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• 2022 Servizio pubblico d'istruzione e inclusione sociale (231 kB)

ABSTRACT: The right to health and the right to education open the consideration, through the roads of administrative justice, to the power of the Regions to adopt further restrictive measures to deal with the contagion from COVID-19. Between government plans and conflicting priorities in light of the recent decrees of the two Apulia (Tar) Regional Administrative Tribunals (Bari-Lecce), it is clear that there should be priority to guarantee loyal cooperation at the regional level for the adoption of proportional and adequate measures.

SOMMARIO: 1. L’adozione dell’ordinanza n. 407/2020 – 2. Il sopravvenuto intervento del dpcm 3 novembre 2020 – 3. Quale Tar? – 3.1 Il Tar Puglia – sede di Lecce, 3.2 – Il Tar Puglia, sede di Bari – 4. La nuova ordinanza della Regione Puglia del 6 novembre 2020 – 5. Quaestiones dirimendae.
 
1.    L’adozione dell’ordinanza n. 407/2020

Con ordinanza n. 407 del 28 settembre 2020, adottata ai sensi e per gli effetti dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833[1], il Presidente della Giunta Regionale della Puglia, al fine di fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, disponeva, con decorrenza dal 30 ottobre e sino al 24 novembre 2020 che “le Istituzioni Scolastiche di ogni ordine e grado (scuola primaria, scuola secondaria di primo grado e scuola secondaria di secondo grado) adottano la didattica digitale integrata riservando alle attività in presenza esclusivamente i laboratori (ove previsti dai rispettivi ordinamenti dal ciclo didattico) e la frequenza degli alunni con bisogni educativi speciali”.
L’ordinanza adottata dal Governatore pugliese segue il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (d’ora in avanti, dpcm) del 24 ottobre 2020, che all’art. 1, co. 9, lett. s), prevede l’incremento da parte delle istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado, del ricorso alla didattica digitale integrata (DDI) per una quota pari ad almeno il 75% delle attività, fermo restando lo svolgimento in presenza dell’attività didattica ed educativa per il primo ciclo di istruzione e per i servizi educativi per l’infanzia.
Il superamento in senso restrittivo delle disposizioni governative previsto dall’ordinanza regionale trova la sua legittimazione nell’art. 1, co. 16 del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19» e successivamente modificato dall’art. 1, co. 2, lett. a) del decreto-legge, in fase di conversione, 7 ottobre 2020, n. 125, in forza del quale le Regioni sono autorizzate, informando contestualmente il Ministro della salute[2], ad introdurre ulteriori misure restrittive rispetto a quelle disposte a livello governativo ai sensi dell’art. 2 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19.
Secondo le motivazioni riportate nell’ordinanza, l’introduzione della misura restrittiva si rendeva necessaria, considerato l’aumento dell’indice RT[3] regionale e l’incremento dell’andamento dei contagi nelle comunità scolastiche[4], potenziali cluster familiari o comunitari, che sommati al più generale incremento regionale di contagi, rende difficoltosa l’attività di contact tracing e la tempestività dell’esecuzione dei tamponi diagnostici e di screening, oltre a determinare la progressiva saturazione delle strutture di ricovero e cura su base regionale.

2.    Il sopravvenuto intervento del dpcm 3 novembre 2020

A seguito dell’approvazione delle risoluzioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica in data 2 novembre 2020[5] e considerato il repentino evolversi della situazione epidemiologica, il carattere particolarmente diffusivo dell’epidemia e l’incremento dei casi sul territorio nazionale, il 3 novembre 2020 viene emanato un nuovo decreto da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri che prevede altresì, previa adozione di specifica ordinanza del Ministro della salute, l’individuazione di tre aree (gialla, arancione, rossa) corrispondenti ai differenti livelli di criticità nelle Regioni del Paese a seconda del coefficiente di rischio determinato attraverso la combinazione di diversi parametri all’esito del monitoraggio periodico effettuato congiuntamente dall’Istituto Superiore di Sanità, dal Ministero della salute e dai rappresentanti delle Regioni, e condiviso con il Comitato tecnico scientifico.
A tale decreto segue la successiva ordinanza del Ministro della salute del 4 novembre 2020 che individua la Puglia quale regione caratterizzata da uno scenario di elevata gravità e da un livello di rischio alto (zona arancione), con l’applicazione delle ulteriori misure di contenimento del contagio previste dall’art. 2 del dpcm 3 novembre 2020, che lasciano tuttavia inalterata la disciplina relativa allo svolgimento dell’attività didattica, uniforme su tutto il territorio nazionale, in base all’art. 1, co. 9, lett. s) che prevede unicamente l’innalzamento dal 75 al 100% del ricorso alla DDI per le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado e conferma invece l’attività didattica in presenza per la scuola dell’infanzia, il primo ciclo di istruzione e per i servizi educativi per l’infanzia.
Ai sensi dell’art. 14 del dpcm 3 novembre 2020, le nuove misure previste, in sostituzione di quelle del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 24 ottobre 2020, si applicano dalla data del 6 novembre 2020, e sono efficaci fino al 03 dicembre 2020.

3.    Quale Tar?

3.1 Il Tar Puglia – sede di Lecce

A seguito dell’adozione del nuovo dpcm viene proposto ricorso per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza n. 407/2020 innanzi al Tar Puglia, sede di Lecce[6]. Con lo stesso ricorso viene anche proposta istanza di misure cautelari monocratiche, ai sensi dell’art. 56 cod. proc. amm. Con decreto del 6 novembre n. 695/2020 emesso dal Presidente della seconda sezione, viene respinta l’istanza di misure cautelari e fissata la trattazione collegiale per la camera di consiglio del 25 novembre 2020.
Secondo l’ordinanza, il contemperamento del diritto alla salute con il diritto allo studio vede prevalere, nell’attuale situazione epidemiologica caratterizzata dalla necessità di contenere il rischio del diffondersi del virus anche tenendo conto della capacità di risposta del sistema sanitario regionale, il primo sul secondo, in quanto, da un lato, il diritto allo studio sarebbe parzialmente soddisfatto dal ricorso alla didattica a distanza e, dall’altro lato, il provvedimento impugnato ha comunque un’efficacia temporalmente limitata (dal 30 ottobre al 24 novembre). Le prioritarie esigenze di tutela della salute giustificherebbero, pertanto, il temporaneo sacrificio sul piano organizzativo delle famiglie coinvolte.
Giova evidenziare che la trattazione collegiale del ricorso, stabilita al 25 novembre 2020, ha condotto il Tar Lecce all’adozione di un’ordinanza interlocutoria[7] che recepisce l’incompetenza eccepita mediante memoria della Regione Puglia del 19 novembre 2020 e di cui si dirà – §3.2.

3.2 Il Tar Puglia – sede di Bari

Successivamente all’adozione del dpcm 3 novembre 2020 viene, inoltre, proposto ricorso innanzi al Tar Puglia, sede di Bari, sempre per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza n. 407/2020[8]. Anche in questo caso il ricorrente presenta istanza di misure cautelari monocratiche, ai sensi dell’art. 56 cod. proc. amm., istanza che questa volta, in contrasto con il pronunciamento del TAR salentino, viene accolta con decreto presidenziale inaudita altera parte, n. 680/2020 del 6 novembre, che sospende l’esecutività dell’ordinanza regionale.
Tre sono le motivazioni poste alla base della decisione del Presidente della terza sezione che, nell’accogliere la domanda cautelare interinale, ha inizialmente fissato la trattazione del giudizio collegiale nella camera di consiglio del 3 dicembre (trattazione poi anticipata, a seguito di istanza del Presidente della Regione Puglia, al 18 novembre[9], come meglio si dirà – §4):

