La sicurezza pubblica è presa in considerazione, nella Costituzione del 1948, come finalità che consente limitazioni di libertà. La libertà personale può essere oggetto di restrizione, in casi di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, ed in via provvisoria, ad opera dell’autorità di pubblica sicurezza (art. 13). La libertà di circolazione e di soggiorno può essere limitata per legge per motivi di sanità e di sicurezza (art. 16). Le riunioni in luogo pubblico possono essere vietate per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica (art. 17). Il quadro non può dirsi mutato ad opera della riforma del titolo V, parte II, introdotta con l. cost. n. 3 del 2001, nella quale la sicurezza pubblica – più precisamente “ordine pubblico e sicurezza” – viene in rilievo in relazione alla ripartizione di competenza legislativa ed amministrativa tra Stato e Regione, senza alcuna specificazione che possa indurre a configurare la nozione sotto profili diversi da quello predetto.
Analogamente, nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)[1], la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico vengono in rilievo come ragioni che possono giustificare limitazioni del diritto al rispetto della vita privata e familiare, della libertà di domicilio e di corrispondenza (art. 8), della libertà di manifestare la propria religione (art. 9), della libertà di espressione (art. 10), e della libertà di riunione e di associazione (art. 11).
Con lo stesso significato ordine pubblico e sicurezza pubblica compaiono nel Patto internazionale sui diritti civili e politici[2]. Menzionati quali possibile giustificazione della limitazione delle libertà di movimento e di scelta della residenza (art. 12), di religione (art. 18), di espressione (art. 19), di riunione (art. 21), di associazione (art. 22).
Non appare certo, però, che siffatta configurazione, la quale certamente coglie un aspetto assolutamente inconfutabile, connaturato alla nozione, abbia carattere esaustivo.
E’ fenomeno di comune rilievo la percezione di insicurezza e, correlativamente, la domanda di sicurezza da parte dei cittadini[3]. Invero risulta da recenti contributi sociologici che, in particolare a partire dalla metà degli anni ’90, è di molto cresciuta “la paura della criminalità”, che viene ritenuta “un fenomeno sociale imponente”[4].
Si comprende pertanto che mentre sino a tutto il secolo che ci siamo lasciati da poco alle spalle nella dottrina giuridica il problema non era stato agitato, contributi recenti hanno preso in considerazione la configurazione della sicurezza come diritto[5].
E’ da rammentare che, storicamente, la sicurezza è considerata come un diritto fondamentale nelle Dichiarazioni dei diritti contenute nelle Costituzioni delle ex colonie inglesi[6]. Nel Bill of Rights della Virginia del 1776 (che, come è noto, fu preso a modello dalle altre Carte) vengono considerati “diritti innati” (inherent rights) “il godimento della vita, della libertà, mediante l’acquisto ed il possesso della proprietà, e il perseguire e ottenere felicità e sicurezza” (sez. I). Si stabilisce inoltre che “Il governo è, o deve essere, istituito per la comune utilità, protezione e sicurezza del popolo, della nazione o comunità”. E si aggiunge che quando un governo si rivela inadeguato a tali scopi la maggioranza della comunità ha il diritto a cambiarlo (sez. III). Nello stesso senso l’art. VII della Carta del Massachusetts (1780) e l’art. V della Carta della Pennsylvania (1776). Nelle Carte della Pennsylvania, all’art. 8, del Vermont (1777), all’art. 9, del Massachusetts, all’art. 10, si proclama che “Ogni membro della società ha diritto di essere protetto nel godimento della vita”. Si stabilisce inoltre che “Il governo è, o deve essere, istituito per la comune utilità, protezione e sicurezza del popolo, della nazione o comunità”. E si aggiunge che quando un governo si rivela inadeguato a tali scopi la maggioranza della comunità ha il diritto a cambiarlo (sez. III. Nello stesso senso l’art. VII Massachusetts e l’art. V Pennsylvania).
In tale contesto la sicurezza sembra effettivamente configurarsi come diritto del cittadino nei confronti dello Stato. Ed è intesa nel senso di protezione dei singoli e della collettività da pericoli esterni ed interni.
Nel continente europeo, tra i diritti fondamentali figura, già a partire dalla concezione originaria, che risale all’epoca dell’assolutismo illuminato[7], assieme alla libertà ed alla proprietà, anche la sicurezza. Ed all’art. 2 della dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, si consacrano come “diritti naturali ed imprescrittibili dell’uomo”, “la libertà, la proprietà, la sicurezza e la resistenza all’oppressione”[8].
Ma in Europa storicamente i diritti fondamentali si sono affermati come protezione dall’intromissione dei pubblici poteri. In tale contesto il riferimento alla sicurezza è inteso non quale diritto del singolo cittadino verso lo Stato ad essere protetto dai pericoli derivanti dalla criminalità, ma quale garanzia rispetto alla intromissione dell’autorità nella libertà individuale.
In tale senso l’art. 2 della dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, il quale sancisce il diritto di ogni individuo “alla vita, alla libertà ed alla sicurezza della propria persona”.
Con lo stesso significato la sicurezza è menzionata nell’art. 5 della CEDU, secondo il quale “Ogni persona ha diritto alla libertà ed alla sicurezza”[9]. Con riferimento a tale disposizione è da rammentare che, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, libertà e sicurezza devono essere considerate come un unicum. Il concetto di sicurezza deve intendersi ricompreso nel concetto di libertà. La sua tutela attiene all’ingerenza arbitraria dell’autorità pubblica nella libertà personale dell’individuo, le cui limitazioni rispondono all’esigenza della “sicurezza” allorché siano adottate sulla base di una disciplina legislativa preesistente[10].
Pressoché identica la disposizione di cui all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[11], “Ogni individuo ha diritto alla libertà e sicurezza”, la quale deve essere interpretata nello stesso modo[12].
Al riguardo non appare azzardato affermare che nella trasposizione dall’America (Dichiarazioni dei diritti delle ex colonie inglesi) all’Europa (Dichiarazione dell’Assemblea nazionale francese del 1789) la sicurezza ha perduto i suoi originari connotati[13]. Da (autonomo) diritto fondamentale del cittadino nei confronti della pubblica autorità è diventata connotato della libertà, garanzia dall’intromissione dei pubblici poteri nella libertà individuale. Non è difficile comprendere le ragioni della diversità. In America non c’era da sostituire interamente un ordine precedente con un nuovo, ma si trattava di affermare l’indipendenza dalla madrepatria, mentre in Francia si trattava proprio di spazzare via un assetto sociale consolidato da secoli, e di sostituirlo con un altro interamente nuovo[14]. Donde le ben maggiori preoccupazioni per la garanzia della libertà individuale nei confronti delle intromissioni del pubblico potere.
Ritornando alla Costituzione, dall’esame delle disposizioni nelle quali il concetto di sicurezza è evocato si trae la configurazione della stessa come interesse oggettivo, di carattere generale, riferito alla collettività. Per contro, non si può trarre alcun elemento che consenta di configurare la sicurezza come una posizione direttamente riferibile ai singoli. In relazione a questi, come si è accennato, la sicurezza è individuata come limite alle loro libertà.
Di fronte alla sensibilità sorta negli ultimi anni in relazione al problema sicurezza tutto ciò può apparire sorprendente, ma non è difficile comprendere le ragioni di quella che potrebbe apparire come una lacuna della carta costituzionale. Il perseguimento della sicurezza pubblica è interamente nelle mani del pubblico potere, che detiene il monopolio della forza pubblica. Sicché la sicurezza veniva vista come un’arma contro la libertà.
Donde la preoccupazione che in Assemblea costituente si spinse sino al punto da escludere ogni menzione dell’ordine pubblico, al fine di non introdurre nella carta fondamentale riferimenti che avrebbero potuto essere assunti a pretesto per ingiustificate limitazioni delle libertà[15].
Ma sussiste verosimilmente una ragione più profonda della mancata soggettivizzazione della sicurezza, del suo mancato inserimento nel catalogo dei diritti del cittadino (come sembra confermato da analoghe omissioni nelle carte costituzionali degli altri Paesi aventi ordinamenti analogamente ispirati rispetto a quello dell’Italia). Si è ritenuto ovvio, implicito a tal punto da non doverlo scrivere, che i pubblici poteri debbano provvedere alla sicurezza pubblica per essere essa un loro compito primario, ineludibile, in mancanza del cui assolvimento lo stesso assetto organizzativo della società nelle forme statuali non troverebbe giustificazione.
L’evoluzione del comune sentire, le situazioni di fatto dalle quali le nuove istanze sociali traggono origine fanno sentire come insufficiente la configurazione della sicurezza pubblica esclusivamente come limite delle libertà e spingono verso una diversa impostazione che veda la sicurezza come diritto della persona di guisa che il rapporto con le libertà debba essere visto in termini di contemperamento, di bilanciamento degli interessi, e non come prevalenza delle seconde sulla prima.
Una tale evoluzione non sembra trovare allo stato il suffragio della giurisprudenza costituzionale, ma non trova in essa neppure ostacoli. La questione non è stata oggetto di pronunzie significative.
Invero la Corte costituzionale è stata chiamata a pronunziarsi sul problema se tra i diritti inviolabili di cui all’art. 2 Cost. possa considerarsi compresa la sicurezza, La Corte è pervenuta ad una risposta negativa, in relazione però ad una prospettazione che, per la sua limitatezza, rende la pronunzia di scarso interesse. Era stata sollevata, con riferimento agli artt. 2 e 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni del codice di procedura penale (artt. 280 e 391, comma 5), nella parte in cui per alcune fattispecie di reato (art. 381, 2° comma), non consentono l’applicazione di misure cautelari al di fuori dei casi di arresto in flagranza. Secondo il giudice rimettente siffatta limitazione avrebbe violato innanzi tutto il “principio di cui all’art. 2 Cost., in base al quale compito primario della Repubblica…è quello di garantire i diritti inviolabili dell’uomo, tra cui rientra senza dubbio quello a vedere protetta la propria sicurezza dalla commissione di fatti puniti come reato”.
La Corte si è pronunziata per la manifesta infondatezza della questione “posto che tra i diritti inviolabili dell’uomo non rientra l’aspettativa dei consociati di vedere tutelata la propria sicurezza mediante una disciplina legislativa – quale quella auspicata dal rimettente – volta a generalizzare il ricorso alle misure cautelari limitative della libertà personale”[16].
E’ da ritenere che la Corte abbia voluto negare non già la natura di diritto inviolabile dell’uomo dell’aspettativa dei consociati di vedere tutelata la propria sicurezza, problema che sembra non abbia voluto affrontare (e che, al fine di decidere sulla questione sottopostale, non era necessario affrontasse), ma l’aspettativa di vederla tutelata attraverso un ampliamento delle misure cautelari.
In tali termini appare difficile contestare la fondatezza della conclusione alla quale la Corte è pervenuta stante che si poneva al riguardo il problema del conflitto tra la tutela della sicurezza personale e la tutela della libertà personale, relativamente al quale compete alla discrezionalità del legislatore di individuare il punto di equilibrio.
Invero in dottrina è stata sostenuta anche una diversa interpretazione, secondo la quale la Corte avrebbe voluto tout court affermare l’insussistenza, tra i diritti inviolabili di cui all’art. 2, del diritto alla sicurezza. Ne è stata dedotta la apoditticità della pronunzia[17].
Siffatta conclusione appare invero inconfutabile se si condivide la premessa. Ma non ci sono nella sentenza argomentazioni che consentano di condividere tale interpretazione. E proprio la sua redazione in forma assai breve (donde la rilevata apoditticità) induce a ritenere che la Corte non abbia voluto affrontare il problema, che avrebbe richiesto ben maggiore approfondimento, della ricomprensione o meno tra i diritti inviolabili di cui all’art. 2, dell’aspettativa dei consociati a vedere tutelata la propria sicurezza. In definitiva si tratta di una pronunzia che, in relazione al problema in esame, è assai poco significativa
Indubbiamente la sicurezza non figura nel catalogo dei diritti fondamentali esplicitamente contemplati dalla Costituzione. Come è noto, è oggetto di discussione in dottrina se i diritti inviolabili siano da configurare come una categoria “chiusa”, nel senso che sarebbero limitati a quelli espressamente previsti dalla Costituzione, ovvero come una categoria “aperta”, nel senso che si debbano riconoscere nuovi diritti emergenti dalla coscienza sociale.
Appare al riguardo convincente la tesi, che tende a superare la stessa distinzione tra categoria chiusa e categoria aperta, secondo la quale il riconoscimento di cui all’art. 2 Cost. ha ad oggetto i diritti enucleabili dal contesto della Costituzione. In molti casi i nuovi diritti, si afferma esattamente, sono aspetti di diritti già presenti nella Costituzione, o, in altri termini, diritti impliciti o strumentali rispetto ad essi [18].
In particolare il diritto alla vita ed all’integrità psicofisica della persona è indubbiamente un diritto implicito nella Costituzione, ricavabile da diverse disposizioni (artt. 13, 4° comma, 27, 3° e 4° comma, 32). In tale contesto il diritto alla sicurezza, nel suo significato più certo, che attiene alla persona, sia sotto l’aspetto dell’incolumità fisica, sia sotto quello del senso di sicurezza che attiene alla sfera psichica, è da considerare come un aspetto del diritto alla vita ed all’integrità psicofisica. Lo stesso può dirsi per quanto concerne la sicurezza in ordine ai beni ed all’attività di impresa, riconducibili rispettivamente al diritto di proprietà (art. 42) ed alla libertà di iniziativa economica (art. 41).
Ma oggi l’evoluzione del comune sentire, le situazioni di fatto dalle quali le nuove istanze sociali traggono origine, inducono a considerare insufficiente la – peraltro incerta, e comunque non “palpabile” – configurazione della sicurezza pubblica come diritto implicito, e spingono verso una diversa impostazione che veda l’affermazione della sicurezza come diritto della persona di guisa che il rapporto con le libertà debba essere visto in termini di contemperamento, di bilanciamento degli interessi, ma senza che la paura dell’arbitrio da parte del pubblico potere porti ad una insufficiente considerazione della sicurezza delle persone e dei beni. L’inserimento della sicurezza nel catalogo dei diritti fondamentali del cittadino appare come un indispensabile strumento di equilibrio tra interessi tutti meritevoli di tutela.
E’ lecito auspicare un siffatto inserimento in sede di riforma della parte prima della Costituzione, che viene talvolta invocata, ma che, invero, non sembra dietro l’angolo. Frattanto sembra possibile perseguire la via che è stata seguita recentemente in Francia, di dettare con legge un’apposita disciplina sul diritto alla sicurezza dei cittadini. Con legge n. 2003-239 del 18 marzo 2003, è stata dettata una articolata normativa (143 articoli) sulla sicurezza interna. All’art. 1 si stabilisce: “La sicurezza è un diritto fondamentale ed una delle condizioni per l’esercizio delle libertà individuali e collettive”[19]. Nelle disposizioni che seguono si prevede, tra l’altro, l’ispezione, da parte della forze di polizia, in determinate circostanze e sotto il controllo dell’autorità giudiziaria, dei bagagliai dei veicoli, una maggiore utilizzazione degli schedari di ricerca criminale, in particolare dello schedario nazionale delle impronte genetiche, una più intensa repressione di comportamenti che affliggono la vita quotidiana dei cittadini: l’esplosione della prostituzione (in relazione alla quale si prevede, tra l’altro, la soppressione della distinzione tra adescamento passivo ed adescamento attivo, ed il rafforzamento della lotta contro il prossenetismo e lo sfruttamento); la violazione della proprietà perpetrata attraverso l’occupazione di aree pubbliche e di immobili di privati; gli assembramenti minacciosi o ostili che possono impedire ai cittadini di rientrare nei propri alloggi e di disporre di essi; l’esplosione della mendicità (si perseguono in particolare coloro i quali organizzano e sfruttano minori, persone vulnerabili, e portatori di handicap). Altre disposizioni riguardano la proliferazione delle armi (si prevede, tra l’altro, che per detenere un’arma autorizzata occorre un certificato medico), ed il blocco dei telefoni cellulari rubati i quali devono essere resi inutilizzabili.
Vero è che la legislazione del nostro paese prevede già la persecuzione dei comportamenti sopra ricordati, oltre che attraverso norme penali, anche attraverso norme amministrative. Ma queste sono sempre concepite nell’ottica delle funzioni degli organi di polizia. Dicono cosa questi possono fare. Così l’art. 25 della legge 1 aprile 1981, n. 121 stabilisce che la polizia di Stato tutela l’ordine e la sicurezza pubblica, provvede alla prevenzione ed alla repressione dei reati, ecc. Stabilisce anche che esercita le proprie funzioni al servizio delle istituzioni democratiche e dei cittadini. Ma si tratta sempre di disposizioni sulla polizia e non sui cittadini e sui loro diritti. La generica doverosità delle funzioni di polizia non appare più sufficiente a dare un’adeguata risposta alla domanda di sicurezza. Che, beninteso, può essere soddisfatta soltanto assicurando effettive condizioni di sicurezza, ma che potrebbe avere già un più visibile riscontro attraverso norme che disciplinino direttamente il diritto alla sicurezza.

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[1] La Convenzione, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ed il Protocollo addizionale alla stessa firmato a Parigi il 20 marzo 1952 sono stati ratificati dall’Italia il 26 ottobre 1955, in seguito ad autorizzazione disposta con L. 4 agosto 1955, n. 848.
[2] Il Patto, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con Risoluzione n. 2200 A del 16 dicembre 1966, è stato ratificato dall’Italia in data 15 settembre 1978 in seguito ad autorizzazione disposta con l. 25 ottobre 1977, n. 881.
[3] G. CAIA, L’ordine e la sicurezza pubblica, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Diritto amministrativo speciale, tomo I, 2^ ed., 2003, 285, scrive: “il nuovo secolo si apre con una forte domanda di sicurezza, nel suo significato complessivo, da parte dei cittadini”. Nello stesso senso, con l’ottica prevalentemente rivolta alla sicurezza dello Stato, ed ai fenomeni terroristici, G. DE VERGOTTINI, La difficile convivenza tra libertà e sicurezza: la risposta delle democrazie al terrorismo. Gli ordinamenti nazionali, relazione al Convegno dell’Associazione Italiana del Costituzionalisti su “Libertà e sicurezza nelle democrazie contemporanee”, (Bari, 17-18 ottobre 2003), in Rass. parl. 2004, n. 2, 427 ss.; A. CASU, Democrazia e sicurezza, Soveria Mannelli (Catanzaro), Rubettino, 2005, passim.; T.E. FROSINI, Diritto alla sicurezza e tutela delle libertà: un crinale sottile che esalta le democrazie, in Guida al diritto, 2005, n. 32, 5-6.
[4] M. BARBAGLI, La paura della criminalità, in M. BARBAGLI – U. GATTI (a cura di), La criminalità in Italia, Bologna, Il Mulino, 2002, 205 ss.; Secondo l’indagine Multiscopo dell’ISTAT sugli aspetti della vita quotidiana (condotta annualmente), una sezione della quale è dedicata alla percezione della sicurezza dei cittadini, “il tema della criminalità è generalmente sentito come uno dei problemi prioritari per il paese”. Cfr. L. SARTORI, Database. Il senso di sicurezza dei cittadini, in Il Mulino, 2003, n. 1, pag. 119. Utili indicazioni anche nel lavoro di W. SOFSKY, Rischio e sicurezza, Torino, Einaudi, 2005, prevalentemente orientato su sicurezza e terrorismo.
[5] E. CASTORINA, Diritto alla sicurezza, riserva di legge e principio di proporzionalità: le premesse per una “democrazia europea”, in Riv. it. dir. pubbl. com. 2003, n. 2, 301; P. TORRETTA, “Diritto alla sicurezza” e (altri) diritti e libertà della persona: un complesso bilanciamento costituzionale, in A. D’ALOIA (a cura di), Diritti e costituzione (Profili evolutivi e dimensioni inedite), Milano, Giuffrè, 2003, 451; G. DE VERGOTTINI, La difficile convivenza tra libertà e sicurezza: la risposta delle democrazie al terrorismo. Gli ordinamenti nazionali, cit., 436 ss.
[6] Cfr. R. MARTUCCI, L’ossessione costituente, Bologna, Il Mulino, 2001, spec. 147 ss.; G. OESTREICH (a cura di G. GOZZI), Storia dei diritti umani e delle libertà fondamentali, Bari, Laterza, 2001, spec. 68 ss.
[7] Cfr. G. OESTREICH, op. cit., 74-75, il quale rammenta che il concetto di diritti fondamentali compare in Francia per la prima volta attorno al 1779 ed aggiunge che per i fisiocrati le leggi fondamentali erano le leggi immutabili di natura alle quali erano correlati i diritti dell’individuo, proprietà, libertà e sicurezza, ed i principi giusnaturalistici dell’economia, tra i quali era compreso il diritto della sicurezza giuridica.
[8] La dichiarazione del 1789 fa parte integrante della Costituzione francese (per una presentazione della quale, v. M. FOMONT, in E. PALICI DI SUNI – F. CASSELLA – M. COMBA, Le costituzioni dei paesi dell’Unione europea, Padova, Cedam, 2001, 283 ss.). Sull’art. 2, v. G. CARCASSONNE, La costitution, 6^ ed., Editions du Seuil, 2004, 392-394, il quale afferma che la sicurezza si può interpretare in diverso modi dato che la Dichiarazione del 1789 non la definisce. Può essere intesa come una protezione limitata all’arresto ed alla detenzione arbitraria (vale a dire come sicurezza dei cittadini dallo Stato). Come un diritto all’ordine pubblico, vale a dire come sicurezza dei beni e delle persone. O ancora come sicurezza giuridica, nel senso che ciascuno sa in ogni momento quello che si è in diritto di fare o di non fare. Continua Carcassonne che la prima visione è eccessivamente restrittiva, la seconda espone a tentazioni autoritarie in quanto può diventare il pretesto ad attentati alla libertà personale. Più soddisfacente sarebbe la terza interpretazione che si riallaccia alla garanzia dei diritti di cui all’art. 16, secondo il quale tutte le società nelle quali la garanzia dei diritti non è assicurata, né è stabilita la separazione dei poteri, non hanno una Costituzione.
Altre Costituzioni europee hanno mutuato dalla Dichiarazione del 1789 la formula secondo la quale tutti hanno diritto alla libertà ed alla sicurezza. Così la Costituzione portoghese (art. 27) e la Costituzione spagnola (art. 17). In relazione a tali costituzioni non sembra, diversamente da quanto ritiene Frosini, op. cit., pag. 5, che sussistano elementi i quali possano indurre a ritenere che il riferimento alla sicurezza giustapposta alla libertà possa essere inteso diversamente che come sicurezza dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri.
[9] Come è peraltro confermato dalla rimanente parte dell’articolo contenente disposizioni che specificano le ipotesi nelle quali si può fare luogo alla privazione della libertà personale.
[10] Cfr. M. DE SALVIA, Compendio della CEDU, Napoli, Editoriale scientifica, 2000, sub art. 5, pag. 52 ss. Nello stesso senso, in dottrina, S. BARTOLE – B. CONFORTI – G. RAIMONDI, Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Padova, CEDAM, 2001, sub art. 5, spec. pag. 117.
[11] Come è noto, la Carta non è stata adottata sotto forma di trattato, ma è stata proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione a Nizza il 7 dicembre 2000.
[12] Risulta dai lavori preparatori della Carta che era stato presentato un emendamento volto all’eliminazione del termine sicurezza, “giustificato dal rischio di una erronea interpretazione dello stesso come garanzia del cittadino contro i pericoli derivanti dalla criminalità, mentre, alla stregua della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, il diritto alla sicurezza va concepito come una garanzia del singolo di fronte all’arbitrio in materia di arresto. Ne consegue l’inquadrabilità di tale diritto nell’ambito della “libertà””, AA.VV. (a cura di M. PANEBIANCO), Repertorio della Carta dei diritti dell’unione europea, Milano, Giuffrè, 2001, pag. 90.
[13] Sulla derivazione della dichiarazione francese del 1789 dalle dichiarazioni degli Stati americani, G. JELLINEK, La dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, IV ed. (1927), a cura e con introduzione di D. Nocilla, Milano, Giuffrè (collana Civiltà del diritto), 2001.
[14] In tale senso, D. NOCILLA, Introduzione a G. JELLINEK, op. cit., XIII-XIV.
[15] Il riferimento all’ordine pubblico figurava nel testo predisposto dai relatori in sede di I sottocommissione per la Costituente, in relazione alla libertà di domicilio. Si prevedeva che la regola dell’inviolabilità del domicilio potesse essere derogata, tra l’altro, “per necessità di ordine pubblico”. Previsioni analoghe erano state formulate per quanto concerne la libertà di circolazione e di residenza. Si opposero i deputati del partito comunista, primo dei quali Togliatti. Cfr i verbali delle sedute della I sottocommissione del 19 settembre 1946, dell’11 ottobre 1946 e del 18 dicembre 1946, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori dell’Assemblea costituente, vol. VI, Roma 1976, pagg. 380-2, 546, 790. Nonostante lo sbarramento effettuato in sottocommissione la clausola dell’ordine pubblico figurava nel progetto approvato dalla Commissione e presentato all’Assemblea il 31 gennaio 1947, in relazione alla libertà religiosa ed alla pubblicità delle udienze. La maggior parte degli intervenuti al dibattito ritennero che il concetto di ordine pubblico come limite alle libertà fosse eccessivamente elastico e troppo facilmente invocabile. Cfr. gli interventi degli on.li Preti (seduta antimeridiana del 26 marzo 1947, ivi, vol. I, 690), Binni (seduta antimeridiana del 12 aprile 1947, ivi, vol. I, 818), Nobili Tito Oro (seduta antimeridiana del 12 aprile 1947, ivi, vol. I, 820). Nel testo definitivamente approvato il riferimento all’ordine pubblico risulta omesso.
[16] Corte cost., 8 giugno 2001, n. 187, in Giur. cost., 2001, 1434, con nota di A. PACE, L’accesso alla categoria “aperta” dei diritti inviolabili incontra solo puntuali dinieghi o anche limiti?
[17] A. PACE, op. loco cit.,
[18] A. BALDASSARRE, Diritti inviolabili, in Enc. Dir., Roma, 1989, 18 ss.; F. MODUGNO, I “nuovi diritti” nella Giurisprudenza Costituzionale, Torino, Giappichelli, 1995, 8.
[19] La legge citata è stata preceduta dalla legge di orientamento e programmazione relativa alla sicurezza n. 95-73 del 21 gennaio 1995, modificata con legge n. 2001-1062 del 15 novembre 2001 (art. 1).

