Abstract: la programmazione del fabbisogno di personale docente negli atenei statali è un atto amministrativo a contenuto generale non meramente ricognitivo. Con la programmazione l’ateneo sceglie le proprie esigenze, tenendo conto delle risorse umane già disponibili e di quelle finanziarie impiegabili, impegnandosi all’adozione di provvedimenti attuativi.

Abstract: The planning of the need for teaching staff in the public universities is an administrative act with a general content and not merely an act of acknowledgment. Through the planning, the university chooses its needs, taking into account the human resources available and the financial resources that can be used, and committing to adopting the implementing acts.

Il fatto. La sentenza in commento mette fine a una vicenda critica inerente la programmazione delle chiamate di professori universitari, comportante l’individuazione di criteri di graduazione delle esigenze didattico-scientifiche e le connesse priorità temporali di copertura. L’argomento è strettamente connesso alla tematica della programmazione del fabbisogno di personale negli atenei nell’ambito di limiti assunzionali stabiliti dalla normativa di settore.
La programmazione del personale: cenni. Le Università pubbliche sono soggette a una specifica legislazione in materia di “capacità assunzionali” che ne stabilisce i limiti esterni (turn-over dell’intero sistema universitario e di ciascun ateneo)([1]) e che spesso è oggetto di disposizioni straordinarie([2]). Per calcolare le risorse destinabili al reclutamento di personale docente e non docente, il Ministero, a partire dal D.M. 22 ottobre 2012, n. 297, e poi con i decreti ministeriali di analogo contenuto succedutisi per gli anni seguenti, ha considerato le retribuzioni medie attraverso un sistema di contabilizzazione che non fa riferimento a un ammontare economico espresso in euro ma al c.d. “punto organico”. Questo rappresenta il valore medio -a livello di sistema- del costo attribuito al Professore di I fascia che funge come parametro di riferimento per graduare il costo delle altre qualifiche. Esso viene rilevato nell’anno precedente a quello considerato dal decreto ministeriale che annualmente determina i “coefficienti assunzionali” delle istituzioni universitarie pubbliche([3]). A seguito del provvedimento ministeriale annuale di ripartizione delle risorse, in termini di punti organico, e di assegnazione agli atenei([4]), questi possono impiegarle preliminarmente adottando/rimodulando([5]) la programmazione e, a seguire, bandendo le procedure di reclutamento, secondo la normativa per il personale docente[6] e per il personale non docente([7]).

La programmazione dei fabbisogni di personale è disciplinata in via generale per tutte le PP.AA. dall’art. 6 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e s.m.i. che, a seguito della riforma operata nel 2017, tratta specificatamente della “Organizzazione e disciplina degli uffici e fabbisogni di personale”([8]) e dall’art. 6-ter, introdotto nel 2017, dedicato alle “Linee di indirizzo per la pianificazione dei fabbisogni di personale”([9]) che avrebbe superato, seppur non completamente, la dotazione organica[10]. A ben vedere, per le Università pubbliche la programmazione del fabbisogno di personale era stata introdotta già qualche anno prima da una norma speciale della legge finanziaria per il 2005([11]) e poi nuovamente disciplinata, all’interno di una programmazione triennale generale, dall’art. 1-ter del D.L. 31 gennaio 2005, n. 7([12]) recante Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti. Dopo la riforma del 2010, il panorama normativo si è arricchito con le disposizioni contenute nell’art. 4 del D.Lgs. 29 marzo 2012, n. 49([13]) in materia di piani triennali per la programmazione del reclutamento di personale a tempo indeterminato e a tempo determinato.
Naturalmente il Piano/Fabbisogno di personale deve essere rispettoso anche delle disponibilità finanziarie impiegabili, determinate dal budget di ateneo, considerando che l’annuale assegnazione ministeriale di punti organico non porta con sé una propria autonoma copertura di spesa dei punti assegnati. Inoltre, il Piano/Fabbisogno deve essere compatibile con gli altri strumenti programmatori che l’ateneo deve adottare quali prioritariamente il Documento di programmazione triennale (strategica), di cui all’art. 5 della L. 30 dicembre 2010, n. 240, poi il Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza([14]), considerando che i concorsi e le progressioni di carriera sono ex lege classificati attività a elevato rischio corruttivo, nonché il Piano integrato/Piano della performance([15]), soprattutto per quella organizzativa([16]). Al contesto esistente si aggiunga anche il neo istituito([17]) Piano integrato di attività e organizzazione, se e per quanto applicabile alle Università statali.
Il Piano triennale di fabbisogno di personale è un atto amministrativo generale[18] con finalità organizzativa e programmatoria a efficacia interna[19], di cui all’art. 2, comma 1([20]), del citato D.Lgs. n. 165/2001, di competenza degli Organi di indirizzo (nelle Università il Consiglio di amministrazione) e non della dirigenza([21]), cui invece spettano gli atti di micro-organizzazione e quelli attuativi per il (solo) personale contrattualizzato([22]). Dunque, a esso si applicano i principi in materia di procedimenti amministrativi che ne impongono la complessiva verifica di legittimità, la soggezione alle norme sulla competenza, il rispetto dei canoni di ragionevolezza, la garanzia di imparzialità e ne legittimano il corrispondente sindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo, anche in punto di adeguatezza delle premesse istruttorie e di idoneità giustificativa sul piano motivazionale, ancorché attenuato([23]). Altrettanto a dirsi per gli aspetti processualistici della giurisdizione([24]), dell’interesse ad agire per l’impugnazione, nei soli (rari) casi di immediata lesività, e per gli effetti, tendenzialmente erga omnes, del giudicato([25]). Infatti gli atti a contenuto generale, diversamente da quelli a carattere puntuale, non sono tendenzialmente idonei a incidere a titolo particolare sulla posizione degli interessati[26]. Atti del genere hanno necessariamente una lata discrezionalità programmatica che non comporta la necessità di un confronto comparativo di posizioni e di interessi pubblici e privati, propria invece della logica della determinazione conclusiva dei procedimenti a efficacia esterna, e che ridimensiona, senza eliderla, l’intensità dell’onere motivazionale limitando conseguentemente il sindacato giudiziale alle ipotesi di conclamata ed evidente abnormità([27]) o di eccesso di potere per palese illogicità([28]). Per quanto attiene agli aspetti funzionali, la programmazione indirizza lo svolgimento di un’attività complessa e di durata secondo un disegno preordinato in un arco temporale predefinito, con fissazione dei contenuti e con la predisposizione di mezzi determinati in relazione agli obiettivi che si intendono perseguire([29]).

Scelte di programmazione del personale accademico. Le necessità di personale docente è funzione diretta delle scelte in materia di corsi di studio, di attività scientifiche e di attività di terza missione che ciascun ateneo individua nella propria programmazione strategica, coerentemente con la propria mission, nel contesto dato. Certamente ciascun ateneo, in condizioni di risorse contendibili, dovrà, in base a propri criteri predeterminati e oggettivi, scegliere nel triennio le necessità e le priorità cui dare copertura utilizzando risorse economiche e punti organico([30]). Secondo la sentenza in commento, quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà (in questo caso le necessità di docenti), la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che: a) è impedita la successiva disapplicazione; b) la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle successive determinazioni([31]).
Considerando che nel processo costruttivo deve assicurarsi una completezza di istruttoria e perciò il coinvolgimento delle strutture interne (Dipartimenti, Scuole, strutture di raccordo o organi all’uopo istituiti, quali commissioni etc.), generalmente vi è un iter che vede un’attività propositiva e poi una sintesi decisionale da parte degli Organi centrali di governo ai quali spetta inoltre di assicurare l’osservanza dei limiti e delle condizioni stabilite dal citato art. 4 del D.Lgs. n. 49/2012 e smi. Qualora il Dipartimento formuli una “proposta” di fabbisogno di personale docente, questa ha mera valenza di “contributo” istruttorio, che in nessun modo può vincolare o condizionare né il parere del Senato accademico, né, tanto meno, la definitiva decisione di spettanza del Consiglio di amministrazione di ateneo, non essendo incluso tra gli atti propri della sequenza procedimentale volta all’approvazione del provvedimento programmatorio in materia di risorse umane. Tale proposta, ancorché elaborata nel rispetto dei criteri generali predeterminati dagli Organi di governo dell’ateneo, è atto inidoneo ad attribuire all’aspettativa (di fatto) del ricercatore/professore di progressione di carriera la (maggiore) valenza di interesse e/o aspettativa qualificati. Valgono infatti le regole proprie dei procedimenti amministrativi secondo i quali una “proposta” da parte di un Organo (es. Consiglio di Dipartimento), quale atto di avvio di un procedimento amministrativo, può avere al massimo valenza di atto endo-procedimentale, di per sé privo di efficacia esterna e, come tale, inidoneo a costituire posizioni giuridiche soggettive meritevoli di tutela e/o ad attribuire a chicchessia posizioni di vantaggio([32]). La giurisprudenza amministrativa intervenuta su questo tema ha ben sottolineato che, l’operato del Consiglio di Dipartimento in merito alle scelte programmatorie deve essere valutato compatibilmente con i principi generali in tema di programmazione del personale nelle pubbliche amministrazioni, «i quali richiedono che i bisogni assunzionali siano determinati in funzione delle criticità presenti in ambito organizzativo e delle esigenze di buon andamento degli uffici e giammai in ragione delle aspettative di carriera del personale interno, pena la violazione dei fondamentali canoni fissati nell’art. 97 Costituzione»([33]).
Secondo la sentenza in commento, la programmazione del fabbisogno di personale docente è frutto di ponderazioni composite, su elementi plurimi concorrenti, perciò costituisce un’espressa determinazione autoritativa con cui l’ateneo sceglie la graduazione dei settori scientifici disciplinari, in relazione ai quali potere bandire le procedure di chiamata, con indicazione delle fasce di docenza interessate dal relativo reclutamento. L’ordine di chiamata dei professori in prima fascia, in altri termini, non può ritenersi oggetto di un atto “ricognitivo” delle istanze dipartimentali, bensì richiede l’adozione di una determinazione che compone un assetto di interessi fino ad allora, come anticipato prima, non rilevante sul piano giuridico.

Pisa, 23 luglio 2021
f.to cav. avv. Massimo Asaro

Abstract: La riforma del reclutamento per le carriere accademiche (professori e ricercatori universitari) ha attribuito agli atenei, statali e non statali, la potestà regolamentare sulle procedure per l’accesso e per l’avanzamento. La valutazione dei candidati e la scelta di quelli da proporre agli Organi accademici per la fase di chiamata spettano alle commissioni di concorso a cui si applicano le regole di imparzialità tipiche del pubblico impiego. La normativa sulla prevenzione della corruzione ha elevato il livello di attenzione ma le Corti non hanno ancora una posizione stabile. L’esistenza di relazioni tra commissari e candidati, pur generando contenzioso, non è considerata necessariamente un limite.

Abstract: The italian reform of the academic recruitment system for university professors and researchers has given to the universities, both state and non-state, the authority to issue regulations for career access and progression. The candidate assessment and the choice of the candidates to propose to the Academic bodies for the calls are the responsibility of the competition committees. The impartiality rules of public employment are applied to the last ones. The legislation on the prevention of corruption has increased the attention on this topic, although all courts still do not have a stable position. The existence of connections between candidates and commissioners, while generating litigation, should not necessarily be considered a limit.
 
1. Il sistema di reclutamento: cenni introduttivi.
L’accesso alla carriera accademica([1]) è stato uno dei punti nevralgici del sistema universitario e delle numerose riforme che si sono succedute nel tempo([2]), seguite talvolta da controriforme([3]).
Uno dei fattori condizionanti i sistemi di reclutamento accademico delle università statali è il quadro delle regole relative alle facoltà assunzionali([4]), finalizzato a tenere sotto controllo la spesa pubblica generale e a prevenire fenomeni di dissesto locale([5]). Un altro dei fattori condizionanti è l’imparzialità, o meglio la percezione comune di essa, nelle procedure di scelta, sia riservate sia aperte([6]). Questa è una questione necessariamente trasversale a tutte le PP.AA., che in ambito universitario ha tuttavia proprie particolarità([7]). Come noto, l’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.A.C.) nel novembre 2017([8]) aveva dedicato attenzione alle procedure di reclutamento di ateneo. A seguire, il Ministero aveva precisato e integrato([9]) proponendo misure di contrasto e di mitigazione del rischio, nel contesto normativo e giurisprudenziale del momento. L’imparzialità([10]) dei componenti delle commissioni di concorso e la correttezza del processo valutativo/comparativo degli aspiranti docenti sono di estremo interesse, anche per il contenzioso giudiziale([11]) che producono, la cui casistica fornisce elementi di analisi fattuale e giuridica.
La fonte primaria risiede nella legge 30 dicembre 2010, n. 240, in particolare nell’art. 18 per i professori e nell’art. 24 per i ricercatori, che dà copertura ai regolamenti attuativi di ateneo([12]). Sono proprio questi che, nel rispetto della fonte superiore suddetta e delle altre espressamente richiamate, definiscono le regole di costituzione delle commissioni giudicatrici([13]). Pur nella riconoscibile specialità settoriale, le suddette fonti e la loro applicazione risentono doverosamente dei principi costituzionali([14]), delle regole generali sui procedimenti amministrativi, di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241([15]), e di alcune -le basilari- di quelle sui concorsi pubblici presenti nel d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e nel d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487([16]). Il riferimento a queste fonti è necessitato dalla considerazione che tali procedure di reclutamento hanno natura concorsuale, ancorché ciò per i professori non sia scritto nell’art. 18 cit., e la comparazione tra i candidati riguarda la procedura «nel suo complesso, nel senso che questa deve svolgersi in modo da consentire che emergano, nel raffronto tra i vari giudizi, individuali e collegiali, i candidati da ascrivere al novero degli idonei…»([17]).
Anche in tali procedure, i componenti delle commissioni giudicatrici devono essere imparziali e tale imparzialità è composta sia dalla esperienza sia dall’assenza di cause di incompatibilità. I commissari devono essere “esperti” nelle materie di concorso perché ciò costituisce espressione del principio costituzionale di imparzialità che garantisce «scelte finali fondate sull’applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della preparazione dei candidati»([18]). La Carta europea dei ricercatori, richiamata dalla L. n. 240/2010, conferma la sussistenza del principio della necessaria esperienza dei soggetti chiamati a comporre le commissioni di valutazione nel settore oggetto di chiamata([19]), anche se le procedure non prevedono prove scritte né orali. La qualità di esperto deve essere verificata nel suo complesso e con ragionevolezza, onde evitare che un’interpretazione troppo rigorosa della qualifica comporti un intollerabile aggravamento del procedimento selettivo già nella fase della formazione della commissione([20]). Il carattere esclusivamente tecnico del giudizio espresso dalle commissioni deve inoltre essere salvaguardato da rischi di deviazione verso interessi di parte o comunque diversi da quelli propri del concorso, il cui obiettivo è solo quello di selezionare i candidati migliori([21]). Oltre all’esperienza e competenza professionale, i commissari devono essere “terzi”, perciò a essi deve applicarsi la normativa in materia di incompatibilità([22]), non di semplice obbligo di astensione ad actum, di cui agli artt. 50 e 51 del Codice di procedura civile, rafforzata dalla normativa “anticorruzione”, di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190, che ha introdotto, nella L. n. 241/1990, l’art. 6-bis([23]). L’istituto discende dal principio generale, vigente già in ambito civilistico, per cui il titolare di un potere conferito nell’interesse altrui deve usarlo in conformità con l’interesse per il quale il potere è stato conferito([24]). La già citata L. n. 240/2010 non prevede una disciplina speciale sulle incompatibilità dei componenti delle commissioni giudicatrici, dunque essa, come eventuali sub procedimenti di ricusazione[25], è rimessa all’autonomia delle università, esplicata con lo strumento regolamentare e applicata con l’atto generale di indizione([26]), nel rispetto dei superiori principi in materia di concorsi per l’accesso ai pubblici impieghi.

2. Sulla cogenza degli atti di pianificazione in materia di prevenzione della corruzione.
Questo primo tema viene affrontato per gli aspetti qualificatori puramente formali, non per la valenza dei contenuti delle disposizioni. Del Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.) 2017 e del derivato Atto di indirizzo ministeriale del 2018 si è fatto cenno nella parte introduttiva; si tratta di atti amministrativi a contenuto generale, pianificatorio([27]) il primo e di indirizzo applicativo specifico il secondo, che trovano fondamento nella legge 6 novembre 2012, n. 190([28]). Il P.N.A., adottato e aggiornato annualmente dall’A.N.A.C., individua metodi, obiettivi e tempi della politica nazionale anticorruzione. L’atto di indirizzo del M.I.U.R. è stato adottato una tantum per ragioni di rispetto dell’autonomia ordinamentale([29]) e funzionale([30]) costituzionalmente rilevante delle Istituzioni universitarie e con l’intento di specificare ambiti di intervento e soluzioni correttive, senza velleità normativa. Dal documento si possono evincere le aree di rischio, tra cui il reclutamento e la progressione di carriera, e le conseguenti proposte per l’imparzialità delle commissioni di concorso (pag. 10-13). Sull’argomento, sempre caldo, nel 2020 l’A.N.A.C. ha poi fornito «indicazioni di carattere generale in merito alla gestione di situazioni di conflitto di interessi a carico dei componenti delle commissioni di concorso e di gara, anche alla luce di precedenti pronunciamenti dell’Autorità su fattispecie analoghe»([31]). L’incidenza del P.N.A. e dell’atto ministeriale di indirizzo([32]) sulla validità([33]) degli atti delle procedure di reclutamento, nei casi nei quali gli atenei non abbiano fatto proprie le proposte suddette, è stata diversamente apprezzata dalle Corti territoriali che hanno due posizioni contrapposte([34]). La prima considera neutro il mancato rispetto di quanto disposto in tali atti in ragione della loro natura di «mera raccomandazione» per le Università affinché adeguino la regolamentazione interna, senza alcun effetto viziante sugli esiti delle procedure([35]). Ciò sarebbe confermato dalla (ri)lettura delle Linee guida adottate, nel 2013, dal Comitato interministeriale previsto dal comma 4 dell’art. 1 della L. n. 190/2012, secondo cui il P.N.A. avrebbe (solo) il fondamentale ruolo di predeterminazione delle Linee guida per la predisposizione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione e di trasparenza – P.T.P.C.T.([36]). La seconda, invece, considera invalidante la suddetta inosservanza, anche se le indicazioni del P.N.A. non sono state recepite nei regolamenti universitari, perché la legislazione conferisce all’A.N.A.C. un potere di rimozione, riconducibile all’annullamento d’ufficio che, presupponendo l’illegittimità del provvedimento da rimuovere, lascia dedurre che il contrasto tra provvedimento e P.N.A. determini il vizio di violazione di legge([37]) e, a seguire, l’annullabilità degli esiti della procedura. Messa così, il P.N.A. conterrebbe disposizioni cogenti che le PP.AA., in questo caso gli atenei, devono recepire nei propri regolamenti o, in ogni caso, applicare alle procedure. Il P.N.A. sarebbe un atto amministrativo precettivo, pararegolamentare, eterointegrativo delle misure di prevenzione/contrasto che ogni Ateneo deve adottare nei Piani P.T.P.C.T.([38]). Sul tema non pare che il Consiglio di Stato si sia ancora pronunciato funditus, ma lo farà prossimamente([39]).

3. Sui casi di conflitto di interessi determinati da relazioni tra commissari e candidati.
Questo secondo tema viene affrontato limitatamente alla valenza delle relazioni pregresse o perduranti tra commissari([40]) e candidati nel contesto accademico, diverse da quelle generali quali le parentali, affettive etc.([41]), tenendo a mente la tutela di tipo anticipato fornita dalle norme in materia, per cui non devono dimostrarsi una condotta impropria del commissario o un vantaggio ingiusto del candidato([42]). Considerando l’osmosi delle conoscenze tra studiosi quale aspetto qualificante della ricerca scientifica, soprattutto di quella pubblica c.d. curiosity driven, non ogni relazione pregressa tra candidato e commissario determina una incompatibilità di quest’ultimo. In generale, i rapporti di conoscenza personale e quelli di mera colleganza lavorativa o accademica non sono fonte di incompatibilità per il commissario([43]). Non assumono rilevanza l’essere stati commissario/candidato in altri concorsi o procedure A.S.N., aver frequentato lo stesso corso di dottorato, aver elaborato insieme pubblicazioni scientifiche -salvo che esse non siano maggioritarie nella produzione del candidato-([44]). Per analoghe ragioni non rileva per il commissario aver rivestito il ruolo di direttore scientifico di un corso di perfezionamento frequentato, con esito positivo, da alcuni soggetti candidati al concorso stesso([45]).
Assume invece rilevanza la sussistenza di rapporti personali o professionali di rilievo e intensità tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato in virtù delle conoscenze personali e non in base al risultato alle evidenze concorsuali([46]); deve cioè sussistere un autentico sodalizio personale o professionale, cioè «connotato dai caratteri della stabilità e della reciprocità di interessi di carattere economico»([47]) o «intellettuale» ([48]). Più specifico è il caso della relazione maestro/commissario e allievo/candidato. Sul tema, spesso finito nelle carte bollate, la legislazione universitaria non ha espressamente previsto un dovere di astensione del maestro([49]). L’obbligo di astensione tuttavia sussiste quando l’intensità della collaborazione sia desumibile dal sodalizio intellettuale espresso dalla prevalenza di pubblicazioni in comune, da affidamenti di attività didattiche integrative o dalla partecipazione alle commissioni di esami di profitto, elementi che attestano una cointeressenza tanto lecita quanto ostativa per la posizione di commissario. La giurisprudenza ha di recente sottolineato che laddove la comunità scientifica del settore è ampiamente assortita, è incompatibile il commissario che sia stato maestro di entrambi i candidati([50]).
Infine una nota di carattere più processuale, relativa al termine per impugnare la irregolare composizione della commissione per incompatibilità di uno o più dei suoi componenti. In generale, vige il principio della immediata impugnabilità degli atti (effettivamente) lesivi, mentre l’impugnazione della nomina della commissione, che resta un passaggio endoprocedimentale, viene proposta unitamente all’impugnazione dell’atto lesivo e/o conclusivo (esclusione o pretermissione) della procedura concorsuale. L’impugnazione immediata della nomina della commissione è tuttavia possibile ma è una facoltà, non un obbligo, riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa ai partecipanti a procedure comparative([51]), di nessuna utilità nel caso poi medio tempore gli esiti della selezione fossero favorevoli al ricorrente.
 

Sommario: 1. Premessa: la disciplina degli organi del Dipartimento tra autonomia statutaria e riserva di legge. – 2. Il problema della natura della riserva di legge in materia universitaria disposta dall’art. 33, co. 6, Cost. e le diverse teorie elaborate al riguardo: la tesi della riserva “relativa” e quella che ravvisa nel comma in esame una riserva “assoluta”. – 3. (Segue) Il superamento delle classificazioni tradizionali attraverso un modello più esteso di autonomia universitaria, basato su un criterio di ripartizione delle competenze tra legge e statuti. La sentenza Corte cost., n. 383/1998 e la riserva di legge “aperta”. – 4. Alcuni modelli europei di organizzazione interna delle Università: la permanenza degli assetti tradizionali nel sistema universitario francese ed in quello tedesco; l’esperienza spagnola, ove emerge un concetto “forte” di autonomia universitaria, come diritto fondamentale costituzionalmente garantito. – 5. (Segue) … e quella britannica, ove gli assetti istituzionali sono informati a una coerente logica organizzativa fondata sulla chiara attribuzione di responsabilità e sulla “managerializzazione” degli organi di vertice. – 6. Il ruolo dello statuto in rapporto alla particolare natura giuridica delle Università italiane. Le materie oggetto di riserva statutaria e le possibili interferenze tra fonte primaria e fonte di autonomia. I limiti alla “auto-normazione” universitaria: la lex principii; lo jus superveniens; il rinvio a leggi presupposte e precedenti alla l. n. 240 del 2010. – 7. La potestà statutaria in materia di elettorato attivo. Le questioni concernenti l’elettorato passivo e la loro riconducibilità alla disciplina dello “stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente”, di cui al d.P.R. n. 382 del 1980. – 8. La tesi che afferma l’illegittimità delle disposizioni statutarie sui limiti dei mandati del Direttore di Dipartimento e la critica dei presupposti da cui muove. L’inconferente richiamo all’art. 51 Cost. e l’applicabilità di tale disposizione solo alle elezioni parlamentari, regionali e locali. – 9. (Segue) L’introduzione di particolari cause di ineleggibilità ed incompatibilità delle cariche elettive da parte di normative non riguardanti gli impedimenti elettorali. La diversità di status tra organi accademici e cariche elettive pubbliche. – 10. (Segue) Riconducibilità delle disposizioni sull’elezione e nomina degli organi del Dipartimento alla categoria delle norme di autorganizzazione. – 11. Considerazioni conclusive: l’applicabilità ai nuovi Dipartimenti della normativa, in quanto compatibile con la legge di riforma, contenuta nel d.P.R. n. 382 del 1980. Coerenza delle disposizioni statutarie che, in linea con l’art. 84, comma 5, d.P.R. n. 382 del 1980, disciplinano dettagliatamente le cause di ineleggibilità degli organi del Dipartimento. Prevalenza, nel contrasto tra norme statutarie e d.P.R. n. 382 del 1980, di quest’ultimo, in quanto corpus normativo che tuttora disciplina espressamente lo status della docenza universitaria. – 12. (Segue) Conciliabilità delle disposizioni statutarie sui limiti del mandato dei Direttori di Dipartimento con la disciplina relativa alla durata in carica del Senato accademico di cui all’art. 2, co. 1, lett. g), l. 30 dicembre 2010, n. 240.   
 
 
1.Premessa: la disciplina degli organi del Dipartimento tra autonomia statutaria e riserva di legge.
 
