Pietro Pastore

SOMMARIO: 1.  Quadro normativo di sintesi sulle università telematiche nell’ordinamento italiano. – 2. Il sistema di accreditamento delle università italiane, con specifico riguardo alle università telematiche. – 3. Autonomia didattica universitaria. – 4. La vicenda processuale. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Quadro normativo di sintesi sulle università telematiche nell’ordinamento italiano

Il sistema universitario italiano si configura quale articolazione del servizio pubblico dell’istruzione superiore, disciplinato in via principale dalla legge e da fonti secondarie di rango regolamentare, nonché informato ai principi costituzionali di cui agli artt. 33 e 34 Cost.

Nel variegato panorama del sistema universitario italiano^[1], le istituzioni universitarie si distinguono anzitutto in università statali (o pubbliche) e università non statali (private)^[2]. Le prime sono enti pubblici dotati di autonomia scientifica, didattica, organizzativa, finanziaria e amministrativa, nell’ambito dei principi stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato italiano; le seconde sono promosse da soggetti di diritto privato e sono legalmente riconosciute e autorizzate ad attivare corsi di studio e a rilasciare titoli aventi valore legale.

Accanto a tale dicotomia, si collocano le università a ordinamento speciale, caratterizzate da una disciplina derogatoria rispetto al regime ordinario, giustificata da peculiari finalità istituzionali, da tradizioni storiche consolidate ovvero da specificità territoriali e linguistiche.

In questo quadro, le università telematiche non costituiscono una categoria ontologicamente autonoma rispetto alla bipartizione fondamentale. Difatti, la qualificazione «telematiche» attiene non alla natura giuridica dell’ente, bensì alle modalità di erogazione della didattica, costituendo dunque una figura organizzativa connotata da peculiarità che ne giustificano una disciplina differenziata.

La disciplina vigente sulle università statali e non statali si fonda sulla legge n. 240/2010, c.d. «Gelmini», e la legge n. 243/1991. La legge del 2010, peraltro, esclude implicitamente dal suo campo di applicazione le università private, riferendosi il suo art. 2 solo alle «università statali» e limitandosi a richiamare nell’art. 12 la legge del 1991, in materia di ripartizione delle somme erogate dallo Stato alle Università private legalmente riconosciute.

D’altra parte, la legge n. 243/1991, intitolata «Università non statali legalmente riconosciute», prevede che lo Stato possa «concedere contributi … alle università e agli istituti superiori non statali legalmente riconosciuti che abbiano ottenuto l’autorizzazione a rilasciare titoli di studio universitari aventi valore legale» (art. 2). Tale autorizzazione coincide con l’attuale nozione di accreditamento, di cui si tratterà in seguito.

Per quanto attiene agli atenei telematici, il fondamento normativo della loro istituzione è rinvenibile nell’art. 26 co. 5 della legge del 27 dicembre 2002, n. 289, il quale ha attribuito al Ministero dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero per l’innovazione e le tecnologie, il potere di definire, con proprio decreto, i criteri e le procedure di accreditamento dei corsi di studio mediante modalità a distanza e delle istituzioni abilitate a rilasciare titoli accademici. In ottemperanza ad essa, è intervenuto il decreto ministeriale 17 aprile 2003 che ha fornito una prima definizione di tali istituzioni^[3] e ha stabilito criteri e procedure per l’accreditamento in parte derogatorie rispetto alla disciplina ordinaria. L’Allegato tecnico al decreto ministeriale individuava requisiti e criteri specifici per l’istituzione di tale categoria di Università. Difatti, le università telematiche, pur beneficiando dell’autonomia costituzionale ex art. 33 Cost., presentano caratteristiche peculiari, connesse alle modalità di erogazione della didattica, che giustificano il loro assoggettamento a meccanismi di accreditamento e istituzione parzialmente differenziati, finalizzati ad assicurare il rispetto degli standard qualitativi del sistema universitario nazionale. In attuazione della disciplina di settore, tra il 2004 e il 2006 furono istituiti e riconosciuti 11 Atenei telematici^[4].

Nonostante il riconoscimento ottenuto, con il decreto legge del 3 ottobre 2006, n. 262 si pose un primo blocco all’accreditamento di nuove Università telematiche, in attesa di uno specifico regolamento interministeriale volto a definire compiutamente le procedure di accreditamento, mai emanato. Il divieto espresso di accreditamento di nuove istituzioni universitarie fu stabilito dal decreto ministeriale del 10 giugno 2024, n. 773^[5], art. 8, comma 1, confermato dal recente decreto ministeriale del 6 dicembre 2024, n. 1835, art.1, comma 2, ultimo periodo.

2. Il sistema di accreditamento delle università italiane, con specifico riguardo alle università telematiche

A fronte del blocco all’accreditamento di nuovi atenei telematici e della conseguente esigenza di garantire un controllo sempre più rigoroso sugli standard qualitativi dell’offerta formativa esistente, si colloca l’evoluzione del sistema nazionale di assicurazione della qualità. In tale contesto si inserisce il modello AVA, volto a rafforzare le procedure di valutazione e accreditamento delle istituzioni universitarie^[6].

L’assicurazione della qualità della formazione superiore è un insieme di processi e attività finalizzate a garantire agli studenti l’adeguatezza delle sedi e il continuo miglioramento dei corsi di studio e dei servizi offerti dalle istituzioni superiori.

Il sistema di assicurazione della qualità si basa su un processo di Autovalutazione-Valutazione-Accreditamento (AVA) che include: una valutazione interna svolta dalle università attraverso l’adozione di un sistema di assicurazione della qualità interno e con il supporto dei Nuclei di Valutazione; una valutazione esterna condotta da commissioni di esperti (CEV) nominati dall’ANVUR (Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca)^[7] che verificano la conformità agli standard di qualità definiti dall’Agenzia; accreditamento periodico al termine del processo di valutazione, su parere dell’ANVUR trasmesso al Ministero per l’adozione del provvedimento formale.

L’introduzione di un sistema di accreditamento dei corsi di studio e delle sedi, nonché il ruolo centrale ricoperto dall’ANVUR, sono principi cardine enunciati dalla legge di riforma del sistema universitario, «legge Gelmini» (art. 1 co. 4).

In attuazione della predetta Legge, la disciplina puntuale in materia è contenuta nel d.lgs. n. 19/2012 e dalle fonti secondarie da esso derivate. Si tratta di un corpus uniforme, che si applica a tutte le università italiane, statali e non, che dovranno sottoporsi con esito positivo alle procedure di accreditamento iniziale e periodico. L’accreditamento iniziale consiste nell’autorizzazione, rilasciata tramite decreto del MUR a un’Università ad attivare nuove sedi e corsi di studio. Esso presuppone l’accertamento del possesso dei «requisiti didattici, strutturali, organizzativi, di qualificazione dei docenti e di qualificazione della ricerca» stabiliti dagli indicatori ANVUR^[8] (art. 6). L’accreditamento periodico, invece, consiste nella valutazione dei «requisiti di qualità, di efficienza e di efficacia delle attività svolte» e, dunque, nella verifica della persistenza dei requisiti valutati in sede di accreditamento iniziale, oltre che su ulteriori indicatori definiti dall’ANVUR. Tale valutazione deve essere effettuata ogni cinque anni per la sede, ogni tre anni per il corso di studio.

Con l’istituzione formale del sistema AVA il modello si è articolato in tre fasi principali. La prima configurazione è stata introdotta dal d.m. 47/2013 e dai decreti correttivi che ne sono derivati, segnando l’avvio dell’innovativo sistema di valutazione degli atenei. In secondo luogo, con il d.m. 987/2016 si è introdotto un sistema più strutturato e in linea con gli orientamenti europei, il c.d. AVA2. Infine, frutto del d.m. 1154/2021, l’attuale AVA3 introduce una struttura chiara dei requisiti per l’accreditamento delle sedi e dei corsi di studio e delinea puntualmente gli ambiti di valutazione^[9] declinati nelle Linee Guida ANVUR in specifici indicatori e punti di attenzione^[10].

In questa cornice normativa, la regolamentazione settoriale delle università telematiche risulta essere parzialmente superata. Pertanto, le procedure previste dall’ancora vigente d.m. del 2003 sono da considerarsi parzialmente sostituite dalle previsioni di cui al decreto del 2012. Analogamente, le funzioni previste per il Comitato di esperti di cui all’art. 5^[11] del d.m. sono state assorbite nel ruolo dell’ANVUR, in particolare nella presenta nelle CEV di Esperti telematici^[12] per la valutazione di Atenei telematici e di corsi a distanza di Atenei non telematici.

Il decreto legislativo del 2012, unitamente alla normativa che ne è derivata, ha uniformato il regime giuridico in materia di accreditamento, prevedendo una disciplina omogenea applicabile all’articolato sistema di istruzione superiore italiano^[13].

In linea con tale orientamento, il recente decreto ministeriale 1835/2024 ha definito le linee guida per l’offerta formativa a distanza nel contesto dell’accreditamento iniziale e periodico delle sedi e dei corsi di studio. Ai sensi del d.m. le attività formative erogate a distanza devono possedere specifiche caratteristiche funzionali e organizzative tali da garantire un elevato livello di qualità nella formazione.

Inoltre, in continuità con l’Allegato 3 al d.m. 989/2019, tale regolamentazione ha definito in modo organico le diverse tipologie delle classi dei corsi di studio in relazione alla quota di didattica erogata a distanza. In particolare, l’art. 3 definisce le quattro categorie: a) corsi convenzionali, i cui corsi vengono erogati interamente in presenza o con una limitata attività erogata con modalità telematiche, comunque non superiore a un terzo del totale; b) corsi in modalità mista, i cui corsi prevedono l’erogazione con modalità telematiche di una quota non superiore ai due terzi, escluse le attività pratiche e di laboratorio; c) corsi in modalità prevalentemente a distanza, i cui corsi sono erogati con modalità telematiche, in misura superiore ai due terzi; d) corsi in modalità integralmente a distanza, in cui tutte le attività formative sono svolte con modalità telematica. Il secondo comma specifica che: «possono essere istituiti esclusivamente secondo la tipologia a) i corsi di studio … di cui all’art. 1, co. 1 all’art. 1, co. 1, lettere a) e b), della l. 2 agosto 1999, n. 264, … nonché le classi per le quali la modalità di erogazione convenzionale è esplicitata nei provvedimenti di definizione delle classi stesse»; «le classi che prevedono, per il perseguimento di specifici obiettivi formativi, particolari attività pratiche … o disciplinate da disposizioni di legge o dell’Unione Europea possono essere istituiti esclusivamente secondo le tipologie a) o b)»; «possono essere attivati esclusivamente in modalità “convenzionale”, “mista” o “prevalentemente a distanza” (tipologie a, b, c) i corsi che fanno riferimento alle classi che prevedono, per il raggiungimento degli obiettivi formativi, la presenza non prevalente di attività pratiche»; «possono essere attivati anche in modalità “integralmente a distanza” (tipologia d) i corsi che fanno riferimento a classi che non prevedono attività pratiche e di laboratorio da svolgersi in presenza per il raggiungimento degli obiettivi formativi».

Da ultimo, l’art. 6 introduce il divieto per le Università telematiche di istituire corsi di tipologia a), ponendo, al contempo, una limitazione per l’istituzione dei corsi di tipologia b), ammissibili esclusivamente in presenza di specifiche convenzioni con Università non telematiche italiane. Con tale distinzione rispetto agli Atenei non telematici, i quali possono istituire corsi di studio di ciascuna delle tipologie di cui all’art. 3, si sono espressamente posti dei limiti all’offerta formativa degli Atenei telematici. In tal senso, è fondamentale domandarsi se tale limite posso configurare una discriminazione tra le due tipologie di Atenei e se tale limitazione possa rappresentare una violazione dell’autonomia garantita dall’art. 33 Cost.

Oltre alle disposizioni sopra richiamate, il d.m. ha disciplinato le modalità delle verifiche di profitto e delle sedi d’esame, nonché sui requisiti minimi di docenti di riferimento.

Con riguardo al primo profilo, il principio dello svolgimento delle verifiche di profitto in presenza non nasce nel 2024, ma il d.m. 1835 prevede espressamente per i corsi di tipologia c) e d) che siano svolte presso la sede legale dell’Ateneo oppure in sedi con commissioni costituite da due docenti della disciplina, tra cui il titolare dell’insegnamento. Quanto al secondo, invece, nonostante la precedente elasticità riconosciuta alle telematiche, il d.m. in esame pone limiti temporali all’adeguamento ai requisiti minimi di docenza previsti dal precedente d.m. 1154 (art. 7 co. 3). Tali prescrizioni rappresentano un significativo irrigidimento degli standard qualitativi e quantitativi previsti per le Università telematiche, d’altra parte garantiscono uniformità dei requisiti per l’accreditamento definiti, comportando un allineamento con gli Atenei non telematici.

La differenza permane sui requisiti richiesti per l’erogazione dei corsi a distanza, per i quali la normativa prescrive specifici standard tecnologici, tra i quali infrastrutture tecnologiche idonee, tracciabilità delle attività, adozione di identità digitale univoca per lo studente, adozioni di Learning Management System (LMS)^[14], tutor specifici per tali tipologie di corsi, caratteristiche rinvenibili anche nella regolamentazione ANVUR^[15].

Resta da riflettere se questo nuovo modello sostanzialmente omogeneo, inaugurato con la «legge Gelmini» e confermato con le recenti normative, possa in realtà porsi in diretta contrapposizione con le peculiarità e il pluralismo che contraddistinguono i singoli Atenei e le differenti comunità di riferimento.

3. Autonomia didattica universitaria

Le precedenti considerazioni in merito al progressivo irrigidimento del sistema di accreditamento e alla tendenziale uniformità dei requisiti tra atenei telematici e tradizionali impongono un ulteriore passaggio di analisi. È infatti necessario interrogarsi sul rapporto tra tali evoluzioni normative e il principio di autonomia universitaria, che costituisce il fondamento costituzionale dell’organizzazione degli Atenei.

Per autonomia universitaria si intende il principio per cui le università possono organizzarsi e svolgere liberamente le attività di insegnamento e ricerca, entro i limiti fissati dall’ordinamento^[16]. In Italia trova fondamento nell’art. 33 della Costituzione, il cui comma 6 espressamente prevede che «le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». Tale autonomia si pone in stretta connessione con la libertà di ricerca e insegnamento, tutelata nel precedente comma 1, nonché con il principio del pluralismo del nostro ordinamento. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale del 1988^[17], in linea con la Magna Charta delle Università europee^[18], ha espresso una diretta correlazione funzionale dell’autonomia universitaria con le libertà summenzionate, in quanto «organizzazione e diritti sono aspetti speculari della stessa materia».

La disposizione costituzionale, però, non manca di suscitare problemi interpretativi, in particolare riguardo alla riserva di legge posta in chiusura della previsione. La dottrina ha fornito ricostruzioni alquanto diverse dell’art. 33 comma 6. Alcuni autori hanno ricostruito detta riserva come relativa, ammettendo l’ingerenza di fonti secondarie, mentre altri ne hanno affermato il carattere dell’assolutezza, richiedendo una regolamentazione esclusivamente legislativa^[19]. La giurisprudenza costituzionale, dal suo canto, ha affermato che il diritto delle Università di darsi ordinamenti autonomi «spetta nei limiti delle leggi dello Stato: non si tratta di un’autonomia piena ed assoluta, ma di un’autonomia che lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, che, tuttavia, non sia irrazionale»^[20].

A quarant’anni dall’entrata in vigore della Carta fondamentale, il legislatore è intervenuto in attuazione della previsione costituzionale emanando la l. 168/1989^[21] intesa come primo tassello di un processo che si sarebbe completato con una successiva legge attuativa^[22], mai approvata.

La legge 168 si pone in una prospettiva di favore nei confronti dell’autonomia universitaria, prevedendo, nel suo art. 6 comma 1, la personalità giuridica degli Atenei e, in attuazione dell’art. 33 Cost., riconoscendo la loro autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, nonché il potere di darsi ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti. Il successivo comma 2, inoltre, prevede che le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento, escludendo in modo esplicito l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare. Tale assetto intendeva escludere l’ingerenza di fonti sub-primarie, in particolare le circolari ministeriali, strumento tradizionalmente usato dal Ministero.

Nonostante la riforma, la Corte costituzionale ha impropriamente ammesso che la riserva di legge di cui all’art. 33 Cost. non escluda un’attività normativa secondaria volta a integrare i contenuti sostanziali delle fonti primarie, laddove si tratti di profili che richiedono determinazioni unitarie o comunque «tali da dover essere conformate … e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo generali e stabili previsioni legislative» (sent. 383/1998)^[23]. La giurisprudenza costituzionale ammette la possibilità che la legge, ove non disponga direttamente ed esaustivamente, preveda l’intervento normativo dell’esecutivo, per la specificazione della disciplina legislativa quando richiede valutazioni d’insieme. In linea con tale orientamento, anche in una più recente sentenza n. 194/2017, la Corte ha ribadito i principi già affermati nel 1998, qualificando come fisiologica la possibilità di rinvio a fonti e atti amministrativi. Di fatto, la questione centrale non verterebbe sul contenuto della riserva di legge, ma sul bilanciamento tra i principi costituzionali che reggono il sistema delle autonomie costituzionalmente garantite. In tale prospettiva, la legge non può imporre agli Atenei qualunque vincolo, essendo limitata dalla necessità di rispettare l’autonomia universitaria, che può cedere solo rispetto a valori prevalenti e tutelati a livello costituzionale.

La relativizzazione della riserva viene confermata dalla riforma del sistema universitario del 2010 e dal sistema di valutazione che ne è derivato. In tal senso, la legge 240 accoglie una nozione di autonomia connessa alla stabilità e sostenibilità del bilancio e al conseguimento di risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca.

Anche riguardo al sistema di valutazione delineato nel precedente paragrafo e al ruolo dell’ANVUR, sul piano delle fonti si è assistito all’utilizzo di atti sub-legislativi che hanno definito la configurazione della valutazione, imponendo agli Atenei di uniformarsi a parametri e requisiti stringenti rispetto stabiliti da fonti non di rango primario.

Tuttavia, la valutazione non è incompatibile con il principio di autonomia, poiché un adeguato sistema di valutazione è implicito nella tutela delle libertà di insegnamento e ricerca costituzionalmente garantite, nonché nel principio del pluralismo. Tali libertà, garantite in virtù dell’autonomia riconosciuta alle Università, devono correlarsi a una responsabilità anche verso l’esterno dell’Università^[24]. In tale prospettiva, la valutazione risulta strettamente preordinata alla valorizzazione della qualità della ricerca, delle attività didattiche, del diritto allo studio e degli ulteriori diritti e libertà costituzionalmente garantiti.

Un profilo di netta differenziazione tra Università statali e Università non statali è quello dell’organizzazione interna. Riguardo le prime, l’art. 2 della «legge Gelmini» impose una revisione della governance interna prevedendo la presenza di organi e funzioni, permettendo la possibilità di sperimentazioni di modelli organizzativi, i cui criteri e modalità di verifica sarebbero stati definiti da fonti sub-legislative (art. 1 co. 2). Le Università private^[25], invece, non sono soggette ai tali principi e criteri direttivi, godendo in questa materia di un’autonomia sostanzialmente piena.

