PRIMA PARTE

SECONDA PARTE

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1. Cfr., da ultimo, Corriere della Sera, 19 maggio 2003 p. 13.
2. I reports del Ministero delle Finanze parlano di 1910 “pezzi” alienati nel trimestre gennaio-marzo 2003, mentre gli avvisi d’asta del 18 aprile, 9 maggio, 14 giugno e 21 luglio 2003 hanno avviato alla vendita centinaia di altri immobili (fonte: www.dgt.tesoro.it/Aree-Docum/Dismission/Aste/index.htm)
3. Gli unici interventi che ad oggi si sono reperiti in dottrina sono il commento di GIOVE S. a Trib. Roma, sez. VI, 11 luglio 2002 n. 27132, in I Contratti, marzo 2003, p. 255-258; l’articolo di MONTEDORO G., Beni pubblici e dismissioni, apparso in Urbanistica e appalti n. 5/2003, p. 510-520; il recente mini-dibattito on-line sul tema della giurisdizione svolto da alcuni membri di avvocature interne agli enti previdenziali: LO GIUDICE C., Dismissione di beni pubblici e diritto di opzione: la questione della giurisdizione e MANGIAPANE F., MORRONE M., FIORENTINO G., Questioni di giurisdizione nel procedimento di dismissione degli immobili pubblici “cartolarizzati”, entrambi in Altalex quotidiano di informazione giuridica, in www.altalex.com, rispettivamente 5.3.2004 e 17.3.2004. A ciò si aggiungono BRANCASI A., La cartolarizzazione dei beni pubblici di fronte all’ordinamento comunitario (in Aedon – Rivista di Arti e diritto on-line, 2003 sul sito www.aedon.mulino.it) e PARLATO S. – VACIAGO G., La dismissione degli immobili pubblici: la lezione del passato e le novità della legge n. 410, 23 novembre 2001, in REF, n. 8/2002, che tuttavia esaminano la dismissione in un’ottica solo amministrativistica ed economica (i profili della contabilità di stato e gli eventuali contrasti con il divieto di aiuti di Stato, l’efficienza e la tempestività del procedimento amministrativo dismissorio).
4. Ben l’84,67% nella seconda cartolarizzazione, secondo i dati forniti da Corriere della sera, 19 maggio 2003, cit..
5. Cfr. la nota precedente.
6. Gli organi di stampa hanno ampiamente riportato le denunce formulate, tra l’altro, da vari gruppi parlamentari (29 aprile 2003), dal SUNIA (www.sunia.it/files/entiprev/carto2.htm), dall’Unione Inquilini (lettera alla Commissione Finanze della Camera del 25 giugno 2003 ed ai gruppi parlamentari del 13.6.2003) e le varie manifestazioni degli inquilini tenutesi avanti al Parlamento ed al Ministeri delle Finanze nel giugno e luglio 2003.
7. Cfr. Corte Costituzionale, ord. 15 gennaio 2003 n. 2, in Giur. cost. 2003, su cui vedi più ampiamente al par. 5.2.
8. Per gli immobili degli Enti previdenziali la fonte normativa è l’art. 65 l. 30 aprile 1969 n. 153 (nel testo vigente) che impone agli Enti di destinare “una quota non superiore al dieci per cento dei fondi disponibili [destinati obbligatoriamente all’acquisto o costruzione di immobili] è desti-nata, in aggiunta alle quote percentuali di cui al secondo comma, all’acquisto e alla costruzione di immobili per uso ufficio da assegnare in locazione alle amministrazioni medesime”.
9. La prima legge in tal senso è il d.l. 30 gennaio 1979 n. 21, conv. in l. 31 marzo 1979 n. 93 (art. 4 quater), ma negli anni interverranno anche il d.l. 15 dicembre 1979 n. 629 conv. in l. 15 febbraio 1980 n. 25 (art. 23), il d.l. 23 gennaio 1982 n. 9 conv. in l. 25 marzo 1982 n. 94 (art. 17), il d.l. 1 dicembre 1984 n. 795 conv. in l. 7 febbraio 1985 n. 12 (art. 18), il d.l. 30 dicembre 1988 n. 551 conv. in l. 21 febbraio 1989 n. 61 (art. 1 co.. 2bis) e molte altre norme di settore.
10. Si può citare in via esemplificativa l’art. 18 co. 6° del D.L. 13 maggio 1991 n. 152 (conver-tito con modificazioni dalla l. 12 luglio 1991 n. 203) che riserva una quota degli immobili degli enti previdenziali ai membri della magistratura, delle forze di polizia e del personale del Ministe-ro della Giustizia che prestano servizio nelle regioni del meridione colpite dalla criminalità orga-nizzata.
11. “Gli enti garantiscono un’adeguata informazione pubblica sulle disponibilità delle unità abitative da locare, in particolare tramite la pubblicazione obbligatoria delle medesime disponi-bilità sul foglio annunci legali della provincia e sull’albo pretorio dei comuni, la trasparenza e congruità di oggettivi criteri di assegnazione e la loro verificabilità, in particolare con riferimen-to, nell’area degli immobili non di pregio, alle condizioni reddituali del nucleo familiare, alla composizione dello stesso e a particolari situazioni di bisogno socialmente rilevanti. La specifi-cazione dei criteri di assegnazione di cui al comma 1, ivi comprese le normative speciali a favore dei nuclei familiari in particolare condizione di bisogno, sono definite con apposita circolare del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, esaminata ed approvata dal Consiglio dei Mini-stri. Nella medesima circolare vengono forniti criteri generali, anche a seguito di indicazioni e-laborate dall’Osservatorio sul patrimonio immobiliare, per la individuazione degli immobili di pregio per i quali elevare i canoni e vengono altresì definite le forme di partecipazione delle as-sociazioni maggiormente rappresentative dei conduttori alla individuazione degli immobili di pregio e alla definizione dei relativi canoni. Per la restante parte del patrimonio, ugualmente tramite il confronto con le medesime associazioni, saranno determinati criteri di applicazione dell’art. 11 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359”.
12. Circ. Min. Lavoro Prev. Sociale 30 aprile 1997 n. 6/4PS/30712, in G.U. n. 150 del 30.6.1997.
13. Nello stesso senso cfr. T.a.r. Lombardia, sez. I, 10 febbraio 2003 n. 207 e n. 210 (reperibili sul sito ww.giustizia-amministrativa.it) ed altresì T.a.r. Campania – Salerno, sez. II, 11 aprile 2002 n. 292 (in Foro Amm. – TAR 2002, p. 1366) per cui “La procedura seguita dall’Inail per l’assegnazione in locazione di immobili, riservata alla categoria dei soggetti “sfrattati”, trova la fonte normativa nell’art. 17 comma 2, l. 25 marzo 1982 n. 94, secondo cui una quota del 50% delle unità immobiliari da locare, degli enti pubblici previdenziali, deve essere assegnata con priorità a coloro nei confronti dei quali siano stati emessi provvedimenti di sfratto e segue i cri-teri disposti da apposita circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale (nella spe-cie: n. 6/4PS/30712 del 30 aprile 1997), emanata in forza dell’art. 15 comma 2, d.lgs. 16 feb-braio 1996 n. 104”, ecc. ecc.
14. Cfr. per tutti VOLPE C., La giurisdizione esclusiva. I servizi pubblici, in AA. VV. (a cura di CERULLI IRELLI V.) Verso il nuovo processo amministrativo, Torino 2000, p. 94. Per ulteriori riferimenti bibliografici, cfr. infra al par. 6.
15. A voler essere precisi, già l’art. 9 co. 9° della l. 24 dicembre 1993 n. 537 (Finanziaria 1994) aveva fatto cenno a “programmi” di dismissione del patrimonio immobiliare di INAIL, INPS e INPDAP, ma la frammentarietà e la facoltatività di tale previsione (ed il fatto che sia rimasta del tutto inattuata) inducono ad escluderla dal novero degli interventi di dismissione.
16. Per regola generale (art. 6 co. 2°), il prezzo viene determinato dall’Ente previdenziale stesso sulla base delle rendite catastali (quelle definite dall’art. 1 della l. 560/1993 per la dimissione degli immobili di edilizia residenziale pubblica), da moltiplicarsi per 100 per gli immobili delle categorie catastali A2-A5, ed ulteriormente aumentato del 50% per gli immobili di “classe” A1.

In alternativa (art. 6 co. 4°), è previsto che il prezzo sia determinato dall’U.T.E. – e cioè da un soggetto (relativamente) terzo rispetto alle parti – su richiesta dell’acquirente. ovvero anche su richiesta dell’Ente previdenziale stesso, qualora il medesimo ravvisi una “notevole discordanza” tra il prezzo determinato coi coefficienti legali ed il valore di mercato dell’immobile.
17. La norma prevede che in tale ipotesi l’ente proprietario “condiziona la vendita all’obbligo dell’acquirente al rinnovo del contratto”, un rinnovo che per gli inquilini a basso reddito (inferiore ai trentasei milioni e calcolato in base all’art. 21 della l. 457/1978) va accordato per almeno nove anni, mentre è limitato ad un anno per gli altri conduttori.
18. Facoltà riservata ai conduttori ultrasessantacinquenni.
19. Facoltà concessa ai nuclei familiari in condizioni di disagio economico e sociale, o con membri portatori di handicap.
20. La disciplina è contenuta nei commi 86-108 e 110-114 dell’art. 3 l. 662/1996. Anche ad essa si applica il successivo co. 109° che attribuisce al conduttore il diritto di prelazione a condizioni di favore.
21. Si tratta in realtà di una distinzione sconosciuta all’originario tenore della norma, e introdotta come lettera f bis dell’art. 3 co. 109° dall’art. 2 co. 2° l. 488/1999 (finanziaria 2000); in ogni caso, essa afferma che “gli alloggi in edifici di pregio sono definiti con circolare del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale. Si considerano comunque di pregio gli immobili che sorgono in zone nelle quali il valore unitario medio di mercato degli immobili è superiore del 70 per cento rispetto al valore di mercato medio rilevato nell’intero territorio comunale”. Il problema dei criteri per determinare il “pregio” dell’immobile è tra i più delicati dell’intera materia della dismissione, e vi si dedicherà un apposito paragrafo.
22. Co. 109° lett. a): “E’ garantito (…) il diritto di prelazione ai titolari di contratti di locazione in corso ovvero di contratti scaduti e non ancora rinnovati purché si trovino nella detenzione dell’immobile, ed ai loro familiari conviventi, purché siano in regola con il pagamento dei canoni”.
23. Per una sintesi dei problemi operativi e dei ritardi che hanno paralizzato la procedura dismissoria nel quinquennio 1996-2001 si veda, con un’ottica più prettamente economica, PARLATO S. – VACIAGO G., La dismissione degli immobili pubblici: la lezione del passato e le novità della legge n. 410, 23 novembre 2001, cit..
24. Di fronte all’inerzia degli enti, le procedure di dismissione vengono accentrate e de-procedimentalizzate dall’art. 7 d.l. 28 marzo 1997 n. 79 (conv. con mod. in l. 28 maggio 1997 n. 140 e ulteriormente modificato dalla l. 27 dicembre 1997 n. 449 e dalla l. 23 dicembre 1999 n. 488). Senza entrare nel dettaglio di procedure che non rilevano per il presente articolo, tale “miniriforma” avoca al Ministero la redazione dei programmi di dismissione e dei criteri per la loro valutazione (art. 7 co. 1° lett. a e b), attribuisce allo stesso rilevanti poteri di impulso e prevede che i beni siano prima venduti “in blocco” a soggetti privati (da individuarsi con procedura competitiva) che, dopo averne anticipato il prezzo, ne curano poi la rivendita ai conduttori o ai terzi. Si anticipa insomma l’idea, poi consacrata dalla l. 410/2001, di privare gli enti previdenziali dei poteri di impulso alla dismissione, e di anticipare gli effetti finanziari della vendita tramite un intermediario-finanziatore. Nell’ambito dei poteri di impulso attribuiti al Ministero, si può ricordare la circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale 26 agosto 1999, in G.U. n. 219 del 17.9.1999, con cui si invitano gli enti a “sondare” la volontà di acquisto dei conduttori ai fini della redazione dei programmi di dismissione.
25. Tenore letterale del modello di lettera predisposto dagli enti previdenziali.
26. con il d.l. 15 aprile 2002 n. 63 (conv. con modif. in l. 15 giugno 2002 n. 112), l’art. 26 del d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 326) e l’art. 3 co. 134° l. 23 di-cembre 2003 n. 350
27. Si è già accennato alla eterogenea disciplina dettata dall’art. 3 commi da 86 a 114, in cui si era tentato di avviare il processo di dismissione degli immobili dello Stato, della CONSAP e di tutti gli Enti pubblici diversi dagli Istituti autonomi delle Case Popolari. Fuori dalla l. 410/2001 restano così solo gli immobili ex-IACP (che rimangono soggetti alla propria lex specialis contenuta nell’art. 1 della l. 24 dicembre 1993 n. 560) e il patrimonio immobiliare degli enti locali e territoriali, per cui viene dettata una disciplina ad hoc che riprende le linee guida della legge 410 (art. 84 l. 27 dicembre 2002 n. 289, c.d. Finanziaria 2003).
28. Tali decreti vengono adottati dal Direttore dell’Agenzia (da qui il nome, anche, di decreti “direttoriali”) e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.
29. Ad oggi sono due le cartolarizzazioni avviate dal Ministero delle Finanze: la prima con il D.M. 30 novembre 2001 (G.U. 14.12.2001 n. 290), la seconda con il D.M. 21 novembre 2002 (G.U. 30.11.2002 n. 281).
30 E’ appena il caso di accennare al fatto che, in linea di principio, si ha una “cartolarizzazione” solo qualora la società veicolo reperisca il capitale di rischio sui mercati regolamentati, emettendo titoli che sono una frazione ideale del patrimonio immobiliare acquisito, o meglio del futuro prezzo di rivendita degli immobili da dismettere. Da qui deriva l’utilizzo del termine cartolarizzazione (o securitization) di un credito, e da qui sorge la necessità di una complessa regolamentazione del patrimonio delle società veicolo, per isolare il credito “sperato” dagli investitori dalle pretese dei creditori ordinari della società. Nel caso invece il capitale da anticipare allo Stato sia preso a mutuo dagli organismi di credito, l’operazione si avvicina di più ad uno schema di factoring, nel quale la società veicolo ha il più limitato ruolo di ring fence per identificare gli immobili da vendere.
Per una disamina sulle procedure di cartolarizzazione, e per un esame della l. 130/1999 con cui l’istituto è stato disciplinato in via generale (leggi di settore sono poi state dettate per le cartolarizzazioni dei crediti degli enti pubblici) di veda l’analitica analisi a cura di MAFFEI, ALBERTI A., Commentario alla l. 130/1999, in Le Nuove Leggi Civili Commentate, 2000, p. 997-1158.
31. Art. 2 co. 2° d.l. 351/01: “Le società costituite ai sensi del comma 1 effettuano le operazioni di cartolarizzazione, anche in più fasi, mediante l’emissione di titoli o l’assunzione di finanzia-menti. Per ogni operazione sono individuati i beni immobili destinati al soddisfacimento dei di-ritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. I beni così individuati, nonché ogni altro diritto acquisito, nell’ambito dell’operazione di cartolarizzazione, dalle società ivi indicate nei confronti dello Stato e degli altri enti pubblici o di terzi, costituiscono patrimonio separato a tutti gli effetti da quello delle società stesse e da quello relativo alle altre operazioni. Su ciascun patrimonio separato non sono ammesse azioni da parte di qualsiasi creditore diverso dai porta-tori dei titoli emessi dalle società ovvero dai concedenti i finanziamenti da esse reperiti”.
32. “E’ riconosciuto in favore dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale il diritto di opzione per l’acquisto, in forma individuale e a mezzo di mandato collettivo, al prezzo determinato secondo quanto disposto dai commi 7 e 8” (art. 3 co. 3°).
33. Tali ulteriori sconti sono quelli previsti dalle circolari del Ministero del Lavoro e della Pre-videnza Sociale 26 agosto 1999 (in G.U. n. 219 del 17.9.1999).
34. Il divieto vale, peraltro, solo per gli immobili non di pregio, giusta la modifica apportata dall’art. 26 d.l. 269/2003.
35. La prima cartolarizzazione è stata avviata con il D.M. 30 novembre 2001 (G.U. 14.12.2001 n. 290, solitamente denominato «il Primo Decreto del Ministero dell’Economia»), che ha trasferi-to i beni alla SCIP ed ha altresì indicato le modalità per la gestione dei beni dismessi. In seguito è stato poi emesso il D.M. 18 dicembre 2001 (G.U. 4.2.2002 n. 29, il «Secondo Decreto del Mini-stero dell’Economia», più volte integrato e modificato) che ha fissato le modalità di pagamento e – soprattutto – quelle di rivendita. L’operazione SCIP-2 è retta dai due D.M. 21 novembre 2002, pubblicati in G.U. 28.11.2002 n. 279 e 30.11.2002 n. 281 e più volte modificati ed integrati.
Quanto all’individuazione degli immobili di pregio, il D.M. 31.7.2002 (G.U. 14.8.2002 n. 190) ha fissato i criteri generali di qualificazione, recependo le delibere dell’Osservatorio sul Patrimo-nio degli Enti Previdenziali del 17.4.2002 e 24.7.2002. I singoli immobili di pregio sono stati poi elencati nei D.M. 1 aprile 2003 (G.U. 14.4.03 n. 87) e 7.1.2004 (G.U. 19.3.2004 n. 66).
In via esemplificativa, ed ai fini di una migliore comprensione, si riporta la successione dei provvedimenti e delle delibere con cui è stata avviata la seconda cartolarizzazione (operazione SCIP-2), attualmente in corso di svolgimento:
(a) Tra il maggio e il novembre 2003 sono stati emanati dall’Agenzia del Demanio i decreti dirigenziali di individuazione degli immobili da dismettere, poi oggetto di varie rettifiche.
(b) Successivamente, in data 17.4.2002 e 24.7.2002 è stata formulata dall’Osservatorio sul Patrimonio degli Enti previdenziali e dall’Agenzia del Demanio la proposta circa i criteri per gli immobili «di pregio» e l’elenco degli immobili stessi.
(c) Con il successivo D.M. 31.7.2002 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha recepito i criteri proposti dall’Osservatorio.
(d) Con i due D.M. 21.11.2002 il Ministero delle Finanze ha trasferito gli immobili alla S.C.I.P. e determinato le modalità che la S.C.I.P. deve seguire per l’alienazione degli immobili, e indicato lo schema di «contratto di gestione» da stipularsi tra la S.C.I.P. e gli enti previdenziali originariamente proprietari. Tali decreti non sono comunque esaustivi: come già detto, le modalità della rivendita ed in particolare le procedure di asta continuano ad essere disciplinate dal D.M. 18.12.2001 (il Secondo Decreto) e successive modifiche.
(e) Infine, con decreto 1.4.2003 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha individuato gli immobili «di pregio» sulla base dei criteri già recepiti con il D.M. 31.7.2002.
E, con questo, il complesso iter è concluso.
36 PARLATO S. – VACIAGO G., cit.
37 Si è già detto, invece, che i decreti di individuazione degli immobili di pregio e dei criteri relativi intervengono successivamente al trasferimento alla S.C.I.P. : correttamente, perché come già rilevato nel paragrafo precedente la qualifica di pregio di un immobile incide solo sul prezzo di vendita e non attiene all’an della dismissione e del consequenziale diritto di opzione.
38 Sul punto, significativa è la corposa giurisprudenza in materia di edilizia residenziale pubblica, che ravvisa un interesse legittimo alla base della “controversia relativa all’acquisto da parte del locatore di un immobile appartenente ad Ente Pubblico non inserito nei piani di vendita di cui all’art. 1 l. 24 dicembre 1993 n. 560” (Cons. Stato sez. V, 16 marzo 1999 n. 272, in Cons. Stato 1999, I, p. 402).
39 Cfr. sul punto Cons. Stato, 10 giugno 2003 n. 3268 (inedita, reperibile sul sito www.giustizia-amministrativa.it) che nel confermare T.a.r. Lazio, sez. III bis, 16 ottobre 2001 n. 2527 ha affermato che “l’Ente è titolare di un interesse legittimo, che radica la giurisdizione amministrativa di legittimità e gli consente di impugnare gli atti che hanno inciso sulla sua sfera giuridica e sulla consistenza del suo patrimonio immobiliare”.
40 Cfr. gli artt. 2 e 3 l. 410/2001, in cui si precisa che le operazioni di cartolarizzazione mirano alla privatizzazione e dismissione del patrimonio pubblico. D’altro canto, è nella stessa natura della cartolarizzazione che i beni trasferiti alla S.C.I.P. siano tutti rivenduti sul mercato, onde ga-rantire il rimborso dei titoli emessi dalle S.C.I.P..
41 In Foro amm. – TAR 2002, p. 2383. Nello stesso senso T.a.r. Emilia Romagna – Bologna, 15 marzo 2004 n. 372 e T.a.r. Lombardia sez. I, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211 (inedite sul punto e reperibili sul sito www.giustizia-amministrativa.it). Tutte le citate sentenze traggono dalla qualifica di “diritto soggettivo” dell’opzione la ulteriore conseguenza della giurisdizione del G.O., che invece pare errata per i rilievi che verranno svolti in prosieguo. Per ciò che concerne il giudice ordinario, si veda la sentenza di Trib. Roma, sez. VI, 11 luglio 2002 n. 27132, in i Contratti, 2003, p. 251ss..
42 Sul punto, si vedano i rilievi di LO GIUDICE C., Dismissione di beni pubblici e diritto di opzione: la questione della giurisdizione, in Altalex 5.3.2004, cit., che correttamente rileva come “la circostanza che la determinazione del prezzo della compravendita venga di fatto demandata all’Agenzia del Territorio, sicuramente non inficia la natura della posizione soggettiva del con-duttore, che è e rimane di vero e proprio diritto soggettivo”, perché “il diritto del privato non cessa di configurarsi come diritto soggettivo se la pubblica amministrazione deve ricorrere, nel-lo svolgimento di attività strumentale al riconoscimento del diritto, a criteri di mera discreziona-lità tecnica (Cass. SS.UU. n. 543/2000; SS.UU. n.11404/2001; SS.UU. n.194/2001; SS.UU. n. 10963/2001; SS.UU. n. 837/1999; Cons. Stato, IV, n. 1020/2000; Tar Calabria Catanzaro, II, n. 3219/2002, Tar Puglia Bari, I, n. 1683/2002)”. In senso apparentemente contrario l’intervento di MANGIAPANE F., MORRONE M., FIORENTINO G., Questioni di giurisdizione nel procedi-mento di dismissione degli immobili pubblici “cartolarizzati”, in Altalex 17.3.2004, che mostra-no però di non aver affatto compreso la natura dell’opzione. Essi infatti ne escludono la natura di diritto (affermandone la consistenza di interesse legittimo) sul presupposto che esso necessiti del-la formale offerta dell’ente, senza rendersi conto che questa è proprio la struttura del diritto di prelazione di cui al codice civile. Sul punto, cfr. anche i rilievi al successivo paragrafo 4.3.
43 Cfr. per tutte Cass. civ. sez. III, 16 ottobre 2001 n. 12599 (in Giust. civ. 2002, I, p. 44 ed in Giur. it. 2002, p. 1139, con nota di D’AURIA).
44 Termine fissato dal D.M. 21.11.2002 e valido per la seconda cartolarizzazione, ma sostan-zialmente identico nella S.C.I.P.-1.
45 Cfr. nota precedente.
46 Cfr. per tutti GAZZONI F., Manuale di diritto privato, Napoli 1998, p. 837ss.; GALGANO F., Diritto civile e commerciale, vol. II.1, Padova 1993, p.177-178.
47 GALGANO, cit., pag. 177; in giurisprudenza Cass. civ. sez. I, 26 febbraio 1988, n. 2045, in Nuova giur. civ. commentata, 1989, I, p. 29.
48 GAZZONI F., cit., p. 837: “dal patto di prelazione non nasce dunque per il promittente un obbligo a contrarre ma nascono due obblighi diversi: il primo, a carattere positivo (facere), di rendere nota al prelazionario l’intenzione di concludere il contratto a certe condizioni (denuntia-tio) e il secondo, a carattere negativo (non facere), di non stipulare il contratto stesso con terzi prima o in pendenza della denuntiatio”.
49 Con riferimento al diritto di opzione di matrice contrattuale, ma con valenza generale anche per i casi di opzione legale, si veda GALGANO, Diritto civile e commerciale, Padova 1994, II, 1, p. 175-176: “ll patto di opzione ricorre quando una parte del contratto si vincola verso l’altra e l’altra si limita a prendere atto, riservandosi la scelta, appunto l’opzione, se accettare o no (se comprare o non comprare: cosiddetta opzione di vendita che è l’ipotesi più diffusa)”.
50 La posizione tralatizia della giurisprudenza è che “il criterio discretivo tra le figure dell’op-zione e della prelazione è la obiettiva esistenza nell’opzione di un rapporto sostanziale che abbia con l’accettazione dell’oblato tutti gli elementi, o almeno gli elementi essenziali, per considerarsi concluso; mentre nella prelazione vi è solo la previsione di un contratto, nella cui stipulazione il beneficiario ha diritto di essere preferito ad altri” (Cass. civ. sez. III, 21 gennaio 1982 n. 402 in Vita not. 1982, p. 1235). In dottrina cfr. GALGANO, cit. p. 175-176: “Il patto di opzione, per essere tale, deve contenere l’intero regolamento contrattuale in modo che il titolare dell’opzione possa determinare la conclusione del contratto con la sua sola dichiarazione, senza necessità di ulteriori dichiarazioni del proponente. Il patto produce a carico di chi si obbliga gli stessi effetti di una proposta irrevocabile”. Nello stesso senso cfr. GAZZONI F., cit., p. 834-835.
51 Cfr. sul punto GAZZONI F., cit., p. 837-838
52 Cfr. Cass. civ., sez. III, 16 ottobre 2001 n. 12599, cit.. Quanto alla prelazione civilistica “classica” (ex art. 39 l. 392/78) ed alla sua assoggettabilità all’azione ex art. 2932 c.c., si veda Cass. civ. S.U. 4 dicembre 1989 n. 5339 in Giust. civ. Mass.
53 Cfr., nel vigore della l. 662/96, Pret. Rovereto 8 ottobre 1998 (Foro it. 1999, I, c. 3672) per cui “In tema di prelazione del conduttore nella vendita di immobili della Consap in corso di dismissione ai sensi dell’art. 3 comma 109 l. n. 662 del 1996, la comunicazione di avvalersi del diritto può essere portata a conoscenza della locatrice con qualsiasi modalità, e può essere effettuata da un rappresentante del conduttore che tale si dichiari nell’atto o che sia come tale conosciuto dalla controparte”: la sentenza è stata impugnata fino in grado di legittimità, dove è stata però confermata da Cass. civ. sez. I, 16 ottobre 2001 n. 12599 già citata.
54 D’altra parte, anche in materia di prelazione civilistica la giurisprudenza pacifica della Cassazione ammette l’azione di esecuzione specifica dell’obbligo di contrarre anche in assenza di tale denuntiatio, allorché la volontà di vendita della controparte sia già stata in altra sede manifestata.
55 Soccorre anche in questo caso la sentenza n. 12599/2001 della Cassazione, già citata (e confermativa di Pret. Rovereto 8 ottobre 1998) per cui “in tema di prelazione del conduttore nella vendita di immobili della Consap in corso di dismissione ai sensi dell’art. 3 comma 109 l. n. 662 del 1996 (legge finanziaria 1997), qualora alla “denuntiatio” della locatrice faccia seguito, nei tempi e con le modalità previste, la dichiarazione del conduttore di esercizio della prelazione, non si produce l’immediato trasferimento della proprietà dell’immobile locato, ma sorge a carico di entrambe le parti l’obbligo di pervenire alla conclusione del contratto di compravendita, con conseguente possibilità di tutela ai sensi dell’art. 2932 c.c., ancorché il conduttore, non condividendo la valutazione operata dalla Consap, si rivolga per la determinazione del prezzo di acquisto all’ufficio tecnico erariale, la cui stima è vincolante per le parti, quale che ne sia il contenuto (e cioè sia nel caso in cui il prezzo stimato risulti inferiore, sia nel caso in cui esso risulti superiore a quello indicato dalla venditrice).
56 Cfr. la nota precedente.
57 Introdotto dalla l. 410/2001 ed abrogato dall’art 26 co. 9° d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 324), è stato poi reintrodotto dall’art. 3 co. 134° l. 23 dicembre 2003 n. 350.
58 A partire dal 1999, ed in adempimento di una apposita circolare ministeriale (la circ. 26 ago-sto 1999 in G.U. 17.9.1999 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale), gli enti previdenziali avevano provveduto a “sondare” le intenzioni di acquisto degli inquilini, invitandoli a manifestare la propria volontà entro 60 giorni ed a mezzo di lettera raccomandata a.r.. É a questa lettera, quindi, che fa riferimento la legge: una lettera prestampata in cui il conduttore dichiarava di “essere interessato all’acquisto dell’unità locata e, pertanto, di voler esercitare il diritto di prelazione”.
59 I primi coefficienti emessi sono quelli del Comunicato pubblicato in G.U. n. 74 del 29.3.2004.
60 A ciò ha concretamente provveduto il D.M. 31.7.2002 (G.U. 14.8.2002 n. 190).
61 Ad esempio i D.M. 1.4.2003 e 7.1.2004, contenenti la ricognizione degli immobili situati nei «centri storici urbani» ex art. 3 co. 13° l. 410/2001.
62 Tipico il caso dell’omesso riscontro dello stato di ristrutturazione o restauro, che ai sensi dell’art. 3 co. 13° è in grado di escludere dal «pregio» anche gli immobili dei centri storici urbani.
63 La cartolarizzazione avviata nel novembre 2001 ha visto gli immobili di pregio individuati con il D.M. 31.7.2002, mentre quella avviata nel novembre 2002 ha dovuto attendere il D.M. 1.4.2003.
64 Cfr. i D.M. 30 novembre 2001 e 21 novembre 2002 con le relative integrazioni e specificazioni interpretative.
65 Infatti, l’inclusione di un bene nel decreto di trasferimento alla S.C.I.P. “produce il passaggio del bene al patrimonio disponibile” (art. 3 co. 1° l. 410/2001) e attesta perciò l’assenza di un interesse pubblico alla sua conservazione.
66 D’altra parte, la sottrazione di ogni facoltà discrezionale alla S.C.I.P. deriva dalla stessa architettura predisposta dal legislatore, che concepisce tale società-veicolo come un organo strumentale, titolare di compiti esecutivi di volontà amministrative manifestate a priori dal Ministero. Inoltre, la separazione legislativa tra la fase decisionale (affidata autoritativamente al Ministero ed all’Agenzia del Demanio) e quella esecutiva (affidata alla S.C.I.P. ma di fatto, mediante i “contratti di gestione”, all’Ente Previdenziale) ha proprio il fine dichiarato di superare l’inerzia degli Enti Previdenziali nel procedere alle alienazioni, che aveva determinato l’impasse ed il fallimento dei precedenti tentativi di dismissione. Riconoscere alla S.C.I.P.-Ente Previdenziale un nuovo, ulteriore potere discrezionale sulla vendita significherebbe, quindi, vanificare i fini perseguiti dal legislatore. La S.C.I.P., così come l’Ente Previdenziale suo mandatario, sono perciò organi meramente strumentali che non svolgono altro che incombenze operative. Lo conferma la lettura dei decreti attuativi e dello schema di contratto di gestione da stipularsi con gli Enti previdenziali (D.M. 21.11.2002, in G.U. 28.11.2002, all. 3), che disciplinano minuziosamente gli incombenti da svolgere e non prevedono alcun margine di discrezionalità amministrativa in capo agli enti esecutori. Sarebbero quindi certamente illegittime determinazioni della S.C.I.P., o dell’Ente Previdenziale suo mandatario, che stabilissero di differire la vendita fino a più favorevoli condizioni di mercato, o che procedessero alla alienazione di tutti gli immobili di un palazzo ad eccezione di uno solo, rinviato ad una alienazione successiva: si tratterebbe infatti di differimenti che non trovano giustificazione in apprezzabili esigenze tecnico-operative, ma in valutazioni di opportunità per cui la S.C.I.P. non ha potere e, quindi, competenza.
67 La natura di diritto soggettivo perfetto dell’opzione del conduttore fa ritenere, infatti, che il Giudice sia sempre in grado di superare o disapplicare tutti gli atti della S.C.I.P. o del Ministero successivi al trasferimento, tesi a ritardare o pregiudicare l’alienazione. Allo stesso modo (il punto meriterebbe un approfondimento ulteriore, per cui non vi è tempo nella presente sede), pare ravvisabile un potere dell’Autorità Giudiziaria di superare l’inerzia della S.C.I.P. nella vendita, adottando un provvedimento sostitutivo del rogito (ex art. 2932 c.c.) nel caso in cui la Società Veicolo non adempia nel termine fissato dal Giudice stesso.
68 Cfr. Trib. Padova, 7 novembre 2000 (in Studium iuris 2001, p. 506): “l’art. 3, comma 109, l. n. 662 del 1996 (l. finanziaria) attribuisce al conduttore di alloggi di proprietà di società a prevalente partecipazione pubblica solo un diritto di prelazione, e non anche il diritto di riscatto. Ne consegue, pertanto, che, qualora la suddetta unità abitativa sia alienata a terzi, il conduttore ha diritto solo al risarcimento del danno”.
69 Sull’impossibilità di una prelazione convenzionale ad efficacia reale cfr., ex multis, Cass. civ. sez. III, 18 luglio 2002 n. 10835, in Giust. civ. 2003, I, p. 2867, che significativamente spie-ga: “solo nel caso in cui la prelazione per determinate fattispecie sia prevista ex lege (tra cui: prelazione successoria, art. 732 c.c.; prelazione agraria, art. 8 l. n. 590 del 1965; prelazione del locatario di immobile adibito ad uso non abitativo, art. 38 e 39 l. n. 392 del 1978) e la legge stessa preveda un diritto di retratto o, come comunemente si dice, di riscatto in forza del quale il diritto di acquistare, di contenuto sostanzialmente obbligatorio, appare assistito da una sorta di sequela in virtù del quale esso può essere fatto valere nei confronti del terzo acquirente, si suole dire che la prelazione ha efficacia reale, proprio perché tutelabile nei confronti dei terzi”. Sulla prelazione reale cfr. GAZZONI F., op. cit., p. 840, e, in generale, sul principio di tipicità dei di-ritti e delle situazioni reali su cosa altrui (c.d. numerus clausus degli iura in re aliena) cfr. GAL-GANO F., Diritto civile e commerciale, Padova 1993, I, p. 461-462: “I diritti reali su cosa altrui formano un numero chiuso. (…) il favore legislativo è per la piena proprietà: ogni diritto altrui, che riduca le facoltà del proprietario, è considerato un’eccezione alla regola, da contenere entro precisi limiti di legge”.
70 Senza pretesa di completezza, si possono qui ricordare l’art. 28 l. 8.8.1977 n. 513 (nel testo derivante dalle modifiche apportate dalla l. 457/78) in materia di alloggi economico-popolari rea-lizzati dallo Stato o altri enti pubblici, che vieta all’acquirente l’alienazione anche parziale dell’alloggio per un periodo di dieci anni dalla data dell’acquisto o del pagamento del prezzo, e vieta, altresì, la sua concessione in locazione salvo i casi (autorizzati) di trasferimento di residen-za, accrescimento del nucleo familiare o altri “gravi motivi”.
Si può citare, poi, l’art. 35 l. 22.10.1971 n. 865 in materia di P.E.E.P. (Piani dell’Edilizia Econo-mica e Popolare) realizzati dai Comuni, che prevede per gli assegnatari in proprietà un periodo di inalienabilità e non “locabilità” di dieci anni, seguito da un assai rigoroso regime vincolistico di uguale durata. Tale norma è stata, s’altra parte, sostituita dal meno rigido regime di cui alla l. 17.2.1992 n. 179, che pone un divieto di alienazione solo quinquennale ed un parallelo divieto di locazione valido salvo il caso di “gravi e documentati motivi” (cfr. art. 20 e 23).
Ancora, si può citare la l. 2.7.1949 n. 408, che vieta l’alienazione degli alloggi di cui al T.U. sull’edilizia economica e popolare (R.D. 28.4.1938 n. 1165) per un periodo di dieci anni dall’acquisto da parte dell’assegnatario.
Gli stessi vincoli di inedificabilità decennali erano, d’altra parte, previsto in tanta altra legislazio-ne oggi abrogata: l’art. 16 D.P.R. 2/1959, l’art. 8 l. 231/1962, l’art. 29 l. 60/1963, eccetera.
71 In Giust. civ. Mass..
72 Cfr. sul punto GALGANO F., Diritto civile e commerciale, Padova 1995, I, p. 321 ss., che chiarisce come la facoltà “di disposizione” – che si contrappone alla facoltà “di godimento”, di cui fa parte il diritto di fare propri i frutti derivanti dall’uso “economico” della cosa – comprende «la facoltà di vendere o di non vendere la cosa, di donarla o non donarla, di lasciarla per testa-mento e Tizio o a Caio, di costituire sulla cosa diritti reali minori a favore di terzi, e così via».
73 Cfr. prec. nota 70.
74 Cfr. Cass. civ. sez. II, 28.11.1998 n. 12113; Cass. civ. sez. II, 2.9.1995 n. 9266; Cass. civ. sez. II, 9.2.1987 n. 1334. In dottrina, cfr. PANELLA K., la nullità del contratto preliminare sti-pulato in violazione dell’art. 35, co. 15 e 19, l. 22 ottobre 1971 n. 865, in Giust. civ. ,1996, I, p. 3268ss.
75 Cfr. Cass civ. sez. III, 24.9.1986 n. 5746, in Giust. civ. Mass..
76 Cfr. Cass. civ. sez. II, 24.11.2003 n. 17867, già citata, che esige che anche nei casi di un con-tratto preliminare formalmente rispettoso del divieto decennale di alienazione il Giudice è chia-mato a “stabilire se un tale preliminare, di per sè non illecito, sia stato impiegato dalle parti co-me strumento per eludere il divieto di rivendere gli immobili di edilizia popolare ed economica, in virtù del collegamento tra il preliminare e la vendita definitiva che realizzi un’unica causa complessa in frode di legge, causativa della nullità del contratto preliminare”. Nello stesso sen-so Cass. civ. sez. II, 10.6.1995 n. 6555.
77 Cfr. sul punto, correttamente, T.a.r. Lombardia Milano sez. I, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211 (in massima in Foro amm. TAR 2003 p. 387, consultabili per esteso in www.giustizia-amministrativa.it) che riconduce il requisito della “regolarità della locazione” all’implicito provvedimento di assegnazione ad esso sottostante.
78 Le due sentenze citate nella nota precedente hanno infatti ritenuto legittima una revoca (rectius un annullamento in via di autotutela) del provvedimento di assegnazione, nonostante tale atto intervenisse dopo il trasferimento alla S.C.I.P., dopo l’invio al conduttore dell’offerta in opzione e financo… dopo l’esercizio dell’opzione da parte del conduttore medesimo.
79 Cass. civ. sez.III, 16 ottobre 2001 n. 12599, cit.
80 Tale articolo dispone testualmente che “Le unità immobiliari definitivamente offerte in op-zione entro il 26 settembre 2001 sono vendute, anche successivamente al 31 ottobre 2001, al prezzo ed alle altre condizioni indicate nell’offerta. Le unità immobiliari, escluse quelle conside-rate di pregio ai sensi del comma 13, per le quali i conduttori in assenza della citata offerta in opzione, abbiano manifestato volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001 a mezzo di lettera rac-comandata con avviso di ricevimento, sono vendute al prezzo e alle condizioni determinati in ba-se alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà di acquisto”..
81 “E’ garantito (…) il diritto di prelazione ai titolari di contratti di locazione in corso ovvero di contratti scaduti e non ancora rinnovati purché si trovino nella detenzione dell’immobile, ed ai loro familiari conviventi, purché siano in regola con il pagamento dei canoni”.”
82 Trib. Bologna sez. II, ord. 23 aprile 2003, Falcone c. Inpdap, est. Marulli, inedita
83 Trib. Bologna, sez. II, 23 giugno 2003, Falcone c. Inpdap; pres. Berlettano, est. Rossi, inedita.
84 La pronuncia può essere così massimata: “la normativa concernente la dismissione del patrimonio immobiliare, in quanto mira a conseguire lo scopo di garantire la continuità abitativa agli occupanti degli immobili da dismettere, presuppone la effettiva abitazione dell’immobile. Conseguentemente, non rientra nella nozione di conduttrice ai sensi delle l. 662/96 e 410/2001 il conduttore che, benché formale intestatario del contratto, non abiti più effettivamente l’immobile ma detenga lo stesso «corpore alieno».
85 Tutto l’impianto della legge 410 (così come lo era l’art. 1 del D.Lgs. 104/96) è molto chiaro nel perseguire una dismissione completa di tutti gli immobili residenziali. Tale vincolo è addirittura rafforzato, per il patrimonio previdenziale, dall’art. 3 co. 11° che esplicitamente dispone che “i beni immobili degli enti previdenziali pubblici, diversi da quelli di cui al comma 10 e che non sono stati venduti alla data del venduti alla data del 31 ottobre 2001, sono alienati con le modalità di cui al presente decreto. La disposizione non si applica ai beni immobili ad uso prevalentemente strumentale” D’altra parte la seconda opzione consentita dalla l. 410/2001 (il conferimento in fondi comuni di investimento immobiliare ex artt. 4-8) è esplicitamente limitato ai soli immobili “ad uso diverso da quello residenziale” (art. 4), con la conseguenza che, per gli immobili abitativi, la alienazione previo trasferimento alla S.C.I.P. diviene l’unica ipotesi legislativamente ammessa.