Note

L'articolo Per l’affermazione della sicurezza pubblica come diritto proviene da Giustamm.

Un cittadino tunisino risultava sprovvisto di valido titolo di soggiorno essendogli scaduto il permesso di soggiorno da oltre un anno e mezzo.
Nell’impugnare il decreto di espulsione lo straniero lamentava il difetto di motivazione nonchè il correlato difetto di istruttoria del provvedimento che genericamente indicava la presunta violazione delle disposizioni in materia di ingresso e soggiorno.
Il TAR adito qualificava il potere esercitato dalla Prefettura di natura vincolata, fondandosi sulla formulazione del secondo comma dell’art. 7 del D.L. 30.12.1989 n. 416, conv. in L. 28.2.1990 n. 39.
I giudici pur asserendo che il decreto deve essere preceduto dall’accertamento della situazione di violazione della normativa in materia di immigrazione ritengono sufficiente, ai fini della motivazione, l’enunciazione sintetica delle norme di legge violate ed il riferimento all’esame di atti di ufficio.
Parrebbe che l’accertamento dei presupposti per l’emissione del decreto (nel caso di specie: permesso di soggiorno scaduto) sia stato condotto dai giudici, che pervero, invece, non richiedono l’accertamento della violazione agli organi preposti all’emissione del decreto di espulsione, ma la semplice indicazione delle norme violate in virtù della natura non discrezionale del provvedimento.
Di segno esattamente inverso la successiva sentenza n° 239 del Tar Piemonte.
Un cittadino cinese trovato in possesso di permesso di soggiorno scaduto subisce un decreto di espulsione.
Il decreto veniva genericamente motivato sulla scorta dell’asserita violazione delle norme in materia di ingresso e soggiorno.
Il ricorrente eccepisce il difetto di motivazione e la violazione di legge, evidenziando una serie di circostanze che giustificherebbero il mancato rinnovo del permesso di soggiorno alla data della scadenza.
I giudici ravvisano un difetto di motivazione atteso che non è dato comprendere se il riferimento attiene all’ingresso o al soggiorno anche in ragione del fatto che le norme citate indicano fattispecie diverse.
Il collegio ricorda i principi relativi all’obbligo di motivazione dei provvedimenti dotati di discrezionalità e del divieto di integrazione della motivazione in sede giurisdizionale.
Viene, inoltre, individuato nell’articolo 7, comma quarto, della legge n. 39/90, un espresso obbligo di motivazione in ordine al decreto di espulsione.
Sussiste quindi un evidente contrasto con la sentenza avente identico oggetto e recante la stessa data e numero di ruolo immediatamente precedente che, invece, asserisce il principio contrario: “In presenza di un potere di natura vincolata, l’obbligo di motivazione si restringe all’indicazione della sussistenza dei necessari presupposti di legge per l’adozione del provvedimento, senza che occorrano ulteriori giustificazioni a sostegno” (TAR Piemonte – Torino, Sez. II, 14 febbraio 2004, n. 238).
Il contrasto è ancor più evidente in quanto la posizione dei due stranieri espulsi è pressoché identica: entrambi hanno un permesso di soggiorno scaduto ed il decreto di espulsione reca la medesima motivazione.

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V. T.A.R. PIEMONTE SEZ. II – sent. 14 febbraio 2004 n. 238

V. T.A.R. PIEMONTE SEZ. II – sent. 14 febbraio 2004 n. 239

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L'articolo “Decreto di espulsione: atto di natura vincolata o discrezionale?:contrasto di orientamenti nel T.A.R. Piemonte” proviene da Giustamm.

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L'articolo Il nuovo sistema dell’ordine pubblico e della sicurezza dopo la riforma del titolo v, parte seconda della costituzione proviene da Giustamm.

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L'articolo Dubbi sulla pretesa natura pubblica dei beni oggetto di confisca di prevenzione. proviene da Giustamm.

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L'articolo Un nuovo statuto costituzionale e convenzionale delle sanzioni amministrative? proviene da Giustamm.

1. Premessa argomentativa e generalità; 2. Le modifiche ai commi 1 e 2 dell’articolo 54 T.U.EE.LL: sistema relazionale riequilibrato (?) tra vari livelli di governo in materia di pubblica sicurezza; 3. Le ordinanze, adottate dal sindaco come ufficiale di Governo, tra passato, presente e futuro; 3.a) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse al rafforzamento del vincolo di comunicazione al prefetto; 3.b) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse all’attenuazione della esecutorietà; 3.c) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse al passaggio dalla tutela dell’incolumità dei cittadini alla tutela della incolumità pubblica; 3.d) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse alla perimetrazione del concetto di sicurezza urbana; 4. La rilevanza sovra comunale dei fenomeni e le conferenze atipiche. 5. Sicurezza urbana anche in relazione alle modifiche dei tempi nelle città. 6. surroghi relazioni tra poteri.

1. Premessa argomentativa e generalità
Probabilmente è presto per esprimere una valutazione complessiva ed articolata nei confronti del “pacchetto sicurezza” varato dal neo insediato Governo. Il dibattito è già vivace e si è trasferito, alla velocità della luce, dall’ambito mediatico a quello parlamentare, nel contesto della discussione –al Senato- del Disegno di legge A.S. 692, avente ad oggetto la conversione del D.L. 23 maggio 2008 n° 92.Dovendo, per il giusto riguardo dovuto alla necessità di maggior approfondimenti, dare seguito ad una modalità di analisi “summa fastigia rerum” dell’intervento, l’impressione che essenzialmente se ne trae è quella dell’eccessivo interessamento verso alcuni temi e del totale disinteressamento verso altri.Non pare giusto, in altri termini, l’atteggiamento di troppo superficiale consenso nei confronti dell’articolo 6 del D.L. del D.L. 23 maggio 2008 n° 92, dedicato alla tematica del riequilibrio, in sede locale dei poteri sindacali in materia involgente la sicurezza urbana. Innovazione che si sostanza nella riformulazione dell’articolo 54 del D.lgs 18 agosto 2000 n° 267 (di seguito chiamato TUEELL), che disciplina le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale[1]. Stando alla relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, la ratio delle innovazioni introdotte risiede nel potenziamento dell’armamentario giuridico a disposizione del sindaco per il contrasto della criminalità locale. “Tale potenziamento è (nell’intendimento del Governo), il frutto di un bilanciamento fra le prerogative statali in tema di sicurezza pubblica e l’esigenza di valorizzare, anche in tale ambito materiale, il ruolo degli enti locali. Nell’ottica governativa, la posizione del sindaco diviene così quella di “fulcro” di una nuova sinergia tra le istituzioni nella lotta alla criminalità, atteso che la qualità di amministratore locale gli permette di sapere quali problematiche del suo territorio ridondino in rischi per la sicurezza”.

2. Le modifiche ai commi 1 e 2 dell’articolo 54 T.U.EE.LL: sistema relazionale riequilibrato (?) tra vari livelli di governo in materia di pubblica sicurezza
L’intento del legislatore pare così essere quello di dare autonoma evidenza alle funzioni relative all’ordine e alla sicurezza pubblica di spettanza del sindaco; tanto si può cogliere: indirettamente dalla riformulata lettera b del comma 1 (che si limita a risistemare in senso formalmente più corretto le previsioni prevenientemente derivanti della omologa norma); più miratamene dal testo del comma 2, a mente del quale: Il sindaco, nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statali, nell’ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’interno –Autorità nazionale di pubblica sicurezza.
Strana tautologia normativa, quella contenuta nel comma 2 dell’articolo 54 T.U.EE.LL.
Se è vero, com’è vero, che il comma 1 dell’articolo si limita a dire che il sindaco, quale ufficiale di Governo, sovrintende allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, senza catalogare quali siano queste funzioni, è altrettanto vero che la norma (contenuta nel novello comma 2) non illumina minimamente con luce nuova la materia; essa si limita a dire che c’è un concorso alla tematica dell’Ordine Pubblico e della Sicurezza Pubblica, non tanto in chiave decisionale (salvo che qualche legge esterna al T.U.EE.LL. non attribuisca al sindaco una potestà decisionale ovvero un concorso in potestà decisionale con altri, a questi), quanto in chiave cooperativa, peraltro limitata a fornire le “braccia da lavoro”, rappresentate dalla polizia locale, nel contesto delle direttive del Ministero dell’interno. Insomma, tautologia pericolosa e poco rispettosa delle rivendicazioni del mondo delle autonomie locali -che chiedono di stare al tavolo delle decisioni piuttosto che a quello delle esecuzioni- che non sembra cogliere pienamente il principio di leale cooperazione, pure presente dal 2001 nel contesto della Carta costituzionale[2]. In disparte ogni considerazione in ordine alla precettività per i comuni delle direttive del Ministero dell’interno[3] (che, estremizzando i termini della questione, potrebbero dilatare i contenuti delle vigenti previsioni normative in relazioni ai compiti del sindaco in materia di OO.PP. e P.S. anche fuori dai confini troppo sfumati puntualizzati dalla legislazione vigente), ad avviso di chi scrive si pone un problema di realistica soddisfazione delle esigenze partecipative delle comunità locali alle scelte ed alle strategie in materia di preservazione dell’ordine pubblico, da parte del Ministero che, in totale autonomia, non solo non vorrà (come è realistico prevedere) ma nemmeno potrà, dare maggiore riconoscimento di poteri al sindaco rispetto a quanto sia previsto nella legge. Ad una simile obiezione, potrebbe replicarsi che la norma ha valore ricognitivo; quasi una sorta di propulsore alla generazione di una legislazione che, progressivamente modifichi le funzioni del sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il dato di fondo, tuttavia, resta ancorato alla circostanza che, consegnare alla speranza “de iure condendo” le aspirazioni di una equilibrata gestione delle decisioni da adottare nel presente è poco soddisfacente, oltre che scarsamente utile. Forse sarebbe stato meglio tralasciare una così equivoca norma di connessione delle funzioni sindacali (di cui al comma 1 lettere a) e b) dell’articolo 54) con la rete nazionale che sovrintende e gestisce l’ordine e la sicurezza pubblica. Nell’ordinamento vigente una forma di coinvolgimento del sindaco nella materia della sicurezza è prevista, con chiarezza, dall’articolo 20 della legge 1 aprile 1981 n° 121[4].
La norma da ultimo citata ha istituito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, quale organo collegiale di consulenza del prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza. L’organo, presieduto dal prefetto, è composto dal questore, dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia, dai comandanti provinciali dei Carabinieri, della Guardia di Finanza e del Corpo Forestale dello Stato, nonché dai sindaci degli altri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali. Al Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza[5] ed ad una diversa e più diffusa temperie di norme speciali[6] è consegnato il compito di mantenere in capo al sindaco una estesa rete di poteri, non meglio definite nel confine rispetto alla materia oggetto di attuale trattazione ed assolutamente incerta, in punto di natura giuridica di potere esercitato, tra responsabile della comunità locale ed ufficiale di Governo. Pertanto, scientemente decidendo di aggregare le funzioni sindacali nella materia de qua, alla sola norma espressamente citata e descritta, resta veramente poco da gioire: il comma 2 dell’articolo 54 T.U.EE.LL. va inteso nel senso letterale che emerge dalle parole, ovvero: il sindaco concorre ad assicurare essenzialmente la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali, quando in sede di comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica emerga la necessità di un sostegno, ferma la ricaduta della situazione concreta, nelle direttive ministeriali.

3. Le ordinanze, adottate dal sindaco come ufficiale di Governo, tra passato, presente e futuro
Se perplessità già si stagliano sul piano del novellato comma 2 dell’articolo 54 T.U.EE.LL, le maggiori cautele interpretative diventano doverose ove si affronti il testo del neonato comma 4. Il comma 4 novellato amplia il potere del sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti, prevedendo, quale situazione legittimante il provvedimento extra ordinem, anche il grave pericolo per la “sicurezza urbana” (che si affianca così al grave pericolo per l’incolumità dei cittadini, già previsto in passato ed oggi ruotato nella generica direzione dell’incolumità pubblica). Siffatti provvedimenti d’urgenza vanno comunicati (secondo la nuova formulazione) al prefetto, in quanto la situazione che li legittima attiene alla sicurezza, tematica che – secondo la relazione – vede comunque un ruolo centrale e strategico dell’Ufficio Territoriale di Governo, cui competono in via generale gli interventi attuativi dell’ordinanza sindacale. “Così, anche da un punto di vista strettamente operativo, è ulteriormente rafforzata quella sinergia fra istituzioni che rappresenta uno degli aspetti fondamentali del provvedimento in esame[7]”.

3.a) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse al rafforzamento del vincolo di comunicazione al prefetto
Il primo dubbio che si pone consiste nel valutare se l’obbligo di comunicazione dell’ordinanza al prefetto sussista solo quando questa si occupi della tematica della sicurezza urbana, ovvero se sia rilevante ed attivo quando l’ordinanza sia mirata alla preservazione della pubblica incolumità. Il tenore testuale è essenzialmente inequivoco: l’obbligo di comunicazione riguarda tutti i provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 pertanto anche quei provvedimenti che attengano alla cura dell’incolumità pubblica. La circostanza che l’obbligo di comunicazione previsto dalla legge sia rafforzato dall’avverbio “tempestivamente” e che il collegamento teleologico con la necessità di predisporre le misure attuative sia filtrate da un equivoco “anche”, congiuntamente alla circostanza che si operi nel contesto di poteri sindacali esercitati nella qualità di ufficiale di Governo, creano qualche ansia[8]. La preoccupazione si giustifica con il timore che si rafforzi l’idea di una continenza gerarchica del potere provvedimentale sindacale nel contesto del sistema di decisioni definite dalle autorità nazionali e provinciali di pubblica sicurezza. Diventa lecito chiedersi cosa accade in caso di mancata comunicazione di un’ordinanza al prefetto; tanto non solo in punto di eventuali conseguenze sulla legittimità dell’atto, quanto anche sul piano delle potenziali misure apprestabili dal prefetto stesso ai sensi del comma 11 dell’articolo in commento, secondo cui nelle fattispecie di cui al comma 4, “anche nel caso di inerzia del sindaco il prefetto può intervenire con proprio provvedimento”. Posto che le considerazioni sul potere sostitutivo del prefetto saranno vagliate in seguito, occorre domandarsi se da questo rafforzamento del vincolo di appartenenza del potere sindacale di ordinanza alla qualità di ufficiale di Governo, possa derivare lo spostamento complessivo della materia -magari anche con la possibilità di ricostruire poteri di annullamento dei provvedimenti sindacali fuori dal poco praticato e comunque esistente potere di annullamento straordinario del Governo[9]- nel contesto di una concezione neo gerarchizzata, in seno al Ministero dell’interno, delle prerogative del sindaco quale ufficiale di Governo. Ipotesi, quest’ultima che si ritiene di poter scartare in quanto decisamente parallela ad una questione vagliata nel 2003 dal massimo consesso di giustizia amministrativa; la VI Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n° 7266 del 12 novembre 2003 ebbe a statuire che: “Il ricorso giurisdizionale amministrativo per l’annullamento di un’ordinanza contingibile e urgente emessa dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell’art. 54, comma 2, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, va notificato al Comune, presso la sede municipale, e non nei confronti del Ministero di riferimento, presso l’Avvocatura dello Stato, restando il sindaco incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale anche quando agisce come ufficiale del Governo ed essendo l’atto sindacale istruito, redatto ed emesso dagli uffici dell’amministrazione comunale”. In ogni caso, anche a disconoscere, come si disconosce, la ricaduta del potere sindacale di ordinanza quale ufficiale di Governo nel contesto di un sistema che attesti in dipendenza gerarchica il sindaco (pur solo quando eserciti il potere di ordinanza) nei confronti del Ministero dell’Interno, si pone il problema della potestà d’incisione prefettizia, considerata dal comma 11 dell’articolo 54 T.U.EE.LL. che di seguito sarà vagliata anche tenendo conto della giurisprudenza formatasi sull’onda dell’abrogato comma 10 dell’articolo citato[10].

3.b) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse all’attenuazione della esecutorietà
Inutile dire che il testo preveniente che disciplinava il potere di ordinanza, tra le innumerevoli critiche, ha sicuramente consentito –anche tramite l’apporto significativo del Giudice Amministrativo- una gestione equilibrata del potere extra ordinem di matrice sindacale, grazie alla valutazione restrittiva dei concetti di necessità ed urgenza, di contingibilità, di gravi pericoli per l’incolumità[11]. Inoltre –ed il fatto non deve essere minimamente trascurato- la norma si è caratterizzata per il suo attributo di chiara esecutorietà, anche in un epoca successiva all’entrata in vigore della legge 11 febbraio 2005 n° 15; difatti il richiamo alla formula (oggi non più esistente) “per l’esecuzione dei relativi ordini può chiedere, ove occorra, l’assistenza della forza pubblica” è sempre stato inteso dalla giurisprudenza[12] come la più chiara ed inequivoca formula di riconoscimento della capacità di coazione connessa all’attuazione del provvedimento[13]. Alla luce della riformulazione dell’inciso che recita (testo vigente): “i provvedimenti di cui al presente comma sono tempestivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”, appare sensato chiedersi se l’attenuazione dei toni usati dal legislatore non determini la perdita del riconoscimento dell’esecutorietà, specie alla luce della circostanza che il giudice, forte della valutazione che il legislatore del 2008 deve conoscere le implicazioni provenienti dall’articolo 21 ter[14] della legge 7 agosto 1990 n° 241, potrebbe interpretare la norma nel senso del difetto di esecutorietà della stessa; in altri termini, ben avrebbe potuto il legislatore assistere con maggior vigore l’esigenza esecutoria di provvedimenti di tal fatta, che sovente richiedono, anche a prescindere dall’intromissione nella materia della sicurezza urbana, la coazione amministrativa. Il pericolo della carenza di esecutorietà resta comunque fugato dalla circostanza che il vecchio comma 4 dell’articolo 54 è stato conservato, sia pur se trasfuso nel nuovo comma sette della norma; in questo modo, riprendendo il testo: “Se l’ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell’azione penale per i reati in cui siano incorsi”, non sembra che sia venuto meno l’asse portante della capacità di coazione, quanto meno nei casi in cui gli obblighi gravino su persone determinate.

