Riv. n. 1/2024

Codice ISSN: 1972-3431

Puublicato il 23/01/2024

Mariaconcetta D’Arienzo*

Sommario:1. Il bullismo negli istituti scolastici: prime riflessioni e qualche spunto di riflessione – 2. La riorganizzazione scolastica come fattore di rischio di proliferazione del bullismo. – 3. Costituzionalizzazione dello sport e promozione della pratica motoria e sportiva quale antidoto contro il bullismo – 4. Considerazioni conclusive.  

1. Il bullismo negli istituti scolastici: prime riflessioni e qualche suggestione

• La recente approvazione all’unanimità alla Camera del TU recante “Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto del bullismo e del cyberbullismo”[1] il 6 settembre u.s. offre lo spunto per analizzare in un’ottica “comparativa” il percorso delle riforme che promuovono la diffusione della cultura del rispetto della dignità della persona e delle regole nella società del benessere e l’impatto delle novità sul piano definitorio[2], applicativo, strutturale ed operativo della legge n. 71 del 2017.
• Puntando su azioni preventive, formative ed educative poste a carico delle istituzioni territoriali (scolastiche, sportive, ETS) e delle famiglie su cui incombono doveri e obblighi specifici oltre a quelli già previsti e la cui attuazione è rimessa all’adozione di uno o più decreti legislativi (ed eventualmente ai successivi decreti correttivi e/o integrativi), essa impone una serie di prescrizioni indirizzate agli istituti scolastici, agli insegnanti, agli studenti e alle loro famiglie, potenziando il ruolo del DS ai fini della ottimale gestione dei casi di bullismo e di tutela giuridica, psicologica e pedagogica attraverso mezzi di supporto e nuovi servizi. Dall’obbligo di istituzione del servizio di sostegno psicologico e di coordinamento pedagogico (ex art. 4-bis)[3] nelle scuole di ogni ordine e grado a scopo di formazione e di prevenzione del rischio all’integrazione del Patto educativo di corresponsabilità con la indicazione delle attività curriculari ed extracurriculari da svolgersi con il sostegno delle famiglie, la Riforma chiama in causa soprattutto gli istituti scolastici e i genitori a rispondere ex art. 2048 c.c. dei danni cagionati dai figli minori in conseguenza dei fatti illeciti posti in essere con o senza l’utilizzo della rete.
• Parallelamente, l’integrazione del piano di azione e l’istituzione di un tavolo tecnico da parte del MIM risponde all’esigenza di sviluppare nuove sinergie con i servizi socio-educativi presenti sul territorio, le scuole, gli enti locali, sportivi e il Terzo settore coinvolti nelle campagne informative di prevenzione e di sensibilizzazione e per la diffusione della conoscenza dei sistemi di controllo parentale attraverso i mezzi di comunicazione.

Il fenomeno del bullismo, nella duplice forma analogica e digitale, costituisce un problema “territoriale” di genere ed etnico[4] che, in quanto tale può e deve essere analizzato al netto delle Riforme in fieri in base ai ruoli e alle responsabilità dei soggetti che istituzionalmente sono deputati alla promozione e diffusione della cultura dell’educazione e del rispetto delle regole all’interno e all’esterno degli istituti scolastici.

• Un recente episodio di bullismo giovanile apparso sul Messaggero subìto da uno studente ciclista costretto ad “accantonare” la bicicletta per recarsi a scuola a piedi costituisce un caso emblematico e particolarmente significativo in cui la rinuncia forzata (rectius: necessitata) all’utilizzo del mezzo di trasporto – anche in seguito ai danni riportati e per il timore di ulteriori danneggiamenti – è conseguenza del disagio provocato nella vittima che si ripercuote sulle famiglie e sul personale scolastico ed extrascolastico.
• L’evoluzione della normativa di riferimento in materia prevenzione e contrasto dei fenomeni di bullismo in tutte le sue manifestazioni[5] che tiene faticosamente il passo con i pericoli e le minacce emergenti per la sicurezza e la salute legati allo sviluppo delle nuove tecnologie[6] – e il costante impegno del MIM che si traduce nell’attivazione di strategie di intervento volte ad arginare i comportamenti a rischio riconoscono un ruolo centrale alla Scuola e ai soggetti istituzionali coinvolti (DS, Consiglio di Istituto, Consiglio dei docenti, singoli docenti, coordinatori di classe, referente del bullismo e del cyberbullismo, Team antibullismo e Team per l’emergenza, personale ATA e collaboratori scolastici, alunni e loro famiglie con compiti di supporto e al fine di coadiuvare il Dirigente nella definizione degli interventi di prevenzione e nella predisposizione di eventuali piani di sorveglianza e di monitoraggio dei casi verificatisi nel corso dell’a.s.), ciascuno in base al proprio ruolo e per le proprie competenze[7] al fine di promuovere iniziative, incontri di informazione e sensibilizzazione che favoriscano la collaborazione, la sana competizione e una proficua alleanza educativa secondo le modalità previste nel Patto di corresponsabilità cui si è fatto riferimento.
• Sulla Scuola (che assume su di sé ruoli plurimi, come scuola di vita, di mediazione sociale e culturale)[8] sui docenti e sulle famiglie gravano precisi obblighi giuridici e, soprattutto, un compito educativo e di vigilanza (a garanzia del diritto alla serenità degli alunni nel corso del percorso di crescita e di apprendimento, da svolgere con il supporto delle famiglie e degli enti presenti sul territorio) e responsabilità[9] per culpa in organizzando, culpa in vigilando[10] e culpa in educando. Le famiglie, in particolare, devono rendere i propri figli «capaci di dominare gli istinti, fronteggiare le altrui offese, rispettare gli altri»[11] prevenendo gli incidenti con la loro stessa azione al fine di non dover sopportare il peso economico dei danni che ne potrebbero scaturire, e su ciascuno di essi grava l’obbligo di assicurare l’effettività del diritto dell’alunno di “stare bene a scuola”[12].
• Ciò nonostante, i ripetuti fatti di cronaca anche recenti svelano la crisi di identità della Scuola e dei docenti. La prima fatica a considerarsi un “ambiente educativo” che presuppone appunto la capacità di educare alla diversità, di cogliere, interpretare e rispondere ai disagi e ai bisogni dei discenti durante il percorso di crescita culturale e umano, di riconoscere e valorizzare le risorse in uno spazio mentale e relazionale, diffondendo ed implementando le pratiche di inclusione, specie dei soggetti fragili e a rischio[13]. Gli altri, soprattutto precari senza stipendio o che almeno dal 2013 continuano a percepire le mensilità arretrate, vedono progressivamente mortificare il proprio ruolo e, quindi, sono impossibilitati a svolgere al meglio la/e loro funzione/i rispetto ai reali bisogni esistenziali, prima ancora che scolastici, degli alunni.
• Tensioni si registrano anche nell’alleanza Scuola-Famiglia che sembra attraversare una profonda crisi in conseguenza della perdita di credibilità dell’istituzione scolastica e dell’incalzante deresponsabilizzazione dei genitori degli alunni.
• Questi ultimi, infatti, abdicando al ruolo di educatori, scaricano la responsabilità dei danni (spesso gravi) arrecati dai propri figli sulla scuola e sul personale contestando il loro operato (prova ne sia l’incremento dei ricorsi – sovente pretestuosi e infondati – avverso le sanzioni comminate dal DS in conseguenza di episodi verificatisi anche al di fuori dell’orario scolastico che abbiano avuto effetti negativi sulla vittima e nei rapporti con il gruppo classe).
• In tale contesto, la Riforma Valditara – i cui effetti positivi e negativi della dovranno essere valutati nel tempo – va a rafforzare i poteri del DS a tutela della sicurezza e della serenità dell’ambiente scolastico ed attua una rivoluzione copernicana sul piano sanzionatorio nella misura in cui prevede che la sanzione massima sia irrogata nei confronti del bullo violento sia del tutto slegata dalla configurazione di ipotesi di reato e correlata alla violazione – ripetuta e grave – del Regolamento scolastico.
• Ne deriva un ampliamento dello spazio di discrezionalità dell’Istituto scolastico rispetto al quale occorrerà verificare il tipo e l’intensità del sindacato del G.A.
• Quest’ultimo com’è noto, al di là delle “incursioni” lamentate dal Ministro dell’Istruzione e del Merito con sentenze “storiche” che entrano nel merito delle valutazioni dei DS, analizza i fatti avvenuti negli ambienti sportivi dalla sua prospettiva patologica, diversa da quella della Procura Federale nei giudizi in cui la cognizione del G.A. è limitata ai profili risarcitori ex post[14] sulla domanda proposta dal destinatario della sanzione, ma sul presupposto comune che in nessun caso vi può essere alcuna licenza di bullismo all’interno e all’esterno degli edifici scolastici, quali che siano l’origine, le modalità, il luogo ed il mezzo attraverso il quale i bulli pongono in essere atti e comportamenti offensivi[15].
• Vero è che, tuttavia, prendendo spunto dall’esempio considerato, l’irrigidimento del sistema sanzionatorio di per sé non garantisce il raggiungimento dell’obiettivo in assenza di interventi mirati all’efficientamento dell’organizzazione mediante l’individuazione di soluzioni logistiche idonee a prevenire atti violenti e/o vandalici nei confronti di persone o cose. Dalla realizzazione di parcheggi sicuri e custoditi all’organizzazione di incontri educativi e di sensibilizzazione per studenti alla creazione di spazi e strutture adeguate alla pratica sportiva a investimenti in formazione sportiva: gli interventi confluiscono verso il comune obiettivo di far sì che gli alunni, indotti alla virtù della sana competizione e al valore del rispetto verso l’avversario, possano e debbano conseguentemente applicare tali concetti e principi nelle relazioni sociali facendo di tale assiologia sportiva un vademecum comportamentale da seguire nei rapporti con i coetanei.

Alla medesima esigenza risponde, altresì, l’introduzione di un obbligo di certificazione ad hoc in tutti gli ambienti scolastici ed extrascolastici al fine di garantire massima sicurezza nei luoghi frequentati da studenti, ivi comprese le palestre e nelle strutture sportive.

• Essa, indubbiamente, costituisce un valore aggiunto di una Politica Antibullismo che prevede la predisposizione di un Piano di vigilanza “territoriale”; la creazione e l’aggiornamento di un documento di Valutazione dei rischi” prodromico alla formazione di Piano Antibullismo; un regime sanzionatorio e di una procedura per la individuazione e gestione delle criticità attraverso le segnalazioni (“Whistleblowing”) avvalendosi dell’attività e delle competenze del Referente per il bullismo e il cyberbullismo, della Commissione Antibullismo e, periodicamente, dell’utilizzo degli Audit Antibullismo a scopo di verifica e monitoraggio dell’efficienza e dell’efficacia organizzativa e, infine, l’attivazione di percorsi formativi idonei allo scopo (responsabilizzare tutti per disincentivare atti di bullismo e/o di comportamenti antisociali che nei casi più gravi, come quello considerato, di episodi reiterati di aggressioni e danneggiamenti, vanno sanzionati con l’allontanamento del bullo dalla comunità scolastica fino alla fine dell’anno scolastico e l’esclusione dello stesso dallo scrutinio finale e la mancata ammissione alla classe successiva)[16].
• La sensazione è che, tuttavia, mancando una visione d’insieme nel percorso delle Riforme si potrebbe concretare il rischio di perdere di vista l’obiettivo prioritario di prevenzione e deflazione del fenomeno sia all’interno che all’esterno degli istituti scolastici.
• Mi riferisco all’impatto del dimensionamento scolastico dagli effetti potenzialmente devastanti dal punto di vista organizzativo e gestionale del fenomeno, ma che si auspica possano essere in parte “compensati” dalla recente modifica dell’art. 33 Cost. su cui si appuntano le mie riflessioni.
• Facendo leva sul valore indiscusso di un concetto multiforme e polifunzionale e sulle potenzialità dello sport, il contributo analizza il ruolo dello Stato promotore e delle organizzazioni che affrontano le sfide della globalità muovendosi nella dimensione della complessità, sottolineando la rilevanza culturale dell’attività sportiva nel contesto scolastico e non, come antidoto a tutte le forme di esclusione sociale, strumento di diffusione di valori universali, veicolo di partecipazione e aggregazione.

La ricerca si propone, quindi, di fornire indicazioni in merito agli aspetti organizzativi e gestionali dell’attività scolastica e sportiva, nonché alla individuazione di metodi e strumenti utili alla creazione di un modello trasformativo di politica territoriale e di organizzazione sociale e culturale allineato e coerente con gli obiettivi dell’Agenda 2030.

2. La riorganizzazione scolastica come fattore di rischio di proliferazione di bullismo

Gli articoli 33 e 34 Cost. – richiamando i principi di derivazione nazionale, internazionale ed europea – ed in quanto espressione dei principi sanciti dagli artt. 2 e 3 Cost. focalizzano l’attenzione sui ruoli e i compiti dell’organizzazione scolastica, sui diritti e le libertà fondamentali dei discenti e sulla funzione dei docenti curriculari e sulle responsabilità che derivano dal vincolo educativo nell’assolvimento dei doveri e degli obblighi materiali e spirituali[17]. Viene quindi in rilievo sia l’art. 34 Cost. che demanda allo Stato il compito di creare, organizzare e gestire il sistema scolastico di ogni ordine e grado, riconoscendogli una funzione attuativa degli obiettivi, sia la figura e il ruolo dei docenti – che non dovrebbero essere esposti a livelli di coazione e coercizione intollerabili né a condizioni di lavoro incompatibili con il modello di scuola prefigurato dalla Costituzione – ma che invece la Riforma scolastica 2023/2024 ha inteso mortificare.

Allontanando così progressivamente il raggiungimento degli obiettivi del PNRR, essa si pone in aperto contrasto con la Riforma contro il bullismo che puntando su prevenzione e promozione della cultura del rispetto delle persone e delle regole esalta il ruolo fondamentale degli insegnanti sottolineando l’importanza dell’acquisizione della formazione idonea allo scopo[18].

In un contesto istituzionale frustrato dalla legge 28.12.2022, n.197 sul dimensionamento della rete scolastica che ridimensiona DS, Dsga e docenti essi vengono sono investiti di compiti e responsabilità sempre più complessi e onerosi, con tutte le conseguenze che ne possono derivare sulla qualità del servizio offerto agli studenti e sugli assetti delle istituzioni scolastiche, l’aumento esponenziale di fenomeni di straordinario peso a livello territoriale come il bullismo è un esito pressoché inevitabile.

In diverse Regioni l’avvio della fase transitoria/preparatoria dei cambiamenti dell’ambiente educativo è frutto della ridefinizione delle autonomie scolastiche “temperata” dal decreto Milleproroghe 2024 che revisionando il piano di dimensionamento scolastico programmato per il periodo 2025-2027, in parziale deroga agli organici di DS e DSGA precedentemente stabiliti, ha previsto che le Regioni, per il solo a.s. 2024/2025, possano incrementare del 2,5% il numero delle istituzioni attivabili sul territorio[19].

Nei fatti, la disposta riduzione del taglio delle autonomie – comportando la conservazione di posti temporanei (complessivamente circa 185 unità rispetto alla dotazione organica definita a livello nazionale dal DM n. 127 del 2023), quindi non utilizzabili per assunzioni e per la mobilità –costituisce una modifica poco significativa che “salva” temporaneamente gli istituti scolastici destinati all’accorpamento.

In generale, la riorganizzazione scolastica attuata attraverso smembramenti, accorpamenti, trasferimenti da un plesso all’altro oltre a porre gli istituti scolastici di fronte a importanti sfide logistiche ed economiche (al netto delle certificazioni, dell’adeguamento strutturale e del rispetto della normativa vigente, specie per gli alunni BES e delle persone con disabilità) suscitano non poche preoccupazioni per il timore che essi possano trasformarsi in focolai di situazioni di bullismo, anche solo potenziale, specie in contesti più isolati ove l’impatto della transizione al modello di scuola diffusa si preannuncia piuttosto significativo per le implicazioni sociali e psicologiche su docenti e discenti.

Queste e altre criticità confermano, qualora ce ne fosse bisogno, che “l’ammodernamento dell’assetto organizzativo attraverso l’eliminazione progressiva delle reggenze” voluto dal Governo persegue obiettivi “prioritari” di risparmio ed efficientamento delle risorse rispetto ai quali l’educazione alla legalità e al rispetto delle regole da parte delle nuove generazioni passano inevitabilmente in secondo piano.

La riorganizzazione scolastica preoccupa proprio perché crea una “distanza” incolmabile che può diventare terreno fertile per la proliferazione di episodi di bullismo, specie negli istituti comprensivi ove è legittimo ritenere che con l’avvio della fase transitoria in diverse Regioni sarà effettivamente piuttosto arduo educare le nuove generazioni alla legalità e al rispetto delle regole.

3. Costituzionalizzazione dello sport e promozione della pratica motoria e sportiva quale antidoto contro il bullismo

Il rischio di ripiombare rapidamente nella crisi dei valori, dei principi, della tutela di diritti sociali fondamentali sembrerebbe tutt’altro che ipotetico, se non fosse che la costituzionalizzazione dell’attività sportiva nell’art. 33, comma 7, Cost. ad opera della legge cost. 26 settembre 2023, n. 1 individua nuove fattispecie, obblighi giuridici e oneri organizzativi a carico dello Stato, delle Istituzioni e degli enti territoriali a scopo di promozione della pratica motoria e di valorizzazione dello sport quale antidoto contro il bullismo. A tal fine, tuttavia, occorre sgombrare il campo da un equivoco di fondo, fomentato dalle recenti riforme, che origina dall’ambivalenza del fenomeno sportivo e dal controverso rapporto con l’educazione e l’integrazione sociale.

Il problema ha delle origini piuttosto remote intercettando l’evoluzione e le cause del bullismo con evidenti ripercussioni sul piano relazionale e del benessere generale sia in situazioni ordinarie che emergenziali.

Nel corso della gestione della crisi pandemica, specie delle fasi acute, la sospensione dei diritti ha favorito l’insorgenza e/o la recrudescenza di sentimenti e stati d’animo che affondano le radici nei disagi, divari e/o disuguaglianze prodromici a comportamenti antisociali, discriminatori e violenti.

Senza dubbio l’eredità lasciata dalla pandemia ci restituisce uno spaccato sociale tutt’altro che confortante confermato da dati e statistiche che mostrano in maniera inequivoca quanto tali comportamenti si siano via via amplificati nel medio e nel lungo periodo rappresentando le manifestazioni più evidenti di un fenomeno sempre più diffuso e pervasivo – specie tra gli adolescenti nei contesti familiari, scolastici e sportivi – ove risulta sempre più difficile diffondere e far interiorizzare i valori del rispetto, dell’uguaglianza e della solidarietà che troppo spesso vengono accantonati per lasciare il posto al riconoscimento e all’affermazione personale che trasmoda e si traduce nella prevaricazione sugli altri finendo per creare o aumentare la distanza sociale e culturale tra persone e/o gruppi di persone.

Ciò si verifica nella scuola come nello sport che quindi si spersonalizza e tradisce la sua funzione di “livellatore sociale”; degenerando sul piano valoriale esso si pone in antitesi con l’interiorizzazione dei suddetti valori diventando terreno fertile per la proliferazione di abusi, violenze e altre forme di devianza e vandalismo giovanile proprie del bullismo, mostrando in tal modo una pericolosa tolleranza se non addirittura una sorta di acquiescenza nei confronti dello stesso. Così opinando si giunge al paradosso di non ritenere apriori deprecabili azioni, comportamenti e atteggiamenti non contestualizzati.

Il che, naturalmente, non fa che ridimensionare l’impatto dello sport sul bullismo dimostrando, la sostanziale ininfluenza sul fenomeno che anzi, proprio in quel contesto caratterizzato da stereotipi ed intolleranza sociale, cresce e si sviluppa.

In questo scenario, l’esplicito riconoscimento del “valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme” riferito alla scuola, all’istruzione e all’università rappresenta invece una conquista di civiltà e, al contempo un’occasione di riscatto finalizzato al superamento delle tradizionali diffidenze e resistenze legate al suo carattere ambivalente, riscoprendo il valore culturale, educativo, sociale di un fenomeno complesso, fonte di obblighi, oneri (specie organizzativi) e responsabilità (organizzativa e sociale), luogo identitario nel quale si delineano strategie e processi collaborativi.

Indubbiamente, è proprio a causa del carattere ambivalente del fenomeno, che si è rivelato anche e soprattutto il limite più evidente, che lo sport in Italia ha faticato ad emergere come fattore educativo, di promozione della salute e di integrazione sociale[20].

Fino all’entrata in vigore della Costituzione, la crisi economica e sociale non ha favorito gli investimenti nel settore che anzi era considerato particolarmente dispendioso, fonte di sprechi e oggetto di speculazioni[21], fino a quando l’attività sportiva non ha acquisito una limitata rilevanza e una tutela indiretta nell’ambito delle leggi sul riparto delle competenze in materia e nei rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, ex artt. 2 e 18 Cost.[22]

In altri Paesi, invece, il diritto allo sport ha trovato agevolmente cittadinanza fin dalla metà degli anni ’70 del secolo scorso[23] e nel diritto UE che ne ha riconosciuto espressamente la funzione sociale ed educativa (art. 165 n. 1, II cpv. e n. 2 TFUE)[24] in attesa che l’attività sportiva ricevesse il giusto riconoscimento e si emancipasse dalla connotazione prevalentemente negativa, espressione della tradizione fascista e del primo dopoguerra, che di fatto fino a quel momento gli ha impedito di raggiungere determinati fini leciti mediante l’imposizione di obblighi specifici e, conseguentemente di “conformare” l’intervento dello Stato implementandone i compiti per effetto della particolare rilevanza acquisita a garanzia dell’effettività del diritto e della tutela giurisdizionale[25].

Dal potenziamento dell’impiantistica sportiva alla creazione di spazi e altri luoghi dove consentire l’esercizio dell’attività sportiva in tutte le sue forme a scopo di aggregazione giovanile, l’obiettivo è quello di favorire l’assunzione di tutte le iniziative idonee a trasformare un “valore” in un “diritto” per tutti nella sua dimensione individuale e collettiva^[26].

Ove così non fosse se ne minimizzerebbe l’impatto e gli effetti del suo riconoscimento nell’ambito di una disposizione che sarebbe ridotta a una mera petizione di principio perché non calata in un progetto di riforma più ampia e di sistema e destinata, pertanto, a restare inattuata, a maggior ragione se la sua attuazione è rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario e subordinata alla disponibilità delle risorse[27].

Una conferma di ciò proviene da coloro che stigmatizzano la scelta dello Stato di concentrarsi su «riforme minimali» o «di contorno» aventi ad oggetto valori fondamentali quale è lo sport riconoscono ad esse l’unico pregio di essere «mirate e precise, dato che intervengono su un numero limitato di articoli, e non rischiano di stravolgere l’impianto costituzionale»[28].

In senso contrario, valgano le seguenti considerazioni. Lo sport in tutte le sue forme identifica un fenomeno non solo competitivo, ma interdisciplinare e polisenso la cui importanza trascende i campi da gioco, per incarnare e trasmettere valori sportivi e, al contempo, per essere uno strumento di propaganda, un veicolo di rinascita, un mezzo di comunicazione e di integrazione, un’occasione (l’unica per tanti) di realizzarsi nella vita.

Sul piano sociale lo sport è una via di riscatto per molti e a tutti i livelli, una passione universale e “intergenerazionale” da coltivare ed impossibile da cambiare e che a volte può portare a degli eccessi che trascendono i limiti della “normale tollerabilità” per degenerare in forme involute espressione della perdita di valori (lealtà, sana competizione e rispetto dell’avversario) e di fiducia verso sé stessi e gli altri.

“Genere di conforto”, simbolo identitario e di appartenenza alla comunità lo sport sprigiona una influenza del tutto peculiare frutto del connubio di diversi interessi rilevanti necessari alla comprensione del fenomeno e delle dinamiche, ma anche ai fini della individuazione dei possibili sbocchi e potenzialità della pratica sportiva che, al netto dell’evoluzione e dei cambiamenti apportati dal sistema, è diventato uno strumento privilegiato per diffondere e veicolare i principi su cui si fonda lo Stato di diritto [29].

Invero, una lettura costituzionalmente orientata della disposizione de qua e di quelle ad essa collegate, all’esito di un processo di revisione e resilienza fondato sul costante adeguamento della realtà sociale, conduce a risultati diametralmente opposti che tengono conto dell’effettiva consistenza dello sport non come ennesimo valore di cui la Costituzione è già gravida, bensì come diritto fondamentale globale[30] espressione di un diritto inviolabile desumibile, tra l’altro, dai principi e dalla collocazione nella Costituzione e dalla dimensione che esso ha assunto a livello nazionale ed europeo[31].

La norma, infatti, rileva sotto diversi profili: a) vale ad attribuire all’attività sportiva una valenza sociale (oltre che organizzativa e regolativa) autonoma tra i «diritti di realizzazione dell’individuo», scissa cioè da interessi di carattere economico; b) rafforza il nesso con altre disposizioni costituzionali sottolineando la necessità di tutelare diritti fondamentali ineludibilmente connessi alla dimensione dello sport, in primis la salute e l’educazione scolastica; c) interferisce «con» e si sovrappone all’ «ordinamento sportivo»[32] contribuendo a riconoscere carattere «trasversale» ad una “materia non materia” (sport) che, allo stato, non rifugge a possibili differenziazioni regionali e non è escluso che nel prossimo futuro possa diventare oggetto di specifiche rivendicazioni da parte delle Regioni, in ragione della rilevanza sociale e della dimensione territoriale del fenomeno, suscettibili di determinare un irrimediabile contrasto con il quadro costituzionale e, di conseguenza, “inadeguata e localmente insufficiente tutela”[33].