86 Cfr. il precedente par. 4.1.
87 Ossia il titolare di un contratto scaduto, ancora detentore dell’immobile ed in regola con il pagamento dei canoni, secondo la nozione ampia di «conduttore» introdotta dall’art. 3 co. 19° l. 662/96 e recepita, come dimostrato nel precedente paragrafo 5, dalla l. 410/2001.
88 I tempi previsti dal D.Lgs 104/96 e ribaditi dalle frequenti circolari ministeriali erano di non più di cinque anni dalla data dello screening sul patrimonio immobiliare, che a sua volta doveva essere concluso al più tardi entro dodici mesi dalla entrata in vigore della legge (art. 1 co. 1°-4°). La dismissione avrebbe dovuto quindi essere conclusa entro la fine del 2001, quando invece era ancora un attesa di un effettivo avvio.
89 L’art. 6 D. Lgs 104/1996 e l’art. 3 D.L. 351/2001, poi conv. in l. 410/2001.
90 Trib. Roma, ord. 25 ottobre 2001, in Arch. locazioni 2002, p. 268. Si trattava di una procedura di sfratto per finita locazione attivata da un ente previdenziale (l’ENPAF) nelle more della procedura dismissoria, che di fatto finiva per vanificare il futuro diritto di acquisto del conduttore.
91 In Giur. cost. 2003, fasc. 1.
92 Cfr. nota precedente.
93 Trib. Roma, sez. IV civile, 11 luglio 2002 n. 27132, in I Contratti n. 3/2003, con nota di GIOVE S.: un ente previdenziale (sempre l’ENPAF) chiedeva la licenza per finita locazione in pendenza di dismissione dell’immobile locato, nonostante il conduttore avesse manifestato da tempi l’intento di acquistare l’immobile.
94 Cfr. nota precedente
95 Trib. Bologna, sez. II, ord. 23 aprile 2003, Falcone c. Inpdap, est. Marulli, inedita. Anche in questo caso il conduttore aveva manifestato per tempo la propria volontà di acquistare l’immobile, per la data in cui fosse stata perfezionata la procedura dismissoria. L’ente aveva tuttavia proceduto a disdettare il contratto ed intimare la licenza, attivando poi la procedura esecutiva per liberare l’immobile, senza che il conduttore eccepisse nulla in tale sede. Solo in seguito il (ex) conduttore aveva adito il Tribunale chiedendo l’accertamento del proprio diritto di opzione e – in via interinale – il sequestro giudiziario dell’immobile e la nomina a custode, a tutela del diritto in fieri.
96 Cfr. nota precedente.
97 Incerto nel quando, non nell’an: la dismissione è infatti legislativamente imposta e deve riguardare tutti gli immobili ad uso non strumentale. Vi è quindi la certezza dell’acquisto, anche se non è determinabile con sicurezza quando il proprio immobile sarà individuato per la dismissione e trasferito alla S.C.I.P.
98 Cfr. nota successiva.
99 Non è chiaro se il diritto di opzione debba necessariamente essere fatto valere in sede di procedimento per finita locazione (ovvero in sede di procedimento in cui viene accertato il rapporto locatizio) o possa essere azionato autonomamente. L’ordinanza del Tribunale di Bologna prima citata pare ammettere che il diritto di prelazione possa essere azionato con un giudizio di accertamento autonomo, assistito da un ricorso cautelare che neutralizzi il provvedimento di rilascio e che potrà assumere, a seconda dei casi, le forme dell’opposizione all’esecuzione o del sequestro giudiziario con nomina a custode.
100 Cfr. anche su questo punto la citata ordinanza del Trib. Bologna.
101 Le varie leggi citate nel paragrafo 2 precisano tutte che l’obbligo di utilizzo degli immobili a favore delle classi svantaggiate o degli altri beneficiari di legge prevale sulle finalità istituzionali dell’ente e non è, quindi, derogabile dagli stessi.
102 Gli artt. 828 e 830 c.c. prescrivono infatti che i beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali che sono destinati ad un pubblico servizio “non possono essere sottratti alla loro destinazione”.
103 “Le specificazioni dei criteri di assegnazione [degli immobili degli enti previdenziali, nelle more della dismissione] … sono definite con apposita circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale. Nella medesima circolare vengono forniti criteri generali, anche a seguito di indicazioni elaborate dall’Osservatorio sul Patrimonio Immobiliare, per la individuazione degli immobili di pregio per i quali elevare i canoni e vengono altresì definite le forme di partecipazione delle associazioni maggiormente rappresentative dei conduttori alla individuazione degli immobili di pregio e alla definizione dei relativi canoni”.
104 Infatti nel vigore del D.Lgs. 104/1996 e poi dell’art. 3 co. 109° l. 662/1996 (nel testo originario antecedente alle modifiche della l. 488/99) il prezzo degli immobili era determinato sulla base di criteri oggettivi che prescindevano dal pregio. Il D. Lgs. n. 104/1996 (art. 6 co. 2°) prevedeva infatti che esso fosse determinato sulla base delle rendite catastali ex art. 1 co. 10° L. n. 560/93 (legge che ha disciplinato la dismissione degli edifici I.A.C.P.), da moltiplicarsi per 100 per gli immobili abitativi delle categorie catastali A2, A3, A4, A5 e aumentato ulteriormente del 50% per gli immobili abitativi di cat. A1 e per gli immobili non abitativi. L’art. 6, 4° co. prevedeva inoltre un adeguamento “sussidiario” e “correttivo” dell’UTE (su richiesta o dell’acquirente o dell’Ente Previdenziale) basato su una valutazione ponderata dei singoli casi sottopostigli, quando vi fosse “notevole discordanza” tra prezzo ex art. 6, 2° co. e valore di mercato,.
La successiva l. 662/96 prevedeva invece nel suo testo originario – e cioè antecedentemente alle modifiche apportate dalla l. 488/99 – che il prezzo di tutti gli immobili fosse pari al valore di mercato diminuito del 30% (art. 3 co. 109° lett. d), con intervento dell’U.T.E. in caso di disaccordo tra l’inquilino e l’Ente venditore.
105 Tale articolo aggiunge la lett. f-bis all’art. 3 co. 109° l. 662/1996.
106 Stabilisce la lettera f-bis) che“gli alloggi in edifici di pregio sono definiti con circolare del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale. Si considerano comunque di pregio gli immobili che sorgono in zone nelle quali il valore unitario medio di mercato degli immobili è superiore del 70 per cento rispetto al valore di mercato medio rilevato nell’intero territorio comunale”.
107 G.U. n. 33/2000.
108 In G.U. 190 del 14.8.2002.
109 Si noterà che nel richiamo, tralatizio, si ignora che la intera materia era già da tempo disciplinata dal D.Lgs. n. 490/1999.
110 Il rapporto tra valore medio del comune e valore medi delle specifiche aree, cfr. supra nel testo.
111 T.a.r. Lazio, sez. I, 16 settembre 1982 n. 831 in Foro amm. 1983, I, p. 444.
112 T.a.r. Lazio, sez. I, 6 febbraio 1985 n. 133 in T.A.R. 1985, I, p. 429.
113 Cons. Stato sez. V, 28 giugno 1988 n. 422, in Giust. civ. Mass.
114 Cfr. nota successiva.
115 Consultabili in www.giustizia-amministrativa.it.

116 Giova ricordare, ancora una volta, che “ai sensi dell’art. 15 d.lg. 16 febbraio 1996 n. 104 si deve ritenere che gli atti di assegnazione degli alloggi di proprietà degli enti previdenziali abbiano carattere pubblicistico, essendo rivolti in via primaria ed immediata alla tutela di specifici interessi pubblici. La normativa impone infatti agli enti previdenziali di procedere alle assegnazioni secondo criteri predeterminati, da definire con apposita circolare ministeriale, ed in modo trasparente e non arbitra-rio, sia tenendo conto delle esigenze di corretta gestione dei beni che privilegiando, nella scelta dei locatari, i soggetti le cui condizioni economico sociali rivelino si-tuazioni di maggior disagio” (ex multis T.a.r. Lombardia, sez. I, 13 novembre 2003 n. 5007, in Foro Amm. TAR, 2003, p. 3170)
117 Gli art. 2 e 4 della l.9 dicembre 1998 n. 431 prevedono infatti una determinazione naziona-le dei criteri generali per la fissazione dei canoni, recepita in un decreto ministeriale. Uno di essi prevede la suddivisione del territorio in zone omogenee in base al valore dei fabbricati, tra cui una è, appunto, la zona centrale di pregio. Sulla base dei criteri nazionali vengono poi stipulati in sede locale singoli accordi territoriali tra le associazioni della proprietà edilizia e quelle degli in-quilini, nei quali è contenuta la mappatura del territorio comunale in zone omogenee, e sono ad-dirittura individuate micro-zone degradate da declassare ulteriormente rispetto al contesto.
118 Si tratta di interventi “volti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzio-nalità (…) mediante il consolidamento, il ripristino ed il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso”, fino alla completa demolizione e ricostruzione dell’edificio.
119 Si rinvia, sul punto, a quanto già esposto nel par. 2
120 Si tratta del filone legislativo iniziato con l’art. 4 quater del d.l. 30 gennaio 1979 n. 21 (conv. in l. 31 marzo 1979 n. 93) e proseguito con il d.l. 15 dicembre 1979 n. 629 conv. in l. 15 febbraio 1980 n. 25 (art. 23), il d.l. 23 gennaio 1982 n. 9 conv. in l. 25 marzo 1982 n. 94 (art. 17), il d.l. 1° dicembre 1984 n. 795 conv. in l. 7 febbraio 1985 n. 12 (art. 18), il d.l. 30 dicembre 1988 n. 551 conv. in l. 21 febbraio 1989 n. 61 (art. 1 co. 2bis) fino alla definitiva “pubblicizzazione” attuata con l’art. 15 D.Lgs. 16 febbraio 1996 n. 104.
121 Vale la pena richiamare, ancora una volta, la lucida analisi di T.a.r. Lombardia, sez. I, 13 novembre 2003 n. 5007, in Foro Amm. TAR, 2003, p. 3170, e le precedenti T.a.r. Lombardia Milano sez. I, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211 (in massima in Foro amm. TAR 2003 p. 387).
122 Senza pretesa di esaustività, rammentiamo che la concezione “soggettiva” pone come tratto caratterizzante del servizio pubblico la sua imputabilità ad un soggetto pubblico, e lo definisce come l’attività che il soggetto pubblico, attraverso i poteri di cui dispone, assume su di sé nell’ambito dei suoi compiti istituzionali, in quanto connessa ad esigenze di benessere e di sviluppo economico della collettività nel suo insieme o di ampie categorie di essa (in questo senso CAIANIELLO V., voce “Concessioni. Diritto amministrativo” in Noviss. Dig. It. Appendice, Torino 1981, p. 238; cfr. anche CAIA G., La disciplina dei servizi pubblici, in AA.VV. , Diritto Amministrativo, Bologna 1998, p. 917ss.).
123 Secondo la teoria oggettiva (tra i primi propugnatori POTOTSCHNIG, I servizi pubblici, Padova 1964) il tratto caratterizzante di un servizio pubblico risiede nella qualificazione di pubblico interesse dell’attività esercitata, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto esercente, La teoria – che trova la propria base normativa nella nozione di “servizi pubblici essenziali” contenuta negli artt. 41 co. 3° e 43 della Costituzione – ha il merito di aver adeguato la la teoria giuridica al mutato ruolo del potere pubblico, teso più a regolare che a gestire determinate attività di pubblico interesse. Essa si presta però a pericolose “esondazioni” verso ogni attività economica soggetta a controlli da parte dell’autorità pubblica. In effetti il parere n. 30 reso dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato il 12 marzo 1998 (in Foro it. 1998, III, c. 350ss.), rilasciato sullo schema di D.Lgs che poi sarebbe divenuto il n. 80/98, ha adottato una nozione di «pan-servizio pubblico» che abbraccia “tutte le attività, svolte da qualunque soggetto, riconducibili ad un ordinamento di settore, sottoposte cioè a controllo, vigilanza o mera autorizzazione da parte di una amministrazione pubblica”. Tale nozione ampia è stata sostanzialmente confermata dalla Adunanza Plenaria n. 1/2000 (Cons. Stato A.P., 1 marzo 2000 n. 1, in Foro it. 2000, III, c. 365) e pur respinta dalle sezioni unite della Cassazione (cfr. nota successiva) è rimasta tendenzialmente stabile dalla successiva giurisprudenza delle tre sezioni giurisdizionali di Palazzo Spada (cfr. a titolo di esempio Cons. Stato sez. IV, 5 marzo 2002 n. 1303.
124 La sentenza citata è il ruling case di Cass. civ. SS.UU. 30 marzo 2000 n. 71 (in Urb. e appalti 2000, p. 602ss.) che ha tendenzialmente accolto una concezione oggettiva di servizio pubblico, pur marcando le debite differenze con le attività private che, pur sottoposte a forme di controllo pubblico, non hanno come fine precipuo e diretto il soddisfacimento di interessi pubblici tramite l’erogazione di prestazioni materiali. E’ stata così sconfessata la nozione “estesa” propugnata dal Consiglio di Stato nella A.P. n. 1/2000. Nello stesso senso delineato dalla sentenza n. 71/2000 si è poi pronunciata la prevalente giurisprudenza successiva, tra cui Cass. civ. SSUU. ord. 22 luglio 2002 n. 10726 (Giust. civ. Mass.) e la recente Cass. civ. SSUU. ord. 19 aprile 2004 n. 7461 (in www.lexitalia.it, maggio 2004) per cui “Anche se né l’art. 33 del d.l.vo 31 marzo 1998, n. 80, né altre norme dell’ordinamento (e in particolare l’art. 358 cod. pen.) forniscono una definizione di pubblico servizio utilizzabile come criterio di attribuzione della competenza giurisdizionale, tale definizione deve essere, tendenzialmente, ricavata dagli elementi comuni delle ipotesi espressamente previste, a titolo esemplificativo, dallo stesso art. 33 del d.l.vo 31 marzo 1998, n. 80, dovendosi ritenere che il pubblico servizio comporti una prestazione resa da un soggetto pubblico (o privato che al primo, in forza di diversi meccanismi giuridici, si sostituisca) alla generalità degli utenti. Non ogni attività privata, pur soggetta a controllo, vigilanza o autorizzazione da parte di una pubblica amministrazione, costituisce, pertanto, un pubblico servizio, perché così inteso, il servizio pubblico finirebbe col coincidere con ogni attività privata rilevante per il diritto amministrativo”.
125 Cass. civ. SS.UU., ord. 16 gennaio 2003 n. 594 (la massima è rinvenibile in Urbanistica e appalti, 2003, p. 676): “Se può essere discutibile che nella materia edilizia (per la quale la giurisdizione è assegnata ex art. 34 d. lgs. 80/98 al giudice amministrativo) possa farsi rientrare l’edilizia residenziale pubblica, concernente, in realtà, una materia molto complessa, nella quale sono individuabili fasi e momenti diversi, comprensivi di un profilo edilizio in senso stretto (riguardando l’attività esecutiva dell’opera) accanto ad aspetti sociali (politica della casa), è certo però che la materia dell’assegnazione e delle vicende di circolazione e gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica rientra nel concetto (come del resto riconosce la stessa ricorrente) di pubblico servizio (cfr. Corte Cost. 28 luglio 1993 n. 347). Ciò premesso, va osservato che in virtù della normativa (art. 33) di cui al D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e di cui alla legge 21 luglio 2000 n. 205, tutte le controversie in materia di servizi pubblici sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. (…) Deve, pertanto, ritenersi superato, in base alla nuova normativa di cui al d. lgs. 80/98, il precedente criterio di riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario in tema di alloggi di edilizia residenziale pubblica, basato sulla distinzione tra una prima fase di natura pubblicistica ed una seconda fase di natura privatistica, rientrando ora tutta la materia dell’assegnazione e gestione degli alloggi, in quanto afferente a pubblico servizio, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.” La tesi della riconducibilità dell’edilizia economica e popolare ai servizi pubblici è in realtà risalente, ed ha trovato tra i primi propugnatori NIGRO M., L’edilizia popolare come pubblico servizio, in Riv. trim. dir. pubblico, 1957, p. 118ss.
126 Cfr. la nota 101.
127 Cfr. le note precedenti.
128 Cfr. Cass, civ. S.U. 30 marzo 2000 n. 71 già citata alla nota 115.
129 Diritti all’A.G.O., interessi al G.A..
130 Cfr. il paragrafo 4.1.
131 Cfr. sent. T.a.r. Lombardia, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211, in cui è precisamente sorto questo problema.
132 Le sentenze finora reperite hanno per lo più risolto sbrigativamente la questione della giurisdizione sulla base di criteri tradizionali, e non è un caso che si abbia avuto, in materia, una gran congerie di decisioni contrastanti: si è affermata la giurisdizione dell’A.G.O. per ogni questione relativa all’an della prelazione (T.a.r. Lombardia sez. I, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211, entrambe inedite sul punto specifico ma consultabili su www.giustizia-amministrativa.it), per il prezzo di vendita (T.a.r. Toscana sez. III, 30 maggio 2003 n. 2522 e 2523, inedite) ma anche per la contestazione delle procedure di gara (T.a.r. Toscana sez. II, 27 maggio 2003 n. 2102, inedita), giungendosi a dire (con una discutibile decisione del Consiglio di Stato in sede di ricorso straordinario) che la S.C.I.P. costituirebbe “una orphan company, come tale completamente estranea alla pubblica amministrazione” e che l’intera giurisdizione sulle aste spetterebbe all’A.G.O. (Cons. Stato, sez. III, parere 11 luglio 2003 n. 2342, in www.lexitalia.it, maggio 2004).
133 La giurisdizione ordinaria sarà perciò chiamata, esclusivamente, a sindacare l’adempimento del contratto di compravendita dell’immobile stipulato dal conduttore (o surroga-to ex 2932 da una sentenza del G.A.), sotto il profilo, dell’adempimento delle prestazioni hic-hinde (il pagamento del prezzo, la garanzia per vizi, ecc.).
134 Cfr. l’art. 18 del d.l. 795/1984 (Obblighi degli enti pubblici previdenziali e delle società di assicurazione), che al n. 2) dispone che “I contratti di locazione relativi agli immobili di cui al comma precedete, dei quali non sia stata resa pubblica la disponibilità ai sensi del medesimo comma, sono nulli.”
135 L’art. 830 co. 2° c.c. dispone che “ai beni di tali enti [enti pubblici non territoriali] che sono destinati a un pubblico servizio si applica la disposizione del secondo comma dell’art. 828”, norma quest’ultima per cui “i beni che fanno parte del patrimonio disponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi che li riguardano”.
136 Consultabile su www.giustizia-amministrativa.it.
137 Cons. Stato, A.P., 18 marzo 2004 n. 5, in Guida al diritto 2004, n. 14, p. 90.
138 Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2003 n. 4167, in Foro amm. CDS 2003, p. 2244: “nei proce-dimenti relativi alla dismissione di beni pubblici, a differenza che negli appalti, non è configura-bile ontologicamente alcuna possibilità di distinguere una fase esecutiva da quella della contrat-tazione, posto che il procedimento finalizzato alla cessione del bene o dell’impresa esaurisce i suoi effetti con la stipula del contratto di vendita e che, successivamente, non è dato ravvisare alcun ulteriore segmento del rapporto da sottrarre alla cognizione del giudice amministrativo”. Sul punto, si vedano le notazioni di MANGIAPANE F., MORRONE M., FIORENTINO G., Questioni di giurisdizione nel procedimento di dismissione degli immobili pubblici “cartolarizza-ti”, in Altalex quotidiano di informazione giuridica, www.altalex.com.