3.c) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse al passaggio dalla tutela dell’incolumità dei cittadini alla tutela della incolumità pubblica
In disparte le considerazioni in ordine alla idoneità ad essere portati ad esecuzione coattiva, dei provvedimenti collegati al potere sindacale nella qualità di ufficiale di Governo, il testo novellato del comma 4, letto nel suo complesso appare dotato di una certa armonia, sebbene il campo di azione di siffatto potere sembra acquisire confini di spaventosa incertezza: “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono tempestivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”. Il salto di qualità compiuto dal legislatore appare di non poco momento; in primo luogo il richiamo all’inciso: “incolumità pubblica”. Il testo preveniente si riferiva, più miratamente alla incolumità dei cittadini[15], così estendendo e restringendo -in uno- la portata della previsione della norma attributiva di potere. La chiave restrittiva è poco rilevante ed attiene a quei soli casi in cui il pericolo si abbatta su vicende che non attengano ad una sfera sopra individuale. Appare così, ad una interpretazione rigorosa e strettamente testuale, da escludere, per il futuro, l’emanazione di provvedimenti extra ordinem capaci di intervenire nella sfera di tutela dei singoli, nel contesto del proprio domicilio, ove il pericolo non si rifletta su collettività indeterminate. Iuxta a titolo esemplificativo, sembrano espulsi dalla norma quei provvedimenti comunque tipici e nominati adottati dai comuni in relazione all’articolo 677 del codice penale[16], quando il pericolo di crollo riguardi i soli soggetti che popolino l’unità abitativa; il mancato richiamo alla tutela dell’incolumità anche privata, pone il non trascurabile problema del legittimo esercizio di un potere di sgombero di un’unità abitativa che minacci rovina, quando questa sia occupata da legittimi detentori ed il pericolo non attenga una sfera sopra individuale. Di contro, non può omettersi di osservare come la giurisprudenza, salvo isolate pronunce[17], non sia andata mai troppo per il sottile, comunemente intendendo che l’inciso “incolumità dei cittadini” fosse assimilabile ad un generico concetto d’“incolumità pubblica”[18] e più in generale non apponendo eccessivo formalismo alla definizione del campo di azione cui riconoscere legittimo esercizio di potere “extra ordinem” al sindaco. Se è allora corretto ritenere la restrizione di campo meramente formale, altrettanto in senso formale può intendersi l’estensione concettuale derivante dalla trasmigrazione dell’obiettivo della tutela dell’incolumità dai cittadini al “pubblica” in termini generici. Sul piano meramente teorico appare, tuttavia, singolare la circostanza che esista un riferimento che dissocia, con maggiore forza rispetto al preveniente testo, il collegamento territoriale dalla potestà sindacale, qui esercitata nella qualità di ufficiale di Governo; in altri termini un sindaco che agisce per la salvaguardia dell’incolumità pubblica, a prescindere dal rilevo della “concittadinanza” (pure reale e sotteso), esalta il ruolo del sindaco come autorità dello Stato-persona, mettendo in luce, già da questo inciso, il difficile rapporto di convivenza che –nelle città capoluogo di provincia- si potrà generare con il Prefetto, quest’ultimo senza dubbio rappresentante del Governo centrale e dello Stato nel territorio provinciale[19].

3.d) art. 54 comma 4 T.U.EE.LL.: criticità connesse alla perimetrazione del concetto di sicurezza urbana
Le problematiche più fitte s’intravedono, tuttavia nella seconda parte di questa endiadi: prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano… la “sicurezza urbana”. Il primo problema che si pone consiste nel capire cosa sia “la sicurezza urbana” a confronto con le storiche ed istituzionalizzate nozioni di “ordine pubblico e sicurezza pubblica”. La sicurezza urbana è concetto sociologico o criminologico, cui –fino ad oggi- non poteva ricondursi valore giuridico; ne mancava non solo impressione testuale nella legge ma anche una sia pur minima calzante definizione. Una definizione precisa del concetto purtroppo ancora difetta, con la conseguenza che il compito più arduo cui sarà chiamata la giurisprudenza sarà quello di definire i confini tra le contermini definizioni sopra descritte. Prima facie, la sicurezza urbana sembra quel minus di competenza di un sindaco rispetto al maius pubblica sicurezza; ragionare in questi termini resta, tuttavia processo logico foriero di non pochi problemi applicativi: se per urbano si debba intendere il confine fisico della città insediata e costruita per contiguità fisica di edifici, sebbene intervallati da piazze strade o giardini, non certo si può immaginare di recuperare il discrimen dal concetto di ordine pubblico se non a costo di scadere nella ridicola considerazione dell’ordine pubblico come materia meramente rurale. Verosimilmente l’aggancio al concetto urbano della sicurezza attiene alla situazione sociale, alla percezione dell’allarme ed alla necessità che si imposti un rapporto dialogico reale e collaborativo tra Uffici Territoriali del Governo e Comuni, nella definizione dei rispettivi campi di azione in materia. Un riferimento logico interessante (ma non completamente dirimente, a parere dello scrivente), per capire cosa sia da intendersi per sicurezza urbana può preliminarmente trarsi dalla previsione dell’articolo 159 del D.lgs 31 marzo 1998 n° 112 alla stregua del quale: “le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica. Le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e sicurezza pubblica di cui all’art. 1, comma 3, lettera l ), della legge 15 marzo 1997, n. 59, concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonchè alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.Il riferimento normativo enunciato mette in contrapposizione alla nozione di ordine pubblico –sicurezza pubblica, il concetto di polizia amministrativa locale e non certo quelli di sicurezza urbana; in maniera più chiara questa divisione di campo viene effettuata dallo stesso articolo 117 comma 2 lettera h) della Costituzione, sebbene –in tale sede- riferito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato[20]. Resta così intuitivo che la sicurezza urbana sia cosa diversa dalla polizia amministrativa locale salvo che (asserendo che i due concetti coincidono) non voglia ritenersi illegittima, sul piano dello straripamento della competenza legislativa dello Stato, ai danni delle prerogative regionali, la previsione dell’articolo 6 del D.L. 23 maggio 2008 n° 92 che ha modificato l’articolo 54 T.U.EE.LL. Allora diventa ragionevole ritenere che la sicurezza urbana sia altro dalla polizia amministrativa locale e sia concetto più affine a quello della sicurezza pubblica che non a quello della delimitazione territoriale limitato ad un conteso urbanizzato. Se quanto detto è vero spetta allo Stato e non alle Regioni definire cosa sia la sicurezza urbana, magari anche prendendo le mosse dalla definizione normativa del citato articolo 159, sebbene trattasi di operazione estremamente equivoca per la quale non di rado la stessa giurisprudenza amministrativa ha fatto confusione; è il caso, ad esempio della pronuncia del T.A.R. Puglia Lecce Sez. I che, con sentenza n° 372 del 8 febbraio 2007, con riferimento al divieto di vendere bevande alcoliche negli stadi, non ha esitato a sostenere che: “tale divieto corrisponde ad un provvedimento afferente la materia dell’ordine e sicurezza pubblica, ed in quanto tale riservato al sindaco quale ufficiale di governo, in virtù degli articoli 54 (lettere b) e d)) del D.Lgs. n.267/2000 e 161 del D.Lgs. n.112/1998”. Per tale via appare evidente quanta sia la confusione regnante in materia di delimitazione del campo tra ciò che sia ordine pubblico, pubblica sicurezza e sicurezza urbana.Verosimilmente la sicurezza urbana rappresenta quella porzione della sicurezza pubblica, intesa come funzione di polizia che –coniugata al principio di sussidiarietà ed a quello di adeguatezza- resta fenomeno governabile –quanto al provvedere- in misure realisticamente meno impegnative di quelle che competono, per fenomeni più seri, all’autorità provinciale[21] o all’autorità nazionale di pubblica sicurezza[22]. In questo contesto ricostruttivo, il confronto in sede locale con il prefetto diventa uno strumento essenziale in relazione al fatto che, laddove la tematica sia stimata dall’autorità provinciale di Pubblica Sicurezza non meritevole di più impegnativi provvedimenti di sua competenza, dovranno essere concordate tra le parti gli strumenti ritenuti necessari per l’ attuazione dei provvedimenti sindacali, in relazione al fatto che il prefetto dispone dell’impiego della forza pubblica ed alla circostanza che, conformemente alle previsioni del comma 2 dell’articolo 54 del T.U.EE.LL., la Polizia Locale può essere legittimamente chiamata a concorrere alla finalità attuativa, come prima, tra i soggetti della forza pubblica. Siffatta interpretazione valorizza il senso della necessità (testualmente sancita) che dell’ordinanza sia data tempestiva comunicazione al prefetto; a questi compete valutare il confine tra l’ambito di competenza sindacale, limitata al fenomeno della sicurezza urbana e l’ambito della competenza propria in materia di ordine e sicurezza pubblica. Verosimilmente, in questo modo, il coinvolgimento del prefetto è prima decisionale, nel senso di decidere se impegnare i poteri propri dello Stato sulla questione gestita con ordinanza sindacale, in quanto la materia entra in un sistema di valutazioni più complessive ed estese del dominio meramente urbano, poi attuativo, nel senso di –riconosciuta a competenza sindacale e la pertinenza del potere usato dal Sindaco- dare respiro attuativo all’ordinanza. Relazione tra poteri pubblici che deve viaggiare, come meglio si dirà nel valutare i commi 11 e 12 dell’articolo 54 del T.U.EE.LL., in una maglia logica sorretta, quanto al potere sostitutivo e surrogatorio, dal già citato principio costituzionale di leale cooperazione (anche perché all’inciso che vede il potere del sindaco dispiegato nella sua qualità di ufficiale di Governo non si può attribuire il valore di estrometterne la rilevanza di questi quale esponente di spicco di un ente riconosciuto autonomo per Costituzione) e, quanto al potere d’indirizzamento e relazione, dal principio di sussidiarietà costituzionalmente inteso.La definizione delle regole di gioco, ovvero del confine sempre mobile della materia dell’ordine pubblico della pubblica sicurezza, nei confronti di cosa sarà nel futuro la sicurezza urbana difficilmente spetterà al legislatore. Questi si è sempre sottratto (salvo il tentativo fatto con il D.lgs 112/98) al dovere di definire persino cosa sia l’ordine pubblico, pertanto è difficile immaginare, in futuro, un recupero in tale direzione. Spetterà alla dottrina prima, alla giurisprudenza poi ed alle indicazioni di prassi ministeriali rese ai sensi del comma 12 del già citato articolo 54[23], capire quando siano correttamente esercitate le prerogative di ordinanza sindacale in materia di sicurezza urbana.Appare allora opportuno ricostruire, sia pur brevemente (anche nella pretesa di fornire utili indicazioni ai soggetti interessati) lo stato della migliore dottrina in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza, per poter, con maggiore consapevolezza, argomentare di quale sia il limite, entro cui sia ragionevolmente compatibile immaginare un potere sindacale.Preliminarmente all’ingresso nella trattazione analitica dei concetti di ordine pubblico e pubblica sicurezza, occorre fare una puntualizzazione metodologica: la nozione di Pubblica Sicurezza, maturata tardivamente nella legislazione rispetto a quella di ordine pubblico, è intesa dalla dottrina[24] essenzialmente in termini di “polizia di sicurezza”, quando non sia da ritenersi una sorta di concetto esplicativo o essenzialmente reiterativo, ovvero omonimo della nozione di ordine pubblico. Pertanto, del carattere asseritamente polifunzionale del concetto di sicurezza pubblica, si privilegia -in questo caso- quel significato che identifica quella parte dell’ordine pubblico oggetto di disciplina legislativa speciale cui è sconosciuta la rilevanza civilistica ed internazionalistica. pubblica sicurezza quindi “rappresentata in un ordine giuridico, anzi un ordine pubblico, subordinato nel perseguimento e mantenimento, alle valutazioni e quindi ai principi normativi già assunti e consolidati dal diritto di polizia[25]”; tanto con rinuncia espressa ad approfondimenti isolati dalla nozione.Fatta questa precisazione, si può passare alla disamina del concetto centrale per questo segmento di trattazione: l’ordine pubblico. L’espressione “ordine pubblico” è presente già nella prima legislazione del Regno d’Italia e, cioè, nel codice civile del 1865 (art. 12 disp. prel. ed art. 1122), sull’esempio dell’esperienza francese, e nella legge di pubblica sicurezza (1. 20 marzo 1865, n. 2248, all. B, che riproduce largamente la legge 18 novembre 1859, n. 3720, del Regno di Sardegna). Essa trova riscontri nella dottrina penalistica dell’illuminismo, quando si distinguevano reati lesivi, nell’immediato, di beni privati e, solo subordinatamente, dell’interesse pubblico e reati che questo immediatamente colpiscono, oltre a quelli che toccano lo Stato nella sua unità (il Governo e la Costituzione). Nell’ambito dei reati lesivi dell’ordine pubblico si distinguevano, accanto a quelli contro la giustizia, l’amministrazione, etc., quelli lesivi della sicurezza e della tranquillità pubblica, intendendo la prima come situazione di effettiva garanzia dei beni essenziali dello stato civile e la seconda come coscienza di essere garantiti[26]. Ogni reato lede in qualche modo la tranquillità, ma ciò avviene per il pericolo del suo ripetersi; mentre quelli che hanno questo oggetto specifico ledono lo stato di sicurezza generale per se stessi[27]. Nel codice penale del 1889 la dizione “pubblica tranquillità” viene sostituita con quella “ordine pubblico”: e così l’espressione è presente in tre dei testi fondamentali del sistema, nel codice civile, nella legge di pubblica sicurezza, nel codice penale[28]. La progressiva espansione del concetto di ordine pubblico penalistico ed amministrativo preparò le degenerazioni del periodo fascista, quando l’ordine pubblico diverrà valore ideale ed autonomo, “vita pacifica ed indisturbata degli ordinamenti politici, economici e sociali che costituiscono essenza del regime”[29], che trascende la semplice difesa di certi beni dei consociati.
L’ordine pubblico, nella vigente legislazione, è trattato in maniera molto parcellizzata; l’articolo 31 delle preleggi stabilisce che atti di altri ordinamenti non possono ricevere applicazione nel nostro ove non siano conformi all’ordine pubblico ed al buon costume; l’art. 796, n. 7, c.p.c., ribadisce questo limite con riferimento alla sentenza straniera, omettendo di menzionare però il buon costume. L’art. 1343 c.c. statuisce la nullità dei contratti la cui causa sia contraria all’ordine pubblico ed al buon costume[30].

La legge di Pubblica Sicurezza contiene un intero titolo dedicato alle disposizioni relative all’ordine ed alla tranquillità pubblica (articoli 18 e seguenti) e, fin dall’articolo 1, enuncia i fini essenziali della difesa dell’ordine pubblico, della sicurezza, dell’incolumità, della proprietà. Il codice penale, a sua volta, contempla la categoria dei delitti contro l’ordine pubblico (articoli 414 e seguenti), contro la pubblica incolumità (articoli 422 e seguenti) e la categoria delle contravvenzioni contro l’ordine e la tranquillità pubblica (articoli 650 e seguenti), oltre che contro l’incolumità pubblica (articoli 672 e seguenti). L’espressione “ordine pubblico” è presente, inoltre, nella c.d. “legislazione dell’emergenza”. Nel testo della Costituzione –salvo quanto già si è detto in ordine all’articolo 117 comma 2 lettera h, ai fini dell’attribuzione della competenza normativa in materia esclusivamente allo Stato- l’espressione non ricorre, mentre ricorrono quelle di “incolumità pubblica”, “sicurezza”, “sanità”[31]. L’espressione ricorre, invece, nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (articolo 29, n. 2) e nella Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti Umani (articoli 10, n. 2; 11, n. 2, 12, n. 2).
La circostanza che la legislazione richiami il principio sempre senza definirlo in maniera chiara rende evidente che il suo contenuto debba desumersi o per astrazione dal sistema legislativo, pur senza perdere contatto con la coscienza sociale. La dottrina[32], muovendo anche dalla lettura del concetto alla luce della Costituzione, ha distinto fra ordine pubblico inteso in senso “materiale” ed ordine pubblico inteso in senso “ideale”. Quando si esaminano le norme di pubblica sicurezza o le norme penali, vengono in evidenza gli interessi dei consociati, la materialità stessa dei fatti, che questi interessi ledono o minacciano. ordine pubblico sembra, dunque, ad una prima approssimazione e secondo una certa tradizione dottrinale coincidere con sicurezza, incolumità, sanità, tranquillità; o, forse anche, con tutela degli altrui diritti (di alcuni o di tutti), prevenzione dei reati, etc.. E’ chiaro che non si può ledere materialmente un bene senza violare, nel contempo, il principio che questo bene vuole protetto e, dunque, la violazione dell’ordine pubblico c.d. “materiale” si accompagna sempre ad una certa violazione dei valori del sistema.
Nella definizione dei beni della vita la cui protezione rientra nel concetto di ordine pubblico, sopratutto al di là delle definizioni legislative ed avuto riguardo essenzialmente ai principi costituzionali, si pone il problema di individuare il limite del significato “ideale” di ordine pubblico, inteso come dovere di fedeltà all’ordinamento ed anche in chiave di dovere politico del cittadino. Il pericolo di uno scivolamento nel significato “ideale” di ordine pubblico resta comunque subdolamente presente nel nostro ordinamento; esistono molte attività non volte a produrre modificazioni nei rapporti giuridici e, di per sé, non idonei a modificare la realtà materiale ma destinati ad influenzare l’altrui comportamento che la legislazione positiva è sempre tentata di comprimere.
Un atto che esprime il dissenso rispetto ai principi del sistema, di per sé non idoneo a ledere materiali interessi, può però suscitare in altri impulsi e motivazioni nel senso di violare l’ordine giuridico. E questo è il punto in cui più difficile è la distinzione fra ordine pubblico materiale ed ordine pubblico ideale. Si può sostenere che un atto espressivo di dissenso, anche radicale, è sempre lecito; che è lecito fino a quando non metta in pericolo, concretamente ed attualmente, il godimento di beni protetti; che è lecito fino a che non sia presumibilmente pericoloso per questi beni. Mano a mano che si passa da ordine pubblico come difesa da effettiva lesione di beni della vita essenziali ad ordine pubblico come difesa da atti che questi beni mettono in pericolo e dal pericolo verificato in concreto, volta per volta, al pericolo astratto, presunto per legge, la distinzione fra ordine pubblico materiale ed ordine pubblico ideale si assottiglia, fino a scomparire del tutto nel caso di pericolosità presunta per legge.
Ad ogni buon conto la Corte Costituzionale è determinante nel frenare la tendenza verso questo scivolamento.
Con sentenza n° 19 del 8 marzo 1962 la Consulta ha ritenuto compatibile, a chiare lettere, la tutela dell’ordine pubblico con un ordinamento democratico affermando che: “ L’esigenza dell’ordine pubblico, per quanto altrimenti ispirata rispetto agli ordinamenti autoritari, non è affatto estranea agli ordinamenti democratici e legalitari, né è incompatibile con essi. In particolare, al regime democratico e legalitario, consacrato nella Costituzione vigente, e basato sull’appartenenza della sovranità al popolo (art. 1), sull’eguaglianza dei cittadini (art. 3) e sull’impero della legge (artt. 54, 76-79, 97-98, 101, ecc.), è connaturale un sistema giuridico, in cui gli obbiettivi consentiti ai consociati e alle formazioni sociali non possono esser realizzati se non con gli strumenti e attraverso i procedimenti previsti dalle leggi, e non è dato per contro pretendere di introdurvi modificazioni o deroghe attraverso forme di coazione o addirittura di violenza. Tale sistema rappresenta l’ordine istituzionale del regime vigente; e appunto in esso va identificato l’ordine pubblico del regime stesso. Non potendo dubitarsi che, così inteso, l’ordine pubblico è un bene inerente al vigente sistema costituzionale, non può del pari dubitarsi che il mantenimento di esso – nel senso di preservazione delle strutture giuridiche della convivenza sociale, instaurate mediante le leggi, da ogni attentato a modificarle o a renderle inoperanti mediante l’uso o la minaccia illegale della forza – sia finalità immanente del sistema costituzionale. Se per turbamento dell’ordine pubblico bisogna intendere l’insorgere di un concreto ed effettivo stato di minaccia per l’ordine legale mediante mezzi illegali idonei a scuoterlo – ed è da escludere che possa intendersi altro -, è perciò chiaro che non possono esser considerate in contrasto con la Costituzione le disposizioni legislative che effettivamente, e in modo proporzionato, siano volte a prevenire e reprimere siffatti turbamenti”[33]. Inoltre, e questo è argomento che ci riporta bruscamente al tema generale in trattazione (ovvero tentare di definire un confine tra ordine e sicurezza pubblica e sicurezza urbana), la Corte Costituzionale ha anche tracciato, con la sentenza n° 218 del 25 febbraio 1988, elementi utili a differenziare il tema della sicurezza pubblica dalla tematica parzialmente coincidente della polizia amministrativa; in particolare, la Consulta si è dovuta porre il problema, per dirimere una questione di conflitto di attribuzioni, del limite entro cui sia lecito disporre misure di polizia nel contesto delle proprie competenze locali ed oltre il quale operi la riserva statale per la materia dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza. Delimitazione di campo fondata sulla distinzione tra le competenze attinenti alla pubblica sicurezza (le quali sono riservate in via esclusiva allo Stato) e le altre competenze enucleate dall’ampia categoria della polizia amministrativa locale che sono da intendersi come funzioni accessorie ai settori materiali attribuiti alla competenza di regioni, province e comuni. Per la Consulta le competenze di pubblica sicurezza, riguardano le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, mentre le misure di polizia amministrativa locale concernono le attività di prevenzione o di repressione dirette a evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati alle persone o alle cose nello svolgimento di attività comprese nelle materie sulle quali si esercitano le competenze legislative o amministrative, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni o gli interessi tutelati in nome dell’ordine pubblico. Così, al fine di decidere se un determinato potere rientri nelle competenze di polizia amministrativa “occorre applicare un duplice criterio: a) verificare se le funzioni di polizia in contestazione accedano ad una delle materie trasferite o delegate alle regioni; b) accertare che gli interessi o i beni che si intende tutelare con le funzioni di cui si tratta non rientrino in quelli compresi nel concetto di ordine pubblico… Stabilita l’inerenza dei poteri … a materie attribuite alle competenze regionali, occorre procedere alla verifica relativa al fatto se gli interessi o i beni pubblici che si mira a tutelare con l’esercizio dei predetti poteri siano del tutto interni alla disciplina amministrativa della materia in questione ovvero rivestano una rilevanza specifica in relazione alle esigenze di preservazione dell’ordine pubblico. Il contenuto di quest’ultimo concetto, com’è noto, è dato da quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzionale e alle leggi ordinarie, si regge l’ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale. La tutela di questi interessi – fra i quali rientrano l’integrità fisica e psichica delle persone, la sicurezza dei possessi e il rispetto o la garanzia di ogni altro bene giuridico di fondamentale importanza per l’esistenza e lo svolgimento dell’ordinamento – rappresenta il nucleo delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, che l’art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, come ha riconosciuto questa Corte (sent. n. 77 del 1987), attribuisce in via esclusiva allo Stato. Si tratta, pertanto, di funzioni che quest’ultimo è abilitato a svolgere e a regolare, anche attraverso una disciplina di dettaglio, pur se esse comportano un’interferenza o un’incidenza diretta su attività affidate, in via generale, alle competenze legislative e amministrative delle regioni. Sulla base di tali principi… non è sufficiente allegare la pertinenza dei poteri di polizia di cui si tratta a una materia, ma occorre valutare, la specifica rilevanza degli interessi curati (dai provvedimenti di polizia amministrativa locale) per il concetto di ordine pubblico. …(nel caso specifico). Si tratta di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce all’interno delle attribuzioni regionali … senza toccare quegli interessi di fondamentale importanza per l’ordinamento complessivo, che è compito dello Stato curare attraverso la preservazione dell’ordine pubblico. Poiché nella loro disciplina positiva (legislazione regionale) non rilevano finalità ulteriori in qualche modo connesse al mantenimento dell’ordine pubblico, non è irragionevole che il legislatore li abbia classificati all’interno delle funzioni di polizia amministrativa trasferite alle regioni, anziché tra quelle inerenti alla polizia di sicurezza pubblica spettanti in via esclusiva allo Stato”. Allora la sentenza della Corte Costituzionale sembra idonea a tracciare la strada per dirimere la questione in ordine al confine corrente tra ordine pubblico e pubblica sicurezza, da una parte, e sicurezza urbana dall’altra parte. Mutatis mutandis (la sentenza citata, come accennato, doveva risolvere un conflitti di attribuzione rilevantissimo tra legge regionale e legge statale) al Giudice Amministrativo spetterà definire il confine tra le citate materie alla stregua del doppio criterio della pertinenza alle funzioni ed ai poteri amministrativi comunali in materia di polizia amministrativa locale e di non inferenza con l’esigenza di tutelare interessi supremamente considerevoli ai fini della tranquillità e dell’ordine pubblico. Come anticipato, la sicurezza urbana non coincide con il concetto di polizia amministrativa locale; tuttavia, attraverso l’arricchimento concettuale passato per il filtro dei concetti di ordine pubblico e pubblica sicurezza, anche riguardati alla luce della giurisprudenza costituzionale, si può affermare che esiste una stretta colleganza tra le due nozioni, almeno in punto di verifica del “se”, la cura di un determinato interesse, attenga ai poteri amministrativi e di governo locale del comune; tanto onde far discendere da tale conclusione, la pertinenza dei poteri di ordinanza sindacale espressivi della tutela della funzione di sicurezza urbana tout court. Scremato il presupposto dell’ordinanza in termini di verifica della pertinenza, sarà lecito –per l’interprete- passare al secondo gradino di valutazione: il controllo dell’ingerenza comunale in un interesse tanto grande, tanto rilevante ed estremamente esteso da compromettere il potere decisionale esclusivo dello Stato in materia.

