1. L’art. 2041 del codice civile, come noto, appresta una tutela giuridica per quelle situazioni in cui un soggetto abbia ottenuto un indebito vantaggio patrimoniale, ovvero senza giusta causa, in danno di un altro che, conseguentemente, si “impoverisce”; l’arricchito, a mente dell’art. 2041 c.c., è tenuto, nei limiti del proprio arricchimento, ad indennizzare la parte impoverita della correlativa diminuzione patrimoniale verificatasi nella propria sfera giuridica [1].

Il successivo art. 2042 c.c. afferma il carattere sussidiario e residuale dell’azione in parola, rispetto agli altri rimedi giuridici – tipici e nominati – apprestati dall’ordinamento [2].

Il rimedio di cui si tratta, per le ipotesi in cui l’“arricchito” fosse stato un soggetto giuridico pubblico, nella sua generica accezione, una pubblica Amministrazione, nel tempo ha ottenuto una disciplina ad hoc apprestata dall’opera ermeneutica della giurisprudenza – per lo più, e per evidenti ragioni, di legittimità – che ha consentito che lo stesso potesse attagliarsi alla peculiare conformazione pubblicistica – appunto – del soggetto che per effetto di un “error” si è arricchito a svantaggio di un privato cittadino entrato in rapporto specifico con esso.

1.2. La giurisprudenza del passato più recente riteneva necessario, al fine dell’esperimento dell’actio de in rem verso nei confronti della p.a. e degli enti ad essa equiparati, che: “… questa avesse avuto la consapevolezza della prestazione indebita e che nulla avesse fatto per respingerla, non rilevando a tal fine il suo riconoscimento, seppure implicito, del fatto di essersi servita della cosa o della prestazione resale indebitamente” [3].

Come si vedrà, l’indirizzo interpretativo della giurisprudenza, ed in particolar modo della Suprema Corte di Cassazione, negli ultimi anni è notevolmente mutato.

In una nuova ottica di favor nei confronti del privato (peraltro parallela all’attuale orientamento legislativo che assume su un piano paritetico il singolare rapporto tra p.A. e privato), i giudici di legittimità non valutano più condizionante, per l’ammissibilità dell’azione in esame nei confronti dell’ente pubblico in generale, l’esistenza di un connotato psicologico particolarmente qualificato quale è quello della suitas, ovvero la consapevolezza del carattere indebito della prestazione effettuata in suo favore alla quale si accompagnava, in funzione di supporto, un ulteriore elemento rintracciabile nel comportamento meramente omissivo, per il quale, a fronte della consapevolezza descritta, comunque, la p.A. non avrebbe dovuto e/o dovuto fare alcunché per respingerla.

Con andamento di segno completamente opposto, l’attuale giurisprudenza, invero, reputa necessario, come condizione di ammissibilità dell’azione ex art. 2041 c.c., il solo riconoscimento della prestazione effettuata -non jure- dal privato; riconoscimento che, come si vedrà, potrà consistere anche in semplici manifestazioni di volontà di natura finanche non negoziale [4].

1.3. Infatti, l’indirizzo nomofilattico odierno richiede, per l’esperimento dell’azione de qua nei confronti degli enti pubblici, anche economici, che la stessa Amministrazione abbia proceduto al riconoscimento della utilità della prestazione indebitamente eseguita in suo favore [5].

L’utilità della prestazione eseguita, come più volte ribadito dalla stessa, può consistere per esempio “… in una qualsiasi forma di utilizzazione della prestazione consapevolmente attuata dalla p.a., pertanto, anche in un semplice <>”[6].

L’utilitas in favore della p.A., cui si fa riferimento, potrebbe consistere, peraltro, nella mera possibilità, a seguito dell’opera effettuata senza giusta causa dal terzo, di richiedere un finanziamento [7]; ovvero riguardare spese non necessarie per la p.A., ma dichiaratamente facoltative [8].

La stessa Suprema Corte, inoltre, è univoca nel sostenere che il riconoscimento dell’utilità della prestazione eseguita senza causa in favore della p.A. da parte di un terzo privato, può essere effettuato “esplicitamente o anche implicitamente” [9] o, finanche, per “facta concludentia” [10], così come può risultare, per implicito, da un comportamento processuale dell’Amministrazione –in una ipotesi peculiare- “qualora, però, detto comportamento non concreti un’effettiva contestazione della corrispondenza dell’opera eseguita, senza giusta causa, a quella deliberata in sede amministrativa” [11].