139 T.a.r. Lazio, sez. II, 19 aprile 2004 n. 3367 (in www.lexitalia.it, aprile 2004):“Rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie relative alle aste indette dalle so-cietà di cartolarizzazione, ai sensi dell’art. 2 del D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con legge n. 410 del 2001, allo scopo di collocare sul mercato immobiliare, attraverso procedure se-lettive improntate al conseguimento del prezzo più vantaggioso, i beni immobili appartenenti allo Stato o agli altri enti pubblici esplicitamente predeterminati. Le procedure in questione, infatti, essendo finalizzate alla vendita di immobili appartenenti ad un ente pubblico (nella specie, l’I.N.P.S.), non perdono la loro connotazione pubblicistica per il solo motivo dell’intervento di un soggetto terzo (nella specie, la SCIP), che agisce quale società privata; ciò comporta che le predette aste, essendo sostanzialmente finalizzate a realizzare la vendita di beni pubblici, abbia-no la connotazione tipica delle procedure ad evidenza pubblica, il cui esame non può essere sot-tratto alla giurisdizione del giudice amministrativo”. Nello stesso senso T.a.r. Lombardia, sez. III, 11 febbraio 2004 n. 662, in www.lexitalia.it, febbraio 2004.

Note

L'articolo Cartolarizzazione, dismissione degli immobili degli enti previdenziali e diritto di opzione dei conduttori: ultimo atto di un servizio pubblico? (Note) proviene da Giustamm.

Il decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali riconfermando la competenza del Consiglio Comunale in materia di acquisizioni e alienazioni immobiliari, ha nel contempo previsto che la stipulazione dei contratti debba essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante il fine del contratto, l’oggetto, la forma, le clausole e le modalità di scelta del contraente.

E’ dunque evidente che qualche dubbio possa prospettarsi all’operatore ed all’interprete circa l’attività contrattuale dell’ente, in relazione al coordinamento delle due norme.

Qualche autore (Marco Maltoni, “Competenza funzionale degli organi degli enti locali in materia contrattuale, in Notariato n.3/2000, p.284 e ss., contra Caccavale “L’attività negoziale degli enti locali tra competenze degli organi politici e competenze dell’apparato burocratico”, in Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato, del 22/6/1999) ha ricercato il necessario coordinamento delle due disposizioni individuandolo nella esigenza che anche nella fattispecie di che trattasi, all’atto di indirizzo consiliare, debba necessariamente seguire un atto del dirigente, pena la invalidità dell’atto.

A nostro avviso il necessario coordinamento delle disposizioni richiamate non può che essere ricercato attraverso una lettura sistematica delle norme che regolano l’attività degli enti locali in particolare e l’attività della pubblica amministrazione più in generale.

La legge 7 agosto 1990 n.241, legge che contiene i principi cui l’attività amministrativa deve informarsi, in ossequio al principio costituzionale del buon andamento, prevede (rectius: impone) che la Pubblica amministrazione non possa aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

Dunque nel caso in commento, laddove l’Ente debba procedere ad adottare un atto traslativo di diritti reali immobiliari, l’adozione della deliberazione consiliare con cui si dispone in merito dovrà considerarsi come unico atto necessario con il quale l’Amministrazione manifesta la volontà di operare una modificazione della consistenza patrimoniale dell’ente.

L’atto dirigenziale che eventualmente dovesse seguire la deliberazione consiliare si appalesa quale “inutiliter dato”, avendo già la deliberazione individuato il fine, l’oggetto, la forma e, il prezzo, realizzando quindi un evidente aggravio del procedimento amministrativo.

La legge di riforma del procedimento amministrativo ha affermato il principio di economicità dell’azione amministrativa, elevandolo a parametro di legittimità dell’azione amministrativa stessa. La legittimità dell’attività della Pubblica amministrazione, e quindi gli atti posti in essere nell’esercizio delle funzioni affidate alla cura della P.A., va anche valutata alla stregua dei criteri di economicità, efficienza ed efficacia. L’atto amministrativo sarà viziato da illegittimità anche qualora violi i parametri di economicità, efficienza ed efficacia, diretta emanazione del principio di buon andamento costituzionalmente sancito. La violazione di detti parametri rileva quale violazione di legge.

Inoltre l’attività di ricostruzione dell’operatore e dell’interprete può utilmente essere guidata dalla collocazione dell’art.192 operata dal Legislatore, all’interno del Capo IV del Titolo III dedicato alla gestione del bilancio ed alla disciplina delle regole che presiedono l’assunzione degli impegni di spesa.

Il riferimento al responsabile del procedimento di spesa ed il richiamo al rispetto delle norme comunitarie, contenuto nel comma secondo dell’articolo citato, rivela come la determinazione a contrattare rinvii alle procedure di indizione di incanti per l’affidamento dell’esecuzione di un’opera pubblica, per l’affidamento di un appalto di pubblici servizi, o di una pubblica fornitura; contratti tutti disciplinati da norme interne di recepimento di direttive comunitarie (legge 109/94, d.lgs.157/95, d.lgs.358/92).

Infine per quanto riguarda i dubbi in merito al presunto difetto di legittimazione del dirigente comunale in carenza della determinazione di cui all’art.192, e della paventata invalidità dell’atto di compravendita così posto in essere, non può non rilevarsi, che la legittimazione, in via generale, del dirigente alla stipula di atti in nome, per conto e nell’interesse dell’amministrazione di appartenenza, deriva dall’atto di investitura adottato dal Sindaco ai sensi degli artt.50, comma 10, e 109 del T.U. 18.08.2000; atto con il quale il dirigente viene investito della titolarità dell’esercizio delle funzioni di cui all’art.107, tra cui la stipulazione dei contratti. Ovviamente il dirigente provvederà alla stipula di quegli atti che “ratione materie” siano ascrivibili al settore cui egli è preposto, tenuto conto dell’articolazione organizzativa adottata dall’ente.

La deliberazione consiliare, ovvero giuntale (esempio il perfezionamento in seguito a cessioni volontarie in corso di procedura ablativa) con cui si dispone in materia di acquisizioni e/o alienazioni immobiliari, sarà anche ricognitoria del dirigente che in rappresentanza dell’Amministrazione interverrà alla stipula dell’atto.

Inoltre, la ratio della conservazione a favore del Consiglio di poteri di gestione deve rinvenirsi nello stretto legame che può intercorrere a livello comunale tra il compimento di scelte politiche e lo svolgimento delle attività gestionali di maggiore rilevanza.

In ultimo come non aggiungere come nella realtà la distinzione di competenze tra organi di governo e organi preposti alla gestione non possa sempre e comunque essere ricondotta a schemi semplici e lineari, dovendo l’interprete e l’operatore essere chiamato ad una continua attività di analisi.

Serina, 19 ottobre 2000

Note

L'articolo Brevi considerazioni in materia di compravendita immobiliare e competenze degli organi comunali alla luce del T.U. 18 agosto 2000 n. 267. proviene da Giustamm.

Nuova integrazione del Codice Civile in materia di obbligazioni. Dopo la Legge n. 52/96, che introdusse nel libro IV, gli artt. 1469 bis c.c. e ss. in materia di clausole vessatorie nei contratti tra consumatore e professionista, il legislatore nazionale recepisce e specifica nuove e più pregnanti garanzie in materia di vendita di cose mobili.

Il D.lgs. n. 24/02 (in G.U. n. 57-08.03.02 e riportato in calce al presente documento), in attuazione della Direttiva 1999/44/CE, ha inserito gli articoli dal 1519 bis c.c. al 1519 nonies c.c., disciplinanti la vendita dei beni definiti di consumo. Con un operazione di trapianto normativo cui gli operatori del diritto acquisteranno sempre più dimestichezza grazie al meccanismo della legge comunitaria annuale (Legge n. 422/00), l’impianto codicistico che disciplinava il contratto di compravendita è stato integrato con un articolato di forte valenza consumeristica finalizzato ad adeguare ai tempi tutele, garanzie e responsabilità.

In conformità ai principi più volte sanciti dal legislatore comunitario e recepiti in Italia solo con la Legge n. 281/98, l’individuo merita una tutela giuridica specifica e privilegiata allorquando, esclusivamente quale persona fisica, acquisti o utilizzi beni o servizi per scopi non riferibili all’attività imprenditoriale e professionale eventualmente svolta.

Con il D.lgs. n. 24/02, la consolidata tradizione giuridica europea in materia di diritti del consumatore, di chiara matrice anglosassone, si insinua con decisione nel libro IV del Codice Civile dedicato alle obbligazioni, aprendo la strada ad una serie di inevitabili questioni dottrinali e giurisprudenziali. Certo la nozione classica di vendita (art. 1470 c.c.) ed i concetti di garanzia dai vizi o di buon funzionamento della cosa venduta con relative decadenze e prescrizioni (artt.1490,1495, 1512 c.c), o di mancanza di qualità del bene (art. 1497 c.c.) e conseguente risoluzione del contratto e risarcimento del danno, rappresentano oggi, nonostante l’elaborazione giurisprudenziale di questi anni, un insieme di norme troppo rigide per un mercato sempre più flessibile e variegato. Nell’epoca di una economia inevitabilmente globalizzata, dove all’acquisto di beni complessi, anche a distanza, si collegano prestazioni di assistenza in chiave di fidelizzazione, è necessario ampliare le garanzie per l’acquirente, rafforzandole quanto ai modi ed ai tempi di azione, estendendole eventualmente anche ad altri fondamentali protagonisti della catena distributiva quali il produttore o l’importatore.

E’ significativo che dopo la moneta unica europea l’Ordinamento italiano accolga nello stesso anno la nuova disciplina comunitaria della “vendita dei beni di consumo”.

Il neonato art. 1519 bis c.c. chiarisce subito l’ampio raggio d’azione della norma, estendendone le innovazioni anche ai contratti di permuta e somministrazione, nonché quelli di appalto, di opera e tutti gli altri comunque finalizzati alla fornitura di beni di consumo da fabbricare o produrre. Il bene di consumo viene poi definito agilmente “qualsiasi bene mobile, anche da assemblare”, con esplicita esclusione di cose mobili oggetto di vendite giudiziarie, nonché di acqua, elettricità e gas, sempre che non siano venduti in volumi determinati.

Anche i beni “usati”, sono assoggettati agli artt. 1569 bis c.c. e ss., limitatamente ai difetti non derivanti dalla normale usura. L’originario principio della effettiva idoneità all’utilizzo cui il bene è destinato, affermato dall’art. 1490 c.c., viene integrato ed aggiornato dalla riforma del D.lgs n. 24/02 alla luce delle sempre più incisive tecniche di comunicazione e marketing, potenzialmente idonee a trarre in inganno l’acquirente, ritenuto sempre di più contraente debole. Nasce, infatti, con l’art. 1519 ter c.c. il parametro giuridico della conformità del bene alla descrizione fattane dal venditore anche attraverso campioni o modelli.

Più ancora, il venditore è tenuto garantire che l’oggetto della vendita presenti le qualità e le prestazioni abituali di un bene dello stesso tipo che il consumatore possa “ragionevolmente aspettarsi”, anche alla luce delle “dichiarazioni pubbliche sulle caratteristiche specifiche dei beni fatte al riguardo dal venditore, dal produttore o dal suo agente o rappresentante, in particolare nella pubblicità o sull’etichettatura”.

La cosiddetta pubblicità ingannevole, consacrata dal D.lgs n. 74/92 attuativo della Direttiva 84/450/CEE, da mero oggetto di inibizione da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, diviene elemento di difformità del bene dal contratto di vendita. Sarà, pertanto, il venditore a dover dimostrare di non essere a conoscenza della “dichiarazione” pubblica, ne di averne avuto la possibilità con l’ordinaria diligenza. A questa ipotesi di “svincolamento” della vendita dal messaggio pubblicitario, si affianca il caso in cui la “dichiarazione” sia stata rettificata prima, o all’atto della vendita, ma comunque in modo conoscibile dal consumatore salvo il caso in cui la decisione di acquistare il bene non sia stata influenzata dalla “dichiarazione”.

Il bene considerato dalla norma è, pertanto, un oggetto parimenti semplice e complesso, non identificabile esclusivamente con prodotti genericamente definibili di “largo” consumo. Un concetto recepito appieno dal legislatore nell’art. 1519 ter c.c., ultimo comma, in cui l’imperfetta installazione del bene è considerata, per la prima volta, tra i difetti di conformità dello stesso, sempre che essa sia compresa nel contratto di vendita ed effettuata dal venditore.

Addirittura, con un inciso dalla significativa portata innovativa, la norma sancisce che il difetto di conformità del bene al contratto sussiste anche nell’ipotesi in cui il prodotto sia concepito per essere installato dal consumatore, e tale operazione si svolga in modo scorretto a causa di carenze nelle istruzioni di montaggio.

L’art 1519 quater c.c. elenca dettagliatamente l’ampio ventaglio di diritti riconosciuti al consumatore in presenza di difetti di conformità del bene.

Innanzitutto la responsabilità del venditore è affermata in relazione a qualsiasi difetto. Indipendentemente da qualsivoglia garanzia convenzionale, il consumatore che ravvisi difetti nel bene potrà richiedere la riparazione o la sostituzione entro un congruo termine e senza alcuna spesa riferibile a spedizione, mano d’opera e materiali che si rendessero necessari.

Da sottolineare come tali possibilità siano già concesse all’acquirente dall’art. 1512 c.c., ma solo in presenza di apposito patto di buon funzionamento con il venditore, mentre, per la più generale garanzia per vizi disciplinata dall’art. 1490 c.c., le possibilità fornite dal correlato art. 1492 c.c. si limitano alla sola riduzione del prezzo o risoluzione del contratto, le stesse previste per il consumatore, ma solo in via alternativa, dal D.lgs n. 24/02, come si evince dall’ art. 1519-quater c.c.

Il preciso intento di limitare le possibilità di contenzioso si evidenzia laddove le scelte del consumatore, in presenza di difetti del bene sono graduate secondo una vera e propria scala gerarchica. Il legislatore del 2002, infatti, anche in disaccordo con quanto previsto in via generale dall’art. 1490 c.c., ricollega espressamente la possibilità di chiedere la riduzione del prezzo o la risoluzione del contratto di vendita del bene di consumo al ricorrere di almeno una di 3 ipotesi ben definite: eccessiva onerosità per il venditore della riparazione o sostituzione, omessa riparazione entro un congruo termine ovvero quando queste, pur effettuate, abbiano arrecato notevoli inconvenienti al consumatore.

Il sistema di garanzie delineato dagli artt. 1519 bis e ss. prevede quindi che il consumatore denunci al venditore il difetto di conformità del bene entro 2 mesi dalla scoperta, come espressamente sancito dall’art. 1519 sexies; a questo punto l’acquirente potrà accedere alle 4 opzioni previste dall’ art. 1519 quater: riparazione-restituzione o, in via alternativa, riduzione del prezzo-risoluzione. Formalizzata la richiesta il venditore resta obbligato ad attuarla, potendosi rifiutare di riparare o sostituire il bene solo in caso di eccessiva onerosità dell’operazione, valutabile alla luce di tre parametri definiti: valore del bene; entità del difetto; eventualità che il rimedio alternativo possa essere esperito senza notevoli inconvenienti dal consumatore. Al venditore, infatti, sarà sempre possibile proporre soluzioni alternative atte a soddisfare il compratore in conformità a quanto previsto dalla norma. In questo caso l’acquirente potrà accettare formalmente la proposta o respingerla, optando per i rimedi di cui all’art. 1519 quater c.c.

Quasi a compensare le rinnovate responsabilità del venditore, il legislatore gli riconosce all’art. 1519 quinques c.c. un diritto di regresso quando sia responsabile per difetti di conformità imputabili ad azioni od omissioni di terzi. Infatti all’azione di regresso, da esercitarsi entro un anno dalla prestazione a vantaggio del consumatore, potranno essere assoggettati, salvo patto contrario o rinuncia espressa, non solo il produttore, ma anche un precedente venditore della medesima catena distributiva o qualsiasi altro intermediario.

L’art. 1519 sexies c.c. ridisegna completamente i termini e le decadenze predisposte per la garanzia dai vizi. Agli 8 giorni previsti dall’art. 1495 c.c. per la denunzia al venditore, ed ai 30 indicati dall’art. 1512 c.c. quale termine di decadenza in presenza di espressa garanzia di buon funzionamento, la nuova disciplina in materia di vendita di beni di consumo prevede il più lungo temine di 2 mesi dalla data di scoperta del vizio.

Addirittura, se i difetti si manifestano entro 6 mesi dall’acquisto sussiste una presumptio juris che gli stessi esistano dalla consegna. Il venditore è, inoltre, considerato sempre responsabile, ai sensi dell’art. 1519 sexies c.c., quando il difetto di conformità si manifesta entro il termine di 2 anni dalla vendita, termine negozialmente limitabile sino ad 1 anno per i beni usati, come sancito dall’art. 1519 octies c.c.. Prolungato anche il termine prescrizionale dell’azione ex art. 1519 quater c.c. che, per i difetti non occultati dal venditore, passa a 26 mesi dalla consegna del bene, contro i 12 della generale azione di garanzia ex art. 1495 c.c. ed i 6 mesi previsti in presenza di espressa garanzia di buon funzionamento dall’art. 1512 c.c..

Nonostante l’ampliamento dei termini di decadenza e prescrizione dell’azione, sarà comunque opportuno per il consumatore denunciare entro i due mesi dalla scoperta eventuali vizi dell’oggetto della vendita, poiché, qualora questi sia convenuto in giudizio per l’esecuzione del contratto dal venditore, potrà comunque far valere senza alcuna limitazione temporale i diritti riconosciutigli dall’art. 1519 quater c.c..

Esplicite caratteristiche di comprensibilità e chiarezza vengono finalmente prescritte per la garanzia convenzionale offerta dal venditore. L’art. 1519 septies c.c., soddisfacendo una esigenza fortemente sentita anche dagli operatori del diritto, stabilisce che, per i beni di consumo prodotti a partire dal 30 giugno 2002, la garanzia debba indicare in modo chiaro e comprensibile il proprio oggetto con le tipologie di rotture e difetti coperti. Altresì dovranno essere inseriti il nome, la ditta ed il domicilio o la sede di chi offre l’assistenza tecnica, evitando così le diffuse segnalazioni informali del venditore che, spesso, lasciavano il consumatore del tutto privo della possibilità di riparare sostituire il bene.

Al fine di permettere l’effettivo esercizio della garanzia contrattuale, l’art. 1519 septies c.c. ne prevede la redazione in lingua italiana e con caratteri evidenti. Al consumatore è data comunque facoltà di richiedere che la garanzia gli venga fornita per iscritto o su altro supporto duraturo a lui accessibile.

Nel solco di una evoluzione normativa sempre più ispirata a criteri di armonizzazione delle legislazioni nazionali, il diritto consumeristico con gli artt. 1519 bis cc. e ss. compie in Italia un altro importante passo in avanti. Nell’attuale contesto di confusione ed incertezza, che vede i cittadini sempre più assediati nei propri rapporti economici da sollecitazioni e messaggi troppo spesso ingannevoli, il potenziamento delle garanzie originarie, sviluppato in armonia con la pratica modernità della legislazione comunitaria, non può che essere accolto positivamente. Il D.lgs n. 24/02 fornisce ancora una volta all’avvocatura l’occasione di valorizzare concretamente quella tutela giuridica del contraente debole, da sempre momento essenziale della storica funzione sociale del legale italiano.

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V. DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2002, n. 24, Attuazione della direttiva 1999/44/CE su taluni aspetti della vendita e delle garanzie di consumo.

L'articolo La nuova disciplina della vendita dei beni di consumo, tra garanzie per l consumatore e responsabilità del venditore. proviene da Giustamm.

1. I TERMINI DEL PROBLEMA.

2. L’ANTEFATTO: IMMOBILI ED ENTI PREVIDENZIALI PRIMA DELLA DISMISSIONE.

3. LA DISMISSIONE E LE SUE NORME.

3.1. La l. 335/1995 di riforma delle pensioni ed il D.Lgs 16 febbraio 1996 n. 104.

3.2. La Finanziaria 1997 (art. 3 co. 109° L. 662/1996).

3.3. La l. 410/2001 e l’avvento delle cartolarizzazioni.

4. IL DIRITTO DI ACQUISTO DEL CONDUTTORE NEL SISTEMA VIGENTE.
4.1 La fase di avvio alla dismissione.
4.2. Il trasferimento alla S.c.i.p. ed il diritto di opzione del conduttore.

4.3. (segue) La natura del diritto di acquisto: opzione o prelazione?

4.4. (segue) L’oggetto del diritto di opzione ed il suo esercizio. La tutela ex art. 2932 c.c.. La determinazione del prezzo.

4.5. (segue) La qualifica «di pregio» e la sua valenza giuridica.
4.6. (segue) I tempi per l’adempimento.
4.7. (segue) La natura reale o obbligatoria dell’obbligazione a contrarre.
4.8 Il vincolo di indisponibilità dell’immobile acquistato tramite l’opzione
4.9 Conclusioni.

5. I NODI DELLA DISMISSIONE DI FRONTE ALLA GIURISPRUDENZA. I PRESUPPOSTI SOGGETTIVI DELL’OPZIONE. LA «NON ACCERTATA IRREGOLARITÀ DELL’ASSEGNAZIONE» E LA NOZIONE DI «CONDUTTORE» NELLA L. 410/2001.
6. (SEGUE) LA TUTELA DEL CONDUTTORE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE: IL DIRITTO DI “INSISTENZA” NELL’IMMOBILE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE E IL DOVERE DI COOPERAZIONE DEGLI ENTI PREVIDENZIALI.
7. L’INGANNO DEGLI IMMOBILI «DI PREGIO».

7.1. L’art. 15 co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare 30.4.1997.

7.2. La legge n. 488/99 e la circolare 27.1.2000.

7.3. La legge 410/2001 e il D.M. 31.7.2002.
7.4. L’irrazionalità del criterio “urbanistico” del D.M. 31.7.2002.

7.5. Il contrasto del criterio “urbanistico”con la l. 410/2001.

7.6. La ratio dello sconto e della distinzione tra edifici «di pregio» e «non di pregio».
7.7. Il rinvio alle norme sulla locazione.

7.8. Le deroghe alla presunzione “di pregio” dei centri storici
8. LA NATURA DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA DISMISSIONE. LE CONSEGUENZE SULLA GIURISDIZIONE.

8.1. La dismissione come servizio pubblico.
8.2. La giurisdizione: il riparto ordinario e quello in materia di servizi pubblici.
8.3. La giurisdizione in materia di dismissione di beni pubblici.