Le questioni concernenti l’elettorato attivo e passivo del personale docente e dei ricercatori universitari ha sollevato, fin dalla prima importante riforma dell’ordinamento universitario del 1980 ([1]), un ampio contenzioso amministrativo, in un primo momento circoscritto al tema dell’afferenza o meno allo stato giuridico dei docenti universitari ([2]).
In tempi più recenti, soprattutto a seguito della riforma “Gelmini” ([3]), e dell’approvazione dei nuovi statuti, tale contenzioso ha assunto una nuova connotazione, venendo a coinvolgere temi di alto rilievo, nel rapporto tra principi costituzionali ed autonomia ([4]) universitaria ([5]).
Il problema si pone soprattutto per gli organi del Dipartimento, in ordine ai quali la l. n. 240 del 2010 nulla dispone quanto alle modalità della loro composizione. Ci si domanda se gli statuti universitari, che hanno disciplinato la materia, inserendo nei propri atti organizzativi specifiche norme al riguardo, relative, ad es., alle cause di ineleggibilità o alla durata delle cariche, siano illegittime, trattandosi di materia coperta da riserva di legge ex art. 51 Cost. ([6]) ovvero se si tratti di previsioni del tutto in linea con la l. n. 240 del 2010, che, tra l’altro, pone precisi limiti alla reiterabilità dei mandati degli organi di governo dell’Ateneo.
Il problema non è di poco conto, laddove si consideri la portata stessa di pronunce giurisdizionali che incidano su norme statutarie dell’Università, a fronte della generale diffusione di analoghe disposizioni in moltissime Università italiane e del loro rilievo centrale per l’organizzazione degli Atenei.
I temi coinvolti, come detto, attengono non solo all’ampiezza dell’autonomia statutaria, ma anche ai possibili nessi tra il moderno e sempre più preponderante concetto di “delegificazione” e il concetto (più tradizionale ma non meno criptico) di autonomia universitaria, fino ad estendersi al  problematico rapporto tra fonti statali e fonti di autonomia ([7]).
Si tratta, in realtà di questioni risalenti, che si sono poste in passato per le Facoltà (già prima della l. 9 maggio 1989, n. 168) e che si ripropongono, in termini più stringenti, nei confronti dei nuovi Dipartimenti ([8]), cui la legge di riforma ha attribuito il contestuale esercizio delle funzioni finalizzate allo svolgimento delle attività didattiche, formative e di ricerca scientifica ([9]).
Scopo di questo studio è allora quello di rappresentare con sufficiente chiarezza gli spazi dell’autonomia universitaria in rapporto alla nuova disciplina degli organi del Dipartimento ex lege n. 240 del 2010 – argomento non ancora molto indagato dalla dottrina ([10]) – evidenziandone lo stato dell’arte alla luce dei provvedimenti normativi fin qui intervenuti e delle pronunce giurisprudenziali più significative; proponendo, altresì, alcune personali conclusioni su un aspetto centrale e problematico della materia qual è, appunto, la questione dei limiti del mandato del Direttore del Dipartimento.
Preliminare al tema in trattazione risulta essere, da un lato, il rapporto tra autonomia universitaria e riserva di legge, con particolare riferimento alle norme in materia di elezioni di cariche accademiche; dall’altro, il processo di “dipartimentalizzazione” ([11]), avviato negli Atenei a seguito dell’entrata in vigore della legge Gelmini.
 
 
2.Il problema della natura della riserva di legge in materia universitaria disposta dall’art. 33, co. 6, Cost. e le diverse teorie elaborate al riguardo: la tesi della riserva “relativa” e quella che ravvisa nel comma in esame una riserva “assoluta”.
 
L’autonomia riconosciuta dalla Costituzione alle Università ha sempre suscitato numerose incertezze interpretative, con particolare riguardo alla natura (assoluta o relativa) della riserva di legge disposta dall’art. 33, co. 6, Cost. ([12]) e dall’art. 6, co. 2, l. 9 maggio 1989, n. 168 ([13]), cui si è, infine, aggiunto l’art. 1, l. n. 240 del 2010 ([14]); tanto da indurre taluni autori a parlare di “fitta nebbia e spinosissima questione” ([15]). 
Il dibattito, sviluppatosi subito dopo l’emanazione della l. n. 168 del 1989 (nota come legge Ruberti o “legge dell’autonomia”), si è mantenuto costantemente vivo fino ai nostri giorni ([16]), e, anzi, ha ricevuto nuova linfa proprio dalla riforma Gelmini, che, paradossalmente, sembrerebbe aver “limitato l’autonomia delle Università per consentire loro di adeguarsi alla stagione dell’autonomia” ([17]).
Su un piano più generale, va subito ricordato che l’“Università” non rientra tra le materie espressamente indicate nell’art. 117, commi 2 e 3, Cost. ([18]), pur dovendosi escludere che essa ricada tra quelle di esclusiva competenza regionale ai sensi del comma 4 dello stesso art. 117, non solo stante il tenore dell’art. 33, u.c., Cost., il quale dispone che “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”; ma anche alla luce del costante orientamento della giurisprudenza costituzionale ([19]).
Va, infatti, sottolineato che il Giudice delle leggi, a più riprese e anche dopo la riforma del Titolo V ([20]), ha sottolineato il principio dell’incompetenza regionale nella disciplina del sistema universitario e dell’ordinamento delle singole Università, essendo la materia demandata (ai sensi dell’art. 33, u.c., Cost.) all’autonomia degli Atenei, da esercitarsi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato ([21]).
Quanto alla natura della riserva di legge, si sono sviluppate negli anni tesi differenti.
È noto, infatti, come la riserva di legge prevista dall’art. 33, u.c., Cost. sia da taluni considerata relativa ([22]); mentre altri hanno ravvisato nel comma in esame una riserva “assoluta”, inserita nella Costituzione per offrire alle Università una maggiore garanzia costituzionale ([23]).

3. (Segue) Il superamento delle classificazioni tradizionali attraverso un modello più esteso di autonomia universitaria, basato su un criterio di ripartizione delle competenze tra legge e statuti. La sentenza Corte cost., n. 383/1998 e la riserva di legge “aperta”.
 
Successivamente, invece, tale riserva è stata ritenuta ad un tempo relativa ed assoluta: assoluta nei confronti dell’esecutivo, essendo la disciplina dei limiti apposti all’autonomia delle Università un’esclusiva prerogativa della legge, o dell’atto ad essa equiparato, e conseguentemente sottratta alle fonti regolamentari; relativa nei confronti delle fonti di autonomia (statuti e regolamenti), non potendo la legge dello Stato dettare una disciplina così penetrante e dettagliata da espropriare la potestà normativa delle Università di apprezzabili spazi di autodeterminazione ([24]). In questa prospettiva, il legislatore costituente avrebbe codificato una doppia riserva: una riserva di legge, nel senso che solo lo strumento legislativo può fissare limiti all’autonomia universitaria e una riserva di normazione interna perché la locuzione “ordinamenti autonomi” ([25]) non può che significare che è la stessa legge a precludersi la disciplina di materie che vengono, invece, espressamente riservate all’ambito di azione dello statuto ([26]).
La Corte costituzionale, con sentenza 27 novembre 1998, n. 383 ([27]), travalicando le classificazioni tradizionali, ha, invece, parlato di riserva di legge “aperta”, sostenendo che essa “non è tale da esigere che l’intera disciplina della materia sia contenuta in legge”, ma dovendosi ammettere che “un’attività normativa secondaria possa essere chiamata dalla legge stessa ad integrare e svolgerne in concreto i contenuti essenziali” ([28]). Con particolare riguardo alla legittimità del c.d. numero chiuso delle iscrizioni, essa ha ritenuto che l’attività normativa secondaria possa, nel caso di specie, legittimamente essere prevista dalla legge con la funzione di integrarne e svolgerne in concreto i contenuti sostanziali per quegli aspetti della materia, che richiedano determinazioni unitarie, non rientranti nella responsabilità dei singoli Atenei. In questo senso la riserva di legge non è più assoluta, ma “aperta”, in quanto la disciplina può essere posta con qualsiasi fonte normativa: oltre alla legge, il regolamento governativo e l’atto amministrativo generale ([29]).
La concreta definizione dell’autonomia universitaria prevista dalla Costituzione, quindi, nonostante gli sforzi compiuti dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, continua ad oscillare tra due poli, tra loro notevolmente distanti: un modello più esteso ed uno più ristretto di autonomia ([30]).
Il modello più esteso tende ad un superamento dell’impostazione tradizionale, sempre un po’ fuorviante, in termini di riserva assoluta o relativa per aderire, invece, ad una concezione che attribuisca alla legge, e ad essa sola, il compito di tracciare i limiti dell’autonomia ordinamentale e i contenuti del diritto allo studio, ferma restando la possibilità di consentire, non già a fonti secondarie dell’esecutivo, ma alle stesse fonti di autonomia, di derogare a disposizioni legislative la cui “cedevolezza” di fronte alle manifestazioni normative dell’autonomia sia stata chiaramente determinata dalla legge statale ([31]). Sulla base di tale ricostruzione, l’art. 33 Cost. sarebbe foriero di tre corollari: in primo luogo, la legge che dispone i limiti all’autogoverno universitario dovrebbe considerarsi una legge di principi, ovvero una legge generica e priva di contenuti puntuali e stringenti; in secondo luogo, si tratterebbe di una riserva di legge assoluta, nel senso che i suddetti limiti non possono essere stabiliti da atti normativi non legislativi, ad es. i regolamenti ([32]); infine, il meccanismo regolatore dei rapporti tra la fonte legislativa e le fonti di autonomia non sarebbe il criterio gerarchico, bensì quello della competenza ([33]).
Il modello più ristretto, che trae conferma dalle tesi più tradizionali ([34]), prevede, invece, un’interpretazione di gran lunga meno estesa dei confini dell’autonomia universitaria, dalla quale sembra emergere una visione ridotta dell’autonomia, i cui limiti superiori sono concepiti come “confini” entro cui occorre restare; limiti orientati verso il contenimento e la restrizione della autodeterminazione delle Università.
Il modello esteso di autonomia, appare, al contrario, più aderente al dettato costituzionale ([35]) nonché alla l. n. 240 del 2010, che, come già ricordato, pone, tra i principi guida della riforma, quelli di “autonomia e responsabilità” ([36]), prevedendo, del resto, dei mirati rinvii alle diverse fonti di autonomia, in primo luogo gli statuti, per i quali la stessa riforma ha, altresì, previsto un apposito procedimento di revisione e adeguamento alla nuova disciplina organizzativa (art. 2).
 
 
4. Alcuni modelli europei di organizzazione interna delle Università: la permanenza degli assetti tradizionali nel sistema universitario francese ed in quello tedesco; l’esperienza spagnola, ove emerge un concetto “forte” di autonomia universitaria, come diritto fondamentale costituzionalmente garantito.
 
Una tale visione risulta, inoltre, maggiormente in linea con il processo di autonomia già sperimentato in diversi Paesi europei, sia pure in forme differenziate, che dipendono in larga misura dalle specificità dei contesti politico-istituzionali nazionali e dalle caratteristiche organizzative degli apparati universitari consolidatesi nel corso del tempo.
Dall’analisi comparata delle legislazioni in materia universitaria dei quattro maggiori Paesi dell’Europa occidentale, emerge, infatti, che l’autonomia costituisce uno dei passaggi centrali del dibattito sulle Università, il cui contenuto muta da un Paese all’altro in funzione delle diverse esperienze maturate nel corso del tempo ([37]).
Così, ad es., nell’ordinamento tedesco, è largamente condivisa l’opinione che lo Stato non possa intervenire con propri regolamenti in materia universitaria, potendo soltanto ratificare gli statuti universitari (Satzungen) ed emanare leggi specifiche in materia ([38]). In particolare, la Costituzione tedesca (Grundgesetz) disciplina il c.d. “federalismo culturale”, attribuendo la potestà legislativa e le relative funzioni amministrative nell’intero settore della cultura, compresa l’istruzione e quindi anche l’Università, ai Länder e non allo Stato centrale ([39]). Le forme di organizzazione interna degli Atenei tedeschi sono tra loro differenti non solo sulla base delle diverse ed indipendenti legislazioni dei Länder, ma anche perché, a prescindere dal quadro legislativo, esiste una certa libertà di amministrazione e di scelta per ciascuna singola istituzione ([40]).
L’essenza dell’autonomia universitaria in Germania si concretizza, dunque, nelle strutture che tutelano ed utilizzano “il diritto all’autonomia dell’amministrazione” ([41]). Non manca, tuttavia, la voce discorde di chi ritiene che l’Università sia priva di una vera autonomia statutaria perché lo statuto sarebbe espressione di un potere statale ([42]). Merita, infine, di essere segnalata l’opinione secondo cui, caduto il monopolio legislativo di un organo centrale dello Stato, perderebbe fondamento anche il potere di rendere efficaci gli statuti universitari, per cui sarebbe ammissibile, al più, un controllo successivo ([43]).
Questa tendenziale adesione ad assetti istituzionali storicamente “sedimentati” si rispecchia anche nell’organizzazione interna degli Atenei tedeschi, che, nonostante alcuni tentativi di “managerializzazione” degli organi di coordinamento (Presidi), restano legati al modello tradizionale di aggregazione del consenso e di filtro verso l’alto delle domande che provengono dai docenti afferenti alle diverse strutture di base (dipartimenti, scuole, istituti, laboratori). In Germania, infatti, le strutture intermedie sono strutture di coordinamento debole e l’ufficio di Presidenza (che tipicamente comprende, oltre al Preside, anche un vice-Preside, un delegato alla didattica e, in taluni casi, un delegato alla ricerca) svolge un ruolo di intermediazione e di cerniera fra le strutture di base e il vertice dell’Ateneo.
In particolare, nelle Università di Kassel e di Monaco, le risorse ricevute dal Ministero vengono allocate alle Facoltà mediante un processo di negoziazione con i Presidi e da questi distribuite agli istituti e ai centri di ricerca. In tale quadro, il Preside può chiedere le risorse necessarie per attivare un nuovo corso di studi direttamente al Rettore e sono gli stessi uffici di Presidenza a fornire alla leadership centrale gli indicatori di performance necessari per allocare la quota di budget basata sulla valutazione ([44]): in tal modo si stabilisce un rapporto diretto fra cariche monocratiche che porta allo “svuotamento” degli organi collegiali, chiamati a formalizzare accordi già raggiunti ([45]).
Rispetto alla struttura esistente nell’ordinamento tedesco (in cui le competenze fondamentali in materia universitaria spettano ai Länder e non allo Stato centrale), nel sistema universitario spagnolo, le Università non dipendono totalmente né dallo Stato né dalle Comunità autonome e, sotto tale profilo, esse appaiono dotate di maggiore autonomia rispetto alle Università tedesche ([46]). A tale proposito, va evidenziato, come dato storico della massima importanza, che il momento in cui si sono gettate le basi dell’attuale ordinamento universitario coincide con l’attuazione politico-istituzionale delle autonomie regionali, previste dalla Costituzione del 1978: il riconoscimento e la regolamentazione dell’autonomia universitaria è, dunque, coevo alle discussioni relative alla divisione tra le competenze statali e quelle delle Comunità autonome sulle Università. In particolare, nell’ordinamento spagnolo, l’autonomia universitaria viene considerata come il potere dell’Università di costituire i propri organi, di nominare i membri del corpo docente ([47]), nonché i propri collaboratori scientifici, tecnici ed amministrativi, di organizzare l’insegnamento e la ricerca, di emanare propri regolamenti, di amministrare le risorse e i crediti che ad essa vengono accordati ([48]). Secondo l’impostazione accolta dal Tribunal Constitucional de España, essa viene concepita non come una garanzia istituzionale, ma come un diritto fondamentale, che può essere fatto valere davanti al medesimo Tribunale con ricorso diretto (recurso de amparo) nel caso di una lesione della stessa da parte dei pubblici poteri ([49]).       
Nel panorama europeo fin qui delineato, la Francia occupa una posizione del tutto particolare, rappresentando addirittura un caso limite: quello dell’autonomia più ridotta e conquistata più tardi ([50]).
L’autonomia rimane, infatti, ancora oggi, contenuta in tutte le sue forme ed assoggettata ad una serie di limitazioni, che riguardano, sostanzialmente, tre aspetti: anzitutto, le risorse che provengono per la quasi totalità dallo Stato; quindi, il collegamento dei docenti alla funzione pubblica, che ha l’effetto di annullare il potere delle Università e dei loro responsabili sul relativo personale; infine, il carattere nazionale dei diplomi rilasciati dalle Università.
Altra caratteristica del sistema francese è la presenza di due sistemi distinti, concernenti, l’uno, la ricerca scientifica e tecnica, l’altro, l’insegnamento. In particolare, la legge 10 agosto 2007, n. 1199, sulle libertà e responsabilità delle Università (LRU) ([51]), intesa a rilanciare le Università francesi, attribuendo loro una maggiore autonomia, fissa le regole generali, sull’organizzazione didattica e scientifica degli Atenei.
La legge citata, definisce genericamente la Facoltà come unità di insegnamento e di ricerca (UFR), che associa Dipartimenti di formazione, laboratori o centri di ricerca, e considera gli stessi laboratori di ricerca sia come strutture fondamentali dell’Ateneo sia come componenti di una UFR. I Dipartimenti di formazione, dal canto loro, assumono un ruolo centrale nella progettazione e gestione dei corsi di studio e costituiscono le strutture a cui afferiscono i docenti universitari ([52]). In tale quadro, la Facoltà appare, dunque, come un aggregato di laboratori e di Dipartimenti di formazione, la cui funzione principale è ridistribuire le risorse allocate alle unità di base. Ad aumentare la complessità del modello francese si aggiunge il fatto che gran parte dei laboratori in cui si svolge la ricerca sono unità organizzative costituite tra le Università, il CNRS e altri enti di ricerca. In particolare, questi laboratori o Unità Miste di Ricerca (UMR), rappresentano delle organizzazioni autonome (finanziate sia dalle Università sia dagli enti partner come il CNRS) che contribuiscono anche alla didattica universitaria, sia attraverso l’inquadramento dei dottorandi, sia con l’impegno di docenti non universitari nella didattica universitaria, in particolare al livello di Master di ricerca ([53]).      
Il dualismo fra le strutture di base, che ha caratterizzato a lungo il sistema italiano, non appare, dunque, affatto superato in quello francese. In particolare, il docente universitario afferisce, come avveniva in Italia prima della l. n. 240 del 2010, a due strutture: una didattica (départment) e una di ricerca (laboratoire). L’importanza del laboratorio rispetto al Dipartimento, nel lavoro dei ricercatori francesi, è strettamente legato al tipo di disciplina; in tale quadro, la Facoltà, che costituisce, di fatto, una confederazione di Dipartimenti, rappresenta un cruciale luogo di mediazione fra di essi.         
 
 
5. (Segue) … e quella britannica, ove gli assetti istituzionali sono informati a una coerente logica organizzativa fondata sulla chiara attribuzione di responsabilità e sulla “managerializzazione” degli organi di vertice.
 
Un sistema binario pare caratterizzare anche il modello britannico, il quale prevede, da una parte, le Università; dall’altra, i c.d. enti del settore pubblico, i politecnici ed i collegi di istruzione superiore.
Rispetto ai sistemi precedenti, le Università britanniche sono, però, assai più libere dal controllo dello Stato. In questa prospettiva, la disciplina e il funzionamento degli organi di governo di una Università sono stabiliti nel suo statuto costitutivo, che la rende un ente dotato di ampi poteri di autogoverno, sebbene il Privy Council, che garantisce gli statuti, richieda che i medesimi organi di governo (Chancellor, Senate, Court, Council) di tutte le Università, salvo quelle di Oxford e Cambridge, abbiano una maggioranza di membri esterni in rappresentanza dell’intera comunità ([54]).
Con particolare riguardo all’organizzazione interna, nel Regno Unito, le Facoltà, variamente denominate, sono ampie strutture di coordinamento e di governo delle strutture di base, definite schools oppure departments, nelle quali sono incardinati i docenti di una specifica area disciplinare e di ricerca e alle quali compete l’offerta dei corsi di studio. Analogamente al sistema spagnolo, anche nel Regno Unito l’autonomia universitaria si intende come libertà dell’Università di selezionare i propri studenti ed il proprio staff accademico, come libertà di determinare i propri standard, di definire i propri curricula, di decidere come utilizzare le sovvenzioni sia pubbliche sia private ([55]).
Va, peraltro, ricordato che la situazione attuale è l’esito di una riduzione del numero di Facoltà e di un’enfasi sulla ricerca interdisciplinare, condotta da centri autonomi dalle Facoltà. In molte Università, infatti, l’integrazione delle strutture di base mediante la gerarchizzazione delle loro competenze è diventata più netta con il processo di aggregazione dei Dipartimenti in Facoltà (ridenominate Colleges), avvenuta recentemente. Si è, così, creato un livello intermedio con responsabilità finanziarie, che ha il compito di aggregare le richieste di budget dei Dipartimenti e delle scuole che fanno parte del College, e di riferire poi agli organi di governo centrali ([56]). Tale processo di riorganizzazione della governance universitaria è stato incentivato dalla volontà di ridurre i costi e di aumentare la gestibilità del rapporto tra organi centrali, da un lato, e Dipartimenti e scuole, dall’altro: l’integrazione di tali strutture intermedie con i Colleges con compiti di coordinamento complessivo ha, infatti, consentito di diminuire i costi di transazione.
Nell’ambito dell’organizzazione universitaria inglese, un ruolo di primo piano è svolto dai deans (letteralmente “decani”), i quali costituiscono, di fatto, “manager per conto dell’ateneo”, incaricati di gestire i processi formativi e di coordinare le attività di supporto e gestione della ricerca. Si tratta di un processo di “managerializzazione” del ruolo dei presidi che naturalmente non elimina l’esigenza di mediazioni e di negoziati con i diversi interessi che essi devono rappresentare ([57]).
Da questi brevi cenni comparatistici sembra emergere, in ambito europeo, pur a fronte dei diversi percorsi istituzionali e culturali, una concezione di autonomia universitaria, caratterizzata da un tratto comune, che si estrinseca nella libertà e unità della ricerca e dell’insegnamento ([58]). Sotto tale profilo, l’esperienza più rilevante, anche in relazione alle scelte che gli statuti delle Università italiane devono compiere in attuazione della l. n. 240 del 2010, appare l’esperienza del Regno Unito, in cui gli assetti istituzionali e le dinamiche concrete sono informati a una coerente logica organizzativa fondata sulla chiara attribuzione di responsabilità e sulla “managerializzazione” degli organi di vertice (emblematico è, ad es., il fatto che i deans non siano eletti ma designati dal Consiglio di Amministrazione o dal Rettore). Per contro, in Francia e in Germania, dove pure l’organizzazione interna degli Atenei è stata riformata dalla legge, come si è visto, permangono strutture caratterizzate dalla persistenza di modelli istituzionali storicamente sedimentati.  
 
 
6. Il ruolo dello statuto in rapporto alla particolare natura giuridica delle Università italiane. Le materie oggetto di riserva statutaria e le possibili interferenze tra fonte primaria e fonte di autonomia. I limiti alla “auto-normazione” universitaria: la lex principii; lo jus superveniens; il rinvio a leggi presupposte e precedenti alla l. n. 240 del 2010.
 
Alla luce di questa disamina sul concetto di autonomia universitaria in Italia e in Europa appare ora possibile delineare sufficientemente gli ambiti della fonte legislativa e della fonte di autonomia, anche in considerazione della particolare natura giuridica delle Università italiane.
Dall’analisi dell’ente in rapporto al modello organizzativo, alla qualificazione delle attività e delle funzioni svolte e, in particolare, alla relazione intercorrente con lo Stato, l’Università viene a configurarsi, nell’ordinamento giuridico italiano, come un ente pubblico autonomo ed esponenziale della comunità scientifica di riferimento ([59]); dunque, un ente non più ausiliare dello Stato, ma dotato di autonomia funzionale ([60]), capace di emanare norme primarie (statuti) e norme secondarie (regolamenti) ([61]). Gli statuti, in particolare, rappresentano i principali strumenti mediante i quali gli Atenei esercitano l’autonomia normativa loro riconosciuta ossia la possibilità di emanare autonomamente norme destinate ad entrare direttamente nell’ordinamento giuridico (come statuito anche dall’art. 6, co. 1, l. n. 168 del 1989). Dunque, lo statuto ([62]) può essere considerato una fonte a contenuto plurimo e differenziato, in quanto innova l’ordinamento giuridico in relazione allo spazio normativo garantito dalla Costituzione e fissato dai limiti previsti dalla legislazione statale: in questo senso, esso può contenere norme che si collocano in modo diverso nel sistema della gerarchia delle fonti (primarie, subprimarie e secondarie), a seconda dello spazio che il sistema stesso gli concede ([63]).
In senso metaforico, il ruolo svolto dallo statuto è ben evidenziato da quella dottrina che, molto efficacemente, lo ha paragonato ad una clessidra in quanto rappresenta il passaggio obbligatorio tra ordinamento generale ed ordinamento interno di ciascun Ateneo in un duplice senso: da un lato, esso svolge, infatti, una funzione d’intermediazione necessaria ([64]) tra la legislazione statale (che pone i principi fondamentali) e i regolamenti interni degli Atenei; dall’altro, lo statuto diviene parametro di legittimità cui le normative interne (regolamenti) devono conformarsi. 
Ciò chiarito in ordine alla esatta collocazione dello statuto nel sistema delle fonti, occorre porsi i seguenti interrogativi: quali sono le materie oggetto di riserva statutaria ? Quid juris in caso di eventuale interferenza e contrasto tra legge e statuto ? E, in quest’ultimo caso, qual è il ruolo del d.P.R. n. 382 del 1980, corpus normativo fondante e basilare per la vita universitaria fino al varo della l. n. 240 del 2010 ([65])?
In ordine al primo quesito, un primo distinguo viene effettuato dalla l. n. 168 del 1989 ([66]), anche se, come già sottolineato, dovranno essere gli stessi statuti, modificati ai sensi dell’art. 2, l. n. 240 del 2010, a perimetrare la riserva statutaria e quindi ad ultimare l’attuazione dell’art. 33 Cost., anche attraverso i successivi regolamenti che, in ambiti disparati, dovranno dare attuazione alle disposizioni della suddetta legge n. 240 ([67]); con l’incognita di dovere ricavare, di volta in volta, un congruo spazio d’azione nelle sue strette maglie e in quelle di non pochi atti normativi secondari, come si evince dai principi ispiratori, di cui all’art. 1, co. 4, della l. n. 240, cit., secondo cui il Ministero dell’istruzione, dell’Università e della Ricerca, “nel rispetto della libertà di insegnamento e dell’autonomia delle Università, indica obiettivi e indirizzi strategici per il sistema e le sue componenti” ([68]).
Riguardo al secondo quesito, occorre preliminarmente osservare che, secondo la giurisprudenza amministrativa, non vi è dubbio che il legislatore ha voluto ripartire le competenze normative in materia universitaria tra fonte statale primaria e fonti di autonomia (statuti e regolamenti), nel senso che la legge statale, fissando i limiti dell’autonomia universitaria è tenuta anche ad individuare un’area normativa riservata alla competenza statutaria che prevale sulle altre norme di rango primario, salvo che queste non intendano espressamente disciplinare la specifica materia universitaria ([69]). E non vi è, altresì, dubbio che una volta fissati i limiti alla autonomia universitaria – limiti che, alla stregua dell’art. 33 Cost., non possono che essere sanciti dalla legge statale – e divenuti operanti i criteri di riparto di competenza tra le due fonti normative (quella statale e quella universitaria), la legge statale finisce per produrre anche una delegificazione, in quanto è essa stessa che esclude la possibilità che in caso di antinomie tra norme legislative e norme statutarie su materie riservate a queste ultime, siano sempre le prime a prevalere ([70]). Ad ulteriore conferma del quadro fin qui tratteggiato, giova, inoltre, ricordare che, secondo lo stesso orientamento giurisprudenziale appena citato, l’autonomia delle Università, per quanto ampia possa essere, non può mai oltrepassare i confini che la legge statale ha inteso porre alla sua esplicazione e che sono o direttamente contenuti nella legge n. 240 del 2010 o individuati mediante rinvio a leggi presupposte, che, ovviamente, si occupano specificatamente della materia universitaria ([71]); ciò sta a significare che, nel contrasto tra lo statuto e una legge che genericamente regola una materia oggetto di riserva di statuto, prevale lo statuto, fatta salva l’ipotesi di una lex expressa de universitate ([72]). 
Costituendo, quindi, la lex principii il limite della autonormazione universitaria, lo statuto giammai potrebbe contraddire tali principi (ove emanati) di matrice legislativa: di conseguenza, lo statuto prevarrebbe sulla fonte di rango primario che dovesse regolare in senso generico, per tutte le amministrazioni pubbliche (quindi non una legge per le università), una materia oggetto di riserva statutaria, mentre la legge prevarrebbe sullo statuto qualora esso regoli materie oggetto di riserva legislativa ([73]).
Ecco che allora la delegificazione insita nella autonomia normativa degli Atenei è delegificazione debole, perché il sistema testé delineato postula una “riserva statutaria mobile” ([74]) – mentre altri hanno parlato, a questo proposito, di “autonomia al guinzaglio” ([75]) – in ragione del possibile ritorno del legislatore, cosa che, da una parte, costituisce un evidente limite di effettività per la delegificazione descritta, dall’altra, rende le regolamentazioni interne dei “mondi giuridici senza pace” ([76]) . 
Circa la funzione oggi rivestita dal d.P.R. n. 382 del 1980, l’orientamento ormai pacifico della giurisprudenza amministrativa ([77]) è foriero della regula juris secondo cui non solo lo jus superveniens universitario prevale sugli statuti, ambiti riservati compresi, ma che funge da limite all’autonomia statutaria anche il rinvio a leggi presupposte e precedenti alla l. n. 240 del 2010, purché si occupino specificatamente della materia universitaria (come, appunto, le norme sullo statuto giuridico della docenza, da cui deriva la persistente capacità di deroga agli statuti universitari da parte del d.P.R. n. 382 del 1980) ([78]).
 