Resta ferma la sottoposizione degli Statuti^[26] e del regolamento generale di ateneo al controllo del Ministero in forza dell’art. 6, comma 9, della l. 168/1989.

4. La vicenda processuale

La sentenza del Consiglio di Stato, VII Sez., del 8 agosto 2023, n. 7701, si inserisce nel dibattito sul rapporto tra l’autonomia universitaria ex art. 33 Cost. e le fonti di regolamentazione sub-legislative, nonché sui limiti posti da queste ultime all’accreditamento dei corsi di studio in base alle modalità di erogazione.

La pronuncia trae origine dall’impugnazione della sentenza del giudice di primo grado, TAR Lazio, III Sez., del 3 gennaio 2022, n. 12, con la quale viene in parte ritenuto infondato e in parte dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’Università degli Studi “Niccolò Cusano” – Telematica Roma contro il Ministero dell’Università e della Ricerca. In particolare, ai fini della trattazione, è utile richiamare alcuni passaggi salienti della decisione.

L’Università in questione chiedeva l’annullamento ex art. 29 c.p.a. del d.m. 989/2019 recante “Linee generali d’indirizzo della programmazione delle Università 2019-2021 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati”, per le parti di specifica impugnazione. Inoltre, per i motivi aggiunti, l’annullamento delle Linee guida per la progettazione in qualità dei corsi di studio di nuova istituzione per l’a.a. 2021-2022 approvate dal Consiglio Direttivo dell’ANVUR con Delibera n. 167 del 9 settembre 2020 e del decreto del 25 marzo 2021, n. 289 del Ministero dell’Università e della ricerca recante “Linee generali d’indirizzo della programmazione delle Università 2021-2023 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati”.

Riguardo ai motivi di doglianza del gravame, l’Ateneo ha impugnato il d.m. 989/2019 nella parte in cui prescrive che le Università telematiche possano istituire, previo accreditamento, esclusivamente corsi di studio prevalentemente o integralmente a distanza e corsi in modalità mista sulla base di specifiche convenzioni con Università non telematiche italiane. Tale disposizione avrebbe compromesso la possibilità di richiedere l’accreditamento di corsi di tipologia a) convenzionali.

Il ricorrente sosteneva che gli atti impugnati avrebbero introdotto limiti non previsti dalla legge, in violazione della riserva di legge di cui al comma 6 dell’art. 33 Cost. e dell’art. 6 della l. 168/1989, nonché una disparità di trattamento nei confronti delle Università telematiche sulla base di un potere regolatorio ministeriale eccedente rispetto alla cornice normativa primaria.

Inoltre, deduceva la lesività della previsione dell’Allegato 3, sezione C del decreto ministeriale, nella parte in cui introduce, per i corsi a distanza, il requisito della presenza nelle commissioni d’esame di almeno un professore della disciplina ogni trenta studenti. Tale prescrizione si porrebbe in contrasto con quanto previsto dall’art. 11, comma 1, della l. 341/1990 e di cui dall’art. 11, comma 7, del d.m. 270/2004, incidendo sull’autonomia didattica riservata al regolamento di Ateneo approvato tramite decreto ministeriale^[27].

Con riguardo al primo motivo, il giudice amministrativo ha richiamato la precedente sentenza della medesima Sezione del 17 maggio 2021, n. 5795 in sede di impugnazione del d.m. 635/2016, sostituito dal decreto ministeriale oggetto di ricorso, rilevando una sostanziale identità di disciplina in materia. Il Collegio ha sostenuto che la normativa delle Università telematiche, fin dalla loro origine con la l. 289/2002 e il d.m. 17 aprile 2003, abbia consentito l’attivazione sia di corsi prevalentemente o integralmente a distanza, sia di corsi in modalità mista, richiedendo «l’intervento di un’università stanziale tutte le volte in cui vi sia una parte dell’attività formative che non possa essere svolta in presenza». Tali previsioni risultano coerenti con i connotati tipici degli Atenei telematici, fondati sull’utilizzo di tecnologie informatiche e telematiche nell’erogazione della didattica.

In merito alla seconda questione richiamata, il giudice ne afferma l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire, non avendo la disposizione censurata un’attitudine immediatamente lesiva. In particolare, il pregiudizio richiederebbe il diniego di accreditamento all’esito di una valutazione del Ministero in termini negativi.

A seguito del rigetto del ricorso, il ricorrente ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato al fine di ottenere la riforma della sentenza di primo grado.

L’appellante rileva l’insussistenza di un potere del Ministero e dell’ANVUR di vietare alle sole Università telematiche di offrire determinate tipologie di corsi di laurea, in quanto tali previsioni non trovano riferimento nella disciplina di settore. Riguardo alla previsione concernente il numero minimo di docenti per lo svolgimento delle verifiche di profitto, la parte ricorrente argomenta che siano le linee guida a rappresentare l’atto immediatamente lesivo introducendo condizioni ulteriori non previste dalla normativa di settore.

Il Collegio ritiene l’appello infondato. La Corte si allinea alle considerazioni del giudice di primo grado, confermando la mancata presenza di contenuti discriminatori a danno delle Università telematiche degli atti impugnati. L’insussistenza di una disparità di trattamento è giustificata dal quadro regolatorio di riferimento, in cui si evince che le Università telematiche, tra le quali la ricorrente, hanno ottenuto l’accreditamento con criteri specifici differenziati rispetto alle Università non telematiche, in coerenza con la tipologia di insegnamento attraverso tecnologie informatiche e telematiche. In tal senso, la Corte richiama la sentenza del medesimo Consiglio n. 5334/2022, stesso appellante, in cui si specifica che «la disciplina delle università telematiche e di quelle stanziali è evidentemente connotata da talune differenze che riflettono i peculiari processi organizzativi e didattici». Alla luce di tali differenze, ad avviso del collegio, non sussiste un effetto discriminatorio delle disposizioni previste dal decreto oggetto di impugnazione.

In secondo luogo, il giudice d’appello si pronuncia circa la contestazione concernente il livello della fonte della pertinente disciplina normativa. Il Collegio sostiene che «è rimesso al legislatore valutare, nell’ambito della legge di delega, gli ambiti e i limiti del decreto legislativo che ne attua i principi, senza che ciò escluda che la pubblica amministrazione eserciti la propria titolarità di disciplinare attraverso gli strumenti propri gli aspetti ritenuti meritevoli di indicazioni più puntuali».

Quanto al motivo della dedotta lesività del numero minimo di docenti, la Corte non ravvisa motivi di censura, richiamando il principio dell’insindacabilità del giudice amministrativo riguardo le valutazioni espressione di discrezionalità tecnica in capo all’amministrazione, circa il determinarsi sul numero dei docenti stabili da prevedere in rapporto al numero di studenti per le commissioni d’esame, se non in presenza di macroscopica irragionevolezza o illogicità^[28].

5. Considerazioni conclusive

Alla luce delle considerazioni svolte, la pronuncia in esame assume particolare rilievo, poiché affronta alcune questioni centrali dell’attuale processo evolutivo della normativa universitaria italiana, connotata dalla progressiva implementazione di meccanismi di valutazione di matrice regolamentare.

In conformità con l’indirizzo delineato dalla Corte Costituzionale e con la linea assunta dal legislatore degli ultimi decenni, il Collegio aderisce alla relativizzazione della riserva di legge di cui all’art. 33, comma 6, Cost., ammettendo che il legislatore possa demandare a fonti sub-legislative la specificazione tecnica di determinati profili della disciplina universitaria, specie ove emergano esigenze di uniformità e valutazione complessiva^[29]. Tuttavia, tale impostazione si pone in discontinuità con l’art. 6 della summenzionata l.n.168/1989 sull’autonomia universitaria, che espressamente esclude l’intervento di fonti sub-primarie, al fine di preservare l’autonomia degli Atenei da ingerenze amministrative. In forza di tale ricostruzione, il Collegio non si limita a respingere l’impugnazione avverso la sentenza del giudice di primo grado, ma legittima il ricorso a fonti sub-legislative per la definizione di aspetti tecnici e valutazioni unitarie.

Sotto tale profilo, la pronuncia si caratterizza per aver, seppur implicito, valorizzato la funzione del sistema di valutazione della qualità universitaria. L’introduzione di requisiti di accreditamento e procedure periodiche di valutazione, pur essendo potenzialmente in contrasto con il principio costituzionale di autonomia universitaria, rappresenta uno strumento volto a garantire la tutela di ulteriori valori costituzionalmente garantiti, quali il diritto allo studio, il buon andamento della pubblica amministrazione, nonché la responsabilità istituzionale degli Atenei. In tale prospettiva, l’autonomia universitaria non assume un carattere assoluto, ma può legittimamente essere limitata in funzione di garanzia di interessi pubblici di rango costituzionale.

Parimenti rilevante il rigetto della dedotta disparità di trattamento tra università telematiche e università stanziali. In linea con quanto precedentemente esposto, la Corte evidenzia come, fin dalla loro origine, la disciplina settoriale delle Università telematiche sia caratterizzata da procedure di istituzione e requisiti di accreditamento differenziati, giustificati dalle peculiarità dell’erogazione della didattica mediante strumenti telematici. Dunque, la differenziazione in base alla tipologia di corsi accreditabili non assume carattere discriminatorio, ma costituisce espressione della diversità funzionale e strutturale di tali Atenei. In questo quadro, la pronuncia si pone in linea di continuità anche con il precedente orientamento giurisprudenziale, sentenza del Consiglio di Stato n. 6035/2013, che evidenziava per le Università telematiche, pur avendo una sede giuridica in una determinata regione, l’assenza di un territorio di riferimento, svolgendo il loro servizio formativo su tutto il territorio nazionale e oltre. Tale caratteristica giustifica l’adozione di procedure di accreditamento parzialmente differenziate, fondate non tanto sulla verifica delle infrastrutture fisiche, quanto sulla sussistenza di adeguati requisiti tecnologici nel rispetto di specifici standard tecnici per l’erogazione della didattica a distanza.

Da ultimo, la decisione si allinea al consolidato principio di insindacabilità della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, specie con riguardo alle valutazioni del Ministero e dell’ANVUR in ordine ai requisiti richiesti ai fini dell’accreditamento. Il Collegio, in tale sede, ha ribadito che le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze tecniche possono essere sindacate dal giudice amministrativo esclusivamente nei casi di manifesta illogicità o irragionevolezza, non potendosi sostituire alle determinazioni tecnico-discrezionali dell’autorità competente. Restano, tuttavia, alcuni profili meritevoli di ulteriore approfondimento con riguardo all’effettiva tutela giurisdizionale degli Atenei, specie avverso valutazioni basate su una regolamentazione, come quella AVA, quasi totalmente governata da requisiti tecnici. Nondimeno, si tratta di profili che esulano dalla presente trattazione.

In definitiva, la pronuncia si conforma all’attuale orientamento volto a differenziare gli Atenei telematici dagli Atenei tradizionali. Nondimeno, tale differenziazione mette in rilievo le criticità del recente processo di uniformazione dei requisiti di accreditamento applicabili alle Università italiane. Tuttavia, un sistema standardizzato rischia di determinare una compromissione del pluralismo universitario e delle peculiarità organizzative e didattiche che caratterizzano il variegato panorama dell’istruzione superiore italiana. Sebbene le Università telematiche presentino caratteristiche strutturali peculiari, tali da giustificare discipline e limiti specifici, occorre rilevare che il fine primario dell’istruzione universitaria consiste nella formazione di figure professionali dotate di competenze tra loro comparabili. L’obiettivo del servizio pubblico reso prescinde, dunque, dalla natura organizzativa dell’istituzione accademica. In tal senso, appare condivisibile l’indirizzo del legislatore e dell’autorità amministrativa di definire un modello valutativo tendenzialmente uniforme.

In particolare, il sistema di accreditamento e assicurazione della qualità risulta funzionale all’attuazione del diritto allo studio di cui agli artt. 3 e 34 Cost., garantendo l’accesso all’istruzione superiore nell’ambito di percorsi formativi caratterizzati da standard adeguati^[30] e uniformemente verificabili. In questa prospettiva, l’implementazione di strumenti valutativi omogenei non può essere interpretata come mera compressione dell’autonomia universitaria, ma deve essere letta alla luce della funzione pubblica dell’istruzione universitaria e dei diritti sociali ad essa connessi. Ne consegue che l’autonomia universitaria, pur configurandosi come principio costituzionalmente garantito e come presidio di pluralismo culturale e didattico, debba essere necessariamente bilanciata rispetto agli altri interessi di rilievo costituzionale.

In conclusione, la tensione tra esigenze di uniformità valutativa e tutela dell’autonomia universitaria rappresenta uno dei nodi centrali dell’attuale sistema universitario italiano. Pertanto, sarà necessario operare un delicato bilanciamento tra controllo pubblico e autonomia, imprescindibile per assicurare un sistema universitario capace di coniugare qualità e diversità delle realtà accademiche.

^[1] Per una visione completa delle istituzioni universitarie del sistema universitario italiano si veda la pagina del sito istituzionale: https://www.mur.gov.it/it/aree-tematiche/universita/le-universita (ultimo aggiornamento 27 aprile 2026).

^[2] A. Saporito, Inquadramento delle università nell’ordinamento giuridico italiano, tra università statali, non statali e telematiche, in Ambiente Diritto, fascicolo n. 4, 2022, pp. 1-28. G. Sobrino, Elementi comuni e differenziazione tra le istituzioni universitarie nel quadro dell’autonomia: università pubbliche, private, telematiche, in Osservatorio sulle fonti, fascicolo 3, 2025, pp. 317-340.

^[3] Istituzioni universitarie, promosse da soggetti pubblici e privati, riconosciute secondo i criteri e le procedure di cui al decreto (art. 2 co. 2).

^[4] Per l’elenco delle Università telematiche italiane si veda la pagina del sito istituzionale: https://www.mur.gov.it/it/aree-tematiche/universita/le-universita/universita-telematiche (ultimo aggiornamento 8 febbraio 2023). Per un’analisi dettagliata su tali istituzioni si veda A. L. Trombetti, A. Stanchi, Le università telematiche italiane. Cosa sono, cosa offrono, un confronto con l’Europa, I Libri di Emil, Città di Castello, Perugia, 2017.

^[5] Il decreto definì le Linee generali d’indirizzo della programmazione triennale del sistema universitario per il triennio 2024-2026.

^[6] Per un quadro sulle esperienze di assicurazione della qualità in Italia e sull’avvio del sistema AVA si veda M. Turri, Calimero all’università valutazione della didattica e sistema AVA, Fondazione Giovanni Agnelli, 2014.

^[7] Per la struttura e il funzionamento dell’ANVUR si veda il D.P.R. 1 febbraio 2010, n. 76.

^[8] Gli indicatori ANVUR sono definiti e rivisti ogni tre anni, per quanto riguarda i corsi di studio, e ogni cinque anni, quanto alle sedi. Essi devono essere armonizzati con le linee generali di indirizzo della programmazione triennale delle università contenute in un decreto del MUR, previo parere della CRUI, del CUN e del Consiglio nazionale degli studenti universitari, nonché con le esigenze di sostenibilità economico-finanziaria degli Atenei.

^[9] Ambito A: Strategia pianificazione e organizzazione; Ambito B: Gestione delle risorse; Ambito C: Assicurazione della qualità; Ambito D: Qualità della didattica e dei servizi agli studenti; Ambito E: Qualità della ricerca e della terza missione/impatto sociale.

^[10] Si veda il modello AVA 3: indicatori a supporto della valutazione approvato con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 3 del 12 gennaio 2023.

^[11] La norma prevede l’istituzione di un Comitato di Esperti, in possesso di adeguati requisiti tecnico professionali nel settore dell’innovazione tecnologica e della formazione a distanza, per esprimere motivati pareri in ordine alle istanze per l’accreditamento dei corsi di studio a distanza.

^[12] Si vedano le Linee Guida per il sistema di assicurazione della qualità negli atenei approvate con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 189 dell’8 agosto 2024.

^[13] l’art. 3 del decreto prevede l’applicazione delle disposizioni alle istituzioni universitarie italiane, statali e non statali, ivi compresi gli istituti universitari a ordinamento speciale e le università telematiche.

^[14] Il Learning Management System è una piattaforma software per la creazione di contenuti, la distribuzione di corsi, il tracciamento dei progressi e, più in generale, la gestione e la progettazione dei programmi di formazione online.

^[15] Si veda il Modello di accreditamento periodico delle sedi e dei corsi di studio universitari con Note approvato con Delibera del Consiglio Direttivo ANVUR n. 26 del 13 febbraio 2023.

^[16] Per un quadro completo sulle fonti in tale settore: G. Tarli Barbieri, Le fonti dell’autonomia universitaria, in Osservatorio sulle fonti, fascicolo n. 1, 2022.

^[17] Corte cost. del 26 ottobre 1988 n. 1017, in GU 1^a serie speciale del 16 novembre 1988, n. 46.

^[18] La Magna Charta delle Università europee è stata sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988 e afferma nel primo dei principi fondamentali che l’Università è «un’istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la cultura mediante la ricerca e l’insegnamento. Per essere aperta alle necessità del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di ricerca e d’insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei confronti di ogni potere politico ed economico».

^[19] Sulle diverse posizioni G. Fontana, Art. 33, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. I, Torino, Utet, 2006, pp. 694 ss.;

^[20] Corte cost. del 03 maggio 1985, n. 145. In linea con tale interpretazione anche Corte cost. del 26 ottobre 1988 n. 46, cit.

^[21] Si tratta della legge istitutiva del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica, attualmente Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR) istituito come dicastero autonomo dal d.l. 1/2020.

^[22] Si allude a una legge successiva negli artt. 6, comma 8, e 16, comma 1, della l. 168/1989.

^[23] Corte Cost. del 27 novembre 1998 n. 383, in GU 1^a serie speciale, del 2 dicembre 1998, n. 48.

^[24] Sul tema della responsabilità delle Università si veda G. Grasso, Autonomia Universitaria, senza responsabilità? Spunti dall’esperienza costituzionale italiana, in Consulta online, fascicolo III, 2016. A. F. Uricchio, Autonomia universitaria e valutazione, in Osservatorio costituzionale, fascicolo II, 2022.

^[25] Per approfondimenti sul tema della natura giuridica si veda A. De Angelis, Quale “status” per le università non statali? Una lettura alla luce della recente giurisprudenza amministrativa, in Nomos, 2, 2016.

^[26] Essi sono deliberati dagli organi competenti e sono trasmessi al Ministero che, entro il termine di 60 giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame. In assenza di rilievi essi sono emanati dal rettore.

^[27] Si ricorda che i regolamenti didattici di Ateneo sono inviati al Ministero dell’università e della ricerca, il quale, sentito il CUN, approva il regolamento entro 180 giorni dal ricevimento, decorsi i quali senza che il Ministro si sia pronunciato il regolamento si intende approvato. Il regolamento è emanato con decreto del rettore.

^[28] Si veda A. Giusti, Discrezionalità tecnica dell’amministrazione e sindacato del giudice amministrativo, in Giurisprudenza italiana, vol. 5, 2015, pp. 1211-1218.

^[29] G. Fontana, Art. 33, cit.