4. La rilevanza sovra comunale dei fenomeni e le conferenze atipiche
Se l’operazione esegetica ripromessaci nel presente lavoro consiste in una valutazione non solo sintetica delle potere sindacale ma anche analitica della novellata norma del T.U.EE.LL. non si può evitare un cenno di commento alla previsione del comma 5[34]. Detto comma, introduce una forma di coordinamento fra amministratori locali, che viene attivata dal prefetto quando i provvedimenti sindacali in tema di sicurezza appaiono suscettibili di incidere anche sulla ordinata convivenza nei comuni contigui o limitrofi. In tali evenienze il prefetto convoca una conferenza cui partecipano, necessariamente, i sindaci interessati e il presidente della provincia; eventualmente, anche altri soggetti pubblici o privati legati all’ambito territoriale interessato dal provvedimento. La relazione illustrativa afferma che la suddetta conferenza non è riconducibile al modello tipizzato dalla legge 7 agosto 1990 n° 241, sebbene lo scrivente ritiene che non ha senso prendere le distanze dalla norma cardine del procedimento amministrativo, stante la circostanza che –ivi- sono scritte anche norme poco impegnative in materia di conferenza di servizi meramente istruttoria. Certo è lecito non attendersi un risultato a maggioranza della conferenza, così come previsto dal vigente articolo 14 ter della legge sul procedimento amministrativo[35], in quanto è fin troppo ovvio che il prefetto non può sostituire la determinazione dei più soggetti invitati con una propria decisione salvo avocare alle funzioni in materia di sicurezza pubblica e di ordine pubblico la tutela dei beni sottesi ai provvedimenti sindacali; la lettera della disposizione sembra lasciar intendere che la conferenza sia successiva all’adozione del provvedimento e che, per l’effetto esprima la necessità di un chiarimento tra i diversi livelli di governo che operano sullo stesso territorio, senza potersi immaginare che le prerogative decisionali degli uni, siano assorbite da una decisione unificante degli altri, in difetto di avocazione al livello superiore (ordine pubblico) sopra citato; ma questo diventerebbe problema di relazione tra provvedimenti diversi resi da autorità diverse, nel contesto di differenti qualificazione degli atti riguardate alla luce di norme attributive di potere di contenuto non omogeneo, non certo problema da considerare alla stregua della conferenza di servizi. In realtà ci si trova innanzi ad un modello relazionale che presenta tratti di novità marginali che nemmeno avrebbero meritato il riconoscimento di una diretta funzione di coordinamento in capo al prefetto. Compito dell’Ufficio Territoriale di Governo è anche quello (tanto per vocazione naturale) di fare coordinamento sul territorio tra le diverse pubbliche amministrazioni; la specificazione resa con la norma in commento assume il valore di portare un momento di riflessione collettivo nei confronti di provvedimenti unilaterali che possano costituire una sorta di “fuga in avanti” di qualche sindaco a scapito di altri. In altri termini, l’adozione di discutibili ordinanze, più o meno illegittimamente adottate, destinate a fronteggiare fenomeni che turbano la serenità dei territori, quali quello della prostituzione lungo le strade, determina sovente la conseguenza di spostare il problema sul territorio confinante. Una riflessione coordinata dal prefetto, tra i vari sindaci del territorio, può evidenziare che il fenomeno abbisogni di un diverso metodo di approccio e di uno sforzo simultaneo delle varie risorse del territorio, piuttosto che di provvedimenti delocalizzatori del problema nell’ordine di alcune centinaia di metri. Si ritiene, peraltro che la convocazione della conferenza debba muovere da una premessa logica: il prefetto deve aver stimato che il bene della vita protetto dall’ordinanza sindacale ricade nella materia della sicurezza urbana e quindi il sindaco sia stato giudicato competente a provvedere. Nel caso in cui, a contrario si ritenga che l’ordinanza sindacale esorbiti il confine della sicurezza urbana ed entri in gestione di fenomeni di ordine pubblico, si dovrebbe porre seriamente la diversa questione di veder doppiata l’ordinanza nell’ambio dei poteri prefettizi dal responsabile dell’U.T.G., ove si condivida la necessità di affrontare il problema e l’opportunità di risolverlo provvedimentalmente. Di contro, in caso di mancata condivisione della necessità di affrontare provvedimentalmente il problema, potrebbe promuoversi una richiesta di annullamento straordinario al Governo; il tutto, esaurito l’arco del processo di confronto derivante dal principio di leale cooperazione.

5. Sicurezza urbana anche in relazione alle modifiche dei tempi nelle città
Il comma 6 dell’articolo 54 del D.lgs 18 agosto 2000 n° 267, riprende, con significative innovazioni, determinate anche da alcuni arresti della giurisprudenza amministrativa, il testo del preveniente comma 3: “In casi di emergenza, connessi con il traffico o con l’inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell’utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma 4”.L’innovazione consiste nella circostanza che l’incisione “sui tempi delle città” possa essere determinata dai motivi di sicurezza urbana in maniera netta e diretta, senza costringere i sindaci a celare, in forme più o meno legittime, di piegare la norma attributiva del potere al fine di garantire una sostanzialmente maggiore tranquillità locale.
Gli esempi giurisprudenziali sono molteplici ed è il caso si segnalarne alcuni:
Il T.A.R. Veneto, sezione Venezia III, con sentenza n° 637 del 06 marzo 2007, ha avuto l’occasione di sanzionare con l’annullamento i provvedimenti sindacali incidenti sull’orario dei pubblici esercizi, nascenti da un’esigenza di sicurezza urbana, proprio per il difetto di una chiara attribuzione di potestà in materia: “pur se è vero che nella materia della limitazione degli orari dei pubblici esercizi (in particolare per ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, o comunque di interesse pubblico, come previsto dall’art. 5 della L.R. 14 settembre 1994, n. 40, Regione Veneto) l’ente può emettere anche provvedimenti contingibili ed urgenti, ciò in tanto può avvenire in quanto emergano o si aggravino – improvvisamente – situazioni di rilevante disagio dei residenti per fronteggiare le quali il comune non dispone – nell’immediato – di altri strumenti, diversi dalla riduzione dell’orario di apertura. Ne consegue la illegittimità dell’ordinanza che dispone l’anticipazione dell’orario di chiusura di un pubblico esercizio a causa di “inconvenienti” riscontrati dalla polizia municipale, quando la situazione sia in atto da molto tempo ed il comune abbia parimenti atteso un lungo periodo prima di attivarsi e di effettuare i necessari controlli, non sussistendo né le “circostanze straordinarie” per “particolari necessità dell’utenza”, previste dall’art. 54 del D.Lgs. n. 267/2000, per la modifica degli orari dei pubblici esercizi, né, a maggior ragione, le “emergenze sanitarie o di igiene pubblica” richieste dall’art. 50. A ciò consegue che mancano parimenti le “particolari esigenze di celerità” che consentono di omettere la previa comunicazione di avvio del procedimento (necessaria in tutti i casi – come quello all’esame – in cui si pongano limiti ad attività in precedenza autorizzate”). Orbene, si dubita che, dopo la novellazione del testo del comma 6 dell’articolo in commento, possa ancora immaginarsi una simile sorte di provvedimenti di tal fatta (a patto condizione che siano realmente motivati).Si segnala, ancora, la pronuncia del T.A.R. Lombardia, sezione Brescia I, n°4 del 5 gennaio2006, a mente della quale: “ La norma dell’art. 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 consente la modifica degli orari dei pubblici esercizi come misura di protezione dall’inquinamento acustico. La fattispecie è applicabile anche all’ipotesi in cui le emissioni sonore intollerabili siano causate da quanti frequentano i pubblici esercizi. Questa tipologia di rumore non consente di effettuare agevolmente rilevazioni a cura della ASL o dell’ARPA e quindi può essere tenuta in considerazione la percezione soggettiva degli abitanti della zona, quando le segnalazioni di episodi fastidiosi siano numerose e concordanti. La tutela della quiete pubblica tende a ristabilire una situazione di convivenza accettabile e pertanto non è richiesta una specifica valutazione della responsabilità dei gestori. Questi ultimi sono assoggettati alle conseguenze negative della modifica dell’orario anche se non sono direttamente coinvolti nella produzione del rumore e degli altri disturbi. Tuttavia l’anticipazione della chiusura deve essere considerata una misura normalmente reversibile, in quanto nel medio e lungo periodo potrebbero verificarsi cambiamenti che la rendono superflua. In particolare i gestori potrebbero dimostrare di aver cambiato la composizione della clientela o di essere in grado di esercitare un migliore controllo sugli avventori. La durata della chiusura anticipata è quindi connessa alla gravità della situazione di disagio per gli abitanti della zona e all’accertamento della persistenza di comportamenti antisociali nonostante precedenti ordini dell’autorità . Il subentro di un nuovo gestore è un elemento significativo, in quanto potrebbe contribuire a diffondere tra gli avventori una maggiore moderazione. Il nuovo gestore può quindi essere esonerato dalla chiusura anticipata non tanto perché non soggettivamente responsabile di quanto accaduto in precedenza ma perché gli deve essere riconosciuta la possibilità di modificare la situazione (entro un termine ragionevole) senza subire perdite economiche”. In tale caso, anche in considerazione di provvedimenti meglio strutturati, il Giudice Amministrativo sembrava già intento a riconoscere una finalità di sicurezza urbana molto forte alla materia oggetto di ordinanza. Ad ogni buon conto, non si teme di eccedere se si afferma che, delle innovazioni testuali dell’articolo 54, quella dell’attuale comma 6 sembra in uno, quella più misurata, meno problematica e dotata di maggiore simmetria con il sistema giuridico, sebbene pure vadano fatte doverose precisazioni.Si tratta di segnalare come la vicenda trattata dal comma in commento sia da differenziare dalle singole previsioni di legge che –per casi individuabili e determinabili nella loro individualità- possono essere oggetto di ordinanza sindacale; è il caso disciplinato espressamente dall’articolo 9 della Legge 26 ottobre 1995, n. 447, a mente del quale: “Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell’ambiente, secondo quanto previsto dall’articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell’ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri. Restano salvi i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alle leggi vigenti, alla tutela della sicurezza pubblica”. Detta norma sembra essere il riflesso specialistico ed individuale della figura normativa generalmente intesa dal comma 6 dell’articolo 54 T.U.EE.LL.; per molti versi le norme possono anche considerarsi complementari mentre ancora possono essere intese come duplicazione improvvida e non perfettamente coincidente. Fatto sta che si tratta comunque di poteri derogatori che non assumono la valenza di regolazione generale del settore o del territorio, bensì la funzione di porre rimedio temporaneo, fino a cessata emergenza, ad un evento critico, sebbene anche suscettibile di essere durevole.

6. Surroghe e relazioni tra poteri
Dal nuovo testo dell’articolo 54 T.U.EE.LL. sono state espunte le norme che in precedenza consentivano la nomina di un commissario ad acta da parte del prefetto, nei casi di inerzia del sindaco nell’espletamento dei servizi di competenza statale.
La relazione illustrativa afferma che la soppressione di tali previsioni è in sintonia col mutato quadro costituzionale di riferimento (nuovo titolo V della parte seconda).
Peraltro, nei commi 11 e 12 del testo novellato sono previsti nuovi, significativi poteri prefettizi: il potere di surrogare direttamente, in caso di inerzia, l’amministratore locale nelle funzioni relative alla sicurezza e all’incolumità pubblica (anche con provvedimenti urgenti), e negli adempimenti in ordine allo stato civile, alla materia elettorale, alla leva militare e alla statistica; il potere di adottare atti d’indirizzo per l’esercizio di tutte le funzioni previste in capo al sindaco dall’articolo 54 del T.U.EE.LL. Appare meritevole di considerazione in ottica comparativa fra testo previgente e testo vigente, tenendo presente il “mutato quadro costituzionale”, il grado di invasività del ruolo del prefetto in relazione alle funzioni del sindaco.A pare di chi scrive il grado d’invasività, piuttosto che recedere avanza decisamente e dà la chiara sensazione che, il testo di legge aspiri a garantire, per il Ministero dell’interno, il controllo del fenomeno dei “sindaci sceriffo” piuttosto che assecondarlo; e tanto non senza giusta ragione: s’è detto che la sicurezza urbana è quella parte della pubblica sicurezza e dell’ordine pubblico che è collegata all’esercizio di funzioni gestite dal comune e che restino rilevanti per la comunità locale senza compromissione dei beni materiali propri della tutela amministrativa e penale che fa capo allo Stato; in tal senso la sicurezza urbana è competenza del sindaco in quanto ufficiale di Governo. S’è detto che le ordinanze adottate dal sindaco come ufficiale di Governo necessitino di un esteso livello di condivisione da parte non solo dell’autorità provinciale di pubblica sicurezza, quanto anche (se incida su territori contermini) di altri soggetti pubblici cointeressati o controinteressati al provvedimento.
Gli incisi del comma 4 dell’articolo 54 sostanziantisi nelle parole “tempestivamente” ed “anche”, evidenziano un legame forte con i poteri prefettizi.
S’è detto che anche le ordinanze emanate ai sensi del comma 6 sono della stessa sostanza di quelle adottate in base al comma 4, con la conseguenza che quello che vale per queste ultime, in termini di collegamento con il prefetto, val anche per le prime.
S’è detto che Il Ministro dell’interno può adottare atti di indirizzo per l’esercizio delle funzioni previste dal presente dall’articolo 54 T.U.EE.LL. da parte del sindaco.S’è detto che nel caso di inerzia del sindaco il prefetto può intervenire con proprio provvedimento; inerzia sia nell’adottare un provvedimento contingibile ed urgente che nel revocarlo. Inerzia sia nel provvedere che nell’attuare.Allora il quadro sembra ben chiaro e delineato: altro che allineamento con il testo novellato della Costituzione! I poteri sono invasivi più di quanto fosse in precedenza in quanto piuttosto che nominare un commissario ad acta il prefetto può letteralmente avocare a se e sostituirsi al sindaco in moltissimi campi di regolazione della vita nella città. Se interpretata in tal senso, la norma rischia di essere tacciata d’incostituzionalità in relazione all’articolo 120 comma 2 della Costituzione a mente dal quale: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.
Comunque sia, per amore di verità, v’è da dire che la giurisprudenza, anche in epoca precedente dava per scontato un potere d’ingerenza molto forte, del Ministero dell’Interno nei confronti delle ordinanze sindacali; il Consiglio di Stato (Sez. VI) con Sentenza, 05 aprile 2007, n. 1551 ha recentemente sancito che: “Sussiste l’obbligo in via primaria del comune e, per quanto di rispettiva competenza, del Ministero dell’interno, di pronunziarsi sull’atto di diffida e messa in mora, notificato alle autorità predette, inteso ad ottenere l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca di ordinanza contingibile ed urgente del sindaco del comune diretta allo sgombero di una villa unifamiliare, in situazione di pericolo per la pubblica incolumità per il possibile distacco di masso roccioso in posizione soprastante, che trae il suo presupposto giustificativo nel previgente art. 153 del T.U. 4 febbraio 1915, n. 148, ora art. 54 del T.U. 18 agosto 2000, n. 267. Proprio la disposizione da ultimo di menzionata, dopo avere confermato il potere di ordinanza del sindaco a prevenzione di gravi pericoli che minaccino l’incolumità dei cittadini, demanda al prefetto la possibilità di nominare un commissario “ad acta” per l’adempimento in via sostitutiva, in caso di inerzia, dei compiti assegnati dal sindaco nella qualità di ufficiale del Governo (art. 54, comma ottavo, del T.U. n. 267/2000). L’intervento commissariale può, quindi, essere esercitato, oltre che in via positiva, anche ai fini dell’adozione di ogni “contrarius actus” rispetto a provvedimenti necessitati ed urgenti emessi dal sindaco quale ufficiale di Governo, collocandosi la statuizione in via di autotutela nella medesima sfera di attribuzioni di cui dispone il prefetto ai sensi dell’art. 54, comma 8, del T.U. n. 267/2000”.
Non pare, così, che aver espunto il commissario ad acta dal sistema, valga a ritenere di più basso profilo i potere d’ingerenza prefettizi.

