La circolare 3487/C del Ministero dell’industria del 1° giugno 2000, avente per oggetto il decreto legislativo 114/98 che disciplina la “vendita dei beni tramite mezzo elettronico,(commercio elettronico)” rappresenta un argomento di grande interesse non solo per gli operatori commerciali che sono interessati ad avviare una attività di vendita di beni su internet ma anche per gli operatori del diritto.

Recentemente (4 maggio 2000), è stata approvata la Direttiva Comunitaria relativa all’introduzione in Europa di un quadro giuridico comune del commercio elettronico, che rappresenta il primo tentativo a livello comunitario di disciplinare unitariamente la materia del commercio elettronico.

Non a caso, dopo solo un mese, il Ministero dell’industria emana una circolare con lo scopo di fornire indicazioni sulla disciplina che si applica alla vendita di beni on line e dunque al commercio elettronico.

Detta circolare, che riguarda soprattutto la piccola e la media impresa si innesta nel più ampio Programma nazionale di promozione del commercio elettronico che il Ministero dell’industria ha presentato e che è consultabile presso il sito internet dello stesso Ministero all’interno dell’Osservatorio permanente sul commercio elettronico.

Essa rappresenta il primo passo verso la promozione e lo sviluppo del commercio elettronico in Italia ed è rivolta ad agevolare l’utilizzazione di internet per l’affermazione del made in Italy nei mercati globali, proprio come si evince dal titolo della Conferenza dei Ministri delle PMI e dei Ministri dell’Industria ,che si è tenuta nei giorni scorsi a Bologna (12-15 giugno): Migliorare la competitività delle PMI nell’economia globale.

Prima di analizzare il testo della circolare, si precisa che essa riguarda il decreto legislativo n.114 del 1998 che disciplina la vendita di beni tramite mezzo elettronico e che è stata adottata in virtù dell’art. 21 di detto decreto che affida al Ministero dell’Industria un ruolo di promozione e diffusione del commercio elettronico .

Preliminarmente, la circolare chiarisce a quale definizione di “commercio elettronico” si riferisce, precisando che l’oggetto di detto intervento non è la ben più ampia definizione che è stata data nella Comunicazione della Commissione Europea titolata ” Una iniziativa europea in materia di commercio elettronico”.

In base a detta comunicazione per commercio elettronico si intende ” lo svolgimento di attività commerciali e di transazioni per via elettronica e comprende attività diverse quali : la commercializzazione di beni e di servizi per via elettronica; la distribuzione on line di contenuti digitali; l’effettuazione per via elettronica di operazioni finanziare e di Borsa;gli appalti pubblici per via elettronica e altre procedure di tipo transattivo delle Pubbliche Amministrazioni”.

Nella circolare, invece si fa riferimento ad una definizione di commercio elettronico ristretta all’attività di vendita di beni tramite mezzo elettronico.

Il decreto legislativo 114/98 viene individuato come la disciplina di riferimento per regolare il commercio elettronico e pertanto si forniscono, attraverso la circolare, gli strumenti interpretativi per rendere detto decreto idoneo a disciplinare un fenomeno di tale rilievo ed attualità.

La circolare innanzi tutto distingue, in base all’attività commerciale, due tipologie di attività: da una parte la vendita all’ingrosso e dall’altra la vendita al dettaglio (art. 4 comma 1 lettere a, b del Dlgs 114/98).

L’attività commerciale al dettaglio rivolta al consumatore finale, può essere esercitata su aree private in sede fissa, su area pubblica o mediante le forme speciali di vendita indicate all’articolo 4,comma 1, lettera h) del dlgs 114/98.

Per forme speciali di vendita, si intendono anche quelle per mezzo di “apparecchi automatici”, la “vendita per corrispondenza” o tramite “televisione o altri sistemi di comunicazione” e le vendite presso il domicilio dei consumatori.

Il commercio elettronico, ed è questo il nucleo dell’intervento interpretativo del Min. dell’industria, si riconduce nell’ambito della dizione “altri sistemi di comunicazione” e pertanto si ritiene applicabile alla vendita al dettaglio di beni on line, l’articolo 18 del citato decreto.

Ai sensi di detto articolo, coloro che vorranno esercitare tale attività di vendita al dettaglio di beni on line dovranno comunicarlo al Comune.Detta comunicazione dovrà essere fatta al Comune nel quale hanno la residenza, se sono persone fisiche,mentre nel caso di società, al Comune dove è sita la sede legale.

L’attività può essere iniziata solo decorsi 30 giorni dal ricevimento della comunicazione di cui sopra ed in detta comunicazione dovranno essere indicati il possesso dei requisiti per l’esercizio dell’attività,nonché il settore merceologico di attività (salvo ulteriori requisiti specifici di professionalità nel caso di attività relativa al settore alimentare).

Inoltre si fa divieto di inviare prodotti al consumatore se non a seguito di specifica richiesta, ed allo stesso tempo si consente l’invio di campioni di prodotti o di omaggi al consumatore solo se non vi siano spese e vincoli a carico del medesimo.

Infine, transitoriamente, si consente che detta comunicazione, fino al momento in cui sarà pronta la modulistica, possa essere fatta in forma libera.

Per quanto concerne le sanzioni, l’articolo 18 del dlgs 114/98 richiama l’art. 22 comma 1, del medesimo decreto n. 114, che dispone che la violazione delle disposizioni in parola è punita con una sanzione amministrativa che va da £. 5.000.000 a £. 30.000.000.

Dunque, si può facilmente comprendere quanto sia importante il ruolo che la Pubblica Amministrazione deve svolgere per la promozione dell’informazione e della conoscenza di dette disposizioni normative.

La circolare che ha ad oggetto anche la vendita all’ingrosso, non pone l’obbligo di comunicazione al Comune anche a carico del venditore all’ingrosso, per il quale,invece, è sufficiente l’iscrizione al Registro delle imprese. Questi,all’atto dell’iscrizione al Registro delle imprese dovrà solo dichiarare il possesso dei requisiti morali e professionali.

Nella parte finale della circolare, si prende in considerazione anche l’ipotesi che lo stesso soggetto svolga entrambe le attività (vendita al dettaglio ed all’ingrosso) utilizzando un solo sito internet.

La circolare in oggetto, stabilisce che l’operatore ha facoltà di utilizzare lo stesso sito internet, purché vi siano due sezioni nettamente separate e purché il consumatore sia messo in condizioni di individuare chiaramente le zone del sito in cui si svolge la vendita al dettaglio da quelle in cui si svolge la vendita all’ingrosso.

Inoltre,precisa la circolare, sono esclusi dall’ambito di applicazione della normativa prevista dal dlgs. 114/98 gli intermediari, gli agenti di commercio, o gli agenti di affari in mediazione.

In conclusione, si precisa che non rientrano nella disciplina in parola, coloro che, sia quali dettaglianti che quali grossisti, non sono in possesso di una organizzazione di carattere professionale, ma che esercitano dette attività in maniera meramente occasionale, fatte salve le diverse indicazioni contenute nella legislazione fiscale.

A mio modesto avviso, è di grande importanza l’integrazione della disciplina del dlgs 114/98 con il dlgs 50/92 ( in tema di contratti negoziati fuori dai locali commerciali) ed il richiamo al decreto legislativo n. 185 /1999 recante l’attuazione della direttiva 97/7/CE sulla protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza.

I principi che sono alla base della tutela del consumatore sono giustamente richiamati per evidenziare che se da una parte, ex art. 21 del dlgs 144/98, l’Amministrazione deve sviluppare azioni rivolte a sostenere una crescita equilibrata, a favorire campagne di informazione e apprendimento per gli operatori del settore, incentivare l’uso di strumenti atti a garantire l’affidabilità degli operatori al fine di migliorare la competitività complessiva delle imprese, soprattutto piccole e medie (che sono la maggioranza in Italia), dall’altra, tutto ciò, non deve avvenire a spese del consumatore, il quale deve essere garantito dalle norme in tema di informazione, di recesso, di clausole vessatorie,di tutela della privacy ed in generale dall’ordinamento giuridico interno,comunitario ed internazionale.

Dott. Sirio Giametta

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Nota a circolare del Ministero dell’Industria 1° giugno 2000 n. 3487/C avente per oggetto il Dlgs. 31 marzo 1998 n.114; per il testo della circolare – formato .pdf – clicca qui

Note

L'articolo Commercio elettronico: procedura semplificata per l’avvio di attività di vendita di beni on line. proviene da Giustamm.

Sommario: Par. I. La norma di riferimento. Par. II. Il carattere derogatorio e di stretta interpretazione delle situazioni che consentono la deroga. Par. III. Il concetto di economia prevalentemente tursitica Par. IV L’ambito territoriale della deroga. Par. V. Le competenze dei Comuni in materia commerciale e turistica. Par. VI Il convenzionamento tra Comuni. Par. VII Il caso della legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62.

Par. I. La norma di riferimento. L’articolo 12 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 prevede che “nei comuni ad economia prevalentemente turistica, nelle città d’arte o nelle zone del territorio dei medesimi, gli esercenti determinano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva disposta dall’articolo 11” del decreto.

L’individuazione dei Comuni, delle città e delle zone è demandata alle Regioni, che debbono altresì determinare i periodi di maggiore afflusso turistico nei quali gli esercenti possono avvalersi della facoltà. L’individuazione dovrà avvenire “anche su proposta dei Comuni interessati e sentite le organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti”.

Par. II. Il carattere derogatorio e di stretta interpretazione delle situazioni che consentono la deroga. La facoltà di apertura domenicale e festiva costituisce una deroga alla regola della chiusura e la norma dalla quale deriva, in conseguenza del carattere eccezionale, è di stretta interpretazione. Essa risulta correlata alla prevalenza dell’economia turistica od al riconoscimento della qualità di città d’arte e quindi ancorata a fatti aventi propria autonoma giuridica rilevanza. Si tratta di situazioni particolari riconosciute meritevoli dall’ordinamento di un trattamento differenziato che fanno riferimento a peculiarità effettive di alcune parti del territorio nazionale. Le Regioni sono tenute, infatti, non solo ad individuare i Comuni, le città d’arte o le loro zone ma anche, e congiuntamente, a stabilire “i periodi di maggiore afflusso turistico” nei quali è possibile l’esercizio della facoltà di apertura domenicale e festiva.

La tecnica legislativa utilizzata “aggancia” il regime derogatorio alle situazioni prescritte nel decreto. Si tratta di una valutazione già compiuta dal legislatore nazionale, senza che residui, a riguardo, alcun margine di valutazione in capo al legislatore regionale, al quale compete solamente il compito dell’individuazione dei fattori o degli indicatori che concorrono alla configurazione delle suddette situazioni. Queste comporteranno automaticamente, ope legis, una volta riconosciutane la sussitenza, l’effetto previsto. Tale operazione richiede sicuramente l’esercizio di discrezionalità tecnica, che risulta però sufficientemente circoscritta dal perseguimento delle finalità alle quali è intesa.

Nel decreto legislativo 114/98 i casi espressamente previsti sono di stretta interpretazione ma la ricorrenza di uno o più degli stessi casi non solo giustifica il riconoscimento del regime derogatorio ma lo rende addirittura dovuto, in tutte le Regioni dello Stato, in quanto realizza il contemperamento tra opposti interessi previsto nella legge. Si tratta ora di determinare quali siano questi casi.

Par. III Il concetto di economia prevalentemente turistica. Ai fini della deroga agli orari ed alla chiusura domenicale e festiva non rileva l’oggettivo interesse turistico del comune o della zona (per la presenza di bellezze naturali, paesaggistiche o culturali o di altre significative particolarità che la rendono richiamo per un notevole numero di visitatori), ma l’aspetto economico, altrettanto oggettivo, che dal flusso turistico deriva. E’ necessario che l’economia locale si fondi in modo prevalente sul turismo ma non è affatto necessario che la prevalenza sia determinata dall’interesse turistico del luogo. Un certo Comune può essere meta di numerosi visitatori senza che ciò comporti necessariamente effetti prevalenti sull’economia locale, basata invece essenzialmente, ad esempio, sull’industria. Non potrebbe pertanto fruire della deroga dell’articolo 12 del d. lgs. 114/98. Il Comune che, al contrario, non possedesse alcun sito o zona di interesse turistico ma fosse un luogo di transito e sosta per i visitatori diretti altrove avrebbe pieno titolo ad essere individuato dalla Regione laddove tale situazione determinasse lo sviluppo di attività economiche prevalenti.

La norma di legge che consente il regime derogatorio persegue la finalità di tutelare l’economia complessiva di quei Comuni o di quelle zone che si fondano essenzialmente su un’economia di tipo turistico ed è pertanto coerentemente circoscritta ai “periodi di maggiore afflusso” (afflusso che si caratterizza per la qualità di turisti dei soggetti che lo determinano, a prescindere dalla destinazione finale).

Le Regioni sono chiamate a compiere una valutazione mediante la formulazione di un giudizio di relazione che esige il compimento della comparazione tra l’economia complessiva dell’ente e quella connessa al turismo. Si tratta di una valutazione in fatto che ammette un esercizio di discrezionalità piuttosto ridotto.

La legge sembrerebbe richiedere il carattere prevalente dell’economia solamente con riferimento ai Comuni e non invece alle città d’arte ed alle loro zone. Ciò, presumibilmente, perchè in tali casi il riconoscimento della facoltà di apertura ha la finalità di fornire all’utenza maggiori servizi, prescindendo dalla considerazione delle esigenze economiche della città. E’ doveroso osservare in proposito, tuttavia, che anche la deroga riferita ai Comuni, nel quale ha un ruolo prevalente la considerazione dell’aspetto economico, riesce ad assicurare, seppure indirettamente, le esigenze dell’utenza.

Par. IV. L’ambito territoriale della deroga. L’articolo 12 del decreto legislativo 114/98 pone la deroga in rapporto alla ricorrenza alternativa di tre differenti situazioni territoriali:

1) Comuni;

2) Città d’arte;

3) Zone del territorio dei medesimi Comuni e (sembra di capire), delle medesime città;

La deroga è riferita ad un ambito territoriale ben individuato coincidente con quello comunale o con “zone” altrimenti determinate. E’ in relazione alle attività produttive che si svolgono all’interno di tale territorio che deve essere verificata la prevalenza dell’economia turistica.

Il turismo, secondo la definizione datane dal vocabolario Zanichelli (dodicesima edizione), è l’”attività consistente nel fare gite, escursioni, viaggi, per svago o a scopo istruttivo”. L’interesse che determina tale attività può essere il più vario e non conosce limitazioni territoriali connesse alla circoscrizione dei singoli Comuni. Le “zone” e le “città d’arte”, alle quali fa riferimento la normativa, costituiscono il territorio rilevante turisticamente sotto il profilo economico o delle attrazioni presenti. E’ evidente che la zona può coincidere con la circoscrizionale territoriale comunale, può essere compresa al suo interno ma può anche essere molto estesa e riguardare contemporaneamente più Comuni.

Si tratta di capire l’esatto significato del riferimento normativo ai Comuni in rapporto alle zone, in modo da poter trarre le dovute conseguenze in ordine a queste ultime ed alla loro possibile estensione. La formulazione del decreto non è, infatti, a riguardo molto chiara.

Par. V. Le competenze dei Comuni in materia commerciale e turistica. I Comuni sono titolari di numerossisime competenze in materia commerciale. Limitando la considerazione alle norme del d.lgs. qui in esame, l’articolo 11, comma I, conferisce loro il compito di emanare i criteri per la disciplina degli orari di apertura e chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio “in esecuzione di quanto disposto dall’articolo 36, comma III, della legge 8 giugno 1990, n. 142“. Il commma IV gli attribuisce la competenza in ordine alla determinazione dei casi di chiusura infrasettimanale per metà giornata mentre il successivo comma V quella all’individuazione dei giorni e delle zone del territorio “nei quali gli esercenti possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva”, giorni che “comprendono comunque quelli del mese di dicembre, nonché ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri mesi dell’anno”. L’articolo 12, comma II, dispone che “le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti, possono definire accordi da sottoporre al Sindaco per l’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 36, comma III, della legge 8 giugno 1990, n. 142”.

L’articolo 36 della legge 142/90, alla quale sono riconducibili gran parte dei compiti attribuiti al Comune dal d. lgs. 114/98, prevede che “il Sindaco cooordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici” (questo il testo risultante dalla riformulazione introdotta dalla legge 265/99).

Ciascun Comune può esercitare le competenze in materia commerciale esclusivamente all’interno del proprio territorio ed in relazione agli esercizi in esso compresi, non potendo, ad esempio, legittimamente determinare l’obbligo di chiusura infrasettimanale o individuare i giorni nei quali è consentita la deroga all’obbligo di chiusura domenicale festiva ai sensi, rispettivamente, dei commi IV e V dell’articolo 11 con riferimento ai negozianti del Comune limitrofo.

Il riferimento del decreto legislativo ai Comuni non è operato solamente perchè si tratta degli enti territoriali di più ridotta dimensione (rispetto alle Province ed alle Regioni), che esprimono realtà generalmente omogenee sotto il profilo sociale, culturale ed economico e che consentono una agevole individuazione delle zone senza dover ricorrere a difficoltose quanto improbabili perimetrazioni del territorio nazionale, ma anche e sopratutto perchè sono titolari di importanti competenze di indirizzo e controllo in materia turistica e soprattutto commerciale. E’ in funzione dell’esercizio delle suddette competenze e della posizione qualificata così rivestita che il decreto gli assegna un ruolo di particolare rilievo nell’individuazione delle zone e delle città d’arte. Le Regioni, infatti, ai sensi dell’articolo 12, comma I, compiono l’individuazione “anche su proposta dei Comuni interessati”, che hanno cioè interesse a vedere riconosciuta formalmente la loro qualità (ma l’utilizzo del termine “anche” induce a ritenere che le Regioni possano provvedere autonamente all’individuazione, in coerenza con il carattere dovuto della deroga al ricorrere delle situazioni prescritte).

