Sommario: 1. Le condizioni di vita analoghe nel nostro ordinamento. – 2. Livelli minimi essenziali nella pianificazione del territorio.  – 3. Lo standard urbanistico quale unità di misura minima per le dotazioni territoriali della città pubblica – 4. L’allocazione delle dotazioni territoriali a servizio della città pubblica. – 5. Conclusioni: il modello perequativo e gli accordi pubblico – privato quali strumenti per garantire i livelli minimi essenziali delle prestazioni nell’ambito della potestà pianificatoria.
 
1. Le condizioni di vita analoghe nel nostro ordinamento
 
Nell’impianto del Titolo V parte II della Costituzione, non è azzardato sostenere che la disposizione di cui alla lettera m) del comma secondo dell’articolo 117 Cost., si distingua per la sua maggiore innovatività ed originalità, elementi da cui discendono, probabilmente, tutte le difficoltà interpretative ed applicative di cui si vuole dar contezza.
Per la dottrina maggioritaria la suddetta disposizione postula la concreta applicazione del principio di uguaglianza sostanziale nel nostro ordinamento costituzionale.
Essa garantisce, infatti, l’attuazione dei principi di cui agli articoli 3 e 5 Cost., in conformità con i principi ispiratori della riforma “quasi federalista” dello Stato[1] equilibrando, al contempo, la legittima necessità di differenziazione con l’imprescindibile ossequio del principio costituzionale di eguaglianza formale e sostanziale[2].
Occorre, tuttavia, precisare come la differenziazione non debba essere vista di per sé come un disvalore, considerato che strumenti come quello della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni” hanno la precipua finalità di contenere gli effetti negativi insiti nella differenziazione[3].
Quest’ultima, infatti, deve essere ritenuta un valore che, al pari dell’uguaglianza, nella misura in cui consente di lavorare sui contesti reali della disuguaglianza, sulla peculiarità del bisogno e previene le inevitabili disparità che sono discendono dall’esercizio discrezionalità amministrativa.
Va, quindi, guardato con estrema attenzione il ruolo guadagnato dalle Regioni nelle dinamiche di garanzie dei diritti e dell’eguaglianza (sostanziale), atteso che il rischio di scivolamento verso il basso delle attuali condizioni viene bilanciato dalla prospettiva di adattamento delle politiche sociali e civili alle complesse e mutevoli manifestazioni dell’istanza personalista.
L’impianto del testo costituzionale di cui all’art. 117, 2°comma lett. m) costituzionalizza il concetto di livello essenziale, privilegiando senz’altro il profilo che attiene all’esercizio dei diritti, e dunque alla relativa fruizione delle prestazioni.
L’espressione ricorre sia all’art. 117, il cui comma secondo lettera m) riserva allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, quanto nell’ art. 120 comma secondo, il quale attribuisce al Governo poteri sostitutivi in presenza di diverse circostanze, tra cui quella della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Appare, pertanto, evidente come il nuovo titolo V della Costituzione riprenda il Grundgesetz tedesco, se pur utilizzato in un diverso contesto costituzionale.
L’art. 120 Cost. prevede, infatti, poteri sostitutivi di carattere amministrativo – secondo quanto disposto dall’art. 120, 2°comma Cost., l’intervento statale di natura sussidiaria può verificarsi nelle ipotesi in cui “lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” – contemplando, con riferimento ai poteri sostitutivi del Governo, un’espressa previsione anche per la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali.
La significativa dicitura “unità giuridica ed economica” è, peraltro, contenuta nel testo dell’articolo 72 della Cost. Tedesca, il quale disciplina la legislazione concorrente.
Nel contesto costituzionale tedesco, infatti, il mantenimento-promozione e il rafforzamento dell’unità giuridica ed economica sono individuati come obiettivi di primaria importanza, il cui perseguimento può legittimare finanche l’esclusione della potestà legislativa dei Lander.
D’altronde, l’obiettivo è quello di creare nel territorio federale condizioni di vita analoghe.
La creazione di condizioni di vita analoghe nel territorio federale ha rappresentato da sempre tratto distintivo della Germania federale occidentale, improntata sui valori della coesione sociale e connotata dall’idea basilare di Stato retto da un’economia sociale di mercato con la precipua finalità di evitare insostenibili difformità nel livello delle condizioni generali di vita dei suoi cittadini.
Tuttavia, in tale delineato contesto le differenze tra l’ordinamento tedesco e quello italiano sono notevoli, considerato che l’esigenza dell’unità giuridica ed economica invocata dall’art. 72 sopracitato rappresenta il presupposto per l’esercizio, da parte della federazione (il Bund), delle potestà normative, a differenza di quanto avviene nella disciplina dettata dall’art. 120 Cost., che contempla la valenza delle “condizioni di vita analoghe” solo in ambito amministrativo.
Il ricorso al potere sostitutivo riguarda in sintesi due poteri ben distinti: la funzione legislativa nel contesto tedesco; la funzione strettamente amministrativa, nel contesto italiano.
L’espressione utilizzata nel sistema tedesco, ovvero l’inciso “condizioni di vita analoghe” potrebbe in sostanza corrispondere al concetto “livelli essenziali uniformi”.
La prima, si riferisce all’effettivo tenore di vita, mentre la seconda, utilizzata nel titolo V della nostra Carta Costituzionale, sembra limitarsi ad individuare un parametro di accettabilità delle prestazioni, a prescindere dall’efficacia delle stesse.
Il riferimento ai livelli essenziali uniformi, relativi ai diritti civili e sociali, conduce immediatamente al concetto di uguaglianza sostanziale, e dunque la preoccupazione che emerge dai due testi costituzionali, sembra complessivamente piuttosto omogenea.
L’idea stessa di livelli essenziali richiede l’approntamento necessario di strutture di prestazione che, quantomeno in forma sussidiaria, devono essere approntate dalla mano pubblica.
Il concetto è ulteriormente confermato dall’art. 119 Cost., in quanto tra le funzioni attribuite agli enti territoriali nel nuovo titolo V sono state altresì incluse le prestazioni destinate a soddisfare i diritti sociali e/o civili dei cittadini.
Ed è proprio con tali finalità che deve operare il fondo perequativo, previsto per assicurare su tutto il territorio nazionale l’effettivo esercizio dei diritti, qualora il soddisfacimento dei medesimi, rientri tra le normali funzioni di comuni, province regioni, nonché città (aree) metropolitane.
La stessa disposizione prevede poi un ulteriore intervento solidaristico da parte dello Stato, in termini di interventi speciali e risorse aggiuntive allo scopo di promuovere lo sviluppo economico la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.
Ancora una volta, infatti, si parla di diritti alla persona, in funzione della cui garanzia lo Stato può destinare ulteriori risorse, sforzandosi di realizzare per tale via, quella uniformità del tenore di vita o almeno una concreta progressione di avvicinamento, che costituisce il vero contenuto del principio di uguaglianza sostanziale e il presupposto per la partecipazione dei cittadini, anzi lavoratori, alla vita sociale, politica, economica, del Paese (art. 3 comma, 2°comma Cost.).
In sintesi sembrerebbe acquisito che il concetto dei livelli essenziali ed uniformi, abbia ormai assunto valenza autonoma, solo parzialmente connesso o legato a mere esigenze di natura finanziaria: esso ormai si configura come parametro di riferimento in materia di diritti sociali e, financo civili, rappresentando nuovo parametro di riferimento per la tutela e la salvaguardia del principio di uguaglianza.

2.Livelli minimi essenziali nella pianificazione del territorio
 
La pianificazione e la programmazione del territorio devono prevedere la dotazione di attrezzature pubbliche e di servizi di interesse pubblico, collettivo e generale per garantire, sul territorio nazionale, i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili, nonché la dotazione delle reti e delle infrastrutture che consentono l’accessibilità alle attrezzature urbane e territoriali e la mobilità dei cittadini e delle merci.
Tali dotazioni, alla stregua di prestazioni pubbliche che devono essere garantite alla totalità della comunità pubblica, costituiscono dotazioni territoriali essenziali, indispensabili per il raggiungimento dei livelli di qualità urbana e per la realizzazione di interventi organici di riqualificazione dei tessuti edilizi, nonché di infrastrutturazione del territorio.
Gli standards urbanistici e più in generale gli immobili e le attività gestionali finalizzati alla fornitura dei servizi, contemplati da specifica previsione nell’ambito degli strumenti di pianificazione comunale ed enucleati nelle loro quantità minime dall’art. 3 D.M. n. 1444/68, rispondo a interessi collettivi con la precipua finalità di garantire la corretta esplicazione dei seguenti diritti di cittadinanza: a) salute, assistenza sociale e sostegno della famiglia; b) istruzione, innovazione e ricerca; c) esercizio della libertà di religione;
d) fruizione del tempo libero, del verde pubblico, della cultura, sport e spettacolo; e) mobilità e accessibilità, trasporto pubblico e collettivo;
 f) godimento del paesaggio, del patrimonio storico-artistico e dell’ambiente; g) sostegno alla iniziativa economica, in coerenza con l’utilità sociale e la sicurezza del territorio e dei lavoratori; h) servizio abitativo sociale.
Aspirando al soddisfacimento dei citati diritti di cittadinanza, anche le diverse e molteplici legislazioni regionali, occupandosi della disciplina del governo del territorio, cercano di garantire, mediante gli strumenti del governo del territorio quali atti di pianificazione urbanistica generale, la programmazione della dotazione e della gestione dei servizi primari, secondari e di interesse generale, individuando le opere e gli elementi gestionali necessari al soddisfacimento dei servizi sopra indicati.
Le previsioni delle dotazioni territoriali analizzano e documentano il fabbisogno pregresso e futuro, lo stato effettivo di accessibilità e di fruibilità dei servizi pubblici, di interesse pubblico e generale, determinando le modalità, i criteri e i parametri tecnici ed economici attraverso i quali viene assicurata la fornitura e la qualità di tali servizi, in relazione alle politiche sociali, locali e sovralocali, anche tramite il concorso di soggetti privati.
Sulla base del principio secondo cui le attività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio è subordinata all’esistenza o alla contestuale realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria dovendo contribuire in quota parte al costo di dette opere, si sono innestate best practice delle amministrazioni e dati normativi di recente introduzione (art. 16, comma 4 lett. D ter D.P.R. n. 380/01) che hanno consentito di parametrare i costi derivante dalle trasformazioni urbanistico-edilizie al costo effettivo delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria da realizzare, nonché alle dotazioni territoriali e alle mitigazioni e compensazioni relative agli impatti ambientali di tali trasformazioni.
Il costo effettivo delle opere di urbanizzazione generale è ripartito sulla base di riferimenti parametrici sull’insieme degli interventi ricadenti nel territorio comunale e parallelamente gli oneri concessori sono destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e alle dotazioni territoriali previste dalla pianificazione comunale.
Le opere pubbliche e/o di interesse pubblico, siano esse riconducibili alla categoria delle opere di urbanizzazione o delle dotazioni territoriali, rispondono alle medesime finalità pubblicistiche, con una dovuta precisazione di ordine logico – giuridico.
Difatti, anche la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il termine “opere di urbanizzazione” indica l’insieme degli interventi necessari a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti ovvero a garantire l’uso futuro dei nuovi edifici realizzati e la vita di relazione degli abitanti.
Viceversa, le dotazioni territoriali rispondo a finalità ulteriori, legate al soddisfacimento dei bisogni della collettività senza però costituire un prius per la realizzazione degli insediamenti edilizi previsti dagli atti di pianificazione generale
Le opere di urbanizzazione primaria – che rappresentano la premessa indispensabile all’edificabilità dell’area e alla possibilità che essa ospiti insediamenti abitativi o produttivi – comprendono tutte le attrezzature a rete o infrastrutture, necessarie per assicurare all’area medesima l’idoneità insediativa in senso tecnico, cioè tutte quelle attrezzature che rendono possibile l’uso degli edifici, tra cui, ai fini che qui rilevano, le strade locali.
Le opere di urbanizzazione secondaria includono, invece, tutte quelle attrezzature di carattere locale che rendono l’insediamento funzionale per gli abitanti, garantendo la vita di relazione.
A tale proposito, in giurisprudenza è stato affermato che “l’assunzione nell’ambito di una lottizzazione di obbligazioni ulteriori rispetto a quelle espressamente previste dalla legge, non possa di per sé essere esclusa e tantomeno automaticamente ricondotta a fenomeni estorsivi o comunque di ” e che “(…) non esiste nell’ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale” (C.d.S., V, 26 novembre 2013, n. 5603).
Tuttavia, nonostante la giurisprudenza amministrativa consideri assolutamente legittimo che il Comune possa richiedere e il lottizzante accettare la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti, occorre segnalare come gli extra – standards dipendano esclusivamente dalla discrezionalità esercitata dall’Amministrazione comunale, a differenza degli standards normativamente previsti, la cui quantità non può mai essere derogata; quest’ultimi, infatti, rappresentano la condizione imprescindibile per il concreto esercizio delle facoltà edificatorie connesse con lo sviluppo dei luoghi di vita e di lavoro ove è insediata la cittadinanza.
D’altronde, come si vedrà nel corso del presente scritto, proprio gli accordi amministrativi mutuati in materia urbanistica, ascrivibili al modulo procedimentale di cui all’art. 11 legge 7 agosto 1990, n. 241 e finalizzati a implementare le dotazioni sul territorio comunale, rispondono alla primaria esigenza di garantire la presenza di dotazioni territoriali sufficienti,
Le convenzioni urbanistiche, infatti, riconducibili nel novero degli accordi amministrativi, consentono di conseguire un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, fermo restando, in ogni caso, la loro finalizzazione alle esigenze di urbanizzazione dell’area.
Ed è proprio in tale sede che il Comune può richiedere la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti.
In giurisprudenza è stato, infatti, anche chiarito che “la convenzione di lottizzazione rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale (…) frutto dell’incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell’autonomia negoziale retta dal codice civile. Tale ricostruzione conserva la sua validità anche nelle ipotesi (…) in cui alcuni contenuti dell’accordo vengono proposti dall’Amministrazione in termini non modificabili dal privato, essendo evidente che una tale evenienza non esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto” (C.d.S., IV, 28 luglio 2005, n. 4015; in termini C.d.S., IV, del 22 gennaio 2013, n. 351).