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[1] Avvocato, Dirigente Comandante Polizia Municipale di Pistoia, dottorando di ricerca in diritto amministrativo.
[2] Si segnala che le innovazioni citate erano previste anche dal cosiddetto ‘pacchetto Amato’ (ddl. n. 3278 della scorsa legislatura, presentato alla Camera, cfr. art. 13).
[3] Articolo 120 comma 2: “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione (Articolo sostituito dall’art. 6, l.cost. 18 ottobre 2001, n. 3)”. Il principio in parola assolve una funzione diretta nei confronti del potere sostitutivo del Governo e non espressamente in termini generali. È tuttavia vero che la leale cooperazione è principio essenziale ed immanente in un sistema repubblicano in cui le unità organizzative territoriali versano, ai sensi dell’articolo 114 della Costituzione, su un piano essenzialmente paritario.
[4] Appare suscettibile di precisazione la natura giuridica dell’intervento statale: mentre il testo del d.l. parla di “direttive di coordinamento”, la relazione fa riferimento a “regolamenti”. Ai fini di un inquadramento costituzionale della norma in esame, va ricordato che l’articolo 117 Cost. attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in tema di ordine pubblico e sicurezza, fatta eccezione per la polizia amministrativa locale (co. II, lett. h)).
[5] Nel testo novellato con: l’articolo 160 del D.LGS. 31 marzo 1998, n. 112; l’articolo 1 del D.LGS. 27 luglio 1999, n. 279; l’art. 16, l. 26 marzo 2001, n. 128; l’articolo 4, lett. a), del D.LGS. 28 dicembre 2001, n. 472; l’articolo 5 della legge 6 febbraio 2004, n. 36.
[6] R.D. 18 giugno 1931 n°773
[7] Legge 1 aprile 1981 n° 121: art. 15 “Ove non siano istituiti commissariati di polizia, le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate dal sindaco quale ufficiale di Governo”; Regio decreto 31 agosto 1907, n. 690, Art. 6.
“Nei comuni ove non sia un ufficiale di pubblica sicurezza, il sindaco, o chi ne fa le veci, ne esercita le funzioni sotto la direzione e la dipendenza del prefetto, del sottoprefetto o del questore”.
[8] Cfr.: schede di lettura D.D.L. A.S. n° 692.
[9] Art. 54 comma 4 ultimo periodo:“I provvedimenti di cui al presente comma sono tempestivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”.
[10] Esiste (e sopravvive in buona salute) nel nostro ordinamento il potere di annullamento straordinario del Governo sancito dall’art. 138 D.Lgs. n. 267/2000 che testualmente recita: «In applicazione dell’art. 2, comma 3, lettera p), della Legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela dell’unità dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’interno, ha facoltà, in qualunque tempo, di annullare, di ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli Enti locali viziati da illegittimità». A prescindere dalle dispute di carattere dottrinario circa la natura di atto di controllo o di alta amministrazione o di autotutela dell’annullamento straordinario, è indubbio che l’istituto di cui si tratta risulta in piena armonia con il sistema di cui all’art. 5 Cost., nel quale il decentramento organico ed istituzionale è ordinato in modo da non contrastare con il carattere unitario della Repubblica. Inoltre, non si può tralasciare di considerare che il decreto presidenziale di annullamento straordinario richiede anche la preventiva deliberazione del Consiglio dei Ministri che ne evidenzia, oltre al carattere di atto di alta amministrazione, il raccordo tra la funzione politica e quella amministrativa, con il trasferimento in concreti atti amministrativi delle scelte relative all’amministrazione, effettuate in sede politica
[11] Sussiste l’obbligo in via primaria del comune e, per quanto di rispettiva competenza, del Ministero dell’interno, di pronunziarsi sull’atto di diffida e messa in mora, notificato alle autorità predette, inteso ad ottenere l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca di ordinanza contingibile ed urgente del sindaco del comune diretta allo sgombero di una villa unifamiliare, in situazione di pericolo per la pubblica incolumità per il possibile distacco di masso roccioso in posizione soprastante, che trae il suo presupposto giustificativo nel previgente art. 153 del T.U. 4 febbraio 1915, n. 148, ora art. 54 del T.U. 18 agosto 2000, n. 267. Proprio la disposizione da ultimo di menzionata, dopo avere confermato il potere di ordinanza del sindaco a prevenzione di gravi pericoli che minaccino l’incolumità dei cittadini, demanda al prefetto la possibilità di nominare un commissario “ad acta” per l’adempimento in via sostitutiva, in caso di inerzia, dei compiti assegnati dal sindaco nella qualità di ufficiale del Governo (art. 54, comma ottavo, del T.U. n. 267/2000). L’intervento commissariale può, quindi, essere esercitato, oltre che in via positiva, anche ai fini dell’adozione di ogni “contrarius actus” rispetto a provvedimenti necessitati ed urgenti emessi dal sindaco quale ufficiale di Governo, collocandosi la statuizione in via di autotutela nella medesima sfera di attribuzioni di cui dispone il prefetto ai sensi dell’art. 54, comma 8, del T.U. n. 267/2000. (Cons. Stato Sez. VI Sent., 05-04-2007, n. 1551)
[12]“Secondo l’art. 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il Sindaco, quale ufficiale di governo, è facoltizzato ad adottare con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti con contingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini; per l’esecuzione dei relativi ordini può richiedere al prefetto, ove occorra, l’assistenza della forza pubblica”. (T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 10-04-2007, n. 3196)
“In linea generale, il potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente, previsto dall’art. 54 del t.u.e.l. – D.Lgs. n. 267/2000 – al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, costituisce un rimedio giuridico straordinario, dagli effetti particolarmente incisivi e penetranti nella sfera riservata di libertà e proprietà dei privati. Il suo esercizio richiede pertanto una verifica particolarmente rigorosa della sussistenza, nel singolo caso concreto, dei presupposti previsti dalla legge per la sua applicazione, sia sotto il profilo della ricorrenza di situazioni di oggettivo pericolo per la privata e/o la pubblica incolumità, sia sotto il profilo della inevitabilità del ricorso a tale rimedio straordinario sussidiario per l’accertata insufficienza, agli effetti del conseguimento del fine perseguito, dei mezzi giuridici ordinari messi a disposizione dall’ordinamento”. T.A.R. Campania Napoli Sez. V, 11-05-2007, n. 4992.
“L’art. 38 comma 2 l. 8 giugno 1990 n. 142 (al pari del vigente art. 54 comma 2 d.lg. n. 267 del 2000), demandando esclusivamente al sindaco il potere “extra ordinem” di emanare i provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene, edilizia e polizia locale, individua una prerogativa tipica del sindaco, quale Ufficiale di Governo, non delegabile ad altri. T.A.R. Liguria, sez. I, 18 novembre 2004, n. 1557.
[13] “L’obbligo da parte del sindaco di dare esecuzione d’ufficio ad una ordinanza contingibile ed urgente o comunque di attivarsi perché il destinatario vi provveda si evince dalla disposizione di cui all’art. 54 comma 4 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, che espressamente prevede la possibilità di esecuzione in danno degli interessati”. T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 30 luglio 2004, n. 10927.
[14]Il TAR Lombardia – Milano, SEZ. III, con ordinanza 28 febbraio 2008 n. 375, ha sospeso un provvedimento sindacale piegato alle esigenze dell’esecuzione coattiva, con palese sviamento della causa attributiva; fatto rilevato in sede di udienza camerale per accordare la mera sospensione di un provvedimento la cui discussione nel merito è ancora di là da venire. In sostanza vengono sospinti nuovamente in auge concetti quali la tipicità o la nominatività. In particolare i giudici del TAR meneghino, rilevando, dopo la novellazione del 2005, che l’esecuzione coattiva degli obblighi derivanti da un provvedimento amministrativo possa essere effettuata dall’amministrazione solo nei casi e nei modi previsti dalla legge, ha considerato illegittimo l’uso dello strumento della ordinanza contingibile ed urgente come metodo per dare esecuzione agli atti amministrativi; tanto in relazione al fatto che, diversamente opinando, risulterebbe infranto il principio di tipicità dei procedimenti di esecuzione coattiva dettato dalla nuova norma sulla esecutorietà.
[15]L. 241/1990, art. 21 ter “1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l’interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge. 2. Ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato”
[16] L’ordinanza sindacale contingibile e urgente di cui all’art. 54 comma 2 d.lg. n. 267 del 2000, prevista per fronteggiare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, non può essere utilizzata per soddisfare esigenze prevedibili e ordinarie: deve pertanto ritenersi illegittimo un provvedimento sindacale con il quale è stata sospesa per 60 giorni l’installazione e l’attivazione di stazioni radio base di telefonia mobile, adottata per evitare e prevenire situazioni di forte tensione sociale con implicazioni di ordine pubblico, dato che le generiche ragioni esposte nell’ordinanza non evidenziano una situazione di emergenza cui non si potrebbe fare fronte ricorrendo agli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento che, nella l. n. 36 del 2001, contempla la fissazione di limiti di radiofrequenza ispirati al principio di precauzione. T.A.R. Veneto, sez. II, 8 ottobre 2004, n. 3637
“Le ordinanze sindacali contingibili e urgenti, emesse ai sensi dell’art. 54 d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, possono essere adottate non solo per rimediare a un danno già verificatosi, ma anche per evitare che un danno si verifichi, e non è possibile discriminare tra diverse situazioni pregiudizievoli, a seconda che questa preesista, o consista in un evento nuovo ed inaspettato, prevalendo comunque la necessità di dare tutela all’interesse pubblico esposto a lesione”. T.A.R. Veneto, sez. III, 10 settembre 2004, n. 3256
“Il potere di cui all’art. 54 comma 2 d.lg. n. 267 del 2000, in base alla quale il sindaco, nella sua qualità di ufficiale di governo, “adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini” appare esercitabile solamente quando si tratti di affrontare situazioni, di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico; in tale quadro, non costituisce idoneo presupposto per l’emanazione di un’ordinanza che vieti la vendita per asporto di bevande in contenitori di vetro dalle ore 22, 00 alle ore 03, 00 del giorno successivo, la circostanza che “l’abbandono dei contenitori di vetro, oltre ad essere motivo di degrado, può recare nocumento alla incolumità dei cittadini e costituire un grave pericolo per i giovani (…)”, nonché “nocumento all’incolumità degli stessi turisti”, non potendosi qualificare il fatto giustificativo quale evento imprevisto ed eccezionale tale da richiedere l’esercizio del potere “extra ordinem” di ordinanza”.T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 14 luglio 2004, n. 10201.
“È legittima l’ordinanza sindacale di necessità e urgenza ex art. 54, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 con il quale vengono trasferite delle classi per mancato rispetto, nell’edificio scolastico, delle norme relative all’impianto idrico antincendio, dato che tale provvedimento appare teso ad evitare i rischi connessi al mancato adeguamento di norme poste a tutela della pubblica incolumità e la contingibilità non viene meno anche se la situazione di pericolosità duri nel tempo, potendo anzi il ritardo accentuare l’urgenza anziché escluderla”. T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 14 giugno 2004, n. 1418.
“Il potere del sindaco di intervenire con provvedimenti contingibili e urgenti, sia per eliminare che per prevenire gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, previsto dall’art. 54 d.lg. n. 267 del 2000, permette anche l’imposizione di obblighi di fare a carico di soggetti privati, purché la situazione di pericolo non sia fronteggiabile mediante gli ordinari strumenti di amministrazione ed alla condizione che l’ente locale abbia compiuto i necessari accertamenti al fine di verificare l’effettiva ricorrenza della situazione predetta; pertanto, è legittima l’ordinanza sindacale diretta a prevenire fenomeni di inquinamento, attraverso l’ordine di eseguire interventi di manutenzione e riparazione sulla rete fognaria ed idrica su un’area oggetto di precedente convenzione di lottizzazione con un privato”. T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 11 febbraio 2004, n. 297.
“In base al combinato disposto di cui agli art. 32, l. n. 833 del 1978, e 54, d.lg. n. 267 del 2000, il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta provvedimenti contingibili e urgenti nelle materie, tra le altre, della sanità e dell’igiene pubblica, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini (nella specie il Tar ha annullato un’ordinanza con la quale il sindaco di un comune della provincia di Padova aveva consentito, per un periodo di otto mesi, l’abbattimento, tramite armi da fuoco e con le modalità operative previste dalla normativa sulla caccia, dei colombi presenti sul territorio comunale, autorizzando a tal fine i cacciatori locali individuati nell’elenco allegato all’ordinanza stessa)”. T.A.R. Veneto, sez. III, 14 gennaio 2004, n. 54.
[17] Omissione di lavori in edifici o costruzioni che minacciano rovina. “Il proprietario di un edificio o di una costruzione che minacci rovina ovvero chi è per lui obbligato alla conservazione o alla vigilanza dell’edificio o della costruzione, il quale omette di provvedere ai lavori necessari per rimuovere il pericolo, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 154 euro a 929 euro. La stessa sanzione si applica a chi, avendone l’obbligo, omette di rimuovere il pericolo cagionato dall’avvenuta rovina di un edificio o di una costruzione. Se dai fatti preveduti dalle disposizioni precedenti deriva pericolo per le persone, la pena è dell’arresto fino a sei mesi o dell’ammenda non inferiore a 309 euro”.
[18] “In relazione al potere sindacale di ordinanza contingibile e urgente, previsto dall’art. 54 del t.u.e.l. – D.Lgs. n. 267 del 2000 – al fine di prevenire ed eliminare i gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, se è vero che nella nozione di “incolumità dei cittadini” può includersi anche il caso di minaccia grave e attuale alla incolumità di soggetti privati che si verifichi esclusivamente entro ambiti di proprietà privata, senza riflessi diretti sulla pubblica incolumità, vale a dire senza che il pericolo minacci anche aree di pubblico transito e accesso, è altresì vero che, in siffatte, eccezionali evenienze, il pericolo deve presentare una consistenza e una evidenza particolarmente gravi e univoche, tali in definitiva da non consentire neppure la prosecuzione dell’uso o dell’abitazione dello spazio o del volume di pertinenza privata interessato dallo stato di pericolo, sì da giustificare piuttosto lo sgombero, e non il mero ordine di esecuzione dei lavori”. (T.A.R. Campania Napoli Sez. V Sent., 11-05-2007, n. 4992)
[19] “I poteri dell’ente comunale in tema di tutela della incolumità pubblica prescindono in toto dall’indagine sulla riconducibilità eziologica del fatto pericoloso. Infatti, l’art. 54 d.lg. n. 267 del 2000, al comma 2, esplicitamente prevede un potere generale di ordinanza per “prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini”, senza che sia necessario indagare sulle ragioni da cui derivi tale stato. L’eventuale riconducibilità a carico dell’amministrazione del fatto pericoloso, non può far scaturire una limitazione di altre facoltà, in specie funzionali ed autoritative, attribuite allo stesso soggetto pubblico a titolo diverso, in specie non privatistico ma pubblicistico. Così argomentando, infatti, si dovrebbe ritenere che, una volta commesso il fatto illecito, la p.a. non solo sarebbe responsabile per il risarcimento, ma non potrebbe più agire in via autoritativa a tutela degli altri interessi, di rango pubblicistico, ad essa affidati, ipotesi, questa, che non trova alcun supporto normativo, proprio perché i due profili, quello risarcitorio e privatistico da un lato, quello funzionale e pubblicistico dall’altro, sono del tutto distinti per scopi e presupposti e, soprattutto, sono integralmente compatibili tra loro (fattispecie relativa a più ordinanze sindacali aventi ad oggetto opere di assicurazione statica di un fabbricato precedentemente oggetto di lavori post terremoto, eseguiti dal Comune, dichiarato poi responsabile di cattiva o mancata esecuzione dei lavori)”. T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 18 marzo 2004, n. 3013.
“I provvedimenti contingibili ed urgenti (nella specie, ordine di esecuzione di lavori necessari ad eliminare il pericolo per la pubblica e privata incolumità proveniente da un fabbricato di proprietà privata) vanno adottati dal sindaco, alla stregua dell’art. 54 t.u. degli enti locali, e non anche dai dirigenti, cui spetta, invece, la sola adozione degli atti di gestione”. T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 15 marzo 2004, n. 2893
“È il legittima l’ordinanza contingibile e urgente adottata sulla base del combinato disposto degli art. 32 l. n. 833 del 1978 e 54 l. n. 267 del 2000 con la quale il sindaco consente l’esercizio dell’abbattimento, tramite armi da fuoco e con le modalità operative previste dalla normativa sulla caccia, dei colombi presenti sul territorio comunale, autorizzando a tal fine i cacciatori locali individuati nell’elenco allegato all’ordinanza stessa considerata l’assenza di qualsiasi motivazione inerente all’urgenza ed all’indifferibilità del fenomeno che si vuol contrastare, la cui estrinsecazione è necessaria al fine di giustificare l’uso di tale eccezionale potere. L’ordinanza impugnata si appalesa inoltre, ad avviso del collegio, del tu tto generica considerati i criteri e le modalità con cui deve svolgersi l’abbattimento: questo, infatti, deve avvenire “nel territorio comunale, ma al di fuori del centro abitato”; ora, se il termine “centro abitato” è stato usato nell’ordinanza in senso tecnico – art. 3, comma 1 n. 8 e 4, comma 1 d.lg. n. 285 del 1992, ciò vuol dire che l’ordinanza consente l’utilizzo delle armi da fuoco nella prateria del comune, ove comunque insistono abitazioni e strade di percorrenza il cui traffico si indirizza nel centro abitato; con conseguente, notevole pericolo per quell’incolumità pubblica che l’ordinanza, invece, pretende di tutelare. Se, invece, l’inciso “centro abitato” deve essere inteso in senso a tecnico, e cioè come fascia territoriale del comune esterna ad ogni abitazione, allora risulterebbe completamente vanificato lo scopo dell’ordinanza: è notorio, infatti, che il colombo si insedia laddove trova riparo e cibo, vale a dire nelle piazze, nelle strade, in prossimità degli edifici, ove vive l’uomo”. T.A.R. Veneto, sez. III, 14 gennaio 2004.
“L’ordinanza contingibile ed urgente, emanata dal sindaco ex art. 38 comma 2 l. n. 142 del 1990 (ora art. 50 d.lg. n. 267 del 2000), non è legislativamente predeterminata nel contenuto, onde consentire all’autorità emanante quei margini di elasticità indispensabili per garantire efficienza ed efficacia e per renderla così adeguata a provvedere ai casi di urgenza e, fermo restando che non può essere utilizzata per fronteggiare esigenze prevedibili e permanenti per regolare stabilmente un certo assetto di interessi, essa ben può derogare al principio per cui le si deve apporre un termine, qualora, per la peculiarità del caso concreto, la misura urgente abbia l’eccezionale attitudine a produrre conseguenze non provvisorie, essendo ciò del tutto coerente con la predetta regola dell’elasticità del contenuto di tale atto (nella specie, l’attitudine a detti effetti si era ravvisata nell’ordinanza che, per ragioni di incolumità pubblica, era stata emanata per la requisizione, di durata biennale, di immobili da adibire ad abitazione per famiglie che ne erano rimaste prive per eventi sismici)”. Consiglio Stato, sez. IV, 13 ottobre 2003, n. 6168
[20] “L’art. 54 d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 ha determinato un allargamento della sfera d’azione dei provvedimenti contingibili e urgenti del sindaco, quale ufficiale di governo in materia di sanità, disponendo che tali provvedimenti possono essere emessi non più per “motivi di pubblica sicurezza” e anche al fine di prevenire e eliminare gravi pericoli che minacciano la incolumità dei cittadini”. T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 26 settembre 2003, n. 3591.
“Il potere del sindaco di emanare ordinanze contingibili ed urgenti presuppone la necessità di provvedere, con immediatezza, in ordine a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile, cui sia impossibile far fronte con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento. Inoltre, occorre l’esistenza, oltre che la sua puntuale indicazione nel provvedimento impugnato, di una situazione di pericolo, quale ragionevole probabilità che accada un evento dannoso, nel caso in cui l’Amministrazione non intervenga prontamente. Pertanto, ai sensi dell’art. 38 l. 8 giugno 1990 n. 142 (ora, art. 54 comma 2, d.lg. n. 267 del 2000), il collegamento con le esigenze di protezione dell’igiene e della salute pubblica costituisce presupposto necessario per giustificare il ricorso al potere ordinatorio, ma non sufficiente, ove non sussistano gli ulteriori particolari requisiti di urgenza e, quindi, di pericolo per la pubblica incolumità. Il provvedimento deve necessariamente indicare ed illustrare i presupposti di azione dell’ordinanza contingibile ed urgente. La previsione di un termine non breve, entro il quale ottemperare all’ordinanza, costituisce una palese contraddizione e sconfessione della natura del provvedimento posto in essere. L’ordinanza sindacale contingibile e urgente, adottata in difetto dei presupposti di legge, può qualificarsi provvedimento ordinario soltanto nel caso in cui, ai sensi degli art. 7 e 8 l. 7 agosto 1990 n. 241, sia comunicato l’avvio del procedimento amministrativo al destinatario del provvedimento finale. T.A.R. Emilia Romagna, 10 gennaio 2003, n. 1.
[21] Articolo 117 Costituzione: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:…h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”;
[22]articolo 13 legge 121/1981: “Il prefetto è autorità provinciale di pubblica sicurezza. Il prefetto ha la responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all’attuazione delle direttive emanate in materia. Assicura unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza nella provincia, promuovendo le misure occorrenti. A tali fini il prefetto deve essere tempestivamente informato dal questore e dai comandanti provinciali dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza su quanto comunque abbia attinenza con l’ordine e la sicurezza pubblica nella provincia. Il prefetto dispone della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione in base alle leggi vigenti e ne coordina le attività. Il prefetto trasmette al Ministro dell’interno relazioni sull’attività delle forze di polizia in riferimento ai compiti di cui al presente articolo.
Il prefetto tiene informato il commissario del Governo nella regione sui provvedimenti che adotta nell’esercizio dei poteri ad esso attribuiti dalla presente legge”.
Articolo 2 TULPS: “Il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”.
[23] articolo 1 legge 121/1981: “Il Ministro dell’interno è responsabile della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica ed è autorità nazionale di pubblica sicurezza. Ha l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e coordina in materia i compiti e le attività delle forze di polizia. Il Ministro dell’interno adotta i provvedimenti per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica”.
[24] “Il Ministro dell’interno può adottare atti di indirizzo per l’esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del sindaco”.
[25] O. Ranelletti, “La po¬lizia di sicurezza”, in “Primo trattato completo di diritto am¬ministrativo italiano”, a cura di V.E. Orlando, IV, Milano, 1908; E. Presutti, “Polizia di pubblica sicurezza e po¬lizia amministrativa. Scopi, organizzazione e mezzi d’azione”, in Arch. giur., LXV, 1900, 83 ss., 243 ss.; G. Zanobini, “Corso di diritto amministrativo”, V, Milano, 1950, 13 ss.; S. Romano, “La teoria dei diritti pubblici subiettivi”, in “Primo trattato completo di diritto amministrativo, a cura di V.E. Orlando”, I, Milano, 1908; V.E. Orlando, “Teoria giuridica delle guarentigie della li¬bertà”, in “Biblioteca di scienze politiche”, V, Torino, 1890; P. Virga, “La potestà di polizia”, Milano, 1954; P. Barile, “La pubblica sicurezza”, Firenze, 1967;
[26] Colacito M., “sicurezza pubblica”, voce Enc. Dir. XXII, Roma 1989
[27] G.Filangieri, “La scienza della legislazione”, I, Milano, 1855.
[28] F. Carrara, “Programma del corso di diritto criminale”, IV, Lucca, 1870.
[29] Nel codice penale del 1889, nell’ambito dei reati contro l’ordine pubblico, vengono incluse fattispecie di pericolo, inserendo un momento di prevenzione in quello repressivo. Ciò contribuisce ad avvicinare la legislazione penalistica a quella di polizia, secondo linee che costituiscono tratti caratterizzanti anche della disciplina attuale (cfr. C. Fiore, Ordine pubblico (dir. pen.), in Enc. dir., XXX, Milano, 1980, 1088). Al tempo medesimo la legge ebbe ad includere, fin da quella data, nell’ambito dei reati contro la pubblica sicu¬rezza e tranquillità, anche fattispecie in cui questi beni erano minacciati non direttamente dal fatto criminoso ma dal timore del suo ripetersi, con ciò andando oltre i limiti della categoria elaborata dalla dottrina.
[30] G. Corso, “L’ordine pubblico”, Bologna 1979.
[31]Cfr., analogamente, artt. 634, 1354, sulla condizione nel testamento e nel contrat¬to; 647, sull’onere; artt. 23, 4° co., 25, 1° co., 1229, 2° co., 2332, 1° co., n. 4, c.c.
[32] La consapevolezza di una vicenda storica che aveva condotto ad allargare sempre più il concetto di ordine pubblico, percepita per diretta esperienza, oltreché a livello di dottrina giuridica, spiega la diffusa ostilità dei costituenti a servirsene, per definire i limiti alle libertà garantite.
[33] A. Pace, “il concetto di ordine pubblico nella Costituzione italiana”, Arch. Giur. 1963, 111.
[34] Né può costituire impedimento all’emanazione di disposizioni del genere l’esistenza di diritti costituzionalmente garantiti. Infatti, la tutela costituzionale dei diritti ha sempre un limite insuperabile nella esigenza che attraverso l’esercizio di essi non vengano sacrificati beni, ugualmente garantiti dalla Costituzione. Il che tanto più vale, quando si tratti di beni che – come l’ordine pubblico – sono patrimonio dell’intera collettività.
[35] 5. Qualora i provvedimenti di cui ai commi 1 e 4 possano comportare conseguenze sull’ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un’apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell’ambito territoriale interessato dall’intervento.
[36] Per una disamina sintetica e complessiva dell’istituto, si rinvia sommessamente a: G. Napolitano, “manuale di diritto amministrativo”, Matelica 2008, pagg. 145 – 154

(pubblicato il 21.7.2008)

Note

L'articolo Sicurezza urbana, ruolo del sindaco e delle polizie municipali nella visione del “pacchetto sicurezza”. Come cambia l’articolo 54 del D.lgs 18 agosto 2000 n° 267, tra aspettative e grandi perplessità proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Amministrazione della pubblica sicurezza e ruolo delle autonomie locali. – 2. Rilevanza della nozione ordinamentale di “ordine pubblico e sicurezza (pubblica)”. – 3. Il coordinamento tra livelli istituzionali per l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica. – 4. Le esigenze unitarie nell’amministrazione della pubblica sicurezza e l’inammissibilità di impostazioni differenziate nell’ “ordine pubblico e sicurezza (pubblica)”. – 5. Dimensione applicativa del nuovo art. 54 del t.u.e.l. e delle norme correlate.