A ciò conduce la progressiva decostruzione e delegittimazione della Carta costituzionale e delle sue norme che, ça va sans dire, non sono soltanto inattuate ma addirittura travolte da Riforme temerarie, superficiali ed incoerenti con i principi dello Stato di diritto procedendo in direzione contraria e opposta. E così si verifica che l’ennesimo conflitto competenziale in materia di istruzione cela questioni ben più articolate e complesse, come la problematica dell’impatto – anche solo potenziale – sull’ambiente educativo dell’accorpamento scolastico per esigenze di efficientamento del servizio e del risparmio di risorse da reinvestire nel settore.

Ciò è vero soprattutto nei contesti più isolati ove la transizione al modello di scuola efficace è densa di implicazioni sociali e psicologiche sugli studenti che tuttavia sono stati del tutto obliterati dalla Riforma e dalla stessa Corte costituzionale[34] che infatti ha dichiarato l’assenza di ragioni ostative alla prosecuzione del processo di attuazione dl dimensionamento scolastico[35].

A fare da contrappeso c’è proprio l’art. 33 Cost. che persegue obiettivi plurimi: a) preservare l’autonomia e la specificità dell’ordinamento sportivo, della disciplina e del modello particolarmente celere ed efficiente di giustizia sportiva, sottolineando la funzione sociale, educativa e formativa, di tutela della salute “in tutte le sue forme”[36], specie nei contesti scolastici, con strutture adeguate e personale competente; b) ribadire e rafforzare il legame inscindibile con i principi, le libertà fondamentali e i diritti sociali (diritto alla salute in senso lato); c) rimarcare il ruolo dello Stato, delle istituzioni e della società ai fini della promozione e del sostegno delle pretese partecipative dei cittadini, in funzione della tutela della salute individuale e collettiva, e della tutela giurisdizionale nei giudizi di legittimità delle leggi, degli attori e dei portatori di interessi connessi allo svolgimento delle attività economiche. Sotto tale ultimo profilo, giova evidenziare che l’attività sportiva identifica un concetto multiforme e polifunzionale rispetto al quale si ravvisa un chiaro nesso logico con numerose disposizioni costituzionali e di conformità costituzionale.

Dalla portata innovativa precettiva della disposizione in esame discende il riconoscimento degli obblighi giuridici e degli oneri organizzativi e di gestione dell’attività sportiva per fini di inclusione sociale e di garanzia dei diritti sociali, nonché dei connessi profili di responsabilità (desumibili altresì dai principi fondamentali di cui agli artt. 32 Cost e 165 TFUE indubbiamente rafforzati dalla novella legislativa) per lesione del diritto e il mancato raggiungimento degli obiettivi che si sarebbero potuti perseguire, ad esempio, valorizzando l’attività sportiva nelle scuole, assumendo nuovi insegnanti ed educatori, ecc.[37]

Preservando l’autonomia dell’ordinamento sportivo e l’organizzazione delle funzioni necessarie alla promozione delle attività sportive a tutti i livelli nel rispetto delle libertà personali e a favore dello sviluppo della persona umana e delle formazioni sociali, lo Stato ha il dovere di garantire la migliore possibile realizzazione del diritto. L’attività sportiva rileva in diversi contesti: sotto il profilo della tutela della salute individuale e collettiva; dal punto di vista culturale come strumento di contrasto di tutte le forme di esclusione sociale, di diffusione di valori universali, e infine, ma non certo per importanza, come veicolo di partecipazione e aggregazione.

Non a caso, la suddetta modifica è coincisa con l’avvio di progetti sperimentali diretti ad offrire pacchetti sportivi sia in orario scolastico che extrascolastico con l’obiettivo di favorire la pratica motoria e sportiva, diffondere i valori educativi dello sport (sacrificio, rispetto, fair play) e contrastare bullismo e cyberbullismo, come la possibilità di usufruire delle palestre, degli insegnanti di educazione fisica, dei tecnici federali gratuitamente e anche oltre l’orario scolastico.

Ciò non deve meravigliare se solo si considera che il PNRR ha investito cospicue risorse al fine di sfruttare il potenziale dello sport[38] per effetto della novella di cui occorrerà verificare la tenuta e, quindi, l’efficacia nel confronto con la previsione di cui al D.L. 30.12.2023, n. 215, citato[39] che non è in grado di porre le autonomie scolastiche al riparo dagli effetti dell’accorpamento in parte già subiti per essere piuttosto una misura temporanea e preparatoria volta esclusivamente ad “accompagnare” le Regioni durante la transizione. E in effetti il citato decreto ha prorogato al 5 gennaio il termine ultimo (ormai scaduto) per l’approvazione da parte delle Regioni dei piani di dimensionamento scolastico: nessun arretramento o revisione frutto di resipiscenza o resilienza da parte del Governo, quindi, ma soltanto una tappa intermedia e interlocutoria onde consentire a tutte le Regioni di rispettare le scadenze del piano di dimensionamento scolastico programmato per il periodo 2025-2027 a partire dall’a.s. 2024-2025.

4. Considerazioni conclusive

Da quanto fin qui esposto si evince la farraginosità del sistema, la contraddittorietà delle azioni di Governo e del MIM, e la crisi dello Stato e della scuola che sovente non si è dimostrata all’altezza del ruolo, dei compiti e delle responsabilità che assume con le proprie decisioni spesso annullate e ribaltate dai TAR con sentenze “storiche” che entrando nel merito delle valutazioni dei DS ne costituiscono la prova evidente[40]. A ben vedere, la causa delle lamentate “incursioni” del GA è imputabile non già, come erroneamente di potrebbe pensare al«l’affermazione di una cultura dei diritti a cui non corrisponde una cultura dei doveri (…)»[41], quanto piuttosto alla mancanza di autorevolezza della scuola e dei docenti e alla deresponsabilizzazione delle famiglie ove il bullismo direttamente e concretamente si manifesta in conseguenza delle diseguaglianze sociali che originano in quel contesto.

Il problema che emerge dal confronto degli interventi normativi di settore (dalla Riforma del voto in condotta a partire dall’a.s. 2024/2025 alla Riforma delle sospensioni e a tratti anche dalla Riforma contro il bullismo) sta essenzialmente nella difficoltà di costruire regole condivise difettando a monte una seria assunzione di responsabilità da parte dello Stato incapace di intervenire ad ampio spettro sulle famiglie e sui più giovani confermata dalla inveterata tendenza a scaricare essenzialmente sulla Scuola, e quindi sugli insegnanti, l’onere e la responsabilità di istituire e mantenere la Grande Alleanza tra istituzioni, scuola, associazioni del Terzo settore, famiglie e studenti[42].

Oltre che sui problemi di sistema (legati alle pandemie, ai cambiamenti climatici, al riscaldamento globale, ecc.), l’Agenda politica e culturale è, altresì, focalizzata sui temi dell’inclusione sociale e dello sport che infatti svolgono un ruolo significativo nel PNRR al cui interno sono state allocate risorse e programmi specifici per promuovere l’inclusione sociale attraverso lo sport, riconoscendo il suo potenziale nel favorire l’equità e la coesione sociale (Missione 5, Componente 2.3) attraverso l’implementazione di politiche inclusive e l’adeguamento delle infrastrutture sportive per renderle accessibili a tutti[43]. A livello locale l’obiettivo si persegue attraverso la Smart Specialisation Strategy 2021-2027 che comprende iniziative di diversa natura: dalla realizzazione di strutture sportive accessibili all’organizzazione di eventi sportivi, all’implementazione di programmi educativi di incoraggiamento (rectius: avviamento) alla pratica sportiva; dal sostegno di programmi e/o progetti che utilizzano lo sport come strumento di integrazione per immigrati attraverso collaborazioni con associazioni e organizzazioni locali per l’organizzazione di tornei sportivi, lezioni di educazione fisica e altre attività sportive volte a favorire l’incontro e l’integrazione tra le diverse comunità fino alla promozione di attività di formazione e sensibilizzazione sull’inclusione sociale attraverso lo sport (incontri, seminari, workshop e incontri formativi rivolti a operatori sportivi, insegnanti, allenatori) volta a diffondere la conoscenza e le competenze necessarie a promuovere l’inclusione nelle attività sportive.

La consapevolezza del valore e delle potenzialità dello sport nel contrasto ai fenomeni di bullismo e cyberbullismo quale strumento di diffusione della cultura della lealtà e delle regole permea di sé le iniziative che aspirano a diventare best practice a livello regionale.

Un esempio significativo di educazione allo sport, oltre alla reintroduzione dei Giochi della Gioventù e alla costituzionalizzazione dell’attività sportiva, è rappresentato dalla Lombardia che recentemente ha promosso la diffusione dello sport divenuto il valore aggiunto nei processi educativi, sociali e di benessere della persona con il Progetto di legge sulla “Promozione dell’ideale sportivo e del volontariato nel mondo dello sport” che segue l’introduzione degli psicologi e pedagogisti in tutte le scuole lombarde di ogni ordine e grado posti al centro di azioni sinergiche che coinvolgono tutti gli attori del mondo educativo, sportivo e sociale del territorio in una logica di sussidiarietà implementando l’efficacia delle iniziative dirette a contrastare il bullismo e il cyberbullismo e altri fenomeni di devianza giovanile attraverso la socialità.

Senza sottovalutare il ruolo svolto dalla digitalizzazione e i vantaggi  derivanti dall’impiego dell’AI per sviluppare soluzioni innovative che favoriscono l’inclusione attraverso lo sport, nonché per reperire informazioni e risorse utili anche ai fini dell’attivazione di Startup innovative a vocazione sociale[44] che siano frutto di una riflessione condivisa su questi temi e l’occasione per stimolare conoscenza e sviluppare nuove progettualità grazie alla convergenza tra sport, nuove tecnologie e obiettivi di inclusione sociale per la costruzione di un modello di Open Next Generation, ovvero di una società in cui la diversità sia celebrata, le disuguaglianze siano superate e lo sport sia sempre più fonte di empowerment e strumento di “emancipazione delle donne, dei giovani, con e senza disabilità, delle comunità, utile al raggiungimento degli obiettivi della salute, dell’istruzione e dell’inclusione sociale”[45].

In quest’ottica, il Governo con la Riforma Valditara sul bullismo sollecita la rinegoziazione del PNRR con l’Europa al fine di incrementare l’investimento nello sport in una prospettiva educativa e pedagogica finalizzata, altresì, al recupero dell’identità dello sport e della visione (non pragmatica) dell’esistenza nello sport al di là del risultato. Tale obiettivo può essere centrato reinterpretando il legame tra lo sport e l’economia che non si declina esclusivamente secondo una logica di ‘profitto’ e di ‘mercato’ essendo soprattutto finalizzato alla piena realizzazione della persona, al rispetto della sua dignità e alla diffusione dei valori umani.

In ogni caso è certo che per effetto della riorganizzazione scolastica e sportiva il sindacato del G.A. si estenderà alla verifica dell’avvenuta implementazione del modello organizzativo ottimale con spazi e strutture dedite alla pratica sportiva.

*Professore associato di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”.

[1] A.C. 536 “Modifiche al codice penale, alla legge 29 maggio 2017, n. 71, e al regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404, convertito con modificazioni, dalla legge 27 maggio 1935, n. 835, in materia di prevenzione e contrasto del fenomeno del bullismo e di misura rieducative dei minori”; A.C. 891 “Modifiche alla legge 29 maggio 2017, n. 71, e altre disposizioni per il contrasto dei fenomeni del bullismo e del cyberbullismo”; A.C. 910 “Introduzione dell’art. 612-1 del codice penale, concernente i reati di bullismo e cyberbullismo, modifica dell’art. 731 del medesimo codice, in materia di inosservanza dell’obbligo di istruzione dei minori, e delega al Governo per l’adozione di disposizioni in materia di prevenzione e contrasto del bullismo e del cyberbullismo”.

[2] Il TU riporta la definizione del fenomeno di bullismo sotto forma di aggressione e/o molestie reiterate, da parte di una singola persona o di un gruppo di persone, in danno di un minore o di un gruppo di minori, idonee a provocare sentimenti di ansia, di timore, di isolamento o di emarginazione, attraverso atti o comportamenti vessatori, pressioni o violenze fisiche o psicologiche, istigazione al suicidio o all’autolesionismo, minacce o ricatti, furti o danneggiamenti, offese o derisioni.

• [3] Nell’ordine e nella sostanza, le principali novità possono essere così sintetizzate: a) obbligo di adottare un codice interno per la prevenzione e il contrasto del bullismo e del cyberbullismo e di costituire un’assemblea permanente di monitoraggio delle attività degli alunni che includa rappresentanti degli studenti, degli insegnanti, delle famiglie ed esperti del settore (art. 4); b) riconoscimento dell’importanza di fornire servizi di sostegno psicologico agli studenti per prevenire fattori di rischio o situazioni di disagio attraverso la presenza all’interno di ogni istituto di uno psicologo a supporto degli studenti e di servizi di coordinamento pedagogico per contribuire allo sviluppo delle potenzialità di crescita e partecipazione sociale; c) potenziamento del ruolo del DS nella gestione degli episodi di bullismo che coinvolgono gli studenti, con obbligo di segnalazione dei casi più gravi alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni per l’attivazione di misure amministrative; d) potenziamento del numero “Emergenza infanzia!”, gestito da Telefono Azzurro per fornire assistenza psicologica e giuridica alle vittime di bullismo e cyberbullismo rilevati periodicamente dall’Istat al fine di aggiornamento (portata, caratteristiche, soggetti più esposti al rischio, ecc.).

[4] In base a un’indagine condotta nell’ambito delle attività di ricerca del progetto Osservatorio sulle Tendenze Giovanili del gruppo Mutamenti sociali, valutazione e metodi (Musa) dell’Istituto di ricerche sulla popolazione e le politiche sociali del Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr-Irpps), i cui esiti sono stati pubblicati in International Journal of Environmental Research and Public Health 2021.

[5] D.M. 5 febbraio 2007, n. 16 recante “Linee di indirizzo generali ed azioni a livello nazionale per la prevenzione e la lotta al bullismo”, il D.M. 15 marzo 2007 “Linee di indirizzo utilizzo telefoni cellulari, la legge 29 maggio 2017, n. 71 “Disposizioni a tutela dei minori per la prevenzione ed il contrasto del fenomeno del cyberbullismo”. La riforma Valditara interviene sulle regole scolastiche in funzione di deterrenza per il rilevante impatto socio-culturale del fenomeno. Essa si snoda lungo tre direttrici:

I) Si precisa che il voto assegnato per la condotta è riferito a tutto l’anno scolastico e che nella valutazione dovrà essere dato particolare rilievo a eventuali atti violenti o di aggressione nei confronti degli insegnanti, di tutto il personale scolastico e degli studenti. Nelle scuole secondarie di I grado si ripristina la valutazione del comportamento, che sarà espressa in decimi e farà media, modificando così la riforma del 2017. La valutazione del comportamento inciderà sui crediti per l’ammissione all’Esame di Stato conclusivi della scuola secondaria di secondo grado. La normativa attuale, che presenta varie criticità e ambiguità, prevede che la bocciatura, a seguito di attribuzione di 5 per la condotta, sia attuata esclusivamente in presenza di gravi atti di violenza o di commissione di reati. Con la riforma si stabilisce invece che l’assegnazione del 5, e quindi della conseguente bocciatura, potrà avvenire anche a fronte di comportamenti che costituiscano gravi e reiterate violazioni del Regolamento di Istituto. L’assegnazione del 6 per la condotta genererà un debito scolastico (nella scuola secondaria di secondo grado) in materia di Educazione civica, che dovrà essere recuperato a settembre con una verifica avente ad oggetto i valori costituzionali e i valori di cittadinanza.

1. II) Si ritiene che la misura della sospensione, intesa come semplice allontanamento dalla scuola, sia del tutto inefficace e, anzi, possa generare conseguenze negative sullo studente. Si prevede pertanto che la sospensione fino a 2 giorni dalle lezioni in classe comporti più scuola, più impegno e più studio. Lo studente sospeso sarà coinvolto in attività scolastiche -assegnate dal consiglio di classe- di riflessione e di approfondimento sui temi legati ai comportamenti che hanno causato il provvedimento. Questo percorso si concluderà con la produzione di un elaborato critico su quanto è stato appreso, che sarà oggetto di opportuna valutazione da parte del consiglio di classe. Qualora la sospensione superi i 2 giorni, lo studente dovrà svolgere attività di cittadinanza solidale presso strutture convenzionate. La convenzione conterrà le opportune coperture assicurative.

III) Nel caso di sospensione superiore ai 2 giorni, se verrà ritenuto opportuno dal consiglio di classe, l’attività di cittadinanza solidale potrà proseguire oltre la durata della sospensione, e dunque anche dopo il rientro in classe dello studente, secondo principi di temporaneità, gradualità e proporzionalità. Ciò al fine di stimolare ulteriormente e verificare l’effettiva maturazione e responsabilizzazione del giovane rispetto all’accaduto. Le decisioni che riguardano queste misure saranno adottate dalle singole scuole, nello specifico dai consigli di classe, nel rispetto dell’autonomia scolastica.

[6] Non è trascurabile, infatti, che la sede eletta delle nuove e inedite forme di violenze verbali e psicologiche sia la Rete e, in particolare, i social network, attraverso i quali il popolo del web talvolta si distingue per atteggiamenti tutt’altro che commendevoli. All’interno di tale dinamica a geometria variabile, tra controllo dell’hate speech, dell’utilizzo informato di dati e informazioni, trasparenza nella gestione dei software di Intelligenza Artificiale, emerge la tematica del cyberbullismo, forma evoluta, pervasiva e, per certi versi, ancor più preoccupante del bullismo analogico. M. L. Genta, Le nuove tecnologie: possibili percorsi di rischio, in Ead. – A. Brighi – A. Guarini (a cura di), Cyberbullismo. Ricerche e strategie di intervento, Milano, Franco Angeli, 2013, p. 20, cit. anche da A. Meluzzi, Bullismo e cyberbullismo, Reggio Emilia, Imprimatur, 2015, p. 57. A. Stringi, G. Dioguardi, V. Caretti, Problematic internet use (piu) and cyberbulling in adolescence. Victimization, risky behaviour and perception of phenomenon among peers: a research, in Rassegna italiana di criminologia, 4/2022, 290 ss.

[7] L’art. 5, comma 1 della legge 29 maggio 2017, n. 71 «il Dirigente scolastico che venga a conoscenza di atti di cyberbullismo informi tempestivamente i soggetti esercenti la responsabilità genitoriale ovvero i tutori dei minori coinvolti e attivi adeguate azioni di carattere educativo». In particolare, egli organizza iniziative educative e culturali rivolte agli studenti, con l’obiettivo di renderli più consapevoli e responsabili in ambito digitale; progetta attività specifiche di formazione- prevenzione, quali laboratori su tematiche inerenti l’educazione alla cittadinanza e alla legalità. A tal fine, si avvale della collaborazione e del supporto del Consiglio d’Istituto che approva il Regolamento specificando le azioni sanzionatorie e/o riparative per le ipotesi di bullismo o cyberbullismo e del Collegio docenti che promuove scelte educative e didattiche ed organizza attività di formazione in materia di bullismo, cyberbullismo ed educazione digitale a scopo di sensibilizzazione degli studenti. Quest’ultimo approva i protocolli di segnalazione e intervento proposti dal Team antibullismo, ferma restando l’iniziativa di ciascun docente per fini di promozione e trasmissione dei valori e di indirizzo nell’utilizzo della rete e l’obbligo di segnalazione di eventuali episodi di bullismo e/o cyberbullismo al referente scolastico o al Team Antibullismo d’Istituto, al fine di avviare una strategia d’intervento concordata e tempestiva in stretta collaborazione con i coordinatori di classe (tenuti a riportare nei verbali del Consiglio di classe i casi di bullismo, le sanzioni e le attività di recupero) e il personale ATA che svolge un ruolo di vigilanza attiva in tutti i luoghi frequentati dagli studenti e per tutta la durata delle attività scolastiche ed extrascolastiche, in sede e anche all’esterno; di formazione e di segnalazione e di intervento nei modi e nei termini previsti dal Regolamento di Istituto.

[8] P. Calamandrei, Difendiamo la scuola democratica, in Scuola democratica, n. 2/1950 e ora in Id., Per la scuola, Palermo, 2008, 85. M. Messori, L. Torchia, Suggerimenti a-tecnici per una nuova politica dell’istruzione, in Astrid Rassegna, n. 2/2021, 3. N. Acocella, La scuola: acquisizione di un patrimonio culturale dato o sviluppo di nuove cognizioni, valori e modelli di comportamento? (parte I), in La Comunità Internazionale, 3/2021, 445 ss. E. Carloni, Il diritto all’istruzione come diritto di Cittadinanza, in A. Bartolini – A. Pioggia (a cura di), Cittadinanze amministrative. A 150 dall’unificazione amministrativa italiana. Vol. VIII, Firenze, 2016, 81 ss.

[9] In base alle previsioni della legge n. 107/2015 come integrata dalla legge n. 71/2017 fino al più recente D.M. 13 gennaio 2021, n. 18. L’aggiornamento 2021 delle Linee Guida per la prevenzione e il contrasto del Bullismo e Cyberbullismo fornisce indicazioni a dirigenti, docenti e operatori scolastici per ridurre e contrastare tali fenomeni avvalendosi dei fondi e degli strumenti messi a disposizione dal Decreto 18 maggio 2022, prot. n. 1176 da destinare agli Uffici Scolastici Regionali.

[10] Specificamente sul bullismo a scuola e il riparto dell’onere probatorio, cfr., di recente, Corte cost., 21 maggio 2021, n.106. Cass. Civ., Sez. III, 10 settembre 2019, n.22541

Trib. L’Aquila, 7 giugno 2023, n. 410. Trib. Firenze, sez. II, 1 ottobre 2021, n. 2446. Trib. Potenza, 12 aprile 2021, n. 480.

[11] Cass., pen. Sez. III, ord. 19 settembre 2019, n. 22541.

• [12] Il pensiero va alle vittime vittime di adolescenti iperconnessi, sedentari, sregolati, figli di genitori disorientati e inermi che a causa del loro immobilismo sono additati quali principali responsabili della deriva educativa dei loro figli diventandone in molti casi addirittura complici; a coloro che al contrario prendono coscienza del loro “fallimento” e si adoperano costantemente nella ricerca di nuovi stili genitoriali e modelli educativi.

In tutti i casi trattasi di ipotesi di responsabilità speciale ex art. 2048 cc. Su cui di recente, amplius, L. Molinari- V. Fargione, La responsabilità dei genitori, degli insegnanti e dei tutori, in Danno e resp. E. Battelli, La responsabilità per il danno causato alla persona del minore, in Europa e Diritto Privato, 1/2020, spec. §2. Id., Minori e social network: cyberbullismo e limiti della parental responsibility, in Corr. Giur. n. 10/2021, 1269 ss. B. Agostinelli, L’educazione della prole tra antiche prerogative genitoriali e nuovo interesse del minore, in Riv. dir. civ., 1/2021, 155 ss.

[13] P. Maci, Il cortocircuito del sistema istruzione tra emergenza sanitaria ed emergenza educativa, in www.Dirittifondamentali.it (n. 2/2021). G. Laneve (a cura di), La scuola nella pandemia. Dialogo multidisciplinare (EUM), 2020. M. Troisi, Il Sistema Nazionale d’Istruzione di fronte alle restrizioni per la pandemia da COVID-19. Molte ombre e qualche luce (da cui ripartire), in Le Regioni, n. 4/2020, 765 ss.; V. Satta, Tutela della salute e garanzia del diritto all’istruzione nello stato di emergenza. Nuove opportunità e vecchi problemi alla sfida della pandemia, in Corti supreme e salute, n. 3/2020, 2. F. Angelini, La scuola nella Costituzione: bilancio e letture prospettiche, in Dir. cost., 3/2021, 11 ss. analizza il ruolo della scuola e l’evoluzione della disciplina dal punto di vista organizzativo, della libertà di insegnamento e del diritto all’istruzione, illustrando i profili problematici, le questioni ancora aperte e le prospettive future su cui pesano inevitabilmente gli esiti della crisi pandemica.

[14] E’questa la soluzione individuata dalla Corte costituzionale per bilanciare gli opposti valori in gioco, l’effettività della tutela giurisdizionale e l’autonomia dell’ordinamento sportivo precisando che la regolamentazione statale non può spingersi oltre i “limiti di quanto risulta necessario al bilanciamento (dell’) ordinamento (sportivo) con il rispetto delle altre garanzie costituzionali che possono venire in rilievo, fra le quali …il diritto di difesa e il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale presidiati dagli artt. 24,103 e 113 Cost.” (cfr., Corte Cost. 11 febbraio 2011, n. 49, punto 4.5 cons. dir. commentata da E. Lubrano, La Corte costituzionale n. 49/2011: nascita della giurisdizione meramente risarcitoria o fine della giurisdizione amministrativa in materia disciplina- re sportiva?, in www.giustamm.it, 2011. A. De Silvestri, La Corte costituzionale “azzoppa” il diritto d’azione dei tesserati e delle affiliate, in www.giustiziasportiva.it, 2011. F. Blando, Sanzioni sportive, sindacato giurisdizionale, responsabilità risarcitoria, in Danno e resp. 10/2011, 919, spec. 924 ss.

Corte cost. 25 giugno 2019, n. 160 commentata da F.G. Scoca, Autonomia sportiva e pienezza della tutela giurisdizionale, in Giur. Cost., 1687; E. Lubrano, La giurisdizione meramente risarcitoria del giudice amministrativo in materia disciplinare sportiva: la Corte costituzionale (n. 160/2019) “spreca” un’occasione per la riaffermazione dell’effettività e della pienezza della tutela e della giurisdizione, in www.federalismi.it (18 dicembre 2019). G.P. Cirillo, La Giustizia Sportiva in Italia, in www.giustizia-amministrativa.it; G. Manfredi, Ordinamento statale e ordinamento sportivo, tra pluralismo giuridico e diritto globale, in Dir. amm. 2021, 307). Cass. SS.UU., sentenza n. 33526/2018 e n. 4850/2021. Cons. Stato, Sez. V, 22 agosto 2018, n. ha ammesso il risarcimento dei danni subiti in seguito alla «lesione interna ad un ordinario e corretto sviluppo della “attività sportiva” da parte di una sanzione sportiva illegittima. Cons. Stato, sez. V, 5 febbraio 2019, n. 880. TAR Lazio, sez. I, 15 gennaio 2021, n. 556.  Da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2023, n. 7875 ha dichiarato inammissibili per difetto assoluto di giurisdizione i ricorsi proposti avverso le valutazioni di condotte disciplinari sportive.