Si tratta di una posizione differenziata e di notevole maggiore peso rispetto a quella delle organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti, che, in base alla lettera del decreto debbono essere semplicemente “sentite” (così come i Comuni debbono “sentire” gli stessi organismi per l’esercizio delle funzioni di cui agli articoli 11 e 12). Il Comune, in quanto a diretto contatto con la realtà economica locale ed a motivo delle finalità istituzionali attribuitigli (in base all’articolo 2 della legge 142/90 “è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”), è il soggetto più qualificato alla formulazione della “proposta”. Questa potrà essere disattesa solo in caso di assenza dei presupposti richiesti per l’accoglimento. E’ evidente che ciascun Comune, in conseguenza del carattere territoriale, potrà esprimersi esclusivamente con riferimento al proprio territorio.

La zona caratterizzata dall’economia prevalentemente turistica e la città d’arte sono ricondotte dal decreto ai singoli Comuni in ragione sia della formulazione della proposta sia delle conseguenze che dal riconoscimento di tali caratteri derivano in ordine all’assolvimento delle suddette competenze istituzionali, le quali, in riferimento ad una medesima zona, debbono essere esercitate unitariamente e non possono essere ripartite o frazionate. Sotto questa prospettiva le zone potranno coincidere con la circoscrizione comunale od avere una dimensione minore, ma non superiore.

Quanto sopra nulla toglie alla possibilità del riconoscimento di zone riguardanti più Comuni mediante l’adozione di mezzi che consentano di far coincidere il rilievo economico e burocratico di un determinato territorio.

Par. VI. Il convenzionamento tra Comuni. La grandissima parte dei Comuni italiani è di dimensioni demografiche e territoriali piccole o piccolissime. Il riconoscimento di una maggiore e più qualificata autonomia agli enti locali ad opera delle recenti leggi ha comportato l’incentivazione e la previsione di nuove forme per l’esercizio associato e coordinato delle funzioni e dei servizi in modo da rendere possibile la piena fruizione dell’autonomia conferita. A quest’ultimo scopo sono infatti necessarie risorse finanziarie, materiali, tecniche ed umane di cui spesso gli enti non dispongono nè possono disporre. Il convenzionamento e le altre forme associative costituiscono una delle soluzioni per ovviare a tali esigenze.

Se si ritiene che il decreto legislativo 114/98 ponga il riconoscimento dell’economia prevalentemente turistica in rapporto al singolo Comune in ragione delle competenze in materia di turismo e di commercio (con particolare riferimento a quelle previste dall’articolo 36, comma III, della legge 142/90), in quanto non suscettibili di esercizio frazionato, il convenzionamento tra più Comuni per l’esercizio di quelle medesime competenze con riferimento ad una zona sovracomunale comporterà il rilievo unitario di quest’ultima. Tale forma associativa costituisce altresì il presupposto logico e giuridico che consente ai Comuni di formulare la motivata “proposta” prevista dall’articolo 12 del d. lgs. 114/98 in relazione al territorio interessato dal convenzionamento.

La proposta di riconoscimento della deroga dovrà essere presentata congiuntamente dai Comuni convenzionati e le Regioni dovranno riferire i criteri adottati per determinare la ricorrenza di una delle situazioni prescritte al complessivo territorio degli stessi, unitariamente considerato.

Par. VII. Il caso della legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62. La Regione Veneto ha delegato alle Province “l’individuazione dei Comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte o le zone del territorio dei medesimi e i periodi di maggiore afflusso turistico” (riprendendo letteralmente la formulazione utilizzata dall’articolo 12, comma III, del d. lgs. 114/98), stabilendo, allo scopo, modalità e criteri. L’articolo 2 prevede che “possono essere individuati ad economia prevalentemente turistica solo i Comuni situati in territorio montano, litoraneo, lacuale, termale…, con almeno mille e cinquecento posti letto in strutture alberghiere ed extra alberghiere”. Ai fini dell’individuazione i Comuni debbono presentare apposita domanda con allegata idonea documentazione, comprendente dati statistici anche stagionali, riferita agli indicatori stabiliti (quali il rapporto tra la popolazione residente ed il numero delle presenze in esercizi alberghieri ed extra alberghieri; il rapporto tra le imprese turistiche ed i lavoratori in esse occupati con riferimento al totale delle imprese ed al totale degli occupati nel territorio comunale; la presenza di stabilimenti termali o strutture congressuali; il rapporto tra pubblici esercizi e popolazione residente; ecc.). I requisiti dei mille e cinquecento posti letto e della lacualità, della litoraneità, della montanità o della termalità (come definiti dalla legge), sono condizioni necessarie ma non sufficienti, essendo altresì necessaria la valutazione discrezionale positiva da parte della Provincia compiuta sulla base degli indicatori.

La Regione Veneto, con la legge 62/99, ha stabilito i criteri per la determinazione della ricorrenza delle situazioni che giustificano il regime derogatorio in materia di orari degli esercizi commerciali previste dal d. lgs. 114/98. Si tratta di situazioni che, è opportuno ricordarlo, sono stabilite in una fonte normativa di rango primario e che, se ricorrenti, rendono necessario il riconoscimento della facoltà di deroga in quanto connesse al rispetto del principio di eguaglianza, il quale esige un eguale trattamento di situazioni analoghe ed un trattamento differenziato di situazioni diverse. La Regione ha competenza solamente in ordine all’individuazione degli elementi che concorrono alla loro configurazione.

La legge non prende espressamente in considerazione (a differenza di altre normative regionali), l’ipotesi del convenzionamento, riferendosi genericamente ai “Comuni”. Si deve tuttavia ritenere che tale ipotesi sia ugualmente ammessa in quanto discendente direttamente dal decreto legislativo e che i requisiti e gli indicatori debbano essere riferiti, in tale eventualità, al complessivo territorio dei Comuni convenzionati.

La legge regionale ha il pregio di evidenziare le paradossali conseguenze derivanti dall’esclusione della possibilità di convenzionamento. Il Comune lacuale, montaneo o termale piccolo o piccolissimo (come la grandissima parte dei Comuni italiani e della Regione Veneto), che possieda un’economia indubitabilmente ed in larghissima prevalenza basata sul turismo ma che non abbia mille e cinquecento posti letto o che, viceversa, possieda i posti letto richiesti ma non abbia gli altri caratteri (nè le condizioni necessarie per essere qualificato città d’arte o per fruire, in ogni caso, delle altre deroghe poste nella legge), non potrebbe veder riconosciuta la propria qualità, con grave pregiudizio per l’economia locale e per l’utente ed in grave contrasto con la logica e la finalità del decreto legislativo. Potrebbe così verificarsi il caso di alberghi, con capacità ricettiva molto superiore a mille e cinquecento posti letto, situati in un Comune non lacuale nè termale, nè litoraneo, nè montano che ospitano turisti interessati alla visita del vicino comune termale, lacuale, montano o litoraneo che però, a motivo di un terreno allo scopo inidoneo, non possiede strutture ricettive. L’organizzazione turistica prescinde dalla delimitazione dei confini comunali.

A fronte della situazione prospettata il convenzionamento non può costituire un escamotage per l’ottenimento di un beneficio che non compete. Resta fermo, infatti, che la Provincia dovrà valutare in fatto la prevalenza dell’economia turistica applicando gli indicatori allo scopo disposti.

L’interpretazione sistematica della normativa in esame e la considerazione delle possibili paradossali conseguenze determinate da una lettura restrittiva inducono a ritenere che la legge regionale 62/99 non abbia escluso il convenzionamento ma lo abbia anzi, indirettamente, incentivato ed agevolato allo scopo di favorire la crescita economica, turistica e commerciale dei Comuni veneti. E’ utile ricordare, in proposito, che l’articolo 26 bis della legge 142/90 (introdotto dall’articolo 6, comma VI, della legge 265/99), al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, impone alle Regioni l’obbligo di disciplinare “con proprie leggi,…, le forme di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni” ispirandosi al principio fondamentale di favorire il massimo grado di integrazione tra Comuni e che l’eventuale inadempimento è sanzionato con l’intervento sostitutivo del Governo (articolo 6, comma VII, della legge 265/99).

Note

L'articolo L’individuazione dei Comuni e delle loro zone ad economia prevalentemente turistica ai fini della deroga all’obbligo di chiusura domenicale e festiva. proviene da Giustamm.

Il decreto legislativo n. 231/2002 (in G.U. n. 249 del 23 ottobre 2002 n. 249), innestando nell’ordinamento italiano la direttiva comunitaria summenzionata, fa registrare – rispetto ai contratti conclusi dopo l’8 agosto 2002: cfr. art. 11– significativi mutamenti per quanto attiene, in particolare, alla disciplina cui è soggetta una pubblica amministrazione, ove sia debitrice di una somma di denaro a fronte di una controprestazione contrattuale inerente, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi.

Posta la generale regola (art. 3) del rilievo, nel ritardo, della impossibilità non derivante da causa imputabile al debitore, secondo lo schema dell’art. 1218 C.C., si stabiliscono (all’art. 4) alcuni principi, di diritto comune, in base ai quali:

– la corresponsione degli interessi moratori è un diritto del creditore, nel limite generale predetto del ritardo dovuto ad impossibilità imputabile;

– dies interpellat pro homine in una serie di ipotesi, escludenti, di conseguenza, la necessità della messa in mora;

– sono risarcibili anche i costi sostenuti per il recupero delle somme non tempestivamente corrisposte;

– è salva la risarcibilità del maggior danno, nei limiti del ritardo imputabile;

– è sancita la nullità della clausola sulla data o sulle conseguenze del ritardo che risulti gravemente iniqua per il creditore.

Il legislatore, sul punto, determina la più grave forma di invalidità della (sola) clausola contrattuale relativa alla data del pagamento ovvero alle conseguenze del ritardo attraverso una formulazione “elastica” che richiama molteplici elementi empirici, quali, in primo luogo, la prassi commerciale ed altresì la natura della merce ed i servizi oggetto del contratto.

Le prime impressioni che si ricavano dalla lettura di tale articolato, sono le seguenti.

Con il decreto in questione si attua una ulteriore erosione al principio della disciplina speciale per la pubblica amministrazione e la riconduzione dei suoi rapporti debitori in quella del diritto comune.

In particolare, gli anzidetti articoli 3 e 4 pongono due regole generali, che rimuovono tutti i privilegi circa la disciplina dei tempi, luoghi e modalità di richiesta di pagamento di una somma di cui la p.A. sia debitrice.

La previsione della nullità sancita dall’art. 7 involge inoltre una disamina particolarmente penetrante dell’agire dei contraenti e della loro autonomia (singolarmente definita libertà contrattuale nel comma 4 dell’art. 4) che, ove applicata alla amministrazione pubblica, comporta un delicato ed approfondito scrutinio nel “merito” della sua attività contrattuale.

Il richiamo alla “prassi commerciale” lascia poi intendere la necessità, in campo commerciale, della eterointegrazione attraverso fonti normative non scritte che pongono in ulteriore luce la caduta di centralità regolatrice della legge “formale”.

Poiché, infine, si tratta di “lotta” contro i ritardi nei pagamenti, si deve ritenere che il decreto innesti una disciplina che tendenzialmente debba ispirare qualunque oggetto contrattuale e non limitarsi solo a quelli previsti dall’art. 2 comma 1 lettera a).

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Documenti correlati:

DECRETO LEGISLATIVO 9 ottobre 2002, n. 231 (in G.U. n. 249 del 23 ottobre 2002 – in vigore dal 7 novembre 2002) – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

Note

L'articolo Prime notazioni in tema di disposizioni relative al decreto legislativo 9 ottobre 2002 n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. proviene da Giustamm.

Il Comune di Orvieto ha stabilito (nelle norme tecniche di attuazione contenute nel proprio piano comunale delle “medie strutture di vendita”) che più esercizi commerciali, anche siti nello stesso edificio o complesso immobiliare, pure se serviti da parcheggio comune, ed anche se fruitori di spazi condominiali congiuntamente gestiti, non sono qualificabili “centri commerciali” “quando manchino associazioni, consorzi o altri apparati organizzativi tra gli operatori economici”.
In altre parole, secondo il predetto ente locale, per aversi un “centro commerciale” occorre un apparato organizzativo comune che dia unitarietà ad un complesso di singoli esercizi commerciali, al fine di usufruire e beneficiare di rilevanti spazi comuni, quali parcheggi, aree condominiali gestite in comune.
Il Tar Umbria ha ritenuto che tale previsione sia illegittima, in quanto contrastante con l’art. 4, 1° co., lett. g), d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114. La disposizione in esame, infatti, si limita a definire il centro commerciale come “una media o una grande struttura di vendita nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente”.
Ad avviso del collegio, l’ordinamento non richiede, ai fini della configurazione di un “centro commerciale”, un’organizzazione volta alla gestione unitaria del bene globalmente inteso, tramite una forma associativa o consortile. A tal fine è, invece, sufficiente la presenza di una media o grande struttura su cui insistano una pluralità di esercizi commerciali, che usufruiscono di spazi ed infrastrutture comuni.

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V. TAR UMBRIA – Sentenza 15 marzo 2004 n. 111

Note

L'articolo Sulla nozione di centro commerciale proviene da Giustamm.

Una società titolare di un’autorizzazione per l’apertura di centro commerciale interveniva ad adiuvandum in alcuni giudizi vertenti, inter cetera, sulla legittimità di un nulla osta rilasciato da una Regione ad una società terza per la realizzazione di un nuovo centro dello stesso tipo.
L‘interessata prospettava l’intervento come adesivo autonomo (attesa, all’evidenza, la sussistenza di un interesse proprio ed autonomo, rispetto a quello dei ricorrenti, a gravare l’atto in contestazione), osservando che in giurisdizione esclusiva dovrebbero ammettersi tutte le forme di intervento volontario previste dall’art. 105 del codice di procedura civile.
Con la sentenza n.276 del 15 gennaio 2004 la Sezione Seconda Ter del T.A.R. del Lazio, nel riconoscere effettivamente in capo alla società interveniente un interesse proprio, autonomo e primario alla caducazione degli atti impugnati (che avrebbe consentito alla stessa di proporre un proprio ricorso), rileva che proprio la diretta lesione subita per effetto degli atti gravati sarebbe tale da impedire alla stessa di avvalersi del mezzo processuale dell’intervento ad adiuvandum, “se non altro per evitare che possa aggirare la norma relativa ai termini d’impugnazione, essendo l’intervento ammesso in ogni momento del processo pendente”.
Sennonché la sentenza in commento, al fine di temperare tale rigorosa impostazione, recepisce il prevalente orientamento giurisprudenziale in base al quale l’intervento autonomo sarebbe da ammettersi, a condizione che vengano rispettate le norme proprie del ricorso principale, ed in primo luogo quella relativa ai termini (il riferimento è a Consiglio di Stato, Sezione VI, 11 settembre 2002 n. 4606, in Foro amm. – C.d.S., 2002, 2138, secondo cui l’intervento ad adiuvandum, ove sia diretto a tutelare un interesse che il titolare sarebbe stato legittimato a far valere in via principale con autonomo ricorso, va ammesso semprechè sia esperito entro il termine di decadenza nei ricorsi di tipo impugnatorio, ovvero entro il termine di prescrizione qualora si tratti di ricorsi diretti all’accertamento di un diritto soggettivo).
Il Collegio laziale sottolinea tuttavia, quale ulteriore requisito, l’esigenza che vengano rispettate le norme in tema di notifica del ricorso principale; e poiché, nel caso di specie, l’intervento era stato notificato alla società controinteressata non già nella sede legale, come si sarebbe dovuto fare ai fini della proposizione del ricorso, bensì nel domicilio eletto presso i difensori del giudizio pendente, l’intervento è stato dichiarato inammissibile.
Va ricordato, in ordine a questa problematica, l’indirizzo del Consiglio di Stato che considera l’intervento ad adiuvandum proposto da soggetto cointeressato legittimato all’impugnazione principale ammissibile solo se notificato a tutte le parti necessarie e depositato nei termini previsti dall’art. 21 legge TAR. In tal caso l’intervento può infatti essere convertito in ricorso autonomo in virtù del principio di conservazione degli atti processuali (v. per tutte la sentenza della Sezione IV 27 maggio 2002 n.2928).
Al principio di conservazione degli atti processuali ha implicitamente aderito anche il T.A.R. capitolino nella sentenza n.276/2004 qui annotata, ma – ad avviso di chi scrive – con una punta di eccessivo formalismo.
Se, infatti, la parte sostanziale (in questo caso la società controinteressata) dà mandato ad un difensore perché la rappresenti e difenda in giudizio, appare del tutto coerente che gli atti processuali che a quel giudizio attengono, dopo il momento del suo incardinamento, vengano notificati al difensore, a non alla parte personalmente (è appena il caso di precisare, al riguardo che l’intervento adesivo autonomo “convertito” non dà vita ad un ricorso autonomamente rubricato presso le Segreterie dei TAR, ma si inserisce pacificamente nel giudizio già pendente).
Peraltro la regola applicata dalla sentenza in argomento si presenta scarsamente collimante con la disciplina del ricorso incidentale, che pure è una controimpugnazione a tutti gli effetti suscettibile di ampliare il thema decidendum della causa; disciplina che expressis verbis contempla la notifica presso il domicilio eletto (art.37, comma 2, TU Cons. Stato 1054/24

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V. T.A.R. LAZIO, ROMA, SEZ. II Ter – sentenza 15 gennaio 2004 n. 276