4.    La nuova ordinanza della Regione Puglia del 6 novembre 2020

A seguito delle pronunce del giudice amministrativo è intervenuto il Presidente della Giunta Regionale della Puglia con nuova ordinanza n. 413 del 6 novembre 2020, che dispone, con decorrenza dal 7 novembre 2020, lo svolgimento dell’attività didattica in applicazione del dpcm 3 novembre 2020 ovvero, nelle forme della DDI al 100% per le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado e in presenza per la scuola dell’infanzia, il primo ciclo di istruzione e per i servizi educativi per l’infanzia.
Vi è di più. Al fine di rafforzare l’operazione di bilanciamento tra diritto alla salute e diritto allo studio effettuata dal Tar Puglia, sede di Lecce, la nuova ordinanza prevede che le istituzioni scolastiche del primo ciclo di istruzione devono garantire il collegamento con modalità sincrona per tutti gli alunni, le cui famiglie richiedano espressamente per i propri figli di adottare la didattica digitale integrata, anche in forma mista, e anche per periodi di tempo limitati coincidenti con eventuali quarantene o isolamenti fiduciari, in luogo dell’attività in presenza. Ove questo collegamento non possa essere garantito immediatamente, tenendo presente che agli studenti che hanno chiesto la didattica digitale integrata, non può essere imposta la didattica in presenza, l’eventuale assenza deve sempre considerarsi giustificata[12].
Motivando l’ordinanza anche alla luce delle pronunce del giudice amministrativo, il Presidente della Giunta Regionale, entrando anche nel merito dell’organizzazione del sistema scolastico pugliese, rileva inoltre che “gli aspetti evidenziati dal Tar circa l’inadeguatezza del sistema scolastico pugliese costituiscono elementi obbiettivi mai resi noti dal Ministero dell’Istruzione, da ritenersi pertanto unico responsabile dell’omesso aggiornamento tecnologico delle scuole del ciclo primario, nonostante i lunghi mesi di preparazione e gli ingenti investimenti effettuati durante l’estate per affrontare una recrudescenza dell’epidemia” e qualifica come “drammatica” la scelta operata tra il diritto alla salute ed il diritto allo studio nella decisione di privilegiare quest’ultimo.
La scelta legata alla partecipazione all’attività didattica in presenza o a distanza viene dunque qualificata come una responsabilità che, secondo la nuova ordinanza, non ricade più sulla Regione ma sullo Stato centrale e, in maniera ancora più incisiva, direttamente sulle scuole e sulle famiglie trascurando anche i problemi pratici, con evidenti ricadute in termini di garanzia di adeguati livelli di insegnamento, legati alla ineludibile esigenza che impone a ciascun docente il gravoso compito di dover adeguare il proprio metodo di insegnamento rendendolo compatibile, contemporaneamente, per la sua fruizione sia in presenza che a distanza.
I giudici amministrativi, considerando che la Regione non ha espressamente subordinato l’efficacia della nuova ordinanza (che ha consentito la didattica integrata a distanza alle famiglie che ne facciano richiesta, precisando che agli studenti che hanno chiesto la didattica digitale integrata non può essere imposta la didattica in presenza e che l’eventuale assenza deve sempre considerarsi giustificata) all’esito dello scrutinio relativo all’oggetto del giudizio cautelare, e considerando che le nuove prescrizioni regionali – efficaci dal 7 novembre al 3 dicembre 2020 – non sono state oggetto di contestazione a mezzo di motivi aggiunti da parte dei ricorrenti, hanno dichiarato improcedibile la domanda cautelare[13].
Condividendo le conclusioni del Tar Puglia, sede di Bari, si fa infatti riferimento al fatto che la nuova ordinanza è stata resa a seguito di una nuova istruttoria, sul presupposto della sopravvenuta disciplina prevista dal dpcm 3 novembre 2020 e sulla base della valutazione della situazione epidemiologica nella Regione Puglia successiva a quella “fotografata” nella precedente ordinanza oggetto di ricorso. Invero, secondo il collegio giudicante, l’ordinanza 407/2020 ha in ogni caso perso efficacia a seguito dell’entrata in vigore del dpcm del 3.11.2020, siccome l’art. 3 del D.L 19/2020 è inequivoco nel limitare l’efficacia delle misure regionali – più restrittive rispetto alle misure statali di contenimento del rischio epidemiologico – fino al momento dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1 D.L. 19/2020 (§1).

5.    Quaestiones dirimendae

Sebbene il potere di emanare misure più restrittive da parte del Presidente della Giunta Regionale trovi sicuramente fonte normativa nell’art. 32 della legge 833/1978 istitutiva del servizio sanitario nazionale, nell’art. 1, co. 16 del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 e s.m.i e, da ultimo, dallo stesso dpcm 3 novembre 2020[14], la generale situazione di stallo venutasi a creare, che vede un continuo rimbalzo di responsabilità tra il livello regionale e quello ministeriale, risente senz’altro di una forte carenza applicativa del principio di leale collaborazione, che trova fondamento nell’art. 97 Cost., quale corollario del più esplicito principio di buon andamento della pubblica amministrazione e che quindi va inteso come necessaria «collaborazione fra le varie amministrazioni pubbliche»[15], oltre che, in forza del principio di unità e indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 Cost., quale esigenza della cooperazione in virtù del «riconoscimento delle autonomie nell’ambito di un disegno unitario»[16].
Risulta, infatti, chiaro che le valutazioni circa l’adeguatezza e la proporzionalità delle nuove misure restrittive ben avrebbero potute essere oggetto di più approfondita analisi, a fronte dell’esigenza di evitare le conseguenti – e dovute – pronunce giudiziarie, attraverso gli strumenti che gli stessi accordi tra Stato e Regioni avevano previsto di introdurre a livello locale[17].
L’art. 1, co. 9, lett. s) del dpcm 24 ottobre 2020 – pienamente in vigore prima dell’adozione dell’ordinanza n. 407/2020 – prevede infatti, allo scopo di garantire la proporzionalità e l’adeguatezza delle misure adottate, lo svolgimento periodico delle riunioni di coordinamento regionale e locale previste nel Documento per la pianificazione delle attività scolastiche, educative e formative in tutte le Istituzioni del Sistema nazionale di Istruzione per l’anno scolastico 2020/2021 (cd. “Piano scuola”), adottato con D.M. 26 giugno 2020, n. 39. Tale coordinamento è evidentemente non solo mancato, non essendone presente traccia nelle motivazioni dell’ordinanza n. 407/2020 prima e nell’ordinanza n. 413/2020 dopo, ma ha visto anche nei fatti lo sbarramento a qualsiasi eventuale forma di dialogo[18].
Sempre con riferimento alla ponderazione tra diritto alla salute e diritto all’istruzione, entrambi di pari rango costituzionale, merita di essere analizzata la recente ordinanza del Consiglio di Stato che, pronunciandosi su un ricorso avverso altra ordinanza del Tar Lazio sul documento del Ministero dell’Istruzione relativo alla pianificazione delle attività scolastiche, educative e formative in tutte le istituzioni del sistema nazionale di istruzione per l’anno scolastico 2020/2021, ha affermato la prevalenza del primo sul secondo. Secondo il giudice amministrativo di ultima istanza infatti, quanto all’asserita violazione dei precetti costituzionali in materia di libertà personale e di diritto all’istruzione, non possono che richiamarsi, i principi affermati dalla Sezione in ordine alla doverosa applicazione del principio di precauzione, nonché di prevalenza del diritto alla salute, ove gli interventi di prevenzione siano scientificamente supportati e limitati allo stretto indispensabili per il raggiungimento dell’obiettivo[19].
Una simile prevalenza del diritto alla salute rispetto ad altri diritti costituzionalmente tutelati risente certamente anche dell’attuale orientamento della dottrina in quella tesi che individua la rilevanza della fondamentalità, espressamente assegnata al diritto alla salute dall’art. 32 Cost., nel suo essere un criterio per la risoluzione delle antinomie di natura intracostituzionale e che, di conseguenza, viene in soccorso quando un contrasto tra la tutela del diritto alla salute e quella di altri diritti di pari rango costituzionale non possa essere risolto attraverso l’applicazione del criterio di specialità, non essendo diversamente possibile, trattandosi di norme di pari forza formale e comprese nel medesimo testo, l’applicazione del criterio gerarchico o cronologico. Del pari, la tutela dell’interesse collettivo alla salute acquisterebbe quella priorità che permetterebbe in situazioni di gravissima emergenza di giustificare anche serie limitazioni ad altri diritti costituzionali[20]. Risulta in questo modo evidente quanto l’attuale situazione pandemica che stiamo vivendo abbia avuto un ruolo importante nel riscoprire quel significato di fondamentalità del diritto alla salute che però non trova ancora il conforto, a differenza della giurisprudenza amministrativa, della giurisprudenza costituzionale che, invece, anche in recenti pronunce sembra più propensa a dissolvere tale carattere nella generica ed indistinta affermazione di una fondamentalità di tutti i diritti costituzionali[21].
È poi sicuramente degna di particolare attenzione la situazione per cui la stessa ordinanza sia stata oggetto di distinti e separati ricorsi all’interno di due sedi dello stesso Tribunale Amministrativo Regionale. In base al disposto di cui all’art. 13 del d.lgs. 104/2010 sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede o il tribunale amministrativo regionale ove si producono gli effetti diretti dei provvedimenti, atti, accordi o comportamenti. Volendo però contribuire a garantire uniformità della giurisprudenza, che in ogni caso vedrebbe nel Consiglio di Stato il suo giudice di ultima istanza, potrebbe ad oggi forse ritenersi necessaria, relativamente agli atti adottati da una Regione, l’introduzione, sulla falsariga di quanto previsto dagli artt. 14 e 135 cod. proc. amm. per il Tar Lazio – sede di Roma e per le Regioni che vedono la presenza di più organi di giustizia amministrativa di primo grado[22], di una competenza funzionale inderogabile per materia (es. salute, trasporti&), con riferimento agli atti adottati a livello regionale, senza dover necessariamente ricorrere all’istituto previsto dall’art. 47 cod. proc. amm., peraltro in una situazione di litispendenza.
Inoltre, se, da un lato, la nuova ordinanza della Regione Puglia attribuisce allo Stato centrale (rectius al Ministero dell’Istruzione) la responsabilità circa l’inadeguatezza del sistema scolastico sotto l’aspetto delle attrezzature necessarie a garantire l’efficienza della didattica a distanza, dall’altro lato nulla rappresenta in merito all’organizzazione del sistema di trasporto locale, di competenza regionale, che, proprio secondo il cd. “Piano scuola”, tra l’altro condiviso e approvato da Regioni ed enti locali, con parere reso dalla Conferenza Unificata nella seduta del 26 giugno 2020, sarebbe dovuto essere oggetto di monitoraggio e coordinamento regionale al fine di raggiungere una complessiva integrazione tra le necessità del sistema scolastico e l’ordinario funzionamento dei servizi di trasporto.
Infine, trattandosi di importanti diritti costituzionalmente riconosciuti, quali il diritto alla salute ed il diritto all’istruzione, sarebbe auspicabile anche a livello regionale l’introduzione di meccanismi simili a quanto introdotto dal legislatore statale in sede di conversione del decreto legge 25 marzo 2020, n. 19, che, nel descrivere il procedimento per l’adozione, attraverso uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, delle misure di contenimento per evitare la diffusione del COVID-19, prevede, l’illustrazione preventiva alle Camere, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro da lui delegato, del contenuto dei provvedimenti da adottare “al fine di tenere conto degli eventuali indirizzi dalle stesse formulati”: in tal senso importante sarebbe il ruolo che vedrebbe coinvolto il Consiglio Regionale della Puglia che potrebbe operare, in questo modo, anche un maggior controllo politico sull’operato del Presidente della Giunta Regionale.
 
