Tribunali Amministrativi Regionali – cinquanta anni di esperienza della legge 6 dicembre 1971, n. 1034[1]

SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. La genesi dei Tar. 3. Alcuni momenti salienti della strada percorsa in questi cinquant’anni. 4. La posizione centrale assunta dal Tar del Lazio nel sistema di giustizia amministrativa di primo grado. 5. Alcuni recenti aspetti evolutivi. 6. La crisi della legislazione e della pubblica amministrazione e il ruolo del giudice amministrativo. 7. Il problema dei tempi della giustizia, il PNRR e gli strumenti previsti dal d.l. n. 80/2021. 8. Domande e proposte finali.

1. Introduzione.

Il giudice amministrativo è il giudice della funzione pubblica e garantisce la legittimità del suo esercizio. Ossia il potere pubblico è sottoposto al controllo di legittimità del giudice amministrativo, nell’interesse non solo dei destinatari del potere ma anche dei soggetti pubblici che lo esercitano. Il giudice amministrativo, quindi, costituisce tramite tra la pubblica amministrazione e i cittadini. Ciò al fine di assicurare la tutela delle posizioni giuridiche soggettive che vengono intaccate dall’esercizio del potere e di consentire il pieno soddisfacimento di quei beni della vita per il cui conseguimento necessita l’esercizio del potere.

È questa la vera ragion d’essere del giudice amministrativo e l’essenza della sua differenziazione dal giudice ordinario.

Quest’anno si celebrano non solo i cinquant’anni dei Tribunali amministrativi regionali (Tar), istituiti con la l. n. 1034/1971 (“Istituzione dei tribunali amministrativi regionali”), ma anche i centonovanta anni del Consiglio di Stato, che ha visto le sue origini nel 1831 con l’editto di Racconigi; già degnamente celebrati in un convegno tenutosi a Torino il 12 e il 13 dello scorso novembre. Sono anniversari importanti, che però non devono farci dimenticare che occorre andare al di là delle celebrazioni, per poter comprendere l’attualità di un sistema di giustizia così ripartito tra Consiglio di Stato e Tar e nello stesso tempo meditare sulla funzionalità di un siffatto sistema con riguardo agli eventuali miglioramenti da apportare.

Tra il Consiglio di Stato e i Tar si è sviluppato un vero e proprio rapporto osmotico. Dapprima, a partire dal 1974, anno di inizio del funzionamento dei Tar, unidirezionale. Nei primi tempi i presidenti di Tar erano o presidenti di sezione del Consiglio di Stato o consiglieri di Stato. Poi successivamente, e soprattutto a partire dalla l. n. 186/1982, il rapporto a regime è diventato bidirezionale. All’inizio i Tar si sono serviti della giurisprudenza creativa del Consiglio di Stato – sul procedimento amministrativo e sul processo – ma poi, a loro volta, nell’avvicinare la giustizia al cittadino sul territorio, hanno dato un contributo importante nel controllo di legittimità della funzione amministrativa e arricchito lo stesso Consiglio di Stato.

2. La genesi dei Tar.

I Tar nascono con la Costituzione.

L’art. 125 Cost. prevede che “Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione”.

La collocazione della norma si trova nell’ambito del titolo V su “Le Regioni, le Province, i Comuni”, e non, invece, del titolo IV su “La magistratura”, nel quale trova collocazione il Consiglio di Stato (art. 103), individuato anche, nella sua funzione consultiva, dall’art. 100 Cost. quale organo ausiliario del Governo.

Questo perché era prevalso l’aspetto peculiare della “territorialità” dei Tar: la giustizia amministrativa in primo grado viene organizzata a livello regionale, il che vuol dire avvicinare il giudice alle istanze locali e anche facilitare l’accesso al giudice da parte del territorio stesso. Senza dimenticare che le posizioni giuridiche soggettive tutelabili sono le stesse in primo e in secondo grado (l’art. 103, primo comma, Cost. non si riferisce solo al Consiglio di Stato, disponendo che “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”).

3. Alcuni momenti salienti della strada percorsa in questi cinquant’anni.

La strada percorsa in questi cinquant’anni è stata lunga. Vanno evidenziati alcuni tra quelli che possono ritenersi i momenti salienti.

Innanzitutto, la legiferazione continua dei principi affermati dal giudice amministrativo. Ne sono esempio varie disposizioni contenute nella l. n. 241/1990 (ad. es., quelle sulla motivazione, sui termini, sul silenzio, ecc.) e nel c.p.a. Il Consiglio di Stato prima da solo e poi assieme ai Tar, con una giurisprudenza di tipo creativo, hanno elaborato i principi e le regole dell’agire amministrativo e del processo, che poi sono state recepite e cristallizzate dal legislatore. Non è accaduto quindi quello che avviene normalmente. E’ il legislatore che elabora le regole delle relazioni, del loro essere e divenire, dell’esercizio del potere e del processo. Mentre il giudice applica le regole. Qui invece le regole sono state in gran parte elaborate dal giudice amministrativo e poi successivamente fatte proprie dal legislatore.

Il giudizio amministrativo, inizialmente concepito come giudizio incentrato tutto sul provvedimento, è poi gradatamente confluito in un giudizio sul rapporto.

Quando ho incominciato l’attività di giudice amministrativo, entrando nei Tar nel 1984, l’esame del Collegio era concentrato innanzitutto sul provvedimento impugnato. Poi, la ricerca dell’effettività e della pienezza della tutela giurisdizionale, nell’attuazione di principi affermati dalla Costituzione, hanno spostato l’oggetto del giudizio amministrativo verso il rapporto, al fine di consentire a colui che agisce in giudizio di conseguire quel bene della vita per il quale è stato costretto ad andare innanzi al giudice.

Ricordo, ad esempio, una sentenza del Consiglio di Stato, risalente a parecchi anni fa, che, in sede di ottemperanza a un giudicato amministrativo che aveva annullato lo statuto della Siae, a causa dell’inerzia dell’amministrazione, aveva provveduto direttamente a riscrivere le norme senza nemmeno procedere alla nomina di un commissario ad acta.

Sempre sulla strada della ricerca dell’effettività e della pienezza della tutela giurisdizionale, altro momento saliente è stato quello della possibilità di modulare gli effetti dell’annullamento giurisdizionale. Non solo e sempre ex tunc ma anche ex nunc o con decorrenze diverse, a tutela di peculiari situazioni anch’esse degne di considerazione. Se ne è avuta una recente applicazione con le sentenze dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021, in materia di concessioni demaniali marittime.

Ancora di rilievo il superamento del formalismo verso l’affermazione della sostanza.

