Sommario: 1. Regolare la blockchain: un’opportunità da cogliere. –  2. L’approccio dell’Unione europea alla blockchain. – 3. La blockchain in Italia: il Decreto Semplificazioni. – 4. Blockchain e Germania: una strategia per incoraggiare gli investimenti. – 5. Il caso di Malta: la Blockchain Island. – 6. Francia: pioniera della blockchain nell’Unione europea. – 7. La mancata presa di posizione del legislatore spagnolo in materia di blockchain. – 8. Regolamentazione e giurisprudenza in tema blockchain nel Regno Unito – 9. La crypto valley svizzera. – 10. Gli Stati Uniti: governo federale e singoli Stati alla ricerca della soluzione migliore per l’uso della blockchain. – 11. Considerazioni conclusive.

1. Regolare la blockchain: un’opportunità da cogliere.   

Negli ultimi anni, sono state intraprese molteplici iniziative a livello internazionale per valutare la necessità e le modalità di un intervento normativo finalizzato alla regolamentazione della blockchain, una tecnologia che, per le sue caratteristiche, potrebbe contribuire positivamente allo sviluppo di soluzioni innovative sia in ambito pubblico che privato[1]. La blockchain, infatti, ha trovato applicazioni che vanno ben oltre le criptovalute come Bitcoin. Ad esempio, questa tecnologia ha trovato applicazione con riguardo agli smart contracts[2], che possono essere adoperati per l’esecuzione automatica di accordi commerciali. Alcuni Paesi, inoltre, stanno sperimentando l’opportunità di “salvaguardare e gestire le informazioni contenute in registri pubblici, sfruttando la caratteristica resistenza all’alterazione e la natura resiliente e non ripudiabile della blockchain”[3].
In sintesi, le blockchains possono essere definite come “databases decentralizzati, gestiti da una rete distribuita di computers”; il loro funzionamento è basato sull’interazione di “reti peer-to-peer, crittografia a chiave pubblica/privata, meccanismi di consenso”[4]. Sebbene sussistano delle differenze tra le diverse tecnologie blockchain, le stesse sono accomunate dal fatto di “funzionare in assenza di un intermediario e di essere transnazionali”. Le blockchains, inoltre, sono “resilienti e resistenti ai cambiamenti e permettono agli utenti di memorizzare dati non ripudiabili in modo trasparente”[5]. Alle informazioni che vengono aggiunte alla “catena di blocchi” viene apposta una “marca temporale mediante l’utilizzo di una funzione di hash e i blocchi di tali informazioni sono collegati tra loro in modo che i dati già registrati nella catena non possano essere modificati unilateralmente senza cambiare l’intera catena”[6].
Nonostante le sue straordinarie potenzialità, l’impiego della tecnologia in parola, ad oggi, non è molto diffuso. In un articolo, Kevin Werbach[7] ha evidenziato che tra gli ostacoli all’affermazione dell’utilizzo della blockchain vi è “l’incertezza normativa, accompagnata da una diffidenza generalizzata”[8]. Ciò trova conferma nel sondaggio condotto dalla società di consulenza PricewaterhouseCoopers S.p.A. (“PwC”) nel 2018, che ha dimostrato che alcuni operatori di mercato ritengono che l’instabilità del contesto normativo sia una delle principali barriere all’adozione della blockchain[9].
Ad avere un interesse nella rimozione di tali barriere sono – o sarebbe auspicabile che fossero – i governi, che potrebbero beneficiare della tecnologia blockchain sotto due profili: da un lato, questa tecnologia potrebbe migliorare il funzionamento dei servizi pubblici, permettendo un immediato e sicuro trasferimento digitale di valore in totale trasparenza; dall’altro, offrirebbe nuove opportunità di sviluppo economico, consentendo alle aziende di “competere più agevolmente in un mercato in continua evoluzione e nel quale le tecnologie a registri distribuiti [come la blockchain, anche note come DLT[10]] assumeranno in futuro un ruolo sempre più rilevante”[11].
Alcuni Paesi hanno già colto l’importanza della regolamentazione della blockchain e, per questo, stanno introducendo una serie di norme riguardanti questa tecnologia o alcune applicazioni della stessa, concentrandosi, a seconda dei casi, sulla disciplina delle criptovalute, degli smart contracts, dei tokens o delle Initial Coin Offerings[12].
Il presente contributo, lungi dal pretendere di fornire una trattazione esaustiva in materia, si pone l’obiettivo di analizzare in ottica comparatistica alcuni degli interventi normativi – aventi ad oggetto la blockchain – attuati in diversi Paesi, individuando le problematiche giuridiche che sono emerse e le soluzioni legislative proposte. Ciò al fine di mettere in luce le peculiarità della regolamentazione in materia di DLT, evidenziare le difficoltà interpretative con cui il giurista è chiamato a confrontarsi, nonché dimostrare la necessità di assicurare armonizzazione e certezza del diritto, anche nell’ottica di favorire lo sviluppo delle tecnologie in esame e di incentivare gli investimenti.

2. L’approccio dell’Unione europea alla blockchain.

Per comprendere meglio quale sia la posizione dell’Unione europea nei confronti della blockchain, sarebbe sufficiente menzionare i 180 milioni di Euro già stanziati dall’Ue a sostegno di progetti blockchain-related, la European Blockchain Partnership[13] o lo European Blockchain Observatory and Forum. Nel 2018, poi, il Parlamento europeo ha pubblicato una Risoluzione sulle tecnologie di registro distribuito e la blockchain[14]. Le iniziative indicate sembrerebbero suggerire che l’Unione europea consideri la blockchain in un’ottica particolarmente favorevole e che la stessa stia gradualmente prendendo coscienza dell’importanza dell’uso delle DLT[15].
Le implicazioni legali della blockchain sono state esaminate in dettaglio in uno studio effettuato su incarico della Commissione europea[16] e pubblicato il 28 febbraio 2020[17]. Nel report preparato all’esito dell’analisi condotta è stata identificata una serie di problematiche giuridiche relative alla blockchain, tra cui le barriere rappresentate dalla legislazione settoriale che potrebbero impedire il pieno sfruttamento delle potenzialità delle DLT e la protezione dei principi giuridici fondamentali e delle norme dell’Unione europea. Inoltre, sono state studiate l’applicabilità della disciplina in materia di contratti e di protezione dei consumatori agli smart contracts e le implicazioni dei c.d. “utility tokens” in termini di protezione dei consumatori e degli investitori[18].   
Anche il Parlamento europeo ha analizzato l’impatto della tecnologia blockchain e le sue possibili applicazioni a beneficio dell’Unione europea. Nei considerata della Risoluzione del 3 ottobre 2018 intitolata “sulle tecnologie di registro distribuito e blockchain: creare fiducia attraverso la disintermediazione” (2017/2772(RSP)), il Parlamento ha riconosciuto la natura innovativa delle DLT, le quali potrebbero rappresentare uno strumento per risolvere molti problemi attinenti, ad esempio, alle catene del valore, ai trasporti e alla gestione della Pubblica Amministrazione, nonché per migliorare la qualità dei servizi, aumentare la trasparenza nelle transazioni e, potenzialmente, ridurre la corruzione. Il tutto, in ogni caso, con la dovuta prudenza e senza dimenticare che “i rischi e i problemi della tecnologia [blockchain] non sono ancora completamente noti”[19].
Sebbene la Risoluzione del Parlamento europeo costituisca un lodevole tentativo di approccio alla comprensione e alla conseguente regolamentazione delle DLT, appare doveroso segnalare che la versione italiana di detta Risoluzione contiene un riferimento ai “Contratti intelligenti”, traduzione – forse impropria – dell’espressione inglese “Smart Contracts”[20]. Ad avviso di chi scrive, tale traduzione potrebbe indurre a ritenere, in modo fuorviante, che gli smart contracts possano essere considerati a pieno titolo come dei contratti, con l’aggiunta della (poco chiara) caratteristica dell'”intelligenza”.  Tuttavia, qualificare gli smart contracts come autentici contratti implicherebbe, almeno sotto il profilo del diritto italiano, l’applicazione agli stessi della disciplina codicistica dei contratti. Tale applicazione potrebbe essere tutt’altro che agevole, tenuto conto dell’oggettiva difficoltà di concludere, eseguire, interpretare o risolvere uno smart contract esattamente come un ordinario contratto ex art. 1321 c.c.   
Con i numerosi progetti finanziati e con le iniziative già in programma per i prossimi anni, l’Unione europea sta chiaramente tentando di acquisire una posizione primaria nello sviluppo delle DLT. D’altronde, come è stato affermato da Mariya Gabriel[21], la blockchain è un “game changer” che l’Unione europea ha il compito di promuovere a beneficio dei cittadini[22].
Appare doveroso citare, infine, la proposta di Regolamento “relativo ai mercati delle cripto-attività”[23] avanzata dalla Commissione europea nel mese di settembre 2020. Come dichiarato nella relazione introduttiva della Commissione, la proposta “fa parte del pacchetto sulla finanza digitale, un pacchetto di misure volte a consentire e sostenere l’ulteriore sfruttamento del potenziale della finanza digitale in termini di innovazione e concorrenza, attenuando nel contempo i rischi”. Detta proposta rappresenta un’ulteriore dimostrazione del forte interesse dell’Unione europea verso le applicazioni delle DLT. Come confermato dalla stessa Commissione, infatti, la proposta di Regolamento “sostiene un approccio olistico alla blockchain e alla DLT” finalizzato a “posizionare l’Europa in prima linea nell’innovazione e nella diffusione della blockchain”[24].

3. La blockchain in Italia: il Decreto Semplificazioni.  

Con il Decreto-Legge del 14 dicembre 2018, n. 135 (c.d. “Decreto Semplificazioni”), convertito con modificazioni dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12, è stata introdotta in Italia una disciplina normativa – seppur essenziale – delle tecnologie basate su registri distribuiti e degli smart contracts, di cui l’art. 8-ter del citato Decreto fornisce le nozioni.
In base a quanto previsto dall’art. 8-ter, paragrafo 1, del Decreto Semplificazioni, “si definiscono "tecnologie basate su registri distribuiti" le tecnologie e i protocolli informatici che usano un registro condiviso, distribuito, replicabile, accessibile simultaneamente, architetturalmente decentralizzato su basi crittografiche, tali da consentire la registrazione, la convalida, l’aggiornamento e l’archiviazione di dati sia in chiaro che ulteriormente protetti da crittografia verificabili da ciascun partecipante, non alterabili e non modificabili”.  
Lo stesso articolo, al paragrafo 2, definisce lo smart contract come “un programma per elaboratore che opera su tecnologie basate su registri distribuiti e la cui esecuzione vincola automaticamente due o più parti sulla base di effetti predefiniti dalle stesse. Gli smart contract soddisfano il requisito della forma scritta previa identificazione informatica delle parti interessate, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’Agenzia per l’Italia digitale con linee guida da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”.
Sul punto, è interessante citare il contributo del Consiglio Nazionale del Notariato che, il 30 maggio 2019, ha pubblicato lo Studio 1_2019 DI intitolato “Legge 12/2019 – Smart contract e tecnologie basate su registri distribuiti – Prime note”. Con tale studio, il Consiglio Nazionale del Notariato ha compiuto un’analisi preliminare delle novità introdotte dal Decreto Semplificazioni, cercando di valutare la compatibilità delle tecnologie a registri distribuiti e degli smart contracts con la disciplina codicistica in materia di obbligazioni e contratti[25]. Gli autori del contributo, in particolare, si sono domandati se lo smart contract possa essere considerato a tutti gli effetti un contratto o se, al contrario, lo stesso attenga esclusivamente alla fase esecutiva di un contratto.
L’interrogativo deriverebbe dal fatto che la norma del Decreto Semplificazioni qualifica l’esecuzione dello smart contract come “fonte di vincolo giuridico tra le parti”[26]. L’autore dello studio in parola conclude la trattazione rilevando che sarebbe dubbia la compatibilità di uno smart contract con le norme che riguardano l’interpretazione del contratto e la sua risoluzione[27].
Una ulteriore criticità evidenziata nello studio in esame atterrebbe alla circostanza per cui, al ricorrere di determinati presupposti, lo smart contract può soddisfare il requisito della forma scritta[28]. Secondo il Consiglio Nazionale del Notariato, infatti, lo smart contract non sarebbe idoneo a documentare per iscritto tutti gli elementi essenziali del contratto, con particolare riguardo all’accordo delle parti e alla causa[29]. Ciò costituirebbe un problema perché l’attività di documentazione di un contratto, affinché questo possa soddisfare il requisito della forma scritta, deve “investire tutti gli elementi essenziali del contratto”[30].
Oltre alle citate nozioni, l’art. 8-ter del Decreto Semplificazioni introduce un’importante specificazione in merito agli effetti prodotti dalla memorizzazione di un documento informatico attraverso l’uso di tecnologie basate su registri distribuiti. Secondo quanto previsto dalla norma analizzata, questa operazione di memorizzazione “produce gli effetti giuridici della validazione temporale elettronica di cui all’articolo 41 del regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014”.
Per comprendere meglio la portata e le implicazioni di quest’ultima previsione dell’art. 8-ter del Decreto Semplificazioni, è opportuno approfondire la disciplina dettata dal Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014[31] (noto anche come “eIDAS[32] Regulation”), espressamente richiamato nell’articolo de quo. Il Regolamento 910/2014 contiene previsioni “in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno” ed è stato introdotto con l’obiettivo di “rafforzare la fiducia nelle transazioni elettroniche nel mercato interno fornendo una base comune per interazioni elettroniche sicure fra cittadini, imprese e autorità pubbliche, in modo da migliorare l’efficacia dei servizi elettronici pubblici e privati, nonché dell’eBusiness e del commercio elettronico, nell’Unione europea”[33].
Per quanto di interesse in questa sede, è opportuno specificare che l’art. 3, n. 33, del Regolamento 910/2014 definisce “validazione temporale elettronica” come “dati in forma elettronica che collegano altri dati in forma elettronica a una particolare ora e data, così da provare che questi ultimi esistevano in quel momento”. In altri termini, la validazione temporale elettronica consente di “provare l’esistenza di un insieme di dati digitali in un momento preciso e determinato. Tale prova può costituire un requisito essenziale nell’ambito di transazioni elettroniche che richiedono l’utilizzo di firme elettroniche, anche per la stipulazione di contratti”[34].
Con riguardo agli effetti giuridici della validazione temporale elettronica, l’art. 41 del Regolamento 910/2014 prevede che alla stessa “non possono essere negati gli effetti giuridici e l’ammissibilità come prova in procedimenti giudiziali per il solo motivo della sua forma elettronica o perché non soddisfa i requisiti della validazione temporanea elettronica qualificata”.
Dalla lettura combinata dell’art. 8-ter del Decreto Semplificazioni e dell’art. 41 del Regolamento eIDAS, si può concludere che alla memorizzazione di un documento informatico attraverso l’uso di tecnologie basate su registri distribuiti (es. blockchain) non possono essere negati gli effetti giuridici e l’ammissibilità come prova in procedimenti giudiziali esclusivamente in ragione della sua forma elettronica. Di conseguenza, la norma introdotta dal Decreto Semplificazioni consentirebbe alla registrazione di un documento nella blockchain di “garantire la certezza circa gli estremi temporali del documento stesso con la possibilità di opporre il tutto a terzi”[35].
L’art. 8-ter del Decreto Semplificazioni chiude con un rinvio agli standard tecnici che le tecnologie basate su registri distribuiti dovranno possedere ai fini della produzione degli effetti della validazione temporale elettronica. Tali standard, analogamente alle linee guida per definire il processo di identificazione informatica delle parti interessate di uno smart contract, avrebbero dovuto essere elaborati dall’Agenzia per l’Italia Digitale entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del Decreto Semplificazioni. Nonostante quest’ultima legge sia entrata in vigore il 13 febbraio 2019, ad oggi le linee guida dell’Agenzia per l’Italia Digitale non sono ancora state pubblicate.
In Italia, la blockchain ha suscitato l’interesse non solo del Legislatore, ma anche della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB) la quale, il 2 gennaio 2020, ha pubblicato un documento riassuntivo delle questioni emerse dalla consultazione – avviata il 19 marzo 2019 – sul tema “Le offerte iniziali e gli scambi di cripto-attività”[36]. La consultazione di cui trattasi era finalizzata ad “avviare un dibattito a livello nazionale sul tema delle offerte iniziali e degli scambi di cripto-attività [&] in connessione con la recente diffusione di operazioni cosiddette di initial coin offerings (ICOs) e, quindi, di crypto-asset nei quali investono i risparmiatori italiani”[37]. I suindicati argomenti sono rilevanti per la CONSOB “in quanto sia le offerte primarie di cripto-attività (o token) sia le cripto-attività stesse possono presentare significativi elementi di similitudine con le offerte pubbliche di strumenti/prodotti finanziari”[38]. In particolare, il dibattito promosso dalla CONSOB si è concentrato sulla definizione delle “cripto-attività” (o crypto-asset)[39], nonché sui possibili approcci regolatori in materia di offerte di cripto-attività di nuova emissione[40] e di successiva negoziazione delle stesse[41].
Sulla base dei commenti ricevuti, la CONSOB ha riconosciuto, inter alia, (i) “l’opportunità di distinguere la nozione di blockchain da quella di tecnologia [a registri distribuiti] da intendersi, quest’ultima, come categoria più ampia nell’ambito della quale è sviluppata la tecnologia blockchain”[42], (ii) “la necessità di preservare la qualità dei progetti nei quali gli investitori, che la CONSOB è chiamata a tutelare, investono i propri risparmi”, valorizzando “l’aspetto di tutela dell’impiego del risparmio finalizzato al finanziamento di un’attività economica”[43], (iii) l’importanza dell’identificabilità dei titolari dei diritti incorporati nella cripto-attività[44] e di garantire che le operazioni di Initial Coin Offerings (ICO) si svolgano “in modo trasparente fin dall’inizio e tutte le fasi della stessa siano espressamente rappresentate agli acquirenti già al momento dell’offerta sul primario”[45], (iv) l’esigenza di prevedere che i token oggetto di offerta siano ammessi alla negoziazione in un sistema di scambio di cripto-attività che rispetti determinate caratteristiche[46]; (v) il vantaggio rappresentato dalla possibilità di disciplinare i servizi di custodia in modo “indipendente dall’attività di gestione dei sistemi di scambi di cripto-attività”, con la conseguente istituzione – presso la CONSOB – di due registri separati per i “sistemi di scambi di cripto-attività” e per i “fornitori di servizi di portafoglio digitale” [47].
Nel documento di avvio della consultazione, la CONSOB ha espresso una precisa opinione a favore dell’introduzione di una disciplina ad hoc per le cripto-attività, sottolineando la possibilità di “affrontare la materia tenendo conto delle sue peculiarità”[48].
Occorre menzionare, infine, la consultazione pubblica avviata dal Ministero dello Sviluppo Economico sulla Strategia nazionale per blockchain e registri distribuiti in data 18 giugno 2020. La consultazione ha ad oggetto un documento – redatto dal gruppo di esperti nominati dal MISE nel 2018[49] – che contiene delle linee guida che dovrebbero agevolare lo sviluppo e la diffusione delle DLT, definire “il contesto di riferimento della strategia nazionale” e “offrire un valido contributo al dibattito europeo”[50].
Il lavoro svolto dal gruppo di esperti, seppur meritevole di elogio per aver fornito un valido spunto di riflessione e di confronto sul tema blockchain, non sembra centrare appieno le problematiche tutt’ora esistenti in Italia per un efficace sviluppo delle DLT. Le raccomandazioni elaborate, infatti, appaiono ancora piuttosto generiche ed indeterminate, soprattutto sotto il profilo giuridico-regolatorio. A parere di chi scrive, sarebbe stato opportuno dedicare maggiore attenzione, specialmente in questa prima fase di organizzazione della strategia nazionale, all’importanza dell’introduzione di un quadro legislativo chiaro ed adeguato all’evoluzione delle tecnologie a registro distribuito. Si ritiene che definire con precisione quale sia la legislazione in materia DLT, e di conseguenza gli effetti giuridici derivanti dal loro utilizzo[51], consentirebbe di superare sin da subito quello che viene considerato uno dei principali ostacoli all’adozione delle tecnologie in Italia: l’incertezza normativa.

4. Blockchain e Germania: una strategia per incoraggiare gli investimenti.  

Con l’obiettivo di chiarire e sfruttare appieno il potenziale della tecnologia a registri distribuiti, nonché per prevenire un suo uso improprio, il Governo federale tedesco ha delineato una strategia per la blockchain con la quale stabilire delle condizioni quadro per incoraggiare l’innovazione basata su questa tecnologia. Detta strategia è stata curata dal Ministero federale degli Affari Economici e dell’Energia e pubblicata lo scorso 18 settembre 2019[52].
L’ambizioso progetto tedesco prevede che, entro la fine del 2021, il Governo federale attui delle misure, aventi ad oggetto la tecnologia blockchain, volte ad assicurare la stabilità nel settore finanziario, costituire delle “regulatory sandboxes” per testare l’operatività di alcuni progetti blockchain, definire chiare e affidabili condizioni quadro per gli investimenti, digitalizzare i servizi della Pubblica Amministrazione e diffondere la conoscenza e la cultura della blockchain[53].
Per quanto attiene agli smart contracts, nonostante non sia stata prevista una loro definizione dettagliata, la pubblicazione del Ministero tedesco degli Affari Economici e dell’Energia suggerisce che questi si possano qualificare come “strumenti in grado di attivare transazioni automatiche”. In base alla strategia in esame, inoltre, gli smart contracts troverebbero applicazione ideale nel settore dell’energia, poiché incrementerebbero l’automazione e l’efficienza dei processi. Per tale ragione, sarebbe importante “tradurre la disciplina contrattuale in linguaggio digitale” e organizzare una piattaforma pubblica a supporto degli utenti e sviluppatori per la predisposizione degli smart contracts[54].
Di particolare interesse appare il coinvolgimento della Germania nella redazione di standard normativi a livello internazionale per garantire la compatibilità di varie applicazioni della blockchain. Nel dettaglio, il DIN[55] sta partecipando alla redazione dello standard ISO/TC 307 intitolato “Blockchain and Distributed Ledger Technologies”, il quale affronta temi come l’interoperabilità e la sicurezza informatica delle applicazioni blockchain[56].
In ambito finanziario, invece, la Germania pianifica di introdurre una normativa per i titoli finanziari elettronici anche “per evitare di dover ancora applicare l’esistente obbligo di incorporare detti titoli in un documento avente, ad esempio, forma scritta”. Secondo il report del Ministero tedesco degli Affari Economici e dell’Energia, gli strumenti finanziari elettronici dovrebbero essere regolati “su base tecnologicamente neutrale”, cosicché, in futuro, sia consentito che gli stessi strumenti vengano emessi anche tramite una blockchain[57].
Per quanto attiene agli effetti giuridici da riconoscere eventualmente alla blockchain, il Governo federale ha chiarito che, almeno con riferimento ai progetti riguardanti la Pubblica Amministrazione, non è previsto che questa tecnologia sostituisca processi amministrativi funzionanti e registri pubblici esistenti. Al contrario, si sostiene l’opportunità di condurre un’analisi caso per caso, verificando concretamente la necessità di implementare un processo amministrativo utilizzando la blockchain. Ad esempio, si ritiene essere rilevante impiegare le DLT non “quando i registri pubblici svolgono anche la funzione di provare legalmente il loro contenuto”, bensì quando la tecnologia dovrebbe servire “a supporto della verifica di documenti originali forniti, e spesso conservati in modo decentralizzato, come i certificati”[58]. Inoltre, nel documento riassuntivo della strategia tedesca è stato specificato che, attualmente, non esiste alcuna norma in Germania che consenta di “emettere titoli di diritto civile sulla blockchain”. Un diritto su un bene, infatti, “deve essere incorporato in un documento legale in forma cartacea”[59]. La consultazione avviata dal Governo federale ha tuttavia dimostrato che molti stakeholders considerano la “tokenizzazione” degli assets come una delle applicazioni chiave della blockchain e che, riducendo la necessità di intermediari, l’emissione di titoli su una blockchain potrebbe rendere più rapido e sicuro lo scambio di titoli[60].
Occorre menzionare, infine, che dal 1° gennaio 2020 la Germania ha adottato un regime normativo specifico per i crypto-assets[61]. Con la legge di attuazione della Direttiva (UE) 2018/843[62], il Paese ha incorporato nella propria legge bancaria (KWG)[63] l’attività di custodia crittografica, identificandola come nuovo servizio finanziario. Attualmente, le società che intendono fornire questo servizio necessitano dell’autorizzazione del BaFin[64], Autorità federale di vigilanza finanziaria[65]. Inoltre, con la medesima legge di recepimento è stata introdotta nella KWG la categoria dei crypto-assets, qualificabili come “rappresentazioni digitali di valore che non sono stati né emessi né garantiti da una banca centrale o da un ente pubblico”. I crypto-assets “non godono dello status legale di moneta o di denaro, ma, sulla base di un accordo o di una pratica effettiva, possono essere accettati da persone fisiche o giuridiche come mezzo di scambio o di pagamento o servire a scopi di investimento. Questi strumenti possono essere trasferiti, memorizzati e negoziati con mezzi elettronici”[66].
L’approccio adottato dalla Germania nello sviluppo e nella diffusione della cultura e dell’impiego della blockchain risulta caratterizzato da un connubio di piani di regolamentazione normativa e progetti concreti di utilizzo di questa tecnologia nel settore pubblico e privato. Dall’analisi della strategia pianificata dal Governo tedesco e della normativa introdotta in materia di crypto-assets appare evidente l’entusiasmo dimostrato dalla Germania nei confronti della blockchain e l’intenzione di contribuire fattivamente a rendere quella tedesca una delle giurisdizioni più interessanti per gli investimenti in campo DLT.

