Sommario: 1. L’Italia “s’è desta” con le ganasce fiscali. 2. Il fermo amministrativo a fini fiscali: breve storia normativa dell’istituto. 3. I “modelli” dell’istituto: il fermo amministrativo dei crediti ed il fermo dei veicoli a motore per le violazioni al codice della strada. 4. Problemi sostanziali e processuali: quale potere e quale giurisdizione? 5. Una interessante ordinanza del T.A.R. Puglia. 6. L’incerta costituzionalità dell’istituto.

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1. L’Italia “s’è desta” con le ganasce fiscali”.

Qualche settimana fa una popolare trasmissione televisiva [1] ha sollevato all’attenzione dell’opinione pubblica un fenomeno che ha già toccato, e che continua a colpire, migliaia di cittadini, cui è recapitata dai concessionari della riscossione dei tributi una laconica comunicazione che li informa che uno o più autoveicoli di loro proprietà sono stati assoggettati a fermo amministrativo [2]. Ai malcapitati, che generalmente, e verosimilmente, ignorano persino il significato e le conseguenze giuridiche della misura, è così preclusa la circolazione del veicolo [3] ed il relativo divieto è sanzionato in misura non lieve [4].

L’Italia intera (evidente litote: si allude alla parte di pubblico televisivo che ha visto il programma e che idealmente rappresenta tutti i cittadini) ha così appreso che una ennesima “insidia” occulta si cela nelle pieghe della legislazione fiscale, in barba ai solenni principi enunciati dallo “Statuto dei diritti del contribuente” [5] e nonostante le promettenti pagine elettroniche del sito del Ministero della economia e delle finanze (ricche di “guide”, dizionari del “fiscalese”, modelli e software gratuitamente disponibili) [6].

Il fenomeno sembra aver assunto, soprattutto negli ultimi tempi e in singolare “sintonia” coi condoni “tombali” introdotti dalla legge finanziaria [7], dimensioni di massa, tanto che giornalmente sui quotidiani nazionali e locali, dalle Alpi all’Appennino, dalle grandi città ai paeselli di provincia, si riportano notizie di fermi amministrativi, ricorsi per ottenerne in vario modo l’annullamento, assembramenti più o meno numerosi e minacciosi, presso gli uffici dei concessionari della riscossione, di contribuenti che, ricevute alla mano, contestano il blocco di veicoli per “carichi tributari” spesso già pagati, e comunque non di rado di poche centinaia di migliaia di lire [8] (recte: di poche decine di euro) a fronte del ben più elevato valore degli autoveicoli assoggettati alle c.d. ganasce fiscali.

L’unico elemento di “democraticità” della situazione sembrerebbe la dimensione interclassista del fenomeno, che colpisce (almeno all’apparenza, non disponendosi di dati sulla “composizione sociale” della massa dei contribuenti coinvolti) tanto l’industriale quanto l’operaio, sia il professionista che l’artigiano, il titolare della boutique di gran lusso assieme al salumaio dell’angolo, insomma la intera “sezione trasversale” della società italiana [9].

E se per alcuni il fermo del veicolo si risolve solo (e non è affatto poco) nel temporaneo ricorso a mezzi di locomozione pubblici o alla salutare bicicletta, per altri è precluso lo stesso esercizio delle attività di lavoro (autotrasportatori, tassisti, titolari di scuole guida, titolari di autosaloni) [10].

Insomma l’Italia s’è desta appiedata, sottoposta all’alternativa tra pagare il “carico tributario” se dovuto, dimostrare di aver già pagato e attendere comunque per non pochi giorni la revoca del fermo [11], spender tempo e quattrini in avvocati e giudizi, rassegnarsi alla privazione dell’autoveicolo, ovvero, per un popolo di automobilisti, e tralasciando i riflessi economici per gli operatori per i quali il veicolo costituisce mezzo di esercizio di un’attività, ad una ferita “esistenziale” abbastanza dolorosa.

E’ peraltro singolare che la pioggia torrenziale di fermi amministrativi si stia verificando nella pendenza dei termini per le varie forme di definizione agevolata delle pendenze tributarie previste dalla legge finanziaria [12], tanto da legittimare il sospetto che essa sia tutt’affatto che casuale e costituisca il riflesso della preoccupazione degli esattori di veder falcidiate, proprio per effetto del condono fiscale, le proprie aspettative di ricavi [13].

Il fenomeno è di portata tale e riveste tali e tante implicazioni sostanziali e processuali che il commento all’ordinanza del T.A.R. Puglia, Sede di Bari, Sez. I, n. 216 del 5 marzo 2003 costituisce occasione per una riflessione più complessiva sull’istituto, la sua origine, i suoi “antecedenti” normativi in altri settori dell’ordinamento e gli elementi di assimilazione o diversificazione, la sua natura, il suo inquadramento nell’ambito dell’esercizio di poteri amministrativi in senso proprio, i riflessi sulla tutela giurisdizionale ed infine i dubbi, non gravissimi eppure emergenti, sulla sua legittimità costituzionale.

2. Il fermo amministrativo a fini fiscali: breve storia normativa dell’istituto.

Il fermo amministrativo degli autoveicoli (riguardante, in effetti, anche “autoscafi” [14]) è stato introdotto dall’art. 1 comma 4 lett. e) del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30, che ha aggiunto l’art. 91 bis al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.

La disposizione, rubricata “Fermo dei veicoli a motore ed autoscafi”, era così testualmente formulata:

“Qualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo (comma 1).

Il provvedimento di fermo di cui al comma 1 si esegue mediante iscrizione nei registri mobiliari a cura del concessionario che provvede, altresì, a darne comunicazione al debitore (comma 2).

Chiunque circoli con veicoli o autoscafi sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall’art. 214, comma 8, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (comma 3).

Con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo (comma 4).

Sono validi agli effetti della procedura di riscossione dei tributi i certificati, le visure e qualsiasi atto e documento amministrativo rilasciati, tramite sistemi informatici o telematici, al concessionario del servizio della riscossione dei tributi qualora contengano apposita asseverazione del predetto concessionario della loro provenienza” (comma 5).

La ratio del nuovo istituto era, dunque, quella di introdurre, in alternativa al pignoramento, non eseguito per il mancato reperimento del bene mobile registrato, un vincolo sulla disponibilità giuridica del veicolo, nel senso di sottrarne il godimento al titolare (nel senso proprio civilistico dell’jus utendi ac fruendi) sotto pena di sanzione amministrativa pecuniaria (la stessa prevista per la violazione del fermo amministrativo disciplinato dal codice della strada, sul quale vedi infra) e dell’affidamento in custodia onerosa presso deposito autorizzato [15].

In effetti, come si dirà infra, il fermo amministrativo non si configurava come istituto attinente alla procedura esecutiva dell’espropriazione mobiliare, proprio in relazione al presupposto per l’adozione del provvedimento (costituito dal mancato reperimento del bene da pignorare) [16], sebbene e piuttosto come misura cautelare provvisoria con effetti (indiretti) di conservazione della garanzia patrimoniale del credito tributario.

Ai fini dell’applicabilità della disposizione dell’art. 91 bis era, peraltro, prevista la emanazione di apposito regolamento, nella forma del decreto del Ministro delle finanze, di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, inteso, appunto, a disciplinare “modalità, termini e procedure” per l’adozione ed esecuzione del fermo.

Con il decreto ministeriale 7 settembre 1998, n. 503 è stata dettata la normativa applicativa, di cui mette conto di riassumere gli aspetti salienti e principali:

– il fermo è richiesto dal concessionario, decorsi sessanta giorni dall’apposizione del visto di cui all’art. 79 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 [17] sul verbale di pignoramento negativo, alla direzione regionale delle entrate “…competente in relazione al luogo in cui si procede all’esecuzione…” (art. 3 comma 2);

– entro venti giorni dalla richiesta la direzione regionale delle entrate emette(va) “…in duplice copia il relativo provvedimento, consegnandone una al concessionario”, che nei sessanta giorni successivi “…esegue il fermo mediante iscrizione, anche in via telematica o mediante scambio di supporti magnetici, nel PRA dandone comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione del fermo” (art. 4 comma 1) nei modi di cui all’art. 26 comma 1 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 [18] (con spese di notifica e di iscrizione del fermo a carico del contribuente);

– dalla data di iscrizione del fermo nel pubblico registro sono inopponibili al concessionario gli atti di disposizione del veicolo, salvo che esso sia stato alienato “…con atto di data certa anteriore all’iscrizione del fermo ma trascritto successivamente…”, nel qual caso l’A.C.I. deve darne tempestiva comunicazione entro dieci giorni alla direzione regionale delle entrate “…che provvede immediatamente all’annullamento del fermo informandone il concessionario e il contribuente” (art. 5 comma 1;

– ove sia stata disposta la custodia del veicolo presso un depositario autorizzato (e quindi solo in caso di accertamento della violazione del fermo), l’organo procedente (ovvero quello che accerta la violazione) deve darne comunicazione al concessionario della riscossione interessato che “…entro sessanta giorni dalla ricezione della comunicazione dà corso al pignoramento del mezzo” (art. 5 comma 3);

– l’iscrizione del fermo è cancellata nel caso di pagamento integrale delle somme iscritte a ruolo, di sgravio totale della cartella di pagamento per indebito o di annullamento connesso al trasferimento a terzi della proprietà del veicolo con atto di data certa anteriore all’iscrizione, a seguito di comunicazione del concessionario della riscossione alla direzione regionale delle entrate, da effettuare entro venti giorni decorrenti da varie date secondo i casi esaminati, e previa revoca del fermo (salvo il caso dell’annullamento), dietro versamento all’A.C.I. “…sia delle spese di iscrizione che di quelle di cancellazione” (in caso di sgravio o annullamento la cancellazione è gratuita); se il veicolo, per violazione del divieto di circolazione, è stato sottoposto a custodia, la restituzione è subordinata anche al pagamento delle relative spese; mentre se il veicolo non viene reperito il concessionario ha titolo a conseguire, secondo i casi, il rimborso o il discarico per inesigibilità, salva l’esecuzione in caso di successivo ritrovamento del bene mobile registrato (art. 6);

– disposizioni analoghe valgono per il fermo degli autoscafi, con gli adattamenti richiesti dalla diversa natura dei mezzo (ad esempio in caso di contravvenzione al divieto di circolazione l’imbarcazione deve esser fatta rientrare “nel porto più vicino”) (art. 8).

La disciplina legislativa dell’istituto, di cui all’art. 91 bis, fu poi sostanzialmente trasfusa nella disposizione dell’art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, come introdotta dall’art. 16 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (recante “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a norma dell’articolo 1 della legge 28 settembre 1998, n. 337”), che ha sostituito l’intero titolo II del d.P.R. n. 602 del 1973, e quindi anche il Capo III del medesimo recante “Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati”, ed in vigore assieme all’intera riforma dal 1° luglio 1999, ai sensi del successivo art. 39 del d.lgs. n. 46 del 1999.

Si è detto sostanzialmente, perché, in effetti l’art. 86, fermo il presupposto dell’esperimento negativo del pignoramento, ne ha esteso i destinatari, dal “contribuente” (ciò che poteva intendersi come limitativo al solo obbligato principale) anche ai beni mobili “…dei coobbligati…” (comma 1), mentre al comma 3, ed in via indiretta, col riferimento della sanzione per la violazione del divieto di circolazione anche all’uso di “aeromobili sottoposti a fermo”, ha altresì ampliato la platea dei beni mobili assoggettabili al fermo.

In sostanza la disposizione ha accresciuto tanto la sfera soggettiva dei destinatari del provvedimento quanto quella oggettiva dei beni che possono essere sottoposti al vincolo di indisponibilità (nel senso dianzi chiarito di sottrazione del diritto di godimento sul bene),

Si noti che l’art. 86 riproponeva, ai fini della concreta operatività della misura, la previsione di apposito regolamento, da emanare nella forma del decreto del Ministro delle finanze, di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici, ai fini della definizione delle “modalità”, “termini” e “procedure” “…per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo”.

Si è posto quindi il problema della possibilità dell’applicazione delle disposizioni recate dal “vecchio” regolamento n. 503 del 1998, che l’Amministrazione finanziaria ha risolto (forse sbrigativamente, come si dirà infra) in senso affermativo [19].

Una modifica di ben altro spessore è stata, invece, introdotta all’art. 86 comma 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193, emanato esso pure in base alla legge delega 28 settembre 1998, n, 337, ed in specie alla previsione ivi contenuta (art. 1 comma 2) della possibilità di introdurre disposizioni integrative e correttive entro il biennio dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi costituenti atti di esercizio della delegazione legislativa.

Il primo comma dell’art. 86 è stato, infatti, così testualmente sostituito:“Decorso inutilmente il termine di cui all’articolo 50 comma 1, il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza”.

La novità non risiede tanto o soltanto nel trasferimento di poteri pubblicistici attinenti all’adozione della misura dagli uffici finanziari direttamente in capo ai concessionari della riscossione, quanto nella “rottura” di ogni collegamento di presupposizione tra l’avvio dell’esecuzione (sia pure col verbale di pignoramento negativo) e l’emanazione del fermo amministrativo.

In altri termini, mentre il presupposto originario del fermo era l’esperimento negativo del tentativo di pignoramento del bene mobile registrato, per cui la misura, senza costituire atto di esecuzione in senso proprio (non rientrando nella sequenza di atti e nella fase tipica dell’espropriazione mobiliare), trovava in ogni caso giustificazione nel timore di perdere la garanzia del credito tributario attraverso la sottrazione all’esecuzione del bene (proponendosi quindi, come già rilevato, come misura cautelare provvisoria con effetti, sia pure indiretti, di conservazione della garanzia patrimoniale, assicurati dalla apprensione del veicolo in caso di violazione del divieto di circolazione e dal suo affidamento in custodia onerosa, con la prevista possibilità, proprio in funzione dell’apprensione materiale del veicolo, di procedere, decorso un certo termine, al pignoramento); nella attuale disciplina, l’emanazione del provvedimento di fermo è del tutto svincolata da ogni accertamento in ordine all’esistenza di un pericolo di pregiudizio effettivo o potenziale per la realizzazione del “carico tributario”.

Nello stesso tempo, si accentua e rende più evidente l’autonomia del fermo amministrativo dalla procedura esecutiva e la sua irriducibilità al genus degli atti di esecuzione.

In effetti, se si concorda sulla definizione del fermo come misura cautelare provvisoria, ciò che viene a sbiadire è proprio la effettività della funzione cautelare, mentre emerge una sottintesa, ma leggibile, funzione “afflittiva” o “parasanzionatoria” rispetto all’inadempimento dell’obbligazione tributaria, in relazione al mancato pagamento del debito tributario nel termine fissato dall’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973 (sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale) per lo “spontaneo” versamento delle somme dovute, unitamente ad una funzione “dissuasiva” dell’inadempimento e di “coazione” al pagamento [20].

Nemmeno a seguito della rilevante modifica normativa di cui all’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, peraltro, l’Amministrazione finanziaria ha cambiato avviso circa la perdurante efficacia del regolamento n. 503 del 1988 [21]; e tale soluzione appare ancor meno convincente che con riferimento all’introduzione dell’art. 86 ed alla abrogazione dell’art. 91 bis, se si riflette sulle sostanziali modifiche introdotte dal d.lgs. n. 193 del 2001.

Nell’ambito di tali modifiche, non può sfuggire che mentre secondo la previgente disciplina il fermo costituiva provvedimento vincolato alla sola ricognizione del suo presupposto (esperimento negativo del pignoramento mobiliare), tanto che sia l’art. 91 bis che l’art. 86 disponevano con espressione inequivoca che la direzione regionale dell’entrate, sulla richiesta del concessionario, “emana”(va) il provvedimento, nell’attuale regolamentazione dell’istituto il concessionario è soltanto “facultato” (“può”) ad adottare la misura.

3. I “modelli” dell’istituto: il fermo amministrativo dei crediti ed il fermo dei veicoli a motore per le violazioni al codice della strada.

Negli ordinamenti giuridici, difficilmente un istituto è “pura creazione”, ovvero fuoriesce dalla mens del legislatore (anche delegato) come novella Pallade dalla testa di Giove, risultando, invece, abbastanza spesso, un “adattamento” di precedenti istituti.

Anche il fermo amministrativo a fini fiscali non si sottrae a questa regolarità fenomenica, inserendosi in un contesto ordinamentale che già conosceva analoghe misure cautelari, l’una ormai risalente nel tempo (e tutt’ora in vigore), l’altra più recente.

Il modello primigenio del fermo amministrativo è quello disciplinato dall’art. 69 ultimo comma del r.d. 28 novembre 1923, n. 2440 (recante “Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”), a tenore del quale:“Qualora un’amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo”.