All’inizio la stessa l. n. 241/1990 era in gran parte incentrata sul formalismo. Il che aveva portato persino alle estreme conseguenze. Ad esempio, un giudicato formatosi sull’annullamento di una dichiarazione di pubblica utilità avvenuto per mancanza della previa comunicazione dell’avvio del procedimento, con conseguente annullamento, per illegittimità derivata, anche di tutti gli atti successivi del procedimento, compreso il decreto di esproprio, aveva comportato a favore della proprietaria che agiva in ottemperanza, e in mancanza di atto acquisitivo da parte dell’autorità espropriante, l’ordine (da parte del Consiglio di Stato) di restituire e di abbattere quanto nel frattempo realizzato dall’amministrazione sul terreno della stessa; costituito, nella specie, da una rampa autostradale.

Poi, soprattutto a seguito della l. n. 15/2005 e delle modifiche apportate alla l. n. 241/1990, oltre che della ricerca di una tutela effettiva, il rapporto si è decisamente invertito verso la supremazia della sostanza sulla forma.

Altro momento rilevante è stato quello dell’attribuzione al giudice amministrativo della tutela risarcitoria, prima con gli artt. 33, 34 e 35 del d.lgs. n. 80/1998, poi, dopo la sentenza della Cass., sez. un., n. 500/1999, con la l. n. 205/2000; all’inizio limitata alle materie di giurisdizione esclusiva e poi estesa a tutte le ipotesi in cui il giudice amministrativo ha giurisdizione. In tal modo si è devoluta al giudice amministrativo la tutela piena nei confronti dell’esercizio del potere; non solo annullatoria ma anche risarcitoria.

Mentre fino a quel momento non era consentita la tutela risarcitoria dell’interesse legittimo, poi riconosciuta dalla Cassazione solo per violazione delle norme comunitarie in materia di appalti e con effetto ex nunc. In questo modo la controversia tra l’impresa Costanzo e l’impresa Lodigiani, che si era aggiudicata illegittimamente i lavori inerenti lo stadio San Siro di Milano in preparazione dei mondiali del 1990 causa violazione della normativa europea che non consentiva l’esclusione automatica delle offerte anomale, e che aveva visto vincitrice la prima, si era conclusa nel negare il risarcimento del danno da parte della Cassazione data l’applicabilità della nuova regola sulla tutela risarcitoria in materia di appalti solo alle controversie successive alla sua introduzione.

Da ultimo, in tempi più recenti, momenti salienti sono rappresentati dall’emanazione del c.p.a. (d.lgs. n. 104/2010) e dall’introduzione, dall’1 gennaio 2017, del processo amministrativo telematico (PAT).

Il codice ha comportato finalmente la sistemazione organica delle diverse norme sul processo che erano contenute in una moltitudine di fonti legislative, alcune molto risalenti nel tempo, aggiungendone anche di nuove. Il che ha semplificato non poco la vita degli operatori del diritto amministrativo. Il PAT ha ulteriormente modernizzato la giustizia amministrativa, consentendole peraltro di continuare a funzionare a pieno ritmo nel periodo critico della pandemia da Covid-19.

4. La posizione centrale assunta dal Tar del Lazio nel sistema di giustizia amministrativa di primo grado.

Nel sistema di giustizia amministrativa di primo grado il Tar del Lazio, sede di Roma, ha assunto una posizione centrale.

Basta dare uno sguardo all’elencazione delle controversie devolute alla competenza inderogabile dello stesso, di cui all’art. 135 c.p.a.

Negli incontri con i giudici di altri paesi dell’Unione Europea, durante la mia presidenza del Tar del Lazio durata quasi quattro anni, lo definivamo come “the Hub of the Administrative Justice”. Organismo del tutto peculiare, a metà strada tra il Consiglio di Stato e gli altri Tar, con competenze non solo circoscrizionali, ossia limitate al proprio ambito di competenza territoriale, ma soprattutto nazionali.

Perché sia avvenuto tutto questo lo si deve a valutazioni del legislatore, soprattutto in considerazione di esigenze di uniformità di decisioni in determinate materie a carattere particolarmente “delicato” e con riguardo a tutto il territorio nazionale; valutazioni ed esigenze che sono state tendenzialmente sempre ritenute legittime dalla Corte Costituzionale. E’ chiaro che tutto questo ha comportato, e comporta ancora, criticità nei rapporti con gli altri Tar nel rispetto del principio della territorialità. Ma consegue a politiche legislative e comporta il riconoscimento di uno status speciale del Tar del Lazio, che finalmente, soprattutto con riguardo all’organico del personale, di magistratura e non – conseguente alle pendenze di gran lunga superiori a quelle degli altri Tar – e a seguito di una più ampia organizzazione attribuita dal legislatore (ulteriori due sezioni esterne oltre alle tre già esistenti), l’organo di autogoverno ha incominciato a legittimare.

5. Alcuni recenti aspetti evolutivi.
6. Rilevanti alcuni recenti aspetti evolutivi a cui va fatto cenno.

I rapporti tra le due supreme magistrature, ordinaria (la Cassazione) e amministrativa (il Consiglio di Stato) non sono semplici.

La tesi lata dell’eccesso di potere giurisdizionale come controllo, da parte delle sezioni unite della Cassazione, sull’esercizio della giurisdizione del Consiglio di Stato, è tramontata a seguito dell’intervento della Corte Costituzionale (sentenza 18 gennaio 2018, n. 6).

Secondo la Corte Costituzionale, “L’«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici”.

Tuttavia di recente la Cassazione è ritornata sulla problematica, rimettendo alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 TFUE, “i quesiti pregiudiziali concernenti (a) la conformità al trattato della esclusione del ricorso per cassazione contro sentenze del Consiglio di Stato che risultino confliggenti con il diritto dell’Unione, (b) la conformità al trattato della esclusione del ricorso per cassazione contro sentenze del Consiglio di Stato che abbiano deciso vertenze rilevanti per l’applicazione del diritto dell’Unione, omettendo senza ragione il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, e (c) la conformità ai principi del diritto dell’Unione affermati dalla Corte di giustizia dell’orientamento accolto dal Consiglio di Stato sulla carenza di legittimazione dell’impresa esclusa a contestare l’esito della gara” (Cass., sez. un., 18 settembre 2020, n. 19598).

Ora dietro l’angolo si intravede un altro possibile contrasto.

In tema di risarcimento danni da affidamento incolpevole, a favore del soggetto destinatario di provvedimento favorevole annullato dal giudice amministrativo o dalla stessa amministrazione in autotutela, le sezioni unite sin dal 2011 ritengono la giurisdizione del giudice ordinario, configurando l’affidamento come una sorta di diritto soggettivo conseguente a un comportamento dell’amministrazione, violativo del dovere di buona fede, che non ha nulla a che fare con l’esercizio del potere.

Recentemente l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha preso una posizione contraria (sentenza 29 novembre 2021, n. 20), ritenendo che: “La questione di giurisdizione deferita nella presente sede nomofilattica deve essere risolta nel senso che sussiste la giurisdizione amministrativa tanto sulle domande aventi ad oggetto le conseguenze risarcitorie dell’annullamento di un atto amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità, quanto nel caso di specie, in cui la domanda risarcitoria sia proposta dal controinteressato soccombente in un giudizio di annullamento di provvedimenti della pubblica amministrazione nella materia «urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio», devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), del codice del processo amministrativo.