5. Il caso di Malta: la Blockchain Island.  

Tra gli Stati membri dell’Unione europea, Malta è generalmente considerata come il Paese che si è maggiormente adoperato per incoraggiare l’adozione e la diffusione della tecnologia blockchain, al punto da meritare l’appellativo di “Blockchain Island”[67]. Per tale ragione, ad oggi quella maltese è ritenuta una delle giurisdizioni più favorevoli agli investimenti in ambito DLT[68], tanto che molte società che sfruttano a vario titolo le applicazioni di queste tecnologie hanno scelto l’isola come propria sede[69].
A partire dal mese di luglio 2018, il Parlamento maltese ha approvato tre leggi aventi ad oggetto l’uso e la regolamentazione della blockchain: la Legge dell’Autorità Maltese per l’Innovazione Digitale (Malta Digital Innovation Authority Act, MDIA Act), la Legge sulle disposizioni innovative in ambito tecnologico e servizi (Innovative Technological Arrangement and Services Act, ITAS ACT) e la Legge sulle attività finanziarie virtuali (Virtual Financial Asset Act, VFA Act)[70].
Per quanto concerne il MDIA Act, esso ha istituito l’Autorità maltese per l’Innovazione Digitale, la quale sarà chiamata a regolare lo sfruttamento delle tecnologie innovative nel Paese nel rispetto di una serie di linee guida e principi elencati nell’art. 4 del MDIA Act. Tra questi principi si evidenzia “l’impegno ad armonizzare le pratiche e a facilitare l’adozione di standard in linea con le norme internazionali o dell’Unione Europea e a promuovere la certezza del diritto nell’applicazione delle leggi, in un contesto nazionale e transfrontaliero, nonché lo sviluppo di principi giuridici appropriati per l’effettiva applicazione delle norme alle soluzioni tecnologiche innovative”[71]. In base a quanto previsto dall’art. 2 del MDIA Act, le soluzioni tecnologiche innovative comprendono “software, codici e altri protocolli informatici utilizzati nel contesto delle DLT, degli smart contracts e delle loro relative applicazioni”[72].
È appena il caso di segnalare che l’art. 2 del MDIA Act contiene le nozioni di tecnologie a registri e distribuiti e di smart contract. Questi concetti sono definiti, rispettivamente, come “database in cui registrare le informazioni, consensualmente condiviso e sincronizzato attraverso una rete di più nodi, o qualsiasi loro variante”[73] e come “protocollo informatico” e/o “accordo concluso in tutto o in parte in forma elettronica, che è automatizzabile ed eseguibile mediante un codice informatico, sebbene alcune parti possano richiedere l’input e il controllo umano e possa anche essere eseguito con metodi legali ordinari o con una combinazione di entrambi”[74]. A differenza della definizione del Decreto Semplificazioni italiano, la norma maltese non si limita a qualificare lo smart contract come protocollo informatico, ma giunge a contemplare la possibilità di considerare lo stesso come un vero e proprio accordo concluso in forma elettronica.
L’ITAS ACT, invece, contiene delle norme che disciplinano nel dettaglio le modalità in cui Autorità Maltese per l’Innovazione Digitale dovrà gestire e regolare le soluzioni tecnologiche innovative, nonché il procedimento per poter certificare queste ultime[75].
Il nuovo quadro normativo maltese è completato dal VFA Act, il quale ha come obiettivo quello di stabilire norme nel settore delle Initial Virtual Financial Asset Offerings[76] e degli asset finanziari virtuali. Quella che viene considerata “la più importante legge nel quadro normativo maltese pro-blockchain essenzialmente richiede alle società di ottenere una licenza dalla Autorità Maltese per i Servizi Finanziari[77] se offrono Initial Virtual Financial Asset Offerings, scambiano assets digitali o forniscono portafogli elettronici e attività di intermediazione”[78]. Particolare attenzione, infine, merita la First Schedule dell’atto analizzato, in quanto contiene un dettagliato elenco di informazioni che devono essere specificate nei whitepapers redatti dagli emittenti[79]. Tra le informazioni da fornire nella presentazione di un’offerta al pubblico vi è la “dettagliata descrizione dello smart contract eventualmente utilizzato, dell’audit condotto sullo stesso, delle restrizioni ivi incorporate e delle fonti utilizzate per ottenere dati al fine di attivare l’esecuzione dello smart contract (c.d. “oracoli”)”[80].
La scelta del legislatore maltese di delineare un quadro normativo generalmente favorevole alle tecnologie a registro distribuito ha già dimostrato la sua forza attrattiva nei confronti delle società che operano in questo settore. Sul punto, risultano emblematiche le parole di Ian Gauci, esperto legale per la National Blockchain Strategic Task Force dell’ufficio del Primo Ministro maltese. Secondo Gauci, sul fronte DLT Malta “fa leva sulla sua eccellente reputazione e sui risultati ottenuti nel settore del gaming e dei servizi marittimi e finanziari”. A suo avviso, la positiva predisposizione del Paese nei confronti delle DLT e dell’innovazione sarà un fattore cruciale per incoraggiare società che utilizzano o che intendono utilizzare le DLT a stabilirsi a Malta[81].

6. Francia: pioniera della blockchain nell’Unione europea.

Nel 2016, ben prima che Malta venisse soprannominata “l’isola della blockchain”, la Francia si era già distinta tra gli Stati membri dell’Unione europea per aver emanato due ordonnances in materia di “registrazione e trasferimento di titoli finanziari non quotati mediante blockchain”[82]. Con l’Ordonnance n. 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse[83], la Francia è stata il primo Paese ad aver disciplinato la possibilità di emettere e registrare dei particolari tipi di strumenti finanziari chiamati minibons[84] su un “dispositivo di registrazione elettronica condiviso che consente l’autenticazione”[85]. Secondo la dottrina, tale dispositivo dovrebbe corrispondere ad un sistema blockchain, di cui l’Ordonnance in questione avrebbe introdotto la definizione giuridica[86].  
L’Ordonnance n° 2017-1674 dell’8 dicembre 2017, invece, ha autorizzato l’utilizzo di un “dispositivo di registrazione elettronica condiviso per la rappresentazione e la trasmissione dei titoli finanziari”[87], il quale, anche in questo caso, è stato identificato come un sistema blockchain[88]. L’Ordonnance del 2017 detta norme relative a particolari tipologie di titoli che non sono negoziati su piattaforme di trading e che, secondo il diritto francese, devono essere registrati in un conto titoli aperto a nome del proprietario. La riforma introduce la possibilità che la registrazione dei suindicati titoli in un “dispositivo di registrazione elettronica condiviso per la rappresentazione e la trasmissione dei titoli finanziari” produca i medesimi effetti giuridici del deposito in un conto titoli[89].
Nel mese di dicembre 2018, poi, la Francia ha adottato un decreto con il quale è stato regolato nel dettaglio l’uso del “dispositivo di registrazione elettronica condiviso per la rappresentazione e la trasmissione dei titoli finanziari e per l’emissione e la cessione dei minibons”[90].
Le applicazioni della blockchain hanno suscitato l’interesse anche dell’Autorité des marchés financiers (AMF) – corrispondente francese della CONSOB italiana – la quale, nel 2017, ha avviato una consultazione pubblica sulle Initial Coin Offerings (ICO)[91]. In termini generali, le risposte ricevute dall’AMF all’esito della consultazione hanno dimostrato che la maggioranza dei partecipanti a quest’ultima si è espressa a favore della creazione di un adeguato quadro giuridico per le ICO e ha condiviso l’assunto secondo cui la difficoltà nel qualificare i tokens emessi nelle ICO deriva essenzialmente dalla loro varietà[92].
Uno specifico riferimento alle offre au public de jetons (traduzione francese di Initial Coin Offering, ICO) è stato inserito anche nel Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises (PACTE) del 22 maggio 2019[93]. In base al PACTE, gli emittenti ICO hanno la facoltà, ma non l’obbligo, di ottenere la preventiva approvazione della Autorité des marchés financiers[94]. È stato riconosciuto che questo sistema, all’atto pratico, incoraggerà gli emittenti ICO a richiedere l’approvazione dell’AMF, sia perché questa potrebbe essere considerata come una sorta di “marchio di qualità”, sia perché tale approvazione consentirebbe di “accedere più facilmente ai conti bancari”[95]. Oltre ad un quadro di riferimento per le ICO, il PACTE contiene una definizione di jeton, qualificato come “qualsiasi bene immateriale che rappresenti, in forma digitale, uno o più diritti che possono essere emessi, iscritti, conservati o trasferiti mediante un dispositivo di registrazione elettronica condiviso che consente l’identificazione, diretta o indiretta, del proprietario del bene”[96]. Per come è stato identificato, il jeton ben potrebbe corrispondere a quello che comunemente viene chiamato token[97]. Secondo la dottrina, l’intento del Legislatore sarebbe stato quello di delineare un campo di applicazione quanto più ampio possibile alla nozione di jeton tale da non precludere la possibilità di qualificare alcuni di essi, in particolare i c.d. "securities tokens", come dei veri e propri strumenti finanziari, con conseguente applicazione della normativa di settore[98].
In merito al PACTE, occorre menzionare un emendamento con il quale è stato proposto di “riconoscere un valore legale nell’impronta di un documento registrato sulla blockchain”[99]. L’emendamento, che è stato ritirato prima ancora della sua discussione, avrebbe previsto l’aggiunta di un paragrafo all’art. 1358 del Codice civile francese la cui formulazione sarebbe stata la seguente: “[&] qualsiasi file digitale registrato in un dispositivo elettronico di registrazione condivisa (DEEP), di natura pubblica o privata, ha valore di prova della sua esistenza e della sua data, fino alla prova contraria, purché detto DEEP soddisfi le condizioni definite dal decreto”[100].
Grazie alle misure regolamentari adottate negli ultimi anni, quella francese può considerarsi una giurisdizione blockchain/crypto-friendly nella quale viene favorita l’innovazione e i progetti imprenditoriali in ambito DLT[101].
Tuttavia, come è stato evidenziato dalla dottrina, nell’adozione delle norme in materia blockchain la Francia ha dimostrato un atteggiamento cauto nell’attribuire valore probatorio della tecnologia in parola. In sostanza, il legislatore francese “non ha stabilito un quadro generale per i principali elementi riguardanti l’aspetto probatorio della blockchain (firma, timestamping blockchain hash)”. Piuttosto, ci si è limitati a riconoscere questo valore probatorio sulla base di una valutazione caso per caso sugli utilizzi[102].
Anche se la dottrina francese sembra auspicare il riconoscimento del valore probatorio dei dati registrati sulla blockchain[103], la questione risulta essere, ad oggi, ancora aperta.

7. La mancata presa di posizione del legislatore spagnolo in materia di blockchain.

Sebbene l’Unione europea e molti Stati membri abbiano dimostrato un forte interesse per le tecnologie a registro distribuito, ad oggi il Legislatore spagnolo non ha ancora preso una chiara posizione in materia. Ciò nonostante sia stata presentata al Congreso de los Diputados, nel 2018, una proposta di legge sull’introduzione in Spagna della tecnologia blockchain nella Pubblica Amministrazione[104].
Il caso spagnolo, peraltro, appare piuttosto controverso, soprattutto se si considera la restrittiva previsione del Real Decreto-ley 14/2019, nel quale è espressamente specificato che “nei rapporti degli interessati con le Pubbliche Amministrazioni, i sistemi di identificazione basati su tecnologie a registri distribuiti e i sistemi di firma basati sulle stesse non saranno in alcun caso ammissibili e, pertanto, non potranno essere autorizzati, finché non siano soggetti a specifica regolamentazione da parte dello Stato nell’ambito del diritto dell’Unione Europea”[105].
Nel silenzio del legislatore in materia, la dottrina ha iniziato a valutare il possibile impatto della blockchain sul sistema giuridico spagnolo ed è giunta a ritenere che questa tecnologia sia perfettamente compatibile con le disposizioni addizionali dalla 15a alla 17a della Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, anche per quanto riguarda “gli elevati standard di sicurezza richiesti” [106].
Altra dottrina, poi, ha evidenziato che una proposta di legge per l’utilizzo della blockchain nella prestazione dei servizi pubblici dovrebbe incidere significativamente sulla normativa in vigore per favorire l’utilizzo della tecnologia in parola nell’azione amministrativa. È stato suggerito, tra l’altro, di introdurre la generale possibilità di “utilizzare ‘impronte digitali elettroniche’ come prova dell’esistenza di documenti o altri dati, come avviene negli appalti per la presentazione delle offerte”, iniziare ad adoperare la blockchain nei procedimenti amministrativi ed implementare soluzioni di identità digitale sovrana (self-sovereign identity) gestite con una DLT[107].
È stata sottolineata, infine, la necessità di adeguare quanto prima la legislazione nazionale al processo di trasformazione digitale che – attraverso la blockchain – progressivamente coinvolgerà tanto i privati cittadini quanto la Pubblica Amministrazione[108].

8. Regolamentazione e giurisprudenza in tema blockchain nel Regno Unito.

Il Legislatore britannico non ha introdotto alcuna legge specifica in materia blockchain. Al contrario, con il tempo ha “ricondotto le nuove applicazioni della blockchain nel quadro normativo esistente”[109].
In assenza di uno specifico intervento legislativo, nel mese di ottobre 2018 la Cryptoassets Taskforce ha pubblicato un report nel quale è stata presentata una panoramica generale sui cryptoassets[110] e sulla tecnologia alla base degli stessi. È stata fornita la definizione di cryptoasset e sono state identificate tre sottocategorie dello stesso[111].
Nonostante la pubblicazione del citato report, la regolamentazione UK in materia di cryptocurrencies, come è stato evidenziato da alcuni autori, “è ancora in divenire”[112] e le autorità coinvolte nella Cryptoassets Taskforce stanno attivamente promuovendo alcune iniziative tra cui si rileva la pubblicazione, da parte della UK Financial Conduct Authority (FCA), di una guida sulla regolamentazione dei cryptoassets[113]. Con riferimento a quest’ultima guida, è stato sottolineato che, ad oggi, “la FCA non ha ritenuto necessario sviluppare un regime regolatorio ad hoc per i cryptoassets” e che “il regime regolatorio del Regno Unito adotta un approccio tecnologicamente neutro ai cryptoassets senza proporre l’introduzione di norme specifiche”[114].
Alcuni provvedimenti significativi, tuttavia, si sono registrati a livello giurisprudenziale. Tra questi, occorre citare il caso AA v Persons Unknown[115], nel quale la Commercial Court è stata chiamata a decidere sulla richiesta di concessione di un’ingiunzione provvisoria (“interim proprietary injunction”) avanzata da una compagnia di assicurazioni inglese che assicurava a sua volta una compagnia di assicurazioni canadese vittima di un attacco informatico. In particolare, la richiesta di ingiunzione aveva ad oggetto i Bitcoin che la società canadese aveva pagato come riscatto per ottenere la decrittazione dei dati compromessi e che gli hackers avevano trasferito ad un exchange di criptovalute. La maggiore difficoltà affrontata dalla Commercial Court ha riguardato la possibilità di qualificare i Bitcoin come una forma di proprietà[116], soprattutto in considerazione del fatto che la legge inglese, tradizionalmente, riconosce solo due tipi di proprietà: proprietà in possesso (“choses in possession”) e proprietà in azione (“choses in action”)[117]. Ad ogni modo, la Corte inglese è giunta a sostenere che un cryptoasset, anche se non può essere qualificato come “thing in action” nella sua accezione più restrittiva, può comunque essere considerato come una proprietà poiché soddisfa le condizioni individuate in National Provincial Bank v Ainsworth[118], ossia è “definibile, identificabile da parte di terzi, capace nella sua natura di assunzione da parte di terzi e avente un certo grado di stabilità”[119]. Inoltre, nella propria analisi la Commercial Court ha tenuto conto del “Legal Statement on Crypto assets and Smart contracts”[120] pubblicato nel mese di novembre 2019 dalla UK Jurisdictional Task Force, nel quale viene condotto un esame approfondito sullo status giuridico delle criptovalute[121]. Per tali ragioni, la Commercial Court ha accolto la domanda della compagnia di assicurazioni inglese[122], introducendo così un importante precedente giurisprudenziale in materia di cryptoassets.  
Infine, con riferimento agli effetti giuridici da riconoscere alla blockchain, sembra utile richiamare un passaggio del Legal Statement on Crypto assets and Smart contracts. La UK Jurisdictional Task Force ha espressamente indicato che “un registro distribuito non può essere utilizzato per registrare dei diritti, a meno che la legge non attribuisca allo stesso degli effetti giuridici vincolanti (analogamente al Land Register). Attualmente non esiste alcuna legge di questo tipo applicabile ai registri dei criptoassets. Ciò significa che se un tribunale dovesse essere chiamato a pronunciarsi sulla proprietà di un determinato cryptoasset, allora non sarà vincolato dalla sua collocazione nel registro”[123].

9. La crypto valley svizzera.

Se i progetti sviluppati nella blockchain island maltese rappresentano un buon esempio di politica pro-DLT, quelli nati nell’ambito Crypto Valley svizzera sono da molti considerati come prova della preminenza elvetica nel mondo della blockchain[124].
Nel luglio 2013 Johann Gevers, ideatore della Crypto Valley, decise di trasferire la sua startup Monetas – attiva nel settore della cryptofinance – a Zug, in Svizzera. La scelta del Paese non è stata casuale: Gevers ha identificato la Svizzera come l’ambiente ideale per la costruzione di una nuova generazione di tecnologie decentrate (come la blockchain) per le sue “politiche di incentivazione dell’innovazione e dello sviluppo delle imprese, la sua neutralità e stabilità, nonché le sue infrastrutture e le rinomate istituzioni scolastiche”[125]. Peraltro, come affermato dal consulente blockchain del Catone di Ginevra, Vincent Pignon, “Switzerland is extremely well located on the Blockchain map”[126].
Considerando il grande interesse del Governo svizzero nei confronti della blockchain e delle sue applicazioni, soprattutto in ambito finanziario, sembrerebbe che le impressioni di Gevers e di Pignon abbiano trovato pieno riscontro. La Svizzera, infatti, ha dimostrato in diverse occasioni un atteggiamento di particolare favore nei confronti della tecnologia alla base delle criptovalute[127].
Il 22 marzo 2019 il Consiglio federale svizzero ha poi emanato un disegno di legge riguardante la blockchain e le DLT e, successivamente, il 27 novembre 2019 è stata pubblicata una bozza di legge per l’adattamento dell’ordinamento federale svizzero agli sviluppi nelle DLT[128]. Con quest’ultimo documento sono state indicate delle possibili modifiche da apportare alle norme civilistiche in materia di titoli, alla legge fallimentare e alla regolamentazione dei mercati finanziari.
In particolare, è stata proposta l’introduzione di “register value rights” non certificati “per creare una solida base giuridica per la digitalizzazione o tokenizzazione di assets quali azioni, obbligazioni e altri strumenti finanziari, nonché per il trasferimento di tali strumenti, sono state fornite delucidazioni in merito alla sorte dei crypto-assets in caso di dichiarazione di fallimento”[129] ed è stato inserito un capitolo relativo alle DLT Trading Facilities[130]. È stato ritenuto che la novità più interessante apportata dalla bozza di legge in parola si riferisca all’introduzione nel codice delle obbligazioni svizzero degli artt. 973d ss., i quali consentiranno la realizzazione dei c.d. “register value rights”[131].
Da una lettura preliminare delle norme proposte in Svizzera, sembrerebbe che l’interesse di questo Paese si stia concentrando principalmente sulle applicazioni della blockchain in ambito FinTech, cercando di fornire risposte legislative chiare e certe per incrementare la diffusione dell’utilizzo di strumenti quali token e crypto-assets. Rispetto alle proposte di Italia e Malta, le quali hanno tentato un approccio più “olistico” alle DLT, la soluzione svizzera appare maggiormente indirizzata alla regolamentazione degli aspetti finanziari della blockchain.
Infine, si segnala che nel mese di settembre 2020 è stato introdotto un quadro normativo denominato “Blockchain Act” che comprende una riforma della legislazione in materia di diritto dei mercati finanziari e societario. La nuova disciplina elvetica dovrebbe porre le basi giuridiche di una rafforzata finanza decentralizzata, regolando, tra l’altro, “l’emissione di azioni societarie digitali e una serie di altri asset negoziabili”[132].

10. Gli Stati Uniti: governo federale e singoli Stati alla ricerca della soluzione migliore per l’uso della blockchain.

Né il Governo federale USA, né tantomeno i singoli Stati, sono rimasti a guardare la sfrenata corsa alla conquista del primato in ambito blockchain. La gara all’uso delle tecnologie distribuite ha persino visto “competere” Georgia e Arizona per diventare il primo Stato US ad accettare il pagamento delle imposte in criptovalute. Gara, peraltro, vinta dall’Ohio nel mese di novembre 2018[133].
A livello federale, la regolamentazione si è concentrata generalmente su aspetti finanziari relativi al trading di criptovalute e alla prevenzione del riciclaggio di denaro. Al contrario, diversi Stati come Colorado e Wyoming hanno considerato la possibilità di introdurre un quadro normativo volto a facilitare l’applicazione della blockchain anche oltre il mero scambio di criptovalute[134]. 
Per quanto riguarda la legislazione federale, si rileva che, ad oggi, non vi è stato alcun provvedimento specifico per inquadrare in maniera dettagliata e uniforme il fenomeno delle criptovalute. In questa sede, merita di essere segnalato il progetto di legge presentato il 9 marzo 2020 dal titolo “Crypto-Currency Act of 2020”[135]. Quest’ultimo prevede la suddivisione dei digital assets in tre categorie (crypto-securities, crypto-currencies, e crypto-commodities) e identifica il FinCEN, la SEC e la CFTC come “Federal Crypto Regulators”[136].
Con riferimento ai singoli Stati, invece, occorre citare in primo luogo il caso dell’Arizona che, nel 2017, ha emanato lo Statute § 44-7061, il quale “rende legalmente valide le firme, i documenti e i contratti garantiti dalla tecnologia blockchain” e lo Statute § 11-269.22, che “vieta a qualsiasi contea di proibire agli individui di ‘gestire un nodo sulla tecnologia blockchain’ in una residenza”[137].
Si segnala, inoltre, il Senate Bill 69 proposto in Delaware, che consente alle società dello Stato di “utilizzare reti di database elettronici (inclusa la blockchain) per creare e mantenere i record aziendali”[138], nonché il Tennessee Senate Bill 1662, il quale definisce lo smart contract come “un programma per computer basato su un evento, che viene eseguito su un registro elettronico, distribuito, decentralizzato, condiviso e replicato, utilizzato per automatizzare le transazioni”[139].
Infine, risulta degna di nota l’iniziativa del Vermont, il quale ha previsto[140] una dettagliata definizione di “blockchain”, intesa come “registro o database basato sul consenso e che sia crittograficamente sicuro, cronologico e decentralizzato, sia esso gestito tramite Internet, rete peer-to-peer, o in altro modo”[141]. Sono state espressamente introdotte, poi, determinate presunzioni: (i) “un fatto o un dato verificato attraverso una valida applicazione della tecnologia blockchain è autentico”; (ii) “la data e l’ora della registrazione del fatto o del dato stabilita attraverso tale blockchain è la data e l’ora in cui il fatto o il dato è stato aggiunto alla blockchain”; (iii) “la persona identificata attraverso tale blockchain come la persona che ha effettuato tale registrazione è la persona che ha effettuato la registrazione”; (iv) “se le parti dinanzi a un tribunale hanno concordato un particolare formato o un mezzo di verifica di un dato registrato nella blockchain, la presentazione certificata a detto tribunale di un dato registrato nella blockchain nel particolare formato o mezzo concordato dalle parti dimostra il contenuto del dato”[142]. La presunzione “non si estende alla veridicità, alla validità o allo status legale del contenuto del fatto o della registrazione”[143].
Nonostante il generale favore incontrato dalle DLT negli USA, occorre puntualizzare che non sono mancate delle eccezioni. È il caso, ad esempio, di Plattsburg (New York) che aveva imposto per un anno il divieto di intraprendere nuove operazioni di mining di criptovalute o di proseguire le operazioni già in atto[144].