Note

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Torna la possibilità di acquistare dal contadino il buon olio extravergine di oliva sfuso.
Il TAR Liguria, con la sentenza che si annota, annulla il D.M. del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali in data 14 novembre 2003 con cui è stata data attuazione in Italia al regolamento (CE) della Commissione n. 1019/2002 del 13 giugno 2002, relativo alle norme di commercializzazione dell’olio di oliva (in GUCE, L 155 del 14 giugno 2002, 27).
L’ordinamento comunitario si preoccupa di disciplinare l’attività di commercializzazione dell’olio di oliva perché trattasi di un prodotto in possesso di qualità organolettiche e nutritive che gli permettono di avere un mercato ad un prezzo relativamente elevato, tenuto conto dei costi di produzione, rispetto alla maggior parte degli altri grassi vegetali. Pertanto, data la peculiarità di questa situazione, il legislatore comunitario detta norme volte ad evitare distorsioni del mercato e a riservare ad alcune soltanto delle varie categorie di olio le denominazioni di origine, che attestano un elevato livello qualitativo e quindi possono dare ragione di prezzi più sostenuti senza perturbare il flusso degli scambi.
In tale prospettiva, il regolamento cit. ha stabilito per la vendita al dettaglio, allo scopo di garantire l’autenticità degli oli di oliva venduti (considerando n. 2), la necessità di imballaggi di dimensioni ridotte (non oltre cinque litri di capacità), provvisti di sistema di chiusura adeguato. A questo si aggiunge la previsione di un regime di etichettatura, finalizzato ovviamente a fornire al consumatore tutte le notizie relative al prodotto.
L’art. 1 del regolamento cit. individua l’ambito di applicazione delle norme in esso contenute con riferimento alla vendita al dettaglio dell’olio, “presentato come tale o incorporato in un prodotto alimentare”. Gli artt. 2 e 3 chiariscono poi il concetto di “presentazione”, che è da intendere nel duplice senso per cui l’olio deve essere venduto al consumatore finale “preimballato in imballaggi della capacità massima di cinque litri” e deve poi essere dotato di etichetta contenente una rilevante quantità di informazioni.
Ebbene: ad avviso del TAR, il riferimento alla presentazione, nel doppio significato sopra indicato, consente di escludere dal campo di applicazione del regolamento cit. quelle modalità di vendita dell’olio di oliva che si realizzano senza alcuna forma di “presentazione” (cioè senza imballaggi ad hoc ed etichette). Per l’appunto, si tratta proprio del caso della vendita diretta del prodotto sfuso, che è notoriamente pratica assai diffusa in Italia.
Questa valutazione della portata del regolamento ha quindi permesso di pronunciare l’annullamento del D.M. applicativo, sulla scorta del fatto che esso si sarebbe fatto portatore di una errata interpretazione del contenuto normativo del provvedimento comunitario. Infatti l’art. 2 del D.M. cit. sancisce senza mezzi termini che “gli oli di oliva commestibili destinati al consumatore finale sono presentati preimballati in recipienti ermeticamente chiusi di capacità massima pari a cinque litri”. Non residuava dunque alcuno spazio per inferire da questa norma la libera vendita al dettaglio dell’olio di oliva sfuso, come invece ha ritenuto di fare il TAR alla luce del regolamento europeo.
A questo punto, il passo più semplice da parte del Collegio ligure è stato quello di delegittimare il D.M. cit., che è stato qualificato come sostanzialmente innovativo (e quindi illegittimo) rispetto alla rilevante normativa comunitaria.
L’operazione ermeneutica che ha condotto il TAR Liguria a pronunciare l’annullamento del D.M. cit. appare invero alquanto ardita, se non altro perché – rimanendo sul campo delle considerazioni meramente giuridiche – non è certamente possibile escludere, alla luce di un’interpretazione sistematica se non letterale del regolamento n. 1019/2002, che il vincolante intento del legislatore comunitario fosse proprio quello di impedire la vendita al dettaglio del prodotto sfuso.
Sempre sul piano squisitamente giuridico, forse il TAR avrebbe dovuto affidare tutta la delicata questione all’intervento della Corte di giustizia, che avrebbe potuto pronunciarsi sulla portata applicativa del regolamento con un provvedimento ex art. 234 trattato CE. O, almeno, avrebbe dovuto evitare la pronuncia della sentenza in forma semplificata, a sancire, ex art. 9, legge 21 luglio 2000 n. 205, una discutibile e quasi paradossale “manifesta fondatezza del ricorso”.

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V. T.A.R. LIGURIA – GENOVA – SEZIONE II – Sentenza 28 gennaio 2004, n. 113

Note

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Con la sentenza in commento, la Sez. III del T.A.R. Lombardia-Milano, accogliendo il ricorso della società interessata ha disposto l’annullamento di un provvedimento del Comune di Milano con il quale, in applicazione dell’art. 4 L.R. della Lombardia n. 45 del 29 aprile 1985, l’Autorità comunale ha negato alla società Publifiere l’organizzazione di manifestazioni fieristiche. La legge regionale richiamata e attualmente abrogata dalla L.R. della Lombardia n. 30 del 2002, statuiva all’art. 4 che “le manifestazioni possono essere organizzate da: a) enti pubblici già riconosciuti…..; b) enti territoriali singoli o associati; c) enti privati legalmente riconosciuti dalla regione, che abbiano l’organizzazione di manifestazioni fieristiche come finalità statutaria esclusiva e non perseguano scopi di lucro; d) associazioni di imprenditori a livello nazionale e loro articolazioni regionali…limitatamente a manifestazioni fieristiche a carattere non periodico”.
Il Collegio, con la pronuncia in commento ha seguito l’orientamento consolidato della giurisprudenza comunitaria, secondo il quale sono contrarie al principio di libera prestazione di servizi, posto dall’ordinamento giuridico dell’Unione Europea, le leggi di uno Stato membro dell’Unione, statuali, regionali o provinciali, che prescrivono un’approvazione oppure un riconoscimento ufficiale per l’esercizio dell’attività di organizzazione di fiere. Costituiscono, ancora, gravi restrizioni alla libera prestazione di servizi, l’obbligo, posto da una norma interna, all’organizzatore di fiere, del possesso di una particolare forma o status giuridico o di esercitare tale attività in via esclusiva, così come il divieto di perseguire uno scopo di lucro. Sono, inoltre, contrarie, oltre che al principio di libera prestazione dei servizi, alla libertà di stabilimento, le norme nazionali che subordinino la designazione degli organi degli enti fieristici all’intervento di autorità pubbliche o di organismi locali di altra natura oppure l’attività di organizzatori di fiere alla presenza, tra i fondatori o soci, di un ente territoriale locale. (cfr. ex multis, Corte Giustizia CE, Sez. V, 15 gennaio 2002, C. 439/99, con la quale la Corte Europea ha condannato la Repubblica italiana per aver mantenuto in vigore, tra gli altri, l’art. 4 L.R. della Lombardia 29 aprile 1980, n. 45).
Il T.A.R. lombardo ha, altresì, confermato il principio per il quale l’istanza risarcitoria, pur astrattamente ammissibile ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, non può essere accolta se l’istante non abbia, in sede giudiziale, dimostrato di aver subito un danno, né abbia quantificato l’entità del pregiudizio (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 2 luglio 2004, n. 1708; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 15 febbraio 2002, n. 1058; Cons. Stato, Sez. V, 21 gennaio 2002, n. 350; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 23 giugno 1999, n. 841).

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V. T.A.R. LOMBARDIA – MILANO – SEZIONE III – Sentenza 25 ottobre 2004 n. 5558