Ciò in quanto l’affidamento non è una posizione giuridica soggettiva ma un principio dell’ordinamento e poiché il comportamento che ha causato il danno risarcibile consegue pur sempre all’esercizio del potere.

2. In alcune occasioni più che di evoluzione si dovrebbe parlare di involuzione.

Si intende accennare al ruolo di supplenza svolto dal (o attribuito al) giudice amministrativo e all’incapacità della politica (Parlamento e Governo) a risolvere problemi.

Ne è esempio recente quanto accaduto con le due sentenze dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato sulle concessioni demaniali marittime (9 novembre 2021, nn. 17 e 18). Quello che la politica non riesce a risolvere, conseguente soprattutto a un problema di conformità della normativa interna con la normativa europea – il che comporta la patologia dell’attività amministrativa che si conforma alla normativa interna che però non è conforme alla normativa europea – prorogando di volta in volta (nella specie con ben tre successivi interventi legislativi) le concessioni in essere e quindi rimandando sempre ogni possibile soluzione, si pretende che sia risolto dal giudice amministrativo. Il quale chiaramente non si può sostituire al legislatore.

Ma così il sistema non può funzionare. A ognuno il suo ruolo!

3. La nomofilachia della giurisprudenza del giudice amministrativo ormai non è più monopolio del Consiglio di Stato.

Assume ruolo sempre più incisivo la Corte di Giustizia dell’Unione Europea nell’interpretazione del diritto europeo, che ormai conforma in vari settori il diritto interno, e nell’elaborazione dei principi di diritto amministrativo comuni agli ordinamenti giuridici degli Stati membri dell’Unione.

Così che assume anche maggiore importanza il dialogo tra le Corti (Consiglio di Stato, Corte di Giustizia e CEDU) e quello tra i giudici dei Paesi dell’Unione.

6. La crisi della legislazione e della pubblica amministrazione e il ruolo del giudice amministrativo.

La certezza del diritto non esiste più. La disciplina dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016 e le sue continue modificazioni e interpolazioni, ne costituisce emblema.

È anche ricorrente la scarsa qualità tecnica della legislazione.

Così che diventa di difficile pretesa la certezza della giurisprudenza nell’ambito dell’applicazione delle regole. Mentre è evidente un’esigenza di sicurezza nelle decisioni. Anzi la CEDU individua addirittura il diritto alla sicurezza giuridica come diritto fondamentale.

La giustizia amministrativa risente dello stato di salute della pubblica amministrazione, la quale, se efficiente e funzionale, rende più semplice l’attività del giudice. Ma l’amministrazione italiana è ancora lontana da parvenze di efficienza e funzionalità.

Certo non si può seguire la tesi – che ogni tanto ritorna in auge – di coloro i quali ritengono che il giudice amministrativo rallenti l’economia (un recente studio del Consiglio di Stato sull’effetto delle decisioni del giudice amministrativo nella materia dei contratti pubblici dimostra esattamente il contrario).

Accade però che alcune volte le decisioni del giudice amministrativo incidono su provvedimenti amministrativi espressione di scelte politiche. E allora è inevitabile l’eco che ne consegue. La decisione stessa viene usata come “arma” nella contrapposizione tra schieramenti politici. E’ lo specchio dei tempi ma anche della complessità della realtà sociale in cui viviamo.

Paradossale il caso Open Arms, controversia portata al Tar del Lazio nell’agosto 2019. Una decisione intervenuta sulla controversia con decreto cautelare monocratico, nell’immediatezza della presentazione del ricorso, viene ripetutamente criticata sulla stampa per i tempi troppo brevi nella sua emanazione, non comparabili con nessun altro sistema di giustizia dei Paesi dell’Unione europea. Quello che dovrebbe essere un comportamento virtuoso, ossia la rapidità dei tempi della giustizia, viene criticato perché troppo efficiente. Viene quasi da pensare di vivere in un sistema capovolto.

Il diritto amministrativo è cambiato. Certo in maniera radicale da quando io ho incominciato l’attività di giudice amministrativo. Anche le fonti del diritto sono cambiate, e non sono più le stesse rispetto a prima. Ve ne sono di nuove, esempio le linee guida, e sempre più provenienti da sistemi esterni all’ordinamento giuridico italiano. Conseguentemente è cambiato anche il giudice amministrativo.

Una domanda va posta. Il giudice amministrativo è esente da crisi, ossia gode ancora di buona salute?

Le criticità non mancano. Solo per citarne alcune: le carenze di organico, i carichi di lavoro (limitati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, ma molto al di sopra non è possibile andare a scapito della qualità), la situazione dell’arretrato, la complessità del contenzioso e soprattutto della realtà sociale.

Anche il giudice amministrativo fa parte della società civile e non è immune dallo stato in cui essa si trova. La crisi delle istituzioni non può che colpire anche il giudice amministrativo, che non vive certo in un mondo astratto o a sé stante.

7. Il problema dei tempi della giustizia, il PNRR e gli strumenti previsti dal d.l. n. 80/2021.

Centrale è il tema dei tempi della giustizia, ormai di assoluta preminenza per effetto del PNRR e con riguardo agli strumenti previsti dal d.l. n. 80/2021, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 113/2021 [“Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”].

L’obiettivo attribuito è ridurre del 70% in cinque anni (ossia entro il 2026) il numero delle cause pendenti esistenti al 31 dicembre 2019 (24.010 presso il Consiglio di Stato e 109.029 dinanzi ai Tar). Quali sono gli strumenti previsti dalla legge?

Il rafforzamento dell’ufficio del processo con l’assunzione di personale a tempo determinato, che lavorerà da remoto, per il periodo massimo di trenta mesi e la previsione di udienze straordinarie di smaltimento su partecipazione volontaria dei magistrati; oltre a una misura a regime che prevede uno speciale rito in camera di consiglio per i ricorsi di suscettibili di immediata definizione (nuovo art. 72-bis c.p.a.).

Un po’ poco per un obiettivo molto ambizioso e condizione dell’erogazione dei fondi previsti dallo stesso PNRR.

Sorge quanto meno il dubbio che le misure previste siano effettivamente in grado di conseguire l’obiettivo finale. I funzionari assunti a termine hanno bisogno di formazione e prima che entrino a regime se ne passa del tempo e trenta mesi scorrono rapidamente. La partecipazione alle udienze di smaltimento è su base volontaria, non può essere imposta ed è anche di difficile esigibilità, comportando lavoro in più a quello ordinario che già di per sé supera ampiamente i carichi di lavoro dei magistrati amministrativi degli altri Paesi aderenti all’Unione europea comparabili con l’Italia.