11. Considerazioni conclusive.

Per esprimere un giudizio sulle iniziative e gli interventi promossi a livello internazionale in materia di blockchain, appare utile esaminare alcune circostanze di fatto.
Nel mese di marzo 2018, il fondatore dell’exchange di criptovalute Binance ha annunciato l’imminente trasferimento della sua società a Malta[145]. Poco dopo, nel mese di aprile del medesimo anno, anche il secondo principale exchange di criptovalute al mondo, OKEx, ha scelto Malta come sede per il suo business[146]. Trascorre meno di una settimana dall’annuncio di OKEx che un terzo exchange di criptovalute, il tedesco Neufund, decide di portare a Malta il “know-how della società e un team di esperti altamente qualificati sia nello sviluppo di RegTech che di Blockchain”[147]. Il 29 maggio 2018, infine, BitBay, exchange di criptovalute nato in Polonia, ha pubblicato sul proprio sito un articolo nel quale ha confermato che il suo servizio di exchange sarebbe stato successivamente “operato da un nuovo fornitore nella giurisdizione di Malta, che è un Paese cryptocurrency friendly”[148].
Non può essere casuale che, proprio tra i mesi di febbraio e marzo 2018, Malta avesse avviato una consultazione pubblica “in relazione all’istituzione della Malta Digital Innovation Authority (MDIA) e al quadro di riferimento per la certificazione delle piattaforme DLT e dei relativi fornitori di servizi”[149].
In modo analogo, secondo un sondaggio della Crypto Valley svizzera – i cui risultati sono stati presentati durante il CV Summit del 23 gennaio 2020 – “nel 2019 circa un centinaio di nuove società hanno stabilito la loro sede nella Crypto Valley”[150]. L’aumento del numero delle aziende attive nel settore blockchain, e il conseguente sviluppo dell’occupazione, deriva anche – e soprattutto – dalla “graduale apertura del settore bancario accompagnata da una crescente certezza normativa”[151].
La regolamentazione crypto-friendly del Wyoming, poi, avrebbe attratto “cinque nuove banche attive nel settore della blockchain”, le quali potrebbero contribuire all’economia dello Stato “determinando un afflusso di capitali che potrebbe arrivare fino a 20 miliardi di dollari”[152].
Fenomeno opposto si è verificato per una serie di società americane – tra cui la bitcoin company Kraken – che ha preferito lasciare lo Stato di New York subito dopo l’introduzione, da parte di quest’ultimo, di BitLicense, una sorta di “sigillo di approvazione richiesto a tutte le aziende operanti nel settore delle digital-currencies che vengono considerate ‘money transmitters'”[153]. Molti stakeholders hanno sostenuto che i requisiti normativi stabiliti dal New York State Department of Financial Services (DFS) – incaricato di emettere BitLicense – sarebbero stati “‘troppo onerosi per essere sopportati dalle le piccole imprese” e che, in ultima analisi, avrebbero “‘soffocato l’innovazione'”[154].
Un simile esodo è stato predetto in India a causa del Draft Banning of Cryptocurrency & Regulation of Official Digital Currency Bill del 2019 che, se diventasse legge, potrebbe “destabilizzare le imprese operanti legittimamente in India in ambito blockchain, erodendo la ricchezza di milioni di persone”[155]. Nischal Shetty (CEO e fondatore dell’exchange WazirX) ha affermato che, qualora l’India dovesse attuare il suindicato disegno di legge, lo Stato “perderebbe il suo vantaggio come potenza tecnologica [&]“. Ostacolare questa industria potrebbe implicare “un’ingente perdita di posti di lavoro e una fuga di cervelli […]”[156].
I dati presentati sono utili per comprendere una tendenza che si sta progressivamente affermando a livello internazionale: le imprese attive in ambito blockchain stanno selezionando il luogo adatto al loro business anche in base alle politiche legislative adottate nei singoli Paesi. In altre parole, è come se le aziende stessero “votando con i loro piedi”[157], dimostrando implicitamente la loro disapprovazione nei confronti di contesti normativi e regolamentari ostili o inadeguati e la loro preferenza per legislazioni blockchain-friendly.
Una delle ragioni che porta una società operante nelle DLT a stabilire la propria sede in uno Stato con una regolamentazione favorevole allo sviluppo della blockchain potrebbe riguardare la preoccupazione delle imprese di perdere o non riuscire a sfruttare appieno nel lungo periodo gli investimenti fatti per avviare la propria attività qualora un legislatore dovesse ostacolare la diffusione della blockchain[158].
Tenuto conto dei costi che una società sarebbe tenuta a sostenere per il suo blockchain business, le conseguenze di una regolamentazione poco chiara – che potrebbe essere soggetta ad un’imprevedibile interpretazione – o addirittura restrittiva sarebbero gravemente controproducenti. Gli effetti negativi provocati dall’incertezza del diritto potrebbero riverberarsi, oltretutto, anche sugli Stati, i quali perderebbero opportunità di crescita economica e la possibilità di offrire, potenzialmente, un maggior numero di servizi ai propri cittadini.
Si ritiene, dunque, che la certezza del diritto giochi un ruolo essenziale anche nella promozione delle imprese che investono in ambito blockchain. In generale, un approccio normativo chiaro e preciso, tale da consentire ai singoli di “conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza”[159], può essere cruciale per incentivare gli investimenti e favorire lo sviluppo economico[160]. Una regolamentazione chiara, precisa, certa e favorevole in materia di DLT potrebbe incentivare gli investimenti in questo ambito e incoraggiare le aziende ad intraprendere progetti blockchain-related[161].
Appurata l’importanza dell’introduzione di norme blockchain-friendly, è necessario comprendere quale potrebbe essere un approccio legislativo ottimale. Sul punto, sono stati proposti svariati metodi di regolamentazione e, tra questi, si segnala quello elaborato dallo studio legale svizzero MME basato, essenzialmente, sulla classificazione funzionale dei tokens. L’approccio in parola consentirebbe di evitare le forzature concettuali che si verificano nel cercare di “incastrare”, o far necessariamente quadrare, nuovi fenomeni tecnologici all’interno di preesistenti categorie giuridiche[162].
Gli esempi di legislazione descritti nel presente contributo sono solo alcuni dei tentativi per “spianare la strada” all’impiego della blockchain e delle sue applicazioni. Da un’analisi complessiva di tali esempi, emerge una diffusa tendenza a focalizzare l’attenzione sulle criptovalute e altri tipi di crypto-assets, da molti considerati come l’applicazione più promettente delle DLT. Per quanto riguarda la definizione degli effetti giuridici della blockchain, e, di conseguenza, anche del suo eventuale valore probatorio, le legislazioni esaminate non sembrano ancora aver inquadrato esaustivamente il tema. Con particolare riferimento alla situazione italiana, a parere di chi scrive le norme introdotte dal Decreto Semplificazioni, seppur notevolmente innovative, risultando ancora molto vaghe e indefinite e potrebbero in futuro prestarsi ad interpretazioni discordanti e potenzialmente dannose sia per il progresso tecnologico in generale che per le aziende che sulle stesse norme fanno affidamento. Inoltre, come sottolineato nello studio 1_2019 DI del Consiglio Nazionale del Notariato, “la delega ad AgID appare così ampia da finire per attribuire a tale Ente in via esclusiva la pesante responsabilità di adottare misure idonee ad evitare fenomeni di sostituzione di persona, senza una benché minima copertura normativa sul punto”[163].
Sebbene l’idea di formulare delle leggi per regolare una tecnologia dalle caratteristiche così peculiari come la blockchain possa rappresentare un’autentica sfida per governi e legislatori, questi ultimi devono assumersi la responsabilità e l’impegno di studiare approfonditamente questa tecnologia, con un approccio quanto più possibile interdisciplinare[164], e fornire delle risposte concrete agli stakeholders[165].
La certezza del diritto in materia blockchain potrebbe essere una delle chiavi per dimostrare che questa tecnologia non è una “soluzione in cerca di un problema”[166], bensì una soluzione che, attualmente, non ha la piena possibilità di risolvere il problema. In altri termini, la regolamentazione potrebbe costituire il “ponte” tra la blockchain e i (reali) problemi su cui questa tecnologia potrebbe concretamente intervenire.
Alcuni di questi problemi si deducono dall’analisi della Risoluzione del 3 ottobre 2018 del Parlamento europeo. Quest’ultimo ha riconosciuto che l’utilizzo della blockchain potrebbe determinare una “riduzione dei costi di intermediazione”, “sostenere la produzione e il consumo di energia verde” e “l’elettrificazione delle comunità rurali indigenti”, consentire il “miglioramento dell’efficienza del settore sanitario” anche attraverso una “migliore distribuzione dei farmaci” e la possibilità per i cittadini di “controllare i propri dati sanitari”, “facilitare la spedizione e il monitoraggio dell’origine delle merci e dei loro ingredienti o componenti, migliorando la trasparenza, la visibilità e il controllo della conformità”, una più efficace “verifica dei titoli accademici”, nonché “facilitare la protezione dei diritti d’autore e dei brevetti”[167].
Così come è importante prendere atto dei problemi che la blockchain potrebbe risolvere, allo stesso modo è essenziale che non vengano ignorate le criticità che questa tecnologia e le sue applicazioni ancora oggi presentano. È difatti innegabile che, nonostante la continua ricerca svolta in materia, non sia stata ancora fornita una risposta convincente per superare le difficoltà derivanti dalla scalabilità della blockchain, dalla sicurezza informatica[168] e dai protocolli di consenso[169]. Altrettanto innegabili sono le questioni giuridiche con cui lo studioso è chiamato a confrontarsi nell’analisi delle DLT. Come è stato puntualizzato dalla dottrina, una delle più diffuse applicazioni della blockchain, la criptovaluta, presenta serie problematicità sotto il profilo fiscale e della normativa antiriciclaggio[170]. Ulteriori questioni sorgono al momento della valutazione della natura giuridica degli smart contracts[171] e dei token[172], della compatibilità delle DLT con il GDPR e della “riconducibilità di un dato documento informatico al soggetto che lo ha creato”[173], fino a giungere allo studio degli effetti anticoncorrenziali dei c.d. “accordi collusivi algoritmici” consentiti dalla blockchain[174].  
A ben vedere, la strada verso l’affermazione della blockchain come autentica tecnologia “rivoluzionaria” del settore pubblico e privato è ancora tutta da percorrere. Affinché si possa inquadrare giuridicamente in modo adeguato la blockchain, risulta essenziale, in primo luogo, chiarire la qualificazione delle criptovalute e le regole applicabili per il loro scambio sul mercato, il valore probatorio delle transazioni eseguite con l’utilizzo delle DLT e l’efficacia degli smart contracts, bilanciando, al contempo, i benefici dell’innovazione con il necessario rispetto degli standard imposti dalle norme in materia di contrasto del riciclaggio, tutela del consumatore, protezione dei dati personali e sicurezza informatica. Se è consentito il gioco di parole, sembra che i Legislatori nazionali abbiano ancora molti nodi da sciogliere.

Gli esecutori meccanici sono al centro di una recente querellegiurisprudenziale vertente sul loro impiego nel procedimento amministrativo, specificamente in relazione alla loro effettiva conoscibilitàecomprensione. Gli algoritmi sono oggi adottati anche nel processo amministrativo, come strumenti di supporto per il giudice nella soluzione di casi seriali. Su tale aspetto si innesta la tematica della cd. giustizia predittiva[1], in cui si assiste alla possibilità di anticipare il probabile ragionamento del giudice, per mezzo del congegno meccanico. Nel nostro ordinamento giuridico, il sistema giudiziario penalistico impedisce l’utilizzo dell’algoritmo, in ragione degli evidenti limiti costituzionali, mentre la giustizia amministrativa intraprende un’operazione di sviluppo ed adattamento all’intelligenza artificiale.
L’utilizzo del procedimento automatizzato da parte dell’amministrazione, nella motivazione del provvedimento e da parte del Giudice amministrativo, nell’argomentazione della sentenza, è stato ritenuto ammissibile per la prima volta dalla recente pronuncia n. 2270/2019 della Sesta sezione del Consiglio di Stato. A tale indirizzo si è infatti contrapposto un consolidato orientamento del T.A.R. Lazio[2], secondo cui le garanzie partecipative riconosciute dalla legge n. 241/1990 al privato, nei confronti dell’amministrazione, ostano all’adozione dell’algoritmo da parte dell’autorità amministrativa. La piena tutela apprestata all’interesse legittimo dagli istituti di partecipazione, di trasparenza e di accesso, cui tende l’intera disciplina del procedimento amministrativo, non può affievolirsi a causa dell’impiego di asetticheprocedure informatiche o matematiche.
Ambedue le tesi risultano nutrite da valide argomentazioni che però muovono da due visioni distanti del procedimento e della giustizia: l’una più tradizionalista, l’altra più all’avanguardia, tra cui appare arduo trovare un punto di contatto. Le condizioni apposte all’algoritmo dal Consiglio di Stato vogliono preservare le garanzie partecipative del procedimento, sostenute dal T.A.R. Lazio, ma al contempo riconoscono la necessità di far progredire l’amministrazione italiana, al fine di prepararla alle sfide di un futuro che appare sempre più imminente.
Lo stato dell’arte, dunque, evidenzia un netto contrasto sull’adozione degli algoritmi, anche se le sorti dell’intelligenza artificiale nel procedimento e nella giustizia amministrativa sono pur sempre affidate alla sensibilità umana!

2. L’adozione degli algoritmi nella motivazione del provvedimento amministrativo
Ilcasus belliè scaturito dal contenzioso in materia di riorganizzazione del corpo docente sul territorio nazionale. In primo grado, il T.A.R. Lazio ha evidenziato l’importanza dell’obbligo di una congrua motivazione delle decisioni amministrative, di cui all’art. 3 della legge sul procedimento, rispetto al quale l’amministrazione non può avvalersi di moduli automatizzati. Tale limitazione è dovuta all’inadeguatezza dell’algoritmo rispetto all’attività cognitiva, acquisitiva e di giudizio che solo un’istruttoria affidata ad un funzionario persona fisica è in grado di svolgere. A sostegno di tale argomentazione, la stessa comunità scientifica ammette che la presunzione sul miglior funzionamento dell’algoritmo rispetto alla mente umana non è confermata da alcuna ricerca[3]. Secondo il T.A.R. Lazio, quindi, l’intelligenza umana deve predominare sulle procedure informatiche nella risoluzione del caso concreto, poiché ad esse è demandata una mera funzione servente[4]. L’algoritmo opera in maniera presuntiva, su criteri di possibilità e probabilità: esso lavora su un piano astratto. La motivazione della risoluzione del caso concreto, offerta sia dal provvedimento che dalla sentenza, necessita invece della logica e del ragionamento, che solo l’intelletto umano può offrire.
La motivazione del provvedimento, fulcro irrinunciabile dell’azione amministrativa, deve rispecchiare la ratiodella norma attributiva del potere. Grazie ad essa, infatti, si verifica il buon andamento dell’amministrazione nel rispetto dell’art. 97, Cost. e del principio di legalità dell’azione amministrativa stessa, di cui all’art. 1 della legge n. 241/1990. Laddove le ragioni amministrative vengano omesse, si precluderebbe sia all’interessato che al Giudice di conoscerle, arrecando un insopportabile nocumento al diritto di accesso e difesa in giudizio di cui all’art. 24, Cost. La Corte Costituzionale, nella storica sentenza n. 204/2004, ha valorizzato l’effettività della tutela giurisdizionale, consacrandola il perno attorno al quale ruota tutto il sistema di Giustizia amministrativa.
Il Consiglio di Stato, non dimenticando tali rilevanti assiomi, si è reso promotore di un orientamento più innovativo, sostenendo che anche la pubblica amministrazione debba poter sfruttare le rilevanti potenzialità della c.d. rivoluzione digitale per migliorare la qualità dei servizi erogati ai cittadini. Il nuovo contesto di digitalizzazione è stato anticipato dai diversi interventi comunitari, con l’entrata in vigore del Codice dell’amministrazione digitale, istituito con D.Lgs. 82/2005 per promuovere e rendere effettivi i diritti di cittadinanza digitale. Gli ultimi interventi modificativi del suddetto Codice tendono a renderlo più rapido e reattivo rispetto all’evoluzione tecnologica, nel solco dell’intentodi riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche sostenuto della legge n. 124/2015.
In tale contesto, l’adozione di algoritmi informatici nelle decisioni che riguardano la sfera pubblica e privata si fonda su vantaggi in termini di efficienza e neutralità[5]. Il fattore tempo, qualificato come autonomo bene della vita, rileva in ogni procedimento amministrativo, anche automatizzato. La celerità dell’azione amministrativa è un argomento a favore dell’ausilio delle procedure automatizzate nei processi decisionali amministrativi. Il procedimento di formazione della decisione amministrativa può legittimamente essere affidato a un software, dal quale vengono elaborati ingenti quantità di dati certi ed oggettivamente comprovabili. L’amministrazione non demanda al programma informatico le proprie competenze di merito poiché i suddetti dati non necessitano di valutazioni discrezionali. Tale meccanismo, dunque, sembra accolto pacificamente in giurisprudenza soltanto per procedure seriali o standardizzate, per cui se ne apprezza la rapidità e l’efficienza.  Il Consiglio di Stato ha così ricondotto l’adozione dell’algoritmo ai principi generali dell’azione amministrativa espressi dall’art. 1 della legge n. 241/1990, in particolare ai canoni di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.
In ossequio al principio del buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione, l’interesse pubblico deve esser perseguito con il minor dispendio di mezzi e risorse, senza aggravare il procedimento. L’utilizzo della procedura automatizzata è identificata in termini di modulo organizzativo, strumento procedimentale ed istruttorio, che non può sottrarsi alle regole di legittimità imposte al potere amministrativo. Il Consiglio di Stato, inoltre, non ritiene ragionevole limitare l’utilizzo del software all’attività amministrativa vincolata piuttosto che a quella discrezionale, poiché sono tutte espressioni dell’esercizio del pubblico potere. I giudici di primo grado, invece, affermano che le valutazioni di merito proprie dell’attività discrezionale devono rimanere di esclusiva competenza umana.3. L’atto amministrativo informatico in relazione al diritto di accesso. La questione sulla trasparenza           
La questione sull’effettivo esercizio del diritto di accesso all’atto amministrativo informatico nasce dalla sua impossibilità di sottrarsi alle garanzie partecipative del procedimento amministrativo, come ribadito anche dall’orientamento più progressista del Consiglio di Stato.
L’ammissibilità dell’adozione dell’algoritmo è stata, quindi, sottoposta a determinati parametri, primo tra tutti quello della sua conoscibilità[6]. Le condizioni di origine pretoria svolgono una necessaria funzione di garanzia rispetto all’adozione del procedimento sistematico di calcolo, pur sempre istruito da un informatico-persona fisica, sulla cui cooperazione si confida[7].
La questione verte sulla concreta utilità del diritto di accesso all’algoritmo, in quanto esso rappresenta il frutto di specifiche competenze matematiche, non comprensibili ai più. Si tratta, dunque, di stabilire se il ricorrente, che richieda all’amministrazione ovvero al giudice amministrativo l’accesso al procedimento automatizzato, possa vantare una sostanziale utilitasrispetto all’istanza di accesso al documento informatico. In caso contrario, il ricorrente risulterebbe titolare di un mero interesse procedimentale all’accesso. Laddove, quindi, la comprensibilità dell’intelligenza artificiale algoritmica non sia strumentale all’esperimento di un’azione caducatoria, risarcitoria ovvero di ottemperanza, è lecito chiedersi se il diritto di accesso debba essere o meno riconosciuto. Il principio di trasparenza dell’azione amministrativa affronta le difficoltà di un linguaggio del tutto diverso rispetto a quello giuridico. La piena conoscibilità della formula matematica, da garantire al privato, sembra ostacolata dal carattere astratto dell’algoritmo, nonché dal suo elevato tecnicismo.  Ciò comporta un significativo vulnus all’accesso, le cui ragioni si fondano nell’esigenza di verificare la correttezza procedimentale, per l’eventuale attivazione della tutela giurisdizionale.
Il Consiglio di Stato[8]conferma la necessità di assicurare la conoscibilità dell’algoritmo, dai suoi autori alle modalità e le regole in base alle quali esso è stato impostato, al meccanismo di decisione, comprensivo delle priorità assegnate nella procedura valutativa e decisionale e dei dati selezionati come rilevanti. La “caratterizzazione multidisciplinare” dell’algoritmo non deve precluderne la traduzione in una chiara regola di diritto, da cui possa dedursi la spiegazione della formula tecnica elaborata. Pertanto, a nulla rileva la riservatezza delle imprese produttrici dei meccanismi informatici utilizzati. Esse operano al servizio del potere pubblico e devono accettarne le regole, in particolare quelle di trasparenza[9].
Il diritto sovranazionale[10]ribadisce il principio di conoscibilità, secondo cui ognuno ha diritto a conoscere l’esistenza di processi decisionali automatizzati che lo riguardino e di ricevere informazioni significative sulla logica utilizzata.
L’accesso è sinonimo di particolare forma di controllo sulla correttezza dell’azione amministrativa da parte del soggetto che vanti un interesse qualificato alla piena comprensione della stessa. La valutazione sulla logicità e correttezza della determinazione assunta dalla pubblica amministrazione implica che siano fornite informazioni significative sulla logica utilizzata dall’algoritmo.
La giurisprudenza amministrativa[11]sostiene che quando un procedimento è gestito da un algoritmo di un software è da considerarsi un atto amministrativo informatico in senso stretto, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990. Si deve pertanto riconoscere il diritto di accesso pur se relativo ai cd. codici sorgenti o linguaggio sorgente del software suddetto. Sembrerebbe sussistere, dunque, un diritto all’accesso anche ove fosse un interesse procedimentale alla conoscibilità della procedura informatizzata, ancorché questa sia connotata da un linguaggio non giuridico[12].
Rendere effettiva la conoscibilità dell’algoritmo, tramite il riconoscimento del diritto di accesso, significa rendere effettiva la tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo del privato, in omaggio ai canoni costituzionali e comunitari del principio sancito dall’art. 1 del Codice del processo amministrativo.  Nell’ipotesi di utilizzo dell’algoritmo nel procedimento amministrativo, per ovviare ai rischi connessi, la giurisprudenza riconosce la necessità di salvaguardare la trasparenza in relazione al principio di motivazione e/o giustificazione della decisione. Il difetto di trasparenza sul metodo algoritmico adottato dal software, infatti, costituisce di per sé un vizio tale da inficiare la procedura.
Il riconoscimento del diritto di accesso non può prescindere dalla natura dell’atto amministrativo oggetto della relativa istanza. In una recente pronuncia[13], il Consiglio di Stato ha negato il diritto di accesso al calendario delle corse ippiche, nella specie determinato in base a schemi di calcolo e algoritmi, poiché esso deve essere classificato come atto amministrativo a contenuto generale, rispetto ai quali sappiamo essere precluso il diritto di accesso.
Sul delicato rapporto tra diritto di accesso e riservatezza, il Consiglio di Stato[14]ha pronunciato ad oggi una mera sentenza di rito. Il Collegio ha affrontato la questione sulla presenza di un soggetto titolare di un diritto alla riservatezza dei dati racchiusi nel documento informatico, ricordandone la natura, ma senza entrare nel merito. La pronuncia ribadisce l’essenza tecnica dell’algoritmo, frutto dell’attività creativa del programmatore, non nota e comunque non facilmente accessibile agli esperti ed agli operatori del settore, protetta dal suo titolare e suscettibile di valutazione economica. Al pari di quanto in precedenza stabilito dal T.A.R. Lazio, il sistema di calcolo è ritenuto documento amministrativo suscettibile di accesso, cui accordare prevalenza alle esigenze di trasparenza amministrativa su quelle di riservatezza della parte controinteressata. Nella fattispecie, è emersa, in via pregiudiziale[15], la necessità di qualificare l’ideatore di un algoritmo oggetto di istanza di accesso come parte controinteressata all’ostensione, potendo questi, in caso di esibizione, vedere compromesso il diritto a mantenere segreta la regola tecnica in cui si sostanzia la propria creazione.

4. Questioni aperte e spunti di riflessione
Il dibattito sull’ingresso dell’intelligenza artificiale nel nostro sistema di giustizia, in particolare amministrativa, è in pieno svolgimento e denota la volontà di prendere coscienza di un fenomeno attuale e in continua evoluzione, in un’ottica trasversale[16]. La giurisprudenza amministrativa si riconferma in questa occasione un importante punto di riferimento e specchio della società. Sia in primo che in secondo grado si promuove l’idea di un’amministrazione al passo con i tempi, senza dover rinunciare alle garanzie per i privati incisi dalla sua azione. Nell’analisi condotta, è emerso che il fondamentale principio della strumentalità del ricorso all’informatica nelle procedure sembra affievolirsi dinnanzi all’avanzata delle nuove tecnologie. Al contempo, il richiamo all’art. 22 del Regolamento europeo 2016/679 ribadisce il principio di non esclusività della decisione algoritmica, nell’ipotesi di una decisione automatizzata che produca effetti giuridici incidenti significativamente su una persona, per cui essa ha diritto a che tale decisione non sia basata unicamente su tale processo automatizzato[17].
Nelle esperienze giuridiche europee la rivoluzione digitale si sta sviluppando sempre più velocemente e l’Italia non può farsi trovare impreparata[18]. Riconoscere i diritti garantiti dalla Costituzione e dallo stesso diritto sovranazionale è irrinunciabile, a patto che non sia solo una loro formale affermazione. La rigidità degli schemi procedimentali della legge n. 241/1990 potrebbe temperarsi dinanzi alle nuove istanze di digitalizzazione[19]. Ad esse, infatti, deve riconoscersi il merito di poter migliorare l’azione amministrativa, rendendola più celere ed efficiente. Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, in particolare quello informatico, può inoltre concorrere con il diritto alla riservatezza del titolare del software. Quest’ultimo deve rispettare le regole pubbliche poste a presidio della trasparenza.
L’effettività della tutela giurisdizionale e della trasparenza deve riuscire ad affermarsi anche in relazione alle nuove tecnologie. Nella delicata materia degli appalti pubblici si stanno sperimentando sempre più rapide procedure in cui l’algoritmo svolge un ruolo importante. In tali ipotesi, l’amministrazione è chiamata a definire i criteri del software con l’obiettivo di descrivere le caratteristiche tecniche della procedura[20].
Alla luce delle considerazioni svolte, non è da escludersi che il legislatore europeo ovvero nazionale tenda alla creazione di nuove categorie giuridiche per regolamentare l’intelligenza artificiale.

                                                 “Non è degno di uomini di ingegno perdere ore come schiavi nel lavoro di calcolo che potrebbe essere affidato tranquillamente a chiunque altro, se si usassero le macchine”
Gottfried Wilhelm von Leibniz, 1671

** Professore associato di diritto amministrativo, Università degli studi di Cassino e del Lazio Meridionale
[1] Il termine net neutrality indica il principio in base al quale qualsiasi forma di comunicazione elettronica, che sia veicolata da un operatore, dovrebbe essere trattata in modo non discriminatorio, indipendentemente dal contenuto, dall’applicazione, dal servizio, dal terminale, nonché dal mittente e dal destinatario. Il tema del net neutrality ricorre per la prima volta nel testo di T. Wu, Network Neutrality and Broadband Discrimination, in Journal of Telecommunication and High Tecnology Law, 2003, 141 ss., ed è stato richiamato anche da R. Hahn, S. Wallisten, The Economics of Net Neutrality, in www.aeibrookings.org.. Per ulteriori approfondimenti v. F. Dell’Aversana, Le libertà economiche in internet: competition, net neutrality e copyright, Roma, 2014.

[2] Nel documento approvato dalla FCC, il 26 febbraio 2015, in www.fcc.gov, si afferma espressamente che «The benefits of an open Internet are undisputed. But it must remain open: open for commerce, innovation, and speech; open for consumers and for the innovation created by applications developers and content companies; and open for expansion and investment by America’s broadband providers. For over a decade, the Commission has been committed to protecting and promoting an open Internet». In base a tali principi, sono state stabilite tre regole fondamentali: a) nessun blocco dei contenuti leciti, servizi, applicazioni o dispositivi a norma; b) nessuna degradazione (throttling) del traffico lecito internet sulla base di contenuti, servizi, applicazioni o dispositivi a norma; c) nessuna prioritizzazione o “corsia preferenziale” per determinati tipi di traffico / servizi.

[3] Cfr. Preserving the Open Internet, GN Docket No. 09-191, WC Docket No. 07-52, Report and Order, Verizon v. FCC, 740 F.3d 623 (D.C. Cir. 2014) in www.fcc.gov.

[4] Il servizio pubblico universale, com’è noto, è un insieme minimo di servizi di determinata qualità, disponibile a tutti gli utenti, a prescindere dalla loro ubicazione geografica e tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile (art. 2, comma 1, lett.g direttica CE 97/33). La nozione di servizio universale, quindi, evoca la doverosità, in termini di veri e propri obblighi giuridici che i gestori del servizio devono assolvere sia nei confronti delle autorità pubbliche, che nei confronti dell’utenza. Tali obblighi trovano una specificazione nell’atto di concessione, nella convenzione o nel contratto di servizio. Sul servizio universale v. M. Clarich, Servizio pubblico e servizio universale: evoluzione normativa e profili ricostruttivi in Dir. Pubbl. 1998, 180 e ss.;  G. Napolitano, Il servizio universale e il diritto dei cittadini utenti, in Mercato Concorrenza Regole, 2/2000, 429 ss. Con riferimento al rapporto tra servizio universale e accesso alle reti v. O. Pollicino, “Accesso, interconnessione ed interoperabilità: le novità apportate dal recepimento del "pacchetto Telecom" ne confermano il ruolo chiave nel nuovo assetto regolatorio del settore delle comunicazioni elettroniche” Dir. Inf. 2012, p. 743 ss.; L. De Lucia, La regolazione amministrativa dei servizi di pubblica utilità, Torino, 2002.

[5] cfr. Direttiva 2000/31/CE in www.eur-lex.europa.eu

[6] C. Giust., C-70/10 in www.curia.europa.eu. In questa pronuncia la Corte di Giustizia pone in rilievo l’esigenza di contemperare i diversi interessi, che si agitano all’interno della rete, affinché la tutela di alcuni diritti fondamentali, come ad esempio il diritto di autore, non comprima la tutela di altri diritti fondamentali, come la libertà di impresa, la libertà di informazione, la privacy. In questa prospettiva, si conferma quanto già espresso nella sentenza 29.1.2008, C-275/2006 nel 67 e 68 considerando, e cioè che gli Stati membri devono interpretare le direttive comunitarie nel senso di garantire «un giusto equilibrio tra i diversi diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario. Inoltre, in sede di attuazione delle misure di recepimento delle dette direttive, le autorità e i giudici degli Stati membri devono non solo interpretare il loro diritto nazionale in modo conforme a tali direttive, ma anche evitare di fondarsi su un’interpretazione di esse che entri in conflitto con i detti diritti fondamentali o con gli altri principi generali del diritto comunitario, come, ad esempio, il principio di proporzionalità».

[7] Cfr. Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio (EU) 2015/2120 in www.eur-lex.europa.eu che, infatti, si muove, nell’ottica di favorire una strategia per il mercato unico digitale volta a sviluppare un settore delle telecomunicazioni forte, competitivo e dinamico, e a creare un contesto favorevole per lo sviluppo di reti e servizi digitali avanzati a sostegno di tutti i settori dell’economia, comprese le piccole e medie imprese. In particolare, al punto 8 del considerando viene sottolineato che «quando forniscono servizi di accesso a Internet, i fornitori di tali servizi dovrebbero trattare tutto il traffico allo stesso modo, senza discriminazioni, restrizioni o interferenze, a prescindere dalla fonte o dalla destinazione, dai contenuti, dalle applicazioni o dai servizi, o dalle apparecchiature terminali. In base ai principi generali del diritto dell’Unione e alla giurisprudenza costante, situazioni paragonabili non dovrebbero essere trattate in maniera diversa e situazioni diverse non dovrebbero essere trattate in maniera uguale, salvo che ciò non risulti obiettivamente giustificato».