1.4. Ulteriore momento interpretativo è stato posto al fine di risolvere la problematica concernente la questione se il riconoscimento dell’utilità della prestazione effettuata da un terzo, indebitamente, a vantaggio della p.a. dovesse essere espresso esclusivamente mediante un provvedimento amministrativo o se ciò fosse possibile anche attraverso un semplice comportamento materiale messo in atto da parte della p.A..

L’orientamento della Suprema Corte è consolidato nel ritenere che: “Nella fattispecie costitutiva dell’ingiustificato arricchimento, il riconoscimento della prestazione ricevuta da parte della p.A. assume valore quale dichiarazione di scienza e di accertamento e di conseguenza non rileva la mancanza dei controlli e delle approvazioni per esso prescritti”[12].

Al proposito rileva il fatto che: “Il riconoscimento di debito è atto negoziale con il quale l’Amministrazione, nei casi in cui un incremento di ricchezza si sia verificato senza giusta causa a proprio favore e con correlativo pregiudizio di altro soggetto, unilateralmente accerta l’utile versum, vale a dire l’entità dell’arricchimento” [13].

Conseguenza di quanto riferito è apprestata dalla circostanza che il riconoscimento in questione possa essere operato dall’Amministrazione “con qualsiasi atto o fatto che implichi, comunque, l’ammissione dell’esistenza del diritto e fra questi, per esempio, anche il versamento di acconti in favore del soggetto che ha eseguito la propria opera in favore di essa” [14]. Pertanto anche in assenza di un formale provvedimento amministrativo che abbia affidato l’incarico al soggetto che, a proprie cura e spese, ha disimpegnato l’opera –professionale, imprenditoriale etc.- in favore della p.A. [15].

Infatti, il pagamento di acconti, come mero fatto, è, univocamente, inteso ed interpretato dai giudici di legittimità -ai fini dell’esperimento dell’azione di arricchimento senza causa di cui all’art.2041 c.c.- come riconoscimento implicito del diritto altrui, così come dell’utilità della prestazione effettuata da un terzo, senza giusta causa, in suo favore [16].

Per completezza, giova richiamare, altresì, una recente decisione della Suprema Corte la quale ha coniato il principio secondo il quale anche la mancata utilizzazione della prestazione effettuata indebitamente dal terzo in suo favore, può, comunque, legittimare l’esperimento dell’actio de in rem verso, purché vi sia stata l’approvazione del progetto da parte del Consiglio Comunale [17] [18] .

2. Diversa questione, invece, ha interessato alcune sentenze a mezzo delle quali i giudici hanno avuto modo di precisare che per il riconoscimento dell’utilità della prestazione altrui ottenuta sine titulo, non sarebbe necessario neppure che sia effettuata dalla stessa p.A. la quantificazione economica del vantaggio ottenuto, purché l’Amministrazione abbia proceduto al riconoscimento del vantaggio in sé della prestazione indebitamente ottenuta [19].

2.1. E’ opinione già da diversi lustri consolidata, sotto altro profilo, che, ai fini del calcolo del quantum per il ristoro integrale del danno economico subito dall’impoverito -nell’azione di arricchimento senza causa- gli interessi legali decorrano dal momento della richiesta del rimborso inoltrata al soggetto –pubblico o privato- che si è avvantaggiato della prestazione eseguita, “in quanto a tale data va riferita la valorizzazione del relativo importo”[20].

E, ad analoghi fini, è pacificamente ammesso che l’indennizzo dovuto a seguito dell’esperimento dell’azione di indebito arricchimento, è debito di valore, poiché diretto a reintegrare una diminuzione patrimoniale e, pertanto, esso va liquidato alla stregua dei valori monetari in atto al momento della pronuncia ed il giudice deve tenere conto della svalutazione monetaria intervenuta fino al momento della decisione, anche d’ufficio [21] [22].