                                                                                                            
 
 
 
 
 
 
 
* Dottorando di Ricerca in Scienze Giuridiche presso l’Università di Siena e Cultore della materia in Diritto Amministrativo presso l’Università di Foggia.
 

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3546 del 2020, proposto da LUIGI P., rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
MINISTERO DELL’UNIVERSItà€ E DELLA RICERCA, ACCADEMIA DI BELLE ARTI LECCE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
NICOLA C., rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Orlandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via A. Imperatore, n. 16;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, n. 408 del 2020;
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’università  e della ricerca, dell’Accademia di Belle Arti-Lecce e di Nicola C.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2020 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Saverio Sticchi Damiani, Federico Basilica dell’Avvocatura dello Stato e Alessandro Orlandini, in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 25 del decreto-legge n. 137 del 28 ottobre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1.- I fatti principali utili ai fini del decidere sono i seguenti:
– con avviso pubblico del 15 maggio 2019, l’Accademia di Belle Arti di Lecce avviava una procedura volta ad acquisire manifestazioni di interesse in relazione all’attribuzione dell’incarico di Presidente del Consiglio di amministrazione per il triennio 2019-2021;
– il Consiglio Accademico si riuniva nella seduta del 18 giugno 2019, in occasione della quale – all’esito dell’esame di tutti i curricula pervenuti – procedeva allo scrutinio delle candidature (verbale n. 164 del 18 giugno 2019);
– all’esito della votazione, il Consiglio accademico perveniva, unanimemente, alla designazione della seguente terna di candidati da sottoporre al vaglio del Ministero dell’università  e della ricerca per l’attribuzione dell’incarico: dottor Luigi P.; dottor Nicola C.; dottoressa Chiara Eleonora Coppola;
– il Ministero dell’Università  e della Ricerca, con decreto n. 773 del 3 settembre 2019, stabiliva che: «A decorrere dal 4 ottobre 2019 e per la durata di un triennio, il dott. Luigi P. è nominato Presidente dell’Accademia di belle arti di Lecce»;
– con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e successivi motivi aggiunti, il dottor C. chiedeva l’annullamento del decreto ministeriale di nomina, lamentando la violazione dell’art. 5, comma 2 del d.P.R. 28 febbraio 2003 n. 132, il difetto di motivazione, la carenza istruttoria, l’eccesso di potere per manifesta illogicità  e contraddittorietà  della decisione, nonchè la violazione della nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 agosto 2019, prot. n. 6083, con particolare riferimento al punto 4.
2.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, con sentenza n. 408 del 2020, respinta l’eccezione pregiudiziale di inammissibilità  del ricorso per mancata impugnazione dell’avviso pubblico della selezione, accoglieva la domanda di annullamento, rilevando che il curriculum presentato al momento della candidatura dall’appellante non presentava alcun elemento da cui potersi desumere il possesso della comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali ovvero della riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale, requisiti normativamente stabiliti ai fini della nomina dall’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003. Il giudice di prime cure dichiarava altresì¬, ai fini conformativi, l’obbligo per l’Amministrazione resistente di procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati, sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019.
3.- Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il dottor Luigi P., affidando il gravame ai seguenti motivi di censura:
i) la sentenza appellata sarebbe erronea nella parte in cui non ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per omessa impugnazione dell’avviso di selezione del 15 maggio 2019: il ricorrente non avrebbe potuto limitarsi ad impugnare il solo art. 11, comma 3, dello Statuto (il quale prevedeva, ai fini della presentazione dei curriculum, il possesso della sola «alta qualificazione manageriale e professionale») e non anche il bando (che espressamente richiamava la suddetta previsione statutaria), in quanto l’atto presupposto dovrebbe essere sempre impugnato congiuntamente a quello che ne fa affermata applicazione;
ii) nel merito, il giudice di primo grado non si sarebbe avveduto del fatto che il decreto del Ministero dell’Università  e della Ricerca aveva provveduto alla nomina «tenuto conto dei requisiti di alta qualificazione professionale, manageriale e dell’esperienza maturata ai sensi dell’art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 28 febbraio 2003, n. 132», in siffatto modo autonomamente riconoscendo, in capo all’appellante, il possesso di tutti i requisiti necessari alla nomina; così¬ come invero sarebbe ancor prima avvenuto da parte della Commissione accademica, in occasione dell’individuazione della terna di candidati; nè tantomeno avrebbe potuto essere diversamente, avendo l’appellante curato (così¬ come dallo stesso documentato in primo grado nel curriculum in esteso, depositato in giudizio) per un decennio l’organizzazione di importanti fiere e mostre internazionali; in definitiva, l’appellante avrebbe ricevuto la carica sulla scorta di tutte le suindicate attività  artistico-culturali le quali, sebbene non espressamente dichiarate nel curriculum, sarebbero state comunque oggettivamente svolte dall’appellante tanto da costituire fatto notorio tanto per il Consiglio accademico, quanto per il Ministro; ciò a maggior ragione, considerando che la procedura in esame non potrebbe ritenersi avere natura concorsuale; la bontà  di tale impostazione sarebbe confermata dall’art. 5, comma 2 del d.P.R. n. 132 del 2003, il quale recita esclusivamente in termini di «riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale», nel mentre, quando parla di esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali, richiede espressamente solo in tal caso di comprovarla;
iii) in ogni caso, l’appellante, allegando nel maggio 2019 un curriculum precipuamente volto a dimostrare il possesso della propria «alta qualificazione manageriale e professionale» e non anche della (sia pur posseduta) competenza in ambito artistico e culturale, sarebbe stato indotto in errore scusabile dalla formulazione del bando e dello statuto ivi apertamente richiamato; anche sotto questo profilo, sarebbe quindi erronea la statuizione del giudice di primo grado nella parte in cui ha imposto all’Amministrazione di procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati «sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019», escludendo la possibilità  che l’appellante, rimesso in termini, possa giustamente documentare le indubbie competenze culturali dallo stesso possedute.
4.- Si è costituito in giudizio il dottor Nicola C., insistendo per il rigetto del gravame.
5.- Con ordinanza n. 3694 del 2020, questa Sezione – «Rilevato che: le questioni di fatto e di diritto implicate nella presente controversia – relative alla disamina della procedura selettiva per cui è causa e all’effettivo possesso della competenza in campo artistico e culturale in capo all’istante – necessitano di approfondimenti incompatibili con il carattere sommario tipico della presente fase cautelare e che occorre definire celermente la questione nel merito; nel bilanciamento tra i contrapposti interessi, è opportuno, nelle more della udienza pubblica sospendere gli atti impugnati, al fine di consentire la definizione del giudizio di merito re adhuc integra, garantendo nel frattempo la continuità  dell’ufficio ricoperto dall’odierno appellante» – disponeva la sospensione dell’esecutività  della sentenza gravata.