[8] Tuttavia, osserva G. De Minico, Uguaglianza e accesso a internet, in www.forumcostituzionale.it, che la politica europea nel settore della banda larga sembra muoversi in senso contraddittorio rispetto alle dichiarazioni espresse dal Parlamento e dalla Commissione Europea sull’universalità del diritto alla banda larga. Infatti, rileva l’a., che la Direttiva 2009/136/CE, nel modificare la direttiva sulle telecomunicazioni 2002/22/CE, non ha inserito l’accesso veloce tra gli obblighi di servizio universale, riconfermando il criterio valutativo della diffusività della domanda, in base al quale «una prestazione è meritevole di inclusione nell’elenco, se già diffusa tra la maggioranza dei cittadini europei al punto che la minoranza, privata della medesima, sarebbe esposta al rischio di esclusione sociale». Questo criterio, perciò, escludendo l’accesso veloce dalle prestazioni obbligatorie, sarebbe illegittimo, in quanto confliggerebbe con alcune disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

[9] In attuazione di tale direttiva, la BEREC (Body of European Regolators for Electronic Communications) ha adottato, ad agosto 2016, le linee guida contenenti le regole europee sulla neutralità della rete, il cui obiettivo è quello di salvaguardare il trattamento equo e non discriminatorio del traffico nella fornitura di servizi di accesso a Internet e i diritti dei relativi utenti finali. Per ulteriori approfondimenti v. F. Dell’Aversana, Le libertà economiche in internet, cit., 123 e ss.; v., anche, Id. La tutela pubblicistica dei rapporti giuridici privati tra operatori del web, in www.federalismi.it, 2016.

[10] Nel 2008 fu istituita dal ministero della giustizia una commissione, presieduta dal prof. Stefano Rodotà, incaricata di riformare la disciplina del codice civile in materia di beni pubblici. I lavori della commissioni giunsero all’elaborazione di una proposta normativa in cui era prevista la categoria dei beni comuni, comprensiva di quei beni a consumo non rivale, ma esauribile, come i fiumi i laghi, l’aria, i lidi, i parchi naturali, le foreste, i beni ambientali la fauna selvatica, i beni culturali, che, a prescindere dalla loro appartenenza pubblica o privata, «esprimono utilità funzionali all’esercizio di diritti fondamentali e al libero sviluppo delle persone e dei quali, perciò, la legge deve garantire in ogni caso la fruizione collettiva, diretta e da parte di tutti, anche in favore delle generazioni future». Così M. Renna, Le prospettive di riforma delle norme del codice civile sui beni pubblici, in Il diritto dell’economia, 1/2009, 11 ss., secondo cui l’affermazione della nozione di bene pubblico in senso oggettivo, il cui regime giuridico segue la destinazione pubblica del bene, a prescindere dall’appartenenza, attribuisce allo Stato la funzione di “regolatore” che si sta sostituendo a quella di gestore. V., anche, Id. La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, 2004; e in generale sulla tutela dei beni pubblici, Id. La tutela dei beni pubblici, in  A. Police (a cura di) I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano 2008, 83 ss. Id. Beni pubblici, in Diz. dir. pubbl. Cassese, I, Milano, 2006, 714 ss. Sul tema dei beni comuni la bibliografia è molto ampia e, perciò, ci si limiterà a fare riferimento ad alcuni dei principali studi in materia: M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963, 33 ss., e Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1977, 92 ss., che li definiva – insieme ai beni pubblici, da lui ritenuti la forma moderna di proprietà collettiva – beni a fruizione collettiva; M. D’Alberti, Il nuovo diritto dei beni pubblici tra valori della persona ed esigenze economiche, in U. Mattei, E. Reviglio, S. Rodotà (a cura di), I beni pubblici. Dal governo democratico dell’economia alla riforma del codice civile, Roma, 2010, p. 79; U. Mattei, E. Reviglio e S. Rodotà, Invertire la rotta,  Bologna, 2007; U. Mattei, Beni comuni, Roma-Bari, 2011; G. Resta, La privatizzazione della conoscenza e la promessa dei beni comuni: riflessioni sul caso “Myriad Genetics”, in Riv. crit. dir. priv., 2011, 281 ss., A. Ciervo, Beni comuni,  Roma, 2012;  A. Lucarelli, La democrazia dei beni comuni, Roma-Bari, 2013; S. Rodotà, Il valore dei beni comuni, in  www.acquabenicomune.org; Id., Il diritto di avere diritti, Roma-Bari, 2012; P. Chirulli, I beni comuni, tra diritti fondamentali, usi collettivi e doveri di solidarietà, in Studi in Onore di Claudio Rossano, Napoli, 2013, 601 ss.; V. Cerulli Irelli, L. De Lucia, Beni comuni e diritti collettivi. Riflessioni de iure condendo su un dibattito in corso, in www.giustamm.it., 2013;

[11] S. Rodotà, Il terribile diritto. Studi sulla proprietà privata e i beni comuni, Bologna, 2013, il quale muove dal presupposto che la conoscenza, in quanto bene fondamentale allo sviluppo della persona, dovrebbe essere accessibile a chiunque e in ogni forma.

[12] Cfr. S. Rodotà, Una costituzione per internet? In Pol. Dir., 2010, 337 ss.

[13] La «Dichiarazione dei diritti in Internet» è un documento elaborato dalla commissione parlamentare  “per i diritti e i doveri di internet”, istituita il 28 luglio 2014. Il testo definitivo è stato licenziato, dopo numerose audizioni e consultazioni,  il 28 luglio 2015 ed è consultabile su  www.parlamento.it.

[14] In argomento, G. Recinto, Habitat urbano, tecnologia e qualità del servizio universale in AA.VV., Benessere e regole dei rapporti civili lo sviluppo oltre la crisi, 303 ss., Napoli, 2015; per ulteriori riferimenti v. P. Passaglia, Diritto di accesso ad Internet e giustizia costituzionale. Una (preliminare) indagine comparata, in www.giurcost.org.

[15]In www.conseilconstitutionnel.fr.

[16] La legge francese “Creation et Internet” (detta anche legge Hadopi) n. 311/2009, entrata in vigore nel 2010, aveva previsto un meccanismo sanzionatorio per contrastare il fenomeno di download illegale di contenuti digitali protetti dal diritto d’autore, in base al quale si attribuiva ad una autorità amministrativa appositamente costituita il potere di bloccare, per un periodo minimo di due mesi e massimo di un anno, l’accesso ad internet all’utente che, a seguito di specifici controlli, fosse sospettato di aver commesso l’attività illecita. Secondo il giudizio del Conseil Costitutionnel, tale legge avrebbe violato l’art. 11 della dichiarazione del 1789, che sancisce il diritto di ciascun individuo di comunicare e di esprimere liberamente il proprio pensiero, individuando, quindi, nell’accesso ad internet uno strumento indispensabile per l’attuazione della libertà di comunicazione, che non può essere limitato. In questa occasione, perciò, la Corte Costituzionale francese pone all’attenzione del legislatore l’esigenza di conciliare la libertà di espressione con il diritto di proprietà, sottolineando che  la prima è espressione  e precondizione della democrazia, per cui le sue limitazioni devono essere necessarie e proporzionate allo scopo perseguito. Per ulteriori approfondimenti sulla legge Hadopi  v. N. Lucchi, Francia: La legge «Creation ed internet». Le censure del Conseil Costitutionnel e lo Stato di diritto, in www.forumcostituzionale.it.

[17] Cfr. BGH, Urteil vom 24.01.2013 – III ZR 98/12, in www.dejure.org.

[18] C. Cost., n. 307/2004 in www.giurcost.org.

[19] Sul rapporto tra internet e servizio universale, v. P. Otranto, Internet nell’organizzazione amministrativa. Reti di libertà, Bari, 2015, in part. 249 ss.

[20] F. Pugliese, Amministrare la felicità: dalla lex al nomos, in Scritti recenti sull’amministrazione consensuale: nuove regole e responsabilità, pubblicato in proprio, 1996. V. anche R. Ferrara, Il diritto alla felicità e il diritto amministrativo, in Studi in onore di Franco Pugliese, ESI, 2010, 1043 ss.

[21] “Capacitazione” traduce il termine inglese capability, usato da Amartya Sen per sintetizzare nella stessa parola due condizioni basilari affinché una persona possa essere e fare, ovvero le capacità e l’agibilità. Le “capacitazioni” sono un tassello per costruire una misura del benessere, alternativa al cosiddetto “approccio del Pil”, perché a questo indicatore economico si aggiungono la libertà, la qualità della vita, la giustizia. Per promuovere lo sviluppo delle persone e dei popoli si sposta così l’attenzione dai beni materiali e dalle risorse, alle capacità e alle libertà. Spiega Sen che «questo spostamento è rilevante anche in relazione ad altre questioni, quali la scelta dei criteri per stabilire l’esistenza di stati di privazione o povertà, ovvero, se considerare la povertà in termini di basso reddito (una carenza di risorse) oppure in termini di insufficiente libertà di condurre esistenze adeguate (una carenza di capacità)». Pertanto, la crescita dei beni e il miglioramento dei servizi non sono i fini, semmai i mezzi, che sostengono le persone nella realizzazione dei propri progetti e nel perseguimento dei propri valori.  A. Sen, Lo sviluppo è libertà. Perché non c’è crescita senza democrazia, Mondadori, Milano, 2000; Id., La libertà individuale come impegno sociale, Laterza, Roma-Bari, 2007.

[22] In tal senso v. G. Recinto op.cit.

[23] La condivisione in rete dei contenuti culturali determina l’impossibilità di controllarne l’utilizzo e, dunque, di tutelare eventuali diritti che terzi vantano sugli stessi. Ciò in quanto il sistema della banda larga favorisce l’accesso dei contenuti del web a qualsiasi utente, che può «riprodurre in modo incontrollato un’opera  dell’ingegno rendendo impossibile qualsiasi tutela», A. Serra, Patrimonio culturale e nuove tecnologie: la fruizione virtuale, in L. Casini (a cura di), La globalizzazione dei beni culturali, Bologna, 2010, 223 e ss.

[24] M. Savino, Il Foia italiano. La fine della trasparenza di Bertoldo, in Giorn. Dir. Amm.,  2016, 593 ss.; D.U. Galetta, Accesso civico e trasparenza della Pubblica Amministrazione alla luce  delle (previste) modifiche alle disposizioni del D. lgs. N. 33/2013, in www.federalismi.it.; A. Contieri, Trasparenza e accesso civico, in Nuove Autonomie,1/2014; M. Bombardelli, Fra sospetto e partecipazione: la duplice declinazione del principio di trasparenza, in Le istituzioni del federalismo, 2013, 657 ss.

[25] Con la Direttiva 2013/37/UE,  che ha modificato la Direttiva 2003/98/CE, è stato introdotto l’obbligo per  gli enti pubblici di rendere riutilizzabili le informazioni in loro possesso, sia per scopi commerciali che non commerciali,  estendendo l’ambito di applicazione anche alle istituzioni culturali, se titolari di diritti di proprietà intellettuale sul patrimonio culturale detenuto. In particolare, la direttiva specifica, al 15° considerando, che  uno degli obiettivi principali della realizzazione del mercato interno è la creazione di condizioni propizie allo sviluppo di servizi su scala europea, muovendo dal presupposto che le raccolte del patrimonio culturale possono costituire una base per i prodotti e i servizi a contenuto digitale e hanno un enorme potenziale per il riutilizzo innovativo in settori quali la formazione e il turismo. Non solo, ma si sottolinea, altresì, la rilevanza dei profili di sviluppo economico connessi al riutilizzo del materiale culturale. La direttiva è stata recepita dal d.lgs. 102/2015, che ha modificato il d.lgs. 36/2006, prevedendo un regime di autorizzazione per il riutilizzo e la disponibilità del dato, rilasciata dal titolare dello stesso a favore di chi ne faccia richiesta. Non solo, ma la legge conferisce al titolare del dato il potere di stabilire eventuali condizioni e limitazioni, anche attraverso al predisposizione di schemi di licenze standard, pubblicate sul proprio sito istituzionale, ove possibile (art. 8).

[26] In senso critico A. Gambino, Innovazione e diritto di autore: quale futuro?  Intervento al convegno “Innovazione & diritto d’autore: quale futuro?” in www.dim.it., 2013.

[27] V. G. Recinto, op. cit.

[28] S. Rodotà, Il terribile diritto, cit.

[29] La valorizzazione dei beni culturali attraverso strumenti virtuali, infatti, consente di «sfruttare molto efficacemente sia le potenzialità attrattive del bene culturale in sé, sia gli innovativi modelli di presentazione dei contenuti e le nuove tipologie di offerte culturali interattive e multimediali», in tal senso E. Sbarbaro, Codice dei beni culturali e diritto d’Autore: recenti evoluzioni nella valorizzazione e nella fruizione del patrimonio culturale, in Riv. dir. ind., 2016, 63 ss.  

[30] Sull’individuazione dei beni culturali v. N. Aicardi, L’individuazione dei beni culturali di appartenenza pubblica e di enti privati lucrativi, in A. Police (a cura di) I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano, 2008 313 ss.

[31]Cfr. art. 7-bis, del codice dei beni culturali, introdotto dal d.lgs. n. 62 del 2008. Sulla concezione immateriale dei beni culturali, in una prospettiva critica rispetto alle modifiche apportate al codice dal d.lgs. 62/2008,  v. L. Tarasco, Diversità e immaterialità del patrimonio culturale nel diritto internazionale e comparato: analisi di una lacuna (sempre più solo) italiana, in Foro amm., 7-8/2008,  2261 ss. Sul valore immateriale come contenuto giuridico minimo della nozione di bene culturale, v. A. Bartolini, L’immaterialità dei beni culturali, in www.aedon.it, 2014.

[32] Si è osservato come  in ambito culturale lo strumento tecnologico determini innanzitutto “accessibilità”, in quanto da un lato avvicina la conoscenza e la diffusione dei beni culturali ai fruitori, dall’altro, valorizza e migliora le modalità di godimento allorchè «la stessa visita nel sito culturale (…) si arricchisce di nuove esperienze, anche interattive e multimediali». Così, E. Sbarbaro, op. cit.

[33] Sulla valorizzazione dei beni culturali, con particolare riferimento all’attività museale dopo l’approvazione del codice ICOM, v. P.Forte,   Codice etico dell’ICOM per i Musei, in www.aedon.it, 2010.

[34] M.S. Giannini, I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 24; v. anche V. Cerulli Irelli, Beni culturali, diritti collettivi e proprietà pubblica, in Scritti in onore di M.S. Giannini , 1988 , I, 140 ss.; G. Severini, L’immateriale economico nei beni culturali, in www.aedon.it, 2015.

[35] Ciò si evince anche dalla Direttiva 2013/37/UE sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, laddove si afferma che «più ampie possibilità di riutilizzo del materiale culturale del settore pubblico dovrebbero, tra l’altro, consentire alle imprese dell’Unione di sfruttarne il potenziale e contribuire alla crescita economica e alla creazione di posti di lavoro» (15° considerando). La direttiva, infatti, sottolinea che la digitalizzazione del materiale culturale offre notevoli opportunità economiche, «consentendo una più agevole integrazione del materiale culturale nei servizi e prodotti digitali, sostenendo in tal modo la creazione di occupazione e la crescita» (19° considerando).

[36] E. Sbarbaro, op. cit.

[37] S. Foa, Gestione e alienazione dei beni culturali, in Dir. amm., 2004, 349 ss. rileva che «con riferimento alla conservazione, valorizzazione e promozione delle attività culturali si ha l’assunzione di un servizio pubblico da parte dell’ente (…) dal quale originano i diritti di credito dei cittadini – utenti alle prestazioni in esso indicate direttamente dall’organizzazione che a tal fine sarà prescelta dall’amministrazione pubblica»; v anche, Id., La tutela dei beni culturali, in Giorn. Dir. amm., 204, 477 ss.

[38] In questo modo,  osserva A. Serra, cit.,  sarebbero incamerati «tutti i diritti oggi utilizzati illegalmente da editori, agenzie, archivi fotografici e fotografi, generando entrate probabilmente molto ingenti» ma, soprattutto, rileva l’importanza di un’auspicabile modifica della disciplina, nel senso di riconosce agli istituti che possiedono i beni il potere di disporre degli introiti per gestire le pratiche di Rights managment , relative ai diritti di  sfruttamento  economico generati dai beni culturali.

[39] Gli articoli 106 a 109 del codice dei beni culturali, infatti, disciplinano le ipotesi di uso dei beni culturali,  mediante concessione rilasciata dagli enti preposti alla tutela degli stessi, dietro pagamento di un corrispettivo e a condizione che le finalità di utilizzo siano compatibili con la loro destinazione culturale. Tale disciplina ha sostituito quella della legge Ronchey (L. 14.1.1993, n. 4) che, all’art. 4 comma 5 ter, aveva previsto che il Ministero poteva  «concedere l’uso dei beni dello Stato che abbia in consegna senza alcun altra autorizzazione. I componenti organi del Ministero per i beni culturali e ambientali determinano il canone dovuto per l’uso dei suddetti beni, che il concessionario deve versare prima dell’inizio dell’uso». Il decreto attuativo, d.m. 139/97, poi, aveva stabilito che i proventi delle concessioni venissero destinati, in misura del 50%, al museo di provenienza. Diversamente dalle previsioni del ‘93, l’attuale disciplina non prevede la destinazione di tali ricavi agli istituti di provenienza, né vincola tali proventi alla conservazione e alla valorizzazione della specifica struttura che ha prodotto l’entrata. In senso critico, v. A. Serra, op. cit..  

[40] La disposizione è stata introdotta con il d.l. n. 83/2014, conv. legge n. 106/2014, cd. Artbonus.

[41] Tale interpretazione appare coerente con le previsioni recentemente introdotte dal d.lgs. 102/2015, art. 7, c. 3, che consentono la riutilizzazione del dato detenuto dalla p.a., subordinandola al pagamento di una tariffa corrispondente ai costi effettivi o  a costi superiori, qualora l’amministrazione debba «generare utili per coprire una parte sostanziale dei costi inerenti lo svolgimento dei propri compiti di servizio».

[42] L’utilizzo delle immagini, però, va regolato tenendo conto anche della disciplina concernente il diritto d’autore (l. 633/42, e succ. mod. e inegr.), che opera sia non riferimento al bene oggetto dell’immagine, sia alla riproduzione dell’immagini. Per ulteriori approfondimenti sul tema v. G. Resta, Nuovi beni immateriali e numerus clausus dei diritti esclusivi, in Id. (a cura di), Diritti esclusivi e nuovi beni immateriali, Milano, 2011.

[43] G. Morbidelli, Il valore immateriale dei beni immateriali, in www.aedon.it, 2014.

[44] In questo senso G. Morbidelli op. cit. osserva come « i beni culturali hanno insito una “insopprimibile economicità” che si dipana in tanti rivoli, e la economicità non è per nulla antitetica alla tutela». V., anche, A. Serra, Patrimonio culturale e nuove tecnologie: la fruizione virtuale, cit., 241-242, la quale osserva che le norme sulla remunerazione dell’utilizzo delle immagini dei beni museali non prevedono un collegamento tra lo sfruttamento economico dell’immagine del patrimonio culturale pubblico e l’autosostentamento dello stesso, a causa della mancanza di autonomia finanziaria dei musei o delle soprintendenze. L’a. suggerisce, perciò, di superare questo limite attraverso «lo strumento dell’acquisizione di autonomia ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 368/1998, emanato a seguito della sperimentazione attuata l’anno precedente su Pompei (…). L’art. 8 del d.lgs. n. 368/1998 rese possibile la concessione della stessa autonomia anche ad altre soprintendenze che avessero competenza su complessi di beni di eccezionale valore (…)».

 
Sommario: 1. Brevi note introduttive.I traguardi della Pubblica Amministrazione nell’era digitale.2. I rischi e le avversità dell’evoluzione della digitalizzazione amministrativa.3. Al passo con il futuro: che cosa c’è dietro la Distributed Ledger Technology?4. Il funzionamento della blockchain. La struttura di una transazione.5. Gli sviluppi dei sistemi su base blockchain e il ricercato impulso da parte della P.A.6.Conclusioni. La cooperazione amministrativa dei Paesi membri dell’Unione Europea sulla scorta delle potenzialità dei sistemi DLT.
 
1. Brevi note introduttive. I traguardi della Pubblica Amministrazione nell’era digitale
 
Sono oramai svariati anni che la Pubblica Amministrazione ha intrapreso il cammino della digitalizzazione (anche identificabile come e-government[1]) dal punto di vista sostanziale e non solamente formale, provvedendo ad adottare le più innovative misure in risposta alle esigenze dell’irrefrenabile progresso sociale.
Sono stati fatti grandi passi in avanti, considerando che il settore pubblico, vuoi per la sempre poco idonea formazione dei funzionari[2], vuoi per la scarsità di risorse economiche, si è sempre trovato ad un livello assai più basso rispetto alle aziende private. Eppure è comunque appurato che la quasi totalità delle amministrazioni esplica sempre più funzioni attraverso sistemi digitali[3]. 
A ben vedere, attualmente la Pubblica Amministrazione si sta avvicinando anche alle tecnologie più avanzate, come la blockchain, che, come si avrà modo di vedere meglio in seguito, ha trovato recepimento nel nostro ordinamento giuridico grazie all’art. 8-ter del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 (convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, L. 11 febbraio 2019, n. 12).
Affinché si possa comprendere a pieno detta tematica e i possibili utilizzi che possono derivare dalla menzionata tecnologia nel settore pubblico, giova menzionare tre fondamentali riforme succedutesi negli ultimi anni.
Un importante traguardo nel campo della digitalizzazione delle amministrazioni è stato raggiunto con l’emanazione del D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale)[4], sebbene i primi studi in Italia risalgano agli anni settanta[5]. Grazie a tale testo normativo è stata dettata la disciplina per l’utilizzo da parte della P.A. delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle attività quotidiane.
Alcuni anni dopo vi è stato un ulteriore avanzamento con il D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, anche noto come Decreto Trasparenza, cheha varato una importante disciplina relativa ai dati, ai documenti e alle informazioni riguardanti l’organizzazione, le attività e il personale delle amministrazioni, prevedendo, da una parte, specifici obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali delle singole amministrazioni – nella particolare sezione “Amministrazione trasparente” – e, dall’altro, il diritto di accesso a tali dati, documenti e informazioni da parte dei cittadini[6]. Tuttavia, la grande novità è stata quella di sfruttare la rete per adempiere ai nuovi obblighi posti in capo alla Pubblica Amministrazione. 
Ancora, a configurare un ulteriore traguardo dal punto di vista della digitalizzazione della P.A. è stata la recente introduzione del processo amministrativo telematico, avvenuta a seguito del D.L. 31 agosto 2016, n. 168 (convertito con modificazioni dall’articolo 1, comma 1, della L. 25 ottobre 2016, n. 197), che ha modificato l’articolo 136 del D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.d. Codice del Processo Amministrativo), concependo il deposito con modalità telematiche dei ricorsi e dei relativi documenti e l’utilizzo della firma digitale per validare gli atti[7].
 
2. I rischi e le avversità dell’evoluzione della digitalizzazione amministrativa 
 
Guardando al futuro, il raggiungimento di nuovi traguardi presuppone sicuramente un adattamento ai nuovi meccanismi e ai nuovi sistemi di tecnologia avanzata, tale da permettere l’ingresso della Pubblica Amministrazione in quella che potrà verosimilmente definirsi “la nuova era digitale”[8], governata dall’intelligenza artificiale e che vedrà sempre più utenti connessi in rete[9].
Come è agevole immaginare, un percorso di tal fatta si troverà a dover fare i conti con tutta una serie di problematiche e rischi, che vanno dalla possibilità di registrare fenomeni di cyber-attackda parte di hackers, con conseguente furto o usurpazione d’identità, perdita di riservatezza dei dati personali, se non addirittura perdite finanziarie, che fino ad oggi hanno colpito fondamentalmente le più grosse società di comunicazione[10], alla possibilità di riscontrare un aumento dei fenomeni corruttivi, generato dalla struttura stessa di internet. Il webinfatti permette agevolmente ai più esperti e malintenzionati di muoversi in totale segretezza, ostacolando la tracciabilità di determinati processi. 
Sarà, poi, fondamentale riporre l’attenzione sulla formazione dei dipendenti addetti a rivestire cariche rilevanti nell’ambito deldigital, affidando tale compito, ad esempio, al Responsabile per la Transizione al Digitale (RTD)[11], in quanto soggetto «dotato di adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali»[12].
 
3. Al passo con il futuro: che cosa c’è dietro la Distributed Ledger Technology?
 
Per far fronte ai rischi evidenziati nel precedente paragrafo, emerge la necessità di ricercare validi strumenti informatici, che si rivelino allo stesso tempo sicuri, meccanicamente efficienti e digitalmente aggiornati[13]. 
Uno tra essi – e si coglie qui l’occasione per approfondire il tema – potrebbe essere la sopra menzionata blockchain[14], che si suole tradizionalmente definire come un database,o meglio un “libro mastro” distribuito, decentralizzato e pubblico[15]di tutte le transazioni condivisibili tra più nodi di una rete[16].
La logica sulla cui base si erige la blockchainprende il nome di Distributed Ledger Technology (o DLT), ossia una tecnologia volta a fornire sicurezza attraverso la distribuzione tra i diversi nodi presenti sul network di un determinato dato[17]. 
Più precisamente, grazie all’accorto impulso fornito dal nostro Legislatore, con l’emanazione del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione – convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, L. 11 febbraio 2019, n. 12), ove all’art. 8-ter viene normativamente trattato per la prima volta in Italia il tema delle Distributed Ledger Technologies, queste ultime sono state definite come tecnologie e protocolli informatici «che usano un registro condiviso, distribuito, replicabile, accessibile simultaneamente, architetturalmente decentralizzato su basi crittografiche, tali da consentire la registrazione, la convalida, l’aggiornamento e l’archiviazione di dati sia in chiaro che ulteriormente protetti da crittografia verificabili da ciascun partecipante, non alterabili e non modificabili»[18].
La tecnologia alla base della blockchain può essere definita dunque come un sistema c.d. “peer-to-peer“[19], caratterizzante cioè un’architettura in cui tutti i computer degli utenti (peer o nodi) svolgono la funzione sia diclient che di server, agendo in tal modo da distributori e da fruitori di una determinata informazione allo stesso tempo.
Generalizzando il concetto, è possibile descrivere la blockchain come un «registro immodificabile le cui copie sono distribuite sui vari nodi (computer – n.d.r.)della rete»[20]. Tale registro si compone di “blocchi” separati ma collegati tra loro, in modo da formare una «“catena” sequenziale marcata temporalmente»[21].
Un esempio aiuterà a meglio comprenderne la struttura: si immagini di possedere un libro in cui le pagine, ordinate in maniera logica e cronologica, rappresentano i suoi blocchi e tutte le informazioni contenute in una pagina costituiscono il presupposto di quella successiva. Si aggiunga, poi, che non si tratta di un singolo libro ma di numerosissime copie del medesimo, diffuse in tutto il mondo[22]. Si ipotizzi, a questo punto, di modificare delle informazioni contenute in una particolare pagina di una specifica copia del libro in questione; quale sarebbe il risultato? Nessuno riterrebbe tale modifica fondata, perché interesserebbe esclusivamente una determinata copia. A sua volta, la modifica di tutte le copie del medesimo libro richiederebbe uno sforzo ai limiti del possibile e sicuramente si rivelerebbe estremamente dispendioso in termini di tempo e denaro[23].
Il concetto chiave dunque è che la diffusione di un dato – che per comodità espositiva si segnala con a- permette di garantirne la solidità e l’immutabilità nel tempo[24]: immaginando di poter creare più copie di a, qualora un soggetto fosse intenzionato a modificarne una caratteristica strutturale, tale da comportarne la mutazione in a² (dove 2 indica l’elemento di modifica apportato al dato), questi si troverebbe costretto a dover modificare allo stesso modo tutte le copie esistenti[25]. Dunque, per fare un esempio, se un soggetto, una volta pagata una somma di denaro tramite un sistema a base blockchain, intendesse apportare una modifica a tale operazione, ciò comporterebbe la necessità di intervenire su tutti i nodi presenti in rete.
Ora, all’inizio del paragrafo si è fornita una definizione tradizionale di blockchainquale libro mastro distribuito, decentralizzato e pubblico di tutte le transazioni condivisibili tra più nodi di una rete. Ebbene, il riferimento a “transazioni” si spiega in quanto lo sviluppo di una simile tecnologia si è avuto solamente con la creazione delle monete virtuali (ad esempio, Bitcoin, Ethereum, Litecoin, Cardano, Iota, Ripple, Nem, Dash ecc., con riferimento alle quali la Corte di Giustizia ha già iniziato a pronunciarsi[26]). Tuttavia, a seguito della scoperta della possibilità di implementarla in diversi settori, è ormai essenziale proporre una definizione che prescinda da quel legame, al fine di fornire un’interpretazione conforme alle sue reali potenzialità[27].
 