[15] TAR Campania – Napoli, sez. IV, 8 novembre 2018, n.6508 ha ritenuto legittima l’attribuzione, da parte del Consiglio di Classe, di un voto negativo in condotta ad una alunna che su un gruppo “whats-app” abbia usato espressioni ingiuriose e offensive nei confronti di una compagna, a nulla rilevando che tale condotta sia stata tenuta al di fuori dell’orario scolastico e su un mezzo non ufficiale.

[16] Di recente, TAR Umbria, 30 marzo 2023, n. 90. TAR Piemonte sentenza n. 4415/2017. Sul rigore della motivazione del provvedimento di sospensione e/o espulsione in ossequio ai principi di proporzionalità e ragionevolezza della sanzione, cfr. TAR Lazio- Roma, sez. II bis, 12 giugno 2018, n. 6557). M. Cavino, F. Cortese, La scuola. Esperienze e prospettive costituzionali, ivi, 5 ss. F. Cortese, La Costituzione scolastica: radici, temi e risultati, in Riv. trim.dir.pubbl., 1/2018, 45 ss. hanno analizzato, ciascuno dalla propria prospettiva, il ruolo della scuola e l’evoluzione della disciplina costituzionale nel quadro delle Riforme del settore, soffermandosi in particolare sui profili organizzativi e di tutela del diritto sociale fondamentale all’istruzione.

[17] G. Lombardi, Obbligo scolastico ed inderogabilità dei doveri costituzionali, in Giur. it., 1967, 1089 ss.; U. Pototschning, Istruzione (diritto alla), in Enc. dir., XXIII, Milano, 1973, 96 ss., Id., Insegnamento, istruzione e scuola, in Giur. Cost., 1961, 388 ss. S. Cassese, La scuola: ideali costituenti e norme costituzionali, in Giur. cost., n. 1/1974, 3649 ss.; C. Marzuoli, Istruzione: libertà e servizio pubblico, in ID. (a cura di), Istruzione e servizio pubblico, Bologna, 2003,19. G. Corso, Principi costituzionali sull’istruzione, ivi, 38; A. Sandulli, voce Istruzione, in S. Cassese (diretto da), Diz. dir. pubbl., IV, Milano, 2006, 3309.

[18] Si rinvia in proposito alle considerazioni sempre attuali di A. Sandulli, Contro il mercato dell’istruzione scolastica, in www.Costituzionalismo.it, fasc. 1/2009. M. Clarich, Riforme amministrative e sviluppo economico, in Riv. it. dir. pubbl., 1/2020.

[19] Trattasi di una deroga biennale temporanea fino al 2026 allorquando si procederà alla cancellazione di oltre 150 istituzioni scolastiche autonome.

[20] G. Marazzita, Il riconoscimento del valore costituzionale dell’attività sportiva, in www.federalismi.it (10 gennaio 2024).

[21] F.P. Luiso, La Giustizia Sportiva, 1975 ha, infatti, osservato «nel clima, anche di indigenza materiale, in cui è nata la Costituzione, lo sport non abbia assunto agli occhi del Costituente quella rilevanza che oggi, indubbiamente, ha».

[22] Corte cost. 11 febbraio 2011, n. 49, cit.

[23] Cfr., E. Lubrano, op. cit., spec.§ 2, 241 ss.

[24] Ex multis, B. Nascimbene, S. Bastianon, Diritto europeo dello sport, Torino, 2011; S.M. Carbone, Lo sport e il diritto dell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, in Studi sull’integrazione europea, n. 3/2010. B. Nascimbene – S. Bastianon, Lo sport e il diritto comunitario, in M. Vellano – E. Greppi (a cura di), Diritto internazionale dello sport, Giappichelli, Torino, 2010; S. Bastianon, L’Europa e lo sport: profili giuridici, economici e sociali, Giappichelli, Torino, 2015.

[25] A proposito del ruolo dello Stato promotore dello sport e della tutela, cfr., Corte cost. 25 marzo 1976, n. 57 ha chiarito «lo sport è un’attività umana cui si riconosce un interesse pubblico tale da richiederne la protezione e l’incoraggiamento da parte dello Stato».

[26] Il fenomeno sportivo dall’accezione particolarmente ampia e onnicomprensiva, identifica altresì un diritto sociale, culturale, educativo e trasversale finora tutelato solo indirettamente dall’art. 117, comma 3, Cost. In senso contrario, G. Marazzita, op. cit., 129-131 secondo cui lo sport non è un diritto ex se, ma «rappresenta una delle possibili finalità di esercizio dei diritti inviolabili».

[27] Id.,131. L’A. chiarisce che la promozione dello sport fra i compiti primari del welfare rileva ai fini della garanzia del principio di uguaglianza sostanziale e che il rilievo primario dello sport (…) potrà contribuire anche a delineare i confini e il contenuto, sia dell’utilità sociale, quale limite all’iniziativa economica ex art. 41 Cost., sia della funzione sociale della proprietà ex art. 42 Cost. e ancora che la nuova disposizione potrà divenire parametro nel giudizio di costituzionalità delle leggi che negassero il rilievo primario allo sport.

[28] Così, M. Volpi nell’articolo “Lo sport entra in Costituzione: e quindi?” pubblicato su www.pagellapolitica.it.

[29] Vengono qui in rilievo soprattutto gli sport che da sempre hanno dimostrato una particolare vocazione a mobilitare le masse, in primis il calcio. Esso identifica un sistema complesso del tutto peculiare che ha avuto un’evoluzione sui generis: da fenomeno aggregativo di soggetti impegnati nella pratica sportiva, che in forma sostanzialmente associazionistico-ricreativa operavano senza il perseguimento di finalità lucrative, esso ha conosciuto una rapida espansione acquisendo una notevole popolarità, al punto da diventare un’attività senza precedenti per coinvolgimento e séguito e lo sport più popolare al mondo.

L’aumento dimensionale dal punto di vista economico – quale diretta conseguenza della nascita delle federazioni per la gestione e l’organizzazione dei campionati nazionali, delle istituzioni a livello europeo e mondiale per la cura degli interessi del gioco nelle loro aree di competenza e della circolazione di capitali nel sistema – hanno fatto sì che il calcio divenisse sempre più prestigioso e blasonato. Attualmente esso è inteso come settore industriale, unico nel suo genere, estremamente rischioso e dinamico, influenzabile da molteplici avvenimenti imprevedibili e a volte casuali e che, in quanto tale, presenta aspetti positivi ma anche negativi su cui intervenire attraverso una adeguata regolamentazione con l’ausilio di norme e politiche di gestione.

Il calcio consente, altresì, di cogliere «i tratti più significativi e problematici dell’ordinamento del calcio (governato da istituzioni e regole del tutto peculiari, oltre che di maggiore complessità rispetto a quelle di altri settori sportivi, in conseguenza del livello di sviluppo del fenomeno), nel rapporto con l’ordinamento generale, rispetto ai quali si manifestano più evidenti ‘anomalie’ rispetto ad alcuni principi fondamentali propri dello Stato di diritto contemporaneo» e agli interessi di rilevanza primaria qualificati come pubblici dall’ordinamento generale e dagli interessi di soggetti diversi da quelli direttamente coinvolti nell’attività sportiva; e in considerazione degli effetti, spesso anche rilevanti, che dalle dinamiche interne all’ordinamento del calcio possono derivare in numerosi e rilevanti settori dell’ordinamento generale).

Il che se, da un lato, costituisce una conseguenza dell’evoluzione dell’«organizzazione (e della disciplina) del giuoco del calcio» (G. Martini, Ordinamento del calcio e ordinamento giuridico generale. Il diritto amministrativo in un settore di rilevante interesse economico-sociale, ES, Napoli, 2023, 15 ss. sviluppando le considerazioni svolte da G. Clemente di San Luca (a cura di), Campionato di calcio e Stato di diritto, ES, Napoli, 2018, passim. Spunti di riflessione si rinvengono anche in Id., Calcio e diritto nel prisma della passione azzurra, ES, Napoli, 2023) la quale «(…) si è andata da tempo trasformando in una mastodontica impresa dello spettacolo che movimenta affari e business miliardari, addirittura riferibili a società di capitali, alcune delle quali quotate in borsa» (Trib. Napoli, sez. III civ., 30 luglio 2004, n. 995 e Corte cost. 25 giugno 2019, n. 160, cit.), non va sottovalutata affatto «la valenza generale rivestita dalle questioni che investono l’ordinamento del calcio, il quale può a pieno titolo diventare una cartina di tornasole attraverso cui guardare (le) più tradizionali problematiche giuridiche» (L. Ferrara, L’ordinamento sportivo. Meno e più della libertà privata, in Dir. pubbl. 2007, 1 ss.).

[30] L. Casini, Il diritto globale dello sport, Milano, 2010. M.F. Serra, Considerazioni sul global legal pluralism, in Nomos. Le attualità nel diritto, 1, 2018.

[31] In questo senso, già G. Guarino, Lo sport quale “formazione sociale”, in Scritti in onore di Aldo Piras, Milano, 1996, spec. 348. Di recente, T.E. Frosini, La dimensione costituzionale dello sport, in www.federalismi.it (23 febbraio 2022). L’A. ha declinato la dimensione costituzionale dello sport ricavandola in via interpretativa dagli artt. 2, 3, 18, 32 e 117 Cost. sulla scorta della teoria elaborata da F. Modugno, I nuovi diritti nella giurisprudenza costituzionale, Torino, 1995, passim. Nonostante l’infelice formulazione della disposizione potrebbe far pensare a una svista o, peggio, a una precisa scelta del legislatore, in realtà essa non può che essere interpretata come il riconoscimento implicito di un «vero e proprio diritto autonomo o quantomeno come elemento funzionale al diritto alla salute» (E. Lubrano, Il diritto allo sport come diritto fondamentale in prospettiva anche costituzionale, in www.dirittifondamentali.it, fasc. 2/2020). F. Fracchia, “Costituzione scolastica”: bilancio e letture prospettiche, in Dir. cost., 3/2021, 47 ss. A ragione lo sport è stato considerato un «ascensore sociale» (I.A. Nicotra, La staffetta dei diritti e dei doveri oltre le crisi, ES, Napoli 2022, 180) idoneo ad annullare le diseguaglianze, che ben dimostra la «costante tensione trasformativa» insita nella previsione di cui all’art. 3 Cost, nel suo «tentativo di superare il momento formale e far poggiare il diritto sulla realtà sociale, portando la norma giuridica a contatto con la realtà effettiva» (C. Giorgi, L’uguaglianza tra diritto e storia (italiana). Momenti e figure di un principio costituzionale, in www.costituzionalismo.it, 3/2017, 59).

[32] La dimensione organizzativa e le caratteristiche del fenomeno sportivo a cavallo tra il XIX e il XX secolo hanno condotto alla concezione dell’ordinamento sportivo quale ordinamento giuridico settoriale in presenza delle caratteristiche necessarie (plurisoggettività, organizzazione e formazione propria) elaborata da M.S. Giannini (Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv. dir. sport., 1-2/1949, 10 ss.; Id., Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in Riv. trim. dir. pubb., 8/1958, 219-240; Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, ivi, 1996, 671 ss.) contrapposta alla tesi del pluralismo degli ordinamenti giuridici di S. Romano (L’ordinamento giuridico, Firenze, 1918) sviluppata da W. Cesarini Sforza (Il diritto dei privati, in Riv. it. sc. giur.,1929, rist. 1963, 34 ss.; La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro it., 18, 1933, ora in Riv. dir. sport., 1969, 359 ss.) e dalla dottrina successiva che ne ha seguito l’evoluzione – dall’entrata in vigore della Costituzione fino e anche oltre la Riforma del Titolo V – e le alterne vicende, da una situazione di sostanziale indifferenza nei confronti del fenomeno al tentativo di attrazione dell’ordinamento sportivo in quello statale, fino alla rivitalizzazione del modello pluralistico al fine di tutelare l’autonomia dell’ordinamento sportivo in base alle previsioni costituzionali. Su questi temi, cfr., R. F. Modugno, Pluralismo degli ordinamenti giuridici, ad vocem, in Enc. Dir., XXXIV, Milano 1985 23 e L. Ferrara, L’ordinamento sportivo: meno e più della libertà privata, in Dir. pubbl., 2007, 15 ss.; R. Morzenti Pellegrini, L’evoluzione dei rapporti fra fenomeno sportivo e ordinamento statale, cit., 52; G. Clemente di San Luca, Dei limiti all’autonomia dell’ordinamento sportivo. Riflessioni intorno a calcio e diritto, in Dir. pubbl., 2007, 59 ss.; N. Paolantonio, Ancora su sport e giustizia (nota a Cons. reg. sic. 8 novembre 2007 n. 1048), in Foro amm. CDS, 2007, 6, 3537 ss.; A. Romano Tassone, Pluralità degli ordinamenti giuridici e tutela giurisdizionale, in AA.VV., Ordinamento sportivo e calcio professionistico tra diritto ed economia, Milano, 2009.  M. Mancini, Attività sportive “ufficiali”, intervento pubblico e sussidiarietà, Padova, 2012, 27 ss.; R. Perez, Disciplina statale e disciplina sportiva nell’ordinamento dello sport, in Scritti in onore di M. S. Giannini, vol. I, Milano 1988, 524 ss.; G. Napolitano, La nuova disciplina dell’organizzazione sportiva italiana, in Riv. dir. sport., 3/1999, 617 ss.; B. Marchetti, Lo sport, in S. Cassese, Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano 2003, 926 ss.; P. Zatti, Ordinamento sportivo e ordinamento giuridico statuale tra ‘autonomia’ e ‘riserva di giurisdizione’. Dal ‘diritto dei privati’ all’ordinamento settoriale’ verso la lex sportiva?, in Rass. dir. econ. dello sport, 2-3/2007, 316 ss.; G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti giuridici e tutela giurisdizionale. I rapporti tra giustizia sociale e giustizia sportiva, Torino 2007; C. Alvisi (a cura di), Il diritto sportivo nel contesto nazionale ed europeo, Torino 2007; R. Morzenti Pellegrini, L’evoluzione dei rapporti fra fenomeno sportivo e ordinamento statale, Milano 2007; S. Massera, Sport e ordinamenti giuridici: tensioni e tendenze nel diritto vivente in una prospettiva multilaterale, in Dir. pubbl., 2008, 113 ss.; P. Grossi, Sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, in Dir. amm., 1-2, 2012, 3; G. Manfredi, Ordinamento statale e ordinamento sportivo, tra pluralismo giuridico e diritto globale, ivi, 3, 2012, 299 ss. F. Cardarelli, Morfologia dell’ordinamento sportivo, in Amministrativ@mente, fasc. 1/2022 ha chiarito “Non appare possibile una operazione riduzionistica o addirittura negazionistica dell’ordinamento sportivo, se non altro per la ragione formale della sua espressione letterale in testi normativi primari e, sia pure coi i caveat concettuali denunciati nella nostra Costituzione”. Su tale premessa, l’A. ha affermato che «la ricerca di una dimensione dell’ordinamento sportivo si renda necessaria proprio per stabilire quali siano le invarianti della sua morfologia, quali siano i principi intorno ai quali si sono consolidate regole e prassi che non sono suscettibili di appropriazione e finanche di sindacato da parte delle istituzioni statali».

Analizzando il problema dei confini dell’ordinamento del calcio, G. Martini, op. cit., 27 ha osservato che «alla previsione dell’«ordinamento sportivo» nel catalogo delle materie di potestà legislativa concorrente Stato-Regioni ha fatto seguito una esigua produzione normativa, la quale tratta, inoltre, il fenomeno sportivo in materia del tutto omogenea, al di fuori di ogni considerazione riguardante la eterogeneità e la differente rilevanza sociale, e soprattutto economica, dei fenomeni sportivi, che vengono così irragionevolmente accomunati».

[33] M. F. Serra, Autonomia differenziata e ‘ordinamento sportivo’, in www.federalismi (5 agosto 2020) ha confrontato l’art. 116, comma 3, Cost. con l’ordinamento sportivo evidenziando le difficoltà dell’organizzazione sportiva di conciliare monismo e pluralismo e di coesistenza tra principi e contenuti normativi provenienti da fonti diverse.

[34] Corte cost. 22 dicembre 2023, n. 223.

[35] Per un approfondimento sul tema, sia consentito rinviare a M. D’Arienzo, Emergenza economica e riorganizzazione scolastica e didattica, ovvero come conciliare razionalizzazione della spesa, libertà d’insegnamento e diritto all’istruzione, in F. Zammartino (a cura di), Stati di crisi e sistema delle fonti del diritto, ES, Napoli, 2023.

[36] Nel 75° anniversario dell’entrata in vigore della Costituzione e all’esito della Settimana europea dello sport la costituzionalizzazione dell’attività sportiva costituisce il giusto riconoscimento della dimensione individuale e collettiva di un fenomeno dall’accezione particolarmente ampia e onnicomprensiva inscindibilmente correlato alla tutela della salute ma al contempo inevitabilmente influenzato dagli interessi economici e politici che ne hanno trasformato i modelli di gioco e dagli effetti della globalizzazione. Il riconoscimento del contributo dello sport al raggiungimento di obiettivi di sviluppo sostenibile in contesti territoriali eterogenei dimostra il rinnovato interesse soprattutto culturale nei confronti di un fenomeno in trasformazione da parte delle Istituzioni, associazioni ed enti territoriali che assumono su di sé il compito e la responsabilità di rendere “la realizzazione del diritto (allo sport) parte essenziale dell’esperienza (individuale), contribuendo alla crescita complessiva come persone e come cittadini”, in attuazione dell’art. 3, comma 2, Cost. Il virgolettato è tratto da G. Arena, Un approccio sistemico all’amministrazione condivisa, in G. Arena- M. Bombardelli (a cura di), L’amministrazione condivisa, ES, Napoli, 2022. Sulla rilevanza sociale, economica e culturale dello sport, di recente, cfr., L. Melica, Sport e “diritti” in Italia e nel mondo, Bologna, 2022, passim.

[37] In questo senso si è espresso A. Celotto in una recente intervista apparsa in un articolo dal titolo “Lo sport entra in Costituzione: e quindi?, reperibile su www.pagellapolitica.it

2016. Fracchia, P. Pantalone, Il sistema di istruzione in Italia e lo sviluppo della personalità del discente. Una complessa interazione tra libertà, diritti, doveri e oneri, in Jus Gentium, Curitiba, vol.7, n. 2, pp. 105-124, jul./dez. 2016.

[38] M. Di Masi, Dall’etica alla costituzionalizzazione dello sport. Brevi note sulla riforma dell’articolo 33 della Costituzione, in www.federalismi.it (6 settembre 2023).

[39]  Decreto Milleproroghe 2024, pubblicato in GU 30 dicembre 2023, n. 303.

[40] Come nel caso dell’annullamento del provvedimento con cui la vittima di bullismo che aveva totalizzato un numero di assenze troppo elevato non è stata ammessa alla classe successiva nonostante i genitori avessero denunciato al DS l’accaduto e il riconoscimento di un livello di preparazione ampiamente positivo e ben oltre la media necessaria alla promozione. Il TAR, quindi, ha ordinato un nuovo scrutinio nei successivi 15 gg. in quanto “non è stata valutata, in ragione della particolare situazione di disagio nella quale si è venuta a trovare la ragazza, la possibilità di una deroga ad personam del limite massimo di assenze consentito” (TAR Sardegna, sez. I, 16 settembre 2022, n. 613).

[41] E’ quanto affermato dal Ministro Valditara all’indomani della sentenza con cui il TAR Lazio (Sez. III bis, 3 agosto 2023, n. 13042) ha ammesso alla classe successiva una ragazzina iscritta in prima media che avendo accumulato sei insufficienze non era stata ammessa alla classe successiva. Il TAR ha accolto il ricorso dei genitori rilevando che ella era comunque riuscita a recuperare diverse insufficienze, gravi e lievi, che avevano determinato una situazione “globalmente lacunosa” nel primo quadrimestre. IL TAR ha annullato i provvedimenti impugnati ed affermando la responsabilità della scuola per la mancata predisposizione di “sistemi di ausilio e di supporto per il recupero”. Affermando il principio secondo cui la bocciatura costituisce l’extrema ratio, tale da richiedere una motivazione rafforzata (cfr., TAR Valle d’Aosta, 28 agosto 2023, n. 42. TAR Veneto, 23 agosto 2023, n. 1211), la decisione ha suscitato clamore e preoccupazione da parte del Ministero e dei docenti i quali si sono lamentati delle illegittime incursioni del GA che ne avrebbe delegittimato il ruolo e l’operato innescando un processo di deresponsabilizzazione di genitori e alunni.

[42] In disparte le perplessità legate al ricorso sempre più frequente alla decretazione d’urgenza, il Decreto Agenda Sud da cui prende il nome il progetto volto a contrastare la dispersione scolastica nei Comuni più degradati del Mezzogiorno ne costituisce la prova evidente.

[43] Nel Piano emerge l’importanza di «valorizzare, anche attraverso l’affiancamento di tutor sportivi scolastici, le competenze legate all’attività motoria e sportiva nella scuola primaria, per le loro valenze trasversali e per la promozione di stili di vita salutari, al fine di contrastare la dispersione scolastica, garantire l’inclusione sociale, favorire lo star bene con se stessi e con gli altri, scoprire e orientare le attitudini personali, per il pieno sviluppo del potenziale di ciascun individuo».

In totale le risorse stanziate ammontano a 700 milioni di euro di competenza del Dipartimento per lo Sport da impiegare per la costruzione e la riqualificazione di impianti sportivi, ubicati in aree svantaggiate del Paese comprese le periferie metropolitane; la distribuzione di attrezzature sportive per le aree svantaggiate; il completamento e l’adeguamento di impianti sportivi esistenti). L’obiettivo, dunque, è quello di costruire o adeguare strutturalmente circa 400 edifici da destinare a palestre o strutture sportive. Sull’emergenza sociale originata dal bullismo nella forma analogica e digitale che continua a destare preoccupazione, cfr., T. Boeri – R. Perotti, PNNR. La grande abbuffata, Feltrinelli, 2023.

[44] G. Visconti, Le start-up innovative a vocazione sociale, in Cooperative e enti non profit, 11-12/2022, 18 ss. L. Gili, Il Codice del Terzo settore ed i rapporti collaborativi con la P.A., in Urb. e App., 1/2018, 15.

[45] Il virgolettato è tratto dall’Agenda 2030.

L'articolo Il rispetto della persona e delle regole nella società del benessere: gli antidoti contro il bullismo giovanile nel prisma delle riforme costituzionali e settoriali. proviene da Giustamm.

1. per i primi quattro giorni, lo strumento dell’assenza ingiustificata. Sull’aspetto retributivo, sul quale il legislatore sembra non esprimersi con la chiarezza necessaria[19] (lasciando tuttavia intendere la compensabilità, diversamente da quanto previsto per il quinto giorno e i successivi), il TAR non censura quanto espresso dal Ministero secondo il quale la retribuzione non spetta in ogni caso in cui la prestazione non sia effettuata dal lavoratore (dunque anche nei primi quattro giorni, prima della sospensione), per il rispetto del sinallagma[20]. A tale proposito, la norma stabilisce poi che l’assenza sia “ingiustificata” ma non ingiustificabile, perciò può ritersi ammissibile la copertura dell’assenza con strumenti compatibili (smaltimento plusorario, permessi da recuperare, ferie, etc.), essendo nei primi quattro giorni il rapporto non sospeso[21].
2. dal quinto giorno, lo strumento della sospensione dal rapporto, espressamente senza retribuzione e dunque senza contribuzione previdenziale (riconducibile alle forme di congedo o aspettativa senza assegni/contributi, previsti dalla legge per il personale in regime di diritto pubblico e/o dal CCNL per il personale contrattualizzato, in deroga ai relativi limiti temporali, non riconducibile alla sospensione disciplinare). La sospensione congela reciprocamente gli obblighi prestazionali e dovrebbe durare fino a quando il dipendente dimostri di essere in possesso del requisito di idoneità per la prestazione lavorativa in presenza.

• il diritto alla salute non è intangibile, e su questo molto è stato scritto[24];
• la certificazione verde è ottenibile con modalità alternative (tampone) che lasciano al dipendente un’opzione diversa dal vaccino.

Note

L'articolo La certificazione verde per il personale scolastico e universitario: spigolature di diritto amministrativo e di diritto del lavoro. proviene da Giustamm.