 
7. La potestà statutaria in materia di elettorato attivo. Le questioni concernenti l’elettorato passivo e la loro riconducibilità alla disciplina dello “stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente”, di cui al d.P.R. n. 382 del 1980.
 
Precisato in tal modo entro quali limiti può parlarsi di delegificazione in favore della fonte statutaria, tornando al tema specifico qui in esame, occorre, ora, verificare se gli statuti di diverse Università italiane, disciplinando nel dettaglio gli organi del Dipartimento (Consiglio, Giunta, Direttore) e ponendo precise regole per  l’elezione e nomina di questi (come ad es., il divieto del terzo mandato per il Direttore) ([79]) si siano o meno mantenuti entro i limiti espressamente fissati dalla fonte statale di rango primario.
Il tema si interseca con le questioni concernenti l’elettorato attivo e passivo delle cariche accademiche.
Fin dagli anni ’80, l’argomento ha sollevato un estenuante dibattito dottrinale e un vasto contenzioso amministrativo, il cui esito ha comportato l’adozione del d.l. 7 febbraio 2002, n. 8, conv. in l. 7 febbraio 2002, n. 56 (c.d. “norma salva statuti”) ([80]), che ha ricondotto la materia dell’elettorato attivo alla potestà statutaria, permettendo, altresì, l’estensione dell’elettorato passivo alla seconda fascia, per l’accesso alla carica di Direttore di Dipartimento ([81]).
Ha, invece, suscitato da sempre, notevoli perplessità la disciplina dell’elettorato passivo, che – almeno stando alle costanti acquisizioni giurisprudenziali – continua ad essere riservato alle fonti di rango primario e non ha formato oggetto di delegificazione e rimessione all’autonomia statutaria universitaria ([82]).
Va, invero, sottolineato che molti statuti, sia antecedenti sia successivi alla riforma Gelmini, si sono variamente discostati dalla disciplina positiva con riferimento all’elettorato passivo di talune cariche (per es., Direttore di Dipartimento e Presidente di corso di laurea), per le quali la legge ([83]) attribuisce una preferenza assoluta ai professori di prima fascia. In molti casi, infatti, gli statuti non hanno tenuto conto della diversità di qualifica funzionale tra professori ordinari e professori associati per quanto attiene alla capacità – connessa con il diritto di elettorato passivo e, quindi, con il differenziato status dei docenti ([84]) – di accedere ad alcuni uffici accademici. Così, ad es., in passato, appariva ingiustificata la scelta di alcuni statuti di conferire l’ufficio di Direttore di Dipartimento ad un professore associato. In un primo momento, nel contrasto tra legge e statuto, aveva prevalso la prima, avendo la Corte costituzionale ritenuto costituzionalmente legittime le norme di legge che riservano ai professori ordinari le cariche di Rettore e Preside di Facoltà, nonché la direzione dei Dipartimenti e dei Corsi di laurea, il coordinamento dei dottorati e dei gruppi di ricerca e, normalmente, anche la direzione degli istituti delle scuole di perfezionamento e specializzazione e delle scuole dirette a fini speciali (art. 16, d.P.R. n. 382 del 1980) ([85]). Il problema è stato poi risolto normativamente con l’adozione del citato art. 4, co. 2, l. n. 56 del 2002 (che ha, appunto, esteso l’elettorato passivo per l’accesso alla carica di Direttore di dipartimento ai professori di seconda fascia, nel caso di indisponibilità di professori di ruolo di prima fascia).
In altri casi, il giudice amministrativo è stato chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di norme statutarie restrittive della sfera giuridica dei docenti universitari ([86]); ma anche in merito a norme che viceversa ampliavano lo status degli appartenenti ad altre categorie, prevedendo, ad es., la rappresentanza dei ricercatori nei Consigli di Facoltà e di Corso di laurea ([87]), o quella degli studenti nel Consiglio di Dipartimento ([88]), oltre i limiti previsti dalla legge.
In una particolare occasione è stato chiamato a “dirimere” il contrasto tra l’art. 84, co. 4, d.P.R. n. 382 del 1980, secondo cui il Direttore del Dipartimento è eletto a maggioranza assoluta dei votanti nella prima votazione ed a maggioranza relativa nelle successive (id est: a partire dalla seconda) e la disposizione dello statuto di autonomia di un’Università che, in difformità dal citato art. 84, prescriveva, per l’elezione dei Direttori di Dipartimento, la maggioranza assoluta, anziché quella relativa, anche nella seconda votazione (e, dopo quest’ultima, un’eventuale votazione di ballottaggio) ([89]).
In tutti i casi citati, il giudice amministrativo ha ritenuto che le disposizioni statutarie difformi dalle pertinenti norme del d.P.R. n. 382 del 1980, fossero illegittime in quanto lesive dell’art. 16, co. 4, lett. d), l. n. 168 del 1989, secondo cui gli statuti sono tenuti alla “osservanza delle norme sullo stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente” ([90]); ribadendo, quindi, il principio generale sulla gerarchia delle fonti, secondo cui, “nel conflitto tra due norme diverse, occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare, ogni volta che violi un diritto soggettivo” ([91]).
 
 
8. La tesi che afferma l’illegittimità delle disposizioni statutarie sui limiti dei mandati del Direttore di Dipartimento e la critica dei presupposti da cui muove: l’inconferente richiamo all’art. 51 Cost. e l’applicabilità di tale disposizione solo alle elezioni parlamentari, regionali e locali.
 
Più recentemente, come accennato all’inizio del presente lavoro, il problema si è posto con riguardo a quelle disposizioni statutarie, che stabiliscono il limite del doppio mandato di Direttore di Dipartimento e dettano precise disposizioni sul criterio di calcolo dei mandati ai fini dell’assunzione della suddetta carica ([92]).     
Secondo una certa linea interpretativa, tali norme statutarie, stabilendo un limite al numero di mandati che possono essere svolti dalle medesime persone come Direttori dei Dipartimenti e definendo come devono essere computati gli incarichi precedenti all’entrata in vigore dello statuto, introdurrebbero una causa di ineleggibilità non prevista dalla l. n. 240 del 2010; sempre secondo la prospettazione appena riferita, mancando una legge che preveda la causa di ineleggibilità de qua, le suddette disposizioni sarebbero illegittime per violazione dell’art. 51 Cost. sul diritto di elettorato passivo. Tale impostazione – che trae conferma da qualche isolata pronuncia del giudice amministrativo di primo grado, peraltro riferita a fattispecie diverse ([93]) – non appare condivisibile, apparendo errato il presupposto da cui muove: nella fattispecie, non sono, invero, in discussione le norme statutarie che disciplinano i requisiti per accedere alla carica o per partecipare alle votazioni, quanto piuttosto l’organizzazione interna dei Dipartimenti (cui si connette la disciplina del numero dei mandati del Direttore).
Il discorso, in realtà, va posto su un piano più generale, apparendo inconferente il riferimento all’art. 51 Cost. e all’accesso alle cariche elettive ivi disciplinato.
Preliminare al riguardo è la comprensione della portata dell’art. 51 Cost., dovendosi definire a quali cariche e a quali elezioni la norma si riferisca.
In proposito, è stato affermato da Autorevole dottrina ([94]) che le elezioni “appaiono come quegli atti giuridici, consistenti in una scelta o serie di scelte, attraverso cui il popolo, raccolto collegialmente nell’universalità dei suoi componenti, esercita la sua potestà d’investitura a cariche supreme e ad tempus dell’organizzazione dello Stato, della regione, della provincia e del comune e, perciò, sono più brevemente definibili come atti elettivi collegiali con funzione d’investitura” . Queste ultime si distinguono, dunque, in elezioni politiche, regionali ed amministrative. “Elezioni politiche” ed “elezioni amministrative” sono locuzioni meramente convenzionali e tradizionali, anche se non trovano riscontro nel linguaggio del legislatore, mediante le quali si individuano le consultazioni popolari che hanno per oggetto la formazione dei supremi organi deliberanti, rispettivamente dello Stato, delle Province e dei Comuni. Tra le une e le altre si inseriscono oggi le “elezioni regionali”, variamente indicate nei testi normativi ([95]).
Appare, quindi, possibile suddividere la normativa in materia in una parte generale, comprendente le disposizioni, di rango costituzionale e legislativo, comuni a tutte le elezioni politiche, regionali ed amministrative (come ad es. l’art. 48 Cost.) ([96]), ed in più parti speciali, che regolano le diverse tipologie di elezioni previste nel nostro ordinamento ([97]). A queste ultime appaiono riconducibili gli articoli della Costituzione che disciplinano le elezioni politiche – ad es., gli artt. 66; 65, co. 2; 104, co. 2; 122, co. 2 e 135, co. 5 ([98]) – nonché la normativa speciale sull’elezione degli organi di governo degli enti territoriali: Regioni ([99]), Province, Comuni ([100]), ecc. Non sono rare, peraltro, le pronunce, anche di giudici supremi, le quali lasciano intendere o sottintendere che una cosa è il diritto elettorale politico, altra cosa il diritto elettorale amministrativo ([101]), cosicché “diritto elettorale politico e diritto elettorale amministrativo, anziché rami di un unico tronco, vivificati dalla medesima linfa, sarebbero, tutt’al più, come parallele percorse da forze distinte e partenti da punti distinti; sarebbero, cioè, normative destinate a mai incontrarsi, a mai integrarsi e, quindi, a mai comporsi in un superiore e più ampio sistema, comune a tutte” ([102]). Ne deriva che la trattazione unitaria dell’istituto trova un limite nella diversità degli organi nei confronti dei quali essa è disposta, sicché altre sono le cause di ineleggibilità al Parlamento nazionale rispetto a quelle dettate per gli organi elettivi regionali e locali. Diverse sono anche le procedure di accertamento della sussistenza di una causa di ineleggibilità, sia essa antecedente o susseguente all’elezione, e gli organi deputati a dichiarare, nella varietà delle ipotesi, la decadenza dall’ufficio elettivo ([103]).
In tale contesto, il diritto di elettorato passivo, che l’art. 51 Cost. riconosce ai cittadini costituisce principio di portata generale e – in quanto tale – riferibile alle elezioni parlamentari, regionali e locali: in questo senso, la Corte costituzionale ha, da tempo, chiarito che “la norma riguarda indubbiamente i rapporti politici in senso ampio; comprende, cioé, non solo l’elezione a membro dei due rami del Parlamento ma anche l’elezione agli organi elettivi previsti nel nostro ordinamento, regionali, provinciali e locali, tutti considerati costituenti il tessuto connettivo dell’ordinamento statuale e tutti rilevanti per attuare gli interessi generali, onde rimanga assicurato il pieno svolgimento della vita democratica del Paese” ([104]).
 
 
9.   L’introduzione di particolare cause di ineleggibilità ed incompatibilità delle cariche elettive da parte di normative non riguardanti gli impedimenti elettorali.    La diversità di status tra organi accademici e cariche elettive pubbliche.                  
 
Lo stesso art. 51, pur contenendo l’affermazione, come precetto costituzionale, della uguaglianza di tutti i cittadini nell’esercizio dell’elettorato passivo, contiene anche un rinvio alla legge ordinaria; riconosce, cioè, al legislatore la facoltà di disciplinare in concreto l’esercizio dei diritti garantiti; di fissare, cioè, le relative modalità, a condizione, però, che non risultino menomati i diritti riconosciuti ([105]). In sintesi, egli ha, cioè, il potere di disciplinare in modo diverso situazioni che ritiene abbiano carattere di particolarità ([106]), a condizione, però, che la diversità di trattamento si ispiri a criteri di razionalità ([107]) e risultino prese in considerazione intere categorie e non singoli cittadini ([108]).
Di conseguenza, anche normative non direttamente riguardanti gli impedimenti elettorali possono introdurre incompatibilità che interessano cariche elettive, così come accade con il d.P.R. n. 382 del 1980, sulla docenza universitaria, il cui art. 13 è stato oggetto di un controllo di legittimità da parte della sentenza Corte cost., n. 158/1980, più sopra citata ([109]).
Con la medesima pronuncia n. 158/1985, la Corte Costituzionale ha anche delineato una chiara distinzione tra organi universitari e cariche politiche e amministrative. Da tale pronuncia emerge, in modo evidente, la diversità di status – e del relativo regime giuridico – tra l’organo accademico e le cariche elettive pubbliche (politiche e amministrative), alle quali soltanto si applica l’art. 51 Cost. sul diritto di elettorato passivo e la riserva di legge ivi prevista ([110]).
 
 
10. (Segue) Riconducibilità delle disposizioni sull’elezione e nomina degli organi del Dipartimento alla categoria delle norme di autorganizzazione.   
 
Tali considerazioni valgono senza dubbio per la disciplina dell’elezione e nomina del Direttore di Dipartimento, che l’art. 2, l. n. 240 del 2010 non annovera neppure tra gli organi di governo delle Università; e non essendo espressamente prevista dalla legge neppure l’elezione di tale organo, si potrebbe addirittura ipotizzare che il Direttore di Dipartimento possa essere designato dal Rettore, dal Senato e finanche dal Consiglio di amministrazione, prescindendo, dunque, dal previo espletamento di una procedura elettorale ([111]).
Dal fatto che la l. n. 240 del 2010 considera il Dipartimento una struttura essenziale per svolgimento delle attività di ricerca, didattiche e formative (cfr. art, 2, co. 2, lett. a), l. n. 240 del 2010) deve, invero, desumersi che il Direttore, il Consiglio e la Giunta di Dipartimento non sono organi politici o dotati di rappresentatività generale, ma organi universitari, espressione di una struttura organizzativa, il Dipartimento, che, oggi, ai sensi dell’art. 2, l. n. 240 del 2010, costituisce un’articolazione necessaria dell’Ateneo, parallela a (anche se non collimante con) quella tradizionale delle Facoltà ([112]).   
Nel caso di specie, non viene quindi in rilievo il diritto di elettorato passivo di cui all’art. 51 Cost. perché le norme statutarie di cui si discute – ripetesi –  attengono a questioni inerenti alla composizione e al funzionamento dei Dipartimenti, rientrando nella categoria delle norme di autorganizzazione (che – come già ricordato – per le Università è oggetto di un diritto costituzionalmente garantito ai sensi dell’art. 33, ultimo comma, Cost.).
Dunque, nel caso in esame, la riserva di legge di cui all’art. 33, cit., non appare violata (come sostiene una esigua parte della giurisprudenza amministrativa) ([113]) né con riguardo all’art. 51 Cost., considerata la sua applicabilità solo alle elezioni parlamentari, regionali e locali; né con riguardo alla normativa di settore, perché, ferma restando la piena autonomia in ambito di riorganizzazione ([114]), appaiono rispettati sia il d.P.R. n. 382 del 1980 (in particolare, il principio generale di diritto in materia di individuazione del numero di mandati) sia la l. n. 240 del 2010 (sotto il profilo dell’ulteriore conferma della generale limitazione degli incarichi cumulabili o rinnovabili) ([115]). 
 
 
11. Considerazioni conclusive: l’applicabilità ai nuovi Dipartimenti della normativa, in quanto compatibile con la legge di riforma, contenuta nel d.P.R. n. 382 del 1980. Coerenza delle disposizioni statutarie che, in linea con l’art. 84, comma 5, d.P.R. n. 382 del 1980 disciplinano dettagliatamente le cause di ineleggibilità degli organi del Dipartimento. Prevalenza, nel contrasto tra norme statutarie e d.P.R. n. 382 del 1980, di quest’ultimo, in quanto corpus normativo che tuttora disciplina espressamente lo status della docenza universitaria.
 
Alle medesime conclusioni è possibile giungere anche sulla base di una analisi sistematica della attuale disciplina della governance degli Atenei e delle loro strutture di base, i Dipartimenti.
Va, in proposito, ricordato che i Dipartimenti sono stati istituiti dal d.P.R. n. 382 del1980, che – nell’ambito della sperimentazione organizzativa e didattica – ha, appunto, consentito alle Università di costituire Dipartimenti “intesi come organizzazione di uno o più settori di ricerca omogenei per fini o per metodo e dei relativi insegnamenti anche afferenti a più facoltà o più corsi di laurea della stessa facoltà”. In particolare, l’art. 84 del d.P.R. n. 382 del 1980 ha disposto che sono organi del Dipartimento il Direttore, il Consiglio e la Giunta, prevedendo altresì – per quel che qui rileva – che il Direttore resti in carica tre anni accademici e che non possa essere rieletto consecutivamente più di una volta.
La disciplina del d.P.R. n. 382 del 1980 è stata poi sviluppata dalla l. n. 240 del 2010, che all’art. 2, co. 2, prescrive la semplificazione dell’articolazione interna delle Università, “con contestuale attribuzione al Dipartimento delle funzioni finalizzate allo svolgimento della ricerca scientifica, delle attività didattiche e formative, nonché delle attività rivolte all’esterno ad esse correlate o accessorie”. Con la introduzione dei nuovi Dipartimenti, si è, dunque, completata la fase di trasformazione dei vecchi Istituti e il Dipartimento, dotato di autonomia finanziaria ed amministrativa, viene individuato come l’unico soggetto deputato alle funzioni didattiche e di ricerca, così cumulando nel medesimo organo sia le funzioni delle “vecchie” Facoltà sia quelle dei “vecchi” Dipartimenti ([116]). Tuttavia, il legislatore, pur mirando ad una semplificazione e snellimento della struttura, si è concentrato nel dettare criteri e principi, senza soffermarsi sulle modalità attraverso le quali superare la dualità Facoltà/Dipartimento per approdare al “nuovo” Dipartimento, lasciando così all’autonomia statutaria il compito di definire la normativa di dettaglio ([117]).
Invero, la legge n. 240 del 2010 non disciplina espressamente l’organizzazione interna dei Dipartimenti: e, solo indirettamente, dall’art. 2, co. 2, lett. f), si deduce l’esistenza della figura del Direttore del Dipartimento e dei Consigli di Dipartimento; mentre l’unica previsione esplicita riguarda la presenza obbligatoria di una rappresentanza elettiva degli studenti ([118]) e la necessaria creazione in ogni Dipartimento di una commissione paritetica docenti-studenti, competente a svolgere attività di monitoraggio dell’offerta formativa e della qualità della didattica nonché dell’attività di servizio agli studenti da parte dei professori e dei ricercatori ([119]).
In tale contesto normativo, quindi, del tutto correttamente, diverse Università italiane ([120]) hanno posto, nelle disposizioni statutarie e di regolamento generale di Ateneo, una propria disciplina organizzativa del tutto coerente con quella, posta dal d.P.R. n. 382 del 1980.
Né potrebbe sostenersi che l’art. 84, co. 5, d.P.R. n. 382 del 1980 sia stato implicitamente abrogato dall’art. 2, l. n. 240 del 2010, non contenendo la stessa legge di riforma una integrale e dettagliata disciplina delle cause di ineleggibilità degli organi accademici.
Invero, la l. n. 240 del 2010 disciplina dettagliatamente solo la procedura di formazione (elettiva o per nomina), la durata in carica e la reiterabilità del mandato degli organi di governo dell’Ateneo – vale a dire, gli organi generali di governo (il Rettore, il Senato Accademico, il C.d.A.) ([121]), il Collegio dei Revisori dei conti, il nucleo di valutazione e il Direttore Generale – ma nulla dispone in ordine agli organi del Dipartimento.
Se le disposizioni di cui all’art. 83 e ss. del d.P.R. n. 382 del 1980 non fossero ad oggi vigenti, i Dipartimenti, almeno stando alle disposizioni della legge n. 240 del 2010, che – ripetesi – nulla dice al riguardo, non sarebbero in alcun modo strutturati, né tanto meno avrebbero organi propri (quali il Direttore, la Giunta di Dipartimento, il Consiglio di Dipartimento).
In tale situazione, è ben evidente che l’art. 84 del d.P.R. n. 382 del 1980 non può in alcun modo essere considerato implicitamente abrogato dalla l. n. 240 del 2010, non regolando affatto quest’ultima l’“intera materia” già disciplinata dal d.P.R. n. 382 del 1980.
Le considerazioni appena esposte trovano, inoltre, riscontro nelle costanti acquisizioni della dottrina, che ha sottolineato “l’applicabilità ai nuovi Dipartimenti della disciplina, in quanto compatibile con la legge di riforma, contenuta nel d.P.R. n. 382 del 1980: è, quindi, alla tradizionale regolazione, con alcune integrazioni (quali la necessaria presenza di una rappresentanza studentesca, prima facoltativa) frutto della l. n. 240 del 2010, che occorrerà fare riferimento per risolvere questioni quali quelle della composizione del Consiglio di Dipartimento, dell’elettorato attivo e passivo, del diritto del singolo docente di optare tra più strutture” ([122]).
Pertanto – per rispondere all’ultimo quesito che ci eravamo posti all’inizio ([123]) – il contrasto tra disposizioni statutarie e disposizioni del d.P.R. n. 382 del 1980 in materia di elettorato passivo vede ancora il prevalere di quest’ultima, in quanto legge che tuttora disciplina espressamente lo status della docenza universitaria, nonché ulteriori profili, organizzativi e funzionali (piano di sviluppo, dotazione organica, fasce di formazione, doveri didattici, sperimentazione organizzativa e didattica, ecc.).
Né la soluzione potrebbe apparire precaria, in ragione del fatto che il primato della fonte statale su quella statutaria comporta, in questo caso, l’applicazione di disposizioni di oltre trent’anni fa.
A questa possibile obiezione è agevole replicare che la latitanza del legislatore ha evidentemente costretto gli Atenei a parametrare – forse oltre modo – gli statuti su disposizioni delle leggi del ’33 e dell’80 non sempre al passo con i tempi e con l’evoluzione dell’ordinamento, rinunziando per di più anche a quegli spazi di autonomia consentita dalla Costituzione, quasi a volere mantenere per “pigrizia culturale” una sorta di eteronomia. L’assenza persistente di una legge sui principi, in grado di definire i rapporti tra la fonte statale e la fonte di autonomia nella materia de qua, comporta, come da riscontri giurisprudenziali, il mantenimento di un effetto di vincolo del d.P.R. n. 382 del 80 e del Testo Unico delle Leggi sull’Istruzione Superiore (T.U.L.I.S.) n. 1592 del 1933, nel senso che i suddetti corpi normativi costituiscono parametri di legittimità per gli statuti universitari segnatamente nelle materie che non sono oggetto di riserva statutaria ([124]).
 
 
12. (Segue) Conciliabilità delle disposizioni statutarie sui limiti del mandato dei Direttori di Dipartimento con la disciplina relativa alla durata in carica del Senato accademico di cui all’art. 2, co. 1, lett. g), l. n. 240 del 2010.
 
Va, poi, ribadito che, sul punto in questione, il d.P.R. n. 382 del 1980 pone la regola dei due mandati per il Direttore di Dipartimento; e tale regola risulta del tutto in linea con le disposizioni di cui alla l. n. 240 del 2010, che pongono precisi limiti alla reiterabilità dei mandati degli organi di governo dell’Ateneo. È noto, infatti, che la volontà della legge di riforma è di imporre un modello che dovrebbe correggere gli effetti di “introflessione e autoreferenzialità” ([125]) derivanti dalla indiscriminata applicazione del principio in base al quale i titolari degli organi di governo sono eletti dalla comunità accademica fra i membri di essa ([126]). Di qui l’esigenza, accolta nel modello Gelmini, di evitare il rischio di mandati elettivi caratterizzati da una sorta di perpetuazione soggettiva, e a questa finalità certo ben risponde la disposizione dell’art. 84 del d.P.R. n. 382 del 1980.
Sotto altro profilo, deve del resto rilevarsi che le norme in esame, relative al numero dei mandati dei Direttori di Dipartimento, sono pienamente coerenti e raccordate con la disciplina relativa alla durata in carica del Senato accademico. Dispone, infatti, l’art. 2, co. 1, lett. g), della l. n. 240 del 2010, che il Senato Accademico sia composto per almeno due terzi con docenti di ruolo, almeno un terzo dei quali Direttori di Dipartimento, prevedendo la durata in carica del Senato Accademico per un massimo di quattro anni e “la rinnovabilità del mandato per una sola volta”; la regola, peraltro, applicabile anche al mandato di componenti del Consiglio di amministrazione, “mostra dunque chiaramente che il legislatore ha inteso il tetto massimo di otto anni quale valore assoluto, fissato nel contesto di una scelta politica chiaramente orientata a garantire l’avvicendamento delle persone preposte agli organi di vertice delle Università e delle idee che a tale avvicendamento consegue” ([127]).
Se, dunque, fosse possibile l’elezione ad un terzo mandato dei Direttori di Dipartimento si determinerebbe la possibilità che un Direttore di Dipartimento, confermato per la terza volta, si ritrovi escluso “a priori” da componente del Senato accademico (con il conseguente “cortocircuito” dell’intero sistema di governance previsto dalla l. n. 240 del 2010). E ciò a prescindere dal fatto che, essendo il Dipartimento una struttura per lo svolgimento delle funzioni didattiche e di ricerca, l’organizzazione endodipartimentale rientra nell’ambito dell’autonomia statutaria delle Università, in relazione alla quale l’art. 6, l. n. 168 del 1989 riconosce ampi margini di autonomia in materia di struttura organizzativa, nel pieno rispetto dell’art. 33 Cost. che, all’ultimo comma, stabilisce che: “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.
In definitiva, pare di poter concludere che, nella fattispecie in esame, due siano i fondamenti legislativi che confermano la legittimità delle disposizioni statutarie che prevedono limiti alla durata in carica degli organi del Dipartimento: la legge n. 240 del 2010, che ha inquadrato in una cornice chiara ed inequivocabile il condiviso orientamento incline a stabilire un numero massimo di cariche elettorali per le posizioni di vertice degli organi fondamentali, e il d.P.R. n. 382 del 1980, il quale, nel fissare il numero di mandati cumulabili, ha, comunque, individuato un principio di riferimento, da declinare alla luce del mutato contesto legislativo del 2010, idoneo a rendere pienamente rispondente al dettato costituzionale le suddette norme statutarie. 
Senza dire che la governance degli Atenei, così come la loro articolazione interna, nelle c.d. strutture di base, non è interamente predeterminata dalla legge, ma potrà trovare fecondi sviluppi negli statuti, in grado anche di creare organi ulteriori, non preconizzati dalla legge ([128]) e quindi insuscettibili di vedersi assegnate le competenze degli organi di cui si è fin qui detto ([129]), valorizzando non poco, se le Università lo vorranno, anche il principio costituzionale che riconosce agli Atenei di potersi dare ordinamenti autonomi, sul quale si è insistito nella prima parte del lavoro ([130]).
 