4. Il funzionamento della blockchain. La struttura di una transazione
 
Occorre adesso analizzare il processo sulla scorta del quale avviene una transazione mediante l’utilizzo di un sistema blockchain, così da permettere una migliore comprensione delle possibilità di sfruttamento della stessa.
Si ipotizzi dunque una transazione da un soggetto (A) a un altro soggetto (B)[28]: A trasferisce così una determinata somma a B, firmando digitalmente[29], con la propria chiave privata, un hash[30]della transazione precedente (si ipotizzi da un altro soggetto ad A) e la chiave pubblica del successivo beneficiario (B)[31]. In questo modo si chiude un blocco della catena e se ne apre un altro, validato dall’utilizzo delle chiavi crittografiche del blocco precedente[32]. Ciò consente di poter potenzialmente risalire cronologicamente a tutte le transazioni che hanno determinato la formazione della catena[33], nonché di garantire altissimi livelli di sicurezza, in quanto ogni tentativo di variazione di un blocco – collegato necessariamente con quello precedente – determinerebbe la rottura dell’intera “catena”. 
Occorre, tuttavia, precisare che non tutte le transazioni finiscono automaticamente per costituire un nuovo blocco della catena; è necessario infatti che tutti i soggetti preposti alla creazione dei blocchi (i c.d. miners) attribuiscano validità ad essi, specialmente con riguardo al sistema di crittografia[34]. Laddove un miner dovesse riscontrare errori, anche in una sola transazione, ciò renderebbe il blocco invalido, con la conseguenza che esso non verrebbe a fare parte della catena di blocchi in questione[35]. 
Ora, sulla scorta di quanto emerso nel precedente paragrafo, è agevole comprendere il motivo per cui le transazioni di criptovalute sono diffusamente considerate le più sicure allo stato attuale delle conoscenze. Infatti, il decentramento del sistema – caratteristica fondamentale dell’architettura della blockchain – permette di creare una vera e propria rete di fiducia, basata sulla diffusione di un identico dato tra una moltitudine di nodi.
Come già sottolineato nell’esempio del libro, per poter modificare una informazione presente in uno specifico blocco, non sarebbe sufficiente mutarla in un singolo computer, perché, data la decentralizzazione, l’informazione originaria resterebbe invariata su tutti gli altri computer connessi alla rete.
Dunque, se la struttura della blockchainnon permette infiltrazioni dirette sui singoli blocchi – grazie alla crittografia, da un lato, e alla decentralizzazione, dall’altro – si può correttamente convenire sulla portata rivoluzionaria di tale tecnologia[36].
 
5. Gli sviluppi dei sistemi su base blockchaine il ricercato impulso da parte della P.A.
 
La tecnologia blockchainsembra dunque rappresentare il percorso per un futuro ancora più automatizzato, digitalizzato e decentralizzato, in cui cittadini, imprese e governi potrebbero ipoteticamente compiere la quasi totalità delle attività lavorative mediante piattaforme sicure e interoperative, che garantirebbero l’immutabilità dei dati e – ove necessario – la trasparenza degli stessi. 
In questo senso, qualche passo in avanti è stato già compiuto. In Europa, infatti, nel 2017 è stata indetta una gara dalla Commissione, aperta ad un ampio ventaglio di attori (dai piccoli imprenditori alle start-up, dagli studenti agli hackers, fino alle PMI), volta ad offrire cinque premi da un milione di euro ciascuno per progetti finalizzati allo sviluppo di soluzioni efficienti e decentralizzate che sfruttino la Distributed Ledger Technology (o DLT)[37].
Sempre a livello europeo, il 10 aprile 2018 si sono riuniti 22 Stati membri per firmare una dichiarazione volta a creare la European Blockchain Partnership (EBP), con la finalità di collaborare e operare congiuntamente tra i Paesi membri, scambiando idee ed esperienze sia sul piano tecnico che su quello della regolamentazione[38]. In particolare, lo scopo primario di una simile collaborazione è quello di creare una piattaforma europea su base blockchainche permetta di sviluppare i servizi pubblici digitali[39].
In Italia, invece, di rilevante importanza, la L. 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di Bilancio 2019)[40], all’art. 1, comma 226, ha previsto l’istituzione di un Fondo per «interventi volti a favorire lo sviluppo delle tecnologie e delle applicazioni di intelligenza artificiale, blockchain e internet of things (anche IoT – n.d.r.), con una dotazione di 15 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021». Ciò, al fine di raggiungere gli obiettivi di politica economica e industriale fissati dal programma “Industria 4.0”. Più nel dettaglio, con il predetto Fondo si intende fornire finanziamenti a soggetti pubblici e privati, anche esteri, che intendano avviare progetti di ricerca e di innovazione in Italia nei settori in via di sviluppo, quali l’intelligenza artificiale, la blockchaine l’internet of things, purché siano funzionali al Paese.
Tra il 2016 e il 2018, nel mondo, si sono registrati 579 progetti su base blockchain, avviati da aziende e governi, di cui 328 soltanto nel 2018. L’Italia è il terzo paese in Europa per numero di progetti[41]. Ivi, infatti, le aziende hanno già investito circa 15 milioni di euro per formazione e consulenze strategiche, al fine di studiare e comprendere i possibili utilizzi di una simile tecnologia, nonché per sviluppare progetti pilota[42].
Attualmente la sfida più importante non si rinviene a livello digitale ma umano. Infatti, come già anticipato nel secondo paragrafo di questo scritto[43], uno dei problemi ancora molto diffusi nel nostro Paese è il digital divide, ossia «il divario digitale che nella popolazione si registra fra coloro che conoscono ed utilizzano efficacemente gli strumenti informatici e coloro che ne restano tagliati fuori per le ragioni più diverse»[44], che porta a frenare tutti i possibili scenari futuri fino a qui delineati[45].
Certo è che, una volta superate tali difficoltà, si potrebbe assistere a un radicale cambiamento. Non a caso, in Inghilterra il consulente scientifico capo del governo ha evidenziato come detta tecnologia comporterebbe, in generale, una riduzione dei costi delle operazioni, inclusa una mitigazione delle elusioni, delle frodi e degli errori nei pagamenti; una maggiore trasparenza nelle transazioni tra agenzie governative e cittadini; una riduzione dei costi per la protezione dei dati dei cittadini, parallelamente ad un rafforzamento della possibilità di condividere gli stessi tra i diversi soggetti, dando vita così a un vero e proprio mercato delle informazioni; nonché una protezione delle infrastrutture dai cyber-attacks. Infine, porterebbe ad aumentare le possibilità di sviluppo economico delle PMI, incrementando, di conseguenza, l’assunzione di personale[46].
Sul versante pubblico, sono sempre di più coloro che prospettano un efficiente ipotetico utilizzo della blockchainda parte della Pubblica Amministrazione[47]. Essa infatti potrebbe addirittura integrare il sistema operativo di tutte le amministrazioni, fino a costituire la base essenziale di ogni operazione. Dall’anticorruzione alla trasparenza, dal procedimento amministrativo al processo amministrativo telematico, sino alla sanità, sono diversi i vantaggi che potrebbero osservarsi sul piano funzionale e a livello di sicurezza informatica. 
Importanti iniziative in tal senso giungono dal Parlamento europeo: di recente, infatti, un gruppo di lavoro in seno allo stesso ha pubblicato un documento[48]in cui si evidenziano i targets raggiungibili attraverso lo sfruttamento della blockchain. Ne è emerso che, tra i settori in cui essa può rivelarsi di massima efficacia, rientrano quello dell’energia e dell’ambiente, quello dei trasporti, della sanità, della formazione e dell’intellectual property, nonché quello della finanza. Immediati vantaggi, inoltre, si rileverebbero dal punto di vista dell’automatizzazione e della trasparenza.
Considerando l’intero settore pubblico, il Parlamento sottolinea come la tecnologia alla base della DLT (Distributed Ledger Technology) possa ridurre la burocrazia, e di conseguenza gli oneri amministrativi a carico dei cittadini. Tutti i registri (ad esempio, quello dell’anagrafe[49]) potrebbero essere semplicemente resi pubblici e accessibili mediante l’utilizzo di chiavi crittografiche, all’insegna del decentralismo – fondamento dei sistemi su base blockchain. Le elezioni politiche avverrebbero mediante sistemi di voto elettronico, così eliminando qualsivoglia rischio di brogli e riducendo il fenomeno dell’astensionismo.
In un altro documento, comunque di recente pubblicazione, il Parlamento europeo ha evidenziato poi che «le applicazioni più immediate della tecnologia blockchain nelle amministrazioni pubbliche sono nel campo della tenuta della documentazione»[50]. L’utilizzazione di “libri mastri” potrebbe infatti portare i cittadini ad essere sempre più indipendenti dai funzionari pubblici[51].
A trarne giovamento sarebbero tutte le procedure interne, che subirebbero un’ottimizzazione; la cooperazione amministrativa, che beneficerebbe di una maggiore interoperabilità dei dati tra le diverse amministrazioni; nonché la trasparenza amministrativa, con conseguente incremento dell’imparzialità e del buon andamento della P.A. e riduzione dei fenomeni corruttivi e di maladministration[52].
Ad esempio, in materia di gare pubbliche, l’utilizzo di una simile tecnologia comporterebbe maggiore semplificazione e speditezza delle procedure di selezione del contraente, nonché la possibilità di svolgere un’accurata valutazione dei requisiti, attraverso l’interconnessione delle diverse banche dati[53].
Con riguardo alle assunzioni presso le amministrazioni (così come nelle imprese private), sarebbe possibile verificare e attestare in maniera certa le esperienze e le competenze degli aspiranti lavoratori mediante semplice consultazione dei registri pubblici creati ad hoc su base blockchain[54].
Ancora, detta tecnologia potrebbe risultare di grande beneficio per le società pubbliche. In particolare, è stata prospettata la possibile utilizzazione della stessa per la gestione dell’identità dei soci e per agevolare il trasferimento delle partecipazioni sociali, così traendo vantaggio sia dalla maggiore trasparenza sia dalla riduzione dei costi di gestione[55].
Più in generale, è facile immaginare immediate conseguenze che potrebbero derivare dall’applicazione della blockchain nel sistema dell’amministrazione: ad esempio, dal punto di vista delle funzioni di controllo, la P.A. si troverebbe agevolata nel monitorare l’effettivo rispetto da parte di soggetti giuridici privati di alcune normative vincolanti, quali, tra le altre, il Codice del consumo, il GDPR (General Data Protection Regulation – Regolamento 2016/679/UE), le deliberazioni dell’ARERA, nonché il TUB (Testo Unico Bancario) e il TUF (Testo Unico in materia di Intermediazione Finanziaria)[56].
Sul versante dell’accountability, invece, dall’implementazione della blockchainderiverebbe una maggiore responsabilizzazione dei funzionari pubblici; essi, operando su un sistema completamente trasparente, accessibile e immodificabile a posteriori, sarebbero chiamati a rispondere degli eventuali inadempimenti agli obblighi imposti dalla normativa anticorruzione (dunque dalla Legge 190/2012, dal D. Lgs. 33/2013, nonché dal D. Lgs. 39/2013, così come modificati da ultimo dal D. Lgs. 97/2016). 
 
6. Conclusioni. La cooperazione amministrativa dei Paesi membri dell’Unione Europea sulla scorta delle potenzialità dei sistemi DLT
 
Sembra questa la giusta sede per avanzare l’idea di sfruttamento dei sistemi a tecnologia DLT per migliorare la struttura di collegamento tra i diversi Stati membri dell’Unione Europea[57]. Infatti, a seguito di quanto si è potuto osservare in precedenza nel descrivere il funzionamento della blockchain, ne emerge il principale vantaggio derivante dall’utilizzazione di simili strumenti: la possibilità di creare dei registri pubblici, sicuri e decentralizzati. In Europa ciò si traduce nella possibile creazione di una rete comune che permetta lo scambio di informazioni tra i diversi Paesi membri, incrementando così la cooperazione amministrativa a livello comunitario. 
A mero titolo di esempio, si potrebbe prospettare la realizzazione di piattaforme e di profili digitali sia per le amministrazioni che per i cittadini presenti in Europa, mediante i quali, rispettivamente, offrire e fruire dei principali servizi nei più disparati settori pubblici (come quello sanitario, fiscale, ovvero relativo allo studio, al lavoro, alla giustizia ecc.). 
Se si guarda, ad esempio, al settore fiscale, e in particolare alla Direttiva 2011/16/UE del Consiglio dell’Unione Europea, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/779/CEE, al primo considerando si legge: «nell’era della globalizzazione la necessità per gli Stati membri di prestarsi assistenza reciproca nel settore della fiscalità si fa sempre più pressante. La mobilità dei contribuenti, il numero di operazioni transfrontaliere e l’internazionalizzazione degli strumenti finanziari conoscono un’evoluzione considerevole, che rende difficile per gli Stati membri accertare correttamente l’entità delle imposte dovute». Il considerando poi sottolinea come tale problema, da un lato, comporti il rischio di doppia tassazione e, dall’altro, possa dare adito a fenomeni elusivi, se non addirittura di evasione o di frode fiscale. Ora, considerato che l’articolo 1 della Direttiva in questione lascia intendere che l’obiettivo da ricercare a livello europeo sia quello della cooperazione fra gli Stati membri, al fine di scambiare informazioni in relazione alle imposte riscosse da (o per conto di) uno Stato membro – ciò allo scopo di accrescere l’efficienza e l’efficacia dello scambio transfrontaliero di informazioni[58]– è conseguenziale che un sistema fondato sulla blockchain produrrebbe notevoli vantaggi dal punto di vista operativo.
Non appare dunque azzardato affermare che l’investimento di risorse in tecnologie avanzate fondate sul “registro distribuito”, possa portare ad una non irrilevante crescita economica e ad una diminuzione dei fenomeni corruttivi, elusivi e opachi che attualmente vedono coinvolti molti Paesi dell’Unione Europea. 
 

 
 
1. La “rivoluzione 4.0”
Con la sentenza n. 8472/2019, il Consiglio di Stato torna ad occuparsi del tema della digitalizzazione della pubblica amministrazione e, in particolare, circoscrive i limiti entro cui può considerarsi legittimo l’utilizzo di un algoritmo informatico nell’espletamento di un’attività amministrativa, anche alla luce delle indicazioni ricavabili dal diritto dell’UE e delle implicazioni, in materia, del più recente regolamento Regolamento europeo n. 2016/679 (c.d. GDPR).
La sentenza segue, a livello fattuale, le polemiche che hanno interessato il trasferimento di molti docenti per l’anno scolastico 2016/2017 (c.d. “Buona scuola”) e il fatto che l’intera procedura di assegnazione dei posti del MIUR sia stata gestita da un sistema informatico per mezzo di un algoritmo. Si tratta di un tema quanto mai contemporaneo: in un mondo in cui l’algoritmo affianca o sostituisce la decisione umana, il catalogo dei diritti dell’uomo (privacy, informazione, libertà personale, ecc.) entra in contatto con un sistema decisionale non umano, ma di cui un umano deve pur sempre ritenersi padre[1].
Ebbene, lungo il solco tracciato già dalla sentenza n. 2270/2019, i giudici di Palazzo Spada ribadiscono l’importanza che anche la pubblica amministrazione sfrutti le potenzialità della rivoluzione digitale, per migliorare la qualità dei servizi resi ai cittadini e agli utenti. 
“Rivoluzione 4.0” è il diktat: è un termine coniato in ambito industriale[2]per descrivere le dirette conseguenze della digitalizzazione nel campo produttivo, ossia che nel volgere dei prossimi anni la produzione industriale sarà completamente automatizzata: l’utilizzo dei dati, gli analytics, la manifattura additiva, la stampa 3D, la robotica, le interazioni machine-to-machine e le nuove tecnologie consentiranno di razionalizzare i costi ed ottimizzare le prestazioni, consentendo di creare nuovi modelli di business e di aumentare la produttività e la qualità produttiva degli impianti.
Riferita alla pubblica amministrazione e alla sua attività autoritativa (discrezionale o vincolata), la “rivoluzione 4.0” descrive la possibilità che il procedimento di formazione della decisione amministrativa sia affidato a un software, nel quale vengono immessi una serie di dati così da giungere – attraverso l’automazione della procedura – alla decisione finale 
Tale possibilità non va stigmatizzata, ma anzi va incoraggiata: specie rispetto a procedure standardizzate o seriali che implicano l’elaborazione di ingenti quantità di istanze e che sono pure caratterizzate dall’acquisizione di dati certi ed oggettivamente comprovabili, oltreché dall’assenza di ogni apprezzamento discrezionale.
Tale modalità operativa di gestione dell’interesse pubblico deve infatti considerarsi pienamente ammissibile, in quanto risponde ai canoni di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa (art. 1, l. 241/90), i quali, secondo il principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), impongono all’amministrazione il conseguimento dei propri fini con il minor dispendio di mezzi e risorse e attraverso lo snellimento e l’accelerazione dell’iter procedimentale. 
Ciononostante, l’osservanza dei princìpi che conformano il nostro ordinamento e che regolano lo svolgimento dell’attività amministrativa non può essere sacrificata sull’altare dei benefici che comporta la decisione automatizzata (in termini di maggior imparzialità, di riduzione della tempistica del procedimento, nonché di esclusione di interferenze dovute a negligenza o dolo del funzionario). Infatti, come suggerisce il Consiglio di Stato, il ricorso all’algoritmo va correttamente inquadrato in termini di modulo organizzativo, di strumento procedimentale ed istruttorio. Come tale rimane soggetto alle verifiche tipiche di ogni procedimento amministrativo, il quale resta pur sempre il modus operandidell’attività autoritativa svolta nel perseguimento del pubblico interesse.
 
2.Il principio di conoscibilità dell’algoritmo
In primo luogo, la piena conoscibilità dell’algoritmo deve considerarsi un corollario del principio di trasparenza dell’azione amministrativa. E va garantita in tutti i suoi aspetti: dagli autori dell’algoritmo al procedimento usato per la sua elaborazione, al meccanismo di decisione, comprensivo delle priorità assegnate nella procedura valutativa e decisionale e dei dati selezionati come rilevanti. Ciò al fine di poter verificare che i criteri, i presupposti e gli esiti del procedimento robotizzato siano conformi alle prescrizioni e alle finalità stabilite dalla legge o dalla stessa amministrazione a monte di tale procedimento e affinché siano chiare – e conseguentemente sindacabili – le modalità e le regole in base alle quali esso è stato impostato
La decisione automatizzata, in quanto atto amministrativo informatico, deve essere conoscibile. Al contempo, la piena conoscibilità è elemento necessario ma non sufficiente ad integrare la trasparenza: occorre che si accompagni alla comprensibilità. Dunque, l’interessato da una decisione presa sulla base di un algoritmo deve ricevere quelle “informazioni significative” che gli consentano di decifrarne la logica utilizzata. Operazione non semplice, tenuto conto che gli algoritmi sono scritti in linguaggi «da iniziati» che non possono essere certo letti e capiti da comuni cittadini[3].
Ad ogni modo, come già affermato nella sentenza n. 2270/2019, il principio di trasparenza è destinato a prevalere nel bilanciamento con il principio di riservatezza, che non può pertanto essere invocato dalle imprese fornitrici dei software: gli algoritmi non sono (o non dovrebbero essere) scatole nere coperte da copyright[4]. 
Dunque, Palazzo Spada ribadisce un orientamento in netta controtendenza rispetto a quanto avvenuto, negli Stati Uniti, nel c.d. “caso Loomis”. 
In Wisconsin, un cittadino afroamericano, Eric Loomis, è stato condannato a 6 anni di reclusione sul fondamento di un algoritmo Compas che, sulla base di una serie di dati forniti al sistema, lo classificava come imputato ad alto rischio di recidiva. La Corte Suprema del Wisconsin ha rigettato il ricorso di Loomis, il quale aveva contestato la lesione del suo diritto ad un equo processo dovuta alla mancata conoscenza del funzionamento dell’algoritmo, e riconosciuto invece la legittimità della procedura: gli algoritmi sono segreti industriali che non possono essere divulgati neppure agli imputati a cui si applicano, per cui secondo il giudice statunitense il principio di riservatezza è destinato a prevalere, nel bilanciamento, sul principio di trasparenza. Nel 2017, poi, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha confermato la decisione, declinando la propria competenza.
Soluzione opposte allo stesso problema di conoscibilità degli algoritmi: il che suggerisce, peraltro, l’esigenza di individuare una regolazione quanto più possibile uniforme del diritto degli algoritmi[5]. 
 
3.Principio di non esclusività e di non discriminazione
In secondo luogo, nella sentenza n. 8472/2019 il Consiglio di Stato individua accanto al principio di trasparenza, tra i criteri che devono guidare l’esame e l’utilizzo degli strumenti informatici, quello di non esclusività della decisione algoritmica. Ossia, nel caso in cui una decisione automatizzata produca effetti giuridici che riguardano o che incidano significativamente su una persona, questa ha diritto a che tale decisione non sia basata unicamente su tale processo automatizzato. In proposito, deve comunque esistere nel processo decisionale un contributo umano capace di controllare, validare ovvero smentire la decisione automatica.
Ciò risponde, in fondo, ad una primaria esigenza di legalità e giustizia: garantire comunque l’imputabilità della decisione all’organo titolare del potere, il quale deve poter svolgere la necessaria verifica di logicità e legittimità della scelta e degli esiti affidati all’algoritmo.
Il terzo ed ultimo principio-chiave individuato dal Consiglio di Stato è il principio di non discriminazione algoritmica, secondo cui è opportuno che il titolare del trattamento utilizzi procedure matematiche o statistiche appropriate per la profilazione dell’utente. In particolare, il titolare del trattamento dovrà porre in essere misure tecniche e organizzative idonee a garantire che siano rettificati i fattori che comportano inesattezze dei dati e che sia minimizzato il rischio di errori. Anche al fine di garantire la sicurezza dei dati personali, tenuto conto dei diritti degli interessati e dei potenziali rischi per essi esistenti, e di impedire effetti discriminatori nei confronti di persone fisiche sulla base della razza o dell’origine etnica, delle opinioni politiche, della religione o delle convinzioni personali, dell’appartenenza sindacale.
 
 
4Principio di non esclusività e di non discriminazione
Il nervo scoperto dell’intelligenza artificiale e della sua applicazione nell’ambito dell’attività amministrativa risiede, senza dubbio, nella circostanza che il processo decisionale di un algoritmo è squisitamente statistico: la macchina è capace di selezionare una scelta solo in base ai dati che l’essere umano le ha fornito[6]. Donde la selezione a monte dei dati da inserire nella “banca”, cui l’algoritmo attinge per l’assunzione della decisione finale, rischia perciò di pregiudicare l’equità e la giustizia della decisione robotizzata. Non è un caso che, in alcune inchieste giornalistiche d’oltreoceano, Compas sia stata tacciata di discriminazione razziale nei confronti degli afroamericani, proprio per il metodo con cui l’algoritmo era stato caricato. 
Il focus si sposta allora sull’individuazione delle regole con cui programmare gli algoritmi e con cui orientare le forme di intelligenza artificiale. Altrimenti resta inevaso il dubbio che affligge le decisioni giudiziarie prese dal sistema Compas negli USA, ossia che si decida in base ad un algoritmo discriminatorio e ingiusto[7].
Il fine ultimo è quello di fare sì che la macchina, priva di coscienza, sia sempre al servizio dell’uomo che, invece, di coscienza è dotato[8].
Oggi, la sfida dell’implementazione del digitale nell’azione amministrativa richiede di creare un’intelligenza artificiale “human-centered“, cioè centrata sull’uomo, affinché siano sviluppate macchine che non siano semplicemente in grado di rispondere sì o no, ma che siano integrate con l’uomo e con l’uomo cerchino la soluzione migliore[9]. Solo in questo modo il progresso (tecnologico) è sinonimo di sviluppo (del benessere sociale ed individuale).
Il mediumin grado di far combaciare progresso e sviluppo è la «algoretica»[10], o etica degli algoritmi. Così come l’etica racchiude in sé principi, valutazioni e norme, così occorre individuare tramite colui che dell’evoluzione sociale è interprete – ossia il giurista – i paradigmi con cui scrivere gli algoritmi, in un difficile bilanciamento tra tecnica, etica e diritto[11]. Regole che possano tradursi in un linguaggio “algoretico”, ossia in un’etica comprensibile e leggibile anche dalla macchina. Affinché in ultima analisi la macchina si interfacci, per validare le sue decisioni, con colui che dell’etica è portatore, cioè l’uomo. 
Ci siamo improvvisamente accorti, infatti, che gli algoritmi possono essere applicati anche alle persone. Criticità e vantaggi sono entrambe a portata di mano: quando un algoritmo di profilazione viene applicato ai nostri comportamenti e alle nostre scelte, è in grado di influenzare le nostre future decisioni.
Il che può farci risparmiare tempo e produrre benefici, come quando inseriamo sul navigatore del nostro smartphone una destinazione e ci viene suggerita la strada con minor traffico. Oppure può far cadere un velo di ignoranza sugli utenti dei social network, a colpi fake news; o, peggio, influenzare le nostre scelte elettorali, come dimostrato dallo scandalo che ha colpito Cambridge Analytica.
Siamo all’alba di una rivoluzione: in un mondo in cui la «persona algoritmica», come suggerisce Benanti, si sta sostituendo progressivamente quale attore sociale alla persona fisica e/o giuridica, dobbiamo regolamentare il quomododel funzionamento degli algoritmi. In modo tale che il bene, che è un valore etico, diventi pure valore numerico che la macchina può computare.
Altrimenti, si scade nel dominio asettico della “algocrazia” e si rischia che tutto, ma davvero tutto, sia governato dall’utilizzo degli algoritmi. Non solo l’esito di un procedimento amministrativo, ma anche le nostre più basilari scelte di vita e allora non sarà più possibile discernere l’io digitale dall’io reale.
 

Sommario: 1.Intelligenza artificiale e globalizzazione: il quadro in ambito pubblico. – 2. Dall’amministrazione digitale alla partecipazione, in forma telematica, ai processi decisionali delle P.A.: il caso delle linee guida ANAC. – 3.(Segue): Trasparenza e digitalizzazione come misure di prevenzione della corruzione. – 4. L’uso di algoritmi nel contesto dell’attività decisionale delle Pubbliche Amministrazioni tra rischi ed opportunità. Il ruolo essenziale dell’intervento umano nella valutazione degli esiti dell’istruttoria e nella decisione algoritmica.
 
 
 1.Intelligenza artificiale e globalizzazione: il quadro in ambito pubblico.
 