1. Amministrazione della pubblica sicurezza e ruolo delle autonomie locali.
Le più recenti misure legislative in materia di sicurezza pubblica, introdotte con il d.l. 23 maggio 2008, n. 92 convertito in legge 24 luglio 2008, n. 125, contengono almeno due rilevanti disposizioni dedicate al ruolo delle autonomie locali e delle loro strutture nell’azione amministrativa per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Si tratta dell’art. 6, che modifica l’art. 54 del t.u.e.l. (concernente le attribuzioni del Sindaco nella materia che qui interessa) e dell’art. 7 (concernente la collaborazione della polizia municipale e provinciale nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio).
Queste disposizioni devono essere salutate con favore, sia perché rappresentano il riconoscimento ordinamentale dell’evoluzione del ruolo delle autonomie territoriali per la sicurezza pubblica, sia perché – attraverso adeguate previsioni di coordinamento organizzativo e procedimentale – si preoccupano di assicurare un corretto raccordo con le Autorità statali di pubblica sicurezza e con le Forze di polizia (statali).
La norma che ha attirato maggiormente l’attenzione degli amministratori e funzionari pubblici, degli operatori e degli stessi cittadini, è indubbiamente il novellato art. 54 del t.u.e.l. [1].
L’altra disposizione, concernente la collaborazione per la sicurezza pubblica delle polizie locali [2], rappresenta la naturale e giusta evoluzione dell’art. 3 della legge 7 marzo 1986, n. 65 (legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale) ove si prevedeva che: “Gli addetti al servizio di polizia municipale esercitano nel territorio di competenza le funzioni istituzionali previste dalla presente legge e collaborano, nell’ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità”.
Il nuovo art. 54 del t.u.e.l. deve necessariamente essere letto in modo realmente obiettivo e tenendo in considerazione il sistema istituzionale ed amministrativo in cui si inscrive. Altrimenti, si potrebbe facilmente incorrere in letture enfatiche o – all’opposto – riduttive; ed infatti, il nuovo articolo non attribuisce al Sindaco ‘mano libera’ per la sicurezza urbana (come invece è stato scritto il 22 settembre 2008 su di un importante quotidiano economico nazionale) e neppure riversa sul Sindaco l’intera responsabilità di curare la sicurezza urbana, compito che sarebbe troppo gravoso e dunque ingiusto attribuire in tale estensione. Nemmeno – all’opposto – l’art. 54 del t.u.e.l. può essere considerata quale norma che riconosce troppo esigui poteri a livello locale.
Il Sindaco acquista piuttosto, ed in coerenza con l’evoluzione del sistema, un maggior ruolo nell’ambito dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, ma – appunto – senza strappi o schematismi, come – del resto – è corretto quanto si tratta di una materia che, per sua natura e per la rispondenza ad interessi dell’intera comunità, richiede il concorso e la collaborazione di più livelli istituzionali.
La materia dell’ “ordine pubblico e sicurezza (pubblica)” rappresenta, infatti, uno di quegli ambiti che non si prestano ad una competenza esecutiva solamente centrale e che neppure potrebbero essere oggetto di integrale decentramento.
Si tratta piuttosto di ricercare un equilibrio nella distribuzione delle competenze, rifuggendo da soluzioni di semplice effetto.

2. Rilevanza della nozione ordinamentale di “ordine pubblico e sicurezza (pubblica)”.
La portata del nuovo art. 54 del t.u.e.l. e le coordinate della sua applicazione si rinvengono considerando il significato della locuzione costituzionale “ordine pubblico e sicurezza” (art. 117, comma 2°, lett. h), del resto già presente nella legislazione amministrativa repubblicana, sia anteriore che posteriore alla riforma costituzionale del 2001.
Per questa ragione è necessario soffermarsi sul punto, posto che – per tutte le ragioni anzidette – le nuove norme non possono essere correttamente intese se non collocate nel sistema amministrativo.
Nel diritto costituzionale ed amministrativo, l’ordine pubblico così come la sicurezza pubblica (che non rappresenta qualcosa di differente), non possono essere considerati ‘concetti mobili’ o generici. Certamente si dovrà tenere conto, in chiave evolutiva, della situazione dell’ordinamento in una determinata epoca storica, ma il criterio ricostruttivo non deve dimenticare che l’ordine pubblico attiene, sotto un primo profilo, ai rapporti tra autorità e libertà dei singoli (che non possono comunque vulnerare i diritti degli altri) e, sotto un secondo e convergente profilo, ad esigenze unitarie. Per tale ragione, deve essere vista con favore la definizione che il legislatore ha voluto fornire circa l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica (art. 159 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112).
La definizione normativa consente di avere un punto di riferimento preciso per ricostruire i contorni dei presupposti dell’intervento pubblico, considerando infatti che è impossibile predeterminare a livello legislativo tutti gli specifici ed occasionali comportamenti offensivi per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Si tratta di una definizione normativa della materia che risulta molto chiara e che presenta un carattere del tutto obiettivo e non contingente, in quanto riprende e riproduce la ricostruzione effettuata dalla Corte costituzionale in varie occasioni (cfr. sent. 27 marzo 1987, n. 77; 25 febbraio 1988, n. 218; 7 aprile 1995, n. 115 e più recentemente 25 luglio 2001, n. 290).
Ai sensi dell’art. 159, comma 2° del d.lgs. n. 112 del 1998 le “funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e sicurezza pubblica … concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”.
L’attività amministrativa per l’ordine e la sicurezza pubblica riguarda, dunque, le azioni che lo Stato-ordinamento esplica provvedendo a consentire di vivere tranquillamente nella comunità e di agire in essa per la manifestazione della propria individualità e per il soddisfacimento dei propri interessi. Si tratta di tutta quella serie di compiti di polizia (protezione delle persone, dei costumi, dei beni) che si riferiscono alla pubblica sicurezza; ciò trova conferma nel combinato disposto del riportato art. 159, comma 2° con l’art. 160, comma 2° del medesimo d.lgs. n. 112 (“L’ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza … ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica … “).
L’art. 159, comma 2° del d.lgs. n. 112 considera dunque congiuntamente l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica e ne illustra il significato unitario. Ciò induce a ritenere che non ci si trova di fronte ad una dicotomia bensì ad un’endiadi. In altre parole, “ordine pubblico” e “sicurezza pubblica” non sono due concetti distinti anche se correlati, i quali esprimano differenti aspetti o valori da tutelare. Infatti, come già detto, la legislazione amministrativa più recente richiama ripetutamente le due locuzioni in maniera congiunta o comunque riassuntiva [cfr., in particolare, le lett. a) e c) del nuovo art. 54 del t.u.e.l.] e mostra di voler esprimere un unico concetto per mezzo di due termini coordinati, i quali costituiscono dunque un’endiadi.
Questa constatazione non ha carattere meramente formalistico perché nel passato, attraverso una distinzione di significati, che propugnava l’esistenza di due concetti (quello di ordine pubblico e quello di sicurezza pubblica) si tendeva ad enfatizzare l’esistenza di un ordine pubblico ‘ideale’, ampliando di molto le possibili restrizioni delle situazioni soggettive degli amministrati con la prospettazione di cause potenziali di disordine (pericolo), rispetto alle quali era molto sfuggente il nesso di causalità con l’offesa dell’ordine pubblico materiale (individuato, secondo tale antica impostazione, nella sicurezza pubblica).
Per scongiurare le possibili conseguenze negative del riferimento ad un ordine pubblico ideale, come limite immanente a tutte le libertà civili e politiche, appare invece necessario che lo stesso pericolo per l’ordine pubblico abbia una connotazione materiale e si riferisca cioè a condotte in concreto (e non presuntivamente) idonee a produrre un evento pericoloso per l’ordine pubblico. La raggiunta concezione dell’ordine pubblico in senso materiale è dunque alla base delle formulazioni contenute nella nostra Cost.
Quasi ad evitare equivoci ed applicazioni distorte nel senso di un ordine pubblico ideale, la locuzione “ordine pubblico” talora non viene impiegata e si utilizza, invece, per lo più, il solo termine “sicurezza (pubblica)” (v., ad esempio, nel nuovo art. 120, comma 2° Cost.). Ciò accade, e rappresenta un incisivo segnale delimitativo, anche nell’art. 54 del t.u.e.l. [cfr. il citato comma 1°, lett. a) e c) in relazione alla lett. b) del medesimo ed ai comma 4° e 4-bis].
Quanto sopra trova conferma nella coerenza che si riscontra confrontando l’odierno art. 117 Cost., dettato in un momento di ormai acquisita e certa consapevolezza dell’esistenza del solo ordine pubblico materiale (2001), con le altre norme costituzionali dettate alla nascita della Repubblica. Gli artt. 16 e 17 Cost., non menzionando l’ordine pubblico contemplano, invece, la “sicurezza” come limite alle libertà di circolazione e di riunione; analogamente l’art. 41, comma 2° Cost. stabilisce che l’iniziativa economica non possa svolgersi in modo da recare danno, tra l’altro, alla “sicurezza”. Sotto altro riguardo, gli artt. 14 e 17 Cost. prevedono il limite della “incolumità pubblica” con riferimento alla libertà di domicilio e di riunione.
Ai fini propri dell’attuazione del nuovo art. 54 del t.u.e.l., mi sembra anche significativo ricordare l’art. 24 della citata legge n. 121 del 1981, pure se dettato specificamente per la Polizia di Stato, a descrizione dei relativi compiti istituzionali. Infatti, la norma risulta espressiva di valori caratteristici di tutte le funzioni e compiti amministrativi per l’ordine e la sicurezza pubblica (esercitate dalle Autorità e dalle Forze di polizia): “[La Polizia di Stato esercita le proprie funzioni] al servizio delle istituzioni democratiche e dei cittadini sollecitandone la collaborazione. [Essa] tutela l’esercizio delle libertà e dei diritti dei cittadini […]”.
Considerando il carattere del tutto obiettivo che deve avere il modo di intendere l’ordine pubblico e la sicurezza e la conseguente attinenza della materia ad esigenze unitarie, e come tali insuscettibili di ‘frazionamento’ e di trattamento differenziato, si spiegano – pertanto – le scelte oggi compiute dal legislatore delle misure urgenti.
Sia il nuovo art. 54 del t.u.e.l., sia la norma sulla collaborazione della polizia municipale e provinciale nei piani coordinati di controllo del territorio sono l’espressione di una ragionevole e non scoordinata evoluzione del sistema.
Non si può, del resto, sottacere che una più marcata enfasi sui poteri locali per la “sicurezza urbana” ed uno sganciamento di tali poteri dai raccordi organizzativi e procedimentali con l’Amministrazione statale della pubblica sicurezza, avrebbero avuto il negativo effetto di riversare improvvisamente sulle Autorità delle autonomie ogni responsabilità e disagio derivante dai problemi di “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana”. Inoltre, avrebbero avuto la possibile conseguenza di approcci difformi sul territorio nazionale; effetti e conseguenze tutte che avrebbero contrastato con i valori unitari sottesi all’ordine pubblico e sicurezza.

3. Il coordinamento tra livelli istituzionali per l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica.
Il riscontro di coerenza di quanto sostenuto sembra potersi rinvenire anche nelle esperienze degli altri principali paesi a diritto amministrativo dell’Europa continentale.
In Francia, Germania Federale e Spagna, negli ultimi decenni, si assiste – così come nel nostro paese – alla ricerca di soluzioni di equilibrio tra competenze e strumenti centrali e competenze e strumenti territoriali, ricerca che è alla base delle recenti riforme ed interventi legislativi che interessano questi paesi a simiglianza del nostro (sul tema si rinvia ai significativi contributi di M. Savino, La pubblica sicurezza in Francia; Id., La pubblica sicurezza in Spagna; S. Boldrini, La pubblica sicurezza in Germania, tutti in Camera dei deputati, XV legisl., Servizio Studi e Servizio Biblioteca, Documentazione e ricerche, n. 66, Indagine conoscitiva sullo stato della sicurezza in Italia. Assetti organizzativi della sicurezza in Francia, Germania e Spagna, 7 maggio 2007, risp. pagg. 7, 29 e 63).
Anche in questi paesi, come nel nostro, è molto sentito il tema del coinvolgimento dei vari livelli di governo del territorio nelle politiche e misure per l’ordine e la sicurezza pubblica. Anche in questi paesi si mettono in campo e si sperimentano strumenti di raccordo simili ai nostri “Accordi in materia di sicurezza tra Ministero dell’interno e Regioni” (2001-2007), “Accordi di programma-quadro sulla sicurezza per lo sviluppo” (2003-2004), “Patti e Protocolli di legalità” (2002-2007), tra i quali richiamo puntualmente il “Patto per Bologna sicura. Patto per la sicurezza dell’area bolognese” sottoscritto il 19 giugno 2007 dal Prefetto e dal Sindaco di Bologna, alla presenza del Vice-Ministro dell’interno. Per la Spagna si pensi agli Accordi di cooperazione e collaborazione tra lo Stato e le Comunità autonome, quali previsti dalla Ley Orgánica 2/1986 de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; per la Francia ai Contratti locali di sicurezza (CLS); per la Germania alle Sicherheitspartnerschaften, alle Sicherheitskooperationen, alle Aktion Sicherheitsnetz tra Bund e Länder.
Si dimostra, pertanto, che il coordinamento è un’esigenza assai presente e che l’integrale esclusività delle competenze esecutive, ancorché limitata a sub-materie, non è neppure ricercata, tanto è diffusa la convinzione che vi debba essere un concorso di azioni tra i vari livelli istituzionali.
Per tutto quanto sino a qui segnalato, il nuovo art. 54 del t.u.e.l. appare una norma appropriata, che si muove nel senso delle forme di coordinamento cui si riferisce l’art. 118, comma 3° Cost. Il richiamo non deve apparire fuori luogo.
Di fronte alla stabile ed indiscutibile competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, ed alla competenza legislativa delle Regioni nella distinta materia della “polizia amministrativa locale”, la Costituzione ha previsto che, per l’esercizio delle competenze amministrative, nei settori che qui interessano, vi debbano essere forme di coordinamento. Il citato art. 118, comma 3° Cost. si riferisce testualmente allo Stato e alle Regioni; peraltro, poiché queste ultime rappresentano – nei rispettivi territori – il centro propulsore e di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali (cfr. Corte cost., 15 luglio 1991, n. 343 al p.to 5.1. delle considerazioni in diritto), l’attuazione della regola costituzionale comporta che le forme di coordinamento riguardino e coinvolgano anche gli enti locali, per tutte le questioni che implichino o richiedano una loro presenza nelle azioni per il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Sembra così efficace la sintesi illustrativa della ratio del nuovo art. 54 del t.u.e.l., che si può leggere nella Relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione del decreto n. 92 del 2008: le nuove norme intendono garantire un potenziamento degli strumenti giuridici a disposizione del Sindaco contro i pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, “tale potenziamento è … il frutto di un bilanciamento fra le prerogative statali in tema di sicurezza pubblica e l’esigenza di valorizzare, anche in tale ambito materiale, il ruolo degli enti locali … la posizione del sindaco diviene così quella di ‘fulcro’ di una nuova sinergia tra le istituzioni nella lotta alla criminalità, atteso che la qualità di amministratore locale gli permette di sapere quali problematiche del suo territorio ridondino in rischi per la sicurezza”.
Utilizzando una locuzione propria degli economisti, si potrebbe allora dire che, nel nuovo art. 54 del t.u.e.l., il Sindaco ha il ruolo di ‘specificazione della domanda di sicurezza’ dei cittadini. Nell’interpretare questo ruolo e nell’esercitare i conseguenti poteri, il Sindaco deve però raccordarsi con il Prefetto, nei modi stabiliti dall’art. 54 medesimo, e questo vincolo procedimentale (e prima ancora organizzativo) deriva dal carattere sotteso alla materia “ordine pubblico e sicurezza”, come sopra illustrato.
Anche se le norme del novellato art. 54 del t.u.e.l. non rappresentano un’innovazione assoluta (perché molte delle previsioni sono riproduttive del precedente testo dell’articolo), sono molto importanti le seguenti innovazioni: il focus che il legislatore ha posto sulla “sicurezza urbana” (comma 4°); la più solida base normativa dei provvedimenti del Sindaco che altresì possono essere non solo contingibili e urgenti (comma 4° e 4-bis); la definizione generale delle aree di possibile intervento del Sindaco, precisazione che garantisce – riempiendo esattamente i contorni della norma di legge – certezza del diritto e sostegno ai nuovi poteri (cfr. d.m. 5 agosto 2008 in attuazione del comma 4-bis).
Si può ancora notare che l’art. 54 del t.u.e.l. non esclude un ruolo regionale per il concorso alla realizzazione delle finalità di ordine e sicurezza pubblica. Questa norma doveva semplicemente disciplinare i poteri del Sindaco; cosicché le accresciute attribuzioni di quest’ultimo non significano affatto che le Regioni siano rese estranee alla materia. Infatti, il richiamato art. 118, comma 3° Cost., sulle forme di coordinamento tra Stato e Regioni (per l’ordine pubblico e la sicurezza) così come la loro competenza legislativa sulla polizia amministrativa locale, rappresentano il logico presupposto per la conferma di un ruolo dell’ente regionale. Oltretutto, si tratta di un ruolo che le Regioni stesse hanno già reso operativo.
Cito, ad esempio, sia la legge reg. Emilia-Romagna 4 dicembre 2003, n. 24 (“Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un sistema integrato di sicurezza”) che la legge reg. Lombardia 14 aprile 2003, n. 4 (“Riordino e riforma della disciplina regionale in materia di polizia locale e sicurezza urbana”). Queste leggi adempiono anzitutto alla funzione regionale consistente nella propulsione e nel coordinamento del sistema delle autonomie locali e dei loro poteri (in tema di polizia amministrativa locale), perché prevedono misure per una maggiore efficienza delle polizie locali anche attraverso Scuole regionali di formazione. Inoltre, tali leggi hanno anticipato la rappresentazione dell’esigenza della “sicurezza urbana”, per la quale è – fra l’altro – oggi dettato l’art. 54 del t.u.e.l., avendo – per la prima volta – normativizzato tale locuzione (cfr. art. 1, comma 1° legge reg. Emilia-Romagna ed art. 1, comma 1°, legge reg. Lombardia).
Del resto, l’attuale mancanza di specifici poteri di gestione dell’ordine e della sicurezza pubblica in capo alle Regioni e l’attribuzione di tali poteri al Ministro dell’interno, al Prefetto, al Questore, al Sindaco, alle Forze di polizia statali (con le quali collaborano, nell’ambito delle proprie attribuzioni, gli addetti delle polizie locali), non significano affatto estraneità delle Regioni dalla realizzazione delle misure e dal perseguimento degli obiettivi qui considerati.
La circostanza ed il corretto ruolo delle Regioni sono ben spiegati nelle due leggi regionali sopra citate; esse parlano della “promozione di un sistema integrato di sicurezza” (art. 2, comma 1° della legge reg. Emilia-Romagna) e del “concorso della Regione allo sviluppo di un’ordinata e civile convivenza, alla prevenzione dei fenomeni criminali e delle loro cause” attraverso gli “interventi nei settori della polizia locale, della sicurezza sociale, dell’educazione alla legalità e della riqualificazione urbana” (cfr. art. 1, comma 3° della legge reg. Lombardia).

4. Le esigenze unitarie nell’amministrazione della pubblica sicurezza e l’inammissibilità di impostazioni differenziate nell’ “ordine pubblico e sicurezza (pubblica)”.
La statualità delle principali attribuzioni amministrative in materia di ordine e sicurezza pubblica e delle stesse Forze di polizia non sono il portato di una visione centralistica, perché derivano – invece – dalle esigenze unitarie sottese alla realizzazione delle finalità degli obiettivi di ordine e sicurezza pubblica (oltre alla giurisprudenza costituzionale sopra ricordata si v. anche Corte cost., 13 luglio 1963, n. 131; 13 marzo 2001, n. 55; 4 aprile 2001, n. 97).
Trattandosi di esigenze unitarie, per esse si richiede un approccio omogeneo, per presupposti e criteri di intervento, sul territorio nazionale (fermo restando l’adattamento ai casi concreti delle misure da assumere) e per questa ragione, nell’art. 54 del t.u.e.l., vengono stabiliti i molteplici raccordi tra Sindaco e Amministrazione statale centrale e periferica della pubblica sicurezza (v. più avanti).
Del resto, confrontando le definizioni e specificazioni normative, si può notare che la “incolumità pubblica” e la “sicurezza urbana” – in vista delle quali l’art. 54 del t.u.e.l. ha assegnato i nuovi poteri ai Sindaci – fanno parte dell’ambito materiale dell’ordine e della sicurezza pubblica e non costituiscono un tertium genus tra esso e la “polizia amministrativa locale” (che riguarda “le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici e alle cose … senza [però] che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica”: art. 159, comma 1° del d.lgs. n. 112 del 1998, sempre sulla scorta delle ricostruzioni offerte dalla Corte costituzionale).
Ed infatti, le definizioni contenute nel d.m. 5 agosto 2008, ai fini dell’esercizio dei poteri di cui all’art. 54 del t.u.e.l., impiegano locuzioni descrittive coincidenti o comunque inquadrabili nella sopra ricordata nozione di ordine e sicurezza pubblica.
Per “incolumità pubblica” si intende “l’integrità fisica della popolazione” e per “sicurezza urbana” si intende “un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità” (art. 1 d.m. cit.). Ancora, si deve notare che le situazioni e comportamenti da prevenire e contrastare, descritti nel seguente art. 2, lo sono “ai sensi” e dunque in conformità e nei limiti “di quanto disposto all’art. 1” sopra richiamato.
E’ sufficiente leggere le espressioni contenute nell’art. 1 del d.m. per rendersi conto che esse si inquadrano nella sopraricordata definizione normativa e nella ricostruzione della Corte costituzionale a proposito dell’ordine e sicurezza pubblica. Cosicché, nell’applicazione dell’art. 54 del t.u.e.l., ogni ipotesi o tentativo di forzare i confini della nozione o di restringerne la portata, si porrebbe in contrasto con i presupposti ordinamentali.
La riconducibilità alla materia dell’ordine e sicurezza pubblica tanto della “incolumità pubblica” che della “sicurezza urbana”, che – pertanto – non costituiscono un ambito materiale di intervento distinto dalla prima, sono anche la conferma della positiva azione del legislatore nella valorizzazione delle autonomie, attraverso la rappresentativa figura del Sindaco. Quest’ultimo ha ricevuto accresciuti poteri in una materia che attiene ad interessi pubblici primari ed esso viene a configurarsi, in modo più spiccato che nel passato, come Autorità di pubblica sicurezza.