3. Lo standard urbanistico quale unità di misura minima per le dotazioni territoriali della città pubblica
Le opere di urbanizzazione secondaria[4] hanno, come già anticipato in precedenza, la funzione di garantire ai cittadini i servizi necessari ad un adeguato standard[5] di civiltà.
In particolare, l’art. 16, co. 8, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, ricomprende[6] in tale categoria di opere: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo, nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi ed aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie.
Le predette opere di urbanizzazione secondaria contemplano anche opere, costruzioni ed impianti destinati a smaltimento, riciclaggio o distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi ed alla bonifica di aree inquinate.
Tuttavia, volendo assimilare la categoria delle opere di urbanizzazione primaria a quelle di urbanizzazione secondaria, è possibile affermare che entrambe le categorie permettono un miglior utilizzo del territorio comunale ed adeguano la qualità di vita all’accresciuta domanda di servizi collettivi[7].
Esse si differenziano, invece, per gli effetti della loro presenza sul territorio e per gli scopi perseguiti.
Mentre le opere di urbanizzazione primaria garantiscono fondamentali condizioni di vita (sicurezza, viabilità e salute), costituiscono il presupposto necessario per il rilascio del titolo abilitativo[8] e sono, realizzabili ovunque, quelle secondarie, non sono indispensabili all’utilizzo immediato degli edifici da costruire, ma assicurano, ad un ambito territoriale più vasto di quello oggetto di intervento, solo una migliore vivibilità.
Le due categorie non sono fungibili[9] e/o interscambiabili[10], tant’è che non è ammissibile lo scomputo di opere primarie in luogo del pagamento degli oneri per quelle secondarie.
L’esistenza (ovvero la prevista attuazione) di quelle primarie costituisce condizione necessaria per il rilascio del titolo abilitativo e non a caso tale presupposto non può mai essere soddisfatto attraverso la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria del medesimo valore economico.
In tale delineato contesto si innesta il d.m. N. 1444 del 1968[11] il quale, come noto, stabilisce[12] «limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti»[13].
In particolare, ai fini che qui più interessano, il decreto in questione prevede che i «rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi […] sono fissati in misura tale da assicurare per ogni abitante – insediato o da insediare – la dotazione minima, inderogabile, di mq 18 per spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio, con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie»[14]; e, successivamente, procede all’articolazione e ulteriore specificazione di quei rapporti rispetto ad ogni zona territoriale omogenea[15].
Ora, è evidente che le dotazioni previste dal citato decreto sono dotazioni minime, con la conseguenza che l’amministrazione ben può elevare le stesse – anche in maniera significativa – allo scopo di assicurare alla collettività una più ampia offerta di attrezzature pubbliche.
Pertanto, il superamento di quelle quantità minime non costituisce di per sé un vizio di legittimità del piano ed è il frutto di valutazioni discrezionali dell’amministrazione, insindacabili ove non viziate da profili evidenti di abnormità e, soprattutto, se congruamente motivate[16].
Pertanto, alla luce delle predette considerazioni dobbiamo necessariamente desumere che la scelta di dimensionare e di allocare i servizi resta una scelta che rientra nella discrezionalità del pianificatore, in quanto tale discrezionalità deve rispettare gli standard minimi che sono previsti dalla normativa di riferimento, ma che – posto che maggiori servizi significano maggiore qualità della vita per i residenti dell’area in cui essi sono allocati – può portare il pianificatore comunale a decidere di garantire alla comunità locale anche una qualità della vita superiore a quella minima che deve essere garantita dal d.m. 2 aprile 1968 (che parla di dotazione “minima” di servizi, ma non prevede limiti massimi).
Il potere di pianificazione comunale, che per sua natura gode – com’è noto – di altissima discrezionalità, non può essere vincolato da oneri di particolare motivazione proprio nel momento in cui supera i limiti minimi previsti dalla normativa sugli standard.
Difatti, non si può essere limitata quell’altissima discrezionalità insita nelle scelte pianificatorie dell’Amministrazione, ancorché nelle ipotesi in cui sia indirizzata all’esplicito soddisfacimento degli interessi pubblici dell’ordinamento mediante la creazione di condizione tese a migliorare la qualità della vita nelle aree urbane.
Una volta rispettati gli standard minimi, quindi, l’unica opzione interpretativa percorribile è che si riespanda l’altissima discrezionalità del pianificatore comunale che caratterizza in via generale e residuale tutta l’attività di pianificazione.
Alla luce di quanto esposto, il vero principio fondante della materia urbanistica risulta essere quello degli standard, intendendosi con tale locuzione riferirsi all’osservanza di rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e gli spazi pubblici riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, secondo un’ottica quantitativa- spaziale, che risponda ai criteri dettati in sede di D.M. n. 1444/68.
La necessità primaria nella pianificazione urbanistica diviene, dunque, quella di rispettare lo standard, garantire in pratica quelle dotazioni territoriali necessarie per la fruizione della città alla comunità pubblica, assicurando il livello minimo essenziale della prestazione costituzionalmente garantito.
In tale ottica il Consiglio di Stato[17] ha escluso la rigida applicazione della strumento della zonizzazione quale strumento necessario per la pianificazione del territorio, rilevande che “ciò che resta ferma è, per un verso, la necessità di disciplinare le destinazioni del territorio comunale per il tramite della pianificazione; per altro verso, il “discrimine” della identificazione delle zone del territorio comunale in relazione alla loro suscettività ad essere utilizzate o meno per la futura edificazione. Si intende affermare che, se è possibile che il Comune disciplini il proprio territorio in modo difforme dalla disciplina statale sopra richiamata, è altrettanto evidente che:
– in primo luogo, tale diversa disciplina non deve presentarsi incongrua rispetto alla destinazione impressa all’area proprio sulla base delle zonizzazioni disciplinate, attribuendo ad una zona caratteristiche proprie di una zona diversa, in tal modo incidendo sulla tipicità delle stesse; – in secondo luogo, qualora ciò avvenga in sede di variante allo stesso strumento urbanistico generale, tanto richiede una puntuale e diffusa motivazione (ovviamente preceduta da congrua istruttoria) in ordine alla necessità stessa di individuare una particolare e definita zona di terreno come “avulsa” dalla zonizzazione complessiva delle aree limitrofe, in altre parole occorre indicare le caratteristiche di fatto che impongono una diversa destinazione del suolo e le ragioni di pubblico interesse che determinano la adozione della variante, oltre alla necessaria individuazione della possibilità di una zona specifica che abbia “diversa destinazione”, in un contesto in via generale e diversamente “zonizzato”.
Occorre, dunque, comprendere come in tale quadro l’attuazione delle scelte urbanistiche, nel rispetto dei principi suesposti (caratterizzare le aree, imprimendone una destinazione e rispettando gli standard) sia rimessa alla discrezionalità del potere pianificatorio, che può trovare nuove forme di contemperamento per il soddisfacimento degli interessi pubblici e privati.
E’ così che la pianificazione urbanistica approda a una dimensione contrattuale, dove gli accordi pubblico-privato sono finalizzati alla soddisfazione degli interessi privati e dell’interesse pubblico, che mira a garantire le dotazioni territoriali utili alla città pubblica.
Ebbene, in tale ottica è possibile per i Comuni richiedere la realizzazione di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione normativamente dovuti, laddove vi sia un’attività consensuale tra le parti in causa, come affermato dal prevalente orientamento della giurisprudenza (cfr., ex multis, Cons. Stato, IV, 28 luglio 2005, n. 4015; Id, sez. V, 10 gennaio 2003, n. 33; T.A.R. Lombardia – Brescia, II, 24 maggio 2013, n. 513).
Deve, tuttavia, osservarsi come – a fronte della realizzazione convenzionalmente prevista di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione ordinariamente dovuti – sia doveroso stabilire, in sede di “accordo urbanistico”, se le opere realizzare dal privato debbano essere effettivamente considerate “a scomputo” degli oneri (ancorché ulteriori rispetto a quanto strettamente dovuto a questo titolo), oppure siano volte semplicemente a incrementare la dotazione di standard urbanistici dell’ambito territoriale interessato dall’intervento, senza che, conseguentemente, ne sia stato previsto l’assoggettamento al regime proprio delle opere a scomputo (ossia l’acquisizione alla mano pubblica).
E invero, è altresì evidente che se le parti possono convenire la realizzazione di opere in più da acquisire alla mano pubblica, rispetto a quelle ordinariamente previste, a fortiori deve ammettersi che l’ente locale possa accordarsi con il lottizzante al fine di incrementare gli standard mediante la realizzazione di opere di interesse pubblico destinate, però, a rimanere di proprietà privata.
Sotto tale aspetto è emblematica la sentenza n. 616/2014 del Consiglio di Stato[18], la quale correttamente ha fatto presente come vi sia una marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata.
Ciò comporta che, come già evidenziato nelle pronunce sopra menzionate, il criterio essenziale di valorizzazione e di decisione sulla congruità dello standard applicato sia quello della funzionalizzazione dello stesso al rispetto delle esigenze della popolazione stanziata sul territorio, che dovrà quindi essere posta in condizione di godere, concretamente e non virtualmente, del quantum di standard urbanistici garantiti dalla disciplina urbanistica.
È però altrettanto vero che il Consiglio di Stato, partendo da un assunto quanto mai ineccepibile abbia omesso di delineare la sostanziale differenza che intercorre tra lo standard urbanistico e la dotazione territoriale.
La funzione dei due istituti, infatti, deve essere ben distinta, in quanto sia gli standard che gli extra-oneri possono essere attutati mediante la perequazione urbanistica, con la sostanziale differenza che la presenza di opere eccedenti rispetto agli oneri di urbanizzazione ordinariamente dovuti concerne una questione di fatto, attinente all’interpretazione della volontà delle parti.
Occorre, difatti, stabilire caso per caso se tali opere siano state effettivamente considerate dai contraenti “a scomputo” degli oneri (ancorché ulteriori rispetto a quanto strettamente dovuto a questo titolo e con la consequenziale avocazione della mano pubblica), oppure siano volte semplicemente a incrementare la dotazione di standard urbanistici dell’ambito territoriale interessato dall’intervento, senza che, però, ne sia stato previsto l’assoggettamento al regime proprio delle opere a scomputo (ossia l’acquisizione alla mano pubblica; cfr. in tale senso la previsione di cui all’art. 45 della Legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12)[19].
È ben possibile, infatti, che l’Ente locale richieda – e il lottizzante accetti di realizzare – opere di urbanizzazione ulteriori rispetto agli standard e non computate nel calcolo degli oneri di urbanizzazione dovuti, le quali, pur incrementando le dotazioni dell’area, non siano tuttavia destinate all’acquisizione in proprietà da parte dell’ente locale.
Previsioni di siffatto tenore appaiono, invero, del tutto legittime, purché – come detto – si tratti di opere eccedenti rispetto all’integrale copertura degli oneri dovuti[20].
In conclusione, alla luce di quanto sin qui esposto, occorre evidenziare come il regime giuridico degli standard urbanistici, sottoposti a un’autonoma disciplina considerato che la previsione delle quantità minima dettata dal D.M. n. 1444/68 è imprescindibile per l’edificazione, deve essere differenziato dal regime che disciplina la previsione di dotazioni territoriali aggiuntive.
Quest’ultime, infatti, vengono concordate dalla P.A. con il privato al sol fine di migliorare la qualità della vita urbana e, conseguentemente, possono anche non essere strettamente funzionali alla zona oggetto dell’edificazione, all’interno della quale devono essere rispettati gli standard, riconducibili alla più ampia categoria delle dotazioni minime essenziali tutelate dalla Carta Costituzionale.
 
4. L’allocazione delle dotazioni territoriali a servizio della città pubblica.
 
Alla luce delle conclusioni sopra rassegnate, occorre quindi ripensare il ruolo assunto dai privato nell’ambito dell’azione amministrativa.
Tale evoluzione assume gran rilevo nel governo del territorio e nell’attività pianificatoria, considerato che non è più limitato alla mera esecuzione-recepimento delle scelte urbanistiche effettuate dalla Pubblica Amministrazione, ma può spingersi verso nuovi orizzonti, comportando significative conseguenze all’interno dei processi decisionali.
Ciò, da un lato garantisce la possibilità di utilizzare nuovi strumenti per l’esercizio del potere amministrativo, dall’altro, assicura il perseguimento di un più efficiente contemperamento degli interessi pubblici e privati[21].
In primo luogo, occorre registrare il superamento dell’insoddisfacente tecnica dello zoning che, seppur ha costituito il principio di razionalizzazione della ordinata distribuzione degli interessi pubblici e privati sul territorio – ai sensi dell’art.7 della legge urbanistica fondamentale del 1942 e del d.m. N. 1444 del 1968 – non risponde più alle esigenze dello sviluppo e della riqualificazione delle città che richiedono, in molti casi, l’uso integrato della plurifunzionalità delle attività di trasformazione dei suoli.
La rigidità di tale tecnica si è rivelata da tempo controproducente rispetto alla soddisfazione delle sopravvenienti e continue esigenze dello sviluppo e del rinnovo urbano.
In secondo luogo, è necessario soffermarsi su un aspetto fortemente critico della disciplina urbanistica tradizionale, legato al regime dei vincoli urbanistici, necessari a garantire gli standards destinati a dotare le aree urbane, oggetto di trasformazione, di beni e servizi collettivi.
La disciplina vincolistica, come noto, è unica nei paesi europei per i suoi effetti reiterativi di durata, tendente a discriminare tra proprietari il godimento della proprietà, in presenza di beni immobili determinati aventi potenzialmente identiche capacità edificatorie, attraverso la previsione espropriativa per pubblica utilità delle aree incise dai vincoli.
Le due questioni, se pur apparentemente slegate tra loro, si intersecano nella materia del governo del territorio, atteso che la funzione pianificatoria ha come fine ultimo quello di conformare la proprietà, mediante la suddivisione del territorio in zone, e provvedere alle dotazioni territoriali necessarie per la comunità pubblica.
Alla luce di tali esigenze devono essere inquadrate le prescrizioni contenute nel Prg comunale che devono da un lato garantire l’esplicazione del diritto di proprietà e dall’altro regolarizzare lo sviluppo sul territorio assicurando le dotazioni territoriali necessarie affinché sia realizzata la città pubblica[22].
Il piano regolatore generale, introdotto dalla l. N. 1150/1942 (l.u.)[23], prevede che la pianificazione del territorio avvenga mediante la suddivisione dello stesso in zone e la previsione delle c.d. “localizzazioni”. Sul punto è fondamentale fare chiarezza; infatti, la dottrina non ha sempre colto le differenze esistenti tra “zonizzazione” e “localizzazione”.
Se da un lato, infatti, con la divisione del territorio in zone si provvede a conformare la proprietà, creando non poche disparità di trattamento tra i diversi proprietari coinvolti, dall’altro con le previsioni localizzative si vuole provvedere a individuare le porzioni di territorio che ospiteranno le opere pubbliche e di interesse pubblico, necessarie per l’urbanizzazione del territorio e che sono state quantificate nella loro misura minima con l’emanazione del d.m. N. 1444/68.
La previsione di standards urbanistici prodromici all’edificazione sul territorio funge da limite minimo inderogabile alla discrezionalità amministrativa di cui è titolare l’amministrazione.
Tale obbligo giuridico risponde alle esigenza pubblicistiche di dotare la città pubblica e renderla fruibile alla collettività.
In tale ottica appartengono al passato le tecniche di pianificazione che si basano esclusivamente sulle previsione vincolistiche, atteso che risulta inefficiente e irragionevole prevedere la realizzazione pubblica, per mezzo delle procedure espropriative, di tutte le dotazioni territoriali[24].
Occorre, pertanto, distinguere il concetto di standard propriamente detto dalle dotazioni territoriali che non vengono ascritte agli standard previsti dal d.m. N. 1444/68, ma a quelle opere di cui la collettività fruisce (es. una clinica, un campo sportivo, un mercato di quartiere, etc…) e che non sono necessariamente di proprietà pubblica, in quanto possono essere realizzate e gestite da privati a patto che questi le destinino a uso pubblicistico[25].
Il fine ultimo è quello di raggiungere l’efficienza, svolgere un’attività amministrativa performante, dotare la città delle opere, riequilibrare la rendita, limitando l’esborso di denaro pubblico, favorendo l’intervento dei capitali privati in tutti quei casi in cui non sia strettamente necessaria l’avocazione di un’opera alla mano pubblica.
Ciò comporta che debbano essere ricondotte alla proprietà pubblica tutte le opere di urbanizzazione che sono strettamente necessarie allo sviluppo territoriale e che sono predeterminate nel loro ammontare minimo dalla legge, nonostante possano essere realizzate dai privati in esecuzione di accordi programmatici, nei quali è legittimo prevedere anche delle opere aggiuntive che non saranno, invece, riconducibili necessariamente alla proprietà pubblica.
In tale prospettiva, la scelta di dimensionare e di allocare i servizi resta una scelta che rientra nella discrezionalità del pianificatore, in quanto tale discrezionalità deve rispettare gli standard minimi che sono previsti dalla normativa di riferimento, ma che – posto che maggiori servizi significano maggiore qualità della vita per i residenti dell’area in cui essi sono allocati – può portare il pianificatore comunale a decidere di garantire alla comunità locale anche una qualità della vita superiore a quella minima che deve essere garantita dal d.m. 2 aprile 1968 (che parla di dotazione “minima” di servizi, ma non prevede limiti massimi)[26].
 
5. Conclusioni: il modello perequativo e gli accordi pubblico –privato quali strumenti per garantire i livelli minimi essenziali delle prestazioni nell’ambito della potestà pianificatoria.
 
Nel rinnovato scenario della pianificazione urbanistica, il ricorso alla c.d. Urbanistica consensuale mediante la previsione di premialità e incentivazione, che trovano la loro naturale sede nell’accordo amministrativo, è dettato dalla volontà di operare in modo da ridistribuire in maniera equilibrata i vantaggi economici dell’edificabilità impressa alle aree e attribuita ai privati.
Tale modello è stato ritenuto compatibile con i valori del nostro ordinamento e consente – superando il modello tradizionale della ripartizione del territorio in zone, ognuna con la propria destinazione – di conseguire maggiori utilità, sia per i singoli proprietari dei terreni sia per l’amministrazione pubblica e con essa per l’intera collettività.
Ricorrendo agli strumenti consensuali, infatti, è possibile procedere all’acquisizione di aree aventi destinazione pubblica evitando il procedimento espropriativo, mediante la loro cessione al comune, ovviando in tal modo al contenzioso derivante dalla reiterazione dei vincoli di destinazione pubblica, ma soprattutto si può far affidamento sulla collaborazione e la partecipazione degli stessi privati proprietari attraverso la proposizione di progetti e piani urbani di riqualificazione, in grado di migliorare il tessuto urbano.
In buona sostanza, attraverso la cooperazione pubblico-privato si persegue l’obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, in particolare dalla zonizzazione e dalla localizzazione degli standards, creando le condizioni necessarie affinché tutti i proprietari siano destinatari di diritti edificatori e a fronte del cui riconoscimento, si impegnano a dotare la città delle opere pubbliche utili a garantire la fruibilità della città pubblica.
In una nuova prospettiva dinamica di pianificazione urbanistica, l’Amministrazione può effettuare scelte urbanistiche attribuendo determinati indici di edificabilità, prevedendo però delle prescrizioni a carico del privato, consistenti nel realizzare opere utili alla collettività.
La capacità edificatoria, le infrastrutture e le attrezzature di servizio previste per ogni ambito di trasformazione si collocano in un disegno più ampio, funzionale agli obiettivi generali e rispondono a esigenze di equità e sostenibilità.
Su tali presupposti e quindi sulla legittimità del ricorso a tale tecnica pianificatoria, non possono essere condivise le critiche di chi continua a evidenziare la carenza di legittimazione normativa degli accordi urbanistici, ponendo la propria attenzione sul presunto contrasto o meglio sul mancato rispetto di parametri normativi (indice di edificabilità, rapporto con le dotazioni di standards) che appartengono al passato e sono direttamente applicabili alle sole procedure di pianificazione di “tipo tradizionale”.
In una concezione dinamica del governo del territorio, un efficace ed efficiente amministrazione del territorio, tesa a garantire un adeguato livello di prestazioni minime, essenziali allo sviluppo della città pubblica, non può prescindere da un modello di amministrazione congiunto tra pubblico e privato nella rinnovata prospettiva di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1-bis e 11 della legge n. 241 del 1990.
Il ricorso alla c.d. Urbanistica perequativa è, infatti, dettato dalla volontà di operare in modo da ridistribuire in maniera equilibrata i vantaggi economici dell’edificabilità impressa alle aree, dotandole della medesima potenzialità edificatoria.
Tale modello è stato ritenuto compatibile con i valori del nostro ordinamento e consente – superando il modello tradizionale della ripartizione del territorio in zone, ognuna con la propria destinazione – di conseguire maggiori utilità, sia per i singoli proprietari dei terreni sia per l’amministrazione pubblica e con essa per l’intera collettività.
Attraverso l’utilizzo della perequazione urbanistica, infatti, si persegue l’obiettivo di eliminare le disuguaglianze create dalla funzione pianificatoria, in particolare dalla zonizzazione e dalla localizzazione degli standards, limitatamente agli ambiti di trasformazione, creando le condizioni necessarie per agevolare l’accordo fra i privati proprietari delle aree incluse in essi e promuovere l’iniziativa privata.
Mediante l’utilizzo di tali strumenti, ispirati ai canoni della proporzionalità, adeguatezza e congruità, potrà quindi raggiungersi un’equa distribuzione della rendita fondiaria dotando, al contempo, le città delle prestazioni minime essenziali imprescindibili per la concreta attuazione del modello ideale della città pubblica partecipata da tutta la cittadinanza.
 
 

Note

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Pres. Lipari, Est. Maiello

l concetto di “salute a tempo”, che concerne la previsione di soglie temporali finalizzate a scandire temporalmente le fasi a maggiore intensità  assistenziale, non è di per sì©, nè irragionevole nè illogico

1. Livelli essenziali – Competenza legislativa – Materia trasversale – Interpretazione

2. Livelli essenziali – Competenza legislativa – Materia trasversale – Intervento regionale – Ammissibile – Condizioni

3. Livelli essenziali – Inclusione – Prestazioni assistenziali integrate – Copertura della spesa – Intervento spesa pubblica – Limitazione

4. Livelli essenziali – Prestazioni assistenziali integrate – Trattamento – Personalizzato nel tempo – Logicità 

2. Il coinvolgimento delle regioni nell’organizzazione dei servizi assistenziali non contrasta con l’esigenza di omogeneizzazione nei trattamenti sanitari essenziali sulla scorta di standard uniformi replicabili al suo interno. Non si ha alcuna lesione dei principi di uguaglianza e non discriminazione, poichè l’articolo 64, comma 1, del d.p.c.m. del 12.01.2017, prevede che, con successivi accordi varati a livello nazionale, sono fissati criteri uniformi per la individuazione di limiti e modalità  delle prestazioni demandati alle regioni e alle province autonome. Tali prescrizioni sono pertanto orientate a guidare l’azione regionale in un’ottica di omogeneizzazione verso standard uniformi.

3. Sebbene la natura della prestazione sia essenzialmente sanitaria, il trattamento non deve essere inteso integralmente a carico del SSN. E’, pertanto, legittimo graduare il relativo onere di ripartizione della spesa in relazione alla gravità  della condizione del paziente, in quanto vi è la necessità  di ponderare altre esigenze, quali quella del contenimento della spesa pubblica. Nel caso delle prestazioni c.d. integrate, anche se ricondotte nell’ambito del servizio sanitario, l’intervento della spesa pubblica è limitato alla sola parte sanitaria delle stesse.