Note

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Le riforme legislative a tutela del consumatore rappresentano una conquista piuttosto recente che si inserisce in un panorama legislativo e giurisprudenziale piuttosto scarno, vago, disorganico ed insufficiente anche sotto un profilo definitorio.
I primi tentativi di codificazione risalgono alla fine degli anni ’80 allorquando l’ansia di recepimento delle direttive comunitarie in materia ha dato luogo ad una superfetazione di provvedimenti disorganici e spesso rimaneggiati per la necessità di adeguare la normativa nazionale a quella comunitaria in continuo divenire.
Con la legge 30 luglio 1998, n. 281 recante la “Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti” successivamente confluito nel d.l.gs. 6 settembre 2005 n. 206 (Codice del Consumo) il legislatore ha provveduto a riordinare e a disciplinare in un unico testo legislativo la materia “in conformità ai principi contenuti nei trattati istitutivi delle Comunità europee e nel trattato sull’Unione europea nonochè nella normativa comunitaria derivata” riconoscendo e garantendo i “diritti fondamentali” dei consumatori la cui violazione è punita con l’applicazione di una sanzione[1].
Con la codificazione si è assistito alla nascita di un “vero e proprio diritto dei consumatori (che) nasce in Italia di riflesso rispetto al suo radicamento nel diritto comunitario e, dato il rapporto delle fonti comunitarie e interne, per effetto del diritto comunitario”[2]. Ciò è stato possibile mutuando le disposizioni sull’informazione del consumatore, quelle sulla pubblicità commerciale ed ancora quelle sulla sicurezza dei prodotti rispetto ai quali la tutela civilistica è apparsa evanescente o comunque insufficiente al punto da richiedere l’intervento di autorità amministrative.
Il codice del consumo definisce pratica commerciale “qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresa la pubblicità e la commercializzazione del prodotto, posta in essere da un professionista, in relazione alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori”. Dal comb. disp. degli artt. 19, 20 21, co. 1, lett b) e 3, e 22, co. 1 e 2 del D. Lgs. 206/2005 e ss.mm.ii. si evince che tale pratica deve considerarsi scorretta “se è contraria alla diligenza professionale, ed è falsa o idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che essa raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori”.
La disciplina, recentemente modificata da due recenti interventi normativi (D.Lgs. nn. 145 e 146 del 2007), si è arricchita di importanti novità concernenti, specificamente, il ruolo assunto dall’AGCM nella tutela amministrativa del consumatore che si appalesa più che mai penetrante ed incisiva[3].
Sulla scorta delle indicazioni contenute nel Libro verde sulla tutela dei consumatori nell’Unione Europea del 2 ottobre 2001, nonché nella Relazione alla proposta di direttiva sulle pratiche commerciali sleali del 2003, con il recepimento delle cennate direttive attraverso l’introduzione di una disciplina finalizzata alla repressione delle pratiche commerciali sleali nei rapporti tra consumatori e professionisti, nonché della pubblicità ingannevole posta in essere da un professionista a danno di altri, il legislatore ha bene interpretato l’esigenza di matrice comunitaria di apprestare strumenti di protezione massima dei consumatori nei confronti di tutte le pratiche “sleali”, ivi inclusa l’informazione sleale. Più precisamente “Attraverso le norme sulla pubblicità ingannevole ( e oggi attraverso l’ancora più ampio raggio di tutela offerta dalle disposizioni concernenti le pratiche commerciali sleali o scorrette) il legislatore ha voluto garantire la libertà del consumatore di autodeterminarsi al riparo da ogni possibile influenza, anche indiretta, che possa anche solo teoricamente incidere sulle sue scelte economiche. La normativa in materia non ha quindi la mera funzione di assicurare una reazione alle lesioni arrecate dalla pubblicità ingannevole o comunque dalle pratiche scorrette agli interessi del consumatore, ma si colloca su di un piano più avanzato di prevenzione, essendo tesa ad evitare effetti dannosi anche soltanto ipotetici. Le norme che tutelano il consumatore dagli effetti delle pratiche commerciali scorrette e/ aggressive delineano, in definitiva, una fattispecie di “pericolo”, essendo naturalmente preordinate a prevenire le distorsioni della concorrenza anche in una fase prodromica a quella negoziale”[4]. La pratica commerciale scorretta può quindi situarsi temporalmente prima, durante o dopo un’operazione commerciale relativa a un prodotto ma deve sempre precedere la decisione di natura commerciale del consumatore.
In particolare, il Governo ha recepito, tra le altre, la Direttiva 2005/29/CE che nell’introdurre la nuova disciplina delle pratiche commerciali sleali (ivi incluse le comunicazioni ingannevoli) tra le imprese e i consumatori ha riconosciuto all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, oltre che il potere di attivarsi d’ufficio, anche penetranti poteri investigativi e sanzionatori[5].
In tale contesto, l’Autorità è chiamata a svolgere un ruolo di regolazione e di controllo e, se ne ricorrono i presupposti, ha il potere di sanzionare le pratiche commerciali scorrette in quanto tali vietando l’ulteriore diffusione di una pratica che, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, induca o sia idonea ad indurre i consumatori ad assumere decisioni di carattere commerciale che altrimenti non avrebbero preso.
Prima del D. Lgs. n. 146/2007, infatti, i margini di intervento dell’Autorità erano limitati alla repressione delle comunicazioni commerciali ingannevoli e non anche a tutte le pratiche commerciali scorrette poste in essere dai professionisti a danno dei consumatori, consistenti in qualsiasi azione,omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale, ivi compresa la pubblicità e la commercializzazione del prodotto, cioè tutte le fasi del rapporto che si instaura tra il professionista ed il consumatore, dalla scelta relativa all’acquisto o meno di un prodotto, alle modalità e alle condizioni in base alle quali effettuare l’acquisto, fino alla decisione concernente l’esercizio di un diritto contrattuale[6].
Tra queste condotte – commissive ed omissive – il legislatore identifica le pratiche commerciali ingannevoli consistenti in azioni o omissioni ingannevoli che si traducono nella diffusione di informazioni false o comunque idonee ad ingenerare confusione sulle caratteristiche del prodotto (artt. 21-23) differenziandole dalle pratiche commerciali aggressive le quali risultano caratterizzate da molestia, coercizione o altre forme di indebito condizionamento (articoli 24-26). Le prime ledono la libertà del consumatore distorcendone il percorso cognitivo che porta all’adozione delle decisioni economiche, le seconde ledono la libertà del consumatore esercitando sul medesimo indebite pressioni.
In particolare, una pratica commerciale è scorretta e, quindi, sanzionabile ai sensi del d.lgs. n. 206/2005 se ricorrono due condizioni: a) essa deve essere “contraria alla diligenza professionale”; b) inoltre, deve “falsare o essere idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento del consumatore medio”, al punto da indurlo ad effettuare delle scelte che diversamente non avrebbe preso.
La genericità delle formule utilizzate demanda all’Autorità prima ed al giudice amministrativo poi il compito, tutt’altro che agevole, di operare ogni ulteriore valutazione in termini di liceità o illiceità della condotta e, nell’ipotesi in cui questa sia contraria alla diligenza professionale, (intendendosi con tale espressione il “normale grado della specifica competenza ed attenzione che ragionevolmente i consumatori attendono da un professionista nei loro confronti rispetto ai principi generali di correttezza e buona fede nel settore di attività del professionista”), inoltre, di delimitare la soglia di tutela apprestata ai consumatori tenuto conto dell’incidenza di determinate pratiche sulla libertà di scelta del consumatore medio, “normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto” (considerando 18 della direttiva).
In questi casi, l’Autorità è legittimata a procedere, oltre che su istanza degli interessati che chiedano la repressione della p.c.s. anche d’ufficio individuando i casi più rilevanti e più gravi, tralasciando di esaminare quelli aventi un impatto minimale o, comunque, non significativo, perché si riferiscono a condotte sporadiche rivolte ad un numero limitato di consumatori ai quali comunque l’ordinamento appresta strumenti di tutela alternativi.
L’Autorità può, tra l’altro, chiedere ed ottenere dal consumatore una dichiarazione con cui quest’ultimo si impegna ad interrompere la condotta incriminata onerando il professionista di provvedere alla pubblicazione a proprie spese; in questo caso, il procedimento si conclude senza l’accertamento dell’infrazione.
Il ricorso al potere di accettazione degli impegni presenta il vantaggio di garantire una cura più tempestiva ed efficace dell’interesse pubblico, consentendo la rimozione della p.c.s. in tempi certamente ragionevoli; tuttavia la praticabilità del rimedio è limitata ai casi meno gravi che possono essere definiti con una “decisione patteggiata” ma che, appunto, non si spinge all’accertamento dell’infrazione[7].
Diversamente opinando, infatti, gli autori dell’infrazione potrebbero fare affidamento sulla generalizzazione di un rimedio eccezionale, in quanto espressione di un potere insuscettibile di essere esercitato indiscriminatamente.
Dalla valutazione relativa alla consistenza della pratica commerciale incriminata dipende inevitabilmente anche la decisione di arrestare il procedimento facendo ricorso, ove ne ricorrano i presupposti, al “patteggiamento” che, tuttavia è subordinata a tutta una serie di ulteriori valutazioni pure rimesse all’Autorità, relative, ad esempio, allo stato di avanzamento dell’istruttoria, alla sufficienza e validità degli elementi probatori medio tempore acquisiti, alla effettività della tutela offerta, al fine di giungere ad una decisione “inattaccabile” in sede giurisdizionale.
All’uopo, l’Autorità gode di notevoli poteri istruttori, ispettivi e sanzionatori ulteriormente ampliati e rafforzati dalla riforma.
In subiecta materia, proprio in virtù dell’elevato grado di indipendenza di cui gode, l’Autorità garante ha adottato il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa illecita” e il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette” che in una con le disposizioni contenute nei D. Lgs. nn. 145 e 146 del 2007 disciplinano lo svolgimento del procedimento nel rispetto dei principi di partecipazione del contraddittorio tra le parti, rispetto ai quali l’Autorità assume la veste di arbitro neutrale ed imparziale.
Salvi i casi di archiviazione nella fase preistruttoria, l’avvio della istruttoria vera e propria che segna l’inizio del procedimento deve essere preceduta da una comunicazione di avvio del procedimento indirizzata ai soggetti interessati, che possono essere ascoltati personalmente, nonché ai portatori di interessi pubblici o privati, ai portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati ai quali possa derivare un pregiudizio dalle infrazioni oggetto dell’istruttoria ( i quali possono rappresentare i propri interessi attraverso la presentazione di memorie scritte, documenti, deduzioni e pareri), e, tale comunicazione deve contenere obbligatoriamente l’indicazione dell’oggetto del procedimento, dell’ufficio presso il quale si può esercitare il diritto di accesso ai documenti, del termine entro il quale possono essere presentate memorie scritte e documenti[8].
Il procedimento si conclude con un provvedimento adottato dal Collegio nel termine stabilito dall’Autorità con proprio regolamento, suscettibile di essere prorogato una sola volta in presenza di particolari esigenze istruttorie ovvero in vista della sottoscrizione della dichiarazione di impegno da parte dell’autore dell’infrazione
Il provvedimento finale che accerti e dichiari la scorrettezza della pratica commerciale, ne inibisce la continuazione e ne rimuove gli effetti.
La tutela paragiurisdizionale affidata all’Autorità contro le p.c.s. idonee a ledere la libertà di scelta e di autodeterminazione del consumatore indubbiamente risponde all’esigenza di garantire l’effettività della tutela in termini di efficienza, efficacia ed economicità a tutela del benessere del consumatore, anche a prescindere dall’esistenza e dall’accertamento di un danno risarcibile.
Il riconoscimento a tale organismo di un ruolo sempre più importante e centrale nella tutela del consumatore va a colmare quel “vuoto di tutela” che si evince da alcune disposizioni del diritto antitrust, ma che è pienamente giustificato se solo si considera la natura della funzione e gli obiettivi in esso perseguiti.
In ogni caso, è indubbio che tali innovazioni ripropongono prepotentemente la vexata quaestio dell’intensità del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni espresse dall’Antitrust che, specificamente in subiecta materia, è stata variamente affrontata e risolta in giurisprudenza con soluzioni contraddittorie, addirittura nell’ambito della stessa sezione del TAR.
Mi riferisco, in particolare, alle recenti decisioni in materia di pratiche commerciali scorrette con cui il TAR Lazio si è pronunciato su alcuni ricorsi presentati avverso provvedimenti sanzionatori adottati dall’AGCM in applicazione delle cennate disposizioni.
In realtà, come opportunamente evidenziato da uno dei primi commentatori delle citate pronunce[9] dal confronto di esse trapela una evidente incertezza atteso che “in un caso si è affermato che i criteri di individuazione delle p.c.s. sono vincolati e non discrezionali”; in un altro, invece, che il giudizio dell’Autorità è “latamente discrezionale, e, quindi, sindacabile solo per travisamento dei fatti o per manifesta illogicità”.[10]
Nel primo caso, l’Autorità ha sanzionato una pratica commerciale scorretta consistente nell’aver diffuso un’iniziativa editoriale periodica relativa ad un corso di inglese per bambini senza specificare la durata del corso ed il numero complessivo delle pubblicazioni di cui era composta l’intera collezione, nonché il prezzo delle pubblicazioni successive alla prima (venduta ad un prezzo promozionale) e la frequenza delle uscite.
Ad avviso dell’AGCM l’omissione di informazioni rilevanti relative alle caratteristiche dell’offerta, quali la durata ed il costo complessivo della collezione, era indice di negligenza professionale e ha determinato l’idoneità della pratica commerciale a falsare il comportamento economico del consumatore medio in quanto la loro conoscenza era imprescindibile ai fini di una consapevole decisione commerciale.
Nel secondo caso, L’Autorità ha ritenuto scorretta una pratica commerciale consistente nella promozione della propria attività commerciale utilizzando quale segno distintivo la dicitura corrispondente ad un diretto concorrente, in quanto idonea ad indurre in errore i consumatori circa l’identità del professionista.
Invero, per quanto il controverso rapporto tra l’Autorità Antitrust e la giustizia amministrativa non abbia costituito il fulcro di entrambe le decisioni, non vi è dubbio che la valutazione circa la peculiare funzione riconosciuta all’Autorità avrebbe potuto costituire la chiave per affrontare e risolvere in maniera esplicita ed anche definitiva il problema dissipando qualsiasi dubbio.
Il problema si pone specificamente per le scienze sociali o inesatte che, come è noto, non sono caratterizzate da un elevato grado di precisione e, pertanto, opinabili; anche se ciò non può dirsi pacifico, dovendosi valutare caso per caso tenuto conto della regola tecnica applicata e del peso che l’applicazione della stessa ha avuto ai fini dell’adozione della decisione.
Nella specie, le valutazioni tecniche riguardano la qualificazione propria della fattispecie da cui l’AGCM trae determinate conseguenze in relazione all’interesse pubblico coinvolto che si intende tutelare.
Tradizionalmente, si riteneva che le decisioni tecniche fossero assoggettabili ad un sindacato meramente formale ed estrinseco in presenza di errori macroscopici o manifeste illogicità, sotto il profilo dell’eccesso di potere. Successivamente, la giurisprudenza – nel solco della dottrina prevalente – ha ammesso la possibilità di un sindacato che comprende la verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche, sotto il duplice profilo della correttezza del criterio tecnico individuato e della correttezza del procedimento applicativo seguito dall’autorità per l’applicazione dello stesso, con ciò intendendo operare un distinguo tra la opinabilità tipica della valutazione tecnica e la opportunità propria della valutazione di merito riservata all’amministrazione.[11]
In sostanza, ad avviso del Consiglio di Stato, qualora “la tecnica sia inserita nella struttura della norma giuridica (…) l’applicazione di un criterio tecnico in modo inadeguato o ancora il giudizio fondato su operazioni non corrette o insufficienti comportano un vizio di legittimità (sia sotto il profilo della violazione di legge che dell’eccesso di potere”[12]. Peraltro, ormai l’introduzione della C.T.U. nel processo amministrativo avrebbe garantito la piena conoscenza e la valutazione dei fatti tecnici suscettibile di essere affidata a consulenti scelti.
In realtà, la eventuale discrepanza tra l’interpretazione dei fatti dell’Autorità da quella risultante dalla relazione del consulente non è necessariamente indice dell’esistenza di un vizio, soprattutto se il giudizio espresso dall’AGCM è, evidentemente, il frutto di un’istruttoria completa ed accurata, rispettosa delle garanzie procedimentali e del contraddittorio, adeguatamente motivato ed essenzialmente coerente, verosimile e plausibile.
A tacer d’altro, giova evidenziare che, come è stato acutamente osservato in dottrina “il tema del controllo giurisdizionale sulle valutazioni tecniche delle autorità indipendenti investe una grande questione istituzionale, toccando delicati meccanismi di equilibrio tra i poteri”[13].
Nella specie, ciò che caratterizza il ruolo dell’AGCM è l’attribuzione di funzioni di controllo, regolatorie e sanzionatorie, per il cui esercizio è indispensabile la neutralità rispetto agli interessi in gioco ed in cui è assente un interesse proprio dell’Autorità, atteso il ruolo di terzietà, e non di parte, che assume.
Si vuol dire, cioè, che l’Autorità agisce in veste di giudice, nell’ambito di un procedimento assistito dalle garanzie tipiche del processo, cioè caratterizzato, come innanzi accennato, dalla presenza del contraddittorio, e da un’istruttoria formale che si conclude con un provvedimento che tiene conto delle risultanze della stessa.
Nella specie, l’Autorità è considerata il “giudice” di primo grado in materia di “diritti fondamentali” dei consumatori, a dimostrazione del fatto che, come opportunamente evidenziato da accorta dottrina, “non è affatto sconosciuta al sistema delle Autorità Indipendenti, per quanto possano essere tra loro diverse, la attribuzione di un potere decisorio su diritti soggettivi veri e propri, basato cioè sulla identificazione di posizioni giuridiche tutelate e non di valutazioni semplicemente discrezionali circa la sussistenza di un interesse pubblico”[14].
Come visto, specificamente in questa materia, l’AGCM non si limita a svolgere un’attività di moral suasion nei confronti del professionista che ha posto in essere la pratica commerciale incriminata, ma esercita anche poteri immediatamente incidenti sui terzi, quali quelli sanzionatori o inibitori che costituiscono espressione non già delle tradizionali valutazioni discrezionali amministrative, bensì dell’esercizio della cd. discrezionalità tecnica.
Specificamente in questo settore l’Autorità è chiamata a confrontarsi con “concetti giuridici vaghi ed indeterminati” che vengono volta per volta specificati nelle valutazioni afferenti la liceità o illiceità della condotta. Ciò non deve meravigliare, se solo si considera che il settore considerato e solo uno dei tanti che presentano caratteristiche tecniche ed economiche complesse ed in costante evoluzione, al punto da indurre il legislatore a prevedere deleghe piuttosto ampie[15].
In tale contesto, l’AGCM svolge altresì una funzione “contenziosa” correlata all’esistenza di un rapporto economico che si instaura tra soggetti privati, il professionista ed il consumatore, rispetto ai quali il ruolo dell’Autorità è quello di arbitro posto in una posizione neutrale ed equidistante[16].
E’ noto, tuttavia, che, specificamente nel nostro paese, “il raggiungimento di un corretto equilibrio di ruoli e responsabilità tra Autorità indipendenti e Magistratura (è stato fortemente condizionato dalla) difficoltà di collocare le (stesse) nel sistema (il che ha contribuito ad alimentare il “dibattito sui limiti della tutela giurisdizionale esercitabile nei confronti di tali organismi (che sono chiamati a svolgere) un’attività particolarmente complessa e caratterizzata da profili altamente specialistici e tecnici”[17]. Anche la giurisprudenza si è sempre mostrata oscillante fino a raggiungere in alcuni casi il paradosso ritenendo insindacabile un provvedimento affetto da “irragionevolezza non manifesta” o da un “non palese travisamento dei fatti”[18].
Autorevole dottrina ha osservato che “Se le Autorità indipendenti in Italia non nascono in opposizione ai giudici, ci si può chiedere, tuttavia, perché venga attribuito il compito di decidere questioni di interesse collettivo ad autorità dotate di indipendenza, i cui membri vengono scelti con criteri particolarmente selettivi e sottoposti a incompatibilità ben superiori a quelle dei giudici, per assoggettare, poi, la loro attività all’ordinario sindacato giurisdizionale”[19].
L’adesione all’opinione che nega la natura giurisdizionale delle Autorità indipendenti postula la configurabilità di un controllo giurisdizionale sui giudizi espressi dall’Autorità, interpretando le norme, anche in settori quale quello considerato, in cui il giudice, pur sprovvisto di competenze specifiche, valuta tutti i fattori che devono essere considerati al fine di stabilire la validità di una determinata soluzione sotto i profili della compatibilità con la legge e del rispetto dei principi generali, della ragionevolezza della decisione e della proporzionalità della sanzione irrogata.
Il sindacato intrinseco sull’analisi economica svolta dall’Autorità non implica, tuttavia, l’esercizio di un potere sostitutivo del giudice, tale da sovrapporre la propria valutazione tecnica opinabile o il proprio modello logico di attuazione del “concetto indeterminato” all’operato dell’Autorità; e tuttavia, sul punto l’incertezza regna sovrana, tanto che in una recente pronuncia del Consiglio di Stato, in materia di pubblicità ingannevole, si legge che “ il sindacato si estende sino al controllo dell’analisi economica o di altro tipo compiuta dall’Autorità, potendo il Giudice amministrativo sia rivalutare le scelte tecniche compiute da questa sia applicare la corretta interpretazione dei concetti giuridici indeterminati alla fattispecie concreta in esame”[20]. Tali decisioni rappresentano una ulteriore evoluzione dell’elaborazione giurisprudenziale in materia, non priva di importanti conseguenze. L’adesione a tale rinnovata impostazione postula, infatti, che il sindacato sui fatti, non è limitato alla verifica della veridicità degli stessi, ma coinvolge anche l’intero processo valutativo dell’AGCM. Essa rappresenta il segno tangibile del radicale cambio di passo della giurisprudenza la quale fino ad allora aveva assunto un “atteggiamento di frustante distacco (…) escogitato dallo stesso giudice amministrativo a giustificazione di un suo sostanziale disinteresse” nei confronti dei provvedimenti adottati dall’AGCM[21]. Si è inteso, così, neutralizzare il rischio, da più parti paventato, che l’applicazione del concetto di controllo debole si sarebbe nei fatti tradotto nell’impossibilità di garantire la pienezza della tutela in base ai parametri costituzionali. D’altra parte, però, tale esigenza non vale, di per sé, a giustificare la configurazione di un sindacato così pieno e pregnante sì come ipotizzato dal Consiglio di Stato. Appare, pertanto, condivisibile l’orientamento espresso dal Supremo consesso[22] il quale ha chiarito che il sindacato di legittimità del giudice amministrativo, per principio giurisprudenziale consolidato, è volto a valutare che la ricostruzione dei fatti operata dall’Autorità sia immune da travisamenti, vizi logici e vizi di violazione di legge, e accertare che le norme giuridiche siano state correttamente individuate, interpretate e applicate, senza potersi comunque sostituire all’Autorità[23].
Di recente il TAR Lazio, con la decisione 6 giugno 2008, n. 5578 ha chiarito che “su un piano generale […] il giudice amministrativo può sindacare con piena cognizione i fatti oggetto dell’indagine e il processo valutativo mediante il quale l’Autorità applica al caso concreto la regola individuata, fermo restando che, ove sia accertata la legittimità dell’azione sulla base della corretta utilizzazione delle regole tecniche sottostanti, il sindacato giurisdizionale non può spingersi oltre, perché vi sarebbe un’indebita sostituzione del giudice all’amministrazione, la quale soltanto è titolare del potere esercitato”[24].
Tale impostazione non può che essere condivisa: a tutto voler concedere, un giudizio di verità e di fondatezza, ovvero, di ragionevolezza della decisione adottata, non può nei fatti tradursi nel riesame integrale della stessa. Al giudice deve essere attribuito il compito, non di esercitare un potere amministrativo, ma di verificare che il potere, il cui esercizio spetta solo ed esclusivamente all’autorità, sia stato correttamente esercitato, con la conseguente impossibilità di esercitare una valutazione sostitutiva che si sostanzia nell’esercizio di un potere amministrativo finalizzato alla modifica del provvedimento; per l’ovvia considerazione che l’annullamento, la revoca o, comunque, il ritiro dello stesso spetta pur sempre all’autorità che l’ha emanato, sempre che ne ricorrano i presupposti.
Autorevole dottrina ha, altresì, chiarito che le valutazioni tecniche effettuate dall’AGCM “implic(ano) la risoluzione di una quaestio facti non potendo considerarle comprese nella quaestio iuris”[25]. Lo dimostra il fatto che il processo valutativo tecnico svolto dall’AGCM si fonda sulla interpretazione ed applicazione di concetti giuridici/economici indeterminati contenuti in una norma giuridica da cui occorre estrapolare la regola precisa da applicare al caso concreto.
La norma giuridica in questione, per quanto contenutisticamente generica e fumosa, di fatto consente all’AGCM di disciplinare una serie di casi eterogenei, perché tali sono i fatti oggetto di indagine. Una volta acquisiti i fatti, l’AGCM deve valutare se la condotta integra gli estremi di un illecito perpetrato ai danni del consumatore, procedendo a delle ulteriori valutazioni tecniche complesse nell’ambito dell’attività tecnico discrezionale che è frutto di scienze inesatte ed opinabili.
In ciò sta la particolarità della funzione ermeneutica svolta dall’AGCM, che è, appunto, chiamata a riempire di contenuti una regola assente o incompleta, avvalendosi delle competenze specialistiche di cui dispone, compiendo un’attività per sua natura infungibile né riproducibile in quanto proveniente da autorità caratterizzate da alto profilo tecnico.
Di qui la specialità della tutela offerta dall’AGCM rispetto a quella tipica della giurisdizione amministrativa che si sostanzia nella concreta possibilità di fruire di rimedi giustiziali “attraverso l’esercizio di poteri di conciliazione, arbitrato e di soluzione alternativa delle controversie”.[26]
La stessa attività di acquisizione e valutazione dei dati di fatto è un’operazione tutt’altro che agevole, perché va condotta alla stregua di parametri economici in continuo divenire ed anche tecnici e si svolge nell’ambito di un procedimento particolarmente garantista e aperto al contraddittorio – “ ben oltre la soglia minima prevista per l’esercizio dei poteri dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo”[27] – il che contribuisce a ritenere che le decisioni adottate all’esito dello stesso siano assimilabili più a quelle di un giudice di primo grado che ai provvedimenti di un’autorità amministrativa di tipo tradizionale[28]. Tale impostazione milita nel senso di escludere la configurabilità di un potere sostitutivo pieno del giudice amministrativo sulla decisione emanata. Né, in senso contrario, varrebbe obiettare che “l’introduzione nel processo amministrativo della C.T.U., dapprima per la sola giurisdizione esclusiva (art. 35, 3° comma, d.lgs. n. 80 del 1998) e poi anche in quella di legittimità (art. 44 del t.u. n. 1054/1924, come novellato dall’art. 1 della l. n. 205 del 2000), ha fatto cadere anche quelle limitazioni di carattere processuale che venivano invocate a fondamento della limitazione del sindacato del giudice amministrativo”[29].
A parte ogni considerazione sulla consistenza del carico di contenzioso dei giudici amministrativi, a tutto voler concedere, anche auspicando un maggiore ricorso a questo peculiare strumento probatorio non vi sarebbe alcuna certezza circa l’utilizzo di risorse specializzate nelle attività di conoscenza tecnica del fatto, né sulla infallibilità della valutazione espressa dal consulente.
Peraltro, nella specie, stando a quanto asserito dalla giurisprudenza, l’uso della C.T.U. dovrebbe escludersi perché essa “può essere disposta solo per accertare un singolo fatto complesso, non per operare una rivalutazione complessiva delle valutazioni tecniche e, se mai, il giudice amministrativo può trarre spunti soprattutto dalla contrapposizione delle perizie e delle consulenze tecniche di parte” e sulla base di queste assumere la decisione. In ogni caso, come accennato in precedenza, il giudice e/o i suoi ausiliari non dispongono di conoscenze tali da garantire un livello di apprezzamento e di approfondimento ulteriore delle singole questioni affrontate dall’AGCM.
Questi i motivi per cui la pienezza della cognizione del giudice che (dovrebbe) investire le questioni di fatto, quelle di diritto e perfino le cd. valutazioni economiche complesse, incontra il limite del divieto di sostituzione formale che “è un limite posto dalla legge stessa all’attività materiale del giudice”.
Di ciò è ben consapevole anche il Consiglio di Stato il quale ha escluso che il C.T.U. possa “ripercorrere” le complesse valutazioni rimesse in prima battuta all’amministrazione e sottoposte poi, con gli anzidetti limiti, al sindacato giurisdizionale[30].
In definitiva, quindi, il limite reale ed intrinseco al sindacato pieno nel significato predetto ed ipotizzato dal Consiglio di Stato trova più di una giustificazione. Posto, infatti, che – come evidenziato dalla dottrina tradizionale – “la discrezionalità tecnica trova la sua fonte in norme » imprecise» e può ravvisarsi quando (come in questo caso) il fatto soggetto ad apprezzamento sia un fatto complesso”[31], non si può fare a meno di chiedersi, come ha fatto qualcuno, “che senso ha, da una parte e in una prima fase, prevedere l’attività di un organismo estremamente articolato, sofisticato che procede attraverso procedure lunghe e complesse, con l’intervento di legali ed economisti, il riconoscimento alle parti del diritto di consultare tutti o quasi tutti i documenti a disposizione dell’autorità, di presentare memorie e di partecipare ad audizioni, nonché la creazione di meccanismi sostanzialmente atti ad assicurare una sorta di terzietà dell’autorità rispetto ai funzionari inquirenti, se tutto questo deve, in sostanza, ripetersi davanti al giudice”.
A fronte della chiara inopportunità della duplicazione del procedimento amministrativo avanti il giudice amministrativo non si può fare a meno di interrogarsi, come ha fatto autorevole dottrina, sulla necessità del riesame giudiziale “se non altro per quanto riguarda un giudizio anche sul fatto e non di puro diritto”[32].
L’elevato grado di tecnicismo della materia induce a ritenere che il sindacato non può spingersi oltre un giudizio di ragionevolezza, logicità e coerenza logica delle valutazioni tecniche compiute dall’Autorità[33]. Diversamente opinando, la sostituzione delle valutazioni del giudice a quelle dell’Autorità si sostanzierebbe in una inevitabile duplicazione dei ruoli che si appalesa del tutto incongruente, inutile e dannosa. A giudizio di chi scrive, sarebbe da evitare uno svuotamento dei compiti dell’Autorità cui sono affidate le valutazioni in questione, caratterizzate da elevato tecnicismo “giacchè in questa materia, per così dire, la complessità è la regola; del resto se le valutazioni economiche che sono chiamate a compiere le Autorità fossero semplici (e perciò certe) non vi sarebbe motivo di affidarle a organizzazioni di tal fatta”[34]. Quindi, in definitiva, se il fine da perseguire è quello di assicurare una tutela ulteriore in sede giudiziaria, indiscutibilmente dovrebbe evitarsi che questa risulti monca ed insoddisfacente per non essere i mezzi di cognizione adeguati allo scopo, nonché per l’assenza di parametri di giudizio che determina una oggettiva difficoltà di “raggiungere una effettiva (umana) certezza della maggiore attendibilità della soluzione prescelta, rispetto a quella adottata dall’Amministrazione”[35].