Nel pieno di quella che, a ragione, è stata definita la “quarta rivoluzione industriale”[1], il settore delle amministrazioni pubbliche, così come il mondo delle imprese, è attualmente coinvolto da un inarrestabile processo di trasformazione che ha come minimo comun denominatore un alto grado di automazione e di interconnessione che sta esercitando un impatto importante sull’essere umano stesso[2]e sul suo modo di vivere nel proprio ambiente[3]: basti pensare all’utilizzo del World-wide-webo all’internet of things (IoT), solo per citare alcuni dei più recenti sviluppi imposti dall’innovazione tecnologica.
Questi fenomeni, di dimensioni ormai globali e tra loro strettamente collegati, rendono sempre più urgente una riflessione sulle ricadute che l’impiego delle ICT[4]produce o è atto a produrre sui processi decisionali delle istituzioni pubbliche, sui meccanismi del mercato, e più in generale, nell’ambito delle relazioni sociali.
Per introdurre questi temi, appare allora fondamentale partire da una premessa di ordine generale sull’attuale contesto in cui la velocità delle telecomunicazioni, la moltiplicazione delle fonti di informazione, l’annullamento delle distanze attraverso la rete e tutti i complessi fenomeni di trasformazione politica, socio-economica e tecnologica[5]riassunti nel riferimento alla c.d. globalizzazione[6], conducono a sempre più evidenti limitazioni della sovranità statale (sul piano interno e su quello esterno), ma anche all’inadeguatezza dei consueti strumenti di partecipazione fondati sulla rappresentanza politica[7].
Così, ci si interroga sulle specifiche risposte che occorre dare a specifici deficitdemocratici (ad esempio, come costruire istituzioni democratiche sovra-nazionali; o come costruire nuove forme di partecipazione dei cittadini ai processi del policy-making; o anche come ripensare il ruolo dei partiti politici)[8].
In particolare, al fenomeno sociale e, quindi, anche istituzionale, della “disintermediazione” ossia della tendenza dell’individuo a proporsi sulla ribalta sociale ed istituzionale senza la mediazione (sociale o politica) di soggetti terzi e anzi a rifiutarla si accompagna un vero e proprio “direttismo” (ossia azione diretta) che si esprime attraverso l’ampliamento delle capacità espressive umane reso possibile dalle nuove tecnologie sia di comunicazione e che di azione[9].
L’immaterialità del contatto sociale in rete, cancellando molti degli elementi tradizionali della “gerarchizzazione” dei rapporti umani, allude (o, forse meglio, «illude» per usare le parole di S. Cassese)[10]ad un azzeramento degli elementi tipici della autorevolezza se non addirittura di quelli dell’Autorità, anche alla luce di una diffusa percezione di egualitarismo[11]. Impensabile, ovviamente, che da tale straordinario processo di cambiamento possa rimanere escluso il mondo del diritto: e non ci si riferisce solo a quello della rappresentanza politica che produce il diritto, ma anche a quello delle Autorità indipendenti con poteri di regolazione, come, ad esempio, l’ANAC[12].
L’introduzione della nuova «Carta della cittadinanza digitale» (art. 1, l. 7 agosto 2015, n. 124)[13]o del c.d. principio del digital first(exart. 1, comma 1, lett. b, l. n. 124/2015, cit.) contribuiscono a rendere inevitabile la transizione in corso non tanto in relazione alla necessità che il nostro Paese rispetti gli impegni assunti in sede sovranazionale ed europea, quanto per l’inarrestabilità di un processo nel quale si assiste al mutamento delle relazioni sociali per effetto dell’avvento delle nuove potenzialità di internet,già definito da autorevole dottrina come «uno spazio sociale dilatato, senza precedenti nella storia dell’umanità [&], dove si mescolano soggetti e fenomeni diversi, dove i ruoli possono cambiare vorticosamente e molti interessi trovarsi in conflitto»[14].  
L’opportunità di una riflessione sulle ricadute che l’impiego delle ICT produce o è atto a produrre sui processi decisionali, emerge con maggiore evidenza proprio in rapporto alla disciplina dell’amministrazione digitale[15]ovvero quell’insieme di misure innovative introdotte, a partire dai primi documenti strategici promossi a livello europeo all’inizio del nuovo millennio e poi incrementati con l’Agenda Digitale Europea 2020[16], al fine di accelerare il processo di informatizzazione della p.A.[17]Attualmente anche la Pubblica Amministrazione si trova, infatti, già in una quarta fase di evoluzione, collegata alla c.d. Quarta Rivoluzione Industriale. Si tratta, come già accennato, di un’evoluzione monumentale  che  è  connessa,  essenzialmente, a due grandi fenomeni: 1) la mutazione esponenziale delle nozioni di spazio e tempo che è derivata dall’uso massiccio di nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione[18]; 2) la trasformazione della maniera di elaborare dati e informazioni attraverso lo svolgimento automatizzato di attività che, prima, potevano essere svolte solo dall’intelligenza umana[19].
 
 
2. Dall’amministrazione digitale alla partecipazione, in forma telematica, ai processi decisionali delle P.A.: il caso delle linee guida ANAC.  
 
Un primo importante versante in  relazione al  quale  le  ICT determinano  una  nuova interazione  tra  cittadino ed amministrazione attiene al profilo della partecipazione ai processi decisionali. Ci si riferisce non tanto agli istituti  classici  della partecipazione procedimentale ex lege241/1990quanto ai nuovi strumenti di partecipazione come le reti locali di attivismo civico che nell’ultimo decennio sono nate intorno alla contestazione delle grandi opere infrastrutturali o dei grandi impianti di trattamento dei rifiuti (basti pensare, ad es., al dibattito pubblico per le grandi opere infrastrutturali, disciplinato dall’art. 22 del Codice dei contratti pubblici).
In tale prospettiva, deve esser garantita ai cittadini «la partecipazione con modalità telematiche ai processi decisionali delle istituzioni pubbliche»[20], anche attraverso l’utilizzo di forme di consultazione preventiva sugli schemi di atti da adottare, che richiamano il modello americano dei legislative rulesassoggettati al notice and comment. 
Esperienze che sembrano procedere in tale direzione sono già riscontrabili, ad esempio, per l’assunzione di talune decisioni in materia ambientale (in base alla Convenzione di Aarhus del 1998) e per gli atti di natura regolamentare o a contenuto generale delle Authorities, per i quali si prevedono specificiprocessi di consultazione pubblica «il più possibile inclusivi, trasparenti ed efficaci» tali da poter condurre a «decisioni informate e di qualità»[21]. 
In questa fase, invero, anche gli indicati meccanismi rappresentativi, volti a presiedere l’azione degli organi titolari dell’attività di indirizzo politico, sembrano regredire di fronte alla necessità di perseguire una rapidità decisionale corrispondente alle dinamiche dell’economia globale e dei condizionamenti politico-giuridici sovranazionali; il che, sul piano organizzatorio, si risolve nella rimessione di interi settori suscettibili di regolazione politica all’Autorità di «poteri tecnici»[22]. 
Ma la realtà, probabilmente, è più complessa e la questione va collocata nel contesto evolutivo dello Stato di diritto, in una fase storica nella quale il progresso tecnologico  costringe a ripensare i fondamenti stessi del diritto pubblico[23].
C’è poi – a modesto avviso di chi scrive – un aspetto ulteriore nel rapporto tra l’innovazione tecnologica che produce “disintermediazione” e il diritto; e questo aspetto va ricercato nell’impatto che quest’ultima genera sull’applicazione delle norme giuridiche.
Si tratta di un profilo di analisi che riguarda, in primo luogo, il procedimento di formazione delle norme stesse.
È, del resto, evidente che, se le ICT si offrono naturalmente come strumento privilegiato di conoscenza e di interlocuzione tra cittadino ed amministrazione – costituendo, così, uno straordinario volano per una piena partecipazione ai processi decisionali – l’uso legittimo delle stesse presuppone regole giuridiche sufficientemente dettagliate e certe che garantiscano la correttezza e l’imparzialità nell’acquisizione, valutazione e trattamento dei dati[24].
Un esempio paradigmatico è rappresentato proprio dalle linee guida dell’ANAC in un settore sensibile e strategico come quello degli appalti pubblici, in cui le riforme spesso solo annunciate e poco effettive (a partire da trasparenza e semplificazione) evocano solo angosce per cittadini ed imprese. La prima causa di questa situazione è la proliferazione di leggi spesso oscure, parziali, espressione di interessi particolari, di cui sono prime vittime i cittadini e le imprese[25]ma che finiscono per soffocare la stessa amministrazione, vittima a sua volta di questa legislazione ipertrofica, che neanche davanti ai giudici riesce a trovare univoca interpretazione[26].
 
 
3. (Segue):Trasparenza e digitalizzazione come misure di prevenzione della corruzione. 
Per non dire che nelle pieghe di una legislazione amministrativa caotica[27], oggi si insinuano gli stessi processi corruttivi: «per promuovere la legalità e combattere la corruzione si innesca una spirale di adempimenti burocratici che aumentano le occasioni di corruzione»[28].
In tale situazione, il confronto procedimentale con imprese e cittadini, attraverso consultazioni preventive, dovrebbe favorire regole più chiare e comprensibili per gli operatori economici in quanto formate «attraverso percorsi democratici fatti di partecipazione e trasparenza, tali da vincere la illuministica sfiducia verso il sociale al fine di realizzare un reale pluralismo giuridico espressione di una sincera sussidiarietà. Una arena ove la regola nasce da un confronto procedimentale con imprese e cittadini mediante consultazioni preventive»[29].
In questa direzione possono essere letti anche i nuovi obblighi di pubblicazione previsti dal combinato disposto degli artt. 37 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 e s.m.i.  (c.d. “decreto trasparenza”) e dell’art. 29 Codice dei contratti pubblici, che sono intesi a favorire la trasparenza delle procedure di acquisto, anche ai fini di prevenzione della corruzione[30]. In questo senso, la digitalizzazione, in quanto volta a favorire forme di controllo diffuso sul corretto utilizzo delle risorse pubbliche, può essere considerata anche come misura di prevenzione della corruzione.
 
 
4. L’uso di algoritmi nel contesto dell’attività decisionale delle Pubbliche Amministrazioni: istruttoria algoritmica e decisione algoritmica tra rischi ed opportunità.
 
Un altro importante campo di applicazione dei sistemi di Intelligenza Artificiale (AI) alle attività della Pubblica Amministrazione attiene ai procedimenti di formazione delle decisioni amministrative. 
A partire dallo studio dell’intelligenza umana, sono state sviluppate molteplici e diverse innovazioni tecnologiche basate principalmente sull’utilizzo di algoritmi di apprendimento – oggi prevalentemente utilizzati nel settore privato – per elaborare informazioni e risolvere problemi o prendere decisioni che in precedenza potevano essere prese solo dall’intelligenza umana. 
Come autorevolmente sottolineato[31]potremo potenzialmente, essere in presenza di una pietra miliare nello sviluppo del settore pubblico perché, per la prima volta, potrebbe essere avviato un percorso finalizzato ad automatizzare il processo decisionale delle Pubbliche Amministrazioni applicando l’Intelligenza Artificiale a vaste aree di attività di routine, ripetitive e standardizzate che, dopo tutto, di solito si traducono in un’attività amministrativa senza margine di discrezionalità alcuno. 
Certo, non vi è alcun riferimento specifico, all’interno del Codice dell’Amministrazione Digitale[32], all’uso di algoritmi a fini di una successiva automatizzazione delle attività delle Pubbliche Amministrazioni sulla base dell’utilizzo di questi dati. Per ora è, dunque, soprattutto la giurisprudenza amministrativa – ed in particolare la sezione Terza-bis del Tar Lazio – ad avere inserito dei consistenti paletti con riguardo alla possibilità di fare ricorso alla c.d. decisione amministrativa algoritmica (ad es., in tema di concorsi pubblici)[33]. Ma va anche segnalato che, presso l’Agenzia per l’Italia Digitale (AGID) è attualmente al lavoro una task force sull’Intelligenza Artificiale che ha già prodotto un ampio Libro bianco sull’argomento[34]. Quindi, anche per quanto riguarda il settore della p.A., il percorso di applicazione di sistemi di intelligenza artificiale sembra essere ormai ben avviato.
Al di là delle specifiche questioni di tipo tecnico-informatico, che aprono scenari non del tutto rassicuranti anche in rapporto alla tutela della proprietà intellettuale[35], sul  piano del  diritto  amministrativo credo sia essenziale  definire, anzitutto, quale spazio debba essere riservato all’intervento umano in questo contesto, al fine di garantire la supervisione dei risultati da parte di un “funzionario persona fisica”[36]. A parere di chi scrive, non è, infatti, immaginabile sostituire con un algoritmo la figura del  funzionario responsabile del procedimento[37]: piuttosto, è viceversa certamente possibile immaginare che il funzionario responsabile del  procedimento si serva utilmente dei sistemi di Intelligenza Artificiale per potere svolgere più  rapidamente, e  con maggiore  precisione, attività  della fase  istruttoria[38].
Vista in questa prospettiva, l’automazione basata sull’utilizzo di sistemi di Intelligenza Artificiale rappresenta certamente un vantaggio per il funzionario amministrativo, nella misura in cui può consentirgli di ridurrei tempi e gli errori della fase istruttoria; «tuttavia, nonostante il supporto fornito nella gestione ed elaborazione di dati e informazioni, non è certo l’algoritmo a potere valutare gli esiti della frase istruttoria e/o a potere prendere la decisione in modo autonomo ed indipendente: poiché i sistemi di intelligenza artificiale non possono in alcun modo sostituire le competenze e le responsabilità del funzionario amministrativo persona fisica»[39]. Questo è un punto fermo che appare imprescindibile nello sviluppo delle possibili applicazioni dell’intelligenza artificiale alle attività decisionali della P.A.   
Dalla prospettiva del giuspubblicista l’approccio deve, dunque, essere diverso, da quello – quasi mai neutro – seguito quando si affrontano i temi dell’intelligenza artificiale, laddove di volta in volta prevale o la paura (che dei robot aumentino il livello disoccupazione, assumano il controllo della nostra vita, del mondo etc.), ovvero l’eccessivo entusiasmo/ottimismo (l’uso dell’Intelligenza Artificiale che può gestire i Big Datae consentirci di ottimizzare qualunque attività)[40]. Occorre cioè ragionare sul se (ed in che termini) l’uso dell’Intelligenza Artificiale e, più in generale, l’uso delle ICT più innovative nel settore pubblico possa rappresentare un fattore che contribuisce all’interesse pubblico in termini di sviluppo sostenibile e maggiore benessere della collettività[41]; e ciò in un contesto di azione amministrativa caratterizzato dall’esistenza di un diritto ad una buona amministrazione (sancito nell’articolo 41 Carta dei diritti fondamentali dell’UE), che non lascia facile spazio a determinismi algoritmici[42].
È questo il tempo nel quale il giurista è chiamato a riflettere in una prospettiva duplice: da un lato volta al presente, e perciò allo studio e all’interpretazione delle utilizzazioni attuali e potenziali delle tecniche e degli strumenti informatici, «in funzione di decisioni amministrative sempre più effettivamente partecipate e condivise dai cittadini; dall’altro proiettata verso un futuro dell’amministrazione che ai più pare tuttora avveniristico, ma che non può sorprenderci né coglierci impreparati»[43]. 
È necessario, perciò, che si approntino regole giuridiche ed etiche idonee a scongiurare esiti non desiderabili delle nuove tecnologie, senza vivere il futuro con il costante timore che «una volta aperto, sia poi difficile richiudere il vaso di Pandora»[44].
 
 
 
 
 
 
 
 

Pubblicato il 10/07/2020
N. 07930/2020 REG.PROV.COLL.
N. 14991/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14991 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Plus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Francica, Carlo Lucioni, Roberta Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Lazio Roma Tar in Roma, via Flaminia 189;
contro
Croce Rossa Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Arturo Cancrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza di San Bernardo, 101;
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per l’annullamento
– della Lettera di invito alla “Procedura negoziata, tramite piattaforma net4market, ai sensi dell’art. 36, commi 2 lett. b) e 6, del d.lgs. 50/2016, per affidamento, fornitura, trasporto e montaggio di allestimenti per l’evento congressuale Jump 2019 per l’associazione della Croce Rossa Italiana Organizzazione di Volontariato“, gara numero 7587808, CIG: 808961517C, ivi compresi tutti gli allegati ed in particolare:
– l’Allegato A alla Lettera di invito, recante “Scheda tecnica per affidamento, fornitura, trasporto e montaggio di allestimenti per l’evento congressuale Jump 2019 per l’Associazione della Croce Rossa Italiana Organizzazione di Volontariato“;
– l’Allegato A1, recante “Planimetria Jump 2019“;
– l’Allegato H, recante “Disciplinare Telematico“;
se ed in quanto occorrer possa,
– delle comunicazioni via mail trasmesse da CRI il 12.11.2019, ore 16:43, e il 13.11.2019, ore 5:36, con cui è stata confermata l’esclusione di PLUS dalla procedura in oggetto;
– del chiarimento pubblicato sulla Piattaforma, il 06.11.2019;
– dell’eventuale aggiudicazione nel frattempo intervenuta, ancorchè non conosciuta;
– di tutti gli eventuali verbali delle sedute della Commissione di gara, ancorchè non conosciuti;
– nonchè di ogni altro atto inerente alla procedura di gara presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorchè allo stato non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti e di proporre istanza incidentale di sospensione degli atti impugnati in corso di causa, anche in relazione agli atti non conosciuti;
Nonchè per
il risarcimento del danno per equivalente, subito in conseguenza dell’impossibilità  di partecipare alla procedura in oggetto, nonchè del danno conseguente alla predisposizione dei progetti precedentemente alla pubblicazione della Lettera di invito alla procedura in oggetto,
E, ex art. 116, C. 2, D.LGS. 104/2010, per la declaratoria di accertamento
del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 19.11.2019, con conseguente ordine all’Amministrazione intimata di esibizione della documentazione richiesta
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da PLUS S.R.L. il 1352020 :
per l’annullamento
– dell’atto a contrarre n. 035-Jump-19, avente ad oggetto “Aggiudicazione definitiva della procedura negoziata ai sensi dell’art. 36, comma 2 lett. b, del d.lgs. N. 50/2016, per la fornitura degli allestimenti per spazi congressuali per “Jump 2019” dell’Area Promozione e Visibilità  dell’Associazione della Croce Rossa Italiana – OdV“, con il quale è stato disposto di procedere all’aggiudicazione definitiva a Tecnoconference S.r.l., conosciuto da Plus S.r.l. solamente in data 14.02.2020;
nonchè, se ed in quanto occorrer possa,
– della Comunicazione di aggiudicazione ex art. 76, comma 5, lett. a) del D.Lgs. 50/2016, avente ad oggetto “affidamento, fornitura, trasporto e montaggio di allestimenti per l’evento congressuale jump 2019“, trasmessa da Croce Rossa Italiana a Tecnoconference S.r.l. in data 12.11.2019, conosciuto da Plus S.r.l. solamente in data 14.02.2020;
– del verbale n. 1 dell’11.11.2019, di apertura delle buste con il quale è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria della procedura, Tecnoconference S.r.l., conosciuto da Plus S.r.l. solamente in data 14.02.2020;
– dell’atto a contrarre n. 004-Jump-19, avente ad oggetto “Procedura negoziata ai senza dell’art. 36, comma 2 lett b, del d.lgs. N. 50/2016, per la fornitura degli allestimenti per spazi congressuali per “Jump 2019” dell’Area Promozione e Visibilità  dell’Associazione della Croce Rossa Italiana – OdV“, a mezzo del quale sono stati approvati gli atti di gara, conosciuto da Plus S.r.l. solamente in data 14.02.2020 (doc. 24);
– di tutti gli eventuali ulteriori verbali delle sedute della Commissione di gara, ancorchè non conosciuti;
– nonchè di ogni altro atto inerente alla procedura di gara presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorchè allo stato non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti;
nonchè per
il risarcimento del danno per equivalente, subito in conseguenza dell’impossibilità  di partecipare alla procedura in oggetto, nonchè del danno conseguente alla predisposizione dei progetti precedentemente alla pubblicazione della Lettera di invito alla procedura in oggetto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Croce Rossa Italiana;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2020 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Questi i fatti di cui è causa.
La Croce Rossa Italiana ha bandito una “Procedura negoziata, tramite piattaforma Net4Market, ai sensi dell’art. 36, commi 2 lett. b) e 6, del d.lgs. 50/2016, per affidamento, fornitura, trasporto e montaggio di allestimenti per l’evento congressuale Jump 2019 per l’associazione della Croce Rossa Italiana Organizzazione di Volontariato“, per un importo a base di gara pari ad euro 160.000,00 oltre IVA.
La ditta Plus riferisce che, avviando la procedura di caricamento della propria offerta tramite la Piattaforma, si sono verificati una serie di malfunzionamenti, bug del sistema e/o informazioni imprecise e contraddittorie che non le hanno permesso di inviare la stessa nei termini di cui alla lex specialis di gara (11 novembre 2019).
Riferisce, altresì¬, di essere riuscita a contattare l’assistenza telefonica Net4Market solo nel pomeriggio del 12 novembre 2019, quindi quando il termine per la presentazione delle offerte era già scaduto.
Con mail del 12 novembre 2019, la Stazione appaltante ha informato la Plus che “non è pìù possibile caricare i documenti in quanto sono scaduti i termini di presentazione delle offerte e non c’è modo di inviare la documentazione dopo la scadenza dei termini“.
In considerazione di ciò, il successivo 19 novembre 2019, l’odierna esponente ha inviato alla Croce Rossa Italiana istanza di accesso ai sensi degli art. 53, d.lgs. 50/2016, e 22 ess, l. 241/1990, chiedendo l’ostensione del fascicolo relativo alla procedura in oggetto, ivi compresi, in particolare: tutti gli atti e provvedimenti, incusi quelli istruttori, relativi alla predisposizione degli atti della procedura negoziata in oggetto; tutti gli inviti alla partecipazione alla gara in oggetto indirizzati agli operatori economici selezionati da CRI; le offerte presentate da tutti gli operatori economici invitati a partecipare alla procedura negoziata; tutti gli atti e provvedimenti relativi alla valutazione delle offerte ed all’aggiudicazione della gara; l’eventuale contratto, con tutti i relativi allegati, concluso con l’operatore economico risultato aggiudicatario della procedura.
Successivamente, con ricorso notificato in data 29 novembre 2019, la Plus ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della lettera di invito alla procedura negoziata in esame, nonchè il risarcimento del danno per equivalente, subito in conseguenza dell’impossibilità  di partecipare alla procedura in oggetto, e del danno conseguente alla predisposizione dei progetti precedentemente alla pubblicazione della Lettera di invito.
Ha articolato i seguenti motivi di diritto:
– “In via principale: illegittimità  dell’intera procedura di gara – Violazione dell’art. 36, c. 2, lett. B, d.lgs. 50/2016 – Violazione dell’art. 76, c. 1, d.lgs. 50/2016 – Violazione dei principi di pubblicità  e trasparenza delle gare di appalto“;
– “In via principale: illegittimità  dell’intera procedura di gara – Eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà  – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta – Violazione dei principi costituzionali di correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 della costituzione – Violazione della normativa in materia di sicurezza“;
– “In subordine: violazione e falsa applicazione dell’art. 79, c. 5-bis, d.lgs. 50/2016 – Violazione del principio di massima partecipazione e di concorrenza – Violazione del principio della par condicio tra concorrenti“;
– “Eccesso di potere per contraddittorietà  – Eccesso di potere per ingiustizia manifesta – Violazione del principio di leale collaborazione“.
In data 18 dicembre 2019, dunque nelle more del giudizio in esame, la Stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione definitiva in favore della Tecnoconference – unica operatrice economica a far pervenire la propria offerta, con un ribasso del 6,50% sul prezzo a base d’asta – ed il successivo 20 dicembre ha stipulato il contratto.
A seguito del perdurante silenzio della Croce Rossa Italiana sulla domanda di ostensione degli atti di gara del 19 novembre 2019, con istanza ex art. 116 c.p.a. depositata in data 3 gennaio 2020, l’odierna ricorrente ha chiesto volersi dichiarare l’illegittimità  del silenzio diniego formatosi a seguito del decorso dei termini di legge, nonchè la dichiarazione del diritto di accedere, ai sensi degli artt. 22 ss., l. 241/1990, e 53, d.lgs. 50/2016, ai documenti richiesti e, per l’effetto, di ordinare a CRI, in persona del legale rappresentante pro tempore, l’esibizione ed il rilascio di copia di tutti gli atti e documenti richiesti.
La Croce Rossa si è costituita in data 7 gennaio 2020 ed il successivo 14 febbraio ha versato in atti la nota del 13 febbraio con cui ha parzialmente riscontrato l’istanza di accesso ed i documenti ostesi (atto a contrarre, verbale apertura buste, comunicazione aggiudicazione, aggiudicazione definitiva, contratto sottoscritto dalle parti).
All’udienza del 21 aprile 2020, l’istanza ex art. 116 è stata introitata per la decisione, ai sensi di quanto previsto dall’art. 84, co. 2, D.L. n. 18/2020.
Con la sentenza n. 4202 del 27 aprile 2020, questo TAR ha dichiarato “l’obbligo dell’intimata Croce Rossa Italiana di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, ed eventualmente previo oscuramento dei segreti tecnici e commerciali che non siano necessari per la difesa in giudizio, dei documenti richiesti con l’istanza di accesso di cui trattasi ed ancora non resi accessibili, nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione“.
In data 8 maggio sono stati notificati alla Stazione appaltante ed all’aggiudicataria Tecnoconference S.r.l. i motivi aggiunti con i quali la Plus ha chiesto l’annullamento dei documenti depositati dall’Amministrazione resistente nel presente giudizio ed in particolare: l’atto a contrarre n. 035-Jump-19 avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva della gara in esame, la comunicazione dell’aggiudicazione, il verbale n. 1 dell’11 novembre 2019 con il quale è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria, l’atto a contrarre n. 004-Jump-19 a mezzo del quale sono stati approvati gli atti di gara.
A sostegno delle proprie pretese ha dedotto che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi, oltre che per i vizi propri, in via derivata per i medesimi vizi dei provvedimenti presupposti, già oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo.
Con memoria depositata in data 5 giugno 2020 si è costituita la Tecnoconference S.r.l., eccependo preliminarmente il mancato rispetto dei termini di cui all’art. 46 e 120 c.p.a e l’inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere e di interesse a ricorrere.
All’udienza del 9 giugno 2020 l’udienza è stata introitata per la decisione.
2. Il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente, non risultando ampliato il thema decidendum rispetto a quanto dedotto con il primo atto di gravame, atteso che i vizi dedotti avverso il provvedimento di aggiudicazione sono gli stessi che inficerebbero gli atti di cui al primo ricorso.
3. Il Collegio ritiene di poter prescindere dallo scrutinio delle eccezioni preliminari, attesa l’infondatezza nel merito dei ricorsi per le ragioni che si vengono ad illustrare.
4. Con il primo motivo, in estrema sintesi, la Plus lamenta l’illegittimità  della procedura di gara per violazione dell’art. 36, c. 2, lett. b), D.Lgs. 50/2016, deducendo che non sembrerebbe essere stata svolta alcuna indagine di mercato e che comunque l’incarico le era già stato assegnato in via diretta.
La censura non è condivisibile.
Il comma 2 dell’art. 36 D.Lgs. 50/2016, rubricato “contratti sotto soglia” prevede che le stazioni appaltanti possano procedere all’affidamento di lavori, servizi e forniture: “a) per affidamenti di importi inferiori a 40.000 euro, mediante affidamento diretto, anche senza previa consultazione di due o pìù operatori economici o per i lavori in amministrazione diretta; b) per affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i lavori, o alle soglie di cui all’articolo 35 per le forniture e i servizi, mediante affidamento diretto previa valutazione di tre preventivi, ove esistenti, per i lavori, e, per i servizi e le forniture, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in amministrazione diretta, fatto salvo l’acquisto e il noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura di cui al periodo precedente. L’avviso sui risultati della procedura di affidamento contiene l’indicazione anche dei soggetti invitati“.
La norma, dunque, è chiara nel limitare la possibilità  per le stazioni appaltanti di procedere all’affido diretto per lavori o servizi di importo non superiore alla soglia di € 40.000,00 e nel prevedere la necessità  di consultazione di almeno cinque operatori economici nel caso di importi superiori per le forniture.
Orbene, nella fattispecie in esame, l’importo posto a base della procedura negoziata è pari ad euro 160.000, oltre IVA. Pertanto, un affidamento diretto della stessa sarebbe stato illegittimo in quanto in aperta violazione della previsione di cui al predetto art. 36 comma 2 D.Lgs. 50/2016.
Nè avrebbe potuto ingenerarsi alcun legittimo affidamento in capo alla ricorrente in ordine alla stipula del contratto avendo instaurato delle trattative con la CRI prima dell’espletamento della procedura di evidenza pubblica, atteso il chiaro ed inequivocabile contenuto della norma di legge.
Ancora, dalla documentazione versata in atti risulta altresì¬ provato che sono stati invitati a presentare un’offerta, oltre alla Plus, i seguenti operatori economici: Kaos Lab srl, Pozzani srl, Tecnoconference srl, Tecnomeeting srl, Urban Production Srl, Veronafiere servizi S.p.a..
Conseguentemente, deve ritenersi che la CRI ha fatto buon governo delle norme di settore, non procedendo tramite affidamento diretto ma bandendo una procedura negoziata alla quale ha invitato a partecipare ben sette ditte, rispettando i principi di concorrenza e massima partecipazione.
5. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che gli allegati A ed A1 della lettera di invito sarebbero contraddittori e, sotto specifici profili, del tutto errati, tanto che il progetto, così¬ come rappresentato negli atti di gara, sarebbe assolutamente irrealizzabile e non conforme alle norme in tema di sicurezza.
La censura è infondata.
Invero, dalla documentazione versata in atti si evince che i vari aspetti di dettaglio della realizzazione del progetto e la definizione precisa degli aspetti legati alla sicurezza, sono stati oggetto di dialogo e attenta esecuzione nella fase operativa.
In particolare, la CRI, prima di autorizzare la procedura negoziata ai sensi dell’art. 36 comma 2 lett. B e 6, del d. lgs. 50/2016, ha individuato gli elementi essenziali del contratto, i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte, ed ha approvato preventivamente la lettera di invito e la scheda tecnica.
Peraltro, la partecipazione vittoriosa alla procedura prima, e la realizzazione dell’evento dopo, da parte della Tecnoconference, mostrano l’infondatezza della tesi della Plus.
6. Con il terzo ed il quarto motivo, che per comunanza delle censure possono essere esaminati congiuntamente, la ricorrente lamenta di non essere stata messa nelle condizioni di poter presentare la propria offerta e la lesione del favor partecipationis.
In particolare, deduce che, in conseguenza del mal funzionamento del sistema o, comunque, di un evidente disallineamento tra gli atti di gara e la Piattaforma di Net4Market, CRI avrebbe dovuto dare applicazione all’art. 79, c. 5-bis, d.lgs. 50/2016, accogliendo le richieste della esponente di considerare egualmente l’offerta trasmessa via e-mail o, almeno, prorogando i termini per la presentazione delle offerte, al fine di garantire, anche nell’interessa della SA stessa, la massima partecipazione possibile alla gara e la par condicio tra concorrenti.
L’assunto è infondato.
Si osserva in proposito che, con riferimento alle modalità  di presentazione della domanda di partecipazione, il disciplinare telematico chiariva che: “Tutti i file della documentazione dovranno essere contenuti in un file zip e ciascuno di essi dovrà  avere formato pdf. Il file zip dovrà  essere firmato digitalmente e quindi avere estensione p7m. (Si specifica che l’unica estensione ammessa per la cartella compressa4, è zip)“.
La lettera d’invito prevedeva, inoltre, che anche tutti i documenti inseriti nella cartella zip dovessero essere firmati digitalmente.
Quindi la lex speciale imponeva al concorrente di firmare digitalmente sia la cartella zip, sia i singoli documenti formato pdf contenuti nella cartella zip firmata.
Orbene, è la stessa esponente a riferire nel ricorso in esame che “ha proceduto a firmare digitalmente ogni documento dell’offerta ed a inserirlo in una cartella .zip, come richiesto dalla Piattaforma“, omettendo, quindi, di firmare digitalmente anche la cartella zip.
Di fatto, la mancata partecipazione è stata conseguenza della violazione del disciplinare di gara, in base al quale la piattaforma Net4Market ammetteva come unica modalità  di presentazione della domanda di partecipazione, quella consistente nell’inserimento di una cartella zip firmata digitalmente e contenente file pdf firmati anch’essi digitalmente.
Nessun disallineamento tra gli atti di gara e la piattaforma net4market è quindi riscontrabile nella fattispecie in esame.
Del pari, non è configurabile alcuna contraddizione tra quanto dichiarato dal gestore della piattaforma e quanto affermato dalla CRI nella mail del 12.11.2019, atteso che entrambe hanno ribadito all’operatrice economica la necessità  di sottoscrizione digitale tanto dei documenti quanto della cartella zip.
Invero nella mail del 12 novembre 2019 della Net4market si legge: “la presente per ribadire quanto già indicato telefonicamente dalla nostra Assistenza Imprese, ovvero che lo spazio di caricamento prevedeva, obbligatoriamente, l’upload di una cartella .zip, firmata digitalmente e non i singoli file firmati digitalmente contenuti in una semplice cartella .zip“.
Da questa mail si evince non solo che era stata già fornita assistenza telefonica alla Plus, ma anche che la cartella non era sottoscritta come invece avrebbe dovuto essere.
La stazione appaltante – coerentemente con la lettera d’invito, con il disciplinare telematico e con le dichiarazioni del gestore della piattaforma – ha chiarito, altresì¬, che “la piattaforma accetta sia il file .zip firmato digitalmente che tutti i singoli file all’interno dello zip firmati digitalmente, non ci sono problemi di inserimento di dati in questo senso“.
Non ci troviamo di fronte ad un malfunzionamento o un danneggiamento nel corso della trasmissione del deposito. Piuttosto, per stessa dichiarazione della ricorrente, si è cercato di dare una forma ai documenti non accettata e diversa da quella espressamente richiesta.
Non può quindi trovare applicazione l’invocato art. 79, co. 5-bis del D.Lgs. n. 50/2016 che prevede che: “nel caso di presentazione delle offerte attraverso mezzi di comunicazione elettronici messi a disposizione dalla stazione appaltante ai sensi dell’articolo 52, ivi incluse le piattaforme telematiche di negoziazione, qualora si verifichi un mancato funzionamento o un malfunzionamento di tali mezzi tale da impedire la corretta presentazione delle offerte, la stazione appaltante adotta i necessari provvedimenti al fine di assicurare la regolarità  della procedura nel rispetto dei principi di cui all’articolo 30, anche disponendo la sospensione del termine per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento dei mezzi e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla gravità  del mancato funzionamento“.
Come pacificamente ritenuto dalla giurisprudenza, in materia di procedure amministrative telematiche va affermato il principio dell’equa ripartizione, tra soggetto partecipante e Amministrazione procedente, del “rischio tecnico” di inidoneo caricamento e trasmissione di dati su piattaforma informatica (“rischio di rete” dovuto alla presenza di sovraccarichi o cali di performance della rete, e “rischio tecnologico” dovuto alle caratteristiche di sistemi operativi software utilizzati dagli operatori), secondo criteri di autoresponsabilità  dell’utente, su cui grava l’onere di pronta e tempestiva attivazione delle procedure, sì¬ da capitalizzare il tempo residuo, con la sola esclusione dei malfunzionamenti del sistema imputabili al gestore (quali fermi del sistema ovvero mancato rispetto dei livelli di servizio), per i quali non può che affermarsi la responsabilità  del gestore/Amministrazione (in tal senso, ex multis: T.A.R. Roma n. 1719/2020).
In conclusione, le modalità  di presentazione dell’offerta erano chiare e coerenti, e la società  ricorrente ha invece “mal confezionato” la propria offerta, producendo una cartella.zip non firmata digitalmente, così¬ contravvenendo a quanto espressamente richiesto dal disciplinare telematico.
Non è dunque rinvenibile alcuna violazione del principio del favor competitionis. Al contrario, diversamente operando, la CRI sarebbe incorsa nella violazione dei principi della par condicio dei concorrenti, della trasparenza e della buona amministrazione.
4. In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso deve essere respinto.
5. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2020 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Massimo Santini, Consigliere
Francesca Ferrazzoli, Referendario, Estensore