 
([1]) Ci si riferisce al d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, avente ad oggetto: “Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica”.

([2]) Si veda, in proposito, il § 7 e la giurisprudenza ivi citata.

([3]) Si tratta della l. 30 dicembre 2010, n. 240, cit., che, come è noto, ha introdotto una delle più significative riforme della governance delle Università italiane, che queste ultime, dalla legge Casati in poi, abbiano conosciuto. Per un’analisi della cd. “riforma Gelmini”, si vedano P. Marsocci, Il sistema dell’Università e dell’alta formazione dopo l’entrata in vigore della legge n. 240/2010, in Rivista Aic, n. 3/2010; S. Battini, La nuova Governance delle Università, in Riv. trim. dir. pubbl., 2011, 359 ss.; E. Carloni, P. Forte, C. Marzuoli, G. Vesperini, Il sistema universitario in trasformazione, Napoli, 2011 nonché i singoli contributi raccolti in “La riforma dell’Università”, in Giorn. dir. amm., 2011 (F. Merloni, La nuova governance, 353; C. Marzuoli, Lo stato giuridico e il reclutamento: innovazioni necessarie, ma sufficienti?, 360; E. Carloni, L’organizzazione della didattica e della ricerca, 366; A. Brancasi, La finanza, 371; A. Natalini, La valutazione, 376); V. Zeno Zencovich, Ci vuole poco per fare un’università migliore, Fognano, 2011; A. Arcari, G. Grasso (a cura di), Ripensare l’Università – Un contributo interdisciplinare sulla legge n. 240 del 2010, Milano, 2011; G. Grasso, L’autonomia normativa delle Università nel disegno di legge “Norme in materia di organizzazione delle Università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario”. Prime annotazioni, in Scritti in onore di Franco Modugno, Napoli, 2011; M. Regini, Intervento, in Quale assetto organizzativo nella cornice dei nuovi statuti?, Seminario della CRUI, Roma, 23 febbraio 2011; A. Sandulli, M. Cocconi, Istruzione. Riforma universitaria, in Libro dell’Anno del Diritto 2012, Istituto della Enciclopedia Italiana G. Treccani, Roma, 2012; M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), La riforma dell’Università tra legge e Statuti. Analisi interdisciplinare della legge n. 240/2010, Milano, 2011; R. Calvano, La legge e l’Università pubblica. I principi costituzionali e il riassetto dell’Università italiana, in E. Picozza, A. Police (a cura di), Competizione e governance del sistema universitario, Torino, 2013, 61 ss. Si vedano, inoltre, le relazioni di E. Picozza, Il sistema o i sistemi di aggregazione delle Università italiane  e A. Police, Quale legittimità per la nuova Governance Universitaria?, al Convegno La mutation de la gouvernance des universites en France et en Italie (trad. L’evoluzione  della governance delle Università in Francia e in Italia), Vannes, 13 maggio 2013, pubblicate in Competizione e governance del sistema universitario, cit., Torino, 2013. Prima dell’entrata in vigore della legge n. 240 del 2010, ma comunque nella prospettiva della riforma del sistema, cfr. G. Della Cananea, C. Franchini, Concorrenza e merito nelle università. Problemi, prospettive e proposte, Torino, 2009; F. Capriglione Luci e ombre della riforma universitaria (Governance, meritocrazia e baronie) (a cura di), Bari, 2010; G. Valditara, Relazione della 7^ Commissione permanente del Senato della Repubblica sul disegno di legge n. 1905, comunicata alla Presidenza il 1° giugno 2010.

([4]) Sul concetto di autonomia (che non sempre esprime un valore giuridico), si veda, in particolare, M.S. Giannini, Saggio sul concetto di autonomia, in  Riv. trim. dir. pubbl., 1951, 851 ss.; Id., Autonomia (teoria generale e diritto pubblico), in Enc. dir., Milano, 1959, vol. IV, ad vocem., il quale osservava che “non deve, comunque, essere considerata come una situazione in sé, ma è una situazione all’interno di un rapporto, di una relazione. Infatti, si è sostenuto che non esiste un concetto di autonomia, ma esistono più concetti e nozioni, di contenuto e funzioni notevolmente diversi tra loro e quasi mai coincidenti che ricevono qualificazione da un aggettivo apposto al termine”.  

([5]) Sull’autonomia universitaria in relazione alle previsioni costituzionali, più in generale,  cfr. A. Barettoni Arleri,Università e autonomia, in Riv. giur. scuola, 1978, 632; S. Fois, Università e libertà, in Dir. e soc., 1978, 360; F. Modugno, Riserva di legge e autonomia universitaria, ivi, 1978, 758 ss.; L. Mazzarolli, L’autonomia delle università e delle accademie nella costituzione italiana, ivi, 1981, 282 ss.; G. Correale Libertà della scienza e limiti all’ordinamento universitario, in Dir. e soc., 1988, 423 e ss; L. Paladin, Stato e prospettive dell’autonomia universitaria, in Quad. cost., 1988, 161; S. Cassese, Storia e prospettive dell’ordinamento universitario, in Riv. trim. dir. e proc. civ., in 1989, 819 ss.; Id., Discussioni sull’autonomia universitaria, in Foro it., 1990, V, 205 ss.; Id., L’autonomia delle università nel rinnovamento delle istituzioni, ivi, 1993, V, 82 ss.; Id., L’autonomia e il testo unico sulle università, in Giorn. dir. amm., 2001, 515 ss.; M. Mazziotti di Celso, L’Autonomia delle università e degli enti di ricerca, in Foro it., 1989, V, 403 ss.; A. Saccomanno, Autonomia universitaria e costituzione. L’autonomia universitaria nello stato liberale, Torino, 1989, 115 ss.; F. Merloni, Autonomie e libertà nel sistema della ricerca scientifica; Milano, 1990, spec. 127 ss.; N. Occhiocupo, Costituzione e autonomia universitaria, in Foro it, 1990, 252 ss.; P. Grossi, Alcuni abbagli e un luminoso punto fermo in tema di autonomia universitaria, con particolare riguardo alla posizione delle facoltà e dei dipartimenti, in Giur. cost., 1991, 2967 ss.; F. Fenucci, Autonomia universitaria e libertà culturali, Milano 1991; A. De Tura, L’Autonomia delle università statali, Padova 1992; A. Corpaci, Ambito e contenuti dell’autonomia universitaria alla luce della recente legislazione di riforma, in Foro it., 1993, V, 102 ss.; A. Mari, Lo statuto universitario nel sistema delle fonti, in Riv. Trim. Dir. pubb., 1993, 1063 ss.; M. Cammelli, Autonomia universitaria. Ovvero: il caso e la necessità, in Dir. Pubbl., 1995, 161; A. D’Atena, Un’autonomia sotto tutela ministeriale: il caso dell’Università, in Giur. cost., 1998, 3332; Id., Lezioni di diritto costituzionale, 2001, 109 ss.; R. Balduzzi, L’autonomia universitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, relazione al Convegno “Autonomia dell’istruzione ed autonomia regionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione”, Università degli studi di Trento, 14 novembre 2003, in Le istituzioni del federalismo, 2004, 263 ss.; G. Silvestri, L’autonomia universitaria tra nuovi e vecchi centralismi, in Quaderni cost., 2002, II, 335 ss.; G. Fontana, Commento sub art. 33 Cost., in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, 2006, 694 ss.; S. Morettini, Gli Statuti, in G. Gentile, S. Morettini (a cura di), L’ordinamento universitario – L’autonomia universitaria, in Giorn. dir. amm.-Quaderni diretti da Sabino Cassese, 2006, 1-15; M. Sepe, Le Università non statali e le Università telematiche nella riforma Gelmini, in F. Capriglione (a cura di), op. cit., 43-49; G. Grasso, Governance e autonomia del sistema universitario: problemi e prospettive, in A. Arcari, G. Grasso (a cura di),  op. cit., 1 ss.; R. Calvano, I soggetti della riforma universitaria e la Costituzione. Nuovi profili problematici, cit., 61 ss.      

([6]) Su tale aspetto ci si sofferma nei § 8 e ss.                                        

([7]) Su cui si vedano, infra, i §§ 2 e 3.

([8]) In generale, sul ruolo del Dipartimento, ante riforma, cfr. L. Capogrossi Colognesi, V. Cerulli Irelli, Introduzione  alla riforma universitaria (d.p.r. n. 382 dell’11 luglio 1980), Milano, 1981; A. Caracciolo La Grotteria, Considerazioni sulla figura organizzatoria del Dipartimento nella pubblica amministrazione, in Cons. Stato, 1983, II, 275 e 288-290;  Id., Il dipartimento (dir. amm.), (ad vocem), in Enc. giur. Treccani, Roma, 1989; G. Luzzato, Il dipartimento e l’insegnamento, in P. Pombeni (a cura di), Il dipartimento per lo sviluppo dell’autonomia universitaria, Atti del Convegno promosso dal Collegio dei Direttori di Dipartimento dell’Università di Bologna, 19-20 ottobre 1987, Bologna, 1988; P. Pombeni, Il dipartimento e lo sviluppo del governo delle autonomie universitarie, in P. Pombeni (a cura di), Il dipartimento per lo sviluppo dell’autonomia universitaria, cit.; D. Di Rago, Il Dipartimento universitario in Italia, in Riv. giur. scuola, 1989, 505 ss.; R. Casella, La figura del Dipartimento nell’evoluzione organizzativa dell’amministrazione centrale dello Stato, in Riv. trim. dir. pubbl., 1995, 111 ss.; S. Gherardi, A. Strati, Il tessuto organizzativo di un dipartimento universitario, in M. Strassoldo (a cura di), L’azienda università, Torino, 2001, 226 ss.; F. Midiri, L’istruzione universitaria tra servizio pubblico e autonomia funzionale, Torino, 2004, 150 ss.; F. Naro, E. Toscano, Il riordino dei dipartimenti universitari. La sfida della nuova governance, in www.fisiologiaitaliana.org, 2009; G. Vesperini, Per uno studio delle tendenze di riforma del sistema universitario, in Giorn. dir. amm., 2009, 197 ss.           

([9]) Come è noto, la l. n. 240 del 2010 ha determinato l’abbandono delle Facoltà come strutture necessarie dell’Università (come già nel r.d. 31 agosto 1933, n. 1592), in favore di un nuovo modello di articolazione interna basato sul Dipartimento, che da struttura soltanto “eventuale” diviene struttura necessaria per lo svolgimento non solo delle attività didattiche ma anche di quelle di ricerca, precedentemente e tradizionalmente esercitate dalle Facoltà. A queste ultime – sempre stando alle previsioni della legge Gelmini – possono succedere eventuali “strutture di raccordo” interdipartimentali, cui verrebbero comunque affidate solo “funzioni di coordinamento e razionalizzazione dell’attività didattica”: art. 2, co. 2, lett. c). Come rilevato da M. Cosulich, Profili giuridici dell’articolazione interna degli Atenei, in A. Arcari, G. Grasso (a cura di), op. cit., 66, il deciso ridimensionamento del ruolo delle attuali Facoltà emerge inequivocabilmente dal testo dell’art. 2, co. 2, lett. c), appena citato, “a partire dal dato lessicale, laddove si abbandona la tradizionale denominazione di Facoltà (ancora prevista, in alternativa a quella di scuola, dal testo originario del disegno di legge 25 novembre 2009, n. 1905, modificato nell’iter parlamentare e approvato definitivamente nel dicembre 2010 come l. n. 240) a favore di un’anonima indicazione che ricorre alla generica locuzione ‘struttura di raccordo’ e si limita così semplicemente a riassumere il ruolo della struttura stessa; continuando per il carattere eventuale delle strutture di raccordo, che si contrappone al passato carattere delle Facoltà, articolazioni interne necessarie degli Atenei (art. 20, r.d. 31 agosto 1933, n. 1592); fino alle citate limitate funzioni eventualmente attribuibili alle strutture di raccordo e all’istituzione al loro interno di un organo collegiale formato, sul versante della docenza, soltanto da componenti che ne fanno parte ratione officii, vale a dire dai direttori dei dipartimenti raggruppati nella struttura e da docenti scelti, con modalità definite negli statuti, tra i componenti delle giunte dei dipartimenti, ovvero tra i coordinatori di corsi di studio o di dottorato ovvero tra i responsabili delle attività assistenziali di competenza della struttura, ove previste (art. 2, co. 2, lett. f)”.       

([10]) Tra i non numerosi scritti in argomento, cfr. P. Collini, Il modello organizzativo proposto dalla legge n. 240/2010 e gli spazi di innovazione organizzativa a disposizione degli atenei, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., Milano, 2011, 71 ss.; E. Carloni, L’organizzazione della didattica e della ricerca, cit., 366 ss.; M. Cosulich, op. cit., 65 ss.; A. Di Giovanni, L’organizzazione interna delle Università: tra dipartimenti e strutture di raccordo, in E. Picozza, A. Police (a cura di), Competizione e governance del sistema universitario, cit., 121 ss.      

([11]) L’espressione, comune in dottrina, riassume il passaggio da una situazione “facoltà-centrica” ad una “dipartimento-centrica”: così, ad es., A. Arcari, La riorganizzazione interna degli Atenei statali, in A. Arcari, G. Grasso (a cura di), Ripensare l’Università – Un contributo interdisciplinare sulla legge n. 240 del 2010, cit., 79 ss. e M. Cosulich, op. cit., 65 ss., secondo cui la “dipartimentalizzazione degli Atenei” porta con sé “la defacoltizzazione degli stessi”; di “destrutturazione delle facoltà” parla E. Carloni, L’organizzazione della didattica e della ricerca, cit., 366 ss.  

([12]) A norma del quale “le istituzioni di alta cultura, Università e accademie, hanno diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.

([13]) La disposizione citata stabilisce che “nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall’art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge, le Università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. È esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare”.  

([14]) Tra i principi guida della riforma “Gelmini”, elencati nell’art. 1, cit., spiccano, ai fini della successiva analisi delle disposizioni in tema di organizzazione e di organi di governo (art. 2, co. 1), la previsione che fa delle Università la “sede primaria di libera ricerca e di libera formazione nell’ambito dei rispettivi ordinamenti” e quella secondo cui “in attuazione delle disposizioni di cui all’art. 33 […] della Costituzione, ciascuna Università opera ispirandosi a principi di autonomia e responsabilità”. 

([15]) Così R. Romboli, A. Ruggeri, Devolution e drafting: a oscuro testo non fare chiara glossa, in A. Ruggeri, Itinerari di una ricerca sulle fonti. VI, 1. Studi dell’anno 2002, Torino, 163 ss.

([16]) Le ragioni della persistenza del dibattito su questi temi, secondo S. Morettini, Gli statuti, in G. Gentile, S. Morettini (a cura di), L’ordinamento universitario – L’autonomia universitaria, in Giorn. dir. amm. – Quaderni, 2006, 1-2, sarebbero due: “la prima collegata alla lunga e problematica fase di elaborazione ed adozione dei nuovi statuti e regolamenti da parte delle Università; la seconda derivante dalla numerosa normazione in seguito emanata in materia, spesso rivelatasi contraddittoria e claudicante”.     

([17]) In tal senso espressamente, S. Battini, La nuova governance delle Università, in Riv. trim. dir. pubbl., 2011, 359, il quale rileva opportunamente (v., in particolare, il § 4), che la riforma Gelmini, pur avendo inteso “adeguare il modello di governance delle università al mutato contesto giuridico-istituzionale fondato, da un lato, sulla autonomia degli Atenei e, dall’altro lato, sulla loro responsabilità per i risultati dell’attività didattica e di ricerca”, dall’altro, ha, però, “limitato l’autonomia di ciascun ateneo nella definizione della propria struttura organizzativa di vertice”.

([18]) È noto che l’art. 117 Cost., co. 3, si limita ad annoverare, tra le materie di legislazione concorrente, “[…] l’istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale”. Dunque, a prescidere se nell’“istruzione” de qua debba intendersi ricompresa anche quella “universitaria”, resta salvo il principio di autonomia riconosciuto alle istituzioni universitarie dall’art. 33 Cost.: si veda, in proposito, M. Sepe, Le Università non statali e le Università telematiche nella riforma Gelmini, cit., 44.  

([19]) Tra le più significative pronunce in tal senso, cfr., ad es., Corte cost., 2 febbraio 2007, n. 21, in Foro it., 2007, I, 1035, ove si afferma il principio secondo cui l’accreditamento delle Università ed il loro coinvolgimento nel sistema dei servizi per il lavoro disciplinato da una legge regionale costituisce esplicazione dell’autonomia delle stesse, e non può essere configurato dalla legge regionale come adempimento di un obbligo, ma come mera Facoltà di partecipazione a detto sistema; nel medesimo senso, cfr. Corte cost., 17 marzo 2006, n. 102, ivi, 2007, I, 2681, con cui è stato dichiarato incostituzionale l’art. 2, co. 2, lett. b), l.r. Campania 20 dicembre 2004, n. 13, nella parte in cui prevedeva l’istituzione di nuovi corsi di studio universitario nonché Corte cost., 16 giugno 2006, n. 233, in Giur. it., 2007, 10, 2161, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 24, l.r. Calabria 17 agosto 2005, n. 13, con riferimento al procedimento di nomina del dirigente di un’azienda ospedaliero-universitaria, procedimento da definirsi in uno specifico protocollo tra gli enti interessati, non potendo la legge regionale disciplinare autonomamente ed unilateralmente il procedimento medesimo, in spregio al principio di autonomia universitaria garantito dall’art. 33 Cost. Con riferimento alle regioni a statuto speciale può ricordarsi Corte cost., 26 maggio 1966, n. 51, in www.giurcost.it, che ha dichiarato incostituzionale la legge approvata dall’Assemblea regionale nella seduta del 20 ottobre 1965, con la quale veniva istituito un centro di puericoltura presso la Facoltà di medicina e chirurgia dell’Università di Palermo, in quanto le attribuzioni riconosciute alla Sicilia in materia di istruzione universitaria dall’art. 17, lett. d), r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, debbono esercitarsi “entro i limiti dei principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato” (al tempo, gli artt. 17 e 18, r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, che rimettevano alle Università la determinazione delle Facoltà, Scuole, Corsi e Seminari).     

([20]) Sui rapporti tra Titolo V e struttura delle riserve contenute nella Costituzione, v., ad es., R. Balduzzi, F. Sorrentino, voce Riserva di legge, in Enc. dir., vol. XL, Milano, 1989, 1213 ss.; S. Mangiameli, Università e Costituzione (considerazioni sulla recente evoluzione dell’ordinamento), in Riv. dir. cost., 2000, 214 ss.  

([21]) Per tale ragione – almeno stando alla dottrina più accreditata – il richiamo al Titolo V della Costituzione contenuto nell’art. 1, co. 2, l. n. 240 del 2010 “salvo ritenerlo pleonasticamente riferito anche al rispetto dei ‘vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali’ (art. 117, comma 1, Cost.) o, più in generale, ai principi di ‘sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza’, che dovrebbero caratterizzare l’azione amministrativa statale anche nel settore universitario (art. 118 comma 1) – si deve ritenere effettuato con esclusivo riferimento alla prevista revisione della normativa di principio in materia di ‘diritto allo studio’ e contestuale ‘definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) destinati a rimuovere gli ostacoli i ordine economico e sociale che limitano l’accesso all’istruzione superiore” (cfr. art. 5, comma 1, lett. d) e comma 6 del d.d.l.)”: così M. Sepe, Le Università non statali e le Università telematiche nella riforma Gelmini, cit., 44-45.  S. Mangiameli, Università e Costituzione (considerazioni sulla recente evoluzione dell’ordinamento), cit., 214 ss.  

([22]) Cfr. F. Modugno, Riserva di legge e autonomia universitaria, cit., 758 ss., il quale ritiene che i regolamenti di delegificazione possono invece prevedere i limiti di cui all’art. 33 Cost., finanche dubitando che si tratti di riserva di legge. Nega, invece, decisamente la natura di riserva di legge F. Fenucci, Autonomia universitaria e libertà culturali, Milano, 1991, spec. 30 ss. e 95 ss.

([23]) Cfr. S. FOIS, Intervento, in L’autonomia universitaria, Atti del Convegno dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (Bologna, 25-26 novembre 1988), Padova, 1990, 67 ss. In generale, sul punto, fra gli altri, G. Lombardi, Autonomia universitaria e riserva di legge, in Studi sassaresi, Milano, 1968, 823 ss.; D. Sorace, A. BRANCASI, Profili giuridici dell’amministrazione universitaria, Rass. sulla sperimentazione organizzativa e didattica nelle Università, 1985, 40 ss.; A. Corpaci, Ambito e contenuti dell’autonomia universitaria alla luce della recente legislazione di riforma, cit., 106 ss.; A. DE TURA, L’autonomia delle Università statali, Padova, 1992, 30 ss.; R. Balduzzi, F. Sorrentino, Riserva di legge, cit., 1213 ss. nonché R. Balduzzi, L’autonomia universitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, cit., 263 ss., secondo cui “Accanto all’argomento letterale (‘dalle leggi dello Stato’, non ‘in base alle leggi’ o ‘secondo disposizioni di legge’), l’assolutezza della riserva trova fondamento nella circostanza per cui le leggi statali in materia hanno la funzione di definire la cornice entro cui si esercita, da un lato, l’autonomia universitaria, dall’altro, il diritto allo studio ai sensi dell’art. 34 Cost. Questo appare l’oggetto della riserva di legge, la cui ratio sembra tranquillamente potersi rinvenire nell’esigenza di impedire che l’autonomia dell’ordinamento universitario, non assimilabile ai pubblici uffici di cui all’art. 97 Cost. (per i quali la legge deve limitarsi a porre le regole necessarie per assicurare imparzialità e buon andamento, il resto potendo essere demandato alla potestà regolamentare), si trasformi in separatezza”. Lo stesso Autore tratteggia un interessante raffronto con l’art. 5, co. 3, Grundgesetz, secondo cui “la libertà di insegnamento non esenta dalla fedeltà alla Costituzione (von der Treue zur Verfassung)”, evidenziando particolarmente “la distinzione tra osservanza (art. 54, comma 1, Cost.) e fedeltà (prevista, nella Costituzione italiana, soltanto per la Repubblica e non per la Costituzione): quest’ultima richiede la Gesinnung, cioè un determinato atteggiamento interiore, la prima si limita a esigere dai cittadini il rispetto esterno, non l’adesione intima. Sotto questo profilo, l’art. 33, u.c., costituisce uno degli esempi più netti della scelta di una offene Demokratie e non di una streitbare Demokratie che il nostro Costituente ha fatto (e come tale va letto in stretta relazione con gli artt. 18, 21, 48 e 49 Cost.)”. Illuminante anche il raffronto con l’art. 13 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, laddove si evidenzia nell’art. 33 Cost. un’accentuazione più significativa rispetto alla formula della Carta di Nizza (“la libertà accademica è rispettata”), nonché il parallelismo con l’assetto costituzionale della magistratura, che, tuttavia, viene ritenuto dall’Autore, “non […] sempre indolore, ponendo in luce diversa sia il problema del ‘prestigio’ dell’università e delle modalità e risorse con le quali assicurarlo, sia quello del potere disciplinare e delle garanzie di forma e di sostanza rispetto al suo esercizio”. Spunti in tal senso anche in M. Mazziotti Di Celso, L’autonomia universitaria nella Costituzione, in Dir. e soc., 1980, 233 ss.; v. anche P. Grossi, Pagina introduttiva (con una “lettera aperta” al ministro Berlinguer sulla autonomia universitaria), in Quaderni fiorentini, 1996, vol. 25, 7 ss. 

([24]) Cfr. A. D’Atena, Profili costituzionali dell’autonomia universitaria, in Giur. cost., 1991, 2978. 

([25]) Ha da tempo sottolineato l’importanza del termine “ordinamenti” (si confronti anche l’art. 52, co. 3, Cost.) F. Modugno, Riserva di legge e autonomia universitaria, cit., 758 ss.

([26]) Si veda, sul punto, A. D’Atena, Profili costituzionali dell’autonomia universitaria, cit., 2978 ss. 

([27]) In Foro it., 1999, I, 32 ss., con note di E. Castorina, Diritto allo studio e limiti di accesso all’istruzione universitaria (rileggendo l’art. 33 cost.) e di A. D’Aloia, Riserva di legge e normativa comunitaria nella regolamentazione degli accessi limitati agli studi universitari: osservazioni a margine di Corte cost. n. 383/98.    

([28]) In senso critico su tale pronuncia, v., però, A. D’Atena, Un’autonomia sotto tutela ministeriale: il caso dell’Università, in Giur. cost., 1998, 3332 ss. 

([29]) Tale orientamento appare confermato anche da altre pronunce giurisprudenziali conformi,  tra cui v., ad es., Corte cost., 14 maggio 1985, n. 145, in Giur. cost., 1985, 1027 ss., ove si afferma che il diritto delle Università di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato non configura “una autonomia piena ed assoluta, ma una autonomia che lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, che, tuttavia, non sia irrazionale”. 

([30]) Si veda, in tal senso, M. Cammelli, Autonomia universitaria. Ovvero: il caso e la necessità, in Dir. pubbl., 1995, 162 ss.

([31]) Cfr. A. D’Atena, op. ult. cit., 1998, 3317 ss.; F. Sorrentino, Le fonti del diritto amministrativo, in Trattato di diritto amministrativo diretto da G. Santaniello, vol. XXXV, Padova, 2004, 265-266; R. Balduzzi, L’autonomia universitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, cit., 268-269, secondo cui, in specie, l’art. 6, co. 2, l. n. 168 del 1989, cit., rivela la volontà di rovesciare l’impostazione sino ad allora seguita. In particolare, l’Autore osserva che: “la legge ha il compito di ‘specificare’ i principi di autonomia stabiliti dall’art. 33; le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi Statuti e regolamenti (che appaiono come le fonti ordinarie e generali), ‘esclusivamente’ da norme legislative, per di più che vi operino ‘espresso riferimento’; è espressamente esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare (dunque, non sono vietate circolari, ma sono ricondotte alla loro funzione di norme ‘interne’ all’amministrazione centrale, non applicabili agli enti di autonomia)”.  

([32]) Diversamente ossequioso della tesi tradizionale è invece A. Saccomanno, L’Autonomia universitaria tra principi costituzionali e riforme in itinere, in Politica del diritto, 1991, 137.

([33]) Soprattutto questo ultimo rilievo consente di comprendere come la riserva di statuto rationae materiae costituisca, lato sensu e in chiave atecnica, una sorta di vera e propria delegificazione; cfr., in tal senso, C. Amiconi, in www.giust.it., § 1. Sulla tesi che delinea i rapporti tra legge e statuto in termini di competenza piuttosto che di gerarchia, v. F. Merloni, Autonomie e libertà nel sistema della ricerca scientifica, cit., 139 ss.; A. Mari, Lo Statuto universitario nel sistema delle fonti, cit., 1993, 1067 ss.; W. Gasparri, Università degli studi, in Dig. disc. pubbl., vol. IV, Torino, 2000, 610-703. 