6.All’udienza del 12 novembre 2020, la causa è stata discussa è trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Le modalità  di nomina del presidente delle istituzioni artistiche e musicali sono contenute all’art. 5, commi 2 e 3, del d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132 (Regolamento recante criteri per l’autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e musicali, a norma della legge 21 dicembre 1999, n. 508), così¬ come modificato dal d.P.R. 31 ottobre 2006, n. 295, secondo cui: «Il presidente è nominato dal Ministro entro una terna di soggetti, designata dal consiglio accademico, in possesso di alta qualificazione professionale e manageriale, nonchè di comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali ovvero avente riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale»; con l’ulteriore precisazione che: «Il consiglio accademico effettua la designazione di cui al comma 2 entro il termine di sessanta giorni antecedenti la scadenza dell’incarico del presidente uscente. Il Ministro provvede alla nomina entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione delle predette designazioni».
1.1.L’investitura del presidente dell’istituzione artistica si dipana dunque attraverso un procedimento bifasico, in cui la nomina esterna, ministeriale, è preceduta dalla designazione di una terna di soggetti da parte del Consiglio accademico.
La designazione della terna da parte del Consiglio accademico costituisce espressione di discrezionalità  tecnica, in quanto occorre verificare il possesso di due requisiti professionali, e segnatamente: i) l’alta qualificazione manageriale e professionale; ii) la comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali, ovvero la riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale, in considerazione delle qualità  professionali e delle note qualità  artistiche e culturali possedute dal soggetto designato.
Il potere di scelta, all’interno della terna di candidati, in capo al Ministro rispecchia invece l’ampio margine di fiduciarietà  che connota le scelte di alta amministrazione.
Il regolamento ha inteso così¬ contemperare “competenza” e “circuito politico-democratico”.
2.Su queste basi, è in primo luogo in fondata l’eccezione di inammissibilità  del ricorso di primo grado, reiterata nel presente giudizio di appello.
L’odierno appellato non aveva l’onere di impugnare l’avviso pubblico, in quanto egli come appare evidente alla luce dell’impostazione giuridica seguita non si duole affatto di quest’ultimo, bensì¬ ne lamenta la non corretta applicazione.
L’art. 11 dello statuto dell’Accademia è stato impugnato in tutt’altra direzione, a fini cioè meramente cautelativi, nella sola misura cui la citata disposizione riproduce la versione originaria dell’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003, e non quella aggiornata alla luce delle modifiche apportate dal successivo d.P.R. n. 295 del 2006.
3.- Nel merito, la statuizione di annullamento va confermata.
3.1.- La tesi dell’appellante poggia sull’argomento secondo cui il regolamento si limita a definire i requisiti che i soggetti debbono possedere per poter far parte della terna ma non prevede che la designazione debba avvenire all’esito di una procedura di natura comparativa. L’investitura si baserebbe così¬ sulle qualità  professionali, artistiche e culturali oggettivamente possedute dal soggetto designato, sulla scorta anche soltanto della conoscenza diretta e personale dei candidati.
3.2.Sennonchè, tale impostazione omette di considerare un dato dirimente: il citato regolamento non precludeva all’Accademia delle Belle Arti di auto-vincolarsi ad una valutazione trasparente e comparativa dei candidati, richiedendosi, non solo la presentazione di un curriculum a supporto della candidatura, ma anche la comparazione dei curricula degli aspiranti effettivamente in possesso dei requisiti richiesti.
Questo è proprio quello che è accaduto nel caso in discussione.
Nell’avviso pubblico del 15 maggio 2019, infatti, si legge: «Le proposte di nominativi con allegati Curriculum e Dichiarazione di disponibilità  all’eventuale incarico, dovranno pervenire all’Ufficio protocollo via mail a protocollo@accademialecce.it entro il 24 c.m. al fine di consentire, esclusivamente al Consiglio Accademico, la valutazione del possesso dei requisiti soggettivi richiesti dalla citata normativa e la comparazione tra quelli ritenuti idonei. Al fine di assolvere i criteri di trasparenza e correttezza tale convocazione viene inviata come manifestazione di interesse a tutti gli Organi dell’Accademia, i quali potranno far pervenire proposte con le stesse modalità ».
Dal verbale del Consiglio accademico del 18 giugno 2019, n. 164, risulta che il Dott. C. riportava quattro voti, il Dott. P. tre e la Dott.ssa Coppola due, mentre altri candidati (come la Prof.ssa Adriana Poli Bortone, l’Arch. Nicolangelo Barletti, rimanevano fuori dalla terna). Con messaggio di posta elettronica 17 giugno 2020 spedito al Dirigente del MUR, i componenti del Consiglio accademico (Professori Antonio Elia, Nunzio Fiore, Enrico Piccinni Leopardi e Francesco Scagliosi) dichiaravano che: «durante la seduta n. 164 del 18/06/2019 hanno espresso il loro voto sulla base della sola valutazione dei CV dei candidati presentati all’avviso pubblico del 15/05/2019, non avendo generale conoscenza diretta delle loro competenze in campo artistico» (cfr. documento 1 allegazioni dell’odierno appellato).
3.3.È pacifico tra le parti in lite che, nel curriculum allegato dall’odierno appellante, fosse documentato soltanto il possesso del requisito dell’«alta qualificazione professionale e manageriale», senza alcuna indicazione della «comprovata esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali» o, alternativamente, della «riconosciuta competenza nell’ambito artistico e culturale». Non a caso, l’appellante ha depositato nel giudizio di primo grado un curriculum integrato con una serie di eventi e circostanze che comproverebbero il possesso anche degli altri due requisiti, i quali sono stati riportati anche nell’atto di appello.
Su queste basi, è dunque evidente il difetto di istruttoria degli atti della procedura di nomina.
3.4.Pur accedendo alla tesi secondo cui le molteplici attività  artistico-culturali svolte dall’appellante avrebbero potuto essere direttamente “conosciute” dal Consiglio accademico e dallo stesso Ministero valorizzando, a tal fine, il tenore letterale del regolamento il quale richiede che la competenza nell’ambito artistico e culturale sia «riconosciuta», a differenza dell’esperienza maturata nell’ambito di organi di gestione di istituzioni culturali che invece va «comprovata» , rileverebbe comunque il difetto di motivazione. Anche per gli atti di alta amministrazione di carattere fiduciario resta infatti ferma la verifica giurisdizionale della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità  dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole.
Il rilevato difetto motivazione non poteva certo essere scongiurato dalla circostanza che, nel verbale della seduta del Consiglio Accademico del 27 maggio 2019, al punto 4 dell’ordine del giorno, si trovasse indicata l’approvazione di una mostra d’arte contemporanea che l’appellante aveva curato.
3.5.L’effetto conformativo del giudicato obbliga l’Amministrazione resistente a procedere ad una nuova valutazione della terna di candidati, sulla base della sola documentazione da loro ritualmente depositata a seguito dell’avviso pubblico del 15 maggio 2019, come statuito correttamente dal giudice di prime cure, senza possibilità  di invocare da parte dell’appellante il soccorso istruttorio che secondo consolidate acquisizioni in materia di procedure selettive e di par condicio non può mai consentire di integrare i titoli a sostegno di una candidatura un volta spirato il termine di presentazione fissato dal bando (il quale, nella specie, espressamente richiamava i requisiti di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 132 del 2003, nella versione integrata e modificata dal successivo d.P.R. n. 295 del 2006). Resta consentito al Consiglio accademico soltanto di riconoscere anche al di là della allegazioni prodotte, ma motivando espressamente al riguardo la competenza nell’ambito artistico e culturale posseduta dal soggetto designato che sia effettivamente “nota” agli operatori del settore.
4.- Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite del secondo grado di giudizio, in ragione della novità  e particolarità  della vicenda controversa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa le spese del secondo grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere.