3. Alla luce del recente indirizzo giurisprudenziale in materia sopra riportato, se, da un verso, è da salutare favorevolmente il rèvirement tracciato negli ultimi anni dalla Suprema Corte in ottica protesa, come già cennato, verso un intento –condiviso anche in sede legislativa- volta a privatizzare la p.A. in vista per lo più di una più sostanziale ed effettiva tutela del privato cittadino, dall’altro le più recenti decisioni potrebbero prestare il fianco ad eccessivi abusi nei confronti della p.A. ed ad una mancanza, nell’operatore giuridico, di certezza del diritto.

Con ciò non si auspica un improbabile ritorno alle posizioni del superato indirizzo giurisprudenziale che richiedeva, per l’ammissibilità dell’azione di cui all’art. 2041 c.c. nei confronti della p.A., la sussistenza di uno spiccato elemento psicologico che, oltre che risultare di ardua connotazione probatoria, effettivamente sviliva il nucleo fondamentale e la ratio dello stesso istituto, seppur introdotto in un ambito – pubblicistico – non presente nelle intenzioni del suo Legislatore; in altri termini un ritorno al passato porterebbe con sé il fondato rischio di cadere nell’opposto eccesso.

Si vorrebbe in realtà sostenere che l’applicazione di una norma giuridica di carattere residuale e di non secondaria portata quale è quella in esame, non può essenzialmente essere affidata all’impreciso e generico concetto del “riconoscimento dell’utilità della prestazione”, implicito o formale che sia -che può essere desunto, come osservato, finanche da un comportamento processuale dell’ente pubblico- in quanto l’effettiva ammissibilità (ed anche il concreto accoglimento) dell’azione non potrebbe, sensatamente, conseguire dall’applicazione ed interpretazione giudiziale di una norma secondo le diverse circostanze sorte caso per caso. Come è evidente affidando, di conseguenza, al solo libero apprezzamento del giudice adito, ed a nessun’altra condizione, l’an sull’applicabilità di un istituito di portata così generale.

Se ciò in talune ipotesi potrebbe risultare ben auspicabile, in altri –immaginabili- ambiti, potrebbe prestare il fianco a situazioni di disparità di trattamento che, come tali, sono scongiurate da ogni rango nostro sistema legislativo, anche e soprattutto costituzionale.

L’interprete dovrebbe operare una valutazione delle condizioni di ammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa esperibile contro la p.A. – che è, si ripete, azione del tutto diversa da quella pensata dal legislatore del 1942 – che prediliga oltreché, naturalmente, la necessità della reintegrazione del patrimonio dell’impoverito, anche la individuazione di profili – certi e tipizzati – di responsabilità della p.A. che abbiano ingenerato l’incolpevole affidamento del privato nella legittimità del suo operato.

Tra queste condizioni, senza ombra di dubbio, la necessità di un univoco atto ricognitivo di volontà espresso da parte della p.A., non necessariamente attraverso un provvedimento formale, si evidenzia finalizzato ad una sensata tutela di entrambe le parti. Ma è solo il punto di partenza.

[1] La lucida ricostruzione di Trib. Sup. Acque, 6 dicembre 1999, n.27, in Cons. Stato, 1999, II, 1903.

[2] Cfr. Cass. civ., sez. I, 29 aprile 1998, n.4364, in Mass., 1998.

[3] Per tutte, Cass. civ., sez. Un., 19 luglio 1982, n.4198, in Amministrazione e Politica, 1986, 125, n. L. Maruotti.

[4] Contra, il caso particolare di Cass. civ., sez.III, 17 aprile 2000, n.4918, in Mass., 2000, che oltre al requisito del riconoscimento della prestazione effettuata in suo favore da parte della p.A., esige anche la condizione della “effettiva utilizzazione della prestazione che integri il requisito obiettivo dell’arricchimento, inteso come vantaggio patrimoniale oggettivamente accertabile”.

[5] Sul punto Cass. civ., sez. III, 11 novembre 1994, n. 9458, in Mass., 1998.

[6] Si veda, Cass. civ., 29 aprile 1998, n.4364, cit.; Cass. civ., sezz. Un., 10 febbraio 1996, n.1025, in Foro Amm., 1996, 2575, n. ANNUNZIATA.

[7] Cass. civ., 26 novembre 1986, n.6981, in Mass., 1986.

[8] Cass. civ., sez. un., 10 febbraio 1996, n.1025, cit..