Una recente sentenza della Corte costituzionale, la n. 279 del 2005, contiene alcune affermazioni circa il rapporto tra disciplina del rapporto di lavoro pubblico e disciplina dell’organizzazione degli uffici che sembrano riproporre l’orientamento a ricondurre all’ordinamento degli uffici la disciplina del lavoro pubblico, con conseguente netta differenziazione del lavoro pubblico rispetto al lavoro privato, e ispirarsi ad una linea di pensiero opposta a quella che ha caratterizzato la stagione delle riforme amministrative dell’ultimo decennio.La sentenza n.279 presenta, per la verità, più di un profilo interessante. Essa interviene in materia di istruzione, e rappresenta innanzi tutto un importante contributo di chiarificazione circa la complessa questione del riparto di competenze tra Stato e Regioni: in essa la Corte prende infatti esplicitamente posizione in merito alla discussa identificazione delle norme generali in materia di istruzione che l’art.117 c2 lett. n) Cost attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato, affermando la loro diversità rispetto ai principi fondamentali di cui all’art.117 c.3[1]. Vi sono peraltro ulteriori profili di interesse della sentenza, su cui si intende qui specificamente richiamare l’attenzione, i quali pur essendo strettamente intrecciati con la questione del riparto di competenze in materia di istruzione, sembrano avere una portata più ampia, investendo la questione più generale della regolazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni.In particolare vengono in considerazione al riguardo i punti 6.1 e 10.1 del cons. in diritto, dove si legge che “la definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato”, così come la disciplina ”in via diretta” della sua utilizzazione attengono alla “materia del rapporto di lavoro del personale statale” e come tale “rientrano sicuramente nella competenza statale esclusiva di cui all’art.117 c.2 lett.g) della Costituzione ( organizzazione amministrativa dello Stato)”. Si tratta di affermazioni di notevole rilievo. La Corte rileva innanzi tutto che lo stato giuridico dei docenti attiene alla materia del rapporto di lavoro prima ancora che a quella dell’istruzione, e che la disciplina di alcuni ambiti di esso non mette perciò in discussione la sfera regionale di competenza in materia di istruzione. In secondo luogo essa afferma che la materia del rapporto di lavoro del personale statale rientra in quella dell’organizzazione amministrativa dello Stato.Le implicazioni di tali affermazioni riguardano in primo luogo la materia dell’istruzione. In conseguenza di esse, si delinea infatti un nuovo titolo per l’intervento legislativo dello Stato in materia di istruzione, a carattere esclusivo: accanto alla competenza statale esclusiva relativa alla definizione delle norme generali e alla determinazione dei l.e.p., e accanto alla competenza statale relativa all’individuazione dei principi fondamentali della materia di cui al c.3 dell’art.117, lo Stato interviene anche attraverso la disciplina del rapporto di lavoro del personale docente, in quanto ricompresa nella competenza statale esclusiva in materia di “ordinamento e organizzazione am ministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”. Non solo: il riferimento della Corte alla lett.g) del c.2 dell’art.117 sembra comportare la ricomprensione nell’ambito dell’organizzazione dello Stato degli istituti scolastici. Questi non possono dunque essere configurati come enti pubblici, ma solo come organi con personalità giuridica. La Corte, che già in precedenza ( nella sent. n.13 del 2004[2]) aveva dimostrato una notevole tiepidezza nei confronti di una concezione ampia dell’autonomia scolastica, sembra qui ancora più decisamente avallare un’interpretazione riduttiva di questa: se l’entificazione non comporta necessariamente un’autonomia di tipo istituzionale, e può sussistere pur in presenza di relazioni di stretta strumentalità, è certo che la qualificazione di organo con personalità giuridica è indice di un’autonomia meramente gestionale.Come si è prima accennato, le affermazioni di cui ai punti 6 e 10 della sentenza hanno anche implicazioni di portata più generale. Esse mettono infatti in discussione quella distinzione tra organizzazione degli uffici e rapporto di lavoro che a partire dal 1993 ha costituito una delle linee portanti della politica di riforma della p.a. e più in particolare del lavoro pubblico; al tempo stesso, esse sembrano contraddire la stessa giurisprudenza costituzionale che – da ultimo nella sent.n.2 del 2004 – riconduce la disciplina dei rapporti di lavoro – alle dipendenze da soggetti pubblici come da soggetti privati – alla materia dell’ordinamento civile. Riportando la disciplina del rapporto di lavoro nell’alveo dell’organizzazione degli uffici, la sentenza torna a ragionare nei termini tradizionali del impiego pubblico, come si deduce anche da quell’accento posto sul carattere statale del personale, che non avrebbe ragion d’essere nel quadro di una riconduzione dei rapporti di lavoro pubblico nell’ordinamento civile[3]. E’ possibile che l’affermazione si fondi su una interpretazione fortemente riduttiva della esclusiva competenza statale in materia di ordinamento civile, riferendola alla disciplina strettamente privatistica dei rapporti di lavoro ( una interpretazione propugnata qualche tempo fa anche dalla Corte dei conti, nella relazione al Parlamento per l’esercizio 2001). E’ possibile altresì che essa si riferisca soltanto al settore dell’istruzione e che la stringatezza del testo della sentenza non consenta di cogliere con immediatezza che essa fa riferimento al fatto che in questo settore l’intreccio tra aspetti organizzativi e aspetti lavoristici è così forte da rendere difficile ricomprendere questi ultimi – una volta scartata la loro riconducibilità all’istruzione – nella materia dell’ordinamento civile. Se questa fosse l’interpretazione da dare alla sentenza n.279, si prospetterebbe un ampliamento di quegli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro che sono assorbiti dalla disciplina dell’organizzazione, finora generalmente identificati nella definizione degli organici, nella disciplina dei rapporti tra politica e burocrazia ed in quella del rapporto di ufficio dei dirigenti[4] .Anche in questo caso, peraltro, l’affermazione susciterebbe perplessità. E’ vero che l’importanza dell’elemento personale nel servizio scolastico è particolarmente accentuata e determina un intreccio assai stretto tra aspetti lavoristici e aspetti organizzativi, ma tale intreccio non sembra influire tanto sull’organizzazione degli uffici, quanto piuttosto sulla disciplina della loro attività, sull’organizzazione del servizio insomma ( secondo quanto rilevato, del resto, dalle stesse regioni ricorrenti). Questa costituisce, peraltro, insieme alla programmazione, il quid proprium della competenza regionale in materia di istruzione, come ribadito dalla giurisprudenza costituzionale nella stessa sentenza n. 279 ( oltrechè in precedenti sentenze, in particolare la n.13/2004 e la n.120/2005). A seguire questo ordine di idee, il ricorso delle regioni, che lamentavano la lesione delle loro competenze in ragione del carattere dettagliato della disciplina statale, avrebbe dovuto essere riconosciuto come fondato.

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[1] Sul quadro costituzionale delle competenze in materia di isrtruzione cfr P. Milazzo, Il complesso riparto delle competenze legislative in materia di istruzione dopo la riforma del titolo V , in Osservatorio sulle fonti 2002, Giappichelli Torino 2003
[2] Un commento è in S.Pajno, Costruzione del sistema di istruzione e “primato” delle funzioni amministrative, in Giorn.dir.amm. 2004 p. 529 e P.Milazzo, La corte costituzionale interviene sul riparto di competenze legislative in materia di istruzione e “raffina” il principio di continuità, in Le Regioni, 2004 p. 1112.
[3] [3] S. Battini, Il personale, in S.Cassese ( a cura di), Trattato di diritto amministrativo, parte gen., vol. I, Giuffrè 2003, p. 408
L. Zoppoli, La riforma sdel titolo V della Costituzione e la regolazione del rapporto nelle pubbliche amministrazioni: come ricomporre i “pezzi” di un difficile puzzle? in Il lavoro nelle p.a. , suppl. al fasc.1, 2002, p. 149
[4] S. Battini, Il personale, in S.Cassese ( a cura di), Trattato di diritto amministrativo, parte gen., vol. I, Giuffrè 2003, p. 408

Note

L'articolo Rapporto di lavoro e organizzazione degli uffici nella sentenza della Corte cost. n.279/2005: un ritorno al pubblico impiego? proviene da Giustamm.

1. Le ordinanze del Tribunale dell’Aquila sull’esposizione del crocifisso nelle aule della scuola pubblica hanno scatenato, negli ultimi mesi dello scorso anno, un acceso dibattito, in cui le ragioni del diritto si sono profondamente intrecciate con quelle sociologiche, sociali, culturali, religiose e politiche.
Uno dei pochi punti su cui quasi tutti i commentatori si sono mostrati d’accordo è stata l’esigenza che la soluzione di una questione tanto complessa e delicata non poteva spettare ad un tribunale di provincia, ma rientrasse piuttosto nella competenza del Parlamento democratico o della Corte costituzionale (cfr., tra gli altri, GUAZZAROTTI, Giurista tra i crocifissi, in web.unife.it/progetti/forumcostituzionale, 30 ottobre 2003; CECCANTI, Crocifisso: ricordiamoci della legge di parità e dell’autonomia. Lasciamo alle scuole la soluzione del problema, ivi, 2 novembre 2003; e, volendo, CELOTTO, Un difficile bilanciamento di interessi contrapposti tra ricerca di integrazione e tradizione culturale, in Guida al diritto, 2003, n. 44 del 15 novembre 2003, 54 ss.).
Il TAR per il Veneto, con l’ord. 14 gennaio 2004, n. 56 che si annota, solleva ora questione di legittimità costituzionale degli artt. 159 e 190 del d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297, come specificati rispettivamente dall’art. 119 del RD. 26 aprile 1928, n. 1297 (Tabella C) e dall’art. 118 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, nella parte in cui includono il crocifisso tra gli arredi delle aule scolastiche e dell’art. 676 del d. lgs. 16 aprile 1994, n. 297, nella parte in cui conferma la vigenza delle disposizioni di cui all’art. 119 del RD. 26 aprile 1928, n. 1297 (Tabella C) ed all’art. 118 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, in riferimento al principio della laicità dello Stato e, comunque, agli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione.
Sappiamo che l’obbligo di affissione del crocifisso nelle aule scolastiche viene imposto dall’art. 118 del r.d. n. 965 del 1924 e dall’allegato C del r.d. n. 1297 del 1928. Si tratta di norme della cui natura regolamentare nessuno dubita, a partire dallo stesso giudice remittente (§ 3.3 Cons. diritto; ma vedi anche Cons. Stato, sez. II, par. 27 aprile 1988, n. 63/1988; Cass. pen, sez. IV, 1 marzo 2000, n. 439, in Giur. Cost., 2000, 1121 ss.; Avv. Stato di Bologna, parere 16 luglio 2002, disponibile sul sito www.lexitalia.it; in dottrina, BACCARI, Vigenza e validità delle norme sull’esposizione del Crocifisso nelle aule scolastiche, in web.unife.it/progetti/forumcostituzionale, 17 novembre 2003; LARICCIA, La Costituzione è la fonte di tutte le garanzie, ivi, 19 novembre 2003).
Non serve dilungarsi, per rammentare che i regolamenti governativi sono da sempre esclusi dal sindacato della Corte costituzionale – già in base alla lettera dall’art. 134 Cost. (la Corte giudica sulla “legittimità costituzionale delle leggi e degli atti., aventi valore di legge”) – in quanto rispetto ad essi “l’esigenza sistematica di conformità alla costituzione … può soddisfarsi per vie diverse” (così ZAGREBELSKY, La giustizia costituzionale, nuova ediz., Bologna, 1988, 102; ma v. anche SORRENTINO, Lezioni sulla giustizia costituzionale, Torino, 1998, 32; CERRI, Corso di giustizia costituzionale, III ediz., Milano, 2001, 94 ss.; RUGGERI – SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale, II ediz., Torino, 2001, 121 ss.; CICCONETTI, Lezioni di giustizia costituzionale, Torino, 2001, 36 s.; in giurisprudenza costituzionale, da ultimo, ordd. nn. 145, 212, 239 del 2003; e sent. n. 302 del 2003; isolata è ormai la posizione di MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, IX ediz., Padova, 1976, 1402 ss., volta a riconoscere valore di legge e quindi sindacabilità dinanzi alla Corte costituzionale ai regolamenti indipendenti ed a quelli delegati).
Per valutare la costituzionalità dei regolamenti si può procedere secondo due percorsi:
a) se i regolamenti sono conformi alla legge sulla quale si fondano, ad essere incostituzionale sarà la legge stessa;
b) se i regolamenti contrastano con la legge su cui si fondano, oltre che con la Costituzione, la loro incostituzionalità potrà essere fatta valere dinanzi a tutti i giudici, che ne dichiareranno l’annullamento o la disapplicazione.

2. Il Tar Veneto non ha sollevato certo la questione direttamente sulle norme regolamentari, ma tenta di configurare un caso di “controllo indiretto” sul regolamento, ritenuto ammissibile dalla Corte costituzionale nei casi in cui una disposizione di legge “trova applicazione attraverso le specificazioni espresse dalla normativa regolamentare, i cui contenuti integrano il precetto della norma primaria” (sent. n. 456 del 1994).
In particolare, ha cercato di porre la questione sul testo unico in materia di istruzione (d. lgs. n. 297 del 1994). Si sostiene che il crocifisso costituisce, secondo le disposizioni regolamentari in questione, un arredo scolastico. In tale ottica, l’art. 159, I comma, del d. lgs. 297/94, dispone che spetta ai comuni provvedere, tra l’altro, “alle spese necessarie per l’acquisto, la manutenzione, il rinnovamento del materiale didattico, degli arredi scolastici, ivi compresi gli armadi o scaffali per le biblioteche scolastiche, degli attrezzi ginnici e per le forniture dei registri e degli stampati occorrenti per tutte le scuole elementari”; per la scuola media, poi, l’art. 190 d. lgs. 297/94 egualmente dispone che i comuni sono tenuti a fornire, oltre ai locali idonei, l’arredamento, l’acqua, il telefono, l’illuminazione, il riscaldamento, e così via. Da ciò il TAR desume che “alla specificazione del contenuto minimo necessario delle locuzioni di genere: “arredi” ovvero “arredamento”, contenute negli artt. 159 e 190, concorrono le due disposizioni regolamentari citate, comprendendovi anche il crocifisso: così si può senz’altro affermare che le disposizioni degli artt. 159 e 190, come specificati dalle norme regolamentari citate, includono il crocifisso tra gli arredi scolastici, e per questa parte, possono formare oggetto di sindacato di costituzionalità innanzi al Giudice della leggi” (§ 4.2 Cons. diritto).
Molti dei commentatori avevano subito prospettato che la questione era a forte rischio di inammissibilità (cfr., ad es., i contributi di Bin, D’Amico, Giorgis, Marchei, Pugiotto, in BIN – BRUNELLI – PUGIOTTO – VERONESI (cur.) La laicità crocifissa. Il nodo costituzionale dei simboli religiosi nei luoghi pubblici, Torino, 2004).

3. In giurisprudenza costituzionale non si riscontrano elementi chiari per definire quando sia possibile un “controllo indiretto” sui regolamenti.
Abbiamo sentenze di incostituzionalità della disciplina derivante dall’apporto congiunto e non separabile di una legge e del relativo regolamento esecutivo (sent. n. 443 del 1998); di scissione della questione, con un doppio dispositivo, di inammissibilità per la disposizione regolamentare e di infondatezza per quella contenuta in atto avente forza di legge (ord. n. 328 del 2000); di esclusione del collegamento tra le due norme, rilevando che “alla disposizione legislativa impugnata non si possono pertanto imputare le distorsioni derivanti dalla disciplina del procedimento di convalida contenuta nelle menzionate disposizioni regolamentari, le quali, beninteso, rimangono soggette al controllo di legittimità del giudice comune – ordinario o amministrativo – chiamato a sindacare la conformità della norma secondaria sia alla legge sia alla Costituzione, attraverso gli strumenti – disapplicazione o annullamento – a sua disposizione” (sent. n. 436 del 1997).
La dottrina ha cercato di fare chiarezza sul punto, proponendo di rinvenire un discrimine nel tipo di rinvio operato dalla disposizione legislativa. Così, ai fini del sindacato costituzionale, dovrebbero ritenersi ininfluenti le ipotesi di rinvio formale della legge al regolamento; mentre diverrebbero rilevanti i casi di rinvio materiale, che determinerebbero un vero e proprio inserimento della norma regolamentare nella legge rinviante (cfr. ROMBOLI, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in ID. [a cura di], Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (1996-1998), Torino, 1999, 71 s.).
Si tratta di una distinzione apprezzabile, in quanto cerca di mettere dogmaticamente ordine su un punto controverso, ma è facile rilevare quanto sia “incerta” nelle sue concrete applicazioni (RUGGERI – SPADARO, Lineamenti, cit., 123, nota 41), a partire da caso di specie, in cui il grado di “integrazione” della norma regolamentare in quella legislativa non sembra molto elevato.

4. Nell’ordinanza che si annota La Corte, puntualmente si è appiattita su quest’indirizzo di inammissibilità, come probabilmente era inevitabile, osservando che “l’impugnazione delle indicate disposizioni del testo unico si appalesa dunque il frutto di un improprio trasferimento su disposizioni di rango legislativo di una questione di legittimità concernente le norme regolamentari richiamate: norme prive di forza di legge, sulle quali non può essere invocato un sindacato di legittimità costituzionale, né, conseguentemente, un intervento interpretativo di questa Corte”.
Quello che stupisce è che la decisione non contenga alcun cenno – neppure minimo – al problema di merito, lasciando intendere che la Corte non si è sentita di influenzare in alcun modo il dibattito che comunque resta aperto, come in tanti altri Stati europei alle prese con i problemi del multiculturalismo.
Spetterà quindi al Parlamento affrontare il problema, sempre che – nel frattempo – qualcuno non pensi di sollevare sui regolamenti che impongono l’esposizione del crocifisso …un conflitto di attribuzione, in quanto – da sempre – si ammette che oggetto di questo tipo di giudizio possano essere anche i regolamenti. Tale possibilità appare oggi ancor più attuale, potendosi pensare al ricorso di una Regione che contesti la legittimità della disposizione rispetto alla propria competenza concorrente in materia di “istruzione” (art. 117, 3° comma, Cost.). Ma, a quel punto, per la Regione interessata non farebbe più agevole a disciplinare la fattispecie con propria legge, avendone la competenza, piuttosto che porre la questione alla Corte?

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 15 dicembre 2004 n. 389

Note

L'articolo La Corte non risolve il problema del Crocifisso proviene da Giustamm.

1. Preliminarmente, sento il dovere di indicare i titoli che in certo senso qualificano e giustificano il mio intervento.

Nel lontanissimo 1966, per la prima volta nella storia della letteratura giuridica, un’Enciclopedia (adopero subito il carattere maiuscolo perché doveroso per indicare quello che, fondato da un poker d’assi del livello di Salvatore Pugliatti, Massimo Severo Giannini, Costantino Mortati ed Angelo Falzea, su benemerita istigazione editoriale di Antonino Giuffrè, sarebbe divenuto un autentico monumento al diritto, con i 40 volumi dell’Enciclopedia del diritto) dedicava una “voce” all’esame di Stato. 

Ebbene, Pugliatti e Giannini, probabilmente per la buona prova da me mostrata l’anno precedente a Firenze, come cultore di diritto scolastico nel pluricongresso celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, quale relatore sull’allora (e ancora oggi) inedito tema Titoli di studio e titoli di cultura (anch’esso poi trattato come voce dell’altra, prestigiosa Enciclopedia giuridica Treccani), ebbero il coraggio, diciamolo pure, di affidare a me la stesura della voce Esami di Stato, peraltro senza limitazione del numero di pagine perché non si avevano suggerimenti o indicazioni da precedenti esperienze. Unica raccomandazione che mi si impartì fu coniugare compiutezza storica (dovendo prendere l’avvio dalla nascita dell’Italia) con completezza descrittiva (dovendomi occupare di tutte le possibili forme di esame di Stato, che erano tante) e con massimo rigore dogmatico. Ne vennero fuori sessanta colonne fitte fitte (oltre centoventi cartelle), che incontrarono l’approvazione dei committenti e, qualche anno dopo (1969), l’attenzione delle autorità di governo scolastiche, al punto da chiamarmi, in occasione di una prima riforma del settore, a verificare e sperimentare quanto avevo scritto anche sul piano pratico, quale presidente di commissioni di esami di maturità, e di riferire l’esperienza al Ministero.

 2. Venendo ai giorni nostri, dopo avere, per settimane e settimane, ascoltato con sempre maggiore fastidio tante inesattezze e tante pompose dichiarazioni ufficiali sul tema degli esami di Stato scolastici, da effettuarsi “obbligatoriamente” al termine del primo ciclo dell’istruzione (esami di licenza media) e del grado terminale dell’ istruzione media superiore (esami di maturità), non ce l’ho fatta più ad ignorare il tutto, quindi a tacere, quando si è, purtroppo, ormai giunti alle determinazioni ufficiali del Governo sul tema.

E non si dica che la soluzione accolta e che si è andata organizzando per una scadenza addirittura anticipata rispetto al passato (metà giugno) sia da “imputare” solamente al ministro (o, come orrendamente si suole ormai dire, alla ministra) della pubblica istruzione, dato che un po’ tutto il Governo le ha rifilato la patata bollente addirittura con un decreto legge (8 aprile 2020, n. 22), con l’avallo – riteniamo, meramente formale, quale atto dovuto – addirittura del Capo dello Stato.

Mi accorgo, a questo punto, di aver adoperato un verbo (“imputare”) senza riflettere sopra l’anfibologia del termine, il cui duplice significato accessivo porterebbe a prefigurare congiuntamente sia il riconoscimento della paternità (o& maternità, nella specie) dell’atto, ma con una sorta di attestazione di merito, sia, addirittura, una responsabilità, con connessi profili di rilevanza addirittura penale. Per carità! Siamo di fronte ad una mera casualità espressiva, non certamente ad una consapevole prospettazione di sanzionabilità di tal tipo. Certo è che si è di fronte a comportamenti e decisioni che non esito a giudicare discutibilissimi.

Vediamo, intanto, quello che veramente contiene il decreto legge: norme anche “sullo svolgimento degli esami di stato”, rispetto ai quali si prevedeva pure l’eventualità della mancata ripresa dell’attività didattica entro il 18 maggio 2020 o dell’insorgenza di ragioni sanitarie naturalmente ancor più gravi o di diversa natura rispetto alla pandemia in atto. In tal caso, in luogo del tradizionale esame di Stato, quanto a quelli conclusivi del primo ciclo di istruzione, si è scelta “la valutazione finale da parte del consiglio di classe”; quanto a quelli conclusivi del secondo ciclo, non si parla tout court di “sostituzione” degli esami, ma di “eliminazione delle prove scritte e la sostituzione con un unico colloquio”, di cui si prevedono contenuti, modalità di effettuazione anche telematiche e punteggio. Imprecisate le “specifiche previsioni per i candidati esterni”.

Il tutto in deroga al decreto legislativo n. 62 del 2017.

3. A questo punto, appare chiaro che, una volta che non si era verificata la ripresa delle attività scolastiche entro il 18 maggio, il compito del ministro si riduceva a dettare, con “una o più ordinanze” (come recita l’art. 1 del decreto), la disciplina emergenziale di secondo grado: di “esame di stato” non se ne parli più.

Che senso hanno, a questo punto, le decine e decine di pagine di ordinanze ministeriali? Non si è capito o non si vuol capire che l’esame di Stato vero e proprio è una cosa seria e che le “prove” docimologiche previste in luogo di quelle tradizionali impediscono di configurarle come esami di Stato?

Nei miei studi, ho recepito e riportato le regole ormai consolidate, che fanno dell’esame al termine dei cicli didattici un esame di Stato, strumento di valutazione esterna, a livello centrale, non tanto e non soltanto del livello culturale raggiunto dagli esaminandi, ma della stessa scuola, sia pubblica che privata, che li aveva coltivati ed istruiti. Questa funzione di controllo, finalizzata ad eventuali interventi migliorativi da parte dello Stato (da qui la denominazione) da realizzare in futuro, era affidata ad un organo imparziale e, quindi, rigorosamente ed integralmente esterna (con la sola presenza di un rappresentante della scuola) e su programmi docimologici riguardanti l’intero ciclo di studi, sia attraverso impegnative e multiformi prove scritte che mediante severi scrutini orali.

Questa la realtà normativa e sociale che l’Assemblea Costituente tenne presente in occasione della stesura del comma 5 dell’art. 33, che disciplina l’esame di Stato (“E’ prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale”) dopo avere tenuto conto di entrambi i momenti in cui esso va considerato. 

Avevamo, infatti, scritto: “l’esame di Stato è visto come espressione di uno dei due momenti in cui il fenomeno istruzione può essere colto: momento didattico (servizio) e momento autoritativo (funzione). Si tratta di due aspetti che vanno e sono di fatto tenuti distinti, nel senso che l’accertamento dei risultati dell’istruzione è successivo a quello meramente didattico ed è, anzi, eventuale [&] Ma quando, dal momento didattico si passi a quello dell’accertamento dei risultati dell’istruzione e questo a sua volta non si presenti come fine a se stesso, ma funzionalmente collegato al rilascio di un titolo da utilizzare a fini vari ma comunque socialmente rilevanti, ecco che interviene una specifica riserva statale”.

Questa la ratio del disposto costituzionale, forse non adeguatamente metabolizzata.

Perché insistere a chiamare esame di Stato una soluzione eccezionale, imposta da una situazione emergenziale, ciò che esame di Stato non è, perché mancante delle sue caratteristiche essenziali?

Che senso può avere, senza cadere nel ridicolo di facciata, la partecipazione di un unico rappresentante esterno destinato ad operare in un collegio di esaminatori espresso dalla stessa scuola degli esaminandi? Una ben poco seria presenza che è stata debitamente considerata dal corpo dei docenti che dovrebbero integrare, magari come semplici pupi di pezza, i collegi degli esaminatori; tant’è vero che i possibili “esterni”, sicuramente persone serie, si stanno sistematicamente astenendo, rifiutando la nomina.

4. Né si dica, per carità, che dall’esame di Stato di maturità non si può prescindere, pena la violazione della Costituzione, che lo prevede e l’impone.

Non si dimentichi che lo Stato, questo stesso Governo, non ha esitato a prescindere dall’esame di Stato, ugualmente prescritto dalla stessa Costituzione, per l’abilitazione all’esercizio professionale quando, in pieno Covid-19, si sono abilitati ex lege migliaia di giovani appena laureati, dei quali non si era potuta accertare neppure la capacità di far un’iniezione intramuscolare, gettandoli direttamente nell’inferno delle corsie di terapia intensiva. Nessuno ha protestato.

Non si vuole capire che va definitivamente metabolizzata l’estrema gravità della pandemia di inizio 2020, che giustifica la drasticità di interventi normativi straordinari, gravemente restrittivi di diritti fondamentali, in tutti i campi: dalla libertà personale alla libertà di circolazione e soggiorno fino alla tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali, ognuno di questi consacrati in apposite specifiche disposizioni costituzionali, certamente vilipese dal diritto oggettivo emergenziale di questi primi mesi dell’anno. Quanto sterile, velleitaria, inutile sarebbe una ribellione contro questi “soprusi”. 