1. É pacifico che assicurare la sicurezza dei cittadini dalle potenziali offese provenienti da altre Nazioni, attraverso l’esercito, ovvero dall’interno della stessa Nazione, attraverso le forze di polizia, sia uno dei compiti essenziali dello Stato, insieme a quello di garantire la giustizia, per mezzo di tribunali che consentano di dirimere le controversie fra privati e di applicare le sanzioni. In realtà, assicurare ai consociati un’organizzazione giudiziaria è parimenti funzionale all’esigenza di sicurezza, in quanto mezzo per evitare che ci si faccia giustizia da soli: tanto la sicurezza quanto la giustizia sono, cioè, strumentali alla pace sociale. Sicurezza e giustizia sono, poi, in quanto ne consentono il perpetrarsi, connesse all’esistenza della comunità politica, che si basa sulla cittadinanza, nella misura in cui, a propria volta, sono le norme in tema di cittadinanza che consentono di stabilire chi appartiene alla comunità politica e chi no.
Del rapporto fra questi termini si cercherà di ragionare, provando a delineare gli sviluppi che si registrano in Italia ed in Brasile relativamente al tema dell’educazione alla cittadinanza.

2. Il punto di partenza, di ordine costituzionale, è dato dall’individuazione nei due ordinamenti che si intendono indagare, l’Italia ed il Brasile, del criterio di attribuzione delle competenze legislative in materia di sicurezza, giustizia e cittadinanza.
Preliminarmente va osservato che entrambe le Costituzioni adottano, in ossequio ad un approccio tipico degli Stati federali, analogo criterio di riparto delle competenze legislative fra entità centrale ed entità sub-statali,  consistente nell’elencazione esplicita delle materie di competenza dello Stato centrale e nella previsione di una clausola di residualità a favore delle entità sub-statali, per cui tutto ciò che non è espressamente attribuito al primo è di competenza di queste ultime (siano Stati federati, come in Brasile, o regioni, come in Italia) [1].
Proprio in ragione della coessenzialità dei temi della sicurezza, della giustizia e della cittadinanza all’idea stessa di Stato, tanto la Costituzione italiana all’art. 117, comma 2[2], che quella brasiliana all’art. 22[3] attribuiscono queste materie alla competenza esclusiva dello Stato centrale.
Parimenti, una competenza esclusiva statale si registra in entrambi gli ordinamenti quantomeno nel dettare “norme generali sull’istruzione”, come chiarisce il nostro art. 117, comma 2, lett. n) e lo stesso art. 22 della Costituzione brasiliana alla lettera XXIV, che si riferisce a “linee-guida e basi dell’istruzione nazionale”; tanto in virtù di una tradizione, assai risalente nel tempo, ma riaffermatasi con la rivoluzione francese, che assegna allo Stato la funzione di educare i propri cittadini[4].

3. Al di là della circostanza formale per cui sicurezza, giustizia, cittadinanza e istruzione (quantomeno per ciò che riguarda, per quest’ultima materia, i principi fondamentali) costituiscano tradizionali competenze statali, vi è indubbiamente una stretta relazione sostanziale fra i termini della questione: cittadini attivi, consapevoli e responsabili, perché culturalmente formati, non possono che giovare alla pacifica convivenza (a propria volta assicurata dalla sicurezza e dalla giustizia), soprattutto ove siano correttamente edotti circa i propri diritti e i propri doveri, che trovano il primo fondamento nella Costituzione[5].
Ecco perché si può dire che l’educazione alla cittadinanza costituisce una via di straordinario valore per assicurare la sicurezza e la giustizia: certamente sono migliori i cittadini che conoscono le leggi; ma soprattutto che, conoscendole, le applicano puntualmente, aderendo in modo convinto alle regole, nella consapevolezza che solo l’ossequio alla legge consente la pacifica convivenza che è condizione prima della realizzazione di sé nel rapporto con gli altri; sono migliori, in altre parole, i cittadini che non si limitano ad applicare le leggi per il timore della sanzione nella quale si incorre in caso di violazioni, ma per senso di appartenenza ad una comunità, per ossequio al principio di legalità, perché consapevoli della “sacralità” della legge; costituendo queste tutte acquisizioni di natura culturale, prodotte da una buona educazione[6].
Conferma l’assunto una delle vette più alte del pensiero antico, Aristotele di Stagira, secondo il quale l’educazione costituisce il «mezzo più importante (&) per assicurare la sussistenza della costituzione»[7]. Al ruolo dell’educazione (paideia) è dedicato integralmente l’VIII libro della Politica di Aristotele, in quanto la felicità della polis dipende dalla virtù dei cittadini (areté) e questa si acquista grazie all’impegno educativo dello Stato. Peraltro, già nell’Etica a Nicomaco Aristotele individua le virtù tradizionali – il coraggio, la fortezza, la saggezza e la giustizia – conferendo alla polis la funzione di educare ad esse le nuove generazioni, come principale mezzo per assicurarne coesione ed unità. Il rapporto fra la virtù e la felicità è oggetto specifico del primo libro dell’Etica a Nicomaco: uomo buono e buon cittadino si identificano, nel senso che l’individuo, in quanto è ordinato alla propria perfezione, è ordinato alla polis[8].

4. Il tema dell’educazione dei cittadini, d’altronde, costituisce un motivo comune alla riflessione dei filosofi greci, sviluppandosi in particolare nella Grecia antica dopo la riforma di Solone, che apre alle classi sociali non aristocratiche la possibilità di rivestire molte magistrature, grazie ai c.d. “sofisti”, i primi insegnanti professionisti, che a pagamento educavano i giovani rampolli delle classi emergenti (tanto che si è parlato di una “educazione democratica”)[9]. E negli scritti utopici di autori come Platone e Aristotele[10], l’educazione dei cittadini è stata immaginata come uno dei compiti fondamentali dello Stato, o almeno del soggetto collettivo che regge la comunità, visto che di Stato è corretto parlare in senso proprio solo molti secoli dopo[11].
L’assunto è ripreso nell’età dei lumi: lo ritroviamo, ad esempio, in filosofi come Rousseau[12] o come il nostro Filangieri[13], solo per citare alcuni degli intellettuali che hanno riflettuto su questi argomenti.
E queste idee le ritroviamo implicitamente accolte nella Costituzione Italiana, ove la cultura riveste un ruolo straordinario. Si può cominciare con il notare che la Costituzione italiana individua la promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnica, insieme alla tutela del paesaggio e del “patrimonio storico e artistico della Nazione”, come uno dei compiti principali della Repubblica: anzi, l’unico compito attribuito fin dall’incipit della Carta fondamentale, e cioè nei suoi Principi fondamentali (art. 9 Cost.)[14].  L’idea sottesa è antica: la promozione della cultura  consente di educare i cittadini, cosicché sappiano raggiungere la felicità attraverso di essa[15]; è l’idea che l’eudaimonia sia conseguibile per mezzo della conoscenza e che, quindi, compito dello Stato debba essere l’educazione dei cittadini[16]. Emerge così, dalla lettura dell’art. 9 Cost., in combinato disposto con le altre disposizioni che compongono la c.d. “Costituzione culturale”[17] (artt. 33 e 34 Cost.),  un quadro nitido, che non pare errato icasticamente rappresentare con l’espressione “Stato di cultura”: una dimensione collettiva proiettata alla tutela ed alla valorizzazione del suo patrimonio materiale ed immateriale, attraverso l’educazione del popolo alla conoscenza introspettiva ed all’apertura al diverso da sé[18].