4. Il concetto di “salute a tempo”, che concerne la previsione di soglie temporali finalizzate a scandire temporalmente le fasi a maggiore intensità  assistenziale, non è di per sì©, nè irragionevole nè illogico. Tale schema operativo non può essere ancorato a previsioni rigide che potrebbero potare ad interrompere bruscamente le prestazioni assistenziali, bensì deve essere connesso a valutazioni concrete che confermino l’utilità  dei trattamenti.

N. 01858/2019REG.PROV.COLL.

N. 08699/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8699 del 2018, proposto dalle seguenti Associazioni: Associazione “Promozione Sociale, Associazione “In Nome dei Diritti” Onlus, Mtd-Movimento per la Tutela dei Diritti delle Persone Diversamente Abili e Quelle Non Autosufficienti Organizzazione Onl, Associazione A.Di.N.A. – Associazione per la Difesa dei Diritti delle Persone Non Autosufficienti, Associazione Umana (Unione per la Difesa dei Diritti dei Malati Anziani Non Autosufficienti), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandra Mari in Roma, via Alberto Caroncini 51;

contro

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma via dei Portoghesi, 12, sono ope legis domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 04214/2018, concernente la legittimità  del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 12.01.2017, pubblicato sulla G.U. n. 65 del 18.03.2017, avente ad oggetto: “Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Nikolaus Suck su delega dell’avv. Maria Luisa Tezza e l’avvocato dello Stato Tito Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le appellanti, formazioni sociali prive di scopo di lucro e operanti, come da statuto, nel campo della promozione e della difesa delle categorie sociali più¹ deboli , come i minori, i diversamente abili, le persone non autosufficienti, chiedono la riforma della sentenza del Tar per il Lazio, sede di Roma, n. 04214/2018, pubblicata il 17.04.2018 con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12.01.2017, pubblicato sulla G.U. n. 65 del 18.03.2017 ed avente ad oggetto la: “Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502″.

1.1. Deducono a sostegno della spiegata azione impugnatoria:

a) che il TAR non avrebbe rilevato l’incompetenza del Governo ad abrogare il precedente DPCM del 29.11.2001. Sotto tale profilo, assumono le odierne appellanti che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, non rileverebbe l’omogeneità  tra le due fonti, il DPCM del 29.11.2001 e quello del 12.01.2017, il quanto l’art. 54 della legge n. 289/2002 avrebbe legificato il DPCM del 29.11.2001, di talchè, oggi, il contrasto si porrebbe tra la suddetta norma primaria – che dà  forza di legge al DPCM del 29.11.2001 – e il DPCM del 12.01.2017, che tale forza non avrebbe, anche perchè rispetto all’ordinaria delegificazione (di cui all’articolo 17 comma 2 della legge 400/1988), mancherebbero nella norma di investitura (e cioè nell’articolo 54 comma 3) i principi regolatori della materia e le norme abrogate;

b) il TAR non si sarebbe pronunciato sull’ulteriore censura con la quale le ricorrenti lamentavano che il DPCM del 12.01.2017 non solo non ha forza di legge, ma esula anche dalla specifica cornice di riferimento imposta dalla legge di riferimento. La legge 208/2015 (legge di stabilità  2016), all’art. 1, comma 553, fa riferimento a «la definizione e l’aggiornamento dei Lea di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre n. 502». Tale disposizione non individuerebbe i LEA, ma si limiterebbe ad indicare e richiamare principi e criteri generali alla cui stregua inserire od escludere all’interno degli stessi, servizi e prestazioni sanitarie;

c) l’impianto regolatorio del DPCM (in forma programmatica nell’art. 21 e poi declinando il medesimo principio in via attuativa nei successivi articoli da 22 a 35) prevede che l’accesso alle cure sanitarie per il malato/persona con disabilità  non autosufficiente sia mediato da una “previa valutazione multidimensionale” che, in quanto tale, attiene non solo ad aspetti clinici (di squisita valenza sanitaria), ma anche sociali (economici, familiari ecc.). Nei fatti si tratterebbe di una valutazione della condizione economica che affiancherebbe quella sanitaria, dalla quale si farebbe dipendere la presa in carico del malato non autosufficiente da parte del Servizio sanitario nazionale. Tanto concreterebbe una forma di discriminazione in violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione oltre che dell’articolo 1 della legge 833/1978;

d) il Tar non avrebbe tenuto conto del fatto che – ricadendo i LEA nelle prerogative legislative esclusive dello Stato a norma della lettera m) dell’articolo 117 della Costituzione – spetterebbe allo Stato, e non alle Regioni, il compito di garantire «uniformità  sul proprio territorio nelle modalità , nelle procedure e negli strumenti di valutazione multidimensionale» nel rispetto delle leggi vigenti. Di contro, i livelli essenziali previsti dal decreto impugnato perderebbero la necessaria imprescindibile uniformità , prevista dall’articolo 117 e dalla normativa primaria, nel momento in cui il DPCM qui gravato demanda al livello regionale la determinazione dei criteri cui dovranno attenersi le commissioni di valutazione multidimensionale. Per le medesime ragioni sarebbe illegittimo l’art. 29, comma 2, che demanda alle Regioni anche la valutazione della «durata del trattamento ad elevato impegno sanitario» fissato «in base alle condizioni dell’assistito che sono oggetto di specifica valutazione multidimensionale, da effettuarsi secondo le modalità  definite dalle Regioni e dalle Province autonome. In tal modo si concreterebbe anche una violazione del principio di uguaglianza, garantito dall’art. 3 Cost., e rilevante anche in ambito eurounitario, nonchè del principio di non discriminazione sancito anche dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. 14) e dalla Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21), nonchè della "Convenzione O.N.U. sui diritti delle persone con disabilità " ratificata dall’Italia con L. 18/2009;

e) sarebbero illegittime le differenziazioni e separazioni (contenute negli artt. 24-35) fra le attività  sanitarie e quelle socio-sanitarie e, quindi, fra prestazioni intensive, estensive, per gli infermi acuti, per gli infermi cronici, per gli infermi cronici con riacutizzazioni in quanto proprio la necessità  di prestazioni sanitarie indifferibili dovrebbe, comunque, farle rientrare fra quelle sanitarie unitariamente intese;

f) il TAR avrebbe omesso di esaminare la censura attinente all’art. 29 del DPCM impugnato (“assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario“), oggetto del motivo V di ricorso, qui integralmente riproposto. In sintesi, nella disciplina di settore le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria – laddove erogate non solo in ambito “residenziale” ma anche “semiresidenziale” o “domiciliare” – sono poste totalmente a carico del SSN (D.Lgs. 502/92, art. 3 septies ed il DPCM 14.01.2001, art. 3, comma 3). L’art. 29 introdurrebbe, invece, in modo del tutto arbitrario, una serie di limiti in patente violazione di quanto disposto dalle dette fonti normative: basterebbe citare il limite spaziale (solo quelle “residenziali” e, pertanto, non quelli domiciliari o semiresidenziali), terapeutico (“pronta disponibilità  medica e presenza infermieristica sulle 24 ore “) e sostanziale (“intensivo”) e, dunque, rimarrebbero inspiegabilmente escluse la fase “estensiva” o di “lungo assistenza” (le quali, pertanto, diverrebbero necessariamente a pagamento). Inoltre il D.P.C.M. escluderebbe analoghe prestazioni laddove rivolte a disabili gravi. Limiterebbe, infatti, l’operatività  alle persone con “disabilità  gravissima”, ed ancora, contemplerebbe solo i casi di “instabilità  clinica, sintomi di difficile controllo” e, dunque, escludendo tutti i casi caratterizzati da cronicità ;

g) sarebbe erronea la decisione del TAR nella parte in cui ha respinto il sesto motivo di ricorso affermando che è legittimo porre a carico del paziente l’alimentazione e l’idratazione artificiale, graduando il relativo onere di “in relazione alla gravità  della condizione” dello stesso. Di contro, sarebbe patrimonio giurisprudenziale il principio secondo cui l’alimentazione e l’idratazione artificiale ” sono “un trattamento sanitario di sostegno vitale. Il decreto impugnato esclude, invece, dai LEA – e, dunque, fa divenire a pagamento – le prestazioni di alimentazione ed idratazione artificiale, laddove erogate nei trattamenti estensivi e di lungoassistenza. In particolare l’art. 30 riconoscerebbe per dette prestazioni, se erogate nell’ambito di “trattamenti estensivi”, una copertura sanitaria limitata ad una durata non superiore a 60 giorni e se erogate in “trattamenti di lungo assistenza”, l’accollo al SSN “per una quota pari al 50%” con la conseguente imputazione del restante 50% al Comune/utente;

h) sarebbe erronea la valutazione compiuta dal TAR in tema di assistenza domiciliare, quanto all’accollo totale a carico del SSN della alimentazione e della idratazione artificiale solo per i primi “sessanta”, in quanto non terrebbe conto del fatto che il regime delle prestazioni “sanitare a rilevanza sociale” e “socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria”non recherebbe distinzioni a seconda del contesto ambientale (id est domiciliare) in cui sono svolte. Le cure domiciliari, se presentano le caratteristiche previste dal D.Lgs. 502/92, art. 3 septies, e dal DPCM 14.02.2001 art. 3, devono essere interamente a carico del SSN. Le appellanti lamentano che l’art. 22 introduce gravissimi ed arbitrari limiti prevedendo che le “cure domiciliari ” svolte mediante “prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare professionale” sono “interamente” a “carico del Servizio sanitarionazionale” “per i primi trenta giorni dopo la dimissione ospedaliera protetta e per una quota pari al 50 per cento nei giorni successivi “. Nè varrebbe invocare il “rispetto degli equilibri programmati della finanza pubblica” venendo qui in rilievo il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità  umana;

i) rispetto alle doglianze che involgono il concetto di “salute a tempo” sarebbe inconferente la statuizione del giudice di prime secondo cui “il dato temporale è connesso con l’intensità  del livello assistenziale e riabilitativo”, in quanto il DPCM introduce, rispetto alla copertura da parte del SSN, limiti temporali massimi, predeterminati “a tavolino”. In particolare il D.Lgs. 502/92, art 3 septies ed il successivo DPCM 14.02.2001 garantiscono la possibilità  di cura senza l’irragionevole ed illogicamente aprioristica predeterminazione di un termine in via astratta ed avulso dalle specifiche esigenze socio-sanitarie legate alle condizioni patologiche del malato. Di contro, e fermo restando il carattere invariato della normativa primaria e secondaria tuttora vigente in subiecta materia, il capo IV introdurrebbe un sistema nel quale, in fase di sub acuzie di malattia, all’esclusivo verificarsi del decorso del termine ivi prefissato, vi sarebbe una necessaria diminuzione delle cure e terapie – peraltro a pagamento – dal precedente livello intensivo a quello inferiore, estensivo, ed a quello ulteriore di bassa intensità ;

l) le deficienze sopra denunciate non potrebbero essere compensate dalle esenzioni di cui all. 8 bis del DPCM – menzionate dal TAR – che riguarderebbero le sole prestazioni diagnostiche (per gli esami e il ticket per le visite), ma non certo le attività  di cura, cioè la presa in carico continuativa, sulle 24 ore, degli utenti malati/persone con disabilità  non autosufficienti che hanno esigenze sanitarie e socio-sanitarie indifferibili.

1.2. Le Amministrazioni intimate, nonostante la particolare rilevanza e delicatezza delle questioni in rilievo, pur resistendo in giudizio, hanno affidato le proprie difese ad una mera costituzione di stile.

1.3. All’udienza camerale del 29.11.2018, fissata per la delibazione della domanda cautelare, su accordo delle parti, la trattazione del ricorso è stata abbinata al merito ed, alla successiva udienza del 21.2.2019, l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Tanto premesso, nello scrutinio dei motivi di gravame sopra sintetizzati, occorre muovere dalla disamina delle prime due doglianze che, involgendo entrambe, in apice, la stessa attitudine della fonte regolamentare in commento ad intervenire, con effetto innovativo, sul preesistente assetto regolatorio, possono essere trattate congiuntamente.

I suddetti motivi di gravame non sono fondati e, pertanto, il corrispondente capo della decisione di prime cure va confermato con le precisazioni ed integrazioni di seguito esposte.

2.1. Ed, invero, contrariamente a quanto dedotto, nessuna invasione del livello di normazione primaria può dirsi consumata per effetto dell’approvazione del qui gravato D.P.C.M. del 12.1.2017.

E’ pur vero che la richiamata fonte regolamentare, all’articolo 64 comma 5, prevede l’abrogazione – alle condizioni previste nei precedenti commi – del DPCM del 29.11.2001, al quale integralmente si sostituisce ponendosi, oggi, come la fonte diretta per la definizione delle attività , dei servizi e delle prestazioni garantite ai cittadini con le risorse pubbliche messe a disposizione dal SSN.

Ciù² nondimeno, il divisato processo di sostituzione delle fonti di regolazione della materia non riflette le denunciate distonie di sistema in quanto si ascrive nel solco di una coerente ed espressa investitura che trova il suo fondamento genetico in disposizione di rango primario di talchè, nell’ambito di una necessaria visione di insieme, non risulta giammai smarrita la piena simmetria che ha governato il passaggio di consegne tra le suddette fonti, vale a dire il DPCM del 29.11.2001 ed il DPCM del 12.1.2017.

Ed, invero, l’intervento di legificazione da cui prendono abbrivio le doglianze qui in rilievo, previsto dall’articolo 54 della legge n. 289 del 2002, non ha assunto carattere permanente: se il comma 2 della disposizione citata ha, infatti, previsto che “le prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale sono quelle individuate all’allegato 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 33 dell’8 febbraio 2002, con le esclusioni e i limiti di cui agli allegati 2 e 3 del citato decreto, con decorrenza dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto” il successivo comma 3 ha, al contempo, disposto che la individuazione di prestazioni che non soddisfano i principi e le condizioni stabiliti dall’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, nonchè le modifiche agli allegati richiamati al comma 2 del presente articolo sono definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Orbene, ad una piana e sistemica lettura delle suindicate disposizioni, appare di tutta evidenza come, in disparte le modifiche indotte dalla necessità  di assicurare, sulla scorta delle più¹ attuali evidenze scientifiche, l’effettiva e riconosciuta efficacia delle prestazioni esigibili dal SSN (ai sensi dell’articolo 1 comma 7 del d. lgs 502/1992), il legislatore non abbia affatto definitivamente irrigidito sul piano della normazione primaria, conferendogli in via permanente valore e forza di legge, i LEA quali definiti negli allegati al DPCM del 29.11.2001, affidando, da subito, il loro aggiornamento – “..mediante modifiche agli allegati richiamati al comma 2” &.- ad un DPCM, ripristinando, così, in via immediata un pieno parallelismo tra le fonti di intervento, onde assicurare, nel rispetto dei principi mutuabili dalla normazione primaria di settore, elasticità  alla concreta e dettagliata definizione dell’elenco di prestazioni da includere nei LEA, ben consapevole della necessità  di affidare tale incombente a strumenti più¹ duttili rispetto a quelli della legge ordinaria.

Nè può dirsi che siffatto intervento di adeguamento, rimesso ad un atto del Governo, si ponga al di fuori di una cornice di riferimento che, per effetto di superiori principi normativi, valga ad orientarne le scelte.

2.2. Ed, invero, l’ambito di operatività  è tracciato, in termini generali, anzitutto, dalle leggi quadro in materia sanitaria (legge 833/73 e d. lgs 502/1992) che ne predicano lo stretto raccordo con il piano sanitario nazionale e, poi, dal rigido iter procedurale che impone un’ampia partecipazione, inclusa quella della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, dovendosi dunque ritenere il testo approvato come espressione, ai più¹ elevati livelli di rappresentanza, della sintesi e della mediazione degli interessi in gioco.

2.3. A ciù² occorre aggiungere la concorrente investitura rinveniente dall’articolo 1 commi 553 e 554 della legge 208/2015 che espressamente affidano ad un d.p.c.m. la definizione e l’aggiornamento del d.p.c.m. 29.11.2001 nel rispetto degli equilibri programmati della finanza pubblica ed in attuazione dell’articolo 1, comma 3, del Patto per la salute 2014-2016.

Tale investitura – con i limiti di sistema giù  sopra anticipati – ad ampio raggio e, involgendo anche la definizione dei LEA, non può essere indotta solo dall’aggiornamento di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, senza contare che anche solo tali esigenze di aggiornamento legittimano modifiche all’elenco delle prestazioni esigibili a carico del SSN.

3. Analogamente, prive di pregio si rivelano le doglianze compendiate nei motivi di gravame nn. 3 e 4, suscettive di un’unica articolata valutazione in quanto involgono, sotto profili diversi, la metodica privilegiata nel testo qui gravato di affidare ad una preliminare valutazione multidisciplinare l’accesso all’assistenza sociosanitaria.

3.1. Segnatamente, secondo la prospettazione delle appellanti si introdurrebbero arbitrariamente nella definizione dei setting clinici profili, di natura essenzialmente economica, ad essi ontologicamente estranei, rimettendo, poi, alle singole Regioni il varo degli specifici criteri per la concreta declinazione, organizzativa ed operativa, di siffatte valutazioni.

3.2. Orbene, ritiene il Collegio che non possa essere, anzitutto, condivisa la lettura offerta nel mezzo oggetto di scrutinio, secondo cui confluirebbero nella dinamica delle scelte assistenziali criteri di ordine essenzialmente economico capaci impropriamente di condizionare tipo, intensità  e durata dei trattamenti clinici necessari.

Ai fini un corretto approccio esegetico della disciplina qui in rilievo occorre, infatti, avere chiara consapevolezza della particolarità  della materia regolata che inerisce a particolari categorie di soggetti i cui bisogni intercettano forme di assistenza riconducibili tanto all’area sanitaria che a quella propria dei servizi sociali, soggette in astratto, come meglio di seguito evidenziato, a regime differenziati e, rispetto alle quali, in presenza di determinati presupposti, è stata del tutto condivisibilmente prevista un’erogazione congiunta.

Da qui lo sforzo di definire un trattamento personalizzato che tenga conto, alla luce della complessità  dei bisogni del paziente, delle plurime variabili in cui è possibile combinare la misura delle singole forme di assistenza oscillandosi tra prestazioni socio-assistenziale "inscindibili" dalla prestazione sanitaria a prestazioni socio-assistenziali "pure".

Orbene, ciù² che emerge da una piana lettura dell’articolato qui in rilievo è, dunque, lo sforzo di assicurare, attraverso un unico passaggio valutativo intestato al SSN, una necessaria visione multisciplinare nell’organizzare, da subito, un’adeguata risposta assistenziale li dove i particolari bisogni del paziente hanno natura eterogenea.