Mancano poi le riforme di accompagnamento che avrebbero potuto agevolare il raggiungimento del risultato finale. Il c.p.a. avrebbe bisogno di un effettivo restyling e non di misure tampone. Anche se molte problematiche in tema di tempi della giustizia potrebbero essere risolte con una migliore organizzazione del lavoro (con riguardo a strutture e persone). E si poteva pensare anche alla previsione, allo scopo, di giudici onorari, reclutati tra personale di livello, che possano coadiuvare i magistrati amministrativi nell’attività di smaltimento delle pendenze.

8. Domande e proposte finali.

Alcune domande conseguono alle considerazioni svolte, che per ragioni di tempo non posso che lasciare agli interventi che verranno.

1. a) Come si portano gli anni il Consiglio di Stato (centonovanta) e i Tar (cinquanta)? Tra i due vi è lo stesso rapporto che c’è tra una sorta di Matusalemme (deceduto secondo la Bibbia a 969 anni) e una persona di mezza età?
2. b) L’attuale sistema del controllo di legittimità da parte del giudice amministrativo sull’esercizio del potere della pubblica amministrazione è efficace ed efficiente?
3. c) Come si può migliorare il sistema?

Non posso tuttavia esimermi dal fare qualche proposta de iure condendo, che possa migliorare il funzionamento della giustizia amministrativa.

Credo che sia arrivato il momento di prevedere il giudice monocratico di primo grado, per alcune controversie di semplice soluzione o di modico valore. Potrebbe alleggerire i ruoli e sveltire alcune decisioni.

I riti speciali andrebbero razionalizzati. Sono ormai troppi e con regole molto diverse tra loro.

Vanno previsti meccanismi di risoluzione delle controversie alternativi al giudice amministrativo; al quale soltanto non possono essere devoluti, sempre e comunque, tutti i conflitti insorti tra l’amministrazione e soggetti – si badi bene ormai anche pubblici – destinatari dell’esercizio del potere.

Le misure recentemente adottate a seguito della pandemia, in applicazione del protocollo d’intesa, hanno migliorato lo svolgimento delle udienze. Dalla loro attuazione pratica sono immaginabili ulteriori miglioramenti e perfezionamenti.

Anche se non è detto che dalla pandemia, come molti pensano, usciremo migliorati. Ma almeno bisogna provarci.

Carmine Volpe

Presidente della sezione sesta del Consiglio di Stato

[1] Lo scritto è lo sviluppo della relazione tenuta nel convegno organizzato dal Consiglio di Stato, dall’Avvocatura dello Stato e dalla Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti, svoltosi a Roma il 6 dicembre 2021.

L'articolo TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI – CINQUANTA ANNI DI ESPERIENZA DELLA LEGGE 6 DICEMBRE 1971, N. 1034 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo I giudici ausiliari di Corte d’appello. Le esigenze del tempo e le timidezze della consulta proviene da Giustamm.

1 – E’ nuovamente acceso il dibattito che investe la necessità e l’urgenza di misure risolutive, in considerazione delle crescenti aspettative del Paese per una Giustizia più rapida ed efficiente.
Non può sottrarsi a tali esigenze il settore della Giustizia Amministrativa, che si occupa di materie fortemente incidenti sulle risorse e sullo sviluppo del Paese stesso e che – grazie anche alle nuove regole processuali, contenute nella legge n. 205 del 21 luglio 2000 – ha saputo dare una risposta straordinaria in rapporto alla carenza dei propri organici e all’insufficienza delle strutture organizzative di supporto: attualmente, sia il Consiglio di Stato, sia numerosi Tribunali Amministrativi Regionali riescono ad emettere un numero di pronunce pari o superiore a quello dei nuovi ricorsi introitati, con soluzione delle questioni di maggiore impatto sociale ed economico anche in meno di dodici mesi fra primo grado e appello (per la nota “corsia preferenziale” di cui all’art. 23 bis della legge n. 1034/1971, nel testo introdotto dall’art. 4 della citata legge n. 205/2000).
L’entità dello sforzo compiuto può essere meglio compresa valutando i seguenti dati: 80 Consiglieri di Stato in servizio e 18 Presidenti di sezione del CdS, 22 Presidenti e 216 Magistrati di TAR (fra cui 44 Presidenti di sezione interna, esonerati dalle funzioni di relatore di singole cause e di estensore delle sentenze, a fronte di onerosi compiti sia organizzativi che di studio) – ovvero non più di 252 Magistrati addetti alla redazione delle pronunce nei due gradi di giudizio – costituiscono le “forze in campo” per lo smaltimento di un numero elevatissimo di questioni da trattare. Secondo gli ultimi dati disponibili – relativi al 2008 – sono stati presentati al Consiglio di Stato 11.840 appelli (compresi quelli della Regione Sicilia) e 5.787 richieste di parere; i Tribunali Amministrativi Regionali, a loro volta, hanno ricevuto 56.716 nuovi ricorsi. Benché dunque, come già ricordato, in quasi tutte le sedi giurisdizionali e consultive il numero delle pronunce superi quello dei nuovi affari introitati, con altissimo standard di produttività individuale, resta un carico arretrato di ben 30.000 appelli e 600.000 ricorsi, pendenti – rispettivamente – presso il Consiglio di stato e i Tribunali Amministrativi Regionali: quanto sopra, con riferimento ad un contenzioso che è tutto, indistintamente, contenzioso di legittimità, di livello pari a quello che – in materia civilistica – risulta affidato alle Corti di Appello ed alla Corte di Cassazione, con conseguente necessità di elaborazione ed enunciazione di principi giurisprudenziali di elevato profilo, in materie di rilevante interesse pubblico.

2 – Nel quadro, pertanto, di problematiche anche più ampie, gli stessi operatori del settore si sono interrogati sulle possibili modalità di un progetto di intervento straordinario per l’azzeramento dell’arretrato, ancora più necessario dopo l’accelerazione espressa, come già sopra ricordato, per ricorsi che attengano a determinate materie, con inevitabile ulteriore rallentamento del restante contenzioso (un rallentamento che non solo costituisce espressione di denegata giustizia, ma che è fonte anche di cospicui risarcimenti, imposti dall’ordinamento comunitario).
Di alcune idee per migliorare la situazione esistente si espongono, di seguito, le linee principali:

