Il parere è consultabile al presente link, nonché come allegato.
https://www.giustamm.it/bd/giurisprudenza/44678  

Note

L'articolo Che cosa sono i DPCM? (In margine a Consiglio di stato parere n. 850 del 13 maggio 2021) proviene da Giustamm.

Sommario. 1. Introduzione. – 2. Ambito di applicazione oggettivo e soggettivo. – 3. Alcune definizioni rilevanti. – 4. Il ruolo del Ministero delle Infrastrutture. – 5. La progettazione. – 6. Le procedure di affidamento e i soggetti. – 7. Insediamenti produttivi e infrastrutture private strategiche per l’approvvigionamento energetico. – 8. Disciplina regolamentare e norme di coordinamento.- 9. La valutazione di impatto ambientale. – 10. Il sistema di qualificazione. – 11. Interventi per lo sviluppo infrastrutturale.

Per la visualizzazione del documento clicca
qui

Note

L'articolo Lavori relativi ad infrastrutture strategiche ed insediamenti produttivi. Commento agli artt. 161-194 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163* proviene da Giustamm.

Quando, nel maggio del 2005, ricevetti il prestigioso incarico di presiedere la Commissione per la predisposizione di un progetto di recepimento delle Direttive comunitarie n. 17 e 18 del 2004, fui immediatamente conscio delle difficoltà che tale impegno richiedeva. Allo stesso tempo, mi resi conto dell’opportunità che veniva concessa, a me e a coloro che hanno con me collaborato in questi mesi (e che ringrazio per il notevole impegno profuso), per tentare una opera di razionalizzazione e semplificazione mai intrapresa prima, nel campo dei contratti pubblici.
Massimo Severo Giannini, il quale, oltre che un sommo giurista, era anche un esperto di problemi della pubblica amministrazione (fu Ministro della Funzione pubblica), nella ricerca dei rimedi per uscire dallo stato di crisi in cui versava il settore dei lavori pubblici in Italia negli anni ’80, suggeriva due possibili strade: la riorganizzazione dell’amministrazione o la riorganizzazione della normativa. Più complessa la prima, forse più agevole la seconda.
Tale seconda strada fu effettivamente percorsa con l’emanazione della Legge n. 109 del 1994, legge che si autodefinisce “quadro” e che, all’art. 1, qualifica espressamente le proprie disposizioni come “norme fondamentali di riforma economico – sociale e principi della legislazione dello Stato”. Con la legge quadro, integrata dal regolamento da essa previsto e da qualche altra legge, si sarebbe potuta attuare, nel nostro ordinamento, quella idea, a lungo vagheggiata, del codice dei lavori pubblici, come in altri paesi (si veda l’esempio francese, dove da tempo esiste il Code des marchés publics), dove vi è un corpus di norme organiche sulla regolamentazione del settore.
Questa speranza è andata delusa, purtroppo.
Sono note a tutti le numerose e rilevanti modifiche che ha subìto la legge quadro del 1994, fino alla legge obiettivo, fino alla legge n. 166 del 2002 (che all’art. 7 espressamente preconizza una ulteriore revisione della legge 109, anche allo scopo di adeguarla alle modifiche del titolo V della Costituzione), fino alla stessa legge comunitaria 2004, legge di delega e allo stesso tempo di modifica di altre disposizioni della Merloni. Occorre anche sottolineare i ritardi con cui i Governi che si sono succeduti dal 1994 hanno esercitato la potestà regolamentare attribuita dalla legge quadro (il regolamento generale doveva essere emanato entro il 30 settembre 1995 e lo è stato il 21 dicembre 1999, entrando in vigore a metà del 2000; la legge n. 166 dell’agosto 2002 prevede espressamente l’adeguamento di tale regolamento, ma si è ancora nella fase di studio, e potrebbero essere citati molti altri casi).
La auspicata riorganizzazione della normativa non può dirsi, quindi, riuscita.
Si aggiunga a ciò lo sviluppo della normativa comunitaria in materia di appalti, la quale si è intrecciata progressivamente, e giustamente, con materie attinenti alla crescita economica, al progresso sociale, al rispetto dell’ambiente, materie tutte ispirate al perseguimento di un modello di sviluppo equilibrato e sostenibile.
I princìpi di libertà economica, di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento, di libera prestazione dei servizi, di parità di trattamento, di imparzialità e di trasparenza dell’azione amministrativa sono princìpi che hanno trovato graduale applicazione nelle direttive via via emanate in tema di appalti pubblici, ma sono princìpi che, ancor prima che dalle direttive, derivavano dalle norme di diritto primario contenute nel Trattato, suscettibili pertanto di applicazione anche al di fuori dell’ambito coperto dalle specifiche direttive.
Il diritto comunitario penetra quindi sempre più nel nostro ordinamento, incidendo sia sul piano legislativo (basti pensare alla prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno, all’obbligo di recepimento delle direttive, alle direttive self executing, all’immediata applicabilità dei regolamenti comunitari), sia sul piano amministrativo (sono sempre più frequenti gli interventi della Commissione in materia di aiuti alle imprese, di tutela della concorrenza, di tariffe assicurative ed aeree, etc.), sia sul piano giudiziario.
Con l’entrata in vigore del nuovo sistema di riparto di competenze, come configurato nel Titolo V, si assiste oggi ad un complesso intreccio di normative statali e regionali, siano esse riconducibili alla potestà legislativa esclusiva o concorrente di Stato o Regioni, che il più delle volte generano difficoltà interpretative (e di conseguenza applicative) in riferimento alla disciplina da applicare ad una determinata fattispecie.
Senza dilungarsi oltre su tali aspetti, già ampiamente trattati nelle opportune sedi, risulta quindi un dato acquisito la frammentazione della disciplina sui lavori pubblici, con tutto ciò che ne consegue in termini di comprensione e di applicazione di norme.
Muovendo da queste premesse, e alla luce dei contenuti della delega di cui alla Legge n. 62 del 2005, la Commissione ha pertanto cercato di recuperare l’obiettivo iniziale, già suggerito da Giannini, di riorganizzare la normativa italiana in materia di appalti.
Occasione migliore non si poteva presentare: la scelta comunitaria di unificare le discipline in materia di appalti di lavori, di forniture e di servizi, oggetto di recepimento, che ha comportato anche il superamento delle disposizioni dettate in precedenti direttive, ha rappresentato il punto di riferimento più razionale.
Di ciò il legislatore italiano è stato consapevole, al momento di tracciare i limiti della delega.
L’art. 25 della legge n. 62 del 2005 affida infatti al legislatore delegato il compito di compilare “un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in vigore nel rispetto dei princìpi del Trattato istitutivo dell’Unione europea” (lett. a).
Altro compito che viene assegnato riguarda la “semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici” (lett. b).
Non solo.
Il lavoro deve prevedere anche il “conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina….” (lett. c) e l’adeguamento della normativa “..alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 7 ottobre 2004 nella causa C-247/02” (lett. d).
Il testo approvato il 13 gennaio 2006 dal Consiglio dei Ministri rispetta perfettamente sia il contenuto che i limiti della delega.
Non sembra contestabile infatti che il coordinamento di cui alla lett. a) della legge sia stato posto in essere, anche se in senso sostanziale, riproducendo all’interno del testo tutte le previsioni della Legge Merloni, con la sola eliminazione di quelle incompatibili con le nuove direttive e con i criteri della delega. L’abrogazione della Merloni assume quindi solo carattere formale, rimanendo comunque vigenti la maggior parte delle sue disposizioni.
Apro una parentesi proprio sulla Legge Merloni, in particolare sulla “clausola di resistenza” di cui all’art. 1, laddove si stabilisce che le sue disposizioni possono essere abrogate solo con disposizioni espresse. Sul piano normativo e costituzionale la previsione è stata ampiamente rispettata. Tale norma impone la abrogazione espressa, ma non dice che tale abrogazione può avvenire solo con “legge”. Il decreto legislativo delegato è una fonte che ha la stessa forza e valore di una legge: pertanto il codice appalti, che è un decreto legislativo, ben può abrogare le norme della Merloni.
E’ il caso di precisare che ci si sofferma sui lavori pubblici perché proprio in tale ambito si erano verificati, nel passato, significativi scostamenti dai dettami comunitari, non verificatisi invece nel campo dei servizi e delle forniture.

***

Occorre adesso soffermarsi sui contenuti del progetto, anche (e soprattutto) alla luce delle critiche che già sono affiorate sui risultati cui è pervenuta la Commissione.
Si è infatti affermato che questo testo – in relazione ad aspetti quali la trattativa privata, gli appalti integrati ed altro – abbia voluto ampliare la discrezionalità dell’amministrazione a danno della trasparenza, della concorrenza, dei vincoli posti dalla legge Merloni.
Ciò non sembra esatto: se la normativa comunitaria detta una certa disciplina per i contratti soprasoglia, si è ritenuto incongruo prevedere, nell’ ordinamento interno una disciplina più restrittiva (come pure in astratto sarebbe consentito), dettata dal sospetto verso l’amministrazione e verso gli operatori. Si è così preferito conformarsi alla disciplina comunitaria per i contratti soprasoglia e dettare una disciplina sostanzialmente analoga a quella per quelli sottosoglia, apparendo illogico riservare a questi ultimi un trattamento deteriore, più restrittivo, più rigoroso rispetto agli altri.
Si è parlato anche di allentamento dei vincoli e di aumento della discrezionalità della pubblica amministrazione, di possibilità di effettuare trattative private “a maglie larghe” e della possibilità di ricorrere ampiamente ad appalti integrati e ad appalti concorso.
Al riguardo sono necessarie alcune precisazioni.
La trattativa privata è stata esclusa per l’affidamento delle concessioni; è stata inoltre circoscritta agli appalti fino a un milione di euro per l’ipotesi di gara con offerte irregolari o inaccettabili.
Per il resto, sono state recepite le ipotesi comunitarie di trattativa privata, in parte più ampie rispetto alla legge Merloni per i lavori, ma già vigenti in Italia per servizi, forniture e settori esclusi.
Va però osservato che dopo la Merloni numerose leggi speciali hanno previsto per i lavori la trattativa privata nei casi previsti dal diritto comunitario (v. appalti per i beni culturali e appalti per i giochi olimpici di Torino 2006, solo per fare qualche esempio).
La Commissione ha pertanto proposto il recepimento integrale della direttiva comunitaria, quanto alla trattativa privata per i lavori, per le seguenti considerazioni:
– la legge delega impone il recepimento delle direttive, senza stabilire esclusioni o limitazioni per la trattativa privata o per altri istituti;
– è opportuno che vi sia una disciplina il più possibile uniforme per lavori, servizi, forniture, tanto più che sempre più frequenti sono gli appalti misti;
– nei fatti, la rigida impostazione della Legge Merloni è stata superata da numerose leggi speciali, tanto che la c.d. regola del limite alla trattativa privata è nella sostanza vanificata;
– la trattativa privata comunitaria, recepita dal codice, non coincide con la trattativa privata pura di derivazione civilistica, essendo circondata da garanzie procedurali che ne assicurano comunque la trasparenza (sono numerose le ipotesi di trattativa privata previa pubblicazione di bando di gara).
Quanto al più ampio ricorso all’appalto integrato, la Commissione, nel rispetto della legge delega che impone il recepimento tout court delle direttive, ha proposto la soluzione comunitaria secondo cui l’appalto di lavori può, a scelta della stazione appaltante (che deve essere motivata), avere ad oggetto la sola esecuzione o anche la progettazione (con esclusione, in ogni caso, della progettazione preliminare).
Rispetto all’attuale disciplina, il codice dimostra maggiore rigore in quanto chi concorre ad una gara di esecuzione e progettazione deve avere anche tutti i requisiti di qualificazione prescritti per i progettisti. In ogni caso, la possibilità di un appalto di progettazione ed esecuzione è subordinata alla regola, già contenuta nella legge Merloni e ribadita dal codice, che la progettazione esterna alla stazione appaltante costituisce eccezione rispetto alla regola della progettazione interna.

Vi sono altri aspetti che, ritengo, saranno oggetto di vivace dibattito nell’immediato futuro.
Mi vorrei soffermare su alcuni di questi.

Il testo presentato può sembrare eccessivamente lungo (si compone di 257 articoli). Invero il codice riduce a 257 articoli una materia (i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, sopra e sottosoglia, nei settori ordinari e nei settori speciali), oggi disciplinata da oltre cinquanta testi normativi, con conseguente abrogazione di un numero di articoli molto più elevato rispetto a quelli di cui si compone il codice. Gli altri codici di questa legislatura (della proprietà industriale, del consumo, delle assicurazioni private) non sono più brevi, pur riguardando materie meno complesse. Peraltro il raffronto tra le Direttive 17 e 18 del 2004 consente di enucleare molteplici princìpi e disposizioni comuni. Si è operato in tal senso in sede di recepimento (disciplinando in capi separati solo gli aspetti non comuni), addivenendo così ad un testo normativo più sintetico e snello.

Il testo prevede altresì la libertà di scelta, per le stazioni appaltanti, tra i criteri di aggiudicazione delle gare: prezzo più basso od offerta economicamente più vantaggiosa. Si è trattato di una soluzione doverosa, a seguito di condanna della legislazione italiana da parte della Corte di giustizia, con la sentenza 7 ottobre 2004 e, in effetti, la legge delega ha espressamente imposto l’adeguamento della normativa italiana a tale sentenza.

Sulla possibilità di utilizzare la procedura di licitazione privata, il codice ha confermato la soluzione della Merloni, che per i lavori di fatto azzera la licitazione privata. La Commissione aveva espresso un diverso avviso (maggiore discrezionalità nella licitazione privata), ma la soluzione adottata dal Consiglio dei Ministri si pone in linea di continuità con quanto previsto attualmente dalla Legge Merloni. La licitazione privata comunitaria è infatti limitata agli appalti di lavori di importo superiore a 40 milioni di euro, mentre trova applicazione in relazione ai servizi e alle forniture, come già previsto nel diritto vigente.

In tutti gli appalti sottosoglia (sia di lavori che di servizi e forniture) si è optato per l’integrale applicazione della disciplina sulle offerte anomale, sciogliendo quindi il nodo tutto italiano della esclusione automatica, e propendendo per la non automaticità della esclusione (peraltro in questo caso sono stati recepiti orientamenti emersi già in dottrina e presso l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici).

Sono stati, infine, recepiti i nuovi strumenti negoziali previsti dalle direttive: in particolare, l’accordo quadro, il dialogo competitivo, la centrale di committenza, le aste elettroniche.

Sulla base di queste osservazioni, ritengo di avere adempiuto, insieme ai membri della Commissione, nel modo migliore al compito che mi era stato assegnato.
Il decreto legislativo in via di emanazione rappresenterà comunque uno dei progetti più ambiziosi che siano stati mai portati a termine negli ultimi decenni.
Mi auguro che le discussioni che si avvieranno su tale progetto, e le connesse critiche, abbiano comunque valenza costruttiva e propositiva.
Soprattutto, coltivo la speranza che tale progetto risponda alle aspettative e alle proposte, avanzate in questi anni da più parti, concernenti la necessità di superare la staticità che caratterizza gli ingranaggi della macchina pubblica e di creare meccanismi che consentano, finalmente, l’accesso a pieno titolo dell’amministrazione italiana nel mercato dei tempi moderni.
Compete poi ad altre sedi, molto più autorevoli, valutare se questo disegno di codice possa finalmente rispondere alle esigenze della nostra economia.

Note

L'articolo Presentazione del nuovo codice degli appalti proviene da Giustamm.

1. La “codificazione” della materia degli appalti pubblici si scontra con uno dei profili di maggiore instabilità degli ultimi anni: stabilire in maniera precisa il riparto di competenze tra Stato e Regioni.
L’applicazione del nuovo assetto competenziale previsto nel nuovo Titolo V della Carta costituzionale, sta passando per svolgimenti particolarmente contorti, anche in ragione della “incompiutezza” delle tabelle di cui ai commi 2° e 3° dell’art. 117 Cost. La Corte costituzionale ha così scelto di privilegiare una interpretazione non testuale, oggettiva di tali elenchi, ma ha optato per una lettura funzionale, teleologica, anche con applicazione di una serie di “grimaldelli” alla competenza regionale. Vanno così intesi strumenti quali le materie “trasversali” – o anche “materie non materie”, o “materie-funzioni” – che indicano gli ambiti in cui sono “raccolti ed intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a competenze differenziate, distribuite tra enti locali, Regioni e Stato” (così Corte cost., sent. n. 96 del 2003; ma anche, ad es., nn. 31, 50, 51, 108, 133, 151, 161, 214, 219, 234 e 336 del 2005); la “chiamata in sussidiarietà”, che facendo leva su esigenze unitarie giustifica competenze statali che non trovano alcun titolo nell’art. 117 Cost. (sulla base dell’impianto della sent. n. 303 del 2003, v. sent. n. 270 e 285 del 2005); la pervasività dei principi fondamentali, attraverso i quali si restringono non di poco gli spazi di competenza regionale (ad es. sent. n. 286 e 324 del 2005).
Per far chiarezza in questo quadro appare più opportuno affidarsi al legislatore piuttosto che alla Corte costituzionale. Gli interventi della Corte, infatti, oltre a scontare l’inevitabile a- sistematicità, operano su un tessuto normativo già in vigore e rappresentano, spesso, decisioni “pretorie”, che risolvono singoli casi, spesso con approccio arbitrale.
Il legislatore, anche delegato, invece, interviene in maniera maggiormente sistematica e – elemento assolutamente da non trascurare – risponde più direttamente ai circuiti di rappresentatività democratica, potendo operare con gli strumenti tipici della mediazione politica, così da non trascurare le posizioni di nessuno dei rappresentanti degli interessi coinvolti.

2. Lo sforzo “titanico” della Commissione di redazione del “Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture” affronta gli assetti competenziali Stato – Regioni all’art. 4 della bozza approvata dal Consiglio dei Ministri il 13 gennaio 2006, articolato in due commi:
“1. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potestà normativa nelle materie di propria competenza nel rispetto delle disposizioni dettate dal presente codice relativamente alle materie oggetto di competenza esclusiva dello Stato e in conformità ai principi ricavabili dal presente codice relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente.
2. Le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nel rispetto dell’articolo 117, comma secondo, lettera e), non possono prevedere una disciplina della qualificazione e selezione dei concorrenti, nonché di svolgimento delle procedure di gara, diversa da quella prevista nel presente
codice”.
Il primo rappresenta una ricognizione generale dei limiti alla potestà normativa regionale nell’attuale assetto costituzionale. Le Regioni debbono rispettare le “disposizioni dettate dal presente codice relativamente alle materie oggetto di competenza esclusiva dello Stato” e debbono legiferare “in conformità ai principi ricavabili dal presente codice relativamente alle materie oggetto di competenza concorrente”. In tal modo il codice riprende l’impianto dei commi 2° e 3° dell’art. 117, circa la sussistenza dei limiti alla competenza legislativa regionale discendenti dalla competenza esclusiva dello Stato e dalla competenza concorrente. Intendiamoci, anche senza la specificazione dell’art. 4, comma 1, tali tipologie di limiti avrebbero costituito vincoli alla legislazione regionale.
In tal senso ci troviamo di fronte ad una “ridondanza giuridica”, comunque utile secondo l’insegnamento di Alf Ross, in quanto risponde alla ragione positiva “di sottolineare una particolare opinione o … soddisfare un’esigenza generale (a vantaggio specialmente del lettore inesperto)”, per cui si reputa “necessario ribadire sotto un solo contesto alcune cose che altrimenti avrebbero trovato posto altrove” (così A. ROSS, Diritto e giustizia [1958], trad. it. di G. Gavazzi, Torino, 1965, 126).
Si potrebbe obiettare che la Commissione avrebbe dovuto compiere uno sforzo maggiore per cercare di individuare più specificamente quali siano, nella specie, le disposizioni del codice che rientrano in materie di competenza esclusiva dello Stato o che rappresentano principi nell’impianto della competenza concorrente.
A ben vedere la Commissione, piuttosto che cercare – illuministicamente – di effettuare un elenco unitario dei limiti sostanziali alla competenza regionale ha provato a specificare di parte in parte la vincolatività per le Regioni. E’ quanto accade, ad es., nell’art. 89, comma 4, relativamente agli strumenti di rilevazione della congruità dei prezzi; nell’art. 161, riguardo alla progettazione, all’approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale.

3. La clausola del secondo comma dell’art. 4 – che merita un’analisi più approfondita di quanto si possa fare in sede di un primo commento – fa rientrare nella competenza statale esclusiva in materia di “tutela della concorrenza” (art. 117, comma 2, lett. e) la “disciplina della qualificazione e selezione dei concorrenti, nonché di svolgimento delle procedure di gara, diversa da quella prevista nel presente codice”.
Ci si richiama in tal modo a quella nozione dinamica di “concorrenza” fatta propria dalla Corte costituzionale a partire dalla sent. n. 14 del 2004, in cui il giudice delle leggi ha precisato che una ricostruzione organica di tale nozione «dal punto di vista del diritto interno, … non può non riflettere quella operante in ambito comunitario, che comprende interventi regolativi, la disciplina antitrust e misure destinate a promuovere un mercato aperto e in libera concorrenza. Quando l’art. 117, secondo comma, lettera e), affida alla potestà legislativa esclusiva statale la tutela della concorrenza, non intende certo limitarne la portata ad una sola delle sue declinazioni di significato. Al contrario, proprio l’aver accorpato, nel medesimo titolo di competenza, la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, il sistema valutario, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la perequazione delle risorse finanziarie e, appunto, la tutela della concorrenza, rende palese che quest’ultima costituisce una delle leve della politica economica statale e pertanto non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in quell’accezione dinamica, ben nota al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (§ 4 Cons. diritto).
Tale visione è stata applicata, ad esempio anche al Codice delle comunicazioni elettroniche, ritenendo evidente «l’incidenza che una efficiente rete di infrastrutture di comunicazione elettronica può avere sullo sviluppo economico del Paese e sulla concorrenzialità delle imprese. Ciò in un’ottica secondo la quale la “materia” della “tutela della concorrenza” deve essere intesa non “soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e di ripristino di un equilibrio perduto”, ma anche in un’accezione “dinamica” che giustifica misure pubbliche volte a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenza 27 luglio 2005, n. 242, § 5 Cons. diritto).

4. Corretta appare anche la scelta effettuata nell’art. 5 di affidare alla potestà regolamentare dello Stato tutte le materie che rientrano nella potestà esclusiva del medesimo, ai sensi del riparto di potestà regolamentare effettuato dal comma 6 dell’art. 117 Cost. Resta, tuttavia, da verificare se i profili elencati nel comma 5 del medesimo art. 5 rientrino tutti in materie di competenza esclusiva dello Stato o se su alcuni di essere, relativi ad ambiti di concorrenza di competenze, sia necessario comunque un parere della Conferenza Stato-Regioni.
Voglio fare riferimento ad un recente caso esaminato dalla Corte costituzionale relativo alla spettanza della potestà regolamentare in caso di sovrapposizione di competenze statali esclusive e di competenze concorrenti nella medesima materia.
Relativamente alla spettanza della potestà regolamentare sugli IRCCS (Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico), enti pubblici nazionali con competenze in materia sanitaria e di ricerca (intreccio di competenze esclusive statali e concorrenti), la Corte nella sent. 7 luglio 2005, n. 270, ha precisato che “la competenza dello Stato a legiferare nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali» contemplata nella richiamata lettera g) del secondo comma dell’art. 117 Cost. non può assumere le caratteristiche di un titolo «trasversale» in grado di legittimare qualsivoglia intervento legislativo indipendentemente dalle specifiche funzioni che ad un determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite e dalle materie di competenza legislativa cui tali funzioni afferiscano”.
Pertanto, “un intervento come quello appena accennato, al fine di evitare un improprio svuotamento delle nuove prescrizioni costituzionali, esige non solo l’attenta valutazione dell’effettiva sussistenza delle condizioni legittimanti (necessarietà dell’attrazione al livello statale della funzione e della relativa disciplina regolativa, nonché idoneità, pertinenza logica e proporzionalità di tale disciplina rispetto alle esigenze di regolazione della suddetta funzione), ma anche la previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle Regioni interessate, secondo i moduli di leale collaborazione più volte indicati come ineliminabili da questa Corte (cfr., fra le altre, le sentenze. n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)”.

Note

L'articolo Gli appalti pubblici tra competenze statali e competenze regionali. Primi spunti. proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Una moderna fonte del diritto: la “soft law” proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Introduzione – 2. Jus superveniens e principio di irretroattività – 3. Dal principio di irretroattività a quello di legittimo affidamento (e ritorno) nella giurisprudenza della Corte costituzionale – 4. (segue) Tutela dell’affidamento, diritti quesiti e rapporti esauriti – 5. Sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità e posizioni giuridiche consolidate – 6. Tutela dell’affidamento e retroattività apparente – 7. Limiti alla tutela del legittimo affidamento nella giurisprudenza amministrativa – 8. Sull’esigenza di liberare il principio del legittimo affidamento dal troppo labile canone della irretroattività.
 