E’, dunque, nella suddetta prospettiva che l’articolo 21 comma 2 prevede che “il Servizio sanitario nazionale garantisce l’accesso unitario ai servizi sanitari e sociali, la presa in carico della persona e la valutazione multidimensionale dei bisogni, sotto il profilo clinico, funzionale e sociale“.

La valutazione multidimensionale si ascrive, dunque, all’esigenza, del tutto logica, di differenziare ed individualizzare il trattamento, articolandolo tra attività  eterogenee in funzione dei plurimi e specifici bisogni del paziente che acquisiscono concreta evidenza nel PAI (Progetto di assistenza individuale).

Non trovano, dunque, riscontro le paventate, eccentriche ingerenze di parametri esterni nelle scelte dei trattamenti terapeutico-riabilitativi e assistenziali, semiresidenziali e residenziali, che restano tuttora garantiti – nella loro sinergia declinazione clinica, funzionale e sociale – dal Servizio sanitario nazionale, quando necessari, in base alla detta valutazione multidimensionale.

D’altronde, occorre soggiungere che tale opzione organizzativa e metodologica non costituisce nemmeno una novità  nel quadro della disciplina vigente: ed, invero, lo stesso d.p.c.m. del 14.2.2001, più¹ volte evocato dalle appellanti quale paradigma normativo di riferimento, anche in ragione del rinvio ad esso effettuato dal disposto di cui all’articolo 3 septies del d, lgs 502/1992, nel perimetrare il campo dell’assistenza socio – sanitaria, valorizza, all’articolo 2 comma 1, la stessa metodica di definire tipo e misura del trattamento sulla scorta di “valutazioni multidimensionali“.

3.3. Nè, sotto diverso profilo, hanno pregio le ulteriori argomentazioni difensive con le quali le appellanti lamentano una violazione dei principi di uguaglianza e non discriminazione a cagione del coinvolgimento delle Regioni nella organizzazione delle attività  rimesse alle commissioni di valutazione multidimensionale.

Vale, a tal riguardo, premettere che, effettivamente, sul punto, non appare pertinente ed appropriata la statuizione del giudice di prime cure, nella parte in cui ha inteso superare le censure in commento facendo un generico rinvio alla previsione di cui all’articolo 117 comma 3 della Costituzione valorizzando il fatto che la tutela della salute, a mente della detta disposizione, ricade nel campo operativo della legislazione concorrente, con la conseguenza di ritenere possibili differenze di trattamento in ragione della diversità  delle realtà  socio – economiche radicate sui diversi territori.

Sfugge, invero, al giudice di prime cure che i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di cui all’art. 117 Cost., comma 2, lett. m), tra cui vanno evidentemente inclusi i livelli essenziali di assistenza, intesi come espressione delle soglie minime di prestazione idonee a garantire, nel rispetto dei fondamentali principi di uguaglianza e solidarieta’, la tutela del diritto costituzionalmente garantita alla salute, ex art. 32 Cost., non costituiscono una "materia" in senso stretto, ai fini del riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni, rappresentando piuttosto una competenza trasversale del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento del contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarli o condizionarli (cosi’, Corte Costituzionale, sentenza 26 giugno 2002, n. 282).

Ed è proprio in ragione di ciù² che del tutto coerentemente la legislazione di settore radica in capo al legislatore statale la definizione dei predetti livelli essenziali di assistenza.

3.4. Tanto premesso deve, comunque, rilevarsi come il coinvolgimento della Regione nella organizzazione dei servizi qui rilievo non costituisca affatto, con la pretesa automaticità  contenuta nel gravame, la negazione della suddetta esigenza di omogeneizzazione nei trattamenti sanitari essenziali sulla scorta di standard uniformi replicabili sull’intero territorio nazionale.

Nel costrutto giuridico attoreo risulta, invero, del tutto obliata l’espressa previsione, nella norma principio di cui all’articolo 21, della necessità  di un apposito accordo sancito in sede di Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in cui vanno definite apposite linee di indirizzo volte a garantire omogeneità  nei processi di integrazione istituzionale, professionale e organizzativa delle suddette aree, anche con l’apporto delle autonomie locali, nonchè modalità  di utilizzo delle risorse coerenti con l’obiettivo dell’integrazione, anche con riferimento al Fondo per le non autosufficienze di cui all’art. 1, comma 1264, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni.

E nello stesso senso di un necessario raccordo operante a livello nazionale depone anche l’articolo 64 comma 1 del d.p.c.m. in esame nella parte in cui espressamente prevede che, con successivi appositi accordi, sanciti dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, su proposta del Ministro della salute sono fissati criteri uniformi per la individuazione di limiti e modalità  di erogazione delle prestazioni che il presente decreto demanda alle regioni e alle province autonome.

In altri termini, le competenze organizzative delle Regioni non saranno del tutto libere ma verranno conformate da prescrizioni varate a livello nazionale onde orientarne l’azione in un’ottica di omogeneizzazione verso standard uniformi.

Nè sul punto le appellanti hanno articolato mirate censure volte a porre in discussione l’adeguatezza dei suddetti strumenti di raccordo.

Anche rispetto al profilo in esame non può essere sottaciuta la sostanziale linea di continuità  che lega il d.p.c.m. qui impugnato con l’atto di indirizzo adottato con il giù  citato d.p.c.m. del 14.2.2001 che, proprio in funzione della definizione di progetti personalizzati redatti sulla scorta di valutazioni multidimensionali, reca una previsione normativa analoga a quella qui contestata prevedendo, all’ultimo periodo del comma 1 dell’articolo 2, che “Le Regioni disciplinano le modalità  ed i criteri di definizione dei progetti assistenziali personalizzati“.

Tanto più¹ che il legislatore ha previsto in sede nazionale un monitoraggio continuo nell’applicazione dei LEA rimettendo ad apposita commissione istituita, presso il Ministero della salute, tra l’altro il compito di valutare che l’applicazione dei LEA avvenga in tutte le Regioni con lo stesso standard di qualità  e includa tutte le prestazioni previste dagli specifici LEA.

4. Con il seguente gruppo di censure le appellanti attraggono nel fuoco della contestazione ora trasversalmente più¹ disposizioni (motivo sub e) ora singole disposizioni, lamentando, per ragioni diverse, la complessiva dequotazione degli standard di garanzia precedentemente assicurati.

4.1. Segnatamente, con il quinto motivo di gravame le appellanti lamentano l’illegittimità  delle “differenziazioni e separazioni” (contenute negli artt. 24-35) fra le attività  sanitarie e quelle socio-sanitarie e, quindi, fra prestazioni intensive, estensive, per gli infermi acuti, per gli infermi cronici, per gli infermi cronici con riacutizzazioni in quanto proprio la necessità  di prestazioni sanitarie indifferibili dovrebbe, comunque, farle rientrare fra quelle sanitarie unitariamente intese. Assumono, invero, le appellanti che la sola presenza di un’esigenza assistenziale di tipo sanitario imporrebbe che il SSN si facesse carico dell’intera prestazione. In tal senso deporrebbe l’articolo 30 comma 2 della legge 730/1983 nella parte in cui prevede che “Sono a carico del fondo sanitario nazionale gli oneri delle attivita’ di rilievo sanitario connesse con quelle socio-assistenziali“.

Il suddetto motivo di gravame non può che essere dichiarato inammissibile essendo rimasto confinato ad uno stadio astratto di mera enunciazione di principio e, come tale, per la sua genericità  non consente, in apice, di individuare all’interno delle plurime disposizioni citate quali sarebbero le effettive, indebite scissioni che, nell’ambito di un trattamento sanitario inscindibilmente unitario, varrebbero a scorporare le attività  sanitarie da quelle di rilievo sociale assoggettandole ad un regime di erogazione nettamente distinto.

4.2. Con ulteriore motivo, le appellanti lamentano che il TAR avrebbe omesso di esaminare la censura articolata avverso l’art. 29 del DPCM impugnato (“assistenza residenziale extraospedaliera ad elevato impegno sanitario”), oggetto del motivo V di ricorso, qui integralmente riproposto. In sintesi, nella disciplina di settore le prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria – laddove erogate non solo in ambito “residenziale” ma anche “semiresidenziale” o “domiciliare ” – sono poste totalmente a carico del SSN (D.Lgs. 502/92, art. 3 septies ed il DPCM 14.01.2001, art. 3, comma 3). L’art. 29 introdurrebbe, invece, in modo del tutto arbitrario, una serie di limiti in patente violazione di quanto disposto dalle dette fonti normative: basterebbe citare il limite spaziale (solo quelle “residenziali” e, pertanto, non quelli domiciliari o semiresidenziali), terapeutico (“pronta disponibilità  medica e presenza infermieristica sulle 24 ore “) e sostanziale (“intensivo”) e, dunque, rimarrebbero inspiegabilmente escluse la fase “estensiva” o di “lungo assistenza” (le quali, pertanto, diverrebbero necessariamente a pagamento). Inoltre il D.P.C.M. escluderebbe analoghe prestazioni laddove rivolte a disabili gravi. Limiterebbe, infatti, l’operatività  alle persone con “disabilità  gravissima”, ed ancora, contemplerebbe solo i casi di “instabilità  clinica, sintomi di difficile controllo” e, dunque, escludendo tutti i casi caratterizzati da cronicità .

Anche in questo caso il Collegio non condivide la prospettiva di lettura privilegiata dalle appellanti che, sulla scorta di una valutazione atomistica della disposizione in commento, giungono ad escludere dall’ambito operativo delle prestazioni di assistenza garantite dal SSN, tutte quelle che, ad esempio per diverso luogo di somministrazione (non riconducibile all’ambito residenziale) ovvero per intensità  di trattamento (intensivo), non ricadono nella previsione operativa della suddetta disposizione.

Al riguardo, va, anzitutto, premesso che la suindicata norma risulta, invero, calibrata sulla specificità  dei bisogni di determinati pazienti che – a cagione delle patologie da cui sono affetti, contraddistinte da alto livello di complessità , instabilità  clinica, sintomi di difficile controllo, necessità  di supporto alle funzioni vitali e/o gravissima disabilità  – rendono appunto necessario un trattamento contraddistinto da elevato impegno sanitario, continuativo e con pronta disponibilità , da somministrare, proprio in virt๠del suddetto grave quadro clinico, necessariamente in ambito residenziale siccome “non erogabile al domicilio o in altri setting assistenziali di minore intensità “.

Al contempo, non va smarrita la necessaria visione di insieme del testo regolamentare che parimenti intesta al SSN, alle condizioni ivi di volta in volta previste, anche ulteriori e concorrenti forme di assistenza, domiciliari (ad esempio articolo 22, 23) residenziali e semi – residenziali (articolo 30 e ss), secondo crescenti livelli di assistenza che includono i trattamenti estensivi e di lungoassistenza, con una ripartizione degli oneri tra SSN ed utente/Comune che non sembra divergere dal previgente assetto regolamentare.

5. Possono essere qui congiuntamente trattati i motivi articolati alle lettere g) ed h), con i quali le appellanti lamentano la violazione del principio secondo cui, ove il carattere oggettivo della prestazione rifletta natura essenzialmente sanitaria, il relativo trattamento deve intendersi integralmente a carico del SSN senza distinzione di ambiti ovvero frammentazione in quote di partecipazione.

Sarebbe, dunque, erronea la decisione del TAR nella parte in cui ha respinto il sesto motivo di ricorso affermando che è legittimo porre a carico del paziente l’alimentazione e l’idratazione artificiale, graduando il relativo onere di “ripartizione in relazione alla gravità  della condizione” dello stesso. Il decreto impugnato illegittimamente escluderebbe dai LEA – e, dunque, farebbe divenire a pagamento – le prestazioni di alimentazione ed idratazione artificiale, laddove erogate nei trattamenti estensivi e di lungoassistenza. In particolare l’art. 30 riconoscerebbe per dette prestazioni, se erogate nell’ambito di “trattamenti estensivi”, una copertura sanitaria limitata ad una durata non superiore a 60 giorni e se erogate in “trattamenti di lungo assistenza”, l’accollo al SSN “per una quota pari al 50%” con conseguente imputazione del restante 50% al Comune/utente.

Del pari, sarebbe erronea la valutazione compiuta dal TAR in tema di assistenza domiciliare, quanto all’accollo totale a carico del SSN – della alimentazione e della idratazione artificiale – solo per i primi “sessanta” in quanto non terrebbe conto del fatto che il regime delle prestazioni “sanitare a rilevanza sociale” e “socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” non recherebbe distinzioni a seconda del contesto ambientale (id est domiciliare) in cui sono svolte. Le cure domiciliari, se presentano le caratteristiche previste dal D.Lgs. 502/92, art. 3 septies, e dal DPCM 14.02.2001 art. 3, devono essere interamente a carico del SSN. Le appellanti lamentano, invece, che l’art. 22 introdurrebbe gravissimi ed arbitrari limiti prevedendo che le “cure domiciliari” svolte mediante “prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare professionale” sono “interamente” a “carico del Servizio sanitario nazionale” “per i primi trenta giorni dopo la dimissione ospedaliera protetta e per una quota pari al 50 per cento nei giorni successivi “. Nè varrebbe invocare il “rispetto degli equilibri programmati della finanza pubblica” venendo qui in rilievo il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità  umana.

5.1. A tal riguardo, rileva preliminarmente il Collegio che non è qui in discussione la valenza sanitaria delle prestazioni di cura che implicano l’alimentazione e l’idratazione artificiale in sì©, ma il regime di riparto degli oneri connessi ai complessivi trattamenti che inglobano anche tali prestazioni e che restano soggetti ad un regime differenziato in ragione della incidenza della componente sanitario.

Occorre, dunque, verificare se effettivamente si ponga nei peggiorativi termini prospettati l’impatto del D.P.C.M. qui gravato sulla pregressa disciplina di settore in cui, quale momento di sintesi, inevitabilmente confluiscono anche ulteriori esigenze, quali ad esempio quelle di contenimento della spesa.

E’, infatti, di tutta evidenza che il vincolo di bilancio e il rispetto dei diritti fondamentali siano in rapporto di reciproca implicazione nel senso che il vincolo di bilancio deve includere il rispetto dei diritti e i diritti devono a loro volta commisurarsi ad un nucleo essenziale, che sia di fatto compatibile con una prospettiva di effettiva sostenibilità  e di lunga durata.

5.2. Il D.P.C.M. qui in rilievo vale a definire i Livelli Essenziali di Assistenza (c.d. LEA) ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992, ossia quelle prestazioni che devono essere garantite dal Servizio Sanitario, in modo uniforme, su tutto il territorio nazionale, e che sono erogate o a titolo gratuito o con partecipazione alla spesa, nelle forme e secondo le modalità  previste dalla legislazione vigente (così l’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992).

Vale soggiungere che, nelle enunciazioni di principio contenute nella richiamata disciplina di settore, appare di tutta evidenza come la definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza assicurati dal Servizio sanitario nazionale risulta effettuata in stretto connubio (articolo 1 comma 4 del d. lgs 502/1992) con l’individuazione delle risorse finanziarie destinate al Servizio sanitario nazionale, di talchè l’inclusione delle prestazioni sanitarie nei livelli di assistenza, pur garantite dal Servizio sanitario nazionale, non acquisiscono per definizione, e con inaccettabile pretesa di automaticità , un’ontologica vocazione gratuita, potendo comunque essere prevista una partecipazione alla spesa, nelle forme e secondo le modalità  previste dalla legislazione vigente (articolo 1 comma 3 d. lgs 502/1992).

5.3. Occorre, poi, rammentare che le previsioni oggetto di contestazione con il gravame in epigrafe afferiscono all’area della c.d. “integrazione socio-sanitaria”.

Lo sviluppo normativo che ha caratterizzato la disciplina di tale materia – quanto anche ai profili di riparto dei relativi oneri – caratterizzato dai seguenti significativi snodi.

La L. 27 dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria 1984), onde ripartire la spesa pubblica gravante sul fondo sanitario nazionale di cui alla L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 51, distingueva tra "attività  di tipo socio-assistenziale" rientranti nelle competenze attribuite per materia alle regioni, per le quali gli enti territoriali potevano avvalersi delle strutture organizzative delle UU.SS.LL., ma facendosi interamente carico della spesa, ed invece le "attività  di rilievo sanitario connesse con quelle socio-assistenziali", con oneri interamente a carico del fondo sanitario nazionale (L. n. 730 del 1983, art. 30).

Su tale base normativa si è poi innestato il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502/92, fatto oggetto di modifiche ed integrazioni, che dedica alla materia qui in rilievo l’art. 3-septies (introdotto dalla d.lgs. n. 229 del 1999): “Si definiscono prestazioni sociosanitarie tutte le attività  atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità  tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione” (così il comma 1 dell’art. 3-septies cit.). Tali prestazioni comprendono:

– le “prestazioni sanitarie a rilevanza sociale“, ossia “attività  finalizzate alla promozione della salute, alla prevenzione, individuazione, rimozione e contenimento di esiti degenerativi o invalidanti di patologie congenite e acquisite” (art. 3-septies cit., comma 2, lett. a). Al riguardo, la Regione determina – sulla base dei criteri posti dall’atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3 – il finanziamento per le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, sulla base di quote capitarie correlate ai livelli essenziali di assistenza (id., comma 6, seconda parte);

– le “prestazioni sociali a rilevanza sanitaria“, cioè “tutte le attività  del sistema sociale che hanno l’obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità  o di emarginazione condizionanti lo stato di salute” (art. 3-septies cit., comma 2, lett. b). Tali prestazioni sono di competenza dei Comuni (id., comma 6, prima parte).

Il comma 3 della disposizione in commento rinvia, poi, ad apposito atto di indirizzo per l’individuazione delle prestazioni da ricondurre alle tipologie di cui al comma 2, lettere a) e b), e la definizione dei criteri di finanziamento delle stesse per quanto compete alle unità  sanitarie locali e ai comuni, demandando ad esso anche l’individuazione delle prestazioni sociosanitarie a elevata integrazione sanitaria, definite come quelle caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensità  della componente sanitaria e attengono prevalentemente alle aree materno-infantile, anziani, handicap, patologie psichiatriche e dipendenze da droga, alcool e farmaci, patologie per infezioni da HIV e patologie in fase terminale, inabilità  o disabilità  conseguenti a patologie cronico-degenerative , con la precisazione che tali prestazioni devono essere assicurate dalle aziende sanitarie e comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo le modalità  individuate dalla vigente normativa e dai piani nazionali e regionali, nonchè dai progetti-obiettivo nazionali e regionali (articolo 3 septies comma 5).