I) ISTITUZIONE DELLA FIGURA PROFESSIONALE DEL FUNZIONARIO ISTRUTTORE DEL FASCICOLO
Una vecchia – ma sempre attuale – proposta della maggiore associazione di categoria (ANMA) è stata quella dell’istituzione del funzionario istruttore, addetto alla predisposizione del fascicolo d’ufficio. Tale figura professionale venne discussa con le associazioni sindacali del personale amministrativo (in linea di massima favorevoli) e portata all’esame del Ministro della Funzione Pubblica, che era all’epoca il Ministro Frattini, anche quest’ultimo schieratosi a favore dell’iniziativa (nell’ambito però di un progetto di riforma più vasto, poi mai completato). Si tratterebbe, in sostanza, di istituire una figura professionale “ad hoc”, per un primo controllo e per il riordino del ponderoso – nonchè disordinato – materiale cartaceo, che ancora oggi costituisce il “fascicolo di causa”, in modo da mettere a disposizione di tutti i componenti del collegio giudicante (o quanto meno del Presidente e del relatore) una cartella ordinata, fornita di distinta allegati, con le indicazioni necessarie per il controllo preliminare di ricevibilità del gravame, nonché con segnalazione di eventuali documenti mancanti (in quanto atti impugnati, o direttamente richiamati nell’impugnativa); una elaborazione ottimale si avrebbe con l’aggiunta di copie degli atti normativi e dei precedenti giurisprudenziali, citati dalle parti costituite. Una simile elaborazione consentirebbe non solo un più agevole esame delle cause da parte dei Magistrati relatori – con possibile aumento di produttività – ma anche una più consapevole assegnazione delle cause ai relatori stessi in base a criteri oggettivi, un più agevole accorpamento di casi simili, una diminuzione delle istruttorie collegiali o comunque la predeterminazione dei fascicoli ancora da istruire, da inserire in ruolo appositamente a tale scopo; decisamente agevolato, inoltre, risulterebbe il cammino del previsto fascicolo elettronico, necessariamente da istituire sulla base di fascicoli d’ufficio, di cui siano già state determinate le caratteristiche.
Ove la crisi economica in atto – e la conseguenti carenze organizzative degli uffici giudiziari – non consentissero di adibire alle incombenze sopra indicate dei funzionari amministrativi, si potrebbe prendere in considerazione il reclutamento di “stagisti”(preferibilmente laureati in giurisprudenza, che stiano svolgendo la pratica forense o frequentino la scuola di preparazione per Avvocati e Magistrati), per i quali le mansioni sopra indicate potrebbero avere valore legale di formazione, completata – dopo la decisione sui ricorsi e sugli appelli – con una illustrazione ai medesimi stagisti, già istruttori del fascicolo, dei motivi delle decisioni più significative assunte: tale illustrazione potrebbe avere luogo, con la partecipazione dei Magistrati estensori delle decisioni, in apposite sessioni di studio, la cui frequenza potrebbe costituire titolo valido nei diversi percorsi professionali.

II) PIANO DI UDIENZE STRAORDINARIE DELLE SEZIONI GIURISDIZIONALI IN FUNZIONE DI SEZIONI STRALCIO
a) istituzione di un ufficio per lo smaltimento dell’arretrato presso il Segretariato Generale per il Consiglio di stato e i TT.AA.RR., in cui possano confluire i dati, raccolti nei termini di cui ai punti successivi;
b) individuazione di un referente presso ciascuna sezione del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi Regionali, che operi una ricognizione delle cause pendenti da più di cinque anni (tale referente potrebbe essere lo stesso Presidente della sezione, il consigliere anziano o altro Magistrato delegato, previo assenso del medesimo e comunque con turnazione annuale);
c) formazione di un calendario di udienze straordinarie, compatibile col calendario annuale già predisposto per la sezione;
d) inoltro del progetto di smaltimento – su base annuale – al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa e all’apposito Ufficio presso il Segretariato;
e) istituzione di un Fondo gestito dal Consiglio di presidenza della Giustizia Amministrativa, per remunerare il lavoro straordinario richiesto per le udienze delle sezioni in funzione di sezioni-stralcio;
f)approvazione dei progetti finanziabili secondo le disponibilità del Fondo, da ripartire in base a criteri elaborati dallo stesso Consiglio di Presidenza;
g) istituzione di un albo di Magistrati e Avvocati dello Stato a riposo, dal quale possano essere tratti eventuali componenti aggiuntivi della sezione, per le udienze straordinarie in questione;
h) interpello, da parte del Consiglio di Presidenza, per raccogliere gli assensi dei Magistrati e – in carenza di sufficienti risposte positive di questi ultimi – degli altri iscritti all’albo, disponibili a far parte dei collegi giudicanti per le udienze oggetto dell’interpello stesso;
i) formazione dei collegi giudicanti per le singole udienze, con criteri che privilegino i Magistrati in servizio e quelli residenti nel luogo di trattazione delle cause; il Magistrato più anziano assumerà di volta in volta la presidenza con funzioni di Presidente aggiunto.
j) predisposizione, da parte dell’ufficio appositamente istituito presso il Segretariato, di una relazione annuale sui risultati raggiunti, relazione da trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri previa approvazione dell’Organo di autogoverno.
In considerazione del numero particolarmente esiguo di Magistrati Amministrativi, è agevole presumere che un investimento relativamente modesto, per l’istituzione del fondo incentivante, potrebbe costituire impulso di assoluto rilievo anche per il superamento della crisi finanziaria in atto, tenuto conto della peculiare natura del contenzioso rimesso alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, non a caso definito il “Giudice dell’interesse pubblico in Economia”.

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

L'articolo Progetto per lo smaltimento dell’arretrato nella G.A. proviene da Giustamm.

I – IL QUADRO NORMATIVO
Al fine di prospettare un’ipotesi di lavoro si rileva opportuno premettere il relativo e complessivo quadro normativo cui fa riferimento l’articolo 5, terzo comma, della L. 30 luglio 2007, n. 111 (e successive modificazioni), recante le disposizioni transitorie in materia di uffici direttivi della magistratura.

Articolo 45 D. L.vo 160/2006, come modificato dalla L. 111/2007.

1) Le funzioni direttive di cui all’art. 10, commi da 10 a 16, hanno natura temporanea e sono conferite per la durata di quattro anni, al termine dei quali il magistrato può essere confermato, per un’ulteriore sola volta, per un eguale periodo a seguito di valutazione, da parte del Consiglio superiore della magistratura, dell’attività svolta. In caso di valutazione negativa, il magistrato non può partecipare a concorsi per il conferimento di altri incarichi direttivi per cinque anni.
2) Alla scadenza del termine di cui al comma 1, il magistrato che ha esercitato funzioni direttive, in assenza di domanda per il conferimento di altra funzione, ovvero in ipotesi di reiezione della stessa, è assegnato alle funzioni non direttive nel medesimo ufficio, anche in soprannumero, da riassorbire con la prima vacanza.
3) All’atto della presa di possesso da parte del nuovo titolare della funzione direttiva, il magistrato che ha esercitato la relativa funzione, se ancora in servizio presso il medesimo ufficio, resta comunque provvisoriamente assegnato allo stesso, nelle more delle determinazioni del Consiglio superiore della magistratura, con funzioni né direttive né semidirettive.
Articolo 35 dello stesso decreto legislativo
Sotto la rubrica “limiti di età per il conferimento delle funzioni direttive”, l’articolo citato dispone che “le funzioni direttive possono essere conferite esclusivamente ai magistrati che, al momento della data della vacanza del posto messo a concorso, assicurano almeno quatto anni di servizio prima della data di collocamento a riposo”

Art. 5, co, 3, L. 111/07.
Le disposizioni in materia di temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi di cui agli articoli 45 e 46 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, come modificati dall’art 2 della presente legge, si applicano a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge e pertanto, fino al decorso del predetto termine, i magistrati che ricoprono i predetti incarichi mantengono le loro funzioni. Decorso tale periodo, coloro che hanno superato il temine massimo per il conferimento delle funzioni senza che abbiano ottenuto l’assegnazione ad altro incarico o ad altre funzioni decadono dall’incarico restando assegnati con funzioni non direttive né semidirettive nello stesso ufficio, eventualmente anche in soprannumero da riassorbire con le successive vacanze, senza variazione dell’organico complessivo della magistratura e senza oneri per lo Stato. Nei restanti casi le nuove regole in materia di limitazione della durata degli incarichi direttivi e semidirettivi si applicano alla scadenza del primo periodo successivo alla data di entrata in vigore della presente legge.