L’istituto ha avuto vita stentata sino agli anni ’60 del secolo scorso, quando varie circolari del Ministero del tesoro ne hanno precisato presupposti, limiti e modalità applicative, che hanno consentito, anche per l’accresciuto interesse della dottrina [22] e con gli apporti della giurisprudenza [23], di delinearne i contorni, invero alquanto vaghi nella formulazione normativa.

Tralasciando, perché evidentemente eccedenti gli scopi di queste note, le questioni relative all’esatta individuazione della nozione di “ragione di credito” [24], ciò che importa rilevare è che il fermo è misura cautelare a tutela delle ragioni di credito della pubblica amministrazione “…rimesso al suo prudente apprezzamento discrezionale” [25], la cui finalità è di “…legittimare la sospensione del pagamento di un credito liquido ed esigibile da parte dello Stato a salvaguardia dell’eventuale compensazione di un credito anche se non liquido ed esigibile, che l’Amministrazione statale, considerata nella sua unità, pretenda di avere nei confronti del creditore” [26].

E’ superata l’interpretazione per la quale l’Amministrazione richiedente il fermo dovesse coincidere con quella “titolare” della ragione di credito.

La temporaneità della misura si connette all’esigenza di un definitivo acclaramento sulla sussistenza del credito (si starebbe per dire opposto in compensazione al privato, ed in effetti l’istituto tende a consentire appunto la compensazione) e quindi può esitare o nella revoca del fermo nell’ipotesi di pagamento del credito “opposto” da parte del privato o di verifica della sua insussistenza, o nell’incameramento delle somme dovute dal privato sino alla concorrenza del credito dell’amministrazione.

La natura cautelare della misura implica poi che l’Amministrazione valuti la possibilità di mezzi alternativi di conservazione delle proprie ragioni di credito (sequestro conservativo, prestazione di fideiussione) e che, quindi, il fermo sia adottato solo quando si dimostri il mezzo più efficace allo scopo [27].

La stessa natura cautelare ha consentito al Giudice delle leggi di escludere l’incostituzionalità dell’istituto [28].

L’altro istituto sul quale, con più immediata evidenza, è esemplificato il fermo di cui all’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è quello disciplinato dall’art. 214 del codice della strada (ovvero del d. lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche) applicabile per talune violazioni (ad esempio la guida di autoveicoli senza aver conseguito la patente o con patente scaduta), alla constatazione delle quali l’organo di polizia “…provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia…” (comma 1), avverso il quale è ammesso ricorso al prefetto ai sensi dell’art. 203 e contro l’ordinanza del prefetto, deve ritenersi, opposizione dinanzi all’A.G.O., ai sensi degli artt. 22, 22-bis e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [29].

Deve rammentarsi che la violazione del provvedimento di fermo da ultimo esaminato è punito nello stesso modo di quella del fermo a fini fiscali (stante il rinvio contenuto nell’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 all’art. 214 comma 8), e quindi con la sanzione amministrativa pecuniaria e il ricovero del veicolo presso deposito autorizzato.

Orbene, dalla rapida disamina dei due “modelli” di fermo amministrativo, è agevole rilevare elementi di diversificazione, piuttosto che di assimilazione rispetto al fermo a fini fiscali.

Quest’ultimo condivide col fermo ex art. 69 r.d. n. 2440 del 1923 solo le sue finalità lato sensu cautelari, mentre radicalmente diversi sono l’oggetto (rispettivamente: beni mobili registrati e crediti), gli effetti (rispettivamente: imposizione di un vincolo di indisponibilità che incide sul diritto di godimento e sospensione del pagamento del credito) e le finalità ultime (rispettivamente: dissuasione del debitore dall’astenersi dal pagamento con coazione al soddisfacimento del credito e pagamento del credito o compensazione totale o parziale).

Rispetto al fermo disciplinato dal codice della strada, poi, il fermo a fini fiscali si differenzia perché non ha natura di sanzione amministrativa e si risolve non già nella materiale apprensione del veicolo (eventuale e subordinata alla violazione del fermo) sebbene, si ripete, nella sola imposizione di un vincolo negativo sul diritto di godimento del bene, la cui violazione è a sua volta sanzionata in via amministrativa; e ciò si spiega agevolmente, proprio perché il fermo regolato dal codice della strada presuppone altra violazione (negli esempi fatti: guida senza aver conseguito la patente o con patente scaduta di validità), mentre il fermo fiscale non ha, a monte, alcuna violazione, tale non potendosi configurare il mero inadempimento dell’obbligazione di cui al “carico tributario” iscritto a ruolo e riportato nella cartella di pagamento (e non a caso si è parlato in precedenza di una funzione genericamente afflittiva e solo “parasanzionatoria”).

4. Problemi sostanziali e processuali: quale potere e quale giurisdizione?

Dalle considerazioni sinora svolte scaturiscono, quasi naturalmente, le problematiche più delicate e complesse suscitate dal fermo a fini fiscali.

La peculiarità di tali aspetti ermeneutici risiede nello stretto collegamento tra i profili sostanziali ed i profili processuali, che si rovescia nel quesito fondamentale relativo all’individuazione dell’autorità giurisdizionale competente a conoscere delle controversie relative all’emanazione del provvedimento di fermo del bene mobile registrato.

Si è già evidenziato, supra (vedi par. 3) che il fermo non può ricondursi agli atti tipici ed al procedimento dell’esecuzione, poiché questa ha inizio soltanto col pignoramento, e che esso riveste piuttosto natura di misura cautelare provvisoria con effetti (indiretti) di conservazione della garanzia patrimoniale del credito tributario.

Su tale natura, però, ha inciso la novella di cui all’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, perché, svincolando il fermo dal presupposto di cui alla previgente disciplina (il pignoramento negativo), tende a sbiadire proprio la effettività della funzione cautelare, mentre emerge una sottintesa, ma leggibile, funzione “afflittiva” o “parasanzionatoria” rispetto all’inadempimento dell’obbligazione tributaria, in relazione al mancato pagamento del debito tributario nel termine fissato dall’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973, unitamente ad una funzione “dissuasiva” dell’inadempimento e di “coazione” al pagamento.

Nello stesso tempo, si è posto in luce che l’adozione della misura, prima vincolata alla ricognizione del presupposto, è ora rimessa alla valutazione del concessionario della riscossione, leggendo in tale elemento di novità proprio il riflesso della segnalata “rottura” del rapporto tra la misura ed il presupposto (il pignoramento negativo).

Orbene, tirando le fila di queste rapide osservazioni, sembra difficile negare che:

a) il fermo amministrativo è un provvedimento in senso proprio perché si risolve nell’emanazione di un atto idoneo ad incidere unilateralmente e autoritativamente nella sfera giuridico-patrimoniale del destinatario, attraverso l’imposizione di un vincolo di indisponibilità del bene nel senso della temporanea privazione del diritto di godimento, e cioè dell’jus utendi ac fruendi; tale vincolo, visto dal versante soggettivo, integra un divieto di utilizzazione del mezzo, la cui violazione espone all’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria e all’asportazione del veicolo affidato in custodia a depositario autorizzato;

b) in quanto provvedimento amministrativo, ed in funzione della chiara lettera della disposizione novellata dell’art. 86 comma 1, alla sua emanazione corrisponde l’esercizio di un potere amministrativo discrezionale sull’an, ma anche sul quid, poiché il concessionario non soltanto può scegliere se adottare la misura bensì anche “graduarla” nel suo oggetto (e così assoggettare al fermo ad esempio uno o più beni mobili registrati, autoveicoli o autoscafi, come accaduto nel caso esaminato dal giudice amministrativo pugliese con l’ordinanza cautelare n. 216 del 5 marzo 2003 e nella segnalazione di stampa di cui alla nota 10).

La contestazione del fermo amministrativo, sia che riguardi aspetti formali (ad esempio attinenti alla violazione del termine di cinque giorni assegnato al concessionario per la comunicazione all’interessato dell’avvenuta iscrizione del fermo nei pubblici registri), sia che attenga ad aspetti sostanziali (quali possono essere l’allegazione del pagamento già intervenuto del “carico tributario” per il quale è iscritto il fermo, o ancora la intervenuta sospensione, in via amministrativa o giurisdizionale, della cartella di pagamento, e quindi dell’obbligazione di provvedere al pagamento nei sessanta giorni dalla sua notificazione; o ancora l’insufficiente o affatto carente motivazione del provvedimento di fermo o il difetto di correlazione tra l’entità del “carico tributario” ed il numero e valore dei veicoli assoggettati al fermo amministrativo), sembra quindi inevitabile che si risolva nella denuncia dell’uso illegittimo del potere discrezionale (sub specie della violazione di legge, anche per carente o insufficiente motivazione, o anche dell’eccesso di potere per difetto o erroneità dei presupposti o ingiustizia manifesta).

In base a tale ricostruzione, non sembra quindi né azzardata né priva di fondamento l’affermazione che la contestazione del fermo debba avvenire attraverso ricorso d’impugnazione (se del caso anche accompagnato da domanda risarcitoria) proposto al Giudice amministrativo.

In questa chiave risulta difficile concordare con i primi (e a quanto consta sinora unici) orientamenti giurisprudenziali espressi da giudici amministrativi territoriali [30], i quali, sia pure in base a fattispecie e percorsi esegetici diversi hanno sostenuto che le controversie relative al fermo amministrativo a fini fiscali apparterrebbero alla sfera giurisdizionale dell’A.G.O.

Una prima pronuncia fa leva sulla devoluzione all’A.G.O. (e nella specie alla Sezione lavoro del Tribunale) delle controversie relative all’impugnativa delle cartelle esattoriali concernenti la riscossione dei contributi previdenziali [31] per dedurne l’attrazione alla stessa sfera giurisdizionale delle controversie relative al fermo amministrativo connesso al mancato pagamento di cartelle relative ai detti contributi, fondandola sull’art. 29 del d.lgs. n. 46 del 1999 [32].

Sennonché la disposizione richiamata, di per sé, riguarda soltanto la devoluzione al giudice competente a conoscere le controversie relative ad entrate tributarie diverse da quelle contemplate dall’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (ovvero di quelle che rientrano nella giurisdizione delle commissioni tributarie) del potere di disporre la sospensione della riscossione “…se ricorrono gravi motivi”.

E’ agevole notare, però, che il fermo amministrativo, per quanto osservato supra amplius, non può essere riguardato come un atto della riscossione, non essendo orientato in via diretta ed immediata all’esecuzione ed al soddisfacimento del credito tributario, onde il richiamo alla suddetta disposizione non pare né pertinente né decisivo.

D’altro canto il giudice amministrativo piemontese, nella sentenza in esame, non individua alcuna altra disposizione che potrebbe fondare una vis abtractiva della cognizione sulla impugnazione (opposizione) della cartella di pagamento sulla controversia relativa alla legittimità del fermo amministrativo a fini fiscali.

Non appare poi più persuasiva altra pronuncia [33], che del pari si fonda su presupposto erroneo, ovvero che “…l’emanazione di un provvedimento di fermo di bene mobile iscritto in pubblici registri, ex art. 86 d.P.R. n. 602 del 1973, è posteriore alla notifica della cartella di pagamento e rientra quindi nella procedura di esecuzione forzata tributaria”, e quindi, come tale si configurerebbe (la sentenza non lo dice ma è consequenziale affermarlo) come una opposizione ad un atto della esecuzione; si è già ampiamente osservato, infatti, che il fermo amministrativo non può essere riguardato come atto della esecuzione.

Alquanto problematico appare, altresì, sostenere che tali controversie ricadano nella sfera della giurisdizione tributaria, come ampliata dall’art. 12 comma 2 della legge finanziaria 28 dicembre 2001, n. 448, che ha sostituito l’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, che ora dispone in generale che: “Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio.

Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica”.

In effetti, il riferimento alle controversie “aventi ad oggetto i tributi” sembrerebbe delimitare la pur ampliata sfera giurisdizionale tributaria alle liti che, si risolvano o meno anche nell’impugnazione di un atto dell’accertamento o della riscossione, pongano in discussione in via diretta e immediata l’esistenza dell’obbligazione tributaria e la sua misura; laddove uno spazio di affermazione della giurisdizione tributaria potrebbe ritagliarsi solo se si ammettesse che il fermo amministrativo ha natura di sanzione amministrativa, ciò che, a tenore delle osservazioni svolte nel paragrafo sub 3), sembra di poter escludere.

Tirando le fila delle osservazioni che precedono, si deve piuttosto inclinare verso la soluzione esegetica che annovera le controversie relative ai fermi amministrativi nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.

5. Una interessante ordinanza del T.A.R. Puglia.

L’interesse dell’ordinanza della 1^ Sezione del T.A.R. Puglia – Sede di Bari n. 216 del 5 marzo 2003 risiede, appunto, nell’aver affermato (a quanto consta, e salvi errori ed omissioni, per la prima volta in assoluto) la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnativa di un provvedimento di fermo amministrativo.

Il ricorso introduttivo è stato proposto da un avvocato che per un “carico tributario” di appena € 1508,05, relativo al mancato pagamento di due cartelle di pagamento emesse in esito alla liquidazione ex art. 36 bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 della dichiarazione congiunta dei redditi propri e del coniuge relativa agli anni 1995 e 1996, sì è visto assoggettare al fermo amministrativo tre autoveicoli (l’uno di sua proprietà, gli altri due appartenenti al coniuge coobbligato).

Il professionista, peraltro, aveva impugnato le due cartelle ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 28 novembre 1980. n. 787 (quindi con notifica al centro di servizio competente e col successivo deposito presso la segreteria della commissione tributaria), senza chiedere però la sospensione della loto efficacia esecutiva.

Il ricorrente lamentava, altresì, che il fermo amministrativo fosse stato emanato senza considerare la possibilità di definizione agevolata connessa alle disposizioni della legge finanziaria n. 289 del 2002.

Nei confronti dell’atto impugnato sono state dedotte articolate censure, anzitutto relative all’inapplicabilità dell’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 1 co. 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001 in difetto di un nuovo regolamento, sostenendosi l’inapplicabilità di quello di cui al d.m. n. 503 del 1998; e quindi all’assoluta carenza di motivazione, in violazione dell’art. 7 dello “Statuto del contribuente” e per il richiamo ivi contenuto dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, soprattutto con riferimento alla sussistenza di concrete esigenze cautelari atte a giustificare l’adozione del provvedimento; infine adombrando un vero e proprio eccesso ed abuso di potere sia in relazione alla carente motivazione in ordine all’an, al quid e al quomodo, con “…uso abnorme dello strumento esecutivo e/o dei provvedimenti cautelari”, sia in riferimento alla possibile configurazione, nell’emanazione del fermo in difetto del regolamento attuativo, di condotte penalmente illecite.

Il giudice amministrativo pugliese, con motivazione succinta ma esauriente, ha accolto la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di fermo impugnato.

Affermata la propria giurisdizione sul rilievo che “…l’art. 1, co. 1, lett. q) D.l.vo n. 193 del 2001 riconosce al concessionario una mera facoltà di disporre il fermo, rispetto al cui motivato esercizio la posizione del contribuente è quella del titolare dell’interesse legittimo”, l’ordinanza sostiene che “…il ricorso risulta assistito da sufficiente Fumus Boni Juris e che il pregiudizio che il ricorrente riceve dall’atto impugnato è indubbiamente grave ed imputabile in via immediata e diretta al mal governo che il concessionario ha fatto, nel caso di specie, dei poteri che la legge gli attribuisce”.

Sembra evidente, in riferimento all’osservazione concernente il malgoverno del potere, che siano state particolarmente apprezzate le censure incentrate sul difetto di motivazione e sull’eccesso di potere, ciò che consente di enucleare dalla ratio decidendi dell’ordinanza cautelare importanti implicazioni sulla natura del potere amministrativo e sui suoi limiti.

Il T.A.R. Puglia fornisce una prima essenziale indicazione in ordine al carattere discrezionale del fermo amministrativo, e quindi alla sua sindacabilità sotto tutti i profili della legittimità, non escluso l’eccesso di potere.

In tale chiave risalta l’implicita affermazione dell’esigenza imprescindibile di una congrua motivazione, il cui spazio deve misurarsi tanto sull’an quanto sul quid.

In altri termini il concessionario della riscossione non può sottrarsi all’obbligo di enunciare le specifiche esigenze che giustificano l’adozione della misura cautelare del fermo in relazione alla entità del “carico tributario” e alle circostanze concrete, attinenti al debitore, che potrebbero compromettere la garanzia del credito.

Né, come logico corollario dell’obbligo di motivazione, può elidersi ogni valutazione di proporzionalità tra il “carico tributario” ed il numero e valore dei beni mobili assoggettati al fermo, nel senso che il concessionario non può, a fronte di un carico più o meno modesto, imporre un vincolo di indisponibilità su tutti i veicoli del debitore, quando sia sufficiente (in vista di un pignoramento che è solo eventuale e connesso alla violazione del divieto di circolazione col veicolo e al suo affidamento in custodia) individuare un solo veicolo, e tra più veicoli, ovviamente quello il cui valore più si avvicina (o meno di discosta per eccesso) dal quantum del carico tributario.