^[30] G. Grasso, Autonomia Universitaria, senza responsabilità? Spunti dall’esperienza costituzionale italiana, cit. Su una cultura della valutazione che metta al centro i risultati di apprendimento e il dialogo con il mondo del lavoro M. Castagnaro, S. Capogna, L’ANVUR e la qualità della didattica universitaria, in Formazione & Insegnamento, XII, 2014, pp. 25-37.

L'articolo Considerazioni a margine di Consiglio di Stato, VII Sez., del 8 agosto 2023, n. 7701 proviene da Giustamm.

Università e ricerca – Ruolo di professore universitario – Professore emerito – Anzianità di servizio – Professore ordinario – Rilevanza.

L’Adunanza ritiene che l’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 sia ancora integralmente in vigore, sia perché non inciso dalle leggi successive, sia perché – ai fini del conferimento dell’onorificenza in questione – a suo tempo il legislatore ha fissato un inderogabile requisito di ordine temporale.

L’attribuzione del titolo onorifico di “emerito” presuppone dunque la sussistenza di un dato oggettivo, lo svolgimento dell’attività lavorativa quale professore ordinario per almeno venti anni, in presenza del quale l’Università può proporre il suo conferimento da parte del Ministero, in considerazione della piena maturità scientifica e del conseguimento di risultati eccezionali nello studio e nella ricerca.

Pres. Maruotti, Est. Santoleri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 1624 del 2024 della Settima Sezione (n. 13 del 2024 del ruolo dell’Adunanza Plenaria), proposto dal Prof. Giovanni Serges, rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

dell’Università degli Studi “Roma Tre”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma (Sezione Terza ter), n. 17912/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2024 la Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti l’Avvocato Federico Dinelli e l’Avvocato dello Stato Federico Basilica;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – L’appellante, con il ricorso di primo grado proposto dinanzi al TAR Lazio, Sede di Roma, Sezione Terza ter, ha impugnato il provvedimento del Ministero dell’Università e della Ricerca del 30 giugno 2023, con il quale è stata respinta la proposta di conferimento in suo favore del titolo di professore emerito, inoltrata dall’Università degli Studi “Roma Tre” in data 26 luglio 2022.

Tale provvedimento ha rilevato l’insussistenza dei requisiti previsti dall’art. 111 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore, approvato con il regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, secondo cui “Ai professori ordinari, che siano stati collocati a riposo o dei quali siano state accettate le dimissioni, potrà essere conferito il titolo di “professore emerito”, qualora abbiano prestato almeno venti anni di servizio in qualità di professori ordinari”.

L’appellante ha svolto l’attività di professore universitario di ruolo per 22 anni presso l’Università “Roma Tre”, con la qualifica, per alcuni anni, di professore associato, divenendo poi professore ordinario. Nel dettaglio, egli è stato chiamato dall’Università “Roma Tre” in qualità di professione associato a decorrere dal 1° novembre 1999 e dal 1° marzo 2002 ha conseguito la qualifica di professore ordinario, mantenuta fino al suo pensionamento, avvenuto il 31 ottobre 2021.

Il ricorrente, quindi, ha svolto per diciannove anni e nove mesi l’attività quale professore ordinario presso l’Università “Roma Tre”, e non per i venti richiesti dall’art. 111 del R.D. n. 1592/1933: per tale ragione, il MUR ha respinto la richiesta di conferimento dell’onorificenza di “professore emerito”, presentata dall’Ateneo in suo favore.

2. – Nel ricorso di primo grado, il ricorrente ha lamentato l’illegittimità dell’atto sotto i seguenti profili:

i) per erronea interpretazione dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 e dell’art. 15, secondo comma, della legge 18 marzo 1958, n. 311, anche alla luce della disciplina attuale sullo status di professore universitario, prevista dal d.P.R. n. 382/1980 e dalla legge n. 240/2010, che ha istituito il ruolo unico per i professori universitari, distinguendoli in due fasce all’interno del medesimo ruolo;

ii) per violazione del regolamento dell’Università degli Studi “Roma Tre”, relativo al conferimento del titolo onorifico di “professore emerito”, adottato con la delibera del Senato accademico n. 564 del 2021.

2.1 – Il ricorrente ha anche prospettato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933, per contrasto con l’art. 3 Cost., sostenendo che l’interpretazione seguita dal Ministero dell’Università sarebbe ‘anacronistica’ e, come tale, irragionevole alla luce del contesto normativo radicalmente mutato, che ha riconosciuto l’autonomia universitaria, ha introdotto la figura del professore associato ed ha mutato il regime sul pensionamento dei professori universitari, passato da 75 a 70 anni, rendendo più difficile per i professori ordinari il raggiungimento del limite dei venti anni nella relativa qualifica, necessario per conseguire l’onorificenza.

3. – Il ricorso è stato respinto dal TAR per il Lazio sulla base delle seguenti argomentazioni:

– il primo giudice ha ritenuto non condivisibile l’interpretazione dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 e dell’art. 15 della legge n. 311/1958 prospettata dal ricorrente, richiamando due precedenti di questo Consiglio di Stato, il primo in sede consultiva (Sez. Seconda, parere n. 2203/2015) ed il secondo in sede giurisdizionale (Sez. Sesta, n. 1506/2021);

– ha disatteso la tesi dell’interessato, diretta a sostenere l’unitarietà della funzione docente svolta dai professori associati ed ordinari, rilevando che sussiste “la distinzione dei compiti e delle responsabilità dei professori ordinari e di quelli associati, inquadrandoli in due fasce di carattere funzionale” (cfr. l’art. 1 del d.P.R. n. 382/1980); quanto all’art. 22 dello stesso d.P.R. n. 382/1980, che dispone l’equiparazione dello stato giuridico dei professori associati a quello degli ordinari, il TAR ha sottolineato che tale equiparazione sussiste “salvo che non sia diversamente disposto”, con la conseguenza che sarebbe persistente la differenza tra le due posizioni;

– in merito al regolamento dell’Università “Roma Tre”, il TAR ha ritenuto che il regolamento di Ateneo non avrebbe potuto disporre diversamente da quanto previsto dalla legge, in quanto “il diritto delle Università di darsi un ordinamento autonomo non deve superare i “limiti stabiliti dalle leggi dello Stato””; tali limiti sarebbero inderogabili a fronte della necessità di disciplinare in modo uniforme il conferimento di un titolo avente valore su tutto il territorio nazionale;

– il giudice di prime cure ha poi ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, in quanto la distinzione dei professori in due fasce, con differenti modalità di accesso alle rispettive qualifiche di professore associato e di professore ordinario, non consentirebbe di ritenere affetta da irragionevolezza la previsione recata dall’art. 111 cit.; peraltro, non sarebbe possibile individuare, in via ermeneutica, una disciplina alternativa quanto al periodo minimo di svolgimento del servizio come professore ordinario, al fine di conseguire il titolo di professore emerito, non potendo ritenersi equivalenti i due profili, tenuto conto di quanto stabilito dal legislatore in proposito.

4. – Tale sentenza è stata impugnata dall’interessato, che ha lamentato, con il primo motivo, il vizio di “errores in iudicando: Violazione e falsa applicazione dell’art. 111 R.D. n. 1592 del 1933; violazione e falsa applicazione dell’art. 15 legge n. 311 del 1958; contraddittorietà ed irragionevolezza della motivazione”.

Tale doglianza è stata articolata sulla base di tre profili, che possono così riassumersi:

I) mancata valutazione da parte del giudice di primo grado delle due pronunce di questo Consiglio di Stato in precedenza richiamate, secondo cui l’art. 111 R.D. n. 1592/1933 dovrebbe essere interpretato in stretta correlazione con l’art. 15, secondo comma, della L. n. 311/1958, il quale – pur rinviando all’art. 111 del R.D. n. 1592/1933, quale disciplina dei presupposti per il conferimento del titolo di professore emerito – ne avrebbe innovato il perimetro applicativo, estendendolo all’intera categoria dei professori universitari;

– l’art. 15, secondo comma, cit., infatti, dopo aver disciplinato in modo unitario il collocamento a riposo dei professori universitari senza considerare la fascia di appartenenza, ha disposto che “Ai professori collocati a riposo può essere conferito il titolo di professore emerito o di professore onorario, ai sensi dell’art. 111 del testo unico delle leggi sulla istruzione superiore approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592. Nulla è innovato alle disposizioni del comma ultimo del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore sopra citato”;

– secondo l’appellante l’art. 15, secondo comma, della L. n. 311 del 1958 avrebbe innovato la risalente disciplina recata del R.D. n. 1592 del 1933, poiché, in merito al conferimento dell’onorificenza di “professore emerito” o di “professore onorario”, si riferisce genericamente ai “professori” universitari collocati a riposo, anziché ai soli “professori ordinari”, a differenza di quanto previsto dall’art. 111 del R.D. n. 1592/1933;

– ciò sarebbe confermato dall’ultimo comma dello stesso art. 15 cit., secondo cui “Nulla è innovato alle disposizioni del comma ultimo dell’art. 110 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore sopra citato”: secondo l’appellante tale previsione confermerebbe la volontà del legislatore di innovare la disciplina recata dall’art. 111 del R.D. n. 1592/1933, in quanto il legislatore – qualora avesse inteso ribadire le regole precedenti – si sarebbe premurato di aggiungere all’art. 110, ultimo comma, del T.U. n. 1592/1933 anche il richiamo all’art. 111 dello stesso T.U. in modo che fosse chiaro che “nulla era stato innovato” a tal proposito;

II) mancata interpretazione storico-sistematica del dato normativo: l’appellante ha dedotto che sussiste, ormai, un unico ruolo per i professori universitari anche se articolato sulla base di due fasce, rilevanti, soprattutto, a livello retributivo, tenuto conto della unitarietà della funzione docente con uguale garanzia di libertà didattica e di ricerca;

– i professori universitari hanno identità di status e svolgono la medesima attività didattica; residuano tra le due fasce di professori differenze che riguardano il reclutamento, le funzioni di coordinamento, tali da non incidere sull’identità delle funzioni svolte;

– inoltre, la tesi del Ministero dell’Università – secondo cui non sarebbe valutabile per il professore ordinario, ai fini della nomina come “professore emerito”, l’anzianità di servizio come professore associato – avrebbe effetti distorsivi ed irragionevoli alla luce del mutato ordinamento della materia;

III) – erronea interpretazione del regolamento dell’Università “Roma Tre” (art. 2, comma 1) che disciplina la concessione del titolo di professore emerito: con tale doglianza l’appellante ha censurato la decisione del TAR, secondo cui il potere delle Università di dotarsi di un regolamento autonomo non deve superare “i limiti stabiliti dallo Stato”, in quanto tale titolo ha valore sull’intero territorio nazionale;

– secondo l’appellante, invece, il regolamento universitario avrebbe valenza dirimente, laddove stabilisce che tale titolo può essere conferito ai “professori ordinari che siano stati collocati a riposo o dei quali siano state accolte le dimissioni, che abbiano prestato almeno venti anni di servizio, nella qualità di professori universitari di ruolo, alla data del collocamento a riposo o dell’accoglimento delle dimissioni”;

– tale disposizione, riferendosi ai professori ordinari con venti anni di servizio nella qualità di “professori di ruolo”, posizione nella quale ricadono sia i professori ordinari che gli associati, tenuto conto dell’unicità del ruolo in base all’art. 1 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, implicherebbe la valutabilità – nel caso di specie – del breve periodo di tempo nel quale l’appellante ha prestato servizio in qualità di professore associato presso l’Università “Roma Tre”;

– tale disposizione sarebbe stata introdotta, infatti, in applicazione dei principi espressi dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in precedenza richiamati (parere n. 2203/2015 e sentenza n. 1506/2021);

– quanto alla autonomia dell’Università e al suo potere regolamentare, l’appellante ha richiamato la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (Sezione Sesta n. 696/2017), secondo cui occorre tener conto di quanto stabilito con il regolamento dell’Università: pertanto, se il regolamento ha ritenuto computabili anche gli anni di servizio come professore associato, tali anni si sarebbero dovuti valutare, in quanto la disciplina della materia ricade nella piena autonomia del singolo Ateneo.

4.1 – Con il secondo motivo, infine, l’appellante ha riproposto, in via subordinata, la questione di legittimità costituzionale, ribadendo la tesi secondo cui vi sarebbe un ‘anacronismo legislativo’, nel prevedere ancora, nonostante il riconoscimento dell’autonomia universitaria, che debba esservi il decreto del MUR (in origine decreto reale) a recepire la deliberazione del singolo Ateneo.

4.2 – Il Ministero dell’Università e della Ricerca, costituitosi in giudizio, ha ribadito le tesi difensive già svolte in primo grado ed accolte dal TAR, sostenendo la perdurante differenza tra le qualifiche di professore ordinario e associato, e la valutabilità dei soli anni di servizio resi nella qualifica di professore ordinario, tenuto conto che, secondo l’Amministrazione, “l’unitarietà della funzione docente non equivale all’unicità del ruolo dei professori universitari”, in quanto in base alle qualifiche svolte variano i compiti, le funzioni e le responsabilità connesse alle singole fasce di appartenenza; il Ministero ha inoltre ribadito che il potere delle Università di darsi un ordinamento autonomo non potrebbe svolgersi oltre i “limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”, limite che, nel caso di specie, sarebbe contenuto nella previsione dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933.

5. – Con l’ordinanza collegiale n. 7706 del 23 settembre 2024, la Sezione Settima – dopo aver richiamato puntualmente la sentenza di primo grado, la prospettazione della parte appellante (che è stata in precedente indicata) e le difese dell’Amministrazione – ha rilevato che la soluzione della controversia potrebbe dar luogo a un contrasto in relazione ai precedenti giurisprudenziali (parere della Sezione Seconda n. 2203 del 29 luglio 2025 e sentenza della Sezione Sesta 19 febbraio 2021, n. 1506), i cui principi sono stati richiamati nell’atto di appello.

La Sezione Settima ha quindi rimesso a questa Adunanza Plenaria la decisione sul quesito ivi formulato.

5.1 – Con memoria del 9 novembre 2024 l’appellante ha ribadito le proprie tesi difensive, chiedendone l’accoglimento.

6. – All’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – La Sezione Settima ha rimesso a questa Adunanza Plenaria la seguente questione di diritto: “se alla luce del combinato disposto dell’art. 15 della legge 18 marzo 1958, n. 311, in relazione all’art. 111 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, il periodo di servizio trascorso rivestendo la qualifica di professore associato possa essere riconosciuto ai fini del raggiungimento della soglia dei venti anni di servizio, indispensabile per l’attribuzione della qualifica di professore emerito”.

Tenuto conto della specificità del quesito, questa Adunanza Plenaria si limiterà a decidere la sola questione relativa all’interpretazione della normativa nazionale (art. 111 del R.D. n. 1592/1933 e art. 15, secondo comma, della L. n. 311/1958), prescindendo dalle ulteriori doglianze sollevate nell’appello, la prima delle quali riguarda l’interpretazione e la rilevanza, ai fini della decisione di merito, dell’art. 2, comma 1, del “Regolamento di ateneo per il conferimento dei titoli di professore emerito e di professore onorario” dell’Università “Roma Tre” (adottato nella sua ultima versione con delibera del Senato accademico n. 564 del 2021), secondo cui il conferimento del titolo di “professore emerito” può essere proposto “per i professori ordinari che siano stati collocati a riposo o dei quali siano state accolte le dimissioni, che abbiano prestato almeno venti anni di servizio, nella qualità di professori universitari di ruolo, alla data del collocamento a riposo o dell’accoglimento delle dimissioni”.

Tale questione – da approfondirsi da parte della Sezione Settima – riguarda due aspetti:

– quale sia la corretta interpretazione della disciplina regolamentare dell’Università “Roma Tre”, modificata con la delibera n. 564 del 2021;

– quale rilievo abbia tale regolamento, qualora fosse ritenuto contrastante con la legislazione nazionale.

2. – Tanto premesso può procedersi alla disamina del quesito.

Nell’ordinanza di rimessione, la Sezione Settima ha ricostruito i principi affermati da questo Consiglio di Stato (parere della Sezione Seconda n. 2203 del 20 luglio 2015 e sentenza della Sezione Sesta n. 1506 del 19 febbraio 2021), secondo cui, in base al combinato disposto dell’art. 111 del R.D. n. 1592 del 1933 e dell’art. 15, secondo comma, della legge n. 311 del 1958, nel computo dei venti anni di anzianità nel ruolo dei professori universitari, necessari per conseguire il titolo di professore emerito, dovrebbe essere computato anche il periodo di servizio prestato in qualità di professore associato.

2.1 – Tale ricostruzione si è basata su una considerazione di rilievo letterale: l’art. 15, secondo comma, cit., si riferisce a tutti i professori universitari quanto al collocamento a riposo e dispone che “Ai professori collocati a riposo può essere conferito il titolo di professore emerito o di professore onorario, ai sensi dell’art. 111 del testo unico delle leggi sulla istruzione superiore approvato con regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592. Nulla è innovato alle disposizioni del comma ultimo dell’art. 110 del testo unico delle leggi sull’istruzione superiore sopra citato”.

Il riferimento ai “professori collocati a riposo”, anziché ai “professori ordinari collocati a riposo” è stata ritenuta innovativa di quest’ultima disposizione.

Inoltre, si è rilevato che l’ultimo periodo del secondo comma dell’articolo 15 (secondo cui “nulla è innovato alle disposizioni del comma ultimo dell’art. 110 delle leggi sull’istruzione superiore sopra citato”) non ha ribadito quanto previsto dall’art. 111 dello stesso T.U.

2.2 – La sentenza della Sezione Sesta n. 1506 del 2021 ha rilevato la portata innovativa dell’art. 15, secondo comma, della legge n. 311 del 1958 (rispetto alla previsione contenuta nell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933) sulla base di una sua interpretazione storica-sistematica: la Sezione Sesta ha ritenuto, infatti, che “Gli sviluppi normativi registrati in subiecta materia dopo il 1958, peraltro, hanno confermato – ove ve ne fosse la necessità – la creazione di un unico ruolo di professori, con medesima dignità e prerogative, per cui la figura del professore universitario è unica anche se articolata nelle due fasce, rilevanti soprattutto ai fini retributivi, dei professori ordinari e dei professori associati caratterizzate dalla “unità della funzione docente, confermando implicitamente e tra l’altro l’evoluzione della disciplina del titolo di “emerito””.

Nel condividere tale interpretazione, nella sua memoria difensiva, l’appellante ha aggiunto ulteriori argomentazioni:

– la diversa lettura prospettata dalla Sezione remittente, diretta a sostenere la perdurante vigenza dell’art. 111 del R.D. n. 1592/1933, si risolverebbe in una interpretazione abrogante dell’art. 15, secondo comma, della legge n. 311/1958, atteso che non vi sarebbe stata ragione di duplicare una norma già esistente;

– sarebbe erronea la tesi contenuta nell’ordinanza di rimessione, secondo cui la figura del professore associato sarebbe assimilabile a quella del professore incaricato, esistente nel regime vigente al momento dell’entrata in vigore del T.U. sull’istruzione superiore del 1933, in quanto la figura del “professore incaricato” sarebbe semmai assimilabile a quella del “professore a contratto”, ben diversa da quella del professore associato, che appartiene al ruolo dei professori universitari.