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[1] Sul punto, cfr., in dottrina, G. ALPA, La legge sui diritti dei consumatori, in Corriere Giuridico, 1998, 997 ss.; G. BIANCO, Brevi considerazioni sui diritti fondamentali dei consumatori e degli utenti, in La disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti (l. 30 luglio 1998 n. 281) a cura di A. Barba, Napoli, 1999, 289 ss.

[2] Così, in dottrina, G. ALPA, I diritti dei consumatori e il «Codice del consumo» nell’esperienza italiana, in Contratto e impresa Europa, 2006, 1 ss. Nello stesso senso, cfr., AGCM, Relazione annuale sull’attività svolta 2005, in www.agcm.it ha sottolineato i vantaggi della codificazione che “rende più accessibile l’intera materia, ne consente una interpretazione omogenea, permette di raccordarne i diversi aspetti in una struttura unitaria, favorendo una più ampia e diffusa applicazione delle disposizioni a tutela del consumatore in Italia”.[3] Nello stesso senso, cfr., in dottrina, E. FRENI, Pratiche commerciali scorrette e pubblicità ingannevole: il ruolo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Giornale di diritto amministrativo, 2008, 3, 271, ha evidenziato che i due decreti “riconoscono all’Autorità garante della concorrenza e del mercato un ruolo di rilevo nella tutela amministrativa del consumatore, affiancando alla tradizionale tutela privatistica una tutela pubblicistica più estesa e penetrante di quella fino ad oggi prevista con la disciplina della pubblicità ingannevole e comparativa”. L. DI MAURO, L’iter normativo: dal libro verde sulla tutela dei consumatori alla direttiva sulle pratiche commerciali sleali, in AA. VV., Le “pratiche commerciali sleali Direttiva comunitaria ed ordinamento italiano, a cura di E. Minervini – L. Rossi Carneo, Milano, 2007, 25 ss.; E. BATTELLI, Nuove norme in tema di pratiche commerciali sleali e pubblicità ingannevole (commento al d.l. 2 agosto 2007, n. 145 e 2 agosto 2007, n. 146), in Contratti, 2007, 1103 ss.; L. DI NELLA, Prime considerazioni sulla disciplina delle pratiche commerciali aggressive, in Contr. e impresa Europa, 2007, 39 ss.; D. BONACCORSI DI PATTI, Le pratiche commerciali scorrette: prime note sul procedimento istruttorio innanzi all’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, in Dir. economia assicur., 4, 2008, 651 ss.; A. GENOVESE, La normativa sulle pratiche commerciali scorrette, in Giur. comm., 4, 2008, 762 ss.; M. FUSI, Pratiche commerciali aggressive e pubblicità manipolatoria, in Riv. dir, ind., 1, 2009, 5 ss. [4] Così, TAR Lazio – Roma, sez. I, 26 maggio 2009, n. 5249. Nello stesso senso, cfr., in dottrina, A. GENOVESE, op. cit., 764, secondo cui “perché sia integrata la fattispecie, comunque, non occorre che la pratica scorretta abbia anche falsato il comportamento economico del consumatore (alterato il processo decisionale di cui all’art. 18 del Codice del consumo): è sufficiente che sia idonea a farlo. Perché scatti il divieto, l’impatto deve dunque essere apprezzabile, almeno in astratto, oltre che improprio”.[5] L’introduzione del potere di attivarsi d’ufficio rappresenta una novità di non poco rilievo. Essa, infatti, appalesa in tutta evidenza la centralità assunta dalla tutela del consumatore nell’attività dell’Autorità la quale è chiamata responsabilmente ad agire in funzione di tale interesse e può decidere di archiviare la pratica solo qualora gli elementi prodotti dal richiedente o comunque raccolti dal responsabile del procedimento non siano tali da giustificare un’ ulteriore indagine. In caso contrario, l’istruttoria può arricchirsi, su richiesta dell’AGCM, di ulteriori elementi forniti dal professionista ai sensi art. 27, comma 5, del Codice del consumo, sul quale, inoltre, incombe l’onere di provare, con allegazioni fattuali, che egli non poteva ragionevolmente prevedere che la pratica commerciale da lui posta in essere avrebbe avuto un impatto apprezzabile sui consumatori, ai sensi dell’art. 20, comma 3.[6] Cfr., G. DE CRISTOFARO, La difficile attuazione della direttiva 2005/29/CE concernente le pratiche commerciali sleali nei rapporti tra imprese e consumatori: proposte e prospettive, in Contratto e impresa Europa, 2007, 1, 1-38; V. MELI, Pubblicità ingannevole (voce), Enc. Giur., Roma, 2006.

[7] Sul punto, cfr., in dottrina, M. LIBERTINI, Le decisioni patteggiate per gli illeciti antitrust, in Giornale di diritto amministrativo, 2006, 12, 1283.

[8] In proposito, cfr., in dottrina, A. PAJNO, L’esercizio di attività in forme contenziose, in I garanti delle regole, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, 1996, 107 ss.; N. RANGONE, L’Autorità garante della concorrenza e del mercato: potere normativo, giusto procedimento, tutela giurisdizionale, in Le autorità indipendenti: norma, procedimento e giudice, a cura di G. Vespertini e G. Napolitano, Quaderni dell’Istituto Giuridico della Facoltà di Economia dell’Università degli Studi della Tuscia, fasc. 4, Viterbo 1998, 91 ss.

[9] M. LIBERTINI, Le prime pronunce dei giudici amministrativi in materia di pratiche commerciali scorrette, in www.federalismi.it.

[10] Rispettivamente, TAR Lazio – Roma, sez. I, 14 aprile 2009, n. 3778 e TAR Lazio – Roma, sez. I, 24 aprile 2009, n. 4132).

[11] In giurisprudenza, cfr., Cons. Stato, sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601; Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2000, n. 1348 con nota di N. BELVEDERE – H. ROCCHIO, Quali limiti al sindacato giurisdizionale dei provvedimenti dell’Autorità della concorrenza e del mercato? Note a margine della sentenza, in Il Consiglio di Stato, 12, 2001, 2146 – 2161. In dottrina, cfr., M. NEGRI, Configurazione “debole” (nel caso Assicurazioni R.C.A.) del controllo giurisdizionale sui provvedimenti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato?, in Corriere giuridico, 4, 2003, 507-516. [12] Sul punto, in dottrina, L. IEVA, Valutazioni tecniche e decisioni amministrative, in www.giustamm.it ha precisato “In quest’ottica, la verifica che il giudice amministrativo deve poter effettuare deve essere senz’altro diretta ed inerire all’attendibilità dei risultati a cui è giunta l’autorità amministrativa, poiché si tratta di verificare la correttezza e la ragionevolezza dell’attività amministrativa che si è trasfusa nell’atto impugnato. Ciò che conta, dunque, è la plausibilità dei risultati ai quali perviene una data autorità, professionalmente preparata ed imparziale, indifferentemente dalla tipologia di scienza (esatta o inesatta) applicata in concreto”.

[13] Così, F. LIGUORI, Le valutazioni tecniche complesse dell’AGCM e il Consiglio di Stato: un percorso apparentemente compiuto, in www.giustamm.it.

[14] R. CHIEPPA, Autorità Amministrative Indipendenti. Problematiche del contenzioso, in Studi di diritto amministrativo, Milano, 2007.

[15] Cfr., in giurisprudenza, TAR Lombardia – Brescia, 11 ottobre 2004, n. 1266 secondo cui “La categoria dei concetti giuridici indeterminati attiene ad una particolare tecnica legislativa nella quale, per individuare il fatto produttivo di effetti giuridici, la norma non descrive il fatto stesso in maniera tassativa ed esaustiva – fissandone direttamente tutti i termini mediante riferimenti determinati ed univoci – ma rinvia, per la sussunzione del fatto nell’ipotesi normativa, all’integrazione dell’interprete, mediante l’utilizzazione di concetti indeterminati che vanno completati e specificati con elementi o criteri extragiuridici”. Nella specie, l’Autorità, nell’esercizio delle sue funzioni, deve preliminarmente procedere all’accertamento dei fatti, per poi sussumere il fatto nel parametro normativo, previa individuazione e specificazione dei concetti giuridici indeterminati. In sostanza, come opportunamente evidenziato in dottrina da F. CINTIOLI, Tecnica e processo amministrativo, in Dir. proc. amm. 2004, 984 ss. “Nel campo del diritto amministrativo, il problema dell’estensione e dell’ambito del controllo giurisdizionale sui c.g.i. e sulla discrezionalità tecnica acquisisce rilievo peculiare per la circostanza che il concetto giuridico indeterminato viene prima interpretato ed applicato dalla P.A. e solo successivamente, in sede di impugnativa dell’atto, eventualmente conosciuto dal giudice amministrativo, procedendo all’esame dell’applicazione del c.g.i.”

[16] M. CLARICH, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna, 2005.

[17] Così, in dottrina, F. CHIEPPA, op. cit.

[18] Cons. Stato, decisione n. 7073, contra, Cons. Stato, decisione 7076, entrambe commentate da N. PAOLANTONIO, Ancora sul sindacato di legittimità sulla cd. discrezionalità tecnica, in www.giustamm.it.[19] S. CASSESE, Le Autorità indipendenti: origini storiche e problemi odierni, in S. CASSESE – C. FRANCHINI, I garanti delle regole, Bologna, 1996, 221. Altri autori, invece, hanno paventato il rischio che il tecnicismo delle regole avrebbe costituito così un escamotage per sottrarre gli atti dell’Autorità al sindacato giurisdizionale. Cfr., V. CAIANIELLO, Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro amm., 1997, II, 368.

[20] Così, Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2008, n. 515. Da ultimo, nello stesso senso, cfr., Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2008, n. 424.

[21] Così, in dottrina, C. OSTI, op. cit., 875.

[22] Cfr., Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4362; Cons. Stato, sez. VI, 1° ottobre 2002, n. 5156.

[23] Nello stesso senso, cfr., TAR LAZIO, 7 aprile 2008, n. 2900; 20 febbraio 2008, n. 1542; 26 giugno 2008, n. 6215; 13 marzo 2008, n. 2312. Cass. SS. UU., 17 marzo 2008, n. 7063. In dottrina, cfr., F. G. SCOCA, Giudice amministrativo ed esigenze di mercato, in Dir. amm., 2, 2008, 259-260 ha precisato che il “processo è finalizzato all’annullamento del provvedimento ma non alla sua sostituzione, almeno, sul piano formale, salvo restando il contenuto conformativo della sentenza”. D. BONACCORSI DI PATTI, Il Consiglio di Stato si pronuncia nuovamente in tema di sindacato giurisdizionale sui provvedimenti dell’Autorità garante e di prova sull’illecito antitrust (nota a Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4362), in Giur. italiana, 1, 2004, 199-202; S. MIRATE, Autorità antitrust e controllo giurisdizionale sulle valutazioni tecniche (Commento a Cons. Stato, sez. VI, 2 marzo 2004, n. 926), in Urb. e app., 7, 2004, 817-823; S. BASTIANON, Le Sezioni Unite e il cartello assicurativo: problemi di giurisdizione e ambito del sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo sugli atti dell’autorità garante (nota a Cass. sez. un. civ. 29 aprile 2005, n. 8882), in Responsabilità civile e previdenza, 3, 2005, 702-709; P. LAZZARA, Le competenze comunitarie e i limiti al sindacato giurisdizionale in materia antitrust (nota a Cass. sez. un. 29 aprile 2005, n. 8882), in Giornale di diritto amministrativo, 2, 2006, 179-191; D. IELO, Autorità indipendenti e giudice: cooperazione e sindacato, in Amministrare, 1-2, 2006, 205-256; M. LIBERTINI, La tutela della concorrenza e i giudici amministrativi nella recente giurisprudenza (nota a Cons. Stato, sez. V, 5 febbraio 2007, n. 433; Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2007, n. 515) in Giornale di diritto amministrativo, 6, 2007, 632-642; A. MUSSA, Giurisdizione amministrativa ed atti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Foro amm. CDS, 11, 2007, 3216 ss.; C. OSTI, Un giudice a Berlino: equità ed efficienza nel riesame giudiziale dei provvedimenti dell’Autorità della concorrenza, in Giur. comm., 5, 2008, 873. Altri autori hanno evidenziato i rischi connessi alla definizione del “sindacato debole” riguardo “l’effettività della tutela giurisdizionale”, cfr., in proposito, R. CARANTA, I limiti del sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Giur. Comm., 2003, 170; G. SCARSELLI, Brevi note sui procedimenti amministrativi che si svolgono dinanzi alle autorità garanti e sui loro controlli giurisdizionali, in Foro it., 9, 2002, 488-493.[24] L’essenza del sindacato debole sarebbe, quindi, non già la preclusione del sindacato giurisdizionale, bensì l’esclusione di poteri sostitutivi. Nello stesso senso, cfr., TAR Sicilia – Palermo, 18 novembre 2004, n. 2590; 22 dicembre 2004, n. 2959 che ha, infatti, chiarito “allorché il giudizio dell’amministrazione, in punto di ricognizione dei presupposti di fatto di una fattispecie, sia ancorato a valutazioni tecnico-scientifiche afferenti una delle ccdd. scienze inesatte, la naturale pluralità di soluzioni, tutte parimenti plausibili e coerenti sul piano della logica e della ragionevolezza, non consente, in presenza del rispetto dei segnalati standards di logicità e di coerenza della decisione, una mera sostituzione di valutazioni soggettive, tutte in tesi rispondenti a detti criteri, che condurrebbe non alla sostituzione di una scelta illegittima con una scelta legittima, ma alla semplice preferenza accordata in sede giurisdizionale ad una della varie, possibili soluzioni – tutte collocate nell’area della legittimità provvedimentale – consentite dal rispetto delle leggi scientifiche di settore. Ciò in quanto la scelta operata appaia “plausibile”, “tecnicamente accettabile”, “logica” e “coerente”.

[25] F. G. SCOCA, Giudice amministrativo ed esigenze di mercato, cit., 266 ss.

[26] Così, in dottrina, F. SCLAFANI, Il ruolo delle autorità amministrative indipendenti nella tutela dei diritti, in www.astridonline.it.

[27] Cfr., E. L. CAMILLI – M. CLARICH, I poteri quasi-giudiziali delle Autorità Indipendenti, in www.astrid.it. chiariscono che “La dimensione orizzontale del contraddittorio, attiene invece ai rapporti tra le imprese o i consumatori o utenti che intervengono nel procedimento per far valere ragioni contrapposte e rispetto ai quali l’autorità si pone in una posizione di equidistanza, garantendo la “parità delle armi” tra i contendenti, per certi versi simile a quella di un giudice”. Più diffusamente, sull’operatività del principio nei procedimenti che si svolgono innanzi all’AGCM, cfr., M. CLARICH, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Milano, 2005, 156 ss.

[28] Così, M. CLARICH, La tutela giurisdizionale avverso gli atti delle Autorità indipendenti, in www.judicium.it.

[29] Cfr., Cons. Stato, sez. VI, 23 aprile 2002, n. 2199.

[30] Cons. Stato, sez. VI, 23 aprile 2002, n. 2199 cit. e 1° ottobre 2002, n. 5156.

[31] F. CAMMEO, La competenza di legittimità della IV Sezione del Consiglio di Stato, in Giur.it, 1902, III, 175.