L’ordinanza assume quindi rilievo del tutto peculiare perché costituisce un primo orientamento che indirizza l’esercizio del potere di fermo amministrativo e consente di evitare che esso, da misura cautelare anche con funzioni lato sensu afflittive e dissuasive dall’inadempimento del debito tributario iscritto a ruolo, si trasformi in strumento di pressione assolutamente spropositato (sulla stampa non è infrequente da parte dei contribuenti colpiti la valutazione che il fermo possa risolversi in strumento quasi…estorsivo).

D’altro canto, una maggiore cautela dei concessionari nell’uso del potere di fermo amministrativo è raccomandabile perché, ove si rifletta sulla circostanza che essi vantano interessi patrimoniali propri in ordine al conseguimento di più alte percentuali di riscossione sul carico totale dei ruoli affidati per la riscossione, non può escludersi in astratto la configurabilità, almeno nei casi più eclatanti, di quelle fattispecie penalmente illecite evocate nel ricorso esaminato in sede cautelare dal giudice amministrativo pugliese [34].

6. L’incerta costituzionalità dell’istituto.

Almeno un rapido cenno merita il tema della verifica di costituzionalità dell’istituto.

La disposizione relativa al fermo amministrativo, come da ultimo modificata dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. n. 193 del 2001, potrebbe non sottrarsi a censure di incostituzionalità sotto un duplice profilo, per dir così diretto ed indiretto.

Per un primo aspetto, proprio le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 193 del 2001, con la più volte segnalata “scissione” tra fermo e fase esecutiva (nell’obliterazione del presupposto essenziale individuato dalla disciplina previgente nel negativo esperimento del pignoramento mobiliare) e nella più evidente connotazione “afflittiva”, “dissuasiva” e “parasanzionatoria” che la misura ha assunto, possono suggerire una lesione del diritto di difesa costituzionalmente garantito, non già perché manchino i mezzi di tutela giurisdizionale, quanto piuttosto perché il suo esercizio, in rapporto all’immediata “afflittività” della misura, rischia di non assicurare una pronta, piena ed interamente satisfattiva reintegrazione della sfera giuridico-patrimoniale attinta dal provvedimento.

Soprattutto, però, è lecito dubitare della legittimità della disposizione in riferimento all’art. 76 Cost. ed all’eccesso di potere normativo rispetto alla legge di delegazione 28 settembre 1998, n. 337.

Quest’ultima, infatti, nei suoi criteri direttivi non ha affatto contemplato l’istituto del fermo amministrativo, e tantomeno l’attribuzione del suo potere ai concessionari della riscossione, non potendosi far rientrare la introduzione di una misura cautelare tanto penetrante nella generica indicazione di cui all’art. 1 lett. h) n. 5) della legge delega (“snellimento e razionalizzazione delle procedure di esecuzione anche nel rispetto del principio della collaborazione del debitore all’esecuzione, secondo modalità che prevedano, tra l’altro…la revisione e la semplificazione delle procedure di vendita dei beni immobili e beni mobili registrati”).

E’ sin troppo facile osservare che il fermo amministrativo non attiene in alcun modo alla revisione e semplificazione delle procedure di vendita, ed è espressivo di un principio che appare tutt’affatto opposto a quello della “collaborazione del debitore all’esecuzione”.

Né potrebbe osservarsi in contrario che il fermo amministrativo era stato già introdotto con decreto legge convertito in legge per dedurne che esso non avesse bisogno di una particolare “copertura” nella legge delega.

All’opposto, sembra lecito osservare che proprio la completa obliterazione nella legge delega di un istituto già introdotto nell’ordinamento assume significato indiziario dell’inesistenza di una volontà del legislatore delegante di investire il legislatore delegato della “riproposizione” del fermo amministrativo.

In ogni caso, per i dubbi di legittimità costituzionale dianzi evocati e per il pericolo quantomeno di “malgoverno” del potere assegnato ai concessionari della riscossione, sarebbe opportuno un nuovo intervento del legislatore (e non di quello delegato, essendo esaurito il biennio per eventuali modifiche e integrazioni) quantomeno inteso a delimitare in modo penetrante la discrezionalità amministrativa affidata a soggetti che, per quanto investiti di pubbliche funzioni, conservano natura e forme giuridiche di società lucrative che non appaiono, come tali, le più idonee al un equilibrato esercizio del potere che contemperi l’interesse pubblico e gli interessi dei privati, riuscendo a obliterare del tutto l’interesse patrimoniale proprio.

— *** —

[1] Si tratta del programma “Mi manda Raitre”, condotto da Giuseppe Marrazzo, vetrina dei piccoli e grandi soprusi subiti da cittadini, consumatori, contribuenti.

[2] L’art. 4 comma 1 del decreto del Ministro delle finanze (di concerto coi Ministri dell’interno e dei lavori pubblici) 7 settembre 1988, n. 503 (sul quale vedi infra) dispone che del fermo sia data “…comunicazione al contribuente entro cinque giorni dall’esecuzione…con le modalità di cui all’articolo 26, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602” e che essa precisi (soltanto) “…gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedimento di fermo”.

[3] Secondo la testuale previsione dell’art. 5 comma 2 del decreto ministeriale n. 503 del 1998 “Per effetto dell’iscrizione (del fermo nel pubblico registro automobilistico: N.d.A.) è vietata la circolazione del veicolo a motore sottoposto a fermo”.

[4] Ai sensi dell’art. 86 comma 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, come introdotto dall’art. 16 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (e il cui comma 1 è stato modificato da ultimo dall’art. 1 comma 2 lett. q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193), la circolazione con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è punita ai sensi dell’art. 214 comma 8 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, ossia con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 635.090 a lire 2.540.350 (ora da 328 a 1312 €) e con la asportazione del veicolo affidato in custodia a un deposito autorizzato.

[5] L’art. 10 comma 1 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (rubricato significativamente alla “Tutela dell’affidamento e della buona fede. Errori del contribuente”), dispone che “I rapporti tra contribuente e amministrazione finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede”; anche tale disposizione, come le altre relative ai rapporti tra contribuenti e fisco, è applicabile nei rapporti tra concessionari della riscossione e contribuenti, in virtù del successivo art. 17, a tenore del quale “Le disposizioni della presente legge si applicano anche nei confronti dei soggetti che rivestono la qualifica di concessionari e di organi indiretti dell’amministrazione finanziaria, ivi compresi i soggetti che esercitano l’attività di accertamento, liquidazione e riscossione di tributi di qualunque natura”.

[6] Tale messe di apporti informativi costituisce diretta conseguenza dei principi e delle prescrizioni dettate dall’art. 5 della legge 27 luglio 2000, n. 212 (recante, com’è noto, “Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente”).

Infatti, l’art. 5 (intitolato appunto alla “Informazione del contribuente”), dopo aver solennemente enunciato al comma 1 che “L’amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti in materia tributaria, anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore”, precisa subito dopo che “L’amministrazione finanziaria deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tale da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti”; ed al comma 2, con indicazione non meno importante, dispone che “L’amministrazione finanziaria deve portare a conoscenza dei contribuenti tempestivamente e con i mezzi idonei tutte le circolari e le risoluzioni da essa emanate, nonchè ogni altro atto o decreto che dispone sulla organizzazione, sulle funzioni e sui procedimenti”.

[7] Viene in considerazione, in particolare, la disposizione di cui all’art. 12 della legge finanziaria 27 dicembre 2002, n. 289 che consente la definizione dei carichi tributari “…inclusi in ruoli emessi da uffici statali e affidati ai concessionari del servizio nazionale della riscossione fino al 30 giugno 1999…”, senza interessi di mora e col pagamento di una somma pari al 25% dell’importo iscritto a ruolo e delle somme dovute eventualmente ai concessionari per rimborso di spese sostenute per le procedure esecutive avviate, mediante sottoscrizione entro il 30 marzo 2003 di apposito atto recante declaratoria della volontà di avvalersi della definizione, a seguito di apposita comunicazione da parte dei concessionari della riscossione, da inviare nei trenta giorni successivi all’entrata in vigore della legge (e quindi dall’1 gennaio 2003).

[8] Ai sensi dell’art. 1 del d.P.R. 16 aprile 1999, n. 129 (“Regolamento recante disposizioni in materia di crediti tributari di modesta entità, a norma dell’articolo 16, comma 2, della legge 8 maggio 1998, n. 146”) “Non si fa luogo all’accertamento, all’iscrizione a ruolo e alla riscossione dei crediti relativi ai tributi erariali, regionali e locali di ogni specie comprensivi o costituiti solo da sanzioni amministrative o interessi, qualora l’ammontare dovuto, per ciascun credito, con riferimento ad ogni periodo d’imposta non superi l’importo fissato, fino al 31 dicembre 1997, in lire trentaduemila” (e quindi ora ad € 16,53). 6/04/1999 n. 129

[9] In effetti, benché l’art. 86 si riferisca al fermo anche degli aeromobili, il d.m. n. 503 del 1998 non ha disciplinato questa fattispecie perché, come si avverte nel preambolo, e in distonia col parere del Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi del 26 gennaio 1998, “…l’esigenza di estendere anche agli aeromobili il divieto di circolazione…richiede un approfondimento allo stato non compatibile con l’urgenza di adottare il regolamento in esame, per cui si ritiene che i suggerimenti del Consiglio di Stato possano essere recepiti in un autonomo provvedimento”, che non risulta però sia mai stato emanato. Sicché almeno i contribuenti che posseggono aeromobili possono star tranquilli di non essere privati di ogni possibilità di circolazione con mezzi privati. E se pure essi negli spostamenti a breve raggio possono subire pregiudizi, almeno in quelli più lunghi, e spendendo “qualcosa” in più, conservano la possibilità di muoversi.

[10] Si segnala, a titolo esemplificativo, una notizia pubblicata nella sezione “Bari Città” de “La Gazzetta del Mezzogiorno” di lunedì 10 marzo 2003, pag. 23: sotto il titolo “Messo in ginocchio dalla Sesit”, l’occhiello recita “Congelato un parco auto di 475mila euro per un debito di 2mila euro”; la notizia riguarda in sintesi il caso del titolare di un autosalone di Gravina in Puglia che, a fronte di un “carico tributario” di circa 2.000 €, relativo a tre cartelle esattoriali (per una delle quali il contribuente avrebbe ottenuto lo sgravio mentre per le altre pendono ricorsi amministrativi) ha visto assoggettate al fermo amministrativo più di cinquanta autovetture.

[11] Tanto nel caso di pagamento integrale delle somme dovute e delle spese di notifica, quanto nel caso di “sgravio totale per indebito” o di “annullamento” del fermo disposto in relazione al documentato trasferimento a terzi della proprietà del veicolo con atto di data certa anteriore all’iscrizione del fermo, l’art. 6 comma 1 del d.m. n. 503 del 1998 assegna(va) al concessionario il termine di venti giorni per la comunicazione delle circostanze implicanti la revoca del fermo e altri venti giorni alla direzione regionale delle entrate per l’emanazione del provvedimento. Se si opina che, anche dopo la modifica del comma 1 dell’art. 86 del d.P.R.. 29 settembre 1973, n. 602, introdotta dall’art. 1 comma 2 lettera q) del d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193 (che assegna direttamente ai concessionari il potere di disporre il fermo, prima riservato alle direzioni regionali delle entrate), siano applicabili le disposizioni del “vecchio” regolamento di cui al d.m. n. 503 del 1998 (ed in tal senso si è pronunciata la risoluzione ministeriale n. 64 del 1° marzo 2002), tra l’estinzione del debito tributario, o l’accertamento del suo pregresso pagamento (o del trasferimento del veicolo), e la rimozione del vincolo potrebbero dunque intercorrere non meno di venti giorni.

[12] Vedi retro nota n. 7

[13] Ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 (di riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo e modifica di numerose disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973, recante appunto le disposizioni sulla riscossione dei tributi), l’aggio dei concessionari è commisurato alle somme iscritte a ruolo, ma in misura pari “…ad una percentuale di tali somme da determinarsi, per ogni biennio, con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (e quindi ora del solo Ministro dell’economia e delle finanze: N.d.A.) entro il 30 settembre dell’anno precedente il biennio di riferimento” sulla base di criteri che tengono conto del costo normalizzato del servizio (ovvero del costo medio unitario del sistema) e della situazione sociale ed economica di ciascun ambito territoriale. Sennonché, in base al comma 2 della disposizione, l’aggio “…è aumentato, per i singoli concessionari, in misura pari ad una percentuale delle maggiori riscossioni conseguite rispetto alla media dell’ultimo biennio, rilevabile per lo stesso ambito o, in caso esso sia variato, per ambito corrispondente”, percentuale variamente determinata. E’ agevole dunque comprendere come una flessione delle riscossioni connessa all’applicazione delle disposizioni agevolative introdotte dalla finanziaria si rifletta immediatamente quantomeno sulla prospettiva di conseguire l’aumento dell’aggio e che, pertanto, il fermo amministrativo possa essere rivolto ad esercitare, in questo arco temporale, una pressione sul contribuente tale da indurlo a rinunciare al condono in vista della conservazione della disponibilità del veicolo (o dei veicoli, poiché per uno stesso carico tributario il fermo può essere iscritto anche per tutti i veicoli appartenenti al contribuente, e anche per quelli del coniuge coobbligato).

[14] Per autoscafo deve intendersi l’imbarcazione munita di motore iscritta nel registro di cui all’art. 3 del r.d. l9 maggio 1932, n. 813, abilitata alla navigazione in base all’apposita licenza prevista dal precedente art. 2, e quindi, tanto i motoscafi quanto le imbarcazioni munite di motore entro o fuori bordo, tenuto conto che i motoscafi, secondo l’art. 1 del r.d.l., sono le imbarcazioni di stazza lorda uguale od inferiore a 25 tonnellate provviste di motore a scoppio od a combustione interna.

[15] Si tentava così di ovviare agli inconvenienti della disciplina previgente che, nell’assenza di un provvedimento consimile, affidava le possibilità di esito positivo del pignoramento alla collaborazione del contribuente-debitore (vedi G. Ciminiello – L. Quercia, La riforma della riscossione, Roma, Buffetti, 2000, p. 41).

[16] Risulta quindi difficile concordare con la pur suggestiva definizione di “pignoramento virtuale” offertane da G. Ciminiello – L. Quercia, op. cit. p. 41

[17] In base all’art. 79 del d.P.R. n. 42 del 1988 (abrogato a decorrere dal 1° luglio 1999, dall’art. 68 comma 1 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 recante “Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla L. 28 settembre 1998, n. 337”), in caso di pignoramento negativo o insufficiente il concessionario doveva trasmettere entro novanta giorni il relativo verbale all’ufficio finanziario o all’ente emittente il ruolo, che apponevano entro ulteriori novanta giorni il proprio visto “…indicando in calce quali sono i cespiti, i beni e ogni altro elemento utile…per l’esperimento di ulteriori procedure esecutive”; il d.m. n. 503 del 1998 a tali indicazioni aggiunse (art. 3 comma 1) anche quella “delle notizie relative all’esistenza di eventuali veicoli a motore di proprietà del contribuente iscritto a ruolo”.

[18] L’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973 disciplina la notifica delle cartelle di pagamento; quindi la comunicazione del fermo deve avvenire a cura degli ufficiali della riscossione o degli altri soggetti abilitati dal concessionario, o, per convenzione tra comuni e concessionario, dei messi comunali o degli agenti di polizia municipale, sia mediante consegna a mani proprie del destinatario, di persone di famiglia o addette alla casa, ufficio o azienda, o ai sensi del combinato disposto dell’art. 140 c.p.c. e dell’art. 60 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600 in caso d’irreperibilità, che con invio di raccomandata in plico chiuso con avviso di ricevimento.

[19] Con la circolare n. 221/E del 24 novembre 1999, sul presupposto che l’istituto, già previsto dall’art. 91 bis, “…è stato pressoché interamente trasfuso…” nell’art. 86, si è ritenuto che “…in conformità dei canoni interpretativi del nostro ordinamento, il regolamento di attuazione di una disposizione abrogata resta in vigore fino all’approvazione del regolamento attuativo della disposizione che ha sostituito la vecchia norma, limitatamente, com’è ovvio, a quelle parti che non siano incompatibili con le nuove disposizioni”; su tale base si sono dunque ritenute inapplicabili le disposizioni del d.m. n. 503 del 1998 relative al visto ex art. 79 comma 3 del d.P.R. n. 43 del 1988 (abrogato a decorrere dal 1° luglio 1999, dall’art. 68 comma 1 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112), sul quale vedi retro la nota 17, e quelle che a tale visto collegavano comunicazioni e termini da parte del concessionario alla direzione regionale delle entrate; resta sicuramente applicabile, invece, per il richiamo del solo art. 4 comma 1 “limitatamente alle parole entro sessanta giorni da tale consegna” (del provvedimento di fermo dalla direzione delle entrate al concessionario), il termine di cinque giorni entro i quali il concessionario deve comunicare il fermo al contribuente interessato (recte: ai sensi dell’art. 86 comma 1, al debitore e ai coobbligati, se il fermo è esteso a veicoli appartenenti a questi ultimi).