2.3 – Quanto alla tesi dell’interpretazione storico-sistematica, l’appellante ha richiamato il principio dell’unitarietà del ruolo introdotto con la riforma universitaria recata dal d.P.R. n. 381 del 1980, e confermato dalla legge n. 240 del 2010, evocato dalla Sezione Sesta nella sentenza n. 1506/2021.

L’art. 1 del d.P.R. n. 382/1980 prevede, infatti, che “Il ruolo dei professori ordinari comprende le seguenti fasce: a) professori straordinari e ordinari; b) professori associati. Le norme di cui ai successivi articoli assicurano, nella unitarietà della funzione docente, la distinzione dei compiti e delle responsabilità dei professori ordinari e di quelli associati, inquadrandoli in due fase di carattere funzionale con uguale garanzia di libertà didattica e di ricerca”.

Il successivo art. 7 riconosce “la libertà di insegnamento e di ricerca scientifica” per tutti i professori universitari senza distinzione tra ordinari e associati; l’art. 22 dello stesso decreto prevede che “lo stato giuridico dei professori associati è disciplinato dalle norme relative ai professori ordinari”.

2.3.1 – L’art. 6 della legge n. 240 del 2010 considera in modo unitario lo “stato giuridico dei professori”, prevedendo le identiche mansioni di didattica, di ricerca, di servizio agli studenti e di verifica dell’apprendimento.

Le differenze di reclutamento esistenti per i professori ordinari rispetto agli associati e la regola per la quale ad alcune cariche elettive possono accedere solo i professori ordinari non sarebbero elementi tali da giustificare il differente regime ai fini del conferimento del titolo di professore emerito: non vi sarebbe una distinzione “gerarchica” tra le due fasce di professori, né potrebbe sostenersi che la qualifica di professore associato sia preliminare al successivo conferimento di quella di professore ordinario.

2.3.2 – L’appellante ha evidenziato che l’attuale sistema di reclutamento dei professori ordinari non richiede quale requisito di partecipazione alle procedure concorsuali la qualifica di professore associato, ma consente la partecipazione alla procedura di chiamata a tutti gli studiosi in possesso dell’abilitazione scientifica nazionale di prima fascia, anche in assenza di un pregresso rapporto di servizio con una Università: il possesso della piena maturità scientifica è attestato, infatti, dall’abilitazione scientifica nazionale di prima fascia.

3. – La Sezione Settima ha disatteso tale ricostruzione, ritenendo perdurante la distinzione di compiti e funzioni esistente tra le due fasce di professore ordinario di prima fascia e associato di seconda fascia, ribadita dal legislatore, ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. n. 382/1980 e degli artt. 16 e 18 della legge n. 240/2010.

L’ordinanza di rimessione ha rilevato che:

– l’art. 15, secondo comma, della legge n. 311/1958 stabilisce che “Ai professori collocati a riposo può essere conferito il titolo di professore emerito o di professore onorario, ai sensi dell’art. 111 del testo unico delle leggi sulla istruzione superiore approvato con regio decreto 31 agosto 1933, numero 1592”;

– tale disposizione prevede, quindi, che il titolo di professore emerito può essere assegnato solo ai professori ordinari collocati a riposo, in possesso dei requisiti previsti dall’art. 111 del T.U. n. 1592/1933 e dunque dello svolgimento per almeno venti anni di servizio dell’attività quale professore ordinario;

– la disposizione è chiara e anche coerente con la ratio dell’onorificenza, che è quella di premiare il professore ordinario che vanti una eccezionale carriera accademica universitaria, caratterizzata, in primis, dalla durevole presenza nella posizione apicale della docenza universitaria;

– il d.P.R. n. 382/1980 e la legge n. 240/2010 hanno ribadito la distinzione tra professori ordinari ed associati, individuando le prerogative spettanti ai soli professori ordinari, sicché il dato letterale e la perdurante distinzione di compiti e funzioni esistente tra i professori ordinari e gli associati giustificherebbero l’attuale regime e quindi la non valutabilità dell’anzianità conseguita nella qualifica di professore associato ai fini del conferimento dell’onorificenza di “professore emerito”.

4. – Questa Adunanza ritiene condivisibile la ricostruzione della Sezione Settima.

4.1 – Innanzitutto, come ha correttamente sottolineato tale Sezione, l’art. 15, secondo comma, della L. n. 311/1958 contiene un espresso richiamo all’art. 111 del R.D. n 1592/1933 che, a sua volta, individua la qualifica di “professore emerito” ed i requisiti per il suo conferimento: tale rinvio ha ribadito, dunque, il perdurante vigore della suddetta disposizione e dei requisiti ivi indicati.

Il dato letterale è chiaro ed insuperabile e comporta la non condivisibilità della ricostruzione effettuata da questo Consiglio di Stato con il parere della Sezione Seconda n. 2203 del 2015 e con la sentenza della Sezione Sesta n. 1506 del 2021.

Entrambe queste pronunce, infatti, hanno dato preminente rilievo alla prima frase del secondo comma del citato art. 15, mentre avrebbero dovuto rilevare il significativo richiamo contenuto nella frase successiva (“ai sensi dell’art. 111 del testo unico delle leggi sulla istruzione superiore approvato con regio decreto 31 agosto 1933, numero 1592).

4.2 – L’Adunanza Plenaria rileva come il primario criterio di interpretazione della legge sia quello letterale.

L’art. 12 (rubricato ‘Interpretazione della legge’) delle ‘disposizioni sulla legge in generale’ allegate al codice civile dispone che ‘Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore’.

La rilevanza del dato testuale della legge è desumibile anche dall’art. 101 della Costituzione, il quale – nel prevedere che ‘i giudici sono soggetti soltanto alla legge’ – dispone il dovere del giudice di darne applicazione, salve le possibilità, consentite da altre disposizioni costituzionali, di emanare una ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale o di dare applicazione a prevalenti regole dell’Unione europea.

Gli altri criteri di interpretazione rilevano solo quando risulti equivoca la formulazione linguistica dell’enunciato normativo e la disposizione presenti ambiguità e si presti a possibili differenti o alternative interpretazioni (per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 18 luglio 2024, n. 6440).

Nel caso di specie, la formulazione linguistica risulta univoca e non si presta a dubbi interpretativi, atteso che occorre tenere conto anche dell’ultima frase contenuta nel sopra riportato secondo comma dell’art. 15.

5. – Va rimarcato, inoltre, come la tesi dell’appellante non risulta condivisibile anche sulla base dei criteri della interpretazione storico-sistematica e dell’interpretazione teleologica.

5.1 – Innanzitutto va disattesa la tesi dell’appellante secondo cui vi sarebbe stata la “implicita abrogazione” dell’art. 15, secondo comma, cit.

Come ha chiarito nei suoi scritti difensivi il Ministero dell’Università e della Ricerca, tale disposizione va letta in modo sistematico in relazione alle altre disposizioni della legge n. 311/1958, ed in particolare al suo art. 3, secondo cui “I professori di ruolo sono straordinari e ordinari”.

La portata innovativa di tale disposizione è consistita nell’estendere la valutabilità del servizio come professore di ruolo non solo nella qualità di professore ordinario (come previsto dall’art. 111 cit.), ma anche in quella di professore straordinario.

5.2 – La tesi dell’appellante neppure è supportata dalle considerazioni riguardanti la portata applicativa delle riforme universitarie, disposte dapprima con il d.P.R. n. 381/1980 (avente il rango di decreto legislativo) e poi dalla legge n. 240/2010.

Tali riforme hanno sì previsto l’unicità del ruolo dei professori ordinari e di quelli associati, ma li ha distinti per diversi aspetti.

L’art. 1 del d.P.R. n. 382/1980, pur prevedendo l’unicità del ruolo, ha distinto i compiti e le responsabilità degli uni e degli altri, inquadrandoli in due fasce funzionali.

Le perduranti differenze tra le due qualifiche riguardano:

– le regole sul reclutamento, poiché per accedere alla qualifica di professore ordinario occorre l’abilitazione scientifica nazionale di prima fascia, che dimostra il raggiungimento della piena maturità scientifica, mentre per accedere alla qualifica di professore associato occorre l’abilitazione scientifica nazionale;

– i presupposti per potere accedere alle due qualifiche, poiché alla qualifica di professore ordinario si accede a seguito del raggiungimento della ‘piena maturità scientifica’;

– le regole sul conferimento degli incarichi direttivi (Direttore di dipartimento, Rettore, Prorettore), riservati ai professori ordinari, con l’eccezione delle Università nelle quali essi non vi siano), con un regime diverso anche sull’elettorato attivo.

Anche dopo la riforma universitaria, pertanto, non si può ravvisare l’equiparazione tra la qualifica del professore ordinario e quella di quello associato.

5.3. Oltre alla persistente differenza sostanziale delle qualifiche di professore ordinario e di professore associato, in sede di interpretazione del secondo comma dell’art. 15 occorre tenere conto della sua specifica ratio.

Sulla base di una specifica valutazione del legislatore, l’onorificenza può essere conferita al professore ordinario in considerazione della perduranza nel tempo – fissato in venti anni – dello svolgimento dell’attività lavorativa nella posizione apicale della docenza universitaria.

Tale perduranza è stata considerata decisiva dal legislatore, affinché possa essere valutata la eccezionalità della carriera accademica, giustificativa dell’onorificenza.

Rileva, dunque, anche il dato testuale dell’art. 22 del d.P.R. n. 382/1980, per il quale sussiste l’equiparazione dello stato giuridico dei professori ordinari e di quello dei professori associati, ‘salvo che non sia diversamente disposto’: in materia di conferimento dell’onorificenza, il legislatore ha sempre attribuito rilievo esclusivamente alla qualifica di professore ordinario.

5.4. L’Adunanza Plenaria, pertanto, condivide e fa proprie le considerazioni poste a base della sentenza della Corte Costituzionale n. 990 del 1988, per la quale “l’unitarietà della funzione docente non equivale all’unicità del ruolo dei professori universitari. Il sistema normativo del 1980 stabilisce una gerarchia di valori e delle funzioni tra le due fasce del ruolo dei professori, riservando compiti direttivi, organizzativi e di coordinamento all’ordinario, acquisito all’istruzione universitaria attraverso più severa selezione concorsuale mirante ad individuare una personalità scientifica compiutamente matura, mentre le diverse modalità del reclutamento dell’associato è preordinata soltanto ad accertarne l’idoneità scientifica e didattica”.

5.5 – Non hanno pertanto rilievo gli indiscussi principi relativi alla unitarietà della funzione docente ed alla pari garanzia di libertà didattica e di ricerca, evocati dall’appellante.

5.6. La distinzione tra le due qualifiche, ciascuna delle quali correlata ad un diverso livello di maturità scientifica e didattica, è stata confermata anche dalla riforma universitaria recata dalla legge n. 240 del 2010, che nulla ha innovato in materia.

5.7 – Ritiene dunque questa Adunanza che l’art. 111 del R.D. n. 1592/1933 sia ancora integralmente in vigore, sia perché non inciso dalle leggi successive, sia perché – ai fini del conferimento dell’onorificenza in questione – a suo tempo il legislatore ha fissato un inderogabile requisito di ordine temporale.

L’attribuzione del titolo onorifico di “emerito” presuppone la sussistenza di un dato oggettivo, lo svolgimento dell’attività lavorativa quale professore ordinario per almeno venti anni, in presenza del quale l’Università può proporre il suo conferimento da parte del Ministero, in considerazione della piena maturità scientifica e del conseguimento di risultati eccezionali nello studio e nella ricerca.

Non si può dunque ammettere che nel computo del periodo minimo di venti anni si possa tenere conto dell’attività svolta quale professore associato.

5.8 – Va infine rilevato che, in presenza dell’insuperabile dato testuale contenuto nel sopra citato art. 111, non rilevano le altre considerazioni richiamate dalle parti, per evidenziare come sia cambiato il mondo accademico rispetto a quello esistente nella prima metà del secolo scorso.

Da un lato, l’appellante ha evidenziato che i professori universitari sono collocati a riposo al conseguimento del settantesimo anno di età, e non più al settantacinquesimo anno, sicché sarebbe divenuto più difficile il conseguimento del requisito temporale di venti anni.

Dall’altro lato, vi è stato un notevole aumento del numero degli atenei e dei posti di professore ordinario, con la conseguenza che si è notevolmente ampliato il numero dei docenti ai quali può essere conferita l’onorificenza.

Tali osservazioni, tuttavia, sono irrilevanti, poiché non incidono sulla chiara ed univoca portata applicativa dell’art. 111.

5.9 – Quanto alla problematica relativa alla legittimità costituzionale degli articoli 111 del R.D. n. 1592/1933 e 15, comma secondo, della legge n. 311 del 1958, per contrasto con l’art. 3 Cost., le suesposte considerazioni consentono di ritenere tale questione manifestamente infondata, così come già rettamente deciso dal giudice di prime cure.

6. – In conclusione, la risposta al quesito posto dalla Sezione Settima è la seguente: “ai sensi dell’art. 15, secondo comma, della legge 18 marzo 1959, n. 311, e dell’art. 111 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, al fine del conferimento della onorificenza di professore emerito, rileva unicamente l’attività svolta nella qualità di professore ordinario per almeno venti anni e non anche il periodo di servizio prestato quale professore associato”.

Ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a., l’Adunanza Plenaria ritiene opportuno restituire gli atti alla Sezione remittente, per ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe proposto:

a) enuncia il principio di diritto di cui al punto 6) del considerato in diritto della motivazione;

b) restituisce gli atti alla Settima Sezione di questo Consiglio di Stato, per ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Carmine Volpe, Presidente

Luigi Carbone, Presidente

Rosanna De Nictolis, Presidente

Francesco Caringella, Presidente

Roberto Chieppa, Presidente

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sui requisiti per il riconoscimento della qualifica di professore emerito. proviene da Giustamm.

Università e ricerca – Abilitazione Scientifica Nazionale – “Valori soglia” – Produzione scientifica – Valutazione distinta – Ammissibilità

I “valori soglia” così come i titoli che li supportano, costituiscono i parametri quantitativi in presenza dei quali il candidato è ammesso alla procedura valutativa, che però, e solo in seconda battuta, avrà ad oggetto il giudizio sulla effettiva qualità della sua produzione scientifica. Si tratta, in altre parole, dei pre-requisiti minimi, necessari per sottoporsi ad una valutazione qualitativa.

Il positivo riscontro ottenuto dal candidato con riferimento agli stessi, non può incidere, pertanto, sul giudizio relativo alla qualità della sua produzione, perché si tratta di due giudizi funzionalmente distinti, sebbene collegati perché, come detto, solo una produzione che superi i valori soglia può essere scrutinata da un punto di vista qualitativo. Resta fermo che i due giudizi, così come i due parametri, non si influenzano reciprocamente negli esiti, come è evidente considerando che non necessariamente ad una produzione copiosa corrisponde una qualità equivalente.

Pres. Lipari

Est. Zeuli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9210 del 2019, proposto da omissis, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti, Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Michele Bonetti in Roma, via San Tommaso D’Aquino, 47;

contro

Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Omissis, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 03645/2019, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 maggio 2022 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti gli avvocati Michele Bonetti, Umberto Cantelli su delega dichiarata di Santi Delia e l’avvocato dello Stato Aurelio Vessichelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A sostegno del gravame l’appellante espone le seguenti circostanze:

– ha partecipato, senza successo, al concorso per l’Abilitazione Scientifica Nazionale di professore universitario di prima fascia per il settore concorsuale 11/A2 “storia moderna” (classe di concorso non bibliometrica).

La sentenza appellata ha respinto il ricorso da lui presentato contro il negativo esito.

Quest’ultimo era stato così motivato dalla Commissione: “la produzione scientifica del candidato non denota quella pluralità e varietà di interessi ed esperienze di ricerca, né quell’approfondimento metodologico e storiografico che si richiedono per l’abilitazione alla prima fascia. Alla luce delle valutazioni di cui sopra e dopo approfondito esame del profilo scientifico del candidato la commissione all’unanimità dei Commissari rileva che sebbene per la stessa risulti accertato, relativamente agli indicatori relativi all’impatto della produzione, il raggiungimento di almeno 2 valori soglia su 3, e il possesso di almeno 3 titoli, il candidato presenta complessivamente pubblicazioni tali da NON dimostrare una posizione riconosciuta nel panorama della ricerca internazionale e che lo stesso NON possieda la piena maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di prima fascia”.

Sotto più versi l’appello censura queste valutazioni, ritenendole in contraddizione con la normativa di riferimento e con il medesimo bando di concorso, e comunque immotivate, in considerazione del Curriculum vitae di tutto prestigio da lui presentato.

L’articolo 6 del D.M. 120 del 2016 in tema di abilitazione scientifica nazionale richiede, congiuntamente, quali pre-requisiti che il candidato deve possedere: 1) una valutazione positiva con riferimento all’impatto della produzione scientifica (numero 1 dell’allegato A) con almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione, ex comma 2 dell’articolo 5; 2) ai sensi dell’articolo 7, pubblicazioni valutate in base ai criteri di cui all’articolo 4 e giudicate complessivamente di qualità «elevata» secondo la definizione di cui all’allegato B”.

Rispetto ai “valori – soglia” nel settore concorsuale di riferimento l’appellante otteneva indicatori superiori a quelli della maggior parte dei candidati, anche abilitati:

per quanto riguarda i titoli scelti dalla Commissione, durante la prima riunione del 14 novembre 2016, l’appellante veniva riconosciuto in possesso di sette, fra essi e cioè: A, B, E, F, G, H, I che attestano la sua partecipazione alla discussione della ricerca in Italia e – in un caso all’estero con la presentazione di contributi personali, la responsabilità con ruolo autonomo e riconosciuto, la capacità propositiva in sedi studio e di ricerca in sedi di riconosciuto prestigio italiane e internazionali”.

Il mancato ottenimento dell’abilitazione era tuttavia dovuto ad una – errata, per l’appellante – valutazione delle pubblicazioni scientifiche, violativa dei criteri di cui all’art.4 del D.M. 120/2016: detta produzione per la Commissione non era infatti caratterizzata da “pluralità e varietà di interessi” e da un “approfondimento metodologico e storiografico” adeguato.

Tuttavia, come puntualmente rilevato già col ricorso di primo grado, questi ultimi rappresentavano criteri inediti non previsti né dalla legge, né dal Bando.

Il che evidenziava un’arbitrarietà nella procedura di selezione, anche considerando che i lavori de quibus erano stati impropriamente ritenuti “mobilitanti e mobilitativi” o talvolta “intervento militante”.

L’appellante lamentava inoltre la disparità di trattamento con altri candidati, che, pur presentando profili scientifici minusvalenti rispetto al suo, avevano ciò nonostante ottenuto l’abilitazione.

Quale ulteriore motivo di ricorso censurava l’illegittima composizione della Commissione esaminatrice perché uno dei componenti non era in possesso dei requisiti di legge per parteciparvi.