 
1. Introduzione
 
Le modifiche normative che introducano nuove previsioni meno favorevoli per gli operatori economici e più in genere per i consociati pongono come ben noto la questione della loro compatibilità con la contrapposta esigenza di tutela delle aspettative e delle posizioni consolidate degli interessati.
Si tratta di una questione che tende a presentarsi sempre più frequentemente, specie in relazione alle innovazioni normative che interessano la disciplina delle attività economiche e che sono spesso ispirate da politiche restrittive dettate dagli imperativi dell’attuale austerità. 
L’ambito di riferimento che può venire in considerazione è ad esempio quello di previsioni vantaggiose normativamente stabilite (da leggi, regolamenti o altri atti di disciplina) a beneficio di operatori economici che si trovino in determinate situazioni o compiano determinate azioni; previsioni che possono contemplare una “attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere” – per utilizzare la formula suggerita dalla legge sul procedimento amministrativo – a partire dalla “concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari” (art.12)[1]. Senza dimenticare le previsioni che ammettano lo svolgimento di attività economiche a condizioni profittevoli, sulla base volta a volta di autorizzazioni, licenze, abilitazioni, nulla osta, permessi o altri atti di assenso comunque denominati – per richiamare un’altra sequenza consolidata (art. 19).
Le eventuali innovazioni normative che sopravvengano in senso meno favorevole manifestano ovviamente la loro incidenza attraverso i successivi e necessari interventi della pubblica amministrazione destinati a farne concreta applicazione, di solito mediante singoli provvedimenti puntuali comportanti la perdita di efficacia di provvedimenti in precedenza rilasciati o il rifiuto di nuovi provvedimenti favorevoli o comunque la modifica di rapporti amministrativi in atto.
Si comprende quindi la rilevanza che la questione finisce per assumere anche nell’eventuale contenzioso davanti agli stessi giudici amministrativi, chiamati ad occuparsi delle normative sopravvenute e dell’eventuale contrasto con le esigenze di tutela dell’affidamento quale possibile fonte di invalidità derivata degli atti amministrativi conseguenti.
In altri casi invece sono direttamente le stesse pubbliche amministrazioni che, nell’esercizio delle funzioni di regolazione loro attribuite dalla legge, adottano atti di disciplina generale (di regolazione o di pianificazione) comportanti previsioni meno favorevoli per i soggetti privati; atti di disciplina generale che, in quanto aventi natura amministrativa, consentono un diretto scrutinio della loro eventuale illegittimità ad opera degli organi di giustizia amministrativa.
L’evenienza che qui interessa dunque approfondire, per i suoi perduranti aspetti problematici e per il rilievo che sempre di più assume nel diritto amministrativo, è quella delle disposizioni normative sopravvenute che intervengano a modificare l’iniziale trattamento previsto, comportando la riduzione o eliminazione di benefici, o la loro cessazione anticipata, o l’aggravamento delle condizioni richieste per ottenerli o più semplicemente per poter realizzare le iniziative, in contrasto con le aspettative di stabilità e continuità di disciplina nutrite dai soggetti interessati.
Se ci si chiede allora quale tutela sia attualmente assicurata nel nostro ordinamento a queste esigenze di affidabilità e di certezza delle regole, si deve anzitutto ricordare che la salvaguardia di situazioni di vantaggio pregresse è stata tradizionalmente affidata al principio di irretroattività delle norme sopravvenute[2], nel senso che le stesse non potrebbero trovare applicazione a fatti e/o effetti che si collocano in un tempo anteriore alla loro entrata in vigore.
Il tema in esame si intreccia così quasi imprescindibilmente con le problematiche che riguardano la successione di leggi nel tempo o meglio con il cosiddetto diritto intertemporale, ossia l’insieme di regole e criteri volti ad individuare la norma applicabile al caso concreto[3]; e ciò con particolare attenzione per quelle situazioni che si collocano, vuoi per il momento della loro formazione, vuoi per l’esplicazione dei loro effetti, sotto il vigore di due diverse normative[4].
Si pone dunque il problema di indagare, specie attraverso l’analisi delle pronunce giurisprudenziali, se il legislatore o il regolatore siano totalmente “liberi” nell’esercizio del loro potere di innovare anche in senso peggiorativo l’ordinamento attraverso nuove statuizioni, o se invece sussistano – e fino a che punto – dei limiti derivanti dalla contrapposta esigenza di certezza delle regole e di stabilità delle posizioni soggettive già sorte e consolidate nel tempo sulla base della disciplina precedente[5].
 
 
2. Jus superveniens e principio di irretroattività
 
Il punto di riferimento per le soluzioni dei problemi in materia di diritto intertemporale è offerto, come noto, dal combinato degli artt. 10, 11 e 15 delle disposizioni preliminari al codice civile, che disciplinano rispettivamente l’entrata in vigore delle leggi, la loro efficacia nel tempo e la loro cessazione ad opera di una legge posteriore che le abroga[6], integrate a livello costituzionale dalla previsione dell’art. 25, comma 2 per la sola materia penale. Da questo insieme di disposizioni dottrina e giurisprudenza hanno desunto i criteri fondamentali per risolvere le problematiche connesse al susseguirsi delle norme nel tempo, concentrandosi prevalentemente sul principio di irretroattività delle leggi.
Proprio il concetto di irretroattività della legge (e quello speculare di retroattività) che emerge dalle norme appena richiamate non risulta invero definito in modo chiaro e tale da rendere di immediata ed univoca soluzione la scelta della legge applicabile alle fattispecie di diritto intertemporale e non stupisce dunque che sia stato a più riprese definito come «una nozione confusa»[7], «un concetto dal significato equivoco»[8] e «un vero e proprio enigma giuridico»[9]. Tale impressione è confermata dalla lettura dell’art. 11 delle preleggi secondo cui «la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo»; dettato che se letto a contrario imporrebbe di considerare retroattiva una norma quando non disponga solo per l’avvenire, essendo rivolta anche al passato.
Cosa si debba o si possa intendere per legge che si rivolge al passato rimane però un aspetto di difficile precisazione, che viene lasciata al ruolo dell’interprete, senza che sia possibile ricavare indicazioni conclusive da tale disposizione positiva[10]. Ne segue che, a seconda dell’interpretazione che se ne voglia dare, si prospettano «soluzioni divergenti in relazione ai conflitti tra norme nel tempo, che privilegiano la sopravvivenza della legge antica o l’applicazione immediata della legge nuova» e che soddisfano «esigenze di conservazione o di mutamento del diritto, di certezza o di giustizia»[11].
Sono per conseguenza ben note le incertezze concettuali che si manifestano quando si tratta di individuare le fattispecie e le vicende che possono considerarsi “insensibili” all’applicazione delle norme sfavorevoli sopravvenute. Ne sono chiaro esempio le diverse ricostruzioni dei limiti alla retroattività della legge che in passato si sono susseguite in dottrina e giurisprudenza e che hanno visto emergere ora la teoria dei diritti acquisiti e ora quella del fatto compiuto[12].
In via meramente logica dovrebbero risultare certamente “insensibili” fattispecie e vicende che cadano interamente, sia quanto ai fatti che quanto agli effetti, entro il periodo temporale di vigenza e applicazione della disciplina precedente; ma i problemi si manifestano, come accennato, per quelle posizioni che, sorte nel vigore della norma precedente, non si esauriscono con essa ma ricadono entro l’ambito di applicazione della norma successiva.
Una estesa tutela di queste posizioni è stata ricercata attraverso l’affermazione dei diritti quesiti quale limite all’applicazione di norme sopravvenute nei confronti di rapporti di durata. Secondo questa ricostruzione il principio di irretroattività si identificherebbe con il rispetto dei diritti acquisiti[13], intesi come quei «fatti, rapporti o, in generale, quelle situazioni giuridicamente rilevanti che, venute ad esistenza sotto il vigore di una determinata normativa, in via diretta danno origine a conseguenze il cui realizzarsi è successivo al subentrare di un’ulteriore ed innovata normativa»[14]; con la conseguenza di estendere il concetto di retroattività a tutte quelle norme che incidano sugli effetti attuali di una vicenda del passato, costituendo così un limite all’efficacia immediata delle leggi nuove[15].
È agevole invero rilevare che la salvezza dei diritti quesiti anche per il tempo successivo all’entrata in vigore di norme sopravvenute non discende da una necessità tecnica, ma dipende piuttosto da una scelta convenzionale[16]. In questo senso ben si comprende l’affermazione, soltanto apparentemente paradossale, per cui i cosiddetti diritti quesiti possono considerarsi insensibili alle norme sopravvenute se ed in quanto positivamente (normativamente) sottratti alla loro conseguente applicazione[17].
Anche la successiva teoria del fatto compiuto, pure se fondata sul diverso assunto per cui il principio di non retroattività impone che la nuova norma non possa regolare fatti già avveratisi sotto l’impero della legge precedente (alla stregua del  canone tempus regit factum), è stata declinata almeno in origine e secondo la sua accezione più ampia, nel senso che tutte le conseguenze di un fatto compiuto sotto l’impero della legge abolita devono continuare ad essere regolate da questa, anche se si avverano nel vigore della legge nuova[18]; e ciò, come rilevato da autorevole dottrina, «non per la ragione ch’è a base del principio della irretroattività, ed è fondata sulla stessa natura delle cose la quale non permette concepire una norma a cui si debba obbedire prima ch’esista; ma per varie ragioni d’equità, di convenienza, d’utilità sociale»[19].
In queste prime ricostruzioni il tempo della norma giuridica e quello della posizione sostanziale ad essa correlata vengono dunque fatti coincidere in quanto la situazione giuridica sorta nel vigore di una data disciplina normativa in un dato tempo rimane regolata dalla stessa norma anche se essa viene successivamente sostituita da una norma nuova. Il mutamento della normativa non incide dunque sulla situazione sostanziale già esistente, ma opera soltanto in relazione alle nuove situazioni che devono ancora sorgere. C’è quindi una corrispondenza biunivoca tra il piano della situazione giuridica soggettiva e quello della norma applicabile ad essa: il tempo in cui si sviluppa e si consolida la posizione giuridica sostanziale e quello in cui opera la norma ad essa applicabile coincidono.
A partire della teoria del fatto compiuto è stata peraltro elaborata anche una concezione del principio di irretroattività intesa sostanzialmente a giustificare e favorire l’applicazione immediata della nuova normativa rispetto a quella vecchia, distinguendo tra una retroattività in senso proprio, che si avrebbe qualora la nuova legge agisca sugli effetti passati di un fatto compiuto sotto la legge precedente, e una retroattività soltanto apparente, in cui la nuova norma è immediatamente applicabile agli effetti attuali di situazioni sorte sotto la normativa anteriore senza per questo essere retroattiva, purché non incida sul fatto generatore[20]. Questa diversa impostazione porta così a sostenere che insensibili allo jus superveniens sarebbero solamente quei «fatti e rapporti che hanno spiegato tutti gli effetti loro e si sono esauriti sotto l’impero della norma antica» e non anche «quelli che, qual ne sia la ragione, devono produrre o continuare a produrre gli effetti loro nel tempo in cui non vige più la regola sotto il cui impero sorsero o si formarono»[21]. Mentre per i primi – i c.d. rapporti esauriti – si sono già realizzati non soltanto tutti gli elementi costitutivi della fattispecie ma anche tutti gli effetti ad essa ricondotti nel vigore della norma del passato[22], per i secondi si tratta di ipotesi diversa in cui si sono realizzati unicamente gli elementi costitutivi della fattispecie ma non gli effetti, che infatti continuano a prodursi finendo per rientrare sotto il vigore della nuova norma, la quale ben può incidere su di essi senza per questo violare il principio di irretroattività delle leggi[23].
In altri termini si avrebbe retroattività soltanto apparente nell’ipotesi di applicazione immediata della legge nuova agli effetti di un rapporto non esaurito. Con l’affermarsi di questa diversa ricostruzione dei rapporti delle norme nel tempo la corrispondenza prima evidenziata tra disciplina della posizione giuridica sostanziale e efficacia della norma nel tempo viene meno.
È spontaneo rilevare che l’esito a cui conduce il principio di irretroattività così inteso offre p una risposta soltanto parziale alle esigenze di tutela delle situazioni giuridiche sostanziali anteriori, lasciando inappagata l’aspettativa alla continuità del precedente trattamento giuridico ogniqualvolta il rapporto di cui si tratta si protragga anche nel periodo di vigenza della normativa sopravvenuta.
Sotto questo profilo è indubbio che la diversa dottrina dei diritti quesiti, pur con le sue incertezze applicative, ha rappresentato un tentativo di ampliamento della tutela ricavabile dal principio di irretroattività delle leggi per le aspettative di certezza ed affidabilità del diritto, in direzione di una tutela di situazioni meritevoli che superi la logica del puro meccanismo di successione delle norme sorretto dal canone del tempus regit factum inteso nella sua accezione più restrittiva..
 
 
3. Dal principio di irretroattività a quello di legittimo affidamento (e ritorno) nella giurisprudenza della Corte costituzionale
 
Tutte le teorie variamente elaborate dalla dottrina al fine di conciliare l’enunciazione del principio di irretroattività con la realtà del diritto positivo, che invece non di rado ricorre a disposizioni con efficacia retroattiva, si scontrano con le posizioni consolidate della giurisprudenza costituzionale, che non riconosce nel principio di irretroattività – a parte che per la materia penale – un valore costituzionale inviolabile, ma anzi considera legittimi interventi legislativi retroattivi, anche quando abbiano frustrato posizioni giuridiche soggettive sorte e maturate sulla base delle leggi precedentemente in vigore.
È infatti ben noto come la Corte costituzionale fin dalle sue prime pronunce[24] abbia chiarito che il principio generale della irretroattività delle leggi, pur rappresentando un’antica conquista della nostra civiltà giuridica «non è mai assurto nel nostro ordinamento alla dignità di norma costituzionale; né vi è stato elevato dalla vigente Costituzione, se non per la materia penale», essendone pertanto rimessa l’osservanza alla prudente valutazione del legislatore[25].
Va peraltro rilevato come, in pari tempo ed in più occasioni, la Corte si sia premurata di affermare in riferimento al principio in parola che il legislatore salvo estrema necessità dovrebbe attenersi ad esso «essendo, sia nel diritto pubblico che in quello privato, la certezza dei rapporti preteriti (anche se non definiti in via di giudicato, transazione ecc.) uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile»[26]. Il rispetto del principio di irretroattività, pur non inderogabile, opererebbe dunque come criterio cui il legislatore dovrebbe sempre tendenzialmente ispirarsi nella sua attività di normazione[27].
L’esigenza di certezza del diritto, intesa più specificatamente come bisogno di tutela dei rapporti preteriti, non è quindi ignorata dalla Consulta, che ne afferma subito la centralità tra i valori riconosciuti dal nostro ordinamento, ma emerge anzi in modo costante nella giurisprudenza costituzionale, pur con sfumature spesso contrastanti e diverse[28], arricchendosi progressivamente di ulteriori profili che concorrono, di riflesso, a delineare più compiutamente la disciplina dell’ammissibilità e dei limiti dell’efficacia retroattiva delle norme[29].
Interessa qui notare che, parallelamente a queste iniziali pronunce, ha preso peraltro avvio anche il lungo e difficoltoso processo di emersione del diverso principio, pure connesso alla certezza del diritto e denominato di tutela dell’affidamento, che viene in gioco per tutelare le posizioni sostanziali sorte sotto il vigore di una precedente normativa, ma colpite da successive modifiche in peius operate dal legislatore, senza che assuma specifico e necessario rilievo il problema della retroattività della disciplina sopravvenuta.
Una prima compiuta enunciazione di questo principio viene formulata in alcune pronunce in materia pensionistica[30] ove, a partire dalla sentenza della Corte n. 349 del 1985, si afferma che pur non essendo interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, «dette disposizioni però, al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto»[31].
Il principio viene esplicitato nel senso che «non potrebbe dirsi consentita una modificazione legislativa che, intervenendo in una fase avanzata del rapporto di lavoro, ovvero quando addirittura è subentrato lo stato di quiescenza, peggiorasse senza un’inderogabile esigenza, in misura notevole e in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza spettante» con la conseguente irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria attività[32]. La Corte, mostrando attenzione per le esigenze di tutela dell’affidamento maturate sulla base della normativa anteriore più favorevole, sottolinea come la protezione delle situazioni giuridiche dei soggetti interessati dalla modifica peggiorativa sia fondata su «innegabili ragioni di giustizia sociale e di equità» che impediscono al legislatore di effettuare «riforme o conseguire risultati a danno di categorie di lavoratori […] prossimi alla pensione»[33].
Merita osservare che il valore della certezza del diritto e il richiamo al diverso principio di tutela del legittimo affidamento appaiono viaggiare, almeno in riferimento a questa prima fase, su due binari distinti: mentre il primo viene chiamato in causa in presenza di interventi del legislatore (in molti casi concernenti norme di interpretazione autentica) dotati di efficacia “propriamente” retroattiva, il secondo attiene invece alla esigenza di tutela di quelle posizioni di aspettativa che, sorte da disposizioni precedenti, vengono trattate in senso peggiorativo dal legislatore per il futuro, ossia soltanto a partire dal momento di entrata in vigore della legge nuova. Fin dal loro primo emergere nella giurisprudenza costituzionale i principii di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento si delineano quindi come distinti e costitutivamente diversi, operando il primo come criterio cardine di disciplina dei rapporti della successione di norme nel tempo, il secondo invece come criterio di tutela nel tempo delle situazioni giuridiche sostanziali in nome di esigenze di equità e giustizia[34].
In prosieguo di tempo si assiste tuttavia ad un sostanziale “avvicinamento” o, meglio, ad una sorta di  “sovrapposizione” del richiamo a detti principi, nel senso che entrambi finiscono per venire invocati come valori a tutela di posizioni sostanziali che siano intaccate da disposizioni retroattive. L’esito è che la Corte costituzionale perviene così a riconoscere espressamente il principio del legittimo affidamento come autonomo parametro di valutazione della legittimità costituzionale di disposizioni retroattive. Si trova infatti affermato nella sentenza n. 416 del 1999 che al legislatore ordinario, fuori della materia penale, non è inibito emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione però che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti. Tra questi viene annoverato «l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che […] non può essere leso da disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti»[35].
Si avverta che la Corte, quasi a voler delimitare l’affermazione appena enunciata, chiarisce anche che tale esigenza di garanzia non può non arrestarsi nel momento in cui le disposizioni della legge sono entrate in vigore e cioè, in definitiva, da quando la regola contemplata risulta «incidere ormai sull’attualità di rapporti di durata, rispetto ai quali il legislatore è abilitato, sia pure nei termini della ragionevolezza […], a dettare disposizioni che modifichino sfavorevolmente la disciplina in atto». La Consulta sembra in questo modo voler marcare una netta separazione tra disposizioni propriamente retroattive, rispetto a cui può venire in rilievo un problema di tutela dell’affidamento, e disposizioni invece non retroattive (e soltanto apparentemente tali), ma aventi semplicemente immediata applicazione, le quali non farebbero sorgere alcuna esigenza di tutela delle posizioni sorte nel vigore di norme precedenti[36].
La posizione così espressa trova conferma nella sentenza di poco successiva n. 446/2002 in materia di reversibilità della pensione al coniuge superstite, nella quale peraltro vengono fornite indicazioni anche sotto il diverso profilo della situazione giuridica sostanziale che si considera tutelata dal principio di legittimo affidamento. La Corte sostiene infatti che «se, salvo il controllo di ragionevolezza, è conforme a Costituzione una norma peggiorativa di trattamenti pensionistici in atto, a maggior ragione la conclusione vale per una norma che incida su trattamenti pensionistici non ancora attivati al momento della sua entrata in vigore, quale la pensione di reversibilità che eventualmente spetterà al coniuge superstite del pensionato in quel momento ancora in vita»[37] dimostrando così di voler accordare tutela solo alle posizioni in concreto configurabili come di diritto perfetto per negarla invece a quelle aspettative non consolidate ma meramente potenziali, delle quali cioè «non possa argomentarsi in termini di diritto quesito»[38].
A partire da queste pronunce la tutela offerta dal principio del legittimo affidamento viene dunque circoscritta non solo agli interventi normativi con effetti propriamente retroattivi, ma anche, e per conseguenza, a quelli che incidano soltanto su posizioni giuridiche consolidate intese come veri e propri diritti, non venendo in questo modo accolto l’invito, espresso da autorevole dottrina, a che «il profilo più genuino del principio di salvaguardia del legittimo affidamento vantabile nei riguardi dell’azione di legis-latio» venga ricercato e individuato in quei casi in cui «si tratti di valutare una frustrazione delle aspettative vantate operata dalla legge, non già in deroga al canone del tempus regit actum, quanto per la modificazione pro futuro di rapporti di durata»[39].
 
 
 
 
4. (segue) Tutela dell’affidamento, diritti quesiti e rapporti esauriti
 
Ulteriori indicazioni emergono dalla giurisprudenza della Corte in relazione alla tipologia di posizioni soggettive, colpite dalla norma retroattiva, che debbono sussistere perché possa effettivamente riscontrarsi una lesione del legittimo affidamento, e dunque l’illegittimità della norma sopravvenuta.
In particolare un argomento che viene in rilievo per escludere la lesione del legittimo affidamento è individuato nel fatto che la normativa «abbia salvaguardato i trattamenti di miglior favore già definiti in sede di contenzioso, con ciò garantendo non solo la sfera del giudicato, ma anche il legittimo affidamento che su tali trattamenti soltanto poteva dirsi ingenerato»[40]. Il giudice delle leggi sembra cioè considerare qui legittimo e meritevole di tutela solo l’affidamento connesso a sentenze passate in giudicato, lasciando intendere che in caso contrario l’affidamento non risulterebbe consolidato e non ne sarebbe quindi riscontrabile alcuna lesione tale da rendere illegittima la disciplina contestata. Ne dà conferma la stessa Corte quando, ritornando sulla questione, afferma che in ipotesi di «rapporti di durata, non può parlarsi di un legittimo affidamento nella loro immutabilità»[41]. In altre parole tutto ciò che non può dirsi esaurito non è sufficiente a fondare un legittimo affidamento tale da resistere allo jus superveniens peggiorativo.
Simili enunciazioni segnano un ulteriore arretramento della tutela offerta dal principio di legittimo affidamento, in quanto essa viene circoscritta e fatta coincidere con la tutela del giudicato, ossia di una di quelle ipotesi ricondotte da giurisprudenza e dottrina alla più ampia categoria dei c.d. “rapporti esauriti” che, come accennato anche in precedenza[42], vengono concepiti come unici veri limiti al potere del legislatore di intervenire con norme retroattive su rapporti già esistenti[43], rappresentando in tal senso il discrimine a cui fare riferimento nel risolvere le questioni di diritto intertemporale.
In questa soluzione la portata del principio di tutela dell’affidamento viene sostanzialmente assorbita da quella del principio di irretroattività della legge, fino a confondersi con esso, per cui la tutela di posizioni giuridiche soggettive sorte nel vigore della normativa anteriore viene garantita esclusivamente dall’applicazione del principio di irretroattività che considera insensibili al mutamento normativo soltanto i rapporti del tutto conclusi nel vigore della norma precedente[44].
Non mancano peraltro pronunce di diverso tenore, che dichiarano l’illegittimità di una norma per violazione del legittimo affidamento pur se fondato su situazioni giuridiche sostanziali non coperte dalla garanzia di immutabilità offerta dal giudicato. Si tratta di ipotesi in cui l’affidamento si presenta specificamente fondato su situazioni “iscritte in un rapporto convenzionale”.
Si veda la sentenza con cui la Corte ha ritenuto fondato il gravame di incostituzionalità per violazione del legittimo affidamento della norma interpretativa in base a cui «i verbali di concordamento dell’indennità di espropriazione […] conservano la loro efficacia indipendentemente dall’emanazione del decreto di espropriazione». La Corte si limita ad affermare che la norma censurata è incostituzionale in quanto «interviene su situazioni in cui si è consolidato l’affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto»[45], argomentando che nei motivi per la stipulazione dell’accordo non poteva non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente, in materia, ivi compresa l’eventualità di una loro inefficacia ove la procedura non fosse pervenuta a compimento; mentre la disposizione censurata, ad oltre venti anni da quella vicenda, è intervenuta a salvaguardare l’efficacia dell’accordo «quando sono venute meno le condizioni che avevano contribuito, allora, a determinare la volontà negoziale della parte»[46].
In un’altra occasione la Corte, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione che, operando retroattivamente, aveva determinato una rilevante decurtazione annua del compenso previsto entro rapporti di custodia[47]. Il giudice remittente aveva sostenuto a fondamento del rinvio alla Corte che «l’emanazione di norme retroattive per il contenimento della spesa pubblica non può incidere sui diritti acquisiti». La Corte, nel ritenere fondata la questione di legittimità, non parla peraltro di intangibilità dei diritti quesiti, ricordando come la propria giurisprudenza abbia ammesso la possibilità del legislatore di incidere anche su diritti perfetti, ma si concentra sul profilo dell’affidamento risposto dai privati, che nel caso di specie non si configura come un “generico” affidamento in un quadro normativo dal quale scaturiscono determinati diritti quanto piuttosto in uno «“specifico” affidamento in un fascio di situazioni (giuridiche ed economiche) iscritte in un rapporto convenzionale»[48].
La Corte ritiene pertanto che lo scrutinio di ragionevolezza dell’intervento normativo sia da compiere non su un piano astratto ma valutando la modificazione subita dai rapporti negoziali intaccati dalla disposizione intertemporale denunciata, onde evitare «che una generalizzata esigenza di contenimento della finanza pubblica possa risultare, sempre e comunque, e quasi pregiudizialmente, legittimata a determinare la compromissione di diritti maturati o la lesione di consolidate sfere di interessi, sia individuali, sia anche collettivi»[49].
In altro caso ancora ad essere dichiarata illegittima per violazione dell’art. 3 Cost « sotto l’assorbente profilo della lesione del legittimo affidamento», è stata una norma interpretativa volta a «riqualificare retroattivamente rapporti di lavoro che erano oramai esauriti»[50] attribuendo loro la veste della funzione onoraria, mai precedentemente considerata e frustrando in tal modo le legittime aspettative degli interessati al compenso consistenti «nel convincimento che i rispettivi incarichi restassero assoggettati alla generale normativa prevista dal codice civile in materia di contratti a prestazioni corrispettive»[51].
Nelle sue argomentazioni la Corte ricorre anche all’espressione “rapporti ormai esauriti” per indicare la rilevata situazione di consolidamento che in realtà nella specie non è data – alla stregua dei criteri più usuali – dall’intervento di un giudicato, di una transazione, o di un altro atto idoneo a “cristallizzare” nel tempo gli effetti derivanti dal rapporto concluso; tanto che sembrerebbe forse più corretto qualificare anche in questo caso la posizione degli interessati come diritto quesito al trattamento economico derivante dal rapporto ormai concluso.
Emerge dunque che più volte la Corte ha dedicato maggiore considerazione alle situazioni sostanziali coinvolte, concentrandosi sulla rilevazione degli elementi di varia natura che fondano un legittimo affidamento del privato nel mantenimento di un determinato assetto giuridico del rapporto, travolto dalla sopravvenienza di una norma con effetti retroattivi. Queste situazioni vengono spesso configurate dai giudici remittenti in termini di diritti quesiti, facendo discendere da tale loro natura la pretesa violazione del legittimo affidamento che su di essi deve ritenersi fondato. La Corte, dà così vita ad un orientamento diverso da quello sopra visto, in quanto, pur non qualificando mai in termini di diritto quesito le posizioni sostanziali incise illegittimamente dagli interventi retroattivi[52], finisce in ogni caso per garantire proprio ad esse la tutela offerta dal principio di legittimo affidamento[53].
Sotto questo profilo è interessante osservare come un simile orientamento non sia isolato ed anzi risulti analogo a quello tenuto dalla Corte di giustizia europea che, proprio in relazione alle modifiche normative con efficacia retroattiva, ha in più occasioni affermato la sostanziale coincidenza tra diritto quesito e tutela dell’affidamento[54].
Peraltro nell’ambito della giurisprudenza della Corte di giustizia il principio di legittimo affidamento assume connotati non strettamente connessi ad interventi propriamente retroattivi dal momento che con esso viene inteso più in generale il principio in virtù del quale gli amministrati devono poter contare, in buona fede, sul mantenimento di una situazione giuridica a loro favorevole di fronte ad una sua modifica improvvisa che non potevano ragionevolmente aspettarsi o qualora il comportamento dell’istituzione abbia fatto sorgere nell’interessato un’aspettativa ragionevolmente fondata[55].Anche la Corte di Strasburgo si è espressa in più occasioni mostrando di tenere in grande considerazione il principio del legittimo affidamento di fronte a norme retroattive, con particolare riferimento ai casi in cui l’intervento normativo ha comportato per i ricorrenti conseguenze negative di carattere patrimoniale in violazione dell’art. 1 del Protocollo 1 della Carta europea dei diritti dell’uomo (CEDU)[56].
Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte EDU, al concetto di proprietà (il testo della convenzione ricorre all’espressione “diritto al rispetto dei suoi beni”) è riconducibile anche quello di aspettativa legittima (esperance legitime) purché «il titolare dimostri che essa ha una base sufficientemente riconsociuta dal diritto interno»[57].
Seguendo questa interpretazione la Corte è arrivata ad esempio nel caso Agrati a considerare come illegittima ingerenza quella realizzata dal legislatore italiano con la legge finanziaria del 2006, ritendo in particolare che i ricorrenti fossero titolari «di un interesse economico che costituiva, se non un diritto di credito nei confronti della controparte, quanto meno un “legittimo affidamento” di ottenere il pagamento degli importi contestati, e che aveva, pertanto, il carattere di “bene” ai sensi della prima frase dell’articolo 1 del Protocollo n. 1»[58].
Come noto a seguito delle c.d. sentenze gemelle del 2007 la Corte costituzionale ha riconosciuto alle norme della CEDU, nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la natura giuridica di «norme interposte», capaci di integrare il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone il rispetto dei vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali». Ci si poteva quindi aspettare che l’apertura dello scrutinio di costituzionalità in tema di legittimo affidamento al dato convenzionale potesse risolversi in un sostanziale assoggettamento dei giudici costituzionali nazionali a quelli europei[59].
Invero autorevole dottrina ha evidenziato come la Corte costituzionale, valorizzando da un lato il carattere tipicamente casistico della giurisprudenza della Corte di Strasburgo[60] e dall’altro il c.d. “margine di apprezzamento”[61] riconosciuto agli Stati membri, ha mostrato fin dall’inizio «un utilizzo manipolativo della giurisprudenza EDU, al fine di esibire armonie tra orientamenti giurisprudenziali diversamente improntati: l’uno – quello europeo – ad un rigore abbastanza diffidente verso leggi retroattive; l’altro – quello della nostra Corte costituzionale – ad una certa clemenza»[62].
Tutto ciò spiega quindi come la considerazione mostrata dalla corte europea in favore della tutela del legittimo affidamento di fronte a interventi retroattivi del legislatore non sia finora emersa con la stessa intensità nella giurisprudenza nazionale.
 