Del resto, i primi scrutini di legittimità costituzionale la magistratura li ha già compiuti: scontata l’illegittimità costituzionale, scontata la gravità della lesione di diritti anch’essi teoricamente tutelati dalla Carta, scontate le censure che si potrebbero muovere al legislatore (certamente quello costituzionale, che vuole tempi lunghissimi per muoversi), scontati i parametri costituzionali che si potrebbero invocare, scontate le motivazioni giustificative già addotte dalla magistratura interpellata. Tutto scontato.uQ

Come scontata dovrebbe essere anche la soppressione, autentica, dichiarata, convinta, proclamata degli esami di Stato al termine dello sfortunatissimo anno scolastico 2019/2020. Non c’è nessuna necessità di ergersi ad eroina per dimostrare la propria bravura per aver evitato la soppressione degli esami di Stato, per avere rispettato la Costituzione. C’è solo bisogno di buon senso e di realistica presa d’atto di una situazione irrimediabile, ma per fortuna eccezionale.

 5. Governo e singolo/a Ministro/a si preoccupino piuttosto di cercare di predisporre le strutture adatte alla ripresa dell’attività scolastica nel prossimo autunno. Li sì che occorre lavorare seriamente, perché non si tratta di inventare simulacri di una verifica scolastica terminale che ben può, molto più seriamente, essere lasciata all’esperienza delle stesse scuole che hanno allevato per anni allo studio i nostri giovani, che bene hanno imparato a conoscerli e ad apprezzarli e sono, quindi, certamente in grado di tirare le somme di lunghi anni di insegnamento e di vita in comune, indicando chi ha dimostrato di aver acquisito i necessari benedetti “crediti” occorrenti per la maturità.

Siamo seri; perché di serietà si tratta.

Nessun motivo di scandalo se si ripete un trattamento emergenziale già sperimentato in occasione dell’ultima – e per fortuna unica – emergenza pandemica già accaduta: quella della seconda guerra mondiale.

Curiosamente, quell’esperienza, io l’ho vissuta personalmente in due occasioni, con risultati certamente non catastrofici: la soppressione degli esami al termine della terza media che allora frequentavo; quella degli esami di maturità classica che il mio fratello maggiore superò agevolmente da esterno, a soli quindici anni, con un’unica prova scritta (il tema “Roma finalmente liberata”) ed un breve colloquio. Ebbene, Emilio si sarebbe poi laureato in medicina, con tutti trenta e lode, a 21 anni non ancora compiuti, per poi avere una carriera universitaria prestigiosa.

E nemmeno io, per non essere da meno, ho provocato o subìto sconvolgimenti se sono passato al ginnasio classico senza esami di licenza media: anch’io non ho demeritato nel prosieguo della mia vita se mi sono laureato a vent’anni con il massimo dei voti e dignità di stampa e per oltre cinquant’anni ho insegnato diritto all’università.

E’ la vita la vera “livella” che mette a posto ogni cosa nei suoi veri valori.

Per restare nel& partenopeo, “ha da finì a nuttata”!

Pazienza.

Note

L'articolo Gli esami di Stato ai tempi del coronavirus: ma perché? proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Alcune note sul dirigente scolastico alla luce della legge 107/2015: una prima lettura proviene da Giustamm.

Il buono-scuola [1], chiamato anche assegno per la scuola o tagliando – scuola (in inglese “voucher”) ed oramai entrato nel linguaggio comune internazionale, è oggetto di ampi ed approfonditi dibattiti nonché di iniziative per la sua concreta attuazione.

In sintesi, seguendo lo schema proposto da J. Ashwort, I. Papps e B. Thomas [2], esso può assumere diverse forme:

a) Buono d’un valore uguale per tutti gli studenti della medesima età, che può essere scambiato contro il pagamento totale o parziale della frequenza di una scuola, statale o non statale, scelta dai genitori. Questi ultimi possono pagare un’integrazione se lo desiderano, ma non sono rimborsati, se la frequenza possiede un costo inferiore a quello del buono. Si tratta della proposta di Milton Friedman, che ne ha fatto una prima presentazione nell’articolo Il ruolo del governo nell’educazione [3], pubblicato nel 1955, e ne ha sviluppato il concetto nell’opera Capitalismo e libertà [4] del 1962.

b) Buono variabile in funzione del reddito dei genitori senza possibilità di integrazioni. Gli studenti che hanno bisogni particolari (handicappati, con difficoltà di apprendimento, ecc.) ricevono buoni di una valore superiore a quello dei buoni di base. Questo è il modello proposto da Jenks nel 1970 [5].

c) Buono di valore variabile che tiene conto del reddito dei genitori e dei bisogni educativi degli studenti; i genitori però restano liberi di apportarvi un’integrazione.

d) Buono di valore uguale per tutti gli studenti della medesima età, indipendentemente dal reddito dei loro genitori o di ogni altra circostanza e senza possibilità di integrazione.

Un’altra forma, assimilabile al buono, è quella evocata in Francia da Alain Madelin [6] con i “punti – istruzione”. Si tratta di un sistema che distribuirebbe non buoni – scuola, ma punti – istruzione, che i genitori negozierebbero nella scuola di loro scelta. Questi punti non avrebbero il medesimo valore, ma varierebbero secondo i tipi di istruzione scelta. Il vantaggio di siffatto sistema consisterebbe nella più grande flessibilità in ragione della possibilità di utilizzare i punti in tempi differenti, in funzione dei bisogni.

Quale che sia la forma adoperata, il buono – scuola può essere definito, cogliendo la caratteristica essenziale, come un metodo di finanziamento dell’istruzione, che mira ad allargare la capacità di scelta ed a migliorare l’allocazione delle risorse destinate all’istruzione.

Il termine utilizzato: buono – scuola, rappresenta, con riguardo alla scuola, una specificazione dall’uso sostantivato dell’aggettivo “buono”.

Quest’ultimo deriva dall’espressione “buono per”, nel significato di “valevole per” (ottenere una determinata prestazione), la quale, con le successive qualificazioni, è adoperata tanto nel diritto privato – specie nel linguaggio commerciale – quanto nel diritto pubblico, specialmente per i buoni del tesoro.

In via generale, avendo riguardo ai requisiti oggettivi dei titoli o documenti nei quali viene usata la parola, il termine buono appare: a) come titolo di legittimazione [7] che dà diritto alla prestazione del bene o servizio in esso indicato; b) come titolo di obbligazione con cui una persona o ente promette una prestazione in danaro; c) come documento commerciale che può avere tanto la natura di titolo di legittimazione – come ad esempio il buono di imbarco e di sbarco – quanto quella di titolo di obbligazione – come il buono di cassa – nonché quella di titolo necessario per esercitare un diritto di natura diversa, come nel caso del buono di opzione; d) come titolo di spesa nel caso dei buoni emessi dai funzionari delegati per prelevamenti in proprio favore sulle somme ai medesimi accreditate [8].

L’art. 2002 del codice civile specifica che ai documenti di legittimazione e ai titoli impropri, «che servono solo ad identificare l’avente diritto alla prestazione, o a consentire il trasferimento del diritto senza l’osservanza delle forme proprie della cessione», non si applicano le norme dettate dal titolo V, del libro IV del medesimo codice, che disciplinano i titoli di credito [9].

Il buono – scuola, appartiene alla categoria o raggruppamento dei documenti (o titoli) di legittimazione [10], trattandosi di un titolo assolutamente non trasferibile, emesso a favore dell’avente diritto, nominativamente identificato, al quale riconosce il diritto alle prestazioni scolastiche, spendibile esclusivamente per usufruire delle medesime prestazioni nelle scuole statali o non statali, esercitando il diritto all’istruzione.

Che è un diritto soggettivo pieno e perfetto ed è finalizzato all’acquisizione di un bene, del quale Friedrich von Hayek ne ha tratteggiato l’importanza e scolpito la portata: «La scienza è forse il maggior bene che si possa avere, ma chi non la possiede ancora, spesso non sa capirne il vantaggio. Ancor più importante, l’accesso alle fonti della scienza necessaria per il funzionamento della società moderna presuppone la conoscenza di talune tecniche – prima fra tutte il saper leggere – che la persona deve acquisire prima di poter ben giudicare da sola cosa per lei sarà vantaggioso. Sebbene il nostro appoggio alla causa della libertà si basi in gran parte sull’opinione che la concorrenza è uno dei più potenti strumenti per la diffusione delle conoscenze e che, abitualmente, dimostrerà il valore della scienza a chi non la possiede, non c’è dubbio che mediante deliberati sforzi si può accrescere l’utilizzazione delle conoscenze. L’ignoranza è una delle principali ragioni per cui i tentativi degli uomini spesso non sono incanalati in modo da essere più utili ai loro simili, e varie sono le ragioni per cui può essere nell’interesse della comunità che la scienza sia portata a che ha un incentivo per cercarla per sé o per fare qualche sacrificio per acquisirla. Queste ragioni s’impongono particolarmente nel caso dei ragazzi, ma alcune di esse sono altrettanto importanti per gli adulti [11].

La fonte di tale diritto – il cui riconoscimento è ritenuto tipico dello Stato “sociale” [12], tant’è che viene annoverato espressamente nella maggior parte delle Costituzioni contemporanee che esprimono questa forma di Stato – si rinviene nell’art. 34 della Costituzione [13], il quale riconosce che lo stesso: «non è meramente formale (diritto ad ottenere l’iscrizione nella scuola), ma è un diritto a godere dell’istruzione necessaria “malgrado” ogni possibile ostacolo di ordine economico e sociale con cui i singoli possono scontrarsi di fatto e vale per rendere gratuito tutto ciò che è necessario per il suo soddisfacimento. La rimozione di tali ostacoli, in quanto siano tali da impedire il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, è già indicato quale compito della Repubblica dall’art. 3 Cost.; ma l’art. 34 ha voluto che a sollecitare l’azione dei pubblici poteri all’adempimento di tale compito fosse riconosciuto al cittadino, nel settore dell’istruzione, un vero e proprio diritto soggettivo, tale da incidere sull’ordinamento stesso del servizio [14]

Infatti, il diritto all’istruzione non si riduce al mero diritto all’iscrizione nella scuola, come preteso in passato da una prospettazione ancorata alla visione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato, ma è «chiaramente, un diritto non soltanto all’insegnamento, ma all’istruzione: e cioè a qualcosa di intrinsecamente unitario, che non è suscettibile nel suo ambito tra “elemento primario” e “prestazioni collaterali”, se non introducendo un fattore che si ricava solo dalla tradizione, dal modo cioè con cui lo Stato ha organizzato sinora il servizio, ma che non trova alcun fondamento giuridico [15]

La gratuità [16] può ritenersi connaturata al diritto soggettivo del singolo ad essere istruito, e rappresenta il modo tipico con il quale lo Stato deve intervenire per assicurare l’effettività di siffatto diritto, che è originario e costitutivo della persona umana, non solo nella scuola dell’obbligo, ma anche nei gradi successivi, fino ai gradi più alti: l’istruzione, infatti, non è privilegio di alcuni, ma un diritto di tutti [17].

La sua misura deve coincidere con la misura dell’istruzione, ossia col diritto del singolo ad essere istruito, nella scuola di Stato o nella scuola non statale, posto che l’art. 3, comma 2, della Costituzione, che demanda alla Repubblica il compito di rimuovere i condizionamenti di natura economico – sociale, non contempla alcuna distinzione né autorizza alcuna discriminazione [18].

Tutti i citati principi sono stati riproposti e rafforzati dalla Corte Costituzionale, la quale con sentenza del 29 maggio 2002 n. 219, nel dichiarare illegittime le norme che prevedevano il divieto di accedere ai corsi di formazione specialistica a coloro che fossero già in possesso di un diploma di specializzazione, ha affrontato ancora il problema del diritto all’istruzione, chiarendo e ribadendo che: «Il diritto allo studio comporta non solo il diritto di tutti di accedere gratuitamente alla istruzione inferiore, ma altresì quello – in un sistema in cui “la scuola è aperta a tutti” (articolo 34, primo comma, della Costituzione) – di accedere, in base alle proprie capacità e ai propri meriti, ai “gradi più alti degli studi” (articolo 34, terzo comma): espressione, quest’ultima, in cui deve ritenersi incluso ogni livello e ogni ambito di formazione previsti dall’ordinamento. Il legislatore, se può regolare l’accesso agli studi, anche orientandolo e variamente incentivandolo o limitandolo in relazione a requisiti di capacità e di merito, sempre in condizioni di eguaglianza, e anche in vista di obiettivi di utilità sociale, non può, invece, puramente e semplicemente impedire tale accesso sulla base di situazioni degli aspiranti che – come il possesso di precedenti titoli di studio o professionali – non siano in alcun modo riconducibili a requisiti negativi di capacità o di merito.

A tale diritto si ricollega altresì quello di aspirare a svolgere, sulla base del possesso di requisiti di idoneità, qualsiasi lavoro o professione, in un sistema che non solo assicuri la “tutela del lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni” (articolo 35, primo comma, della Costituzione), ma consenta a tutti i cittadini di svolgere, appunto “secondo le proprie possibilità e la propria scelta”, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società (articolo 4, secondo comma, della Costituzione): ciò che a sua volta comporta, quando l’accesso alla professione sia condizionato al superamento di un curriculum formativo, il diritto di accedere a quest’ultimo in condizioni di eguaglianza.

Il diritto di studiare, nelle strutture a ciò deputate, al fine di acquisire o di arricchire competenze anche in funzione di una mobilità sociale e professionale, è d’altra parte strumento essenziale perché sia assicurata a ciascuno, in una società aperta, la possibilità di sviluppare la propria personalità, secondo i principi espressi negli articoli 2, 3 e 4 della Costituzione»

Riguardato sotto diverso profilo, il buono – scuola incorpora l’attribuzione assicurata dallo Stato, nell’ambito delle norme generali sull’istruzione di cui all’art. 33, comma 2, della Costituzione [19], sotto forma di sussidio [20], che ha il connotato incrementativo della sfera giuridica privata, mediante l’acquisizione di un vantaggio, conseguibile attraverso l’accesso ad un bene sottratto alla loro disponibilità, quale il danaro pubblico [21], strumentale all’assolvimento di una funzione di sostegno per l’esercizio di un diritto civico inalienabile, che si presenta, in base al dettato costituzionale, come una posizione soggettiva complessa, risultante dalla tutela e dal riconoscimento di una molteplicità di diritti e libertà: innanzitutto il diritto di apprendimento che appartiene al discente come destinatario e fruitore del servizio scolastico e formativo; quindi, il diritto alla libertà di scelta educativa e scolastica che spetta al discente, in concorso con la sua famiglia che è titolare del diritto-dovere di educare ed istruire i figli, che è legittima rappresentante dello studente minore e che, soprattutto, rientra tra le formazioni sociali primarie nelle quali ciascuno sviluppa la propria personalità; infine, il diritto alla libertà di istituire scuole, che è condizione indispensabile per garantire l’esercizio della libera scelta nel campo educativo, e che, in forza dell’articolo 33, comma 3, appartiene a chiunque, ente o privato ritenga di concorrere allo sviluppo materiale e spirituale della Nazione.

Il rapporto tra amministrazione e beneficiari si esaurisce con tale irretrattabile erogazione, che non rientra nel novero dei provvedimenti concessori [22], come invece devesi ritenere per le sovvenzioni [23], che vengono ricondotte allo schema funzionale delle concessioni, il cui provvedimento viene emesso al termine di un procedimento amministrativo, che si svolge sulla base di una valutazione “discrezionale” dell’amministrazione ed è funzionalizzato all’accertamento dei requisiti soggettivi ed oggettivi per la corresponsione del beneficio [24].

Il buono – scuola, nei termini prima specificati, è un sussidio, che è accordato in base ad un accertamento costitutivo [25], che promana da atti vincolati, nel senso che l’amministrazione è tenuta ad emanarli, qualora risulti accertata la sussistenza dei presupposti a cui la legge subordina la loro emanazione [26].

In sostanza constatano, mediante il compimento degli atti di accertamento – che costituisce un servizio pubblico, cioè un dovere di prestazione della pubblica amministrazione verso i privati – l’esistenza nei soggetti (nella specie: nei genitori o, in caso di maggiore età, degli stessi studenti) di determinati requisiti, cui consegue l’acquisto della situazione giuridica cristallizzata nel buono – scuola.

La posizione giuridica di questi ultimi alla percezione del buono – scuola è sufficientemente specificata nell’atto legislativo istitutivo, in ordine ai requisiti necessari e sufficienti per l’ammissione alla sua percezione, mentre residua in capo all’amministrazione esclusivamente un’attività di accertamento a contenuto vincolato della loro esistenza [27], che, peraltro, discende dal ruolo dello Stato in subiecta materia.

Un tale impostazione, oltre a rispondere ai dati normativi, è coerente con l’impianto costituzionale dell’istruzione non come fine dello Stato e, quindi come una pubblica funzione [28], bensì come servizio pubblico in senso oggettivo nonché con le previsioni degli artt. 33 e 35 del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 [29], nei termini modificati ed ampliati dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 [30], che escludono il sussidio dal regime giuridico sostanziale e processuale delle concessioni su beni o di servizi pubblici [31].

Per l’attribuzione del buono – scuola, l’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 [32] impone all’amministrazione l’osservanza di criteri e modalità predeterminate, anche in apposito regolamento, che si atteggiano a principio generale, in forza del quale l’attività di erogazione della p.a. deve in ogni caso rispondere a referenti oggettivi e pubblici, al fine di garantire il più alto livello di trasparenza della azione amministrativa, mentre l’art. 34, comma 3, del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 601 [33] esclude che possa essere assoggettato a tassazione [34].

Le modalità concrete di attribuzione del sussidio, attraverso una procedura tipicizzata di tipo automatico, analogamente a quanto previsto dall’art. 4, comma 1, del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, «qualora non risulti necessaria, per l’attuazione degli interventi, un’attività istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario del programma di spesa», possono essere varie ed assumere la forma diretta, qualora il buono – scuola, al pari di un voucher, venga rimesso ai genitori o aventi diritto e da questi presentato all’istituzione scolastica prescelta, unitamente alla domanda di iscrizione alla scuola; ovvero la forma indiretta, qualora determini una attribuzione patrimoniale alla scuola prescelta, corrispondente all’importo del buono, a seguito della comunicazione della manifestazione di volontà espressa dai medesimi genitori o aventi diritto al momento dell’iscrizione [35].

In questa visione, che da risalto al pluralismo voluto dalla Costituzione e pone in rilevo i profili di autonomia e libertà delle istituzioni scolastiche per lo svolgimento di un servizio pubblico in senso oggettivo, a favore degli aventi diritto, ogni singola scuola nasce da un patto educativo tra genitori (titolari originari della domanda educativa e del diritto – dovere di educare e di istruire i figli) e gestori (enti e privati, titolari dell’offerta formativa), del quale patto e del servizio dell’istruzione erogato è garante lo Stato, e trovano concreta attuazione i principi costituzionali di parità e libertà e di efficienza dei servizi pubblici collettivi.

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[1] D. Antiseri, Le ragioni delle scuole libere, in Riforma & Didattica tra formazione ricerca, Reggio Calabria, Falzea Editore, n. 1/2002, pp. 11: «Già negli anni Settanta Christopher Jenks – noto personaggio di sinistra – progettò la prima esperienza del sistema di buono -scuola. L’ idea di buono – scuola è poi stata ripresa da D. Osborne e T. Gabler, ispiratori ambedue della politica di Bill Clinton. In Francia il buono-scuola è stato difeso da A. Madelin, il quale è stato ministro della pubblica istruzione. Nel 1973 Jacques Delors, allora Presidente della Commission internatìonale sur l’éducation pour le XXI siecle dell’UNESCO, propose il buono – scuola, convinto che “soltanto un simile sistema di finanziamento è in armonia con i provvedimenti tesi ad accrescere l’efficacia della scuola nella lotta contro l’ineguaglianza delle opportunità (chances)”. In Italia, Antonio Martino, da oltre vent’anni ha insistito, in più d’un saggio, sull’idea di buono – scuola, idea che tutti dobbiamo al maestro di Martino, e cioè a Milton Friedman, e che successivamente è stata ripresa pure da Friedrich A. von Hayek. ll buono-scuola è stato sperimentato nel Distretto di Alum Rock (California), nello Stato del Minnesota (dove, nel 1990, il sistema del buono era stato già adottato dal 10% degli alunni), a Porto Rico, in Nuova Zelanda, in Australia, a Cleveland (Ohio), a Milwaukee (Wisconsin), e in Svezia. Qui, in Svezia, fu il governo conservatore che nel 1990 introdusse il buono-scuola. Nel 1994 i conservatori hanno perso le elezioni; ma i socialisti, andati al potere, hanno lasciato in vigore la legge sul buono – scuola. Questa legge accredita a chi sceglie la scuola non statale l’85% del costo medio di un alunno delle scuole del Regno, con evidenti risparmi per il pubblico erario. Nel 1994, in Svezia, la scuola non statale era arrivata al 5%. Il governo socialista si aspetta che nel giro di 10 – 15 anni questa cifra si stabilizzi attorno al 10%». V. anche le argomentazioni a sostegno del buono – scuola, sviluppate da A. Martino, Economia di mercato: fondamento delle libertà politiche, Borla, Roma, 1994, p. 123 «Il buono – scuola. Che la scuola italiana sia in “crisi” è fatto sostenuto da più parti: gli studenti e le loro famiglie, i politici, gli educatori, e l’opinione pubblica in genere sono concordi nell’ammetterlo. La “crisi” della scuola, tuttavia, non è un fenomeno solo italiano, ma riguarda anche altri paesi che hanno un sistema di finanziamento simile al nostro. Anche in questi paesi, la scuola “privata” ha mostrato un grado di efficienza superiore a quella statale: per esempio, il costo dell’istruzione per alunno è molto minore nelle scuole non statali che in quelle statali, per un servizio scolastico pari o migliore, in paesi come la Gran Bretagna e gli Stati Uniti. Ed è possibile sostenere che l’inefficienza delle scuole statali non sia un fatto esclusivamente negativo: la libertà nella scuola, infatti, è stata garantita dall’inefficienza delle scuole statali. Solo così si è compensato l’ingiusto vantaggio di cui la scuola statale gode nella concorrenza con la scuola “privata”, che altrimenti avrebbe dovuto scomparire del tutto. E’ auspicio generale, tuttavia, che la situazione attuale sia modificata, e che la scuola esca dalla “crisi” presente».

[2] J. Ashworth, I. Papps e B. Thomas, Increased Parental Choice?, IEA Education Unit, Londres, 1998.

[3] M. Friedman, The Role of Government in Education, in Economics and the Public Interest, a cura di R.A. Solo, Rutgers University Press, New Brunswick (N.J.I.), 1955.

[4] M. Friedman, Capitalismo e libertà, trad. it., Edizioni Studio Tesi, Pordenone 1987, pp. 138 e ss.

[5] C. Jenks, Education Vouchers: A Repport in financing Elementary Education by Grants to Parents, Centre for the Study of Pubblic Policy, Cambridge, 1970.

[6] A. Madelin, Pour libérer l’ècole, R. Laffont, Parigi, 1984, pp. 55.

[7] P. Perlingieri, Codice Civile annotato con la dottrina e la giurisprudenza, Libro IV, Torino, Utet, 1981, pp. 1526, riporta che è dibattuta la questione sulla classificazione e funzione dei vari documenti di legittimazione: «Un insegnamento (La Lumia, Corso di diritto commerciale, p. 275; Id., Appunti sulla natura giuridica dei titoli di credito impropri, in RPC, 1955, pp. 327-328) rileva che il concetto di documento di legittimazione appare unitario ed insuscettibile di distinzioni in sottocategorie, qualificandosi per la funzione costante di identificazione dell’avente diritto e, talora, anche, per la funzione di legittimazione attiva… Si oppone a detta costruzione la più recente dottrina (Fiorentino, o.c., p. 134 s.; Ferri, o.l.c.) ritenendo che un documento si classificherà nell’una o nell’altra categoria o in base alle norme di legge che lo disciplinano o in base all’intenzione delle parti

[8] S. Buscema, Buono, in Enc. del diritto, Giuffrè, Milano, 1961, XXIII, pp. 710. L’a., con riguardo all’uso sostantivato dell’aggettivo “buono”, rileva altresì che: «Molta incertezza e indeterminatezza notasi tuttora sul significato giuridico dell’espressione, e scarsa, se non quasi nulla, ne è l’elaborazione scientifica, intesa come contributo teorico che in qualche modo abbia tentato di delimitare il campo d’uso e di ricercare elementi comuni in una varietà almeno apparentemente disordinata. Una speculazione teorica sul “buono” avrebbe potuto essere affrontata tanto nel campo del diritto privato, quanto in quello del diritto pubblico».

[9] V.: A. Di Amato, I titoli di credito, in Trattato di diritto privato (diretto da P. Rescigno), Vol. 13 – Obbligazioni e contratti, Torino, Utet, 1985, , pp. 454; B. Libonati, Titoli impropri e documenti di legittimazione, in Noviss. Dig. It.,XIX, Torino, Utet, 1973, pp. 363.

[10] In dottrina e nella legislazione (art. 2002 c.c.) i titoli di legittimazione vengono anche chiamati titoli impropri, in quanto essi pur non essendo destinati a circolare, o a circolare nel modo proprio dei titoli di credito, conferiscono al loro possessore una legittimazione attiva e passiva, nel senso che senza di essi non si può pretendere la prestazione. Così: S. Buscema, Buono, in Enc. del diritto, Giuffrè, Milano, 1961, XXIII, pp. 707.