1. I TERMINI DEL PROBLEMA

Con l’avvio della seconda cartolarizzazione, il processo di dismissione degli immobili pubblici è entrato nella sua fase decisiva.
Per l’operazione SCIP-2 si parla di oltre 62.000 immobili posti in vendita di cui gran parte appartenenti agli enti previdenziali pubblici(1) , e questo mentre è ancora in pieno svolgimento la vendita degli immobili SCIP-1 (2) e si avvicina la SCIP-3 degli immobili ex-militari.
Più che al dato numerico, comunque, l’importanza dell’operazione è legata al disegno che con esso persegue il legislatore, e che non è eccessivo definire epocale: il definitivo abbandono del settore immobiliare da parte delle Amministrazioni pubbliche, che d’ora in avanti rimarranno tendenzialmente proprietarie dei soli immobili “di servizio”, ossia quelli strumentali alle funzioni pubbliche svolte. E svenderanno tutto il resto.
E’ una vera e propria “fuga dal mattone” che inverte e cancella, con un tratto di penna, una linea politica e legislativa ultracentenaria, condivisa da tutti i legislatori e governi fin dall’unità d’Italia. Perché talora si trattava di tutelare le fasce deboli o arginare la tensione abitativa; talora di reperire immobili per lo svolgimento di funzioni di interesse pubblico o nuovi servizi sociali, talora di investire le entrate previdenziali: la conclusione era sempre l’incremento costante del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici.
Quel che stupisce, è che un tale storico révirement sia rimasto, ad oltre dieci anni dal suo inizio, pressoché ignorato dalla dottrina giuridica (3) .
Stupisce per l’oggettivo interesse del processo di dismissione, che incide su alcuni dei temi giuridici più attuali del nostro ordinamento come le deroghe alla contabilità dello Stato, la sopravvivenza dei vincoli immobiliari storico-artistici, il ricorso alle neonate procedure di cartolarizzazione, solo per citare i più evidenti.
Ma stupisce soprattutto perché la dismissione riguarda e coinvolge, con effetti finora inesplorati, decine di migliaia di conduttori che ancora abitano gli immobili. E non è un problema da poco. Se si considera che gran parte degli immobili pubblici sono locati ad uso abitativo (4) – per di più a fasce deboli della popolazione – appare chiaro come la sorte dei conduttori degli immobili dismessi presenti i caratteri di una vera e propria questione sociale.
Lo scopo del presente articolo è esaminare la disciplina della dismissione immobiliare per ricostruire lo status giuridico dell’abitante degli immobili da alienare e, soprattutto, per verificare gli strumenti che l’ordinamento offre per assicurarne il rispetto.
Si esaminerà in particolare la dismissione degli immobili degli enti previdenziali pubblici, e ciò sia perché tali immobili rappresentano la parte più rilevante del patrimonio posto in vendita (circa il 98% nella SCIP-2 (5) ), sia perché essa ha subito nel tempo le più sensibili variazioni di disciplina, sia soprattutto perché è in questa sede che i conduttori mostrano una particolare urgenza di protezione.
Non possono trascurarsi infatti le notizie allarmate sulle gravi inerzie ed illegittimità compiute dagli Enti previdenziali in sede dismissoria (6) e non può ignorarsi che la denuncia della “eclatante scorrettezza contrattuale” dei medesimi sollevata da un Tribunale è arrivata fino all’anticamera della Corte Costituzionale (7) .
Prima di iniziare la trattazione, tuttavia, è necessario gettare un breve sguardo retrospettivo sulle modalità di gestione degli immobili degli enti pubblici anteriormente alla dismissione, che costituiscono un vero e proprio sotto-ordinamento imprescindibile per comprendere la ratio e lo scopo della dismissione.
*

2. L’ANTEFATTO: IMMOBILI ED ENTI PREVIDENZIALI PRIMA DELLA DISMISSIONE

Il patrimonio immobiliare delle Amministrazioni Pubbliche è stato sempre tradizionalmente destinato a soddisfare finalità di pubblico interesse, da cui era radicalmente estraneo l’intento lucrativo.
In origine, tale interesse pubblico si identificava con le funzioni svolte dagli organi statali. L’art. 1 della Legge di Contabilità dello Stato (R.D. 18 novembre 1923 n. 2440), ad esempio, prevedeva l’assegnazione gratuita degli immobili del demanio e del patrimonio indisponibile alle Amministrazioni pubbliche che ne necessitassero per un “servizio governativo”, mentre il successivo decreto ministeriale 24 agosto 1940 n. 2984, contenente le “istruzioni per la amministrazione dei beni patrimoniali pubblici da parte del Provveditorato dello Stato”, consentiva la loro concessione ad un canone simbolico agli “altri Enti”, da intendersi come enti pubblici non ministeriali (8) .
In seguito, l’utilizzo dei beni pubblici si estende anche a categorie di soggetti privati, in ragione delle finalità o attività di pubblico interesse da esse svolte e dallo Stato esplicitamente riconosciute. In via esemplificativa si possono ricordare la l. 11 luglio 1986 n. 390 (che consente di locare gli immobili demaniali – ad un canone pari al 10% di quello di mercato – agli enti ecclesiastici riconosciuti, agli ordini religiosi ed a fondazioni, comitati ed associazioni con scopi culturali o ideali); il d.p.r. 9 ottobre 1990 n. 309 (T.U. stupefacenti), che estende questi benefici ai centri privati per il recupero dalle tossicodipendenze; e così via.
Ma c’è di più.
Dalla fine degli anni ’70, i patrimoni immobiliari degli Enti Previdenziali – fino a quel momento locati alle categorie di appartenenza secondo criteri fissati da regolamenti interni o utilizzati come beni strumentali dagli organi statali – vengono progressivamente sottratti alla libera disponibilità degli Enti, e destinati a supportare le politiche statali sulla casa che in tale periodo iniziano a prendere forma.
Sono gli anni in cui è massima la tensione abitativa nei grandi centri urbani, e il legislatore comincia a vincolare quote sempre maggiori del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali a servizio della sua nuova politica sociale a favore degli inquilini.
Pochi mesi dopo la promulgazione della l. 392/1978 viene varata, infatti, una serie di leggi che obbliga gli Enti Previdenziali a locare quote fino al 50% dei propri immobili ai soggetti colpiti da un provvedimento di sfratto o di licenza per finita locazione, ed a concludere con essi contratti all’equo canone ai sensi della citata l. 392/78 (9) . Possiamo riportare l’art. 18 del d.l. 795/1984 (Obblighi degli enti pubblici previdenziali e delle società di assicurazione), che è paradigmatico del disegno perseguito dal legislatore:
“1. gli enti e le società (…) che sono tenuti per legge, statuto o disposizione dell’autorità di vigilanza ad effettuare investimenti immobiliari, nonché ogni altro ente pubblico non economico (…) indipendentemente dalle finalità istituzionali, dalla natura e consistenza patrimoniale, devono mensilmente comunicare al Comune nel cui territorio è sito ciascuno degli immobili, nonché alla prefettura competente, l’elenco delle unità immobiliari già destinate ad uso di abitazione che siano o divengano disponibili in un momento successivo, con indicazione della data di effettiva disponibilità.
2. I contratti di locazione relativi agli immobili di cui al comma precedete, dei quali non sia stata resa pubblica la disponibilità ai sensi del medesimo comma, sono nulli.
3. Gli enti e le società di cui al primo comma devono, nella locazione delle unità immobiliari incluse negli elenchi mensili, limitatamente ad una quota del 50% della disponibilità annuale complessiva, dare priorità a coloro che dimostrino che nei loro confronti sia stato eseguito un provvedimento esecutivo di rilascio o sia stato notificato precetto per il rilascio dell’immobile locato, sempreché non si tratti di provvedimenti di rilascio fondati sulla morosità del conduttore o del subconduttore”
In sostanza, si dà vita ad una stabile offerta di locazioni abitative a prezzi agevolati da parte degli enti previdenziali ed assicurativi ed a favore dei cittadini colpiti da un provvedimento di sfratto, con lo scopo di mitigare i costi sociali del mercato immobiliare privato. E la cogenza di un simile disegno è tale da prevalere sulle stesse finalità istituzionali degli enti chiamati a realizzarlo, ed addirittura sulla stessa autonomia giuridica privata. In seguito, vi si aggiungeranno altre norme di legge, che vincolano gli Enti a realizzare e comunque destinare edifici al personale dello Stato, per favorirne la mobilità (10) .
Il processo di “pubblicizzazione” del patrimonio immobiliare previdenziale si completa con il D. Lgs. 16 febbraio 1996 n. 104, che rappresenta un vero e proprio cardine nella disciplina della materia.
Con esso, il legislatore dà l’avvio al progetto di dismissione su cui infra, ma nel contempo stabilisce, all’art. 15, che d’ora in avanti sarà il Ministero del Lavoro a fissare i criteri per le locazioni degli immobili previdenziali, tramite una circolare ministeriale uniforme e vincolante per tutto il territorio nazionale(11) . La circolare viene puntualmente emanata un anno dopo (12) e, oltre a recepire e confermare tutte le norme prima richiamate (riserve alle forze dell’ordine, riserve per gli sfrattati, ecc.) detta i criteri generali per le locazioni degli immobili (par. 1.4), tutti improntati a criteri socio-assistenziali. Devono infatti essere preferiti, nell’ordine, cittadini a basso reddito, lavoratori in mobilità, nuclei familiari ospitanti anziani ultrasessantacinquenni o portatori di handicap, giovani coppie, eccetera.
Da questo momento, quindi, sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali è ormai impresso un generale vincolo pubblico di destinazione alla soddisfazione di obbiettivi sociali, che gli enti previdenziali sono chiamati a realizzare sulla base di rigide direttive governative. Non è un caso che la giurisprudenza amministrativa inizi proprio in questi anni a precisare che “ai sensi dell’art. 15 d.lgs. 16 febbraio 1996 n. 104 si deve ritenere che gli atti di assegnazione degli alloggi di proprietà degli enti previdenziali abbiano carattere pubblicistico, essendo rivolti in via primaria ed immediata alla tutela di specifici interessi pubblici. La normativa impone infatti agli enti previdenziali di procedere alle assegnazioni secondo criteri predeterminati, da definire con apposita circolare ministeriale, ed in modo trasparente e non arbitrario, sia tenendo conto delle esigenze di corretta gestione dei beni che privilegiando, nella scelta dei locatari, i soggetti le cui condizioni economico sociali rivelino situazioni di maggior disagio” (ex multis T.a.r. Lombardia, sez. I, 13 novembre 2003 n. 5007, in Foro Amm. TAR, 2003, p. 3170) (13) .
Il rapporto tra inquilino ed ente si colora quindi sempre più di marcate venature pubblicistiche, e si allontana dallo schema locatizio privato in favore del modello di assegnazione autoritativa previsto per l’edilizia residenziale pubblica.
Anzi. Si può ragionevolmente sostenere che a partire dalla fine degli anni ’70 e poi, via via, fino al consolidamento del 1996, la gestione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici si è progressivamente trasformata, dal punto di vista giuridico, in un vero e proprio servizio pubblico, ovvero (secondo il più recente pensiero dottrinale e giurisprudenziale) in “una attività non autoritativa, o svolta prevalentemente senza ricorrere a poteri autoritativi, che si contrappone alle attività funzionali e si svolge mediante l’erogazione di attività prestazionali in favore dei cittadini” […]; prestazioni nei cui riguardi il cittadino si trova nella veste di utente […] con l’instaurarsi con il destinatario di rapporti paritari, non connotati dall’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’ente titolare” (14) .

Si tratta di un rilievo non di poco conto, su cui si tornerà in seguito.
Per comprenderne l’importanza si può comunque già anticipare che la dismissione del patrimonio degli Enti previdenziali si pone in una precisa e consapevole piena linea di continuità con i criteri e gli scopi che informavano la precedente gestione locativa di detto patrimonio edilizio. La fase dismissoria rappresenta quindi il compimento (e non il superamento) dei fini perseguiti dal legislatore con la locazione del patrimonio immobiliare.
*

3. LA DISMISSIONE E LE SUE NORME

3.1 La l. 335/1995 di riforma delle pensioni ed il D.Lgs 16 febbraio 1996 n. 104.

Di cessione degli immobili pubblici si parla per la prima volta con la L. 8 agosto 1995 n. 335, la cosiddetta “riforma delle Pensioni” attuata dal Governo Dini (15) .
L’art. 3 comma 27 di tale legge delega infatti il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per regolamentare “la cessione del patrimonio immobiliare non adibito ad uso strumentale di ciascun ente [pubblico] entro cinque anni dall’emanazione delle norme delegate” (lett. a) e la “effettuazione di nuovi investimenti immobiliari (…) esclusivamente in via indiretta tramite sottoscrizione di quote di fondi immobiliari e partecipazioni minoritarie in società immobiliari” (lett. c).
La collocazione della norma nella legge generale di riforma della previdenza ed il suo tenore letterale evidenziano con chiarezza che l’intento del legislatore non è tanto il reperimento di risorse finanziarie, quanto una riforma organica degli enti previdenziali, chiamati a sostituire la diretta gestione economica con forme di investimento finanziario indiretto.
La delega viene attuata con il successivo D.Lgs. 16 febbraio 1996 n. 104, che fissa la disciplina generale della procedura di dismissione degli immobili degli enti previdenziali.
La dismissione deve tendenzialmente investire tutti gli immobili degli enti previdenziali (art. 1). Le eccezioni sono solo quelle tassativamente indicate all’art. 1 co. 3° e cioè: 1) gli immobili di interesse pubblico perché utilizzati dall’ente stesso o di particolare pregio storico-monumentale; 2) gli immobili ad uso non abitativo che garantiscono elevati standard di redditività; e soprattutto: 3) gli immobili “la cui alienazione determinerebbe gravi ripercussioni di carattere sociale in relazione alle specifiche caratteristiche del mercato immobiliare e delle zone di ubicazione degli immobili, anche con riferimento alla tipologia reddituale ed alle caratteristiche medie di composizione del nucleo familiare proprie dei relativi conduttori”.
Quanto ai tempi ed ai modi della cessione, gli enti sono chiamati entro dodici mesi ad individuare i beni da dismettere ed a predisporre “programmi di cessione del patrimonio immobiliare” (art. 2 co. 1° e 2°). Tali programmi devono prevedere in alternativa il conferimento dei beni in fondi comuni di investimento o in società immobiliari di proprietà dei fondi suddetti, oppure “la alienazione dei beni con riferimento ai conduttori degli stessi ed in applicazione dei criteri di cui all’art. 6”. In ogni caso essi devono realizzare“la cessione totale degli immobili nel termine massimo di cinque anni” (art. 2 co. 3° e 4°).
Il successivo art. 6 esprime peraltro un chiaro favor per la alienazione ai conduttori, riconoscendo ad essi quattro significativi privilegi:
1) Un diritto di prelazione sugli immobili condotti in locazione (co. 5°), da esercitarsi entro sessanta giorni dal ricevimento della proposta e salvo il divieto di vendere l’immobile per i successivi dieci anni (co. 10°).
2) Un prezzo di favore (art. 6 co. 2° e 4°) calcolato sulla base di coefficienti legali oppure determinato dall’Ufficio Tecnico Erariale (16) .
3) In determinate ipotesi i conduttori ricevono tutela anche se non intendono esercitare la prelazione, tramite il diritto ad ottenere da parte dell’acquirente il rinnovo del contratto di locazione (co. 6°) (17) , il diritto a vedersi riconosciuto l’usufrutto dell’immobile (co. 5°) (18) o il diritto a vedersi reperita un’altra abitazione idonea (19) .
4) Significative agevolazioni finanziarie, consistenti in mutui agevolati reperiti e parzialmente finanziati dagli enti stessi (co. 8° e 9°).
Il disegno perseguito dal legislatore è molto chiaro.
La dismissione degli immobili pubblici deve essere tendenzialmente completa e tempestiva, ma deve soprattutto essere attuata a favore o comunque senza pregiudizio dei conduttori degli immobili ceduti.
Il legislatore è ben conscio che il patrimonio immobiliare degli enti previdenziali è per legge gestito senza un rigido criterio lucrativo, ma con le finalità sociali e mutualistiche già esaminate. Anche la fase di dismissione viene quindi concepita e disciplinata con un obbiettivo sociale ben preciso, che prevale sulle stesse esigenze finanziarie di riforma del sistema previdenziale: garantire la continuità abitativa agli occupanti degli immobili da dismettere.
Per questo non è consentita la dismissione che possa comportare ripercussioni sociali (art. 1 co. 3°, art. 6 co. 5°), e si impone agli acquirenti di rinnovare la locazione ai conduttori a basso reddito (art. 6 co. 6°).
Per questo viene data priorità agli immobili “con forte propensione all’acquisto da parte degli assegnatari” (art. 6 co. 1°).
Per questo, soprattutto, viene previsto il diritto di prelazione dei conduttori (rafforzato da un prezzo di favore e da significative agevolazioni finanziarie) con cui viene dato giuridico riconoscimento alla aspettativa dei conduttori di rimanere, acquistandolo, nell’immobile condotto da anni.
In buona sostanza, la vendita degli immobili previdenziali è chiamata a perseguire gli stessi fini sociali a cui era improntata la precedente gestione locatizia, e per tale motivo viene introdotto un preciso nesso giuridico tra locazione ed acquisto in prelazione.

3.2. La Finanziaria 1997 (art. 3 co. 109 L. 662/1996).

Questa ottica della dismissione come «successione» degli inquilini nella proprietà dell’immobile alienato viene ulteriormente rafforzata dalla L. 23 dicembre 1996 n.662 (L. Finanziaria 1997) con la quale, oltre a dare avvio alla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato (20) , modifica anche la disciplina per gli enti previdenziali a vantaggio degli inquilini.
L’art. 3 co. 109° della legge aggiunge infatti due nuovi corollari ed un principio molto importante.
In primo luogo, viene riformata la normativa sul prezzo, con la previsione di una base di calcolo più elastica (il prezzo di mercato degli immobili liberi) e l’introduzione dell’importante distinzione tra immobili ordinari ed immobili «di pregio» (21) : una summa divisio già esistente in nuce nella precedente prassi amministrativa e destinata ad acquistare un rilievo sempre maggiore all’interno della disciplina della dismissione.
In base alla l. 662/96 infatti:
a) gli immobili ordinari sono venduti al prezzo di mercato degli immobili liberi diminuito del trenta per cento (co. 109° lett. d); mentre:
b) per gli immobili “di pregio” il prezzo è pari a quello “pieno” di mercato (co. 109 lett. f bis, introdotta dall’art. 2 co. 2° l. 488/1999).
Secondariamente, viene poi ampliato il diritto al rinnovo del contratto in capo agli inquilini a basso reddito, prevedendosi che tale reddito sia calcolato secondo i più favorevoli criteri dell’edilizia economica e popolare (co. 109° lett. b).
Ma la norma più importante è certamente quella contenuta nella lettera a) del comma 109°, in cui si afferma che “i conduttori” ai fini della prelazione sono non soltanto i titolari di contratti in corso, ma anche coloro il cui contratto sia scaduto, purché ancora abitino nell’immobile e siano in regola con il pagamento dei canoni (22) :
Il legislatore amplia cioè la nozione di conduttore rilevante ai fini della prelazione, ricomprendendovi non solo il conduttore attuale, ma anche il detentore ex-conduttore.
E si tratta di un intervento giuridicamente assai significativo.
Il diritto di prelazione viene infatti slegato dalle vicende del rapporto contrattuale e viene fondato sul mero fatto della abitazione dell’immobile, purché qualificata dal regolare pagamento dei canoni pattuiti nel contratto scaduto.
La norma ha certamente una sua immediata finalità pratica, ossia impedire che le aspettative all’acquisto del conduttore vengano frustrate dallo spirare del contratto nelle more della dismissione, che si preannuncia lunga e difficile. Ma si tratta anche di una vera e propria “cartina di tornasole” delle finalità sottese alla dismissione, perché se il nesso giuridico tra abitante ed immobile è tanto solido da sopravvivere allo scadere del titolo detentivo, ciò significa che l’inquilino, nel processo dismissorio, non rileva tanto come controparte contrattuale dell’ente, ma soprattutto quale utente del servizio-casa reso per legge tramite il patrimonio immobiliare previdenziale.
La prelazione spetta all’assegnatario, non al “mero” conduttore.
La dismissione si palesa, insomma, come qualcosa di più ricco e complesso di un mero strumento di finanza pubblica, perché attraverso essa ha fine – nel senso di termine ma soprattutto di compimento – quella politica di sostegno all’abitazione promossa e perseguita per oltre venticinque anni dal 1979 al 1995. La locazione “sociale” come ammortizzatore della tensione abitativa confluisce, pertanto, in una vendita di favore a vantaggio degli abitanti degli immobili, nell’ottica di favorire l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione ai sensi dell’art. 47 della Costituzione.

3.3. La L. 410/2001 e l’avvento delle cartolarizzazioni.

Dopo la l. 662/1996 trascorrono cinque anni, durante i quali gli inputs legislativi vengono di fatto disattesi quando non addirittura ostacolati.
I programmi di dismissione rallentano fin quasi a fermarsi, nonostante i tentativi legislativi e ministeriali di imprimere alla vendita i tempi previsti (23) .
Solo nell’autunno 1999, dopo tre anni di stasi e dopo un nuovo severo intervento legislativo (24) , gli enti iniziano a sondare la volontà di acquisto degli inquilini al fine di predisporre i piani di cessione. Migliaia di inquilini (con contratto o meno) rispondono alle lettere degli istituti proprietari, e per raccomandata dichiarano “di essere interessati all’acquisto dell’unità locata e, pertanto di voler esercitare il diritto di prelazione” (25) , ma i piani di dismissione non vengono mai predisposti, ed anche questa iniziativa, di fatto, si arena.
In questa situazione di impasse interviene manu militari il (nuovo) Governo, che con il d.l. 25 settembre 2001 n. 351 (convertito con modificazioni nella l. 23 novembre 2001 n. 410 e più volte modificato ed integrato (26) ) riforma radicalmente le modalità della dismissione.
Il primo rilievo da compiere è che la l. 410/2001 diventa la legge generale di tutte le dismissioni pubbliche, assorbendo la disciplina per gli enti previdenziali e (quasi) tutte le altre leggi di settore dettate per lo Stato e gli altri enti pubblici (27) .
La l. 410/2001 introduce però anche profonde modifiche alla disciplina previgente: la più nota è l’abolizione del sistema di alienazione diretta previsto dal D.Lgs 104/1996, imputato del fallimento degli anni precedenti. La dismissione avverrà d’ora in avanti mediante una procedura
di “cartolarizzazione”, che si può sinteticamente schematizzare come segue.
1) Il patrimonio immobiliare da cedere viene individuato dagli enti previdenziali mediante decreto dirigenziale dell’Agenzia del Demanio (art. 1 D.L. 351/2001) (28) .
2) A seguito di questa individuazione, il complesso di beni immobili viene trasferito a titolo oneroso – mediante decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze – a società di cartolarizzazione appositamente costituite, le S.C.I.P. (Società di Cartolarizzazione Immobili Pubblici s.r.l.). Si tratta di società-veicolo, aventi come patrimonio gli immobili trasferiti e come scopo la graduale dismissione degli stessi (art. 3 co. 1° D.L. 351/2001) (29) .
3) Il corrispettivo per il trasferimento di tali immobili viene versato dalla SCIP all’ente pubblico cessionario in parte immediatamente (al momento della cessione), ed in parte a posteriori a rivendita avvenuta (art. 3 co. 1° lett. a). Il capitale necessario per tale operazione viene reperito dalle SCIP tramite l’emissione di titoli sui mercati regolamentati, ovvero mediante aperture di credito da parte del settore bancario e finanziario (30) .
4) Le SCIP procedono quindi alla rivendita degli immobili sul mercato, secondo criteri in parte diversi da quelli del D.Lgs 104/96 ma che riconoscono comunque un diritto di acquisto ai conduttori, di cui si tratterà infra. Le modalità della dismissione ed ogni input alla S.C.I.P. provengono dai decreti ministeriali di trasferimento o da altri decreti coevi (art. 3 co. 1°).
5) La natura di meri “veicoli” finanziari delle S.C.I.P. è peraltro resa evidente dal fatto che esse, benché formali titolari degli immobili, delegano ogni atto di gestione e dismissione degli immobili agli stessi Enti originari proprietari, in forza di “contratti di gestione” da stipularsi secondo schemi ministeriali o, in mancanza, di una apposita delega “ex lege”.
6) Le specificità della cartolarizzazione emergono poi dal particolare regime giuridico di cui godono le S.C.I.P., i cui beni e crediti costituiscono patrimonio separato aggredibile solo dai portatori dei titoli e dagli Istituti finanziatori (31) .
Il secondo fronte su cui interviene la l. 410/2001 è quello del diritto di acquisto dei conduttori, che viene (ri)disciplinato in modo più complesso per adattarlo al nuovo procedimento di cartolarizzazione ed irrigidirne, notevolmente, il regime.
L’art. 3 della legge prevede infatti un sistema tri-fasico.
(i) In primo luogo, le S.C.I.P. devono offrire gli immobili in opzione (32) ai conduttori o ai loro parenti conviventi, che li possono acquistare individualmente o a mezzo di mandato collettivo se l’edificio è venduto in blocco (art. 3 co. 3° e 7°bis). Le modalità di acquisto sono le seguenti.
(a) La vendita avviene al prezzo di mercato per gli immobili qualificati «di pregio», sulla base di indici legali o ministeriali; il valore di mercato viene invece diminuito del trenta per cento per tutti gli altri immobili, cui sia mancata la qualifica “di pregio” ora citata (art. 3 co. 7°, 8° e 13°).
(b) Sono poi confermate le agevolazioni di cui all’art. 6 co. 8° del D.Lgs. 104/1996 (mutui reperiti dall’Ente Previdenziale per i soggetti a basso reddito, cfr. art. 3 co. 3°), così come le ulteriori riduzioni di prezzo per le aggregazioni di conduttori che, a mezzo di mandato collettivo, acquistino in blocco almeno l’80% o il 50% dell’edificio (art. 3 co. 8°) (33) .
(c) Si conferma altresì il diritto di usufrutto per i conduttori ultrassessantacinquenni che non vogliano esercitare l’opzione (potrà essere alienata solo la nuda proprietà) e l’obbligo di rinnovo contrattuale per i conduttori a basso reddito (art. 3 co. 4°).
(d) Il diritto di opzione presuppone poi, oltre al regolare pagamento del canone, “che non sia stata accertata l’irregolarità della locazione” e che i conduttori o i loro familiari conviventi “non siano proprietari di altra abitazione adeguata alle esigenze del nucleo familiare nel comune di residenza” (art. 3 co. 6°).
(e) Gli immobili così alienati ai conduttori sono poi gravati da un vincolo di indisponibilità, ossia dal divieto di rivendere gli immobili per cinque anni a pena di nullità (art. 3 co. 14°) (34) .
(ii) Gli immobili liberi o quelli inoptati “sono posti in vendita al miglior offerente individuato con procedura competitiva” (co. 7° seconda parte). In sostanza un’asta pubblica, di cui i decreti attuativi disciplinano analiticamente le modalità di esperimento e partecipazione.
(iii) Nel caso l’asta conduca ad un prezzo inferiore a quello determinato per l’offerta in opzione ai conduttori, questi ultimi (ri)acquistano un ulteriore diritto, qualificato “di prelazione”, ad acquistare a tali migliori condizioni (co. 5°). L’aggiudicazione sarà quindi sospesa per il periodo necessario all’esercizio della prelazione da parte del conduttore.
Le previsioni di legge sono integrate, come visto, dai decreti attuativi del Ministero dell’Economia e delle Finanze (di concerto con il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali) che determinano le modalità della vendita e della gestione degli incassi, attribuiscono agli enti la procura ad agire per la S.C.I.P. e provvedono all’individuazione degli immobili di pregio (35) .
Nelle due cartolarizzazioni già avviate è peraltro emersa la prassi di emanare decreti distinti per ciascuna di tali determine, il primo (per le modalità di vendita) contestuale al trasferimento ed il secondo (per la determinazione del pregio) in un momento successivo immediatamente anteriore all’inizio delle alienazioni.
Le linee guida della nuova disciplina si presentano come marcatamente innovative per ciò che riguarda la fase procedimentale “di avviamento” alla dismissione, mentre evidenziano una chiara continuità con il passato nella disciplina delle concrete modalità di alienazione e (soprattutto) nei fini perseguiti con la stessa.
La scelta di accentrare nell’Agenzia del Demanio e nel Ministero delle Finanze i poteri di impulso – espropriando gli Enti proprietari dei poteri di disposizione diretta – obbedisce all’esigenza di superare le impasses e le resistenze che gli Enti avevano mostrato nel quinquennio 1996 – 2001, e che avevano portato al sostanziale fallimento del processo dismissorio (36) .
Inoltre, la scelta del modello securitization consente allo Stato di anticipare e rendere certi i ricavi delle vendite, sottraendoli all’alea circa l’an, il quantum e soprattutto i tempi delle alienazioni.
Non può non osservarsi, tuttavia, che tale modello efficientistico riguarda solo la fase di impulso alla dismissione, di cui quindi beneficia esclusivamente il bilancio statale. La collocazione degli immobili resta infatti nelle mani degli Enti Previdenziali, per il tramite dei “contratti di gestione” stipulati dalle S.C.I.P., e resterà presumibilmente esposta alle stesse resistenze, inefficienze e (talora) ostilità già viste in passato.
In ogni caso, se le esigenze finanziarie dello Stato sono alla base della scelta generale di dismettere il patrimonio immobiliare e della disciplina autoritativa ed efficientistica dell’avvio della dismissione, le concrete modalità della vendita obbediscono – o meglio continuano ad obbedire – alle stesse finalità sociali cui prima era destinata l’attività locatizia.
La dismissione è anche oggi improntata ad un chiaro e nettissimo favor per la continuità abitativa, ed alla trasformazione del titolo locatizio in titolo reale.
Il diritto di acquisto per i conduttori e i loro parenti conviventi, le agevolazioni finanziarie, le precauzioni contro intenti speculativi confermano che la procedura dismissoria non rappresenta la sospensione o cessazione del servizio pubblico reso con gli immobili previdenziali, ma piuttosto la sua naturale e coerente conclusione.
Il patrimonio immobiliare pubblico muore come è vissuto. Per soddisfare l’erario ma soprattutto fornire abitazioni decorose alle classi svantaggiate e, comunque, alle stesse categorie che già fruivano degli immobili a titolo locatizio.
La legislazione sulle dismissioni si conferma insomma come un intervento per favorire l’accesso del risparmio privato alla proprietà dell’abitazione, nel quadro del precetto di cui all’art. 47 co. 2° della Costituzione ed anche a scapito di una piena remuneratività delle vendite.