3.Tanto premesso deduceva avverso la sentenza appellata i seguenti motivi: I.VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE E DEL BANDO CONCORSUALE. ERRATA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. ILLOGICITÀ E VIZIO DI MOTIVAZIONE DELLA SENTENZA. OMESSA DECISIONE SUL MOTIVO DI RICORSO. ILLEGITTIMITÀ DEL PROCEDIMENTO DEL CONCORSO PER VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 3, 4, 34 E 97 DELLA COSTITUZIONE – VIOLAZIONE DEI CRITERI DI VALUTAZIONE SUB LETT. D) DELL’ART. 4, D.M. 120 DEL 7 GIUGNO 2016. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E PAR CONDICIO DEI CONCORRENTI – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTI, ARBITRARIETÀ, IRRAZIONALITÀ, TRAVISAMENTO E SVIAMENTO DALLA CAUSA TIPICA. ASSENZA DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DI LEGGE E DELLA NORMATIVA CONCORSUALE. CONTRADDITTORIETÀ TRA GLI ATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DELLA BUONA E CORRETTA AMMINISTRAZIONE. II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME CONCORSUALI. ERRATA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI DI FATTO. VIZIO DI MOTIVAZIONE E OMESSA STATUIZIONE ANCHE PARZIALE. VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 3, 4, 34 E 97 DELLA COSTITUZIONE. DISPARITÀ DI TRATTAMENTO E ILLOGICITÀ MANIFESTA. ARBITRARIETÀ NELLA VALUTAZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E PAR CONDICIO DEI CONCORRENTI. CONTRADDITTORIETÀ TRA GLI ATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO E DELLA BUONA E CORRETTA AMMINISTRAZIONE.

III. VIZIO MOTIVAZIONALE ED ILLOGICITÀ. ERRATA VALUTAZIONE DEGLI ELEMENTI DI FATTO E DELL’ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 16, LEGGE N. 240/2010 E SS.MM.II. E DEGLI ARTICOLI 4 E 6, COMMI 4 E 5, DEL D.P.R. N. 95/2016. ILLEGITTIMA COMPOSIZIONE DELLA COMMISSIONE GIUDICATRICE.

3. Si costituiva il Ministero intimato.

DIRITTO

4. L’appellante si duole del giudizio riservato dalla Commissione alla qualità scientifica dei suoi lavori.

La norma che viene in evidenza è la lett. c) dell’art.4 del D.M. n.120 del 2016 che, tra gli altri criteri, individua quello della “qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo.

Nella riunione di insediamento, come si legge dal relativo verbale del 14 novembre 2016 la Commissione ha precisato le modalità con le quali intendeva declinare i criteri di valutazione, rapportandoli al settore concorsuale di riferimento, ai sensi dell’art.8 del D.P.R. 95 del 2016.

Per quanto riguarda le valutazioni qualitative delle pubblicazioni dell’appellante, ossia il parametro di cui alla suddetta lett. c), la Commissione ha concluso nel senso che la sua complessiva produzione “non denota quella pluralità e varietà di interessi ed esperienze di ricerca, né quell’approfondimento metodologico e storiografico che si richiedono per l’abilitazione alla prima fascia “ e che “…nonostante .. relativamente agli indicatori relativi all’impatto della produzione, il raggiungimento di almeno 2 valori soglia su 3, e il possesso di almeno 3 titoli, il candidato presenta complessivamente pubblicazioni tali da NON dimostrare una posizione riconosciuta nel panorama della ricerca internazionale e che lo stesso NON possieda la piena maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di prima fascia”.

4.1. Col primo motivo di appello si deduce l’innovatività di detti criteri, che sarebbero inediti e non ammessi dalla legge regolativa della procedura.

Il motivo non è conducente innanzitutto perché i parametri su cui il giudizio dedicato all’appellante si basa, ossia l’approfondimento metodologico – ritenuto non adeguato – ed il rilievo internazionale dei lavori sono contemplati dalla lett.c ) dell’art.4 del citato D.M. n.120, e la Commissione si è limitata a declinarli applicandoli al caso in esame.

Quanto alla pluralità e varietà di interessi ed esperienze di ricerca, ritenute carenti, con tutta evidenza, non rappresentano un criterio nuovo, ma, anche in tal caso, una semplice modalità di declinazione del parametro qualitativo applicato, con la necessaria contestualizzazione, nel giudizio reso in merito alla produzione dell’appellante.

4.2. Tanto meno hanno pregio le eccezioni che segnalano la contraddittorietà fra (alcuni) dei giudizi individuali da lui riportati, nettamente favorevoli, e la negativa valutazione complessiva riportata all’esito del giudizio nella Commissione. E’ infatti, a quest’ultimo organo collegiale, nella sua unitarietà, che spetta il compito di riportare a sintesi i singoli contributi, pronunciandosi definitivamente sull’idoneità del candidato.

In ogni caso si deve sottolineare come non sia in realtà riscontrabile un significativo discostamento tra i pareri individuali ed il risultato complessivo della valutazione, anche considerando che i primi si esprimono in termini lusinghieri su specifici punti della produzione scientifica del candidato, mentre al contrario la valutazione conclusiva si riferisce al complesso della stessa.

Tanto meno, dalla lettura dei verbali della Commissione, si evince che i lavori dei Commissari abbiano omesso di valutare alcuni titoli prodotti dall’appellante: tutti risultano indicati nei verbali, di molti di essi vi è traccia nei pareri redatti dai Commissari. Dunque si deve ritenere siano stati oggetto di valutazione da parte dell’organo, che ciò malgrado non li ha ritenuti adeguati per concedergli l’abilitazione di prima fascia.

4.3. Il detto giudizio peraltro – rappresentando l’apice della carriera accademica- ha un significativo valore tecnico discrezionale. Pertanto, nei limiti del sindacato estrinseco ammesso, può dirsi che risulta immune dalle dette censure di irragionevolezza e contraddittorietà. Tanto meno sono emersi elementi dai quali inferire l’esistenza, tra i Commissari, di pregiudizi contrari all’appellante, il che induce a definitivamente concludere sul punto che il primo motivo di ricorso, anche nelle sue sub-articolazioni, non è fondato.

5. Col secondo motivo di appello, l’appellante lamenta una contraddittorietà tra la rilevanza dei cd. “valori-soglia”, a sua volta derivante dalla ponderosità dei titoli in suo possesso, che la Commissione ha riconosciuto appartenergli – nettamente superiore a quella della maggior parte degli altri candidati, anche di alcuni fra questi che hanno ottenuto l’abilitazione – ed il giudizio negativo riservato alla qualità della sua produzione scientifica.

5.1. Neppure questa censura può trovare accoglimento. Invero, i “valori soglia” così come i titoli che li supportano, costituiscono i parametri quantitativi in presenza dei quali il candidato è ammesso alla procedura valutativa, che però, e solo in seconda battuta, avrà ad oggetto il giudizio sulla effettiva qualità della sua produzione scientifica. Si tratta, in altre parole, dei pre-requisiti minimi, necessari per sottoporsi ad una valutazione qualitativa.

Il positivo riscontro ottenuto dal candidato con riferimento agli stessi, non può incidere, pertanto, sul giudizio relativo alla qualità della sua produzione, perché si tratta di due giudizi funzionalmente distinti, sebbene collegati perché, come detto, solo una produzione che superi i valori soglia può essere scrutinata da un punto di vista qualitativo. Resta fermo che i due giudizi, così come i due parametri, non si influenzano reciprocamente negli esiti, come è evidente considerando che non necessariamente ad una produzione copiosa corrisponde una qualità equivalente.

Queste considerazioni inducono a ritenere infondato anche il secondo motivo di appello.

6. Col terzo motivo di gravame l’appellante censura infine la composizione della Commissione, con riferimento alla presenza, quale membro, del prof. Restifo, che non sarebbe in possesso degli indicatori minimi (sarebbe stato, al momento dei lavori, in possesso di solo due indicatori – c.d. valori-soglia – sui tre richiesti).

6.1. Per contro, agli atti del processo di primo grado, risulta depositata una nota a firma del Direttore dell’ANVUR del 7 luglio del 2017 che conferma la qualificazione scientifica del suddetto Commissario, sui cui titoli la sentenza di primo grado si dilunga in modo articolato, onde dequotare la doglianza in esame. Anche questo motivo pertanto non può essere accolto.

7. Conclusivamente l’appello va respinto. La natura della controversia suggerisce la compensazione delle spese di questa fase del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, respinge l ‘appello.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'articolo Sulla valutazione in sede di Abilitazione Scientifica Nazionale. proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Il fabbisogno di personale nelle università statali: riflessioni sulla programmazione, sulle esigenze e sulle aspettative (in margine a Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo 2021, n. 2006) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo L’imparzialità delle commissioni di concorso per l’accesso alle carriere accademiche e la prevenzione della corruzione nelle Università. proviene da Giustamm.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

(pubblicato il 24.12.2014)

Note

L'articolo Genesi, qualificazione normativa e soggettività giuridica delle università telematiche proviene da Giustamm.

Il Consiglio di Stato in seduta Plenaria, a seguito dell’ordinanza di rimessione disposta dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con la sentenza in commento ha affrontato la vexata questio concernente il trasferimento degli studenti provenienti da atenei stranieri ai corsi di laurea nazionali in medicina e chirurgia.
In particolare, il Supremo Consesso amministrativo ha escluso che l’iscrizione al corso di laurea in medicina e chirurgia a partire dal secondo anno di studi, sulla base della vigente normativa nazionale ed europea, possa “essere condizionata all’obbligo del test d’ingresso previsto per il primo anno”; in capo all’Università, tuttavia, sussiste “il potere/dovere … di concreta valutazione … del «periodo» di formazione svolto all’estero e salvo altresì il rispetto ineludibile del numero dei posti disponibili per il trasferimento, così come fissato dall’Università stessa per ogni anno accademico in sede di programmazione, in relazione a ciascun anno di corso”.
Una pronuncia importante e destinata a produrre effetti rilevanti verso il processo di emersione del riconoscimento del diritto degli studenti iscritti ad una università straniera di proseguire liberamente gli studi presso un’università italiana per i corsi di laurea per i quali l’ordinamento italiano prevede un numero limitato di accessi, in linea con i principi dell’ordinamento comunitario di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati comunitari dei cittadini dell’Unione.
Il giudizio trae origine dai provvedimenti di diniego con i quali il Consiglio di corso di laurea in medicina e chirurgia dell’Università degli Studi di Messina ha rigettato le istanze di trasferimento ed iscrizione al II anno di corso formulate da alcuni studenti provenienti dall’analogo corso di studi dell’Università di Timisoara (Romania), ritenendo dette domande non valutabili atteso il mancato superamento in Italia, da parte degli studenti, dell’esame di ammissione al corso di laurea in medicina e chirurgia che, secondo l’Ente accademico, era un requisito essenziale poiché previsto dal manifesto degli Studi dell’anno accademico 2012/2013.
Il Giudice di prime cure aveva accolto il ricorso proposto dagli studenti ritenendo errato l’operato dell’Università siciliana in quanto “l’Amministrazione ha tout court rigettato la domanda di trasferimento … senza la previa valutazione dei crediti dagli stessi acquisiti presso l’Università straniera” (T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, 19.12.2012, n. 3037) e consentito agli stessi studenti di conseguire la convalida di una parte delle attività formative svolte all’estero.
Avverso tale sentenza l’Università aveva proposto appello innanzi al Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana il quale, nella fase delibativa propria del giudizio cautelare, aveva respinto la domanda cautelare proposta dall’Amministrazione appellante e, successivamente, all’esito del passaggio in decisione della causa all’udienza di merito, disposto il deferimento della questione all’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm. in considerazione, sia di contrastanti pronunce giurisprudenziali, sia del dato fondamentale circa l’inesistenza di un diritto al trasferimento.
Tra i profili oggetto di deferimento, la questione meritevole di precisa analisi da parte del Supremo Consesso amministrativo è quella relativa all’individuazione dei presupposti richiesti dall’ordinamento vigente per il trasferimento di studenti iscritti in università straniere a corsi di laurea dell’area medico-chirurgica; in particolare, il punto di partenza dell’analisi verte sulla possibilità di accoglimento da parte dell’Università italiane delle richieste di quegli studenti che hanno chiesto il trasferimento (con riconoscimento delle carriere) e la iscrizione ad anni di corso successivi al primo e ciò senza il previsto test d’accesso o che, pur avendolo affrontato, non si erano comunque collocati in posizione utile per ottenere l’accesso ad una università italiana.
Il Collegio ha ritenuto non condivisibile l’orientamento secondo il quale la disciplina di cui al combinato disposto degli artt. 1 e 4, l. 264/1999 e delle previsioni di cui al d.m. 22 ottobre 2004, n. 270 imporrebbe agli studenti richiedenti il trasferimento “il previo superamento della prova nazionale prevista dall’art. 4 citato … sia per l’immatricolazione al primo anno accademico, sia … per l’iscrizione ad anni successivi in conseguenza del trasferimento”; al contrario, secondo l’Organo giudicante, tale considerazione deve necessariamente essere oggetto di un’attenta rimeditazione secondo tre ordini di ragioni.
La prima, secondo la quale nessuno specifico requisito di ammissione a seguito di richiesta di trasferimento è previsto dall’ordinamento vigente atteso che l’art. 4 della legge 2 agosto 1999, n. 264 subordina l’ammissione ai corsi i cui accessi sono programmati a livello nazionale o dalle singole università al “previo superamento di apposite prove di cultura generale, sulla base dei programmi della scuola secondaria superiore, e di accertamento della predisposizione per le discipline oggetto dei corsi medesimi”.
La seconda, rinvenibile da un’interpretazione letterale dell’art. 6 del d.m. 22 ottobre 2004, n. 270, norma che, nell’indicare i requisiti di ammissione ai corsi di studio, utilizza la locuzione “ammissione” con riferimento al solo “primo accoglimento dell’aspirante nel sistema universitario”: il che, a ragion del Giudice amministrativo, renderebbe palese l’intenzione del legislatore che, nel far riferimento all’ammissione ad un corso di laurea, intende riferirsi per l’appunto allo studente che chieda di entrare e sia accolto per la prima volta nel sistema.
La terza, non meno rilevante, di derivazione comunitaria e che fa leva sull’apicale principio di libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati comunitari ex art. 21 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, suscettibile di applicazione nel settore dell’istruzione nell’ambito delle competenze attribuite all’Unione per il sostegno ed il completamento dell’azione degli Stati membri in materia di istruzione e formazione professionale.
Ed invero, secondo i Giudici amministrativi la prassi di alcuni studenti di condurre studi (ergo “segmenti di formazione”) all’estero non è da considerarsi un metodo “elusivo” dell’accesso accademico “controllato”, bensì è da valutarsi al pari di quanto già avviene con riferimento alle discipline Erasmus quale libera scelta dello studente, espressione del principio di libera circolazione dei cittadini di derivazione comunitaria.
Ciò conduce ad una conseguenza: una limitazione da parte di uno Stato membro all’accesso degli studenti provenienti da università straniere per gli anni di corso successivi al primo della facoltà di medicina e chirurgia subordinata al superamento di un test d’ammissione “si pone in contrasto con il predetto principio di libertà di circolazione”.
La pronuncia in esame, inoltre, precisa che il principio regolante l’iscrizione ad anni di corso successivi al primo è unicamente quello del riconoscimento dei crediti formativi conseguiti presso l’Università di origine, con la conseguenza che coloro i quali provengano da qualsiasi altra università (indistintamente se italiana o straniera) che presso la stessa non abbiano conseguito alcun credito o che pur avendone conseguiti non se li siano poi visti riconoscere in assoluto dall’università italiana presso la quale aspirano a trasferirsi, ricadono nella medesima situazione degli aspiranti al primo ingresso.
Dall’excursus svolto può agevolmente ricavarsi che è ammissibile un’autonomia regolamentare degli Atenei per stabilire, in ossequio al paradigma normativo nazionale e comunitario, modalità e criteri, sia per la determinazione dei posti disponibili per i trasferimenti, sia per il riconoscimento dei crediti eventualmente conseguiti; resta escluso che l’esame di ammissione possa essere assunto come parametro di riferimento tout court per l’attuazione dell’iscrizione in corso di studi dello studente poiché sussiste in capo all’Università il potere/dovere di svolgere una concreta valutazione del periodo di formazione svolto all’estero, salvo il rispetto ineludibile del numero di posti disponibili per i trasferimenti fissato dall’Università stessa per ogni anno accademico in sede di programmazione ed in relazione a ciascun anno di corso.
La soluzione prospettata dai Giudici di Palazzo Spada consisterebbe nella predisposizione di un rigido e serio controllo operato dagli Atenei sul percorso formativo compiuto dallo studente che chieda il trasferimento da altro Ateneo; controlli relativi all’analisi degli esami sostenuti, degli studi teorici compiuti, delle esperienze pratiche acquisite, dell’idoneità delle strutture e strumentazioni utilizzate dallo studente durante quel percorso, in confronto agli standards dell’università di nuova accoglienza.

(pubblicato il 10.2.2015)

Note

L'articolo L’esame di ammissione ai corsi di laurea in medicina e chirurgia: la fine di un dilemma (forse).<br> (Brevi riflessioni a margine di <a href="/ga/id/2015/2/21856/g">Cons. St. Ad. Plen., 28.1.2015, n. 1</a>) proviene da Giustamm.