 
5. Sopravvenuta declaratoria di incostituzionalità e posizioni giuridiche consolidate
 
Accanto ai mutamenti di regolazione dei rapporti giuridici indotti da un intervento del legislatore si deve per completezza tener presente anche il diverso eppur connesso problema degli effetti prodotti da una sentenza di accoglimento della Corte costituzionale che dichiari illegittima una norma, essendo da considerare le sue conseguenze potenzialmente negative per le situazioni sorte in base alla norma poi riconosciuta incostituzionale; ed invero, come autorevole dottrina ha avuto modo di osservare, l’accostamento della declaratoria di incostituzionalità allo jus superveniens finisce per dar vita (almeno secondo un determinato orientamento giurisprudenziale) «ad una completa assimilazione tra i due fenomeni giuridici, in cui appunto la dichiarazione di incostituzionalità viene ad essere intesa quale jus superveniens»[63].
L’accostamento tra i due fenomeni può risultare meno forzato di quanto potrebbe sembrare se considerato in concreto con specifico riguardo alla vicenda offerta dal settore delle concessioni di grandi derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico, che ha visto molti titolari di concessione sostenere ingenti investimenti in vista dell’ottenimento di una proroga della sua durata; proroga disposta da una iniziale normativa successivamente eliminata da una sentenza della Corte costituzionale che ne ha dichiarato l’illegittimità[64].
Facendo allora riferimento al contenzioso cui ha dato vita l’intervento della sentenza in questione, interessa mettere in rilievo le soluzioni espresse dalla giurisprudenza (ordinaria e amministrativa), per verificare se e in che modo sia stata riconosciuta qualche forma di tutela per le situazioni sostanziali già sorte nel lasso di tempo tra l’entrata in vigore della norma incostituzionale e la sua definitiva eliminazione ad opera della Corte.
La situazione emblematica è quella di una società, titolare di concessione di grande derivazione idrica, che, avendo effettuato a tempo debito significativi investimenti di ammodernamento e potenziamento degli impianti, presumeva di aver  integrato i presupposti di legge per la proroga della concessione, mentre la regione competente le comunicava per converso che, per effetto della sentenza della Corte, la data di scadenza della concessione di derivazione tornava ad essere quella prevista in precedenza, essendo state annullate le disposizioni che prevedevano la possibilità di proroga fino al 2020. Di qui le reiterate iniziative della società davanti ai giudici variamente competenti, al fine di far valere il consolidamento del diritto alla proroga della concessione fino al 2020, sul presupposto dell’avvenuta integrazione di tutti gli elementi richiesti dalla legge già in un momento anteriore alla pronuncia della Corte costituzionale.
In alcune prime pronunce viene peraltro escluso dai giudici, non solo per presunte ragioni di fatto[65] ma anche per pretese considerazioni di diritto, che si sia davvero definitivamente consolidato un diritto quesito alla proroga, opponibile alla sentenza costituzionale. Ed invero si chiarisce anzitutto che l’esaurimento o il consolidamento di una situazione giuridicamente rilevante, con la conseguente inapplicabilità ad essa della pronuncia di incostituzionalità di una norma, «oltre che per effetto di un giudicato o di prescrizione, può derivare anche da atti amministrativi non più impugnabili o da atti negoziali che rendano la situazione giuridica insensibile alla sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità»; d’altra parte viene fatto rilevare che la sentenza della Corte cost. è intervenuta ben prima della scadenza della concessione allora in atto, prevista per il 2010, quando essa era dunque ancora operante e «quando non era perciò neppure iniziato il preteso ipotetico ulteriore decennio di proroga, né il diritto al rinnovo si era ancora concretato od almeno perfezionato in modo definitivo, dato che il rapporto di proroga non era né esaurito nella sua genesi, né era divenuto definitivo, anzi non era neppure sorto». Viene cioè sostenuto che la sentenza di incostituzionalità avrebbe travolto e caducato la normativa che prevedeva la proroga, prima che la stessa potesse effettivamente divenire applicabile al caso concreto[66].
Chiamati nuovamente ad esprimersi sulla questione, i giudici escludono ancora una volta «che la ricorrente abbia acquisito, in conseguenza dell’art. 1, comma 485, della legge finanziaria per il 2006 un diritto quesito alla proroga della concessione, come tale insensibile alla naturale retroattività che caratterizza la sentenza di accoglimento pronunciate dalla Corte costituzionale»[67], richiamando l’orientamento dottrinale e giurisprudenziale, considerato pacifico, secondo cui la retroattività delle sentenze di incostituzionalità incontra il solo limite dei “rapporti giuridici esauriti”, per tali dovendosi intendere solo quei rapporti che hanno ormai definitivamente esaurito i loro effetti, e ciò a causa dell’intervento del giudicato, del maturarsi di una prescrizione, del verificarsi di una decadenza, del consumarsi di una preclusione, sostanziale o processuale[68].
Il momento in cui individuare il discrimine tra le situazioni che subiscono gli effetti della sentenza costituzionale da quelle che ne risultano escluse viene dunque valutato in un’ottica processuale: esso «non coincide cioè con il momento del perfezionamento della fattispecie (secondo la valutazione temporale conseguente all’adozione della prospettiva sostanziale) ma con il momento, necessariamente posteriore, della realizzazione processuale, cioè con il momento dell’azione e del giudizio». Tutto ciò che non è ancora stato oggetto di definizione giudiziaria è fattispecie aperta, non ancora preterita e quindi rientrante nella sfera di applicazione temporale della sentenza di accoglimento della Corte costituzionale[69].
In altri termini viene dunque ritenuto che «il principio tempus regit actum non può essere utilmente impiegato per limitare l’espansione nel passato delle conseguenze determinate dalle sentenze costituzionali di accoglimento»[70]. Aderendo a questo orientamento, il giudice finisce per concludere che «un diritto non può […] considerarsi “esaurito” o “quesito” solo perché la relativa fattispecie costitutiva si è perfezionata (anche se in maniera istantanea) nel vigore della norma dichiarata incostituzionale e il soggetto a favore del quale tale diritto è sorto ha fatto “affidamento” sulla norma legislativa poi caducata»[71].
Quanto alla specifica censura relativa alla lesione del legittimo affidamento, i giudici si spingono anzi oltre, giungendo a sostenere che neppure sulla base di diritti che si fossero già perfezionati in tutti gli elementi costitutivi della fattispecie legale potrebbe comunque fondarsi un legittimo affidamento, opponibile agli effetti della declaratoria di incostituzionalità, dato che esso risulterebbe «immeritevole o colpevole poiché riferito ad una norma (o un atto) illegittima». La conclusione perentoria è che dunque «non ha pregio invocare il principio di tutela dell’affidamento, atteso che tale principio non si presta a tutelare affidamenti “immeritevoli” o “colpevoli”, come quelli riposti nella validità di una norma (o di un atto) che è invece illegittimo»; come dire che la retroattività delle decisioni di incostituzionalità non incontrerebbe quindi alcun limite nella tutela dell’affidamento[72].
Va rilevato che quest’ultima affermazione, oltre a dimostrare lo scarso approfondimento dedicato alla configurabilità di un legittimo affidamento e al problema della sua tutela[73], segna anche un netto divario tra la tutela dell’affidamento accordata nei confronti di modifiche normative rispetto a quella praticata nei confronti degli atti di ritiro della pubblica amministrazione[74]: rispetto ai quali sia la copiosa e ormai consolidata giurisprudenza che la dottrina in materia di annullamento d’ufficio affermano pacificamente la possibilità di un affidamento tutelabile anche a partire da un atto illegittimo, qualora le posizioni giuridiche sorte in base ad esso abbiano raggiunto un elevato livello di consolidamento[75].
La conferma che si ricava dall’analisi delle pronunce sin qui considerate è dunque che, a seguito di una declaratoria di illegittimità costituzionale, la tutela delle posizioni che siano sorte e consolidate (anche in termini di diritto) nel vigore di un contesto normativo poi caducato non viene quindi in alcun modo garantita, ma è anzi espressamente esclusa[76]; dovendo osservare che la giurisprudenza si mostra sostanzialmente ancorata su posizioni tralatizie, incentrate su schemi cristallizzati e non più idonei a risolvere le problematiche connesse dall’affermarsi del principio di tutela dell’affidamento[77]. In particolare il concetto di “rapporto esaurito” a cui si continua a fare ricorso risulta come visto non solo poco chiaro e scarsamente definito, ma soprattutto inadeguato a soddisfare le più estese esigenze di tutela che tendono ad emergere nei processi di modificazione dell’ordinamento. Di qui l’esigenza di una sua rinnovata considerazione, a partire  dal fatto che esso indica sostanzialmente – come suggerito da autorevole dottrina – una situazione materiale caratterizzata dalla irreversibilità degli effetti prodotti dalla norma dichiarata incostituzionale; ma irreversibile dal punto di vista materiale deve essere considerato anche l’investimento effettuato dal privato che, una volta compiuto, non può essere restituito né compensato onde sarebbe ragionevole anche in questo caso ritenere irreversibili gli effetti giuridici già intervenuti, che la dichiarazione di incostituzionalità non potrebbe dunque pregiudicare[78].
 
 
6. Tutela dell’affidamento e retroattività apparente
 
Le pronunce della Corte costituzionale in tema di mutamenti normativi e di tutela del legittimo affidamento hanno preso in considerazione l’esigenza di tutela di posizioni consolidate anche a fronte di interventi peggiorativi valevoli solo de futuropur se incidenti su rapporti di durata già in essere e quindi riconducibili alla categoria della retroattività c.d. apparente. È il caso ad esempio di interventi legislativi volti a modificare in senso peggiorativo la disciplina dei canoni di concessione per utilizzo di beni pubblici e sospettati di ledere l’affidamento dei cittadini nella sicurezza dei rapporti giuridici, essendo prevista l’incidenza dei nuovi criteri di determinazione dei canoni concessori anche sui rapporti in corso (riferiti rispettivamente ad immobili ad uso abitativo, commerciale e a concessioni di sfruttamento della risorsa idrica)[79].
Per vero il profilo dell’affidamento legittimo non sempre è esaminato direttamente, dato che la Corte si limita ad affermare la legittimità di un intervento in peius su rapporti di durata sotto il generale profilo della ragionevolezza, qualora, «lungi dal porre una disciplina con effetti retroattivi», disponga «indipendentemente dalla scadenza dei rapporti in corso, un aumento del canone annuo dovuto per i beni patrimoniali dello Stato concessi o locati a privati»[80]; peraltro dalle motivazioni addotte emerge una particolare attenzione dei giudici per la tutela delle posizioni incise dalla normativa sopravvenuta là dove si osserva che l’intervento legislativo modula comunque il suo impatto secondo modalità, non irragionevoli, di temperamento degli effetti sul rapporto di locazione in corso, sia diversificando gli incrementi in base alla consistenza del reddito dei conduttori, sia prevedendo la possibilità di recedere dal rapporto stesso, sia consentendo l’adempimento in più soluzioni. In sostanza la previsione da parte del legislatore di misure volte ad attenuare l’impatto dell’entrata in vigore della nuova disciplina rende la normativa sopravvenuta di applicazione non necessariamente immediata a tutte i rapporti preesistenti, dato che la sua operatività non risulta né improvvisa né estemporanea.
Il percorso argomentativo utilizzato dalla Corte viene meglio esplicitato in altre pronunce in cui i giudici, partendo dal rifiuto della invocata pretesa ad «una specie di immodificabilità del sistema tariffario», valorizzano l’elemento della prevedibilità della modifica introdotta dal legislatore quale ragione per escludere la lesione di un legittimo affidamento, ispirandosi espressamente ai principi elaborati in sede europea dalla Corte di giustizia, secondo cui la mutazione dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli stessi «in modo improvviso e imprevedibile», senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne imponga l’intervento[81].
Ulteriori elementi di valutazione messi in rilievo dalla Corte possono essere evidenziati attraverso recenti sentenze relative ad interventi del legislatore in materia di trattamenti economici del pubblico impiego[82]. La Corte ha innanzitutto giustificato la legittimità dell’intervento legislativo diretto a congelare uniformemente delle progressioni stipendiali evidenziando che le disposizioni censurate non modificano il meccanismo di progressione economica che continua a decorrere, sia pure articolato, di fatto, in un arco temporale maggiore e ritenendo pertanto che esse «superano il vaglio di ragionevolezza, in quanto mirate ad un risparmio di spesa […] e per un periodo di tempo limitato»[83]. In secondo luogo la Corte, ricordando che il legislatore può anche emanare disposizioni che modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata, ha escluso che sia ravvisabile nel caso di specie una posizione sostanziale consolidata tale da fondare un legittimo affidamento meritevole di tutela[84]. Ciò che acquista rilievo nelle sentenze appena esaminate è l’ammissibilità di una modifica introdotta dal legislatore che incida sulle posizioni soggettive in considerazione della ridotta entità del sacrificio imposto ai soggetti interessati, sia in termini quantitativi che temporali. Si tratta comunque di indicazioni che vengono esplicitate anche in occasione della nota sentenza in materia di incompatibilità tra lavoro part-time del dipendente pubblico e attività di avvocato, circa la presunta lesione inferta all’asserito affidamento dei dipendenti pubblici part-time già legittimamente iscritti all’albo degli avvocati. Richiamando il principio costantemente ribadito secondo cui il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non in termini assoluti e inderogabili, la Corte conferma da un lato che «la fiducia nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio dev’essere consolidata, dall’altro [che] l’intervento normativo incidente su di esso deve risultare sproporzionato»[85].
In considerazione di ciò la Corte, concentrando la propria attenzione sulle disposizioni transitorie contenute nella disciplina contestata e volte a tutelare le posizioni sostanziali e i rapporti già in essere[86], si esprime nel senso che il descritto regime di tutela, lungi dal tradursi in un regolamento irrazionale lesivo dell’affidamento maturato dai titolari di situazioni sostanziali legittimamente sorte sotto l’impero della normativa previgente, «è da ritenere assolutamente adeguato a contemperare la doverosa applicazione del divieto generalizzato reintrodotto dal legislatore per l’avvenire (con effetto, altresì, sui rapporti di durata in corso) con le esigenze organizzative di lavoro e di vita» dei soggetti interessati.
Volendo sintetizzare le indicazioni così complessivamente fornite dalla giurisprudenza costituzionale, si deve anzitutto registrare come dalla Corte venga ancora considerato determinante, per l’emergere di un problema di affidamento, il carattere retroattivo o meno della normativa esaminata[87]: il fatto stesso di non essere propriamente retroattiva opera come una sorta di presunzione di legittimità della stessa, che può essere superata solo ove si dimostri che il trattamento introdotto dal legislatore incide sui rapporti in corso in modo irragionevole.
Quanto all’esame di ragionevolezza del regime giuridico sopravvenuto, la Corte si sofferma su specifici profili quali da un lato la prevedibilità della modifica peggiorativa imposta (rifacendosi in tal modo anche alle posizioni espresse dalla Corte di giustizia europea[88]), dall’altro la proporzionalità con cui essa incide sulle posizioni giuridiche preesistenti. Non meno rilevante risulta la previsione di norme “transitorie”, che rivestono una duplice valenza: per un verso soddisfano il requisito della prevedibilità della modifica introdotta, che infatti grazie ad esse non entra subito in vigore a pieno regime, per altro verso quello della ridotta entità del sacrificio imposto dato che, rendendo meno traumatico il passaggio dalla precedente normativa a quella nuova, consentono ai soggetti interessati di adeguarsi allo jus superveniens senza subirne un pregiudizio eccessivo. In tal modo, per entrambe le ragioni, esse escludono la possibilità che sia configurabile una lesione dell’affidamento nella stabilità di una specifica disciplina normativa.
Viene così in evidenza il profilo delle condizioni o meglio delle modalità attraverso cui il legislatore può correttamente operare le modifiche in senso peggiorativo dell’ordinamento, senza peraltro ledere posizioni di affidamento, così da contemperare anche la contrapposta esigenza di stabilità e certezza delle relazioni sorte nel vigore della precedente normativa.
 
 
7. Limiti alla tutela del legittimo affidamento nella giurisprudenza amministrativa
 
Al fine di meglio delineare la portata ed i limiti del principio di tutela dell’affidamento, precisando i requisiti ed i modi della sua operatività, giova considerare le indicazioni concrete fornite in proposito dai giudici amministrativi, chiamati ad affrontare direttamente in sede applicativa i vari profili attinenti alla prospettata lesione di tale principio, specie in relazione a quelle ipotesi che, per loro natura, sono esposte maggiormente agli effetti potenzialmente negativi delle modifiche normative introdotte da uno jus superveniens.
Ci si riferisce per un verso alle cosiddette fattispecie a formazione progressiva o successiva, che prima di giungere al loro compimento attraversano uno stato di divenire[89]; si pensi a titolo di esempio, nel campo della normazione economica, alla nota vicenda degli incentivi per il settore della produzione di energia da fonte fotovoltaica nella quale la disciplina normativa richiede perché possano risultare integrate le condizioni cui è ricondotto l’ottenimento degli incentivi, tutta una serie di adempimenti che si realizzano attraverso un periodo di tempo più o meno lungo. Come noto, con l’entrata in vigore del c.d. Quarto conto energia, il beneficio della tariffa premiale previsto dalla precedente normativa è stato conservato soltanto a quegli operatori i cui impianti risultassero già entrati in esercizio comportando così che le iniziative già intraprese dagli operatori economici ma non ancora portate a termine venissero di fatto frustrate – in quanto ancora in itinere – dalla cessazione anticipata delle tariffe del Terzo conto energia[90].
Per altro verso si fa riferimento a quelle vicende in cui rileva non tanto l’aspetto temporale del momento costitutivo della fattispecie (che si è già del tutto integrata) quanto piuttosto quello degli effetti da essa prodotti, che possono non risolversi in uno spazio temporale circoscritto e limitato (come nei casi di fattispecie ad effetti istantanei)[91], ma che si sviluppano in un arco temporale duraturo e dunque esteso (le cosiddette fattispecie ad effetti durevoli)[92]. Sono un esempio di questa evenienza, per restare alla disciplina di attività economiche, le modifiche tariffarie riguardanti la gestione di un servizio pubblico che, come è evidente, costituiscono interventi normativi incidenti sull’assetto di un vero e proprio rapporto di durata, già sorto in virtù delle concessioni in precedenza rilasciate, sulla base di specifici requisiti e a determinate condizioni legate in particolare alla sostenibilità economica della gestione del servizio stesso. In questo senso si può considerare l’applicazione di un nuovo metodo tariffario disposta dall’Aeegsi indistintamente a tutte le gestioni di servizio idrico in essere, anche con riguardo agli investimenti già effettuati o già avviati dai gestori, i quali pertanto si sono visti riconoscere una tariffa inferiore a quella presa in riferimento quando avevano pianificato o stavano già realizzando i propri investimenti[93].
Il susseguirsi di norme nel tempo che riguarda tale genere di evenienze sfugge, come già sottolineato, alla rigida contrapposizione tra irretroattività e retroattività, in cui spesso finisce per esaurirsi la considerazione del principio di tutela dell’affidamento e consente quindi di potere analizzare quest’ultimo nella sua versione più “pura”, cioè nella sua funzione di salvaguardia delle posizioni soggettive variamente consolidate, anche se non necessariamente di limite contrapposto ad una efficacia retroattiva delle norme sopravvenute.
Il primo requisito che risulta indagato dai giudici agli effetti di una tutela dell’affidamento riguarda il tipo e la natura della posizione giuridica soggettiva di cui viene lamentata la lesione a seguito del mutamento normativo (in modo da poter escludere tra l’altro anche la natura “retroattiva” delle misure impugnate); ad esempio, nella vicenda appena richiamata degli incentivi fotovoltaici gli operatori avevano contestato la lesione del legittimo affidamento perché il nuovo conto energia, impedendo ai soggetti che avevano già intrapreso iniziative imprenditoriali, stimolati dalla “promessa” di tariffe particolarmente premiali, di portare a compimento i propri progetti con grave danno economico, avrebbe sostanzialmente effetti retroattivi[94].
Nell’affrontare le questioni legate alla richiesta di tutela il Tribunale amministrativo esclude peraltro preliminarmente che la nuova disciplina dettata dal Quarto conto abbia efficacia retroattiva, «proponendosi di regolamentare l’accesso ai relativi incentivi soltanto rispetto agli impianti che ancora non fruiscano di alcuna agevolazione», per poi soffermarsi a considerare il momento nel quale l’aspettativa del privato a fruire degli auspicati benefici economici si consolida e acquisisce consistenza giuridica[95]. Tale momento deve essere individuato, secondo il giudice amministrativo, sulla base di elementi dotati di apprezzabile certezza, pena l’indeterminatezza delle situazioni e la perpetrazione di possibili discriminazioni, risultando pertanto giustificata la scelta del legislatore di individuare tale momento nell’entrata in esercizio dell’impianto, considerato come fatto costitutivo del diritto alla percezione degli incentivi.
Escludendo quindi che prima dell’entrata in esercizio dell’impianto il soggetto possa vantare una posizione giuridica consolidata il giudice qualifica la situazione dei soggetti impegnati nella progettazione o realizzazione di nuovi impianti come quella di chi intende tutelare «più che l’interesse alla conservazione di un assetto che ha prodotto effetti giuridicamente rilevanti (in conseguenza dell’entrata in esercizio dell’impianto), scelte imprenditoriali effettuate in un momento nel quale le stesse, a loro giudizio, si presentavano come in grado di generare flussi reddituali positivi»[96].
L’aspettativa meritevole di essere presa in considerazione ai fini della tutela contro il mutamento della normativa è dunque solo quella che assume la veste di un vero e proprio diritto, non rilevando anche un suo consolidamento solo parziale, ad esempio in presenza di impianti in via di realizzazione o di impianti già autorizzati ma non ancora del tutto operativi[97]. Su questo primo punto l’indicazione giurisprudenziale (peraltro già anticipata dalle pronunce costituzionali) è dunque nel senso che un affidamento si considera configurabile solo una volta che sia maturato un diritto (quesito)[98]. Tutto ciò che si realizza prima di aver acquisito la posizione di diritto non è rilevante e non basta a fondare un’aspettativa tutelabile al mantenimento della situazione sorta in base alla normativa precedente[99].
Oltre a queste prime indicazioni, da cui peraltro sembra già emergere una risposta negativa alle istanze di tutela, il giudici amministrativi, accettando di porsi nell’ottica dei ricorrenti, affrontano anche, più nello specifico, il profilo della meritevolezza del preteso affidamento. Si assiste così al diretto richiamo di principi elaborati in sede europea dalla Corte di giustizia, che ha chiarito come la possibilità di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento sia prevista per ogni operatore economico nel quale un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare il detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato[100].
Questo criterio viene quindi utilizzato in modo da escludere che una modifica risulti imprevedibile se inserita in un contesto in cui siano già positivamente intervenute in passato delle variazioni nel regime giuridico[101], tanto che la semplice rilevazione di tale eventualità viene considerata di per sé elemento sufficiente per presumere che l’operatore attivo in quel settore potesse agevolmente prevedere la sopravvenienza di ulteriori modifiche e non possa dunque vantare alcun tipo di affidamento sulla stabilità del regime di favore in base a cui egli abbia intrapreso le proprie iniziative[102].
Peraltro le difficoltà nel riconoscere l’esistenza di un legittimo affidamento meritevole di tutela si ripropongono anche in relazione a questo specifico requisito. Il carattere di prevedibilità delle modifiche normative viene infatti vagliato secondo una prospettiva oggettiva e generale e non invece soggettiva e individuale: non cioè direttamente, con riferimento alla situazione concreta e alle specifiche capacità dell’operatore interessato, ma nell’ottica di un ideale soggetto definito “prudente e accorto”, che sia in grado di cogliere consapevolmente i mutamenti da cui è caratterizzato il contesto normativo in cui opera.
Proseguendo nell’analisi degli elementi che costituiscono presupposto per la tutela del legittimo affidamento anche il giudice si spinge oltre. Non va infatti trascurato che il riconoscimento di una posizione consolidata e di un affidamento meritevole non precludono di per sé una possibile incidenza sfavorevole di normative sopravvenute[103]: che è quanto il giudice si premura di richiamare a fronte del nuovo metodo di determinazione delle tariffe del settore idrico, le cui disposizioni, nell’espungere l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito dai criteri per la determinazione delle tariffe, incidono anche sulle convenzioni in essere. Tale immediata applicabilità delle nuove disposizioni viene giudicata “doverosa”, oltre che corrispondente al dettato normativo risultante dall’esito referendario, date le consistenti ragioni di interesse pubblico che giustificano l’applicazione della nuova disciplina non soltanto alle nuove convenzioni[104], senza che peraltro la sua incidenza sfavorevole sulle posizioni degli interessati possa considerarsi irragionevole o sproporzionata.  
Come anche in altri casi emerge dunque il ricorso ad argomentazioni che attengono, oltre che al criterio della ragionevolezza, a quello della proporzionalità dell’intervento sopravvenuto, che deve poter soddisfare insieme l’esigenza di adattamento e di cambiamento connaturata ai rapporti di lungo periodo e quella del minor sacrificio possibile imposto agli operatori interessati. Sotto questo profilo un rilievo decisivo per il riconoscimento di tutela dell’affidamento è assunto dalla offensività della lesione, ossia dalla gravità e definitività del pregiudizio apportato alle posizioni consolidate degli operatori dalle nuove disposizioni[105]. La proporzionalità nell’adozione delle misure peggiorative rispetto ad un trattamento precedente si esprime dunque come indice del più generale principio di ragionevolezza, il cui rispetto è assunto come visto quale condizione di legittimità degli interventi modificativi in peius operati dal legislatore[106].
Seguendo l’esempio della Corte costituzionale, la verifica di ragionevolezza del trattamento giuridico sopravvenuto viene fondata dai giudici amministrativi, oltre che sulla proporzionalità della modifica peggiorativa, anche su un altro aspetto, e cioè sull’esistenza di norme “transitorie” che rendano meno traumatico il passaggio dalla precedente normativa a quella nuova, dando la possibilità ai soggetti interessati di adeguarsi alla nuova disciplina senza subirne un pregiudizio eccessivo[107].
La semplice presenza di disposizioni attraverso cui, richiamando quanto chiarito dalla Corte europea, «il legislatore tenga conto delle situazioni particolari degli operatori economici e preveda, eventualmente, adattamenti all’applicazione delle nuove norme giuridiche»[108], vale dunque di per sé ad escludere una violazione del legittimo affidamento[109].
Si noti che la presenza di una disciplina transitoria e derogatoria espressamente intesa ad assicurare la salvezza delle iniziative in corso e delle posizioni consolidate, a fronte dell’entrata in vigore di prescrizioni sopravvenute più sfavorevoli o contrastanti, si incontra non solo in rapporto all’ipotesi sin qui considerata di modifiche di ordine legislativo, ma anche nell’evenienza di mutamenti di disciplina introdotti (oltre che con atti normativi) con atti amministrativi a contenuto generale o con atti di pianificazione (tipo piani regolatori ecc.). A quest’ultimo proposito si può ricordare la previsione dell’art. 15, comma 4 del t.u. in materia edilizia secondo cui i permessi di costruire decadono con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, “salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”. La previsione normativa di salvezza delle iniziative edilizie già in corso integra, com’è evidente, una clausola derogatoria di portata generale stabilita dallo stesso legislatore, come requisito di legittimità dell’immediata incidenza di mutamenti di disciplina sopravvenuti sui titoli edilizi non conformi, ovverosia come soluzione di contemperamento tra jus superveniens e posizioni soggettive vantate dagli operatori[110].
Volendo sintetizzare quanto sinora rilevato, risultano dunque sostanzialmente tre i momenti che ricorrono nella considerazione del giudice amministrativo per accertare o escludere l’esistenza di una situazione tutelabile di legittimo affidamento: accanto ad una prioritaria verifica della posizione giuridica intaccata dalla normativa sopravvenuta (oltre che del tipo di efficacia temporale della norma contestata) si incontra anche una valutazione circa la prevedibilità del mutamento normativo per i soggetti interessati e infine la rilevazione di eventuali norme transitorie intese a soddisfare le esigenze di tutela delle iniziative in corso.
 