[20] Nemmeno l’Amministrazione finanziaria dubita che il fermo sia estraneo alla procedura esecutiva: si confronti ad esempio quanto sostenuto nella risoluzione n. 128 del 24 aprile 2002, nella quale si esclude che condizione di efficacia del fermo sia, nell’ipotesi di mancato avvio dell’espropriazione nel termine di un anno dalla notificazione della cartella di pagamento, l’emanazione dell’apposito avviso contenente l’intimazione ad adempiere entro cinque giorni, prevista dall’art. 50 comma 2 del d.P.R. n. 602 del 1973; ma già con la circolare n. 184/E del 6 luglio 1999, il Ministero aveva precisato, a chiare lettere, che “…il momento di inizio della procedura esecutiva è quello in cui viene effettuato il primo atto di esecuzione…”, negando che tale atto potesse coincidere con l’avviso di mora “…al quale va attribuita, invece, la natura di atto introduttivo dell’esecuzione”

[21] Con la risoluzione n. 64 del 1° marzo 2002, dopo aver chiarito che secondo i principi generali il potere di revoca (o annullamento) del fermo amministrativo deve ora ritenersi spettante ai concessionari della riscossione, competenti ad emanare il provvedimento e quindi anche a provvedere ai relativi atti di ritiro, si ribadisce, col richiamo a quanto già espresso nella circolare n. 221/E del 24 novembre 1999 (vedi retro nota 19) l’applicabilità del regolamento ad esclusione delle disposizioni che prevedevano adempimenti e relativi termini per i concessionari connessi con la pregressa allocazione del potere in capo alle direzioni regionali delle entrate.

[22] Sul fermo amministrativo ex art. 69 del r.d. n. 2440 del 1923, vedi L. Montel., voce Fermo amministrativo, Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1991, vol. VI, pp. 302-303 e la, invero scarsa, bibliografia ivi citata; nonché C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, Contabilità pubblica, in Commentario di legislazione amministrativa, Milano, 1988, p. 311 e s., nell’ambito del capitolo III curato da C. Anelli.

[23] Cfr., tra le più recenti, Cass. SS.UU., 4 novembre 2002, n. 15382, in Giust.it, in ordine alla giurisdizione amministrativa se il fermo è emanato da un’amministrazione dello Stato e dell’A.G.O. se emanato in carenza di potere da amministrazione non statale; Cons. Stato, Sez. VI 23 dicembre 2002, n. 7278, in Giust.it., che nega che dall’istituto possa desumersi un principio generale in ordine alla sospensione cautelare dei pagamenti; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 7 agosto 2002, n. 7052, in Giust.it, che ne precisa la natura di misura strumentale di natura interdittiva e temporanea, tale da sottrarsi all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 11 settembre 2000, n. 7010, che ne ricostruisce la natura di provvedimento di ampia discrezionalità cui si correlano posizioni di interesse legittimo, e quindi, l’attrazione alla sfera giurisdizionale amministrativa.

[24] L. Montel, op. cit., p, 302 osserva che la formula, nella sua ampiezza, potrebbe abbracciare, all’apparenza, tanto le pure e semplici pretese creditorie quanto i crediti certi, liquidi ed esigibili, sennonché l’una e le altre “…non appaiono accettabili perché entrambe non rispondono alla ratio della norma, per cui è da accogliere l’orientamento intermedio che poggia la richiesta di fermo non tanto sulla ragionevole apparenza di fondatezza…ma…su una ‘prova dimostrativa certa, che determina nell’amministrazione la convinzione che esiste un motivo sicuro del suo diritto, che giustifica e legittima la soggezione del debitore all’adempimento’” (la definizione richiamata è di V. Molinari, Il fermo amministrativo, in Foro amm. 1969, III, 587, richiamato nella nota 3 della voce)

[25] L. Montel, op. cit., p. 303; anche C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, op. cit., evidenziano come la misura sia espressiva “…di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, il cui esercizio è sindacabile dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e, quindi, anche per eccesso di potere” (p. 311), nel cui ambito sarebbe ammissibile la verifica “…quanto meno che la ragione di credito fatta valere non sia pretestuosa e non sia quindi indice di una deviazione del potere discrezionale esercitato” (p. 312).

[26] C. Anelli, F. Izzi, C. Talice, op. cit., p. 311.

[27] L. Montel, op. cit., p. 303.

[28] Corte Cost., 13-19 aprile 1972, n. 67, che lo ha inquadrato nell’ambito dell’autotutela amministrativa finalizzata alla tutela delle entrate della pubblica amministrazione; e proprio in funzione di tali caratteri e delle finalità pubblicistiche che informano il fermo amministrativo è stata esclusa ogni disparità di trattamento rispetto alla posizione creditoria paritaria dei privati per i quali la compensazione è assoggettata a limiti più stringenti.

[29] La Corte Cost., con ordinanza 23 luglio 2001, n. 278, ha escluso l’illegittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. 214 del d.lgs. n. 285 del 1992, sotto il profilo che il fermo non sarebbe sospendibile dall’autorità giudiziaria “…poiché lo stesso rimettente non esclude la possibilità di una interpretazione della disposizione censurata diversa da quella da lui prospettata…”; ed ancora con ordinanza 23 luglio 2001, n. 282, nella parte in cui per guida con patente scaduta è previsto il fermo per la durata di due mesi perché la commisurazione della sanzione “…rientra nella più ampia discrezionalità legislativa, non spettando alla Corte rimodulare le scelte punitive del legislatore né stabilire la quantificazione delle sanzioni che ben possono essere stabilite anche in misura fissa, ove questa sia contenuta entro limiti di congruità e ragionevolezza”

[30] Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 2003, n. 886 e T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002, n. 1577, entrambe pubblicate in questa Rivista n. 3-2003

[31] Ai sensi dell’art. 24 comma 5 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, contro l’iscrizione a ruolo dei contributi previdenziali “…il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento”, con ricorso notificato all’ente impositore ed al concessionario; il giudizio “…per motivi inerenti il merito della pretesa contributiva è regolato dagli artt. 442 e seguenti c.p.c.” e nel corso del giudizio di primo grado “…il giudice del lavoro può sospendere l’esecuzione del ruolo per gravi motivi” (comma 6).

[32] Cfr. T.A.R. Piemonte, 5 ottobre 2002, n. 1577, cit.

[33] Cfr. T.A.R. Veneto, 30 gennaio 2003, n. 886, cit.

[34] Il riferimento, non espresso ma trasparente nel ricorso, è ovviamente al delitto di cui all’art. 323 c.p.

— *** —

V. in argomento TAR PUGLIA-BARI, SEZ. I – Ordinanza 5 marzo 2003 n. 216; TAR VENETO, SEZ. I – Sentenza 30 gennaio 2003* e TAR PIEMONTE, SEZ. I – Sentenza 5 ottobre 2002*.

Note

L'articolo Le “ganasce” fiscali: breve storia del fermo amministrativo dei beni mobili registrati in sede di riscossione di entrate mediante ruolo, tra problemi sostanziali e processuali (con qualche riserva sulla legittimità costituzionale dell’istituto) proviene da Giustamm.

1. Il federalismo italiano: origine e sviluppi fino alla legge delega 42/2009.
2. Legge delega: è rispettato l’art. 76 Cost.?
3. I nodi gordiani ancora da sciogliere nel dibattito giuridico ed economico.
4. Il primo schema di decreto attuativo: un passo in avanti verso il federalismo demaniale.
5. Conclusioni.

1. Il federalismo italiano: origine e sviluppi fino alla legge delega 42/2009.

L’espressione “federalismo fiscale” viene coniata per la prima volta nella seconda metà del XX sec.[1] per descrivere un fenomeno in atto negli degli Stati Uniti, in una accezione diversa, però, da quella utilizzata nell’odierno dibattito italiano.
Infatti, in origine, il termine sta ad indicare “una reazione all’eccesso di localismo e all’eccesso di differenze tra enti locali e tra Stati in uno Stato federale” e con esso si vuole affermare proprio “l’esigenza di uniformità e di centralizzazione rispetto all’eccesso di differenziazione e di decentramento”[2].
In quel contesto l’espressione federalismo fiscale esprime la necessità di una serie di interventi del governo federale volti a dare un minimum di uniformità alla eterogeneità dei sistemi finanziari locali; è, quindi, una forma di riaffermazione del centro sulla periferia, dell’unità sulle diversità.
Oggi la prospettiva è radicalmente mutata: in Italia il federalismo viene concepito come tecnica di distribuzione delle responsabilità e delle funzioni dallo Stato alle Regioni e agli enti locali con il riconoscimento di una autonoma potestà impositiva di entrata e di spesa.
In questa nuova dimensione di multilevel governance[3] tutti gli enti costitutivi della Repubblica sono posti su un piano di tendenziale parità ( art. 114 Cost.) e investiti di nuovi poteri normativi e amministrativi[4].
Il principio di leale collaborazione assurge a criterio guida dei rapporti tra i diversi livelli di governo in sostituzione delle antiche relazioni gerarchiche con cui lo Stato comprimeva gli spazi delle autonomie locali.
In un’ottica comparativa appare evidente come la riforma federalista italiana, per le sue peculiarità, si differenzi dai modelli federali presenti in altri Paesi[5].
In Italia più che di Stato federale dovrebbe parlarsi di Stato regionale[6], poiché le Regioni, lungi dall’essere entità sovrane, possono definirsi strutture territoriali autonome ( art. 5 Cost.)[7].
Una autonomia, in passato compressa da una visione accentratrice dei rapporti centro- periferia e oggi valorizzata dal nuovo titolo V Cost., ma che differisce dalla sovranità quale appannaggio esclusivo dello Stato[8].
Il federalismo fiscale, previsto dalla legge 42/2009[9], attuativa dell’art. 119 Cost., si pone come punto di approdo di un lungo processo di decentramento politico, amministrativo[10] e finanziario[11] teleologicamente orientato, sin dagli anni Novanta, ad attribuire alle Regioni e agli enti locali maggiore indipendenza e responsabilità[12].
L’esperienza italiana registra già all’epoca una serie di interventi legislativi di riforma che, sia pure a Costituzione invariata, hanno preparato il terreno, da un punto di vista culturale e giuridico, all’attuale disegno federalista[13].
La vera novità della legge 42/2009 consiste nella attribuzione di un’ampia autonomia finanziaria agli enti locali per accrescerne la responsabilità[14], in un quadro generale di contenimento della spesa, riduzione degli sprechi, maggior efficienza degli apparati pubblici.
Per far ciò il legislatore ha soppresso i trasferimenti statali[15] nel tentativo di traghettare gli enti locali da un sistema di finanza derivata[16] ad una autonomia impositiva di entrata e di spesa[17].

Lungo questa direttrice il federalismo fiscale soddisfa due interessi: da un lato fa sì che il prelievo fiscale sulla ricchezza prodotta in un territorio sia utilizzato in favore di quel territorio, dall’altro, conferisce effettività al principio di sussidiarietà “portando le decisioni al livello al quale si pongono i problemi e consentendo così ai cittadini un maggiore controllo della spesa pubblica”[18].
Di qui l’affermazione che “il modello federale ottimo è quello in cui il soggetto tassato vota il soggetto tassatore; in cui tanto l’oggetto tassato quanto l’opera finanziata, sono nella competenza dell’amministratore votato”[19].
In questo modo i cittadini esercitano un penetrante controllo sugli eletti, inducendo questi ultimi a comportamenti virtuosi[20]. Inoltre allocare le funzioni presso gli enti ove le medesime devono essere esercitate, consente una maggior comprensione e risoluzione dei problemi alle stesse collegati.
Infine, risponde ad un principio di ragionevolezza, l’idea che il gettito di un tributo ritorni alla stessa collettività che lo ha versato sotto forma di servizi e opere pubbliche.
Il quadro così delineato aiuta, allora, a comprendere le profonde interrelazioni tra i concetti di autonomia, responsabilità, federalismo amministrativo e fiscale.
Un ente locale può essere ritenuto responsabile della gestione politico-amministrativa della res publica nella misura in cui esso sia dotato di funzioni e poteri effettivi, oltre ad una adeguata capacità e libertà fiscale sia di entrata che di spesa.
Certamente l’autonomia tributaria degli enti territoriali non può, considerarsi piena ed assoluta in quanto la stessa risulta limitata da vincoli nazionali ed europei e dai principi statali della finanza pubblica[21].
In primo luogo vanno considerati i vincoli di bilancio dell’Unione europea, la cui osservanza è imposta ad ogni livello territoriale di governo[22], e le limitazioni funzionali alla redistribuzione dei redditi[23].
La Costituzione individua, poi, ulteriori argini alla potestà finanziaria degli enti nei principi di: solidarietà (art. 2)[24], uguaglianza (art. 3) unità economica e giuridica, indivisibilità della Repubblica ( art. 5), riserva di legge ( art. 23), progressività tributaria ( art. 53)[25], garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni ( art. 117 c. 2 lettera m), perequazione tributaria (art. 117 c. 2 lettera e; art. 119 c. 3)[26].
Siamo al cospetto di una griglia unificante di valori ideata a garanzia del progresso civile, della coesione sociale, dell’unità politica ed economica del paese[27].
Certamente dalla prospettiva degli enti locali tali principi costituiscono una gabbia di “lacci e lacciuoli” che astringe la capacità impositiva dei medesimi, limitandone gli spazi di autonomia.
Ma è anche vero che i vincoli imposti dall’ordinamento italiano all’autonomia fiscale delle Regioni e degli enti locali riecheggiano, sia pure con caratteri peculiari, le tendenze in atto a livello internazionale ed europeo ove gli Stati, mentre riconoscono alle entità territoriali maggiori forme di indipendenza, esigono al contempo che i bisogni essenziali della popolazione siano tutelati in forma omogenea su tutto il territorio nazionale[28].

2. Legge delega: è rispettato l’art. 76 Cost.?

La legge 42/2009, di attuazione dell’art. 119 Cost., in materia di federalismo fiscale, ha le caratteristiche della legge delega.
Lo strumento della delega legislativa si caratterizza da sempre per la sua flessibilità[29], ovvero “per la capacità di adattarsi a molteplici e differenziate finalità, adattando le sue caratteristiche, sia contenutistiche, sia procedimentali, pur restando nelle prescrizioni dettate dalla Carta costituzionale ( artt. 76 e 72, quarto comma, Cost.)”[30].
Il primo nodo gordiano da sciogliere riguarda la natura della legge ossia se la stessa debba essere intesa come un’unica delega ( art. 2 c. 1) ad oggetti plurimi e distinti, anche se collegati tra loro, affiancata da una delega di integrazione (art. 2 c. 7) o se tale legge comprenda al proprio interno una pluralità di deleghe[31].
Si tratta di una questione dal valore più teorico che pratico dato che, a prescindere dalla tesi prescelta, comunque il Governo sarà chiamato a dare attuazione alla delega con distinti decreti legislativi in relazione alla pluralità di oggetti in essa contenuti.
Il vero problema sembra essere, invece, quello della genericità ed estrema vaghezza dell’atto legislativo il quale, per la ampiezza dei criteri e della portata applicativa, potrebbe qualificarsi come una delega in bianco, capace di conferire al Governo una discrezionalità tale da sfociare nel puro arbitrio.
Sul punto, però, la dottrina appare divisa: secondo una prima tesi[32] la legge sarebbe in linea con i dettami dell’art. 76 Cost. per la presenza di adeguati criteri direttivi idonei ad indirizzare l’attività del legislatore delegato.
Diversamente opinando vi è chi sostiene che la presenza di numerosi principi e criteri non sia di per sé garanzia di una efficace limitazione a priori della successiva fase attuativa soprattutto perché gli stessi, operando ad ampio spettro e contenendo indicazioni anche contraddittorie, sarebbe forieri di una dilatazione ad libitum del raggio d’azione del Governo[33].
Al di là degli orientamenti espressi, un giudizio sulla legge delega, ad oggi, appare prematuro in quanto la genericità o specificità della stessa dipenderà dalla attuazione che il Governo intenderà darle con i decreti delegati.
Le tesi di cui sopra, fondate entrambe su pregevoli argomentazioni, necessitano comunque di un momento di sintesi: anche se prima facie i criteri della riforma si appalesassero vaghi e fumosi, è anche vero che la complessità della materia in esame non tollererebbe principi specifici o puntuali.
Infatti il federalismo fiscale, per la sua trasversalità, ha bisogno di ponderazioni giuridiche e calcoli economici che imprescindibilmente postulano una delega a maglie larghe con il conferimento di ampi poteri al legislatore delegato.
Nella fase di implementazione il Governo sarà chiamato ad esercitare correttamente la delega e il Parlamento ad effettuare controlli sugli schemi dei decreti legislativi al fine di evitare abusi e deviazioni rispetto al modello di cui all’art. 76 Cost..