4. IL DIRITTO DI ACQUISTO DEL CONDUTTORE NEL SISTEMA VIGENTE

L’esame finora svolto mostra come il tratto caratterizzante dell’intero processo dismissorio, in tutto l’arco della sua evoluzione legislativa, sia sempre stato riconoscimento agli abitanti di una facoltà di acquisto dell’immobile dismesso, prevalente sulle aspettative di acquisto dei terzi ed anche sulle esigenze “di cassa” dell’Ente venditore.
Di tale diritto va ora ricostruita la natura giuridica ed il contenuto, alla luce della disciplina attualmente vigente dopo la l. 410/2001.

4.1 La fase di avvio alla dismissione.

Come già visto, anteriormente al trasferimento alla società di cartolarizzazione si svolge un complesso procedimento amministrativo che comprende:
a) la formulazione di elenchi di immobili da dismettere ad opera degli enti proprietari (art. 1 co. 2°) o dell’Agenzia del Demanio nel caso di immobili statali (art. 1 co. 1°);
b) l’individuazione degli immobili da dismettere ad opera dell’Agenzia del Demanio, che provvede con decreto dirigenziale (art. 1 co. 2° e 3°);
c) l’esperimento delle necessarie attività di trascrizione, intavolazione e voltura (art. 1 co. 4°);
d) la fissazione con decreto delle modalità di alienazione degli immobili, a cui la S.C.I.P. dovrà obbligatoriamente attenersi (art. 3 co. 1°);
e) il conclusivo trasferimento degli immobili alla S.C.I.P. con decreto del Ministero delle Finanze (37) .
Rispetto a tale procedimento amministrativo il conduttore non può vantare alcuna situazione di diritto – né di prelazione né di opzione – ma può comunque vantare un interesse legittimo al corretto farsi e concludersi del procedimento di dismissione, che si fonda sull’essere, tale iter, propedeutico al sorgere dell’opzione.
E’ quindi possibile che il conduttore abbia la necessità di contestare ed impugnare anche tali atti nella misura in cui siano idonei a pregiudicare il maturare del proprio futuro diritto di opzione, sia sotto il profilo della violazione dell’obbligo incondizionato di dismettere tutti gli immobili non strumentali (art. 3 co. 11°), sia invocando le figure sintomatiche classiche dell’eccesso di potere.
Si potrà contestare per disparità di trattamento, per esempio, che il decreto dell’Agenzia del Demanio abbia individuato solo alcuni appartamenti di un immobile, tralasciandone altri pur analoghi per dimensioni o caratteristiche.
Oppure, si può immaginare l’ipotesi in cui il decreto ministeriale di trasferimento trascuri, immotivatamente, alcuni degli immobili individuati dall’Agenzia del Demanio, o in cui sia la stessa Agenzia ad escludere irragionevolmente alcuni degli immobili indicati dagli Enti negli “elenchi” di cui all’art. 1 co. 2°. (38)

Non integrano invece situazioni di interesse legittimo le determinazioni amministrative attinenti alla qualifica “di pregio” o meno degli immobili (su cui più ampiamente infra), che non attengono alla fase di avvio della dismissione ma già a quella di vendita ad opera delle S.C.I.P, nelle quali la situazione del conduttore è ormai di diritto soggettivo pieno. L’aspirante acquirente non sarà perciò onerato ad impugnarli nei termini decadenziali, ma potrà contestarli e chiederne la disapplicazione in un momento successivo, in sede di accertamento del proprio diritto di prelazione.
D’altra parte, non c’è motivo di escludere che in questa fase possano trovare spazio, oltre agli interessi legittimi pretensivi dei condomini, anche situazioni giuridiche oppositive alla dismissione.
Da un lato potrà trattarsi di privati proprietari, che vedono i propri beni erroneamente inseriti negli elenchi o nei decreti dell’Agenzia o, addirittura, che si trovano spogliati della proprietà dai provvedimenti ministeriali di trasferimento.
Ma potrà trattarsi degli stessi enti previdenziali, interessati alla conservazione del proprio patrimonio immobiliare e quindi certamente legittimati a censurare i profili di illegittimità del procedimento dismissorio.
In effetti, un efficace esempio delle contrapposte situazioni giuridiche esistenti nella fase di avviamento alla dismissione del patrimonio previdenziale si è avuto con il ricorso radicato nel 2000 dall’E.N.P.A.F. (Ente Nazionale Previdenza ed Assistenza dei Farmacisti) avanti al T.a.r. Lazio, in cui venivano mosse varie contestazioni sulla legittimità della procedura dismissoria. Le censure avanzate dall’Ente – e fondate, come riconosciuto dal Consiglio di Stato su una posizione “di interesse legittimo” – sono state infatti contrastate da un nutrito numero di inquilini, il cui interesse alla dismissione si fondava sul proprio diritto di opzione (39) .

4.2. Il trasferimento alla S.c.i.p. ed il diritto di opzione del conduttore.

Con il trasferimento degli immobili alla S.C.I.P., la situazione giuridica soggettiva del conduttore acquista consistenza di diritto soggettivo pieno e perfetto.
La legge è molto chiara, infatti, nel configurare a carico della società di cartolarizzazione (ed all’ente suo procuratore) un vero e proprio obbligo di rivendita dei beni ricevuti in proprietà (40) , a cui corrisponde, in capo al conduttore, il diritto ad acquistare l’immobile con priorità rispetto alla generalità degli altri soggetti.
Il tenore letterale della legge è infatti molto chiaro nell’affermare che “è riconosciuto in favore dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale il diritto di opzione per l’acquisto, in forma individuale e a mezzo di mandato collettivo, al prezzo determinato secondo quanto disposto dai commi 7 e 8” (art. 3 co. 3° l. 410/2001).
La stessa giurisprudenza, d’altronde, ha rilevato come il diritto all’acquisto del conduttore “risulta rigorosamente vincolato all’accertamento di requisiti prestabiliti (titolarità di contratto di locazione e situazione regolare per quanto riguarda i canoni al momento della presentazione della domanda di acquisto). Pertanto la posizione giuridica fatta valere dall’interessato assume consistenza di diritto pieno e perfetto” (T.a.r. Veneto, 17 luglio 2002 n. 3482 (41) . Mentre analoga conclusione ha tratto la dottrina (42) .
D’altra parte, già nel vigore del regime anteriore alla l. 410/2001 era pacifico che la facoltà di prelazione attribuita al conduttore, una volta intervenuta la determinazione a vendere dell’Ente proprietario, desse luogo ad un diritto soggettivo perfetto e non ad un mero interesse legittimo (43) .
Dal punto di vista operativo, comunque, il semplice trasferimento alla S.C.I.P. non è ancora sufficiente per poter procurare al conduttore la proprietà dell’immobile condotto in locazione.
E’ necessario infatti che la S.C.I.P. provveda, con le modalità ed i termini che vedremo, alla determinazione del prezzo di vendita; ciò comporta una attività complessa, che comprende la rilevazione del valore di mercato degli edifici e l’accertamento dei presupposti per la qualifica o meno di pregio, da cui, come si è visto, dipende il diritto allo sconto del 30% sul prezzo intero dell’immobile ed altresì, in determinati casi, il diritto a beneficiare del “blocco prezzi” al 2001.
Solo a questo punto la società di cartolarizzazione, per il tramite degli enti previdenziali suoi procuratori, invierà ai singoli conduttori una lettera di offerta in opzione, contenente il prezzo di vendita e tutti gli estremi del contratto da concludere, ivi compreso il notaio rogante.
L’inquilino avrà da tale momento un termine di sessanta giorni (44) per accettare l’opzione e vincolare così l’ente a stipulare con sé la compravendita. I decreti attuativi prevedono, comunque, un ulteriore termine acceleratorio di cinquanta giorni (45) in esclusivo favore dell’ente, entro il quale il conduttore è tenuto a presentarsi a concludere il rogito definitivo di acquisto. In mancanza di un valido e tempestivo esercizio dell’opzione, l’immobile andrà all’asta secondo le norme previste dai decreti attuativi.

4.3. (segue) La natura del diritto di acquisto: opzione o prelazione?

Dopo aver illustrato le modalità operative con cui viene concretamente esercitato e soddisfatto il diritto di acquisto del conduttore, è però necessario inquadrare tale diritto sotto il profilo giuridico e definirne progressivamente la natura giuridica, i caratteri, l’oggetto e la disciplina.
Il primo rilievo è terminologico, e consiste nel chiarire se la facoltà di acquisto riconosciuta ai conduttori si configuri come un diritto di prelazione, come è stata definita dal legislatore fino al 2001, ovvero come diritto di opzione, secondo la definizione della l. 410/2001.
La questione non è semplicissima e tanto meno irrilevante, date le marcate differenze che intercorrono tra i due istituti.
La prelazione viene usualmente definita come la preferenza accordata, nell’ambito di una situazione giuridica, ad un soggetto piuttosto che a un altro (46) . Più precisamente, il diritto di prelazione – che può avere matrice legale o contrattuale – può definirsi come il diritto a vedersi preferiti ai terzi per la conclusione di un determinato negozio, ovvero, simmetricamente, come l’obbligo, di chi voglia concludere un negozio, di proporne la stipulazione ad una determinata persona alle medesime condizioni a cui avrebbe contratto con i terzi (47) .
Il diritto di prelazione dà vita quindi non ad un vincolo alla libertà di contrarre, ma ad una limitazione nella scelta del contraente.
La fattispecie più comune è proprio la prelazione di acquisto: il proprietario del bene resta libero di decidere se e quando venderlo, ma una volta assunta tale determinazione è obbligato a proporre l’acquisto al titolare della prelazione comunicandogli le relative condizioni (denuntiatio), e, nel caso il prelazionario dichiari di voler contrarre, a stipulare con quest’ultimo la compravendita (48) .
Al contrario della prelazione, l’opzione è un vincolo che incide anche sull’an del contrarre e non solo sulla scelta del contraente.
Nello schema dell’opzione civilistica – che ha matrice contrattuale – un soggetto si assume incondizionatamente l’impegno a contrarre con una determinata persona, formulando una proposta contrattuale già completa e perfetta, ed impegnandosi a mantenerla ferma per un determinato periodo di tempo. La controparte avrà quindi la facoltà (l’opzione appunto) di accettare o meno tale proposta, e si troverà perciò titolare di un diritto incondizionato a dar vita ad un rapporto giuridico (49) .
Il discrimine tra i due istituti sta quindi nella certezza o meno della conclusione del futuro contratto.
Se nella prelazione il diritto all’acquisto dipende dal (futuro e discrezionale) maturarsi della volontà contrattuale della controparte, nell’opzione l’impegno contrattuale è già incondizionatamente manifestato fin dall’origine, così da riconoscere al titolare dell’opzione un diritto potestativo alla (accettazione e così alla) stipulazione del contratto.
Da tale distinguo discende l’importante corollario che mentre l’esercizio dell’opzione, che consente di accettare una proposta già formulata, dà vita direttamente al contratto di compravendita con annessi effetti traslativi, l’esercizio della prelazione produce il più limitato effetto di creare in capo al venditore una semplice obbligazione “a contrarre”, ossia a voler stipulare con il prelazionario il definitivo contratto traslativo (50) . Infatti, poiché la prelazione si configura come il diritto ad essere preferito agli altri nella stipulazione del contratto, l’effetto tipico prodotto con il suo esercizio sarà necessariamente quello di vincolare a sé la controparte con una obbligazione de contrahendo.
La differenza tra opzione e prelazione è quindi estremamente significativa, perché mentre l’esercizio della prima dà vita direttamente al contratto di compravendita, la seconda va ad integrare un semplice contratto preliminare, a cui dovrà seguire la stipulazione del successivo negozio traslativo della proprietà (51) .
Venendo al nostro caso, va osservato che nel regime del D.Lgs. 104/96 e della l. 662/96 non vi era alcun dubbio sulla natura di prelazione della situazione giuridica del concessionario.
Si veda sul punto Cass. civ. sez. I, 16 ottobre 2001 n. 12599 (in Giur. it. 2002 p. 1139, cit.) per cui “quando l’ente comunica al conduttore la sua intenzione di vendere e, a seguito di tale interpello, il conduttore dichiari di esercitare il diritto di prelazione, si determina a carico di entrambe le parti il sorgere dell’obbligo di pervenire alla conclusione del contratto, con conseguente possibilità di tutela ex art. 2932 c.c.”. Ciò in quanto, come chiarisce la Corte, la dichiarazione del conduttore di volersi avvalere della prelazione si presenta “non come accettazione di una proposta di vendita ma come manifestazione della di esercizio della prelazione: per cui deve, per l’effetto, escludersi che nel caso che ci occupa possa parlarsi, come sostenuto dalla ricorrente, di proposta e di controproposta” (Cass. civ. n. 12599/2001 cit., passim).
Rispetto alla linearità della prelazione ante 2001, il diritto di opzione di cui alla l. 410/2001 configura una fattispecie atipica, che a caratteri conformi al proprio nomen iuris assomma elementi propri della “vecchia” prelazione.
Da un lato, infatti, si è già visto che nel momento in cui un immobile viene trasferito alla S.C.I.P., esso viene definitivamente gravato da un preciso ed inequivoco vincolo alla vendita, senza che in capo alla società-veicolo residui alcun potere discrezionale al riguardo.
Si tratta di una novità non da poco, giacché nel modello previgente, nonostante i generici richiami legislativi alla celerità, gli enti erano dotati di un ampio margine di discrezionalità nel decidere se e quando vendere, e la lettera di offerta in opzione assolveva quindi al fondamentale ruolo di formalizzare la volontà di alienare maturata dall’ente. Laddove nel regime odierno, invece, tale determinazione a vendere della S.C.I.P. è già formalizzata nella legge, e sorge direttamente con il trasferimento immobiliare disposto per decreto dal Ministero.
Ne consegue che la qualifica di «opzione» prescelta dalla legge 410/01 ha una sua ragionevolezza, dal momento che il conduttore può già dirsi titolare di un diritto di acquisto senza bisogno di attendere la denuntiatio della S.C.I.P..
D’altro canto, vi è però il fatto che, come emerge dalla normativa contenuta nei decreti ministeriali attuativi, l’esercizio dell’opzione non appare idoneo a perfezionare direttamente il contratto di vendita ed a produrre l’effetto traslativo della proprietà, ma produce verso la S.C.I.P. l’effetto meramente obbligatorio di vincolarla alla stipulazione del contratto definitivo.
In altre parole, nel rispondere alla lettera di opzione il conduttore non accetta una proposta perfezionando la compravendita, ma vincola solo la condotta negoziale della controparte, imponendole di stipulare con sé il successivo rogito traslativo.
Si deve perciò concludere che, sotto questo aspetto, il diritto di acquisto riconosciuto al conduttore si pone al di fuori dello schema dell’opzione – di cui non ha i caratteristici elementi di potestatività ed autoesecutività prima esaminati – e rientra piuttosto nel solco della prelazione, ossia di quel diritto a vedersi preferiti ai terzi nella stipulazione del contratto, che genera, nella controparte, una semplice obligatio de contrahendo.

4.4. (segue) L’oggetto del diritto di opzione ed il suo esercizio. La tutela ex art. 2932 c.c.. La determinazione del prezzo.

Chiarita la natura giuridica della facoltà di acquisto del conduttore, se ne devono ora determinare l’oggetto, le modalità di esercizio, i tempi di adempimento e gli effetti giuridici.

Il diritto di opzione sorge, come visto, con il trasferimento alla S.C.I.P. dell’immobile abitato dal conduttore, e consiste nel diritto a vedersi alienare l’immobile da parte della società-veicolo: un diritto soggettivo pieno e perfetto, nascente dalla legge e non condizionato da un provvedimento amministrativo autorizzativo o concessorio.
Sotto il profilo civilistico, si tratta di un diritto potestativo che, nel momento in cui viene esercitato, fa sorgere in capo alla S.C.I.P. l’obbligazione di concludere il negozio traslativo della proprietà con il conduttore: una tipica obbligazione di contrattare, suscettibile – come ha già da tempo chiarito la giurisprudenza – di esecuzione in forma specifica ai sensi dell’art. 2932 c.c. (52) .

L’obbligazione a contrarre della S.C.I.P. sorge con l’esercizio dell’opzione, ossia con l’atto unilaterale recettizio con cui il conduttore manifesta l’intenzione di acquistare l’immobile e così vincola la S.C.I.P. alla stipulazione della compravendita. Tale atto potrà essere espresso in qualsiasi forma idonea allo scopo (53) , e soprattutto in un qualsiasi momento successivo al trasferimento alla S.C.I.P., con il solo requisito dell’inequivocità della volontà di acquisto manifestata.
Non c’è infatti alcuna necessità di attendere una formale offerta di acquisto proveniente dalla S.C.I.P. o dall’Ente incaricato della vendita. E’ vero che i decreti applicativi prevedono una formale offerta dell’immobile al conduttore, ma tale atto non ha, come visto, né valenza di proposta contrattuale né il valore di denuntiatio che ricopriva nello schema della prelazione ex l. 662/96.
Infatti il diritto all’acquisto del conduttore trova oggi origine direttamente nella legge, e non richiede alcuna offerta o manifestazione di volontà della S.C.I.P., che deve vendere per input legale, senza alcuna discrezionalità.
La raccomandata di offerta inviata agli inquilini ha quindi una valenza esclusivamente acceleratoria, mirando ad assoggettare gli optanti al termine perentorio di sessanta giorni previsto dai decreti attuativi. Ma non è affatto condizione per il sorgere o per l’esercizio dell’opzione (54) .
Né può aver rilievo il fatto che la denuntiatio contenga anche, di regola, la fissazione concreta del prezzo di vendita. Nel regime della l. 410/2001, infatti, il prezzo dell’immobile non è lasciato ad una quantificazione discrezionale della S.C.I.P., ma è determinato direttamente dalla legge sulla base di analitici parametri e criteri di calcolo (cfr. supra). Il conduttore potrà perciò esercitare l’opzione anche in assenza e prima di tale quantificazione (55) , chiedendo che il prezzo sia successivamente determinato dalla S.C.I.P o dall’Agenzia del Territorio sulla base degli obbiettivi indici di legge, o addirittura che sia accertato dal Presidente del Tribunale ai sensi dell’art. 1474 co. 2° e 3° c.c..
Per le stesse ragioni, l’esercizio dell’opzione non potrà mai essere subordinato all’accettazione del prezzo di acquisto proposto dalla S.C.I.P., ben potendo il conduttore contestare la rispondenza dello stesso ai parametri legali e chiedere una quantificazione giudiziale sostitutiva di quella unilaterale compiuta dall’ente venditore (56) .
Sul sistema dei prezzi vale comunque la pena spendere qualche parola in più, ai fini di una migliore comprensione della materia.
L’art. 3 co. 7° prevede che “il prezzo di vendita degli immobili e delle unità immobiliari è determinato in ogni caso sulla base delle valutazioni correnti di mercato, prendendo a riferimento i prezzi effettivi di compravendite di immobili e unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe”. Si noti che la legge non si limita ad una generica indicazione del valore di mercato, ma impartisce precise e stringenti prescrizioni metodologiche, che si sostanziano nell’utilizzo del metodo c.d. sintetico-comparativo e nel raffronto con dati “reali” di transazioni effettivamente eseguite. Due criteri, tra l’altro, ben noti negli ambienti immobiliari e già utilizzati dall’O.M.I.
(l’Osservatorio del Mercato Immobiliare presso le Agenzie del Demanio) nelle sue rilevazioni semestrali.
Il valore così ottenuto (la valutazione di mercato) viene direttamente applicato come prezzo di vendita se l’immobile è qualificato «di pregio».
Negli altri casi, invece, tale valore rappresenta la base di calcolo iniziale a cui vanno aggiunti gli scomputi e le riduzioni via via previsti per le singole fattispecie: lo sconto del 30% per gli immobili “non di pregio” (art. 3 co. 8°), gli ulteriori sconti per gli acquisti in blocco (art. 3 co. 8°), e, soprattutto, il diritto al “blocco prezzi” previsto dall’art. 3 co. 20° della legge per chi avesse “prenotato” l’immobile anteriormente al 31.10.2001.
Tale ultimo istituto (il blocco prezzi ex art. 3 co. 20°) merita un approfondimento specifico, per i dubbi interpretativi cui ha dato origine e per la ambivalenza normativa che lo ha accompagnato (57) .
Tale articolo prevede testualmente, nella sua seconda parte, che “le unità immobiliari, escluse quelle considerate di pregio ai sensi del comma 13, per le quali i conduttori, in assenza della citata offerta in opzione, abbiano manifestato volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001 a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, sono vendute al prezzo e alle condizioni determinati in base alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà di acquisto”.
Dietro al testo ambiguo di questa norma (perché rendere ultrattiva la normativa previgente?) si cela una norma che voleva probabilmente garantire i conduttori dalle lungaggini della procedura dismissoria, proteggendoli dai rialzi del mercato immobiliare avvenuti nelle more delle alienazioni e consentendo loro di fruire dei più favorevoli valori di mercato dell’autunno 2001. Le lettere raccomandate di “prenotazione” cui fa riferimento la norma sono quelle che gli inquilini avevano inviato nel triennio 1999-2001, in risposta a sondaggi esplorativi che gli enti effettuavano in vista della dismissione (58) .
In esecuzione di questa norma è poi recentemente intervenuto il d.l. 23 febbraio 2004 n. 41 (conv. in l. 23 aprile 2004 n. 104), che ha precisato la portata temporale della norma ed ha rimesso all’Agenzia del Territorio la determinazione dei coefficienti di abbattimento per retrodatare le perizie al 2001 (59) .
Dal punto di vista operativo, i calcoli e le rilevazioni dei prezzi sono affidati dall’art. 3 co. 9° “all’Agenzia del territorio e a società aventi particolare esperienza nel settore immobiliare”, anche se nei fatti è sempre stata l’Agenzia a svolgere tali incombenti.
Nella prassi, l’Agenzia provvede ad effettuare una stima del valore globale degli edifici da dismettere, per poi dedurre il valore delle singole unità immobiliari in esso contenute. I risultati della stima vengono quindi trasfusi nelle lettere di offerta.
In ogni caso, il carattere ex lege del prezzo di acquisto e la natura meramente esecutiva dei compiti dell’Agenzia inducono a ribadire ancora una volta che gli esiti di simili perizie non hanno per il conduttore o il Giudice alcuna efficacia autoritativa o vincolante: siamo di fronte a soggetti che agiscono iure privatorum ed a perizie che in nessun caso possono violare o affievolire il diritto al giusto prezzo, che il conduttore trae direttamente dalla legge.
Con ciò si vuol non solo evidenziare che l’inquilino potrà sempre esercitare l’opzione per “il giusto prezzo di legge”, domandando al Giudice la sua determinazione in sede processuale, ma anche escludere che esista un onere di contestazione di tali perizie entro i termini per le impugnative dei provvedimenti amministrativi.

4.5. (segue) La qualifica «di pregio» e la sua valenza giuridica.

Quanto ora detto vale a maggior ragione per l’eventuale classificazione “di pregio” dell’immobile, che esclude il conduttore dallo sconto del 30% sul valore di mercato dell’appartamento (cfr. art. 3 co. 7° e 8°) ed altresì dal “blocco prezzi” di cui all’art. 3 co. 20° della legge.
L’art. 3 co. 13° della l. 410/2001 in proposito configura due distinte categorie normative di riferimento.
1. La prima è posta direttamente dalla legge e riguarda gli immobili dei «centri storici urbani», che sono tutti di pregio ad eccezione di quelli che, come da accertamenti dell’Agenzia del Territorio, si trovano in stato di degrado e necessitano di interventi di ristrutturazione edilizia, restauro o risanamento conservativo.
2. La seconda è lasciata ai decreti attuativi, cui è consentito individuare nuove ipotesi di immobili di pregio individuando nuove categorie sintomatiche di un maggior valore economico (60) .
Lasciando ad un apposito paragrafo il compito di analizzare analiticamente i vari criteri del pregio, vale qui la pena di esaminare, quanto meno per cenni, la natura dei provvedimenti ministeriali attributivi del pregio.
Per quanto riguarda i criteri del pregio determinati dal Ministero con decreto (ipotesi 2), siamo in presenza di provvedimenti autoritativi a carattere generale, che traggono il proprio fondamento dalla legge 410/2001 e verso cui il cittadino può far valere solo una situazione di interesse legittimo.