([34]) Su cui, si veda il § 2.

([35]) Così S. Morettini, Gli statuti, cit., 5.

([36]) Non sembra inutile ricordare, con riguardo al principio di “responsabilità”, citato nell’art. 1, co. 2, l. n. 240 del 2010, che esso risulta sconosciuto al dettato costituzionale, seppure rigore morale ed intellettuale impongono di ritenerlo implicito, un corollario al pure richiamato principio di autonomia: “non vi può essere infatti autonomia, né libertà disgiuntamente dal principio di responsabilità delle azioni attraverso le quali l’autonomia si esplica”. Di questo avviso è anche M. Sepe, Le Università non statali e le Università telematiche nella riforma Gelmini, cit., 45, il quale sottolinea come nella disposizione in esame (art. 1, co. 2, l. n. 240 del 2010), il rapporto tra autonomia e responsabilità venga rovesciato, poiché la prima non rappresenta più il “principio” dal quale consegue la seconda, quanto piuttosto il “premio” che viene riconosciuto dallo Stato a quelle istituzioni universitarie che si sono dimostrate “responsabili”; il che – secondo l’Autore – “solleva dubbi di compatibilità con l’art. 33 u.c. della Cost.”, in specie, laddove si prevede (all’art. 1, co. 2) che “sulla base di accordi di programma con il Ministero […] le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese diverse modalità di composizione e costituzione degli organi di governo”.         

([37]) Per un esame comparato dei modelli di organizzazione interna degli Atenei, in ambito europeo, cfr., ad es., G. Gentile, I modelli di autonomia in Europa, in G. Gentile, S. Morettini (a cura di), op. cit., 51 ss.; M. Regini, I modelli di organizzazione interna degli Atenei: il quadro comparato, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., 51 ss.; sempre in chiave comparatistica, ma con particolare riguardo al sistema di valutazione del “mercato accademico”, cfr. A. Diurni, Competitività sotto il profilo comparatistico: Francia, Germania e Spagna, in E. Picozza, A. Police (a cura di), op. cit., 317 ss.

([38]) Cfr., sul punto, G. Di Genio, Università e alta cultura in Germania, Napoli, 1993, 137 ss. 

([39]) Cfr. E. Denninger, Autonomia universitaria e libertà della scienza nella Repubblica federale di Germania, in L’autonomia universitaria (Atti del Convegno dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Bologna, 25-26 novembre 1988), Padova, 1990, 117 ss. 

([40]) Solo per fare qualche esempio, l’Università di Heidelberg è governata da un organo collegiale, il “Rettorato”, composto dal Rettore, da due pro-Rettori e dal Cancelliere; mentre nella vicina Università di Tubinga, situata anch’essa nel Land del Baden-Wüttemberg, si è preferita la struttura presidenziale. Si veda, sul punto, G. Gentile, I modelli di autonomia in Europa, in G. Gentile, S. Morettini (a cura di), op. cit., 89-91, che si sofferma anche sulla composizione dei singoli organi di governo delle Università tedesche. 

([41]) In questo senso espressamente G. Gentile, op. ult. cit., 90.

([42]) Cfr., in argomento, H. Peters, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Hochschulreform, Köln, 1964, 30 ss. 

([43]) In questo senso H. Klein, Gedanken über neuere Entwicklungen im Hochschulrecht, in AÖR, 1965, 145 ss. 

([44])  Sul ranking della ricerca in Germania, si veda M. Seibl LL.M., Ranking delle Università in Germania metodi e critica, in E. Picozza, A. Police (a cura di), 381 ss.

([45]) Va, però, ricordato che il Preside svolge anche un ruolo di selezione delle domande, ovvero di filtro verso l’alto, quando deve stendere il piano di sviluppo, nel quale alcune linee di ricerca sono accolte, mentre altre vengono escluse. Cfr., al riguardo, M. Regini, I modelli di organizzazione interna degli Atenei: il quadro comparato, cit., spec. 61-62, il quale sottolinea, inoltre, che il potenziale conflitto, che potrebbe derivare dalla particolare funzione di intermediazione rivestita dal Preside, risulta attenuato da due fattori: “in primo luogo, per stendere il piano di sviluppo il preside deve far ricorso alle competenze dei singoli professori e quindi cooperare strettamente con loro; in secondo luogo, professori e preside hanno interesse a far fronte comune verso l’esterno, perché quando si manifestano dissensi nella Facoltà si aprono spazi per interventi discrezionali da parte del vertice dell’ateneo”.    

([46]) Pur essendo assoggettate ad un meccanismo di coordinamento, che risulta necessario per la pianificazione generale della docenza e della ricerca, e che è affidato al Consiglio Universitario, che è un organismo presieduto dal Ministro dell’educazione e della scienza ed è costituito dai Consiglieri o Ministri regionali competenti in materia universitaria, dai Rettori di tutte le Università, da alcuni membri eletti direttamente dalle Camere legislative dello Stato e da altri membri designati dal Governo: cfr. G. Gentile,  op. ult. cit., 92.  

([47]) Sul sistema di reclutamento dei docenti universitari in Spagna, cfr., in particolare, J. Tarabal Bosch, El sistema español de acceso y promoción del personal docente e investigador: procedimiento y criterios de evaluación, in E. Picozza, A. Police (a cura di),  op. cit., 331 ss.  

([48]) Cfr. T. Font, L’autonomia dell’Università in Spagna, in Atti del Convegno Internazionale “La struttura dell’Università in Europa”, 1993, 103 ss. 

([49]) Si noti che, quando il Tribunale costituzionale ha respinto la tesi della garanzia costituzionale, l’immediata conseguenza è stata la forte limitazione dell’ambito di competenza del legislatore, dato che ogni intervento normativo deve rispettare il contenuto speciale dell’autonomia universitaria, riconosciuta come diritto fondamentale. Si veda, ad es., la sentenza 23 febbraio 1989, n. 55, in www.tribunalconstitucional.es, con cui il Tribunale costituzionale si è pronunciato in merito ad un recurso de amparo proposto da una Università spagnola contro un atto di una Comunità autonoma per violazione del suo diritto fondamentale all’autonomia: in tale occasione, il Tribunale ha rilevato, da un lato, che determinate questioni, relative all’organizzazione interna dell’Università fanno parte del contenuto essenziale del suo diritto all’autonomia; dall’altro, che sono gli Statuti ed i regolamenti universitari che statuiscono sull’argomento, cosicché tali materie sono sottratte alla competenza normativa sia dello Stato che delle Comunità autonome.   

([50]) Va in proposito ricordato che la peculiarità del sistema universitario francese deriva dalla combinazione di due dati storici: la scomparsa prolungata delle Università e la centralizzazione che caratterizza lo stesso sistema universitario francese; si veda, sul punto, R. Remond, L’autonomia universitaria, in L’autonomia universitaria, Padova, 1990, 149 ss.; P.L. Frier, Les Universités en France, in Riv. trim. dir. pubbl., 1990, 186 ss.; M. Crozier, L’évaluation des performances pédagogiques des établissementes universitaires, in La documentation française, 1990, 13 ss.     

([51]) Gli scopi preminenti della riforma (rinvenibili in http://www.nouvelleuniversite.gouv.fr/) sono essenzialmente tre: 1) portare il 50% dei giovani a un diploma d’istruzione superiore e conferire loro una formazione qualificante a garanzia di un avvenire professionale; 2) uscire dalla paralisi dell’attuale governance delle Università; 3) garantire la visibilità internazionale della ricerca scientifica;  per più ampi approfondimenti al riguardo, v. P.S. Marcato, La riforma universitaria in Francia. Argomenti per discutere sulle autonomie degli atenei, in www.universitastrends.info.

([52]) Cfr. F. Dreyfus, L’autonomia dell’Università in Francia. In particolare, l’assetto amministrativo-gestionale, in Atti del Convegno Internazionale “La struttura dell’Università in Europa”, 1993, 78 ss. 

([53]) Sul piano più strettamente amministrativo, la legge del 2007 realizza una “centralizzazione” della governance degli Atenei accentuando il peso del Presidente dell’Università e degli organismi centrali, in particolare del Consiglio di amministrazione. Il che comporta una rottura del tradizionale legame diretto tra Facoltà e Ministero, che comporta, dunque, una dipendenza delle Facoltà dal CdA e dagli organismi centrali sia da un punto di vista finanziario sia per quanto riguarda la definizione degli obiettivi strategici: cfr., sul punto, M. Regini, I modelli di organizzazione interna degli Atenei: il quadro comparato, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., 64.

([54]) Si veda, in questo senso, G. Gentile, I modelli di autonomia in Europa, in G. Gentile, S. Morettini, L’ordinamento universitario – L’autonomia universitaria, cit., 92, il quale osserva “Dal momento che gli statuti sono garantiti dal Privy Council, un dipartimento governativo, solo dopo relazioni a Ministri od altri dipartimenti ed al Parlamento vi è spazio per imporre opinioni governative sul sistema di governo dell’Università”. 

([55]) Cfr. G. Zellick, Università e Stato in Gran Bretagna, in L’autonomia universitaria, Padova, 1990, 214 ss. 

([56]) Tale è l’impostazione seguita nell’Università di Leicester, ove, per aumentare il grado di integrazione formale, i direttori dei quattro Colleges sono anche prorettori e hanno, quindi, sia responsabilità periferiche che centrali. 

([57]) Un esempio molto chiaro di ciò è il processo decisionale relativo all’organizzazione dei corsi di studio e all’allocazione dei compiti didattici nella Facoltà di Scienze umane di Manchester: qui il processo negoziale su questi temi è attivato dalle singole aree disciplinari, che avanzano proposte sugli insegnamenti da offrire e sulle modalità delle coperture. Le decisioni relative vengono prese a livello di school e, successivamente, di Facoltà, dal Preside coadiuvato dal suo vice. Va tuttavia sotto lineato che questo tradizionale processo negoziale si rivela faticoso in una Facoltà molto grande, con 22 schools e centinaia di gruppi disciplinari al suo interno, che non ha stabilito in modo preciso le sue priorità: anche per questo motivo, si discute attualmente su quale sia il modo per rafforzare il potere e gli strumenti di coordinamento del Preside e del suo vice; cfr. M. Regini, I modelli di organizzazione interna degli Atenei: il quadro comparato, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., 61-62.     

([58]) Nel medesimo senso G. Gentile, op. ult. cit., 89.

([59]) Per una ricostruzione, anche storica, del processo di “entificazione” delle Università, cfr. G. Correale, L’autonomia universitaria, Napoli, 1979, 15 ss.; G. Rossi, Gli enti pubblici, Bologna, 1991, 210, il quale sottolinea il rilievo dell’articolazione delle Università in distinte unità organizzative; S. Cassese, L’autonomia e il Testo unico sulle Università, cit., 515 ss.; nonché i più risalenti scritti di: A.M. Sandulli, L’autonomia delle Università statali (1948), ora in Scritti giuridici, IV, Diritto amministrativo, Napoli, 1990, 447 ss.; V. Crisafulli, Autonomia e libertà nella scuola, in Riv. trim. dir. pubbl., 1956, 23 ss.; O. Sepe, Note sulla natura giuridica delle Università statali, in Riv. amm., 1960, 236 ss.; S. Carbonaro, Considerazioni sulla natura giuridica delle università statali, Firenze, 1961, 220 ss.; C.L. Ragghianti, L’autonomia costituzionale delle Università, in Aa. Vv., Democrazia e autonomia della scuola, Torino, 1961, 36 ss.; U. Pototschnig, L’Università come società, in Riv. giur. scuola, 1976, 270 ss.; F. Modugno, Riserva di legge e autonomia universitaria, cit., 758 ss.; M. Mazziotti di Celso, L’autonomia universitaria nella Costituzione, cit., 229 ss. Per l’esclusione che la personalità giuridica sia da considerare indefettibile condizione dell’autonomia, cfr. A. Loiodice, Intervento, in L’autonomia universitaria, Atti del Convegno dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (Bologna, 25-26 novembre 1988), Padova, 1990, 88 ss.; L. Paladin, Stato e prospettive della autonomia universitaria, cit., 177 ss.   

([60]) Cfr., in argomento, G.M. Lombardi, Autonomia universitaria e riserva di legge, cit., Milano, 1968, 840-841, che definisce l’Università come formazione sociale ove “si svolge e si completa la persona umana”, in cui l’istruzione assume il suo valore reale di “promozione e liberazione” dell’uomo, che “può rappresentare una di quelle occasioni nuove e vitali, per recuperare uno spazio politico”. Nel medesimo senso A. Loiodice, L’autonomia universitaria, in P. Giocoli Nacci, A. Loiodice (a cura di), Studi di diritto costituzionale, Bari, 1995, 88-89; S. Morettini, Gli statuti, cit., 5 e, con particolare riguardo al concetto di autonomia funzionale, A. Poggi, Le autonomie funzionali “tra” sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale, Milano, 2001, spec. 125 ss.; 165 ss.; 258 ss. Va, peraltro, ricordato che è la stessa l. 15 marzo 1997, n. 59 ad assegnare tale tipo di autonomia alle Università, estendendo la medesima disciplina anche alle Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura.

([61]) Nell’economia di un breve approfondimento non è il caso di scendere troppo nel dettaglio né di soffermarsi oltre sul tema della natura giuridica delle Università. Ci si limita a ricordare che sul concetto di autonomia “funzionale” si sono sviluppate, nel tempo, quattro diverse teorie. Una prima impostazione definì l’autonomia funzionale quale complesso di situazioni giuridiche riconosciute dall’ordinamento ad una determinata comunità non territoriale intorno a funzioni delimitate, allo scopo i garantire l’indipendenza di quella comunità (nella forma dell’autoamministrazione) ed un migliore esercizio della funzione: cfr., in tal senso, F.BENVENUTI, L’ordinamento repubblicano Padova, 1961, 71, il quale distingue tra “enti comunitari” costituiti per il raggiungimento di una serie aperta di compiti, ed “enti funzionali”, “cioè costituiti ad hoc per il soddisfacimento di compiti determinati e situati in un rapporto vario di dipendenza rispetto allo Stato e agli enti territoriali”; distinzione ribadita in Disegno dell’amministrazione italiana. Linee positive e prospettive, Padova, 1996, 115-116 (per una acuta ricostruzione di questa teoria, cfr. A. Poggi, L’autonomia funzionale degli enti, relazione tenuta al III° Congresso di aggiornamento professionale forense svoltosi a Roma il 3-5 aprile 2008, in www.altalex.com, § 3, secondo cui tale impostazione “consente di sottrarre tali enti, sia dalla sfera degli enti strumentali, sia dall’ambito degli enti privati curatori di interessi pubblici e […] può contribuire a superare, anche giuridicamente, l’ormai vetusta (ma assai salda) alternativa tra Ente dipendente dallo Stato (o da altri Enti territoriali) ed Ente privato; tra Ente completamente assoggettato alla volontà di un altro Ente ed Ente completamente libero”; nonché V. Cerulli Irelli, Ente pubblico: problemi di identificazione e disciplina applicabile, in V. Cerulli Irelli, G. Morbidelli (a cura di), Ente pubblico ed enti pubblici, Torino, 1994, 86-87). Una diversa tesi spostò, invece, il discorso sulla connotazione soggettiva di determinati enti pubblici e, in particolare, su quelli caratterizzati dall’essere esponenziali di collettività particolari: in questo senso, le autonomie funzionali costituirono, sotto vari e diversificati profili, l’esito di quello che venne definito il passaggio dallo Stato-soggetto allo Stato-funzione: cfr. S. D’Albergo, Pubblico e privato nella trasformazione dell’organizzazione amministrativa, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, II, Modena, 1996, 591 ss.; G. De Rita, Cresce uno Stato nuovo con le autonomie funzionali, in Impresa e Stato, 1996, 30 ss.;  C.E. Gallo, A. Poggi (a cura di), Le autonomie funzionali tra sistema amministrativo e ordinamento costituzionale, Milano, 2002, 31 ss. Una terza ricostruzione si fondava sul convincimento che le autonomie funzionali costituissero una spia sintomatica di una delle “idee forti del costituzionalismo del nostro tempo: il principio di sussidiarietà” (in tal senso A. D’Atena, Forma Stato. Dalla piramide all’arcipelago, in Impresa e Stato, 1996, 47 ss.). Infine, una quarta ricostruzione, differenziandosi nettamente dalle altre, revocò in dubbio la stessa possibilità di “entificare” in una categoria astratta e generale le autonomie funzionali, sostenendo che la formula in oggetto non designasse particolari soggetti, bensì configurasse un modus operandi di determinati enti pubblici, che si inseriva nell’ambito di una “rottura, non solo organizzativa, dello Stato” (così F. Merloni, Autonomie e libertà nel sistema della ricerca scientifica, cit., 109).          

([62]) In generale, su questi temi, cfr. E. Picozza, A. Police, Competizione e governance del sistema universitario, Torino, 2013, 252, secondo cui lo Statuto universitario rappresenta “la naturale modalità di realizzazione del diritto costituzionalmente riconosciuto di darsi ordinamenti autonomi e costituisce l’atto normativo necessario attraverso cui sono specificati i contenuti dell’autonomia assicurata dalla Costituzione”; e, in senso analogo, D. Sorace, L’autonomia universitaria degli anni novanta: problemi e prospettive, in Dir. pubbl., 1996, 150 ss. Sullo statuto come “elemento necessario” per la specificazione dei contenuti dell’autonomia, v., ad es., M. Cammelli, Autonomia universitaria. Ovvero: il caso e la necessità, cit., 167-170; A. Poggi, Il caso dell’autonomia universitaria: la costruzione di un effettivo modello di autonomia di un soggetto pubblico, in A. Bardusco, F. Pizzetti (a cura di), L’effettività tra sistema delle fonti e controlli. Alcuni casi emblematici, Milano, 1998, 153 ss.      

([63]) Si vedano, sul punto, oltre allo scritto di S. Morettini, Gli statuti, cit., 5-6; D. Sorace, L’autonomia universitaria degli anni novanta. Problemi e prospettive, in Dir. pubbl., 1996, 139 ss.; A. Mari, I limiti della potestà statutaria delle Università, in Giorn. dir. amm., 1998, 1121 ss.; R. Finocchi, L. Fiorentino, A. Mari (a cura di), Gli statuti delle università, Milano, 2000, 5 ss.

([64]) Al riguardo A. Mari, I limiti della potestà statutaria delle Università, cit., 1121 ss. parla di “azione filtrante, diretta o indiretta, dello statuto”.

([65]) Analoghi interrogativi, sia pure in una diversa prospettiva, si pone C. Amiconi, op. cit., § 1.

([66]) Infatti, l’art. 16, co. 4, l. n. 168 del 1989 enuncia le materie che ex necesse lo statuto deve disciplinare.

([67]) Come è noto, l’art. 2, l. n. 240 del 2010 disciplina, nel dettaglio, il procedimento di adozione delle modifiche statutarie, attribuendone la competenza ad un organo all’uopo legislativamente previsto e prevalentemente espressivo degli organi di vertice dell’Università (comma 5). V., in argomento, M. Cosulich, op. cit., 75, il quale rileva, però che tale procedimento “risulta assai meno rispettoso del principio di autonomia universitaria di quanto non fosse [quello] previsto dalla l. n. 168 del 1989, al quale la l. n. 240 deroga ‘in prima applicazione’ (art. 2, c. 5)”; nel medesimo senso G. Grasso, Governance e autonomia del sistema universitario: problemi e prospettive, cit., 1 ss.       

([68]) Cfr. G. Grasso, Governance e autonomia del sistema universitario: problemi e prospettive, cit., 1 ss.

([69]) Così TAR Calabria, Reggio Calabria, 17 gennaio 2007, n. 25, in Foro amm. -TAR 2007, 276; ma in tale senso già Cons. St., sez. VI, 23 settembre 1998, n. 1269, in Foro it., 1999, III, 365. 

([70])  In tal senso Cons. St., sez. VI, n. 1269/1998, cit.

([71]) Cfr. Cons. St., sez. VI, n. 1269/1998, cit., ove si afferma che “l’area normativa riservata alla competenza statutaria prevale sulle altre norme di rango primario, salvo che queste non disciplinino espressamente la materia”. Nello stesso senso Cons. St., sez. VI, 26 gennaio 1999, n. 59, in Foro amm.- CDS, 1999, 111; Id., sez. IV, 8 luglio 2003, n. 4051, ivi, 2003, 2184 ss. (in tema di rapporti tra norme di legge e regolamenti); conformi Tar Lazio, Roma, sez. III, 3 aprile 2002, n. 2684; Id., sez. III, 14 luglio 2005, n. 2744, entrambe reperibili in www.giustizia-amministrativa.it.  

([72]) Basti pensare, ad es., alla nomina e al rapporto di lavoro del Direttore amministrativo di Ateneo, fattispecie disciplinata, dapprima dall’art 17, co. 110, l. 15 maggio 1997, n. 127, cd. “Bassanini 2” e poi dalla l. 19 ottobre 1999, n. 370; orbene, tali norme prevalgono sulle disposizioni statutarie contrastanti, le quali, peraltro, non potendo essere disapplicate sic et simpliciter dalle Università, dovrebbero essere oggetto di autoannullamento.

([73]) Analoghe le conclusioni di C. Amiconi, op. cit., spec. § 1. Anche la giurisprudenza si è espressa sul punto affermando che “in materia di istruzione universitaria, i principi e i criteri direttivi posti dall’art. 2, l. n. 240 del 2010, devono intendersi quali limiti all’esercizio dell’autonomia organizzativa delle Università, in conformità al disposto di cui all’art. 33 ult. co. Cost.”: così Tar Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 16 gennaio 2013, n. 31, in Foro amm.- TAR, 2013, 296. 

([74]) Cfr. V. Italia nella sua prolusione sui regolamenti locali, Convegno di Brescia, 2 aprile 1998, su “ La semplificazione dell’azione amministrativa e procedimento amministrativo alla luce della L. 17 maggio 1997 n. 127.

([75]) La felice espressione è di F. Merusi, Legge e autonomia nelle Università, spec. 19, relazione tenuta al Convegno permanente dei Direttori amministrativi e dei dirigenti delle Università italiane, svoltosi il 31 ottobre 2008 presso la Scuola Normale Superiore di Pisa, reperibile in www.codau.it.

([76]) Cfr. G. Gentile, S. Morettini, Conclusioni, cit., 106, secondo cui la scelta di un siffatto modello di c.d. “autonomia controllata” risulterebbe inevitabile per il legislatore. Tuttavia, ad avviso degli Autori citati, “il problema di questo modello intermedio è quello della individuazione della forma, del contenuto e della natura dei limiti posti a livello centrale all’autonomia universitaria ed i margini lasciati ad essa dalla normativa di rango primario”. In generale, per una disamina dei problemi che investono l’attuale configurazione organizzativa delle istituzioni universitarie, anche in rapporto alla riforma complessiva degli organi di governo degli Atenei, e al procedimento di revisione statutaria di cui all’art. 2, l. n. 240 del 2010, v. G. Grasso, Governance e autonomia del sistema universitario: problemi e prospettive, in A. Arcari, G. Grasso (a cura di), Ripensare l’Università – Un contributo interdisciplinare sulla legge n. 240 del 2010, cit., 1 ss.; S. Battini, op. cit., 359 ss.         

([77]) Ci si riferisce, in particolare, alla giurisprudenza che trae origine dalla decisione Cons. St., sez. VI, n. 1269/1998, cit.  

([78]) Sotto tale aspetto su cui si veda, in particolare, il § 11, appaiono convincenti le conclusioni di C. Amiconi, op. cit., spec. § 1.  

([79]) In particolare, tale regola è rinvenibile – solo per citare alcuni esempi – negli statuti delle Università di Bari  (art. 50, co. 4), Firenze (art. 27, co. 6), Milano-Statale ( 38, co. 5), Napoli [art. 29, co. 16, lett. c)], Padova (art. 46, co. 9), Palermo (art. 30, co. 2), Roma-La Sapienza (art. 11, co. 3, lett. b) e art. 4, co. 8, Regolamento tipo dei Dipartimenti), Udine (art. 29, co. 3), Venezia (32, co. 4). Altre Università, oltre ad affermare, in generale, il divieto del terzo mandato, precisano che la rielezione dopo due mandati consecutivi è consentita solo nel caso in cui sia trascorso un periodo almeno pari alla durata di un intero mandato: v., ad es., gli statuti delle Università di: Bologna (art. 17, co. 4); Genova (art. 70); Milano-Statale (62, co. 4); Milano-Bicocca (55, co. 3); Torino (v. art. 3, co. 10, Regolamento per l’elezione del Direttore e delle rappresentanze negli organi di Dipartimento approvato con d. rett. 15 maggio 2012, n. 2952). Deve rimarcarsi al riguardo che l’art. 84, co. 5, d.P.R. n. 382, cit., nel prescrivere che il Direttore del Dipartimento non possa essere rieletto consecutivamente più di una volta, ha inteso stabilire il principio di un limite al numero di mandati esercitati dalla stessa persona, senza poter comprimere l’autonomia organizzativa universitaria oltre i contenuti di tale principio: infatti, la possibilità di disciplinare l’ambito attinente la gestione delle proprie strutture decentrate appare essere perfettamente sovrapponibile all’autonomia riconosciuta dalla Costituzione, a meno di voler sovvertire il rapporto tra legge ed autonomia stessa delle Università (su cui, supra, §§ 2 e 3). Ed in questa prospettiva, le disposizioni statutarie citate appaiono pienamente rispettose del suddetto principio.       

([80]) Cfr. l’art. 4, co. 2, d.l. n. 8 del 2002, cit., secondo cui: “Gli statuti delle Università disciplinano l’elettorato attivo per le cariche accademiche e la composizione degli organi collegiali. Nel caso di indisponibilità di professori di ruolo di prima fascia, l’elettorato passivo per la carica di direttore di dipartimento è esteso ai professori di seconda fascia. L’elettorato passivo è altresì esteso ai professori di seconda fascia nel caso di mancato raggiungimento per due votazioni del quorum previsto per la predetta elezione”. Su tale disposizione, v., ad es., G. Silvestri, Questioni vecchie e nuove sull’autonomia universitaria, C.R.U.I., Roma, 2002, 10 ss.; S. Raimondi, Lo stato giuridico dei professori universitari tra legge, autonomia statutaria e spinte corporative, in Dir. amm., 2002, 209 ss.; Id., Considerazioni sulle proposte di riforma dello stato giuridico dei professori e ricercatori universitari, in www.diritto.it, 2002; P. Pozzani, I confini dello stato giuridico dei professori universitari (nota a Cons. St., sez. VI, 25 marzo 2011, n. 1834), in Foro amm.-CDS, 2011, 3517 ss.; e, più recentemente, in giurisprudenza, Cons. St., sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1929, in Foro amm., 2015, 1113, ove si afferma espressamente che la potestà normativa statutaria delle Università in materia di elettorato attivo trova il suo fondamento legislativo nell’art. 4, co. 2, d.l. n. 8 del 2002, cit.      

([81]) In passato la questione si era posta in giurisprudenza: cfr., ad es., Tar Umbria, 3 novembre 1997, n. 543, in Foro amm., 1998, 2181; Tar Lazio, sez. III, 18 luglio 2000, n. 5975, in Foro it., 2000, III, 585.