Epigrafe
Premessa
[Testo della deliberazione]
Allegato 1 – Linee guida per la gestione della documentazione socio-sanitaria degli Enti del Servizio Socio-sanitario regionale
 

Delib.G.R. 3 ottobre 2016, n. 10/5647   ⁽¹⁾.
Approvazione delle “Linee guida per la gestione della documentazione socio-sanitaria degli enti del Servizio Sociosanitario Lombardo (SSL), a seguito delle modifiche introdotte dalla L.R. n. 23/2015“.

(1) Pubblicata nel B.U. Lombardia 5 ottobre 2016, n. 40.
 

Preso atto che con L.R. n. 23 del 2015 “Evoluzione del sistema sociosanitario lombardo: modifiche al Titolo I e al Titolo II della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità)” e successive modificazioni, è stato profondamente ridisegnato il Servizio Socio Sanitario Lombardo, prevedendo l’istituzione, con decorrenza dal 1° gennaio 2016, di nuovi soggetti giuridici denominati Agenzie di Tutela della Salute (ATS) e Aziende Socio Sanitarie Territoriali (ASST);
Dato atto che, a seguito di suddetta evoluzione, è sorta la necessità di definire:
• comportamenti uniformi in ordine alla gestione del servizio documentale e del patrimonio archivistico esistente;
• criteri e modalità di organizzazione del sistema e della ripartizione, tra vecchie e nuove Agenzie/Aziende, delle giacenze documentarie;
Richiamate:
• la d.g.r. n. 1323 del 16 febbraio 2011 “Determinazioni in ordine ad iniziative volte al miglioramento della gestione della documentazione sanitaria” ed, in particolare, il punto 2) del deliberato che prevede “di elaborare un documento avente ad oggetto “Manuale della Documentazione Sanitaria”, composto di due sezioni (“Documentazione relativa all’attività ambulatoriale specialistica”; “Documentazione relativa all’attività territoriale”) che riporti gli esiti delle attività indicate nell’Allegato 2, parte integrante del presente atto, che verranno svolte da un apposito Gruppo di Lavoro”;
• la d.g.r. n. 4659 del 9 gennaio 2013 e la d.g.r. n. 325 del 27 giugno 2013 che approvano, rispettivamente, il documento “Manuale di gestione della Documentazione Sanitaria e Socio Sanitaria” che si compone di due sezioni (sezione I “La documentazione sanitaria e socio sanitaria”; Sezione II “La gestione documentale: titolario e massimario di scarto“) e il “Titolario di classificazione e massimario di scarto della documentazione del sistema sanitario e socio-sanitario regionale lombardo”;
Considerato il rilievo e l’importanza del patrimonio documentale che ciascun Ente produce e gestisce nell’ambito del SSL;
Dato atto che, per le finalità innanzi esposte, è stato predisposto, con il supporto di un gruppo di esperti, il documento “Linee guida per la gestione della documentazione socio-sanitaria degli Enti del Servizio Sociosanitario Lombardo (SSL), a seguito delle modifiche introdotte dalla L.R. n. 23/2015“, Allegato 1 parte integrante del presente atto;
Evidenziato che detto documento:
• indica percorsi uniformi in ordine alla gestione del servizio documentale e del patrimonio archivistico esistente;
• definisce criteri e modalità di organizzazione del sistema e della ripartizione, tra vecchie e nuove Agenzie/Aziende, delle giacenze documentarie, in attuazione della L.R. 23/2015;
Visto il decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004 ed, in particolare:
• l’art. 21 (Interventi soggetti ad autorizzazione)
– comma 4 – “Fuori dei casi di cui ai commi precedenti, l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del soprintendente. Il mutamento di destinazione d’uso dei beni medesimi è comunicato al soprintendente per le finalità di cui all’articolo 20, comma 1”;
– comma 5 – “L’autorizzazione è resa su progetto o, qualora sufficiente, su descrizione tecnica dell’intervento, presentati dal richiedente, e può contenere prescrizioni. Se i lavori non iniziano entro cinque anni dal rilascio dell’autorizzazione, il soprintendente può dettare prescrizioni ovvero integrare o variare quelle già date in relazione al mutare delle tecniche di conservazione”;
• l’art. 33 (Procedura di esecuzione degli interventi conservativi imposti);
Preso atto che la Soprintendenza archivistica e bibliografica della Lombardia, ai sensi del d.lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004, art. 21, commi 4 e 5 e art. 33, ha autorizzato l’applicazione delle citate Linee guida (nota prot. 3814 del 26 luglio 2016 e successive integrazioni);
Ritenuto pertanto di approvare il documento “Linee guida per la gestione della documentazione socio-sanitaria degli Enti del Servizio Sociosanitario Lombardo (SSL), a seguito delle modifiche introdotte dalla L.R. n. 23/2015“, Allegato 1, parte integrante del presente atto e in particolare, per quanto attiene ai punti 3 e 4 di detto documento, di prevedere che dal 1° gennaio 2018 le ASST e le ATS si doteranno di un unico protocollo informatico e di un’unica Area Omogenea;
Visti:
• la L.R. n. 33 del 30 dicembre 2009 “Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità” e successive modifiche e integrazioni;
• il d.lgs. 196/2003 “Codice in materia di protezione dei dati personali” e s.m.i.;
Ritenuto di disporre la pubblicazione del presente atto sul sito web della direzione generale welfare e sul BURL per la sua diffusione;
Vagliate ed assunte come proprie le predette determinazioni;
A voti unanimi, espressi nelle forme di legge;
Delibera

 

1. di approvare il documento “Linee guida per la gestione della documentazione socio-sanitaria degli Enti del Servizio Sociosanitario Lombardo (SSL), a seguito delle modifiche introdotte dalla L.R. n. 23/2015“, Allegato 1, parte integrante del presente atto e in particolare, per quanto attiene ai punti 3 e 4 di detto documento, di prevedere che dal 1° gennaio 2018 le ASST e le ATS si doteranno di un unico protocollo informatico e di un’unica Area Omogenea;
2. di disporre la pubblicazione del presente atto sul sito web della direzione generale welfare e sul BURL per la sua diffusione.

 

Con legge regionale n. 23 dell’ 11 agosto 2015 avente ad oggetto “Evoluzione del sistema sociosanitario lombardo: modifiche al Titolo I e al Titolo II della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di sanità)”, come modificata dalla legge regionale n. 41 del 22 dicembre 2015, è stato profondamente ridisegnato il servizio sociosanitario lombardo prevedendo l’istituzione e la conseguente costituzione, con apposite DD.G.R. attuative, con decorrenza 1° gennaio 2016, di nuovi soggetti giuridici denominati Agenzie di Tutela della Salute (ATS) e Aziende Socio Sanitarie Territoriali (ASST).
A seguito della costituzione dei nuovi soggetti giuridici regionali, di cui alle disposizioni richiamate, al fine di assicurare la continuità tra vecchi e nuovi enti nello svolgimento delle funzioni e nell’erogazione delle prestazioni, la Regione ha fissato il principio generale del subentro dei nuovi enti in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già facenti capo alle ASL e alle AO. Detto subentro, giuridicamente qualificabile come successione (a titolo universale o a titolo particolare), si è realizzato mediante processi di fusione per incorporazione attuati secondo modelli organizzativi e funzionali differenti, attraverso scissioni parziali e conferimenti/acquisizioni di rami e funzioni aziendali afferenti alle preesistenti realtà.
A seguito di tale evoluzione si ritiene opportuno elaborare regole comuni in ordine alla gestione del servizio documentale e del patrimonio archivistico esistente, al fine di definire criteri e modalità di organizzazione del sistema e della ripartizione, tra vecchie e nuove Agenzie/Aziende, delle giacenze documentarie.
In conformità alle Delib.G.R. di costituzione delle ATS e ASST e dei decreti attuativi, con il trasferimento di funzioni ai nuovi Enti vengono contestualmente trasferiti i relativi beni mobili compresi gli archivi sulla base di quanto definito nei paragrafi n. 5, 6 e 7.
L’Ente che acquisisce i documenti è tenuto a conservarli a norma di legge ed a rendere disponibili gli stessi all’Ente cedente, accessibili e consultabili in base alla normativa italiana.
2 GESTIONE ARCHIVI ATS-ASST
Le fattispecie giuridiche coinvolte sono, come da sub allegato 1 Delib.G.R. X/4702 del 29.12.2015:
2.1 CONFERIMENTO DERIVANTE DA SCISSIONE DI TERZI: riguarda solo le ASST.
2.2 SCISSIONE PARZIALE CON CONFERIMENTO DERIVANTE DA SCISSIONE DA TERZI: riguarda solo ASST.
2.3 SCISSIONE PARZIALE (operazione riferibile alle Aziende che operano in sostanziale continuità amministrativa costituite mediante fusione per incorporazione): solo alcune ATS.
2.4 FUSIONE PER INCORPORAZIONE CON SCORPORO DI BENI VERSO AZIENDE ESISTENTI AL 1° GENNAIO 2016 E CONTESTUALE RICEVIMENTO DI BENI DA TERZI A SEGUITO DI SCISSIONE (operazione riferibile alle Aziende costituite mediante fusione per incorporazione e conferimento da scissione): ATS e ASST.
2.5 FUSIONE PER INCORPORAZIONE CON CONTESTUALE RICEVIMENTO DA TERZI A SEGUITO DI SCISSIONE: solo ASST.
2.6 FUSIONE PER INCORPORAZIONE CON SCORPORO DI BENI VERSO AZIENDE ESISTENTI AL 1° GENNAIO 2016 (operazione riferibile alle Aziende costituite mediante fusione per incorporazione e conferimento da scissione): solo ATS.
2.7 COSTITUZIONE AZIENDA BENEFICIARIA DA SCORPORO AZIENDA SCISSA: solo ASST.
3 AREE ORGANIZZATIVE OMOGENEE E SERVIZIO DI GESTIONE DOCUMENTALE
3.1 Nella fattispecie della Scissione parziale di cui ai n. 2.1, 2.2 e 2.3 saranno mantenuti le aree organizzative e i relativi servizi di gestione documentale vigenti al 1 gennaio 2016 e già istituiti sulla base della normativa vigente.
3.2 Nella fattispecie della Fusione per incorporazione di cui al n. 2.4, 2.5 e 2.6 potranno essere mantenuti le aree organizzative e i relativi servizi di gestione documentale vigenti al 1° gennaio 2016, e già istituiti sulla base della normativa vigente, fino al 31/12/2016. A partire dal 01/01/17 si dovrà procedere alla organizzazione di una sola area organizzativa omogenea e di un unico servizio di gestione documentale. Nel caso in cui si vorranno mantenere più aree organizzative omogenee si dovrà procedere all’organizzazione di più servizi di gestione documentale quante sono le AAOO, e istituire il servizio di gestione documentale di coordinamento.
3.3 Nella fattispecie di cui al punto 2.7 verrà costituita una nuova AA OO.
4 PROTOCOLLO INFORMATICO
4.1 Nella fattispecie della Scissione parziale di cui al n. 2.1, 2.2, e 2.3 saranno mantenuti i protocolli informatici vigenti al 1° gennaio 2016 e già funzionanti sulla base della normativa vigente; dovranno essere mandati in conservazione i dati e i documenti ad essi riferibili secondo quanto previsto dalla legge.
4.2 Nella fattispecie della Fusione per incorporazione di cui al n. 2.4, 2.5 e 2.6 potranno essere mantenuti i protocolli informatici vigenti al 1° gennaio 2016, e già funzionanti sulla base della normativa vigente, fino al 31/12/2016; dovranno essere mandati in conservazione i dati e i documenti ad essi riferibili secondo quanto previsto dalla legge. A partire dal 01/01/17 si dovrà procedere all’organizzazione di un unico protocollo informatico; dovranno essere storicizzati e mandati in conservazione i dati, i metadati e i documenti dei protocolli informatici cessati e resi disponibili per la consultazione, secondo quanto previsto dalla legge. Nel caso in cui si vorranno mantenere più protocolli informatici, quante sono le aree organizzative omogenee, si dovrà procedere all’organizzazione di più servizi di gestione documentale quante sono le AAOO e istituire il servizio di gestione documentale di coordinamento; dovranno essere mandati in conservazione i dati, i metadati e i documenti ad essi riferibili secondo quanto previsto dalla legge.
4.3 Nella fattispecie di cui al punto 2.7 verrà costituita un nuovo Protocollo Informatico.
5 DOCUMENTAZIONE ANALOGICA/CARTACEA
Con specifico riguardo alla documentazione cartacea prodotta al 31.12.2015 dalle ASL e dalle AO che conferiscono presidi e funzioni a differenti ASST si forniscono le seguenti indicazioni operative.
5.1 Ciascuna ATS e ASST dovrà preliminarmente procedere ad un censimento della documentazione cartacea esistente (sanitaria, sociosanitaria e amministrativa) e riferita ad affari e procedimenti già conclusi al 31/12/2015 di cui alla nota DG Welfare_ Reddito Autonomia Nota prot. n. G1.2016.0012013 del 06/04/2016 (ad eccezione del materiale documentario già presente in archivio storico – compreso quello prodotto dalle ex USSL – che resta ovviamente di pertinenza delle ATS e delle ASST e cioè tutta la documentazione anteriore al 1975 fatta eccezione di quella al paragrafo n. 5.2.3).
Nella ricognizione dei documenti dovranno essere indicati:
– Ente produttore;
– classificazione secondo titolario vigente (al 31.12.2015) e tempo di conservazione;
– estremi cronologici (dal …al);
– metri lineari;
– luogo di conservazione dei documenti;
– in aggiunta, potranno essere indicati:
– numero delle unità di conservazione (faldoni, scatole, ecc.);
– eventuali annotazioni.
5.2 Il materiale cartaceo, così censito, dovrà essere poi suddiviso in base ai seguenti criteri:
– 5.2.1 documentazione cartacea di archivio relativa a materie/funzioni ASL “conservate” dalle ATS, materiale la cui gestione dovrà ovviamente restare di competenza delle Agenzie;
– 5.2.2 documentazione cartacea di archivio inerente a materie/funzioni trasferite alle ASST: dovrà essere conferita alle ASST quella a partire dal 01/01/1998, mentre quella antecedente il 1° gennaio 1998 sarà conservato a cura dalle ATS;
– 5.2.3 documentazione a conservazione illimitata tra cui quella delle commissioni invalidi ed altre commissioni di medicina legale, Servizio territoriale tossicodipendenza, Noa, Gap (gioco d’azzardo patologico), Vaccinazioni: trasferimento delle intere serie documentarie dagli atti istitutivi fino a tutto il 31 Dicembre 2016 (qualora le funzioni non siano state trasferite già dal 1° gennaio 2016), in attuazione della DG 5513 del 2 agosto 2016 relativa alle Linee Guida Regionali per l’adozione dei piani di organizzazione aziendale strategici delle Agenzie di Tutela della Salute (ATS), delle Aziende Socio Sanitarie Territoriali (ASST), degli IRCCS di diritto pubblico della Regione Lombardia e di AREU.
– 5.2.4 documentazione relativa a immobili che vengono assegnati a un nuovo ente: trasferimento intera documentazione;
– 5.2.5 fascicoli personali relativi a dipendenti assegnati a un nuovo ente: trasferimento dei fascicoli.
5.3 Nell’eventualità in cui una funzione venga esercitata da un ente per conto di un altro (sia ATS per conto di ASST sia ASST per conto di ATS) la titolarità della documentazione è in capo a chi esercita la funzione.
5.4 Una volta condotto il suddetto censimento documentale, le Agenzie/Aziende interessate dovranno attivare ogni necessario confronto con le ASST coinvolte al fine di:
– individuare in maniera definitiva il materiale cartaceo da mantenere/trasferire;
– entro il 30 giugno 2017 regolare i reciproci rapporti inerenti la gestione degli archivi e degli spazi di allocazione/riallocazione dei documenti con le connesse, conseguenti tempistiche e responsabilità (sicurezza, accessi, scarti, ecc.);
– definire eventuali ulteriori accordi di dettaglio (es.: esistenza di documentazione residuale, per la quale non appare opportuno lo scorporo o la cui ripartizione non risulta agevole).
6 GESTIONE DELLE CARTELLE CLINICHE
Tutte le cartelle cliniche prodotte da un presidio di una ex AO che afferisce ad una nuova diversa ASST devono essere trasferite a quest’ultima.
7 ARCHIVI INFORMATICI
Tutti i documenti informatici e le banche dati devono essere trasferiti integralmente ai nuovi enti di competenza sulla base di quanto descritto nei paragrafi 5.2.2 e 5.2.3 e attuato quanto previsto all’articolo 4 e successivi paragrafi. Problematiche particolari relative alla gestione delle banche dati potranno essere gestite con accordi locali nel rispetto delle presenti linee generali.
Gli enti del SSR devono consentire, nel rispetto della legge, l’accesso alle banche dati storicizzate e mandate in conservazione. Entro il 31/12/2016 deve essere aggiornato l’elenco delle banche dati di cui al decreto legge 90/2014 convertito in legge 114/2014.
8 ARCHIVI STORICI
Tutta la documentazione anteriore al 1975 costituisce archivio storico e unitamente a quella delle ex USSL rimarrà in capo agli enti esistenti al 31/12/12015. Per la gestione degli archivi suddetti, salvo quanto previsto ai paragrafi 5.2.3 e 6, si farà riferimento a quanto previsto dal D.Lgs. 42/04 con modalità da concordare caso per caso con la competente Soprintendenza Archivistica e Bibliografica della Lombardia.
9 PROVVEDIMENTI FINALI
A conclusione dell’iter sopra indicato, ciascuna Agenzia/Azienda adotterà un provvedimento formale di presa d’atto delle iniziative adottate e degli elenchi completi del materiale cartaceo e informatico di cui agli articoli n 5-8. Nel medesimo provvedimento dovranno essere altresì specificati -ed adeguatamente motivati- eventuali ed ulteriori accordi di dettaglio, connessi alla gestione degli spazi di giacenza e/o ad altre specifiche questioni.
Rimangono in vigore e integrano le presenti regole tutti i manuali esistenti:
Immagini, suoni e biosegnali: manuale per i percorsi di cura di Regione Lombardia – DG Salute (2015) approvato con Delib.G.R. X n. 3001 del 9 gennaio 2015.
Manuale della Documentazione Sanitaria e Socio Sanitaria di Regione Lombardia -DG Sanità (Febbraio 2013) approvato con Delib.G.R. IX n. 4659 del 9 gennaio 2013.
Manuale della Cartella Clinica di Regione Lombardia – DG Sanità Seconda Edizione approvato con Decreto del Direttore Generale della Sanità di Regione Lombardia del 26 giugno 2008 – n. 6911 “Approvazione del “Manuale della Cartella Clinica” quale standard di riferimento per la compilazione della documentazione sanitaria di qualità” come normativa cogente per tutte le Aziende Sanitarie Lombarde.
Manuale della Cartella Clinica di Regione Lombardia – DG Sanità – 1 edizione (anno di pubblicazione 2001).
 