 
8. Sull’esigenza di liberare il principio del legittimo affidamento dal troppo labile canone della irretroattività.
 
L’applicazione spesso riduttiva del principio di tutela dell’affidamento che emerge dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa consente di trarre alcune osservazioni in merito al rapporto tuttora ambiguo tra principio di legittimo affidamento e problematiche di diritto intertemporale.
Nelle pronunce della Corte costituzionale il principio di tutela dell’affidamento non nasce come rimedio speculare e contrapposto alla efficacia retroattiva delle norme sopravvenute e dunque esula almeno originariamente dalla tematica connessa all’esistenza e alla valenza del principio di irretroattività; nondimeno esso si sviluppa in tempi successivi come strettamente connesso all’adozione di norme con efficacia retroattiva, configurandosi quindi come un possibile limite alla facoltà del legislatore di contravvenire al principio (di civiltà giuridica) del divieto di retroattività, che tuttavia, come già visto, non trova, salvo che in materia penale, un fondamento di rango costituzionale. 
In particolare, nella verifica del livello di consolidamento delle posizioni soggettive che osterebbe ad una applicazione retroattiva delle norme sopravvenute, la tutela dell’affidamento viene sostanzialmente a coincidere in alcuni casi con quella dei diritti acquisiti e in altri casi con quella dei c.d. rapporti esauriti[111], per i quali dunque «è conforme ai principi che sfuggano alla incidenza della nuova disciplina»[112]. Ricorrono pertanto nella giurisprudenza in materia di legittimo affidamento concetti già elaborati in passato dalla dottrina per dirimere i problemi di diritto intertemporale, senza che sia peraltro possibile individuare una posizione chiara ed univoca da parte del giudice delle leggi.
La maggiore attenzione talora prestata dalla Corte al grado di consolidamento della posizione giuridica soggettiva intaccata dalla norma sopravvenuta non consente invero di ricavare criteri in base a cui stabilire quando esso sia tale da ingenerare un affidamento meritevole di tutela, dato che si risolve sostanzialmente nella rilevazione di situazioni qualificabili alternativamente come diritti acquisiti o rapporti esauriti. Anche tra i due concetti la giurisprudenza non contribuisce a delineare elementi di chiara distinzione, dato che evita di darne una esplicita configurazione e anzi sostanzialmente li accomuna, identificando entrambi come ipotesi in cui può essere riconosciuta la tutela dell’affidamento.
Con l’identificazione-assimilazione tra le posizioni meritevoli di tutela dell’affidamento e posizioni insensibili al mutamento normativo dovuto alla successione di norme nel tempo, si assiste di fatto ad una saldatura/connessione tra due piani che tuttavia rispondono a logiche diverse e che andrebbero invece mantenuti maggiormente distinti[113]; sembra invero emergere la necessità di non confondere il piano individuato dal “tempo della norma”, che segue proprie regole legate ai noti problemi di efficacia delle norme nel tempo (e quindi di retroattività e suoi limiti) e quello individuato dal “tempo delle situazioni giuridiche soggettive”, che invece risponde ad esigenze diverse e solo in parte soddisfatte dalle prime, volte piuttosto a garantire un’istanza di giustizia sostanziale che imporrebbe in determinati casi di sovvertire o quantomeno attenuare (ad esempio tramite un corretto utilizzo delle norme transitorie) la rigida applicazione nel tempo delle norme[114].
Osservando invece la giurisprudenza costituzionale si è visto come in molte occasioni la Corte abbia ridotto il legittimo affidamento a mera enunciazione di principio, risolvendo in realtà la questione sottoposta al vaglio di legittimità esclusivamente attraverso un’applicazione rigorosa del principio di irretroattività, secondo cui cioè è insensibile al sopravvenire della nuova norma soltanto la situazione o il rapporto che si sia esaurito nel vigore della norma precedente. In questi casi l’accoglimento delle istanze di tutela dei ricorrenti è dipeso in altre parole non tanto dalla reale operatività del pur invocato principio di legittimo affidamento, quanto piuttosto dalla semplice constatazione che la posizione giuridica azionata, in quanto esaurita, non poteva essere incisa dallo jus superveniens.
Per altro verso, in più di un’occasione, la Corte ha valorizzato il principio di tutela del legittimo affidamento riconoscendogli un proprio ambito di operatività, quando, focalizzando l’attenzione sul consolidamento della posizione giuridica soggettiva rispetto a norme retroattive, ha fatto emergere esigenze di giustizia e di equità tali da contrapporsi a quelle che disciplinano rigidamente la successione delle norme nel tempo[115]. In queste ipotesi i giudici, pur non qualificandole formalmente, hanno dato tutela a posizioni giuridiche soggettive di diritto acquisito, operando in tal modo, più o meno consapevolmente, una saldatura tra i due piani.
Affiora cioè l’impressione che il principio di tutela dell’affidamento sia andato incontro, nel suo processo di emersione, allo stesso equivoco che aveva caratterizzato la teoria dei diritti quesiti, ossia quello di sostenere l’equivalenza tra principio di irretroattività e tutela della posizione giuridica sostanziale fondata sulla norma precedente. Sembra infatti di poter affermare che il giudice delle leggi abbia non di rado fatto ricorso al principio del legittimo affidamento per soddisfare, sotto altra veste, quelle stesse esigenze di tutela che stavano alla base della teoria dei diritti quesiti, di cui il nuovo principio avrebbe in altri termini raccolto il testimone[116].
Peraltro, proprio in virtù di questa sostanziale commistione tra i due diversi piani dell’efficacia nel tempo delle norme e della tutela delle posizioni giuridiche soggettive, si spiegherebbe, all’interno della giurisprudenza costituzionale in materia di tutela dell’affidamento, la disponibilità della Corte a riconoscere tale tutela soltanto nelle ipotesi in cui l’intervento del legislatore operi in senso peggiorativo ma attraverso una legge “propriamente” retroattiva (che eserciti cioè la sua efficacia sulle vicende del passato), rispetto ad ipotesi in cui invece il legislatore si limita a prevedere con applicazione pro futuro un trattamento deteriore di rapporti già esistenti.
È proprio questo secondo profilo che, come anticipato, caratterizza in senso innovativo il principio in parola, rispetto alle ricostruzioni di diritto intertemporale, ossia la sua capacità e intenzione di offrire tutela a quelle posizioni (più o meno) consolidate che siano oggetto di modifiche peggiorative, ma di per sé non rientranti nella categoria degli interventi retroattivi; i soli che invece a prima vista parrebbero far sorgere secondo i giudici questioni di legittimità costituzionale per eventuali lesioni dell’affidamento. Rispetto alla elaborazione dottrinale dei diritti quesiti e anche a quella del fatto compiuto nella sua accezione più estesa, rivolte a limitare la discrezionalità del legislatore nell’introdurre disposizioni con efficacia retroattiva, il principio di tutela dell’affidamento, pur condividendo la finalità di tutela delle posizioni giuridiche soggettive sorte nel vigore della norma precedente, ambirebbe invero ad assicurare una protezione più estesa e indipendente dalla incidenza retroattiva delle norme, superando in tal modo rigidità e insufficienze di quelle precedenti categorie.
Anche nell’analisi offerta dai giudici amministrativi circa i requisiti e i presupposti per la tutela di posizioni di legittimo affidamento, sebbene risulti certamente articolata, oltre che attenta agli sviluppi offerti dall’elaborazione comunitaria, rispetto a quanto rilevabile nelle decisioni della Corte costituzionale, le condizioni poste al riconoscimento di tutela per quelle situazioni che non siano strettamente riconducibili a fenomeni di retroattività propria appaiono tuttora molto stringenti e tali da escludere sostanzialmente la operatività del principio di affidamento. Ed invero si è visto dalle pronunce esaminate che un affidamento continua a ritenersi configurabile solo una volta che sia maturato un diritto (quesito); tutto ciò che viene realizzato dagli operatori prima di aver acquisito la posizione di diritto non è considerato rilevante e non basta a fondare un’aspettativa tutelabile al mantenimento della situazione sorta in base alla normativa precedente. Ma poiché un diritto sorge solo a partire da un certo momento, ossia da quando la fattispecie da cui la norma di legge fa derivare la produzione di effetti giuridici si sia totalmente integrata, le diverse componenti della fattispecie sono di per sé sole considerate irrilevanti, mentre acquisiscono valore solo quando si realizzano tutte.
Rispetto quindi alle vicende che si siano già realizzate ma che non abbiano concretizzato interamente la fattispecie produttiva di effetti, la norma che regoli diversamente le conseguenze future della fattispecie incide di fatto sul passato, riproponendo quell’esigenza di tutela cui cercavano di dare risposta in origine le ricostruzioni legate ai concetti di diritto acquisito e di fatto compiuto in precedenza richiamati. In questo senso si può forse spiegare il tentativo consueto dei ricorrenti di qualificare come retroattivi questi interventi del legislatore per sperare di vedere riconosciuta la tutela delle proprie posizioni.
Tuttavia, questo tipo di soluzione costruita in riferimento al principio di irretroattività delle leggi risulta inidonea a garantire un livello di tutela adeguato alla varietà delle iniziative e all’entità degli interessi economici coinvolti dai mutamenti normativi che incidono su situazioni in itinere come quelle prese in considerazione. L’esito cui essa conduce è infatti quello di ridurre notevolmente l’ambito di effettiva applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento, escludendo in maniera pressochè scontata tutte le ipotesi in cui la situazione giuridica soggettiva non consista in un diritto perfetto ormai definitivamente acquisito al patrimonio giuridico dell’interessato.
In dottrina è stata più volte sottolineata la necessità di ripensare lo stesso riferimento al principio di irretroattività. Si ricordi in questo senso la riflessione di Luciani secondo cui «la prospettiva corretta sembra […] quella offerta dalla nozione di “retrovalutazione giuridica” del passato. Anche quando statuisce per il futuro, il legislatore opera una valutazione giuridica del passato, nel senso che constata l’esistenza di fatti preesistenti e ne detta la regolazione normativa»[117]. Pertanto «più che chiedersi se una legge sia o meno retroattiva, ci si deve chiedere che tipo di conseguenze giuridiche essa preveda a seguito di tale rivalutazione. Conseguentemente, la questione della retroattività, più ancora che d’essere ripensata, merita d’essere accantonata».
L’impostazione del problema così proposta, constatando l’inadeguatezza della netta contrapposizione temporale tra irretroattività e retroattività, tra un prima e un dopo, consente di concentrare l’attenzione sul profilo sostanziale del progressivo consolidarsi di una situazione anche prima e pur senza che questa si formalizzi attraverso l’integrazione completa della fattispecie normativa e dunque con il perfezionamento del diritto. In particolare si ricadrebbe in un’ipotesi specifica di retrovalutazione allorquando un fatto passato, non ancora compiuto in tutti gli elementi della fattispecie normativa e, quindi, non ancora produttivo di tutti gli effetti tipici che la legge vigente all’epoca del suo compimento gli riconnetteva, viene privato della possibilità di produrre tali effetti[118].
Certo, il principio del legittimo affidamento necessiterebbe di una più precisa definizione delle condizioni e dei modi per la sua applicazione, ma prima ancora occorrerebbe riconoscergli una effettiva possibilità applicativa, laddove la giurisprudenza esaminata sembra ammetterne solo nominalmente la vigenza, senza però accettarne veramente la sostanza.

 
Vittorio Pampanin

Note

L'articolo Legittimo affidamento e irretroattività della legge nella giurisprudenza costituzionale e amministrativa proviene da Giustamm.

La quarta approvazione in Senato della più ampia modifica costituzionale mai “tentata” in Italia mi induce a riprendere e alcune considerazioni “di metodo”.
Il meccanismo previsto dall’art. 138 Cost. è funzionalmente orientato alla manutenzione ordinaria, alle piccole modifiche della Costituzione, come emerge chiaramente dalla lettura dell’elenco delle sole sedici leggi di revisione costituzionale approvate nei quasi sessant’anni di vita repubblicana [e che voglio ricordare: l. cost. 18 marzo 1958, n. 1, «Scadenza del termine di cui alla XI delle “Disposizioni transitorie e finali” della Costituzione»; l. cost. 9 febbraio 1963, n. 2, «Modificazioni agli articoli 56, 57 e 60 della Costituzione»; l. cost. 27 dicembre 1963, n. 3, «Modificazioni agli articoli 131 e 57 della Costituzione e istituzione della Regione “Molise”»; l. cost. 21 giugno 1967, n. 1, «Estradizione per i delitti di genocidio» (artt. 10 e 26 Cost); l. cost. 22 novembre 1967, n. 2, «Modificazione dell’articolo 135 della Costituzione e disposizioni sulla Corte costituzionale»; l. cost. 16 gennaio 1989, n. 1, «Modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’art. 96 della Costituzione»; l. cost. 4 novembre 1991, n. 1, «Modifica dell’art. 88, secondo comma, della Costituzione»; l. cost. 6 marzo 1992, n. 1, «Revisione dell’art. 79 della Costituzione in materia di concessione di amnistia e indulto»; l. cost. 29 ottobre 1993, n. 3, «Modifica dell’art. 68 della Costituzione»; l. cost. 22 novembre 1999, n. 1, «Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle regioni» (artt. 121, 122, 123 e 126 Cost.); l. cost. 23 novembre 1999, n. 2, «Inserimento dei princìpi del giusto processo nell’art. 111 della Costituzione»; l. cost. 17 gennaio 2000, n. 1, «Modifica all’art. 48 della Costituzione concernente l’istituzione della circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero»; l. cost. 23 gennaio 2001, n. 1, «Modifiche agli articoli 56 e 57 della Costituzione concernenti il numero dei deputati e senatori in rappresentanza degli italiani all’estero»; l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» (artt. 114-119, 123-130 e 132 Cost.); l. cost. 23 ottobre 2002, n. 1, «Cessazione degli effetti dei commi primo e secondo della XIII disposizione transitoria e finale della Costituzione»; l. cost. 30 maggio 2003, n. 1, «Modifica dell’articolo 51 della Costituzione»].
Del resto, non è un caso che i tre precedenti tentativi di grande riforma istituzionale siano stati compiuti mediante lo strumento delle Commissioni Bicamerali (Bozzi, 1985; De Mita – Iotti, 1992; D’Alema, 1997), strumento peraltro criticato da molte compagini politiche che propendevano per la creazione di una apposita Assemblea Costituente, al fine di accrescere la democraticità della procedura.
La attuale maggioranza politica, mi pare, abbia “forzato la mano” al procedimento dell’art. 138 Cost. per imporre un testo che, molto probabilmente, non sarebbe mai stato approvato da una Bicamerale, né tanto meno da una Assemblea costituente.
Del resto si tratta di un testo minuzioso, cavilloso, forse anche macchinoso, che soprattutto si configura come la Costituzione di una parte, di alcuni e non di tutti.
Intendo dire le Costituzioni liberali non rientrano nel programma politico di una maggioranza, ma devono rappresentare i fondamenti della vita associata di un paese, condivisi da tutte le forze politiche a sociali, di là dai loro programmi politici. Fin dall’esperienza antica, greca e soprattutto romana, la Costituzione è stata intesa come un insieme di regole fondamentali tendenzialmente sottratte alla piena disponibilità del potere politico: la Costituzione non è un atto politico, in quanto rappresenta piuttosto un limite al potere politico, e – come tale – va condivisa e approvata da ampie maggioranze. La Costituzione italiana del 1948 è in ciò emblematica, avendo felicemente mediato fra le tre ideologie presenti in Assemblea Costituente (cattolica, socialista, liberale).
Abbassare la Costituzione ad enunciazione delle regole di una parte vuole dire svilirla, trasformarla da regola di tutti in regola di alcuni; in tal modo, le viene sottratto quel carattere “solenne” di Legge fondamentale, superiore alle contingenze della politica.
Le riforme costituzionali, mi pare, non dovrebbero essere “di destra” o “di sinistra”, ma piuttosto “buone” o “cattive”, in quanto – comunque – riforme di tutti.
In questa legislatura, la riforma costituzionale è divenuta programma della maggioranza, la quale la ha di approvata senza un dibattito reale con le altre forze sociali e politiche (in questo, non va esente da colpe nemmeno l’opposizione che si è limitata a una contrarietà di principio, non costruttiva).
Puntualmente non è stata raggiunta la maggioranza qualificata richiesta dall’art. 138 Cost. e, quindi, si apre ora il termine per richiedere il referendum popolare, che puntualmente – come già preannunciato sarà richiesto.
Anche in vista di tale referendum si vuole aprire un dibattito on line (sul merito oltre che sul metodo della riforma), dibattito che sarà mantenuto libero e non criptato, quale (piccolo) contributo a favorire la conoscibilità di una riforma complessa.
Come potrà il popolo chiamato al referendum esprimersi avvedutamente? Si rischia un referendum con valenza solo politica, nel senso che ci si limiterà ad una approvazione o ad un rigetto in blocco, fidandosi delle indicazioni dei partiti al riguardo (“è una riforma di destra”, “è una riforma di sinistra”), come già avvenuto, peraltro, nella revisione costituzionale del 2001 (che pure aveva un impatto molto minore, essendo relativa ad una decina di articoli, di matrice omogenea, e non a cinquanta, sull’intera organizzazione dello Stato, come ora).

Note

L'articolo Revisione o riforma? Un invito al dibattito proviene da Giustamm.

SOMMARIO:
1. Gli orientamenti della dottrina e della recente giurisprudenza costituzionale in ordine alla delega alla “ricognizione” dei principi fondamentali nelle materie di potestà legislativa concorrente.  2. La sentenza n. 280 del 2004: la “lettura minimale” della delega prevista dal 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003.  3. L’assimilazione della delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003 alla delega alla redazione di testi unici per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia.  4. Un’ulteriore esempio di distorsione del modello costituzionale della delegazione legislativa.

1. – Gli orientamenti della dottrina e della recente giurisprudenza costituzionale in ordine alla delega alla “ricognizione” dei principi fondamentali nelle materie di potestà legislativa concorrente.