[32] S. CASSESE, Le autorità indipendenti: origini storiche e problemi odierni, in I garanti delle regole, a cura di Cassese e Franchini, Bologna, 1996, 217-221.

[33] Cfr., A. TRAVI, Giudice amministrativo e Autorità Indipendenti: il caso del sindacato sugli atti dell’Autorità antitrust, in Analisi giuridica dell’economia, 2, 2002, 425.

[34] Così, F. LIGUORI, Le valutazioni tecniche complesse dell’AGCM e il Consiglio di Stato: un percorso apparentemente compiuto, in www.giustamm.it.

[35] Così, S. VENEZIANO, Il controllo giurisdizionale sui concetti giuridici a contenuto indeterminato e sulla discrezionalità tecnica in Italia, in www.giustizia-amministrativa.it).

(pubblicato il 17.3.2010)

Note

L'articolo Limiti al sindacato del G.A. sulle valutazioni dell’AGCM in materia di pratiche commerciali scorrette. proviene da Giustamm.

1. Il commercio nella disciplina di diritto internazionale. Considerazioni introduttive. – 2. Le principali regole in vigore nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio: il GATT 1994. – 3. Il mercato interno dell’Unione europea e la libera circolazione delle merci. – 4. Il divieto di dazi doganali fra Stati membri dell’Unione europea e il divieto di tasse di effetto equivalente. – 5. Le imposizioni fiscali interne. – 6. La tariffa doganale comune dell’Unione europea e le franchigie. – 7. Il divieto di restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente. – 8. Il principio del mutuo riconoscimento e l’armonizzazione delle norme tecniche. – 9. Le deroghe al divieto di restrizioni quantitative e di misure equivalenti. – 10. Conclusioni.

1. Il commercio nella disciplina di diritto internazionale. Considerazioni introduttive

L’attuale globalizzazione dell’economia trae in gran parte origine dalla disciplina stabilita dal Trattato istitutivo dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC o WTO) e dagli Accordi ad esso allegati, soprattutto dal GATT 1994[1]. Il contenuto dei Trattati fu negoziato nell’ambito dell’Uruguay Round [2] e definito nella Conferenza internazionale di Marrakech del 1994. I Trattati, entrati in vigore il 1° gennaio 1995, sono attualmente vincolanti per 153 membri, fra cui l’Unione europea e i 27 Stati appartenenti all’Unione[3].
L’ OMC ha assunto un ruolo così centrale nel determinare l’andamento e i flussi del commercio internazionale da aver ridimensionato il rilievo di altri organismi internazionali.
Anzitutto ha ridimensionato il ruolo della Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD)[4]. Essa svolge la propria attività per favorire la partecipazione dei Paesi in via di sviluppo (PVS) al commercio internazionale e ai relativi proventi. A tale scopo presta assistenza tecnica agli Stati, favorisce il dialogo intergovernativo, predispone trattati multilaterali sui prodotti di base. Ne sono esempi gli accordi sul cacao, sul caucciù, sullo stagno[5]. Questi accordi perseguono l’obbiettivo di stabilizzare i prezzi dei prodotti sul mercato internazionale mediante l’assegnazione agli Stati di quote di produzione, la creazione di scorte e a mezzo di altre misure di sostegno dei prezzi. L’UNCTAD svolge poi un’azione di stimolo perché in ambito ONU siano presi in considerazione i problemi generali dello sviluppo. Ma i negoziati più rilevanti si svolgono in seno all’OMC, nell’attuale Doha Round, e recentemente anche nell’ambito delle relazioni internazionali bilaterali.
La Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL)[6] svolge un ruolo essenzialmente tecnico per migliorare il quadro giuridico in cui si esplicano le attività commerciali. Elabora documenti che hanno lo scopo di armonizzare e di far progredire il diritto in materia di scambi internazionali. Questi documenti possono assumere natura di convenzioni internazionali che impongono agli Stati contraenti l’obbligo di adottare norme interne uniformi, com’è il caso della Convenzione del 1980 sui contratti di vendita internazionale di merci[7]. Possono assumere natura di leggi-modello proposte agli Stati per una loro volontaria adozione nei rispettivi ordinamenti nazionali come la legge-modello del 2002 sulla conciliazione commerciale internazionale e quella del 1985 sull’arbitrato commerciale internazionale[8].
Per promuovere l’armonizzazione progressiva del diritto in materia di commercio internazionale opera anche l’Istituto internazionale per l’unificazione del diritto privato (UNIDROIT)[9] al cui lavoro si deve, per esempio, l’elaborazione della Convenzione del 1983 sulla rappresentanza in materia di vendita internazionale di merci e soprattutto la redazione dei Principi d’UNIDROIT relativi ai contratti del commercio internazionale[10]. I principi contengono una dettagliata disciplina sulla formazione del contratto, sulla sua interpretazione, sulla validità e risoluzione. Essi possono essere considerati parte della lex mercatoria[11] congiuntamente agli usi e alle consuetudini spesso raccolte dalle Camere di commercio e in primo luogo dalla Camera di commercio internazionale. La lex mercatoria acquista rilievo giuridico effettivo per volontà degli operatori che nei loro contratti fanno rinvio alle regole che la compongono. Anche la giurisprudenza arbitrale le ha spesso valorizzate. L’arbitrato commerciale internazionale si svolge prevalentemente sulla base del regolamento precostituito dall’istituzione designata dalle parti; per esempio di quello della Camera arbitrale internazionale presso la Camera di commercio di Firenze. Questo regolamento, a proposito delle norme applicabili al merito delle controversie, stabilisce che il tribunale arbitrale decide tenendo conto in ogni caso degli usi del commercio[12]. Si tratta di una disciplina che appare pienamente conforme all’art. 7 della Convenzione europea sull’arbitrato commerciale internazionale[13].
La maggiore rilevanza dell’OMC rispetto a questi organismi si è affermata soprattutto con l’ingresso della Cina. L’accordo di adesione all’OMC della Repubblica popolare cinese[14], approvato senza che vi fossero inserite condizioni relative a comportamenti in ambito sociale, ambientale o della tutela dei diritti dell’uomo, ha avuto effetti dirompenti sugli scambi di merci imprimendo una forte accelerazione al commercio globale. I conseguenti squilibri nella bilancia commerciale di molti Paesi hanno a loro volta prodotto tensioni anche nel settore valutario, come è emerso durante il G 20 di Seul del novembre 2010. La Cina ha accumulato un gigantesco surplus commerciale che non intende compensare modificando le regole di convertibilità dello Yuan. Gli Stati Uniti hanno reagito immettendo liquidità nel mercato per indebolire il dollaro, rilanciare le esportazioni e riequilibrare in tal modo la bilancia commerciale senza infrangere le regole del GATT con barriere vietate da questo accordo.

2. Le principali regole in vigore nell’ambito dell’Organizzazione mondiale del commercio: il GATT 1994

Le regole fondamentali stabilite dal GATT 1994 per favorire il commercio internazionale sono contenute nei suoi articoli iniziali. L’art. I pone la clausola della nazione più favorita. Essa implica che tutti i vantaggi accordati da una parte contraente ad un prodotto originario di qualsiasi altro Paese saranno immediatamente estesi a tutti i prodotti similari che siano originari di una delle altre parti contraenti. Questa disposizione riguarda le imposizioni di qualsiasi genere sulle importazioni e sulle esportazioni, in particolare si riferisce ai dazi doganali la cui entità viene gradualmente ridotta per effetto di negoziati multilaterali condotti sulla base del GATT[15]. Il principio di non discriminazione che ispira la clausola della nazione più favorita è alla base anche dell’art. III che pone l’obbligo del trattamento nazionale in materia di imposizioni interne. Per effetto di tale obbligo, i tributi, le altre imposizioni interne, ma anche le leggi, le prescrizioni relative alla vendita non potranno trattare i prodotti importati da qualsiasi altra parte contraente, e che abbiano superato la barriera doganale, in maniera diversa da quella con cui sono trattati i prodotti nazionali similari. Per esempio non potrebbe essere imposto alla benzina importata un grado di purezza maggiore di quello richiesto alla benzina nazionale[16].
Ulteriori regole del GATT meritano speciale menzione. L’Accordo riconosce che il dumping commerciale mediante l’introduzione dei prodotti di un Paese sul mercato di un altro Paese ad un prezzo inferiore al prezzo praticato nel paese esportatore sia condannabile e quindi possa essere neutralizzato dal Paese importatore mediante un dazio antidumping[17] . L’art. XVI considera in modo negativo le sovvenzioni all’esportazione e stabilisce di conseguenza che le parti contraenti dovrebbero sforzarsi di non concederle. Qualora vengano concesse sovvenzioni che abbiano l’effetto di accrescere le esportazioni dello Stato interessato, queste sovvenzioni non dovranno essere accordate in modo tale che questo Stato possa detenere più di una parte equa del commercio mondiale del prodotto sovvenzionato, tenuto conto delle parti detenute dagli altri Stati nel commercio di quel prodotto[18]. L’art. XXI prevede eccezioni concernenti la sicurezza: ciascun Stato membro potrà adottare tutte le misure che giudicherà necessarie in materia di commercio delle materie fissili e delle armi. Misure urgenti di salvaguardia concernenti l’importazione di prodotti particolari possono essere adottate da uno Stato contraente del GATT qualora si verifichi un incremento molto significativo delle importazioni di un prodotto. Quando cioè uno Stato subisca importazioni in quantità talmente accresciute da portare un grave pregiudizio ai produttori nazionali di merci similari esso potrà sospendere in tutto o in parte un obbligo dell’Accordo. Queste contromisure dovranno essere comunicate in anticipo alle altre parti contraenti e lo Stato importatore che le adotta ha l’obbligo di avviare consultazioni con gli Stati esportatori del prodotto in questione per concordare eventuali compensazioni a favore delle parti contraenti colpite dalla misura di salvaguardia[19].
L’Accordo GATT prevede regimi speciali per favorire i Paesi in via di sviluppo[20] e per consentire forme più avanzate di liberalizzazione commerciale fra Stati appartenenti ad un medesimo ambito regionale, come quelli appartenenti all’Unione europea.
Per incoraggiare le esportazioni dei prodotti dei PVS, la Parte IV del GATT , in deroga alla clausola della nazione più favorita e quindi in deroga al principio della parità di trattamento, autorizza un trattamento preferenziale da parte dei Paesi sviluppati a favore dei PVS. Poiché numerosi Paesi poco sviluppati dipendono dall’esportazione di una gamma limitata di prodotti, l’Accordo riconosce che è necessario assicurare a questi prodotti condizioni più favorevoli di accesso ai mercati mondiali e misure che permettano a tali Paesi di assicurarsi una parte della crescita del commercio internazionale.
Questo trattamento preferenziale, per esempio un abbassamento o un’eliminazione di dazi doganali, per essere consentito, deve essere anzitutto non reciproco. Cioè deve essere applicato soltanto nei confronti dei prodotti provenienti dai Paesi in via di sviluppo da parte dei Paesi sviluppati e non viceversa[21]. Inoltre deve essere ispirato al principio di non discriminazione fra PVS. Secondo l’interpretazione dell’Organo dell’OMC per la soluzione delle controversie[22], il principio di non discriminazione va considerato rispettato quando venga accordato il medesimo trattamento a tutti i PVS che si trovino in situazioni similari[23]. Sono quindi consentite condizioni di maggior favore a vantaggio dei Paesi meno avanzati (PMA)[24]. Questo trattamento preferenziale non reciproco e non discriminatorio a favore dei PVS può essere accordato individualmente da una sola parte contraente del GATT[25] oppure mediante un’azione collettiva intrapresa da un gruppo di parti contraenti sviluppate[26]. Può essere concesso per mezzo di un atto unilaterale o mediante un accordo internazionale[27]. La Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD) ha raccomandato l’adozione da parte dei Paesi sviluppati di un sistema di preferenze generalizzate, cioè avente come beneficiari tutti i PVS, e caratterizzato da medesime modalità. Nella prassi si è avuta una pluralità di sistemi generalizzati con caratteristiche diversificate quanto alla definizione di PVS, al trattamento riservato ai PMA, alla individuazione delle merci prese in considerazione. A questo proposito merita ricordare il sistema di preferenze generalizzate dell’Unione europea approvato inizialmente nel 1971 dalla Comunità ed oggi in vigore sulla base di un regolamento del 2008[28]. Il sistema europeo istituisce un regime preferenziale che è concesso a tutti i Paesi classificati dalla Banca mondiale fra i Paesi a reddito non elevato ed elencati nell’allegato I. Dispone un regime generale sui dazi da applicare alle merci provenienti dai PVS e alcuni regimi speciali tra cui quello a favore di PMA.
L’Accordo GATT favorisce forme più avanzate di liberalizzazione commerciale nei rapporti fra Stati appartenenti ad ambiti geografici regionali. Questo incremento della libertà di commercio si può realizzare a mezzo di accordi internazionali che integrino più strettamente le economie dei Paesi contraenti. Per perseguire questi obiettivi il GATT consente la creazione di zone di libero scambio, in cui vengono soppressi i dazi doganali fra gli Stati che vi partecipano, e la creazione di unioni doganali nelle quali un’analoga soppressione dei dazi è accompagnata dall’adozione di un’unica tariffa doganale comune nei rapporti con gli Stati terzi[29].
Sulla base di questa previsione normativa, già presente nel previgente GATT 1947, sono state istituite, mediante trattati internazionali, zone di libero scambio e unioni doganali. A questo proposito basti menzionare come esempi significativi il NAFTA[30] e il MERCOSUR[31] . Speciale rilievo assume poi il mercato interno dell’Unione europea a cui è dovuta particolare attenzione per l’ incidenza delle sue regole sui rapporti commerciali dell’Italia.

3. Il mercato interno dell’Unione europea e la libera circolazione delle merci

Il mercato interno dell’Unione europea è definito come uno spazio senza frontiere nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali[32]. Il Trattato di Lisbona in vigore dal 1° dicembre 2009, disponendo che la denominazione Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) si sostituisca a quella di Trattato della Comunità europea (TCE), ha stabilito che la nozione di mercato interno prenda il posto di quella di mercato comune, originariamente introdotta nel Trattato della Comunità economica europea (CEE) del 25 marzo 1957[33].
La disciplina commerciale dell’UE è principalmente contenuta nelle disposizioni del TFUE che si occupano della libera circolazione delle merci, in alcuni atti normativi adottati per l’attuazione di quelle disposizioni e in fondamentali principi enunciati dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, ora Corte di giustizia dell’Unione europea. Si deve per esempio alla giurisprudenza della Corte una definizione ampia di merci. Queste vanno intese con riferimento ai “prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali”[34] fra cui gli oggetti artistici[35] e i rifiuti[36]. Discipline speciali sono previste per i prodotti agricoli e per le armi[37].
La libera circolazione delle merci fra gli Stati membri dell’Unione europea si realizza principalmente a mezzo di due strumenti: l’instaurazione di un’unione doganale e l’applicazione del divieto di restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione e di misure equivalenti a restrizioni quantitative.
Le norme sull’unione doganale implicano anzitutto il divieto di dazi doganali, all’importazione e all’esportazione, e il divieto di tasse equivalenti ai dazi. L’unione doganale prevede inoltre l’adozione di una tariffa doganale comune nei confronti delle merci provenienti da Stati terzi[38]. I prodotti che provengano da questi Stati e che siano importati in osservanza della tariffa doganale comune sono considerati in libera pratica all’interno dell’UE, cioè sono soggetti alla libera circolazione fra gli Stati membri.

4. Il divieto di dazi doganali fra Stati membri dell’Unione europea e il divieto di tasse di effetto equivalente

Il divieto di dazi doganali all’importazione e all’esportazione è stabilito dall’art. 30 del TFUE (già art. 25 TCE). Il divieto si riferisce a tutti gli oneri pecuniari propriamente denominati dazi e applicati da uno Stato alle importazioni e alle esportazioni a causa del passaggio della merce attraverso la frontiera. Ai sensi dell’art. 30 sono vietati anche i dazi a carattere fiscale. Ciò implica che il divieto è generale, a prescindere dallo scopo protezionistico o tributario del dazio. Il divieto è poi esteso dallo stesso art. 30 alle tasse di effetto equivalente ai dazi per evitare che il primo divieto venga aggirato. Il concetto di tassa equivalente, secondo la Corte di giustizia, deve essere riferito a qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente da uno Stato che colpisca una merce per il passaggio di una frontiera[39]. Ne è stato esempio la tassa italiana sulle esportazioni degli oggetti di interesse storico e artistico dichiarata dalla Corte di giustizia incompatibile con il Trattato[40]. Sono esclusi dal divieto di cui all’art. 30 gli oneri pecuniari percepiti da un’ amministrazione statale a titolo di corrispettivo di un servizio da essa svolto purché esso non sia obbligatorio e gli oneri siano proporzionati al servizio reso[41]. Esulano dal divieto anche le imposizioni fiscali interne stabilite da uno Stato membro nel quadro di un regime generale di tributi applicati sia alle merci importate che a quelle nazionali. Questi tributi generali sono soggetti alle disposizioni fiscali di cui all’art. 110 TFUE.