[11] F. v. Hayek, La società libera, trad. it., Vallecchi, Firenze, Edizioni Seam, 1999, pp. 465

[12] V. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, Cedam, 1969, pp. 133. U. Pototschning, Istruzione (diritto alla), voce Istruzione, in Enc. del diritto, XXIII, Giuffrè, Milano, 1961, pp. 96, che rileva altresì: «Si deve subito aggiungere tuttavia che esso corrisponde ad un’esigenza diffusa dell’attuale stadio di civiltà, tanto è vero che lo si è ricompreso nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (art. 26) votata dall’ONU ancora nel 1948, nonché nel protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 (convenzione e protocollo ratificati e resi esecutivi in Italia con l. 4 agosto 1955 n. 848»; M. Mazziotti, Diritti sociali, in Enc. del diritto, XII, Giuffrè, Milano, 1961, pp. 802 e ss.. In altro senso: T. Martines, Diritto pubblico, Milano, Giuffrè, 2000, p. 523, che, muovendo dal presupposto che i diritti sociali «sono pur sempre espressione delle libertà nello Stato», include, riduttivamente, nei diritti sociali «il diritto allo studio e, per i capaci e i meritevoli, il diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34)».

[13] Dal punto di vista interpretativo, l’art. 34 della Costituzione, letto comma per comma, alla luce della sentenza della Corte costituzionale, 30 dicembre 1994, n. 454 (in Foro it. 1995, I, 750), delinea i seguenti principi: a) la scuola è aperta a tutti: non solamente agli alunni che scelgono le scuole di Stato e non solamente la scuola di Stato; b) l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita: non dunque unicamente l’istruzione statale, ma tutta l’istruzione, sia quella impartita nelle scuole dello Stato che in quelle non statali, sia, infine, in quelle meramente private; c) i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più elevati degli studi: i capaci e i meritevoli tutti, sia che frequentino le scuole di Stato o non statali, legalmente riconosciute oppure no; d) la Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso: borse di studio che hanno per destinatari gli aventi diritto, senza distinzione della scuola che frequentano.

[14] U. Pototschnig, Istruzione (diritto alla), in Enc. Dir., XLVI, Milano, Giuffrè, 1973, pp. 98.

[15] U. Pototschnig, Istruzione (diritto alla), in Enc. Dir., XLVI, Milano, Giuffrè, 1973, pp. 101. V. anche, dello stesso a.: Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, pp. 709 ss. V. anche: A. Barbera – C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, 2001, p. 148: «Il diritto all’istruzione non comprende solamente il diritto per tutti di essere ammessi a scuola, ma dev’essere inteso come diritto a ricevere un’adeguata istruzione ed educazione per la formazione della personalità e l’assolvimento dei compiti sociali della persona». V. anche: G. Balladore Pallieri, Diritto costituzionale, Milano, Giuffrè, 1976, p. 450: «Sono chiare le finalità democratiche dell’articolo in esame [art. 34 cost., ndr]: la scuola deve essere congegnata in modo da essere accessibile a tutti; tutti devono ricevere un minimo di istruzione; tutti devono poter raggiungere i gradi più alti dell’istruzione». Ancora, anche se con profili diversi, M. Fiore, Manuale di diritto pubblico e legislazione scolastica, Milano, Giuffrè, 1996, p. 408: «”La scuola è aperta a tutti” (art. 34, I comma cost.). Il sintagma esprime il concetto di un diritto all’istruzione che, peraltro, non è un vero e proprio diritto soggettivo ad ottenere in ogni caso istruzione, ovvero azionabile – per conseguire ad esempio l’apertura di una scuola – ma un diritto a ricevere istruzione, quando la scuola è costituita, secondo le regole poste dall’amministrazione scolastica».

[16] In passato la gratuità era connessa all’obbligatorietà (V. ad es.: N. Daniele, L’ordinamento scolastico italiano, in Trattato di diritto amministrativo (diretto da G. Santaniello), vol. XI, Padova, Cedam, 1988, p. 58: la scuola era gratuita in quanto obbligatoria, secondo la formulazione della legge Casati (l. 13 settembre 1859 n. 3725). Tale visione è oramai tramontata, per effetto delle previsioni costituzionali, che riconoscono il “diritto” dei singoli a godere dell’istruzione.

[17] Dai lavori preparatori e dal dibattito svoltosi in seno all’Assemblea costituente si deduce con certezza che il riconoscimento del diritto all’istruzione era un risultato cui i Costituenti tenevano moltissimo e proprio per il suo significato profondamente innovatore. Le proposte originarie, poi confluite nella formulazione definitiva dell’art. 34, sottolineavano anzi in termini ancor più espliciti il valore del diritto, inteso non come diritto di tutti ad essere ammessi alla scuola, ma come diritto di ognuno di “ricevere una adeguata istruzione ed educazione per la formazione della sua personalità e l’assolvimento dei compiti sociali”; diritto da riconoscersi ad ogni cittadino “senz’altra condizione che quella dell’attitudine e del profitto” e superando i limiti derivanti dalla sua appartenenza “ad un determinato ambiente sociale o ad una particolare condizione economica”. Rip. con ampi richiami, in: U. Pototschnig, Istruzione (diritto alla), in Enc. Dir., XLVI, Milano, Giuffrè, 1973, p. 98.

[18] In tal senso v. l’intervento della Corte Costituzionale che con la sentenza del 30 dicembre 1994 n. 454 (in Foro it. 1995, I, 750), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, della l. 10 agosto 1964 n. 719, e 156, comma 1, del d.p.r. 16 aprile 1994 n. 257, in riferimento all’art. 3 Cost., nella parte relativa alla esclusione della fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari che, per adempiere l’obbligo scolastico, frequentino scuole non statali o non abilitate a rilasciare titoli di studio aventi valore legale.

[19] Il richiamo di tale base costituzionale assoggetta l’attività ad un regime di riserva, che preclude all’amministrazione di istituire il regime dei sussidi senza fondamento autorizzatorio a livello legislativo. Lo schema normativo tipico attribuisce alla legge la definizione degli elementi essenziali del sussidio: inerenti alle finalità da perseguire, alle risorse finanziarie coinvolte, agli strumenti da utilizzare. La pubblica amministrazione è competente, invece, a dar seguiti all’autorizzazione legislativa. V. in argomento: G. P. Manzella, Gli ausili finanziari, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di S. Cassese), vol. III, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 2861, che aggiunge: «La dottrina pone in rilievo l’importanza della piena osservanza del regime della riserva legale: per le implicazioni potenzialmente distorsive della concorrenza (o del principio di eguaglianza) inerenti alla concessione di misure di ausilio; per i più generali profili di legalità finanziaria coinvolti dall’erogazione di fondi pubblici». Sul contenuto, il significato e i limiti delle norme generali sull’istruzione di cui all’art. 33, comma 2, cost. v. U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, pp. 724 ss.

[20] Per M.S. Giannini in Diritto amministrativo, vol. II, Milano, Giuffrè, 1993, pp. 688: «Sussidi. E’ la denominazione con cui si indicavano in periodo meno recente le sovvenzioni assolutamente libere quanto all’an, al quid e al quantum. Sono rimasti nel settore detto dell’assistenza generica, cioè quella che viene erogata in casi nei quali le norme non prevedono altre più precise o specifiche specie di assistenza». Per A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, vol. 1, Napoli, Jovene Editore, pp. 550, i sussidi rientrano tra i provvedimenti con i quali l’amministrazione si priva di propri beni, o assume obbligazioni a favore di terzi, ovvero rinunzia – nei non frequenti casi in cui ciò le è consentito – a propri diritti, liberando i terzi dai correlativi obblighi, o attribuisce comunque somme di sua spettanza, alle quali chi le riceve non vanta un diritto. Lo stesso a. ritiene altresì che i sussidi si ricollegano ai provvedimenti che «fanno sorgere nei destinatari nuovi diritti, o fanno venir meno preesistenti obblighi, e hanno perciò per i destinatari carattere “accrescitivo” (o, se si preferisce, “migliorativo) delle loro posizioni giuridiche, pur accompagnandosi frequentemente ad essi la nascita di corrispondenti obblighi dei destinatari verso l’Amministrazione (si tratta per lo più – ma non sempre – di atti basati su scelte discrezionali)». V. anche: M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1981, p. 321.

[21] G. Landi – G. Potenza – V. Italia, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1999, p. 560, ritengono che trattasi di una azione di redistribuzione dei redditi posta in essere dallo Stato, che rientra nel programma economico – sociale espresso dal bilancio e non comporta a favore dello Stato una diretta e corrispondente controprestazione.

[22] R. Galli – D. Galli, Corso di diritto amministrativo, Vol. II, Padova, Cedam, 2001, pp. 918 ss., che in ordine all’inquadramento nell’ambito del genus concessorio dei sussidi aggiungono: «Difetterebbe, inoltre, quel profilo incrementativo finale dell’interesse pubblico, rispetto al quale i vantaggi conseguiti dai privati con l’accesso al danaro pubblico, si porrebbero in funzione strumentale, in quanto deputati ad assolvere piuttosto ad una funzione solidaristica di sostegno o sussidio ovvero di premialità. Viceversa per altri (i contributi e le sovvenzioni) tali aspetti, anche se sfumati, ricorrono tutti, per cui i dubbi prospettati sembrano infondati».

[23] P. Virga, Diritto Amministrativo,vol. 2, Atti e ricorsi, Milano, Giuffrè, pp. 20, definisce la sovvenzione come: «L’atto con cui si attribuisce ad un soggetto un beneficio pecuniario. Tale beneficio può consistere o nella erogazione di una somma una tantum o nel pagamento periodico di assegni ovvero nel contributo al pagamento degli interessi. L’erogazione della sovvenzione può avvenire a fondo perduto ovvero con obbligo di rendiconto. La sovvenzione viene disposta o per ragioni di carattere assistenziale ovvero per incentivare attività economiche, ma sempre in base ad un apprezzamento discrezionale». V. anche: E. Croci – G. Pericu: Sovvenzioni (diritto amministrativo), in Enc. del diritto, vol. XLIII, Giuffrè, Milano, 1990, pp. 243 ss., che inquadrano le sovvenzioni e gli incentivi nella più ampia famiglia dei mezzi di ausilio finanziario, rilevando inoltre che: «D’altro canto, la nozione di incentivazione, intesa come quel complesso di atti giuridici e di operazioni materiali diretto allo scopo di agevolare ed aiutare il compimento di altre attività, è per certi aspetti più ampia, ma per altri più limitata di quella di sovvenzione. Più ampia perché abbraccia fenomeni del più vario tipo, come ad esempio, la predisposizione di infrastrutture urbanizzative di aree produttive, o la fiscalizzazione degli oneri sociali, che non sono correttamente riconducibili nel concetto di sovvenzionamento. Più limitata perché le sovvenzioni a loro volta comprendono atti sicuramente estranei alla incentivazione come le sovvenzioni cosiddette semplici o di mero conferimento»;

[24] Per E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2001, pp. 299 ss. «La terminologia usata dal legislatore non è sempre uniforme: in generale, le sovvenzioni riguardano lo svolgimento di attività imprenditoriali, i contributi attengono ad attività culturali o sportive, mentre i sussidi sono attribuzioni rientranti nella beneficenza generale. Il vantaggio può essere diretto (erogazione di somme) o indiretto (sgravi da alcuni oneri) e non sussiste, in capo al beneficiario, di pagare alcun corrispettivo, sicché si può ravvisare, a differenza delle altre ipotesi concessorie, un intento di liberalità».

[25] M.S. Giannini in Diritto amministrativo, vol. II, Milano, Giuffrè, 1993, pp. 546, evidenzia: «La teoria dell’accertamento costitutivo fu proposta da G.M. De Francesco, nello studio delle ammissioni (L’ammissione nella classificazione degli atti amministrativi, Milano 1962), e poi ripresa da M. Zotta, Gli accertamenti costitutivi nel quadro degli atti amministrativi, RDP 1940, 1, 135, e da G. Vignocchi, Gli accertamenti costitutivi nel dir. Amministrativo, Milano, 1950. Il periodo insito nella concezione lo si può vedere in scritti applicativi, come quelli di A. Torrente, Giur. Cass. Civ. XVII (1945), 111, a proposito dei riconoscimenti del carattere di stazioni di cura dei comuni, che tale A. ritenne accertamento “costitutivo”, sindacabile dal giudice ordinario, o di U. Giglio, RDP 1940, I, 338, a proposito dell’iscrizione negli albi professionali». Sulla nozione di accertamento costitutivo v. . Virga, Diritto Amministrativo,vol. 2, Atti e ricorsi, Milano, Giuffrè, pp. 20 ss.; Vignocchi, Gli accertamenti costitutivi, Milano, Giuffrè, 1950; Perini, Osservazioni sull’accertamento costitutivo nel diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1953; G. Landi – G. Potenza – V. Italia, Manuale di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1999, p. 211, nei seguenti termini: «I cosiddetti accertamenti costitutivi, talvolta confusi con gli atti negoziali di ammissione, constatano l’esistenza nel soggetto di determinati requisiti, cui consegue l’acquisto di una capacità, d’uno status o situazione giuridica, d’un diritto; e si distinguono dall’ammissione perché interamente vincolati. Gli accertamenti costitutivi sono indispensabili per il sorgere della capacità, della situazione o del diritto: anche se i requisiti preesistono, l’atto formale dell’accertamento è richiesto ad substantiam».

[26] P. Virga, Diritto Amministrativo,vol. 2, Atti e ricorsi, Milano, Giuffrè, pp. 20 ss. esclude ogni valutazione discrezionale per la concessione dei sussidi, «con cui, al pari quanto avviene per le sovvenzioni, viene attribuito un beneficio pecuniario al destinatario nella misura stabilita dalla legge».

[27] Deve riconoscersi la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle controversie che, come nella fattispecie, ineriscono a posizioni di diritto soggettivo del privato alla percezione del beneficio. Sul punto la giurisprudenza è costante: v. Cass. SS. UU. 10 agosto 1996 n. 7405, in Giur. it. 1996, II, 414; Cass. SS.UU. 30 novembre 1992 n. 13706, in Mass. Giust. Civ., 1992; Cass. SS.UU. 7 luglio 1988 n. 4480, in Cons. Stato, 1988, p. 2133.

[28] U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, pp. 714: «L’opinione che considera l’istruzione come un fine dello Stato e quindi come una pubblica funzione, non può essere accolta soprattutto perché contrasta con gli stessi principi costituzionali in materia di “istruzione”. In base all’art. 30 infatti si deve ammettere che tra i soggetti che svolgono “istruzione” vi sono anche i genitori, i quali hanno appunto il diritto e il dovere di “mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori dal matrimonio”; orbene ritenere che l’istruzione sia una pubblica funzione, significherebbe ammettere che, nell’adempimento di questo loro compito, i genitori sono “funzionari” dello Stato, e che essi lo realizzano non in nome proprio ma in nome e per conto dello Stato; conclusione inaccettabile proprio perché in contrasto col dettato costituzionale, che fa dell’istruzione dei figli non soltanto un dovere ma anche un diritto dei genitori; i quali dunque vi provvedono considerandolo un compito proprio, al punto che esso rimane loro anche nel caso in cui i genitori siano incapaci e in cui la legge provveda a supplirli (art. art. 30, secondo comma)».

[29] In Suppl. ordinario n. 65/L, alla Gazz. Uff. n. 82, 8 aprile – Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59

[30] In Gazz. Uff., 26 luglio, n. 173 – Disposizioni in materia di giustizia amministrativa.

[31] In termini: R. Galli – D. Galli, Corso di diritto amministrativo, Vol. II, Padova, Cedam, 2001, pp. 918 ss.

[32] In Gazz. Uff., 18 agosto, n. 192- Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Art. 12: «1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.2. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1». Sui profili considerati, diffusamente, Cons. Stato, ad. Generali, parere 28 settembre 1995 n. 95, in Cons. Stato, 1997, p. 601. Per quanto riguarda le imprese, le predette indicazioni si completano con i principi dettati dal Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123 (in Gazz. Uff., 30 aprile, n. 99). – Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’art. 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59. V. in proposito, con ampi riferimenti, G. P. Manzella, Gli ausili finanziari, in Trattato di diritto amministrativo (a cura di S. Cassese), vol. III, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 2888 ss.

[33] In Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 16 ottobre, n. 268 – Disciplina delle agevolazioni tributarie, nei seguenti termini: «I sussidi corrisposti dallo Stato e da altri enti pubblici a titolo assistenziale sono esenti dall’imposta sul reddito delle persone fisiche e dall’imposta locale sui redditi nei confronti dei percipienti».

[34] La previsione è compatibile con la visione delle agevolazioni fiscali, giustificate con la scelta politica (tipico giudizio di valore) di rinunciare ad una parte del gettito tributario in nome di qualche altro interesse meritevole di tutela. V. sul punto: R. Lupi, Diritto Tributario, vol. I, Milano, Giuffrè, 1994, pp. 59.

[35] Devesi ritenere che la manifestazione di volontà del beneficiario costituisca presupposto essenziale del procedimento di attribuzione.

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Documenti correlati:

TAR LOMBARDIA-MILANO, SEZ. II – Ordinanza 8 novembre 2000 n. 3636*

S. SCOPPA, L’illusione della parità scolastica nel sistema delle convenzioni.

Note

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L’approvazione, in via definitiva da parte del Senato, della legge-delega per la riforma della scuola (l. 28 marzo 2003, n. 53, pubblicata in G.U. n. 77 del 2 aprile 2003 e riportata in questo numero della presente Rivista) [1], riapre il dibattito sulla parità scolastica, che rappresenta una delle questioni tra le più dibattute, non solo nel mondo della scuola, ma anche della società civile, da lunghissimo tempo, alla quale solo con la legge 20 marzo 2000 n. 62 si è tentato di dare una soluzione legislativa.

Una legge che, sin dalla sua approvazione, ha registrato come poche altre una così rilevante discordanza di vedute, tanto da essere salutata come un primo passo verso il traguardo della piena parità giuridica ed economica e, in senso diametralmente opposto addirittura contestata, sino al punto di formare oggetto di quesito referendario, finalizzato ad espungere «le scuole private dal sistema nazionale dell’istruzione» [2].

Invero una disamina compiuta, condotta sulla base della lettera e della ratio della medesima legge nonché alla stregua delle previsioni contenute nella legge – delega e nella vigente legislazione, mostra come siano del tutto infondate le critiche che hinc et inde sono state mosse, posto che essa è coerente con il vigente ordinamento dell’istruzione e con i suoi principi ispiratori, ma non rappresenta e non può rappresentare in alcun modo né un primo passo verso il traguardo della vera parità giuridica ed economica né tanto meno quel riconoscimento pieno della scuola non statale che ha destato il risentimento referendario.

Ed infatti, come si desume chiaramente sin dal primo assunto, contenuto nella prima parte dell’art. 1, comma 1, tale legge è finalizzata alla costruzione del «… sistema nazionale di istruzione», il quale «fermo restando quanto previsto dall’art. 33, secondo comma, della Costituzione, è costituito dalle scuole statali e dalle scuole paritarie private e degli enti locali».

Alla stregua di siffatto principio si sviluppano le disposizioni contenute nella restante parte del citato comma e in tutti i commi successivi, nonché le direttive e le prescrizioni delle circolari ministeriali applicative della medesima legge [3], nei quali sono specificati obblighi e oneri per il riconoscimento della parità e per le scuole riconosciute paritarie, che entrano a far parte del «sistema nazionale di istruzione».

La costruzione del «sistema educativo di istruzione e di formazione», nella direzione tracciata della l. n. 62/2000, appare anche la finalità della richiamata nuova legge-delega sulla scuola, che demanda ai decreti previsti dal suo art. 1, la definizione del “sistema” con l’osservanza dei principi e criteri direttivi elencati nell’art. 2, mentre nel successivo art. 3 prevede che con i decreti attuativi siano dettate le norme generali sulla valutazione «del sistema educativo di istruzione e formazione e degli apprendimenti degli studenti», sempre con l’osservanza dei principi e criteri direttivi indicati nella stessa disposizione.

Nello stesso senso, volto a privilegiare la costruzione di un sistema, si sono mossi in passato i due complessi normativi più importanti, successivi alla proclamazione del Regno d’Italia, la legge Casati [4] del 1859, estesa a tutto il territorio nazionale con la legge Coppino [5] del 1876, e la riforma Gentile del 1923 [6], che, soprattutto a livello di scuola superiore, si riproduce essenzialmente ancora oggi, salvi alcuni ritocchi operati con la Carta della Scuola Bottai del 1939 [7] ed alcuni sostanziali correttivi in ordine agli accessi alle facoltà universitarie, ampliati nel 1961 e completamente liberalizzati nel 1969 [8].

Per la legge Casati, caratterizzata da un forte spirito accentratore (il Ministro “governa l’insegnamento pubblico in tutti i suoi rami”), vi è libertà di aprire scuole, ma occorre la presenza di alcuni requisiti personali, l’insegnamento deve seguire i programmi delle scuole statali, le autorità pubbliche hanno un potere di ispezione. Siffatto impianto statalistico ed accentratore è pure mantenuto nella riforma Gentile, attuata con l’emanazione di una serie di decreti.

Ebbene, proprio l’oggetto e la finalità precipua perseguita dalla legge 62/2000, di costruzione del “sistema nazionale di istruzione”, e le disposizioni in essa contenute, che come sopra evidenziato replicano i dettami sia della legislazione previgente sia di quella attuale, possono essere assunte per rilevare che in sostanza la parità scolastica da essa enfatizzata non riflette in realtà un quid novi, che si discosta da una tradizione scolastica italiana, bensì la nuova etichetta illusoriamente liberale [9], per un’operazione di facciata che in sostanza rinomina come “paritarie” le scuole non statali, nell’olistico [10] sistema dell’istruzione, nel quale emerge ancora ed è indiscussa la posizione monopolistica dello Stato.

Che appare senza dubbio espressione di quell’idea accentuatamente statalista, ricollegata alla concezione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato, che questo non si deve limitare a promuovere e regolare, ma a cui deve provvedere direttamente [11].

Una concenzione ispirata al modello napoleonico, che risente dell’influsso del costruttivismo [12]; che in passato è stato anche chiamato razionalismo e che Friedrich A. von Hayek fa risalire a Cartesio [13], dispiegantesi poi in quella “irragionevole Età della ragione” che fu l’illuminismo, e successivamente nel Positivismo e nelle politiche totalitarie e nelle economie a pianificazione centralizzata del nostro tempo.

Così ripropone ancora il principio di conformazione, il quale sin dalla riforma Casati è costantemente presente nella legislazione ed ha lo scopo di omologare tutte le scuole nel sistema, attorno all’unico schema della scuola di Stato e ai principi e alle regole valevoli per quest’ultima.

Tale principio omologante si manifesta, relativamente alle scuole non statali, anche nelle forme peculiari, riconducibili allo schema della concessione amministrativa [14], con le quali lo Stato provvede alle scuole non statali, nell’esercizio della sua attività di imperio, concedendo la gestione del servizio scolastico all’impresa scolastica, che non subentra nella titolarità del diritto o potere dell’amministrazione, ma acquista solo facoltà particolari inerenti tale attività [15].

E’ infatti una concessione amministrativa – che ha ad oggetto non l’attività di insegnamento, che è libera, bensì quella del rilascio di titoli legali di studio, che è una funzione di regola riservata allo Stato [16] – il riconoscimento legale [17] alle scuole non statali, che abbiano fini e ordinamenti didattici conformi a quelli delle corrispondenti istituzioni statali e svolgono l’insegnamento nello stesso numero di anni e con l’identico orario [18]; l’istituto del pareggiamento [19] e quello della parificazione [20], che operano nell’identica maniera, subordinando la concessione dei benefici alla accertata conformità delle scuole non statali alle normative vigenti per la scuola statale [21], nonché, nell’ambito della legge 10 marzo 2000 n. 62, il riconoscimento della parità per le istituzioni scolastiche non statali «che, dalla scuola dell’infanzia alla secondaria, corrispondono agli ordinamenti generali dell’istruzione, sono coerenti con la domanda formativa delle famiglie e sono in possesso dei requisiti di qualità ed efficacia, accertati dall’Amministrazione Scolastica».

Sempre nella forma della concessione amministrativa verrebbe del pari realizzata la c.d. parità economica, che rappresenta anch’essa una parità illusoria, stante la necessità di applicare, anche per tale aspetto e per l’ erogazione dei finanziamenti, il principio di conformazione nel contesto del sistema nazionale dell’istruzione.

Rebus sic stantibus non può revocarsi in dubbio che nella specie ha senso parlare di parità scolastica unicamente al limitato effetto del sistema costruito legislativamente ovverosia di un organismo costituito da una pluralità di scuole, statali e non statali, governate dagli stessi prinicipi e dalle stesse regole e coordinate tra loro in modo tale da formare un complesso organico, che deve essere riguardato come totalità e studiato come un intero sociale, cioè come qualcosa di più e di diverso dalla somma delle sue singole componenti.

Le conseguenze di tale approccio, definibile olistico, sono evidenti: l’istruzione appartiene allo Stato ed è espressa dal sistema nazionale, che è qualcosa di più delle singole scuole che lo compongono e determina la natura, gli indirizzi e le regole delle stesse, che sono interdipendenti tra loro.

Allo Stato spetta il diritto e il dovere di provvedere all’istruzione, perché esso è il rappresentante della volontà generale.

«Il principio di tutta la sovranità – è scritto nell’articolo primo della dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino premessa alla costituzione francese del 14 settembre 1791 – risiede essenzialmente nella nazione. Nessun corpo, nessun individuo può esercitare alcuna specie d’autorità la quale non emani espressamente dalla nazione».

Dall’approccio olistico scaturisce altresì il progetto per un nuovo ordine e per una pianificazione centralizzata dell’istruzione, nel cui contesto il controllo di ogni scuola diviene fondamentale: «il controllo deve essere totale, poiché, se una qualunque zona della vita sociale non fosse controllata in tal modo, vi si potrebbero annidare quelle forze pericolose che conducono a cambiamenti imprevisti» [22].

E si «finisce col trattare come entità reali certi aggregati che sono mere astrazioni e generalizzazioni» [23] e con l’annientare l’autonomia individuale e la libertà delle scuole, che sono senza dubbio il postulato della vera parità, la quale, com’è intuitivo, non è e non può essere un problema di egualitario trattamento giuridico ed economico, in un sistema integrato di istruzione, che privilegia la scuola di Stato, assunta come modello e guida, ma dal quale è esclusa ogni forma di competizione.