Le profonde alterazioni che la struttura dell’istituto della delegazione legislativa ha subito nel corso degli anni rispecchia sul piano delle fonti i mutamenti intercorsi nei rapporti tra Parlamento e Governo. La progressiva affermazione della delega quale strumento non più episodico ed a carattere eccezionale ma centrale nella produzione giuridica ha accompagnato e determinato lo spostamento della funzione legislativa a favore di quello che dovrebbe essere il titolare della sola funzione esecutiva. Questo allontanamento dal modello costituzionale previsto dall’art. 76 Cost., in gran parte assecondato anche dalla giurisprudenza costituzionale, copiosa e spesso contrastante, ha registrato, in seguito alla riforma costituzionale del 2001, un ulteriore sviluppo con la figura del tutto peculiare della delega alla ricognizione dei principi fondamentali nelle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., prevista dall’art. 1, comma 4, della legge n. 131/2003. Com’è noto, infatti, il 3° e 4° comma della medesimo articolo, nel dare attuazione al novellato art. 117, comma 3, Cost., intervengono sul complesso rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale nell’ambito della potestà legislativa concorrente[1]. In particolare, intendono regolamentare la fase di transizione dal previgente all’attuale assetto costituzionale, introdotto dalla legge cost. n. 3/2001, in attesa dell’approvazione da parte del Parlamento delle apposite “leggi- cornice”, determinanti i principi fondamentali delle materie di cui al 3° comma dell’art. 117 Cost. Al riguardo, il 3° comma del succitato art. 1, nel prevedere che in tale ambito di competenza «la Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti», sembra riprendere l’art. 9 della legge n. 62/1953, così come modificato dall’art. 17 della legge n. 281/1970, ai sensi del quale le Regioni potevano legiferare anche in assenza di apposite leggi cornice contenenti i principi fondamentali delle varie materie, potendo tali principi essere desunti dalla normativa statale vigente in ciascuna materia[2].
Allo stato attuale, comunque, fino a quando le Regioni non procederanno a legiferare nelle materie in questione, rimarrà in vigore la legislazione statale adottata prima del 2001 nel rispetto delle norme sul riparto di competenza allora in vigore[3], in virtù del c.d. “principio di continuità”, affermato costantemente dalla giurisprudenza costituzionale[4].
Del resto, come riconosciuto dalla stessa Corte nella sentenza n. 282 del 2002, il nuovo art. 117, comma 3, Cost., non impone che «i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, infatti, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore»[5].
Considerata la complessità di una simile attività interpretativa, già dimostrata dalla prassi precedente alla riforma costituzionale del 2001[6], l’art. 1, comma 4, della legge “La Loggia” affida al Governo il compito di individuare i principi fondamentali delle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., nell’ambito di un’attività definita di «mera ricognizione» e di esclusivo supporto, sia per il legislatore statale sia per il legislatore regionale, in questo periodo di prima applicazione della riforma. Tale previsione normativa ha suscitato notevoli perplessità e critiche in gran parte della dottrina[7], in quanto ritenuta rappresentate un uso del tutto improprio della delega di cui all’art. 76 Cost., nonché un ulteriore esempio di un uso smodato della legislazione delegata in continua espansione soprattutto in seguito all’intervento della Corte costituzionale volto a restringere con rigore il ricorso alla decretazione d’urgenza. Mai, tuttavia, ad avviso di un parte della dottrina, si era «osare» tanto: «attribuire al Governo il potere di definire ciò che per definizione gli dovrebbe essere sottratto e riservato rigorosamente al Parlamento, ossia la disciplina di principio»[8]. In particolare, l’illegittimità della delega in esame è stata ravvisata, nel contrasto con la riserva di Assemblea prevista dall’art. 11, comma 2, legge cost. n. 3/2001; riserva che secondo una peculiare interpretazione si tradurrebbe anche in riserva di legge formale tale da escludere l’intervento di atti con forza di legge del Governo[9].
Il nucleo centrale delle più incisive censure di costituzionalità mosse all’art. 1, comma 4, della legge n. 131/2003, è costituito inoltre dall’estrema vaghezza ed ampiezza dell’oggetto della delega, ivi conferita, in quanto in realtà non determinabile a priori per la natura stessa dell’attività che il Governo è chiamato a svolgere; un’attività che non si limiterebbe alla mera ricognizione di principi “impliciti” nella legislazione vigente ma che si trasformerebbe o, meglio “sfocerebbe”, in concreto, in una ridefinizione delle materie di potestà legislativa concorrente. L’operazione interpretativa non sarebbe, quindi, solo “di accertamento” di principi “già esistenti” ma caratterizzata da “un elevato tasso di discrezionalità”[10].
Le critiche e le perplessità esistenti sulla legittimità costituzionale della delega in esame non si sono sopite neppure a seguito dell’intervento della Corte costituzionale la quale, con la sentenza n. 280 del 2004[11], è giunta a conclusioni non condivise dalla maggior parte della dottrina e, al contrario, ha contribuito ad inasprire il dibattito sulla legittimità della delega alla ricognizione dei principi fondamentali nelle materie di potestà legislativa concorrente.
In tale sentenza, la Corte tralascia di affrontare direttamente la problematica dell’asserita violazione dell’art. 11, comma 2, della legge cost. n. 3/2001, incentrando la propria decisione sulla lettura “minimale” della delega, intesa come strumento per realizzare un «quadro ricognitivo di principi già esistenti, utilizzabile transitoriamente fino a quando il nuovo assetto delle competenze legislative regionali, determinato dal mutamento del Titolo V della Costituzione, non andrà a regime»[12]. Questa “lettura” consente alla Corte di escludere, inoltre, la fondatezza delle censure delle ricorrenti in ordine al comma 4 dell’art. 1 della legge n. 131/2003 anche con riferimento alla lamentata violazione dell’art. 76 Cost. e le permette di ridimensionare, in senso restrittivo, la portata della delega ivi conferita[13], al punto da poterla assimilare a quella conferita al Governo per la redazione di testi unici.
Solo incidentalmente, infatti, la Consulta rammenta come in determinate fattispecie, l’enunciazione dei principi fondamentali relativi a singole materie possa anche costituire oggetto di un atto legislativo delegato, senza che ciò comporti una lesione delle attribuzioni regionali[14], quasi a voler allontanare eventuali dubbi in ordine alla motivazione della sentenza che può apparire non sufficiente a fugare tutte le perplessità esistenti sulla legittimità della delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge “La Loggia”. Ciò, soprattutto alla luce della «scissione» tra il 4° ed il 5° comma della medesima disposizione che la Corte è costretta ad operare nella sua pronuncia, al fine di «salvare il nucleo di fondo della delega»[15] in esame.
Riconosciuto e riaffermato il carattere meramente ricognitivo della delega di cui al 4° comma dell’art. 1 succitato, la Consulta pone in rilievo «le reciproche implicazioni tra attività ricognitiva e attività di coordinamento normativo», al fine di ricondurre la delega stessa a quella conferita per la compilazione di testi unici per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia.
La legittimità del ricorso all’istituto della delega legislativa non solo per la ricognizione ma anche per la determinazione dei principi fondamentali delle materie di potestà legislativa concorrente è stata successivamente confermata nella sentenza n. 50 del 2005, nella quale la Corte costituzionale riafferma, incidentalmente, che «la lesione delle competenze legislative regionali non deriva dall’uso, di per sé, della delega, ma può conseguire sia dall’avere il legislatore delegante formulato principi e criteri direttivi che tali non sono, per concretizzarsi invece in norme di dettaglio, sia dall’aver il legislatore delegato esorbitato dall’oggetto della delega, non limitandosi a determinare i principi fondamentali»[16]. In particolare, quest’ultima sentenza si sofferma sulla nozione di «principio fondamentale», quale discrimine tra attribuzioni statali e attribuzioni regionali nelle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., che non può essere inteso in modo rigido e universale, in quanto strettamente collegato alla definizione delle materie cui si riferisce; definizione dinamica per natura poiché mutabile con il passare del tempo. E’ rimessa, pertanto, alla discrezionalità del legislatore la disciplina di ciascuna materia sulla base di criteri normativi essenziali che «l’interprete deve valutare nella loro oggettività, senza essere condizionato in modo decisivo da eventuali autoqualificazioni». Alla luce di tali considerazioni, pertanto, «il rapporto tra la nozione di principi e criteri direttivi, che concerne il procedimento legislativo di delega, e quella di principi fondamentali della materia, che costituisce il limite oggettivo della potestà statuale nelle materie di competenza concorrente, non può essere stabilito una volta per tutte»[17]. Come rilevato dalla stessa Corte, tale precisazione risulta confermata da quanto può dedursi dalla precedente sentenza n. 359 del 1993 nella quale è stato espressamente affermato che «non possono sussistere dubbi in ordine alla possibilità che i “principi fondamentali” di cui all’art. 117 Cost. possano essere enunciati anche in una legge delegata, stante la diversa natura ed il diverso grado di generalità che detti principi possono assumere rispetto ai “principi e criteri direttivi” previsti in tema di legislazione delegata dall’art. 76 Cost.» [18].
Ancora una volta, quindi, come nella precedente sentenza n. 280 del 2004, la Corte dà per scontato che un principio possa essere previsto da un atto a sua volta sottoposto a principi, presupponendo e non affrontando direttamente la questione della distinzione tra norma di principio e norma di dettaglio; distinzione quest’ultima che per il suo carattere labile e non univoco è stata definita fondata su un “piede d’argilla”[19].

2. – La sentenza n. 280 del 2004: la “lettura minimale” della delega prevista dal 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003.

La sentenza n. 280 del 2004 riveste una particolare importanza poiché si inserisce tra le prime pronunce con le quali la Corte costituzionale interviene per la prima volta sulla legge n. 131/2003 (recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” – c.d. legge “La Loggia”), pronunciandosi sulla modalità di attuazione della Riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione[20].
Le censure complessivamente mosse alla normativa in esame si incentrano essenzialmente sul 4° comma dell’art. 1 della suddetta legge sotto il profilo del contrasto con l’art. 76 Cost. per l’«incongruenza-contradditorietà», della delega conferita al Governo per l’adozione di decreti «meramente ricognitivi» dei principi fondamentali delle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost. Ad avviso delle ricorrenti[21], la «mera ricognizione», oggetto della delega stessa, o sarebbe del tutto «inutile» ovvero non potrebbe non avere carattere «innovativo», dal momento che tale carattere è insito nella forza di legge che contraddistingue i decreti legislativi in base alla Costituzione e risulta ulteriormente confermato dalla predeterminazione dei principi e dai criteri direttivi ai quali si dovrebbe attenere il Governo nell’esercizio della delega, contenuti rispettivamente nel 4° e 6° comma dell’articolo in esame[22]. La disposizione impugnata, quindi, celando in realtà un carattere sostanzialmente innovativo dell’attività delegata, violerebbe oltre l’art. 76 Cost. anche la riserva di legge formale del Parlamento, prevista dal 2° comma dell’art. 11 della legge cost. n. 3/2001 per i progetti di legge riguardanti le materie di cui al 3° comma dell’art. 117 Cost[23]. La formula della “mera ricognizione” sarebbe, pertanto, un espediente verbale utilizzato dal legislatore per «cercare di superare la troppo palese incostituzionalità di una delega che avesse avuto per oggetto la “determinazione” dei principi fondamentali»[24].
Nell’esaminare le suddette censure di costituzionalità, la Corte costituzionale rammenta come, per costante giurisprudenza in ordine all’art. 76 Cost., il sindacato di costituzionalità sulla delega legislativa presupponga un processo interpretativo relativo all’oggetto, ai principi e criteri direttivi della delega stessa, che tenga conto «del complessivo contesto di norme in cui si collocano e delle ragioni e finalità poste a fondamento della legge di delegazione»[25]. Proprio in virtù della peculiarità dei contenuti e finalità della delega in esame, il giudizio di costituzionalità deve svolgersi secondo il metodo ora ricordato.
L’art. 1, comma 4, della legge n. 131/2003, conferisce al Governo la delega per l’adozione, entro un anno dall’entrata in vigore della suddetta legge, di uno o più decreti legislativi meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’art. 117, comma 3, Cost., secondo i principi di esclusività, adeguatezza, chiarezza, proporzionalità ed omogeneità[26]. Il compito affidato al Governo si sostanzia, pertanto, nella realizzazione di un «quadro ricognitivo di principi già esistenti» che costituisca un riferimento normativo da utilizzare nella fase transitoria del passaggio dal vecchio al nuovo sistema di competenze legislative regionali, fino all’entrata in vigore di apposite leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi principi fondamentali.
La norma impugnata prevede quindi un meccanismo idoneo ad orientare, in sede di prima applicazione del nuovo assetto costituzionale, l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni nelle materie di competenza concorrente: in riferimento al primo, nell’agevolare l’approvazione di vere e proprie “leggi – cornice”; in relazione alle seconde, nel contribuire al superamento di possibili dubbi interpretativi nella predisposizione delle proprie iniziative legislative. I principi così individuati dal Governo e contenuti nei decreti legislativi meramente ricognitivi non avranno, pertanto, carattere vincolante e non potranno costituire parametro di validità delle leggi regionali, le quali saranno tenute a rispettare i soli principi fondamentali stabiliti dallo Stato o, in mancanza di un’apposita determinazione in tal senso, quelli desumibili dalle leggi statali vigenti, ai sensi del 3° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003[27].
Secondo la Corte, i principi direttivi indicati nel 4° comma della medesima disposizione, pur con il loro contenuto piuttosto vago e generico[28], sono sufficienti ad indirizzare e delimitare il compito del legislatore delegato verso l’espletamento di un’attività che «non deve andare al di là della mera ricognizione di quei principi fondamentali vigenti, che siano oggettivamente deducibili anche in base, ad esempio, alle pronunce della Corte [costituzionale] ovvero di altre giurisdizioni»[29], a prescindere dalla forza di legge che contraddistingue i decreti delegati. In particolare, il Governo «è abilitato a procedere, con attività adeguata e proporzionata allo scopo, esclusivamente all’individuazione, nell’ambito della legislazione vigente, di norme-principio chiare ed omogenee, tenendo peraltro conto che non tutte le disposizioni che in tal senso si autoqualificano, né “il loro compiuto tenore letterale” costituiscono in ogni caso “principi della legislazione dello Stato”, ma soltanto “i nuclei essenziali del contenuto normativo” che tali disposizioni esprimono»[30].
Del resto, il carattere non innovativo dell’attività delegata risulta ulteriormente confermato dalla puntuale disciplina in ordine all’adozione dei decreti legislativi. Ai sensi del 4° comma dell’art. 1 della legge “La Loggia”, gli schemi dei decreti, dopo l’acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni, sono trasmessi alle Camere per l’acquisizione dell’ulteriore parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, compreso quello della Commissione parlamentare per le questioni regionali, da rendersi entro sessanta giorni dall’assegnazione alle Commissioni medesime. Acquisiti tali pareri, il Governo è tenuto a ritrasmettere i testi, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Conferenza Stato-Regioni ed alle Camere per il parere definitivo, da rendersi, rispettivamente, entro trenta e sessanta giorni dalla trasmissione dei testi medesimi. Il parere parlamentare definitivo è reso dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali.
Questa articolata serie di pareri obbligatori sugli schemi dei decreti legislativi è volta a rilevare se in essi non siano stati indicati alcuni dei principi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo ovvero si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale. In tali ipotesi, il Governo, qualora decida di non attenersi alle indicazioni espresse, dovrà comunicare ai Presidenti delle Camere ed al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni regionali le specifiche motivazioni che hanno determinato la difformità dei decreti rispetto al parere parlamentare.
Nell’interpretare il suddetto art. 1, comma 4, alla stregua delle formule testuali adottate, del contesto normativo in cui si colloca e delle finalità della stessa legge, la Corte costituzionale fornisce una lettura “minimale” della delega ivi disposta, «tale da non consentire, di per sé, l’adozione di norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente, evitando così le prospettate censure di costituzionalità incentrate essenzialmente sulla contraddittorietà con la riconosciuta competenza parlamentare a definire “nuovi” principi fondamentali»[31].
La delega legislativa in esame, proprio in virtù della funzione ricognitiva di principi impliciti nella legislazione già esistente, presenta caratteristiche che la rendono assimilabile alla delega conferita per la compilazione di testi unici per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia.
Sempre mediante la lettura “minimale” dell’oggetto della delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge “La Loggia”, in termini di “mera ricognizione” e non di “innovazione-determinazione” dei principi fondamentali vigenti, la Corte rileva l’incostituzionalità del successivi commi 5 e 6 del medesimo articolo. In particolare, il 5° comma, nel prevedere che nei decreti legislativi di cui al 4° comma possano essere individuate le disposizioni che riguardano le stesse materie ma che rientrano nella competenza esclusiva dello Stato a norma dell’art. 117, comma 2, Cost. estende l’oggetto della delega anche all’asserita ricognizione di disciplina di funzioni c.d. trasversali[32]. In tal modo, l’attività svolta dal Governo sarebbe perlopiù interpretativa e ampiamente discrezionale, dal momento che potrebbe estendersi a tutte le altre tipologie di competenza legislativa previste dall’art. 117 Cost. e spingersi fino ad individuare e definire le materie e le funzioni ad esse attinenti[33].
Alla luce di tali considerazioni, il comma in esame contrasta con la lettura “minimale” della delega, come configurata dal 4° comma, in quanto «amplia notevolmente ed in maniera del tutto indeterminata l’oggetto della delega stessa fino a ricomprendere il ridisegno delle materie, per di più in assenza di appositi principi direttivi, giacché quelli enunciati nel comma 4, a prescindere dalla mancanza di qualsiasi rinvio ad essi, appaiono inadeguati. Sotto questi profili, risulta quindi chiara la violazione dell’art. 76 Cost.».
Allo stesso modo, la Corte rileva il contrasto con la suddetta configurazione “minimale” della delega anche da parte dei criteri direttivi contenuti nel successivo 6° comma del citato art. 1 che espressamente fanno riferimento ai “settori organici della materia”, nonché ai criteri oggettivi desumibili dal complesso delle funzioni e da quelle “affini presupposte, strumentali e complementari”, al fine di individuare i principi fondamentali vigenti. Secondo la Consulta, viene così «alterato il carattere ricognitivo dell’attività delegata al Governo in forme di attività di tipo selettivo, dal momento che i predetti criteri direttivi non solo evocano nella terminologia impiegata l’improprio profilo della ridefinizione delle materie, ma stabiliscono, sia pure in modo assolutamente generico, anche una serie di “considerazioni prioritarie” nella prevista identificazione dei principi fondamentali vigenti, tale da configurare una sorta di gerarchia tra di essi» [… ]. «L’oggetto della delega viene così ad estendersi, in maniera impropria ed indeterminata, ad un’attività di sostanziale riparto delle funzioni e ridefinizione delle materie, senza peraltro un’effettività predeterminazione di criteri».
La Corte costituzionale ritiene pertanto «in contrasto con l’oggetto “minimale” della delega, come configurata dal comma 4 in termini di “mera ricognizione” dei principi fondamentali vigenti, i succitati commi 5 e 6 del medesimo art. 1, che viceversa indirizzano, in violazione dell’art. 76 della Costituzione, l’attività delegata del Governo in termini di determinazione-innovazione dei medesimi principi sulla base di forme di ridefinizione delle materie e delle funzioni, senza indicazione dei criteri direttivi». Al contrario, “salva” da una dichiarazione di incostituzionalità il 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003, mediante un “lettura minimale” della delega ivi conferita, l’unica conforme a Costituzione.

3. – L’assimilazione della delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003 alla delega alla redazione di testi unici per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia.

Per esaminare le argomentazioni sulle quali la Corte costituzionale fonda la propria decisione e conferma la legittimità, dopo la riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione, del ricorso alla delega quale strumento per la ricognizione (e addirittura per la determinazione) dei principi fondamentali nella materie di cui al 3° comma dell’art. 117 Cost., appare opportuno rammentare, seppur brevemente, le caratteristiche riconosciute, dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale, ai testi unici per il coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una determinata materia ai quali la Corte assimila la delega in esame[34].
Com’è noto, la specifica funzione del testo unico è quella di unificare in forma organica il complesso di disposizioni esistenti in una data materia[35], sostituendole con un nuovo testo unitario[36], ponendosi come un possibile rimedio alla «complessificazione»[37] dell’ordinamento e, quindi, quale strumento normativo idoneo per procedere al riordino normativo della legislazione in una determinata materia. Al riguardo, è la stessa Corte a richiamare la distinzione dei testi unici, operata dalla maggior parte della dottrina[38], in due tipi, a seconda che siano adottati sulla base di una norma autorizzativa o in seguito ad un vero e proprio conferimento di poteri legislativi in forza di delegazione.
Secondo tale diffusa concezione, da un lato si avrebbe la figura dei testi unici di coordinamento (come veri e propri decreti legislativi), emanati in virtù di poteri legislativi conferiti dal Parlamento con apposita legge di delegazione; poteri «per i quali il governo ha la facoltà di modificare, integrare e coordinare le norme vigenti»[39]. In particolare, ad essi spetta il compito di raccogliere ed armonizzare tra loro le disposizioni in vigore in una determinata materia, eliminando quelle già abrogate e, allo stesso tempo, abrogando quelle incompatibili con la suddetta opera di armonizzazione oppure aggiungendo norme nuove, finalizzate all’integrazione ed al coordinamento delle norme vigenti[40]. Al riguardo, è pacifico in dottrina che si tratti di decreti aventi forza di legge: se così non fosse tali atti non potrebbero in alcun modo modificare o abrogare la legislazione preesistente ovvero determinare una novazione della fonte delle disposizione da essi riprodotte e coordinate[41].
Dall’altro lato, contrapposta a questa, seppur con la medesima funzione di ristabilire la maggior unità possibile tra una molteplicità di disposizioni vigenti in una determinata materia, si avrebbero i testi unici di mera compilazione, «emanati in base ad una norma che conferisce solo un’autorizzazione alla raccolta in un testo unico», nei quali «la forza di legge delle singole norme raccolte nel testo resta sempre ancorata alle leggi dalle quali le norme stesse sono tratte»[42]. Consisterebbero, quindi, in una semplice riunione a scopi pratici di leggi già esistenti in un settore determinato, che si risolve in sostanza in una «ripubblicazione» di esse, raccolte e ordinate in un unico corpo. Tali testi unici possono coordinare senza poter innovare in alcun modo e sono privi della forza di legge: fonti delle norme sono solo le leggi che vengono iscritte nella raccolta governativa, e l’erronea inclusione di una disposizione abrogata non vale a ridarle efficacia e viceversa. Inoltre, non potrà esistere alcun obbligo di riferirsi a questi testi unici nel citarne le disposizioni, poiché la disciplina della materia è data unicamente dal complesso delle leggi così riunite[43].
Al riguardo, una dottrina meno recente aveva posto in rilievo come, in realtà, le differenti tipologie di testi unici avrebbero dovuto essere ricondotte ad un’unica categoria concettuale[44]. Secondo tale risalente orientamento, infatti, anche l’atto di adozione di un testo unico meramente compilativo avrebbe dovuto essere qualificato come atto avente forza di legge, per la circostanza di aver ad oggetto disposizioni legislative e di porsi come novazione della fonte di tali disposizioni; del resto, si asseriva che non riconoscendo ad essi alcuna autorità si verrebbero a porre sullo stesso piano delle raccolte private[45].
Diversamente, secondo la giurisprudenza costituzionale, per la formazione dei testi unici compilativi, non sarebbe necessario conferire al Governo una delega legislativa, poiché si tratterebbe di una manifestazione di potestà amministrativa, non apportando essi alcuna modifica al diritto vigente. Del resto, secondo tale orientamento, la volontà legislativa sarebbe indissociabile dalla facoltà di modificare, coordinare ed integrare le norme vigenti[46]. Alla luce di tali argomentazioni, i testi unici compilativi sono stati considerati fonti di cognizione e, in quanto tali, non vincolanti per i giudici, i quali potrebbero disappliccare una disposizione in essi contenute nell’ipotesi in cui la ritengano non esattamente conforme alla disposizione originaria[47].
Accanto a queste due categorie tradizionali, si rammenta, a fini di completezza, anche la figura, più recente, dei testi unici misti, previsti dall’art. 20 della legge n. 59/1997 e dall’art. 7 della legge n. 50/1999 (la prima legge di semplificazione annuale) e aventi ad oggetto il coordinamento non solo di disposizioni legislative ma anche regolamentari. Proprio la natura mista ha suscitato notevoli perplessità sia con riferimento alla conseguente ampiezza di poteri attribuiti al Governo sia in ordine la confusione che gli stessi possono determinare, tradendo la funzione di “consolidazione” del sistema normativo finalizzata a garantire la certezza del diritto; funzione che dovrebbe contraddistinguere i testi unici[48].
La distinzione tradizionale tra testi unici di coordinamento e testi unici meramente compilativi, apparentemente chiara e soddisfacente, si è in concreto rivelata inconsistente, labile ed incerta[49].
Nella prassi infatti a volte si è utilizzato un criterio formale per distinguere l’una dall’altra categoria, individuando con il termine “delega” o l’espressa qualificazione del decreto del Governo come decreto legislativo i testi unici di coordinamento, mentre il termine “autorizzazione” per qualificare i testi unici compilativi. In altre occasioni, invece, si è preferito ricorrere ad un criterio sostanziale riconoscendo l’esistenza di un testo unico di coordinamento in virtù dell’ampiezza della delega conferita[50] oppure in presenza di un valido conferimento di potere da parte del legislatore.[51]
Anche l’orientamento della Corte costituzionale[52], secondo il quale i testi unici meramente compilativi non sarebbero dotati di forza di legge[53], non è sempre stato coerente e costante nel tempo. Solo in alcune occasioni infatti ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione in essi contenuta avendo cura di indicare nel dispositivo la norma originaria dotata di forza di legge[54], mentre molto più frequentemente non ha operato alcun richiamo in tal senso[55].
Sebbene in precedenza avesse accolto tale netta differenziazione[56], la Corte sembra ritenerla in parte superata, laddove ha qualificato come atto avente forza di legge un testo unico alla cui emanazione il Governo era stato «autorizzato» da una norma legislativa[57]. Tralasciando, quindi, un approccio meramente formalistico ed utilizzando al contrario un criterio esclusivamente sostanziale, la giurisprudenza costituzionale più recente, tende a riconoscere l’esistenza di un valido conferimento di potere da parte del legislatore, indipendentemente dalla forma lessicale di volta in volta utilizzata[58].
L’atteggiamento particolarmente “permissivo” della Consulta ha ammesso una certa indistinzione «nell’uso dei termini di “delega” o “autorizzazione” da parte delle rispettive leggi di conferimento ed anche casi di leggi formalmente di delega caratterizzate dall’assenza o vaghezza dei principi direttivi, le quali, nonostante il nomen e la formale attribuzione della “forza di legge” ai relativi decreti, in realtà consentono al Governo soltanto il coordinamento di disposizioni preesistenti»[59].
Come già affermato dalla Corte costituzionale, infatti, quando una legge delega al Governo l’adozione di disposizioni aventi valore di legge volte a «rivedere e riordinare» la legislazione vigente in una determinata materia, identifica quale «base di partenza dell’attività delegata» la normativa previgente[60]. Nell’ambito di una delega avente questo carattere, la revisione, il riordino e, in particolare, l’innovazione, ma non la sostanziale conferma della normativa previgente, necessitano di principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere le nuove scelte discrezionali del Governo. Pertanto, in mancanza di tali principi e criteri direttivi che giustifichino la riforma, una delega siffatta «deve essere intesa in un senso minimale, tale da non consentire, di per sé, l’adozione di norme delegate sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente o, se del caso, richieste dal coordinamento con nuove norme apprestate dal legislatore delegato»[61]. Tale enunciazione di principio si inserisce all’interno della più ampia giurisprudenza costituzionale in ordine alla determinazione dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 76 Cost. in ragione della “frequente labilità e indeterminatezza”[62] con cui sono stati individuati nelle recenti leggi di delegazione.

4. – Un’ulteriore esempio di distorsione del modello costituzionale della delegazione legislativa.