1. Il quadro dei controlli nel sistema universitario italiano

Al pari degli altri comparti pubblici, il sistema universitario italiano sta attraversando una profonda fase di cambiamento legata all’introduzione, nell’ambito dei processi di organizzazione, gestione e di rilevazione, di logiche e strumenti economico-aziendali.[3] Tuttavia, nello specifico contesto universitario, il processo di aziendalizzazione – sollecitato dalla dottrina economico-aziendale[4] e tuttora in atto – assume caratteri di specificità[5] determinati, da un lato, dalla progressiva manifestazione dell’autonomia di governo e di organizzazione dei singoli Atenei e dall’affermazione di nuovi meccanismi di finanziamento[6], e dall’altro, dal processo di riforma verso l’adozione sempre più pregnante di criteri di efficacia, efficienza ed economicità nell’uso delle risorse di tutti gli enti pubblici.
Il mutevole scenario di riforma istituzionale venutosi a delineare si è posto, quindi, in linea con il più generale processo di aziendalizzazione degli enti pubblici. Infatti, le recenti modifiche istituzionali ed organizzative del sistema universitario si sono interfacciate con lo sviluppo di moderni processi di pianificazione, programmazione e controllo “innovativi” rispetto al passato – ma in linea con le tendenze degli altri comparti pubblici[7] – ai quali è richiesto di produrre informazioni economiche di fondamentale supporto agli anzidetti processi.
Pertanto, la rivisitazione delle tradizionali logiche di gestione e la predisposizione di modelli amministrativo-contabili maggiormente orientati all’efficienza e alla qualità del servizio hanno coinvolto, inevitabilmente, le Università in quanto Pubbliche Amministrazioni deputate all’erogazione di servizi pubblici, ancorché coinvolte da un processo di sviluppo della autonomia gestionale, finanziaria e contabile.
In tale contesto, l’incremento della propria autonomia – riconducibile alla legge n. 168/89 – ha determinato, da un lato, l’insorgere di una maggiore responsabilizzazione nell’uso delle risorse che si presentano sempre più limitate per via della contemporanea e significativa riduzione dei trasferimenti di fondi provenienti dallo Stato (e delle relative modifiche nelle modalità di assegnazione); dall’altro, un contemporaneo aumento delle pressioni da parte delle autorità governative e degli utenti finali circa la necessità di livelli qualitativi e quantitativi delle prestazioni più elevati.
Sotto il primo aspetto, la crisi del sistema di finanza derivata e il contemporaneo sopraggiungere di un sistema di finanza autonoma, hanno determinato una forte attenzione verso il potenziamento delle forme di finanziamento proprie e, quindi, verso la capacità di attrazione degli studenti nonché verso l’incremento della propria credibilità nell’acquisizione di fondi di finanziamento esterno. Lo sviluppo di entrambe le leve di autofinanziamento hanno generato l’implementazione di meccanismi concorrenziali che, da un lato, hanno reso applicabile, anche alle Università, il concetto di azienda customer oriented[8] (per cui le Università sono da considerarsi come aziende orientate al mercato in cui lo studente non è da intendersi come semplice un fruitore del servizio pubblico di istruzione universitaria bensì un utente-cliente); dall’altro, hanno spinto l’attenzione del management verso forme di monitoraggio e controllo dei costi, che si presentano in forte espansione a causa del proliferare di nuove iniziative formative derivanti dallo sviluppo dell’autonomia universitaria (nuovi corsi di laurea, facoltà, corsi di perfezionamento, master, ecc.).
Dal punto di vista delle aspettative e pressioni esterne, il superamento della cultura burocratica e la piena accettazione della cultura manageriale determina inevitabilmente una cultura della responsabilità che prevede come obiettivo fondamentale il miglioramento dei risultati istituzionali di ricerca e didattica attraverso l’introduzione di criteri di governo delle attività improntati all’uso di meccanismi e strumenti gestionali, organizzativi e contabili di tipo manageriale: contabilità economica, controllo budgetario, reporting interno, incentivazione del personale, gestione per progetti e per obiettivi.
In linea con i fondamenti della teoria del New Public Management,[9] si è allargata, anche per le Università, la platea di utenti a cui “rendere conto” attraverso il bilancio (i c.d. stakeholders), riferibile, oltre al governo centrale, anche agli studenti, alle imprese, ai finanziatori, agli enti territoriali. Pertanto, anche nelle Università, è sempre più pregnante la necessità di aumentare il grado di responsabilizzazione e rendicontazione nell’uso delle risorse pubbliche al punto da ritenere opportuna l’introduzione di logiche e processi gestionali di tipo economico-aziendale diversi dalle precedenti di stampo prettamente amministrativo-burocratico.
Il generale percorso di riforma orientato all’introduzione di un modello di gestione delle Pubbliche Amministrazioni di tipo manageriale, la cui nascita si potrebbe ricondurre alla legge n. 142/90 sull’Ordinamento degli Enti Locali, continua progressivamente a svilupparsi con interventi specifici di settore che riguardano soprattutto il comparto della sanità e degli enti locali[10].
Il processo di riforma delineato ha determinato l’insorgere di una attenzione crescente da parte del public management verso nuovi principi gestionali imposti anche alle Università – seppur in maniera indiretta – dalla normativa generale riferita al settore degli enti pubblici.

La dottrina economico-aziendale individua i seguenti principi di gestione imprescindibili per qualsiasi azienda:
∞ ∞Economicità della gestione, intesa come la “capacità di lungo periodo di soddisfare bisogni di pubblico interesse, facendo affidamento su un flusso di ricchezza fisiologico, ossia considerato economicamente sopportabile e socialmente accettabile dalla comunità”[11] nel rispetto dei principi di autonomia (indipendenza e autosufficienza economica) e durabilità (mantenimento di condizioni di equilibrio nel tempo). In riferimento al contesto delle Università, non si può prescindere dalla considerazione che l’applicazione di tale principio è fortemente influenzata dalla natura delle attività poste in essere che, non presentando un mercato di sbocco di riferimento, comportano inevitabili problemi di misurazione della produzione universitaria.
∞Responsabilità, ossia l’adozione di un modello organizzativo fondato sul decentramento delle responsabilità decisionali.
∞Valutazione e controllo, ossia lo sviluppo di una cultura della valutazione e di adeguate metodologie e meccanismi di analisi e controllo dell’attività universitaria.
Fra questi ultimi rientrano il monitoraggio e la misurazione dell’economicità ha assumono rilevanza sostanziale nell’ambito della dottrina economico-aziendale prevalente[12] soprattutto nell’ambito dei processi decisionali e di controllo, sviluppandosi su due direttrici fondamentali:
∞superamento del tradizionale sistema burocratico con un sistema decisionale di tipo manageriale basato su processi di valutazione di natura economica. L’introduzione di logiche aziendali consente di affrontare da un punto di vista manageriale lo stretto legame esistente tra il sistema decisionale pubblico (di natura politica) ed i suoi sistemi di programmazione[13] (di natura gestionale). Quindi, l’affermarsi di tale nuovo orientamento manageriale si è accompagnato necessariamente al progressivo abbandono del tradizionale sistema di programmazione finanziaria e dell’apparato dei controlli esterni a carattere giuridico,[14] a favore di una nuova programmazione di natura aziendale, orientata verso sistemi di controllo interno integrati con i meccanismi decisionali ed operativi degli enti.
valorizzazione della funzione dirigente riferita alla capacità di governare i processi di impiego delle risorse e delle condizioni dell’azione amministrativa per ottenere i risultati desiderati nel rispetto del solo limite degli obiettivi strategici posti dall’organo volitivo e dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
La necessità del monitoraggio delle condizioni di economicità, imposte dalla normativa riferita alla generalità degli enti pubblici, ha determinato inevitabilmente un crescente orientamento all’applicazione, nell’ambito delle Pubbliche Amministrazioni, di sistemi di programmazione e controllo di derivazione aziendale.
In realtà, tra il sistema decisionale pubblico ed i suoi sistemi di programmazione esiste una relazione controversa: mentre il primo esprime fondamentalmente le volontà politiche, i secondi, interessando la sfera amministrativa e, quindi, la gestione dell’azienda pubblica, possono essere causa di vincoli ma anche di opportunità. Diviene, quindi, inevitabile ritenere che una corretta implementazione degli obiettivi politici passi attraverso una efficace attività amministrativa di pianificazione e programmazione così come avviene nel contesto privato in cui gli obiettivi aziendali, in quanto espressione dell’organo volitivo, assumono anch’essi la veste politica ancorché riferita ad un gruppo più ristretto di portatori di interessi rispetto alla collettività più ampia a cui generalmente fanno riferimento gli enti pubblici.
Il legislatore dell’ultimo quindicennio, nel tentativo di considerare questo aspetto come fondamentale per l’attuazione di una riforma efficace della pubblica amministrazione, ha definito metodologie, procedure e processi capaci di garantire il raggiungimento degli obiettivi politici in una ottica di economicità e, nel contempo, di garantire il rispetto dei diritti dei cittadini e delle peculiarità degli enti pubblici.
Le Università rientrano a pieno titolo nel quadro evolutivo delineato pur rappresentando, nello specifico, un caso di scarsa chiarezza e completezza normativa.
Come già affermato, il primo effetto di tale orientamento è rinvenibile nel progressivo abbandono del tradizionale sistema di programmazione finanziaria e del controllo esterno a favore di logiche di pianificazione e programmazione di natura aziendale e di sistemi di controllo integrato di tipo interno.
Una conseguenza di tale impostazione è il mutamento dei sistemi di finanziamento degli enti pubblici non più basati su logiche incrementali legate alla spesa storica ma su criteri meritocratici legati a meccanismi di valutazione delle attività svolte e ad interventi di tipo perequativo al fine di sopperire alle situazioni di deficitarietà e garantire l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale.[15]
L’analisi del sistema dei controlli negli Atenei non può prescindere, infatti, dalla considerazione della nuova impostazione del sistema di finanziamento delle università disegnata dal legislatore nei primi anni ’90.
L’evoluzione del sistema di finanziamento universitario costituisce il momento determinante per l’applicazione di sistemi di valutazione di natura economico-aziendale.[16] La modalità principale di acquisizione delle risorse finanziarie nel sistema universitario è rappresentata dal Fondo di Funzionamento Ordinario la cui determinazione quantitativa, e la successiva assegnazione agli Atenei, sono basate su principi e logiche di natura economica. Il FFO istituito con legge n. 537/93, da un lato, ha consentito di fare chiarezza nella distribuzione di risorse passando da un sistema che prevedeva una pluralità di assegnazioni gravanti di differenti capitoli di bilancio ad un unico fondo; dall’altro, ha consentito il superamento della precedente logica della destinazione vincolata a favore di un sistema budgetario autonomamente formulato dai singoli Atenei.
L’importante innovazione di un tale sistema di finanziamento è legata alle modalità di ripartizione delle risorse finanziarie tra gli Atenei: esse superano la precedente logica del criterio storico per far riferimento ad una serie di indicatori sull’attività svolta da ogni singolo Ateneo concedendo elevati gradi di autonomia alle Università sulle modalità di utilizzo delle risorse e, nel contempo, aumentando il grado di responsabilizzazione sui risultati ottenuti.
Ulteriore elemento di innovazione riguarda l’introduzione del principio di riequilibrio delle dotazioni finanziarie diretto ad eliminare gli squilibri finanziari determinatisi nelle dotazioni dei singoli Atenei.
Il mutato quadro di riferimento normativo in tema di programmazione finanziaria ha determinato l’insorgere di alcuni orientamenti di gestione che necessariamente impattano sul sistema di controlli negli Atenei.
In primis l’orientamento alla valutazione[17] – sia a livello di sistema che di singola Università – che necessariamente implica: lo sviluppo di sistemi di programmazione e controllo, e il loro conseguente collegamento con i sistemi di valutazione; la definizione e la comunicazione preventiva delle modalità di svolgimento delle attività di valutazione (criteri, parametri ed indicatori); la predisposizione di un adeguato sistema informativo contabile; la definizione preveniva degli effetti dei risultati della valutazione. Ciò si traduce nell’implementazione di sistemi, meccanismi e strumenti di derivazione manageriale rappresentati non solo dai sistemi di pianificazione strategica e programmazione finanziaria ma soprattutto dal sistema dei controlli.
Il sistema dei controlli del sistema universitario presenta caratteri di eterogeneità in funzione delle finalità, dell’oggetto e delle metodologie adottate. Esso è riferito sia al sistema universitario nel suo complesso sia ai singoli Atenei (nonché alle singole strutture organizzative); interessa sia la regolarità contabile e amministrativa sia la qualità della didattica sia l’efficienza nell’utilizzo delle risorse. Parimenti, i soggetti del controllo sono diversi, sia interni che esterni ai singoli Atenei.
In particolare, il sistema dei controlli universitario è articolato essenzialmente su tre livelli: Stato, singolo Ateneo, singola unità organizzativa.
Nello specifico, il primo livello del controllo è esercitato da organi statali cioè dal MIUR, attraverso il Comitato nazionale di valutazione del sistema universitario (CNVSU) che verrà prossimamente sostituito dall’ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione dell’Università e della Ricerca) e dalla Corte dei Conti.
Il Ministero è un organo politico-strategico di indirizzo, coordinamento e monitoraggio del sistema universitario, mentre la Corte dei Conti esercita un controllo della gestione patrimoniale e finanziaria e di verifica della legittimità dell’azione amministrativa e del corretto funzionamento dei controlli interni.
Si tratta di un controllo di tipo esterno, nel senso che si trova in posizione di indipendenza rispetto ai singoli Atenei. Le sue finalità sono quelle di verifica del grado di conseguimento degli obiettivi generali del sistema universitario e di identificazione dei criteri di assegnazione delle risorse. Ha per oggetto l’Ateneo nel suo complesso e i risultati finali dallo stesso conseguiti. La metodologia di esercizio del controllo è riferita alla standardizzazione e alla applicazione in ogni realtà universitaria.
Il secondo livello di controllo è incentrato sul singolo Ateneo ed è esercitato da organi interni di tipo collegiale (Nucleo di valutazione e Collegio dei Revisori) con l’obiettivo di verificare la corretta gestione e allocazione delle risorse pubbliche, la produttività della ricerca e della didattica, il buon andamento e l’imparzialità dell’azione amministrativa.
Il terzo tipo di controllo è esercitato a livello di singola unità organizzativa (facoltà, dipartimenti, ecc) attraverso commissioni e organismi di valutazione.
Sia il secondo che il terzo livello di controllo sono di tipo interno per cui dipendono dagli organi di direzione e hanno il compito di segnalare tempestivamente le irregolarità al fine di consentire agli organi direzionali di adottare i necessari provvedimenti correttivi al fine di ottimizzare i risultati e minimizzare i costi.[18] In altri termini, si pongono la finalità di verificare il grado di conseguimento degli obiettivi particolari dell’Ateneo e di identificare i criteri di ripartizione delle risorse all’interno dell’Ateneo. Hanno per oggetto i singoli processi organizzativi e gestionali, i risultati finali ed intermedi e il rapporto risultati intermedi/obiettivi dei centri di responsabilità. La metodologia del controllo è differenziata in relazione alle specificità del singolo Ateneo e al relativo sistema di obiettivi.[19]
In relazione alla precedente classificazione è possibile individuare diverse tipologie di informazioni di tipo qualitativo e quantitativo, necessarie al controllo, provenienti e dirette agli organi preposti al controllo stesso. In particolare, rispetto al Ministero esiste un consolidato flusso informativo indispensabile per l’adozione dei necessari adempimenti circa diversi aspetti della gestione degli Atenei tra cui l’assegnazione di risorse finanziarie. A livello di singolo Ateneo, esiste tutta una serie di esigenze informative correlate alla necessità degli organi di governo di disporre di tutti gli elementi conoscitivi necessari per il raggiungimento degli obiettivi strategici. Infine, a livello di singola unità organizzativa, i responsabili della gestione necessitano di tutte le informazioni utili al monitoraggio dei risultati della didattica e della ricerca.
Le tipologie di controllo esaminate possono essere ulteriormente classificate, in funzione dell’oggetto del controllo, in attività di valutazione e attività di controllo contabile, riconducendo alla prima categoria il controllo esercitato dai Nuclei di valutazione (interno) e dal CNVSU (esterno), e nella seconda categoria il controllo esercitato dal Collegio dei Revisori (interno) e quello esercitato dalla Corte dei Conti (esterno). In particolare, il controllo contabile di tipo esterno è esercitato dalla Corte dei Conti che occupa una posizione di indipendenza e neutralità rispetto alla gestione degli enti pubblici oggetto del controllo e, quindi, delle Università. Tale tipologia di controllo è rivolta alla verifica della legalità degli atti amministrativi posti in essere e la rispondenza dell’azione amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge. La legge n. 168/89, istitutiva del controllo in esame, prevede che la Corte dei Conti rediga un unico referto annuale da sottoporre al Parlamento, inerente la gestione delle Università.[20] Sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti esclusivamente i provvedimenti di nomina, promozione e cessazione dal servizio del personale. Pertanto, la gestione finanziaria delle Università è soggetta al solo controllo successivo della Corte stessa sulla base dei consuntivi annuali.
Il controllo contabile è, altresì, esercitato, all’interno di ogni Ateneo, dal Collegio dei Revisori, introdotto dal D.P.R. n. 382/80, la cui disciplina è attualmente rimandata dalla legge n. 168/89 all’autonomia dei singoli Atenei mediante l’emanazione di propri statuti e regolamenti. Il Collegio dei Revisori è un organo indipendente che esercita il controllo interno di regolarità amministrativo-contabile finalizzato alla verifica della correttezza degli atti amministrativi sia sotto il profilo della legittimità che della convenienza economico-finanziaria. [21]

2. La valutazione del sistema universitario e l’ANVUR
Il sistema di valutazione, disciplinato dalla legge n. 370/99, si articola su due livelli: uno interno, costituito dal Nucleo di valutazione, ed uno esterno, costituito in prevalenza dal CNVSU, nonché dal CIVR[22] i quali saranno a breve sostituiti dall’ANVUR.
Il Nucleo di valutazione, originariamente previsto dall’art. 20, c. 2, del D.Lgs. 29/93[23] e successivamente ripreso dalla legge n. 537/93, è attualmente disciplinato dalla legge n. 370/99 che all’art. 1 così recita: “le Università adottano un sistema di valutazione interna della gestione amministrativa, delle attività didattiche e di ricerca, degli interventi di sostegno al diritto allo studio, verificando anche mediante analisi comparative dei costi e dei rendimenti, il corretto utilizzo delle risorse pubbliche, la produttività della ricerca e della didattica, nonché l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa”.
Pertanto, il Nucleo di valutazione è un organo istituzionale di tipo tecnico, che, a differenza degli organi di indirizzo, non è di rappresentanza politica e, pertanto, è esterno all’amministrazione anche se è, comunque, espressione diretta degli organi di governo ai quali riferisce periodicamente sui risultati delle attività di analisi svolte. L’organizzazione delle attività del Nucleo compete ad ogni Ateneo che la definisce autonomamente nel rispetto di alcuni aspetti che devono necessariamente essere disciplinati nell’ambito dello Statuto e dei Regolamenti.[24]
L’attività di valutazione svolta dal Nucleo comporta, da un lato, la raccolta ed elaborazione di informazioni o dati generalmente attraverso l’uso di indicatori; dall’altro, l’emanazione di commenti e giudizi sulla base di analisi quantitative e qualitative. Tra le attività istituzionali del Nucleo vi rientra l’elaborazione di relazioni indirizzate al Ministero, generalmente standardizzate attraverso una serie di indicazioni fornite dal CNVSU al fine di consentire la comparabilità e la leggibilità dei dati a livello di intero sistema universitario.
Il documento più importante prodotto dal Nucleo è la Relazione annuale[25] che si sviluppa sulla base di una serie di indicatori quantitativi definiti dal CNVSU, che fanno riferimento ad approssimative misurazioni di efficienza e di efficacia individuati dal Ministero come potenziali fattori di successo di una Università. Il quadro delle attività di valutazione del sistema universitario previsto dalla legge n. 370/99 prevede, contemporaneamente al Nucleo interno ad ogni Ateneo, che le attività di valutazione esterna all’Ateneo vengano effettuate dal Comitato Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario (CNVSU),[26] che è un organismo di emanazione del MIUR con il compito di individuare i criteri e i parametri per la verifica dei programmi di sviluppo, il riequilibrio del sistema universitario e l’assegnazione delle risorse.[27] Rispetto ai Nuclei interni, il CNVSU costituisce un organo di raccordo e di indirizzo.