Un discorso diverso vale, invece, per i decreti ministeriali a carattere meramente ricognitorio, che si limitano ad applicare i criteri del pregio ministeriali e legali individuando gli edifici che posseggono i relativi requisiti (61) . Simili provvedimenti non hanno, evidentemente, alcuna efficacia costitutiva e la loro contestazione non è soggetta alle forme, ai termini ed ai limiti dell’impugnativa giurisdizionale cassatoria. Il corretto accertamento del pregio rientra infatti nel diritto ad acquistare al giusto prezzo di legge, ed è perciò questione che impinge ad un diritto soggettivo pieno nascente direttamente dalla l. 410/2001.
Pertanto, qualora il conduttore contesti la ragionevolezza di un criterio del pregio posto dal Ministero, sarà tenuto ad impugnare il relativo decreto entro i prescritti termini decadenziali, con la possibilità di ottenerne l’annullamento in sede giurisdizionale ma senza che sia ammesso alcun intervento sostitutivo da parte dell’autorità giurisdizionale.
Qualora invece sia in contestazione l’erronea applicazione dei criteri legali o ministeriali del pregio per vizi di fatto nell’accertamento dei presupposti (il Ministero e l’Agenzia del Territorio, per esempio, hanno riscontrato requisiti in realtà inesistenti, o hanno omesso di considerare elementi in grado di escludere il «pregio» (62) o per una erronea interpretazione dei criteri stessi, ebbene, in tali casi il giudice potrà intervenire con poteri cognitivi pieni, estesi alla disapplicazione degli atti illegittimi ed all’accertamento nel merito dei presupposti del pregio, e non soggetti ad alcun termine decadenziale breve.
La natura meramente ricognitoria dei decreti ora citati consente d’altra parte al conduttore di esercitare il proprio diritto di opzione anche prima ed a prescindere dai decreti di classificazione del pregio, che la prassi ha mostrato essere sempre successivi al trasferimento alla S.C.I.P. (63) .

4.6. (segue) I tempi per l’adempimento.

Un altro profilo di notevole interesse è quello relativo ai tempi per la concreta stipulazione della compravendita, successivamente all’esercizio dell’opzione. Entro quale termine la S.C.I.P. deve procedere alla vendita?
La legge tace sul punto, mentre i decreti attuativi delle due cartolarizzazioni già avviate mostrano che la vendita avviene concretamente in più tranches successive, in cui vengono progressivamente inseriti i vari immobili (64) .
Si può quindi riconoscere che, fermo l’incondizionato obbligo di vendita che sorge con il trasferimento alla S.C.I.P., quest’ultima conserva un – limitato – margine di autonomia con riguardo all’ordine in cui porre in vendita gli immobili, e, quindi, ai tempi di esercizio dell’opzione.
Ma bisogna fare chiarezza.
Tale limitata sfera di autonomia – che (lo si ripete) attiene al quomodo e non all’an dell’alienazione – non è espressione di discrezionalità amministrativa, ma di semplice autonomia civilistica, legata ai tempi tecnici di alienazione ed agli adempimenti concreti necessari per la vendita.
In altre parole, il potere di scegliere la data del rogito non implica un apprezzamento circa l’interesse pubblico alla vendita, perché tali valutazioni sono già state definitivamente svolte a priori prima dall’Agenzia del Demanio – che con l’individuazione dei beni certifica anche l’inesistenza di un interesse pubblico alla loro conservazione (65) – e quindi dal Ministero, che con il decreto di trasferimento manifesta formalmente la volontà incondizionata di vendita (66) .
L’alea sui tempi di vendita deriva quindi, semplicemente, dal fatto che l’obbligo di vendita è configurato dal legislatore e dai decreti attuativi come una obbligazione senza termine, ai sensi dell’art. 1183 del Codice Civile. La S.C.I.P. sarà quindi tenuta all’adempimento nei tempi più consoni “alla natura della prestazione ovvero al luogo ed al modo dell’esecuzione” (art. 1183 co. 1° c.c.) ovvero “secondo le circostanze” (art. 1183 co. 2° c.c.), e godrà quindi di una autonomia circoscritta ai soli tempi tecnici della dismissione.
L’importante corollario di quanto sopra è che l’autorità giudiziaria potrà sempre sindacare l’adeguatezza dei tempi di vendita e, nel caso di ingiustificati ritardi, potrà fissare alla S.C.I.P. un termine ultimativo per la stipulazione del rogito (art. 1183 c.c.), così come potrà emanare un provvedimento ex art. 2932 in caso di inadempimento al suddetto obbligo (67) .

4.7. (segue) La natura reale o obbligatoria dell’obbligazione a contrarre.

Un problema ulteriore su cui vale la pena spendere alcune parole è quello degli effetti giuridici dell’esercizio dell’opzione, e precisamente se in essi sia ravvisabile una efficacia reale o (solo) obbligatoria.
Il tenore della disciplina previgente era molto chiaro nel riconoscere al conduttore un diritto di prelazione ma non anche di riscatto, e nell’escludere perciò l’opponibilità ai terzi del diritto del conduttore. A questa interpretazione aveva aderito anche la (rara) giurisprudenza che si era formata sul punto, che aveva riconosciuto al conduttore pretermesso, in caso di vendita ad un terzo, la sola azione risarcitoria (68) verso il venditore inadempiente, senza possibilità di esercitare il riscatto.
Una simile opzione interpretativa pare condivisibile anche nel quadro normativo attuale, per almeno due ragioni. La prima è la sostanziale assimilazione tra opzione e prelazione, quanto meno in relazione agli effetti giuridici prodotti, di cui si è già fatto cenno.
La seconda riposa invece su una considerazione di carattere sistematico e generale: la facoltà di riscatto, intesa come diritto di opporre al terzo acquirente il proprio diritto di prelazione-opzione, può sussistere nei soli casi espressamente previsti dalla legge, in ossequio alla generale regola civilistica della tassatività e dello sfavore per le situazioni giuridiche ad efficacia reale (69) . Nessuna qualifica di “realità” essendo prevista nella l. 410/2001, la soluzione più condivisibile pare essere quella di escludere alcuna facoltà di riscatto ex post. .

4.8 Il vincolo di indisponibilità dell’immobile acquistato tramite l’opzione.

Come si è già anticipato, l’unità abitativa acquistata dal conduttore tramite l’esercizio del diritto di opzione è soggetta dalla legge ad un vincolo quinquennale di “indisponibilità”, ancorché limitato ai soli immobili “non di pregio”: L’art. 3 co. 14° del d.l. 351/2001 dispone infatti che “sono nulli gli atti di disposizione degli immobili ad uso residenziale non di pregio, ai sensi del co. 13°, acquistati per effetto dell’esercizio del diritto di opzione e del diritto di prelazione prima che siano trascorsi cinque anni dalla data dell’acquisto”.
La norma si ispira, evidentemente, a quei variegati divieti di alienazione decennale – comprensivi a volte, anche, dell’accessorio divieto di locazione – previsti dalla legislazione sull’edilizia economica e popolare (70) , e con i quali la proprietà edilizia lato sensu pubblica viene parzialmente sottratta al regime di libera commerciabilità di diritto privato. E’ evidente che la sanzione della nullità degli atti dispositivi vietati assolve alla funzione, più volte riconosciuta dalla giurisprudenza, “di evitare che detti alloggi siano distolti dal fine a cui erano destinati, ossia la soddisfazione del bisogno di abitazione del beneficiario, divenendo oggetto di atti speculativi” (così, in materia di edilizia popolare statale, Cass. civ. sez. I, 30 maggio 2000 n. 7143 (71) ).
Rispetto ai vincoli posti sull’edilizia popolare, la norma della legge 351/2001 pare avere, tuttavia, un oggetto ed un ambito più limitati.
Il riferimento normativo agli atti “di disposizione” – che la dottrina unanime di diritto civile identifica con i soli atti traslativi del diritto di proprietà o costitutivi di diritti reali minori – è infatti abbastanza univoco per escludere dal divieto tutti gli atti che, come la concessione in locazione, rientrano nella distinta facoltà “di godere” il bene di cui si ha la proprietà (72) . Non è un caso, d’altra parte, che il divieto di locazione sia sempre previsto espressamente e separatamente dalla legislazione sull’edilizia residenziale pubblica che lo contempla (73) .
Inoltre, la stessa durata quinquennale (invece che decennale) e la limitazione agli immobili «non di pregio» dimostrano che l’art. 3 co. 14° comprime il diritto di proprietà in modo meno intenso di quanto faccia la legislazione sull’edilizia residenziale pubblica.
Si può quindi concludere che l’acquirente (tramite l’opzione) di un immobile dismesso non è affatto tenuto ad abitare l’immobile per tutta la durata del quinquennio, ma può concederlo in locazione o affitto a terzi, anche mutandovi, se necessario, la destinazione d’uso.
Il divieto di “atti dispositivi” copre, invece, ogni negozio teso alla vendita del bene o, comunque, ad incidere sul regime giuridico della proprietà (costituzione di servitù ed usufrutti, eccetera).
Sotto questo profilo, vi è quindi una piena identità di ratio tra la disciplina della cartolarizzazione e quella, previgente sull’edilizia pubblica. La esatta portata del divieto di alienazione previsto dall’art. 3 co. 14° può perciò essere ricostruita attingendo alla abbondante giurisprudenza formatasi in relazione a tale contigua materia.
In particolare, la Cassazione afferma che il divieto di alienazione di un immobile pubblico va inteso come divieto di trasferire la proprietà dello stesso, e si indirizza quindi ai soli negozi che producono effetto traslativo nel periodo interdetto. Si è così riconosciuto che “Il contratto preliminare di compravendita di un alloggio di edilizia economica e popolare, concluso nel periodo di inalienabilità del medesimo, può essere considerato valido e suscettibile di produrre effetti quando preveda la stipulazione di un contratto definitivo dopo la scadenza del periodo cennato” (Cass. civ. sez. II, 24 novembre 2003 n. 17867, in Giust. civ. Mass., e tante altre (74) ).
La portata del divieto pare insomma indirizzarsi non tanto alla volontà di trasferire l’immobile, quanto al concreto prodursi dell’effetto traslativo: che non potrà mai avvenire nei 5 (o dieci) anni di «moratoria».
Ne consegue che saranno certamente nulli tutti i contratti funzionali a produrre il trasferimento della proprietà nel periodo vietato, anche quando si tratti di negozi ad effetti solo obbligatori e “propedeutici” al trasferimento (come i contratti preliminari di compravendita). Saranno invece validi quei contratti in cui l’effetto traslativo (diretto o indiretto che sia) sia differito oltre la soglia del divieto.
In concreto, saranno perciò ammissibili, oltre ai già citati prelimi-nari di vendita con data di stipula differita oltre il quinquennio, le compravendite in cui l’effetto traslativo sia sospeso fino al decorso del periodo vietato, o il rilascio di procure irrevocabili a vendere (75) .
Va dato conto, tuttavia, che la giurisprudenza tende a sanzionare con rigore i casi in cui la vendita degli immobili pubblici, pur formalmente differita oltre il termine vietato, si appalesi, per le modalità con cui avviene, come una operazione fraudolenta volta ad aggirare il divieto legale. Ciò accade in quelle ipotesi in cui la data di trasferimento della proprietà rappresenti un mero elemento formale, perché l’immobile è già stato, fin dalla stipulazione della vendita ad effetti differiti, consegnato ed immesso nel godimento dell’acquirente non proprietario, il quale ne ha già, anche, pagato il prezzo (76) .
Per tali ragioni non pare ammissibile, per esempio, la vendita a rate con riserva di proprietà: un contratto in cui vi è un trasferimento sostanzialmente immediato ed integrale di tutti i rapporti attivi e passivi, compresi i rischi connessi all’eventuale perimento o danneggiamento dell’immobile. Ed in cui il differimento dell’effetto traslativo alla data di integrale pagamento del prezzo assolve, in sostanza, ad una mera funzione di garanzia.
Si deve infine aggiungere che il divieto di atti dispositivi di cui all’art. 3 co. 14° d.l. 351/2001 non sembra applicabile alla costituzione di ipoteche, dal momento che è principio generale della legislazione sull’edilizia residenziale pubblica quello per cui l’”atto dispositivo” vietato si limita alla sfera dei diritti reali di godimento, con esclusione di quelli di garanzia.

4.9 Conclusioni.

Riassumendo in breve i rilievi compiuti finora, può concludersi che il diritto di opzione:
(i) deriva direttamente dalla legge;
(ii) sorge con il trasferimento alla S.C.I.P. dell’immobile condotto in locazione;
(iii) viene esercitato con una inequivoca manifestazione di volontà indirizzata alla S.C.I.P., entro il termine perentorio decorrente dalla ricezione della raccomandata di offerta in opzione ma comunque anche prima ed a prescindere da tale offerta;
(iv) dà vita ad una obbligazione di contrarre, portante l’obbligo della S.C.I.P. di stipulare con il conduttore il contratto di vendita dell’immobile, alle condizioni indicate dalla legge e determinate nella raccomandata di offerta o, in mancanza, dal Giudice;
(v) è tutelabile ex art. 2932 da una pronuncia giurisdizionale sostitutiva del contratto non concluso;
(vi) non consente alla S.C.I.P. una valutazione discrezionale sul momento della vendita, che va adempiuta nei tempi più consoni alla natura del contratto;
(vii) attribuisce un diritto all’acquisto con efficacia solo obbligatoria e non reale, pertanto inopponibile ai terzi e privo della facoltà di riscatto;
(viii) dà vita ad una proprietà limitata, quanto alla facoltà di rivendita, da un vincolo quinquennale di indisponibilità.

5. I NODI DELLA DISMISSIONE DI FRONTE ALLA GIURISPRUDENZA. I PRESUPPOSTI SOGGETTIVI DELL’OPZIONE. LA «NON ACCERTATA IRREGOLARITÀ DELL’ASSEGNAZIONE» E LA NOZIONE DI «CONDUTTORE» NELLA L. 410/2001

Dopo aver sinteticamente esaminato la disciplina generale del diritto di opzione, si possono ora approfondire i tre temi emersi più di frequente nella prassi pretoria che, fino ad oggi, si è occupata della dismissione immobiliare; e che paiono i più critici in relazione alla tutela dei conduttori.
Il primo profilo riguarda l’esatta individuazione dei requisiti soggettivi per il sorgere del diritto di opzione: una indagine difficile che sconta l’ambiguità e l’incertezza delle recenti modifiche legislative, ed una scarsa correttezza nella condotta degli enti previdenziali.
Il secondo riguarda i rapporti tra il conduttore e gli enti previdenziali nelle more della dismissione. Si è già visto infatti che gli enti, anche dopo il trasferimento alla S.C.I.P., restano gestori degli immobili e dei relativi contratti di locazione, e sono quindi in grado di incidere – disdettando o non rinnovando i contratti agli inquilini – sulle future chances di acquisto dei conduttori. Si pone quindi il problema di qualificare i rapporti tra gli enti previdenziali ed i conduttori nelle more del processo di dismissione: cui si dedicherà un apposito paragrafo, ma che si può fin d’ora anticipare come integrante un dovere dell’ente di collaborare o comunque non ostacolare il sorgere del diritto di acquisto dei conduttori.
Il terzo profilo – che per la sua importanza merita un paragrafo a parte – riguarda la qualifica «di pregio» degli immobili, e le sofisticate questioni giuridiche che essa ha posto e pone all’attenzione della giurisprudenza. Il fatto che il 95% delle controversie originate dalla dismissione riguardi proprio la contestazione del pregio degli immobili da parte dei conduttori la dice lunga sulla centralità di questo tema, in cui emerge più gravemente la frizione tra visione sociale e scopi finanziari immanenti alla dismissione immobiliare.
Svolta questa premessa, si può ora compiere l’approfondimento circa il primo dei profili critici prima indicati, ossia l’individuazione esatta dei requisiti soggettivi richiesti dalla l. 410/2001 per il sorgere del diritto di opzione, e che come visto sono a) l’inesistenza di altra idonea abitazione nel Comune di residenza b) la regolarità della locazione; e c) l’attualità del rapporto locatizio.
Per quanto riguarda la mancanza in capo al conduttore optante di un’altra abitazione idonea nel comune di residenza, si tratta di un dato obbiettivo facilmente verificabile, e che andrà accertato alla data il cui sorge il diritto di opzione, ovvero alla data del trasferimento alla S.C.I.P..
Va evidenziato peraltro che per quanto riguarda il secondo requisito (la “non accertata irregolarità della locazione”) si deve ovviamente precisare che esso va inteso non in relazione alla locazione in sé, ma al rapporto pubblicistico di assegnazione ad essa sottostante: si tratta cioè della rispondenza dell’assegnazione ai criteri ministeriali o legali per le locazioni del patrimonio previdenziale (77) .
Il problema che si pone è, piuttosto, identificare il momento in cui deve e può avvenire la contestazione della legittimità dell’assegnazione. In particolare, possono gli enti previdenziali attivare il procedimento di revoca dell’alloggio dopo il trasferimento della S.C.I.P., o addirittura dopo l’invio al conduttore della proposta di acquisto e l’esercizio dell’opzione da parte dello stesso?
E’ risultato infatti evidente che alcuni Enti lo hanno fatto. E due recenti sentenze del T.a.r. Lombardia hanno affermato la legittimità di tale condotta (78) .
Si tratta però di un vero e proprio abbaglio, perché il disposto letterale della legge è molto chiaro nell’affermare che requisito per il sorgere dell’opzione è “che non sia stata accertata l’irregolarità della locazione”, così presupponendo la preesistenza di tale doverosa verifica. Per escludere il diritto di opzione è insomma necessario che, all’atto del trasferimento alla S.C.I.P., il procedimento di revoca dell’alloggio o via sia già stato, o sia stato (quanto meno) avviato. Il caso contrario, il diritto di opzione sorgerà pieno e perfetto, ed eventuali revoche successive, pur possibili, non potranno pregiudicarlo. D’altra parte già il D.Lgs 104/96 era esplicito nell’affermare che il diritto di acquisto spettava “sempre che non sia stata accertata in via definitiva l’illegittimità dell’assegnazione dell’immobile a suo tempo effettuata”, così ponendo un preciso discrimine temporale per le revoche delle assegnazioni.
Il trasferimento alla S.C.I.P. – o quanto meno l’invio dell’offerta in opzione – hanno insomma l’effetto di consumare il potere di sindacare la legittimità dell’assegnazione a suo tempo effettuata, e cristallizzando in capo al conduttore (fino a quel momento) incontestato i requisiti per l’acquisto dell’immobile. Anche sotto questo profilo, d’altra parte, era intervenuta nel vigore del precedente regime normativo una sentenza della Cassazione, che aveva precisato come, una volta inviata la lettera di offerta, “non è ipotizzabile una retrocessione della procedura” (79) .
Quanto al terzo requisito (la qualità di conduttore), esso pone delicati problemi interpretativi, su cui è sorta una aspra contestazione tra enti e conduttori.
In effetti, l’art. 3 co. 3° l. 410/2001 attribuisce genericamente il diritto di acquisto “ai conduttori”, senza spiegare se per tali debbano intendersi i soli titolari di contratti in corso (come nel regime di cui al D.Lgs. 104/1996) ovvero anche i titolari di contratti scaduti ancora detentori dell’immobile ai sensi della L. 662/1996.
La questione ha dato immediatamente luogo a due opposte interpretazioni. Secondo gli enti previdenziali (gestori del patrimonio S.C.I.P.) la locuzione letterale dell’art. 3 co. 3° rappresenta una “retromarcia” rispetto alla normativa del 1996, nel senso di limitare il diritto di opzione ai soli conduttori titolari di contratti in essere. Essi concludono pertanto che gli occupanti degli immobili in forza di contratti scaduti, benché in regola con i canoni, potranno vedersi riconosciuto il diritto di acquisto solo nell’ambito dell’art. 3 co. 20° della legge, che, come si è già visto, pare disporre l’ultrattività del regime previgente in alcuni casi tassativi (80) .

Ma la tesi propugnata dagli Enti non pare fondata.
La ratio dell’art. 3 co. 20° infatti, non è quella di incidere sul diritto di opzione dei conduttori (“salvando” coloro che siano stati esclusi dalla nuova meno favorevole normativa), ma di temperare il regime dei prezzi di vendita, impedendo inique lievitazioni dei prezzi nelle more della dismissione. Solo in questa ottica si giustifica la limitazione della sua efficacia ai soli immobili non di pregio: che, per l’appunto, godono di un regime speciale proprio per ciò che attiene al prezzo.
Una simile interpretazione appare comunque palesemente irrazionale, giacché in tale modo il legislatore finirebbe per premiare le condotte scorrette tenute negli anni da alcuni Enti previdenziali, ampiamente documentate e riprese infra nel successivo paragrafo 6. E’ noto infatti che nel regime del D.Lgs. 104/96 (che come visto riconosceva la prelazione ai soli “conduttori in corso”) molti enti avevano “sabotato” il sorgere del diritto di prelazione, disdettando i contratti di locazione e, in certi casi, attivando il recupero coattivo delle unità immobiliari. Non va dimenticato, anzi, che proprio questi avvenimenti avevano condotto alla modifica normativa del 1996, con l’estensione a tutti i detentori del diritto di acquisto.
L’approccio più corretto è, a nostro avviso, quello di valutare il quadro normativo complessivo in cui è inserito l’art. 3 co. 3° della l. 410/2001.
Si è già detto che il diritto di acquisto era stato introdotto genericamente per i “conduttori” dal D.Lgs 104/1996, ed era stato poi oggetto di una ampliamento a tutti i titolari di contratti scaduti in regola con il pagamento dei canoni da parte dell’art. 3 co. 109° L. 662/1996. Si trattava di una norma “interpretativa”, che interveniva sulla nozione di «conduttore» rilevante ai fini della prelazione, estendendola a tutte le situazioni in cui vi fosse “abitazione di fatto” dell’immobile, sia iure che non iure e con il solo limite di quelle contra ius (81) .
Si accoglieva insomma la nozione di “conduttore come utente” di cui si è già parlato nel paragrafo 3.2, da cui trasparivano i caratteri di servizio pubblico dell’attività di gestione del patrimonio immobiliare previdenziale: conduttore, nel nuova accezione, equivale a chi abita l’immobile, e si comporta quale conduttore pagando regolarmente i canoni.
In questo quadro si è inserita la l. 410/2001, che ha dettato nuove norme sulla procedura di dismissione ma non ha abrogato né esplicitamente né implicitamente la norma della L. 662/1996.
E’ anzi vero il contrario, nel senso che l’impianto letterale e sistematico della l. 410/2001 mostra chiaramente come il legislatore non abbia voluto modificare o abrogare le previsioni della legge 662/96, ma solo armonizzarle al nuovo sistema di cartolarizzazione previsto per le vendite: senza provocare cesure o modificare gli status quo antea.
Si sono per esempio dettate norme espresse di coordinamento tra il nuovo regime e la l. 662/96 (l’art. 3 co. 17° e l’art. 3 co. 19°) e si sono recepiti i criteri di determinazione del prezzo di vendita introdotti dalla l. 662/96, sia con riguardo alla riduzione del 30% del prezzo di mercato (art. 3 co. 109° lett. d), sia con riguardo alla distinzione tra immobili di pregio e non (art. 3 co. 109° lett. f bis). Vi è infine il fatto che l’art. 9 della l. 410/2001 – deputato alla esplicita abrogazione delle norme incompatibili – non cita alcuna norma della l. 662/1996 tra quelle soppresse.
Una conferma ulteriore viene comunque dalla logica sottostante a tutto il procedimento dismissorio, che come già visto, è quello di garantire la massima continuità abitativa negli immobili alienati. Una interpretazione restrittiva che limitasse la facoltà di acquisto ai soli titolari di contratti in corso si porrebbe certamente al di fuori della ratio legislativa, che è univoca nell’identificare la fonte dell’opzione non in un formale rapporto locativo, ma nella prolungata ed effettiva “fruizione” dell’abitazione dell’Ente pubblico.
In definitiva, è irragionevole e contrario ai più basilari principi di logica ed equità sostenere che chi, fino al 26 settembre 2001, aveva un diritto di prelazione sull’immobile, ne sia poi stato privato da una legge (il D.L. 351/2001 poi convertito nella l. 410/2001) che non abroga esplicitamente i titoli preesistenti, ed anzi mostra di aver cari gli stessi fini delle leggi anteriori.
Ci pare quindi indubbio che il riconoscimento di un diritto di opzione ai «conduttori» operato dall’art. 3 co. 3° D.L.351/2001, recepisca e faccia riferimento alla nozione di “conduttore” vigente nel regime precedente, mai abrogata e perfettamente in linea con i fini perseguiti dal legislatore del 2001.
La definitiva verifica della tesi qui proposta è stata poi offerta dall’art. 26 d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 324), che, oltre a modificare in più punti la l. 410/2001, ha introdotto una speciale disciplina di dettaglio per la dismissione del patrimonio immobiliare “militare”.
Nel comma 2bis del citato art. 26 si chiarisce testualmente che qualora l’inquilino intenda, in luogo dell’acquisto, optare per il rinnovo novennale del contratto di locazione, tale rinnovo decorrerà dalla scadenza del contratto in corso ovvero, “qualora l’originario contratto di locazione non sia stato formalmente rinnovato” dalla data in cui sarebbe scaduto il contratto se esso fosse stato ritualmente rinnovato. In altre parole, il mancato rinnovo del contratto non osta al sorgere del diritto di rinnovo, che è una species dell’opzione di cui condivide tutti i requisiti.
Nel successivo co. 11quinquies, poi, si disciplina l’ampiezza del diritto di opzione spettante al personale militare. E si afferma esplicitamente che “il diritto di opzione previsto dai commi 3 e 6 dell’art. 3 della l. 410/2001 spetta solo a coloro che comunque corrispondono allo Stato un canone o una indennità per l’occupazione dell’alloggio”, così estendendosi anche ai titolari di contratti scaduti che continuino a pagare regolarmente i canoni come aveva stabilito la l. 662/96.
Dalle pieghe della legge emerge insomma che la vigenza del titolo locatizio è solo un elemento estrinseco ed ininfluente rispetto al sorgere del diritto di opzione, il cui fondamento risiede nella legittima fruizione del servizio-casa sottostante alla locazione.
L’art. 3 co. 6° sancisce il principio della simmetria tra i presupposti della pretesa di acquisto dell’immobile abitato e quelli che avevano consentito al conduttore di riceverlo e conservarlo in godimento: la legittimità della propria assegnazione, la perdurante condizione di bisogno abitativo ed il consolidato rispetto degli obblighi di pagamento dei canoni. Formalizzarsi sulla vigenza o meno del contratto di locazione significa non aver compreso nulla della ratio della dismissione.
La questione ha trovato recentemente sfogo in due pronunce del Tribunale di Bologna.
Statuendo sul ricorso di un inquilino con contratto scaduto, che lamentava il mancato riconoscimento del proprio diritto di acquisto da parte dell’ente previdenziale e (anzi) il tentativo di liberare coattivamente l’immobile, il Tribunale di Bologna ha dapprima respinto l’istanza di tutela cautelare, ritenendo che i meri detentori, tanto più se di immobili di pregio, fossero esclusi dalla prelazione nel nuovo regime della l. 410/2001 (82) . Riformando in sede collegiale il provvedimento cautelare monocratico, però, lo stesso Tribunale ha mutato opinione ed ha sposato una nozione ampia ed ultra-civilistica del requisito della “conduzione” (83) :
“Si ritiene, in base alla disamina di tutta la normativa intervenuta sul punto in un ampio arco temporale, di dovere accedere alla più allargata interpretazione del concetto di conduttore come soggetto avente diritto alla prelazione, e quindi ritenendo applicabile, già nel vigore del D.L. 351/2001, l’art. 3 co. 109° lett. a) della legge 662/1996, che attribuiva il diritto di prelazione anche a chi occupasse l’immobile dopo la scadenza del contratto”.
Dalla stessa pronuncia giunge poi un ulteriore contributo alla ricostruzione del sistema: il Giudice bolognese ha aggiunto infatti che la “detenzione dell’immobile” – proprio per i fini sociali di tutela della continuità abitativa perseguiti dal legislatore – deve intendersi come abitazione effettiva e non può essere surrogato da forme di detenzione corpore alieno (per interposta persona) che pure sono generalmente ammesse in diritto privato (84) .
Ne esce, in definitiva, ribadita la funzione “sociale” e di servizio pubblico svolta della dismissione: la facoltà di acquisto non si fonda sul dato estrinseco di un contratto di locazione, ma sull’effettivo status di “utente” del servizio-casa fornito dagli Enti Previdenziali: tale status persiste anche se cessa il titolo civilistico che ne è la veste formale, e può cessare solo con un formale provvedimento di revoca, per accertata irregolarità o per perdita dei requisiti dell’assegnazione.

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SECONDA PARTE

NOTE

Note

L'articolo Cartolarizzazione, dismissione degli immobili degli enti previdenziali e diritto di opzione dei conduttori: ultimo atto di un servizio pubblico? (Prima parte) proviene da Giustamm.