Con D.P.C.M. 14 febbraio 2001 è stato emanato l’Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazione socio-sanitarie che ha individuato le caratteristiche di tali prestazioni secondo la natura del bisogno, la complessità , la intensità  e la durata dell’intervento assistenziale, diversificando le "prestazioni sanitarie a rilevanza sociale" (erogate in regime ambulatoriale, domiciliare o nell’ambito di strutture residenziali o semiresidenziali) di competenza delle Aziende sanitarie locali ed interamente a carico delle stesse, dalle "prestazioni sociali e rilevanza sanitaria" tra le quali vengono ricompresi anche “c) gli interventi di sostegno e di aiuto domestico familiare finalizzati a favorire l’autonomia e la permanenza nel proprio domicilio di persone non autosufficienti” d) "gli interventi di ospitalità  alberghiera presso strutture residenziali e semiresidenziali di adulti ed anziani con limitazione dell’autonomia, non assistibili a domicilio" che sono invece di competenza dei Comuni e sono erogate con partecipazione alla spesa – stabilita dai Comuni -da parte dei cittadini. In particolare, con riferimento alle prestazioni sanitarie da erogare inscindibilmente alle prestazioni socio-assistenziali nelle forme di "lungo-assistenza semiresidenziali o residenziali", l’Atto di indirizzo, nella Tabella allegata, individuava la partecipazione alla spesa a carico del servizio sanitario regionale nella misura del 50% (percento) del costo complessivo della retta (o in alternativa, nell’accollo dei costi integrali del personale sanitario, e del 30%(percento) delle altre voci di costo componenti la retta) ed a carico dei Comuni nella misura del residuo 50%(percento), fatta salva la quota di detta percentuale che la Regione od i Comuni avessero inteso determinare a titolo di compartecipazione degli utenti.

Allo stesso modo, quanto all’assistenza domiciliare integrata, il predetto Atto di indirizzo poneva a carico del SSN solo il 50 % dell’assistenza tutelare ed il restante 50 % a carico del Comune/utente, facendo carico ai Comuni del 100% delle voci di costo relative all’aiuto domestico e familiare.

Con D.P.C.M. 29 novembre 2001, ed in riferimento alla approvazione del Piano sanitario 1998-2000, sono stati definiti i "Livelli Essenziali di Assistenza" (LEA) ed è stato disciplinato il riparto di spesa per le prestazioni ricomprese nella allegata Tabella 1, punto "1.C Area Integrazione Socio-Sanitaria", venendo definitivamente ad essere chiarito che, accanto alle "prestazioni sanitarie" in senso stretto, interamente a carico del Servizio sanitario pubblico, si collocavano – in quanto ricomprese nei LEA – le "prestazioni sanitarie di rilevanza sociale", tali dovendo intendersi "le prestazioni nelle quali la componente sanitaria e quella sociale non risultano operativamente distinguibili e per le quali si è convenuta una percentuale di costo non attribuibile alle risorse finanziarie destinate al Servizio sanitario nazionale".

La disciplina introdotta dal D.P.C.M. 29 novembre 2001 ha quindi abbandonato la precedente classificazione, riconducendo nell’ambito del servizio sanitario le prestazioni cd. integrate (di natura sanitaria e socio-assistenziale), con la limitazione dell’intervento della spesa pubblica alla sola parte sanitaria della prestazione che, in quanto non distinguibile sul piano dei singoli servizi erogati, è stata individuata "forfetariamente" – secondo una valutazione legale presuntiva – in termini percentuali rispetto all’importo della retta.

5.4. Appare, dunque, di tutta evidenza come anche all’interno della previgente cornice normativa di riferimento (id est LEA del 2001), utilizzata dalle appellanti come parametro di riferimento e che mirerebbero a ripristinare coltivando l’impugnazione qui spiegata, i trattamenti sociosanitari, ancorchè assorbiti nelle prestazioni erogate dal Sistema sanitario pubblico, contemplano, come sopra anticipato, anche la compartecipazione alla spesa di altri enti o degli utenti pur in riferimento a prestazioni contraddistinte da una qualificata componente sanitaria.

Resta, dunque, confermata la giù  evidenziata omogeneità  di impostazione tra la previgente regolazione ed il nuovo DPCM.

5.5. E ciù² deve affermarsi proprio in relazione al regime delle prestazioni fatte qui oggetto di specifica contestazione, quanto cioè al trattamento domiciliare di cui all’articolo 22 ed ai trattamenti residenziali estensivi e di lungo assistenza ex articolo 30.

Ed, invero, per le cure domiciliari, il comma 4 dell’articolo 22 prevede che le prestazioni di aiuto infermieristico ed assistenza tutelare professionale restano a carico del servizio nazionale per i primi 30 gg dopo la dimissione protetta e per una quota del 50 % nei giorni successivi.

Orbene, anche nei LEA garantiti dal D.P.C.M. 29 novembre 2001, per le medesime prestazioni qui in rilievo – punto 1.C. 7 lettera e) prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare alla persona – la quota a carico del SSN era stimata nel 50 %, con la restante parte a carico del Comune/utente, senza peraltro la previsione – da intendersi dunque più¹ favorevole – del periodo di franchigia dei primi 30 gg dopo la dimissione protetta.

5.6. Quanto poi alle residue argomentazioni difensive vale ribadire che non è qui in discussione la valenza sanitaria delle prestazioni di cura che implicano l’alimentazione e l’idratazione artificiale in sì©, ma il regime di riparto degli oneri connessi ai complessivi trattamenti che inglobano anche tali prestazioni erogati in regime domiciliare (appena esaminati e che, contrariamente a quanto dedotto, includono la fornitura dei preparati per la nutrizione artificiale) ovvero residenziale e semiresidenziale alle persone non autosufficienti cui fa riferimento l’articolo 30

Nella suddetta prospettiva nemmeno può dirsi corretta la ricostruzione operata dalle appellanti, dal momento che la misura della compartecipazione economica del SSN è prevista nei termini di seguito indicati.

Quanto all’assistenza socio sanitaria residenziale delle persone non autosufficienti i trattamenti estensivi sono interamente a carico del SSN (articolo 30 comma 2 prima parte). La previsione di un limite temporale di durata del trattamento estensivo, fissata in 60 gg. e legata evidentemente alle condizioni di appropriatezza del trattamento, non è cogente, come è fatto palese dalla indicazione “di norma“, dovendo, dunque, escludersi ogni paventato automatismo nella definizione della durata del trattamento che, pertanto, andrà  stimata sulla scorta delle effettive condizioni dell’assistito e sulla scorta di una specifica valutazione multidimensionale. Ove permangano le esigenze di un trattamento estensivo gli oneri resteranno, dunque, a carico del SSN.

I trattamenti di lungo assistenza in regime residenziale sono a carico del SSN per una quota pari al 50% (articolo 30 comma 2 seconda parte).

I trattamenti di lungoassistenza in regime di assistenza semiresidenziale, riferiti a persone non autosufficienti con bassa necessità  di tutela sanitaria, di cui al comma 3 sono a carico del SSN per una quota pari al 50 % (articolo 30 comma 4).

Resta, dunque, confermato per tale tipologia di trattamento – salvo che per i trattamenti intensivi ed estensivi – il tetto di partecipazione alla spesa del Servizio sanitario regionale nella misura del 50% del costo complessivo, così come previsto nel previgente d.p.c.m. del 2001.

Vale, altresì, soggiungere – per completezza espositiva – che l’esclusione della valenza sanitaria del trattamento assistenziale della persona non autosufficiente non determina evidentemente il disinteresse dell’apparato organizzativo pubblico venendo in supporto la L. 8 novembre 2000 n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) che, in modo complementare alle previsioni normative sopra richiamate, include nei livelli essenziali delle prestazioni sociali attività  destinate a categorie di soggetti spesso sovrapponibili a quelle qui in rilievo, contemplando, ad esempio, "interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, per l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonchè per l’accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro che, in ragione della elevata fragilità  personale o di limitazione dell’autonomia, non siano assistibili a domicilio;…" (art. 22, comma 3, lett. g).

6. Con le residue censure le appellanti contestano l’introduzione del concetto di “salute a tempo”, la cui illegittimità  non sarebbe stata colta dal giudice di prime cure secondo cui “il dato temporale è connesso con l’intensità  del livello assistenziale e riabilitativo”, laddove, invece, il DPCM gravato introdurrebbe, rispetto alla copertura da parte del SSN, limiti temporali massimi, predeterminati “a tavolino”.

Il costrutto giuridico dell’appellante è parzialmente fondato nei soli limiti di seguito indicati.

6.1. Vale premettere che la fissazione di una durata prestabilita per ciascuna delle fasi in cui si articola, a seconda dei concreti bisogni, l’assistenza, riflette, in via generale, l’idea ordinaria di quello che dovrebbe essere il progressivo percorso di recupero del paziente che viene, dunque, accompagnato, per progressivi passaggi, verso forme sempre più¹ ridotte di impegno sanitario fino all’auspicabile recupero della piena autosufficienza.

In tale ottica la previsione di soglie temporali che, in un’ottica anche di efficienza ed appropriatezza, scandiscano temporalmente le fasi a maggiore intensità  assistenziale non appare, di per sì©, nè irragionevole nè illogica.

D’altro canto lo stesso atto di indirizzo di cui al d.p.c.m. del 14.2.2001 nell’articolare il progetto assistenziale in fasi a diversa intensità  con impegno decrescente (intensiva, estensiva, lungoassistenza) postula, pur senza quotarle, che, in particolare, le prime due restino circoscritte a periodi definiti (nel primo caso, durata breve e definita e, nel secondo caso, medio o prolungato periodo definito).

E’, perà², di tutta evidenza come siffatto schema operativo non può essere ancorato a previsioni rigide, che, per effetto del maturare delle previste scadenze temporali, modifichino, in via automatica, il livello di intensità  assistenziale in atto, senza ammettere, cioè, in ragione degli specifici bisogni del paziente, valutati in concreto, deroghe o eccezioni al protocollo terapeutico standard.

Non può, infatti, escludersi che le aspettative su cui si fondano le previsioni temporali in argomento possano risultare, poi, in concreto disattese da un decorso delle sollecitazioni del paziente alle cure diverso da quello programmato.

In siffatte evenienze, appare illogico, oltre che non consentito, immaginare una brusca interruzione o modifica delle specifiche necessità  assistenziali, ben potendo in astratto esigersi, come fatto palese dalla stessa piana lettura del comma 1 dell’articolo 3 septies del d. lgs. 502/1992, anche nel lungo periodo, prestazioni sinergiche, sanitarie e di protezione sociale, per garantire il dovuto trattamento di cura e riabilitativo.

Ciù² nondimeno, deve rilevarsi come la divisata criticità , rispetto al ventaglio delle ipotesi prospettate dalle appellanti, alle quali va circoscritto il relativo scrutinio in ossequio all’effetto devolutivo dell’appello, si riscontra solo in riferimento ad alcune delle previsioni menzionate.

6.2. Segnatamente, un’illegittima e cogente previsione temporale del trattamento risulta prevista quanto:

– alle forme di assistenza socio sanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disturbi mentali di cui all’art. 33, comma 2 lettere a) e b) che prevedono trattamenti della “durata massima di 18 mesi, prorogabili per ulteriori 6 mesi ” se “a carattere intensivo“, e “di 36 mesi, prorogabili per ulteriori 12 mesi ” se “a carattere estensivo“;

– alle forme di assistenza socio sanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con dipendenze patologiche, abuso di sostanze, ludopatia ecc. di cui all’art. 35, limitatamente alle ipotesi di cui alle previsioni di cui al comma 2 lettera a) e c) e 4 lettera b) con termini massimi di 18 mesi o 30 mesi.

Nei limiti suddetti, quanto cioè alla previsione di un rigido termine di scadenza del trattamento, senza la possibilità  di eventuali connesse a valutazioni concrete che confermino l’utilità  del trattamento, il d.p.c.m. impugnato deve ritenersi illegittimo e, pertanto, nei limiti suddetti va annullato.

6.3. Si rivelano, viceversa, immuni dai prospettati motivi di gravame:

– la previsione di cui all’articolo 30 comma 1 lettera a), quanto alle persone non autosufficienti con patologie con elevata tutela sanitaria, per le quali, pur contenendosi in via ordinaria il trattamento programmato in un periodo “non superiore a sessanta giorni “, la precisazione che tale limite temporale vale “di norma” consente di ritenere valicabile il suddetto limite in presenza del protrarsi delle necessità  assistenziali;

– la previsione di cui all’articolo 34 recante assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con disabilità , essendo anche in questo caso previste scadenze temporali predefinite (da 45 giorni a 60 giorni) solo in via “di norma“, facendo espressamente salva la possibilità  che la rivalutazione multidimensionale rilevi il persistere del bisogno riabilitativo;

– la previsione di cui all’articolo 22 comma 4, riferito alle “prestazioni di aiuto infermieristico e assistenza tutelare professionale“, rispetto alla quale è prevista – ma solo con riferimento a prestazioni di aiuto infermieristico e di assistenza tutelare professionale – la piena gratuita nei primi 30 gg dopo la dimissione ospedaliera protetta. Tale previsione – che, peraltro, appare migliorativa rispetto a quanto previsto dal d.p.c.m. del 2001 con conseguente insussistenza di un interesse alla sua impugnativa – sembra coerente con le prescrizioni contenute nell’atto di indirizzo del d.p.c.m. del 14.2.1001 che, nel declinare le prestazioni socio – sanitaria ad elevata integrazione sanitaria, le identifica, in particolare, con quelle ascrivibili alla fase post – acuta dove ancora può assumere particolare rilevanza ed intensità  l’assistenza sanitaria sì da giustificare l’accollo di ogni onere finanziario al SSN.

Le considerazioni suesposte assorbono il residuo motivo di gravame riferito alla statuizione del TAR, in merito al regime di esenzione previsto per talune categorie di soggetti, siccome richiamato dal giudice di prime cure per compensare la previsione di una scadenza temporale al trattamento di assistenza previsto per le persone non autosufficienti.

Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, l’appello va parzialmente accolto nei limiti suindicati e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, l’atto impugnato in prime cure va annullato nei soli limiti suddetti.

Le spese, in ragione della novità , della complessità  e della natura obiettivamente controversa delle questioni affrontate, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti indicati in parte motiva, e, per l’effetto, nei soli limiti suddetti, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla l’atto gravato in prime cure.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 21/3/2019 n.1858 proviene da Giustamm.

Pres. Rovis/Est. Spatuzzi

1. Livelli essenziali – Prestazioni di tipo sanitario – Isee – Strumento di valutazione – Capacità  contributiva

1. Il reddito da considerare per l’accesso a prestazioni di tipo sanitario, nonchè il livello di compartecipazione al costo delle medesime, è determinato, ai sensi dell’art.2 del d.p.c.m. 5 dicembre 2013, n. 159 e delle recenti sentenze del Consiglio di Stato del 13 novembre 2018, n. 6371 e 6708, in relazione all’Isee, quale indefettibile strumento di valutazione della capacità  contributiva di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate.

Pubblicato il 07/03/2019

N. 00303/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01094/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1094 del 2018, proposto da -OMISSIS- in persona del tutore sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marialuisa Tezza in Verona, via Pomposa 20;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Maurizio Ballarin, Nicoletta Ongaro, Marzia Masetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091; Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ezio Zanon, Antonella Cusin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ezio Zanon in Venezia, Cannaregio 23;

per l’annullamento

del provvedimento del -OMISSIS-, ricevuto il -OMISSIS-, ad oggetto “chiusura contributo economico comunale”;

del Regolamento del Comune di Venezia approvato con Delibera del Consiglio Comunale n.-OMISSIS-ad oggetto “Regolamento di accesso alle prestazioni economiche erogate dal Comune di Venezia a favore delle persone & con -OMISSIS-

della deliberazione della Giunta Comunale n.-OMISSIS-ad oggetto “strutture residenziali e semi residenziali per anziani e disabili. Regolamento per l’accesso alle prestazioni economiche erogate dal Comune: determinazioni applicative di competenza della Giunta Comunale per l’anno 2018”, nonchè delle precedenti deliberazioni della Giunta n.-OMISSIS-ivi richiamate;

della DGR n. 4589 del 28.12.2007, richiamata nel provvedimento impugnato;

nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, ivi comprese le delibere giuntali e/o consiliari della Regione Veneto, che hanno stabilito i criteri di compartecipazione al costo dei servizi sociosanitari ed in generale per i servizi resi ai disabili gravi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente sig. -OMISSIS-disabile grave, in persona del tutore sig. -OMISSIS-, impugna il provvedimento con cui il Comune di Venezia ha disposto, con effetto dal-OMISSIS-, la chiusura del contributo economico comunale alla retta di residenzialità  per la struttura assistenziale in cui è stato inserito, nonchè gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe.

Nel ricorso si espone quanto segue:

– Il sig. -OMISSIS-è disabile grave, affetto da -OMISSIS-“, ed è stato riconosciuto invalido al 100%, nonchè “persona con handicap grave” ex art. 3 L. 104/92 (doc. 5 e 6 in atti deposito ricorrente);

– tramite i servizi socio-sanitari locali (Unità  di Valutazione Multidimensionale) veniva inserito dal -OMISSIS-presso la Comunità  Alloggio-OMISSIS–OMISSIS-" – -OMISSIS-, per essere trasferito dal-OMISSIS-, a causa dell’aggravarsi della sua condizione e dell’aumento del bisogno assistenziale, nella RSA -OMISSIS-I” – -OMISSIS- con sede-OMISSIS-, accreditata e convenzionata con il Comune di Venezia, l’ULSS e la Regione Veneto;

– l’ISEE del sig.-OMISSIS-nel 2016 era pari ad € -OMISSIS- ma nel 2017, a seguito del decesso del padre e della conseguente eredità , è aumentato ad € -OMISSIS-(doc. 16 e 17 in atti deposito ricorrente);

– il sig.-OMISSIS-è titolare di una pensione INVCIV (pensione lorda mensile di 289.80 euro e indennità  di accompagnamento mensile di 515,43 euro) per un totale lordo complessivo nel 2017 di €-OMISSIS-(doc. 12 in atti deposito ricorrente);

– dopo il decesso del padre, il sig.-OMISSIS-è divenuto altresì titolare di una pensione di reversibilità  di -OMISSIS- annui, che, ex art. 1, comma 249 della legge 232 del’11 dicembre 2016, concorre al reddito imponibile ai fini IRPEF per l’importo eccedente euro 1.000 (doc. 10 in atti deposito Comune e doc. 23 in atti deposito ricorrente);

– il sig.-OMISSIS-sostiene le spese personali di mantenimento (tra cui abbigliamento, farmaci, caffè, fisioterapia, assistenza domiciliare, trasporto, spese legali), per un totale nel 2017 di circa € 12.800 (doc.13 e 14 in atti deposito ricorrente) e nel 2018 di circa € 11.700 (doc. 24 in atti deposito ricorrente);

– il -OMISSIS- il tutore riceveva la nota impugnata con la quale il Comune di Venezia comunicava la chiusura del contributo economico comunale, motivata, previo richiamo alla DGR n. 4589/2007 e in applicazione del Regolamento del Comune di Venezia ( delibera consiliare n. 133/2015), sulla base dell’assunto che “..dal modello ISEE 2018 si evince che il sig.-OMISSIS–OMISSIS- ha provvidenze e disponibilità  di beni mobili che gli permettono di provvedere autonomamente al pagamento della retta alberghiera per l’ospitalità  presso la RSA dell’Istituto -OMISSIS- di-OMISSIS-VE. Dal modello ISEE 2018 risulta inoltre che il sig.-OMISSIS–OMISSIS- proprietario di beni immobili, pertanto, ai sensi del citato Regolamento DCC n. 133/2015 l’accesso al contributo è comunque subordinato alla sottoscrizione di ipoteca volontaria in favore del Comune di Venezia. Dal 1 giugno 2018, quindi, viene chiuso il contributo in favore del sig.-OMISSIS–OMISSIS-, essendo questi in grado di provvedervi autonomamente senza pregiudicare la sua permanenza in RSA.” (doc. 1 in atti deposito ricorrente).