ART. 1 D. L.vo 25/1/2008.
1- In deroga agli artt. 104, 108 e 109 dell’ordinamento giudiziario approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e successive modificazioni, in caso di mancanza del titolare, i magistrati di cui all’art. 5, comma 3 della legge 30 luglio 2007, n. 1111, in servizio presso lo stesso ufficio, reggono il tribunale … la procura generale della Repubblica o la procura della Repubblica, per il periodo massimo di sei mesi, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

II- IL PRINCIPIO DELLA TEMPORANEITA’ DEGLI INCARICHI DIRETTIVI DIFRONTE ALLA COSTITUZIONE. CONSIDERAZIONI SUGLI ARTT. 105 E 107 COST..
Con l’approvazione della Riforma in commento è stato introdotto il principio della temporaneità degli incarichi direttivi ricoperti dai giudici. Principio, invero, affatto nuovo alle esigenze della Magistratura, tanto che lo stesso era stato già inserito nella proposta di riforma del 1958, elaborata dalla relativa Associazione Nazionale.
Per i magistrati dirigenti è stata rimarcata la distinzione tra rapporto di servizio, caratterizzato dalla stabilità propria del rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed incarico di dirigenza, cui è stata predefinita una ben precisa durata.
Nel parere espresso, ai sensi dell’art. 10 della L. 24 marzo 1958, n. 19, nel 2002 dal C.S.M. è dato leggere testualmente : “nella temporaneità dei compiti di direzione di uffici giudiziari è stato individuato lo strumento per contrastare il formarsi di centri di potere, per riaffermare concretamente la natura di “servizio” della funzione di direzione degli uffici giudiziari, per consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie”.
In sintesi, l’ufficio direttivo come “incarico” e non più come “status” o come posizione gerarchica stabilmente acquisita e resa potenzialmente immutabile dal riconoscimento al magistrato che è a capo dell’ufficio della prerogativa dell’inamovibilità posta a garanzia del magistrato che esercita attività giudiziaria”.
Temporaneità, pertanto, legata alla durata dell’incarico dirigenziale, assolutamente non incidente, secondo la prospettazione del C.S.M., sulla inamovibilità del magistrato, precipua garanzia a tutela del giudice nell’esercizio della funzione giudiziaria.
Invero la Corte Costituzionale nella sentenza n. 156, del 5.12.1963, ha affermato “…5. – Con riferimento infine all’art. 107 della Costituzione – e precisamente a quella parte di esso che conferisce ai magistrati la garanzia dell’inamovibilità (facente parte anche in passato del loro “stato giuridico”: v. il D. Lg. 31 maggio 1946, n. 511) – è da osservare che tale disposizione è espressamente posta a presidio soltanto della conservazione della “sede” e delle “funzioni”, nel senso tradizionale di beni facenti parte dello “stato giuridico”del magistrato (e cioè della sede e delle funzioni alle quali egli sia stato permanentemente “assegnato” ai sensi dell’art. 105 della Costituzione).
La disposizione non esclude invece la possibilità che, anche senza il consenso degli interessati, siano adottati, per esigenze del servizio, provvedimenti di modificazione della ripartizione dei magistrati fra i vari uffici dell’organo giudiziario composito al quale sono “assegnati”, come pure provvedimenti, i quali, per ragioni contingenti – volte ad assicurare la continuità e la prontezza della funzione giurisdizionale -, facciano luogo alla temporanea destinazione di un magistrato a una sede o una funzione diversa da quelle alle quali egli sia permanentemente “assegnato”. Provvedimenti, tanto i primi che i secondi, i quali – come si è visto non incidono sullo “stato” dei magistrati.
Dalla lettura di tale decisione può evincersi che la regola costituzionale della inamovibilità “è posta a presidio della conservazione della sede e delle funzioni … alle quali – il magistrato -sia stato permanentemente assegnato” (Corte. Cost. 156/1963 cit.) e che uniche eccezioni, a tale regola, possono costituzionalmente fondarsi solo su “esigenze del servizio … per ragioni contingenti”.
In tal senso, anche la decisione della Corte n. 173, del 26 novembre 1980, nella quale, con riferimento ai provvedimenti adottati per le esigenze di cui sopra, può leggersi che “… non essendo diretti a mutare stabilmente le funzioni o la sede del magistrato è di tutta evidenza che essi non possono essere condizionati neppure alla prestazione del consenso da parte dell’interessato, a garanzia della sua inamovibilità. La quale, giova ripetere, dall’art. 107 della Costituzione e nel quadro delle garanzie di indipendenza dei giudici, è espressamente posta a presidio soltanto della conservazione della “sede” e delle “funzioni”, che siano state permanentemente attribuite in seguito a decisione del Consiglio superiore”.
Nelle decisioni della Corte non vi è alcun riferimento ad un collegamento, costituzionalmente supportato, tra principio di inamovibilità e specifico “esercizio della funzione giudiziaria”, cui fa riferimento nel suo parere il C.S.M..
Del resto il primo comma dell’ art. 107 Cost. stabilisce che “I magistrati sono inamovibili” ed il successivo terzo comma dispone che “I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni”: il precetto costituzionale, che pure prevede nel medesimo articolo la diversità delle funzioni cui possono essere adibiti i magistrati, non limita il principio della inamovibilità solo ad alcune di esse, né prevede ulteriori ipotesi cui non può essere applicato il principio del primo comma.
D’altronde è stato affermato che l’art. 105 della Costituzione, nel delimitare la competenza del C.S.M., ricomprende, tra gli incarichi conferibili dallo stesso, anche quelli direttivi (Bonifacio, G. Giacobbe, La Magistratura, Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca, Tomo II, pag. 84)
Il problema, allora, si sposta e comporta la necessità di verificare la legittimità costituzionale di incarichi conferiti per una durata limitata di tempo, in forza di specifiche norme e di conseguenti provvedimenti emessi dal Consiglio Superiore della Magistratura.
Invero, prima della riforma in commento, non esisteva un principio di temporaneità degli incarichi direttivi: di conseguenza essi venivano conferiti senza alcuna durata predeterminata.
Con l’approvazione della riforma, oggi è possibile il conferimento di incarichi direttivi aventi una durata predefinita.
In proposito, si rileva utile esaminare una diversa decisione, nella quale la Corte è stata chiamata a pronunziarsi sulla legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 45, della legge n. 150 del 2005 e 3 del decreto legislativo 16 gennaio 2006, n. 20 (Disciplina transitoria del conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità, nonché di primo e secondo grado, a norma dell’articolo 2, comma 10, della legge 25 luglio 2005, n. 150). In particolare, in questo caso, la Corte ha affrontato il diverso problema della conferibilità di incarichi direttivi anche ai magistrati che avevano compiuto il sessantaseiesimo anno di età. In tale pronunzia la stessa ha ritenuto che “La scelta del legislatore di riservare l’attribuzione di incarichi direttivi ai magistrati che possano garantire un certo numero di anni di esercizio degli stessi mira a realizzare una congrua continuità nell’espletamento delle delicate funzioni direttive degli uffici giudiziari e ad evitare con ciò il conferimento degli stessi incarichi per periodi troppo brevi. Si tratta di una non irragionevole finalità di efficienza, che non può essere sindacata da questa Corte, così come non può essere sindacato il numero di anni considerato dal legislatore necessario e sufficiente per conseguire il predetto scopo”.
La Corte, per quanto sopra, ha quindi ritenuto, sia pure indirettamente (non essendo oggetto dello specifico intervento), la legittimità costituzionale del principio relativo alla durata determinata degli incarichi ed ha chiarito anche la “ratio” di tale norma.
Ben diverso, però, è il caso dei magistrati dirigenti, che, ai sensi dell’art. 105 della Costituzione, che riserva al Consiglio Superiore (secondo le norme dell’ordinamento giudiziario) il potere di adottare i provvedimenti di assunzione, assegnazione, trasferimento, promozione e disciplinari, avevano ricevuto una investitura nell’ufficio dirigenziale non soggetta ad alcun limite temporale, se non quello naturale collegato alla scadenza del rapporto di servizio o, quelli, eventuali indicati dall’art. 107 della Costituzione.
Nelle norme dell’ordinamento giudiziario, cui devono essere informati tutti i provvedimenti del Consiglio, infatti, non era ancora prevista alcuna durata al relativo incarico.
L’aver modificato tali norme e, quindi, l’inserimento nelle disposizioni sull’ordinamento giudiziario di un precetto che statuisce la temporaneità degli incarichi di direzione degli uffici giudiziari, se, quindi, può ritenersi valido principio per le nuove investiture (inserendosi come modifica dell’ordinamento giudiziario, cui il Consiglio Superiore informerà i suoi nuovi provvedimenti) è foriero di gravi dubbi di legittimità costituzionale laddove incida direttamente (come accade con la disposizione transitoria) sugli incarichi già conferiti dal Consiglio (che, uniformandosi sempre alle disposizioni dell’ordinamento giudiziario , li aveva attribuiti senza alcuna scadenza). L’interruzione di tutti gli incarichi in essere (nei casi previsti dalla norma in commento) finisce con il mortificare le relative garanzie costituzionali in quanto per un verso, si ribadisce, pone un termine agli incarichi già conferiti, in via definitiva, dal competente Consiglio, per altro, incide sulle funzioni del magistrato prescindendo assolutamente da una sua spontanea manifestazione di volontà e certamente al di là dei “motivi” e delle “garanzie di difesa” previste dall’ordinamento giudiziario.
In proposito giova rimarcare la circostanza che l’inciso “garanzie di difesa” contenuto nell’articolo 107 Cost., indirettamente, costituisce un ulteriore impedimento ad ogni automatismo nella rimozione dei magistrati, in quanto rende illegittimi tutti gli interventi incidenti sulla funzione del giudice, che non assicurino l’effettivo esercizio di tali prerogative: la rimozione automatica, ope legis, preclude al singolo ogni possibilità di difesa ed introduce una nuova causa di cessazione delle funzioni, costituzionalmente non supportata né in via di principio né in via procedimentale.
Ragionare diversamente significherebbe riconoscere al legislatore il potere di azzerare, ogni volta che lo ritenesse opportuno, una intera classe dirigente della magistratura, giustificando un improprio “spoil system”, con fondate (o, ma non è questo il caso, semplicemente asserite) esigenze di modifica dell’ordinamento giudiziario. Si ribadisce non è in contestazione il principio della durata determinata degli incarichi, quanto quello della legittimità della relativa norma transitoria, così come formulata dal legislatore.