1. I TERMINI DEL PROBLEMA.

2. L’ANTEFATTO: IMMOBILI ED ENTI PREVIDENZIALI PRIMA DELLA DISMISSIONE.

3. LA DISMISSIONE E LE SUE NORME.
3.1. La l. 335/1995 di riforma delle pensioni ed il D.Lgs 16 febbraio 1996 n. 104.

3.2. La Finanziaria 1997 (art. 3 co. 109° L. 662/1996).

3.3. La l. 410/2001 e l’avvento delle cartolarizzazioni.

4. IL DIRITTO DI ACQUISTO DEL CONDUTTORE NEL SISTEMA VIGENTE.

4.1 La fase di avvio alla dismissione.

4.2. Il trasferimento alla S.c.i.p. ed il diritto di opzione del conduttore.

4.3. (segue) La natura del diritto di acquisto: opzione o prelazione?

4.4. (segue) L’oggetto del diritto di opzione ed il suo esercizio. La tutela ex art. 2932 c.c.. La determinazione del prezzo.
4.5. (segue) La qualifica «di pregio» e la sua valenza giuridica.

4.6. (segue) I tempi per l’adempimento.
4.7. (segue) La natura reale o obbligatoria dell’obbligazione a contrarre.
4.8 Il vincolo di indisponibilità dell’immobile acquistato tramite l’opzione
4.9 Conclusioni.
5. I NODI DELLA DISMISSIONE DI FRONTE ALLA GIURISPRUDENZA. I PRESUPPOSTI SOGGETTIVI DELL’OPZIONE. LA «NON ACCERTATA IRREGOLARITÀ DELL’ASSEGNAZIONE» E LA NOZIONE DI «CONDUTTORE» NELLA L. 410/2001.
6. (SEGUE) LA TUTELA DEL CONDUTTORE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE: IL DIRITTO DI “INSISTENZA” NELL’IMMOBILE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE E IL DOVERE DI COOPERAZIONE DEGLI ENTI PREVIDENZIALI.
7. L’INGANNO DEGLI IMMOBILI «DI PREGIO».

7.1. L’art. 15 co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare 30.4.1997.

7.2. La legge n. 488/99 e la circolare 27.1.2000.
7.3. La legge 410/2001 e il D.M. 31.7.2002.
7.4. L’irrazionalità del criterio “urbanistico” del D.M. 31.7.2002.

7.5. Il contrasto del criterio “urbanistico”con la l. 410/2001.

7.6. La ratio dello sconto e della distinzione tra edifici «di pregio» e «non di pregio».

7.7. Il rinvio alle norme sulla locazione.

7.8. Le deroghe alla presunzione “di pregio” dei centri storici

8. LA NATURA DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA DISMISSIONE. LE CONSEGUENZE SULLA GIURISDIZIONE.

8.1. La dismissione come servizio pubblico.

8.2. La giurisdizione: il riparto ordinario e quello in materia di servizi pubblici.
8.3. La giurisdizione in materia di dismissione di beni pubblici.

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PRIMA PARTE

6. (SEGUE) LA TUTELA DEL CONDUTTORE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE: IL DIRITTO DI “INSISTENZA” NELL’IMMOBILE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE E IL DOVERE DI COOPERAZIONE DEGLI ENTI PREVIDENZIALI

I rilievi svolti nei paragrafi precedenti hanno identificato l’opzione come diritto soggettivo perfetto che trova origine direttamente nella legge e che sorge con il trasferimento degli immobili alla S.C.I.P..
Restano tuttavia da accertare di quali situazioni giuridiche siano titolari i conduttori verso l’ente locatore nelle more della dismissione, ossia in quella fase “grigia” in cui non vi è ancora un dritto ma solo una aspettativa circa l’acquisto dell’immobile abitato.
Si è già visto che tale aspettativa non è di mero fatto ma ha una sua precisa consistenza giuridica, dal momento che la legge 410/2001 prevede la dismissione di tutti gli immobili degli enti previdenziali ad eccezione di quelli “ad uso prevalentemente strumentale”, attribuendo ai conduttori un ragionevole grado di certezza circa la propria futura facoltà di acquisto (85) .
E si è già visto, altresì, che tale posizione del conduttore, che si riassume nell’interesse a veder inserito il proprio immobile nel procedimento dismissorio, acquista verso gli enti preposti alla cartolarizzazione consistenza di vero e proprio interesse legittimo, azionabile nelle forme ed avanti alle sedi competenti (86) .
Accanto ed in parallelo a questa posizione ne è però ravvisabile un’altra non meno importante, che riguarda non tanto l’effettiva dismissione del proprio immobile ma la conservazione – nelle more di tale procedimento – dei requisiti per il (futuro) acquisto dell’opzione.
Si tratta dell’interesse a non vedersi privati dei requisiti giuridici e fattuali per il sorgere del diritto di opzione, e precisamente del contratto di locazione o della materiale detenzione dell’immobile.
Il diritto di opzione presuppone infatti lo status di conduttore o comunque detentore qualificato (87) dell’immobile, la cui sussistenza va apprezzata alla data in cui gli immobili vengono trasferiti alla S.C.I.P..
Fino a tale trasferimento, peraltro, la proprietà degli immobili e la titolarità dei contratti di locazione resta in capo agli enti previdenziali i quali – benché oggi estranei al processo dismissorio – restano comunque in grado di incidere sui presupposti per il sorgere del diritto di opzione, ponendo nel nulla l’aspettativa all’acquisto degli abitanti.
Non è un’ipotesi di scuola.
Negli enti proprietari è emersa ben presto la tentazione di profittare dei ritardi del processo dismissorio per intimare ai conduttori la licenza per finita locazione, sciogliendo il contratto e recuperando poi coattivamente il possesso dell’immobile: con il malcelato scopo di giungere alla dismissione con immobili sgombri, alienabili con maggiore profitto mediante asta pubblica.
L’intento è d’altronde agevolato dal fatto che i tempi di attesa della vendita si sono dimostrati nella pressi assai lunghi, per la congerie di interventi legislativi e per le stesse inerzie e negligenze degli enti proprietari nell’adempiere agli input legislativi (88) . E’ divenuto così estremamente probabile che, prima del trasferimento alla S.C.I.P., i contratti i locazione giungessero ad una delle scadenze periodiche con facoltà di disdetta.
Si è posta quindi l’esigenza di individuare forme di tutela del conduttore nei confronti dell’ente previdenziale locatore.
Il primo allarme è giunto dal Tribunale di Roma, sezione distaccata di Ostia. Il giudice laziale ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle norme attributive del diritto di prelazione-opzione (89) , in relazione agli artt. 3 e 47 cost., lamentando che tali articoli
“non prevedono a favore del soggetto che abbia inteso, avendone il diritto, esercitare la prelazione, la facoltà di permanere nell’immobile, prorogando la scadenza del contratto di locazione fino alla conclusione della procedura, e sempre che non intervengano inadempimenti de conduttore, nel caso in cui la procedura di vendita abbia tempi più lunghi rispetto alla scadenza del contratto in ordine alla quale il locatore abbia formalizzato la relativa disdetta” (90) .
La Corte Costituzionale si è pronunciata sulla questione con l’ordinanza n. 2 del 13-15 gennaio 2003 (91) .
Il giudice delle leggi ha rilevato come la condotta dell’ente locatore (aver disdettato del contratto di locazione alla prima scadenza, senza attendere il perfezionamento della procedura dismissoria) fosse stata qualificata dalla stesso giudice rimettente come “di eclatante scorrettezza contrattuale”, ed ha concluso che
“sulla base di tale qualificazione appare evidente come la situazione giuridica vantata dal conduttore possa trovare tutela negli ordinari rimedi risarcitori predisposti dall’ordinamento per l’ipotesi di violazione dei doveri di correttezza” (92) .
Se la conclusione di forma è stata, quindi, la reiezione della questione prospettata per manifesta inammissibilità, la sostanza della pronuncia è stata però di notevole importanza, perché ha indirizzato la giustizia ordinaria verso gli strumenti dell’illecito contrattuale – sub specie della violazione del dovere di correttezza ex art. 1375 c.c. – per sanzionare le iniziative degli enti locatori in costanza di dismissione.
E la giurisprudenza ha raccolto gli input della Corte già in due occasioni.
Il Tribunale di Roma si è occupato ben presto di una controversia analoga (93) ed ha correttamente negato la facoltà dell’Ente di porre fine al contratto, affermando che nelle more della dismissione il conduttore ha diritto al rinnovo del contratto di locazione:
“al conduttore di immobile ad uso abitativo, con contratto in corso de iure alla data di entrata in vigore della normativa sulla dismissione del patrimonio immobiliare pubblico di riferimento, spetta il diritto all’acquisto e medio tempore al rinnovo del contratto.
L’ente pubblico locatore non può quindi chiedere il rilascio per la successiva scadenza ove sia stata manifestata l’intenzione di acquistare” (94) .
Nello stesso senso è la recente ordinanza del Tribunale di Bologna (già citata) che in sede cautelare si è occupata di un caso identico (95) . Il Giudice ha infatti riconosciuto che
“non pare conforme a buona fede il comportamento di chi, non potendo certo ignorare l’interesse altrui alla prelazione, in luogo di prestarvi la dovuta cooperazione ai fini della sua realizzazione, si attivi invece, intimando lo sfratto per finita locazione, per privare l’altro contraente della qualità, nella specie, di conduttore che è una tra le condizioni imposte dalla legge per fruire del cennato beneficio” (96) .
Emerge quindi nella (pur rara) giurisprudenza in materia la consapevole esigenza di tutelare il conduttore nelle more della dismissione, dando protezione alla sua aspettativa di acquisto prima ancora che essa acquisti giuridica concretezza.
Tale orientamento è d’altronde perfettamente in linea con il vincolo tra la rapporto locatizio (recte: di fruizione di fatto) ed futuro acquisto, che come visto rappresenta la ratio sottostante a tutto il fenomeno dismissorio.
E’ perciò del tutto corretto ritenere, come fa la giurisprudenza, che tale vincolo legislativo orienti e conformi il rapporto locatizio tra ente e conduttore, imponendo all’ente locatore uno specifico dovere di collaborazione con la controparte: l’obbligo di esercitare le facoltà inerenti al contratto in modo da non pregiudicare il diritto di opzione del conduttore.
Nello specifico, si avrà la conseguenza per cui se il conduttore dichiara inequivocamente la propria intenzione di acquistare l’immobile (una volta) dismesso, l’ente sarà impedito dall’intimare la disdetta e, nel caso la eserciti, essa resterà priva di effetto.
Per inquadrare giuridicamente tale situazione si può agevolmente attingere all’esperienza civilistica ed ai suoi istituti classici.
La pendenza della procedura dismissoria può essere assimilata infatti alla pendenza della condizione sospensiva disciplinata nel Codice Civile, ossia di quell’evento futuro ed incerto (97) da cui dipende il concreto sorgere di un diritto.
Da ciò consegue che, nel caso in cui il conduttore abbia manifestato l’intenzione di avvalersi dell’opzione, acquisterà per ciò stesso un diritto «di insistenza» sull’immobile il cui contenuto è così determinabile:

a) l’ente avrà l’obbligo di non pregiudicare l’avveramento della condizione a cui l’ordinamento ricollega il sorgere del diritto di opzione e di prestarvi anzi la dovuta cooperazione (cfr. art. 1358 c.c.). Nello specifico, tale obbligo si tradurrà del divieto di intimare la licenza o lo sfratto per finita locazione;
b) l’inquilino avrà facoltà di compiere atti conservativi a tutela del proprio diritto condizionato (art. 1356 co. 1° c.c.): il che si traduce appunto nel diritto a non perdere la titolarità del contratto o comunque la detenzione dell’immobile in seguito ad un procedimento di sfratto attivato dall’Ente proprietario. In concreto l’inquilino avrà la possibilità
1) di eccepire la mala fede o comunque la illegittimità della condotta dell’Ente in sede di procedimento di sfratto, ottenendo così il rigetto della domanda di convalida;
2) qualora il procedimento sia già in corso, di ottenere la sospensione cautelare dell’esecuzione nelle more dell’accertamento del proprio diritto di opzione (98) ;
3) in alternativa, di ottenere un sequestro giudiziario che assolva allo stesso scopo (99) ;
c) in ogni caso, qualora i requisiti della prelazione dovessero essere perduti a causa dell’esecuzione coattiva di un provvedimento di rilascio, il (ex) abitante potrà comunque pretendere dalla S.C.I.P. di acquistare l’immobile, invocando il diritto a considerare avverata la condizione dolosamente pregiudicata ai sensi dell’art. 1359 c.c..
D’altra parte, una solida base normativa di tale diritto di «insistenza» può essere rinvenuta nell’art. 3 co. 20° della l. 410/2001, che benché dettato per ragioni di coordinamento normativo tra i diversi regimi giuridici vigenti, è chiaramente ispirata a un principio di matrice più generale, che può essere sintetizzato come la regola dell’inopponibilità all’inquilino degli eventi pregiudizievoli successivi alla propria manifestata volontà di acquisto (100) .
Esiste poi un’altra ipotesi ricostruttiva, a cui si fa solo breve cenno.
In luogo di strutturare il diritto di permanere nell’immobile come elemento peculiare e “atipico” del rapporto locatizio, potrebbe cercarsene il fondamento al di fuori del contratto, nell’ambito del rapporto pubblicistico tra conduttore ed ente proprietario.
Il fondamento giuridico del “diritto di insistenza” potrebbe essere ancorato, cioè, al rapporto pubblicistico di “utenza” che lega l’inquilino all’ente erogatore del servizio-casa, e perciò al vincolo di destinazione a pubblico servizio impresso agli immobili previdenziali.
Infatti, poiché la dismissione del patrimonio immobiliare rappresenta la continuazione ed il completamento di quel “servizio pubblico” a cui gli immobili previdenziali erano vincolati dalla legge (101) , è certamente illegittima una condotta degli enti atto (quale l’intimazione della licenza e lo sgombero coattivo dell’immobile) che abbia per effetto la sottrazione del bene al vincolo di destinazione legislativamente imposto.

A ciò osterebbero infatti gli artt. 828 e 830 c.c. (102) , che sanzionano con l’inefficacia gli atti di disposizione dei beni pubblici incompatibili con le destinazioni di legge.

7. L’INGANNO DEGLI IMMOBILI «DI PREGIO»

Il problema del «pregio» degli immobili dismessi merita un particolare rilievo, per le rilevanti conseguenze che esso può avere sulle facoltà di acquisto dei conduttori e per la notevole mole di contenzioso fino ad oggi generata.
La qualifica «di pregio» dell’immobile rappresenta un chiaro disincentivo per l’acquisto dell’immobile, dato che esclude l’optante dallo sconto del 30% sul prezzo vendita (art. 3 co. 7° e 8° l. 410/2001) e gli impone di acquistare al valore di mercato.
E’ chiaro perciò che la determinazione dei criteri per l’attribuzione del «pregio» incide sulla stessa probabilità o addirittura possibilità di esercizio dell’opzione, ed è potenzialmente in grado di pregiudicare, svuotandolo dall’interno, il favor per il conduttore a cui è improntata la dismissione del patrimonio immobiliare.
E ciò è proprio quello che sembra avvenire.
L’intrico di fonti consiglia, anche in questo caso, di ripercorrere l’evoluzione che la nozione di «immobile di pregio» ha subito dal 1996 ad oggi.

7.1. L’art. 15 co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare 30.4.1997.

Di immobili “di pregio” si parla già nel vigore del D.Lgs. 104/96, come categoria ancora irrilevante per la determinazione del prezzo di vendita. La nozione viene infatti introdotta esclusivamente ai fini della determinazione dei canoni di locazione, consentendone l’elevazione oltre gli standard ordinari ai sensi di quanto previsto dall’art. 15 co. 2° D. Lgs. 104/96 (103) .
In esecuzione di tale articolo veniva emanata la Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale 30.4.1997 (G.U. n. 150/97) (104) , che attribuiva la qualifica «di pregio» a quattro categorie di immobili:

a) gli immobili vincolati ai sensi della L. n. 1089/1939 (immobili di valore storico artistico), ai sensi della L. n. 1497/1939 (vincoli paesaggistici) o ricadenti in zone vincolate ex L. n. 47/1985 (vincoli paesistici categoriali);
b) gli immobili costituiti per oltre 2/3 da “abitazioni di lusso” ai sensi della L. n. 408/1949 e successive modifiche e integrazioni e del D.L. n. 1150/1967 e D.M. 2.8.1969;
c) gli immobili situati nel “centro storico così come definito ai sensi della L. n. 392/1978, art. 18” ad eccezione di quelli situati in zone comunque degradate;
d) gli immobili che sorgono in aree con valori unitari medi nettamente superiori al prezzo medio di mercato del comune nel quale sono ubicati.
I criteri di cui alle lettere a) e b) attengono a requisiti intrinseci dei singoli immobili, mutuati da previgenti legislazioni di settore e dotati di un sufficiente grado di determinatezza.

Più problematici sono, invece, i due criteri successivi, in cui il pregio viene desunto non dalle caratteristiche intrinseche degli edifici ma dalla loro particolare collocazione all’interno di zone o aree del nucleo urbano. Il criterio di cui al comma d), in particolare, presuppone una attività di riscontro e di analisi (l’accertamento del “valore medio di mercato”, del “valore unitario medio” di singole aree, l’identificazione delle “aree” stesse, ecc.) a carattere tanto aleatorio da sfiorare la discrezionalità.
Il criterio più obbiettivo è quello di cui alla lettera c), perché il “centro storico” ex art. 18 l. 392/1978 costituisce una perimetrazione effettuata dai Comuni proprio ai fini della determinazione dei canoni di locazione, basata sulla “storicità” (e quindi il pregio) dell’edificio.
A chiusura del sistema, e con lo scopo di garantire le posizioni dei conduttori, l’art. 15 co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare prevedono comunque che la individuazione degli immobili di pregio avvenga in contraddittorio con le associazioni maggiormente rappresentative degli inquilini.

7.2. La legge n. 488/99 e la circolare 27.1.2000.

Il quadro normativo muta con l’art. 2, 2° co., lett. fbis L. 23 dicembre 1999 n. 488 (105) , che trasforma la qualifica di pregio in un fattore di determinazione del prezzo di vendita ai conduttori, che vale ad escludere lo sconto del 30% previsto in via generale per tutti gli altri immobili.
La norma stabilisce che i criteri per la determinazione del pregio sono sempre determinati con circolare del Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale.
Nel contempo stabilisce, però, un inderogabile parametro legale per cui sono comunque di pregio gli immobili che sorgono in zone in cui il valore medio unitario è superiore del 70% al valore di mercato medio (106) . Il legislatore mostra così la preoccupazione di tutelare i conduttori dall’arbitrio degli organo amministrativi, sostituendo la generica nozione di “valore nettamente superiore al valore medio” (di cui si era rilevata la aleatorietà) con un dato numerico (il maggior valore del 70%) obbiettivamente più certo.
In attuazione della l. 488/99 viene emanata la Circ. 27.1.2000 (107) , la quale non elabora nuovi criteri di pregio ma conferma e recepisce, integralmente, quelli “locativi” della circ. 30.4.97, limitandosi ad aggiungervi un elenco dei valori immobiliari medi di mercato rilevanti per il “valore di soglia” del 70%.
Non si tratta evidentemente di un caso.
La dismissione è concepita dal Ministero come una appendice ed un completamento del servizio pubblico locativo svolto in precedenza, ed è perciò del tutto ragionevole che gli indici del pregio siano i medesimi per entrambe le fasi.
Viene inoltre confermato che il procedimento di identificazione – sia in generale che per i decreti di classificazione degli edifici di pregio – sarà adottato d’intesa tra le parti (ente proprietario e OO.SS. degli inquilini) e in caso di disaccordo con la assistenza dell’Osservatorio del patrimonio immobiliare. La Circolare si conclude invitando gli Enti “ad attivare con urgenza incontri con le OO.SS.”.

7.3. La legge 410/2001 e il D.M. 31.7.2002.

Giunge infine la l. 410/2001. Oltre a riprodurre la precedente normativa sul prezzo (prezzo di mercato per gli immobili di pregio; sconto del 30% per gli altri) essa stabilisce all’art. 3 co. 13° che:

“con i decreti di cui al comma 1 (decreti del Ministero dell’Economia) su proposta dell’Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali, di concerto con la Agenzia del Territorio, sono individuati gli immobili di pregio. Si considerano comunque di pregio gli immobili situati nei centri storici urbani, ad eccezione di quelli individuati nei decreti, su proposta dell’Osservatorio del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali” (art. 3 co. 13° l. 410/2001).
L’articolo viene poi modificato dall’art. 26 d.l. 30 settembre 2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 324), che riserva il potere di proposta alla sola Agenzia del Territorio ed introduce quattro specifiche deroghe al pregio “presunto” del “centro storico urbano”: tale criterio non si applicherà agli immobili “che si trovano in stato di degrado e per i quali sono necessari interventi di restauro e di risanamento conservativo, ovvero di ristrutturazione edilizia”.
Il regime vigente è quindi ormai delineato nei suoi caratteri definitivi.
(i) Per alcuni immobili (quelli dei “centri storici urbani”) vi è un pregio “presunto” tracciato direttamente dalla legge: si tratta di una presunzione a carattere relativo, potendo essere superata da appositi decreti ministeriali di “esenzione” o dal riscontro di particolari situazioni di fatto da parte dell’Agenzia del Territorio.
(ii) Gli altri criteri di pregio, ulteriori rispetto a quelli legali, sono tracciati con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Tale decreto viene concretamente emanato il 31.7.2002 (108) , e recepisce i criteri proposti dall’Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli Enti pubblici con le delibere 17.4.2002 e 24.7.2002; che sono i seguenti.

1) Esistenza per l’intero immobile di vincoli ai sensi della L. n. 1089/1939 o ai sensi della L. n. 1497/1939 o ricadenti in zone vincolate ai sensi della L. n. 431/1985 (109) .
2) Immobili costituiti per oltre 2/3 da abitazioni di lusso ai sensi della L. n. 408/1969 e successive modificazioni.
3) Ubicazione in zone nelle quali il valore unitario medio di mercato degli immobili è superiore del 70% rispetto al valore di mercato medio rilevato nell’intero territorio comunale (art. 2 f bis L. n. 488/1999). Gli immobili con un valore di mercato a metro quadro superiore a € 3.750,00 sono da considerarsi comunque di pregio, mentre quelli con un valore a metro quadro inferiore a € 1.431,00 sono da considerarsi comunque non di pregio.
4) Ubicazione nel centro storico individuato in base alle perimetrazioni dei piani regolatori (zone omogenee di tipo A) con esclusione delle zone destinate soggette ai piani di recupero ai sensi dell’art. 27 L. n. 457/1978 individuate dagli stessi piani regolatori.
5) Nei casi suindicati sono comunque esclusi dalla categoria di pregio gli immobili degradati il cui valore di riproduzione a nuovo, equivalente al valore di mercato incrementato dei costi, sia inferiore al valore di soglia per la classificazione di pregio.
6) E’ sufficiente la presenza di uno solo dei suddetti criteri per l’inserimento nella categoria di pregio.
I criteri di cui ai n. 1) e 2) riproducono senza modifiche quelli delle circolari ministeriali del 1997 e 2000.
Il criterio di cui al n. 3) riproduce il disposto della legge 488/99, ma vi aggiunge due valori-soglia portanti una presunzione assoluta, rispettivamente, di «pregio» e di «non pregio». Il criterio generale del 1999 (valore unitario medio superiore del 70% al valore unitario medio del Comune di appartenenza) viene così di fatto applicato nei soli casi in cui l’immobile abbia un valore intermedio tra le due soglie predette.
Infine, in attuazione del disposto di legge, il criterio n. 4) prevede l’attribuzione del pregio agli immobili del centro storico urbano, che viene però identificato, a sorpresa, con le “zone omogenee di tipo “A” dei piani regolatori”.
E cioè in modo del tutto diverso e discontinuo rispetto al passato, in cui la mappa del centro storico rilevante per il pregio era quella tracciata ai sensi della l. 392/78.

7.4. L’irrazionalità del criterio “urbanistico” del D.M. 31.7.2002.

Non può non rilevarsi come l’assunzione dei tale criterio da parte dell’Osservatorio appare di legittimità gravemente dubbia, travisa il dettato di legge e tradisce le prassi amministrative previgenti.
L’equivalenza automatica centro storico in senso urbanistico – immobile di pregio non ha precisa base normativa , perché l’art. 3, 13° co. della L. n. 401/2001, che parla di «Centri Storici Urbani» – nozione letteralmente diversa – e per di più come dato paradigmatico di un superiore valore economico
Se avesse inteso riferirsi tout court ai centri storici in senso urbanistico lo avrebbe certamente fatto in modo diretto, stabilendo l’equivalenza in via legislativa, senza doverla affidare all’Osservatorio.
Tutto lascia pensare, anzi, che il comma 13° dell’art. 3, nel riferirsi ai “centri storici urbani”, intendesse mutuare la nozione di centro storico contenuta nelle circolari previgenti (30.4.1997 e 27.1.2000), e ciò sia perché già nel 1999 il legislatore aveva “legificato” un criterio desunto nelle circolari ministeriali (110) , sia perché la nozione di «centro storico» ex l. 392/78 rappresentava un criterio particolarmente idoneo per valutare l’effettivo pregio di un immobile o di un comparto urbano.
Infatti la perimetrazione ex L. n. 392/78 ha la specifica finalità di individuare i beni o cespiti immobiliari di maggior pregio e valore economico – ai fini di elevare i canoni locativi – ed è quindi coerente con le finalità dell’intero corpo normativo sopra richiamato, che pone come discrimine del beneficio dello “sconto” del 30% del prezzo di vendita un dato sostanzialmente economico (chiarissime sono in tal senso tutte le altre norme sugli edifici di lusso, sul valore “di soglia”, rispetto al mercato, dell’immobile e così via).

La giurisprudenza è sempre stata chiara, d’altronde, nell’affermare che la “zonizzazione” comunale ex l. 392/78 non deve basarsi solo sul criterio topografico ma “avere presente la situazione edilizia infrastrutturale delle singole aree” (111) , “fare riferimento al livello dei servizi ed alla qualità urbana” (112) ed “alla condizione oggettiva degli immobili” (113) . E lo stesso accade oggi per le perimetrazioni ex l. 431/98, che gli accordi territoriali di cui all’art. 2 della legge tracciano sulla base dell’omogeneità dei valori immobiliari delle singole zone (114) .
Nulla di tutto ciò vi è invece nella zonizzazione urbanistica “A” che è introdotta, lo si noti, da una fonte normativa – il D.M. 2.4.1968 n. 1444 – che è ben più remota della L. n. 392/1978 già richiamata dalla circolare 30.4.1997. E’ sì vero che essa parla di parti del territorio che “rivestono carattere storico, artistico o di pregio ambientale” (elementi, peraltro, tutti già autonomamente considerati al punto 1 dei criteri) ma tale classificazione non si basa affatto su precisi elementi o dati patrimoniali, economici, degli specifici immobili, bensì su dati territoriali e urbanistici.
Tale “zonizzazione” infatti – come noto – è fatta “ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 L. n. 765/1967” e cioè espressamente allo scopo di far “osservare limiti inderogabili di densità edilizia, d’altezza, di distanza tra fabbricati, nonché rapporti massimi tra gli spazi destinati a insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici”. Si tratta insomma di una norma finalizzata esclusivamente alla determinazione dei c.d. “standards urbanistici” (cfr. artt. 2 e 4 D.M. 2.4.1968 n. 1444).
Questa stretta “tipicità” della zonizzazione ex art. 17 L. n. 765/1967 vale anche a connotarne il procedimento, che è un tipico procedimento di pianificazione territoriale in cui non vi sono fasi o atti istruttori connessi in qualsiasi modo alle proprietà immobiliari e alla loro consistenza, in sostanza al loro “pregio”. Il risultato di tale procedimento pianificatorio non è, quindi, di per sé automaticamente trasponibile – per di più con effetti di presunzione assoluta – per classificare gli immobili di pregio in quel vero e proprio sub-ordinamento che è il godimento e la dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.
E’ circostanza di comune esperienza, d’altronde, che le zone A del P.R.G. di tutte le maggiori città italiane si estendono ben al di là dei perimetri storici delle “città vecchie”, per comprendere spesso aree contigue di recente o recentissima formazione.
La sussunzione di tale criterio, per di più con la forte valenza presuntiva che si è vista, si traduce quindi in un vero e proprio travisamento della ratio legale, e finisce per privare la nozione pregio di qualsiasi effettivo riscontro fattuale.