Se, quindi, prima il Comune si era accollato parte della retta (per € 500,96 mensili), con la nota impugnata, invece, ha azzerato la sua quota di compartecipazione e accollato in toto al ricorrente il costo della retta di residenzialità , che grava sull’utente o sul Comune, per la somma di € -OMISSIS- annui (essendo la quota giornaliera di residenzialità  a carico dell’interessato o del Comune di €56,00).

Il ricorrente lamenta l’illegittimità  del provvedimento impugnato e degli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe, tra cui il regolamento del Comune di Venezia “di accesso alle prestazioni economiche erogate dal Comune di Venezia a favore delle persone anziane non autosufficienti, delle persone con disabilità  e delle persone con problemi di salute mentale autorizzate all’ingresso in strutture residenziali” (doc. 4 in atti deposito Comune), approvato con delibera consiliare n. 133/2015, per i seguenti motivi:

I) violazione di legge, e in particolare violazione degli art. 7 e 10 bis L. 241/90, dell’art. 97 Cost., della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità  ratificata con L. 18/2009; difetto di istruttoria; in quanto il Comune ha provveduto alla “chiusura” del contributo comunale, prima invece riconosciuto in misura parziale rispetto alla retta, senza previa comunicazione dell’avvio del procedimento e senza consentire al ricorrente la necessaria partecipazione procedimentale, facendo altresì decorrere la chiusura del contributo, comunicata il 13.07.2018, dal 01.06.2018, con conseguente violazione della legge 241 del 1990 e della Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità ;

II) violazione di legge: artt. 3, 32, 38, 53, 97 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità ; Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. 14) e Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21); artt. 2, 3, 4, 5 e 6 D.P.C.M. 159/2013; art 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; art. 5 D.P.C.M. 14.2.2001; artt. 8, 18 e 25 L. 328/2000; L.R.V. 1/2004; nullità  per difetto assoluto di attribuzione; eccesso di potere per: contraddittorietà , sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità  e perplessità  manifeste; violazione principio di non discriminazione della persona disabile; in quanto, in buona sostanza, si ritiene che il Comune abbia introdotto una disciplina regolamentare che viola la disciplina statale dell’ISEE, quale strumento di determinazione del reddito da considerare per l’accesso agli interventi rivolti alle persone non autosufficienti e comunque per l’accesso a prestazioni di tipo assistenziale, così come prevista dal DPCM n. 159/2013. Il regolamento comunale, infatti, nel calcolare la percentuale di contribuzione a carico del Comune, una volta considerato un valore minimo dell’ISEE ai fini dell’accesso al contributo comunale, poi metterebbe nel nulla il criterio dell’ISEE nella successiva fase di determinazione della quota di contribuzione, facendo riferimento a parametri economici ulteriori (ogni risorsa economica di qualsiasi tipo, indennità , giacenza media del conto corrente) che giù  rientrano nel calcolo dell’ISEE o che per legge ne sono esclusi, fino ad arrivare nel caso in questione ad azzerare la quota di compartecipazione, per cui, il ricorrente è chiamato a versare l’intera retta richiesta, pari a € -OMISSIS- annui a fronte di un’ISEE nel 2017 pari ad € -OMISSIS-ed a spese personali per € 12.806,22;

III) violazione di legge: artt. 3, 23, 38, 42, 53 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità , art. 2 e 5 D.P.C.M. 159/2013; artt. 8, 18 e 25 L. 328/2000; eccesso di potere per: difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità  e perplessità  manifeste; sviamento; carenza di potere; violazione principio di non discriminazione e di indipendenza della persona disabile, in quanto illegittimamente il Comune avrebbe imposto al ricorrente, sulla base della disciplina regolamentare, di iscrivere “ipoteca volontaria” sugli immobili quale conditio sine qua non per “l’accesso al contributo”;

IV) travisamento dei presupposti di fatto; violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità ; artt. 3, 36 e 38 Cost.; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; eccesso di potere: sviamento, illogicità , violazione principio di indipendenza della persona disabile; difetto di istruttoria. Il ricorrente, inoltre, lamenta l’illegittimità  del regolamento comunale nella parte in cui prevede che il Comune debba computare, ai fini della compartecipazione, tra le disponibilità  economiche della persona disabile anche la pensione di invalidità , in violazione dell’art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016, secondo cui “&omissis&nel calcolo dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) …omissis& a) sono esclusi dal reddito disponibile di cui all’articolo 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità , laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell’IRPEF” (articolo inserito dalla legge di conversione, a seguito delle pronunce del Consiglio di Stato nn. 838, 841 e 842 del 2016); e in violazione della Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità  e del principio di dignità  ed indipendenza della persona disabile, considerato, altresì, che il ricorrente comunque sostiene una serie di spese personali, meglio riportate sopra, per cui sarebbe “ingiustificato e illegittimo pretendere di comprendere l’intero importo di pensione INVCIV nelle “risorse economiche” sulla base delle quali calcolare il contributo a carico del Comune”;

V) violazione di legge: artt. 1, 2, 6, 14, 22 e 25 L. 328/2000, art. 13 bis LRV 5/1996, art. 2 DPCM 159/2013, art. 117, co. 2 lett m) Cost, DPCM 14.02.2001 e 29.11.2001, art 54 L. 289/2002; in quanto, il Comune , precisando nella nota impugnata che “la retta alberghiera di residenzialità ” è “a carico del diretto interessato che vi deve provvedere con le proprie risorse personali e solo in subordine, qualora la persona non riesca in proprio a provvedervi, contribuiscono i Comuni” e cessando del tutto il contributo comunale a favore del sig.-OMISSIS-, si sottrarrebbe alla competenza istituzionale che gli è assegnata in materia di assistenza ai disabili dalla L. 328/2000, in violazione, in particolare, di quanto previsto dagli artt.6, 22 e 25 della suddetta legge, e in violazione della normativa nazionale in materia giù  richiamata (DPCM 14.02.2001 e 29.11.2001, art. 54 L. 289/2002,DPCM 159/2013);

VI) eccesso di potere: violazione principio di proporzionalità  ed adeguatezza, violazione principio di indipendenza della persona disabile, difetto di istruttoria, travisamento; violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità , artt. 2, 3, 32, 38 e 53 Cost., L. 104/1992; in quanto non solo al ricorrente viene “chiuso” il contributo comunale ma, costringendolo a sostenere in toto la retta, non gli verrebbe garantito neppure l’importo di € 150,00 mensili, previsto dalle DGC n. 407 del 19.12.2016, n. 10 del 30.01.2017 e n.-OMISSIS-(doc. 3 in atti deposito ricorrente), in applicazione dell’art. 18 del regolamento impugnato, quale “&importo forfettario attribuito per le piccole spese personali per le persone con disabilità “; somma, inoltre, che sarebbe risibile ed insufficiente a fare fronte alle spese effettive del ricorrente ed, in ogni caso, palesemente illegittima, in quanto determinata in modo del tutto astratto ed avulso dalle concrete esigenze dei disabile e senza tener conto delle spese che sono indispensabili per la socializzazione e la dignità  personale del ricorrente e che conferiscono alla persona disabile una sua identità  e una sua indipendenza;

VII) violazione della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità , artt. 2, 3 e 5; violazione del principio di accomodamento ragionevole e del principio di non discriminazione;

VIII) violazione art. 3 septies d.lgs. 504/92; art. 3, comma 1 e 3, dpcm 14.02.2011; art. 30 dpcm 29.11.2001; art. 26 l. 833/1978; art. 30 l. 730/1983; artt. 3, 32 e 117 lett m) cost.; eccesso di potere per: incompetenza; sviamento, carenza di motivazione, difetto di istruttoria. Con questo motivo si lamenta che, in realtà , considerata la grave condizione del ricorrente e i trattamenti che riceve nella struttura residenziale- che sarebbero vere e proprie terapie e cure fondamentali per la sua sopravvivenza e rispetto alle quali le prestazioni di natura socio-assistenziale avrebbero un carattere marginale e accessorio – le prestazioni a suo favore dovrebbero essere considerate come “prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” e, pertanto, essere assicurate dalla ULSS competente con oneri integralmente a carico del Servizio sanitario, in linea con quanto riconosciuto dalla giurisprudenza per le patologie mentali, in relazione alle quali si è affermato che, ove insieme ai trattamenti farmacologici e sanitari siano erogate anche prestazioni socio-assistenziali, l’attività  va considerata comunque di rilievo sanitario;

IX) violazione di legge: artt. 3, 32 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; art. 54 L. 289/2002, art. 1 L. 833/1978, tab. 1 D.P.C.M. 14.2.2001; D.P.C.M. 29.11.2001 all. 1C e 4; incompetenza; eccesso di potere per sviamento, carenza di motivazione, disparità  di trattamento. In via del tutto subordinata, infine, nella denegata ipotesi in cui si volesse ritenere che le prestazioni erogate non debbano ritenersi interamente a carico del SSN, il ricorrente chiede comunque l’annullamento degli atti impugnati per violazione dei parametri di riparto per le spese di assistenza in strutture residenziali a favore di disabili gravi, che dovrebbero gravare per il 70% a carico del fondo sanitario e per il 30% a carico di Comuni e utenti.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e la Regione Veneto, contrastando le avverse pretese e chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza del-OMISSIS-, il Collegio ha accolto l’istanza di sospensione cautelare presentata in via incidentale dal ricorrente.

In prossimità  dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche insistendo nelle proprie pretese.

All’udienza pubblica del 30 gennaio 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il Collegio ritiene di affrontare, secondo l’ordine logico delle questioni, prima l’ottavo motivo di ricorso, in quanto evidenzia in astratto una più¹ radicale illegittimità  dell’atto impugnato (Cfr. C.d.S. Ad. Plen. n. 5 del 2015) e poi il nono motivo di ricorso, proposto espressamente dal ricorrente in via subordinata nel caso di mancato accoglimento dell’ottavo motivo, per poi procedere all’esame degli ulteriori motivi di ricorso.

Con l’ottavo motivo di ricorso, il ricorrente, infatti, lamenta l’errata ripartizione tra Servizio sanitario e Comune degli oneri relativi alla retta di ricovero nella struttura residenziale, ritenendo che la stessa debba gravare interamente sul Servizio sanitario, e, in subordine, con il nono motivo di ricorso, lamenta che, comunque, il costo totale della retta debba gravare nella misura del 70% sul Servizio sanitario e del 30% sul Comune o sull’utente.

Preliminarmente, il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione di tardività  dell’impugnativa sollevata dalla Regione Veneto, in quanto deve ritenersi che è con il provvedimento di “chiusura” del contributo che è diventata attuale la lesione dell’interesse del ricorrente, trasferito dal-OMISSIS- nella Residenza Assistenziale Sanitaria per persone con disabilità  -OMISSIS-I” – -OMISSIS- con sede-OMISSIS-, a causa dell’aggravarsi della sua condizione e dell’aumento del bisogno assistenziale socio-sanitario.

Sempre in via preliminare, il Comune di Venezia ha eccepito che il ricorso, in parte qua, è inammissibile dal momento che “negli atti impugnati non si rinviene quanto affermato dalla parte ricorrente, ovvero oneri di natura sanitaria posti a carico dell’utente. E nulla del resto dimostra che l’Amministrazione comunale abbia fatto gravare sull’assistito tale tipo di oneri”.

Anche tale eccezione va, ad avviso del Collegio, disattesa, in quanto il ricorrente, disabile grave, affetto da -OMISSIS-” è stato ricoverato in una Residenza Assistenziale Sanitaria accreditata per persone con disabilità  con il riconoscimento di un’esigenza di assistenza di primo livello, che è riconosciuto ai soggetti “che necessitano di risposte sanitarie e socio-sanitarie caratterizzate nella fase estensiva da programmi prolungati nel tempo, che richiedono interventi complessi per la necessità  di personale sanitario e socio-sanitario, da erogarsi in servizi residenziali accreditati ai sensi della DGR 84/07″(vedi delibera di giunta regionale n. 4589 del 28.12.2007, doc. 8 in atti deposito Regione) e, come il Comune stesso ha affermato nelle sue difese (cfr. pag. 2 della memoria sull’istanza cautelare depositata dal Comune), il costo totale per il ricovero del ricorrente nella struttura assistenziale è di 112,00 euro al giorno, per cui è in relazione a tale retta totale di ricovero che va verificato il corretto riparto della percentuale degli oneri da porre a carico del Sistema sanitario e di quella a carico dell’assistito o del Comune.

Nel merito, l’ottavo motivo di ricorso, con cui il ricorrente lamenta che, in considerazione delle sue condizioni e del tipo di assistenza e di trattamenti che riceve nella struttura, l’intero onere della retta per il ricovero nella struttura dovrebbe gravare sul Sistema sanitario, è infondato, in quanto dalla documentazione prodotta in giudizio non emerge una situazione tale da poter considerare le prestazioni di cui beneficia il ricorrente quali “prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria” che si caratterizzano per la “particolare rilevanza terapeutica e intensità  della componente sanitaria” secondo quanto disposto dall’art. 3 septies del d.lgs. n.502 del 1992 e, in particolare, “dall’inscindibilità  del concorso di più¹ apporti professionali sanitari e sociali nell’ambito del processo personalizzato di assistenza, dalla indivisibilità  dell’impatto congiunto degli interventi sanitari e sociali sui risultati dell’assistenza e dalla preminenza dei fattori produttivi sanitari impegnati nell’assistenza” (DPCM 14.02.2001, art.3, comma 3), nè può valere a sostegno della tesi del ricorrente quanto affermato dalla giurisprudenza in relazione ai soggetti affetti da disturbi mentali e patologie psichiatriche, afferendo, invece, le problematiche di cui è affetto il ricorrente all’area della disabilità , sia pur grave, tanto è vero che lo stesso è ricoverato una struttura accreditata per i disabili.

Inoltre, il DPCM 12.1.2017, che ha definito i nuovi livelli essenziali in materia di assistenza sanitaria e sociosanitaria (in vigore dal 19 marzo 2017), all’art. 34, relativo all'”Assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale delle persone con disabilità “, ha previsto, al comma 1 lett. c), che tra i trattamenti residenziali rientrano i “trattamenti socio riabilitativi di recupero e mantenimento delle abilità  funzionali residue, erogati congiuntamente a prestazioni assistenziali e tutelari di diversa intensità  a persone non autosufficienti con disabilità  fisiche, psichiche e sensoriali stabilizzate“, disponendo inoltre, che ” &In considerazione del diverso impegno assistenziale necessario in relazione alla gravità  delle condizioni degli ospiti, le strutture residenziali socio-riabilitative possono articolarsi in moduli, differenziati in base alla tipologia degli ospiti:

1) disabili in condizioni di gravità  che richiedono elevato impegno assistenziale e tutelare;

2) disabili che richiedono moderato impegno assistenziale e tutelare“.

Il medesimo articolo ha, poi, disposto che “&omissis&I trattamenti di cui al comma 1 lettera c), punto 1) sono a carico del Servizio sanitario per una quota pari al 70 per cento della tariffa giornaliera&omissis&“.

Per cui, considerato quanto sopra, si ritiene che non sia possibile accollare per intero al Servizio sanitario il costo della retta di ricovero del ricorrente nella struttura.

Fondato, invece, è il nono motivo di ricorso, in quanto dagli atti emerge la condizione di grave disabilità  del ricorrente e il riconoscimento nei suoi confronti del livello più¹ alto di intensità  assistenziale e, di conseguenza, va applicato il criterio di riparto (70 % Servizio sanitario e 30% utenti o Comuni) riconosciuto dal DPCM 29.11.2001, allegato 1C, e confermato dal DPCM 12.01.2017, art. 34, comma 2 secondo periodo, secondo cui, come sopra evidenziato, per i disabili in condizioni di gravità  che richiedono elevato impegno assistenziale e tutelare, i costi dei trattamenti residenziali gravano sul Servizio sanitario per una quota pari al 70 % della tariffa giornaliera (in senso conforme, cfr. C.d.S. sent. n.3640 del 2015).

Con il secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo motivo di ricorso, che si esaminano congiuntamente in quanto tra loro connessi, il ricorrente, poi, propone una serie di censure con cui lamenta, in buona sostanza, l’illegittimità  della disciplina comunale che regola l’accesso alle prestazioni economiche a favore delle persone con disabilità  stabilita dal regolamento del Comune di Venezia, di cui alla delibera consiliare n.133 del 2015, e dalle delibere di giunta attuative (n. 407 del 19.12.2016, n. 10 del 30.01.2017 e n. 58 del 01.03.2018), per violazione delle norme costituzionali e nazionali di tutela dei disabili, in particolare per quanto riguarda la disciplina dell’ISEE, e dei principi internazionali in materia, di cui alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità .

In primo luogo il Collegio deve pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità  del terzo motivo di ricorso sollevata dal Comune di Venezia.

L’eccezione è fondata.

Con il terzo motivo di ricorso, infatti, il ricorrente censura l’obbligo previsto dall’art.11 del regolamento comunale di iscrivere ipoteca sugli immobili del disabile a garanzia “delle anticipazioni alla persona per il pagamento della retta”.

Il provvedimento impugnato, perà², si chiude con la decisione di escludere qualsiasi contributo da parte del Comune in favore del ricorrente per cui, in realtà , l’iscrizione di ipoteca non viene richiesta e, pertanto, quanto indicato prima nel provvedimento in relazione a tale aspetto non può avere valore impositivo ma meramente descrittivo della normativa regolamentare.

Il terzo motivo di ricorso è, quindi, inammissibile per difetto di interesse, non essendo stato imposto al ricorrente di accendere ipoteca sui suoi beni immobili.

Gli altri motivi (secondo, quarto, quinto, sesto e settimo) sono fondati nei termini che seguono.

Innanzitutto, il Collegio evidenzia che la disciplina statale sull’ISEE rileva sia per l’accesso che per la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali, come si può desumere dal dato testuale del DPCM 5 dicembre 2013 n. 159 che, all’art. 2, espressamente prevede che l’ISEE costituisce lo strumento “&di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l’applicazione dell’indicatore ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonchè della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni“, e come affermato dalla giurisprudenza che si è pronunciata in materia alla luce della ricostruzione complessiva del quadro normativo di riferimento, per il quale si rimanda, in particolare, alle recenti sentenze del Consiglio di Stato n. 6371 e 6708 del 2018 (sul punto vedi anche C.d.S. sent. n. 3640 del 2015 e sent. nn. 838, 841 e 842 del 2016; Tar Milano, sent. 617 del 2017 e 98 del 2018).