5. Le imposizioni fiscali interne

La libera circolazione delle merci nel mercato interno dell’UE è favorita anche da alcuni obblighi che il TFUE pone agli Stati membri in materia di imposizione fiscale interna riferibile alla generalità dei prodotti come, per esempio, l’IVA. L’art. 110 di questo Trattato ( già art. 90 TCE) stabilisce anzitutto il divieto di imporre tributi interni discriminatori nei confronti di prodotti provenienti da altri Stati membri dell’UE[42]. Il divieto si riferisce soprattutto ai tributi quantitativamente superiori, per aliquota o per calcolo della base imponibile, rispetto a quelli applicati ai prodotti nazionali che siano “similari” a quelli importati. La giurisprudenza ha considerato fra loro similari i prodotti che per le caratteristiche possedute rispondano alle medesime esigenze dei consumatori[43]. L’art. 110 TFUE impone inoltre agli Stati membri dell’Unione il divieto di stabilire tributi interni intesi a proteggere indirettamente “altre produzioni”[44]. La Corte di giustizia ha attribuito a questa disposizione l’effetto di precludere ogni forma di protezionismo fiscale dei prodotti nazionali[45]. Lo scopo protezionistico di un tributo può essere desunto, caso per caso, da una valutazione globale degli effetti prodotti dal tributo[46]. Per esempio allorché un tributo gravi sia sui prodotti importati che su quelli nazionali, ma non su tutti i prodotti nazionali[47]. Le “altre produzioni” che potrebbero essere oggetto di protezionismo sono costituite dalle merci concorrenti con quelle importate, cioè dai prodotti che possano essere considerati succedanei di quelli importati[48].
Questi due obblighi stabiliti dall’art. 110 TFUE hanno lo scopo di evitare forme di elusione del divieto di dazi doganali e delle tasse equivalenti. Il divieto di dazi potrebbe infatti essere aggirato mediante l’applicazione di tributi interni a carattere generale, cioè che gravano su intere categorie di prodotti, ma aventi effetti discriminatori o protezionistici. Pertanto la disciplina contenuta nell’art. 110 TFUE va considerata un’integrazione delle disposizioni sul divieto di dazi doganali e delle tasse equivalenti.

6. La tariffa doganale comune dell’Unione europea e le franchigie

Le unioni doganali fra Stati si caratterizzano per la creazione di una tariffa doganale comune verso i Paesi terzi. Così anche l’unione doganale istituita dal TFUE prevede che il divieto di dazi doganali fra gli Stati membri sia accompagnato da un unico regime doganale esterno, applicabile allo scambio di merci con Paesi che non fanno parte dell’UE. La costruzione dell’unione doganale risulta in tal modo completa. Essa contribuisce a promuovere gli scambi commerciali con gli Stati terzi i cui prodotti possono avvalersi della libera circolazione fra Stati membri, una volta superata la barriera doganale comune . L’art. 31 del TFUE (già art. 26 TCE) attribuisce al Consiglio, su proposta della Commissione, il compito di stabilire i dazi della tariffa doganale comune. Il Consiglio ha provveduto mediante un regolamento che determina le aliquote dei dazi per ciascun prodotto elencato in una “nomenclatura combinata” (NC), così definita perché utilizzabile sia a scopi tariffari che statistici[49]. Per ciascuna voce della nomenclatura viene stabilito un dazio autonomo, la cui aliquota è definita autonomamente dall’UE ed un dazio convenzionale, la cui aliquota è fissata in osservanza di convenzioni internazionali, per esempio in osservanza delle aliquote concordate nell’ambito dell’OMC. Il regolamento che definisce la tariffa doganale comune è soggetto a continue modificazioni necessarie per tener conto dei mutamenti della politica commerciale dell’Unione europea. Esigenze di modificazioni possono sorgere per adeguare la tariffa al sistema di preferenze generalizzate a favore dei PVS oppure per adeguarla all’ istituzione di un dazio antidumping. Allo scopo di codificare tutti i provvedimenti adottati in questa materia, il regolamento sulla tariffa doganale prevede che ciascun anno la Commissione pubblichi un documento denominato tariffa integrata delle Comunità europee (TARIC), ora tariffa integrata dell’Unione europea[50]. La TARIC svolge una funzione informativa e non ha natura di strumento giuridico. Gli effetti giuridici scaturiscono dai singoli atti normativi che essa incorpora[51].
Per disporre le regole necessarie all’applicazione della tariffa doganale comune è stato adottato un codice doganale[52]. Esso definisce il territorio doganale dell’Unione con riferimento a ciascun Stato membro e, per quel che riguarda l’Italia, stabilisce che il territorio doganale comprende il territorio nazionale con l’esclusione dei comuni di Livigno e di Campione d’Italia e delle acque nazionali del lago di Lugano. Il codice stabilisce le regole per definire l’origine di una merce, per esempio nello Stato di ultima trasformazione sostanziale[53], per determinare il loro valore in dogana, normalmente quello di transazione, cioè il prezzo effettivamente corrisposto[54].
Un regime di franchigie consente di importare merci nel territorio doganale dell’UE in esenzione dai dazi stabiliti dalla tariffa doganale comune[55]. Le esenzioni sono applicabili a specifiche categorie di prodotti. Vi rientrano i beni ad uso personale di persone fisiche che trasferiscano la loro residenza normale da un Paese terzo ad uno Stato membro, le merci contenute nei bagagli dei viaggiatori purché entro determinati limiti di quantità e di valore, gli oggetti di carattere scientifico o culturale.

7. Il divieto di restrizioni quantitative e di misure di effetto equivalente

La disciplina del commercio stabilita dall’Unione europea assicura la libertà di circolazione delle merci fra Stati membri non solo mediante le disposizioni sull’unione doganale, ma anche a mezzo delle regole che stabiliscono il divieto di restrizioni quantitative e il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative. La finalità dei due obblighi è quella di vietare ogni misura che limiti il commercio fra Stati membri o crei disparità di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro e il commercio interno dell’UE.
Le norme del TFUE stabiliscono anzitutto il divieto di restrizioni quantitative, sia alle importazioni che alle esportazioni[56]. La Corte di giustizia ha incluso nell’ambito di questo divieto la preclusione di importare un determinato prodotto[57] e il rifiuto di rilasciare una licenza di esportazione[58]. Le medesime norme stabiliscono inoltre il divieto di misure aventi effetti equivalenti a restrizioni quantitative, anche in tal caso con riferimento sia alle importazioni che alle esportazioni[59].
Le questioni interpretative di maggior rilievo sono sorte a proposito del divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative che incidano sulle importazioni. Da queste misure possono derivare gli ostacoli più insidiosi alla commercializzazione in uno Stato membro di prodotti di un altro Stato membro o comunque di prodotti considerati in libera pratica nel territorio di un altro Stato membro perché in esso regolarmente importati da uno Stato terzo. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha contribuito in modo determinante a chiarire i dubbi sull’ambito di applicazione di questo divieto di misure equivalenti a restrizioni quantitative. Fondamentale in proposito è stata la sentenza pronunciata sul caso Dassonville[60] secondo cui costituisce misura di effetto equivalente qualsiasi misura che ostacoli direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi fra Stati membri. In questo ambito dovrebbe essere compresa ogni condotta imputabile allo Stato e quindi adottata, per esempio, sia dagli organi del governo centrale che da quelli del governo locale[61].
Il contributo della Corte di giustizia è andato oltre questa definizione generale. Sulla base della sua giurisprudenza sono individuabili specifiche tipologie di atti incompatibili con il divieto di misure di effetto equivalente. Anzitutto sono incompatibili le misure distintamente applicabili alle merci importate perché assumono carattere discriminatorio. Ne sono esempi i provvedimenti che impongono una licenza per le importazioni[62] o che impongono controlli sanitari a carattere sistematico sui prodotti importati[63]. Le misure indistintamente applicabili sia alle merci importate che alle merci nazionali non dovrebbero produrre, in generale, effetti equivalenti a quelli creati da restrizioni quantitative; quindi dovrebbero essere consentite. Tuttavia la Corte di giustizia ha individuato specifiche situazioni in cui l’applicazione alle merci importate di misure indistintamente applicabili determina comunque una restrizione illecita al commercio fra Stati membri. Anzitutto le disposizioni che impongono un regime di prezzi per tutta una determinata categoria di merci. La Corte ha giudicato vietate misure che stabiliscano prezzi minimi ad un livello così elevato da neutralizzare il vantaggio concorrenziale della merce importata in virtù dei suoi prezzi inferiori[64]. I prezzi massimi, applicati indistintamente sia alle merci nazionali che a quelle importate, sono incompatibili con le norme sul mercato interno qualora siano fissati ad un livello così basso da implicare una vendita in perdita dei prodotti importati[65].
I provvedimenti con cui uno Stato membro stabilisca le modalità di vendita di taluni prodotti, per esempio gli orari di apertura degli esercizi commerciali o il divieto di apertura domenicale, sono da considerare conformi al diritto dell’Unione europea solo quando rispettino due parametri ricostruiti dalla Corte di giustizia. Le modalità di vendita non costituiscono misure equivalenti a restrizioni quantitative purché valgano per tutti gli operatori e incidano in eguale misura sul commercio dei prodotti nazionali e degli altri Stati membri[66]. A giudizio della Corte, sarebbe incompatibile con il Trattato un divieto di vendita di taluni medicinali attraverso Internet perché non colpirebbe in eguale misura la vendita dei medicinali nazionali e quella dei medicinali provenienti da altri Stati membri[67]. Sulle vendite per via telematica incide la disciplina UE sul commercio elettronico: in particolare la direttiva di coordinamento delle legislazioni nazionali sulla prestazione dei servizi della società dell’informazione[68]. Possono assumere rilievo anche le direttive sulla tutela dei consumatori [69], mentre la c.d. direttiva Bolkestein, che impone la soppressione degli ostacoli all’accesso alle attività di servizi e al loro esercizio, esclude dal suo ambito di applicazione i servizi di comunicazione elettronica[70]. Include però importanti attività economiche non salariate, tra cui quelle del commercio, dell’industria e dell’artigianato, imponendo, fra gli altri, obblighi di semplificazione amministrativa.

8. Il principio del mutuo riconoscimento e l’armonizzazione delle norme tecniche

Nell’ambito di applicazione del divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative sono comprese le norme tecniche nazionali sulle caratteristiche dei prodotti. Le regole che stabiliscono in ciascun Stato membro la composizione o la fabbricazione di un prodotto, la sua confezione o altre caratteristiche come l’etichettatura, pur applicate indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli di importazione, possono produrre effetti restrittivi del commercio di questi ultimi. Per sopprimere queste barriere tecniche agli scambi commerciali, l’ordinamento dell’UE provvede mediante due strumenti: il principio del mutuo riconoscimento delle regole tecniche nazionali e l’armonizzazione di queste regole nelle situazioni in cui il mutuo riconoscimento si riveli inadeguato alla realizzazione del mercato interno. Il principio del mutuo riconoscimento è stato elaborato dalla Corte di giustizia fin dalla sentenza pronunciata sul caso del liquore francese Cassis de Dijon[71]. Il principio impone a ciascun Stato membro di ammettere che nel proprio territorio venga commercializzato ogni prodotto lecitamente posto in commercio in un altro Stato membro, cioè posto in commercio in tale Stato nel rispetto delle regole in esso vigenti. Il principio ammette eccezioni. Secondo la stessa giurisprudenza della Corte uno Stato membro può pretendere che la merce importata sia conforme alle proprie regole qualora esso possa far valere esigenze imperative. Queste esigenze sono state enunciate in modo non tassativo dalla Corte con riferimento alla salute pubblica[72], alla difesa dei consumatori[73], alla sicurezza stradale[74]. Perché l’applicazione delle norme tecniche nazionali motivata da esigenze imperative sia consentita, deve risultare effettuata in modo indistinto sia alle merci nazionali che a quelle provenienti da un altro Stato membro[75], deve essere proporzionata allo scopo perseguito[76] e infine deve intervenire in una materia che non sia già stata oggetto di una disciplina UE di armonizzazione[77]. In tal caso spetta a questa disciplina tutelare le esigenze imperative.
L’armonizzazione delle legislazioni tecniche nazionali da parte della normativa dell’Unione costituisce l’altro strumento per sopprimere le barriere tecniche al commercio fra Stati membri. In molte situazioni il principio del mutuo riconoscimento sarebbe inadeguato allo scopo: per esempio quando sussistano profonde divergenze fra le discipline nazionali oppure qualora in un determinato settore gli Stati abbiano troppo frequentemente invocato esigenze imperative per applicare le proprie regole tecniche. Gli atti legislativi adottati in proposito dall’Unione europea si fondano in prevalenza sull’art. 114 TFUE (già art. 95 TCE) e assumono generalmente la forma di direttiva. Mediante direttive di armonizzazione l’Unione europea impone agli Stati obblighi finalizzati ad introdurre nei propri ordinamenti nazionali regole tecniche attinenti ai requisiti essenziali dei prodotti considerati. La redazione delle regole particolareggiate è invece affidata dalla Commissione ad Organismi europei di normalizzazione[78] che stabiliscono le specifiche tecniche del prodotto. L’osservanza di queste specifiche tecniche non è obbligatoria. Tuttavia i produttori che si conformino ad esse possono avvalersi di una presunzione di conformità del loro prodotto ai requisiti essenziali stabiliti dalla pertinente direttiva di armonizzazione e recepita dagli Stati membri. Coloro che realizzano produzioni non aderenti alle specifiche tecniche elaborate dagli organismi di normalizzazione sono tenuti a provare che il loro prodotto è conforme ai requisiti stabiliti dalla direttiva di riferimento[79]. Spetta poi ad uno degli enti nazionali che ciascun Stato notifica alla Commissione e agli altri Stati membri il compito di attestare la conformità del prodotto prototipo ai requisiti obbligatori[80]. Ciò sia nel caso in cui il produttore di avvalga della presunzione di conformità sia nell’ipotesi in cui fornisca egli stesso la dimostrazione che il prodotto è stato realizzato nell’ osservanza dei requisiti prescritti. La conformità dei singoli prodotti rispetto al prototipo approvato è dichiarata dal fabbricante mediante l’apposizione della marcatura CE[81].
L’armonizzazione delle norme tecniche nazionali nel settore alimentare può dar luogo a prodotti privi delle caratteristiche tipiche del Paese di origine. A questo proposito si può menzionare il caso del cioccolato. La pertinente direttiva, che consente l’aggiunta di grassi vegetali diversi dal burro di cacao preclude, a giudizio della Corte, la denominazione “cioccolato puro” a cui faceva riferimento una parte della produzione italiana[82]. Allo scopo di salvaguardare talune produzioni tipiche è stato introdotto nell’ordinamento dell’UE il regime sulle denominazioni di origine protette (DOP), sulle indicazioni geografiche protette (IGP) e sulle specialità tradizionali garantite (STG). Il regime si avvale di un meccanismo di registrazione gestito dalla Commissione [83].

9. Le deroghe al divieto di restrizioni quantitative e di misure equivalenti

Il divieto di restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente è derogabile per i motivi indicati dall’art. 36 TFUE (già art. 30 TCE). Questi motivi sono in parte sovrapponibili a quelli inerenti alle esigenze imperative che la Corte ha individuato a proposito del principio del mutuo riconoscimento. Difatti l’art. 36 TFUE fa riferimento a motivi di moralità pubblica, ordine pubblico, pubblica sicurezza, tutela della salute, tutela del patrimonio artistico e della proprietà industriale e commerciale. Occorre anzitutto porre in evidenza il diverso ambito applicativo delle due categorie di motivi in modo da ridurre le ipotesi di sovrapposizione. Le esigenze imperative possono essere invocate solo per giustificare misure indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e a quelli importati. Viceversa i motivi elencati dall’art. 36 possono essere utilizzati anche con esclusivo riferimento ai prodotti importati. Inoltre le esigenze imperative, che non costituiscono una categoria tassativamente contemplata da una norma del Trattato, possono essere riferite a interessi generali non compresi nei motivi di cui all’art. 36. La sovrapposizione si può pertanto verificare solo qualora si faccia questione di una misura indistintamente applicabile, giustificata da un motivo, quale la tutela della salute, considerato sia dall’art. 36 che dalle esigenze imperative. In tal caso la deroga dovrebbe essere valutata sulla base dell’art. 36 che menziona espressamente il motivo di deroga[84]. Poiché l’art. 36 stabilisce eccezioni alla regola generale del divieto di restrizioni quantitative, la Corte ha affermato l’esigenza di una sua interpretazione restrittiva[85]. Ciò implica che le deroghe debbono rispettare il principio di proporzionalità e possono operare solo qualora l’UE non abbia adottato atti normativi di armonizzazione a cui spetterebbe farsi carico della tutela degli interessi menzionati dall’art. 36 TFUE.
Fra questi interessi compaiono la tutela della proprietà industriale e commerciale e la protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale.
Per conciliare la regola della libera circolazione delle merci con le deroghe ammissibili per la tutela della proprietà industriale, la Corte ha ricostruito alcuni principi. Una deroga alla libertà di circolazione può essere giustificata per assicurare questa tutela purché vi siano due presupposti: la deroga deve avere lo scopo di proteggere l’oggetto specifico del diritto di proprietà in considerazione e deve essere indispensabile a tale scopo[86]. L’oggetto specifico del diritto di marchio, per esempio, consiste anzitutto nel garantire al titolare il diritto esclusivo di utilizzarlo per la prima immissione in commercio del prodotto. Costituirebbe una deroga indispensabile una misura nazionale che accordasse al titolare del marchio la facoltà di opporsi alle importazioni di prodotti simili contrassegnati da una dicitura confondibile con il proprio marchio[87].
Sulla base dell’art. 36 e nel rispetto dei limiti generali ad esso inerenti, possono essere introdotte restrizioni quantitative al commercio di beni del patrimonio storico, artistico, archeologico nazionale. Un divieto di esportazione potrebbe essere disposto per evitare che la libera circolazione di un bene artistico fra gli Stati membri dell’UE possa determinare l’esportazione verso uno Stato terzo. Nei confronti di uno Stato terzo potrebbe sussiste un obbligo di diritto internazionale in merito alla restituzione di beni illecitamente esportati. Questi e altri problemi possono trovare una soluzione nella disciplina speciale stabilita dal regolamento del Consiglio che istituisce controlli uniformi sulle esportazioni di beni culturali verso Stati terzi[88]e dalla direttiva sulla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente da uno Stato membro[89].