Essa è soprattutto espressione della piena libertà delle scuole non statali e dell’autonomia delle scuole statali, che siano organizzate justa propria principia, cioè secondo un proprio progetto educativo e culturale, liberamente o autonomamente assunto e proposto agli aventi diritto, e l’attuazione all’art. 33, comma 2, della Costituzione [24], con le norme generali sull’istruzione, nonché di una visione attuale e moderna dell’istruzione, che esclude la coincidenza tra pubblico e statale e configura la scuola come servizio pubblico in senso oggettivo [25], in un contesto di pluralismo educativo, che assicura, mediante il diritto attribuito a enti e privati di fondare scuole ed istituti di istruzione dall’art. 33 Cost., «la libertà dell’istruzione attraverso una organizzazione scolastica a carattere pluralistico, volta per un verso, ad attuare sistemi diversi di insegnamento e per altro verso, a permettere che gli alunni o i loro genitori possano scegliere il tipo di scuola più rispondente ai rispettivi orientamenti ed interessi» [26].

In un ambito così delineato, scuole statali e scuole non statali «convivono e si confrontano, entro i confini segnati dall’art. 33, comma 2, cost. A queste è affidato un ruolo centrale, quello di distogliere “scuole pubbliche e scuole private dal perseguimento dei loro fini istituzionali (che sono rispettivamente pubblici e privati)” e di indirizzarle “verso fini che non possono più dirsi né propri solo dello Stato né di privati, ma che «si riportano invece ad un soggetto più ampio che questi ricomprende e supera”, l’organizzazione politica sociale ed economica del Paese, di cui all’art. 3 della Costituzione» [27].

Allo Stato in quanto tale è conseguentemente assegnato un ruolo di ente che determina standards e sempre meno quello di gestore di scuole, le quali rappresentano un servizio collettivo pubblico o nazionale, appartenente al genere delle strutture “a rete”, e non più parte o organo di un ente, sia pure di vaste dimensioni, come lo Stato [28].

Quest’ultimo, in definitiva, non è più concepito come responsabile della scuola, della quale, invece, sono responsabili gli istituti scolastici stessi, quali enti dotati di autonomia [29], che con la riforma del titolo V della Costituzione, ha assunto dignità e valenza costituzionale, nel contesto di uno Stato sussidiario [30], che ha lo scopo di sostenere le articolazioni sociali e, con esse, i cittadini nelle loro disponibilità e capacità di sviluppare iniziative proprie e a compiere sforzi per migliorare le loro prestazioni.

Interconnesso al pluralismo scolastico, nell’erogazione del servizio pubblico dell’istruzione, è il diritto alla libera scelta educativa dei genitori del tipo di scuola più rispondente ai loro orientamenti ed interessi.

Trattasi di un diritto il cui espresso riconoscimento si rinviene nei trattati e convenzioni resi in sede europea [31] ed internazionali sulla salvaguardia dei diritti universali [32], alle cui norme deve conformarsi l’ordinamento giuridico italiano secondo il dettato dell’art. 10 della Costituzione, e negli articoli 30, 33 e 34 [33] della Costituzione in collegamento con l’art. 2, oltre che con l’art. 3, comma 2, che impone alla Repubblica di rendere effettivo tale diritto rimuovendo le discriminazioni e i condizionamenti di natura economico – sociale.

L’introduzione del buono-scuola [34] a favore degli studenti e delle loro famiglie costituisce la formula democratica che assicura l’equipollenza di trattamento tra gli aventi diritto e concreta attuazione del diritto alla libera scelta, e, in un contesto di valorizzazione dell’apporto pluralistico di tutte le istituzioni che assolvono il servizio pubblico dell’istruzione, orienta il finanziamento pubblico verso obiettivi di qualità ed efficienza della scuola, nel cui ambito inserisce linee di effettiva competizione tra le diverse istituzioni scolastiche [35].

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[1] L. 28 marzo 2003, n. 53 recante “Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”, approvata in via definitiva dal Senato della Repubblica il 12 marzo 2003.

[2] Con sentenza del 6 febbraio 2003 n. 42, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la proposta di referendum popolare per l’abrogazione di alcune parti dell’art. 1 della legge 10 marzo 2000 n. 62, rilevando che: «Il quesito referendario è … in primo luogo, intimamente contraddittorio, in quanto, con la richiesta di abrogazione delle parole “e dalle scuole paritarie private”, si propone lo scopo di espungere dal sistema nazionale di istruzione le scuole paritarie, le quali, al contrario, continuerebbero a farne parte integrante alla stregua della normativa più dettagliata, contenuta nel medesimo art. 1, non toccata dal quesito: ne risulta in tal modo investita la stessa “ratio” del quesito, giacché una volta che il legislatore abbia istituito il sistema scolastico nazionale, espungere da questo una categoria di scuole che, obbligate a conformarsi ai prescritti standard qualitativi, restano invece assoggettate al medesimo e comune regime richiesto dall’art. 33 comma 4 cost. ai fini della parità, risulta non solo contraddittorio ma anche discriminatorio, non essendo concepibile, in un regime di esclusione concettuale dal sistema nazionale quale è quello cui tende la richiesta referendaria, una parità effettiva che non si riduca a mera declamazione verbale, poiché le formulazioni di principio non sono mai vuote e inutili proclamazioni, ma enunciati giuridici capaci di immettere nell’ordinamento virtualità interpretative altrimenti assenti e di ovviare alle eventuali imprecisioni o alle lacune in questo riscontrabili. Il quesito referendario è altresì disomogeneo, in quanto unifica oggetti rispetto ai quali la scelta dell’elettore non può essere costretta in un solo quesito, quali, da un lato, l’eliminazione dell’agevolazione che viene assicurata alle scuole paritarie, consistente nel potersi avvalere anche delle prestazioni volontarie di personale docente o di prestatori d’opera professionale e, dall’altro, la preclusione del sostegno alle famiglie degli studenti delle scuole statali e non statali, che deriva dal rimborso della spesa sostenuta e documentata per l’istruzione scolastica».

[3] Cfr. da ultimo: C.M. n. 31 del 18 marzo 2003, avente ad oggetto: «Disposizioni e indicazioni per l’attuazione della Legge 10 marzo 2000 n. 62, in materia di parità scolastica». V. anche: C.M. n. 163 del 15 giugno 2000; C.M. n. 30 del 14 febbraio 2001; C.M. n. 31 del 15 febbraio 2001; C.M. n. 39 del 22 febbraio 2001; C.M. n. 87 del 14 maggio 2001; C.M. n. 82 del 22 gennaio 2002; C.M. n. 46 del 24 aprile 2002.

[4] Il conte Gabrio Casati, “Ministro Segretario di Stato per la Pubblica Istruzione” del Regno di Sardegna dal 19 luglio 1859 al 21 gennaio 1860 nel Governo Lamarmora. La legge Casati, emanata il 13 novembre 1859, venne redatta in quattro mesi. Alla sua stesura lavorarono due commissioni preparatorie: la giunta per l’insegnamento universitario e la giunta per l’insegnamento elementare.

[5] Ministro della pubblica istruzione nel primo e secondo ministero Depretis (25 marzo 1876 – 26 dicembre 1877 e 26 dicembre 1877 – 24 marzo 1878. La legge, costituita da 13 articoli, fu approvata definitivamente dal Senato il 4 giugno 1877.

[6] Ministro della pubblica istruzione nel governo Mussolini dal 31 ottobre 1922 al 1° luglio 1924. Operò con ampi poteri, in virtù della legge 3 dicembre 1922 n. 1601, sulla Delegazione di pieni poteri al Governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione.

[7] Giuseppe Bottai fu ministro dell’Educazione Nazionale, secondo la nuova denominazione assunta dal ministero della pubblica istruzione per effetto del r.d. 12 settembre 1929 n. 1661, nel periodo tra il 15 novembre 1936 e il 6 febbraio 1943.

[8] Legge 11 dicembre 1969 n. 910. Tale legge fu preceduta dalla legge 31 dicembre 1962 n. 1859, firmata da Luigi Gui, ministro della pubblica istruzione nel IV governo Fanfani, con la quale fu istituita la scuola media unica. La legge sanciva altresì che il diploma di maturità scientifica dava accesso a tutte le facoltà universitarie, esclusa quella di Lettere e Filosofia.

[9] In proposito v. le critiche di L. Einaudi (in Prediche inutili, Torino, Einaudi, 1974, p. 15) che nel 1959 scriveva «Il principio di libertà non coincide con i principi tradizionalmente accolti dai gruppi o partiti che sono definiti in un dato paese come liberali; e a cagion d’esempio, non coincide necessariamente con i principi che nel tempo del risorgimento diventarono norma giuridica nella legge Casati ed in quelle che su di essa, in prosieguo di tempo, si innestarono».

[10] L’olismo (dal greco hòlos, tutto, intero) è una teoria epistemologica riguardante il modo più appropriato per studiare un’entità complessa o un sistema. Le tesi principali dell’approccio olistico sono le seguenti: a) l’approccio analitico si dimostra inadeguato quando applicato a organismi biologici, alla società o alla realtà come un tutto; b) il tutto è più della somma delle sue parti; c) il tutto determina la natura delle sue parti; d) le parti non possono essere comprese correttamente se considerate separatamente dal tutto; e) le parti sono interdipendenti tra loro. L’olismo ha trovato applicazioni in biologia, psicologia e nelle scienze sociali.

[11] Tale concezione ha ispirato la fondazione, nel regno di Sardegna, dell’ordinamento amministrativo della scuola, la legge Boncompagni del 1848, la legge Lanza del 1857 e la legislazione successiva. Agli albori dell’unificazione essa fu rilanciata dal ministro e storico Francesco De Santis, che nel discorso alla Camera del 23 gennaio 1874, affermava: «L’istruzione obbligatoria è fondata sopra un principio diverso, che costituisce la sua legittimità giuridica. E il principio è questo. L’istruzione elementare è innanzi tutto una questione di ordine pubblico, è una questione d’interesse pubblico come l’amministrazione della giustizia, come la guerra, come la marina, come tutti i servizi pubblici è qualcosa che non interessa la famiglia solamente, ma interessa tutti».

[12] Il costruttivismo è la teoria secondo la quale tutte le istituzioni – il linguaggio, lo Stato, il diritto, la moneta, le città, ecc. – sono esisti di piani intenzionali, realizzazioni di progetti esplicitamente elaborati da singoli e da gruppi. Le istituzioni e gli eventi sociali – tutte le istituzioni e tutti gli eventi sociali – non sono opera né di Dio né della natura: essi sono sempre risultati di consapevoli piani umani. E possono venir cancellati, rimpiazzati o mutati secondo espliciti e voluti progetti.

[13] F. A. von Hayek, trad. it., Legge, legislazione e libertà, Milano, Il Saggiatore, 2000, pp. 15: «René Descartes fu il grande pensatore che portò alla loro più completa espressione le idee di fondo di ciò che chiameremo razionalismo costruttivista. Tuttavia, mentre egli non giunse a tracciare tutte le conseguenze di tale impostazione nel campo della filosofia morale e delle scienze sociali, esse furono tracciate principalmente dal suo contemporaneo, di poco più anziano ma molto più longevo: Thomas Hobbes».

[14] Per la nozione di concessione amministrativa v. E. Silvestri, Concessione – I – Concessione Amministrativa, in Enc. del diritto, Giuffrè, Milano, 1961, p. 370, «Le concessioni amministrative sono espressioni di una potestà pubblica e tendono quindi al conseguimento di fini pubblici. Con tali atti l’autorità provvede indirettamente alla gestione di determinate attività agevolando e stimolando lo sviluppo dell’attività individuale con l’attribuzione esclusiva ai singoli di date facoltà. L’interesse pubblico si attua mediante l’utilizzazione di beni pubblici o la gestione di imprese e serizi pubblici da parte di soggetti privati ai quali vengono conferiti nuovi diritti o facoltà aventi per oggetto i beni e le attività stesse… Con la concessione si attua quindi un acquisto derivativo costitutivo: il diritto del concedente si comprime e riduce sì che il concessionario acquista un diritto che da quello deriva». V. anche R. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 1958, p. 261.

[15] V.: P. Virga, Diritto Amministrativo, 2 Atti e ricorsi, Giuffrè, Milano, 2001, p. 17; v. anche: A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1982, p. 627.

[16] Gli effetti del riconoscimento legale sono determinati dall’art. 355 del decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297 e si riassumono nel valore legale degli studi compiuti e degli esami sostenuti dagli alunni frequentanti le scuole secondarie che godono del predetto beneficio; circa gli esami, gli alunni medesimi sono soggetti, per la scuola secondaria superiore, ad un esame di Stato di maturità o di abilitazione secondo la normativa dettata dalla legge relativa.

[17] L’istituto è stato introdotto dalla legge 19 gennaio 1942 n. 86 per le scuole secondarie non statali, abilitate al rilascio di titoli di studio con valore legale. Un precedente di esso si trova nel beneficio di cui all’art. 51 del R.D. 4 maggio 1925 n. 653, che trovò un’applicazione generalizzata con il R.D. L. 3 giugno 1938 n. 928, attraverso la gestione per delega e l’associazione all’ENIMS, che fu poi soppresso con il D.L.L. 24 maggio 1945 n. 412 e le relative funzioni trasferite al Ministero della Pubblica Istruzione.

[18] Prima della sentenza n. 36 del 13 giugno 1958 della Corte Costituzionale era richiesto il requisito di un anno di funzionamento della scuola, ai fini del riconoscimento legale, nell’ambito di un controllo preventivo, che impediva la libera apertura di scuole non statali. Il beneficio è pertanto attribuibile nello stesso anno scolastico di apertura della scuola. Con la citata sentenza, il giudice delle leggi ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 3 della legge 19/1/1942 n. 86, che stabiliva che nessuna scuola o corso, gestito da enti o privati, potesse essere aperta senza l’autorizzazione statale, per violazione della libertà di insegnamento, tutelata dall’art. 33 Cost., in quanto attributiva alla P.A. di una discrezionalità, illimitata nell’an, in ordine all’apertura di scuole non statali; sicché l’amministrazione, potendo discrezionalmente vietare l’apertura di scuole, avrebbe potuto incidere sulla libertà di insegnamento, non potendo questa esplicarsi in tutta la sua estensione, al di fuori di apparati scolastici. La successiva C.M. n. 259 del 5 agosto 1958, di recepimento della citata pronuncia, prevede che: «In attesa che la legge determini specificatamente tali limiti e requisiti, sono da osservare per l’apertura di nuove istituzioni scolastiche ed educative le norme generali dell’ordinamento giuridico e, in particolare, quelle che riguardano l’ordine pubblico, l’igiene e la sanità».

[19] I principi che regolano il pareggiamento, compresi i principi di conformità alla corrispondente scuola statale, sono stabiliti dall’art. 356 del decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297, che recepisce la normativa precedente e le innovazioni introdotte della legge 19 gennaio 1942 n. 86 in ordine al profilo soggettivo del rapporto con riguardo alla natura giuridica dell’ente gestore, e sotto il profilo della procedura per la concessione del beneficio e dell’adozione dei provvedimenti di sospensione e di revoca del beneficio medesimo e di chiusura della scuola.

[20] La denominazione di scuola parificata scaturisce dall’art. 2 del R.D. 20 giugno 1935 n. 1196. La disciplina si rinviene nel R.D. 5 febbraio 1928 n. 577, trasfusa nell’art. 344 del decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297. L’art. 1, comma 2, dell’O.M. n. 215 del 26/6/1992 impone alle scuole elementari parificate: a) di accogliere gratuitamente i bambini soggetti all’obbligo scolastico nel limite delle classi previste dalla convenzione e con priorità per i residenti nella zona di competenza; b) di adottare i programmi didattici approvati con D.P.R. n. 104 del 12/2/1985; c) di adottare l’orario delle attività didattiche stabilite dall’art. 7 della legge 5/6/1990 n. 148; d) di utilizzare locali, arredi ed attrezzature didattiche rispondenti ai requisiti di funzionalità, di igiene e di sicurezza richiesti per le scuole elementari di stato.

[21] V. M. Gigante voce L’istruzione in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000, pp. 530, rileva nella normativa un impianto accentuatamente statalista, in parte mitigato dagli interventi della Corte Costituzionale, ancorato all’idea della distinzione e della netta separazione tra istruzione pubblica ed istruzione privata.

[22] K. R. Popper, trad. it. Miseria dello storicismo, Milano, Feltrinelli, 1999, p. 75.

[23] F.A.von Hayek, trad. it. L’abuso della ragione, Roma, Seam, 1997, p. 40.

[24] U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, rileva che: «La cultura non è fine dello Stato, dovendo esso solo promuoverla (art. 9 cost.); lo Stato deve dar corso a tutte le iniziative e non secondo fini da esso determinati, che ne condizionino lo sviluppo. Le norme della Costituzione in materia tendono alla positiva determinazione degli obiettivi cui deve tendere la scuola; esse non rivendicano al pubblico potere una particolare capacità nel settore dell’istruzione, ma gli attribuiscono solo il potere di dettare norme di sviluppo della scuola. Alla realizzazione dell’istruzione nel nuovo ordinamento devono concorrere la scuola di Stato e quella non statale, entrambe considerate forze propulsive del migliore assetto sociale. Nella realizzazione del pluralismo scolastico, occorre però stabilire un coordinamento fra iniziativa pubblica e privata in un ordinamento unitario».

[25] La concezione si deve a U. Pototschnig ed è esposta nel saggio Insegnamento, istruzione, scuola, in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, nonché in Insegnamento (libertà di) e in Istruzione (diritto alla), in Enc. Dir., XXIII, Milano, Giuffrè, 1973. La stessa si fonda sul collegamento delle disposizioni costituzionali dedicate alla scuola con i principi fondamentali e sulla stretta connessione tra l’attribuzione alla scuola di finalità prevalentemente formative e la valorizzazione del pluralismo scolastico. Dello stesso a. l’opera fondamentale, I servizi pubblici, Padova, Cedam, 1962. V. anche: G. Rossi, Introduzione al diritto amministrativo, Torino, G.Giappichelli Editore, 2000, pp. 55 e ss.; N. Rangone, Servizio universale, in Enc. giur. Treccani, 1999.

[26] Così: A. Caracciolo La Grotteria, Il diritto allo studio nelle scuole non statali, in Foro Amm. 1997, pp. 1865.

[27] V. M. Gigante voce L’istruzione in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2000, p. 509, che inoltre evidenzia come «la concezione dell’istruzione come servizio pubblico in senso oggettivo influenza profondamente la legislazione degli anni successivi [al 1970, n.d.a.], consentendo di adeguare – sia pure solo in piccola parte e limitatamente ai riflessi che da essa derivano sulla configurazione della scuola statale – anche il piano istituzionale alle modifiche nel frattempo intervenute sul piano degli ordinamenti scolastici per imprimere un orientamento prevalentemente formativo alle finalità della scuola». V.: U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999.

[28] Così S. Cassese, La scuola italiana tra Stato e società: servizio pubblico statale e non statale, in Foro it. 1991,V, 213; V. anche dello stesso a. la relazione per la Conferenza nazionale della scuola, organizzata dal ministero della pubblica istruzione, Roma 30 gennaio – 3 febbraio 1990, dal titolo «Plaidoyer» per un’autentica autonomia delle scuole, in Foro It., 1991, dove è anche sostenuto che «col mutare del rapporto tra Stato e società e di quello tra scuola e Stato, ci si è andati lentamente rendendo conto del fatto che lo Stato non può essere responsabile dell’istruzione. Lo è la scuola, in quanto corpo dotato di autonomia. Questo vuol dire, da un lato, che la scuola è un servizio collettivo pubblico o nazionale, non statale, a rete. Dall’altro, che in essa è dominante un aspetto professionale e non burocratico, né burocratizzabile…Da questo punto di vista, la Costituzione repubblicana (art. 33) è in parte viva, in parte morta. E’ viva là dove dispone che sia la Repubblica e non lo Stato ad organizzare scuole; e dove prevede che la Repubblica istituisce e non gestisce scuole. E’ morta quando dispone che le scuole da istituire siano statali». Sull’autonomia scolastica v.: Carneroli M., La scuola del futuro tra Stato e autonomia (locale e funzionale). Politica del diritto 2000,I, 325; De Seta G., Autonomia e responsabilità nella scuola. Riv. corte conti 1995,fasc. 6, 336; Poggi A., Autonomia delle istituzioni scolastiche e multiculturalismo, Quad. dir. pol. eccles. 2000,I, 179.

[29] Le scuole sono statali non perché storicamente siano nate tali – poiché sono nate comunali (elementari) e provinciali (secondarie) – ma perché, con la distinzione tra ente e attività, è stata operata la separazione dell’attività scolastica (le scuole) dall’ente gestore (comune o provincia), affidando allo Stato l’attività scolastica (le scuole) e lasciando agli enti gestori (comuni e provincie) unicamente gli immobili e il personale Ata, ora trasferito allo Stato. V. B. Bordignon, Monopolio delle scuole di Stato: le parole e i fatti, in Libero insegnamento, n. 7-8, settembre – ottobre 2001, p. 13: V. anche U. Pototschnig, Insegnamento istruzione scuola, in Scritti scelti, Padova, Cedam, 1999, pp. 752, «Con il termine scuola il legislatore ha inteso riferirsi appunto alla sola organizzazione del personale in servizio presso tali scuole, sul tacito ma evidente presupposto che una volta inquadrato tale personale nei ruoli dello Stato, la scuola stessa si sarebbe detta statale…Riepilogando si può dunque affermare che, secondo la visione dell’ordinamento italiano, si considerano scuole dello Stato tanto quelle gestite direttamente da un organo statale, quanto quelle gestite da persone giuridiche pubbliche distinte dallo Stato, ma il cui ordinamento qualifichi statale il personale che vi presta servizio, risultando quindi decisiva, in un caso come nell’altro, non la natura dell’ente gestore della scuola, ma la natura stessa della scuola come particolare organizzazione di persone». V. pure G .Rossi, La scuola di Stato, Roma, Coines Edizioni, 1974.

[30] Il principio di sussidiarietà è di derivazione comunitaria ed è stato enunciato per la prima volta nell’art. 5, par. 2, del Trattato CE (Trattato istitutivo della comunità europea), introdotto dal trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, ma non è un frutto recente dell’integrazione europea: esso ha origini più antiche, coincidenti con la nascita del pensiero liberale e con l’evoluzione delle democrazie moderne. V. F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, Giuffrè, 2001, p. 731. Nell’enunciazione propria della dottrina sociale della Chiesa, si parla di sussidiarietà orizzontale per significare il carattere sussidiario dell’intervento pubblico rispetto all’iniziativa privata, nel senso che il primo si giustifica solo ove i privati e le associazioni libere non siano in grado di soddisfare efficacemente interessi ed esigenze meritevoli di tutela. E’ nella Quadragesimo Anno (1931) di Pio XI che si trova – al paragrafo 80 – una formulazione esplicita del predetto principio, che è stato successivamente ripreso e riconsiderato in encicliche papali e altri documenti ufficiali. Principio di sussidiarietà è esattamente il titolo del paragrafo 48 della Pacem in Terris (1963) di Giovanni XXIII, il quale ne estende il valore alla comunità internazionale; del 1991 è la grande Enciclica Centesimus Annus di Giovanni Paolo II, che nel paragrafo 15 (b) afferma che lo Stato deve intervenire secondo il principio di sussidiarietà e di solidarietà. Secondo il principio di solidarietà «ponendo a difesa del più debole alcuni limiti dell’autonomia delle parti, che decidono le condizioni di lavoro, ed assicurando in ogni caso un minimo vitale al lavoratore disoccupato». Secondo il principio di sussidiarietà, stando al quale «una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune».

[31] Risoluzione del Parlamento Europeo del 14 marzo 1984, la quale recita testualmente all’ art. 9: «Il diritto alla libertà d’insegnamento implica per sua natura l’obbligo per gli Stati membri di rendere possibile l’esercizio di tale diritto anche sotto il profilo finanziario e di accordare alle scuole le sovvenzioni pubbliche necessarie allo svolgimento dei loro compiti e all’adempimento dei loro obblighi in condizioni uguali a quelle di cui beneficiano gli istituti pubblici corrispondenti, senza discriminazione nei confronti dei gestori, dei genitori, degli alunni e del personale».

[32] Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (art. XCXVI), emanata dall’O.N.U. nel dicembre del 1948 e successivamente accettata dalla Repubblica Italiana all’atto della sua ammissione alle Nazioni Unite il 15 dicembre 1955; Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva in Italia con la legge 5 agosto 1955 n. 848, nonché il successivo “Protocollo addizionale” (art. 2) alla stessa Convenzione, firmata a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato dalla Repubblica Italiana il 13 dicembre 1957; Dichiarazione dei diritti del fanciullo, approvata all’O.N.U. il 20 novembre 1959, con voto unanime dei 78 votanti; Convenzione Internazionale dei Diritti Culturali, Sociali ed Economici (art. 13, comma 3); Convenzione internazionale contro la discriminazione nel campo dell’educazione (artt. 4 e 5), adottata dalla 11^ Conferenza Generale dell’Unesco a Parigi il 14/12/1960; Convenzione sui Diritti del Fanciullo, approvata a New York il 20 novembre 1989 e ratificata dall’Italia con legge 27 maggio 1991 n. 176 (art. 27); Trattato di Maastrich, approvato a Bruxelles nel 1992.