3. I nodi gordiani ancora da sciogliere nel dibattito giuridico ed economico

Nella Repubblica delle autonomie, descritta dai nuovi artt.114 e ss. Cost., di cruciale importanza, come detto, è il tema dell’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali, quale complemento attuativo del federalismo normativo e amministrativo[34].
La riforma del Titolo V ( l. cost. 3/2001) ha delineato un diverso assetto dei rapporti economico-tributari tra i molteplici livelli territoriali di governo: se nel previgente art. 119 Cost. l’autonomia finanziaria veniva riconosciuta alle sole regioni per giunta “nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica”, oggi, invece, tutte le entità territoriali sono investite di una potestà finanziaria di entrata e di spesa che rinviene direttamente nella Costituzione il fondamento della propria autonomia[35].
Infatti regioni ed enti locali godono di “risorse autonome”,“ stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri[36], in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
La Corte costituzionale, chiamata a decodificare la lettera e la sfera di efficacia dell’art. 119, ha in più occasioni[37] affermato la natura non autoapplicativa della norma, la quale necessita ai fini della sua operatività, di una attività di integrazione.Tale compito è demandato al legislatore statale “il quale al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva rispettivamente di Stato, Regioni ed enti locali”.
Inoltre la stessa Consulta ha ribadito come spetti sempre “al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti”.
Discorso peculiare meritano gli enti locali ( comuni, province e città metropolitane) i quali, essendo privi del potere legislativo, sono tenuti, nell’esercizio della propria autonomia finanziaria, all’osservanza delle leggi vigenti in materia ( in primis statali ma anche regionali), stante la vigenza dell’art. 23 Cost. che prevede una riserva di legge in tema di prestazioni personali e patrimoniali[38].
In ambito tributario l’azione del Parlamento è, dunque, imprescindibile, oltre che necessaria, dato che, in assenza di una normativa di coordinamento a livello nazionale, la potestà finanziaria regionale e locale non potrebbe esplicarsi.
In definitiva l’art. 119 Cost. è considerato da una parte della dottrina[39] e della giurisprudenza[40] una norma programmatica avente come interlocutore privilegiato ( se non esclusivo) il legislatore statale investito del delicato compito di definire i presupposti ma anche i limiti della autonomia finanziaria del mare magnum delle autonomie.
Il Giudice delle leggi[41] ha più volte precisato che l’armonizzazione dei bilanci e il coordinamento della finanza pubblica non rappresentano materie in senso stretto, cioè oggetti specifici e delimitati, bensì competenze funzionali, ossia obiettivi affidati dalla Costituzione in primo luogo allo Stato.
Questa visione “statocentrica” dei rapporti tra Stato e autonomie territoriali ha, nei fatti, mitigato la portata innovativa della riforma del titolo V, e se la Corte proseguirà lungo questo sentiero tale imprimatur rischia di porre un serio freno anche al federalismo fiscale.
Al fine di dare completa attuazione alla riforma del titolo V, e in particolare all’art. 119 Cost., il Parlamento ha varato la legge 42/2009, “delega al Governo in materia di federalismo fiscale”.
L’art. 7, norma cardine della legge, descrive le fonti dell’approvvigionamento finanziario regionale, distinguendole in due gruppi:
1) Le compartecipazioni sui tributi erariali[42] e i tributi delle Regioni; questi ultimi si articolano, a loro volta, in tre sottoaree:
a) I propri derivati[43].
b) Le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali[44].
c) I propri tout court[45].
2) Il fondo perequativo[46] e le risorse aggiuntive[47].
.
Per quanto riguardo le spese la legge delega le raggruppa in tre classi:
Lep[48]
Non Lep
Per risorse aggiuntive
Delineato il quadro di alcune innovazioni introdotte dalla legge delega, è necessario procedere all’esame di talune spinose questioni sollevate dalla normativa in esame.
La prima criticità del federalismo fiscale italiano risiede nella quasi totale saturazione dello spazio tributario esistente[49], in favore dello Stato, con pregiudizio all’autonomia fiscale regionale.
Infatti in base alla l. 42/2009 le regioni possono istituire con legge tributi ma soltanto su basi imponibili che non siano già soggette ad imposizione dello Stato (art. 7 c. 1).
Dunque, essendo attualmente lo spazio tributario utilizzato per la maggior parte dal legislatore statale, poco margine residua alle Regioni per l’approvazione di nuovi tributi[50].
Come autorevolmente sostenuto[51] “nel sistema fiscale italiano tutti gli indici rilevanti di capacità contributiva sono coperti dai tributi erariali e lo restano immutati anche dopo la legge 42/2009, che non riserva alcuna base imponibile all’imposizione regionale”.
La riforma, nel sostituire il criterio della spesa storica con i principi del fabbisogno standard e della capacità fiscale per abitante, ha introdotto il nuovo concetto di costo standard agganciandolo al parametro dell’efficiente produzione delle singole prestazioni; è auspicabile e necessario che i decreti attuativi facciano chiarezza al riguardo anche perché la misurazione dei costi standard è fondamentale per quantificare la spesa Lep.
Un’ulteriore spina della novella legislativa va ricercata proprio nella natura e tipologia dei Lep.
Al di là di qualche esemplificazione, non è ancora chiaro quali attività amministrative siano da ricondurre ai livelli essenziali delle prestazioni per le regioni e quali alle funzioni fondamentali per gli enti locali. Un maggiore o minore estensione dei Lep può realizzare o condannare a morte il federalismo fiscale, nel primo caso operando una differenziazione ragionevole e virtuosa tra i territori, nel secondo conducendo ad una omologazione egualitarista.
Garantire i livelli essenziali delle prestazioni significare imporre, di fatto, un vincolo di scopo, più o meno ampio a seconda dell’interpretazione offerta al termine “essenziali”, alle entrate tributarie di Regioni ed enti locali; e in caso di inottemperanza le autonomie territoriali verrebbero sanzionate[52] anche con l’intervento sostitutivo dello Stato nella erogazione dei servizi .
In un’ esagerata ampiezza dei Lep si annida, dunque, la mortificazione dell’autonomia fiscale delle entità sub statuali nella gestione delle risorse, autonomia che verrebbe compressa e incanalata in un sentiero tracciato ab externo.
Stando ai primi calcoli, i Lep potrebbero diventare un “grande calderone” capace di assorbire quasi il 90% della spesa regionale[53], di talchè nella scelta allocativa delle risorse regioni ed enti locali avrebbero una scarsa libertà di manovra[54].
Inoltre i Lep, anche se attraverso forme di concertazione, sono stabiliti pur sempre dallo Stato il quale, arrogandosi il diritto di indicare gli interventi da effettuare con i relativi costi, limita ulteriormente le autonomie territoriali.
Se anche i decreti delegati, attuativi della legge delega, confermassero queste cifre si avrebbe un federalismo diverso dalle attese, in cui la maggior parte delle decisioni è imposta dal centro alle periferie territoriali.
Non bisogna mai dimenticare che il federalismo postula, per sua natura, un sistema differenziato, in cui ciascuna istituzione sia responsabile delle proprie scelte, a vantaggio o in danno delle comunità amministrate, le quali con il proprio voto giudicheranno l’operato degli eletti.
E’ anche vero che, alla luce della nostra Costituzione, non è possibile abbandonare ogni istituzione alle proprie vicende gestorie, in quanto non tutte godono delle stesse chances e delle medesime possibilità socio-economiche. In tal senso, in omaggio al principio di solidarietà, sono ineludibili interventi di riequilibrio e sostegno in favore degli enti disagiati, senza però cancellare quelle differenze che sono la logica e sperata conseguenza di capacità e scelte diverse dei vari attori istituzionali.
Imporre una soglia troppo elevata dei Lep significa uniformare eccessivamente le diverse realtà in nome di un egualitarismo diffuso che stride in toto con i valori degli assetti federali.
I livelli essenziali delle prestazioni devono sì essere garantiti a tutti in egual misura, ma deve trattarsi appunto di standard minimi, dal costo ragionevole che non assorbano più del 50% della spesa. Anche i cittadini vanno responsabilizzati, e in certi casi, penalizzati, sia pure entro certi limiti, ove scelgano amministratori incompetenti e incapaci.
Last but not least vi è poi la questione della eccessiva autonomia tributaria delle regioni a statuto speciale. Anche a seguito della riforma del titolo V (2001) e della legge delega (2009) tali regioni continuano a godere di privilegi anacronistici[55], ormai in stridente frizione con il principio di tendenziale parità degli enti della Repubblica e con il nuovo assetto federale italiano.
Infatti, conferire a priori alle regioni a statuto speciale risorse maggiori, senza calibrarle su bisogni effettivi, significa tornare indietro ai vecchi modelli della finanza derivata e assistita.
Inoltre in tal modo si arrecherebbe un vulnus ai valori della parità delle chances, dell’efficienza, della gestione a costi ottimali.
Tuttavia la Corte costituzionale[56] continua a riservare alle regioni a statuto speciale spazi maggiori di autonomia, con applicazione elastica dei principi generali della finanza pubblica, nei limiti di compatibilità con le particolari condizioni di autonomia di cui esse fruiscono.
Un’ ultima chiosa sull’Ici: la legge 93/2008 ha escluso l’applicazione dell’imposta sulle abitazioni principali[57], riducendo così il gettito fiscale dei comuni. Vero è che tale contrazione delle entrate è stata parzialmente controbilanciata, ma a fronte della successiva riforma federale la normativa di cui sopra entra in contraddizione con lo spirito della riforma: per un verso si riconosce autonomia tributaria di entrata e di spesa agli enti locali e per l’altro si interviene con legge statale a manipolare l’imposizione e il relativo gettito.
Anche le considerazioni della Corte Costituzionale, che muovono dall’idea che la natura statale del tributo consenta allo Stato di modificarne disciplina e ambito applicativo, appaiono inconferenti rispetto ad una prospettiva federale che, invece, nel collocare sullo stesso piano tutti i soggetti istituzionali della Repubblica, vuole proprio valorizzare il pluralismo autonomista delle realtà territoriali con relativa potestà impositiva.

4. Il primo schema di decreto attuativo: un passo in avanti verso il federalismo demaniale [58].

Il 17 dicembre 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato il primo schema di decreto attuativo della legge delega sul federalismo fiscale (legge 42/2009), inizio di un lungo iter che prevede come tappe successive l’intesa in Conferenza unificata e il parere della istituenda Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale e delle commissioni competenti per le conseguenze finanziarie. Termine ultimo per l’emanazione del decreto è il 21 maggio 2010.
Questo schema di decreto si mostra come un atto di grande importanza che segna l’incipit di una concreta applicazione delle ricetta federale al delicato settore del patrimonio demaniale.
Un banco di prova, dunque, importante per saggiare la capacità delle regioni e degli enti locali di gestire in modo e efficiente e razionale i beni immobiliari dismessi dallo Stato.
La ratio del federalismo demaniale rinviene il suo fondamento proprio nell’idea di valorizzare tutti quei beni statali, da sempre sottoutilizzati o abbandonati, attraverso un loro sfruttamento economico e/o mediante un effettivo uso a vantaggio della collettività.
Quest’obiettivo viene perseguito attraverso il trasferimento, a titolo non oneroso, della proprietà e della gestione[59] di tali beni dallo Stato agli enti locali nel cui ambito territoriale i beni sono ubicati.
In questo modo il federalismo demaniale restituisce i beni ai territori,” ai comuni, alle province, alle regioni che possono meglio valorizzarli, assumendosene la responsabilità di fronte ai propri elettori”[60].
Trasparenza e responsabilizzazione sono i principi guida del processo dismissivo in favore degli enti locali.
L’idea di fondo è che lo Stato sia un cattivo gestore di beni, per la struttura elefantiaca e per la lontananza dai problemi della gente e che esso operi senza un adeguato controllo.
Gli enti locali, invece, quali entità di governo espressione del territorio e operanti sul territorio, oltre ad avere maggiore sensibilità verso i bisogni dei cives, hanno l’interesse ad uno sfruttamento produttivo dei beni.
Essi, inoltre, risultano maggiormente responsabilizzati in quanto soggiacciono all’efficace controllo elettorale dei propri residenti[61].
Il federalismo demaniale ruota intorno ai concetti di interesse, controllo e responsabilità
Nella mens legis, infatti, il disegno federalista dovrebbe conciliare la gestione responsabilizzata della res publica con le esigenze di solidarietà, uguaglianza ed unità economica.
In virtù della eterogeneità dei beni da trasferire, lo schema di decreto, in linea con la previsione dell’art. 19 l. 42/2009, detta una serie di criteri generali ed elastici allo scopo di assegnare i beni all’ente che in concreto sappia maggiormente valorizzarli[62].
I principi guida dell’attività dismissiva di beni sono la sussidiarietà, l’adeguatezza e la territorialità.
Dato il radicamento territoriale, i beni sono devoluti in primis ai comuni, a meno che per l’entità o tipologia dei beni assegnati, non ne sia opportuna la collocazione a livelli di governo ( comuni più grandi, province, città metropolitane, regioni) che ne garantiscano una migliore gestione e valorizzazione.
Di grande rilievo è anche il principio di semplificazione, da vagliarsi con particolare riguardo allo status dei beni, in base al quale i beni dismessi entrano nel patrimonio disponibile dell’ente ricevente, salvo che quando ne ricorrono i presupposti in quello indisponibile o demaniale.
Sempre nella prospettiva di semplificazione è ben possibile che le regioni e gli enti locali avviino, con riferimento ai beni ricevuti dallo Stato, processi di alienazione[63] rapidi e snelli.
Infatti la delibera del consiglio dell’ente locale di approvazione del piano di alienazione costituisce variante allo strumento urbanistico generale, sicchè comuni e province potranno evitare le complesse procedure di sdemanializzazione e attivare rapidamente il processo di valorizzazione del bene.
Altro principio fondamentale è quello della capacità finanziaria, concepita come potere di spesa adeguato alle esigenze di tutela, gestione e valorizzazione del bene.
In relazione ai beni immobili statali lo schema di decreto dispone che la loro attribuzione possa avvenire, su richiesta dell’ente territoriale interessato e senza ulteriori oneri a carico dello Stato, attraverso il conferimento diretto dei beni a fondi comuni di investimento immobiliare ai sensi della l. 133/2008.
Di strategica importanza è poi il criterio della correlazione con competenze e funzioni, da intendersi come collegamento tra funzioni e competenze esercitate dall’istituzione territoriale ricevente il bene e la valorizzazione del medesimo.
Applicando tale principio in concreto, ad esempio, è probabile che il demanio marittimo venga assegnato alle regioni, in quanto le stesse sono già titolari di una competenza in materia.
In questo modo i canoni demaniali, attualmente versati allo Stato, con l’entrata in vigore del decreto attuativo saranno incamerati dalle regioni.
Il principio di correlazione ha il pregio di responsabilizzare il soggetto titolare della funzione, incentivandolo ad una gestione ottimale e virtuosa, con la prospettiva (concreta) di trattenere il beneficio economico correlato.
Da ultimo, infine, il principio della valorizzazione ambientale.
La valorizzazione del bene va realizzata anche avendo riguardo alle caratteristiche fisiche, morfologiche, ambientali, paesaggistiche, culturali e sociali dei beni trasferiti, al fine di assicurare lo sviluppo del territorio e la salvaguardia dei valori ambientali.

5. Conclusioni

Il federalismo è un fenomeno da concepirsi in modo unitario pur nella poliedrica diversità degli elementi che lo compongono. A seconda della prospettiva dell’osservatore, il federalismo viene definito con vari aggettivi: politico, amministrativo, fiscale caratteri questi sì diversi, ma correlati gli uni agli altri in un’unica visione organizzativa dei pubblici poteri.
Il modello federale si connota per il trasferimento di poteri normativi, funzioni amministrative e potestà impositive dallo Stato centrale agli enti periferici territoriali, in un processo di responsabilizzazione volto all’efficienza dei servizi e alla riduzione delle spese.
E’ evidente che la devoluzione di funzioni debba essere accompagnata dal potere di autofinanziare le medesime, per scongiurare un esercizio di compiti propri con denaro altrui, circostanza questa che vanificherebbe qualsivoglia forma di autonomia.
Per tali ragioni il Parlamento, con la l. 42/2009, nel riformare il sistema della finanza derivata, ha abolito i trasferimenti erariali, valorizzando la potestà impositiva di regioni ed enti locali.
La ricetta federale presenta indiscutibili vantaggi: essa è espressione di buon governo in quanto, nell’esaltare l’autonomia e le capacità delle entità sub-statali, con l’attribuzione di poteri e risorse propri, tende a trasformarli in centri di spesa responsabili e in soggetti erogatori di servizi efficienti.
Il federalismo, ispirandosi ad un principio di differenziazione, presuppone, però, anche forme di diversità, riconducibili alle libere scelte delle istituzioni territoriali, pur nel rispetto dei fondamentali principi costituzionali.
Il pericolo in fase attuativa è, invece, quello che si livelli ogni differenza tra enti, imponendo allo Stato, in nome di esigenze solidali e perequative, interventi sostitutivi in danno delle scelte locali .
La supremazia statale verrebbe così ad incidere in senso peggiorativo sulle prerogative autonomistiche degli enti in un’ottica di uniformità, uguaglianza e omologazione che mal si attaglia ai sistemi realmente federali.
Ovviamente i decreti delegati, ove ben costruiti, potrebbe smentire tale previsione.
Al Governo è pertanto rimesso un delicato compito attuativo.