III- L’AZZERAMENTO AUTOMATICO DEGLI UFFICI DIRETTIVI TRA BUON ANDAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA (ARTT. 97 E 110 COST.) ED (IR)RAGIONEVOLEZZA DELLA INEFFICACIA AUTOMATICA ED IRRETROATTIVA DELLA DISPOSIZIONE TRANSITORIA.
1. Sotto un diverso, ma collegato, punto di vista, le disposizioni legislative in questione sembrano porsi in contrasto con i principi di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione della giustizia, in particolare con gli artt. 3, 97 e 110 della Costituzione, che implicano una organizzazione degli uffici sempre ispirata a canoni di ragionevolezza ed attualità nella valutazione delle esigenze amministrative.
Quanto al profilo della ragionevolezza la Corte Costituzionale ha, più volte, affermato che “Il giudizio di eguaglianza … è in sé un giudizio di ragionevolezza, vale a dire un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la “causa” normativa che la deve assistere: ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa è chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano coinvolti, sarà la stessa “ragione” della norma a venir meno, introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che ineluttabilmente perturbano il canone dell’eguaglianza. Ogni tessuto normativo presenta, quindi, e deve anzi presentare, una “motivazione” obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai “motivi”, storicamente contingenti, che possono avere indotto il legislatore a formulare una specifica opzione: se dall’analisi di tale motivazione scaturirà la verifica di una carenza di “causa” o “ragione” della disciplina introdotta, allora e soltanto allora potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità costituzionale della norma, proprio perché fondato sulla “irragionevole” e per ciò stesso arbitraria scelta di introdurre un regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di situazioni analoghe” (Corte Cost. 89/1996).
Nella specie la “ratio” della norma, costituzionalmente informata, mira alla introduzione del potere/dovere per il Consiglio Superiore della Magistratura di conferire incarichi dirigenziali aventi una predeterminata durata di tempo. A tali fattispecie si deve necessariamente riferire la legislazione approvata: un magistrato incaricato temporaneamente dal C.S.M. di funzioni direttive nell’ufficio cui è chiamato a prestare la propria attività, è consapevole, sin dalla sua nomina, del limite di tempo per il quale ha ricevuto l’incarico, della possibilità di un eventuale rinnovo, dei criteri di valutazione del suo operato, il tutto inserito nel contesto Costituzionale riguardante, in generale, l’Ordinamento giudiziario (in particolare artt. 104, 105 e 107 Cost.).
Ricostruita, così, la regola introdotta (possibilità del conferimento di incarichi a termine) e la causa normativa che la deve assistere (opportunità di garantire un ricambio al vertice degli uffici giudiziari), il principio della temporaneità degli incarichi direttivi, in generale, appare coerente, anche per tale verso, oltre che per le considerazioni innanzi svolte, con le norme costituzionali da ultimo richiamate.
Differenti valutazioni, invece, devono svolgersi con riferimento alla relativa norma transitoria. Per essa, infatti è dato ricavare che tra la regola introdotta (immediata decadenza di tutti i dirigenti che abbiano già retto un ufficio per oltre otto anni) e la relativa causa normativa che la dovrebbe assistere (opportunità di garantire un ricambio al vertice degli uffici giudiziari), vi è un evidente scollamento.
L’opportunità di garantire un ricambio tra i dirigenti, se può legittimamente fondare la disposizione che attribuisce il potere di conferire incarichi a termine (e disciplinarne il relativo procedimento), non è di per sé sufficiente ad azzerare tutti gli incarichi, non temporanei, attribuiti, appunto senza limite di durata dal Consiglio prima della riforma.
La causa ispiratrice della norma non può legittimare un intervento di azzeramento di tutti gli uffici direttivi: la necessità (o opportunità che la si volesse ritenere) di evitare la creazione di immutabili centri di potere, non può comportare anche l’immediata rimozione, con disciplina che finisce con l’avere efficacia retroattiva, di tutti i dirigenti che nell’espletamento del loro incarico (si ribadisce, all’atto del conferimento, temporaneamente non limitato) avevano posto un naturale e legittimo “affidamento” sulla durata dello stesso.
Rilevano, pertanto, due profili (peraltro tra loro complementari), degni di analisi al fine di determinare la legittimità costituzionale, o non, della norma in esame:
a) retroattività della disposizione transitoria;
b) violazione dei principi generali di ragionevolezza, di affidamento e di non disparità di trattamento.
“In tali casi”, secondo quanto affermato dalla Corte Costituzionale, “il problema da affrontare riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che la sua portata retroattiva incontra, alla luce del principio di ragionevolezza (sentenze n. 229 del 1999; n. 525 del 2000).
Infatti il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell’ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola attenersi – non è stato elevato a dignità costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione dell’art. 25 della Costituzione; e quindi il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva – interpretative o innovative che siano – purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti (Corte Cost. n. 291, del 10 luglio – 4 agosto 2000, ex plurimis, anche le sentenze n. 397 del 1994, n. 155 del 1990, n. 13 del 1977 ed ancora, sentenze n. 432 del 1997, n. 376 del 1995, n. 153 del 1994).
La Suprema Corte di Cassazione, intervenendo sul punto, ha precisato che “…la legge nuova deve considerarsi inapplicabile (salvo che non sia espressamente disposto e non si tratti di norma processuale) ai rapporti giuridici esauriti ed a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita al momento della sua entrata in vigore, se attraverso di essa si disconoscano gli effetti già scaturiti dal pregresso fatto generatore o si tolga efficacia alle conseguenze attuali o future di esso. Più specificamente, secondo la teoria del “fatto compiuto”, generalmente recepita in giurisprudenza e nella dottrina, la legge nuova può essere applicata ai fatti, agli status ed alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi devono essere presi in considerazione per se stessi, prescindendo completamente dal fatto generatore, in modo che di quest’ultimo non ne resti modificata la disciplina. Pertanto, ove lo ius superveniens incida non sul fatto generatore del diritto, ma sui suoi meri effetti, che trovano il loro normale svolgimento nel tempo, esso può essere applicato retroattivamente , con l’attribuzione ex nunc di effetti nuovi a fatti pregressi” (Cass. Sez. I, 28 aprile 1998, n. 4327, in tal senso Cass. Sez. Un. 25 maggio 1991, n. 5939).
Non vi è dubbio che la norma transitoria in esame, per quanto sopra detto, finisce con l’incidere direttamente anche sui provvedimenti generatori dei rapporti dirigenziali conferiti precedentemente alla riforma, nella specie, peraltro, tutelati anche da quanto previsto dagli artt. 105 e art. 107 Cost.
Con riferimento ai profili di ragionevolezza, affidamento e non disparità di trattamento appare di stridente antinomia la situazione di quanti, incaricati con provvedimento cronologicamente limitato, svolgeranno le loro funzioni nella consapevolezza di tale durata, avendo anche la possibilità di organizzare la propria vita professionale e familiare in funzione di tale temporaneità, di informare l’attività a principi cui saranno valutate le funzioni espletate, di ipotizzare, conformemente alle esigenze di organico, anche il proprio eventuale futuro, dopo la scadenza del termine di assegnazione e quanti, invece, si trovano a dover immediatamente lasciare l’incarico, senza peraltro nemmeno essere stati sottoposti ad alcuna valutazione per il lavoro svolto.
In tal senso è stato affermato ( Corte Cost., 525, del 15 . 22 novembre 2000) che “In questa sede occorre in particolare soffermarsi sull’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti”. (v. le sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997).
Non bisogna dimenticare, inoltre, la peculiarità della materia in questione la quale non consente di recepire integralmente quanto, in generale statuito per i pubblici dipendenti, Lo Corte Costituzionale, in proposito ha ritenuto che “Il comune dovere di imparzialità non permette, invero, di parificare i magistrati ai pubblici dipendenti, essendo dalla Costituzione riservata solo ai primi, per la natura della loro funzione, una disciplina del tutto particolare, contenuta nel Titolo IV (art. 101 e segg.); questa disciplina, da un lato, assicura una posizione peculiare, dall’altro, correlativamente, comporta l’imposizione di speciali doveri”. (Corte Cost. 19 ottobre 1982, n. 172).