5. Dimensione applicativa del nuovo art. 54 del t.u.e.l. e delle norme correlate.
Nonostante quella che sembra l’obiettiva ricostruzione della problematica, il nuovo art. 54 del t.u.e.l. è stato da qualcuno criticato perché avrebbe attribuito al Sindaco troppo esigui poteri e soprattutto perché, per la relativa applicazione, si contemplano continue interrelazioni con l’Amministrazione statale della pubblica sicurezza ed in particolare con il Prefetto. Invece, queste previsioni non avrebbero potuto essere omesse.
Sul piano fattuale, anche gli ordinamenti stranieri, cui sopra si è fatto riferimento, dimostrano che le interrelazioni sono ritenute quale metodo migliore per realizzare azioni efficaci per l’ordine e la sicurezza pubblica.
A livello ordinamentale interno, né la Costruzione vigente né le ipotesi di modifica in senso federalista permetterebbero interventi sulla sicurezza urbana a livello locale senza la presenza di forme di raccordo con l’Amministrazione statale della pubblica sicurezza.
Di quanto prevede l’odierno art. 117, comma 2°, lett. h) Cost. si è già detto sopra. Neppure la legge costituzionale approvata nell’autunno 2005 dalle due Camere (ma non promulgata in esito al referendum popolare) avrebbe consentito una differente prospettiva: la competenza legislativa esclusiva delle Regioni era stabilita, nelle ipotizzate modifiche al comma 4° dell’art. 117 Cost., solamente per la “polizia amministrativa regionale e locale” (sicché l’ordine e la sicurezza pubblica non avrebbero subito alcuna devoluzione).
Pertanto, nella disciplina dei nuovi o rinnovati poteri del Sindaco, è logica la previsione: delle “direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’interno-Autorità nazionale di pubblica sicurezza” (art. 54, comma 2°); degli “atti ministeriali di indirizzo per l’esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del sindaco” (comma 1°, lett. c); dell’informazione preventiva al Prefetto nell’attività di vigilanza del Sindaco “su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico” (comma 1°, lett. c); della preventiva comunicazione al Prefetto dei provvedimenti anche contingibili e urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana (comma 4°); della determinazione con decreto ministeriale degli ambiti cui si applicano i nuovi poteri del Sindaco e della definizione nazionale dei concetti di “incolumità pubblica” e di “sicurezza urbana” (comma 4-bis). Lo stesso si deve dire a proposito del decreto interministeriale, di cui al comma 2° dell’art. 7 del d.l. n. 92 conv. in legge n. 125 del 2008, sulle procedure da osservare per assicurare, nello svolgimento dei piani coordinati di controllo del territorio, le modalità di raccordo operativo tra la polizia municipale, la polizia provinciale e gli organi di Polizia dello Stato (previsione da intendere come non limitata alla “Polizia di Stato”, ma come riferibile a tutte le Forze di polizia che partecipano alla realizzazione dei piani di controllo del territorio di cui all’art. 17 della legge 26 marzo 2001, n. 128).
Quelli richiamati non sono atti e adempimenti che risultino espressione di una mera sovraordinazione, ma piuttosto essi sono preordinati a garantire un’esigenza di coordinamento per una obiettiva univocità di approccio, ferma restando l’autonomia della singole fattispecie: la novità degli interventi possibili e la varietà delle situazioni descritte nell’art. 2 del d.m. 5 agosto 2008 (“Incolumità pubblica e sicurezza urbana: definizioni e ambito di applicazione”) sarebbero in contrasto con un governo meramente locale delle questioni, che potrebbe essere meno incisivo se si privasse dell’apporto determinante delle Autorità statali e delle Forze di polizia.
D’altra parte, le richiamate interrelazioni tra Sindaco e Amministrazione della pubblica sicurezza ed in particolare con il Prefetto, lungi dal ridurre i poteri del primo ne determinano concreto fondamento e sostegno, per non abbandonarlo cioè ad una gestione della sicurezza urbana che faccia capo solo su di esso.
L’interrelazione tra Amministrazione statale (centrale e periferica) ed il Sindaco rappresenta dunque una garanzia di coordinamento per la realizzazione dell’obiettivo e pertanto un rafforzamento di effettività dei nuovi, possibili interventi.
Si può notare che, attraverso una corretta applicazione dei raccordi stabiliti nell’art. 54 del t.u.e.l. si potrà instaurare un fattivo dialogo tra Prefetto e Sindaco. Sotto questo profilo, non mi sembra neppure riduttivo che il Sindaco agisca qui come Ufficiale di Governo; questa figura deve essere intesa nell’ambito del nuovo sistema delle autonomie e la posizione non paritaria rispetto al Prefetto è temperata dalla circostanza che il Sindaco cumula in sé una doppia funzione di Amministratore locale e di organo statale, realizzando una vera unione reale (personale) di uffici.
Da quanto sopra deriva che il Prefetto, avente la funzione di garanzia del sistema, non è un ‘controllore immobile’ dell’attività del Sindaco, ma potrà invece assicurare a quest’ultimo (nel limite della logica e della coerenza) gli “strumenti ritenuti necessari alla … attuazione dei provvedimenti del Sindaco per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Leggendo in questa dimensione i momenti di raccordo organizzativo e procedimentale indicati nell’art. 54 e sopra ricordati si può concludere nel senso che la legge pensa ad Autorità amministrative che dialogano tra di loro attraverso l’esercizio coordinato delle loro attribuzioni nella materia che qui interessa.
Del resto, il dialogo tra Amministrazioni è stato alla base dell’evoluzione normativa che si è sostanziata nelle varie, successive modifiche circa la composizione ed il funzionamento del “Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica” di cui all’art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121. Questo importante organo è presieduto dal Prefetto ed è composto dal Questore, dai Comandanti provinciali dell’Arma dei Carabinieri e del Corpo della guardia di finanza ma anche dal Sindaco del Comune capoluogo e dal Presidente della Provincia, nonché – in relazione alle questioni trattate – anche dai Sindaci degli altri Comuni interessati. Inoltre, in base al comma 5° di questo articolo: “La convocazione [del Comitato] è in ogni caso disposta quando lo richiede il sindaco del comune capoluogo di provincia per la trattazione di questioni attinenti alla sicurezza della comunità locale o per la prevenzione di tensioni o conflitti sociali che possono comportare turbamenti dell’ordine e della sicurezza pubblica in ambito comunale. Per la trattazione delle medesime questioni, su richiesta del sindaco, è altresì integrato, ove occorra, l’ordine del giorno del comitato”.
L’attuale versione dell’art. 20 della legge n. 121 del 1981 è il frutto delle modifiche ed integrazioni succedutesi nel tempo (d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112; d.lgs. 27 luglio 1999, n. 279; l. 26 marzo 2001, n. 128; d.lgs. 28 dicembre 2001, n. 472).
Non si può dunque dire che l’ordinamento trascuri un ruolo delle autonomie per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Né si possono criticare i previsti (comma 9° e 11°) poteri ispettivi e sostitutivi, del Prefetto rispetto al Sindaco, perché essi sono nella logica del sistema e della unitarietà dell’ordinamento così come delle esigenze sottese. Sicché tali poteri si devono ritenere coerenti con il sistema (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1551; sez. VI, 19 giugno 2008, n. 3076), essendo del resto già previsti – con alcune limitate differenze – nella precedente versione dell’art. 54 del t.u.e.l.
Ancora, mi sembrano fuori luogo le obiezioni – da qualcuno sollevate – di possibile invasione da parte del Sindaco dei poteri del Consiglio comunale (circa il rapporto tra provvedimenti del Sindaco ex art. 54 e regolamento di polizia comunale) e, sotto altro profilo, di invasione dei poteri dei dirigenti (circa il carattere non solo contingibile e urgente, ma anche di ordinaria “gestione” della sicurezza urbana, che i provvedimenti del Sindaco ex art. 54 possono rivestire).
Quanto ad entrambe le questioni, si deve considerare che i normali poteri del Comune possono riguardare solo la “polizia amministrativa” e non già l’ordine e la sicurezza pubblica, sicché gli interventi riguardanti questa ultima materia non possono che essere esercitati dal Sindaco quale ufficiale di Governo.
Peraltro, si può notare che – al di là della titolarità delle competenze – il nuovo art. 54 del t.u.e.l. permette interventi contestuali e correlati che saldano “ordine e sicurezza pubblica” e “polizia amministrativa” tutte le volte in cui la fattispecie si presenti attinente al primo profilo ma con ricadute o influssi anche riguardo al secondo. In altre parole, l’odierna attribuzione di poteri consente la messa in opera di interventi per i quali i poteri di polizia amministrativa non sarebbero sufficienti e per i quali un solo intervento di ordine e sicurezza pubblica potrebbe tradursi in un esercizio meno organico (integrato) delle competenze.
La saldatura ed il raccordo tra interventi di pubblica sicurezza ed interventi di polizia amministrativa, emerge molto nettamente anche nella norma sulla collaborazione della polizia municipale e provinciale nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio: l’art. 7 del d.l. n. 92 conv. in legge n. 125 del 2008 [3].
Pertanto, anche le polizie locali (normalmente preposte alla polizia amministrativa) concorrono all’ordine e sicurezza pubblica cooperando e collaborando con le Forze di polizia statali [4].
E’ chiaro che, nell’evoluzione del sistema, l’art. 54 del t.u.e.l. dovrà essere accompagnato da ulteriori misure legislative, ma esso deve oggi essere valutato con favore perché contiene norme appropriate e coerenti con l’ordinamento amministrativo e per questo la sua applicazione dovrebbe aversi senza avventurismi o timidezze, ma con la consapevolezza della particolare doverosità dell’azione amministrativa per l’ordine e la sicurezza pubblica.

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(*) Relazione al Convegno “Nuovi orizzonti della sicurezza urbana dopo la legge 24 luglio 2008, n. 125 ed il decreto del Ministro dell’interno del 5 agosto 2008”, Bologna 25 settembre 2008, organizzato dalla Prefettura di Bologna e dall’Università degli Studi-Scuola di specializzazione in studi sull’amministrazione pubblica.

[1] “Art. 54 – Attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale. // 1. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende: a) all’emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria; c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone preventivamente il prefetto. // 2. Il sindaco, nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, concorre ad assicurare anche la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statali, nell’ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro dell’interno – Autorità nazionale di pubblica sicurezza. // 3. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende, altresì, alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica. // 4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione. // 4-bis. Con decreto del Ministro dell’interno è disciplinato l’ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana. // 5. Qualora i provvedimenti adottati dai sindaci ai sensi dei commi 1 e 4 comportino conseguenze sull’ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un’apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell’ambito territoriale interessato dall’intervento. // 5-bis. Il sindaco segnala alle competenti autorità, giudiziaria o di pubblica sicurezza, la condizione irregolare dello straniero o del cittadino appartenente ad uno Stato membro dell’Unione europea, per la eventuale adozione di provvedimenti di espulsione o di allontanamento dal territorio dello Stato. // 6. In casi di emergenza, connessi con il traffico o con l’inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell’utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottando i provvedimenti di cui al comma 4. // 7. Se l’ordinanza adottata ai sensi del comma 4 è rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell’azione penale per i reati in cui siano incorsi. // 8. Chi sostituisce il sindaco esercita anche le funzioni di cui al presente articolo. // 9. Nell’ambito delle funzioni di cui al presente articolo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonché per l’acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale. // 10. Nelle materie previste dai commi 1 e 3, nonché dall’articolo 14, il sindaco, previa comunicazione al prefetto, può delegare l’esercizio delle funzioni ivi indicate al presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un consigliere comunale per l’esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni. // 11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, nel caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell’esercizio delle funzioni previste dal comma 10, il prefetto può intervenire con proprio provvedimento. // 12. Il Ministro dell’interno può adottare atti di indirizzo per l’esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte del sindaco”.
[2] “Art. 7 – Collaborazione della polizia municipale e provinciale nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio. // 1. I piani coordinati di controllo del territorio di cui al comma 1 dell’articolo 17 della legge 26 marzo 2001, n. 128, che possono realizzarsi anche per specifiche esigenze dei comuni diversi da quelli dei maggiori centri urbani, determinano i rapporti di reciproca collaborazione fra i contingenti di personale della polizia municipale e provinciale e gli organi di Polizia dello Stato. // 2. Con decreto da adottare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro della difesa, determina le procedure da osservare per assicurare, nel corso dello svolgimento di tali piani coordinati di controllo del territorio, le modalità di raccordo operativo tra la polizia municipale, la polizia provinciale e gli organi di Polizia dello Stato”.
[3] Per quanto concerne il controllo del territorio si devono segnalare anche le disposizioni di cui all’art. 7-bis del d.l. n. 92 conv. in l. n. 125 del 2008. Non essendo specificamente relative al tema qui trattato non si procede al relativo approfondimento, ma si ritiene comunque utile una segnalazione della parte principale: “1. Per specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità, ove risulti opportuno un accresciuto controllo del territorio, può essere autorizzato un piano di impiego di un contingente di personale militare appartenente alle Forze armate, preferibilmente carabinieri impiegati in compiti militari o comunque volontari delle stesse Forze armate specificatamente addestrati per i compiti da svolgere. Detto personale è posto a disposizione dei prefetti delle province comprendenti aree metropolitane e comunque aree densamente popolate, ai sensi dell’articolo 13 della legge 1° aprile 1981, n. 121, per servizi di vigilanza a siti e obiettivi sensibili, nonché di perlustrazione e pattuglia in concorso e congiuntamente alle Forze di polizia. Il piano può essere autorizzato per un periodo di sei mesi, rinnovabile per una volta, per un contingente non superiore a 3.000 unità. // 1-bis. Ai fini e con le medesime modalità di cui al comma 1, nelle aree ove si ritiene necessario assicurare, in presenza di fenomeni di emergenza criminale, un più efficace controllo del territorio è autorizzato, fino al 31 dicembre 2008, l’impiego di un contingente di 500 militari delle Forze armate. // 2. Il piano di impiego del personale delle Forze armate di cui al comma 1 e 1-bis è adottato con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa, sentito il Comitato nazionale dell’ordine e della sicurezza pubblica integrato dal Capo di stato maggiore della difesa e previa informazione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Il Ministro dell’interno riferisce in proposito alle competenti Commissioni parlamentari. // omissis “.
[4] In questa prospettiva si deve segnalare anche l’art. 8 del d.l. n. 92 conv. in l. n. 125 del 2008, concernente l’accesso della polizia municipale al Centro di elaborazione dati del Ministero dell’interno.

Note

L'articolo “Incolumita’ pubblica” e “sicurezza urbana” nell’amministrazione della pubblica sicurezza<br> (il nuovo art. 54 del t.u.e.l.) (*) proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Natura e funzione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica; 2. La posizione della giurisprudenza. 3. Alcune questioni sulla coabitazione con la Conferenza permanente prevista dall’art. 4 del D.L.vo 17 maggio 2001, n. 287. 4. Considerazioni conclusive.

1. L’art. 20 della L. n. 121 del 1981 [1] ha istituito presso ogni Prefettura il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica che viene definito “organo ausiliario di consulenza del prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza”, unitamente al Questore [2].

Il testo della norma ha subito, nell’ultimo quinquennio, notevoli modifiche “formali” soprattutto per quanto attiene la sua composizione, disvelando, altresì, modifiche “sostanziali” per quel che riguarda la concreta attività svolta, che ha subito una notevole trasformazione anche prima dell’attuale riorganizzazione delle prefetture in Uffici territoriali del Governo [3].

Da un lato, giova sottolineare come tali modifiche, in realtà, si sono rese necessarie per armonizzare in maniera più compiuta possibile tutte le amministrazioni , intese in senso lato, e le forze di polizia che svolgono compiti di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e che in ogni modo sono interessate alle specifiche questioni da affrontare.

Dall’altro, dopo le modifiche legislative e circa venti anni di funzionamento, si può indubbiamente affermare che si è andato sempre più mitigando il carattere consultivo dell’organo e la gestione per così dire accentrata solo nella figura prefettizia quale responsabile generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nell’ambito della provincia.

Infatti, sotto quest’ultimo profilo, dall’esperienza e dalle pronunce giurisprudenziali, è emersa la condivisibile opinione secondo la quale i Comitati provinciali, da organi ausiliari consultivi, si siano trasformati in veri e propri organi deliberativi, seppure intesi in senso atecnico, assimilabili a quelli “attivi”,

E ciò perché gli altri responsabili delle forze di polizie e gli altri componenti occasionalmente chiamati a partecipare non esprimono giudizi e valutazioni poi confluenti nel parere emanato dall’organo da rendere all’autorità investita del potere decisionale, bensì manifestano volontà che vanno a confluire in un’unica volontà collegiale che assume le caratteristiche e gli effetti di una decisione.

L’esperienza e le modifiche legislative inserite nel più ampio disegno di riordino della pubblica amministrazione, manifestatosi nell’ultimo quinquennio, e la sempre più pregnante attuazione del decentramento e del principio di sussidiarietà hanno dunque favorito tale trasformazione e variazione della natura e delle funzioni del Comitato.

2. Da una sommaria analisi della giurisprudenza se ne inferisce una conferma di tale trasformazione.

Infatti, si afferma, ad esempio, la possibilità che il Comitato adotti provvedimenti di carattere generale che vadano a vincolare i poteri del Prefetto in materia di rilascio di licenze.

E così è stato precisato che il Prefetto… “ a fronte delle tassative disposizioni dettate da un provvedimento di carattere generale, quale il parere espresso dal Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, non poteva non adeguarsi a quanto ivi disposto, senza che possa ritenersi necessario corredare l’atto di alcuna ulteriore motivazione”

“Diversamente- prosegue la sentenza – si deve ritenere che la disposizione di ordine generale con la quale il Comitato… ha determinato il numero massimo degli istituti di investigazione che possono operare in provincia, debba contenere una congrua motivazione delle determinazioni assunte.

Seppure tale atto sia espressione di valutazioni nelle quali sono presenti ambiti di discrezionalità tecnica ed amministrativa, poiché è destinato ad avere incidenza nella sfera di potenziale libertà economica dei privati, la P.A. è tenuta a rendere palese l’iter logico giuridico e la necessaria attività istruttoria, attraverso i quali è giunta alle determinazioni di propria competenza” [4].

Ancora, in tema di misure di protezione personale, è stato ritenuto legittimo il provvedimento di revoca della protezione mediante assegnazione di scorta armata e di sostituzione della stessa con la vigilanza mobile radio collegata, dopo avere ribadito che in tema di attività amministrativa, volta a tutelare esigenze di ordine e di sicurezza pubblica, la P.A. gode di ampia discrezionalità nell’adozione delle relative determinazioni [5].

E ciò sul presupposto del parere del Comitato Provinciale, a sua volta supportato dalle considerazioni della Procura della Repubblica e dai rilievi formulati in seno al Comitato dalla Guardia di Finanza.

Per concludere al riguardo, appare evidente come i pareri del Comitato non siano solo consultivi, ma assumono tendenzialmente il carattere di vere e proprie predeterminazioni amministrative.

3. Questa impostazione ormai quasi consolidata rischia peraltro di essere rimessa in discussione proprio da quelle norme che hanno dettato disposizioni organizzative degli UTG.

Leggendo, infatti, le disposizioni dell’art. 1, comma 2, lett. b), del D.L.vo n. 287 del 2001 e quelle successive contenute nell’art. 4 dello stesso D.L.vo, se ne trae, a tutta prima, la conclusione che si rischia di sovrapporre funzioni ovvero di privilegiare l’una a discapito dell’altra.

Insomma, si offre il fianco a difficoltà organizzative e di coordinamento che le stesse norme hanno inteso eliminare.

Infatti, a mente delle ricordate disposizioni, la conferenza permanente viene presieduta dal titolare dell’Ufficio del Governo, id est il Prefetto, come accade per il Comitato.

Quella che cambia è la composizione, essendo diverse l’una dall’altra soprattutto per quanto riguarda le forze di polizia e i rappresentanti degli enti locali.

Di poi, riguardo alle funzioni, l’Ufficio del Governo, attraverso la Conferenza permanente, deve assicurare “il supporto al prefetto nell’esercizio delle funzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza nonché nell’espletamento dei compiti in materia di difesa civile e protezione civile”.

Ora, al di là del nomen juris, non sembra cosi ampia la distanza tra l’attività della Conferenza permanente con l’attività che svolge “l’organo ausiliario di consulenza del prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza”, id est il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.

Per la prima, vi è solo una più vasta gamma di “materie”, se si tiene presente che, in ipotesi, non è certamente agevole, in tema di pubblica sicurezza, delineare i limiti tra l’attività di supporto e quella ausiliaria di consulenza.

Una soluzione potrebbe essere ipotizzabile ritenendo una sorta di abrogazione tacita delle disposizioni di cui all’art. 20 della l. n. 121 del 1981, nel testo “vigente”, anche se tale criterio ermeneutico appare difficilmente conciliabile con il principio generale dettato dall’art. 12 delle preleggi e della specialità della antecedente normativa in materia di ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.

Se, a volere tutto concedere, si accedesse a tale impostazione, si potrebbe ritenere la soppressione del Comitato Provinciale una volta che venga istituita la Conferenza permanente.

Probabilmente quella appena accennata rappresenta la difficoltà di conciliare tutta la variegata gamma di aspetti che riguardano la pubblica sicurezza e di trovare un modello legislativo che possa coniugare le diverse competenze e distinguere tra attività di tutela dell’ordine e la sicurezza pubblica dalle attività di polizia intese nel senso più classico e di tipo tecnico-operativo; si pensi ad esempio alle attività del Questore.

4. Conclusivamente si può affermare che le rammentate diverse disposizioni legislative rischiano di creare una duplicazione ed una sovrapposizione di funzioni, quanto meno in tema di pubblica sicurezza, tra il Comitato provinciale e la Conferenza permanente.