5. Quanto, invece al tema specifico del ruolo dello Stato nell’educazione alla cittadinanza, cioè all’esercizio dei diritti e dei doveri che si ricollegano allo status di cittadino e quindi di membro della Comunità nazionale, parimenti bisogna riscontrare come costituisca un pensiero particolarmente diffuso nell’illuminismo.
É soprattutto al pensiero politico giacobino e al filone repubblicano che gli dà seguito, che si deve l’idea dell’importanza della conoscenza da parte dei cittadini della Costituzione. Per i giacobini, se la diffusione della cultura è di per sé un compito fondamentale dello Stato, centrale nel processo educativo deve essere lo studio della Costituzione. É nota la proposta di Robespierre all’Assemblea Nazionale del 1793 di prevedere all’art. XX la seguente disposizione: “La dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino sarà collocata nella posizione più in vista nei luoghi in cui le autorità costituite terranno le loro sedute; sarà portata, in forma solenne, in tutte le cerimonie pubbliche e costituirà il primo oggetto dell’istruzione pubblica”[19].
Si segnala, al riguardo, la riflessione di un intellettuale meridionale, Matteo Angelo Galdi, che a 10 anni esatti dalla proposta di Robespierre scrive il Suo Saggio d’istruzione pubblica rivoluzionaria[20]. Il Galdi sostiene: “E’ certo che la massima di un governo repubblicano debbe esser quella di estender l’educazione metodica al maggior numero possibile d’individui, per aver l’niformità dell’opinione, l’attaccamento costante, l’amor della patria e tutte le virtà necessarie a scilupparsi; per far s’ che i cittadini sian liberi, amino i pregi della libertà, e conoscano i rapporti politici ed economici, i diritti e i doveri ch’esistono fra essi medesimi e l’intera società”[21]. E soprattutto accanto all’educazione culturale generica il Galdi propone una “educazione pubblica rivoluzionaria, quella che tende ad istruire e ad educare il popolo in massa ne’ principj della democrazia: intendendo per educazione pubblica metodica, quella che accompagna i figli della patria dalla lor nascita fino al momento che diventino cittadini e gl’istruisca nelle arti e nelle scienze per mezzo di pubblici stabilimenti”[22].

6. Il tema dell’educazione alla cittadinanza non è privo di significativi riferimenti costituzionali in Brasile.
La Costituzione brasiliana, all’art. 205, che apre il capo dedicato all’educazione, espressamente afferma: “l’istruzione, diritto di tutti e dovere dello Stato e della famiglia, deve essere promossa e incoraggiata con la collaborazione della società, mirando al pieno sviluppo della persona, alla sua preparazione all’esercizio della cittadinanza e alla sua qualificazione al lavoro”[23].
Ed invero, particolarmente innovativo per i tempi in cui fu adottato, si presenta la legge brasiliana n. 4024 del 1961, che detta le linee guida e sulle basi dell’istruzione (LDB), in attuazione della competenza legislativa dello Stato federale, disposta dall’art. 22 della Costituzione brasiliana. All’art. 1 di questa legge infatti, si legge: “l’educazione nazionale, ispirata ai principi di libertà e agli ideali di solidarietà umana, ha come scopo: a) la comprensione dei diritti e dei doveri della persona umana, del cittadino, dello Stato, della famiglia e degli altri gruppi che compongono la comunità; b) il rispetto della dignità e delle libertà fondamentali dell’uomo; c) il rafforzamento dell’unità nazionale e della solidarietà internazionale; d) lo sviluppo integrale della personalità umana e la sua partecipazione al lavoro per il bene comune; e) la preparazione dell’individuo e della società per padroneggiare le risorse scientifiche e tecnologiche che consentono loro di sfruttare le possibilità e superare le difficoltà dell’ambiente; f) la conservazione e la valorizzazione del patrimonio culturale; g) la condanna di qualsiasi disparità di trattamento in base a convinzioni filosofiche, politiche o religiose; così come qualsiasi pregiudizio di classe o razza”.
Così, parimenti significativo appare l’art. 2 della legge, che, nel riprendere il testo dell’art. 22 della Costituzione, individua come scopo dell’educazione “il pieno sviluppo dello studente, la sua preparazione all’esercizio della cittadinanza e la sua qualificazione al lavoro”.
Anche nella legislazione successiva si coglie lo stretto collegamento che si è voluto stabilire in Brasile fra l’educazione del cittadino e l’esercizio della cittadinanza. In particolare, nella legge «Darcy Ribeiro», 20 dicembre 1996, n. 9394, che modifica la precedente “legge sugli orientamenti e le basi dell’istruzione nazionale” del 1961 (in acronimo “LDB”), all’art. 22 si legge: “l’educazione di base mira a sviluppare lo studente, a fornirgli la formazione comune indispensabile per l’esercizio della cittadinanza e a fornirgli i mezzi per fare progressi nel suo lavoro e negli ulteriori studi”.
E tuttavia, nonostante queste importanti e risalenti statuizioni legislative, direttamente attuative della Costituzione, scarsa è di fatto la conoscenza che il popolo brasiliano ha della sua Costituzione. Alcuni anni orsono, nel 2013, il sito Web DataSenado, ha realizzato un sondaggio per conto del Senato brasiliano, intervistando 811 brasiliani di diverse città, di età superiore ai 16 anni, sulla loro conoscenza della Costituzione federale. Ebbene, di questi, il 7,8% ha affermato di non conoscere l’argomento e un altro 35,1% di avere una scarsa conoscenza della Costituzione.
Né, di fatto, in Brasile, al di là delle affermazioni di principio della legislazione vigente, nei programmi scolastici è prevista una materia specifica di insegnamento, che impartisca ai giovani l’educazione alla cittadinanza[24].

7.  In questo contesto si segnalano, però, una serie di progetti di legge volti a modificare l’articolo 26 della legge n. 9394 del 1996 (“LDB“), ad integrazione proprio del programma scolastico[25].
Fra queste proposte, la più nota è certamente il disegno di legge presentata al Senato con il n. 70 del 2015 dal senatore Romário, che ha ricevuto molta attenzione da parte dai media brasiliani, proponendo la modifica degli articoli 32 e 36 della legge n. 9394 del 20 dicembre 1996, per inserire l’insegnamento della Costituzione come materia obbligatoria nei curricula delle scuole elementari e superiori. Nel motivare la propria iniziativa legislativa, il proponente – come si legge nella illustrazione del disegno di legge – si ripromette di “espandere le nozioni civiche dei nostri studenti insegnando loro i diritti costituzionali, che hanno come cittadini e futuri elettori, e, parimenti, favorendo la conoscenza dei loro doveri”[26].
E tuttavia anche questa importante iniziativa ha sortito esito negativo. Il disegno di legge, presentato al Senato il 3 marzo 2015 ed approvato in aula il 19 ottobre 2015, è stato successivamente deferito alla Camera dei Deputati dall’allora Presidente del Senato (il senatore federale Renan Calheiros), ove è rimasto a lungo in attesa di valutazione. La proposta, infine, non è stata approvata dalla Commissione per l’Istruzione, sulla base dell’argomento che la questione dovrebbe essere decisa dal Ministero della Pubblica Istruzione e non dalla Camera.
Non essendo stata accolta alcuna iniziativa tesa all’inserimento dell’educazione civica nei programmi ministeriali brasiliani, si sono sviluppati diversi progetti indipendenti, nei quali cittadini[27], istituzioni locali[28] e alcuni Stati federati[29] hanno iniziato la sperimentazione dell’insegnamento della Costituzione in diverse scuole. Ma, va rilevato, allo stato manca in Brasile una disciplina uniforme che inserisca nei programmi scolastici a livello federale l’insegnamento dell’educazione civica.