([82]) Tra le più recenti sentenze in argomento, cfr. Cons. St., sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1929, cit., in Foro amm.- CDS, 2011, 3517 ss., che, peraltro, contiene delle interessanti considerazioni con riguardo al rapporto tra riserva di legge e norme statutarie in materia di elettorato attivo per l’elezione degli organi universitari. Secondo la pronuncia citata, “Non pertinente è, al riguardo, il richiamo all’art. 48 Cost., relativo alla disciplina dell’elettorato attivo nelle elezioni politiche al parlamento nazionale – funzionale all’esercizio del diritto di voto per la costituzione del supremo organo legislativo, qualificato come dovere civico ed assolvente ad una fondamentale funzione di interesse pubblico, in quanto attinente all’esercizio della sovranità, che l’art. 1 Cost. dichiara appartenere al popolo, con la conseguente rilevanza costituzionale delle forme e dei limiti di quell’esercizio –, non applicabile, per diversità di rango e funzione, all’ordinamento settoriale delle università degli studi”.   

([83]) Ci si riferisce all’art. 16, d.P.R. n. 382 del 1980. 

([84]) Per quanto attiene ai docenti universitari, il concetto di status risulta comprensivo di molteplici rapporti e situazioni: il diritto di fruire della libertà di ricerca e di insegnamento, di partecipare ad alcuni organi collegiali di governo delle strutture accademiche, di eleggere gli organi rappresentativi, l’aspettativa a divenire titolari di uffici individuali, secondo i requisiti di legge o ad essere designato componente di commissioni giudicatrici. Per più ampi approfondimenti al riguardo, cfr. U. Pototschnig, Insegnare all’Università: un mestiere diverso, in Studi in onore di A. Amorth, Milano, 1982, 495 ss. (ora in Scritti scelti, Padova, 1999, 835 ss.); G. Correale, Professori universitari, in Enc. dir., XXIV, Roma, 1991; L. Mazzarolli, Professori universitari, Università e garanzia costituzionale dell’autonomia universitaria, in Quad. cost., 1997, 77 ss.; Id., Elogio e necrologio del professore universitario, in Dir. amm., 1998, 141 ss.; M. Stipo, Le Università degli studi ed il regime giuridico dei docenti di ruolo: aspetti e problemi, in Studi in onore di G. Guarino, III, Padova, 1998, 765 ss.; C. Mignone, L’osservanza delle norme di stato giuridico come limite all’autonomia statutaria, in Dir. amm., 1994, 83 ss.; W. Gasparri, Università degli studi, cit., 610 ss.; G. Paruto, Gli statuti dell’autonomia universitaria, Bari, 2001. Sulla riconducibilità della materia dell’elettorato (attivo e passivo) a cariche accademiche nelle Università allo stato giuridico dei docenti universitari, v., ad es., Cons. St., sez. VI, 23 settembre 1998 n. 1269, cit., in Foro it., 1999, III, 365; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 14 ottobre 1999 n. 564, in Cons. Stato, 1999, I, 1772; Tar Lazio, Roma, sez. III, 14 aprile 2005, n. 2744, in Foro amm.- TAR, 2005, 1089; Id., sez. III, 2 gennaio 2014, n. 29, ivi, 2014,  279 ss.  

([85]) Cfr., in tal senso, la sentenza Corte cost., 25 ottobre 1988, n. 990, in Giur. cost., I, 1988, 4653 ss. In un’altra occasione, la Corte costituzionale ha ritenuto conformi agli artt. 3, 33, 51 e 97 Cost., l’art. 4, co. 1, lett. b), l. 21 febbraio 1980, n. 28 e l’art. 11, co. 4, lett. a), d.P.R. n. 382 del 1980, nella parte in cui, stabilendo l’incompatibilità del regime di impegno a tempo definito dei professori universitari di prima fascia con la funzione di Preside di Facoltà, riservano ai professori a tempo pieno di prima fascia la capacità di assumere l’ufficio predetto: così Corte cost., 14 maggio 1985, n. 145, in Giur. cost., 1985, 1022 ss. Nel medesimo senso, la giurisprudenza amministrativa: Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 16 settembre 1998, n. 506, in Foro it., 1999, III, 367; Tar Umbria, 3 novembre 1997, n. 543, in Foro amm., 1998, 2181; Tar Lazio, Roma, sez. III, 18 luglio 2000, n. 5975, in Foro it., 2000, III, 585.  

([86]) Come, ad es., quelle che escludono il diritto di elettorato attivo per i docenti che risultino anche parzialmente inattivi nell’attività di ricerca o che abbiano conseguito un giudizio negativo nello svolgimento dell’attività didattica: cfr., in tal senso, ad es., Cons. St., sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1929, in Foro amm., 2015, 1113; Tar Lazio, Roma, sez. III, 2 gennaio 2014, n. 29, ivi, 2014,  279 ss.  

([87]) V., ad es., Cons. St., 20 giugno 2001, n. 3296, in Foro amm., 2001, 6; Tar Lazio, Roma, sez. III, 18 luglio 2000, n. 5975, in Foro it., 2000, III, 585 nonché Id., 24 ottobre 2000, n. 8547, in Foro amm., 2001, 973.  

([88]) V., ad es., Tar Lazio, Roma, sez. III, 18 luglio 2000, n. 5975, citata nella nota precedente.

([89]) Ci si riferisce alla sentenza Tar Calabria, 17 gennaio 2007, in Foro amm.- TAR, 2007, 276 ss. Nel caso di specie, si poneva, quindi, il problema se la diversità del quorum previsto dalla norma statutaria per l’elezione del Direttore di Dipartimento, in occasione della seconda votazione e la previsione di un eventuale successivo ballottaggio, incidessero o meno sul diritto di elettorato passivo dei professori aspiranti e, conseguentemente, sul loro stato giuridico. Al riguardo, l’Avvocatura dello Stato sosteneva che le norme statutarie sui quorum richiesti per l’elezione a Direttore di Dipartimento non avessero ripercussioni – perlomeno dirette – sul diritto di elettorato passivo della ricorrente. Il Collegio ha ritenuto, al contrario, che il diverso quorum previsto per l’elezione in seconda votazione dalla disposizione statutaria rispetto a quella di legge incida direttamente sul diritto di elettorato passivo, e dunque sullo stato giuridico, dei professori aspiranti alla funzione di Direttore di Dipartimento. In questo senso il Tar Lazio ha affermato che “Siffatta conclusione trova conferma proprio nel caso di specie, in cui la disposizione statutaria in parola si oppone, illegittimamente, ad un’elezione a maggioranza relativa della ricorrente, da ritenersi, invece, avvenuta in base alla disposizione primaria dettata dall’art. 84 del d.P.R. n. 382 del 1980. Ne discende l’illegittimità, in parte qua, della impugnata disposizione dello Statuto di autonomia […], in quanto lesiva dello stato giuridico dei professori aspiranti alla funzione di Direttore di Dipartimento, nella parte in cui, in contrasto con l’art. 84, comma 4, d.P.R. n. 382 del 1980 prescrive la maggioranza assoluta, anziché quella relativa, per l’elezione in seconda votazione e, dopo quest’ultima, un’eventuale votazione di ballottaggio”.   

([90]) Cfr. le sentenze citate nelle note 86, 87, 88 e 89.

([91]) Cfr., tra le numerose pronunce in tal senso,  Cons. St., sez. VI, 26 gennaio 1999, n. 59, in Foro amm., 1999, 111; Id., sez. VI, 8 aprile 2002, n. 1904, in Foro amm.- CDS, 2002, 963;  Id., sez. IV, 8 luglio 2003, n. 4051, ivi, 2003, 2184; Id., sez. V, 28 maggio 2004, n. 3472, ivi, 2004, 1438; Id., sez. VI, 29 maggio 2008, n. 2536, ivi, 2008, 1558; Id., sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2988, ivi, 2012, 1192; Tar Lazio, Roma, sez. III, 14 luglio 2005, n. 2744, in www.giustizia-amministrativa.it; Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 13 settembre 2007, n. 2017, in Foro amm.- TAR 2007, 9, 2888; Tar Liguria, 26 marzo 2010 n. 1235, ivi, 2010, 857; Tar Campania, Napoli, sez. VII, 10 giugno 2011, n. 3074, ivi, 2011, 2068; Tar Lombardia, Milano, sez. I, 11 febbraio 2014, in Foro amm., 2014, 573.

([92]) Cfr. le ordinanze Tar Veneto, sez. unite, 10 settembre 2015, nn. 400 e 401, entrambe reperibili in www.giustizia-amministrativa.it.

([93]) Cfr., ad es., Tar Lazio, Roma, sez. III, 2 aprile 2008, n. 5912, in www.giustizia-amministrativa.it. e TAR Lazio, Roma, Sez. III, 14 aprile 2005, n. 2744, in Foro amm.- TAR, 2005, 1089, pronunciate con riguardo a norme statutarie che escludevano il diritto di elettorato passivo dei professori collocati fuori ruolo per limiti di età.

([94]) Cfr. E. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Enc. dir., vol. XIV Milano, 607 ss., spec. 619.

([95]) In realtà l’aggettivo prevale nel linguaggio comune, la specificazione in quello normativo, che ignora, per lo più, le espressioni “elezioni politiche, regionali, amministrative”; ed adopera, invece, le seguenti locuzioni: “elezioni della Camera dei deputati, dei consigli regionali, comunali, ecc.”. Va, inoltre, precisato che, nel linguaggio corrente, il plurale viene di solito adoperato con riferimento all’investitura dei membri di organi collegiali (essendo più idoneo a designare l’indeterminato, cioè l’intera categoria), mentre il singolare sembra essere preferito quando si voglia indicare una elezione determinata, anche se, in definitiva, il termine riceve determinatezza solo dall’aggettivo o specificazione, che lo integrano e precisano: v., in tal senso, E. Ferrari, op. cit., 609.

([96]) L’art. 48 Cost., cit., proclama il suffragio universale nella sua effettiva e più lata applicazione, affermando che l’esercizio del voto costituisce dovere civico ed enunciando i principi ad esso relativi, in primis l’illimitabilità del diritto di voto come regola generale, alla quale può derogarsi solo nel rispetto della riserva di legge e del principio di giustiziabilità (di cui agli artt. 24 e 113 Cost.). Parimenti comune a tutte le elezioni politiche, regionali ed amministrative è la disciplina dell’elettorato attivo, contenuta nella l. 7 ottobre 1947, n. 1058, modificata con la successiva l. 23 marzo 1956, n. 137, nonché quella sulla propaganda elettorale, emanata con la l. 4 aprile 1956, n. 212. Su tali disposizioni cfr. E. Ferrari, op. cit., 612-613.

([97]) Sull’esistenza di un diritto elettorale generale, cfr. E. Ferrari, op. cit., 613 ss., secondo cui “Prima che le normative particolari per le elezioni delle assemblee legislative statali, dei consigli regionali, provinciali e comunali, esiste il diritto elettorale generale, che governa la materia nella sua disciplina di fondo ed in tutto quello che essa ha di indifferenziato”. Lo stesso Autore richiama, però, anche il contrario indirizzo (su cui infra, nota 101), che distingue tra la disciplina delle elezioni politiche e quella concernente le elezioni amministrative.  

([98]) Alle disposizioni citate, comuni ad entrambi i rami del Parlamento, si aggiungono quelle concernenti specificatamente la Camera dei deputati (art. 56, co. 1, e 60, co. 1, Cost., nel testo modificato con gli artt. 1 e 3 l. cost. 9 febbraio 1963, n. 2; e t.u. approvato con d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361) e quelle relative al Senato della Repubblica (cui la Costituzione dedica gli artt. 57 e 60, co. 1); mentre le elezioni sono disciplinate ancora – fino al 2016, anno in cui entrerà in vigore la l. 6 maggio 2015 (c.d. “Italicum”) – dalla l. 21 dicembre 2005, n. 270 (c.d. “Porcellum”), che prevede un sistema elettorale di tipo proporzionale corretto con premio di maggioranza.

([99]) Come è noto, il sistema elettorale delle Regioni italiane a statuto ordinario – per lungo tempo regolato dalla l. 17 febbraio 1968, n. 108 (che prevedeva un sistema proporzionale) – è stato profondamente modificato dalla l. del 23 febbraio 1995, n. 43, c.d. Tatarellum (dal nome dal suo primo firmatario, il deputato di Alleanza Nazionale e già ministro Pinuccio Tatarella), ideata per imprimere una svolta in senso maggioritario e presidenziale al sistema di governo regionale in Italia. Il quadro disegnato dalla legge in oggetto, fu successivamente completato mediante la revisione del dettato costituzionale, ad opera della l. costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, che ha, peraltro, modificato il testo della Carta prevedendo l’elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a statuto ordinario. Per quanto riguarda le Regioni autonome, la nuova normativa fu introdotta dalla l. costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, che estese in pratica tutte le suddette regole, sia in tema di elezione diretta dei Presidenti, sia il meccanismo elettorale previsto dal Tatarellum, alla Sicilia, alla Sardegna e al Friuli Venezia Giulia. Per ciò che concerne invece il Trentino – Alto Adige, la revisione in oggetto ridusse di fatto l’ente ad una confederazione fra le due Province autonome di Trento e Bolzano, ove il Consiglio regionale è costituito dall’unione dei due Consigli provinciali e la carica di Presidente è ricoperta a turno dai Presidenti delle due province: in entrambi i territori le consultazioni elettorali sono disciplinate da un sistema proporzionale con voti di preferenza, corretto con un premio di maggioranza in Trentino; sono previsti inoltre alcuni accorgimenti volti a garantire la rappresentanza del gruppo linguistico ladino (l. prov. aut. Trento, 5 marzo 2003, n. 2 e l. prov. aut. Bolzano 8 maggio 2013, n. 5).

([100]) La normativa concernente l’elezione dei consigli comunali e provinciali è distribuita in diversi testi legislativi, avendo subito, nel tempo, una notevole evoluzione, senza che il relativo percorso possa dirsi oggi del tutto concluso: i testi di riferimento sono oggi rappresentati dal t.u. enti locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (che disciplina, in specie, le cause di ineleggibilità ed incompatibilità) e dalla l. 25 marzo 1993, n. 81 (oggi trasfusa nello stesso t.u.e.l.), che ha modificato, in senso maggioritario, i meccanismi elettorali precedentemente in vigore per l’elezione delle assemblee elettive comunali e provinciali, ispirati anch’essi al principio proporzionalistico, introducendo per la prima volta l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia, con lo scopo, di rendere più stabili e, quindi, almeno sulla carta, più efficienti i governi locali. Infine, quanto al sistema elettorale delle Province, ulteriori novità sono state introdotte, dalla legge 7 aprile 2014, n. 56 (c.d. legge Delrio), che sembrerebbe aver trasformato le Province in “enti a rappresentanza indiretta”, avendo, ad es., previsto che il Consiglio provinciale (di consistenza diversa a seconda della popolazione residente della Provincia: da 10 a 12 a 16 membri) sia eletto dai Sindaci e dai consiglieri comunali della Provincia. Cfr., su tali aspetti, P. Caretti, U. De Siervo, Diritto costituzionale e pubblico, Torino, 2014, 412-415. Merita, inoltre, segnalare, fra i diversi commenti e raccolte di saggi dedicati alla legge Delrio, L. Vandelli, Città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni, con la collaborazione di P. Barrera, T. Tessaro, C. Tubertini, Santarcangelo di Romagna (RM), 2014; A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell’area vasta. Commento alla legge 7 aprile 2014 n. 56, Napoli, 2014; F. Fabrizi, G.M. Salerno (a cura di), La riforma delle autonomie territoriali nella legge Delrio, Napoli, 2014; F. Staderini, P. Caretti, P. Milazzo, Diritto degli enti locali, XIV ed., Padova 2014, 103; F. Pizzetti, La riforma degli enti territoriali, città metropolitane, nuove province e unioni di comuni, Milano, 2015, ove si rinviene un commento della l. n. 56 del 2014, aggiornato fino ad aprile 2015, e le circolari e i testi relativi all’Accordo sancito in Conferenza unificata l’11 settembre 2014 nonché il testo della sentenza Corte cost., 26 marzo 2015, n. 50, in Guida al diritto, 2015, fasc. n. 17, 86 ss., con nota di D. Ponte, Valorizzare le finalità di semplificazione ordinamentale. Si vedano, altresì, gli articoli di M. Cecchetti, Sui  più  evidenti  profili  di  possibile illegittimità costituzionale del d.d.l. AS 1212 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), in Federalismi.it, n. 3/2014, 17, 18, nonché G.C. De Martin, Le autonomie locali: problemi e prospettive, in Amministrazioneincammino.luiss.it, 18 febbraio 2014, 5; M. Gorlani, La “nuova” Provincia: l’avvio di una rivoluzione nell’assetto territoriale italiano, in Forum di Quaderni costituzionali, 31 agosto 2014, 7, nota 30; P. Bilancia, Regioni, enti locali e riordino del sistema delle funzioni pubbliche territoriali, in Rivistaaic.it, n. 4/2014, 11; A. Lucarelli, Le Città metropolitane. Tipi di Stato e trasformazioni territoriali, in Federalismi.it, n. 21/2014; D. Mone, Città metropolitane, area, procedure, organizzazione del potere, distribuzione delle funzioni, in Federalismi.it, n. 8/2014, 9 aprile 2014; R. Nobile, Assegnazione delle competenze residuali e possibile reviviscenza delle giunte: due problemi posti dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, in lexitalia.it, settembre 2014; A. Patroni Griffi, Città  metropolitana:  per  un  nuovo  governo  del  territorio, in Confronticostituzionali.eu, 2014; F. Pizzetti, Città metropolitane e nuove province. La riforma e la sua attuazione, in Astrid-Rassegna, n. 13/2014, 14  luglio  2014,  3; Id., La  complessa  architettura  della l. n. 56  e  i  problemi  relativi  alla  sua  prima  attuazione:  differenze  e somiglianze tra città metropolitane e province, ivi, n. 11/2014; A. Poggi, Sul disallineamento tra il DDL Delrio ed il disegno costituzionale attuale, in Federalismi.it, n. 1/2014, 8 gennaio 2014; Id., Il problematico contesto istituzionale e costituzionale in cui si colloca  la  legge  56/2014  (legge Delrio) in  relazione  alle  diverse  competenze  legislative  Stato-Regioni sull’attribuzione di funzioni amministrative e sulla definizione delle forme di esercizio “obbligato” delle stesse, in Confronticostituzionali.eu, 14 luglio 2014; C. Tubertini, Area vasta e non solo: il sistema locale alla prova delle riforme, in Le istituzioni del federalismo, n. 2/2014, 197 ss.; S. Staiano, Il DDL Delrio: considerazioni sul merito e sul metodo, in Federalismi.it, n. 1/2014, 8 gennaio 2014, e Id., Le autonomie locali in tempi di recessione: emergenza e lacerazione del sistema, ivi, n. 17/2012, 12 settembre 2012; E. Furno, Il nuovo Governo dell’area vasta: Province e Città metropolitane alla luce della c.d. legge Delrio nelle more della riforma costituzionale degli enti locali, ivi, n. 1/2015, 21 gennaio 2015; nonché sul dibattito antecedente alla riforma, R. Bin, Il  nodo  delle  Province, in Le  Regioni,  n. 5-6/2012, 899 ss.; S. Mangiameli, La Provincia, l’area vasta e il governo delle funzioni del territorio. Dal processo storico di formazione alla ristrutturazione istituzionale, in Issirfa.cnr.it, ottobre  2012, e Id., Brevi note sulle garanzie delle autonomie locali e sui limiti alla potestà legislativa statale, in Astrid Rassegna, n. 19/2013, 11  novembre  2013; V. Onida, Parere  sui  profili  di  legittimità  costituzionale dell’art.17 del d.l. n. 95 del 2012, in Federalismi.it, n. 17/2012, 25 settembre 2012, 2 ss.; G. Boggero, La conformità della riforma delle Province alla Carta europea dell’autonomia locale, ivi, n. 20/2012; F. Bassanini, Sulla  riforma  delle  istituzioni  locali  e  sulla  legittimità costituzionale  della  elezione  in  secondo  grado  degli  organi  delle  nuove  Province, in Astrid-Rassegna, n. 19/2013, 11 novembre 2013, 4 ss.; P. Caretti, Sui rilievi di incostituzionalità dell’introduzione di meccanismi di elezione indiretta degli organi di governo locale, ivi, n. 19/2013, 11 novembre 2013; G. Di  Cosimo, Come non si deve usare il decreto legge, in Le Regioni, 2013, 1163 ss.; E.  Grosso, Possono  gli  organi di governo delle province essere designati mediante elezioni “di secondo grado”, a Costituzione vigente?, in Astrid-Rassegna, n. 19/2013, 11 novembre 2013, 6 ss.; N. Maccabiani, Limiti logici (ancor prima che giuridici) alla decretazione d’urgenza nella sentenza della Corte costituzionale n. 220 del 2013 e G. Saputelli, Quando non è solo una “questione di principio”. I dubbi di legittimità non risolti della “riforma delle Province”, note a Corte cost., 19 luglio 2013, n. 220, in Giur. cost., 2013, 3157 ss.; M. Massa, Come non si devono riformare le Province, in Le Regioni, 2013, 1168 ss.; C. Padula, Quale futuro per le Province? Riflessioni sui vincoli costituzionali in materia di Province, ivi, 2013, 361 ss.; F. Pizzetti, La  riforma  Delrio  tra  superabili  problemi  di  costituzionalità  e  concreti  obbiettivi  di modernizzazione  e  flessibilizzazione  del  sistema  degli  enti  territoriali,  in Astrid  Rassegna,  n. 19/2013,  11  novembre 2013, 12 ss.; A. Severini, La riforma delle Province, con decreto legge, “non s’ha da fare”, in Rivistaaic.it, luglio  2013.  

([101]) Sulla differente natura delle norme concernenti l’ineleggibilità a deputato rispetto a quelle sulla ineleggibilità a consigliere comunale v., ad es., già Cass., sez. I, 10 giugno 1958, n. 1918, in Foro it., 1958, I, 1099, su cui E. Ferrari, op. cit., 614, secondo cui l’orientamento citato, incline a tenere distinta la disciplina delle elezioni politiche da quella concernente le elezioni amministrative trova origine nella giurisprudenza francese: cfr. J. Salomon, Les opérations préparant les élections devant le juge del’excés de pouvoir, in Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, tome 73, 1957, 605 ss. e spec. 661, ove si legge che la “distinction des élections politiques et des élections non politiques contitue, au contraire, la summa divisio à laquelle se rèfére la jurisprudence”. 

([102]) Così, ancora, E. Ferrari, op. cit., p. 614.

([103]) Tale disparità di trattamento è stata ritenuta non irragionevole dalla Corte costituzionale, che, con sentenza 29 ottobre 1992, n. 407, in Foro it., 1993, I, 2411 ha rigettato la questione di legittimità costituzionale, proposta avverso l’art. 15, commi 4 bis e 4 ter, l. 19 marzo 1990, n. 55, che prevede l’immediata sospensione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, dalla carica di Presidente di Giunta, assessore e consigliere regionale, in determinate situazioni previste dalla legge. Tale disposizione era assunta come lesiva del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., dal momento che analogo strumento non è previsto nei confronti dei parlamentari e del governo. La sentenza di rigetto è stata principalmente fondata sulla constatazione, derivante da “dati di esperienza oggettiva”, che il radicamento locale dei fenomeni di criminalità organizzata giustifichi la previsione di correlate cause di ineleggibilità non introdotte a livello di Parlamento nazionale. L’occasione nella quale la pronuncia è stata resa ha, dunque, permesso alla Corte di enunciare un più generale principio di non raffrontabilità tra la posizione dei titolari di cariche elettive nelle Regioni e negli enti locali rispetto a quella dei membri del parlamento e del governo. “Può rimanere, tuttavia, l’impressione che la ragionevolezza del diverso regime dell’ineleggibilità sia piuttosto ritenuta in re ipsa che supportata da adeguate giustificazioni: ci si può chiedere infatti se gli stessi motivi di ordine pubblico che suggeriscono l’esclusione di determinate categorie di soggetti dalle cariche elettive regionali e locali non possano valere anche nei confronti dei parlamentari proprio perché svolgono funzioni di rango superiore a quelle dei consiglieri, salvo che l’omaggio alla volontà popolare, espressa nella più compiuta estensione nell’elezione delle Assemblee nazionali, non valga a sanare in quella sede anche eventuali distorsioni”: in questo senso espressamente A. Bianco, I limiti all’elettorato passivo nella giurisprudenza costituzionale, in Giur. cost., 2000, 1959 ss., il quale rileva, peraltro, che “Pure l’assunto del maggior radicamento nel territorio dei consiglieri regionali e degli enti locali è messo ora a dura prova con l’introduzione, ad opera della l. n. 43 del 1995, di un sistema elettorale tendenzialmente maggioritario e la conseguente formazione di collegi elettorali molto ridotti, nei quali il rapporto tra candidato/eletto ed elettori risulta molto più prossimo”.

([104]) Cfr. Corte cost., 23 maggio 1985, n. 158, in Foro it., 1986, I, 361, nonché in Giur. it. 1986, I, 651 e in Rass. avv. Stato, 1985, I, 355.

([105]) Va, infatti, osservato che le restrizioni all’elettorato passivo sono valutate con particolare rigore in quanto concernono un diritto politico fondamentale, riconosciuto e garantito a tutti i cittadini in condizioni di uguaglianza, e annoverabile fra i diritti inviolabili: cfr. Corte cost., 3 marzo 1988, n. 235, in Giur. it., 1989, I, 12; Id., 22 dicembre 1989, n. 571, in Giust. civ., 1990, I, 600; Id., 14 dicembre 1990, n. 539, in Foro it.,  1991, I, 1672; Cass. civ., sez. I, 28 dicembre 2000, ivi, 2001, I, 1601; Cons. St., sez. V, 16 dicembre 2004, n. 8096, in Foro amm.- CDS, 2004, 3573.