A tal proposito potrebbe giovare la circostanza che entrambi gli organi sono presieduti e coordinati dal Prefetto che sarebbe così in grado di ricondurre ad unità le diverse funzioni, anche se dal punto di vista pratico rischiano di essere macchinose le operazioni e le attività connesse al funzionamento degli organi stessi.

Insomma, sul punto, invece di fare chiarezza, appare possibile che il legislatore abbia potuto contribuire a causare degli “errori” nella rilevante attività di amministrazione del bene supremo della pubblica sicurezza.

Ma, per dirla con Flaiano, la vita è una serie interminabile di errori. Finiti gli errori, finito tutto.

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(*) Il testo riproduce l’intervento programmato al convegno sull’Ufficio territoriale del Governo organizzato dalla Prefettura di Teramo svoltosi il 20 dicembre 2002.

[1] Il testo vigente della norma così recita : “Presso la prefettura è istituito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, quale organo ausiliario di consulenza del prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza.
Il comitato è presieduto dal prefetto ed è composto dal questore, dal sindaco del comune del capoluogo e dal presidente della provincia, dai comandanti provinciali dell’Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, dal funzionario del Corpo forestale dello Stato responsabile a livello provinciale, nonché dai sindaci degli altri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali (1).

Ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché della prevenzione dei reati, il prefetto può chiamare a partecipare alle sedute del comitato le autorità locali di pubblica sicurezza e i responsabili delle amministrazioni dello Stato interessate ai problemi da trattare, con particolare riguardo ai responsabili dei competenti uffici dell’Amministrazione penitenziaria, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del Corpo delle capitanerie di porto, e, d’intesa con il presidente della provincia o con il sindaco, i responsabili degli altri uffici delle Amministrazioni locali interessate o della polizia municipale (2).

Il prefetto può invitare alle stesse riunioni componenti dell’ordine giudiziario, d’intesa con il procuratore della Repubblica competente.

Alla convocazione e alla formazione dell’ordine del giorno del comitato provvede il prefetto. La convocazione è in ogni caso disposta quando lo richiede il sindaco del comune capoluogo di provincia per la trattazione di questioni attinenti alla sicurezza della comunità locale o per la prevenzione di tensioni o conflitti sociali che possono comportare turbamenti dell’ordine o della sicurezza pubblica in ambito comunale. Per la trattazione delle medesime questioni, su richiesta del sindaco, è altresì integrato, ove occorra, l’ordine del giorno del comitato (3).

(1) Comma così modificato dall’art. 4, lett. a), d.lg. 28 dicembre 2001, n. 472

(2) Comma così sostituito dall’art. 16, l. 26 marzo 2001, n. 128, come modificato dall’art. 4, lett. b), d.lg. 28 dicembre 2001, n. 472.

(3) Comma aggiunto dall’art. 160, d.lg. 31 marzo 1998, n. 112, nel testo modificato dall’art. 1, d.lg. 27 luglio 1999, n. 279.

[2] Sul tema cfr. RIGOLI D., Il Questore ed il Prefetto: figure a confronto nella normativa vigente,in Nuovo dir. 1999, 657.

[3] Sulla riforma cfr. CASSESE S., Gli uffici territoriali del Governo nel quadro della riforma amministrativa, in Le Regioni 2001, 869.

[4] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 3 aprile 2002, n. 873, in www.giustizia-amministrativa.it.

[5] TAR Toscana, sez. I, 26 febbraio 2001, n. 340, ivi.

Note

L'articolo Brevi considerazioni sul Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica (*). proviene da Giustamm.

1.La revoca dei benefici concessi ai collaboratori di giustizia – 2. I precedenti giurisprudenziali – 3. La giurisdizione ed il processo speciale in materia di collaboratori di giustizia.

1. La revoca dei benefici concessi ai collaboratori di giustizia.

La semplice denuncia di un collaboratore di giustizia per fatti che, in astratto, potrebbero legittimare la revoca del programma di protezione non è sufficiente a disporre la revoca dei benefici, dovendo essere accompagnata da una motivazione idonea a dimostrare il reinserimento nel circuito criminale o la cessazione delle esigenze di protezione del soggetto.
Il principio è stato affermato dal T.A.R. del Lazio in una decisione originata dalla revoca di un programma di protezione, motivata sulla base della semplice denuncia dell’interessato per fatti di ricettazione (trasporto di un escavatore di provenienza furtiva), danneggiamento e lesioni personali (lite con un automobilista).
È quindi evidente il riferimento all’articolato sistema premiale e di protezione previsto dal d.l. 15 gennaio 1991 n. 8 (conv. in legge 15 marzo 1991 n. 82) ed in particolare, alla possibilità, per la Commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione prevista dall’articolo 10, di deliberare un piano provvisorio di protezione e speciali misure di protezione costituite “oltre che dalla predisposizione di misure di tutela da eseguire a cura degli organi di polizia territorialmente competenti, dalla predisposizione di accorgimenti tecnici di sicurezza, dall’adozione delle misure necessarie per i trasferimenti in comuni diversi da quelli di residenza, dalla previsione di interventi contingenti finalizzati ad agevolare il reinserimento sociale nonché dal ricorso, nel rispetto delle norme dell’ordinamento penitenziario, a modalità particolari di custodia in istituti ovvero di esecuzione di traduzioni e piantonamenti” (articolo 13, comma 4° d.l. 8/1991).
Speciali misure di protezione che possono essere revocate “in relazione all’attualità del pericolo, alla sua gravità e alla idoneità delle misure adottate, nonché in relazione alla condotta delle persone interessate e alla osservanza degli impegni assunti a norma di legge” (articolo 13 quater d.l. 8/1991). Ai fini che ci occupano, particolare interesse assume la possibile revoca del programma di protezione determinata dall’inosservanza degli impegni assunti a norma dell’articolo 12, comma 2, lettere b) ed e) del d.l. 8/1991 (mancata sottoposizione ad interrogatori o ad altro atto di indagine; mancata o incompleta dichiarazione dei beni posseduti o controllati e mancato versamento del danaro frutto di attività illecite) o dalla commissione di delitti indicativi del reinserimento del soggetto nel circuito criminale (articolo 13 quater d.l. 8/1991).
Non bisogna però dimenticare che la Commissione ex art. 10 d.l. 8/1991 può comunque valutare, ai fini della revoca delle misure di protezione:
1) l’inosservanza degli altri impegni assunti a norma dell’articolo 12 (mancata osservanza delle norme di sicurezza; inadempimento degli obblighi di legge; rilascio a terzi di dichiarazioni su fatti oggetto di procedimento o contatti con persone dedite al crimine o altri collaboratori di giustizia);
2) la commissione di reati indicativi del mutamento o della cessazione del pericolo conseguente alla collaborazione;
3) la rinuncia espressa alle misure;
4) il rifiuto di accettare l’offerta di adeguate opportunità di lavoro o di impresa;
5) il ritorno non autorizzato nei luoghi dai quali si è stati trasferiti, nonché ogni azione che comporti la rivelazione o la divulgazione dell’identità assunta, del luogo di residenza e delle altre misure applicate (articolo 13 quater d.l. 8/1991).
Il quadro normativo non sarebbe poi completo ove non si richiamasse la previsione dell’art. 13 quater del d.l. 8/1991 che impone di tener conto, nelle valutazioni relative alla revoca, “del tempo trascorso dall’inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono state rese e delle situazioni di pericolo”; l’ambito valutativo riconosciuto alla Commissione prevista dall’art. 10 del d.l. 8/1991 è poi ulteriormente chiarito dalla previsione dell’articolo 5, comma 5° del d.m. 24 novembre 1994 n. 687 (regolamento recante norme dirette ad individuare i criteri di formulazione del programma di protezione di coloro che collaborano con la giustizia e relative modalità di attuazione) che individua nel reinserimento del soggetto nel circuito criminale o nella cessazione dell’esigenza di protezione le circostanze che legittimano la revoca: “qualora il soggetto interessato non abbia rispettato gli impegni che, a norma dell’art. 12 della legge, ha assunto all’atto della sottoscrizione dello speciale programma di protezione, la commissione può disporne la modifica o la revoca allorché ritenga che, per effetto delle inosservanze, del compimento di fatti costituenti reato o per altra ragione comunque connessa alla condotta di vita del soggetto interessato, non sia più possibile assicurare misure di protezione ovvero queste siano superflue perché le condotte tenute sono di per sé indicative del reinserimento del soggetto nel circuito criminale ovvero del mutamento o della cessazione della situazione di pericolo conseguente alla collaborazione”.
La decisione del T.A.R. del Lazio riafferma sostanzialmente la strutturazione del provvedimento di revoca desumibile già da una lettura, anche superficiale, del dettato normativo; in particolare, la decisione ribadisce alcuni punti fermi del provvedimento di revoca costituiti:
1) dall’insufficienza del semplice riferimento alla denuncia all’Autorità giudiziaria di un fatto-reato ai fini della motivazione del provvedimento di revoca;
2) dalla necessità di procedere ad un “autonomo apprezzamento del fatto ai fini del giudizio di sopravvenuta cessazione dei presupposti di fatto e di diritto che, ai sensi dell’art. 13 quater della legge n. 82 del 1991, consentono la revoca o la modifica del programma di protezione”;
3) dalla necessità di dare vita ad un giudizio “condotto in maniera particolarmente cauta, tenuto conto della caratterizzazione funzionale dell’ammissione ai programmi di protezione e della estrema rilevanza degli interessi involti”;
4) dalla necessità di pervenire, in definitiva, ad un giudizio che, sulla base del compimento di fatti costituenti reato (che assumono, quindi, natura “sintomatica”) dimostri il reinserimento del soggetto nel circuito criminale.
L’accoglimento del ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione non ha poi permesso al giudicante di pervenire all’esame della censura subordinata prospettata da parte ricorrente e costituita dall’eccessività della revoca disposta anche nei confronti dei familiari “già autonomamente ammessi al programma di protezione”.

2. I precedenti giurisprudenziali.

La ricerca giurisprudenziale non evidenzia molti precedenti giurisprudenziali relativi al “diritto amministrativo dei collaboratori di giustizia”.
La problematica più avvertita sembra essere quella della competenza territoriale, individuata nel T.A.R. per il Lazio sulla base della natura di autorità centrale dello Stato della Commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione prevista dall’articolo 10 del d.l. 8/1991: “ai sensi dell’art. 3 l. 6 dicembre 1971 n. 1034, rientra nella competenza territoriale del T.A.R. per il Lazio, con sede in Roma, la controversia relativa all’atto adottato da autorità centrale dello stato, di esclusione dal programma per la protezione dei collaboratori di giustizia, producendo tale atto l’effetto immediato di impedire la partecipazione al detto programma in tutto il territorio nazionale (1)”. La soluzione era vivacemente contestata dal T.A.R. Calabria, Sezione di Reggio che prospettava la possibile incostituzionalità dell’articolo 3, commi 2° e 3° della legge l. 6 dicembre 1971 n. 1034, “atteso che, oltre alla deroga al fondamentale principio della competenza del giudice naturale, dover proporre ricorso in sede centrale, a Roma, da parte di un cittadino residente ed operante in una qualsiasi delle regioni italiane, costituisce ingiustificato ostacolo al diritto di agire in giudizio nonostante il decentramento della giustizia amministrativa (2)”.
La relativa questione di costituzionalità era però dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte costituzionale, in quanto proposta da giudice che, una volta proposto il regolamento di competenza, era da ritenersi privo di qualsivoglia potere decisorio in materia di competenza (3).
Un secondo nucleo problematico è poi costituito dai ricorsi in materia di accesso ad atti amministrativi riguardanti i collaboratori di giustizia; accesso negato dai giudici amministrativi con motivazioni che affrontano la problematica in termini generali , oppure affermano espressamente la legittimità della previsione dell’art. 3, comma 1° lett. n) del d.m. 10 maggio 1994 n. 415 (regolamento per la disciplina dei documenti esclusi dall’accesso di competenza del Ministero dell’Interno) in materia di esclusione dall’accesso della documentazione inerente ai collaboratori di giustizia (5).
Decisamente più interessante, ai fini che ci interessano, è poi una decisione del T.A.R. del Lazio che ha affrontato una fattispecie di revoca di un contributo concesso ad un collaboratore di giustizia per il proprio reinserimento sociale, in presenza della dimostrazione dell’utilizzazione della somma in discorso per una finalità diversa: “è legittimo il provvedimento di revoca di un contributo straordinario di due miliardi di lire assegnato ad un collaboratore di giustizia, inserito nel programma di protezione di cui all’art. 10 comma 1 l. 15 marzo 1991 n. 82, per il suo reinserimento sociale mercè un’attività agrituristica, quando risulti che lo stesso, al di là delle risultanze del giudizio penale, abbia stornato parte dei fondi concessigli per un’attività diversa (nella specie, l’acquisto di una villa da utilizzare come abitazione personale e familiare) (6)”.

3. La giurisdizione ed il processo speciale in materia di collaboratori di giustizia.

L’esame delle poche decisioni in materia di revoca del programma di protezione o di altri benefici concessi a collaboratori di giustizia non evidenzia una particolare riflessione in ordine alla problematica (potremmo dire, tradizionale nella nostra tradizione giuridica) del riparto di giurisdizione; e si tratta probabilmente di uno di quegli aspetti che avrebbero meritato una trattazione specifica, anche se sintetica.
Al contrario, pare che i giudici amministrativi abbiano decisamente optato per la possibilità di riportare la fattispecie in discorso alla giurisdizione del giudice amministrativo, senza porsi particolari problemi al riguardo.
In realtà, il d.l. 8/1991 contiene una serie di disposizioni espresse in tema di tutela giurisdizionale (si tratta dei commi 2 quinquies, sexies e septies dell’articolo 10, aggiunti dall’articolo 3 della legge 13 febbraio 2001 n. 45); disposizioni che prevedono:
1) l’impossibilità di sospendere ex articolo 21 legge 1034/1971 i provvedimenti della Commissione centrale “con cui vengono applicate le speciali misure di protezione, anche se di tipo urgente o provvisorio a norma dell’articolo 13, comma 1” (articolo 10, comma 2° quinquies d.l. 8/1991, aggiunto dall’articolo 3 l. 45/2001);
2) la limitazione dell’efficacia dei provvedimenti cautelari assunti dal giudice amministrativo nei confronti dei provvedimenti della Commissione centrale con cui vengono modificate o revocate le speciali misure di protezione ad un periodo non superiore a sei mesi e l’obbligo per il giudice di fissare, anche d’ufficio e con la stessa ordinanza cautelare, l’udienza per la discussione di merito del ricorso che deve avvenire entro i quattro mesi successivi; il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette giorni dalla data dell’udienza con deposito in cancelleria. I termini processuali sono ridotti alla metà (articolo 10, comma 2° sexies d.l. 8/1991, aggiunto dall’articolo 3 l. 45/2001);
3) la sospensione dell’efficacia dei provvedimenti di modifica o revoca delle speciali misure di protezione per tutto il periodo “entro il quale può essere proposto il ricorso giurisdizionale ed in pendenza del medesimo” (articolo 10, comma 2° septies d.l. 8/1991, aggiunto dall’articolo 3 l. 45/2001).
È quindi evidente come, dalle disposizioni in discorso, emerga una chiara opzione per la giurisdizione (forse anche esclusiva) del giudice amministrativo, in un contesto generale che viene ad integrare un vero e proprio rito speciale davanti al Tribunale amministrativo regionale e al Consiglio di Stato.
Del resto, anche l’esame della problematica secondo gli ordinari criteri di riparto della giurisdizione non lascia molti spazi a ricostruzioni dogmatiche tese a giustificare il possibile intervento dell’A.G.O. (si tratta peraltro di problematica che non rimane meramente accademica e che può mantenere una sua validità ai fini dell’individuazione del giudice fornito di giurisdizione nel periodo anteriore all’entrata in vigore della legge n. 45 del 2001).
Nessuno spazio per la giurisdizione del giudice ordinario può ovviamente residuare ove si ravvisi nelle valutazioni della Commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione prevista dall’articolo 10 del d.l. 8/1991 in materia di concessione o revoca dei benefici una vera e propria ponderazione di interessi; in questo caso, la ricostruzione della fattispecie in termini di interesse legittimo porta infatti indefettibilmente alla riconduzione delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria di legittimità del giudice amministrativo.
Ma la ricostruzione non si modificherebbe sostanzialmente anche nell’ipotesi in cui si dovesse optare per una ricostruzione della fattispecie in termini di attività vincolata (ricostruzione che potrebbe anche avere una sua validità alla luce, soprattutto, della particolare rilevanza degli interessi in gioco e della finalità primaria di assicurare un regime di protezione ai collaboratori di giustizia).
In questo caso, infatti, la problematica del riparto di giurisdizione dovrebbe essere risolta sulla base del tradizionale orientamento giurisprudenziale (7) che riporta alla giurisdizione dell’A.G.O. le ipotesi in cui il vincolo sia posto esclusivamente a tutela del privato destinatario dell’atto amministrativo e alla giurisdizione del Giudice amministrativo le ipotesi in cui l’assenza di discrezionalità sia prevista a tutela dell’interesse pubblico (8).
Nel caso di specie, la complessiva caratterizzazione della fattispecie e, soprattutto, una semplice riflessione sul valore sostanziale dell’istituto (che non giova solo ai soggetti che fruiscono dei programmi di protezione, ma che costituisce, al contrario, uno dei mezzi più efficaci di lotta alla criminalità organizzata) porta a concludere per l’ipotesi di atto vincolato nell’interesse dell’intera collettività (e non del solo collaboratore di giustizia) dei provvedimenti della Commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure di protezione prevista dall’articolo 10 del d.l. 8/1991 e, quindi, per la giurisdizione del giudice amministrativo.

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NOTE

1) Cons. St. Sezione IV, 26 marzo 1999, n. 427 in Cons. Stato, 1999, I, 379.
2) T.A.R. Calabria, Sez. Reggio Calabria, 25 febbraio 1999, n. 157 in Foro amm., 1999, 1894.
3) Corte cost. ord. 28 giugno 2000, n. 248 in Foro it., 2000, I, 3658; Guida al dir., 2000, fasc. 34, 110 con nota di STANIZZI; oggi la soluzione potrebbe cambiare per effetto della nuova formulazione dell’articolo 31, comma 5° della legge 1034/1971, come modificato dall’articolo 9, comma 4° della legge 21 luglio 2000 n. 205.
4) Come, ad es., T.A.R. Lazio, Sez. I, 26 novembre 1998, n. 3241 in Trib. amm. reg., 1998, I, 4309; fattispecie relativa all’accesso ad “ogni eventuale notizia riguardante fatti e comportamenti di detenuto collaboratore di giustizia ed i rapporti da questi intrattenuti con i propri familiari nel corso della detenzione”.
5) T.A.R. Veneto, Sez. II, 24 dicembre 1997, n. 1888 in Trib. amm. reg., 1998, I, 541.
6) T.A.R. Lazio, Sez. I, 13 dicembre 2001, n. 11467 in Foro amm. 2001, 3282.
7) Sulla questione, si rinvia a VIOLA L. Recenti tendenze della giustizia amministrativa: verso un diverso criterio di riparto della giurisdizione?in Giust. civ., 1996, II, 155 e in Cons. Stato, 1996, II, 309.
8) In questo senso, da ultimo, Cass. Sez. Un. 10 maggio 2001, n. 182; 19 giugno 2000, n. 449 in Dir. ed economia assicuraz., 2000, 931 con nota di DE STROBEL.

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V. T.A.R. LAZIO, ROMA, SEZ. III – Sentenza 23 settembre 2003 n. 7220

Note

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Il ricorso esamina un provvedimento del Questore di Torino che avvalendosi del disposto dell’art. 6, comma 1 e 2, L. 401/89 e s.m.i., dispone nei confronti del ricorrente il divieto di accesso agli stadi (disciplinato dal primo comma) nonché gli prescrive di comparire personalmente presso il commissariato di zona nei giorni in cui si disputano competizioni sportive calcistiche (misura di prevenzione disciplinata dal secondo comma).
E’ chiara la competenza del giudice penale per il caso in cui il Questore disponga la misura di prevenzione, peraltro sottoposta a convalida da parte del G.I.P.
Di più ardua interpretazione è la qualificazione della misura di cui al secondo comma del citato articolo che il Questore può disporre e che consiste nel divieto di accesso agli stadi.
I giudici del TAR Piemonte nel declinare la propria giurisdizione individuano la natura di tale misura nella circostanza in cui la stessa è “attratta nell’orbita penalistica” in quanto intimamente connessa all’obbligo di presentazione (di cui al comma 1) ovvero di misura “accostabile alle misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose”.
Ne emerge una esclusione della giurisdizione amministrativa a fronte della creazione, per via interpretativa, di una misura di prevenzione atipica.
La sentenza si scosta da un orientamento creatosi a fronte di numerose pronunce di tribunali amministrativi in materia che non hanno mai messo in dubbio la giurisdizione del GA.
Il TAR Veneto ha addirittura creato giurisprudenza costante, e ripresa da altri tribunali, in merito all’individuazione del Questore competente ad emettere i provvedimenti di cui all’art. 6 l. 401/89 (cfr. TAR Veneto, Sez. III, sentenze nn. 6647/02; 6652/02; 1608/03 e 3876/03).
Nella sentenza del TAR Marche – Ancona, n. 220/03 è rinvenibile un interessante distinguo tra le misure di cui al primo comma art. 6 L. 401/89 e di quelle di cui al secondo comma: “Secondo l’interpretazione ormai consolidata della giurisprudenza costituzionale e di quella ordinaria, mentre la misura di prevenzione atipica del divieto di accesso a luoghi in cui si svolgono competizioni agonistiche incide sulla libertà di circolazione, la connessa misura prevenzionale dell’obbligo di comparire personalmente davanti all’Autorità di pubblica sicurezza attiene alla libertà personale”.
In contrasto con l’individuazione di una misura di prevenzione seppur atipica è la pronuncia del TAR Puglia – Lecce che, nella sentenza n. 707/03, asserisce che la normativa in questione “non è volta alla prevenzione di specifici reati, ma è destinata a contrastare e punire le semplici condotte che comportano situazioni di tumulto, di allarme e di pericolo, anche a livello di semplice incitamento”.
Nella sentenza che si commenta, invece, i giudici espressamente asseriscono che l’atto con cui il Questore dispone il divieto di accesso agli stadi “risponde all’interesse pubblico della prevenzione dei reati, pertanto, la valutazione dei fatti, salvo il caso di manifesta illogicità, non può formare oggetto di sindacato giurisdizionale, attenendo a scelte di merito”.
Il dibattito è aperto.

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V. T.A.R. PIEMONTE – TORINO – SEZIONE II – Sentenza 21 febbraio 2004 n. 319

Note

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