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[1] Musgrave R., The theory of public finance, Harward University press, 1959; W. E. Oates, The political economy of fiscal federalism, Lexington Books, 1977.

[2] Marongiu G., Riflessioni a margine del progetto di “federalismo fiscale”, in Quaderni regionali, 2009, n. 1.

[3] La nostra Costituzione all’art. 2, nel riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, eleva a rango costituzionale il pluralismo sociale e istituzionale dell’ordinamento italiano.[4] La l. cost. 3/2001, nel valorizzare le entità territoriali, ne ha ridisegnato i rapporti con lo Stato, ora demolendo l’assoluta supremazia statale, ora esaltandone il ruolo e le specificità.[5] In Germania, ad esempio, l’assetto federale ha il suo fulcro nei Lander, Stati sovrani, in quanto tali titolari ab origine di una potestà di riscossione costituzionalmente riconosciuta.

[6] Recentemente in tal senso Buglione E., La finanza, in Issirfa, ( a cura di), Quarto rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia, Milano, 2007.

[7] Sul punto assai importante è il contributo di Marongiu G., op. cit. Egli, osserva che “mentre in Germania il federalismo fiscale nasce con la Costituzione federale, in Italia il processo si è avviato all’interno di una Costituzione che riconosce il principio di autonomia delle Regioni ( e degli enti locali) ma non certo la sovranità”.Da questa considerazione l’autore fa discendere due corollari: in primo luogo, poiché le Regioni non godono di alcuna sovranità, a differenza dello Stato, esse “non hanno il diritto a trattenersi quanto prodotto e/o incassato nel rispettivo territorio”. In secondo luogo il sistema è caratterizzato dalle resistenze dell’apparato centrale verso una piena devoluzione di poteri e funzioni alle entità sub statuali.[8] La tesi che qualifica le regioni enti autonomi privi di sovranità è criticata da una parte della dottrina, ad esempio, Caravita di Toritto B., Autonomia e sovranità popolare nell’ordinamento costituzionale italiano, in www.federalismi.it, 2006, n. 4. Secondo l’autore, con la riforma costituzionale del 2001, lo Stato non è più “l’unico detentore di una sovranità incommensurabile, sia verso l’esterno che verso l’interno”, ma la sovranità viene distribuita dalla Costituzione tra le molteplici istituzioni della Repubblica ( comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato) in quanto enti esponenziali di collettività.La sovranità è, infatti, un attributo del popolo, e non dello Stato ex se, che la esercita attraverso formazioni territoriali ( ivi compresa l’entità statale) che rappresentano le rispettive comunità.

In esse la sovranità popolare si rifrange attraverso il meccanismo degli artt. 117, 118 e 119 Cost. che ne sono veri e propri “distributori”.

[9] Si tratta della legge delega approvata il 5 maggio 2009 e pubblicata in g.u. il 6 maggio 2009, con cui il Parlamento italiano individua i criteri del federalismo fiscale alla cui osservanza il Governo sarà tenuto ove decida di esercitare la delega con l’adozione dei decreti delegati. La legge in commento mira a dare implementazione all’art. 119 Cost., nella nuova versione introdotta dalla l. cost. 3/2001, allo scopo di completare il progetto federale già avviato con la devoluzione delle funzioni amministrative e dei poteri legislativi.[10] In tale direzione le leggi Bassanini (su tutti la l. 59/1997 e il d.lgs. 112/1998) hanno offerto un significativo contributo valorizzando e attuando il principio di sussidiarietà, quale criterio distributore delle funzioni amministrative tra i livelli territoriali di governo.

[11] Per un interessante excursus Antonini L., Dal federalismo legislativo al federalismo fiscale, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2004, pp. 400-437.

[12] Perez R., I tributi delle Regioni, in Giornale di diritto amministrativo, Ipsoa, 2009, n. 8.

[13] L’autonomia finanziaria degli enti locali non nasce certo negli anni Duemila (né con il T.u.e.l. o con la riforma del Titolo V, né ben che meno con la legge 42/2009) ma si è sviluppata a partire dagli anni Novanta per effetto della legislazione statale. L’autonomia tributaria dei comuni, ad esempio, è cresciuta con l’istituzione dell’Ici; cfr. D’Auria G., Funzioni amministrative e autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali, in Foro it.,V, 2004, 218.Visco V., Federalismo come migliorare, su Il Sole 24 Ore del 14 febbraio 2009. L’autore ritiene che la spesa locale, incentrata su entrate proprie, sia cresciuta nel corso degli anni novanta, lievitando dal 5 al 45 per cento della spesa globale.[14] Fransoni G. e Della Cananea G., Commento all’art. 119, in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco R., Celotto A., Olivetti M.,Torino, 2006, pp. 2358 ss. [15] In passato le attività degli enti territoriali venivano finanziate, secondo il criterio della spesa storica, attraverso trasferimenti erariali il cui ammontare risultava del tutto sganciato dal reale fabbisogno delle comunità locali.

Da tale sistema derivavano sprechi, disservizi e forme di irresponsabilità degli enti locali, che erano garantiti dal risanamento statale dei deficit.

[16] Antonini L., in Diritto e pratica tributaria, Cedam, 2009, n. 2. Secondo l’autore al processo di valorizzazione dell’autonomia regionale e locale, attivatosi a partire dagli anni novanta, non è seguito nell’immediato un mutamento del sistema di finanziamento il quale è rimasto ancorato, per lungo tempo, agli schemi della finanza derivata.La tecnica del trasferimento delle risorse dal centro alla periferia ha prodotto il fenomeno della deresponsabilizzazione degli enti locali incrementando l’inefficienza dei servizi e l’entità della spesa pubblica.[17] L’ordinamento riconosce all’“arcipelago delle autonomie” il potere di istituire tributi propri e di gestire e utilizzare le somme percepite senza quei vincoli di destinazione che caratterizzavano il pregresso sistema dei trasferimenti erariali. Ovviamente questa libertà non può tradursi in scelte arbitrarie, essendo comunque le entità sub-statali tenute a garantire i livelli essenziali delle prestazioni (Lep) e le funzioni fondamentali dell’ente, pena sanzioni.

[18] Vezzoso G., Aspetti problematici del federalismo fiscale, in Quaderni regionali, Maggioli ed., Rimini, 2009, n. 1

[19] Così Tremonti G. e Vitaletti G., Il federalismo fiscale, autonomia municipale e solidarietà sociale, Laterza, Bari, 1994, 56

[20] Il federalismo, in particolar modo quello fiscale, rinviene la propria ratio giustificatrice nel motto no taxation without representation , da intendersi in chiave moderna come principio che avvicina le funzioni e le risorse tributarie ai territori di esercizio e di erogazione.[21] Tale previsione si inserisce nel nuovo riparto costituzionale di competenze legislative tra Stato e regioni, operato dalla l. cost. 3/2001, ove il coordinamento della finanza pubblica resta fortemente caratterizzato dallo strapotere del legislatore statale.[22] Ancillotti F., Il coordinamento dei diversi livelli di governo e il patto di convergenza, in Giornale di diritto amministrativo, Ipsoa, 2009, n. 8. L’autore ritiene che l’attuazione del federalismo fiscale debba esser fatta “a costo zero” nel senso che dalla stessa non devono scaturire oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.Inoltre la riforma deve risultare compatibile con gli impegni assunti dallo Stato a livello europeo con il patto di stabilità e crescita. Pertanto è necessario uno stretto coordinamento tra i molteplici livelli istituzionali, di modo che ad una crescita della imposizione fiscale regionale e locale corrisponda una riduzione delle entrate fiscali dello Stato.

[23] Musgrave R., op. cit..

[24] Zanardi A., Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, Bologna, 2006, pp. 165 ss..

[25] Nania R., La questione del “federalismo fiscale” tra principi costituzionali ed avvio del percorso attuativo, 2 dicembre 2009, in www.federalismi.it. L’autore fa presente che l’autonomia fiscale delle istituzioni territoriali non deve “sbilanciarsi nella direzione dell’autodeterminazione e dell’isolazionismo fiscale, al punto da obliterare irrinunciabili esigenze di armonizzazione e di globale razionalità del sistema fiscale, discendenti dai principi costituzionali fissati dagli artt. 23 e 53 Cost..[26] I territori più ricchi devono favorire comunque lo sviluppo delle zone più povere nella prospettiva di un federalismo che punti sì alla efficiente e sana gestione delle risorse senza, però, trascurare esigenze solidaristiche e perequative.[27] Della Cananea G., L’insostenibile onerosità dell’attuale federalismo fiscale, gli accorgimenti per porvi rimedio, Relazione introduttiva al seminario Svimez del 4 dicembre 2008, su Il federalismo fiscale preso sul serio: differenze, perequazione, premialità, in Quaderno Svimez, aprile 2009, n. 20, pp. 9 ss.

[28] Perez R., op. cit.

[29] Staiano S., Decisione politica ed elasticità del modello nella delega legislativa, Liguori, Napoli, 1990 e più di recente il volume Le trasformazioni della delega legislativa. Contributo all’analisi delle deleghe legislative nella XIV e XV legislatura, a cura di Rossi E., Cedam, Padova, 2009.[30] Lupo N., Il procedimento di attuazione della delega sul federalismo fiscale e le nuove sedi della collaborazione tra i livelli territoriali: Commissione bicamerale, Commissione tecnica paritetica e Conferenza permanente, 2 dicembre 2009, in www.federalismi.it.

[31] Lupo N. osserva che il centro studi della Camera dei deputati ha individuato 21 deleghe tra “principali” e “correttive”.

[32] Antonini L., Col federalismo più potere ai cittadini e un vero test per i politici, in www.ilsussidiario.net, 8 ottobre 2008. L’autore argomenta muovendo da un confronto tra la legge 42/2009 e le principali leggi delega approvate negli ultimi anni, quelle sì, a suo dire, generiche e lesive dell’art. 76 Cost..[33] Lupo N., op. cit.; sulla stessa lunghezza d’onda anche De Fiores C., Note critiche sul federalismo fiscale, in www.costituzionalismo.it, 18 giugno 2009; De Mita E., Le basi costituzionali del federalismo fiscale, Giuffrè, Milano, 2009; Perez R., op. cit..[34] Pajno A., Federalismo fiscale e federalismo amministrativo, relazione al seminario tenutosi a Roma presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione in data 11/06/2009.

Ad avviso dell’autore il 40% dei paesi al mondo si richiama alla felice formula organizzatoria del federalismo.

Trattasi di un modello dai contorni spesso sfumati e non sempre definiti utilizzato per descrivere realtà e fenomeni profondamente eterogenei. In Italia, ad esempio, si è sviluppato “un federalismo alla rovescia”, ossia dall’alto verso il basso, dal centro alla periferia.Nella maggior parte dei paesi al mondo, invece, le spinte federali muovono dal basso, dalla volontà di Stati indipendenti, che attraverso un patto costituzionale, rinunziano ad una parte della propria sovranità in favore di una struttura centrale, che viene dotata di funzioni e poteri.[35] Tramontana F., L’autonomia normativa degli enti locali alla luce del titolo V della Costituzione e del disegno di legge sul federalismo fiscale, in Comuni d’Italia, 2009, n. 2.[36] Corte cost. 37/2004, in www.cortecostituzionale.it. Secondo i giudici la maggior parte dei “tributi propri” delle Regioni e degli enti locali vanno ricondotti alla competenza legislativa statale esclusiva e in essa trovano pertanto la loro disciplina, salvo che per taluni aspetti rimessi alla potestà decisionale degli enti medesimi. Saremmo, quindi, dinanzi a veri e propri tributi statali in quanto istituiti e regolati prevalentemente con legge dello Stato. Ergo è del tutto irrilevante ai fini della qualificazione (statale o regionale) del tributo la circostanza che il gettito del medesimo sia devoluto in tutto o in parte agli enti territoriali.Al riguardo in dottrina si segnala il commento di Morrone A., Principi di coordinamento e qualità della potestà tributaria di Regioni ed enti locali, in Giur. cost., 2004, n. 1.

[37] Cfr.: Corte cost. 16/2004, 241/2004, 261/2004, 320/2004, 372/2004, 423/2004, 102/2008. in www.cortecostituzionale.it

[38] Gli enti locali poi, all’interno della cornice legislativa statale o regionale, esercitano la propria autonomia integrando la disciplina dei tributi di loro competenza con fonti regolamentari e statutarie.

[39] Paladin L.,Le fonti del diritto italiano, Bologna, Il Mulino, 1996.

[40] Cass. sez. un. pen. 7/1948, in www.cortedicassazione.it e C. cost. 1/1956, in www.cortecostituzionale.it

[41] Ex plurimis, C. cost. 414/2004, in www.cortecostituzionale.it

[42]Sono disposte da una legge dello Stato che trasferisce fondi alle regioni, in misura percentuale alla riscossione statale, previa individuazione dei soggetti, della materia, e delle aliquote. Tale istituto evoca la figura (ora abolita) dei trasferimenti erariali da cui si differenzia per l’assenza di un vincolo di destinazione sulle somme assegnate. Rappresentano esempi di compartecipazioni l’Iva- imposta sul valore aggiunto- ossia un’ imposta indiretta sui consumi e l’Irpef, imposta diretta avente ad oggetto i redditi delle persone fisiche.[43] Sono istituiti e regolati dalle leggi statali, anche se poi il relativo gettito è attribuito alle regioni, secondo il criterio di territorialità. Gli enti regionali possono, mediante appositi atti legislativi, modificare le aliquote, disporre esenzioni, deduzioni e detrazioni nei limiti della legislazione statale e della normativa comunitaria.

[44] Sono previste da leggi dello Stato; tuttavia è riconosciuto alle Regioni, in relazione al cd. “tetto variabile” il potere di aumentare o diminuire le aliquote.

[45] Trattasi delle cd. “imposte di scopo” ossia tributi istituiti con legge regionale in un ambito non coperto dalla legge statale, con il limite dell’osservanza della Costituzione e dei principi di coordinamento della finanza pubblica. [46] Contemplato e disciplinato da una legge statale, il fondo perequativo, alimentato prevalentemente dall’Iva, viene gestito dallo Stato per sopperire al fabbisogno delle Regioni con minore capacità fiscale per abitante.In relazione alle prestazioni essenziali la perequazione è finalizzata a colmare il differenziale del fabbisogno fino alla copertura integrale delle spese, mentre per le altre funzioni la ripartizione del fondo perequativo ne dovrebbe comportare una copertura solo parziale. Ciò per stimolare comportamenti virtuosi e disincentivare l’evasione fiscale.[47] Disciplinate con legge statale, il loro utilizzo è stato circoscritto dalla Corte costituzionale ad interventi speciali, aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni degli enti, che debbono essere indirizzati ad autonomie territoriali determinate. Ciò per evitare finanziamenti a pioggia non in linea con le esigenze federaliste.Inoltre gli interventi statali devono pur sempre rispettare il riparto costituzionale di competenze legislative tra Stato e regioni, per cui qualora il finanziamento riguardi un ambito di competenza regionale, le regioni devono essere chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi all’interno del proprio territorio.[48] I Lep, livelli essenziali delle prestazioni, postulano come necessari una serie di interventi (cd. minimi), preordinati alla fruizione dei diritti fondamentali che, anche in un assetto federale, vanno comunque garantiti su tutto il territorio nazionale. La legge delega contempla interventi sostitutivi dello Stato in caso di inerzia delle autonomie territoriali e meccanismi sanzionatori per gli amministratori.

L’area Lep ricomprende, a titolo esemplificativo, la sanità, l’assistenza pubblica, l’istruzione ( in relazione alle funzioni amministrative).

[49] Bordignon M., Profili economici della legge delega, relazione al seminario tenutosi a Roma presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione in data 11/06/2009.[50] Inoltre il sistema tributario, ispirandosi a principi di razionalità ed equità, non può tollerare una duplicazione dei tributi, foriera di una eccessiva pressione fiscale sulla collettività.