8. La Costituzione italiana non contiene, a differenza dell’art. 205 della Costituzione brasiliana, alcun riferimento espresso al ruolo dell’istruzione quale strumento per la “preparazione all’esercizio della cittadinanza”.
E, tuttavia, l’Assemblea Costituente non ignorò del tutto il tema della conoscenza, da parte delle giovani generazioni, della nuova Costituzione. Infatti, essa approvò all’unanimità, poco prima di sciogliersi, un ordine del giorno, presentato dai costituenti Franceschini, Moro, Ferrarese e Sartori, che auspicava l’insegnamento a scuola della Costituzione: “L’Assemblea Costituente esprime il voto che la nuova Carta costituzionale trovi, senza indugio, adeguato posto nel quadro didattico della scuola di ogni ordine e grado, al fine di rendere consapevole la giovane generazione delle raggiunte conquiste morali e sociali che costituiscono ormai sacro retaggio del popolo italiano“[30].
L’auspicio dell’Assemblea costituente, tuttavia, rimase inascoltato finché uno dei proponenti dell’ordine del giorno, il democristiano Aldo Moro, assurse al ruolo di Ministro della Pubblica Istruzione: con il D.P.R. 13 giugno 1958, n. 585, recante “programmi per l’insegnamento dell’educazione civica negli istituti e scuole di istruzione secondaria e artistica”, Moro ottenne, infatti, per la prima volta nella storia repubblicana, l’inserimento dell’educazione civica nel programma scolastico dell’insegnamento della storia[31].
La premessa del decreto, firmato da Moro, merita senz’altro di essere richiamata, costituendo uno dei lasciti più significativi ed alti del politico democristiano. Bastino solo due frasi. La prima: “sia pure in forma piana l’insegnante dovrà proporsi di tracciare una storia comparativa del potere, nelle suo forme istituzionali e nel suo esercizio, con lo scopo di radicare il convincimento che morale e politica non possono legittimamente essere separate, e che, pertanto, meta della politica è la piena esplicazione dei valori dell’uomo”. E la seconda: “se l’educazione civica mira, dunque, a suscitare nei giovani un impulso morale a secondare e promuovere la libera e solidale ascesa delle persone nella società, essa si giova, tuttavia, di un costante riferimento alla Costituzione della Repubblica, che rappresenta il culmine della nostra attuale esperienza storica, e nei cui principi fondamentali si esprimono i valori morali che integrano la trama spirituale della nostra civile convivenza”.
È stato notato che concretamente lo spazio assegnato alla nuova disciplina nella riforma Moro fosse assai ridotto[32] e che l’approccio ad essa soffrisse di una connotazione eccessivamente confessionale[33]. Di contro si può notare che risulta comunque definito un preciso monte ore (per quanto dimidiato rispetto a quello che vedremo essere previsto nella più recente legge 20 agosto 2019, n. 92, ma comunque definito ed obbligatorio); e che, al posto di un approccio confessionale, debba rilevarsi un’attenzione ai temi etici, tutt’altro che superflua.
In ogni caso, dopo gli anni ’70, l’insegnamento dell’educazione civica in Italia è gradualmente scomparso dai programmi scolastici, se si eccettuano rare per quanto preziose esperienze scaturite dalla particolare sensibilità di parte del corpo docente[34].
Non mancarono, invero, periodici tentativi per reintrodurre la materia fra quelle insegnate ai giovani italiani nel ’79[35], nell’85[36], nel ’96[37] e nel 2003[38]: ma essa andrà via via ad occupare uno spazio sempre più marginale[39].
Né la svolta si è registrata con la “riforma Gelmini”, attuata con le leggi n. 169/2008 e n. 222/2012, che hanno formalmente reintrodotto nei programmi scolastici la materia «Cittadinanza e Costituzione», essendo il relativo insegnamento sostanzialmente affidato alla “buona volontà” del corpo docente[40].

9. In tempi più recenti, si deve con piacere registrare, invece, una ritrovata attenzione per la formazione dei giovani italiani sui temi della cittadinanza e della Costituzione.
In questo senso va letto già il D.Lgs. n. 62/2017, recante “norme in materia di valutazione e certificazione delle competenze nel primo ciclo ed esami di Stato, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera i), della legge 13 luglio 2015, n. 107”, con il quale si stabilisce che, con riferimento al primo ciclo, sono oggetto di valutazione le attività svolte nell’ambito di “Cittadinanza e Costituzione” (artt. 2, comma 4) e che, con riferimento alle prove dell’esame di Stato conclusivo del secondo ciclo, “il colloquio accerta altresì le conoscenze e competenze maturate dal candidato nell’ambito delle attività relative a «Cittadinanza e Costituzione»” (art. 17, comma 10).
Ma è soprattutto con l’approvazione della legge 20 agosto 2019, n. 92, recante “introduzione dell’insegnamento scolastico dell’educazione civica”, votata a larghissima maggioranza dal Parlamento, che si apre una nuova stagione per l’insegnamento di questa materia nelle scuole italiane[41].
Un esame approfondito della riforma sarebbe ovviamene esorbitante dall’economia di questo intervento; eppure, sembra opportuno tracciare alcuni dei tratti salienti della riforma, sebbene nella consapevolezza che solo la sua concreta attuazione, che avverrà a decorrere dall’anno scolastico che sta per iniziare, ci darà le giuste coordinate dell’impatto che sarà in grado di produrre[42].
Di seguito, quindi, si procederà ad individuare, con sintetici richiami, ciò che la legge n. 92/2019 definisce come suo obiettivo primario; quali saranno i docenti che dovranno impartire le relative lezioni; il numero di ore di lezione previsto; nonché i contenuti dell’insegnamento e i relativi criteri di valutazione.
Quanto all’obiettivo della legge n. 92/2019, esso si rinviene già nell’art. 1, comma 1, secondo cui “l’educazione civica contribuisce a formare cittadini responsabili e attivi e a promuovere la partecipazione piena e consapevole alla vita civica, culturale e sociale delle comunità, nel rispetto delle regole, dei diritti e dei doveri”.
Quanto agli insegnanti, l’art. 2, comma 4, prevede per le scuole del primo ciclo, che la materia sia affidata “in contitolarità, a docenti sulla base del curricolo”, utilizzando le risorse umane già disponibili nell’organico dell’autonomia; per le scuole del secondo ciclo, che l’insegnamento sia affidato “ai docenti abilitati all’insegnamento delle discipline giuridiche ed economiche, ove disponibili nell’ambito dell’organico dell’autonomia”. In ogni caso, in virtù della reiterata qualificazione dell’insegnamento come materia “trasversale”, l’art. 2, comma 5 della legge dispone l’individuazione tra i professori ai quali esso è affidato di “un docente con compiti di coordinamento”, che dovrà anche proporre, ai sensi del sesto comma dello stesso articolo, la valutazione finale dei singoli studenti, sulla scorta delle indicazioni degli altri colleghi coinvolti[43].
Quanto alle ore di insegnamento previste, esse sono quantificate nel Piano triennale dell’offerta formativa di ciascun Istituto, nel “rispetto all’orario obbligatorio previsto dagli ordinamenti vigenti”; ma in ogni caso esse non potranno risultare inferiori ad un’ora a settimana (33 ore su base annua).
Quanto ai contenuti dell’insegnamento essi sono affidati, ex art. 3 della legge, ad un decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (attualmente del Ministro dell’Istruzione, in seguito alla scissione in due del Ministero avvenuta con il D.L. 9 gennaio 2020, n. 1, convertito con modificazioni dalla l. 5 marzo 2020, n. 12), cui spetta definire “linee guida per l’insegnamento dell’educazione civica che individuano,  ove non  già  previsti,  specifici  traguardi  per  lo  sviluppo   delle competenze e obiettivi specifici di apprendimento”, in coerenza con altri documenti di programmazione didattica già esistenti[44]. Spetterà al Ministero, quindi, precisare i contenuti, anche in termini di traguardi da conseguire a chiusura di ciascun ciclo di istruzione, operando scelte fra una serie molto ampia di materie che la legge n. 92/2019 elenca in diverse disposizioni, ma che riassume nel comma 2 dell’art. 1: “l’educazione civica sviluppa nelle istituzioni scolastiche la conoscenza della Costituzione italiana e delle istituzioni dell’Unione europea per sostanziare, in particolare, la condivisione e la promozione dei princìpi di legalità, cittadinanza attiva e digitale, sostenibilità ambientale, diritto alla salute e al benessere della persona”[45]. Di fatto le linee guida ministeriali sono state adottate con il Decreto del Ministero dell’Istruzione n. 35 del 22 giugno 2020, che a sua volta, in attuazione dell’art. 3 della legge n. 92/2019, adotta come allegati le “Linee guida per l’insegnamento dell’educazione civica” (all. A), la “Integrazione al Profilo delle competenze al termine del primo ciclo, di cui alle Indicazioni nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione vigenti (all. B) e la “Integrazione al Profilo educativo, culturale e professionale di cui all’allegato A al decreto legislativo n. 226/2005 (all. C). Si segnala, in particolare, che le linee guida ministeriali individuano, allo scopo di semplificare l’approccio al nuovo testo di legge, tre nuclei concettuali, che dovranno essere sviluppati nei piani triennali dell’offerta formativa, a propria volta così definiti: 1) Costituzione, diritto (nazionale e internazionale), legalità e solidarietà; 2) sviluppo sostenibile, educazione ambientale, conoscenza e tutela del patrimonio e del territorio; 3) cittadinanza digitale[46].
Infine, quanto alla valutazione degli studenti, l’art. 2, comma 6, della legge n. 92/2019 precisa che l’insegnamento trasversale dell’educazione civica debba essere valutato sia periodicamente che a conclusione di ciascun anno scolastico e che spetti al docente coordinatore proporre il voto espresso in decimi, sulla scorta degli elementi di conoscenza forniti dai professori ai quali è affidato l’insegnamento della materia.