Come recentemente affermato dal Consiglio di Stato, inoltre, (Cfr. sent. n.6708 del 2018 cit.) “&l’ISEE resta, dunque, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità  contributiva dei privati in conformità  alle prescrizioni delle indicate norme costituzionali e dei trattati internazionali sottoscritti dall’Italia per la tutela delle persone con disabilità  gravi, e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate al fine di garantire, in particolare, il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale e sanitaria ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere alla stregua degli artt. 32, 38 e 53 della Costituzione, non essendo consentita la pretesa di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria o sostitutiva“.

Tanto premesso, il regolamento del Comune di Venezia e il provvedimento di chiusura del contributo comunale che ne costituisce attuazione sono, ad avviso del Collegio, illegittimi, in quanto il Comune, se pure ha tenuto conto dell’ISEE nella fissazione del tetto per l’accesso alla contribuzione, ha, poi, individuato i criteri per la determinazione dell’entità  del contributo comunale (e, quindi, per differenza, della parte di retta che resta a carico del disabile) in maniera del tutto avulsa dall’ISEE, in contrasto con il quadro normativo di riferimento, per la cui ricostruzione complessiva si rimanda alle sentt. C.d.S. n. 6371 e 6708 del 2018 ( in particolare, artt. 32, 38 e 53 della Costituzione; legge n. 328/2000; DPCM 5 dicembre 2013 n. 159; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016, principi internazionali in materia di tutela delle persone con disabilità ); nè si può ritenere che fosse a ciù² autorizzato dalla D.G.R. n.4587 del 2007 che, nel far riferimento alla quota a carattere alberghiero riconosciuta “a carico della persona con disabilità  accolta e, se necessario, a carico del comune di residenza in relazione ai regolamenti adottati“, va letta in coerenza con il quadro normativo complessivo di riferimento e non può essere intesa come attributiva di un autonomo potere regolamentare in materia ai comuni del tutto svincolato dalla normativa di riferimento in materia di ISEE, considerato, inoltre, che la stessa regione Veneto con la legge regionale n. 1/2004 ha recepito il parametro ISEE quale “criterio di accesso alle agevolazioni ed alle provvidenze economiche di carattere assistenziale e socio-sanitario“, per le persone in condizioni di non autosufficienza.

In particolare, l’art. 9 del regolamento comunale in questione, espressamente impugnato in parte qua, prevede che le risorse economiche, sulla cui base viene calcolata la quota della retta a carico dell’assistito, debbano comprendere sia “ le risorse economiche a qualsiasi titolo percepite al netto delle ritenute (pensioni, rendite…), ivi compresa l’indennità  di accompagnamento“, sia i “beni mobili desunti dalla Dichiarazione Sostitutiva Unica e certificazione ISEE (giacenza media)“, da cui vanno detratti, per quanto rileva nel presente contenzioso, “la quota di beni mobili che rimane nella disponibilità  del beneficiario come determinata dalla Giunta Comunale ai sensi dell’articolo 18 lettera e) del presente regolamento” e “l’importo forfettario per le piccole spese personali, se dovuto, di cui all’articolo 18 del presente regolamento“. Tale quota di beni mobili, poi, è stata determinata nella misura di 8.000 euro, mentre l’importo forfettario per le piccole spese personali è stato determinato in 150 euro mensili (delibere di giunta n. 407 del 2016, n. 10 del 2017 e n. 58 del 2018, anche esse impugnate).

Il sistema adottato dal Comune di Venezia, pertanto, prevede che il disabile debba accollarsi l’onere per intero della parte di retta di residenzialità  non coperta dal SSN con tutte le sue risorse economiche fino a concorrenza di una sorta di franchigia di 8.000 euro, che vengono lasciati nella sua disponibilità , e fatta salva l’ulteriore somma di 150 euro mensili riconosciuti per le piccole spese personali, per cui, nel caso in questione, la quota di compartecipazione comunale è stata azzerata e il ricorrente è stato chiamato a versare l’intero importo pari a € -OMISSIS- annui, a fronte di un’ISEE nel 2017 di € -OMISSIS-ed a spese personali sostenute per € 12.806,22.

Tale sistema, e il conseguente provvedimento di “chiusura del contributo”, si pone in contrasto con la disciplina in materia di ISEE che, invece, come evidenziato dalle sopra citate pronunce del C.d.S. del 2018 “resta l’indefettibile strumento di calcolo della capacità  contributiva dei privati in conformità  alle prescrizioni delle indicate norme costituzionali e dei trattati internazionali sottoscritti dall’Italia per la tutela delle persone con disabilità  gravi, e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate” ( sul punto cfr. anche C.d.S. sentenza n. 3640 del 2015 dove si legge che “&omissis&secondo la legge n.328/2000 (Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) art. 25, comma 8, art.8, comma 3, lett.l ed art.18, comma 3, lett.g, spetta al Governo predisporre un Piano dei servizi sociali in cui indicare i criteri generali per la disciplina del concorso al costo dei servizi sociali da parte degli utenti, tenuto conto dei principi stabiliti dal D.LGS n.109/1998, artt.1 e 2, cioè quelli per l’ISEE, mentre spetta alle Regioni la definizione dei criteri per la determinazione del concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni, sulla base dei criteri determinati dal Piano nazionale servizi. In applicazione di tale normativa la Regione Veneto con la legge reg.1/2004 ha recepito il parametro ISEE quale criterio di accesso agli interventi rivolti alle persone non autosufficienti; per tali criteri, tra l’altro, la legge regionale non assegna alcuna residua alcuna potestà  regolamentare nè in capo alle ULSS nè in capo ai Comuni&omissis&”) e, pertanto, deve considerarsi illegittima in quanto, svincolando del tutto dall’ISEE il calcolo della compartecipazione alla retta:

– conteggia nelle disponibilità  economiche del disabile tutti i beni mobili e quindi, nel caso in questione, le somme depositate sul conto corrente che, invece, sono giù  considerate come componente di calcolo dell’ISEE, secondo i parametri stabiliti dal DPCM n. 159 del 2013, per cui una loro autonoma valorizzazione per intero si pone in palese contrasto con la disciplina nazionale di riferimento (in senso conforme cfr. Tar Venezia, sent. 715 del 2017; Tar Milano, sent. 2438 del 2018 e sent. 1631 del 2016);

– conteggia in toto nelle disponibilità  economiche del disabile anche le somme riconosciute a titolo di pensione di invalidità  civile e indennità  di accompagnamento, che, invece, l’art. 2-sexies del decreto legge, n. 42/2016, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2016, in conseguenza delle sentenze n. 838, 841 e 842/2016 del C.d.S, esclude dal calcolo dell’ISEE (sul punto cfr. C.d.S. sent. n. 6371 del 2018 secondo cui la percezione di emolumenti quali la pensione di invalidità  ovvero l’indennità  di accompagnamento “avrebbero dovuto essere considerati normativamente “protetti” e, dunque, con valenza neutra tanto ai fini dell’ISEE che, in via consequenziale, nella definizione della capacità  contributiva degli utenti“), senza tener conto inoltre che, nel caso in questione, il disabile sostiene in proprio spese personali, che nel 2017 sono state rendicontate per euro 12.806,22, e per il 2018 ammontano a circa 11.700 euro, per cui non si può ritenere che la struttura residenziale in cui è inserito e il conseguente pagamento della retta coprano tutte le sue esigenze (Cfr. in senso conforme C.d.S. sent. n. 3640 del 2015);

– fissa nella misura di 8.000 euro la somma che viene lasciata nella disponibilità  del disabile in assenza di qualsivoglia parametro normativo che possa giustificare e legittimare tale scelta e in contrasto con la disciplina dell’ISEE (cfr. in senso conforme Tar Venezia, sent. 715 del 2017 e Tar Milano sent. n. 94 del 2018), determinando, inoltre, in maniera del tutto astratta, nella misura di 150 euro mensili l’importo forfettario per quelle che vengono definite “piccole spese personali”, senza riconoscere, invece, la possibilità  di considerare anche le spese effettivamente sostenute dal disabile, che vanno comunque valutate in coerenza con il progetto individuale previsto dall’art. 14 della legge n. 328/2000 (sul punto cfr. Tar Milano, sent. n.697 del 2017 che ha ritenuto illegittima la previsione del regolamento del comune di Vimodrone nella parte in cui definisce nel limite massimo inderogabile di 100 euro la quota mensile per le minute spese del ricoverato, “per contrasto con l’art. 14 co. 2 della legge n. 328/2000&omissis&Poichè la legge rimette al progetto individuale la definizione anche dei profili economici relativi alla condizione personale del malato, deve ritenersi che questo sia il luogo deputato dalla legge a definire le disponibilità  economiche del ricoverato in considerazione delle sue condizioni di salute e di trattamento, che si differenziano a seconda della struttura di ricovero. L’art. 21 c. 6 va quindi annullato nella parte in cui stabilisce che la disponibilità  economica per soddisfare le c.d. esigenze vitali mensili non possano superare nel massimo euro 100,00″).

Fondato, infine, è anche il primo motivo di ricorso, con cui si lamenta la violazione delle garanzie procedimentali di cui alla legge n.241 del 1990, in quanto, se pure il tutore del ricorrente aveva giù  presentato, come richiesto dal regolamento comunale, l’ISEE e la documentazione reddituale per l’anno di riferimento, il Comune, prima di adottare la determinazione definitiva di chiusura del contributo, avrebbe dovuto darne preavviso ex art.7 della legge n.241 del 1990, in modo da consentire un corretto contraddittorio all’interessato anche con riferimento agli ulteriori elementi, quali, ad esempio, le spese effettivamente sostenute dal ricorrente in proprio, che potevano essere rilevanti ai fini della decisione.

Per quanto sopra esposto, pertanto, e salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione in merito alla misura della compartecipazione alla retta da adottarsi in coerenza con il vigente quadro normativo di riferimento, vanno annullati il provvedimento di chiusura del contributo comunale, nonchè, in parte qua, il regolamento comunale e gli altri atti presupposti impugnati, fermo restando che la quota di retta a carico del Comune o dell’assistito dovrà  essere calcolata nel rispetto delle percentuali (70% a carico del Servizio sanitario e 30% a carico dell’assistito o del Comune) fissate dalla vigente disciplina sui livelli essenziali di assistenza in relazione al ricovero nelle strutture residenziali dei disabili gravi che richiedono elevato impegno assistenziale e tutelare.

Considerato l’andamento complessivo della controversia e la complessità  della questione, le spese di lite possono essere compensate.

Per quanto riguarda, infine, la liquidazione degli onorari e delle spese richiesta dal difensore del ricorrente, che è stato ammesso al gratuito patrocinio con decreto della apposita commissione n. 22 del 17.10.2018, si ritiene congrua, in relazione alla natura della controversia, all’impegno professionale richiesto e all’attività  processuale espletata e tenuto conto che l’art. 130 del d.P.R. n. 115 del 2002, in relazione al gratuito patrocinio nel processo amministrativo, dimezza i compensi spettanti ai difensori, la determinazione in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) della somma spettante all’avvocato istante, oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, in parte lo respinge e per il resto lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Liquida gli onorari e le spese del presente grado di giudizio a favore del difensore del ricorrente, ammesso al patrocinio a spese dello Stato, nella misura indicata in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art.22, comma 8 D.lg.s. 196/2003, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 7/3/2019 n.303 proviene da Giustamm.

Il Consiglio regionale ha approvato
Il Presidente della Regione promulga la seguente legge:
 

1. L’articolo 2 della legge regionale 14 febbraio 2014, n. 1 (Disposizioni per la prevenzione, il trattamento e il contrasto della dipendenza da gioco d’azzardo, nonché delle problematiche e patologie correlate), è sostituito dal seguente:
“Art. 2 definizioni 1. Ai fini della presente legge si intende per:
a) “apparecchi per il gioco lecito”: gli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza);
b) “gioco d’azzardo patologico o disturbo da gioco d’azzardo (GAP)”: la patologia legata all’azzardo riconosciuta a livello internazionale dall’Organizzazione mondiale della sanità;
c) “sala da gioco”: l’esercizio pubblico avente come attività esclusiva o prevalente l’offerta di gioco lecito, autorizzato ai sensi dell’articolo 86 o dell’articolo 88 del regio decreto 773/1931, nei cui locali sono installati gli apparecchi per il gioco lecito di cui alla lettera a);
d) “sala scommesse”: l’esercizio pubblico avente come attività esclusiva o prevalente l’offerta di scommesse ai sensi dell’articolo 88 del regio decreto 773/1931;
e) “luoghi sensibili”:
1) gli istituti scolastici di ogni ordine e grado;
2) i centri preposti alla formazione professionale;
3) i luoghi di culto, relativi alle confessioni religiose;
4) gli impianti sportivi;
5) le strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario;
6) le strutture ricettive per categorie protette;
7) i luoghi di aggregazione giovanile, compresi le ludoteche, i ricreatori, gli oratori e le biblioteche;
8) i luoghi di aggregazione per anziani definiti con apposito atto da parte di ogni Comune;
9) gli istituti di credito e gli sportelli bancomat;
10) gli esercizi di compravendita di oggetti preziosi e oro usati;
11) le stazioni ferroviarie;
f) “installazione di apparecchi per il gioco lecito”: il collegamento degli apparecchi per il gioco lecito di cui alla lettera a) alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;
g) “concessionario”: l’operatore che possiede e fornisce alle attività autorizzate gli apparecchi per il gioco lecito di cui alla lettera a), ivi compreso il titolare di concessione per la gestione telematica del gioco mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del regio decreto 773/1931, qualora lo stesso fornisca alle attività autorizzate gli apparecchi di cui alla lettera a);
h) “vetustà dell’apparecchio per il gioco lecito”: la sopravvenuta inadeguatezza tecnica dell’apparecchio per il gioco lecito di cui alla lettera a) rispetto a requisiti previsti dalla normativa vigente;
i) “guasto dell’apparecchio per il gioco lecito”: il malfunzionamento irreparabile dell’apparecchio per il gioco lecito di cui alla lettera a) che lo rende inservibile al suo scopo.”.

1. Alla lettera a) del comma 1 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 le parole “attraverso lo strumento dei Piani di zona” sono sostituite dalle seguenti: “attraverso lo strumento dei Piani di zona (PDZ) e dei Piani attuativi locali (PAL)”.
2. Dopo la lettera d) del comma 1 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è aggiunta la seguente:
“d bis) collabora con le associazioni di categoria degli esercenti, le Camere di commercio, gli enti e le associazioni del terzo settore, al fine di predisporre e promuovere un codice etico di autoregolamentazione per responsabilizzare gli esercenti alla sorveglianza delle condizioni di fragilità dei giocatori e al rispetto della legalità e per la prevenzione della malavita organizzata.”.
3. Alla lettera f) del comma 2 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 dopo le parole “assistenziali adeguati” sono aggiunte le seguenti: “, anche attraverso l’istituzione di uno specifico numero verde regionale per le segnalazioni e le richieste di aiuto e per fornire un primo servizio di ascolto, assistenza e consulenza per l’orientamento ai servizi competenti”.
4. Per le finalità previste dall’articolo 5, comma 2, lettera f), della legge regionale 1/2014, come modificato dal comma 3, è autorizzata la spesa complessiva di 95.000 euro, suddivisa in ragione di 35.000 euro per l’anno 2017 e di 30.000 euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019 a valere sulla Missione n. 12 (Diritti sociali, politiche sociali e famiglia) – Programma n. 4 (Interventi per soggetti a rischio di esclusione sociale) – Titolo n. 1 (Spese correnti) dello stato di previsione della spesa del bilancio per gli anni 2017-2019.
5. Agli oneri derivanti dal disposto di cui al comma 4 si provvede mediante storno di pari importo a valere sulla Missione n. 13 (Tutela della salute) – Programma n. 5 (Servizio sanitario regionale – investimenti sanitari) – Titolo n. 1 (Spese correnti) dello stato di previsione della spesa del bilancio per gli anni 2017-2019.
6. Dopo la lettera g) del comma 2 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è aggiunta la seguente:
“g bis) rendere disponibili ai gestori delle sale da gioco, delle sale scommesse e delle altre attività nei cui locali sono installati apparecchi per il gioco lecito o viene effettuata attività di raccolta di scommesse ai sensi dell’articolo 88 del regio decreto 773/1931, indicazioni di buone pratiche sul gioco d’azzardo che diano informazioni sulle probabilità reali di vincita e un test di verifica per una rapida valutazione del rischio di dipendenza.”.
7. Dopo il comma 2 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è inserito il seguente:
“2 bis. Il materiale predisposto ai sensi del comma 2, lettera g bis), è esposto in luogo ben visibile e fruibile al pubblico.”.
8. Al comma 3 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 le parole “del marchio regionale “Slot-Free- FVG”,” sono sostituite dalle seguenti: “di un marchio regionale” e le parole “disinstallano apparecchi per il gioco lecito” sono sostituite dalle seguenti: “disinstallano volontariamente tutti gli apparecchi per il gioco lecito”.
9. Dopo il comma 3 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è inserito il seguente:
“3 bis. La Regione incentiva la realizzazione di progetti nelle scuole di secondo grado volti alla creazione del marchio di cui al comma 3, nell’ottica della promozione del benessere sociale e del coinvolgimento della cittadinanza. Tali progetti possono essere finanziati attraverso il Piano operativo gioco d’azzardo patologico e l’Amministrazione regionale, con l’adozione degli atti di programmazione annuale del Servizio sanitario regionale, vi destina l’importo massimo straordinario di 5.000 euro.”.
10. Agli oneri derivanti dal disposto di cui all’articolo 5, comma 3 bis, della legge regionale 1/2014, come inserito dal comma 9, si fa fronte con la riprogrammazione dei fondi già previsti sulla Missione n. 13 (Tutela della salute) – Programma n. 1 (Servizio sanitario regionale – Finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA) – Titolo n. 1 (Spese correnti) dello stato di previsione della spesa del bilancio per gli anni 2017-2019.
11. I commi 4 e 5 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 sono abrogati.
12. Il comma 6 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è sostituito dal seguente:
“6. Ai fini dell’accesso a finanziamenti, benefici e vantaggi economici regionali, comunque denominati, da parte di esercizi pubblici, commerciali, circoli privati e altri luoghi deputati all’intrattenimento, costituisce requisito essenziale l’assenza, nei locali di tali attività, di apparecchi per il gioco lecito.”.
13. Dopo il comma 6 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è inserito il seguente:
“6 bis. La legge di stabilità regionale può determinare a favore dei Comuni che applicano il disposto di cui dell’articolo 6, comma 12, e in relazione ai risultati sul loro territorio evidenziati dalla relazione di cui all’articolo 10, forme e misure di premialità aggiuntive rispetto ai trasferimenti spettanti ai sensi della vigente legislazione regionale.”.
14. Il comma 7 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è abrogato.
15. Dopo il comma 8 dell’articolo 5 della legge regionale 1/2014 è aggiunto il seguente:
“8 bis. È vietata la concessione di spazi pubblicitari nei locali e sui siti internet delle istituzioni pubbliche della Regione diretti a pubblicizzare i giochi che prevedono vincite in denaro.”.