 

Il Presidente della Giunta Regionale, sulla base dell’istruttoria espletata dalla Sezione Sistemi Informativi e Investimenti in Sanità così come confermata dal Direttore del Dipartimento Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti riferisce quanto segue.
 
Premesso che:
• con deliberazione della Giunta regionale n. 1116 del 4/6/2014 sono state recepite le linee guida nazionali sulla telemedicina, approvate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, nella seduta del 20 Febbraio 2014 (Rep. Atti n. 16 /CSR del 20 Febbraio 2014);
• con la medesima deliberazione della Giunta regionale è stato dato mandato ai Direttori Generali delle Aziende Sanitarie Locali, delle Aziende Ospedaliero Universitarie e degli IRCCS pubblici di attenersi a quanto stabilito dalle suddette linee guida nella organizzazione dei percorsi di cura e di assistenza sanitaria basati sulla telemedicina, promuovendo l’attuazione di tale modalità di erogazione dei servizi sanitari in un’ottica di miglioramento dell’assistenza e di contenimento della spesa;
• come indicato nelle suddette linee guida per “telemedicina” si intende una modalità di erogazione di servizi di assistenza sanitaria, tramite il ricorso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC o ICT) in situazioni in cui il professionista della salute e il paziente (o due professionisti) non si trovano nello stesso luogo fisico;
• le prestazioni erogate in telemedicina non costituiscono di per sé prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto dai livelli essenziali di assistenza (LEA) per cui i servizi in telemedicina sono assimilati a qualunque servizio sanitario diagnostico/terapeutico e, pertanto, rientrano nella cornice di riferimento che norma i processi di assistenza e cura;
• la telemedicina non rappresenta una specialità medica separata e diversa ma è uno strumento che può essere utilizzato per estendere la pratica tradizionale oltre gli spazi fisici abituali, per cui si configura, nel quadro normativo generale, come una diversa modalità di erogazione delle usuali prestazioni sanitarie e socio-sanitarie
• l’erogazione delle prestazioni sanitarie e socio-sanitari in telemedicina può contribuire ad assicurare equità nell’accesso alla cure nelle aree difficilmente raggiungibili (lontane dai grandi centri urbani e dai nodi principali della rete assistenziale) e a realizzare un supporto alla gestione delle cronicità, un canale di accesso all’alta specializzazione, una migliore continuità della cura attraverso il confronto multidisciplinare e un fondamentale ausilio per i servizi di emergenza-urgenza;
 
Rilevato che:
• i servizi di telemedicina, sono classificati, in accordo alle suddette linee guida, nelle seguenti macrocategorie:
a) Telemedicina specialistica: comprende le varie modalità con cui si forniscono servizi medici a distanza all’interno di una specifica disciplina medica e può avvenire tra medico e paziente (televisita) oppure tra medici e altri operatori sanitari (teleconsulto o telecooperazione sanitaria);
b) Telesalute: attiene principalmente al dominio della assistenza primaria e riguarda i sistemi e i servizi che collegano i pazienti, in particolar modo i cronici, con i medici con finalità di diagnosi, monitoraggio, gestione e responsabilizzazione degli stessi assistiti (cosiddetto enpowerment);
c) Teleassistenza: un sistema socio-assistenziale per la presa in carico della persona anziana o fragile a domicilio, tramite la gestione di allarmi, di attivazione dei servizi di emergenza, di chiamate di “supporto” da parte di un centro servizi.
• nella implementazione e nella organizzazione dei servizi di telemedicina è fondamentale definire ed individuare con chiarezza, da un lato, i percorsi clinico assistenziali (PCA) e/o i percorsi diagnostici terapeutici assistenziali (PDTA) in cui si deve operare e, dall’altro, gli attori del processo che le linee guida individuano in:
a) utenti del servizio di telemedicina (assistiti ed operatori sanitari);
b) centro erogatore: la struttura sanitaria che eroga la prestazione a distanza (ad esempio la struttura che effettua la refertazione di un tracciato ecocardiografico o il medico di medicina generale che ha in carico l’assistito);
c) centro servizi: la struttura che ha la responsabilità della gestione della infrastruttura tecnologica per l’erogazione del servizio;
• a seconda del modello organizzativo di gestione del servizio di telemedicina, un unico centro può svolgere sia le funzioni di centro erogatore e centro servizi;
• il centro erogatore, essendo la struttura sanitaria o sociosanitaria che eroga la prestazione, per poter operare nell’alveo del servizio sanitario deve essere accreditato dalla Regione, secondo la vigente normativa in materia di autorizzazione ed accreditamento per la disciplina specialistica (cardiologia, diagnostica per immagini, oftalmologia, diagnostica clinica, ecc.) per la quale si intendono attivare singole prestazioni e/o i percorsi clinici assistenziali integrati;
 
Constatato che:
• nell’alveo della ricognizione effettuata dalle competenti strutture del Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti volta alla compilazione per l’anno 2015 del questionario per la verifica dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficacia nell’utilizzo delle risorse, di cui all’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, è emerso il seguente quadro di implementazione dei percorsi di cura e di assistenza sanitaria basati sulla telemedicina:
a) esistenza di un solo servizio di telemedicina diffuso su scala regionale, rappresentato dal servizio telecardiologia nell’emergenza/urgenza regionale, attualmente gestito dall’Azienda Ospedaliero-Universitaria Consorziale Policlinico di Bari — Giovanni XXIII, in accordo a quanto stabilito dalla DGR n. 585/2014, implementato a bordo di tutti i mezzi mobili del 118 di Puglia ed in fase di integrazione con il sistema informativo regionale del 118, gestito direttamente dalla Regione Puglia, nell’ambito dell’intervento di digitalizzazione della scheda paziente e di preallertamento informatico delle strutture di accettazione d’urgenza (pronto soccorso);
b) presenza di esperienze aziendali di servizi di telemedicina, in particolare per la gestione dei pazienti cronici (quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, il monitoraggio di pazienti con scompenso cardiaco, BPCO e diabete, nelle ASL di Bari e di Brindisi, e di telecardiologia territoriale presso gli studi dei medici di base nella ASL BT), che per la loro dimensione assoluta (numero di assistiti presi in carico) e per la copertura del target (percentuale di utenti seguiti rispetto al totale di utenti affetti dalla patologia oggetto del servizio nel territorio di interesse) assumono una dimensione ancora di tipo sperimentale e non di sistema, limitata a ristretti ambiti territoriali;
• a tali progetti si sono affiancate, nel corso degli anni, iniziative pilota che, basandosi anche sull’utilizzo di sistemi di telemedicina, hanno promosso la presa in carico integrata e la continuità delle cure dei pazienti cronici (a titolo esemplificativo il “Care Puglia” di ARES Puglia nell’ambito dei progetti “Nardino” e “Leonardo”), oltre che progetti di innovazione nell’ambito di bandi “LivingLabs” e “Smart Health 2.0”, limitati a contesti ristretti dal punto di vista dell’estensione territoriale e del numero di soggetti presi in carico;
• nel Piano Operativo FESR/FSE (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale/ Fondo Sociale Europeo) 2014/2020 della Regione Puglia, nell’alveo dell’azione 9.12, sono ricomprese attività di “potenziamento delle dotazioni tecnologiche nei presidi sanitari di riferimento per i Distretti sociosanitari, a titolarità pubblica per le attività di diagnostica specialistica e di chirurgia ambulatoriale, per l’ammodernamento della rete dei punti di raccolta sangue, per il potenziamento delle prestazioni erogate con l’ausilio di telemedicina nell’ambito di percorsi domiciliari sanitari e sociosanitari, nonché tecnologie di diagnosi e cura per il potenziamento dell’integrazione ospedale-territorio;”
• a seguito della prima ricognizione di progetti ammissibili a valere sulle risorse del PO FESR 2014/2010, le Aziende Sanitarie Locali hanno proposto la realizzazione di sistemi e servizi di telemedicina finalizzati al potenziamento delle strutture territoriali atte all’assistenza alla persona quale alternativa al ricovero, con la realizzazione di sistemi in rete per cure domiciliari con telemonitoraggio, teleconsulto e teleassistenza per pazienti con patologie cardiache e respiratorie al fine di garantire la continuità di cure in regime di deospedalizzazione e sistemi integrati di telemedicina con particolare riferimento alle aree interne;
• ai sensi dell’art.12 della legge 17 dicembre 2012, n. 221, di conversione del decreto legge. 18 ottobre 2012, n. 179 e dal DPCM n. 178/2015 recante “Regolamento in materia di fascicolo sanitario elettronico” e secondo quanto autorizzato dalla Giunta regionale con provvedimento n. 231/2016, dal 18 maggio u.s. è in linea il sistema di fascicolo sanitario elettronico della Regione Puglia, che realizzando il collegamento telematico dei medici e delle strutture sanitarie può costituire ulteriore fattore abilitante per la diffusione di servizi di telemedicina su scala regionale, con particolare riferimento alla integrazione ospedale/territorio;
• il fascicolo sanitario elettronico, attivato ed alimentato con il consenso libero ed informato dell’assistito, rappresenta l’infrastruttura principale per assicurare e favorire la circolazione e la condivisione delle informazioni tra i vari attori dei processi sanitari ed assistenziali al fine di assicurare la presa in carico e la continuità delle cure;
• le iniziative di telemedicina non possono essere avulse e scollegate con dal sistema di FSE — Sistema Informativo Sanitario Territoriale (SIST Puglia), a cui sono già collegati, anche per al ricetta dematerializzata, tutti i circa 4000 medici di medicina generale e pediatri di libera scelta della regione, le oltre 1000 farmacie territoriali e le strutture specialistiche pubbliche e private accreditate;
• la realizzazione e l’utilizzo della infrastruttura di FSE sono, ai sensi del già citato art. 12 della legge n.221/2012, adempimenti cui le Regioni sono tenute per l’accesso al finanziamento integrativo del fondo sanitario a carico, ai sensi dell’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005;
 
Rilevato che:
• nella Conferenza Stato-Regioni del 7 luglio 2016 è stata sancita l’Intesa tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sul Patto per la sanità digitale di cui all’art. 15, comma 1 dell’Intesa n. 82/CSR del 10 luglio 2014 concernente il nuovo Patto per la Salute per gli anni 2014-2016.;
• il suddetto Patto costituisce il piano strategico unitario e condiviso per il conseguimento degli obiettivi di efficienza, trasparenza e sostenibilità del Servizio Sanitario Nazionale, attraverso l’impiego sistematico dell’innovazione digitale in sanità e individua gli obiettivi strategici da raggiungere, il processo da adottare, gli attori coinvolti, le priorità di azione, la governance e le attività previste;
• tra gli elementi di priorità previsti nel Patto, che saranno declinati in dettaglio a cura della Cabina di Regia NSIS così come individuata all’art.2 dello stesso Patto, vi è quello di identificare ambiti di utilizzo del FSE come facilitatore nella realizzazione di processi integrati territorio — Azienda ed interaziendali quali percorsi PDTA, teleconsulto e telemedicina, raccolta e gestione di dati di salute da medical device; tale aspetto viene letto in chiave strategica come giustificazione e valorizzazione degli investimenti nella realizzazione del FSE;
• inoltre, tra i primi ambiti di sviluppo delle sperimentazioni nell’ambito del suddetto Patto vi sono i servizi di telesalute, quale servizi innovativi di presa in carico del paziente cronico, con trasmissione a distanza di parametri clinici interpretati e gestiti da professionisti sanitari all’interno di un piano assistenziale individuale, ed i servizi di teleconsulto, telerefertazione, telediagnosi, telemonitoraggio, teleriabilitazione e relativa integrazione con il fascicolo sanitario elettronico;
• il Piano Nazionale delle Cronicità, previsto dal patto della Salute 2014/2016, predisposto dal Ministero della Salute ed in fase di approvazione da parte della Conferenza Stato-Regioni, pone particolare attenzione al tema della telemedicina quale strumento per la realizzazione di una modalità di erogazione dell’assistenza sanitaria a rete che integri i vari attori deputati alla presa in carico e all’erogazione delle cure, con particolare riferimento nella integrazione ospedale/territorio e nelle nuove forme di aggregazione dell’assistenza territoriale;
• nel documento “Preliminare di Strategia”, in fase di perfezionamento relativo all’Area Interna “Monti Dauni”, nell’alveo del progetto “Strategia aree interne”, coordinato dal Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, in collaborazione con il Ministero della salute e il MEF, tra le azioni relative all’ambito “Sanità e Welfare” è prevista la riorganizzazione delle attuali modalità di erogazione dell’assistenza territoriale e potenziamento dell’assistenza domiciliare attraverso l’implementazione di modelli innovativi di presa in carico dei pazienti cronici anche con l’ausilio delle tecnologie ICT (sistemi di telemedicina e teleassistenza);
 
Considerato che:
• le linee guida nazionali prevedono, con riferimento al “Modello di governance regionale delle iniziative di telemedicina”, che in ciascuna Regione e Azienda Sanitaria sia assicurato un coordinamento unitario relativamente agli aspetti normativi, organizzativi, economici, clinici/sanitari e tecnologici/infrastrutturali, per coordinare, insieme ai responsabili delle iniziative e agli eventuali stakeholder interessati, il riuso dei modelli adottati e delle buone pratiche, la pianificazione comune, la realizzazione di eventuali infrastrutture interaziendali, e i confronti con le altre Regioni;
• la definizione dei modelli organizzativi e gestionali di telemedicina è fortemente connessa ai PCA o PDTA nei quali i servizi di telemedicina (e le relative soluzioni tecnologiche) devono essere organicamente integrati; a titolo esemplificativo, con particolare riferimento al tema della presa in carico delle cronicità, per il quale assumono particolare rilievo i servizi di telesalute, fortemente connessi al territorio in quanto attinenti principalmente al dominio dell’assistenza primaria con l’auspicabile coinvolgimento dei medici di medicina generale, i centri erogatori possono essere di tipo diffuso sul territorio, anche al fine di assicurare parallelamente il rapporto personale medico-paziente nella forma tradizionale, pur in presenza di modelli organizzativi standard e di eventuali centri servizi centralizzati;
• alla luce di quanto sopra esposto emerge l’esigenza di ottimizzare il coordinamento a livello sovra-aziendale delle iniziative in materia di telemedicina al fine di:
a) definire modelli standard di implementazione dei servizi di telemedicina su scala regionale, al fine di assicurare adeguati livelli di copertura del target, così come definito dalle citate linee guida, tali da assicurare il ritorno degli investimenti e la sostenibilità nel tempo dei progetti;
b) monitorare le iniziative intraprese, specialmente sotto il profilo dell’adozione su larga scala e della sostenibilità nel medio-lungo termine, promuovendo il riuso dei modelli organizzativi e delle soluzioni tecnologiche implementate con successo;
c) assicurare l’integrazione e l’interoperabilità delle soluzioni tecnologiche adottate dai centri servizi con i sistemi informativi sanitari regionali e nazionali ed, in particolare, con la infrastruttura di FSE;
d) assicurare, compatibilmente con le esigenze clinico-sanitarie, l’individuazione di un numero ridotto di centri erogatori, che fungano da centri di riferimento a livello provinciale e, ove possibile, regionale;
e) supportare la definizione delle priorità negli investimenti a valere sulle risorse del PO FESR 2014/2020;
 
Considerato altresì che:
• l’A.O.U. Policlinico di Bari, con il supporto delle competenti strutture del Dipartimento Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti, ha sviluppato conoscenze tecnologiche, organizzative ed assistenziali con ricadute sull’intero territorio della Regione in materia di teleconsulenza cardiologica e di refertazione di ECG da remoto a supporto del sistema del 118 di Puglia;
• l’A.O.U Policlinico di Bari, quale struttura sanitaria di riferimento regionale per diverse discipline specialistiche ed hub di diverse reti di patologia, può rappresentare uno dei centri regionali di riferimento in materia di telemedicina di un costituenda rete integrata, con particolare riferimento alla telemedicina specialistica;
• quanto realizzato dall’A.O.U. Policlinico di Bari può rappresentare la base di un sistema integrato di servizi di telemedicina a forte coordinamento ed impulso regionale ed interconnesso con la infrastruttura di fascicolo sanitario elettronico, che veda la realizzazione di un numero limitato di centri servizi e di modelli organizzativi in un’ottica di utilizzo efficace ed efficiente delle risorse.
Per tutto quanto sopra esposto si propone alla valutazione delle Giunta regionale di:
1. di istituire, in forma sperimentale, un Centro Regionale di Telemedicina per l’erogazione di un servizio quale quello della TeleMedicina specialistica rivolta a patologie acute, croniche ed a situazioni di post-acuzie (TelePatologia, Tele Radiologia, Tele Cardiologia, Tele Pneumologia, Tele Dermatologia, Tele Psichiatria/Tele Psicologia, Tele Neurologia, Tele Emergenza, Tele Riabilitazione, Tele Pediatria), e che in particolare coordini la rete regionale della Sindrome Coronarica Acuta (SCA Stemi/NStemi);
2. di designare Responsabile del Centro Regionale di Telemedicina il Responsabile pro tempore della Cardiologia d’Urgenza e Centro Regionale di Telecardiologia operante nell’area dell’emergenza/urgenza, in servizio presso l’A.O.U.C. Policlinico;
3. di stabilire che per l’incarico di Responsabile del Centro Regionale di Telemedicina non siano previsti compensi, poiché attività espletata ratione officii;
4. di istituire un Coordinamento tecnico regionale delle telemedicina presso il Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti con compiti di:
a) individuazione degli ambiti prioritari di applicazione, delle tipologie di servizi, delle prestazioni e dei percorsi di cura su cui concentrare gli investimenti in telemedicina;
b) definizione dei modelli condivisi a livello interaziendale di erogazione dei servizi di telemedicina, correlati alla implementazione delle reti di patologia;
c) valutazione dei progetti aziendali di implementazione dei servizi di telemedicina;
5. di stabilire che il suddetto Coordinamento è composto da:
a) il Direttore pro tempore del Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti, con compiti di coordinamento amministrativo, con funzioni di raccordo con le Policy regionali in materia sanitaria;
b) il Commissario straordinario pro tempore dell’Agenzia Regionale Sanitaria (ARES), ovvero il Direttore Generale pro tempore dell’Agenzia Regionale per la Salute ed il Sociale (ARESS) a completamento del processo di riorganizzazione delle Agenzie strategiche, previsto dal nuovo modello organizzativo regionale denominato “MAIA”, con funzioni di raccordo con la “Smart Specialization Strategy” da definirsi nell’ambito della mission dell’Agenzia;
c) il Responsabile del Centro Regionale di Telecardiologia emergenze e urgenze con funzione di Responsabile tecnico-scientifico;
6. di attribuire le funzioni di Segretariato tecnico-amministrativo del Coordinamento al dirigente protempore della Sezione Strategie e Governo dell’Offerta;
7. di stabilire che il suddetto Coordinamento possa avvalersi del supporto di personale delle Aziende sanitarie e dell’ARES/ARESS in possesso di particolari competenze in materia di Health Technology Assessment (HTA) e di definizione dei PCA e/o PDTA;
8. di dare atto che la eventuale partecipazione consultiva di personale della Regione Puglia, delle Aziende pubbliche del SSR e dell’ARES/ARESS al Coordinamento è a titolo gratuito, in quanto la stessa è espletata ratione officii;
9. di dare mandato al Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico di Bari di proporre al suddetto Coordinamento, entro centoventi giorni dalla notifica del presente provvedimento, sulla base dell’esperienza già acquisita, nell’ottica di promuovere il riuso e la diffusione di modelli organizzativi già sperimentati, un progetto di implementazione di un centro regionale per i servizi di telemedicina specialistica, comprensivo di valutazione economica, analisi costo/efficacia e relativo modello organizzativo secondo le linee guida nazionali, al fine di verificarne la sostenibilità nel medio-lungo termine in un’ottica di ottimizzazione delle risorse, salvaguardia degli investimenti ed accelerazione della messa in esercizio dei servizi;
10. autorizzare, nelle more della redazione e della approvazione del suddetto progetto, il Responsabile del Centro Regionale di Telecardiologia emergenze e urgenze ad avviare sperimentalmente servizi di telecardiologia in percorsi clinico assistenziali ulteriori rispetto al contesto della emergenza-urgenza sanitaria;
11. dare atto che le risorse finanziare per assicurare il funzionamento del centro regionale per i servizi di telemedicina specialistica presso l’AOU Policlinico di Bari saranno appostate nel Documento di Indirizzo Economico e Funzionale (DIEF) del SSR sulla base delle risultanze della suddetta progettazione;
12. disporre a cura della Sezione regionale proponente che le Aziende Sanitarie Locali, le Aziende Ospedaliero Universitarie e gli IRCCS pubblici trasmettano al suddetto Coordinamento i propri progetti di telemedicina ai fini della preventiva valutazione della coerenza con la programmazione regionale, della convergenza degli investimenti, della sostenibilità economica e della integrazione con i sistemi informativi sanitari regionali, con particolare riferimento al progetto di fascicolo sanitario elettronico;
13. stabilire che presso ciascuna Azienda pubblica del SSR sia individuato un referente unico delle telemedicina con funzioni di raccordo con il Coordinamento regionale;
SEZIONE COPERTURA FINANZIARIA COPERTURA FINANZIARIA ai sensi del D. Lgs. n. 118/2011 e ss.mm.ii.
La presente deliberazione non comporta implicazioni di natura finanziaria sia di entrata che di spesa e dalla stessa non deriva alcun onere a carico del bilancio regionale.
Il presente schema di provvedimento viene sottoposto all’esame della Giunta Regionale ai sensi dell’art.4, comma 4, lett. a) della L.R. n.7/97.
Il Presidente, sulla base delle risultanze istruttorie come innanzi illustrate, propone alla Giunta regionale l’adozione del conseguente atto finale.

• Udita la relazione e la conseguente proposta del Presidente della Giunta Regionale;
• Viste le sottoscrizioni poste in calce al presente provvedimento;
• A voti unanimi espressi nei modi di legge

1. di istituire, in forma sperimentale, un Centro Regionale di Telemedicina per l’erogazione di un servizio quale quello della TeleMedicina specialistica rivolta a patologie acute, croniche ed a situazioni di post-acuzie (TelePatologia, Tele Radiologia, Tele Cardiologia, Tele Pneumologia, Tele Dermatologia, Tele Psichiatria/Tele Psicologia, Tele Neurologia, Tele Emergenza, Tele Riabilitazione, Tele Pediatria), e che in particolare coordini la rete regionale della Sindrome Coronarica Acuta (SCA Stemi/NStemi);
2. di designare Responsabile del Centro Regionale di Telemedicina il Responsabile pro tempore della Cardiologia d’Urgenza e Centro Regionale di Telecardiologia operante nell’area dell’emergenza/urgenza, in servizio presso l’A.O.U.C. Policlinico;
3. di stabilire che per l’incarico di Responsabile del Centro Regionale di Telemedicina non siano previsti compensi, poiché attività espletata ratione officii;
4. di istituire un Coordinamento tecnico regionale delle telemedicina presso il Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti con compiti di:
a) individuazione degli ambiti prioritari di applicazione, delle tipologie di servizi, delle prestazioni e dei percorsi di cura su cui concentrare gli investimenti in telemedicina;
b) definizione dei modelli condivisi a livello interaziendale di erogazione dei servizi di telemedicina, correlati alla implementazione delle reti di patologia;
c) valutazione dei progetti aziendali di implementazione dei servizi di telemedicina;
5. di stabilire che il suddetto Coordinamento è composto da:
a) il Direttore pro tempore del Dipartimento della Promozione della Salute, del Benessere Sociale e dello Sport per Tutti, con compiti di coordinamento amministrativo, con funzioni di raccordo con le Policy regionali in materia sanitaria;
b) il Commissario straordinario pro tempore dell’Agenzia Regionale Sanitaria (ARES), ovvero il Direttore Generale pro tempore dell’Agenzia Regionale per la Salute ed il Sociale (ARESS) a completamento del processo di riorganizzazione delle Agenzie strategiche, previsto dal nuovo modello organizzativo regionale denominato “MAIA”, con funzioni di raccordo con la “Smart Specialization Strategy” da definirsi nell’ambito della mission dell’Agenzia;
c) il Responsabile del Centro Regionale di Telecardiologia emergenze e urgenze con funzione di Responsabile tecnico-scientifico;
6. di attribuire le funzioni di Segretariato tecnico-amministrativo del Coordinamento al dirigente protempore della Sezione Strategie e Governo dell’Offerta;
7. di stabilire che il suddetto Coordinamento possa avvalersi del supporto di personale delle Aziende sanitarie e dell’ARES/ARESS in possesso di particolari competenze in materia di Health Technology Assessment (HTA) e di definizione dei PCA e/o PDTA;
8. di dare atto che la eventuale partecipazione consultiva di personale della Regione Puglia, delle Aziende pubbliche del SSR e dell’ARES/ARESS al Coordinamento è a titolo gratuito, in quanto la stessa è espletata ratione officii;
9. di dare mandato al Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico di Bari di proporre al suddetto Coordinamento, entro centoventi giorni dalla notifica del presente provvedimento, sulla base dell’esperienza già acquisita, nell’ottica di promuovere il riuso e la diffusione di modelli organizzativi già sperimentati, un progetto di implementazione di un centro regionale per i servizi di telemedicina specialistica, comprensivo di valutazione economica, analisi costo/efficacia e relativo modello organizzativo secondo le linee guida nazionali, al fine di verificarne la sostenibilità nel medio-lungo termine in un’ottica di ottimizzazione delle risorse, salvaguardia degli investimenti ed accelerazione della messa in esercizio dei servizi;
10. autorizzare, nelle more della redazione e della approvazione del suddetto progetto il responsabile del centro Regionale di telecardiologia emergenze e urgenze ad avviare sperimentalmente servizi di telecardiologia in percorsi clinico assistenziali ulteriori rispetto al contesto della emergenza-urgenza sanitaria;
11. dare atto che le risorse finanziare per assicurare il funzionamento del centro regionale per i servizi di telemedicina specialistica presso l’AOU Policlinico di Bari saranno appostate nel Documento di Indirizzo Economico e Funzionale (DIEF) del SSR sulla base delle risultanze della suddetta progettazione;
12. disporre a cura della Sezione Regionale proponente che le Aziende Sanitarie Locali, le Aziende Ospedaliero Universitarie e gli IRCCS pubblici trasmettano al suddetto Coordinamento i propri progetti di telemedicina ai fini della preventiva valutazione della coerenza con la programmazione regionale, della convergenza degli investimenti, della sostenibilità economica e della integrazione con i sistemi informativi sanitari regionali, con particolare riferimento al progetto di fascicolo sanitario elettronico;
13. stabilire che presso ciascuna Azienda pubblica del SSR sia individuato un referente unico delle telemedicina con funzioni di raccordo con il Coordinamento regionale;
14. disporre la pubblicazione del presente provvedimento sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia.
 

                   Il segretario della Giunta                                                                     Il Presidente della Giunta
                    dott.a Carmela Moretti                                                                          dott. Michele Emiliano