Nella prassi legislativa, si è assistito ad un progressivo allontanamento dello schema della delega dal modello “tipico”, caratterizzato dall’esistenza di due diversi livelli di normazione[63]. Tale allontanamento è stato reso possibile anche grazie all’orientamento “tollerante”[64] della Corte costituzionale[65] la quale ha ammesso, accanto a deleghe sostanzialmente in bianco, che «la determinazione dei principi e criteri direttivi di cui all’art. 76 Cost. ben può avvenire per relationem, con riferimento ad altri atti normativi, purché sufficientemente specifici», nonché la possibilità per il legislatore delegato di ricavarli, anche sulla base del “complessivo contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e le finalità poste a fondamento della legge di delegazione”[66].
Questo orientamento giurisprudenziale prende le mosse, tuttavia, dall’assunto che «l’indicazione dei principi e dei criteri direttivi di cui all’art. 76 Cost. non è finalizzata ad eliminare ogni discrezionalità nell’esercizio della delega ma soltanto a circoscriverla, in modo che resti pur sempre salvo il potere di valutare le specifiche e complesse situazioni da disciplinare»[67], tenuto conto della «fisiologica attività di “riempimento” che lega i due livelli normativi»: legge di delegazione e decreto legislativo.
In particolare, con specifico riferimento ai testi unici, si può riscontrare la tendenza nella giurisprudenza costituzionale ad operare una sorta di gerarchia nel grado di determinatezza dei principi e criteri direttivi in relazione all’attività di volta in volta delegata al governo: un più basso grado di determinazione laddove si affidi all’Esecutivo il compito meramente tecnico di raccogliere, in un unico atto, la complessa e stratificata normativa vigente in una determinata materia; un grado più elevato, nell’ipotesi in cui il legislatore delegato sia chiamato a coordinare, mediante modifica, le regole raccolte o la previsione di nuove norme[68].
In altri termini, a fronte della mancata qualificazione della delega ad opera del legislatore delegante mediante l’indicazione dei requisiti di cui all’art. 76 Cost., pertanto, è la Corte costituzionale a ridefinire ex post la delega conferita, valutando l’adeguatezza dei principi e criteri direttivi in relazione al fine a cui è volta. In questa prospettiva, la “lettura minimale” consente alla Corte di riqualificare la delega operando un bilanciamento tra la distorsione del modello costituzionale[69] e la rilevanza e le caratteristiche dell’attività che il Governo è in concreto chiamato a svolgere.
Coerentemente con la sua precedente giurisprudenza, nella sentenza n. 280 del 2004, la Corte, mediante l’interpretazione della ratio e della finalità della delega di cui all’art. 1, comma 4, della legge n. 131/2003, ricorre alla “lettura minimale” di essa, per salvare la disposizione impugnata da una dichiarazione di incostituzionalità, affermando che, nonostante il nomen e la formale attribuzione della “forza di legge” ai relativi decreti, il Governo è chiamato esclusivamente ad operare il coordinamento dei “principi impliciti” nella legislazione previgente. Ad avviso di una parte della dottrina, ciò comporterebbe un completo “svuotamento”[70] dei decreti legislativi della loro efficacia formale, o in altri termini “un depotenziamento”[71] degli stessi, determinando una separazione tra veste formale ed efficacia giuridica.
Sotto molteplici profili, pertanto, la delega in esame rappresenta un’ulteriore alterazione dello schema tipico della delegazione legislativa e testimonia il trasferimento della funzione legislativa dal Parlamento al Governo[72]. Ad avviso di un parte della dottrina, proprio il mutamento del rapporto collaborativo tra legislativo ed esecutivo avrebbe determinato «l’affermarsi di forme di contenimento della sfera di decisione delegata più consone ai connotati della legge quale strumento di conciliazione e selezione degli interessi» attraverso «l’attenuarsi della capacità conformativa» del limite dei principi e criteri direttivi[73].
Sebbene il carattere meramente ricognitivo riconosciuto alla delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003 permetta di salvaguardare, almeno formalmente, la competenza del Parlamento in ordine alla determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., è innegabile come la delega in questione testimoni un ruolo decisivo del Governo[74], nella fase attuale, non solo nella produzione normativa ma anche nei rapporti tra Stato e Regioni[75].
In proposito, si può rilevare come in concreto il controllo del Parlamento sulle modalità di esercizio del potere delegato non sia esercitato in via preventiva mediante la determinazione nella legge di delega dei principi e criteri direttivi e l’indicazione dell’oggetto definito e del tempo limitato, ai sensi dell’art. 76 Cost., ma in via successiva mediante i pareri espressi dalle Commissioni parlamentari. Non a caso la procedura per l’adozione dei decreti legislativi ricognitivi dei principi fondamentali delle materie di potestà concorrente è particolarmente articolata, in quanto caratterizzata dalla richiesta di pareri della Conferenza Stato-Regioni, delle Commissioni parlamentari competenti e della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Si tratta infatti di una serie di pareri obbligatori sugli schemi dei decreti legislativi volta a rilevare se in essi non siano stati indicati alcuni dei principi fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto innovativo ovvero si riferiscano a norme vigenti che non abbiano la natura di principio fondamentale[76]. Tale previsione sembra essere dettata dall’esigenza di controbilanciare l’ampio potere delegato al Governo, contraddistinto da un rilevante grado di discrezionalità insito nell’attività stessa di ricognizione della disciplina di principio, come in ogni attività di carattere necessariamente interpretativo.
I pareri obbligatori rappresentano, inoltre, un ulteriore elemento di distorsione del modello costituzionale[77], un’altra alterazione della struttura propria della delegazione legislativa, che, sebbene costituisca un ulteriore momento di dialogo tra legislatore delegante e legislatore delegato[78], rischia di trasformare la posizione del legislatore delegante da soggetto cui è attribuito un ruolo di controllo a quella di colegislatore[79].
Soprattutto nella fase di transizione dal precedente al nuovo assetto costituzionale, il Governo sembra rafforzare la sua posizione di intermediario nei rapporti tra Stato e Regioni, di «interlocutore privilegiato» nonché di «organo deputato alla mediazione dei diversi interessi in gioco»[80]. Del resto, l’esistenza nell’attuale ordinamento di una pluralità di centri di produzione giuridica[81] comporta la necessità di prevedere idonei strumenti di raccordo e conduce, sul piano formale, alla creazione di nuove tecniche normative, volte ad assicurare la partecipazione all’esercizio della funzione normativa di tutti i soggetti che ne sono titolari[82]. L’espediente tecnico-giuridico solitamente ritenuto efficace a tal fine, con riferimento alla delegazione legislativa, è costituito proprio dai pareri sugli schemi dei decreti legislativi[83].
Sul piano del sistema delle fonti, inoltre, la delega di cui al 4° comma dell’art. 1 della legge n. 131/2003 sembra presentarsi come una delega “doppiamente anomala”: da un lato, si pone come delega «necessariamente priva di (principi) e criteri direttivi»[84] a cui faranno seguito decreti legislativi «meramente ricognitivi», ma costituzionalmente dotati di forza di legge; dall’altro, essa costituisce una peculiare delega per la redazione di testi unici che dovrebbero essere «compilativi» dei «principi fondamentali» delle materie di cui al 3° comma dell’art. 117 Cost. Si avrà, infatti, un testo unico che non appare fondato sulla consueta necessità di ricondurre ad unità, in un unico documento, una pluralità di disposizioni contenute in diversi e molteplici testi legislativi e riguardanti una determinata materia, quanto piuttosto un testo unico che raccoglie i “principi impliciti” nelle legislazioni previgenti in una serie di materie, aventi caratteristiche proprie e costituenti tanti “microsistemi”.
Alla luce delle considerazioni svolte, appare evidente come questo consistente allontanamento della delega dalla sua configurazione tipica sia stato determinato principalmente dalla flessibilità dell’istituto, dalla capacità di quest’ultimo di assorbire i mutamenti verificatisi nel rapporto collaborativo tra Parlamento e Governo, nonché dalla necessità di individuare nuove tecniche di normazione[85], che tengano conto dell’esistenza di una pluralità di centri di produzione normativa. In particolare, nella prassi legislativa si è assistito ad un’alterazione dell’ordinaria “attività di riempimento” che contraddistingue il rapporto tra legge di delegazione e decreto delegato, in quanto arricchita dall’intervento di altri soggetti, quali, ad esempio, le commissioni permanenti; un’attività che risulta non più caratterizzata dai due tradizionali livelli di normazione ma da un articolato iter procedimentale che dà vita ad una produzione normativa primaria a più livelli e spesso in più fasi[86].

Note

L'articolo La delega alla “ricognizione” dei principi fondamentali delle materie di potestà legislativa concorrente, prevista dall’art. 1, comma 4, della legge n. 131/2003: un’ulteriore distorsione del modello costituzionale della delegazione legislativa.<br><br><p align=center><i>(In corso di pubblicazione in Diritto e Società)</i></p> proviene da Giustamm.

Sommario: 1. I commi 603 e 604 dell’art. 1 della L. n. 296/2006 e i relativi richiami normativi; 2. Le origini delle disposizioni sui collegi universitari legalmente riconosciuti; 3. La più recente evoluzione normativa; 4. La portata dell’art. 1, commi 603 e 604, della L. n. 296/2006; 5. Le ragioni dell’esclusione di una maggiore ampiezza dell’equiparazione di cui al comma 603; 6. Considerazioni conclusive.

1. I commi 603 e 604 dell’art. 1 della L. n. 296/2006 sono inseriti tra le “Disposizioni in materia di spese” della legge finanziaria relativa all’anno 2007.
Il comma 603, intitolato “Equiparazione ai collegi universitari legalmente riconosciuti”, recita testualmente: “Tutti i collegi universitari gestiti da fondazioni, enti morali, nonché enti ecclesiastici che abbiano le finalità di cui all’articolo 1, comma 4, primo periodo della legge 14 novembre 2000, n. 338, ed iscritti ai registri delle prefetture, sono equiparati ai collegi universitari legalmente riconosciuti”.
Il successivo comma 604, intitolato “Esenzione dal pagamento dell’imposta sul valore aggiunto per i collegi universitari”, così dispone: “Ai collegi universitari di cui al comma 603 e’ applicata l’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto prevista dall’articolo 10, primo comma, numero 20), del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni”.
Come noto, la legge 14 novembre 2000, n. 338 contiene “Disposizioni in materia di alloggi e residenze per studenti universitari”, definendo modalità di concorso della finanza statale in attività a carattere edilizio concernenti alloggi e residenze aventi la finalità indicata al comma 4 dell’art. 1, vale a dire “di ospitare gli studenti universitari, nonché di offrire anche agli altri iscritti alle università servizi di supporto alla didattica e alla ricerca e attività culturali e ricreative”.
Tra i soggetti potenziali destinatari dei finanziamenti statali per interventi edilizi inerenti ad alloggi e residenze universitarie rientrano, ai sensi del comma 1 dell’art. 1 della L. n. 338/2000 cit., anche “i collegi universitari di cui all’art. 33 della legge 31 ottobre 1966, n. 942”, unitamente a regioni, Province autonome di Trento e Bolzano, organismi regionali per il diritto allo studio universitario, università statali e legalmente riconosciute, consorzi universitari, cooperative di studenti senza fini di lucro e o.n.l.u.s. operanti nel settore del diritto allo studio.
Per quanto concerne i collegi universitari legalmente riconosciuti dal Ministero, la richiamata L. n. 942/1966 cit., concernente “Finanziamento del piano di sviluppo della scuola nel quinquennio dal 1966 al 1970”, all’art. 33 non fornisce, tuttavia, una definizione giuridica della categoria. La norma, infatti, nel disporre “Forme varie di assistenza”, si limita a prevedere, tra l’altro, che lo Stato può erogare contributi per l’attuazione, appunto, di forme di assistenza, non escluse borse di studio, tese all’istituzione ed al mantenimento di case dello studente.
Il comma 2 dell’art. 33 sancisce che i contributi in questione possono essere destinati “anche a favore di collegi universitari legalmente riconosciuti … e sottoposti alla vigilanza del Ministero della pubblica istruzione” (n.d.r.: ora leggasi dell’Università).
Il successivo comma 3 dell’art. 33 cit. dispone che il Ministro provvede al riparto dei contributi ogni anno con proprio decreto, esercitando, in tal modo, un’attività dal contenuto tipicamente discrezionale, priva, secondo il disposto della previsione normativa, di qualsiasi parametro di predeterminazione di riferimento.
Tale discrezionalità risulta tuttavia ormai auto-vincolata in considerazione della circostanza che da alcuni anni periodicamente il Ministero, evidentemente in applicazione del disposto di cui all’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 s.m.i., predetermina i criteri per l’assegnazione dei contributi destinati alla realizzazione delle attività istituzionali dei collegi legalmente riconosciuti.

2. Tutti i disposti normativi richiamati relativi ai collegi legalmente riconosciuti rinvengono la propria origine nell’art. 191 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, T.U. sull’istruzione superiore, che stabiliva che “le opere e le fondazioni che hanno per fine l’incremento degli studi superiori e l’assistenza nelle sue varie forme agli studi nelle università e negli istituti di istruzione superiore, sono sottoposte alla vigilanza del Ministero della Pubblica Istruzione”.
Con tale disposizione veniva riconosciuta l’esistenza di soggetti aventi natura giuridica anche privata (le fondazioni, appunto) investiti dell’esercizio di attività di pubblica utilità, quale la promozione dell’accesso agli studi universitari.
Un dato di particolare significato è costituito dall’accostamento operato dall’art. 191 cit. tra l’intento promozionale dell’accesso agli studi e le connesse attività assistenziali, lasciandosi intendere che queste ultime, sin dalle origini, non fossero limitate a fattori di tipo logistico (vitto, alloggio, ecc.), ma presentassero un contenuto più ampio, anche di tipo formativo, costituito appunto dal sostegno dell’impegno di studio.
La pubblica utilità dell’azione posta in essere dai soggetti in questione veniva peraltro inequivocamente riconosciuta e affermata dal comma 2 del successivo art. 192 che affidava al Governo il potere di “riformare gli statuti e i regolamenti, le tavole di fondazione delle istituzioni …, allo scopo di migliorarne il funzionamento di esse e trasformarne i fini quando non corrispondano alla pubblica utilità o non possano essere raggiunti. In tutti i casi il nuovo fine dovrà allontanarsi il meno possibile dalla intenzione del fondatore”.
In siffatta prospettiva era anche delineata la portata del potere di vigilanza esercitato dal Ministero e dal Governo nel suo complesso, al riguardo: si tratta di un’attività da un lato rispettosa dell’ampia autonomia delle istituzioni in questione, in considerazione anche dalla loro natura giuridica privata, dall’altro penetrante in termini di verifica della effettiva rispondenza della attività realizzata alla “pubblica utilità”: concetto, quest’ultimo, naturalmente di ordine storicistico, mutevole nel tempo, necessariamente relazionato all’evoluzione culturale e normativa dell’ordinamento.
D’altronde proprio l’effettivo perseguimento di finalità di pubblica utilità si ergeva a presupposto indefettibile per il conseguimento, da parte di quelle istituzioni, del riconoscimento della personalità giuridica di cui agli artt. 111 e seguenti del R.D. 4 giugno 1938, n. 1269, Regolamento attuativo del T.U. sull’istruzione superiore (approvato con R.D. 1592/1933 cit.), denominato “Regolamento sugli studenti, i titoli accademici, gli esami di Stato e l’assistenza scolastica nelle università e negli istituti superiori”.
L’art. 111 cit. disponeva che il riconoscimento della personalità giuridica delle istituzioni indicate nell’art. 191 del T.U. delle leggi sull’istruzione superiore, ove non disposto per legge, fosse concesso per decreto reale, udito il parere del Consiglio di Stato.
Elemento di riferimento del sistema di riconoscimento e di vigilanza previsto nel R.D. 1269/1938 era costituito dallo Statuto degli enti in questione, ancora una volta a riprova della importanza dell’autonomia di quelle istituzioni, suggellata, appunto, dal formale atto amministrativo di riconoscimento.
Il successivo art. 113 indicava poi il contenuto del potere di vigilanza che il Ministero (all’epoca dell’Educazione nazionale) esercitava sulle fondazioni, consistente nella facoltà di “ordinare visite, ispezioni, e inchieste sull’andamento morale, disciplinare ed economico …; … annullare le deliberazioni e i provvedimenti quando contengano violazioni di legge o dello statuto o del regolamento o delle tavole di fondazione; … promuovere lo scioglimento delle amministrazioni delle istituzioni stesse per gravi motivi o quando, richiamate all’osservanza degli obblighi imposti dalle leggi, statuti, regolamenti o tavole di fondazione, persistano a violarli”.
Con la legge 24 luglio 1962, n. 1073, concernente “Provvedimenti per lo sviluppo della scuola nel triennio 1962 – 1965”, all’art. 45 veniva sancita un’importante equiparazione per gli enti in questione, ossia che “ai fini dell’esenzione di imposte e tasse dello Stato o degli enti locali, le università …, le opere universitarie e le altre istituzioni universitarie di assistenza sono equiparate ad ogni effetto alle amministrazioni dello Stato, a decorre dall’esercizio 1958/59”.
Il complessivo impianto normativo sin qui richiamato costituisce invero il diretto antesignano della L. n. 942/1966 cit.
In particolare, la disposizione a carattere fiscale di cui alla L. n. 1073 del 1962 preludeva all’intervento della L. n. 942/1966 con la quale – come già rilevato – per la prima volta si disponeva la concessione di contributi statali annuali, destinati a sostenere le attività dei collegi in questione, mediante l’esercizio di un’attività amministrativa a carattere discrezionale da parte del Ministro competente.
Dalla antica concezione delle fondazioni quali enti finanziariamente auto-dotati, si perveniva dunque all’ormai più realistico riconoscimento di interventi finanziari pubblici a sostegno dell’esercizio, da parte di soggetti privati, di un’attività di pubblica utilità. D’altronde le antiche rendite fondiarie di cui potevano godere i collegi storici erano ormai, nel tempo, pressoché svanite e la gestione di quegli enti, che pure avevano contribuito alla formazione di una parte non insignificante della classe dirigente di alcune aree del Paese, era ormai divenuta insostenibile. Di qui, l’intervento statale conseguente al riconoscimento della pubblica utilità dell’azione posta in essere da quelle istituzioni.
Con la successiva legge 28 luglio 1967, n. 641, recante “Misure d’intervento finanziario dello Stato a sostegno dell’edilizia scolastica e universitaria” si compiva un ulteriore passo in avanti: i collegi legalmente riconosciuti dal Ministero venivano ammessi, previa piena equiparazione alle altre istituzioni universitarie operanti nell’ordinamento, a godere dei contributi destinati alla realizzazione di nuovi collegi o alla manutenzione di quelli operanti, oppure a contrarre mutui agevolati con istituzioni pubbliche quali la Cassa Depositi e Prestiti.
In tal modo, le istituzioni in questione avevano dunque conseguito il riconoscimento definitivo e completo del loro inserimento nei piani di sviluppo universitari quali soggetti attuatori del diritto allo studio, al fianco delle università.
Le disposizioni della L. n. 641/1967 venivano in seguito confermate dalla legge 6 marzo 1976, n. 50.
Con la legge 10 novembre 1970, n. 868, concernente “Agevolazioni tributarie a favore delle università e degli istituti di istruzione universitaria”, venivano poi estesi ai collegi legalmente riconosciuti dal Ministero taluni ulteriori benefici di natura fiscale (art. 6).

3. Come noto, con il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, si diede luogo al decentramento delle funzioni amministrative statali a regioni ed enti locali, nelle materie di cui all’art. 117 Cost.
L’art. 42 del decreto, nel definire gli ambiti della materia “Assistenza scolastica” ricomprendeva in essa “tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l’assolvimento dell’obbligo scolastico, nonché per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi, la prosecuzione degli studi”.
Il successivo art. 44 disponeva poi il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato in materia di assistenza scolastica a favore degli studenti universitari, nonché (comma 2) delle funzioni, dei beni e del personale delle opere universitarie.
Non altrettanto accadeva in ordine alle competenze ministeriali sui collegi universitari legalmente riconosciuti.
Tale rilevante circostanza affonda le proprie ragioni nella corretta considerazione della natura e delle funzioni dei soggetti in questione: istituzioni formative nelle quali la finalità assistenziale (in senso logistico) riveste una funzione squisitamente strumentale. Da qui, la permanenza dei collegi universitari legalmente riconosciuti nella sfera di competenza del Ministero dell’Università, al pari di tutte le altre istituzioni universitarie.
Proprio il Ministero dell’Università, in una nota in risposta a chiarimenti richiesti dalla Corte dei Conti, in data 23 novembre 1991, precisava infatti che il mancato trasferimento dei collegi universitari alle competenze regionali ex D.P.R. 616/1977 fosse da imputare alla circostanza che l’art. 44 del decreto aveva individuato soltanto nelle opere universitarie gli enti soggetti alla competenza delle Regioni, realizzando esse una funzione prevalentemente di tipo assistenziale –logistico. I collegi legalmente riconosciuti dal Ministero, invece – precisava la nota – sono “enti non puramente assistenziali che, per la loro peculiare natura esplicano prevalentemente attività culturali dirette alla formazione intellettuale, professionale ed educativa degli studenti che usufruiscono anche delle strutture e dei servizi ivi funzionanti”, così “contribuendo all’attuazione del diritto allo studio universitario” (success. nota ministeriale alla Corte dei Conti n. 7456 del 22 dicembre 1992).
La successiva legge 25 giugno 1985, n. 331, concernente “Provvedimenti urgenti per l’edilizia universitaria”, nel disporre interventi finanziari, ancora una volta espressamente ricomprendeva i collegi universitari legalmente riconosciuti, nel novero delle “altre istituzioni universitarie” (art. 1, comma 4).
Il passaggio normativo appare di notevole rilevanza: con esso il legislatore ribadiva per i collegi legalmente riconosciuti la qualifica di soggetto rientrante a pieno titolo fra gli enti preposti alla formazione superiore dei giovani, al fianco delle università e delle altre poche istituzioni a carattere accademico.
D’altronde non va sottovalutata la circostanza che il capitolo di bilancio ministeriale destinato al finanziamento delle attività istituzionali dei collegi universitari legalmente riconosciuti vedeva e vede ancora affiancati questi ultimi ad istituzioni prestigiose di alta formazione quali la Scuola Superiore Normale di Pisa, la Scuola Superiore S. Anna di Pisa, il complesso universitario dell’Università della Calabria (Arcavacata – Rende): soggetti istituzionalmente impegnati in attività di formazione superiore dei giovani, in grado di offrire anche servizi logistici di assistenza.
L’aspetto appena evidenziato si rivela invero assolutamente imprescindibile per comprendere la natura e le finalità dei collegi in questione, delle quali il Ministero dell’Università e anche il legislatore (sebbene con ingiustificabile frammentarietà normativa) si sono resi garanti nel tempo: la storia dei collegi universitari legalmente riconosciuti dimostra infatti che essi hanno costituito punti di eccellenza nel panorama formativo universitario, ponendosi quali strumenti di alta qualificazione accademica, professionale e culturale, garantendo peraltro l’accesso anche a giovani capaci e meritevoli, in condizioni economiche disagiate.
Si tratta, dunque, di soggetti oggettivamente diversi da tutti gli altri enti che pure svolgono attività parzialmente coincidenti quali, appunto, i collegi che, mediante differenti forme giuridiche, offrono ospitalità a studenti universitari e magari anche organizzano attività a carattere didattico, scientifico, attività culturali, ecc.
Con il D.L. 27 aprile 1990, n. 90 (conv. in legge 26 giugno 1990, n.165) si completava (dopo un travagliato iter) il quadro normativo fiscale di riferimento relativo ai collegi legalmente riconosciuti, disponendosi che “le prestazioni aventi per oggetto lo svolgimento di attività didattiche e culturali a carattere nazionale e internazionale svolte dai collegi universitari legalmente riconosciuti e posti sotto la vigilanza del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, comprese le prestazioni relative all’alloggio, al vitto e alla fornitura di libri e materiali didattici sono da ritenersi attività non commerciali a tutti gli effetti tributari”.
Invero non va sottaciuto che la disposizione specifica non faceva che confermare una situazione di fatto già presente prima della sua entrata in vigore. I pochi collegi universitari legalmente riconosciuti e posti sotto la vigilanza del Ministero (14 enti in tutta Italia ad oggi) sono infatti enti non commerciali che neppure svolgono attività di carattere commerciale.
A differenza di quanto avviene per gli altri collegi, il finanziamento delle attività proprie dei collegi legalmente riconosciuti, per la peculiarità che li connota, avviene in larga misura attraverso il contributo del Ministero vigilante (e/o attraverso erogazioni liberali), a nulla rilevando, ai fini della qualificazione non commerciale dell’attività da essi esercitata, l’eventuale compartecipazione alle spese da parte degli studenti attraverso il pagamento di rette comunque agevolate, la cui entità risulta di gran lunga inferiore ai costi di diretta imputazione.
Quanto poi alla ininfluenza reddituale del contributo del Ministero rileva anche il chiaro disposto dell’articolo 143, comma 3, del D.P.R. n. 917/1987 (T.U.I.R.) secondo il quale “non concorrono in ogni caso alla formazione del reddito degli enti non commerciali di cui alla lett. c) del comma 1 dell’art. 73:…
“b) i contributi corrisposti da Amministrazioni pubbliche ai predetti enti per lo svolgimento convenzionato o in regime di accreditamento di cui all’articolo 8, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito dall’articolo 9, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, di attività aventi finalità sociali esercitate in conformità ai fini istituzionali degli enti stessi”.
Appare evidente che se non concorrono a costituire reddito i contributi svolti in regime convenzionato o in regime di accreditamento, a maggior ragione non hanno rilevanza le somme erogate a fondo perduto dal Ministero a favore dei collegi.
La frammentarietà del panorama normativo di riferimento non ha purtroppo rinvenuto composizione neanche in occasione dell’approvazione delle “Norme sul diritto agli studi universitari”, che ha avuto luogo con la legge 2 dicembre 1991, n. 390. Nonostante si potesse trattare di una sede e di un’occasione quanto mai appropriate, il disposto di cui all’art. 25, comma 3, si limitava laconicamente a sancire che “restano ferme le vigenti disposizioni concernenti i Collegi universitari legalmente riconosciuti e posti sotto la vigilanza del Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica”.
Con il D.P.R. 30 dicembre 1995, concernente la “Approvazione del piano triennale di sviluppo dell’università”, veniva prevista la possibile predisposizione, da parte degli atenei, di “attività … e progetti … di orientamento, culturali e didattiche integrative, nonché per l’attuazione delle altre norme previste in materia di “diritto allo studio”, da realizzare anche tramite collegi universitari legalmente riconosciuti”.
Anche sulla base del disposto appena richiamato, si sono sviluppate negli ultimi anni innumerevoli attività, in seno alle istituzioni in questione d’intesa con singole Università e con il riconoscimento, da parte di queste ultime, di crediti universitari validi nei curricula dei propri studenti.
Siffatte iniziative hanno avuto ulteriore sviluppo a seguito della stipula di un’apposita convenzione tra la Conferenza dei Rettori delle Università Italiane – C.R.U.I. e la Conferenza permanente dei Collegi Universitari legalmente riconosciuti dal Ministero dell’Università (organo associativo di coordinamento, riconosciuto dal Ministero quale formale interlocutore diretto per le questioni attinenti a quelle istituzioni), nonché in conseguenza della approvazione ministeriale degli appositi parametri di ripartizione dei contributi alle attività istituzionali dei collegi, fra i quali una voce di non secondaria importanza è costituita proprio dalla avvenuta realizzazione di attività d’intesa con atenei, volte al conferimento di crediti accademici .
In sintesi può ormai affermarsi che i collegi universitari legalmente riconosciuti, attraverso un complesso quadro normativo ed un’ancora più articolata rete di convenzioni, sia a livello centrale che locale con singole università, affiancano queste ultime quali partner istituzionalmente impegnati in attività di supporto alla più adeguata attuazione del diritto allo studio a sostegno di giovani capaci e meritevoli, anche in disagiate condizioni economiche.
Permane, certo, l’assenza di un quadro normativo di riferimento organico e univoco e la disciplina del rapporto tra i collegi legalmente riconosciuti e il Ministero dell’Università va di volta in volta “ricavata” da specifiche disposizioni legislative disciplinanti singoli aspetti (edilizia, IVA, imposte sui redditi, potere di vigilanza del ministero, contributi ministeriali, attività istituzionali, ecc.), oppure, molto più di frequente, ricostruita sulla base di prassi ormai consolidate a livello ministeriale, che hanno sovente consentito di sopperire alle lacune normative.