10. É indubbiamente prematuro un giudizio definitivo su una legge complessa come la n. 92 del 2019, che dovrà essere valutata nella sua concreta attuazione sul campo e che, in ogni caso, rispetto a precedenti esperienze italiane, ha il pregio di testimoniare uno sforzo significativo del Parlamento nazionale, volto finalmente a dare decoro e sostanza all’insegnamento dell’educazione civica.
Già la previsione di una specifica valutazione sia periodica che finale degli studenti, che fino ad oggi era assente, della figura di un apposito docente coordinatore, della necessità di adeguare i curricula dei singoli Istituti e i piani triennali dell’offerta formativa, solo per evidenziare alcuni aspetti, denota la volontà, questa volta, di fare sul serio.
Certo, non depone bene la scelta, ormai ahimè consueta, di prevedere la clausola di invarianza di spesa, di cui all’art. 13 della legge[47]: la previsione di figure professionali aggiuntive, messe a disposizione degli Istituti scolastici con specifiche competenze nelle materie di insegnamento, certamente avrebbe giovato alla riforma.
Peraltro, la complessa riapertura delle scuole italiane per il primo anno scolastico in cui troverà applicazione la riforma (a.s. 2020/2021), segnata dalla necessità di fronteggiare l’epidemia di Covid-19, rende ancora più difficile l’applicazione della legge n. 92/2019, nella misura in cui configura la materia di insegnamento come “trasversale”, cioè implicante il coordinamento di più docenti di materie differenti[48].
Né bisogna sottovalutare la difficoltà, da taluno evidenziata, che si tratti, “allo stato attuale, di un percorso tutto da costruire, sul quale peraltro aleggia lo spettro della difficoltà per i docenti di erogare tale insegnamento all’interno dei programmi – già di per sé corposi – della loro materia di riferimento”[49]. Da questo punto di vista, sarebbe stato forse preferibile evitare di ingolfare l’insegnamento dell’educazione civica con una serie complessa di argomenti: accanto al tradizionale quanto essenziale studio della Costituzione[50], infatti, la nuova disciplina introduce numerose altre materie, alcune dettate dalle esigenze dell’oggi, come la “cittadinanza digitale”[51], altre forse un po’ abborracciate, messe alla rinfusa, come la “tutela delle produzioni e delle eccellenze territoriali e agroalimentari”[52], la “protezione civile”[53], “l’educazione stradale” o “l’educazione alla salute e al benessere”[54], che forse meglio si sarebbero potute inserire in altri percorsi didattico-educativi[55].
E, infine, una lacuna che, a mio parere, invece, è effettivamente grave: la nuova legge tace dell’etica. Se nei secoli trascorsi l’umanità (e per essa quanti hanno pensato e strutturato le società antiche, da Platone ad Aristotele, dagli epicurei agli stoici, alla teologia cristiana) ha fatto ricorso ai principi universali di comportamento per garantire il bene dei singoli e delle comunità, non vi è dubbio che la rivoluzione francese e quella industriale abbiano determinato un momento di profonda discontinuità con il passato, relativizzando le regole etiche, di fatto assorbite da altre scienze, dalla sociologia all’antropologia, dalla politica al diritto, all’economia[56]. Del pari potrebbe riflettersi sulla circostanza che l’etica laica sia stata progressivamente ed in larga misura soppiantata dalle regole della religione, con la conseguenza che la successiva secolarizzazione della società abbia determinato l’insorgenza di un drammatico vuoto etico&[57]. Forse il legislatore, o anche solo chi sarà chiamato a dare attuazione alla legge n. 92 del 2019, a partire dagli Istituti scolastici nella loro autonomia didattica, potrebbero valutare, prima ancora di affrontare l’insegnamento specifico dell’educazione civica, di valorizzare, nel definendo percorso formativo e nei relativi curricula, l’insegnamento dell’etica, magari sotto la forma applicata dell’etica repubblicana[58] o dell’etica pubblica[59]. E, infatti, se è importante per i cittadini la conoscenza dei propri diritti, lo è ancor di più quella dei doveri costituzionali, sinteticamente richiamati nella Costituzione italiana dall’art. 2, che si riferisce ai “doveri inderogabili” di solidarietà politica, economica e sociale. Come è stato autorevolmente sostenuto, “dal momento che una Costituzione è fondamentalmente un sistema di valori, l’educazione che offre ai suoi cittadini sarà costituita dall’istruzione a questi valori”[60].
Va, tuttavia, parimenti salutata con grande favore la recente decisione del Parlamento italiano, di approvare – a larghissima maggioranza – la nuova legge, che reintroduce nelle scuole l’insegnamento dell’educazione civica: educare le giovani generazioni ai valori della Costituzione vuol dire immettere nella loro cultura, cioè nel loro modo di vedere il mondo (i tedeschi parlano di Weltanschauung[61]), gli anticorpi indispensabili perché non attecchisca il disvalore della corruzione[62]. Ma la conoscenza della Costituzione e dei valori che esprime è funzionale soprattutto all’educazione dei cittadini verso forme di partecipazione democratica che li renda sempre meno sudditi e più protagonisti delle decisioni che li riguardano.
E così, a conclusione dell’intervento, con cui ho inteso fare il punto sullo stato dell’arte dell’educazione alla cittadinanza nei nostri due Paesi, è doveroso rilevare quanto l’esperienza brasiliana possa essere di grande insegnamento per l’Italia, lì dove prevede espressamente in Costituzione, all’art. 205, che l’istruzione debba mirare, oltre che “al pieno sviluppo della persona” ed “alla sua qualificazione al lavoro”, anche “alla sua preparazione all’esercizio della cittadinanza“[63]. Sarebbe, infatti, auspicabile che, per dare ancora più solidità alla decisione di reintrodurre nei programmi scolastici l’educazione civica, fosse inserita anche nella Costituzione italiana una previsione analoga a quella brasiliana. L’esperienza italiana, dal canto suo, con la legge n. 92 del 2019, potrà rappresentare un significativo modello, da monitorare nella sua concreta attuazione, ma certamente da tenere in debito conto, in vista della necessaria e generalizzata introduzione, nei programmi delle scuole brasiliane, dell’insegnamento della Costituzione.