[51] Vanni M., In Quaderni costituzionali, Il Mulino, 2009, n. 3.

[52] Il sistema sanzionatorio prevede: l’ineleggibilità dei soggetti che abbiano gestito la cosa pubblica in modo inefficiente e improduttivo, il divieto per l’ente di fruire di premi e risorse aggiuntive.

[53] Bordignon M. op. cit.

[54] I Lep hanno una funzione di tutela dell’unità economica e della coesione sociale della Repubblica ed è pertanto ragionevole che la determinazione quantitativa dei medesimi (intesa come controvalore monetario della prestazione resa al cittadino) sia affidata allo Stato insieme al compito di garantirne l’osservanza anche attraverso poteri sostituivi.Ma è anche vero che alti valori dei Lep, mentre assicurano una maggiore uniformità dei servizi sul territorio e quindi una maggiore uguaglianza, sono incompatibili con le ragioni dell’autonomia finanziaria territoriale e con lo stesso federalismo che presuppone un certo grado di differenziazione dei servizi sul territorio.

[55] Residui storici dell’epoca successiva alla seconda guerra mondiale in cui si temevano secessioni e separatismi da parte delle regioni di confine.

[56] C. cost. 82/2007, in www.cortecostituzionale.it

[57] Secondo l’Istat l’Ici, l’imposta comunale sugli immobili, da sola valeva 12,2 miliardi di euro, rappresentando il 48% delle entrate tributarie dei comuni.

[58] A riguardo di vivo interesse è il commento a prima lettura di Antonini L., Il primo decreto legislativo di attuazione della legge 42/2009: il federalismo demaniale, in www.federalismi.it, 30 dicembre 2009.[59] Il trasferimento ha luogo nello stato di fatto e di diritto in cui i beni si trovano, con immissione di ogni regione ed ente locale nella materiale disponibilità del bene e subentro in tutti i rapporti attivi e passivi, nel rispetto comunque dei limiti connessi a vincoli artistici, storici e ambientali.

Il trasferimento e l’assegnazione dei beni avverrà attraverso uno o più D.p.c.m..

[60] Antonini L., op. cit..

[61] Antonini L., op.cit, fa notare come “lo Stato è da un lato troppo lontano per indovinare cosa vuole la gente, e dall’altro, troppo implicato in tante altre responsabilità per essere efficacemente controllato, in questo caso, con il voto di un elettore. Ma se è il comune a doversi assumere la responsabilità di fronte all’elettore, allora il controllo popolare diventa infinitamente più efficace: in quel comune, di fronte a quel fatto, l’elettore potrebbe decidere di votare diversamente”.

[62] Lo schema di decreto prevede che l’attribuzione dei beni possa avvenire anche per quote indivise, ad esempio, una al comune e una alla provincia.

[63] Tali processi sono disciplinati dall’art. 58 D.l. 112/2008, convertito con modificazioni, dalla l. 133/2008.

Note

L'articolo Il federalismo fiscale: caratteristiche, novità e punti critici. proviene da Giustamm.

Con ordinanza n. 377/2007 è stata sottoposta al vaglio del giudice delle leggi la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 2, L. 212/’00 (cd. Statuto dei Diritti del Contribuente) nella parte in cui dispone l’obbligo di indicare tassativamente, anche negli atti dei concessionari incaricati della riscossione, il nominativo del responsabile del procedimento.
La Corte, dopo aver richiamato l’ambito applicativo della norma “l’art. 7 della legge n. 212 del 2000 si applica ai procedimenti tributari (oltre che dell’amministrazione finanziaria) dei concessionari della riscossione, in quanto soggetti privati cui compete l’esercizio di funzioni pubbliche, … tali procedimenti comprendono sia quelli che il giudice a quo definisce come “procedimenti di massa” (che culminano, cioè, in provvedimenti di contenuto omogeneo o standardizzato nei confronti di innumerevoli destinatari), sia quelli di natura non discrezionale”, osserva che “l’obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento, lungi dall’essere un inutile adempimento, ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa, la piena informazione del cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono altrettanti aspetti del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione predicati dall’art. 97, primo comma, Cost.”.
La Consulta, quindi, sconfessa la tesi del giudice remittente, il quale ritiene “eccessivo e poco utile addossare ai concessionari obblighi che appaiono fini a se stessi”.
La Suprema Corte, pertanto, riferendosi esegeticamente al dato testuale dell’art. 7, comma 2, L. 212/’00: “Gli atti dell’amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare: a)…. il responsabile del procedimento” conclude per la manifesta infondatezza della questione di illegittimità costituzionale dell’articolo in esame.
Peraltro la stessa difesa dell’Avvocatura Erariale afferma:“ … la dichiarazione di incostituzionalità della norma raggiungerebbe l’effetto contrario a quello indicato dal giudice a quo …” rectius la nullità delle cartelle mute,
Degna di rilievo appare, nel corpo – motivo dell’Ordinanza, la valorizzazione dei principi contenuti nello Statuto dei Diritti del Contribuente.
Lo Statuto, che costituisce l’approdo di un percorso iniziato nei primi anni novanta e finalizzato all’emanazione di una legge di carattere generale attuativa dei diritti fondamentali del contribuente, ha per la prima volta recepito, nella legislazione tributaria, i principi di trasparenza, correttezza ed imparzialità previsti dagli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione, spostando finalmente al centro della “tutela” da parte dell’Ordinamento non più l’azione della Pubblica Amministrazione, bensì le attese ed i diritti del comune cittadino.
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Fa discutere la natura dell’ordinanza n. 377/2007 laddove differenti effetti “caducatori” seguono la qualificazione della stessa in termini di pronuncia di rigetto stricto sensu o interpretativa di rigetto.
La decisione di rigetto pura e semplice, come è noto, lascia la legge esattamente come era al momento della remissione in quanto, evidentemente, i giudici avrebbero ravvisato la corrente interpretazione come una corretta interpretazione; con la pronuncia interpretativa di rigetto, a contrariis, i giudici di legittimità “suggeriscono” una interpretazione “costituzionalizzata” della norma, nel senso che una diversa lettura della stessa finirebbe con l’esprimere significati incostituzionali e, quindi, suscettibile di ulteriori interventi giurisdizionali.
Ciò posto, nell’ipotesi in cui si dovesse propendere per la qualificazione dell’Ordinanza n. 277/2007 in termini di mero rigetto, si dovrebbe pervenire alla conclusione che l’invalidità delle cartelle mute avrebbe già trovato disciplina nell’art. 7 L. n. 212/2000.
Ciò comporterebbe che, essendo il vizio preesistente alla pronuncia, tutte le “cartelle mute” notificate dopo l’emanazione dello Statuto dei Diritti del Contribuente risulterebbero viziate.
Ove, al contrario, si considerasse la decisione come interpretativa di rigetto, sarebbe l’ordinanza n. 377/2007 ad aver “generato” un nuovo motivo di invalidità, con la conseguenza che risulterebbero illegittime solo le cartelle mute successive alla pronuncia.
Se si prendono in esame la disposizione del comma 2 dell’art. 7 “Gli atti.. dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare … il responsabile del procedimento” ed il testo dell’atto di intervento in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato “…non sarebbe più un dovere sanzionabile con la declaratoria di illegittimità una eventuale mancante o insufficiente indicazione del responsabile del procedimento”, appare chiaro come sia più corretta la qualificazione della pronuncia in termini di mero rigetto.
Del resto, il lessico perentorio utilizzato in entrambi gli atti non lascia alcun dubbio circa l’imperatività/obbligatorietà dell’indicazione del responsabile del procedimento nella cartella di pagamento.
Diverse opinioni sussistono anche in merito al tipo di vizio che inficia le cartelle mute.
Equitalia Spa e, per ultimo, la stessa Agenzia delle Entrate parla di mera irregolarità dell’atto, non suscettibile, come tale, di determinare l’annullabilità delle vecchie cartelle esattoriali prive dell’indicazione del responsabile del procedimento.
Il concessionario pubblico della riscossione, in particolare, ritiene che le cartelle mute configurino l’ipotesi di cui all’art. 21 octies comma 2 L. n. 241/90 “ .. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato…”.
Su tali affermazioni vi è preliminarmente da osservare come appare “particolare” (accade solo negli Stati totalitari) come il così detto “potere esecutivo” ritenga di poter interpretare, disattendendolo, il così detto “potere giudiziario”; laddove, peraltro, il potere giudiziario “interpretativo” è il massimo del potere di interpretazione autentica delle leggi di cui la Corte Costituzionale rappresenta la “summa”.
Il Giudice delle Leggi che interpreta e viene interpretato a Sua volta ?
A parte la su riportata riflessione che vuol essere solo spunto di confronto, la tesi sostenuta dall’Amministrazione Finanziaria nel suo complesso (Agenzia delle Entrate ed Equitalia) non convince per il fatto che la procedura di emissione e notifica della cartella esattoriale non è affatto vincolata.
L’agente della riscossione, infatti, deve aggiungere ai ruoli consegnati dagli uffici fiscali altre voci; in particolare deve indicare i propri compensi e gli interessi maturati.
Su tali voci, ovviamente, il contribuente ha diritto di conoscere come sia stato determinato l’esatto importo ai sensi e per gli effetti della disciplina sulla riscossione (D.Lgs. 112/’99 e successive modificazioni).
Pertanto, qualora si insistesse nel considerare le cartelle mute viziate da una violazione formale di legge, si dovrebbe al più ritenere applicabile il primo comma dell’art. 21 octies “È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza”, con l’onere per il contribuente, ove si accedesse a detta impostazione, di impugnare l’atto.
A parere di chi scrive, però, il vizio riscontrato nelle cartelle di pagamento “silenti” é sostanziale e, come tale, determina un motivo di nullità assoluta essendo l’indicazione del responsabile del procedimento un elemento essenziale dell’atto tributario.
L’art. 7 dello Statuto, che del provvedimento tributario fissa appunto gli elementi essenziali, non lascia margini di discrezionalità nel suo significato normativo ed è perentorio nel precetto “Gli atti … dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare….il responsabile del procedimento”.
Il fatto poi che l’omissione non venga espressamente sanzionata con la nullità non ha alcuna valenza se si considera che detto vizio può ben desumersi, come più volte affermato dalla Corte di Cassazione, anche per tabulas, tenuto conto dello scopo perseguito dalla norma e della funzione che adempie.
A ciò consegue che le cartelle mute rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 21 septies comma 1 L. n. 241/90 “È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali…”.
Quanto alla tutela giudiziale, considerato che la giurisdizione delle Commissioni tributarie, cui sono devolute tutte le controversie in materia di imposte e tasse, è una giurisdizione esclusiva di carattere generale, ovverosia estesa senza limitazioni, ad ogni questione relativa all’an o al quantum del tributo con esclusione degli atti di esecuzione forzata (Cass. SS. UU. n. 11082/2007), il contribuente cui è stata notificata la cartella muta può esperire un’azione di mero accertamento innanzi alle Commissioni, avvalendosi, sul piano della disciplina sostanziale, delle disposizioni del codice civile.
In forza di tale premessa, la disciplina dei termini si rinviene negli att. 1421 e 1422 c.c. “…la nullità …può essere rilevata anche d’ufficio”, “L’azione per far dichiarare la nullità non è soggetta a prescrizione, salvi gli effetti dell’usucapione e della prescrizione delle azioni di ripetizione”.
Il contribuente, nel caso in cui non sia esecutato secondo le procedure del D.Lgs. 112/’99 (ruolo), può altresì esperire in fase esecutiva, innanzi al giudice ordinario competente per materia, il rimedio previsto dall’art. 615 c.p.c., ossia l’opposizione all’esecuzione.
In questo caso, il giudice ordinario presso cui è incardinata la controversia d’opposizione all’esecuzione tributaria, può conoscere dell’atto impositivo e, se valutato illegittimo e/o inesistente, dichiararne la sua inefficacia quale titolo esecutivo, con conseguente annullamento dell’atto esecutivo, per eliminare o far cessare la lesione di un diritto soggettivo.
Sul piano processuale, sembra invece sussistere una forma di litisconsorzio passivo – a parere di chi scrive necessario – tra Ministero delle Finanze e concessionario (oggi Equitalia Spa).
L’art. 25 comma 2 del D.P.R. n. 602/1999 “La cartella di pagamento è redatta in conformità al modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze (ndr. i decreti del Direttore Generale del Dipartimento delle Entrate) …”, crea infatti una sorta di responsabilità solidale dell’Amministrazione Finanziaria nel suo complesso.
Nella specie, pertanto, sono soggetti passivamente legittimati nel giudizio tanto l’Agenzia delle Entrate, la quale ha approvato la cartella esattoriale poi sanzionata dal giudice delle leggi, quanto Equitalia Spa, che ha comunque utilizzato una atto palesemente viziato avendo, comunque, la possibilità, secondo quanto già esposto in precedenza, di aggiungere altre voci.
Queste le conclusioni cui, invero, è possibile pervenire dopo l’emanazione dell’ordinanza n. 377/2007.
Senonché in tale contesto è intervenuto, con un “colpo di spugna”, il comma 4 ter dell’art. 36 della legge 28 febbraio 2008 n. 31 che recita: “La cartella di pagamento di cui al D.P.R. 602/1973… contiene, altresì, a pena di nullità, l’indicazione del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e quello di emissione e di notificazione della stessa cartella. Le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008; la mancata indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle cartelle di pagamento relative ai ruoli consegnati prima di tale data non è causa di nullità delle stesse”.
In tal modo il legislatore, pur affermando e “condividendo” quanto su esposto e cioè che la mancata indicazione del responsabile del procedimento non può che comportare una nullità assoluta della stessa cartella, ha però inteso “sanare” il pregresso rispetto alla pronuncia della Suprema Corte.
Sorge a tal punto, il problema di individuare la natura della disposizione richiamata.
Soccorrono, in tal senso, gli artt. 1 e 3 dello Statuto, che disciplinano l’efficacia temporale delle norme tributarie: “Le disposizioni della presente legge … costituiscono principi generali dell’ordinamento tributario e possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali… L’adozione di norme interpretative in materia tributaria può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica…”, “Salvo quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo… “.
Esclusa l’ipotesi della norma in deroga in quanto la legge n. 31/2008 (cd. Milleproroghe), essendo collegata alla finanziaria, non può che recepirne la natura di lex specialis che, come tale, é inidonea a “ritoccare” i principi statutari, rimane da valutare se il comma 4 ter dell’art. 36 può considerarsi norma interpretativa ai sensi del comma 2 art. 1 L. n. 212/2000.
In particolare, sulla qualificazione della norma come interpretativa, la stessa Corte Costituzionale è più volte intervenuta tracciando dei principi generali fondamentali che giova qui richiamare: “la legge interpretativa…, pur se ha il fine di imporre all’interprete un determinato significato normativo della disposizione interpretata, non tocca la potestà del giudicare … non lede, quindi, la funzione giurisdizionale, a meno che non sia intenzionalmente diretta ad incidere sui concreti giudizi in corso per determinarne gli esiti ” (cfr. sentenze C. Cost. n. 15 e 292 del 1995); “in proposito questa Corte ha individuato, oltre alla materia penale, altri limiti che attengono alla salvaguardia di norme costituzionali, tra i quali i principi generali di ragionevolezza e di eguaglianza, quello della tutela dell’affidamento legittimamente posto sulla certezza dell’ordinamento giuridico, e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice).” (cfr. sentenze C. Cost. n. 525/2000; C. Cost. n. 376/2004; C. Cost. n.282/2005).
Risulta evidente come, nel caso di specie, l’unico fine perseguito dall’art. 36 del decreto Milleproroghe sia stato quello di contenere la spesa pubblica e, quindi, di incidere sia su giudizi in corso per determinarne gli esiti, sia su situazioni soggettive in divenire che potremmo definire quasi da “class action“.
Appare chiaro, pertanto, che la necessità di una interpretazione autentica non aveva ragion d’essere, se non per un mero interesse “economico” del Governo resosi conto del “buco” che si può/poteva creare nel bilancio pubblico, derivante proprio dall’ordinanza n. 377/2007 che ha riconosciuto l’illegittimità delle cartelle mute.
E’ vero che le pronunce giurisdizionali sono diverse dalle decisioni assunte dal legislatore, ma nel caso di specie la forza e la libertà del “legiferare” non può sorpassare i limiti della giustizia, del buon senso e della razionalità.
Se così fosse vi sarebbe una sicura violazione dell’art. 3 e dell’art. 97 della Costituzione laddove si palesa una disparità di trattamento tra i contribuenti destinatari delle nuove cartelle di pagamento che, con l’indicazione del responsabile del procedimento vedono tutelati i diritti alla trasparenza, informazione e difesa e chi ha già un giudizio in corso o una cartella emessa prima del 1° giugno 2008, nonché un’interferenza sulla funzione giurisdizionale di cui agli artt. 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione.
Si determina, pertanto, un’ingiustificata disparità di trattamento – in violazione dell’art. 3 Cost. – in termini di tutela dei diritti alla trasparenza, informazione, difesa (che i giudici delle leggi riconnettono all’indicazione del responsabile del procedimento) rispetto a quei contribuenti le cui cartelle esattoriali sono state notificate prima della legge interpretativa, nonché una violazione dell’art. 97 Cost. con riferimento al principio di buon andamento ed imparzialità della Pubblica amministrazione, ed ancor più, un’intrinseca contraddittorietà ed irragionevolezza nell’attività legislativa che integra un’ipotesi di eccesso di potere legislativo.
Ulteriore violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione, si rilevano anche perché la legge interviene retroattivamente, in palese violazione dell’art. 3 dello Statuto, su interessi di natura economica.
Come è noto, il giudizio di ragionevolezza o di giustificatezza o non arbitrarietà di una norma, presuppone l’accertamento dei fini complessivi della legge ed una conseguente valutazione di congruenza o adeguatezza della disposizione rispetto al fine.
Ebbene, il fine specifico del comma 4 ter dell’art. 36 della legge 28 febbraio 2008 n. 31 ci sfugge, o meglio ci si rifiuta di credere che possa trovare la propria ratio in un anticostituzionale tentativo di vanificare la tutela giurisdizionale.
In un Paese civile la dignità di un Paese si vede anche dalle Leggi che produce e dagli interessi che protegge; nel caso che ci occupa, purtroppo, la legge prodotta è il frutto di compromessi inconfessabili e, forse, di “talune” responsabilità.
Se tale rimarrà la strada intrapresa l’esigenza, da più parti avvertita, di una certezza del diritto non sarà certo perseguita e non può non rilevarsi come, nell’immaginario collettivo, tali accadimenti non possano che destare un forte allarme sociale laddove, di fatto, ammettono e confermano che nel nostro Paese non esiste davvero più certezza del diritto!