1. L’articolo 6 della legge regionale 1/2014 è sostituito dal seguente:
“Art. 6 competenze dei Comuni 1. Al fine di tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili e di prevenire i fenomeni di dipendenza da gioco d’azzardo e da gioco praticato con apparecchi per il gioco lecito, è vietata l’installazione di apparecchi per il gioco lecito e l’attività di raccolta di scommesse ai sensi dell’articolo 88 del regio decreto 773/1931 entro la distanza di cinquecento metri da luoghi sensibili.
2. La distanza di cui al comma 1 è misurata partendo dal centro in basso della porta di ingresso al locale interessato e seguendo il percorso pedonale più breve, nel rispetto del codice della strada, fino al centro in basso della porta di ingresso del luogo sensibile individuato.
3. Sono equiparati all’installazione di apparecchi per il gioco lecito, ai fini e per gli effetti di cui al comma 1:
a) il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi;
b) la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere;
c) l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività.
4. È comunque sempre ammessa, nel corso di validità del contratto per l’utilizzo degli apparecchi per il gioco lecito già installati, la sostituzione dei medesimi per vetustà o guasto.
5. È altresì ammesso il nuovo contratto per l’utilizzo degli apparecchi per il gioco lecito stipulato tra esercente e concessionario in caso di subingresso nell’attività, se ricorrono tutte le seguenti condizioni:
a) il nuovo contratto è stipulato dall’esercente subentrante con lo stesso concessionario;
b) non vengono mutate le precedenti condizioni contrattuali, compresa la durata del contratto;
c) vengono mantenuti gli stessi apparecchi per il gioco lecito del precedente esercente;
d) gli apparecchi sono mantenuti ubicati nello stesso esercizio in cui erano precedentemente installati.
6. Ogni installazione di apparecchi per il gioco lecito e ognuna delle situazioni di cui ai commi 3, 4 e 5 è comunicata dal titolare dell’attività al Comune territorialmente competente. Nei casi di cui al comma 4, la comunicazione specifica le cause che rendono necessaria la sostituzione degli apparecchi.
7. Le comunicazioni di cui al comma 6 sono inoltrate allo sportello unico per le attività produttive e per le attività di servizi competente, di seguito SUAP, con le modalità di cui all’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), in conformità alla legge regionale 12 febbraio 2001, n. 3 (Disposizioni in materia di sportello unico per le attività produttive e semplificazione di procedimenti amministrativi e del corpo legislativo regionale), e al decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
8. La comunicazione dell’installazione di apparecchi per il gioco lecito e delle situazioni di cui ai commi 3, 4 e 5 è inoltrata al SUAP entro dieci giorni dalla installazione dell’apparecchio, compreso il caso di sostituzione per vetustà o guasto, o dal rinnovo o stipulazione di un nuovo contratto. In caso di mancata comunicazione, la sostituzione dell’apparecchio si considera installazione del medesimo ai fini e per gli effetti di cui al comma 1.
9. I Comuni possono individuare ulteriori luoghi sensibili in cui si applica il divieto di cui al comma 1, tenuto conto dell’impatto dell’installazione degli apparecchi per il gioco lecito e dell’attività di raccolta di scommesse sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica.
10. A soli fini di pubblicità e ferma restando l’applicazione del divieto di cui ai commi 1 e 9, i Comuni predispongono e rendono pubblico un elenco dei luoghi sensibili presenti sul proprio territorio, come individuati ai sensi dell’articolo 2 e del comma 9 del presente articolo.
11. Il divieto di cui al comma 1 non si applica qualora l’insediamento dell’attività qualificata come luogo sensibile ai sensi della presente legge sia successivo alla installazione degli apparecchi per il gioco lecito o all’insediamento dell’attività di raccolta di scommesse.
12. I Comuni stabiliscono gli orari di apertura delle sale da gioco, in particolare per le sale giochi autorizzate non oltre le tredici ore giornaliere di tutti i giorni, compresi i festivi, e negli altri esercizi commerciali ove gli apparecchi per il gioco lecito sono installati quali attività complementari non oltre le otto ore giornaliere, contemperando le esigenze delle attività economiche con le norme a tutela della sicurezza, del decoro urbano, della viabilità, dell’inquinamento acustico, della quiete pubblica, del contrasto al gioco d’azzardo e alla ludopatia e della tutela dei minori e delle persone più deboli. I Comuni stabiliscono altresì le relative sanzioni amministrative, in caso di mancato rispetto degli stessi, tenendo conto delle esigenze di tutela di cui al periodo precedente.
13. I Comuni intervengono nella presa in carico delle persone affette da GAP e nel sostegno ai loro familiari per gli aspetti di tutela sociale, anche promuovendo qualora necessario l’attivazione dell’istituto dell’amministratore di sostegno.
14. I Comuni promuovono reti di collaborazione con associazioni, volontari, Aziende sanitarie, mediante l’attivazione di iniziative culturali e di socializzazione, formazione e informazione, condivise nei Piani di zona (PDZ), per la prevenzione e il contrasto al GAP.
15. I Comuni assicurano alle autorità statali competenti informazioni rispetto alle situazioni presenti sul proprio territorio al fine di garantire il migliore espletamento degli interventi di prevenzione e contrasto al GAP di competenza delle Forze dell’Ordine e delle Polizie locali.
16. I Comuni possono prevedere forme premiali per i soggetti che espongono il marchio di cui all’articolo 5, comma 3.
17. Su ogni apparecchio per il gioco lecito deve essere indicata, in modo che risulti chiaramente leggibile:
a) la data del collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;
b) la data di scadenza del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi;
c) i riferimenti del numero verde regionale di cui all’articolo 5, comma 2, lettera f).
18. È vietata qualsiasi attività pubblicitaria relativa all’apertura o all’esercizio di sale da gioco e sale scommesse.
19. È vietato consentire ai minori di anni diciotto l’utilizzo di apparecchi e congegni per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 7, lettera c bis), del regio decreto 773/1931.
20. Le vetrine dei locali in cui sono installati apparecchi per il gioco lecito non devono essere oscurate con pellicole, tende, manifesti o altro oggetto.
21. Al fine di evitare la diffusione del fenomeno del GAP e di garantirne il monitoraggio, i Comuni esercitano le funzioni di vigilanza e controllo sui locali in cui sono installati apparecchi per il gioco lecito o viene svolta l’attività di cui al comma 1.”.

1. Dopo l’articolo 8 della legge regionale 1/2014 sono inseriti i seguenti:
“Art. 8 bis variazioni all’aliquota IRAP
1. A decorrere dal periodo di imposta in corso all’1 gennaio 2018 l’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) è maggiorata dello 0,92 per cento per gli esercizi pubblici, commerciali e i circoli privati nei cui locali sono installati apparecchi per il gioco lecito.
2. A decorrere dal periodo di imposta in corso all’1 gennaio 2018 l’aliquota IRAP è ridotta dello 0,92 per cento per gli esercizi pubblici, commerciali e i circoli privati che provvedono volontariamente alla disinstallazione dai propri locali di tutti gli apparecchi per il gioco lecito. La riduzione di aliquota è applicata per i tre periodi d’imposta successivi a quello in cui è avvenuta la disinstallazione. La riduzione di aliquota non si applica alle sale scommesse.
3. La riduzione dell’aliquota IRAP di cui al comma 2 si applica ai sensi della normativa europea in materia di aiuti “de minimis”, di cui ai regolamenti relativi all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti “de minimis”.
4. I beneficiari di cui al comma 2, entro i termini previsti per la presentazione della dichiarazione IRAP di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), per i periodi di imposta di cui al comma 2, sono tenuti a inoltrare in via telematica all’Amministrazione regionale, ai sensi dell’articolo 14, commi da 1 a 4, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Legge finanziaria 2010), la dichiarazione attestante gli aiuti “de minimis”.
Art. 8 ter incentivi per la riconversione delle sale ospitanti apparecchi per il gioco lecito 1. L’Amministrazione regionale è autorizzata a concedere contributi finalizzati alla copertura delle spese di riconversione delle sale ospitanti gli apparecchi per il gioco lecito, in favore degli esercizi pubblici, commerciali, dei circoli privati e di altri luoghi deputati all’intrattenimento, che scelgono di disinstallare apparecchi per il gioco lecito.
2. Con regolamento regionale sono determinati i criteri, le condizioni e le modalità di presentazione delle domande, nonché le modalità di concessione dei contributi di cui al comma 1.
3. Sono ammissibili le spese direttamente imputabili all’intervento descritto nella domanda di contributo per l’acquisto di arredi e attrezzature finalizzati alla pratica di discipline sportive associate riconosciute dal CONI o per lavori di ammodernamento, ampliamento e ristrutturazione locali, sostenute successivamente alla presentazione della domanda ed entro il termine di presentazione del rendiconto dal soggetto richiedente il contributo.
4. I contributi di cui al comma 1 sono concessi ai sensi del regolamento (UE) n. 1407 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti “de minimis”, nella misura del 90 per cento della spesa ammissibile, fino a un massimo di 5.000 euro. Dalla spesa ammissibile rimane in ogni caso esclusa l’imposta sul valore aggiunto (IVA).”.
2. Per le finalità previste dall’articolo 8 ter della legge regionale 1/2014, come inserito dal comma 1, è autorizzata la spesa di 50.000 euro per l’anno 2017 a valere sulla Missione n. 13 (Tutela della salute) – Programma n. 1 (Servizio sanitario regionale – Finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA) – Titolo n. 1 (Spese correnti) dello stato di previsione della spesa del bilancio per gli anni 2017-2019.
3. Agli oneri derivanti dal disposto di cui al comma 2 si provvede mediante rimodulazione di pari importo a valere sulla Missione n. 13 (Tutela della salute) – Programma n. 1 (Servizio sanitario regionale – Finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA) – Titolo n. 1 (Spese correnti) dello stato di previsione della spesa del bilancio per gli anni 2017-2019.

1. Al comma 1 dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014 le parole “di cui all’articolo 6, commi 1, 3 e 8 bis,” sono sostituite dalle seguenti: “di cui all’articolo 6, commi 1, 9 e 19,” e le parole “, nonché in caso di reiterazione delle violazioni alla sospensione dell’esercizio dell’attività da dieci a sessanta giorni” sono soppresse.
2. Al comma 2 dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014 le parole “del divieto di cui all’articolo 6, comma 8, è soggetta” sono sostituite dalle seguenti: “dei divieti di cui all’articolo 6, commi 18 e 20, e la violazione degli obblighi di cui all’articolo 5, comma 2 bis, e di cui all’articolo 6, commi 6, 7 e 8, sono soggette”.
3. Al comma 2 bis dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014 le parole “di cui all’articolo 6, comma 7 bis,” sono sostituite dalle seguenti: “di cui all’articolo 6, comma 17,” e le parole “di cui all’articolo 6, comma 2 bis” sono sostituite dalle seguenti: “dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”.
4. Dopo il comma 2 bis dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014 è inserito il seguente:
“2 ter. In caso di reiterazione delle violazioni di cui al presente articolo, ai sensi dell’articolo 8 bis della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), le relative sanzioni pecuniarie sono raddoppiate nella loro misura minima e massima. In caso di reiterazione delle violazioni di cui al comma 1, oltre al pagamento della sanzione pecuniaria, è disposta la sospensione dell’attività dell’esercizio pubblico, commerciale o circolo privato da dieci a sessanta giorni.”.
5. Il comma 3 dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014 è sostituito dal seguente:
“3. I Comuni provvedono all’applicazione delle sanzioni di cui al presente articolo nel rispetto della legge regionale 17 gennaio 1984, n. 1 (Norme per l’applicazione delle sanzioni amministrative regionali), e ne incamerano i relativi proventi, destinandoli al finanziamento delle attività di vigilanza e di controllo di cui all’articolo 6, comma 21.”.

1. L’articolo 10 della legge regionale 1/2014 è sostituito dal seguente:
“Art. 10 clausola valutativa 1. La Giunta regionale rende conto periodicamente al Consiglio regionale delle modalità di attuazione della presente legge e dei risultati ottenuti in termini di contributo alla prevenzione del gioco d’azzardo patologico, di tutela delle categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e di contenimento dei costi sociali del gioco.
2. Per le finalità di cui al comma 1, la Giunta regionale, avvalendosi anche dei dati e delle informazioni prodotte dalle Aziende sanitarie, dai Comuni e dagli altri soggetti coinvolti nell’attuazione della presente legge, presenta al Consiglio regionale, con cadenza triennale, una relazione che fornisce in particolare le seguenti informazioni:
a) un quadro generale dell’andamento del fenomeno del gioco a rischio di sviluppare dipendenza nel territorio regionale, con particolare riferimento alla diffusione sul territorio regionale degli apparecchi per il gioco lecito;
b) una descrizione degli interventi di formazione, informazione, sensibilizzazione e promozione di stili di vita alternativi realizzati, promossi o patrocinati dalla Regione;
c) informazioni quantitative relative alle attività che hanno ottenuto il marchio regionale di cui all’articolo 5, comma 3, e la loro distribuzione sul territorio regionale;
d) le eventuali forme di premialità attivate dai Comuni a favore delle attività che espongono il marchio regionale di cui all’articolo 5, comma 3;
e) l’effetto sulle entrate del bilancio regionale delle variazioni dell’aliquota IRAP di cui all’articolo 8 bis e il numero delle attività interessate;
f) il numero annuo delle sanzioni amministrative comminate dai Comuni, l’ammontare dei proventi acquisiti e la loro destinazione alle finalità previste;
g) l’andamento e la distribuzione territoriale della domanda e dell’offerta di servizi di assistenza e trattamento della dipendenza da gioco.
3. La relazione di cui al comma 2 è resa pubblica, insieme ai documenti consiliari che ne concludono l’esame, in particolare mediante pubblicazione sul sito internet del Consiglio regionale.”.

1. Le attività in corso alla data di entrata in vigore della presente legge si adeguano al divieto di cui all’articolo 6, comma 1, della legge regionale 1/2014, come sostituito dall’articolo 3, nei termini di seguito indicati:
a) entro cinque anni dalla data di entrata in vigore della presente legge qualora si tratti di sale da gioco o sale scommesse;
b) entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge nel caso di qualsiasi altra attività.
2. Il mancato adeguamento nei termini di cui al comma 1 comporta l’applicazione da parte dei Comuni delle sanzioni di cui ai commi 1 e 2 ter dell’articolo 9 della legge regionale 1/2014, come modificato dall’articolo 5.
3. In sede di prima applicazione dell’articolo 6, comma 10, della legge regionale 1/2014, come sostituito dall’articolo 3, i Comuni pubblicano l’elenco dei luoghi sensibili di cui all’articolo 2 della legge regionale 1/2014, come sostituito dall’articolo 1, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
4. Il requisito di cui all’articolo 5, comma 6, della legge regionale 1/2014, come sostituito dall’articolo 2, non si applica ai procedimenti di concessione ed erogazione di finanziamenti, benefici e vantaggi economici regionali, comunque denominati, in corso alla data di entrata in vigore della presente legge.
5. Dopo la lettera c) del comma 1 dell’articolo 2 della legge regionale 18 gennaio 2006, n. 2 (Legge finanziaria 2006), è inserita la seguente:
“c bis) dello 0,92 per cento per gli esercizi pubblici, commerciali e i circoli privati che provvedono volontariamente alla disinstallazione dai propri locali di tutti gli apparecchi per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), secondo quanto stabilito dalla legge regionale 14 febbraio 2014, n. 1 (Disposizioni per la prevenzione, il trattamento e il contrasto della dipendenza da gioco d’azzardo, nonché delle problematiche e patologie correlate), e dalla legge regionale 17 luglio 2017, n. 26;”.
6. Al comma 7 dell’articolo 2 della legge regionale 2/2006, sono aggiunte, in fine, le parole: “, salva la riduzione di cui al comma 1, lettera c bis), che può applicarsi cumulativamente con non più di una delle altre riduzioni di cui al presente articolo”.
7. In sede di prima applicazione, per la fruizione della riduzione dell’aliquota IRAP di cui all’articolo 8 bis della legge regionale 1/2014 nel periodo d’imposta in corso all’1 gennaio 2018, la disinstallazione degli apparecchi da gioco lecito deve essere effettuata entro il 31 dicembre 2017.
8. Per gli esercizi pubblici, commerciali e i circoli privati in attività alla data di entrata in vigore della presente legge, ferma restando l’esclusione delle sale scommesse, la riduzione dell’aliquota IRAP di cui all’articolo 8 bis della legge regionale 1/2014 si applica a condizione che la disinstallazione degli apparecchi da gioco lecito sia effettuata almeno un anno prima della scadenza del termine di cui al comma 1, lettera b).
9. Il regolamento di cui al comma 2 dell’articolo 8 ter della legge regionale 1/2014, come inserito dall’articolo 4, è approvato entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
10. Ovunque ricorrono nella legge regionale 1/2014 le parole “Aziende per i servizi sanitari”, le stesse sono sostituite dalle seguenti: “Aziende sanitarie”.
La presente legge regionale sarà pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge della Regione.
 
 

Note

L'articolo Modifiche alla legge regionale 14 febbraio 2014, n. 1 (Disposizioni per la prevenzione, il trattamento e il contrasto della dipendenza da gioco d’azzardo, nonché delle problematiche e patologie correlate) (Pubblicata su G.U. del 19 luglio 2017, n. 29) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Modifica all’articolo 32 della legge regionale 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali). (Pubblicata sul Bur Puglia del 8 giugno 2017, n. 66 Suppl.) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Recepimento dell’Accordo tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, sul documento recante: “Piano nazionale prevenzione vaccinale 2017-2019″. (Pubblicato sul Bur Sicilia del 9 giugno 2017, n. 24) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Modifiche alla legge regionale 4 luglio 2013, n. 5 (Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate). (Pubblicata sul Bur Emilia Romagna del 13 aprile 2017, n. 103) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Approvazione “Linee di indirizzo regionali per i percorsi finalizzati all’inclusione sociale, all’autonomia delle persone e alla riabilitazione”. (Pubblicata sul Bur Liguria del 26 aprile 2017, n. 17) proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Coraggio

Sull’illegittimità costituzionale delle disposizioni straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza della Regione Molise

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 19/1/2017 n.14 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Riordino del Sistema Sanitario Regionale di Basilicata. (Pubblicata sul Bur Basilicata del 16 gennaio 2017, n. 1) proviene da Giustamm.