([107]) In particolare, le restrizioni: a) devono rispettare il principio di uguaglianza – ragionevolezza (Corte cost., 31 ottobre 2000, n. 450, in Foro it., 2001, I, 789 e Id., 25 luglio 2000, n. 350, in Giur. cost. 2000, 2553); b) devono essere giustificate dall’esigenza di salvaguardare altri beni o interessi parimenti tutelati dalla Costituzione (Corte cost., 3 marzo 1988, n. 235, in Giur. it., 1989, I, 12; Id., 22 dicembre 1989, n. 571, in Giust. civ., 1990, I,600; Id., 6 maggio 1996, n. 141, in Foro amm., 1997, 73 ); c) devono essere contenute nei limiti di una stretta strumentalità rispetto all’obiettivo perseguito, e, dunque, devono essere interpretate restrittivamente, secondo il principio per cui “l’eleggibilità è la rgola, l’ineleggibilità l’eccezione” (Corte cost., 26 marzo 1969, n. 46, in www.cortecostituzionale.it; Id., 24 maggio 1985, n. 162, in Foro it., 1986, I, 357; Id., 17 febbraio 1987, n. 43, in Giur. it. 1988, I, 542; Id., 3 marzo 1988, n. 235, ivi, 1989, I, 12; Id., 9 novembre 1988, n. 1020, in Giust. civ., 1990, I, 312; Id., 30 novembre 1989, n. 510, in Foro it., 1990, I, 375; Id., 2 febbraio 1990, n. 53, in Quaderni regionali, 1990, 1005; Id., 17 ottobre 1991, n. 388, in Giust. civ. 1992, I, 867; Id., 28 luglio 1993, n. 344, in Quaderni regionali, 1994, 913; Id., 6 maggio 1996, n. 141, in Foro amm. 1997, 73; Id., 15 maggio 2001, n. 132, in Foro it., 2002, I, 942; Id., 3 ottobre 2003, n. 306, in Giur. cost., 2003, 5). Sono, quindi, illegittime esclusioni fondate su elementi estranei alla persona del candidato (Corte cost., 31 marzo 1994, n. 108, in Foro it., 1996, I, 87 e Id., 28 luglio 2000, n. 391, in Foro it., 2002, I, 349). Inoltre, la riserva di legge esclude che l’accesso agli uffici e l’elettorato passivo possano essere rimessi a valutazioni discrezionali dell’Amministrazione (Corte cost., n. 46/1969, cit.) e impone che le cause di esclusione siano determinate con sufficiente precisione in sede legislativa (Corte cost., 28 novembre 1972, n. 166, in www.cortecostituzionale.it; Id., 28 maggio 1975, n. 129, ivi; Id., 17 giugno 1992, n. 280, con nota di A. Police, Ancora una pronuncia in tema di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche elettive degli enti locali, in Giur. it., 1994, I, 524; Id., 30 ottobre 1996, n. 364, in Giust. civ., 1997, I, 345; Id., 3 ottobre 2003, n. 306, in Giur. cost., 2003, 5). È stato, però, osservato, in dottrina (M. Midiri, La riforma dell’immunità parlamentare, in Giur. cost.,  1992, 3183), come, in taluni casi, la Corte abbia riconosciuto un certo spazio alla discrezionalità del legislatore, ammettendo che fossero sanzionate con la ineleggibilità situazioni che avrebbero potuto dar luogo anche a semplice incompatibilità (Corte cost., 25 luglio 1997, n. 276, con nota di G.E. Vigevano, Potestà legislativa esclusiva della Regione Sicilia e diritto di elettorato passivo dei membri del Parlamento: l’ineleggibilità è ancora l’eccezione?, in Le Regioni, 1998, 126 e Id., 30 luglio 1997, n. 287, in Foro it., 1997, I, 2734). Su tali profili, in dottrina M. Cuniberti, Commento all’art. 51, in S. Bartole, R. Bin (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, 518-519. 

([108]) In questa prospettiva vanno, ad. es., lette le preclusioni relative agli uffici militari, nei confronti dei quali la regola sancita dall’art. 51 Cost. non può applicarsi, anche in virtù dell’art. 52 Cost., che consente di configurare l’ordinamento militare come ordinamento speciale: così L. Paladin, Il principio costituzionale d’eguaglianza, Milano, 1965, 254 ss.

([109]) V. la nota 104.

([110]) Nello specifico, il caso esaminato dalla citata sentenza aveva ad oggetto l’art. 13, co. 1, d.P.R. n. 382 del 1980, che prevede il collocamento in aspettativa di ufficio del docente universitario “nominato ad elevate cariche amministrative, politiche o giornalistiche” (tra cui la Presidenza del Consiglio Regionale ex art. 13, co 1, n. 7, cit.) salva la possibilità di svolgere, nell’Università presso cui è titolare, cicli di conferenze, attività seminariali ed attività di ricerca, anche applicativa. Tale disposizione – come rilevato nella suddetta pronuncia – trova giustificazione proprio nella considerazione, fondata, “dell’impossibilità del contemporaneo svolgimento, in modo adeguato, dell’attività di docente universitario nei compiti nuovi e complessi derivanti dalla riforma dell’ordinamento universitario e dei compiti di notevole impegno connessi alla carica pubblica cui si è eletti nonché nella natura stessa della carica, che esige piena autonomia ed imparzialità”. La norma citata, altresì si ispira anche “a criteri di opportunità pratica suggeriti, oltre che dalla considerazione dei compiti e del lavoro che impegnano le suddette cariche pubbliche, anche dall’esigenza di assicurare il buon andamento dell’amministrazione. […] Risulta altresì rispettata la ratio della legge di riforma della docenza universitaria che esige il massimo impegno del docente universitario nello svolgimento dell’attività didattica di insegnamento e di ricerca, non potendo, il docente universitario, svolgere ed attuare i suoi compiti contemporaneamente alle altre funzioni di così notevole importanza e di così notevole impegno”.

([111]) In questo senso espressamente P. Collini, op. cit., 86, il quale, inoltre, sottolinea che “non ci sono obblighi in relazione alla creazione di organi assembleari (che anzi sono esplicitamente esclusi nel caso delle ‘strutture di raccordo’) e nulla sembra impedire che la gestione dei Dipartimenti sia affidata ad organismi diversi da quelli previsti dal d.P.R. n. 382/80 […]. Si tratterebbe di innovazioni di grande portata che, in presenza di un Rettore non rieleggibile, potrebbero modificare radicalmente il significato delle relazioni verticali all’interno dell’organizzazione”.      

([112]) In ordine al processo di “dipartimentalizzazione”, si vedano le considerazioni svolte, in particolare, nella nota 9.

([113]) Si vedano le sentenze citate nella nota 93.

([114]) Si vedano al riguardo, supra, i §§ 2 e 3.

([115]) Si veda, infra, il § 12.

([116]) Non sembra inutile ricordare che la nascita dei Dipartimenti, prevista come obbligatoria ai sensi dell’art. 82, u. co., d.P.R. n. 382 del 1980 per le Università di nuova istituzione, si è innestata su preesistenti figure – quali gli Istituti – ponendo problemi di compatibilità e di coordinamento con l’attività svolta da questi ultimi. L’art. 88, co. 7, d.P.R. n. 382, cit., prevedeva, inoltre, che, in caso di coincidenza di area disciplinare tra Istituti e Dipartimenti eventualmente istituiti, gli Istituti dovessero essere disattivati in presenza del parere favorevole della maggioranza dei professori di ruolo dell’Istituto interessato, oppure qualora il numero dei professori dell’Istituto si riducesse di oltre la metà rispetto a quelli in servizio alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 382 del 1980. Non va, peraltro, dimenticato che, nell’ultimo comma dell’art. 83, d.P.R. n. 382 del 1980 era previsto che “I dipartimenti concorrono alle attività didattiche nei modi stabiliti dagli articoli successivi”; così riconoscendo un ruolo del Dipartimento nella didattica, che, in parte, andava a sovrapporsi alla funzione didattica che veniva assolta dai vecchi Istituti, in parte, svolgeva una funzione strumentale all’attività di organizzazione e di ricerca. Per approfondimenti sul ruolo dei Dipartimenti ante riforma cfr. A. Di Giovanni, op. cit., 125; si veda, inoltre, la dottrina già citata nella nota 8. 

([117]) La riforma, infatti, sul punto, si limita a prevedere una attribuzione contestuale delle diverse funzioni finalizzate allo svolgimento della ricerca scientifica, delle attività didattiche e formative, lasciando, dunque, agli statuti il compito di individuare le modalità attraverso le quali svolgere le differenti funzioni accorpate. L’unico vincolo imposto dal legislatore riguarda la dimensione minima dei nuovi dipartimenti, trentacinque docenti di settori scientifico-disciplinari omogenei, che nelle università con un numero di unità superiore a mille, possono arrivare a quaranta: cfr., sul punto, A. Di Giovanni, op. cit., 126-127.  

([118]) Cfr. l’art. 2, co. 2, lett. h), l. n. 240 del 2010.

([119]) Cfr. l’art. 2, co. 2, lett. g), l. n. 240, cit.

([120]) Si veda, sul punto, la nota 79.

([121]) Per un approfondimento sul tema si rinvia al contributo di M.V. Ferroni, Gli organi di governance delle università: il Rettore, il Consiglio di Amministrazione ed il Senato accademico dopo la legge 30 dicembre 2010, n. 240, in E. Picozza, A. Police (a cura di), Competizione e governance del sistema universitario, cit., 103 ss.    

([122]) Cfr., in tal senso E. Carloni, L’organizzazione della didattica e della ricerca, cit., 369 ss.; e, in senso analogo, M. Cosulich, op. cit., 65 ss., ove si legge: “ai fini della valorizzazione del dipartimento perseguita dalla l. n. 240 del 2010, nella vigente legislazione l’unico organo espressivo del principio della partecipazione di tutti i docenti è il consiglio di dipartimento, composto dall’insieme degli afferenti al dipartimento stesso, ai sensi dell’art. 84, co. 7, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, sul quale la l. n. 240 non è intervenuta” nonché A. Di Giovanni, op. cit., 127, secondo la quale “Per quanto attiene all’organizzazione interna dei dipartimenti, in assenza di una abrogazione specifica, pertanto, sembrerebbe applicarsi il d.P.R. n. 382 del 1980 in quanto compatibile con il ruolo dei ‘nuovi’ dipartimenti”.  

([123]) Si veda, supra, il § 6.

([124]) In questo senso espressamente, C. Amiconi, op. cit., spec. § 1, il quale ritiene, peraltro, auspicabile un pronto varo della legge sull’autonomia universitaria che similmente alla l. 3 agosto 1999, n. 265 sugli enti locali si occupi del sempre più controverso problema del rapporto tra legge e statuti. 

([125]) A questo specifico obiettivo corrisponde anche la costituzione dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario, ANVUR (v. art. 36, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262), che – almeno nelle intenzioni del legislatore – rappresenta un decisivo passo in avanti verso un sistema non autoreferenziale e sempre più orientato agli utenti: cfr., sul punto, M. Cammelli, F. Merloni (a cura di), Università e sistema della ricerca. Proposte per cambiare, Bologna, 2006, 125 ss.; G. Gentile, S. Morettin, Conclusioni, cit., 108; C. Barbati, Il sistema di valutazione della ricerca, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., 309 ss.; R. Calvano, I soggetti della riforma universitaria e la Costituzione. Nuovi profili problematici, cit., spec. 73-75; G. Della Cananea, Competizione tra atenei e valutazione della ricerca: una introduzione, in E. Picozza, A. Police (a cura di), op. cit., 31-33; F. Kostoris, Appunto sugli obiettivi dell’ANVUR: una tassonomia interpretativa, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo (a cura di), op. cit., 323 ss. nonché, in una prospettiva sociologica, D. Borrelli, Contro l’ideologia della valutazione. L’Anvur e l’arte della rottamazione dell’università, Roma, 2015. Si vedano, inoltre, in argomento, R. Calvano, I soggetti della riforma universitaria e la Costituzione. Nuovi profili problematici, in E. Picozza, A. Police (a cura di), Competizione e governance del sistema universitario, cit., spec. 73-75.

([126]) La riforma Gelmini ha inteso dunque adeguare il modello di governance delle Università al mutato contesto giuridico-istituzionale fondato, da un lato, sulla autonomia degli Atenei e, dall’altro lato, sulla loro responsabilità per i risultati dell’attività didattica e di ricerca. Di qui l’esigenza, accolta nel modello Gelmini, di separare più chiaramente le funzioni di governo degli Atenei rispetto alle altre e di assegnarle ad organi in cui la legittimazione rappresentativa sia bilanciata da un tipo di legittimazione concorrente, fondata sulla professionalità e indipendenza del titolare della carica. Questa scelta, che in certa misura introduce nella governance universitaria l’idea di un equilibrio fra legittimazioni diverse e concorrenti, può essere certamente discussa sul piano dell’opportunità. Essa è stata tuttavia discussa anche sul piano della legittimità costituzionale: v., ad es., S. Battini, op. cit., § 4 (in specie, nota 28), il quale solleva alcune perplessità  in ordine al tentativo della l. n. 240 di porre dei limiti “interni” ed “esterni” al potere statutario, attraverso una puntuale predeterminazione del contenuto della futura disciplina statutaria. Ad avviso dell’Autore, tale “riappropriazione di potere normativo” rappresenterebbe un “evidente arretramento del diritto di darsi ordinamenti autonomi rispetto al livello garantito dalla legge n. 168 del 1989”. Nella medesima prospettiva, cfr. G. Gentile, S. Morettin, Conclusioni, cit., 106, i quali sottolineano come le riforme legislative più recenti in materia universitaria “manifestano l’intenzione di accentrare e di limitare in modo incisivo l’autonomia universitaria, proponendo una rigida pianificazione centralizzata in materia universitaria ed un modello lesivo del principio costituzionalmente garantito dell’autonomia universitaria”.

([127]) Come rilevato da Tar Piemonte, 9 ottobre 2013, n. 1049, in Foro amm.- TAR, 2013, 2961.

([128]) Il modello di riferimento potrebbe essere quello del Department, che contraddistingue l’organizzazione interna delle Università statunitensi, cui la legge n. 240 del 2010 sembra guardare con disinvoltura, nonostante risulti geograficamente e culturalmente lontano dal nostro Paese. Tale modello, è peraltro riscontrabile anche nel sistema universitario britannico, ove il Department corrisponde ad una determinata area disciplinare ed in tale area si occupa sia della didattica che della ricerca; i vari Departments confluiscono poi in Colleges o Schools (sostanzialmente corrispondenti alle ex Facoltà italiane): v., in argomento, L. Marrucci, L’Università negli Stati Uniti d’America in una prospettiva comparata con l’Italia, in http://people.na.infn.it; A. Arcari, La riorganizzazione interna degli Atenei statali, cit., 82-84; M. Regini, La riforma universitaria nel quadro dei sistemi di governance europei, Firenze, 2014, 13 ss., oltre alla bibliografia citata nel § 5.

([129]) Si ricordi, infatti, che ai sensi dell’art. 1, co. 2, l. n. 240 del 2010, “sulla base di accordi di programma con il Ministero […] le università che hanno conseguito la stabilità e sostenibilità del bilancio, nonché risultati di elevato livello nel campo della didattica e della ricerca, possono sperimentare propri modelli funzionali e organizzativi, ivi comprese diverse modalità di composizione e costituzione degli organi di governo”. Si tratta del modello c.d. “libero”, che consente agli Atenei che soddisfano requisiti di equilibrio finanziario e di performance precisati con apposito decreto, di natura non regolamentare, di derogare alle indicazioni della stessa legge per quanto attiene all’organizzazione interna: si veda, al riguardo, P. Collini, Il modello organizzativo proposto dalla legge n. 240/2010 e gli spazi di innovazione organizzativa a disposizione degli atenei, in M. Brollo, R. De Luca Tamajo, La riforma dell’università tra legge e statuti – Analisi interdisciplinare della legge n. 240/2010, cit., 76.               

([130]) In questa prospettiva, ad es., è stata auspicata una completa delegificazione della struttura interna delle Università, nel rispetto dei principi di responsabilità, di sussidiarietà e di unitarietà: cfr., in tal senso, G. Gentile, S. Morettini, Conclusioni, in G. Gentile, S. Morettini (a cura di), L’ordinamento universitario – L’autonomia universitaria, cit., 107, i quali sottolineano, inoltre, come sia “fondamentale che tutti gli statuti individuino forme di rapporto con gli enti territoriali, prima fra tutti la Giunta regionale, che garantiscano, pur nella reciproca autonomia, stabilità, trasparenza e continuità di intese per le molte scelte strategiche ed operative che sono di interesse comune”.  Nella medesima direzione è stato osservato (S. Battini, op. cit., spec. § 4), che “sotto il profilo qualitativo, le scelte che la riforma rimette agli statuti non appaiono «interstiziali». Al contrario, la circostanza che la disciplina di riforma abbia superato il riferimento, ancora previsto nella legge del 1989, ad una composizione del consiglio di amministrazione diretta ad assicurare «la rappresentanza delle diverse componenti previste dalla normativa vigente», potrebbe persino incoraggiare le fonti di autonomia a sperimentare soluzioni organizzative mai previste in passato, dando luogo ad una più significativa diversificazione dei sistemi di governance degli Atenei italiani, in ragione della differente misura concreta dell’equilibrio fra la legittimazione elettivo-rappresentativa del corpo accademico e quella professionale-indipendente. Si pensi, a solo titolo esemplificativo, al rilievo strategico di decisioni quali la definizione del numero di componenti esterni del consiglio di amministrazione e delle modalità della loro designazione: l’autonomia statutaria potrebbe spaziare da forme di governo con consiglio di amministrazione designato dal rettore e composto in maggioranza da esterni, fino a forme di governo che, all’opposto, affidino al senato accademico il potere di scegliere i componenti del consiglio di amministrazione in prevalenza fra membri della comunità accademica”.
   
 

(Nota a margine di C. cost. Sentenza 24 febbraio 2017, n. 42)
 
 

Sommario: 1. Premessa − 2. La scelta del Politecnico di Milano di istituire dei corsi di laurea (interamente) in lingua inglese e i dubbi di compatibilità costituzionale sollevati dal giudice amministrativo del grado di appello − 3. La «tipologia di decisione» nella quale è ascrivibile la sentenza n. 42/2017 e gli effetti promananti dalla stessa − 4. L’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2, comma 2, lett. l) della L. n. 240/2010 elaborata dalla Corte costituzionale: le coordinate ermeneutiche per assicurare rapporti equilibrati tra il primato della lingua italiana, la libertà di insegnamento e l’autonomia decisionale delle Università − 5. La funzione della lingua e le ragioni del (necessario) primato della lingua italiana per preservare l’identità e la cultura del popolo italiano − 6. Il primato della lingua italiana nelle scuole e nelle Università e il bilanciamento con gli altri principi e diritti fondamentali − 7. A mo’ di conclusioni.
 
 

1. Premessa.
Con la sentenza del 24 febbraio 2017, n. 42, la Corte costituzionale è stata chiamata a vagliare la copertura costituzionale dell’art. 2, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), in relazione ai parametri costituzionali contenuti negli art. 3, 6 e 33 Cost.. La norma era stata, infatti, sospettata di incostituzionalità nella parte in cui sembrava consentire agli organi di governo degli Atenei universitari di deliberare l’attivazione generalizzata di corsi di laurea e di dottorato di ricerca tenuti, internamente ed esclusivamente, in lingua inglese.
Il tenore dello snodo motivazionale consente di comprendere che la pronuncia si atteggia quale “scrigno” al cui interno sono stati depositati, con eloquenza e rigore stilistico, i risultati di una delicata operazione di bilanciamento tra due valori che, sebbene di indubbia rilevanza nel moderno contesto socio-istituzionale, risultano entrambi connotati da una copertura costituzionale sfumata ed evanescente: la tutela della lingua italiana, da un lato, e le esigenze di internazionalizzazione ormai sottese alla libertà di insegnamento e di istruzione, dall’altro lato.
Le implicazioni connesse alla pronuncia sono di diverso genere e natura: giuridiche, socio-culturali, politiche e, inevitabilmente, anche economiche. Per tale ragione la questione di legittimità costituzionale su cui si è pronunciata la Consulta rappresenta un’occasione propizia per esaminare una tematica che la giuspubblicistica non sembra avere affrontato con lo stesso interesse con cui ha esaminato altri argomenti:  quella del primato della lingua italiana e dei suoi rapporti con gli altri principi fondamentali.
Come osservato da alcuni commentatori, è grazie alla decisione del Senato accademico del Politecnico di Milano – l’elemento fattuale che ha condotto alla pronuncia in commento – che «la questione della (nostra) lingua o meglio il fenomeno della sua progressiva omologazione e mortificazione è diventato oggetto di un dibattito pubblico, che supera i confini delle nostre aule universitarie per occupare pagine di giornali, spazi televisivi, istituzioni»[1].
 Eppure la centralità del tema è sempre stata fuor d’ogni discussione. Se si considera che, già in tempi non sospetti, il Presidente emerito della Repubblica italiana ebbe modo di affermare che «è nel nostro patrimonio artistico, nella nostra lingua, nella capacità creativa degli italiani che risiede il cuore della nostra identità, di quella Nazione che è nata ben prima dello Stato e ne rappresenta la più alta legittimazione»[2] e che a causa della turbinosa rapacità della globalizzazione linguistica si è già innescato un «processo di riduzione del numero di lingue parlate, di omologazione del modo di usare il linguaggio e delle regole della comunicazione linguistica»[3], si ha modo di comprendere come la tutela della lingua italiana assuma, con ogni evidenza, una priorità assoluta nella lista dei «beni giuridici» cui accordare una piena ed effettiva tutela costituzionale. Si  tratta, infatti, di un bene giuridico che, per essere esposto, più di altri, alle influenze del mondo esterno, rischia di essere fagocitato, in maniera inesorabile, da quei variegati fenomeni di alterazione e contaminazione esterofila.
 
 
2. La scelta del Politecnico di Milano di istituire dei corsi di laurea (interamente) in lingua inglese e i dubbi di compatibilità costituzionale sollevati dal giudice amministrativo del grado di appello.
La vicenda da cui trae origine la questione di legittimità su cui si è pronunciata la Corte costituzionale ha come protagonista il Politecnico di Milano, il quale è stato intimato in giudizio da alcuni professori per via della scelta di istituire dei corsi di laurea magistrale e di dottorato di ricerca da tenersi interamente in lingua inglese, al fine di favorire un aumento dell’internazionalizzazione del corpo docente.
I professori che hanno proposto ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia hanno dedotto l’illegittimità della delibera del Senato accademico per violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto l’obbligatorietà dell’insegnamento in lingua inglese finiva col contrastare con il principio di rilevanza costituzionale dell’ufficialità della lingua italiana, quale lingua dello Stato italiano e con il compromettere (o comunque, grandemente indebolire) il pieno esercizio della libertà di insegnamento e del diritto allo studio. Hanno altresì dedotto l’illegittimità della delibera per violazione del principio di proporzionalità, dal momento che l’istituzione di corsi di laurea e di dottorato di ricerca interamente in lingua inglese era da considerarsi esagerata (rectius, sproporzionata) rispetto all’obiettivo di favorire l’internazionalizzazione dell’Ateneo[4].
Il giudice amministrativo di primo grado, accogliendo il ricorso, ha disposto l’annullamento della delibera[5]. Muovendo dall’assunto cardine che «esiste uno stretto rapporto tra l’esercizio della libertà di insegnamento garantito dalla Costituzione Repubblicana e l’utilizzabilità della lingua italiana; è consequenziale rilevare, infatti, che la piena esplicazione della libertà di insegnamento presuppone la possibilità di utilizzare l’italiano, nel senso che il docente che esercita in una istituzione pubblica deve poter scegliere di trasmettere le conoscenze nella lingua italiana» e specificando che «l’obiettivo dell’internazionalizzazione  non può estendersi sino alla possibilità di sopprimere per interi corsi di laurea l’uso della lingua italiana», ha stabilito che «è illegittima la delibera dal Senato accademico nella parte in cui ha approvato la mozione sull’adozione della lingua inglese per i corsi di laurea magistrale e di dottorato di ricerca. Il carattere centrale che l’ordinamento attribuisce alla lingua italiana come espressione del patrimonio linguistico e culturale dello Stato comporta che ad essa non possa essere attribuito all’interno dello Stato un ruolo subordinato rispetto ad altre lingue».
La sentenza è stata impugnata in appello dal Politecnico di Milano e dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca. Il Consiglio di Stato, investito della controversia, con ordinanza del 22 maggio 2015, n. 88 ha prospettato dei dubbi di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2 , lett. l) della L. 30 dicembre 2010, n. 240 in riferimento a diversi parametri costituzionali[6]. Nello specifico, ha innanzitutto prospettato un dubbio di compatibilità della norma primaria con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., poiché l’imposizione generalizzata della lingua inglese per tutti i corsi di laurea magistrale e di dottorato di ricerca non avrebbe tenuto conto del fatto che «se per alcuni insegnamenti può predicarsi il vantaggio di un uso più spinto della lingua inglese, e la conseguente attrazione della forma linguistica nel contenuto stesso dell’insegnamento, il pari trattamento generalizzato non tiene conto delle diversità esistenti tra i corsi, tali da postulare, invece, per alcuni di essi una diversa trasmissione del sapere, maggiormente attinente alla tradizione e ai valori della cultura italiana, della quale il linguaggio è espressione».
Nondimeno, nell’ordinanza di rimessione è stato denunciato, in primo luogo, un possibile contrasto della norma primaria con l’art. 6 Cost., nella parte in cui, configurandosi come il precipua fondamento giuridico dell’art. 1, comma 1, della legge n. 482 del 1999, là ove dispone che l’italiano è la «lingua ufficiale della Repubblica», postula che la convivenza e le interazioni della lingua ufficiale della Repubblica italiana con le minoranze linguistiche siano informati al criterio per cui le (pure) ammesse lingue stranire non possono giammai assurgere ad alternativa equivalente rispetto all’idioma ufficiale, così da relegare lo stesso ad un livello di marginalità così netta da implicarne, anche solo astrattamente, la caduta in desuetudine; in secondo luogo, un possibile contrasto pure con l’art. 33 Cost., poiché l’obbligo generalizzato di tenere interi corsi di laurea magistrale o di dottorati di ricerca in una lingua diversa da quella ufficiale avrebbe equivalso ad inaugurare un processo di erosione della libertà dei docenti di valutare, quindi scegliere, quale potesse essere il veicolo linguistico (sapere didattico-disciplinare) più idoneo a governare i canali sinaptici e interattivi con cui facilitare la circolazione – prevalentemente, anche se non esclusivamente, frontale  − del sapere tematico e scientifico nelle aule universitarie[7].
È nell’ambito dei riferimenti costituzionali perimetrati nell’ordinanza di rimessione del giudice amministrativo del grado di appello che è venuta a svolgersi – com’è normale − l’esame della Consulta. Un esame del quale, nelle pagine successive, ci si prefigge di cogliere quelli che sono i passaggi fondamentali in relazione ai quali tentare di sviluppare delle considerazioni ispirate dalle riflessioni svolte dai più autorevoli commentatori che hanno manifestato interesse rispetto alla «collocazione costituzionale» della lingua nello Stato delle Repubblica italiana e in quelle «comunità intermedie»[8] (tra cui le Università) nelle quali, ai sensi dell’art. 2 Cost., si svolge la personalità umana[9].
 