(pubblicato il 5.6.2008)

Note

L'articolo La sorte delle cartelle esattoriali “mute” dopo la pronuncia della Corte Costituzionale n. 377/2007 proviene da Giustamm.

1. Il concetto di federalismo è stato spiegato molto bene, tanti anni or sono, da Carl Joachim Friedrich, che lo ha definito un processo dinamico – federalizing process – attraverso il quale le comunità politiche di un territorio tendono a ripartire il potere tra livelli di governo. Tale processo, che interessa ordinamenti non necessariamente coincidenti con gli Stati federali, può avere tendenza centrifuga o centripeta e seguire diversi percorsi storici. Il federalismo viene pertanto a essere svincolato dalla questione della sovranità, e viene piuttosto visto come un principio per l’organizzazione della comunità politica, che può articolarsi in diversi gradi a seconda delle relazioni tra governo, territorio e cittadini. Se il federalismo è un processo dinamico e non statico, allora, si fa fatica a inquadrarlo, a classificarlo una volta per tutte. Si potrebbe dire, che lo studioso che tenti di ritrarre un federalismo vivente e operativo (Living Federalism) deve affrontare una grave difficoltà: il fatto che il soggetto del ritratto cambia continuamente.
Certo, e il cultore dei sistemi giuridici comparati lo sa bene, ci sono delle “invarianti”, ovvero dei criteri e requisiti costituzionali senza i quali non si può nemmeno parlare di federalismo: l’autonomia legislativa residuale in capo al singolo territorio; un assetto dei poteri centro/periferia equilibrato, dove l’uno non tracima sull’altro; una giustizia costituzionale arbitro dei conflitti fra il governo centrale e il governo periferico; una camera parlamentare espressione ovvero rappresentativa delle singole realtà territoriali; una giustizia decentrata sul territorio; una costituzione locale che sia in armonia con quella nazionale; la possibilità di consentire il distacco/aggregazione di enti locali da un macroterritorio a un altro. E poi c’è l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa in capo ai singoli territori.
Ecco, il federalismo si completa o, se piace di più, non può prescindere, dal suo aspetto fiscale. Il federalismo o è (anche) fiscale o non è. Ma anche qui, e forse soprattutto qui, vale ancora di più la dottrina di Friedrich: il federalismo, anche nella sua declinazione fiscale, è dinamico. L’attribuzione delle funzioni operata dalla finanza pubblica dipende, più che dal rendimento economico di una simile scelta, dalla storia e dalla tradizione costituzionale dello Stato. Aggiungerei, anche dalla contingenza economico-finanziaria in cui versa lo Stato. Come è stato correttamente scritto da Giuliana Giuseppina Carboni in un saggio dedicato al federalismo fiscale e pubblicato su questa Rivista (n. 4, 2009): «La possibilità di applicare i principi del fiscal federalism a Stati con un’organizzazione costituzionale molto diversa, che spesso riflette un diverso spirito del costituzionalismo che ne ha accompagnato la nascita, non implica il conseguimento di risultati equivalenti. In presenza di rilevanti differenze istituzionali e di una concezione dello Stato distante da quella in cui la teoria ha avuto origine, i principi del fiscal federalism possono essere intesi, e saranno interpretati, in modo assai diverso. Dato il contesto istituzionale diversificato al quale è stata applicata, la teoria del federalismo fiscale è divenuta una teoria del decentramento fiscale, che ha l’obiettivo di indagare i costi e i benefici della distribuzione del potere finanziario tra più centri di decisione».
A sostegno del decentramento fiscale ci sono, in punto di teoria, almeno due tesi, che conviene qui ricordare, e che esaltano l’approccio della “formula politica istituzionalizzata”. Quella di Tiebout, nota come “voto con i piedi”: i governi locali e i cittadini vengono considerati come protagonisti di un mercato, nel quale i primi offrono diversi servizi pubblici e i secondi scelgono dove risiedere, spostandosi da un territorio ad un altro, e di quali servizi usufruire. La maggiore efficienza dei governi locali nell’offerta dei servizi e beni pubblici sarebbe dunque una conseguenza della competizione tra istituzioni pubbliche. La seconda tesi, invece, va ricondotta alla teoria della public choice, che considera le decisioni dei governi come il risultato di scelte razionali degli attori politici, condizionate dagli incentivi, dalla politica e dal contesto istituzionale. Secondo questo approccio, la cura dell’interesse collettivo è il risultato della somma degli interessi individuali, e il ruolo dei meccanismi pubblici di controllo è quello di evitare gli abusi individuali. Il tutto si basa sull’analogia tra il mercato economico e quello politico per spiegare i benefici che i cittadini–elettori traggono dalla competizione nell’arena politica, mentre il monopolio viene considerato una limitazione della libertà dei governati. Il parallelismo tra mercato politico ed economico sottende l’idea che coloro che assumono una scelta pubblica debbano tener conto delle preferenze dei cittadini, dai quali hanno ricevuto il mandato a governare, e della possibilità di perdere il potere. I cittadini, a loro volta, possono influire, attraverso il voto, sulle scelte dei governanti e controllarne i risultati attraverso le istituzioni.

2. La questione del federalismo fiscale, e la sua attuazione, sta imperversando nel dibattito politico-istituzionale italiano. Della serie: avete voluto il nuovo Titolo Quinto della Costituzione a forte inclinazione federale? Ebbene, allora pedalate.
E quindi inforchiamo la bicicletta dell’art. 119 Cost. e facciamola muovere, ad andamento lento ma sicuro. A ben vedere, l’art. 119 non parla di “federalismo fiscale” (a ben vedere, mai la Costituzione parla di federalismo…) : esso si presenta lungo e dettagliato, e finisce col dire molte cose e rendere così più complessa la sua attuazione. Si parte da un assunto forte e deciso: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa», per poi declinarsi su vari fronti, che attenuano e accentuano l’uso delle risorse autonome fiscali. Vuoi perché queste devono essere «in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»; vuoi perché lo Stato «istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante»; vuoi, ancora, perché spetta allo Stato destinare «risorse aggiuntive» ed effettuare «interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni», in un quadro di promozione dello sviluppo economico, della coesione e solidarietà sociale, e «per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni». Il 119, poi, si chiude con un assunto rigoroso: «[i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni] Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».
Per dare attuazione all’art. 119 si è provveduto per il tramite di una legge delega, la n. 42 del 2009, con la quale si concede al Governo il potere di legiferare, stante i criteri e principi direttivi fissati in sede parlamentare. La legge n. 42, che indica espressamente nella sua titolazione l’attuazione del federalismo fiscale ex art. 119 Cost., da un lato coglie l’urgenza dell’attuazione specifica della norma costituzionale, perché se così non fosse, allora, come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 370 del 2003: «si verrebbe a contraddire il diverso riparto di competenza configurato dalle nuove disposizioni; inoltre, la permanenza o addirittura la istituzione di forme di finanziamento delle Regioni e degli enti locali contraddittorie con l’art. 119 della Costituzione espone a rischi di cattiva funzionalità o addirittura di blocco di interi ambiti settoriali». Dall’altro lato, la legge n. 42 rilancia direttamente il completamento dell’attuazione complessiva del Titolo V; e prefigura la realizzazione di questo obiettivo proprio in ragione della disciplina a regime in essa contenuta concernente l’autonomia di entrata di Regioni ed enti locali. La legge n. 42 è composta di 29 articoli (ora in parte novellati dalle leggi n. 196 del 2009 e n. 25 del 2010). Una trama, che esalta forme di concertazione di tipo tecnico, con la Commissione tecnica paritetica (art. 4), e di tipo politico, con la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale (art. 3); nonché di vari livello di governo, con la istituzione di una Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (art. 5). Comunque, e al di là dell’analisi del provvedimento, che è ovviamente in progress (per un primo commento si rimanda all’ottimo lavoro curato da A. Ferrara e G.M. Salerno, Il «federalismo fiscale». Commento alla legge n. 42 del 2009, da poco edito per i tipi di Jovene), c’è da dire che il legame ineludibile che emerge tra responsabilità per le funzioni e per le risorse, connota la legge n. 42 oltre l’ambito del federalismo fiscale ponendola come crocevia per l’attuazione dell’intero Titolo V e i suoi riflessi di buon governo amministrativo.
Primo vagito dello Italian fiscal federalism è il decreto legislativo (attuativo della l. n. 42/2009) n. 85 del 28 maggio 2010, più noto come “federalismo demaniale”. Viene a essere disciplinato l’attribuzione di parte del patrimonio dello Stato a Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni, con l’obiettivo della valorizzazione dei beni a beneficio della collettività locali. Tale obiettivo è perseguito assegnando i beni «a quelle realtà che meglio sono in grado, per libera scelta, per capacità finanziaria, per adeguatezza, per livello di competenze» di trarne valore e ponendo l’obbligo per gli enti territoriali cui i beni sono attribuiti di «garantirne la massima valorizzazione funzionale». L’emanazione di questo decreto ha già suscitato alcune polemiche sulle quali la carta stampata ci ha “sguazzato”: non una valutazione, che sarebbe stata seria, riguardo la parzialità delle informazioni sulla consistenza e sul valore dei beni da attribuire agli enti territoriali, dati attualmente disponibili solo per quelli del patrimonio e del demanio storico artistico direttamente gestiti dall’Agenzia del Demanio; non una considerazione sul concetto di valorizzazione, che sta alla base della disciplina e che impone agli enti locali «ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conservazione dei beni culturali e ambientali e ad incrementarne la fruizione»; e scusate se è poco, tenuto conto del degrado in cui versano molte delle nostre bellezze artistiche e naturali. Di questo si deve parlare; e invece no, la bulimia giornalistica lancia un (inesistente) allarme: stanno (s)vendendo l’isola di Santo Stefano e il Museo di Villa Giulia; la spiaggia del lago di Como e l’archivio di stato di Trieste; alcune vette delle Dolomiti e gli isolotti prospicenti Caprera. Come se questi beni andassero allo straniero; ovvero venissero regalati ai privati. E’ un po’ come la storiella della (presunta) privatizzazione dell’acqua, dove occorre, da giuristi, sapere distinguere il bene dal servizio. Il primo rimane pubblico, il secondo viene affidato al privato con regolare bando di gara, che può prevedere la consistente partecipazione azionaria dell’ente locale. Insomma, si vuole valorizzare, e invece i critici ottusi denunciano la grande insidia della speculazione.
3. Chiudiamo con l’approccio di diritto comparato. La comparazione tra federalismi fiscali, proprio perché sono il frutto della ricezione di concetti e categorie di una disciplina diversa, quale l’economia, presenta problemi di adattamento dei concetti. Si può dire con una battuta: Paese che vai, federalismo fiscale che trovi. Anche perché il puzzle del federalismo fiscale si compone e si scompone con legge ordinaria, affidando cioè «al legislatore il compito di concretizzare e completare i criteri dettati a livello costituzionale», come ebbe a dire il Bunderverfassungericht, in un decisione del novembre 1999, che così proseguiva e specificava: «la costituzione finanziaria non contiene dunque misure immediatamente applicabili, ma obbliga il legislatore a concretizzare e completare il sistema di perequazione e di ripartizione delle imposte definito in sede costituzionale solo attraverso concetti indeterminati […] il legislatore indipendentemente dalle variabili necessità della perequazione e dal concreto ammontare delle somme da ripartire e di quelle da destinare alla perequazione, deve porre criteri applicabili nel lungo periodo, dai quali possono essere desunte le conseguenze finanziarie concrete, determinate in cifre, della ripartizione delle imposte e delle assegnazioni di natura perequativa».
A leggere la ricerca curata da G.F. Ferrari, che raccoglie una quindicina di studi di vari autori che analizzano i vari modelli giuridici comparati del federalismo fiscale (Federalismo, sistema fiscale, autonomie, ed. Donzelli, Roma, 2010), emerge chiaramente quella impronta metodologica del diritto comparato fondata sulle analogie e le differenze, dove quest’ultime risultano essere maggioritarie. Mi spiego: non basta essere uno Stato federale per avere un certo di tipo di struttura fiscale spalmata sul territorio; o meglio non c’è un solo tipo di struttura fiscale ma piuttosto ci sono varie tipologie. Un’ampia indipendenza finanziaria in periferia necessita di correttivi in direzione equitativa, al fine di operare redistribuzioni, e prima ancora meccanismi di controllo e di uniformazione contabile e finanziarie a cui correlare le correzioni del flusso diretto di risorse. Valga questa rapido quadro dello spettro quantitativo della percentuale di risorse proprie raccolte in proprio: in testa c’è la Nigeria, in cui oltre il 90% delle entrate è riscosso in sede centrale; appena sotto tale percentuale ci sono il Messico, La Russia e la Malesia; nella fascia tra l’85% e il 70% del totale troviamo l’Argentina, Sudafrica, Australia, Belgio e Brasile; mentre invece Paesi come la Germania, Austria, Spagna e India sono fra il 65% e il 60%; gli Stati Uniti d’America sono al 55%; il Canada, con il 47%, e la Svizzera, con il 40%, sono gli unici due Stati (federali), che lasciano al centro meno della metà del gettito fiscale complessivo. Particolarmente interessante è proprio il caso canadese: un federalismo fiscale “decostituzionalizzato” fondato su una negoziazione tributaria tra livello federale e provinciale (v. ivi nel volume sopra ricordato, il saggio dedicato all’esperienza canadese di T.E. Frosini e P.L. Petrillo).
Nell’analisi comparativa, infine, bisogna inoltre tenere conto, tra i “formanti”, della giurisprudenza costituzionale, che a mo’ di fisarmonica può stringere o allargare la capacità e lo spazio d’intervento delle autonomie territoriali in tema di fisco e tributi. Come ha fatto il Tribunal Constitucional spagnolo nella recentissima sentenza (di oltre 800 pagine!!) sullo statuto della Catalogna, dove, tra l’altro, ha circoscritto gli eccessi di autonomia e limitato il diritto di autodeterminazione fiscale e tributaria. In nome di esigenze di tutela dei diritti sociali, salvaguardia economica di zone depresse e di unità e indivisibilità del Paese. Dalla Spagna, dopo la vittoria al mondiale di calcio, viene un’altra utile lezione, soprattutto per l’Italia.
Solidarietà, sussidiarietà e competizione: sono queste le parole d’ordine del federalismo fiscale.

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(*) Apparirà come “Editoriale” su Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, n. 3, 2010

(pubblicato il 27.7.2010)

Note

L'articolo Paese che vai, federalismo (fiscale) che trovi…* proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Morelli

Sull’obbligo di pagamento della tassa automobilistica durante il periodo di fermo della vettura disposto dall’agente della riscossione

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/3/2017 n.47 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Lattanzi

In tema di tasse automobilistiche previste dalla legge di stabilità della Regione Veneto