In particolare, i compiti che la legge n. 370/99 assegna al CNVSU sono riconducibili alla:
∞ fissazione dei criteri generali per la valutazione delle attività dell’Università previa consultazione della Conferenza dei rettori delle Università italiane (CRUI), del Comitato universitario nazionale (CUN), del Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU);

∞ promozione della sperimentazione, applicazione e diffusione di metodologie e pratiche di valutazione;
∞ determinazione triennale della natura e dei dati che i Nuclei di valutazione degli Atenei sono tenuti a comunicare annualmente;
∞ predisposizione di una relazione annuale sulle attività di valutazione svolte;
∞ svolgimento di attività consultive, istruttorie, di valutazione su richiesta del Miur.
Il Comitato è un organo indipendente che interagisce autonomamente con le università e il MIUR.
Come accennato, la valutazione del sistema universitario attraversa un momento di transizione verso la costituzione di un nuovo organismo caratterizzato dalla indipendenza rispetto al sistema stesso. In particolare, il D.L. n. 262/06, recante Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria, convertito con legge n. 286/06, prevede, al comma 138, una riformulazione degli organi per la valutazione del sistema universitario. In particolare, al fine di razionalizzare il sistema di valutazione della qualità delle attività delle Università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, nonché dell’efficienza ed efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione, il decreto in esame prevede la costituzione dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), con personalità giuridica di diritto pubblico, che svolge le seguenti attribuzioni:
a) valutazione esterna della qualità delle attività delle Università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, sulla base di un programma annuale approvato dal Ministro dell’Università e della ricerca;
b) indirizzo, coordinamento e vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca;
c) valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.
Il comma 139 della citata legge stabilisce che i risultati delle attività di valutazione dell’ANVUR costituiscono criterio di riferimento per l’allocazione dei finanziamenti statali alle Università e agli enti di ricerca.
Ai sensi del successivo comma 140, un successivo regolamento, emanato su proposta del Ministro dell’Università e della ricerca, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, disciplinerà:
a) la struttura e il funzionamento dell’ANVUR, secondo principi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti, e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato;
b) la nomina e la durata in carica dei componenti dell’organo direttivo, scelti anche tra qualificati esperti stranieri, e le relative indennità.
Infine, il comma 141 sancisce che a decorrere dalla data di entrata in vigore del citato regolamento, contestualmente alla effettiva operatività dell’ANVUR, verranno soppressi il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca (CIVR), istituito dall’articolo 5 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU), istituito dall’articolo 2 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 127, e il Comitato di valutazione di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 giugno 2003, n. 128.
Attualmente è in corso di elaborazione il Regolamento recante disposizioni relative alla struttura al funzionamento dell’Agenzia Nazionale di valutazione del Sistema universitario e della ricerca.[28] Secondo l’ultima bozza elaborata, l’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotata di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile. L’Agenzia ha la missione di promuovere la qualità del sistema italiano delle università e della ricerca. A tal fine sovrintende al sistema pubblico nazionale di valutazione della qualità, in tutti i suoi significati tecnici, delle attività istituzionali delle università e degli enti di ricerca, nonché dell’efficienza ed efficacia dei programmi statali di finanziamento e di incentivazione delle attività di ricerca e di innovazione.
L’Agenzia opera in base ai principi di imparzialità, professionalità, trasparenza e pubblicità degli atti. E’ pienamente indipendente nella scelta dei criteri, dei metodi e degli strumenti di valutazione, nonché nella formulazione dei rapporti di valutazione. L’Agenzia tiene conto dei criteri e dei metodi di valutazione riconosciuti a livello internazionale, con particolare riferimento agli obiettivi indicati dal Consiglio Europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, alle direttive e raccomandazioni dell’Unione Europea, alle scelte definite nell’ambito del processo di Bologna finalizzato alla realizzazione dello spazio europeo dell’istruzione superiore, in particolare quelle contenute nel comunicato della Conferenza interministeriale tenutasi a Bergen il 19 e 20 maggio 2005.
Le attività dell’Agenzia sono svolte, con piena autonomia operativa, sulla base di programmi annuali approvati dal Ministro. L’Agenzia svolge attività di valutazione, ivi compresa la stesura del Rapporto biennale sullo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca, nonché, correlate a queste, attività di accreditamento, di raccolta e analisi di dati, di consulenza, di formazione e promozione culturale.
L’Agenzia determina e propone al Ministro parametri di ripartizione per l’allocazione delle quote dei finanziamenti statali alle università e agli enti di ricerca che dipendono dalla qualità dei risultati delle attività svolte. In particolare l’Agenzia stabilisce i parametri di qualità della ricerca sulla base dei quali il Ministro ripartisce ogni anno tra le università e tra gli enti di ricerca una quota non consolidabile, predeterminata annualmente dal Ministro, rispettivamente, del fondo annuale per il finanziamento ordinario delle università, di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e del fondo ordinario per gli enti pubblici di ricerca, di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204.
L’Agenzia determina, altresì, anche in relazione ai parametri medi europei, il costo standard degli studenti universitari di cui all’articolo 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, comprensivo anche dei costi per la ricerca universitaria.
L’Agenzia segnala al Ministro le situazioni che motivino, per l’elevata qualità raggiunta o per un rapido accrescimento di qualità nella didattica e nella ricerca, l’assegnazione di quote aggiuntive premiali annuali del fondo di finanziamento ordinario delle università o degli enti di ricerca, ovvero le situazioni di maggiore scostamento dagli standard qualitativi prefissati che richiedono l’attuazione di appositi programmi di rientro.
Su richiesta del Ministero l’Agenzia esprime pareri in merito a questioni riguardanti la valutazione della qualità delle attività istituzionali del sistema delle università e della ricerca.
L’Agenzia assume le funzioni di agenzia nazionale sull’assicurazione della qualità, così come previste dagli accordi europei in materia. In particolare collabora, anche mediante scambi di esperienze ed informazioni, con gli organismi internazionali e dell’Unione Europea, nonché con le agenzie e le amministrazioni degli altri Paesi dell’Unione, o comunque di altri Stati, e con gli organismi scientifici internazionali, anche di settore, operanti nel campo della valutazione dei sistemi dell’istruzione superiore e della ricerca.
L’Agenzia rende pubblici tutti i risultati delle proprie analisi e valutazioni. Le istituzioni interessate possono chiedere motivatamente, per una sola volta, il riesame dei rapporti di valutazione approvati dall’Agenzia.
L’ANVUR svolge a livello nazionale le attività concernenti la valutazione esterna della qualità, dell’efficacia e dell’efficienza delle attività di ricerca e delle attività didattiche di ciascuna università e delle attività istituzionali di ciascun ente di ricerca, assicurandone la regolarità nel tempo con periodicità almeno quinquennale anche diversificata tra le diverse attività e tipologie istituzionali.
E’ altresì compito dell’Agenzia la valutazione complessiva di ciascuna università ed ente di ricerca in quanto istituzione autonoma, relativamente alla capacità di governare i processi e di darsi obiettivi strategici, al grado di raggiungimento di tali obiettivi, al livello raggiunto negli scambi internazionali, alla capacità di sostegno alla crescita del Paese e del proprio territorio di riferimento, ivi comprese le attività di formazione permanente, al rapporto tra risorse e risultati, al grado di realizzazione dei principi della Carta europea dei ricercatori e del Codice di condotta per il loro reclutamento di cui alla raccomandazione della Commissione europea 2005/251/CE dell’11 marzo 2005. E’ inoltre valutata la completezza e correttezza della comunicazione pubblica, soprattutto in materia di offerta formativa e di ricerche, nonché di servizi e strutture per gli studenti. L’Agenzia svolge, altresì, funzioni di indirizzo, coordinamento e vigilanza delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca, specificamente quando tali attività richiedano confronti nazionali e internazionali sia quantitativi che qualitativi.
L’Agenzia contribuisce in particolare a fornire ai nuclei criteri, metodi e parametri inerenti la valutazione periodica della qualità delle attività di ricerca condotte dal personale docente e ricercatore, anche non strutturato, degli atenei e degli enti di ricerca in relazione agli standard europei ed internazionali, con particolare riguardo alla qualità, all’intensità e alla continuità della produzione scientifica e della sua diffusione a livello nazionale e internazionale. L’Agenzia può altresì essere chiamata a svolgere funzioni di valutazione ex post della qualità del reclutamento del personale docente e di ricerca delle università e degli enti di ricerca.
Allo scopo di contribuire ad assicurare la qualità degli studi e il rispetto dei diritti degli studenti, l’Agenzia fornisce ai nuclei di valutazione interna, anche tenendo conto delle loro esperienze, criteri e metodi inerenti la valutazione periodica della qualità dei corsi di studio e dei servizi universitari da parte degli studenti.
Sulla base dei risultati delle proprie attività di valutazione l’Agenzia adotta appositi atti tecnicamente motivati per segnalare al Ministero, al fine dell’adozione dei provvedimenti di competenza, l’opportunità di idonei interventi per il miglioramento qualitativo del sistema delle università e della ricerca, o di suoi singoli settori.
L’Agenzia valuta lo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca sia nel suo complesso che in riferimento alle grandi aree disciplinari che lo compongono, tenendo conto dei principali parametri qualitativi e quantitativi che lo caratterizzano anche in comparazione con gli altri sistemi europei ed extra-europei, del grado di raggiungimento degli obiettivi programmatici fissati dal Governo e dal Parlamento, del rapporto tra risorse e risultati.
Ogni due anni l’Agenzia rende pubblici i risultati delle proprie analisi e valutazioni generali mediante la redazione di un Rapporto sullo stato del sistema nazionale delle università e della ricerca, reso al Ministro e da questi inviato al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Parlamento.
Sono organi dell’Agenzia il Presidente, il Consiglio direttivo e il Collegio dei revisori dei conti. L’Agenzia è inoltre dotata di un Comitato consultivo. All’attività gestionale dell’Agenzia è preposto il Direttore.
Il Presidente rappresenta l’Agenzia in ambito nazionale e internazionale per tutti i rapporti e gli atti a rilevanza esterna, assicura l’unitarietà degli indirizzi e l’operatività dell’Agenzia, convoca e presiede le sedute del Consiglio direttivo stabilendone l’ordine dei lavori. Il Presidente è eletto dal Consiglio direttivo tra i suoi componenti. Il Presidente nomina, all’interno del Consiglio direttivo, un vice-presidente che lo sostituisce nei casi di assenza o impedimento.
Il Consiglio direttivo è formato da sette componenti, scelti fra personalità, anche straniere, di alta e riconosciuta qualificazione ed esperienza nel campo dell’istruzione superiore e della ricerca, sia di base che applicata e industriale, nonché della valutazione di tali attività, provenienti da una pluralità di ambiti disciplinari. Il Consiglio direttivo determina le attività e gli indirizzi della gestione dell’Agenzia; approva il piano annuale delle attività, il bilancio preventivo e il conto consuntivo; nomina il Direttore e i consulenti dell’Agenzia; approva altresì i rapporti di valutazione e ne assume la responsabilità.
I componenti del Consiglio direttivo sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’università e della ricerca, sentite le commissioni parlamentari competenti. Due componenti del Consiglio direttivo sono scelti dal Ministro tra i componenti di due rose indicate rispettivamente dall’European Research Council e dalla European University Association e composte ciascuna di tre persone esterne alle università e agli enti di ricerca italiani. Gli altri cinque componenti del Consiglio direttivo sono scelti in una rosa composta da non meno di quindici e non più di venti persone indicate, assicurando il rispetto del principio delle pari opportunità tra donne e uomini, da un Comitato di selezione nominato dal Ministro tra esperti ed esperte nazionali e internazionali di valutazione della qualità delle attività didattiche e di ricerca.
Il Comitato di selezione è tenuto comunque a valutare le indicazioni di nominativi, con relativi curricula, fornite da istituzioni, accademie e società scientifiche, nonché da istituzioni ed organizzazioni degli studenti e delle parti sociali. Altre candidature possono essere sottoposte al Comitato di selezione, sulla base di un avviso pubblico, da singoli esperti interessati.
Il Direttore è responsabile dell’organizzazione interna e dell’attività gestionale dell’Agenzia. In particolare, cura l’esecuzione delle deliberazioni, delle indicazioni operative e degli indirizzi strategici del Presidente e del Consiglio direttivo. Il Direttore è nominato dal Consiglio direttivo su proposta del Presidente ed è scelto tra persone di documentata competenza e comprovata esperienza nel campo della valutazione delle attività del sistema delle università e della ricerca. Il Comitato consultivo dà pareri e formula proposte al Consiglio direttivo. Il Consiglio direttivo è tenuto a sottoporre al parere del Comitato consultivo i programmi annuali di attività e i documenti riguardanti la scelta dei criteri e dei metodi di valutazione.

Il Comitato consultivo è formato da:
a) un componente designato dalla Conferenza dei rettori delle università italiane;
b) un componente designato dal Consiglio universitario nazionale;
c) due componenti designati dal Consiglio nazionale degli studenti universitari;
d) un componente designato dalla Conferenza dei presidenti degli enti pubblici di ricerca;
e) un componente designato dall’Accademia dei Lincei;
f) quattro rappresentanti delle parti sociali, designati dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro;
g) un componente designato dalla Conferenza unificata Stato, Regioni ed autonomie locali;
h) un componente straniero designato dall’European Research Council, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente;
i) un componente straniero designato dall’European University Association, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente;
j) un componente straniero designato dall’ESIB – the National unions of students in Europe, al quale si aggiungono gli eventuali membri italiani del Board del medesimo ente.
E’ previsto altresì un Collegio dei revisori nominato con decreto del Ministro e composto da tre membri effettivi, dei quali uno con funzioni di Presidente, e da un membro supplente. I membri effettivi e supplenti sono scelti tra gli iscritti all’albo dei revisori dei conti.
L’Agenzia assume effettiva e graduale operatività a decorrere dalla data del decreto di nomina del Consiglio direttivo. A decorrere dalla data del decreto di nomina del Consiglio direttivo sono soppressi il Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario e il Comitato di indirizzo per la valutazione della ricerca, e l’Agenzia subentra nei rapporti giuridici in essere dei comitati soppressi.

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N.B.Per quanto il presente contributo sia frutto di un lavoro unitario, il paragrafo 1 è da attribuirsi a Lidia Malizia mentre il paragrafo 2 a Renato Rolli.