4. Alla luce del ricostruito quadro normativo di riferimento, si può ora tentare la prospettazione di una coerente interpretazione delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 603 e 604, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
Purtroppo, va innanzitutto segnalato che – in evidente contrasto con la rilevata esigenza di chiarezza – il comma 603 dell’art. 1 della L. n. 296/2006 opera una generica quanto indefinita equiparazione tra i collegi gestiti da fondazioni, enti morali ed enti ecclesiastici secondo le finalità di cui all’art. 1, comma 4, della L. n. 338/2000 ed i collegi universitari legalmente riconosciuti: la circostanza potrebbe ingenerare perplessità interpretative e fraintendimenti applicativi, con conseguenze persino destabilizzanti sul sistema dei collegi legalmente riconosciuti.
L’assenza di un testo normativo inequivoco impone dunque un’operazione ermeneutica particolarmente complessa e delicata per le implicazioni che ne potrebbero conseguire.
Innanzitutto un dato rilevante (sebbene da solo non decisivo) è costituito dalla collocazione delle norme in questione all’interno di una legge finanziaria, in particolare nel titolo contenente “Disposizioni in materia di spesa”.
La circostanza fornisce una prima, seppure flebile traccia ermeneutica nel senso che, in assenza di contrarie esplicitazioni normative, appare plausibile che l’equiparazione generalizzata alla quale fa riferimento il legislatore con il comma 603 cit. abbia una portata parziale e di tipo esclusivamente finanziario, non incidente sugli altri aspetti relativi allo specifico regime giuridico delle due categorie di soggetti interessati.
Si può dunque partire dall’esame del disposto di cui al comma 603 cit. In quella sede risulta operato il richiamo alle finalità di cui all’art. 1, comma 4, della L. n. 338/2000 al fine di individuare le fondazioni, enti morali ed enti ecclesiastici da equiparare ai collegi universitari legalmente riconosciuti, in presenza di determinati requisiti.
Nella evidente incertezza interpretativa che ingenera la norma, deve tuttavia rilevarsi che l’unico dato obiettivo che si trae dalla disposizione è che le finalità di cui all’art. 1, comma 4 (vale a dire l’ospitalità di studenti previa predisposizione di servizi di supporto alla didattica e alla ricerca, nonché di attività culturali e ricreative) sono dal legislatore espressamente riferite ai collegi universitari legalmente riconosciuti al solo fine di consentire ad essi l’accesso agli interventi di co-finanziamento statale predisposti, appunto, dalla L. n. 338/2000 per alloggi e residenze per studenti universitari.
In assenza di ulteriori specificazioni normative, l’equiparazione di cui al comma 603 cit. può allora ragionevolmente ritenersi operante proprio nel senso del riconoscimento, al pari dei collegi universitari legalmente riconosciuti, anche per le fondazioni, gli enti morali e gli enti ecclesiastici in questione, della facoltà di accesso alle opportunità di cui alla L. n. 338/2000.
D’altra parte va ancora una volta richiamata la circostanza, quale dato a conforto della tesi esposta, che il comma 603 è contenuto proprio nel titolo della legge finanziaria dedicato alle “Disposizioni in materia di spesa”.

L’equiparazione sin qui ripercorsa, disposta dal comma 603 cit., si contrappone chiaramente alla differenziazione tra collegi legalmente riconosciuti e collegi equiparati che scaturisce dal dettato del comma 604 cit.
Tale disposizione rimarca, infatti, una netta differenza tra le due categorie di soggetti in questione: mentre i collegi universitari legalmente riconosciuti restano esclusi dal campo di applicazione IVA, quelli equiparati ai sensi del comma 603 ne vengono invece esentati.
L’indagine sulle ragioni di tale distinzione conduce a risultati di grande interesse e utilità ai fini del presente studio: la esclusione dal campo di applicazione dell’IVA per i collegi legalmente riconosciuti costituisce infatti la conseguenza della circostanza che le loro attività istituzionali sono finanziate in cospicua misura mediante gli appositi fondi ministeriali.
I collegi equiparati sono invece esenti dall’applicazione IVA proprio perché continuano evidentemente a trarre dalle rette o da altre fonti il loro maggiore sostentamento e comunque non sono finanziati dal Ministero per l’espletamento delle loro attività istituzionali.
Se si fosse esteso ai collegi riconosciuti il riconoscimento e l’accesso ai fondi per le attività istituzionali non ci sarebbe stato bisogno di riconoscere alcuna esenzione dal campo IVA, trattandosi di esclusione (ma sul punto si tornerà infra).
In questa prospettiva, risulta pertanto istituita una nuova categoria di soggetti che gestiscono collegi universitari ex comma 603: ad essi, che pur non rientrano nel novero dei collegi legalmente riconosciuti si estende l’accesso ai benefici della L. n. 338/2000, a condizione che ospitino studenti universitari e offrano loro servizi di supporto alla didattica e alla ricerca, attività culturali e ricreative.
L’equiparazione operata dal comma 603, dal punto di vista soggettivo, vale per le fondazioni, gli enti morali e gli enti ecclesiastici; non si applica, invece, ai collegi che siano gestiti da società commerciali, società cooperative o associazioni non riconosciute.
Altro discrimine che pone la norma concerne gli enti che abbiano ottenuto un riconoscimento meramente regionale e che pertanto non sono iscritti nei registri delle prefetture (risultando quindi privi di rilevanza nazionale): ad essi non si vanno estese le opportunità ex L. n. 338/2000.
Nulla peraltro dispone la norma in ordine alle modalità di accertamento della condizione di soggetti che oltre ad offrire ospitalità a studenti universitari, predispongano attività di supporto didattico, scientifico, attività culturali e ricreative: sicché dovrà probabilmente intervenire un apposito atto ministeriale che chiarisca e disponga al riguardo.
Ad ogni modo, una volta accertato, secondo le modalità che si vorranno individuare, che uno dei soggetti previsti nel comma 603 effettivamente persegua le finalità indicate, questi potrà accedere ai benefici di cui alla L. n. 338/2000 e potrà applicare il regime IVA indicato dal comma 604.
A questo punto deve tuttavia rilevarsi che in realtà il D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 633, nella ultima versione dell’art. 10, al n. 20, dispone che non rientrano nel campo di applicazione IVA “le prestazioni educative dell’infanzia e della gioventù e quelle didattiche di ogni genere, anche per la formazione, l’aggiornamento, la riqualificazione e riconversione professionale, rese da istituti o scuole riconosciuti da pubbliche amministrazioni e da ONLUS, comprese le prestazioni relative all’alloggio, al vitto e alla fornitura di libri e materiali didattici, ancorché fornite da istituzioni, collegi o pensioni annessi, dipendenti o funzionalmente collegati, nonché le lezioni relative a materie scolastiche e universitarie impartite da insegnanti a titolo personale”.
Dalla lettura del testo normativo appare evidente pertanto che il comma 604 della finanziaria 2007 abbia, sostanzialmente, natura confermativa.
Anche prima della sua entrata in vigore infatti:
a) un collegio universitario che si fosse limitato alla mera erogazione di servizi di accoglienza per studenti dietro pagamento di una retta, senza svolgere attività educativa e didattica e senza essere “annesso”, “dipendente” o “funzionalmente collegato” con un istituto o scuola riconosciuto da una pubblica amministrazione, non avrebbe potuto godere di alcuna esenzione. Il corrispettivo della prestazione sarebbe stato – e continua ad essere – imponibile con l’aliquota propria del servizio prestato.
b) un collegio che invece, pur non svolgendo autonoma attività didattica e culturale, fosse comunque stato “annesso”, “dipendente” o “funzionalmente collegato” con un istituto o scuola riconosciuti da una pubblica amministrazione, anche senza utilizzare il disposto del comma 604 della finanziaria 2007, avrebbe goduto – come continua a godere – dell’esenzione IVA sull’importo delle rette applicate agli studenti e sull’eventuale corrispettivo che gli fosse riconosciuto dalla struttura educativa riconosciuta e rispetto alla quale fosse “annesso”, “dipendente” o “funzionalmente collegato”.
Eppure, nonostante tali circostanze, il comma 604 riveste una sua specifica rilevanza quantomeno in termini di certezza del diritto per quegli enti che comunque già potevano godere dell’esenzione: similmente, peraltro, a quanto già avvenuto nel 1997 con l’inclusione delle o.n.l.u.s. novero dei soggetti rientranti nella stessa esenzione.
Insomma: il comma 604 non ha modificato la situazione precedente (l’esenzione c’era e rimane), ma ha sollevato gli enti in questione dall’onere di “dimostrare” di essere “annessi”, “dipendenti” o “funzionalmente collegati” con un istituto o una scuola riconosciuti da una pubblica amministrazione. E’ ormai sufficiente la dimostrazione di rientrare nell’ambito dei soggetti destinatari del comma 603, ossia di perseguire le finalità di cui all’art. 1, comma 4, della L. n. 338/2000.
Ma – come anche già rilevato – vi è di più in quanto il comma 604 ha inteso rimarcare, appunto, la differenza tra il regime IVA dei collegi legalmente riconosciuti (esclusi) e quello dei collegi equiparati (esenti), con ciò consentendo di pervenire oggettivamente alla conclusione che solo per i primi continuano a prevedersi i contributi ministeriali all’esercizio delle attività istituzionali, gravanti sul cap. 1696 (già 1508 e ancor prima 4111) del bilancio: da qui il perdurante regime di esclusione e non di esenzione.
Nulla cambia circa la portata dell’esenzione prevista dal n. 20 dell’art. 10 del DPR 633/1972: quindi una società di capitali, una società cooperativa, una associazione non riconosciuta, pur non potendo rientrare tra i soggetti ai quali si applicano le disposizioni del comma 603 e 604 citati, non per questo non potrà godere, in caso di ricorrenza dei presupposti di cui al n. 20 cit., dell’esenzione IVA.
La differenza rispetto ai collegi equiparati è che per quelle corre l’obbligo di provare la ricorrenza dei due presupposti connessi al tipo di attività svolta ed al rapporto esistente con l’istituzione riconosciuta dalla pubblica amministrazione.

5. Appare opportuno a questo punto rimarcare le ragioni che inducono ad escludere una più ampia equiparazione dei soggetti di cui al comma 603 ai collegi legalmente riconosciuti.
Va richiamata al riguardo sia la storia dei collegi legalmente riconosciuti, sia la disciplina normativa che attraverso molteplici fasi – già ampiamente ripercorse – ha finito con il riconoscere loro, in via esclusiva, una vera e propria funzione integrativa rispetto a quella propria degli atenei, sino a far rientrare quegli enti nel novero delle “altre istituzioni universitarie”, come disposto dall’art. 45 L. n. 1073/1962 cit.
Neanche il procedimento di riconoscimento dei collegi da parte del Ministero può dirsi minimamente scalfito dall’entrata in vigore dei commi 603 e 604: la sua perdurante vigenza non è in discussione.
Ritenere invece che le disposizioni in questione, in particolare il comma 603, possano costituire il presupposto legittimante di una sorta di riconoscimento ex lege di tutti i soggetti forniti dei requisiti rientranti in quella stessa previsione, appare una tesi destituita di qualsiasi fondamento giuridico, peraltro dagli effetti sciaguratamente destabilizzanti sull’intero sistema dei collegi universitari.
Peraltro qualora, per mera ipotesi ricostruttiva, si fosse inteso effettivamente perseguire l’obiettivo (distruttivo) di un’equiparazione generalizzata de collegi universitari ex comma 603 a quelli legalmente riconosciuti in assenza di adeguate (improbabili) nuove risorse pubbliche, l’operazione non avrebbe potuto di certo essere condotta mediante una generica e vaga disposizione legislativa quale risulta essere il comma 603.
Ma in tutta evidenza non è questo l’intento del legislatore: appare opportuno ribadire che, a conforto della tesi interpretativa sin qui prospettata, sovviene un’obiettiva valutazione ossia che se il comma 603 avesse inteso disporre in senso generalizzato l’equiparazione tra tutti i soggetti in esame (legalmente riconosciuti ed equiparati) non avrebbe avuto alcun significato il disposto di cui al comma 604. In altri termini, se vi fosse stata una totale assimilazione, non vi sarebbe stato motivo per ritenere i collegi equiparati ex 603 esenti anziché esclusi dal campo di applicazione IVA.
In sintesi proprio l’inequivoco disposto del comma 604 consente di definire la portata del comma 603, assegnando allo stesso l’unico significato coerente possibile, consistente nella estensione della opportunità di accesso ai contributi di co-finanziamento ex L. n. 338/2000 ai soggetti indicati al comma 603, senza in alcun modo trasformare questi ultimi in collegi universitari legalmente riconosciuti.
E’ pur vero che volendosi estendere le previsioni della L. n. 338/2000 ai collegi equiparati si sarebbe potuto più semplicemente disporre il loro inserimento nel novero dei soggetti legittimati a tanto, indicati all’art. 1 comma 1 della stessa legge, affiancandoli così non solo ai collegi legalmente riconosciuti, ma anche alle regioni, province autonome di Trento e Bolzano, università statali e legalmente riconosciute, consorzi universitari, cooperative di studenti senza scopo di lucro e o.n.l.u.s. operanti nel settore del diritto allo studio.
Ma così non è stato: seguendo una prassi ormai non inconsueta per le leggi finanziarie in termini di mancanza di chiarezza e coerenza dei disposti, anche il comma 603 ha finito con l’operare un richiamo non del tutto preciso né corretto sul piano giuridico, sovrapponendo collegi universitari legalmente riconosciuti e finalità degli alloggi e residenze universitarie di cui all’art. 1, comma 4, della L. n. 338/2000.
L’indagine condotta ha oggettivamente dimostrato che lungi dal volersi disporre un’equiparazione di tipo istituzionale o funzionale tra i collegi riconosciuti e quelli equiparati, con il richiamo normativo contenuto nel comma 603 si è inteso individuare le finalità che devono perseguire fondazioni, enti morali ed enti ecclesiastici al fine di godere delle stesse opportunità che la L. n. 338/2000 prevede anche per i collegi universitari.
Questi ultimi, d’altronde, costituiscono la tipologia di ente più simile ai soggetti equiparati che gestiscono collegi (ma comunque ben distinto ai sensi del nostro ordinamento) rispetto a regioni, Province autonome di Trento e Bolzano, università, consorzi, associazioni studentesche e o.n.l.u.s. per il diritto allo studio.

6. Il comma 603 consente l’equiparazione dei soggetti ivi previsti ai collegi universitari legalmente riconosciuti a fini di accesso ai contributi di co-finanziamento di cui alla L. n. 338/2000.
La disciplina concernente invece i contributi ministeriali per le attività istituzionali, la vigilanza esercitata dal Ministero dell’Università, il riconoscimento, da parte sua, dei collegi, ecc. non è assolutamente toccata dalle nuove disposizioni, né in alcun modo è estesa agli enti in questione.
D’altronde i soggetti ex comma 603 condividono con i collegi legalmente riconosciuti solo taluni parziali aspetti delle finalità perseguite, ma i primi non rientrano di certo ex lege nel novero delle “altre istituzioni universitarie”, e non sono muniti di un progetto educativo al quale il Ministero abbia prestato il proprio avallo mediante l’apposito riconoscimento e sulla cui attuazione esso è chiamato a vigilare secondo le modalità previste dalla legge.
Quanto al comma 604, esso costituisce un contributo importante in termini di certezza del diritto, anche a fini interpretativi del comma 603.
Ne deriva che tra i soggetti rientranti nella previsione del comma 603 (sui quali grava ormai il solo onere di provare il perseguimento delle finalità alle quali rinvia la finanziaria) ed i collegi universitari legalmente riconosciuti é valida, per quanto concerne il regime IVA applicabile, la distinzione tra soggetti esclusi (collegi legalmente riconosciuti) e soggetti esenti in ragione della incidenza solo sui bilanci dei primi, dei contributi ministeriali alle attività istituzionali.

Note

L'articolo I collegi universitari legalmente riconosciuti e i commi 603 e 604 delle legge finanziaria proviene da Giustamm.

1. La legge di semplificazione 2005, approvata definitivamente lo scorso 22 novembre, contiene, tra l’altro, una disposizione assai particolare in tema di razionalizzazione del sistema delle fonti. L’art. 14, ai commi 14 e seguenti, dispone:
“14. Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12 [ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge], il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto dell’articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita;
b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete;
c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali dei cittadini;
d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell’impatto della regolazione;
e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse;
f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa;
g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica.
15. I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1º gennaio 1970.
16. Decorso il termine di cui al comma 14, tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate.
17. Rimangono in vigore:
a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;
b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonchè le disposizioni relative all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione;
c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione;
d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;
e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;
g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14.
18. Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere della Commissione di cui al comma 19, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.
19. È istituita una Commissione parlamentare composta da venti senatori e venti deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati nel rispetto della proporzione esistente tra i gruppi parlamentari, su designazione dei gruppi medesimi. La Commissione elegge tra i propri componenti un presidente, due vicepresidenti e due segretari che insieme con il presidente formano l’Ufficio di presidenza. La Commissione si riunisce per la sua prima seduta entro venti giorni dalla nomina dei suoi componenti, per l’elezione dell’Ufficio di presidenza.
20. Alle spese necessarie per il funzionamento della Commissione si provvede, in parti uguali, a carico dei bilanci interni di ciascuna delle due Camere.
21. La Commissione:
a) esprime il parere sugli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 14;
b) verifica periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme di cui al comma 16 e ne riferisce ogni sei mesi alle Camere;
c) esercita i compiti di cui all’articolo 5, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
22. Per l’acquisizione del parere, gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 14 sono trasmessi alla Commissione, che si pronuncia entro trenta giorni. Il Governo, ove ritenga di non accogliere, in tutto o in parte, le eventuali condizioni poste, ritrasmette il testo, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Commissione per il parere definitivo, da rendere nel termine di trenta giorni. Qualora il termine previsto per il parere della Commissione scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto dal comma 14, quest’ultimo è prorogato di novanta giorni.
23. La Commissione può chiedere una sola volta ai Presidenti delle Camere una proroga di venti giorni per l’adozione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero di schemi trasmessi nello stesso periodo all’esame della Commissione. Trascorso il termine, eventualmente prorogato, il parere si intende espresso favorevolmente. Nel computo dei termini non viene considerato il periodo di sospensione estiva dei lavori parlamentari.
24. La Commissione esercita i compiti di cui al comma 21, lettera c), a decorrere dall’inizio della legislatura successiva alla data di entrata in vigore della presente legge. Dallo stesso termine cessano gli effetti dell’articolo 5, commi 1, 2 e 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59”.

2. Per cercare di dare certezza ad un sistema delle fonti sempre più caotico si introduce una abrogazione presuntiva e generalizzata di tutte le disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, che non saranno confermate in vigore mediante un complesso sistema di delega legislativa.
In sede di primo commento, una considerazione di merito e una di metodo.
Dal punto di vista di merito, mi pare che si sarebbe dovuto estendere tale sistematica anche e soprattutto alle norme regolamentari, in ragione del fatto che molte delle disposizioni che più complicano il sistema delle fonti sono regi decreti precedenti alla Costituzione di cui non è certa nemmeno la forza giuridica (sono leggi o regolamenti?), prima ancora che la permanenza in vigore (emblematico è il caso della esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche, fondato sulla vigenza dall’art. 118 del r.d. n. 965 del 1924 dall’allegato C del r.d. n. 1297 del 1928, poi dichiarati non sindacabili in ragione della forza solo regolamentare dalla Corte cost. con ord. n. 389 del 2004).
Dal punto di vista del metodo, mi pare che questo tentativo di far pulizia in maniera drastica delle troppe fonti primarie vigenti nel nostro ordinamento rappresenti la più palese ammissione della impotenza del Legislatore a governare il sistema delle fonti con i criteri tradizionali. Forse è proprio per il sapore illuministico di questo tentativo che si è pensato ad uno strumento rivoluzionariamente illuministico come una ghigliottina per decapitare dalla fine del 2007 tutte le leggi troppo vecchie.
La possibilità di trarre reale giovamento da questo tentativo di razionalizzazione dipenderà dalla oculatezza con cui opererà il Governo (coadiuvato dalla Commissione bicamerale di cui ai commi 19 e seguenti) nell’individuare le disposizioni da non “far giustiziare” dalla ghigliottina

“Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”
(Testo approvato in via definitiva dal Senato della Repubblica il 22 novembre 2005, non ancora promulgato o pubblicato nella Gazzetta Ufficiale)

____________________

Capo I
RIASSETTO DELLA NORMATIVA PRIMARIA

Art. 1.
(Modifiche all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59)

1. All’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 3, dopo la lettera a), è inserita la seguente:
«a-bis) coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo»;
b) dopo il comma 3, è inserito il seguente:
«3-bis. Il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e semplificandole secondo i criteri di cui ai successivi commi»;
c) al comma 4, la lettera f) è sostituita dalle seguenti:
«f) aggiornamento delle procedure, prevedendo la più estesa e ottimale utilizzazione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, anche nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa;
f-bis) generale possibilità di utilizzare, da parte delle amministrazioni e dei soggetti a queste equiparati, strumenti di diritto privato, salvo che nelle materie o nelle fattispecie nelle quali l’interesse pubblico non può essere perseguito senza l’esercizio di poteri autoritativi;
f-ter) conformazione ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nella ripartizione delle attribuzioni e competenze tra i diversi soggetti istituzionali, nella istituzione di sedi stabili di concertazione e nei rapporti tra i soggetti istituzionali ed i soggetti interessati, secondo i criteri dell’autonomia, della leale collaborazione, della responsabilità e della tutela dell’affidamento;
f-quater) riconduzione delle intese, degli accordi e degli atti equiparabili comunque denominati, nonchè delle conferenze di servizi, previste dalle normative vigenti, aventi il carattere della ripetitività, ad uno o più schemi base o modelli di riferimento nei quali, ai sensi degli articoli da 14 a 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, siano stabilite le responsabilità, le modalità di attuazione e le conseguenze degli eventuali inadempimenti;
f-quinquies) avvalimento di uffici e strutture tecniche e amministrative pubbliche da parte di altre pubbliche amministrazioni, sulla base di accordi conclusi ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni»;
d) dopo il comma 8, è inserito il seguente:
«8-bis. Il Governo verifica la coerenza degli obiettivi di semplificazione e di qualità della regolazione con la definizione della posizione italiana da sostenere in sede di Unione europea nella fase di predisposizione della normativa comunitaria, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303. Assicura la partecipazione italiana ai programmi di semplificazione e di miglioramento della qualità della regolazione interna e a livello europeo».

Art. 2.
(Ulteriore modifica alla legge 15 marzo 1997, n. 59)

1. Dopo l’articolo 20-bis della legge 15 marzo 1997, n. 59, è inserito il seguente:
«Art. 20-ter. – 1. Il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale collaborazione, concludono, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano o di Conferenza unificata, anche sulla base delle migliori pratiche e delle iniziative sperimentali statali, regionali e locali, accordi ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, o intese ai sensi dell’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per il perseguimento delle comuni finalità di miglioramento della qualità normativa nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, al fine, tra l’altro, di:
a) favorire il coordinamento dell’esercizio delle rispettive competenze normative e svolgere attività di interesse comune in tema di semplificazione, riassetto normativo e qualità della regolazione;
b) definire princìpi, criteri, metodi e strumenti omogenei per il perseguimento della qualità della regolazione statale e regionale, in armonia con i princìpi generali stabiliti dalla presente legge e dalle leggi annuali di semplificazione e riassetto normativo, con specifico riguardo ai processi di semplificazione, di riassetto e codificazione, di analisi e verifica dell’impatto della regolazione e di consultazione;
c) concordare, in particolare, forme e modalità omogenee di analisi e verifica dell’impatto della regolazione e di consultazione con le organizzazioni imprenditoriali per l’emanazione dei provvedimenti normativi statali e regionali;
d) valutare, con l’ausilio istruttorio anche dei gruppi di lavoro già esistenti tra regioni, la configurabilità di modelli procedimentali omogenei sul territorio nazionale per determinate attività private e valorizzare le attività dirette all’armonizzazione delle normative regionali».

Art. 3.
(Riassetto normativo in materia di benefìci a favore delle vittime del dovere, del servizio, del terrorismo, della criminalità organizzata e di ordigni bellici in tempo di pace)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di benefìci a favore delle vittime del dovere, del servizio, del terrorismo, della criminalità organizzata e di ordigni bellici in tempo di pace, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) riassetto, coordinamento e razionalizzazione di tutte le disposizioni legislative in materia, prevedendo anche la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi e del linguaggio normativo;
b) definizione, per ciascuna tipologia di vittime, in relazione anche alla diversa matrice degli eventi lesivi, dei benefìci applicabili;
c) regolamentazione omogenea dei procedimenti del medesimo tipo che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima amministrazione, anche prevedendo, ove possibile, l’accorpamento degli uffici competenti;
d) riduzione e semplificazione degli adempimenti a carico degli interessati richiesti ai fini del riconoscimento dei benefìci.