7.5 Il contrasto del criterio “urbanistico”con la l. 410/2001.

Il criterio “urbanistico” introdotto dal Ministero appare comunque, oltre che sostanzialmente illogico, anche di dubbia legittimità formale.

Dalla lettura testuale dell’art. 3 co. 13° della l. 410/2001 emerge che l’Osservatorio sul patrimonio degli enti previdenziali ed il Ministero dell’Economia erano esclusivamente demandati a individuare criteri del «pregio» ulteriori rispetto a quello del “centro storico urbano” tracciato in via legislativa, senza interferire su tale criterio legale.

Il Ministero non aveva insomma alcun potere di introdurre una propria, nuova (ed oltretutto, come si è visto, intrinsecamente irrazionale) nozione di “centro storico urbano”, diversa da quella già esistente nella disciplina della dismissione.
Nell’impianto della legge il termine «centro storico urbano» veniva infatti assunto come concetto di per sè compiuto e definito, che il legislatore desumeva e sussumeva dalla disciplina sulla cartolarizzazione vigente alla data dell’approvazione della legge. Ciò significa che il centro storico “pensato”, o meglio presunto dalla l. 410/2001 non poteva che essere quello già esistente nel “corpus normativo” della cartolarizzazione, ossia quello tracciato ai fini dei canoni di locazione nel 1997, e “confermato” dalla circolare del 2000 proprio ai fini del pregio.
La tesi ora esposta ha già avuto un primo conforto pretorio nelle recenti sentenzi del T.a.r. Emilia Romagna – Bologna, sez. I, 15 marzo 2004 n. 367 e 368 (115) .
Decidendo due ricorsi avverso le qualifiche di pregio di alcuni immobili, operate in base alla mera ubicazione nelle zone A del P.R.G., il Tribunale bolognese ha riconosciuto che “non può negarsi che esso [il P.R.G.] nasca finalizzato al migliore uso del territorio e non alla determinazione di un valore economico, come invece quello dell’equo canone”, ed ha poi finito per annullare lo stesso D.M. 31.7.2002 con la seguente motivazione.
“Sembra al Collegio doversi escludere che il dettato della Legge 401/2001 abbia lasciato al legislatore secondario prima, e all’interprete poi, spazi discrezionali e, rispettivamente, interpretativi, per dare ingresso a simili considerazioni.
Non si tratta, ovviamente, di una (inconfigurabile) ipotesi di prevalenza della fonte precedente (Circolare 30.4.97 Ministero Lavoro) su quella successiva di pari rango o superiore (D.M. Economia e Finanza 31.7.02), ma di materia già compiutamente disciplinata in via primaria (legge 410/2001). La legge 410/2001 è infatti piuttosto chiara, nella sua letterale formulazione, nel rinviare alle fonti secondarie soltanto la individuazione: a) delle altre tipologie del pregio immobiliare; b) delle deroghe alla categoria centro storico, direttamente individuata.
Ne segue che l’espressione “centro storico” non può essere interpretata che come significativa di un concetto già in sé completo e definito, senza necessità di alcuna successiva integrazione; concetto il quale, al momento della pubblicazione e della conversione del D.L. 351/2001, non poteva che coincidere con quello in essere nella disciplina di settore di quel momento”.

7.6. La ratio dello sconto e della distinzione tra edifici «di pregio» e «non di pregio».

La soluzione proposta nel testo, ed accolta dalla pronuncia sopra citata, appare comunque assolutamente ovvia se solo si adotta l’angolo di visuale che è già stato ampiamente esposto in precedenza: ossia che la dismissione altro non è che una “coda” del servizio-casa già reso agli inquilini in via locativa.
Se ci si pone in quest’ottica, infatti, è agevole comprendere che la sussunzione della nozione di “centro storico” valido ai fini locativi era una scelta praticamente obbligata, se si volevano tutelare appieno i diritti degli inquilini e soddisfare i fini perseguiti dalla legge.
Se infatti lo scopo della dismissione è trasformare il titolo locativo in titolo reale, la coerenza e l’omogeneità tra le due fasi rappresentano esigenze ineludibili della normativa statale e delegata, pena la creazione di ingiustificate differenziazioni tra inquilini e, soprattutto, di conseguenze inique a danno delle categorie protette dalle locazioni “previdenziali”.
Vediamone brevemente il perché.
Si è già visto che la suddivisione del patrimonio previdenziale in immobili “di pregio” e “non di pregio” – effettuata ai fini locativi dall’art. 15 D.Lgs. 104/96 e dalla circolare ministeriale 30.4.97 – non era attività fine a sé stessa, ma aveva lo scopo precipuo di identificare le differenti categorie sociali di beneficiari, e di garantire loro condizioni di locazione proporzionate ai propri livelli di bisogno.
Le fonti sopracitate, infatti, disponevano che mentre gli immobili di pregio sarebbero stati locati liberamente a prezzi e inquilini “di mercato”, quelli “non di pregio” sarebbero stati riservati a categorie sociali protette (sfrattati, anziani, soggetti a basso reddito, giovani coppie, famiglie con portatori di handicap) alle quali – proprio per le loro condizioni di bisogno legalmente riconosciute – sarebbero stati praticati canoni ridotti rispetto ai valori correnti (116) .
Quando la l. 662/1996, prima, e la l. 410/2001, poi, hanno mutuato questa ripartizione di massima tra le due categorie di edifici, ancorandovi il regime dei prezzi della vendita, lo hanno fatto per recepirne e perpetuarne la ratio in sede di alienazione: in linea con quel “filo rosso” tra locazione e dismissione di cui si è già detto, e di cui il diritto di opzione/prelazione è l’icastica rappresentazione.
Nello specifico, condividere la classificazione “locativa” pregio/non pregio significava sancire che la ratio dello sconto del 30% riservato ad alcuni conduttori, nel disegno della l. n. 410/2001, non era ravvisabile tanto nello stato “fisico” (di pregio o meno) degli immobili alienati – di per sé insufficiente a spiegare le ragioni dello sconto – ma nella categoria di locatore che, ormai da anni, vi era insediata.
In altre parole, la ragione dell’offerta a prezzo ridotto degli immobili “non di pregio” era il favor che la legge riconosceva ai suoi abitanti in relazione alle variegate situazioni di svantaggio di cui erano titolari: perché “pregio” o “non pregio”, in tema di immobili previdenziali, è sinonimo di maggiore o minore bisogno abitativo e capacità economiche.
In sintesi, lo sconto è un incentivo ai locatori bisognosi; mentre gli edifici “non di pregio” fanno “da mappa” a tale variegata categoria.
La prova “del nove” di quanto si è detto sta, d’altronde, nel fatto che lo sconto e la stessa distinzione tra “pregio” e “non pregio” sono destinati immediatamente a scomparire in sede di asta: in cui – tramontata la fase riservata al conduttore – tutti gli immobili vengono venduti con il medesimo plafond base e le stesse, identiche condizioni.
Ne consegue che la distinzione tra immobili di pregio e non di pregio non solo era, ma doveva necessariamente essere ancorata agli stessi criteri in vigore in precedenza, pena la “rottura” dell’equilibrio dell’intero sistema.
La indebita adozione del criterio “urbanistico” da parte del D.M. 31.7.02, con il suo irrazionale allargamento del centro storico rilevante ai fini del pregio, ha finito infatti per creare categorie di inquilini che, pur essendo svantaggiate e quindi “protette” ai fini della locazione (ove i loro immobili sono qualificati “non di pregio”) si vedono però revocare tale “protezione sociale” in sede di vendita: dove il loro immobile è equiparato a quelli degli inquilini “normali”, che non meritano sconti sul prezzo.
L’irrazionalità del criterio “urbanistico” non sta, quindi, solo nella inidoneità ad identificare gli immobili di maggior valore.

Sta soprattutto nel fatto che, con una simile distinzione, il Ministero ha completamente travisato il senso e la ragione profonda sottostante a tale distinzione: il fatto, cioè, che dietro lo schema pregio-non pregio tracciato con le mappe sulle locazioni si nasconde, in realtà, quel discrimine tra utenti “di mercato” e nuovi bisognosi che è la vera giustificazione dello sconto sul prezzo riconosciuto dalla legge.

7.7. Il rinvio alle norme sulla locazione.

Se è appurato che il centro storico da assumere come indice per il pregio è quello tracciato ai fini delle locazioni, resta però da chiarire quali siano, in concreto, le mappe da utilizzare in sede di stima.
E’ noto infatti che le perimetrazioni previste dall’art. 18 della l. 392/78 – cui la circolare 30.4.1997 faceva riferimento come indice del “pregio” – sono state, a far tempo dal 1998, sostituite da quelle annuali e concertate di cui all’art. 2 e 4 l. 431/1998.
Il mutamento legislativo non pone peraltro particolari problemi.
Se si ha chiaro, infatti, che la ratio della qualifica “di pregio” è quella di distinguere gli immobili non solo in base al maggiore o minore valore, ma soprattutto in funzione della diversa categoria sociale che vi era insediata, diviene anche evidente che il riferimento alla l. 392/78 costituiva un rinvio dinamico alla disciplina sulle locazioni, e non un rinvio materiale e specifico alla l. 392/78 astrattamente considerata.
In altre parole, il richiamo alle mappe “del pregio” va inteso come richiamo in progress alle mappe sulle locazioni, come progressivamente sviluppatesi nella legislazione vigente.
Di conseguenza, sono oggi le perimetrazioni ex l. 431/98 ad essere il modello di riferimento (anche) per la dismissione.
Tra l’altro non può non osservarsi come tali più moderne perimetrazioni sono in realtà assai più aggiornate ed efficaci nell’individuare le zone di pregio dei centri urbani, grazie al sistema concertato previsto dalla legge ed alla cadenza periodica con cui esse sono revisionate (117) .
7.8. Le deroghe alla presunzione di “pregio” dei centri storici.
Come si è visto, l’art. 26 del d.l. 269/2003 ha introdotto una nuova causa di esclusione per quegli immobili che – ancorché ricompresi nei “centri storici urbani” e quale che sia l’interpretazione corretta da dare a questa locuzione – “si trovano in stato di degrado e per i quali sono necessari interventi di restauro e di risanamento conservativo, ovvero di ristrutturazione edilizia”.
Sulla portata di una simile locuzione si possono svolgere, ad una prima lettura, i seguenti rilievi.
In primo luogo, è chiaro che lo stato di degrado e gli interventi di ristrutturazione/restauro/risanamento non rappresentano requisiti cumulativi, ma invece fra loro alternativi. Basta insomma uno di essi per escludere, utilmente, la qualifica di pregio.
Quanto all’esatto tenore di simili esimenti, il riferimento alle esigenze di restauro e risanamento conservativo, da un lato, e alla ristrutturazione edilizia, dall’altro, rappresentano la recezione di categorie di intervento ben note nella materia edilizia, ed oggi codificate negli artt. art. 3 lett. c) e d) del T.U. Edilizia (D.P.R. 380/2001) (118) .
Più complesso è identificare cosa si intenda per “stato di degrado”. Tale locuzione non riguarda evidentemente la soggezione dell’immobile ai “piani di recupero” di cui alla l. 457/1978, giacché tale requisito era già previsto nel D.M. 31.7.2002 e non necessitava, quindi di una nuova superflua specificazione.
Con tutta probabilità, il legislatore ha voluto invece rinviare alla nozione di “degrado” vigente nella materia locativa, la quale, come si è già visto, rappresenta un punto di riferimento imprescindibile di tutta la legislazione dismissoria.
Sia le (oggi abrogate) mappe della l. 392/1978 che le odierne perimetrazioni ex l. 43/1998 prevedono infatti l’identificazione di specifici edifici degradati in cui i valori locativi, per la presenza di variegati fattori di svalutazione da accertarsi di volta in volta, sono assai difformi in senso peggiorativo rispetto alla zona di riferimento. Ed in cui i canoni dovranno, conseguentemente, essere adeguati alla classe di valore immediatamente inferiore.
Una tale nozione si pone, quindi, come particolarmente idonea e pertinente anche per la normativa dismissoria, perché consente di identificare proprio quelle discrepanze e di correggere quelle generalizzazioni che ogni “mappatura”, tanto più se “urbanistica” inevitabilmente, porta con sè.

8. LA NATURA DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA DISMISSIONE. LE CONSEGUENZE SULLA GIURISDIZIONE.

8.1. La dismissione come servizio pubblico.

A chiusura del presente articolo, possiamo tracciare alcune conclusioni finali sulla natura giuridica del fenomeno dismissorio, per trarne le conseguenze sul piano della giurisdizione; che fino ad ora abbiamo trascurato di considerare.
Nelle pagine precedenti si è ampiamente evidenziato come la dismissione del patrimonio immobiliare non rilevi solo quale operazione di finanza pubblica, ma rappresenti soprattutto la fase terminale di una attività di gestione degli immobili previdenziali (ed in generale pubblici) improntata a fini sociali, e concretante un vero e proprio servizio pubblico (119) .
Lo strumento locatizio utilizzato per la gestione degli immobili previdenziali rappresenta lo schermo privatistico dietro cui si celava un rapporto tra soggetto pubblico erogatore e cittadino-utente, avente ad oggetto prestazioni (la fornitura di alloggi a prezzi popolari e calmierati) rese direttamente ad alcune categorie sociali, disciplinate dalla legge (120) e orientate a soddisfare un preciso interesse pubblico (121) .
La corrispondenza con la nozione di servizio pubblico è quindi palese, e ciò sia se si aderisce alla classica nozione soggettiva (122) , sia in relazione alla concezione oggettiva nelle sue varie configurazioni (123) , sia soprattutto in rapporto alla nozione accolta dalla giurisprudenza della Cassazione in sede di esame dall’art. 33 D.Lgs. 80/1998, per cui il servizio pubblico – ai fini del riparto della giurisdizione – “è caratterizzato da un elemento funzionale (il soddisfacimento diretto dei bisogni di interesse sociale) che non si rinviene nell’attività imprenditoriale, anche se indirizzata a fini sociali” (124) .
D’altra parte, vale la pena ricordare che la stessa Suprema Corte ha recentemente dato una importante conferma a questa ricostruzione, riconducendo nell’alveo dei servizi pubblici la materia dell’edilizia residenziale pubblica, che può essere considerata la “sorella maggiore” di quella da noi esaminata (125) .
Ciò premesso, si può fare un passo ulteriore.
L’esame della normativa sulla dismissione svolta nelle pagine procedenti ha mostrato che il processo di alienazione degli immobili pubblici e previdenziali è improntato agli stessi caratteri e scopi che caratterizzavano la sua gestione locativa: tanto che il diritto di opzione-acquisto rappresenta il continuum del diritto di godimento locatizio: mentre il vincolo di destinazione alla locazione sociale si tramuta in vincolo di alienazione alle categorie già beneficiarie del servizio.
Gli elementi in cui si sostanzia tale nesso di continuità sono già stati esaminati ma possono essere richiamati ancora una volta.
a) Il primo è dato dal D.Lgs. 104/96, che mentre imprime sulla gestione del patrimonio previdenziale un generale vincolo di destinazione a favore delle categorie in stato di bisogno abitativo, avvia contemporaneamente la dismissione concependola come alienazione “sociale” che deve evitare ripercussioni sugli inquilini.
Si dimostra, così, che la fase locativa e quella dismissoria sono nella visione del legislatore un corpo organico, funzionale ad uno scopo unitario.
b) La norma cardine è comunque il riconoscimento al locatore del diritto di trasformare il titolo locativo in titolo reale, tramite il riconoscimento di una opzione/prelazione nascente direttamente dalla legge e prevalente sullo stesso interesse pubblico a massimizzare i profitti con le (più redditizie) vendite all’asta.
c) La stessa disciplina dell’opzione dimostra, peraltro, che tale diritto non sorge dal nulla come beneficio “octroyé” offerto discrezionalmente al conduttore, ma rappresenta il continuum del diritto di godimento locatizio, ossia la “prestazione finale” resa con il servizio pubblico-casa.

E’ la stessa legge ad riconoscere infatti:
i. che il diritto di opzione è subordinato al regolare pagamento dei canoni e alla legittimità dell’assegnazione (art. 3 co. 6° l. 410/01) ossia alla legittima pregressa fruizione del servizio pubblico locativo;
ii. che il diritto di opzione spetta solo a chi sia privo di altra idonea abitazione nel Comune di residenza (art. 3 co. 6° d.l. 351/01);
iii. che l’immobile acquistato è soggetto ad un vincolo pubblicistico di indisponibilità, un divieto di alienazione della durata di cinque anni (art. 3 co. 14°) che mira ad evitare un uso speculativo di tali beni “sociali”.
d) Assume poi particolare rilievo l’art. 3 co. 109° l. 662/1996 (da considerarsi vigente ancora oggi, come già visto nel paragrafo 5) il quale recepisce una nozione di conduttore “ampia”, comprensiva di tutti gli utenti del patrimonio immobiliare a prescindere dalle vicende del titolo contrattuale.
Riconoscere l’opzione ai meri “abitanti” significa ancorare il diritto di acquisto alla effettiva fruizione del servizio-casa, e non alla veste contrattuale che esso può assumere nei rapporti con l’ente erogatore. Ciò ha una importanza fondamentale perché rivela che il diritto di opzione viene riconosciuto dal legislatore non per ragioni di opportunità (evitare le ricadute sociali della dismissione, garantendo la permanenza degli alloggi dei precedenti abitanti) ma, ben più ambiziosamente, per realizzare e perfezionare i fini pubblici perseguiti in precedenza: la prestazione di servizi abitativi a categorie protette.
e) Più in generale, va poi evidenziato l’elevato grado di sincronia tra la disciplina della gestione e quella dismissoria. Il ricorso alle medesime categorie concettuali, alle medesime distinzioni ed esenzioni, allo stesso lessico testimoniano come le due fasi siano in realtà parte di un disegno unitario, di cui la vendita all’assegnatario è «l’ultima tappa» e la «prestazione finale.
E perciò quasi obbligato concludere che la cartolarizzazione degli immobili oggi in corso rappresenta essa stessa un servizio pubblico: l’atto finale del servizio-casa reso da decenni con gli immobili degli enti previdenziali
Non c’è bisogno di attingere alla nozione “onnicomprensiva” di servizio pubblico propugnata dal Consiglio di Stato (126) per convincersi della esattezza di tale assunto: i caratteri della procedura dismissoria sono perfettamente in linea con quelli di un servizio pubblico secondo tutti i canoni ermeneutici propugnati (127) , ed in particolare con l’affermazione della Cassazione per cui vi rientra ogni attività caratterizzata da un il soddisfacimento diretto di bisogni di interesse sociale che pare oggi la più attuale e idonea a descrivere l’istituto (128) .

8.2. La giurisdizione: il riparto ordinario e quello in materia di servizi pubblici.

Le conseguenze delle conclusioni ora tratte sono assai importanti a fini ermeneutici – la normativa sulla dismissione andrà interpretata e ricostruita coerentemente con la funzione svolta – ma consentono soprattutto di risolvere il problema della giurisdizione, che in base al riparto tradizionale si presenta come un vero e proprio “nodo gordiano”.
La complessità e l’intreccio delle diverse situazioni giuridiche soggettive, infatti, fa sì che, se si dovesse applicare il tradizionale criterio del petitum sostanziale (129) , ogni controversia rischierebbe di frazionarsi un una miriade di scaramucce presso giudici diversi.
Andrebbero infatti al G.A. le impugnative degli atti di avvio della dismissione fino al trasferimento alla S.C.I.P., salva la necessità di accertare in via incidentale la sussistenza dei presupposti astratti per la futura opzione (che sola radica, come si è già detto (130) , l’interesse legittimo a sindacare l’inserimento o meno dell’immobile nei piani di trasferimento alla S.C.I.P.).
Spetterebbe invece all’A.G.O., almeno in principio, ogni controversia afferente al diritto di opzione, e ciò sia per l’accertamento dei suoi presupposti e delle condizioni di esercizio (il prezzo), sia per la sua esecuzione coattiva tramite sentenza ex art. 2932 c.c..
L’effettività della tutela dell’A.G.O. sarebbe però concretamente frustrata sia dall’impossibilità di accertare alcuni dei presupposti per il sorgere dell’opzione – la “regolarità” o meno dell’assegnazione è questione pubblicistica riservata certamente al G.A. (131) – sia dalla difficoltà di determinare autonomamente il prezzo (la contestazione dei criteri generali del “pregio” dettati dal Ministero dell’Economia ha pacifica natura di interesse legittimo e deve certamente essere sollevata avanti al T.a.r. senza possibilità di disapplicazioni in sede di giurisdizione ordinaria).
Il rischio è insomma quello di continue migrazioni da una giurisdizione all’altra, con un significativo lack of protection per il conduttore. Tutto ciò senza contare eventuali diatribe sulla portata del riparto, capaci di vanificare con irragionevoli tempi di definizione gli stessi obbiettivi pubblici di un pronto smobilizzo dei propri cespiti immobiliari (132) .
Un vero rompicapo.
In un tale quadro, invocare la giurisdizione esclusiva del G.A. rappresenta il classico stratagemma per trancher la question senza doverla risolvere.
E’ evidente, infatti, che se la dismissione è l’appendice e il completamento della pregressa fase locativa, si potrà e si dovrà ricondurre anch’essa sotto “l’ombrello” della giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi pubblici (art. 33 D.Lgs. 80/1998). Di cui si è già vista la perfetta pertinenza al caso di specie.
In definitiva l’intera procedura – dalla fase di avvio a quella esecutiva – resterà integralmente nelle mani del giudice amministrativo, che potrà così sommare ai propri poteri caducatori le facoltà cognitive e satisfattive piene del giudice ordinario.
Si pensi alla materia, particolarmente critica, della qualifica di pregio tanto contestata dagli inquilini.
I ricorrenti potranno chiedere al G.A. non solo l’annullamento del criterio ministeriale “del pregio” reputato illegittimo, ma altresì l’accertamento giudiziale del proprio diritto di opzione e del giusto prezzo di vendita (sostitutivo di quello – eventualmente contestato – determinato dall’Agenzia del territorio). Potranno, poi, chiedere l’emanazione di una sentenza ex art. 2932 c.c., che surroghi gli effetti di quella compravendita che la S.C.I.P., in ipotesi, si rifiutasse di stipulare.
L’unica porzione estranea alla giurisdizione piena del G.A. resterà, così, la controversia attinente “ai rapporti individuali di utenza con soggetti privati”, che l’art. 33 co. 1° lett. e del D.Lgs. 80/98 fossa come limite estremo della giurisdizione per materia.
Si tratta tuttavia di un’area evidentemente estranea ai temi che ci hanno occupato.
La recentissima Cass. civ. SS. UU., 16 aprile 2004 n. 7265 è giunta infatti a fare chiarezza anche su tale (dibattuta) locuzione, ed ha spiegato che “La formula «rapporti individuali» utilizzata nella citata lettera E), sottolinea la realtà ontologica della relazione giuridica che nasce da una negoziazione individuale, ovvero dalla negoziazione singola, ancorché a sua volta elemento di una negoziazione di massa perché parte di una serie di rapporti individuali attraverso i quali si realizza un servizio pubblico.”
In altre parole, la residua sfera giurisdizionale dell’A.G.O. investe, ormai, solo i rapporti giuridici conseguenti alle negoziazioni individuali con il gestore del servizio pubblico e perciò successivi all’instaurarsi del rapporto di utenza.
L’esercizio ed il soddisfacimento dell’opzione rappresentano, quindi, una fase “a monte” della negoziazione individuale, finalizzata a far conseguire al conduttore la prestazione (l’acquisto della proprietà dell’appartamento condotto in locazione) in cui si sostanzia il servizio pubblico e perciò estranea a quel “rapporto individuale” di spettanza del Giudice Ordinario.

8.3. La giurisdizione in materia di dismissione di beni pubblici

Esiste comunque una seconda via per concentrare avanti al G.A. le controversie nascenti dalla dismissione.
Alla giurisdizione esclusiva del G.A. conduce infatti non solo l’attività di pubblico servizio resa con gli immobili previdenziali, ma anche la natura di beni pubblici che tali immobili hanno acquistato e che conservano in sede di dismissione.
Si è visto infatti che il vincolo di destinazione impresso sugli immobili, da parte delle leggi “sociali” degli anni ’70 e ’80 a favore degli sfrattati è prevalente sui fini istituzionali dell’ente e idoneo a render nulli e privi di effetto i negozi di diritto privato stipulati con i terzi (134) .
Lo stesso vale per i vincoli previsti dalle circolari ministeriali post 1996, che è lo stesso art. 15 del D.Lgs. 104/96 a qualificare come vincolanti per gli enti previdenziali e prevalenti sulle eventuali fonti interne.
Non c’è pertanto alcun dubbio sulla riconducibilità degli immobili previdenziali ai beni pubblici e precisamente ai “beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad un pubblico servizio” che l’art. 830 co. 2° c.c. assoggetta allo stesso regime di indisponibilità dei beni patrimoniali indisponibili dello Stato (135) .
Orbene, anche la materia della “dismissione di beni pubblici”, come noto, appartiene alla giurisdizione esclusiva del G.A..
La recente sentenza n. 3268/2003 del Consiglio di Stato, ha sul punto affermato come, in materia di dismissione del patrimonio previdenziale, “trovi applicazione l’art.23 bis, comma 1, lettera e), della legge n.1034 del 1971 (come introdotto con l’art.4 della legge n.205 del 2000), che – nel prevedere in materia un rito speciale – ha espressamente devoluto alla giurisdizione amministrativa le controversie (quale quella in esame) riguardanti “provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici” (Cons. Stato sez. VI, 10 giugno 2003 n. 3268) (136) . E lo stesso ha affermato la recentissima Adunanza plenaria n. 5/2004, assoggettando i ricorsi contro il “pregio” al rito speciale di cui all’art. 23bis l. T.a.r. (137) .
In sostanza, l’art. 23bis della l. TAR viene attualmente inteso, da parte del Consiglio di Stato, come una norma attributiva della giurisdizione, ancorché “vestita” da semplice disposizione sul rito. Inoltre – ed a dispetto del riferimento ai meri “provvedimenti” dismissori – lo stesso Consiglio di Stato ha già chiarito che tale materia investe globalmente l’intera procedura di dismissione dei beni pubblici, con cognizione estesa a tutti i rapporti giuridici dall’inizio alla fine della alienazione (138) .
Non è un caso, d’altronde, che la giurisprudenza abbia da tempo affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa anche per la fase delle aste degli immobili cartolarizzati, sul presupposto della natura pubblica dei beni alienati e delle norme di evidenza pubblica che vi si applicano (139) .
Da questa nozione “ampia” si ottiene, così, un secondo esaustivo riparto della giurisdizione ratione materiae, tendenzialmente esaustivo e con capienza per le controversie “dalla culla alla bara” della materia dismissoria.
La tutela processuale, in tale modo, tiene il passo del (talora disordinato) proliferare normativo. La criticata giurisdizione per materia trova qui una delle sue prime applicazioni, e può diventare il presidio più idoneo per garantire quell’accesso alla proprietà dell’abitazione che la dismissione, in ossequio all’art. 47 cost, si propone di realizzare.

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NOTE

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DE CHIARA CARLO Pres., SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE Rel.

Interpretazione del contratto : il sindacato di legittimità  è circoscritto al rispetto dei canoni interpretativi e coerenza e logicità  della motivazione

Contratti- interpretazione del contratto- sindacato di legittimità – rispetto dei canoni interpretativi e coerenza e logicità  della motivazione- è circoscritto.
 

 
 

 
 

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