[1] Lidia Milizia Dottore di Ricerca in Economia e Gestione delle Amministrazioni Pubbliche presso la facoltà di Economia dell’Università della Calabria, Dottore Commercialista e Revisore Contabile
[2]Renato Rolli Ricercatore di Diritto Amministrativo presso la facoltà di Economia dell’Università della Calabria, Avvocato
[3]Sul piano della ricerca internazionale, tale processo di riforma viene generalmente definito “managerializzazione” del settore pubblico mentre nel nostro Paese ha trovato una sua espressione nel termine “aziendalizzazione” per sottolineare l’applicazione all’ente pubblico di modalità di funzionamento tipicamente adottate nel contesto delle aziende private.
[4] Cfr. Anselmi L., Il processo di trasformazione della pubblica amministrazione. Il percorso aziendale, Giappichelli, Torino, 1995, Mussari R., Il management delle aziende pubbliche. Profili teorici, Cedam, Padova, 1994, Mussari R., L’azienda comune tra autonomia e responsabilità, Cedam, Padova, 1996, Mussari R., Economia dell’azienda pubblica locale, Cedam, Padova, 2002, Borgonovi E., Ult. Op. Cit., Zangrandi A., Processi di cambiamento e modello aziendale, in Mele R. Popoli P. (a cura di), La gestione delle aziende pubbliche. Principi e tecniche innovative, Maggioli Editore, Rimini, 1994, Miolo Vitali P. (a cura di), I sistemi di misurazione economico-finanziaria nelle Università italiane: problemi e prospettive, Cedam, Padova, 2001, Catturi G., Riccaboni A., Economia aziendale e teoria istituzionale: affinità concettuali ed implicazioni operative per il controllo di gestione, in Contabilità e cultura aziendale, col. I, n. 2, anno 2001.
[5] Cfr. Riccaboni A., “La valutazione integrata della didattica e della ricerca: il progetto VAI nell’Università di Siena”, in Azienda Pubblica, n. 5-6, 2003.
[6] La legislazione universitaria dell’ultimo ventennio si è essenzialmente rivolta alla applicazione del principio costituzionale dell’autonomia degli enti di ricerca, sancito dall’art. 33 della Costituzione. In particolare, la legge 9 maggio 1989, n. 168, che ha istituito il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica e che ha definito lo status giuridico delle Università, ha riconosciuto a queste ultime la piena autonomia in ambito didattico, scientifico, organizzativo, finanziario e contabile in quanto “centri istituzionali di promozione di cultura e ricerca”. Il percorso di implementazione e sviluppo dell’autonomia universitaria è successivamente riconducibile alla legge 59/97 (cd. Legge Bassanini) e al D.Lgs. 300/99. Quest’ultimo ha soppresso il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST) istituendo il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) che ha assorbito le funzioni del precedente.
[7] Nel comparto degli Enti Locali si inizia a parlare di riforma del sistema contabile dal 1990. Attualmente si assiste ad una evoluzione dei sistemi contabili tesa a forme di contabilità economico-patrimoniale. Cfr. Mulazzani M., Dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico-patrimoniale negli enti locali, Franco Angeli, 2002; Persiani N., Modelli di programmazione e sistemi di controllo interno nella pubblica amministrazione, FrancoAngeli, 2002. Nel comparto della sanità, l’evoluzione del sistema di bilancio si è spinta fino all’obbligatorietà della tenuta della contabilità economico-patrimoniale dal 1993. Cfr. Persiani N., L’introduzione della contabilità economica e il nuovo sistema di bilancio nell’azienda sanitaria, Cedam, 1999. L’esempio più recente di adozione della contabilità economico-patrimoniale è riferito al comparto delle Camere di Commercio. Nello specifico, il D.P.R. 254 del 2 novembre 2005, pubblicato in G.U. del 16 dicembre 2005, di disciplina dell’ordinamento finanziario, contabile e patrimoniale delle CCIAA, impone la tenuta della contabilità economica in via esclusiva a partire dall’esercizio 2007.
[8] Kotler P., Al servizio pubblico: marketing per amministrazioni pubbliche, ospedali, enti culturali e sociali, partiti politici, associazioni, (ed. it. a cura di G. Ravazzi), Etas Libri, Milano, 1978.
[9] Tra i principi basilari della teoria del New Public Management rientra l’impiego efficiente delle risorse, l’utilizzo di sistemi e strumenti di gestione privatistici, il decentramento amministrativo, la misurazione delle performance la gestione per output, lo sviluppo della concorrenza, l’incremento della professionalità e responsabilità gestionale. Cfr. Barzelay M., How to argue about the New Public Management, in International Public Management Journal, n. 2, 1999; Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2005; Farneti G., Il new public management, in Azienditalia, n. 8, 2003; Gruening G., Origini e basi teoriche del New Public Management, in Meneguzzo M., Managerialità, Innovazione e Governance: La Pubblica Amministrazione verso il 2000, II ed., Aracne, 2001; Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Public Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, in Azienda Pubblica, n. 6, 1997; Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform: a Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2000 (trad. it., Borgonovi E., Ongaro E., La riforma del management pubblico, Egea, Milano, 2002); Jones L.L., Thompson F., L’implementazione strategica del New Public Management, in Azienda Pubblica, n.6, 1997 (trad. it. Mussari R.).
[10] I principi fondamentali delineati dalla legge n. 142/90 sono i seguenti:
• separazione politica/dirigenza
• introduzione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità
• introduzione della contabilità economica
• introduzione del controllo interno
Tra i successivi numerosi interventi legislativi si ricordano, tra gli altri, il D.Lgs. n. 165/2001 (“Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”), la legge n. 241/90 così some modificata dalla legge 15/2005 (“Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”), le leggi Bassanini, il Tuel (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), il D.lgs. n. 502/92 e successive modificazioni ed integrazioni (“Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”), il D.Lgs. 286/99 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attivita’ svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), il D.P.R. 254/2005 (Regolamento per la disciplina della gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di Commercio, Industria e Artigianato).
[11] Cfr. Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 1996, pag. 153.
[12] Sui principi di efficienza, efficacia ed economicità nelle pubbliche amministrazioni In un’ottica “aziendalistica” cfr. Anselmi L., Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Giappichelli, Torino, 2003; Borgonovi E., Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano, 2005; Persiani N., Modelli di programmazione e sistemi di controllo interno nella pubblica amministrazione, FrancoAngeli, 2002; Catturi G., L’impresa pubblica: efficienza, efficacia e qualità, Quaderni senesi di Economia Aziendale e di Ragioneria, Serie Interventi, 39, Siena, 1996; D’Alessio L., La gestione delle aziende pubbliche, Giappichelli, Torino, 1992; Farneti G., Introduzione all’economia dell’azienda pubblica. Il sistema, i principi, i valori, Giappichelli, Torino, 1995; Mariniello L.F., Considerazioni sull’economicità e l’efficienza dell’azienda statale, Giannini, Napoli, 1978; Mulazzani M., Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, Cedam, Padova, 2001; Miolo Vitali P., Il sistema delle decisioni aziendali . Analisi introduttiva, Giappichelli, Torino, 1993; Mussari R., L’azienda comune tra autonomia e responsabilità, Cedam, Padova, 1996; Sòstero U., L’economicità delle aziende. Rappresentazione e valutazione delle performance e dell’equilibrio nelle imprese, nelle aziende nonprofit e nelle aziende pubbliche, Giuffrè, Milano, 2003; Zangrandi A., Autonomia ed economicità delle aziende pubbliche, Giuffré, Milano, 1994.
[13] Mentre il sistema decisionale pubblico esprime le logiche e le volontà politiche del soggetto volitivo dell’ente, il sistema di programmazione coinvolge la logica amministrativa determinando potenziali vincoli e/o opportunità per il successo dell’azione amministrativa e, quindi, per il conseguimento degli obiettivi di natura politica. Cfr. Persiani N. (2002), Op. Cit.
[14] Il previgente modello gestionale di tipo burocratico-amministrativo, è stato inevitabilmente adottato in gran parte delle P.A. nei paesi occidentali come sistema di garanzia del rispetto dei diritti e degli interessi legittimi di cui la volontà politica si faceva garante.
[15] Tale impostazione rispetta il dettato costituzionale che, all’art. 120, prevede l’intervento statale per “la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”.
[16] “Le modalità con cui gli Atenei si procurano le risorse necessarie alle proprie attività rappresentano uno degli elementi più significativi ai fini dell’impostazione del sistema di controllo”, Fici L., Il controllo di gestione negli Atenei. Dalla valutazione al governo aziendale, Milano, Franco Angeli, 2001, pag. 34.
[17] Cinquini individua, altresì, l’orientamento alla strategia e alla comunicazione. Il primo riguarda i problemi della definizione degli obiettivi a livello di singolo Ateneo e del rapporto con i molteplici stakeholders: studenti, famiglie, aziende ed enti pubblici e privati, la società in generale. Il secondo riguarda, invece, la costruzione di un sistema di comunicazione aziendale che comporta necessariamente innovazioni organizzative ed operative per la gestione dei flussi informativi orientati verso l’esterno (comunicazione commerciale ed istituzionale) e/o verso l’interno (comunicazione organizzativa). Cfr. Cinquini, Ult. Op. Cit., pag. 20 e segg.
[18] Farneti G., Vagnoni E., I controlli nelle amministrazioni pubbliche, Maggioli editore, Rimini, 1997.
[19] Cfr. Cinquini L. Il bilancio consuntivo delle università: verso una nuova informativa economico-finanziaria, Giappichelli, Torino, 2002.
[20] Con la legge n. 20/94, relativa alle “Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”, che sancisce la riorganizzazione territoriale della Corte prevedendo una sua articolazione su base regionale attraverso le Sezioni Regionali di Controllo, si è venuto a determinare il problema interpretativo su quale sia il soggetto preposto al controllo delle università: le Sezioni Regionali competenti per territorio o le Sezioni riunite (a livello centrale). L’orientamento espresso dalla Corte è che prevalga il principio per cui tutte le amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato siano controllate dalle Sezioni Riunite.
[21] Cfr. Villa A., “Gli organi di revisione amministrativo-contabile e patrimoniale nelle università”, in Finanza Locale, n. 5, 2001; Liesch E., “La funzione di revisione nelle università”, in Garlatti A., Bilancio e controllo economico nelle università degli studi, Egea, Milano, 1996.
[22] All’interno del processo di riordino e razionalizzazione degli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica avviato con la legge Bassanini n. 59/97, ampio spazio è stato dato all’attività di valutazione dei risultati della ricerca. A tale scopo il D.Lgs. n. 204/98, che detta le disposizioni necessarie per attivare questa riforma, ha istituito il Comitato di Indirizzo per la valutazione della Ricerca (CIVR) a cui è affidato il compito fondamentale di promuovere l’attività di valutazione della ricerca attraverso il sostegno alla qualità ed alla migliore utilizzazione scientifica della ricerca nazionale. Il CIVR è un organismo di nomina governativa che dura in carica quattro anni ed è composto da sette membri anche stranieri di comprovata ed elevata esperienza e competenza in campo scientifico, sociale e produttivo. L’attività del CIVR si articola in varie iniziative che comprendono la sperimentazione e diffusione di metodologie e tecniche pratiche di valutazione, la determinazione di criteri generali per le attività di valutazione svolte dagli enti di ricerca e dalle istituzioni scientifiche verificandone l’applicazione, la formulazione di criteri per la costituzione di appositi comitati interni di valutazione per gli enti di ricerca e, d’intesa con le Pubbliche Amministrazioni, la progettazione ed effettuazione di attività di valutazione esterna di enti di ricerca da esse vigilati o finanziati nonché di progetti o programmi di ricerca da esse coordinati o finanziati. Inoltre il CIVR effettua la valutazione dell’efficacia degli interventi statali per la ricerca applicata al fine di sostenere l’incremento quantitativo e qualitativo della ricerca industriale, delle sue applicazioni nonché di ricaduta economico-finanziaria ed occupazionale così come indicato nel D.Lgs. 297/99.
Recentemente il CIVR ha avuto l’incarico dal Ministro Moratti di formulare Le Linee guida per la valutazione della ricerca, pubblicate sul sito web www.civr.it, in cui viene individuato il processo di valutazione che coinvolgerà tutto il sistema ricerca italiano (università, enti e mondo industriale).
[23] Il decreto n. 29/93 sulla “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della materia di pubblico impiego”, nel prevedere l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di istituire i “servizi di controllo interno o nuclei di valutazione”, ha generato confusione nell’utilizzo delle dizioni di servizi di controllo interno e nucleo di valutazione considerandoli come sinonimi.
[24] Si tratta del riferimento e la posizione istituzionale, la composizione, la designazione la nomina dei componenti, la durata del mandato, i compensi per i membri, ecc.
[25] La struttura della Relazione è composta da sei sezioni corrispondenti alle sei attività di base in cui può essere divisa l’attività dell’Ateneo e cioè la gestione strategica, la didattica, la ricerca, i servizi complementari, l’attività amministrativa e il diritto allo studio.
[26] Ai sensi dell’art. 2 della legge n. 370/99, il CNVSU è costituito da nove membri, anche stranieri, di comprovata qualificazione ed esperienza nel campo della valutazione, scelti in una pluralità di settori metodologici e disciplinari anche in ambito non accademico e nominati con decreto del Miur.
[27] A livello europeo, in paesi come la Germania, la Svizzera e l’Inghilterra, la valutazione del sistema universitario è affidata ad una agenzia indipendente (authority) che garantisca l’indipendenza di giudizio, la centralità del merito e dei risultati, la necessità di premiare la ricerca e la didattica più avanzata.
[28] Cfr. Bozza del 12 marzo 2007 disponibile sul sito internet www.miur.it

(pubblicato il 10.4.2007)

Note

L'articolo il ruolo dell’ANVUR nel sistema dei controlli negli atenei statali italiani proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 12.6.2015)

Note

L'articolo La responsabilità amministrativa-contabile negli Atenei secondo il «diritto vivente» proviene da Giustamm.

 
1. — Già in altra occasione(1), chi scrive aveva ritenuto di esprimere alcuni rilievi
sull’impianto generale della legge 30 dicembre 2010, n. 240, di riforma dell’Università.
Spiace constatare che le predizioni si sono rivelate, almeno in parte, fondate. Le
aspettative che il nuovo sistema di reclutamento ha creato – con il sistema delle
abilitazioni rilasciate a «numero aperto», salvo demandare alle procedure concorsuali
bandite dai singoli Atenei l’individuazione di chi concretamente entrerà nei ruoli –
ha incoraggiato il proliferare di un vasto contenzioso. La qual cosa non è mai un
sintomo della bontà della legge, che, se ben scritta, dovrebbe naturalmente sottrarsi
alle liti.
Per altro vero, la riforma ha creato una schiera di abilitati, vale a dire di soggetti che
si ritengono oggettivamente legittimati ad accedere all’insegnamento universitario,
senza tuttavia che le piante organiche siano in grado di accoglierli. Da questo punto
di vista, la legge genera la vasta diffusione di situazioni personali di incertezza,
quanto alle prospettive di ingresso e di progressione nella carriera. Una volta che tali
prospettive si dimostreranno nei fatti inesistenti, discenderà un altrettanto diffuso
malcontento.
Invero, il sistema delle idoneità a «numero aperto» ha contribuito ad estendere il
cosiddetto «precariato» delle nuove leve accademiche, trasferendole dal piano di chi
si limitava ad ambire al collocamento nei ruoli professionali inferiori al più elevato
piano di chi ambisce all’ottenimento di una vera e propria cattedra.
Forse in ragione di tali considerazioni, le Commissioni che sono state istituite in
occasione della prima tornata delle abilitazioni hanno lavorato in modo non omogeneo.
Alcune hanno inteso applicarsi con criteri piuttosto generosi; altre, invece,
hanno assunto criteri molto più rigidi.
 
In entrambi i casi, i problemi che si volevano evitare – vale a dire quelli legati
all’influenza delle «Scuole» nella selezione dei nuovi professori universitari e, nella
declinazione meno pregevole del fenomeno, un certo clientelismo – non sembrano
essere del tutto scomparsi.
A ciò ha contribuito anche la non felice redazione del regolamento di attuazione
della legge, assunto con d.P.R. 14 novembre 2011, n. 222, circa i modi con cui le
Commissioni abilitative sono state chiamate ad operare.
Ne è un esempio il caso affrontato dalla sentenza, qui in nota, del T.A.R. Lazio, sez.
III bis, 3 novembre 2015, n. 12407.
 
2. — Chi scrive si dichiara subito concorde con il modo con cui il giudice
amministrativo ha deciso la questione. Essa riguarda il non irrilevante problema
delle maggioranze previste affinché possa essere rilasciato il positivo giudizio di
abilitazione.
Il dato normativo, infatti, è composto dalle seguenti disposizioni.
Da un lato, l’art. 16, legge 30 dicembre 2010, n. 240, non fissa alcun quorum funzionale
particolarmente qualificato. Esso si limita a demandare al futuro regolamento
la disciplina delle «modalità di espletamento delle procedure finalizzate al
conseguimento dell’abilitazione, in conformità ai criteri di cui al comma 3».
L’art. 8 del citato d.P.R. 14 novembre 2011, n. 222, invece, ha stabilito che «la
commissione delibera a maggioranza dei quattro quinti dei componenti».
Il ricorrente, nel caso dedotto in giudizio, ha dunque impugnato il giudizio negativo
ottenuto nella procedura di abilitazione per illegittimità derivata da quella dell’art.
8, cit. Egli, infatti, aveva ottenuto un giudizio favorevole da parte di tre dei cinque
commissari. Pur godendo della maggioranza semplice, non poteva però ambire all’abilitazione,
giacché il collegio non aveva raggiunto il quorum funzionale qualificato
e previsto dal regolamento.
Secondo il T.A.R. Lazio, tuttavia, sarebbe lo stesso regolamento a dimostrarsi viziato,
per violazione dell’art. 16 della legge di riforma giacché quest’ultima non avrebbe
consentito la previsione in sede di normazione secondaria, di una tale, qualificata,
maggioranza.
 
3. — Il percorso logico attraverso il quale il giudice aderisce al motivo di ricorso
è piuttosto sofisticato, ma non per questo meno convincente.
Si potrebbe, invero, asserire che sul regolamento non gravasse alcun vincolo di
puntuale aderenza al teso dell’art. 16.
È questa stessa disposizione, infatti, a stabilire che il regolamento dovesse essere
assunto ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge sulla Presidenza del Consiglio.
La circostanza suggerisce che il regolamento di attuazione avrebbe dovuto, più propriamente,
avere natura di regolamento autorizzato o delegato. Da ciò si poteva
desumere la capacità del regolamento di incidere sulla disciplina di legge con effetto
sostanzialmente abrogativo (mediante il ben noto meccanismo della condizione
risolutiva di efficacia della fonte primaria). Di talché, quando pure si fosse voluto
ravvisare, nell’art. 16, cit., alcuni elementi ostativi alla previsione di maggioranze
qualificate, essi, in tesi, avrebbero potuto essere travolti dalla disciplina secondaria.
Benché sulla questione il giudice amministrativo non abbia preso puntuale posizione,
una tale ipotesi, tuttavia, non avrebbe meritato di essere condivisa. In primo luogo,
infatti, è del tutto irragionevole che una legge di riforma generale della materia
universitaria attribuisca ad una successiva fonte secondaria il potere di far venire
meno se stessa. In secondo luogo, lo stesso art. 16 affidava al regolamento il compito
di definire le modalità di agire delle Commissione, circoscrivendolo al rispetto dei
principi enunciati nel proprio terzo comma. Con il che si ricava che detti principi
erano inderogabili anche ad opera di un futuro regolamento delegato.
 
4. — Vi è da chiedersi, a questo punto, qual senso abbia avuto prevedere l’esercizio
di una tale potestà regolamentare, sembrando più adatta allo scopo la normale
potestà regolamentare di esecuzione, contemplata dall’art. 17 comma 1, lett. b, legge
23 agosto 1988, n. 400 e, nelle materie di competenza ministeriale, dal comma 3 dello
stesso articolo.
Verosimilmente, il richiamo all’art. 17, comma 2, trova, tuttavia, giustificazione, più
che nella capacità di siffatti regolamenti di «abrogare» le fonti primarie, nella loro
attitudine a dettare «le norme generali regolatrici della materia» che ne sia sprovvista.
Più che di un regolamento delegato, si tratterebbe, dunque, di un regolamento
c.d. indipendente.
 
5. — Il rilievo sulla effettiva natura della potestà regolamentare esercitata non è
ininfluente, quanto all’interpretazione che si deve rendere all’art. 16 stesso.
In effetti, il thema decidendum era lo stabilire se nel concetto di «modalità» affidate
dall’art. 16 al regolamento rientrasse anche la determinazione di particolari quorum
funzionali qualificati, rispetto alla maggioranza semplice.
Trovandosi, dunque, il regolamento ad operare in una materia non pienamente fatta
oggetto di disciplina dalla onte primaria, si sarebbe potuto, astrattamente, ipotizzare
che, nel novero delle modalità, non rientrasse solo il modo con cui la Commissione
doveva convocarsi e il modo con cui essa era tenuta ad organizzare i propri lavori,
ma anche le maggioranze sulla base delle quali essa era chiamata a decidere.
Tuttavia, è proprio sotto questo aspetto che la sentenza si segnala per la sua profondità
di analisi.
Essa ha ricavato, per absurdum, il divieto di prevedere maggioranze qualificate dal
fatto che, tra i criteri indicati dall’art. 16, comma 3, compare la necessità che le
Commissioni, nel riconoscere o negare l’abilitazione, rendano un «motivato giudizio»
fondato sulla valutazione dei titoli e delle abilitazioni.
È questo, come si sa, il giudizio complessivo della Commissione che, nella prassi, è
a sua volta la sintesi dei giudizi manifestati da singoli commissari.
Tuttavia, nel caso in cui una determinata valutazione si concluda con un giudizio
favorevole a maggioranza semplice (e non qualificata), tale giudizio complessivo non
potrebbe che essere, esso stesso, favorevole nei confronti del candidato, perché pur
sempre la maggioranza dei commissari si è pronunciata a suo favore.
Il giudizio favorevole a maggioranza semplice, dunque, finirebbe fatalmente per porsi
in contraddizione con il contenuto dispositivo del provvedimento, il quale dovrebbe,
invece, negare l’abilitazione non essendo stata raggiunta la maggioranza qualificata.
Cosicché, in questi casi, si assisterebbe, in forza di regolamento, all’inevitabile emersione
di un sintomo di eccesso di potere per contraddittorietà tra quanto motivato
e quanto stabilito.
In altri termini, se si vuole, il diniego di abilitazione, per il mancato raggiungimento
del quorum qualificato sarebbe esso stesso immotivato e perciò in contrasto con i criteri
dell’art. 16 comma 3. Se, altrimenti ancora, si preferisce, il diniego di abilitazione
potrebbe trovare giustificazione solo nel fatto che il candidato non ha raggiunto il
numero stabilito di votanti a suo favore. Ma ciò si rivelerebbe essere, appunto, in
difformità dalla previsione secondo la quale non basterebbe una mera indicazione
del risultato della votazione a giustificare l’esito del procedimento, dovendosi, invece,
dare puntuale ed esplicita motivazione. Motivazione che, però, sarebbe, in questi
casi, oggettivamente impossibile.
 
6. — Al di là del ragionamento formale, si ritiene, infine, di dovere avanzare
ulteriori valutazioni incidenti sull’opportunità stessa della maggioranza qualificata.
Non si dubita del fatto che detta maggioranza sia stata contemplata, nel regolamento,
con l’intento di conferire carattere di particolare serietà all’operato delle
Commissioni. Si è trascurato di considerare, tuttavia, che essa conduce esattamente
al risultato opposto.
Affermare, infatti, che l’abilitazione sussiste quando siano favorevoli i quattro quinti
della Commissione si traduce, al contrario, nello stabilire che l’abilitazione viene
negata dai due quinti dei componenti il collegio. È dunque la minoranza, non la
maggioranza, a negare l’abilitazione.
Nella realtà delle cose, tutto ciò significa consegnare la maggioranza (semplice) della
Commissione nelle mani della minoranza (semplice). Basterebbe, infatti, che, i due
componenti di minoranza (ai quali fosse caro un predeterminato risultato) si coalizzassero
tra loro, per impedire alla Commissione di approvare alcunché, in merito a
tutte le domande di abilitazione sottoposte al suo esame.
La naturale conseguenza sarebbe, infine, che, di fronte al pericolo di una sostanziale
impossibilità di funzionamento dell’organo, la maggioranza semplice dovrebbe cedere
ai desideri della minoranza, se quest’ultima fosse orientata a concedere benevolenza,
nell’esame di talune posizioni, a patto che se ne prendano, in altrettanto favorevole
considerazione, altre.
In tal modo, il risultato finale sarebbe quello di riconoscere l’abilitazione (anche)
a quei candidati sostenuti, in realtà, dalla minoranza dell’organo, con buona pace
degli intenti di particolare severità che si era inteso perseguire.
Anche per queste ragioni, pertanto, il risultato a cui è pervenuta la sentenza in
commento merita di essere apprezzato.
 
 
(1) Volpe, Profili d’incoerenza dell’attuale disciplina sul reclutamento dei professori universitari,
giustamm.it, 2011
 
 

Note

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