[9] Al proposito cfr. Cass. civ., sez.II, 18 febbraio 1999, n.1312, in Giur. It., 2000, 504, n. BARATTO; Idem, sez. I, 12 luglio 1996, n.6332, in Mass., 1996; Idem, sez. II, 23 maggio 1995, n.5638, in Giur. Bollettino legisl. tecnica, 1996, 3553. Il riconoscimento, anche implicito, deve però, promanare non “… da qualsiasi soggetto che faccia parte della struttura dell’ente, bensì solo dagli organi rappresentativi dell’amministrazione interessata o da coloro cui è rimessa la formazione della volontà dell’ente”, Cass. civ., sez.II, 2 aprile 1999, 3222, in Mass., 1999.

[10] Cass. civ., sez. I, 1° luglio 1997, n.6570, in Foro it., 1997, I, 2825.

[11] Cass. civ., sez. I, 9 novembre 1993, n.11061, in Mass., 1993.

[12] Cass. civ., sez. I, 20 agosto 1992, n.9682, in Giur. It., 1993, I, 1, 2160; si veda anche Idem, sez.III, 8 luglio 1994, n.6467, in Mass., 1994.

[13] Corte Conti, sez. contr., 22 settembre 1995, n.123, in Cons. Stato, 1995, II, 2254.

[14] T.A.R. Piemonte, sez. II, 18 giugno 1992, n.198, in Trib. Amm. Reg., 1992, I, 3198; Cass. civ., 6 settembre 1982, n.4829, in Mass., 1982.

[15] Cass. civ., sez.I, 11 settembre 1999, n.9690, in Giur. It., 2000, 1055.

[16] Cfr. Cass. Civ., sezz. Un., 7 novembre 1997, n.10931, in Studium Juris, 1998, 316; Cass. civ., sez. un., 17 dicembre 1991, n.13606, in Arch. Giur. Oo.pp., 1992, 503; Idem, 19 aprile 1990, n.3263, in Arch. Giur. oo.pp., 1990, 541; Idem, 9/5/1983, n.3450, in Arch. Giur. oo.pp., 1983, II, 249.

[17] Cass. civ., sez.I, 11 settembre 1999, n.9690, in Giur. It., 2000, 1055; Idem, sez. II, 2 febbraio 1999, n.849.

[18] Il rimedio in oggetto è stato escluso in una ipotesi particolare da Cons. Stato, Ad Plen., 23 febbraio, 2000, n.11, in Foro Amm., 2000, f.2, la quale ha assunto che: “In caso di svolgimento di mansioni superiori, è infondata la domanda del pubblico dipendente di indennizzo per ingiustificato arricchimento dell’Amministrazione, ai sensi dell’art.2041 c.c., poiché l’esercizio di mansioni superiori alla qualifica rivestita, svolto durante l’ordinaria prestazione lavorativa, non reca alcuna effettiva diminuzione patrimoniale in danno del dipendente (il cd. depauperamento, che dell’azione in parola è requisito esenziale).

[19] Cfr., Cass. civ., sezz. Un., 28 ottobre 1995, n.11303, in Resp. Civ. e Prev., 1996, 647, n. SARDO; Cass. civ., sez. I, 12 settembre 1992, n.10433, in Mass., 1992.

[20] Cass. civ., 9 agosto 1994, n.7348, in Foro it., 1996, I, 685.

[21] Ex multis, Cass. civ., sez.III, 6 febbraio 1998, n.1287, Giur. It., 1999, 275; Cass., sez. un., 10 febbraio 1996, n.1025, cit.; anche Cass., civ., sez. III. 2 settembre 1998, n.8722, in Guida Enti Locali, 1998, n.41, 87.

[22] Per la disciplina di un caso particolare, Cass. civ., sezz. Un., 10 febbraio 1996, n.1025, cit., ha affermato che: “Per la determinazione in concreto del vantaggio goduto dalla p.A. in caso di indebito arricchimento da un gruppo di professionisti, da liquidarsi tenendo conto anche del depauperamento di quest’ultimi in termini di giusto corrispettivo della loro prestazione, deve farsi ricorso alla tariffa professionale soltanto come parametro di liquidazione, escludendone la diretta applicabilità”.

Note

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