 
3. La «tipologia di decisione» nella quale è ascrivibile la sentenza n. 42/2017 e gli effetti promananti dalla stessa.
L’analisi del contenuto della decisione deve essere preceduto – per ragioni di completezza espositiva – dalla individuazione del «tipo» di decisione nel quale è possibile ascrivere la sentenza in commento; individuare l’esatta qualificazione processual-costituzionalistica della pronuncia permette di cogliere quello che, verosimilmente, è stato l’approccio con il quale la Consulta ha inteso occuparsi della questione sollevata dal giudice rimettente.
A seconda che la sentenza sia riconducibile alla tipologia delle «sentenze additiva», piuttosto che a quella delle «sentenze interpretative», deve infatti ritenersi che il Collegio finisca col ricoprire un differente ruolo meta-positivo. Nel primo caso, quello di «legislatore a rime obbligate», dal momento che la Corte costituzionale può, rispettivamente, limitarsi a demolire la norma dichiarata incostituzionale e delegare al legislatore il compito di costruire – nell’esercizio della sua liberta politica − una nuova e diversa norma che non si ponga in contrasto con le norme della Costituzione oppure indicare ed aggiungere (da qui l’origine dell’aggettivo “additive”) quale sia il frammento sintattico mancante perché la norma possa divenire compatibile con la Costituzione[10]. Nel seconda caso, invece, quello di «interprete monopolista»[11] della Costituzione, poiché in tali ipotesi non viene dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione, essendo piuttosto estrapolato dalla «disposizione» (il testo della legge) la «norma» (il significato da attribuire alla parole del testo della legge) che si pone in conformità con la Costituzione.
Ebbene, la sentenza n. 42/2017 è di una «sentenza interpretativa» e, più in particolare, una «sentenza interpretativa di rigetto». Si è scritto, condivisibilmente, che la Corte costituzionale, attraverso le «sentenza interpretativa di rigetto», esercita, nei fatti, una funzione nomofilattica alternativa e concorrente con quella propria delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione[12].  E che quella in esame sia una «sentenza interpretativa di rigetto» è riprovato da quello che si atteggia ad inconfondibile indice sintomatico di questa tipologie di decisioni: la peculiare conformazione che assume il dispositivo di esse. Gli attenti osservatori delle dinamiche della giurisprudenza costituzionale concordano nell’affermare, invero, che la presenza del dispositivo della formula “nei sensi di cui in motivazione” ovvero “nei sensi e nei limiti di cui in motivazione” disvela la natura interpretativa della pronuncia[13].
Così chiarita la natura da accordare alla sentenza in commento, si tratta di capire quali siano gli effetti che la stessa è idonea a produrre. Quali sono i soggetti destinatari dell’interpretazione dell’art. 2, comma 2, lett. l), L. n. 240/2010 offerta dalla Corte? Quale tipologia di effetti promanano dalla sentenza? Effetti vincolanti o effetti meramente persuasivi?
La risposta ai quesiti non è affatto semplice, anche perché sul punto non si registrano opinioni concordi.
Con riguardo al primo quesito, l’opinione prevalente ritiene che le sentenze interpretative di rigetto non abbiano efficacia erga omnes, bensì inter partes, con la conseguenza che l’interpretazione costituzionalmente orientata della norma è destinata soltanto al giudice a quo e alle parti del giudizio sottostante[14]. Sennonché, la dottrina che ha già lucidamente commentato la sentenza ha affermato che «i parametri di riferimento che la sentenza fornisce dovranno fungere da guida non soltanto per tutti i giudici che si dovessero trovare a decidere di contenziosi sorti in relazione all’applicazione della norma della Legge Gelmini oggetto del rinvio di costituzionalità. Essa rappresenta anche un imprescindibile canone interpretativo di riferimento per tutti gli organi amministrativi che di detta norma devono e dovranno assicurare l’applicazione in concreto. Gli Atenei, dunque, in primis: che ne dovranno tenere conto nel predisporre ed approvare la propria offerta formativa; Ministero, ANVUR, CUN e tutti gli organi che sono, a vario titolo, coinvolti nel processo di accreditamento dei corsi di studio proposti dagli Atenei»[15].
A ben vedere, il riferimento esplicito che viene fatto a «tutti i giudici» e a «tutti gli organi amministrativi» che dovessero trovarsi ad applicare la norma contenuta nella c.d. Legge Gelmini, induce a ritenere che la convinzione del commentatore sia quella di riconoscere alla sentenza n. 42/2017 l’attitudine a sortire un’efficacia erga omnes; una opinione che, del resto, si pone in perfetta di linea di coerenza con quell’impostazione, assai autorevole, che già in tempi non sospetti si interrogava attorno al «se non fosse eccessivamente restrittiva l’opinione dominante che esclude ogni efficacia erga omnes delle sentenze interpretative di rigetto e che, comunque, nega (per ogni tipo di sentenza) il sorgere di vincoli al potere di vincoli al potere di interpretazione del giudice a quo»[16].
Delle due opzioni sembra preferibile la seconda. Le insopprimibili esigenze di certezza del diritto su cui si fonda lo «Stato di diritto»[17] suggeriscono di ritenere che l’interpretazione costituzionalmente orientata resa dall’organo tecnicamente più qualificato a svolgere il vaglio sulla conformità delle leggi con i parametri della Carta fondamentale debba essere connotata da una forza persuasiva tale da influenzare le operazioni esegetiche che tutti i giudici, anche diversi dal giudice a quo, dovessero essere chiamati a compiere sulla norma che ha formato oggetto di una sentenza interpretativa emessa dalla Corte costituzionale, nonché le scelte di tutte le amministrazioni deputate a dare esecuzione alla norma medesima.
Diversamente opinando si dovrebbe arrivare a negare l’utilità stessa delle sentenze interpretative, dovendosi ammettere la sola utilità delle sentenze dispositive con le quali venga dichiarata la fondatezza ovvero l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale.
Che senso avrebbe richiedere lo sforzo interpretativo dei giudici della Consulta, se poi l’interpretazione consacrata nella pronuncia sarebbe destinata a non assumere alcuna rilevanza per i giudici comuni diversi da quello rimettente? Evidentemente nessuno. Anzi, si tradirebbe l’essenza stessa dell’impegno della Corte costituzionale e dei giudici comuni ad una instancabile collaborazione nel garantire il pieno ed effettivo rispetto dei principi contenuti nella Costituzione[18]. Conforta allora sapere che i dati statistici sul “seguito” delle sentenze interpretative della Consulta è garantito nelle decisioni pronunciate da giudici comuni (diversi dal giudice a quo) nel 90% delle controversie la cui composizione esige l’applicazione della norma oggetto di interpretazione da parte della Consulta[19].
Con riguardo, invece, al secondo quesito, l’opinione prevalente è dell’avviso che le «sentenze interpretative di rigetto» sortiscano un efficacia meramente persuasiva, nel senso che l’applicazione della norma che ha formato oggetto della pronuncia della Corte costituzionale è consigliato che avvenga in linea con le argomentazioni e i suggerimenti resi nella sentenza del Giudice delle leggi.
Qui v’è poco da poter dubitare: la circostanza – pacifica − che nei sistemi di civil law non trova usbergo giuridico il c.d. precedente vincolante esclude, in radice, l’astratta possibilità di ritenere che l’interpretazione resa dalla Corte «vincoli»  il giudice comune. Se, infatti, la cooperazione tra autorità giudiziarie fa si che il giudice a quo applichi la norma in questione secondo l’interpretazione costituzionalmente orientata resa dalla Consulta, la stessa cosa non può dirsi per tutti gli altri giudici comuni. Questi − per ragioni tanto intuibili da non meritare specificazioni di sorta − non possono sentirsi coinvolti in un rapporto «intimo» e «diretto» come quello che, invece, si instaura con il giudice a quo, così ché gli altri giudici comuni, avendo dei più ampi margini manovra, potrebbero (anche) convincersi della bontà di un’interpretazione diversa rispetto a quella offerta dalla Consulta.
Beninteso che una tale evenienza non autorizza il giudice comune a rendersi autore de plano di un’interpretazione della norma che sia difforme da quella della Consulta. Di contro, le richiamate esigenze di certezza del diritto, impongono al giudice comune di rimettere, nuovamente, la questione di legittimità costituzionale, secondo il c.d. meccanismo della doppia pronuncia. Come noto, mediante tale meccanismo, la Corte costituzionale, in considerazione del fatto che la norma continua ad essere interpretata in maniera difforme rispetto alla lettura datane con una «sentenza interpretativa di rigetto», pronuncia una «sentenza interpretativa di accoglimento», mediante la quale, senza che venga intaccato il testo della legge, viene dichiarata l’illegittimità di un’interpretazione – proposta dal giudice a quo − corrispondente a quella già considerata (esplicitamente od implicitamente) illegittimità nella prima «sentenza interpretativa di rigetto»: in sostanza, è disposto l’accoglimento dell’illegittimità costituzionale dell’interpretazione della norma, così come elaborata dal giudice rimettente.
In linea con quanto sino a qui detto, nella sentenza in commento, la Corte costituzionale, dopo aver dichiarato l’infondatezza «nei sensi e nei limiti di cui in motivazione» della questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, lett. l) della L. n. 240/2010, giunge ad indicare quella che è l’interpretazione corretta, stabilendo, appunto, che «della disposizione censurata […] è ben possibile dare una lettura costituzionalmente orientata, tale da contemperare le esigenze sottese alla internazionalizzazione – voluta dal legislatore e perseguibile, in attuazione della loro autonomia costituzionalmente garantita, dagli atenei – con i principi di cui agli artt. 3, 6, 33 e 34 Cost., parametro quest’ultimo il quale, ancorché non evocato dal rimettente, è pertinente allo scrutinio delle odierne questioni di legittimità costituzionale»[20].
 
 
4. L’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 2, comma 2, lett. l) della L. n. 240/2010 elaborata dalla Corte costituzionale: le coordinate ermeneutiche per assicurare rapporti equilibrati tra il primato della lingua italiana, la libertà di insegnamento e l’autonomia decisionale delle Università
Come già detto, la norma sulla quale è stata pronunciata la sentenza in commento permette, in sostanza, agli Atenei universitari di perseguire gli obiettivi di internazionalizzazione «anche» mediante l’attivazione di insegnamenti, di corsi di studio e di forme di selezione in lingua straniera[21].
L’abbrivo del ragionamento seguito dalla Corte viene, proprio, dalla congiunzione «anche» presente nel testo della norma. Ognun sa che tale congiunzione presuppone l’ipotetica ed alternativa aggiunta di un qualcosa di eventuale (l’uso di una lingua straniera) ad un qualcosa pre-esistente (l’uso della lingua italiana), la quale non è destinata ad essere soppressa nel momento in cui il venire ad esistenza dell’eventuale assuma quelli della certezza. Muovendo da questo assioma logico-grammaticale, l’inserimento della congiunzione «anche» vale quindi a disvelare l’inequivocabile intenzione del legislatore nazionale di consentire alle Università di potersi internazionalizzare mediante l’attivazione di insegnamenti e corsi in lingua straniera, senza per questo eliminare dall’offerta formativa i corrispondenti insegnamenti in lingua italiana.
Nell’evidente consapevolezza di ciò, la pronuncia racchiude il bilanciamento compito dal Collegio nei passaggi in cui, dopo avere affermato che «l’obiettivo dell’internazionalizzazione – che la disposizione de qua legittimamente intende perseguire, consentendo agli atenei di incrementare la propria vocazione internazionale, tanto proponendo agli studenti una offerta formativa alternativa, quanto attirando discenti dall’estero – deve essere soddisfatto, tuttavia, senza pregiudicare i principi costituzionali del primato della lingua italiana, della parità nell’accesso all’istruzione universitaria e della libertà d’insegnamento», chiarisce che «l’autonomia universitaria riconosciuta dall’art. 33 Cost., infatti, deve pur sempre svilupparsi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato e, prima ancora, dai diversi principi costituzionali che nell’ambito dell’istruzione vengono in rilievo», non foss’altro che «ove si interpretasse la disposizione oggetto del presente giudizio nel senso che agli atenei sia consentito predisporre una generale offerta formativa che contempli intieri corsi di studio impartiti esclusivamente in una lingua diversa dall’italiano, anche in settori nei quali l’oggetto stesso dell’insegnamento lo richieda, si determinerebbe, senz’altro, un illegittimo sacrificio di tali principi»[22].
Già solo questo offre la cifra dell’accortezza con cui il Giudice delle leggi ha individuato le linee direttrici mediante le quali raggiungere il punto di equilibrio nei rapporti tra il primato della lingua italiana, da un lato, e la libertà di insegnamento e l’autonomia decisionale delle Università, dall’altro lato: un equilibrio garantito soltanto qualora la libertà di insegnamento e l’autonomia decisionale degli Atenei non si estrinsechino in manifestazioni talmente sciolte ed arbitrarie da rendere l’uso della lingua italiana un’eventualità del tutto marginale[23]. Non è un caso che nella parte conclusiva della motivazione viene fatto un esplicito richiamo ai principi di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza cui deve ispirarsi la scelta dell’Ateneo di attivare singoli insegnamenti (non già interi corsi di laurea o di dottorato) in sola lingua straniera[24].
 
 
5. La funzione della lingua e le ragioni del (necessario) primato della lingua italiana per preservare l’identità e la cultura del popolo italiano.
Il primo dato (pienamente condivisibile) che emerge dalla sentenza è quello del primato della lingua italiana, rispetto alle altre lingue, nell’ambito delle Istituzioni nazionali.
E non si tratta di un dato scontato. Il primato della lingua italiana in uno Stato con una tradizione linguistica come quella italiana non è un elemento da sottovalutare, specie se si considera che nel testo della Costituzione non è contenuta alcuna norma che affermi l’ufficialità dell’idioma nazionale. Tale ufficialità è stata riconosciuta solo attraverso l’attività ermeneutica compiuta dalla Corte costituzionale, la quale, valorizzando il testo dell’art. 6 Cost., ha affermato che «il riconoscimento della lingua italiana come unica lingua da usare obbligatoriamente nell’esercizio delle attribuzioni dei pubblici uffici, salve le deroghe disposte a tutela dei gruppi linguistici minoritari, è confermato per implicito dalla Costituzione»[25].
Va da sé, quindi, che la giurisprudenza costituzionale, nel ritenere di fare ricorso alla «implicitezza» e alla «scontatezza» del dato che la lingua italiana fosse quella ufficiale, dimostra di condividere le osservazioni di quella dottrina secondo cui la mancata introduzione di una espressa prescrizione costituzionale in ordine al primato della lingua italiana rispetto agli altri idiomi deve essere  plausibilmente attribuita al fatto che la Costituente abbia ritenuto una norma siffatta «superflua, in quanto sottintesa, ovvero ancora troppo evocativa di una sua utilizzazione in chiave autoritaria»[26].
Tuttavia, in un siffatto quadro normativo, i fenomeni globali e multiculturali fanno emergere un dato lampante: la scelta di non prevedere esplicitamente l’ufficialità della lingua italiana nella Costituzione non è stata probabilmente (molto) saggia. Non è infatti mancato chi, con riguardo all’art. 6 Cost., ebbe modo di rilevare che «l’unico vero difetto dell’articolo è piuttosto il suo silenzio intorno all’ufficialità della lingua italiana. Questa ufficialità, oltre a risultare dal fatto di un’incontrastata consuetudine di vari secoli, è affermata in molte leggi ordinarie, a partire dai codici, ed è sottesa, generalmente, in tutte le leggi nelle quali si faccia questione dell’uso della lingua»[27].
L’esplicita previsione dell’ufficialità, quindi del primato, della lingua italiana sarebbe stata – lo si ribadisce − quanto mai azzeccata in un Stato, come quello italiano, caratterizzato dalla convivenza di una vasta pluralità di idiomi. La stessa Accademia della Crusca, quale «ente di diritto pubblico»[28] con lo scopo di considerare «la lingua italiana in tutti i suoi aspetti cognitivi, culturali e sociali, nella realtà storica e attuale dell’Italia e nel quadro del multilinguismo europeo e della comunicazione mondiale»[29], dopo aver ampiamente premesso che «la presenza di vari idiomi locali originari in seno a una popolazione che nel tempo è confluita in una stessa comunità culturale e politica è una condizione ordinaria di moltissimi Stati moderni. Nella generalità dei casi, la stragrande maggioranza di tali idiomi concorrenti deriva da una stessa lingua madre», ed aver precisato che «nella realtà italiana tale lingua è rappresentata dal latino, dal quale, come lingua effettivamente parlata dalla totalità degli antichi abitanti di questo territorio, deriva l’intera famiglia dei dialetti italiani», ha affermato che «l’inserimento in Costituzione, nell’art. 12, della menzione dell’italiano come lingua ufficiale della Repubblica (consigliamo di usare, per maggior precisione, il sostantivo “italiano” per nominare “la lingua italiana”) è un gesto opportuno e auspicabile perché riconosce e sintetizza una realtà di fatto secolare, voluta e condivisa da tutte le arre culturali del nostro Paese e no può in nessun modo essere inteso come un’imposizione o un gesto di “separazione da nuclei di popolazione portatori di altre tradizioni linguistiche»[30].
Comunque sia, anche in assenza di una esplicita previsione dell’italiano come lingua ufficiale, nella pronuncia in commento la Consulta ha chiarito, anzitutto, quella che è la funzione propria della lingua e il connesso primato dell’italiano: quella di «vettore della cultura e della tradizione immanenti nella comunità nazionale, tutelate anche dall’art. 9 Cost.»[31]. La pervasiva comparsa di altre lingue non può quindi minarne il primato, poiché sarebbe altrimenti messa a repentaglio l’identità stessa di un popolo, quello italiano, irrimediabilmente ancorata (anche) alla concezione del linguaggio come istituzione «sociale», «sistematica» e «stabile»[32].
La necessità di preservare l’uso di una determinata lingua diviene ancora più auspicabile se si considera che gli studi di filosofia del linguaggio evidenziano che l’uomo non è «l’animale che ha il linguaggio, ma piuttosto l’animale che, a differenza degli altri animali che sono sempre assolutamente nella lingua, ne è privo e deve riceverlo dal di fuori»[33]. Dalla circostanza che la lingua dell’uomo non è un fenomeno naturale di cui lo stesso ha la disponibilità per il fatto stesso di venire ad esistenza, bensì un fenomeno sociale che viene assicurato da tutto ciò che si colloca al di fuori, discende che spetta proprio a quelle entità che vivono all’esterno  dell’uomo (ossia le Istituzione) fare in modo che il caos della globalizzazione e del multiculturalismo non si configuri come fattore di snaturalizzazione identitaria di un popolo. Occorre, cioè, evitare l’innesco di processi culturali capaci di depauperare quella «esperienza» che determina il passaggio dell’uomo da «infante» (che non ha alcun linguaggio) a «linguistico» (che ha un determinato e preciso suo linguaggio)[34].
 

 
6. Il primato della lingua italiana nelle scuole e nelle Università e il bilanciamento con gli altri principi e diritti fondamentali.

Non pare inutile ribadire che le ragioni poste a fondamento del primato della lingua italiana sono pienamente condivisibili. Ma ciononostante occorre porsi un quesito: il primato della lingua italiana deve intendersi affermato anche all’interno degli enti culturali nei quali la veicolazione del sapere umano subisce, in maniera massiccia, quelle tendenze di internazionalizzazione che concorrere verso l’affermazione del c.d. monopolio anglofono?
La risposta è fornita dalla sentenza, nella parte in cui si stabilisce che «la centralità costituzionalmente necessaria della lingua italiana si coglie particolarmente nella scuola e nelle università, le quali, nell’ambito dell’ordinamento «unitario» della pubblica istruzione, sono i luoghi istituzionalmente deputati alla trasmissione della conoscenza «nei vari rami del sapere» e alla formazione della persona e del cittadino. In tale contesto, il primato della lingua italiana si incontra con altri principi costituzionali, con essi combinandosi e, ove necessario, bilanciandosi: il principio d’eguaglianza, anche sotto il profilo della parità nell’accesso all’istruzione, diritto questo che la Repubblica, ai sensi dell’art. 34, terzo comma, Cost., ha il dovere di garantire, sino ai gradi più alti degli studi, ai capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi; la libertà d’insegnamento, garantita ai docenti dall’art. 33, primo comma, Cost., la quale, se è suscettibile di atteggiarsi secondo le più varie modalità, «rappresenta pur sempre […] una prosecuzione ed una espansione» della libertà della scienza e dell’arte; l’autonomia universitaria, riconosciuta e tutelata dall’art. 33, sesto comma, Cost., che non deve peraltro essere considerata solo sotto il profilo dell’organizzazione interna, ma anche nel «rapporto di necessaria reciproca implicazione» con i diritti costituzionali di accesso alle prestazioni»[35].
Per tal mondo, la Consulta individua nel primato della lingua ufficiale la “stella polare” la cui centralità assurge a condizione indefettibile per il rispetto di altri principi e libertà fondamentali, quali la parità di accesso all’istruzione libertà di insegnamento, la libertà di insegnamento e l’autonomia universitaria; messo in discussione il primato della lingua italiana sarebbero travolti – con un effetto domino – tutti gli altri valori costituzionali che con esso si integrano e si combinando.
La intrinseca logicità del primato della lingua italiana (anche e soprattutto) nelle scuole e nelle Università è confermata da considerazioni di natura socio-linguistica, idonei a dimostrare come la scelta di degradare la lingua nazionale ad un idioma suscettibile di essere ordinariamente interscambiato con una lingua straniera potrebbe atteggiarsi, in certo senso, come grandemente arbitraria e irrazionale; non si terrebbe conto, infatti, delle reazioni fisiche e psichiche di una persona abituata, sin dalla nascita, a parlare e a sentire parlare, nei più disparati contesti, una determina lingua: disorientamento, disagio, senso di frustrazione, difficoltà nell’esprimere concetti, comunque acquisiti.
Per vero, i commentatori più sensibile al tema della lingua inglese nei contesti accademici e scientifici, pur nella convinzione che l’inglese possa considerarsi come «lingua franca» della letteratura scientifica, non mancano di precisare che «la maggior parte degli articoli descrive piccoli avanzamenti nelle conoscenze che raramente coinvolgono concetti portanti e cognitivamente impegnativi, e che si adattano senza gravi problemi a essere espressi in una lingua internazionale. Ben diverso, però, è l’onere richiesto dall’elaborazione concettuale, quando chi studia deve assimilare nozioni nuove, o quando chi lavora deve usare il pensiero per delineare ipotesi, progettare esperimenti, interpretare dati, aprire nuove vie alla ricerca. In queste attività superiori, l’adozione di una lingua franca in luogo di quella nativa rischia di essere una zavorra che mortifica la possibilità di accesso alle risorse più vive della mente, perché non fornisce l’ambiente cognitivo che esse reclamano. La lingua materna ha una superiore capacità di dar corpo ai pensieri e di trasformarli in parole chiare, perché nel corso dell’acquisizione infantile essa plasma in modo duraturo le strutture della mente»[36].
È allora evidente che la scelta di negare il primato della lingua italiana nelle scuole e nell’Università risulterebbe costituzionalmente inaccettabile, in quanto ignorerebbe la profonda differenza (in termini di indice di difficoltà espressiva) che esiste tra l’impiego di una lingua straniera nelle forme di interazione comune, quali sono quelle che non presuppongono un’attività cognitiva e riflessiva di concetti tecnici e settoriali, e l’impiego di una lingua straniera nelle forme di interazione avanzata, nelle quali i parlanti devono anteporre all’esternazione di parole, un’attività riflessiva e cognitiva di taglio progredito.

 
 

7. A mo’ di conclusioni.
Ma la vera quaestio iuris principale sinora rimasta, sostanzialmente, sullo sfondo, e attorno alla quale occorre soffermarsi in via conclusiva, può essere condensata nei seguenti interrogativi: come si concilia il primato della lingua italiana, specie nelle scuole e nelle Università, con gli obiettivi di internazionalizzazione che la comunità scientifica impone alla istituzioni scolastiche e universitarie? Il primato alla lingua italiana significa forse rinunciare all’uso delle lingue straniere nelle scuole e nelle università pubbliche nazionali? E se si: non viene compressa la possibilità per il sistema scolastico e universitario italiano di raggiungere degli adeguati livelli di competitività rispetto alle analoghe istituzioni straniere?
Anche questi interrogativi trovano, tutti, una risposta nella pronuncia della Consulta, la quale, proprio al fine di evitare il diffondersi di letture strumentalizzate, ha chiarito il “perché” e il “come” il primato della lingua italiana si concilia perfettamente con gli altri valori costituzionali (la parità nell’accesso all’istruzione, la libertà di insegnamento, la libertà della scienza e dell’arte e l’autonomia universitaria).
Ecco detta la soluzione. Nella sentenza è, infatti, consentito leggere che i principi costituzionali di cui agli artt. 33 e 34 Cost. «se sono incompatibili con la possibilità che intieri corsi di studio siano erogati esclusivamente in una lingua diversa dall’italiano, nei termini dianzi esposti, non precludono certo la facoltà, per gli atenei che lo ritengano opportuno, di affiancare all’erogazione di corsi universitari in lingua italiana corsi in lingua straniera, anche in considerazione della specificità di determinati settori scientifico-disciplinari», in quanto «una offerta formativa che preveda che taluni corsi siano tenuti tanto in lingua italiana quanto in lingua straniera non li comprime affatto, né tantomeno li sacrifica, consentendo, allo stesso tempo, il perseguimento dell’obiettivo dell’internazionalizzazione»[37]. Pertanto, nel condividere quanto già affermato da autorevole dottrina, si ritiene che la soluzione cui è giunto il Giudice delle legge «deve senz’altro essere accolta con favore. Da un lato perché si esprime con chiarezza su una questione che non è solo a contenuto giuridico, ma che ha ricadute amplissime anche in termini di “messaggio” per il Paese e per le nuove generazioni. D’altro perché essa chiarisce quali siano i parametri giuridici di riferimento nel rispetto dei quali l’internazionalizzazione degli Atenei, voluta fortemente dalla legge Gelmini, potrà “autonomamente” svilupparsi»[38].
V’è solo un’altra cosa da aggiungere. L’equilibrio della pronuncia è dimostrato – a nostro avviso − dall’aver saputo cogliere quello che è il tratto indefettibile dei macro-fenomeni all’interno dei quali si inserisce l’intera vicenda: la globalizzazione e il plurilinguismo. Se è dato pacifico che «la globalizzazione ha portato all’eliminazione dei confini del diritto, che non è più necessariamente legato al territorio di uno Stato o all’ambito di una determinata organizzazione internazionale (tanto da divenire un “diritto sconfinato”)», così che una delle prima tendenza dell’ordinamento giuridico globale è sicuramente quella di tendere «all’uniformazione del diritto»[39], è comunque necessaria una precisazione volta ad evidenziare la «imperiturità» delle opzioni interpretative preordinate a garantire, ancora oggi, che taluni insopprimibili «principi nazionali» non vengano fagocitati dal fenomeno trasversale della globalizzazione.
Quale precisazione? Eccola:  la globalizzazione e, di riflesso, il plurilinguismo sono dei fenomeni che, nel tendere all’uniformazione dei modelli giuridici, non presuppongono l’eliminazione di principi, di norme, di valori e di concetti dell’ordinamento nazionale con la contestuale introduzione monopolizzante di principi, di norme, di valori e di concetti dell’ordinamento sovranazionale. Tali fenomeni non si fondano su argomentazioni, per certi versi, mutuabili dalla teoria, di watsoniana memoria, del c.d. «trapianto di norme giuridiche», secondo cui il trapianto dei valori promananti da un ordinamento più prestigioso «è la più fertile fonte di sviluppo, poiché la maggior parte delle modifiche nella maggior parte dei sistemi è il risultato di prestiti»[40]; trattasi, non per niente, di una teoria oramai superata perché, presupponendo che vi fossero ordinamenti più prestigiosi rispetto ad altri, pretendeva che quelli meno prestigiosi avrebbero dovuto accettare il prestito dagli ordinamenti più prestigiosi rinunciando ad ogni fattore di loro autonoma identificazione[41].
Di contro, la globalizzazione e il plurilinguismo richiedono la sinergica combinazione di principi, di norme, di valori e di concetti dell’ordinamento nazionale con quelli di origine straniera. È in questo che si riduce l’essenza più positiva della globalizzazione e del plurilinguismo: in uno scambio reciproco che non postula nessuna distruzione dell’identità degli ordinamenti che entrano in contatto.
L’affermazione del primato della lingua italiana con il contestuale riconoscimento del diritto delle Università pubbliche italiane di perseguire gli obiettivi di internazionalizzazione mediante l’attivazione di determinati corsi di laurea o di dottorato sia in lingua italiana sia in lingua inglese costituisce, quindi, un emblematico esempio di quella complessa attività di ponderazione e di bilanciamento di valori cui il giudice è chiamato di fronte alla globalizzazione e a tutto ciò che essa comporta[42].

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