10. Conclusioni

Le regole stabilite dal diritto internazionale e dal diritto dell’Unione europea per liberalizzare il commercio contribuiscono alla promozione dello sviluppo economico degli Stati; di quelli da tempo industrializzati, di quelli emergenti, dei Paesi in via di sviluppo. Con questo obbiettivo anche la Russia aderirà all’OMC nel 2011, dopo un lungo negoziato condotto con gli attuali membri. Molti PVS nelle Conferenze ministeriali dell’OMC chiedono l’adozione di ulteriori misure affinché i mercati dei Paesi industrializzati siano più aperti alle importazioni dei loro prodotti e in tal modo possano accrescere le risorse per finanziare lo sviluppo.
I negoziati internazionali che a vario livello vengono condotti per ottenere una crescente liberalizzazione del commercio dovrebbero introdurre negli accordi clausole di condizionalità, soprattutto in materia di tutela dei diritti umani, civili e sociali. A questo proposito l’Unione europea offre un’importante indicazione. Essa ha chiesto e ottenuto l’inserimento di clausole in tal senso nell’Accordo di Cotonou che ha istituito un partenariato con il gruppo dei Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP)[90]. L’Accordo, in vigore dal 1 aprile 2003 e modificato nel 2005 e nel 2010, include una clausola di non esecuzione che permette la sospensione dell’accordo nel caso in cui vengano violati in modo grave i diritti umani[91]. Questa clausola esprime anzitutto l’esigenza di estendere e di globalizzare la protezione dei diritti della persona umana. Essa sottolinea anche l’obiettivo di far sì che nel commercio internazionale la competizione non si avvalga di un basso livello di tutela dei diritti fondamentali.

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[1] Il testo del Trattato istitutivo dell’OMC e degli Accordi allegati, tra cui il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), il General Agreement on Trade in Services (GATS), il Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPs) è riprodotto in VENTURINI G., L’Organizzazione Mondiale del Commercio, Milano, Giuffrè, 2004.
[2] Ottavo ciclo di negoziati iniziato a Punta del Este nel 1986.
[3] http://www.wto.org.
[4] United Nations Conference on Trade and Development sorta come organo sussidiario dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la risoluzione 1995 (XIX) del 30 dicembre 1964.
[5] http://www.unctad.org.
[6] United Nations Commission on International Trade Law istituita come organo sussidiario dell’Assemblea generale con la risoluzione 2205 (XXI) del 17 dicembre 1966.
[7] La Convenzione di Vienna del 1980 regola, fra l’altro, la formazione dei contratti, le obbligazioni del venditore e del compratore. Questa Convenzione fu elaborata per sostituire le convenzioni dell’Aja del 1964 sulla vendita internazionale: quella relativa alla legge uniforme sulla vendita internazionale di oggetti mobili corporali e quella relativa alla legge uniforme sulla formazione dei contratti di vendita internazionale di oggetti mobili corporali; http://www.uncitral org.
[8] Ibidem. La riforma dell’arbitrato introdotta in Italia con legge 5 gennaio 1994 n. 25 si ispirò alla legge-modello UNICITRAL; vedi in proposito la relazione alla legge in PILLITTERI R., L’arbitrato commerciale, Milano, EBC,1993, p. 164 ss. Successivamente è intervenuta la nuova riforma di cui al D.lgs. 2 febbraio 2006 n. 40.
[9] Institut international pour l’unification du droit privé organizzazione intergovernativa istituita nel 1926 come organo ausiliario della Società delle Nazioni e ricostituita nel 1940 sulla base di un trattato internazionale multilaterale.
[10] http://www.unidroit.org.
[11] Cfr. in proposito, fra gli altri: SBORDONE F., Contratti internazionali e lex mercatoria, Napoli, ESI, 2008; MARRELLA F., La nuova lex mercatoria,. Principi Unidroit e usi del commercio internazionale, in GALGANO F.,(diretto da), Trattato di diritto commerciale dell’economia, XXX, Padova, Cedam, 2003; GALGANO F., Lex mercatoria, Bologna, Il Mulino, 1993.
[12] Art. 3 – Norme applicabili al merito della controversia, in http://www.fi.camcom.it
[13] Convenzione firmata a Ginevra il 21 aprile 1961 resa esecutiva in Italia con legge 10 maggio 1970 n. 418. La Convenzione di Ginevra integra la disciplina stabilita dalla Convenzione di New York del 1958 (resa esecutiva in Italia con legge 19 gennaio 1968 n. 62) che ha per oggetto il riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze arbitrali straniere.
[14] L’adesione fu approvata dalla Conferenza ministeriale OMC ai sensi dell’art. XII del Trattato istitutivo il 10 novembre 2001 con effetti dall’ 11 dicembre 2001; http://www.wto.org.
[15] I negoziati tariffari sono previsti dall’art. XXVIII bis del GATT.
[16] Panel Report DS2/DS4 del 29 gennaio 1996 e Appellate Body Report DS2/DS4/AB del 22 aprile 1996 sul caso United States-Standards for reformulated and Unconventional Gasoline, in http://www.wto.org. Sul meccanismo per la risoluzione delle controversie in ambito OMC vedi infra nota 22.
[17] Art. VI del GATT e Accordo relativo all’applicazione dell’art. VI del GATT 1994, noto come Codice antidumping, anch’esso allegato al Trattato istitutivo dell’OMC.
[18] Gli aiuti concessi dall’Unione europea e da alcuni Stati membri ad Airbus sono stati giudicati sovvenzioni illegittime all’esportazione nella fase del panel del sistema di soluzione delle controversie dell’OMC: Panel Report DS316 del 30 giugno 2010, Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. La controversia è attualmente nella fase di appello; vedi http://www.wto.org.
[19] Così dispone l’art. XIX del GATT.
[20] Sulla categoria dei Paesi in via di sviluppo vedi CANTONI S., Cooperazione multilaterale e finanziamento allo sviluppo, Napoli, Jovene, 2004, p. 36.
[21] Art. XXXVI, par. 8, del GATT.
[22] Dispute Settlement Body la cui struttura e le cui funzioni sono regolate dall’Allegato 2 al Trattato istitutivo dell’ OMC. Vedi MARTINO G., La riforma del sistema di soluzione delle controversie dell’OMC, Napoli, Editoriale Scientifica, 2005.
[23] Appellate Body Report DS246/AB del 20 aprile 2004, Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries su cui cfr. LIGUSTRO A., L’Organizzazione mondiale del commercio condanna lo schema di preferenze generalizzate della Comunità europea per il carattere discriminatorio del “regime droga”, in Diritto pubblico comparato e europeo, 2005, p. 432 ss. Sul contenzioso in merito al trattamento preferenziale accordato dalla Comunità europea alle banane importate da alcuni PVS vedi CANTONI S., L’Organizzazione mondiale del commercio: profili istituzionali, in COMBA A. (a cura di), Neoliberismo internazionale e global economic governance, Torino, Giapichelli, 2008, p. 102; COTULA L., La decisione dell’OMC in merito alla controversia sul regime d’importazione delle banane nella Comunità Europea, in Dir. comm. internaz., 2000, p. 229 ss. A seguito di più recenti controversie promosse nell’ambito dell’OMC nei confronti della CE a proposito del suo regime di importazione delle banane (vedi per esempio DS361, Colombia c. Comunità europea, in http://www.wto.org) sono stati firmati a Ginevra il 15 dicembre 2009 due accordi: un primo accordo fra UE da un lato e Brasile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Messico, Nicaragua, Panama, Perù e Venezuela dall’altro e un secondo accordo fra UE e Stati Uniti; vedi la decisione del Consiglio del 10 maggio 2010 relativa alla firma e all’applicazione provvisoria dei due accordi, allegati alla decisione, in Gazzetta ufficiale dell’Unione europea L 141 del 9 giugno 2010.
[24] L’art. XI, par. 2, del Trattato istitutivo dell’OMC, a proposito dei membri originari dell’organizzazione, definisce i Least-developed Countries (LCDs) mediante rinvio alla definizione adottata dalle Nazioni Unite la cui Assemblea generale ha approvato alcuni parametri (vedi risoluzione 2626 (XXV) del 24 ottobre 1970).
[25] Art. XXXVII, par. 2, lett. b, ii) del GATT.
[26] Art. XXXVIII del GATT.
[27] Ibidem.
[28] Regolamento n. 732/2008 del Consiglio del 22 luglio 2008.
[29] Art. XXIV del GATT che detta regole sull’ applicazione territoriale, sul traffico di frontiera, sulle unioni doganali e sulle zone di libero scambio. In proposito va ricordata anche l’Intesa sull’interpretazione dell’art. XXIV del GATT 1994 allegata al Trattato istitutivo dell’ OMC.
[30] North American Free Trade Agreement, entrato in vigore il 1° gennaio 1994 fra Stati Uniti, Canada e Messico e istitutivo di una zona di libero scambio; http://www.nafta-sec-alena.org.
[31] Mercado Comun del Sur, entrato in vigore il 1° gennaio 1995 fra Argentina, Brasile, Paraguay, e Uruguay. Il Venezuela ha aderito nel 2006. Bolivia, Cile, Colombia, Ecuador e Perù sono membri associati di questa zona di libero scambio dell’America latina; http://www.mercosur.int
[32] In tal senso l’art. 26, par. 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (già art. 14, par. 2, del Trattato della Comunità europea).
[33] Queste sostituzioni sono disposte dall’art. 2 del Trattato di Lisbona.
[34] Sentenza 10 dicembre 1968, Commissione c. Italia, causa 7/68, punto 1.
[35] Ibidem.
[36] Sentenza 9 luglio 1992, Commissione c. Belgio, causa C-2/90, punto 23.
[37] La libera circolazione dei prodotti agricoli è regolata dalle norme sulla politica agricola dell’UE e soltanto per quei prodotti non regolati da tale politica si applicano le norme generali sulla libera circolazione delle merci. Per il commercio delle armi l’art. 346 del TFUE consente agli Stati di stabilire una disciplina speciale che tuttavia deve tener conto di alcuni atti normativi comunitari, per esempio della direttiva 2008/51 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi, nonché della direttiva 2009/43 del Parlamento europeo e del Consiglio del 6 maggio 2009 che semplifica le modalità e le condizioni dei trasferimenti all’interno delle Comunità di prodotti per la difesa. Sull’esportazione di armi verso Stati terzi vedi il Codice di condotta dell’Unione europea per le esportazioni di armi in http://www.europa.eu.
[38] Articoli 30-32 TFUE.
[39] Sentenza 21 giugno 2007, Commissione c. Italia, causa C-173/05, punto 28.
[40] Sentenza 10 dicembre 1968, Commissione c. Italia, causa 7/68.
[41] Sentenza 22 aprile 1999, CRT France International, causa C-109/98, punto 17.
[42] Questo divieto è disposto dal primo comma dell’art. 110 TFUE.
[43] Sentenza 19 settembre 2002,Tulliasiames e Siilin, causa C-101/01, punto 56. Costituisce un esempio di prodotti fra loro similari l’energia elettrica nazionale e quella importata (sentenza 2 aprile 1998, Outokumpu Oy, causa C-213/96, punti 34-35).
[44] Questo divieto è stabilito dal secondo comma dell’art. 110 TFUE.
[45] Sentenza 27 febbraio 1980, Commissione c. Regno Unito, causa 170/78, punto 27.
[46] Sentenza 9 luglio 1987, Commissione c. Belgio, causa 356/85, punto 14.
[47] Sentenza 7 maggio 1987 Co-frutta, causa 193/85, punto 22.
[48] Sentenza 7 maggio 1987, Co-frutta, cit., punto 21. Costituisce un esempio di prodotti fra loro succedanei il vino e la birra (sentenza 27 febbraio 1980, Commissione c. Regno Unito, causa 170/78, punti 13-14.
[49] Regolamento n. 2658/87 del Consiglio del 23 luglio 1987 relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune.
[50] L’ultima versione cartacea della TARIC è apparsa sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 103 del 30 aprile 2003. Successivamente la pubblicazione ha assunto formato elettronico.
[51] Vedi la comunicazione n. 2003/C103/01della Commissione, ivi, p.6.
[52] Regolamento n. 450/2008 del Parlamento e del Consiglio del 23 aprile 2008 che sostituirà il precedente codice del 1992 (regolamento n. 2913/92) al più tardi il 24 giugno 2013.
[53] Così dispone l’art. l’at. 36, par. 2, del regolamento n. 450/2008 per il caso in cui una merce sia stata realizzata con l’intervento di produttori situati in Stati diversi.
[54] Art. 41 del regolamento n. 450/2008.
[55] Il regime delle franchigie è stato istituito con regolamento n. 918/83 del Consiglio del 28 marzo 1983 più volte modificato. La versione codificata è stata stabilita con il regolamento n. 1186/2009 del Consiglio del 16 novembre 2009.
[56] In tal senso la prima parte degli articoli 34 e 35 TFUE con riferimento, rispettivamente, alle importazioni e alle esportazioni.
[57] Sentenza 13 luglio 1994, Commissione c. Germania, causa C-131/93, punto 9.
[58] Sentenza 23 maggio 1996, Hedley Lomas, causa C-94-5, punto 17.
[59] Vedi la seconda parte degli articoli 34 e 35 TFUE, con riferimento, rispettivamente, alle importazioni e alle esportazioni.
[60] Sentenza 14 luglio1974, Dassonville, causa 8-74, punto 5. Questo orientamento della giurisprudenza è stato successivamente confermato: vedi sentenza 10 febbraio 2009, Commissione c. Italia, causa C-110-05, punto 33.
[61] Sentenza 25 luglio1991, Aragonesa, cause C-1/90 e C-176/90, punto 8.
[62] Sentenza 17 novembre 1992, Commissione c. Irlanda, causa C-C-235/91, punti 2 e 12.
[63] Sentenza 22 giugno 1994, Deutsches Milch-Kontor, causa C-426/92, punti 19-22.
[64] Sentenza 29 gennaio 1985, Cullet, causa 231/83, punto 23.
[65] Sentenza 19 marzo 1991, Commissione c. Belgio, causa C-249/88, punto 7.
[66] Sentenza 24 novembre 1993, Keck e Mithouard, cause C-267/91 e C-268/1, punti 16-18.
[67] Sentenza 11 dicembre 2003, Deutscher Apothekeverband, causa C-322-01, punti 68-75.
[68] Direttiva 2000/31 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno, a cui l’Italia ha dato attuazione con D.lgs. 9 aprile 2003 n. 70.
[69] Fra le molte vedi, per esempio, la direttiva 97/7 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 maggio 1997 che riguarda la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza.
[70] Direttiva 2006/123 dl Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno il cui campo di applicazione è definito dall’art. 2. L’Italia ha dato attuazione alla direttiva mediante D.lgs. 26 marzo 2010 n. 59.
[71] Sentenza 20 febbraio 1979, Rewe-Zentral, causa 120/78, punti 14-15 che trae il principio dall’art. 30 CEE (ora art. 34 TFUE). Per una conferma e una precisazione del principio vedi la sentenza 16 gennaio 2003, Commissione c. Italia, causa C-14/00, punto 69.
[72] Sentenza 20 febbraio 1979, cit.
[73] Sentenza 16 dicembre 2008, Santurel, causa C-205/07, punto 47.
[74] Sentenza 10 febbraio 2009, Commissione c. Italia, causa C-110/05, punti 56-58.
[75] Sentenza 20 marzo 1990, Du Pont de Namours, causa C-21/88, punto 14.
[76] Lo scopo perseguito non deve poter essere raggiunto con misure meno restrittive del commercio: sentenza 14 settembre 2006, Vassilopoulos, cause C-158/04 e C-159/04, punto 20.
[77] Sentenza 13 dicembre 1991, Régie des télégraphes et des téléphones, causa C-18/88, punto 31.
[78] Gli organismi di normalizzazione sono previsti dalla direttiva 98/34 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998; per esempio il Comitato europeo di normalizzazione (CEN).
[79] Risoluzione del Consiglio del 7 maggio 1985 relativa alla nuova strategia in materia di armonizzazione tecnica e normalizzazione in Gazzetta ufficiale delle Comunità europee C 136 del 4 giugno 1985.
[80] Per una lista degli organismi nazionali di certificazione vedi Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 302 del 12 dicembre 2003.
[81] Vedi per esempio la direttiva 1999/5 del Palamento europeo e del Consiglio del 9 marzo 1999 relativa alle apparecchiature terminali di telecomunicazioni; tra esse i telefoni mobili al cui interno sono leggibili la marcatura CE e il simbolo che identifica l’ente nazionale di certificazione.
[82] Direttiva 2000/36 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 giugno 2000. La Corte di giustizia si è pronunciata in proposito con sentenza 25 novembre 2010, Commissione c. Italia, causa C-47/09.
[83] Sulle DOP e sulle IGP vedi il regolamento n. 510/2006 del Consiglio del 20 marzo 2006 . Sulle STG vedi il regolamento n. 509/2006 del Consiglio del 20 marzo 2006.
[84] Sentenza 25 luglio 1991, Aragonesa, cause C-1/90 e C-176/90, punto 13.
[85] Sentenza 10 gennaio 1985, Leclerc, causa 229/83, punto 30.
[86] Sentenza 26 settembre 2000, Commissione c. Francia, causa C-23799, punto 38.
[87] Sentenza 17 ottobre 1990, HAG II, causa C-10/89, punto 16.
[88] Regolamento n. 116/2009 del Consiglio del 18 dicembre 2008. I controlli si fondano sull’imposizione agli Stati membri dell’ obbligo di subordinare l’esportazione dei beni elencati in un allegato alla presentazione di una licenza di esportazione che è valida per tutta l’Unione europea.
[89] Direttiva 93/7 del Consiglio del 15 marzo 1993 e successive modificazioni.
[90] http://www.acpsec.org/fr/cotonou/accord
[91] Vedi gli articoli 9, 96 e 97 dell’Accordo di Cotonou sui quali cfr. CANTONI S, Cooperazione multilaterale e finanziamento allo sviluppo, cit., pag. 198 ss.

(pubblicato il 15.2.2011)

Note

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Relazione tenuta al Convegno
“Il Commercio, tra regolazione giuridica e rilancio economico”
organizzato dalla Fondazione “Cesifin – Alberto Predieri”
tenutosi a Firenze, Palazzo Incontri, venerdì 28 gennaio 2011

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(pubblicato il 1.2.2011)

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