Art. 4.
(Riassetto normativo in materia di gestione amministrativa e contabile degli uffici all’estero del Ministero degli affari esteri)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di gestione amministrativa e contabile degli uffici all’estero del Ministero degli affari esteri, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa, adeguamento, nonchè aggiornamento e semplificazione del linguaggio normativo;
b) delegificazione e semplificazione degli aspetti organizzativi e procedimentali dell’attività di gestione;
c) semplificazione della gestione di bilancio degli uffici all’estero, anche rideterminandone la struttura mediante l’eventuale accorpamento degli attuali capitoli di bilancio, compresi nell’ambito di ciascuna unità previsionale di base;
d) perseguimento della fluidità dei flussi finanziari per e dalle sedi estere e tempestività dell’accreditamento dei relativi fondi;
e) semplificazione delle procedure di acquisizione di beni e servizi al fine di rendere maggiormente flessibile la gestione contabile all’estero;
f) previsione dell’adeguamento delle procedure dell’attività contrattuale degli uffici all’estero agli ordinamenti giuridici e alle consuetudini locali, al fine di renderle a questi compatibili;
g) snellimento delle procedure necessarie per le attività di assistenza ai connazionali e di promozione culturale e commerciale;
h) semplificazione, anche mediante la progressiva introduzione di sistemi informatizzati, della gestione delle comunicazioni contabili con gli uffici all’estero.
2. Con regolamento ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono emanate norme di attuazione ed esecuzione del decreto legislativo di cui al comma 1.

Art. 5.
(Delega al Governo per la semplificazione degli adempimenti amministrativi delle imprese e il rafforzamento dello sportello unico per le attività produttive)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni di competenza legislativa esclusiva statale, di cui all’articolo 117, secondo comma, della Costituzione, vigenti in materia di adempimenti amministrativi delle imprese, a esclusione di quelli fiscali, previdenziali, ambientali e di quelli gravanti sulle stesse in qualità di datori di lavoro, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) previa consultazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie economiche, produttive e professionali interessate:
1) semplificazione, razionalizzazione e snellimento degli adempimenti relativi alle fasi di svolgimento, trasformazione, trasferimento e cessazione dell’attività d’impresa, ivi incluse le attività di certificazione, e agli aspetti inerenti l’iscrizione al registro delle imprese, anche prevedendo il coordinamento con le attività degli sportelli unici;
2) previsione di forme di autoregolazione, ove non vi contrastino interessi pubblici primari, al fine di favorire la concorrenza tra i soggetti economici e l’accrescimento delle capacità produttive del sistema nazionale;
3) delegificazione della disciplina dei procedimenti amministrativi connessi allo svolgimento dell’attività d’impresa, secondo i criteri di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni;
4) sostituzione, ove possibile, delle norme prescrittive con sistemi di incentivi e disincentivi;
b) riduzione degli atti sottoposti ad obbligo di conservazione da parte delle imprese e riduzione dei tempi di conservazione degli stessi ai fini degli accertamenti amministrativi.
2. Il Governo e le regioni, in attuazione del principio di leale collaborazione, promuovono intese o concludono accordi, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e dell’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano o di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del medesimo decreto legislativo n. 281 del 1997, al fine di:
a) favorire il coordinamento dell’esercizio delle competenze normative in materia di adempimenti amministrativi delle imprese e di procedimenti di autorizzazione, di licenza o di assenso, comunque denominati, per l’esercizio dell’attività di impresa;
b) favorire l’armonizzazione della regolamentazione relativa alla semplificazione degli adempimenti connessi all’esercizio dell’attività d’impresa;
c) favorire il conseguimento di livelli minimi di semplificazione degli adempimenti connessi allo svolgimento dell’attività d’impresa su tutto il territorio nazionale, previa individuazione delle migliori pratiche e verifica dei risultati delle iniziative sperimentali adottate dalle regioni e dagli enti locali;
d) individuare particolari forme di semplificazione, omogenee su tutto il territorio nazionale, degli adempimenti connessi allo svolgimento dell’attività delle piccole e medie imprese e delle imprese artigiane;
e) adottare le misure idonee a garantire la completezza e l’aggiornamento costante delle informazioni contenute nel Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese, di cui all’articolo 16 della legge 29 luglio 2003, n. 229, nonchè a coordinarne i contenuti con i processi di semplificazione e riassetto della regolazione statale, regionale e locale;
f) assicurare la rimozione degli ostacoli, ove esistenti, alla piena operatività degli sportelli unici di cui agli articoli 23 e 24 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, nonchè l’estensione e lo sviluppo dell’operatività degli stessi, favorendo:
1) l’adozione di modelli organizzativi differenziati in relazione alla dimensione territoriale e demografica di interesse, nel rispetto dell’autonomia dei soggetti coinvolti, al fine di garantire adeguati livelli di funzionalità, nonchè il coordinamento e la cooperazione tra i diversi livelli di governo;
2) l’affidamento di ulteriori ambiti procedimentali alla gestione degli sportelli unici, sia a fini di semplificazione degli adempimenti amministrativi relativi alle fasi di avvio, svolgimento, trasformazione, trasferimento e cessazione dell’attività d’impresa, sia a fini di promozione territoriale;
3) l’implementazione di modelli innovativi per la formazione del personale addetto agli sportelli unici;
4) l’adozione di efficaci strumenti di informatizzazione dei processi e di diffusione della conoscenza del contesto territoriale.
3. Gli accordi di cui al comma 2 possono prevedere, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, meccanismi di premialità regionale, cofinanziabili, limitatamente alle aree sottoutilizzate, con il Fondo di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289.
4. Le regioni adeguano, sulla base delle intese e degli accordi di cui al comma 2, la propria legislazione concernente la disciplina degli adempimenti amministrativi delle imprese alle finalità e agli obiettivi stabiliti dai commi da 1 a 3 e in coerenza con i decreti legislativi di cui al comma 1.
5. Dall’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Art. 6.
(Riassetto normativo in materia di pari opportunità)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di pari opportunità, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) individuazione di strumenti di prevenzione e rimozione di ogni forma di discriminazione, in particolare per cause direttamente o indirettamente fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età e l’orientamento sessuale, anche al fine di realizzare uno strumento coordinato per il raggiungimento degli obiettivi di pari opportunità previsti in sede di Unione europea e nel rispetto dell’articolo 117 della Costituzione;
b) adeguamento e semplificazione del linguaggio normativo anche attraverso la rimozione di sovrapposizioni e duplicazioni.ù

Art. 7.
(Riassetto normativo in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto e la codificazione delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili, secondo i princìpi, i criteri direttivi e le procedure di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonchè nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) semplificazione mediante riordino, aggiornamento, accorpamento o soppressione di adempimenti e formalità previsti dalla legge 16 febbraio 1913, n. 89, dal regio decreto 10 settembre 1914, n. 1326, e dalla legislazione speciale, non più ritenuti utili, anche sulla base di intervenute modifiche nella legislazione generale e in quella di settore, in particolare in materia di:
1) redazione di atti pubblici e di scritture private autenticate, anche in lingua straniera o con l’intervento di soggetti privi dell’udito, muti o sordomuti;
2) nullità per vizi di forma e sostituzione delle nullità, salvo che sussistano esigenze di tutela di interessi primari, con sanzioni disciplinari a carico del notaio, graduate secondo la gravità dell’infrazione;
3) tirocinio professionale, concorsi, iscrizione al ruolo anche del notaio trasferito, con abolizione della cauzione e sua sostituzione con l’assicurazione e il fondo di garanzia di cui alla lettera e), numero 5);
4) determinazione e regolamentazione delle sedi e assistenza alle stesse, permessi di assenza e nomina di delegati e coadiutori;
5) custodia degli atti e rilascio di copie, estratti e certificati;
b) aggiornamento e coordinamento normativo degli ordinamenti del consiglio nazionale del notariato, dei distretti notarili, dei consigli distrettuali e degli archivi notarili;
c) ricorso generalizzato ai sistemi ed alle procedure informatiche, assicurando in ogni caso la certezza, sicurezza e correttezza dello svolgimento della funzione notarile, e attribuzione al notaio della facoltà di provvedere, mediante propria certificazione, a rettificare inequivocabili errori di trascrizione di dati preesistenti alla redazione dell’atto, fatti salvi i diritti dei terzi;
d) previsione che i controlli sugli atti notarili, compresi quelli stabiliti dal codice civile, da effettuare in sede di deposito per l’esecuzione di qualsiasi forma di pubblicità civile e commerciale, abbiano per oggetto solo la regolarità formale degli atti;
e) revisione dell’ordinamento disciplinare, mediante:
1) istituzione, a spese dei consigli notarili distrettuali, di un organo di disciplina collegiale di primo grado, regionale o interregionale, costituito da notai e da un magistrato designato dal presidente della corte d’appello ove ha sede l’organo e previsione della competenza della stessa corte d’appello in sede di reclamo nel merito, ove previsto e comunque nei casi di infrazioni punite con sanzioni incidenti sull’esercizio della funzione notarile;
2) aggiornamento, coordinamento e riordino delle sanzioni, con aumento di quelle pecuniarie all’attuale valore della moneta;
3) previsione della sospensione della prescrizione in caso di procedimento penale e revisione dell’istituto della recidiva;
4) attribuzione del potere di iniziativa al procuratore della Repubblica della sede del notaio, al consiglio notarile e, relativamente alle infrazioni rilevate, al conservatore dell’archivio notarile;
5) previsione dell’obbligo di assicurazione per i danni cagionati nell’esercizio professionale mediante stipula di polizza nazionale, individuale o collettiva, e costituzione di un fondo nazionale di garanzia per il risarcimento dei danni di origine penale non risarcibili con polizza, con conferimento al consiglio nazionale del notariato di tutte le necessarie e opportune facoltà anche per il recupero delle spese a carico dei notai.
2. Con uno o più regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, sono emanate, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, norme di attuazione ed esecuzione dei decreti legislativi di cui al comma 1.

Capo II
ALTRI INTERVENTI NORMATIVI

Art. 8.
(Disposizioni in materia di trasporti)

1. All’articolo 119 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, il comma 5 è sostituito dal seguente:
«5. Avverso il giudizio delle commissioni di cui al comma 4 è ammesso ricorso entro trenta giorni al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Questi decide avvalendosi di accertamenti demandati agli organi sanitari periferici della Società rete ferroviaria italiana Spa».

Art. 9.
(Disposizioni in materia di ordinamento dell’amministrazione degli affari esteri)

1. Al decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 26, secondo comma, la lettera c) è abrogata;
b) all’articolo 35, primo comma, dopo le parole: «possono essere istituite» sono inserite le seguenti: «nei casi particolari richiesti dalle relazioni internazionali con alcuni Paesi, nonchè»;
c) all’articolo 51, primo comma, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, nonchè di consulenti dotati delle professionalità necessarie per l’espletamento di prove d’esame per la selezione del personale»;
d) all’articolo 74:
1) al primo comma, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, amministrato dal capo della delegazione. La resa del conto va effettuata al termine dei lavori e comunque trimestralmente se i lavori si protraggono oltre tre mesi»;
2) al secondo comma, dopo le parole: «e di funzionamento» sono inserite le seguenti: «, ivi comprese le spese di acquisizione, locazione ed esercizio di beni materiali e strumentali, di automezzi e di locali» e, alla fine del comma, è aggiunto il seguente periodo: «Il fondo è amministrato dal capo della delegazione ed è rendicontato nei termini previsti dalla normativa sulla resa del conto da parte dei funzionari delegati»;
3) il terzo comma è abrogato;
e) all’articolo 83, terzo comma, dopo le parole: «comprese quelle» sono inserite le seguenti: «di locazione finanziaria,»;
f) l’articolo 95 è abrogato;
g) all’articolo 177, secondo comma, dopo le parole: «Ministro consigliere» sono inserite le seguenti: «con funzioni vicarie».
2. In relazione alla disposizione di cui all’articolo 177, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, come modificato dal comma 1, lettera g), del presente articolo, sono fatti salvi, fino alla data di scadenza, i contratti di locazione vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge conclusi in favore di funzionari diplomatici che occupano posti di Ministro consigliere senza rivestire funzioni vicarie.
3. All’articolo 3, comma 2, della legge 31 ottobre 2003, n. 332, le parole: «ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 30 gennaio 1999, n. 36» sono sostituite dalle seguenti: «ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 3 settembre 2003, n. 257».
4. Le disposizioni di cui al presente articolo non comportano oneri a carico del bilancio dello Stato.

Art. 10.
(Disposizioni in materie di competenza del Ministero dell’interno)

1. Al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 128:
1) al primo comma, dopo la parola: «operazioni» sono inserite le seguenti: «su cose antiche o usate»;
2) al secondo e al quarto comma, dopo la parola: «operazioni» sono inserite le seguenti: «di cui al primo comma»;
b) all’articolo 138, il secondo comma è sostituito dal seguente:
«La nomina delle guardie particolari giurate deve essere approvata dal prefetto. Con l’approvazione, che ha validità biennale, il prefetto rilascia altresì, se ne sussistono i presupposti, la licenza per il porto d’armi, a tassa ridotta, con validità di pari durata».

Art. 11.
(Semplificazione di procedimenti in materie di competenza del Ministero dell’interno)

1. Ai sensi dell’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, con regolamenti emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono disciplinati i procedimenti previsti dalle lettere seguenti, intervenendo sulle norme, anche di legge, ivi indicate:
a) procedimento per la compilazione del rapporto informativo e l’attribuzione del giudizio complessivo al personale della pubblica sicurezza: articolo 53 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3; articoli da 62 a 67 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, e successive modificazioni; articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 337, e successive modificazioni; articoli 2 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 338, e successive modificazioni;
b) procedimento per l’accertamento della capacità tecnica di fochino: articolo 27 del decreto del Presidente della Repubblica 19 marzo 1956, n. 302, e articolo 89 del regolamento di cui al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635.

Art. 12.
(Disposizioni in materia di atti notarili)

1. Alla legge 16 febbraio 1913, n. 89, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 28, primo comma, dopo la parola: «ricevere» sono inserite le seguenti: «o autenticare»;
b) l’articolo 47 è sostituito dal seguente:
«Art. 47. – 1. L’atto notarile non può essere ricevuto dal notaio se non in presenza delle parti e, nei casi previsti dall’articolo 48, di due testimoni.
2. Il notaio indaga la volontà delle parti e sotto la propria direzione e responsabilità cura la compilazione integrale dell’atto»;
c) l’articolo 48 è sostituito dal seguente:
«Art. 48. – 1. Oltre che in altri casi previsti per legge, è necessaria la presenza di due testimoni per gli atti di donazione, per le convenzioni matrimoniali e le loro modificazioni e per le dichiarazioni di scelta del regime di separazione dei beni nonchè qualora anche una sola delle parti non sappia o non possa leggere e scrivere ovvero una parte o il notaio ne richieda la presenza. Il notaio deve fare espressa menzione della presenza dei testimoni in principio dell’atto»;
d) all’articolo 51, secondo comma, numero 3º, le parole: «e la condizione» sono soppresse;
e) all’articolo 72, terzo comma, dopo le parole: «delle parti», sono inserite le seguenti: «e salvo per quelle soggette a pubblicità immobiliare o commerciale,»;
f) l’articolo 77 è abrogato.
2. L’indice alfabetico dei nomi e cognomi delle parti previsto a corredo dei repertori degli atti notarili non trova applicazione per il repertorio speciale dei protesti cambiari.
3. L’articolo 1 della legge 2 aprile 1943, n. 226, è sostituito dal seguente:
«Art. 1. – 1. Nell’autenticazione delle sottoscrizioni delle scritture private è necessaria la presenza dei testimoni, qualora lo ritenga il notaio o una parte ne richieda la presenza. In tal caso il notaio deve farne espressa menzione nell’autenticazione».
4. All’articolo 30 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, dopo il comma 4, è inserito il seguente:
«4-bis. Gli atti di cui al comma 2, ai quali non siano stati allegati certificati di destinazione urbanistica, o che non contengano la dichiarazione di cui al comma 3, possono essere confermati o integrati anche da una sola delle parti o dai suoi aventi causa, mediante atto pubblico o autenticato, al quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate al giorno in cui è stato stipulato l’atto da confermare o contenente la dichiarazione omessa».
5. Possono essere confermati, ai sensi delle disposizioni introdotte dal comma 4, anche gli atti redatti prima della data di entrata in vigore della presente legge, purchè la nullità non sia stata accertata con sentenza divenuta definitiva prima di tale data.
6. Per gli atti formati all’estero, le disposizioni di cui agli articoli 30 e 46 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, si applicano all’atto del deposito presso il notaio e le conseguenti menzioni possono essere inserite nel relativo verbale.
7. Dopo l’articolo 5 della legge 25 maggio 1981, n. 307, è inserito il seguente:
«Art. 5-bis. – 1. L’obbligo di iscrizione può essere assolto anche mediante trasmissione in via telematica, direttamente al registro generale dei testamenti, dei dati previsti dall’articolo 5 e dal relativo regolamento di esecuzione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1984, n. 956; in tal caso l’imposta di bollo, dovuta per ogni richiesta di iscrizione, è corrisposta in modo virtuale.
2. Con regolamento del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono adottate norme di attuazione del presente articolo che assicurino l’invarianza del gettito erariale».
8. È abrogato l’articolo 91 del regolamento di cui al regio decreto 10 settembre 1914, n. 1326.
9. All’articolo 41-sexies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni, è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta nè da diritti d’uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse».

Art. 13.
(Modifiche al decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80)

1. All’articolo 3 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) nel comma 4, le parole: «beni mobili registrati» sono sostituite dalle seguenti: «veicoli registrati nel pubblico registro automobilistico (PRA)» e dopo le parole: «effettuata gratuitamente» sono inserite le seguenti: «in forma amministrativa»;
b) nel comma 5, le parole: «di natura non regolamentare» sono soppresse.

Art. 14.
(Semplificazione della legislazione)

1. L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) consiste nella valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative.
2. L’AIR costituisce un supporto alle decisioni dell’organo politico di vertice dell’amministrazione in ordine all’opportunità dell’intervento normativo.
3. L’elaborazione degli schemi di atti normativi del Governo è sottoposta all’AIR, salvo i casi di esclusione previsti dai decreti di cui al comma 5 e i casi di esenzione di cui al comma 8.
4. La verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR) consiste nella valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni. La VIR è applicata dopo il primo biennio dalla data di entrata in vigore della legge oggetto di valutazione. Successivamente essa è effettuata periodicamente a scadenze biennali.
5. Con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge:
a) i criteri generali e le procedure dell’AIR, compresa la fase della consultazione;
b) le tipologie sostanziali, i casi e le modalità di esclusione dell’AIR;
c) i criteri generali e le procedure, nonchè l’individuazione dei casi di effettuazione della VIR;
d) i criteri ed i contenuti generali della relazione al Parlamento di cui al comma 10.
6. I metodi di analisi e i modelli di AIR, nonchè i metodi relativi alla VIR, sono adottati con direttive del Presidente del Consiglio dei ministri e sono sottoposti a revisione, con cadenza non superiore al triennio.
7. L’amministrazione competente a presentare l’iniziativa normativa provvede all’AIR e comunica al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei ministri i risultati dell’AIR.
8. Il DAGL assicura il coordinamento delle amministrazioni in materia di AIR e di VIR. Il DAGL, su motivata richiesta dell’amministrazione interessata, può consentire l’eventuale esenzione dall’AIR.
9. Le amministrazioni, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e senza oneri aggiuntivi, individuano l’ufficio responsabile del coordinamento delle attività connesse all’effettuazione dell’AIR e della VIR di rispettiva competenza. Nel caso non sia possibile impiegare risorse interne o di altri soggetti pubblici, le amministrazioni possono avvalersi di esperti o di società di ricerca specializzate, nel rispetto della normativa vigente e, comunque, nei limiti delle disponibilità finanziarie.
10. Entro il 31 marzo di ogni anno, le amministrazioni comunicano al DAGL i dati e gli elementi informativi necessari per la presentazione al Parlamento, entro il 30 aprile, della relazione annuale del Presidente del Consiglio dei ministri sullo stato di applicazione dell’AIR.
11. È abrogato l’articolo 5, comma 1, della legge 8 marzo 1999, n. 50.
12. Al fine di procedere all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione vigente, il Governo, avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, individua le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale.
13. Le somme non utilizzate relative all’anno 2005 del fondo destinato al finanziamento di iniziative volte a promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente, di cui all’articolo 107 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, possono essere versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere successivamente riassegnate alle pertinenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della giustizia, al fine di finanziare i progetti approvati dal Comitato guida, costituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 24 gennaio 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12 febbraio 2003.
14. Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, nel rispetto dell’articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita;
b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete;
c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali dei cittadini;
d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell’impatto della regolazione;
e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse;
f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa;
g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica.
15. I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1º gennaio 1970.
16. Decorso il termine di cui al comma 14, tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate con provvedimenti successivi, sono abrogate.
17. Rimangono in vigore:
a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione, comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;
b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonchè le disposizioni relative all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della giurisdizione;
c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo 1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpi fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione;
d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;
e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;
g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14.
18. Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 14, nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere della Commissione di cui al comma 19, possono essere emanate, con uno o più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.
19. È istituita una Commissione parlamentare composta da venti senatori e venti deputati, nominati rispettivamente dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati nel rispetto della proporzione esistente tra i gruppi parlamentari, su designazione dei gruppi medesimi. La Commissione elegge tra i propri componenti un presidente, due vicepresidenti e due segretari che insieme con il presidente formano l’Ufficio di presidenza. La Commissione si riunisce per la sua prima seduta entro venti giorni dalla nomina dei suoi componenti, per l’elezione dell’Ufficio di presidenza.
20. Alle spese necessarie per il funzionamento della Commissione si provvede, in parti uguali, a carico dei bilanci interni di ciascuna delle due Camere.
21. La Commissione:
a) esprime il parere sugli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 14;
b) verifica periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme di cui al comma 16 e ne riferisce ogni sei mesi alle Camere;
c) esercita i compiti di cui all’articolo 5, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
22. Per l’acquisizione del parere, gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 14 sono trasmessi alla Commissione, che si pronuncia entro trenta giorni. Il Governo, ove ritenga di non accogliere, in tutto o in parte, le eventuali condizioni poste, ritrasmette il testo, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Commissione per il parere definitivo, da rendere nel termine di trenta giorni. Qualora il termine previsto per il parere della Commissione scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto dal comma 14, quest’ultimo è prorogato di novanta giorni.
23. La Commissione può chiedere una sola volta ai Presidenti delle Camere una proroga di venti giorni per l’adozione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero di schemi trasmessi nello stesso periodo all’esame della Commissione. Trascorso il termine, eventualmente prorogato, il parere si intende espresso favorevolmente. Nel computo dei termini non viene considerato il periodo di sospensione estiva dei lavori parlamentari.
24. La Commissione esercita i compiti di cui al comma 21, lettera c), a decorrere dall’inizio della legislatura successiva alla data di entrata in vigore della presente legge. Dallo stesso termine cessano gli effetti dell’articolo 5, commi 1, 2 e 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Art. 15.
(Rapporto annuale sulla qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione)

1. La Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica predispone annualmente un rapporto sulla qualità dei servizi offerti dalla pubblica amministrazione e sulla produttività degli uffici e del personale, verificando la coerenza dei risultati raggiunti con le disposizioni vigenti in materia. Ai fini del presente comma la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica si avvale dell’Istituto nazionale di statistica.

Art. 16.
(Disposizioni per il potenziamento dei servizi alle imprese da parte delle pubbliche amministrazioni mediante razionalizzazione delle procedure di mobilità)

1. Al fine di rafforzare i servizi alle imprese da parte delle pubbliche amministrazioni, con particolare riguardo ai servizi di informazione e di semplificazione, nel rispetto del contenimento dei costi, all’articolo 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modifiche:
a) al comma 1, le parole: «passaggio diretto» sono sostituite dalle seguenti: «cessione del contratto di lavoro»;
b) al comma 2, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «In ogni caso sono nulli gli accordi, gli atti o le clausole dei contratti collettivi volti ad eludere l’applicazione del principio del previo esperimento di mobilità rispetto al reclutamento di nuovo personale»;
c) dopo il comma 2-quater, è aggiunto il seguente:
«2-quinquies. Salvo diversa previsione, a seguito dell’iscrizione nel ruolo dell’amministrazione di destinazione, al dipendente trasferito per mobilità si applica esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio, previsto nei contratti collettivi vigenti nel comparto della stessa amministrazione».
2. Con decreto del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le confederazioni rappresentative, sono definite le modalità attuative degli articoli 34 e 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, relativamente al personale dipendente dalle amministrazioni dello Stato, dagli enti pubblici non economici nazionali, ivi comprese le agenzie, e dalle università.
3. Per il personale alle dipendenze dell’ente CONI alla data del 7 luglio 2002, in fase di prima attuazione dell’articolo 8 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2006, si applica l’articolo 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.
4. Il comma 48 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, si interpreta nel senso che i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati in posizioni professionali equivalenti alla ex IX qualifica funzionale del comparto Ministeri, previa espressa manifestazione di volontà in tale senso, con spettanza del trattamento economico corrispondente.

Capo III
DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI

Art. 17.
(Decreti legislativi integrativi e correttivi)

1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui agli articoli 3, 4, 5 e 7, il Governo può adottare, nel rispetto degli oggetti e dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla presente legge e secondo la procedura di cui all’articolo 20, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, uno o più decreti legislativi integrativi e correttivi.

Art. 18.
(Modifica alla legge 29 luglio 2003, n. 229)

1. Nella legge 29 luglio 2003, n. 229, dopo l’articolo 20 è inserito il seguente:
«Art. 20-bis – (Decreti legislativi correttivi e integrativi). – 1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui agli articoli 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 11, il Governo può adottare, nel rispetto degli oggetti e dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla presente legge e secondo i princìpi e i criteri direttivi e la procedura di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive».

Art. 19.
(Invarianza finanziaria)

1. Dall’esercizio di ciascuna delle deleghe di cui ai capi I e II non devono derivare maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
2. Dall’attuazione delle disposizioni di cui al capo II non devono derivare maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Art. 20.
(Abrogazioni)
1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’articolo 7 della legge 11 agosto 2003, n. 218, è abrogato.
2. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, la legge 29 gennaio 1992, n. 112, è abrogata.
3. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’articolo 3 del regio decreto 26 ottobre 1933, n. 1454, è abrogato.

Note

L'articolo La “abrogazione-ghigliottina” nella Legge di semplificazione 2005 (o dell’impotenza del Legislatore) proviene da Giustamm.