[33] La norma, nell’ispirarsi alla esigenza di aprire la scuola alla realtà sociale, tende ad assicurare l’istruzione a tutti, prendendo in particolare considerazione i capaci e meritevoli di ascendere i gradi più elevati degli studi, anche se sprovvisti dei mezzi economici necessari. V. A. C. La Grotteria, Il diritto allo studio nelle scuole non statali, in Foro Amm. 1997, pp. 1865, che aggiunge: «A distanza di circa mezzo secolo dall’entrata in vigore della Costituzione è avvertita l’esigenza di dare applicazione concreta alla direttiva costituzionale… anche a favore delle scuole non statali, mediante una legge che affronti in modo organico il problema, incoraggiando tutte le iniziative dirette a dare impulso e concretezza al pluralismo delle attività culturali». V. anche: M. Salazar, La gestione sociale della scuola, Milano, Giuffrè, 1995, p. 21, che afferma: «…può configurarsi, nel nostro ordinamento, un vero e proprio diritto della famiglia (art. 34 Cost.) alle provvidenze di sussidio dell’istruzione, diritto che inerisce direttamente la famiglia, in posizione attiva, in un rapporto obbligatorio con lo Stato, al fine di assicurare ai capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, il raggiungimento dei gradi più alti degli studi».

[34] V. ampiamente: S. Scoppa (a cura di), Manuale del buono-scuola, Reggio Calabria, Falzea Editore, 2002; V. altresì: A. Martino, Economia di mercato: fondamento delle libertà politiche, Roma, Borla, 1994, p. 125; F.A. von Hayek, La società libera, trad. it., Firenze, Vallecchi, 1969, p. 423. V. ampiamente: D. Antiseri, Il buono – scuola, in D.Antiseri – M. Timio – G. Gamaleri, 3 idee per un’Italia civile, Soveria M., Rubbettino,1998, pp. 7; dello stesso a., In difesa della scuola libera, in Liberali quelli veri e quelli falsi, Soveria M., Rubbettino, 1998, pp. 111. V. anche, con ampi riferimenti: D. Antiseri – L. Infantino, Le ragioni degli sconfitti nella lotta per la scuola libera, Roma, Armando, 2000; v. anche: M. Mauro (a cura di), Difendiamo il futuro, Milano, B.U.R., 1989.

[35] V.: L. Binanti, Scuola pubblica e privata nel mondo. Sistemi scolastici tra competizione ed intervento dello Stato, Armando, Roma, 2001: «Potrebbe questa situazione somigliare ad un mercato delle scuole, nel quale ci sarebbe una relazione diretta tra i consumatori dell’istruzione scolastica (i genitori e i loro figli – alunni) e gli erogatori di questa istruzione (i docenti e i dirigenti delle istituzioni scolastiche stesse). Si possono indicare anche i vantaggi di un tale mercato: – i genitori trovano l’istruzione che vogliono per i loro figli; – le scuole cercano di erogare la più alta qualità d’istruzione possibile per attirare gli allievi; – le norme di qualità nell’istruzione, di conseguenza, diventano più esigenti; – l’efficacia delle scuole nell’utilizzo delle risorse delle quali dispongono migliora, poiché cercano di dare un’istruzione di alta qualità; – “buone” scuole saranno create per soddisfare la domanda; le scuole “cattive” dovranno migliorare o saranno costrette a smettere di operare, perché nessuno le sceglierà». Il testo contiene anche una grande mole di informazioni riguardanti le modalità di finanziamento della scuola nei Paesi dell’Unione Europea e in altri 23 Paesi fuori dell’Unione Europa. Per approfondimenti sul sistema scolastico inglese ed americano v.: G. Nicosia – G. Lombardo – S. Crisalli, Scuola e Istruzione in Gran Bretagna e negli Stati Uniti d’America, Reggio Calabria, Falzea Editore, 2000.

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V. LEGGE 28 marzo 2003, n. 53 su “Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”.

Note

L'articolo Quale parità nel sistema nazionale dell’istruzione? proviene da Giustamm.

(notazioni a margine di Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 8 agosto 2002, n. 11934)

La Seconda Sezione della Corte Suprema di Cassazione, con la sentenza n. 11934 dell’8 agosto 2002, di seguito riportata, si è pronunciata sul contratto di iscrizione ad un istituto scolastico non statale ed ha sancito il principio secondo il quale la retta rappresenta un elemento essenziale del medesimo contratto di iscrizione presso un istituto scolastico non statale, sul quale necessariamente deve formarsi l’accordo delle parti.

Il principio così delineato assume portata generale ed implica, da un lato, che «se – com’è d’uso – il contratto è redatto su un modulo predisposto dall’istituto, questo deve contenere indicazioni sufficienti ad individuare il costo della retta, sia con riferimento all’importo totale che a quello delle singole rate, se previste»; dall’altro che «in mancanza di tali indicazioni – che possono consistere anche soltanto nel richiamo a precedenti intese verbali, vigendo per tale tipo di contratto la libertà di forma – il contratto non può ritenersi concluso».

Alla richiamata conclusione, la Corte è pervenuta argomentando sulla base dei principi generali in tema di conclusione del contratto, dettati dagli artt. 1326 e ss. del codice civile, che hanno recepito la c.d. teoria della cognizione: «Il contratto è concluso – recita l’art. 1326 c.c. – nel momento in cui che ha fatto la proposta ha conoscenza dell’accettazione dell’altra parte», con alcuni temperamenti del rigore sulla quale è basata.

Inoltre, dopo aver classificato alla stregua di un contratto atipico, ovverosia di un contratto che non appartiene ai tipi aventi una disciplina particolare, ma siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico (art. 1322, comma 2, c.c.), quello di iscrizione scolastica presso un istituto scolastico non statale, che «in cambio di una retta» fornisce «all’alunno l’insegnamento scolastico per una determinata durata di tempo», ha rappresentato la retta come un elemento (o requisito) essenziale del medesimo contratto «sul quale deve necessariamente formarsi l’accordo delle parti», che, oltre ad essere possibile e lecito, deve essere determinato o determinabile, come precisato dall’art. 1346 c.c.

Infatti, laddove – come avviene nella generalità dei casi – viene sottoscritto un modulo predisposto dall’istituto, la mancata determinazione della retta non consente di configurarlo «né come proposta negoziale suscettibile di accettazione pura e semplice, né come accettazione di una eventuale antecedente proposta verbalmente formulata», con conseguente invalidità (nullità) dell’accordo contrattuale eventualmente perfezionato, per indeterminatezza dell’oggetto, ai sensi dell’art. 1418, comma 2, c.c. che testualmente recita: «Producono nullità del contratto la mancanza di uno dei requisiti indicati dall’art. 1325, l’illiceità della causa, l’illiceità dei motivi nel caso indicato dall’art. 1345 e la mancanza nell’oggetto del contratto dei requisiti stabiliti dall’art. 1346».

Nondimeno, pur essendo specificatamente richiesto, ai fini della conclusione e della validità del contratto, la determinazione della retta in sede di accordo contrattuale, devesi del pari considerare ammissibile la sua determinabilità ovverosia che il corrispettivo spettante all’istituto non statale di istruzione, nell’ambito del contratto scolastico, sia determinabile aliunde.

In tal caso è necessario però che la retta da applicare possa essere individuata con riferimento ad elementi prestabiliti dalle parti contraenti, che possono anche consistere nel riferimento a dati di fatto esistenti o sicuramente accertabili, tali da richiedere per la loro applicazione una mera operazione aritmetica. Quel che infatti rileva è che il richiamo, fatto dalle medesime parti, abbia quale suo termine di riferimento criteri od elementi che, ancorché estrinseci rispetto al modulo predisposto, siano obiettivamente e sicuramente individuabili e tali da consentire la concreta, univoca individuazione della retta pattuita, non inficiata da sensibili margini di discrezionalità e quindi di incertezza.

Il contratto scolastico, oltre che per iscritto, può essere perfezionato anche verbalmente, vigendo per tale tipo di contratto la libertà di forma, nonché mediante la sottoscrizione di più moduli, «dei quali uno soltanto contenga l’indicazione della retta».

Ricorrendo quest’ultima ipotesi – c.d. contratto a formazione progressiva – il contratto «può ritenersi concluso solo con la sottoscrizione del suddetto modulo [contenente l’indicazione della retta], perché solo in tal caso l’alunno, o chi per lui, viene messo in condizioni di conoscere esattamente il contenuto dell’obbligazione posta a suo carico e, quindi, di prestare un consenso idoneo alla formazione dell’accordo negoziale».

Il contratto di iscrizione scolastica, concluso mediante moduli o formulari” di cui all’art. 1342 c.c., «per disciplinare in maniera uniforme determinati rapporti contrattuali», come pure riconosciuto dalla Cassazione sentenza, costituisce tuttavia una prassi generalmente riscontrabile nella pratica, oltre che diffusissima a tutti i livelli, che mira ad ovviare alle difficoltà connesse all’impossibilità di trattative con un numero elevato di persone, con le quali diverrebbe oltremodo complicato discutere le condizioni di ogni singolo contratto.

In tutti tali casi, per quanto riguarda le scuole non statali, il contratto è sovente riportato in un modulo – tipo predisposto dall’istituto scolastico non statale per tutti gli allievi ovvero per gruppi di allievi, formati in base alle classi di appartenenza, ferma restando la possibilità di specifiche clausole integrative per situazioni particolari e limitate, come ad esempio per gli allievi portatori di handicap o che hanno necessità di “sostegno” o altre specifiche necessità.

A siffatto contratto, oltre alle altre norme prima richiamate e a quelle che s’intendono automaticamente inserite per espressa previsione di legge (V. ad esempio: T.U. approvato con il decreto legislativo 16 aprile 1994 n. 297; D.P.R. 24 giugno 1998 n. 249 “Regolamento recante lo statuto delle studentesse e degli studenti della scuola secondaria”, ecc.), si applicano altresì le previsioni contenute nell’art. 1341, comma 2, c.c., concernente le c.d. “clausole vessatorie”, che non hanno effetto, se non specificatamente approvate per iscritto, nonché le norme introdotte, in attuazione della direttiva 93/13/CEE del 5 aprile 1992, dall’art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 52 (“Legge comunitaria per il 1994”), con il quale è stato inserito nel IV libro del codice civile un apposito Capo XIV-bis, rubricato “Dei contratti del consumatore”, costituito da cinque articoli, dal 1469-bis al 1469-sexies, a chiusura del Titolo II, dedicato ai “contratti in generale”.

A parte i casi prima prospettati, ugualmente può ritenersi concluso il contratto di iscrizione scolastica anche con l’inizio della sua esecuzione (rappresentata, ad esempio, dal pagamento delle tasse scolastiche e dall’inizio della frequenza da parte dell’alunno), «se, in relazione alle circostanze concrete, un siffatto comportamento è sicuramente identificabile come accettazione di una proposta negoziale completa di tutti i suoi elementi essenziali».

E’ la fattispecie disciplinata dall’art. 1327 c.c. secondo cui: «qualora, su richiesta del proponente o per la natura dell’affare o secondo gli usi, la prestazione debba eseguirsi senza una preventiva risposta, il contratto è concluso nel tempo e nel luogo in cui ha avuto inizio l’esecuzione». Il medesimo articolo soggiunge poi che l’accettante deve dare «prontamente avviso all’altra parte dell’iniziata esecuzione, e, in mancanza, è tenuto al risarcimento del danno».

Quid juris qualora il contratto scolastico sia nullo per indeterminatezza dell’oggetto, nei termini sopra specificati ?

Posto che non trova applicazione la c.d. sostituzione automatica delle clausole invalide con clausole “imposte” dalla legge (art. 1339 c.c.), giacché non si rinvengono prezzi o tariffe stabilite da norme imperative per le rette delle scuole non statali che si possano sostituire automaticamente a quelli invalidamente previsti pattiziamente, senza pregiudicare la validità dell’atto (art. 1419, comma 2, c.c.), occorre distinguere se lo stesso contratto non abbia avuto esecuzione dal diverso caso in cui l’esecuzione, con la fornitura dell’insegnamento e la frequenza dell’alunno, sia iniziata e sia stata pure portata a compimento.

Nella prima ipotesi non vi è dubbio che, in difetto di alcuna prestazione, la nullità del contratto non produce alcun effetto né legittima alcuna pretesa da parte dell’istituto scolastico, conformemente al principio quod nullum est nullum producit effectum.

Nell’altro caso, invece, l’applicazione principio nemo locupletari potest cum aliena iactura rappresenta un rimedio generale, che l’ordinamento appresta con l’azione d’ingiustificato arricchimento (de in rem verso), che ha carattere sussidiario – nel senso che la sussidiarietà dell’azione è conseguenza del significato di chiusura delle fonti delle obbligazioni che riveste l’istituto in esame, destinato ad operare al di là delle specifiche previsioni normative dirette a disporre la restituzione di arricchimenti – ed è proponibile quando non è esperibile altra azione per rimuovere il pregiudizio (art. 2042 c.c.).

La nullità del contratto scolastico consente di ricorrere a siffatto rimedio sussidiario, nei limiti espressamente previsti dall’art. 2041, comma 1, c.c., secondo cui: «Chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, a indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale».

Il fatto che determina l’arricchimento sotto il profilo sia qualitativo sia quantitativo a favore dell’allievo consiste senza dubbio nelle prestazioni di istruzione fornite dall’istituto scolastico, che di conseguenza deve essere indennizzato sin dal momento dell’arricchimento altrui, con il limite che siffatto indennizzo non può superare l’entità dell’arricchimento né quella dell’impoverimento, proprio perché l’azione tende alla rimozione del pregiudizio subito ed ha la funzione di riequilibrio tra due patrimoni.

Note

L'articolo La retta è elemento essenziale del contratto di iscrizione scolastica presso una scuola non statale proviene da Giustamm.

Nel dibattito sulla parità scolastica viene invocato il sistema della convenzioni quale strumento per il finanziamento delle scuole non statali, sul presupposto che esso definisce il contenuto e le forme del concorso della struttura pubblica e di quella privata, individua lo spessore del contributo finanziario dell’Ente pubblico e stabilisce le modalità concrete dello svolgimento del servizio, oltreché gli oneri che l’istituzione educativa si assume. La convenzione consente lo sgravio delle rette, definito sulla base di un conto di gestione tramite un preciso “paniere” di voci.

E’ stato autorevolmente osservato [1] che il sistema delle convenzioni, lungi dall’attuare i principi costituzionali del pluralismo educativo e della libera scelta dei luoghi dell’istruzione, finisce con lo statalizzare anche le ultime scuole libere, dando vita non ad un sistema concorrenziale, ma ad un sistema spartitorio, consociativo e collusivo.

E l’osservazione, oltre ad essere coerente con l’attuale impianto legislativo e i suoi principi fondanti, non appare in alcun modo confutabile, ove si consideri che la normativa scolastica, al di là delle poche riforme intervenute successivamente all’entrata in vigore della Carta Costituzionale, è ancora strutturata sull’impianto gentiliano, che è ispirato alla arcaica concezione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato, che questo non si deve limitare a promuovere e regolare, ma a cui deve pure provvedere direttamente [2].

E’ evidente che in un sistema così delineato, la parità non può essere realizzata con il sistema delle convenzioni, che rappresenta lo strumento attraverso il quale lo Stato provvede anche alle scuole non statali o libere, alle quali applica altresì il principio della conformazione, che comporta l’omologazione delle stesse alle scuole statali, mutuandone le regole ed i principi valevoli per queste ultime.

Infatti, la convenzione è una concessione amministrativa intuitu personae [3], con la quale lo Stato-persona, nell’esercizio della sua attività di imperio, concede la gestione del servizio scolastico all’impresa scolastica, che non subentra nella titolarità del diritto o potere dell’amministrazione, ma acquista solo facoltà particolari inerenti tale attività [4].

La concessione [5], che si struttura nell’atto dell’amministrazione pubblica contenente la determinazione del voluto (o meglio del quid agendum) e nella convenzione attuativa, che è il negozio bilaterale di natura pubblicistica, tra la stessa P.A. e l’ente gestore, ha carattere temporaneo e precario, con conseguente possibilità di revoca in capo alla pubblica amministrazione, a cui favore riconosce penetranti e complessi poteri di controllo, tecnici ed economici, di legittimità e di merito, che si realizzano mediante l’esercizio di un’attività preventiva di direzione ed, inoltre, attraverso interventi successivi, volti a sindacare l’operato dell’istituto gestore, sia sotto il profilo organizzativo che esecutivo [6], e possono regolare ed indirizzare la condotta dei gestori concessionari [7].

In sostanza, la convenzione completa il monopolio scolastico dello Stato, che in tal modo può gestire e gestisce, direttamente o indirettamente tutte le scuole, statali e non statali, laddove la parità scolastica, quella vera e non illusoria, impone invece la piena libertà delle scuole non statali e l’autonomia delle scuole statali, che siano organizzate justa propria principia, cioè secondo un proprio progetto educativo e culturale, liberamente o autonomamente assunto e proposto agli aventi diritto, e l’attuazione dell’art. 33, comma 2, della Costituzione [8], con le norme generali sull’istruzione, e del diritto alla libera scelta educativa dei genitori del tipo di scuola più rispondente ai loro orientamenti ed interessi.

L’introduzione del buono-scuola [9] a favore degli studenti e delle loro famiglie costituisce la formula democratica che assicura l’equipollenza di trattamento tra gli aventi diritto e concreta attuazione del diritto alla libera scelta, e, in un contesto di valorizzazione dell’apporto pluralistico di tutte le istituzioni che assolvono il servizio pubblico dell’istruzione, orienta il finanziamento pubblico verso obiettivi di qualità ed efficienza della scuola, nel cui ambito inserisce linee di effettiva competizione tra le diverse istituzioni scolastiche [10].

In questa visione ogni singola scuola nasce da un patto educativo tra genitori (titolari originari della domanda educativa e del diritto – dovere di educare e di istruire i figli) e gestori (enti e privati, titolari dell’offerta formativa), del quale patto e del servizio dell’istruzione erogato è garante lo Stato, e trovano concreta attuazione i principi costituzionali di parità e libertà e di efficienza dei servizi pubblici collettivi.

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[1] D. Antiseri, Il buono-scuola, in D.Antiseri – M. Timio – G. Gamaleri, 3 idee per un’Italia civile, Rubbettino, Soveria M., 1998, pp. 32, che aggiunge: «La realtà è che: chi paga compra. Beneficium accipere, libertatem est vendere. La convenzione strappa la scuola dalle mani delle famiglie per renderla preda delle brame di burocrati politicizzati. La convenzione elimina la competizione».

[2] La concezione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato assume la costruzione di un governo accentrato ed uniforme del sistema scolastico, nel quale gli insegnanti sono funzionari cui lo Stato offre di insegnare, a suo nome e per suo conto, inquadrandoli in un rapporto di servizio di tipo gerarchico, mentre le scuole risultano legate da un rapporto organico con lo Stato, del quale costituiscono parte della sua struttura, rilevano come semplici mezzi per prestare l’istruzione ed hanno il compito di provvedere alla trasmissione di conoscenze già consolidate. Alla scuola è affidata una duplice funzione, di socializzazione ai valori necessari al mantenimento di un certo assetto sociale, e di selezione ai fini dello svolgimento dei diversi ruoli economici e sociali. V. in proposito, con ampi riferimenti: M. Gigante, voce L’istruzione in S. Cassese (a caura di), Trattato di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2000, p. 505.

[3] Mentre il consenso dato dall’Amministrazione all’apertura di scuole non statali è tecnicamente un’“autorizzazione” (nel senso tradizionale di rimozione di limiti posti dalla legge, a tutela di interessi pubblici, all’esercizio di un preesistente diritto o facoltà del cittadino), il provvedimento di conferimento del c.d. “riconoscimento legale”, della “parifica” e del “pareggiamento” è invece una concessione. V. Cass. SS.UU. 29 aprile 1977 n. 1661, in Riv. Corte Conti, 1978, 178, secondo cui: «L’atto di parificazione (o pareggiamento) è una concessione amministrativa che il fine e l’effetto di investire un istituto non statale di un’attività di pubblico insegnamento, con la particolare conseguenza di riconoscere efficacia alla frequenza delle scuole ai fini dell’adempimento dell’obbligo scolastico nonché della vanità degli studi e degli esami fatti nelle scuole stesse»; Cass. SS.UU., 16 giugno 1983 n. 4111, in Giust. Civ. Mass. 1983, fasc. 6; Cass. SS.UU., 29 ottobre 1982 n. 5672, in Giust. Civ. Mass. 1982, fasc. 9; V. anche: N. Daniele, La pubblica istruzione, Milano, Giuffrè, 2001, p. 828.

[4] V. P. Virga, Diritto Amministrativo, 2 Atti e ricorsi, Giuffrè, Milano, 2001, p. 17; v. anche: A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1982, p. 627.

[5] Per la nozione di concessione amministrativa v. E. Silvestri, Concessione – I – Concessione Amministrativa, in Enc. del diritto, Giuffrè, Milano, 1961, p. 370, secondo cui «le concessioni amministrative sono espressioni di una potestà pubblica e tendono quindi al conseguimento di fini pubblici. Con tali atti l’autorità provvede indirettamente alla gestione di determinate attività agevolando e stimolando lo sviluppo dell’attività individuale con l’attribuzione esclusiva ai singoli di date facoltà. L’interesse pubblico si attua mediante l’utilizzazione di beni pubblici o la gestione di imprese e servizi pubblici da parte di soggetti privati ai quali vengono conferiti nuovi diritti o facoltà aventi per oggetto i beni e le attività stesse… Con la concessione si attua quindi un acquisto derivativo costitutivo: il diritto del concedente si comprime e riduce sì che il concessionario acquista un diritto che da quello deriva». V. anche R. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 1958, p. 261.

[6] V. R. Galli, Corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1994, p. 548, che intravede la ratio di tale potere di controllo «nell’esigenza di garantire costantemente che il concessionario non ponga in essere attività pregiudizievole per l’interesse pubblico o che, comunque, allontani la gestione dell’attività concessa, dai principi di buona amministrazione ad essa sottesi».

[7] V.: E. Silvestri, Concessione – I – Concessione Amministrativa, in Enc. del diritto, Milano, Giuffrè, 1961, p. 378, che rileva: «I rapporti tra concedente e concessionario sono stati assimilati a quelli esistenti tra gli organi dell’amministrazione pubblica. Si è pure parlato di organi indiretti e di esercizio per sostituzione di attività pubblica. Sembra più esatto ritenere che il concessionario svolga una attività di collaborazione col potere pubblico e che lo stesso viene a trovarsi in posizione di soggezione speciale nei confronti dell’amministrazione concedente».

[8] U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola¸ in Giur. Cost. 1962, p. 376, rileva che: «La cultura non è fine dello Stato, dovendo esso solo promuoverla (art. 9 cost.); lo Stato deve dar corso a tutte le iniziative e non secondo fini da esso determinati, che ne condizionino lo sviluppo. Le norme della Costituzione in materia tendono alla positiva determinazione degli obiettivi cui deve tendere la scuola; esse non rivendicano al pubblico potere una particolare capacità nel settore dell’istruzione, ma gli attribuiscono solo il potere di dettare norme di sviluppo della scuola. Alla realizzazione dell’istruzione nel nuovo ordinamento devono concorrere la scuola di Stato e quella non statale, entrambe considerate forze propulsive del migliore assetto sociale. Nella realizzazione del pluralismo scolastico, occorre però stabilire un coordinamento fra iniziativa pubblica e privata in un ordinamento unitario».

[9] V. A. Martino, Economia di mercato: fondamento delle libertà politiche, Borla, Roma, 1994, p. 125; F.A. von Hayek, La società libera, trad. it., Vallecchi, Firenze, 1969, p. 423. V. ampiamente: D. Antiseri, Il buono – scuola, in D.Antiseri – M. Timio – G. Gamaleri, 3 idee per un’Italia civile, Rubbettino, Soveria M., 1998, pp. 7; dello stesso a., In difesa della scuola libera, in Liberali quelli veri e quelli falsi, Rubbettino, Soveria M., 1998, pp. 111, dove rileva: «Il “buono – scuola”. I fondi statali, sotto forma di buono – scuola (voucher), andrebbero non alla scuola, ma agli studenti aventi diritto, i quali sarebbero lasciati liberi di scegliere presso quale scuola spendere il buono in questione. Il valore del buono si può determinare dal rapporto fra ciò che lo Stato spende annualmente per un dato tipo di scuola e il numero degli studenti che frequenta quel dato tipo di scuola (per es.: liceo scientifico, ITIS, ecc.). Il buono – scuola è una carta di liberazione per i poveri: il povero potrà pagare con il suo buono – scuola la scuola che oggi è solo del ricco. Le scuole statali non hanno nulla da temere dall’introduzione del buono – scuola: temono la concorrenza le scuole poco serie – e tutti coloro che, atterriti solo all’idea di dover competere con colleghi eventualmente più preparati e con istituzioni meglio organizzate e meglio amministrate – preferiscono vivere in nicchie ecologiche protette». V. anche, con ampi riferimenti: D. Antiseri – L. Infantino, Le ragioni degli sconfitti nella lotta per la scuola libera, Armando, Roma, 2000; v. anche: M. Mauro (a cura di), Difendiamo il futuro, B.U.R., Milano, 1989.

[10] V.: L. Binanti, Scuola pubblica e privata nel mondo. Sistemi scolastici tra competizione ed intervento dello Stato, Armando, Roma, 2001, con prefazione di D. Antiseri: «Potrebbe questa situazione somigliare ad un mercato delle scuole, nel quale ci sarebbe una relazione diretta tra i consumatori dell’istruzione scolastica (i genitori e i loro figli – alunni) e gli erogatori di questa istruzione (i docenti e i dirigenti delle istituzioni scolastiche stesse). Si possono indicare anche i vantaggi di un tale mercato: – i genitori trovano l’istruzione che vogliono per i loro figli; – le scuole cercano di erogare la più alta qualità d’istruzione possibile per attirare gli allievi; – le norme di qualità nell’istruzione, di conseguenza, diventano più esigenti; – l’efficacia delle scuole nell’utilizzo delle risorse delle quali dispongono migliora, poiché cercano di dare un’istruzione di alta qualità; – “buone” scuole saranno create per soddisfare la domanda; le scuole “cattive” dovranno migliorare o saranno costrette a smettere di operare, perché nessuno le sceglierà». Il testo contiene anche una grande mole di informazioni riguardanti le modalità di finanziamento della scuola nei Paesi dell’Unione Europea e in altri 23 Paesi fuori dell’Unione Europa.

Note

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