2. L’azzeramento di tutta una classe dirigente senza alcun filtro valutativo comporta, per altro verso, anche gravissime disfunzioni nell’organizzazione giudiziaria in quanto incide contestualmente sull’organizzazione di numerosi uffici e, di fatto, come si dirà più diffusamente appresso, appesantisce enormemente i lavori del C.S.M., imponendogli di procedere alla tempestiva e contestuale riorganizzazione di moltissimi sedi.
In proposito la Corte Costituzionale chiamata a pronunziarsi sul cosiddetto “spoils system una tantum” che ha interessato in generale la dirigenza nella pubblica amministrazione, con decisione n. 103, del 2007, ha ritenuto che “Orbene, la norma impugnata – prevedendo un meccanismo … di cessazione automatica, ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale al momento dello spirare del termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge in esame – si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione.
La suddetta disposizione, così formulata, infatti – determinando una interruzione, appunto, automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito – viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati principi costituzionali e, in particolare, il principio di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa. Le recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, in precedenza illustrate, hanno, infatti, disegnato un nuovo modulo di azione che misura il rispetto del canone dell’efficacia e dell’efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita. È evidente, dunque, che la previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità al modello di azione sopra indicato.
A regime, per i motivi sin qui esposti, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti, in questa sede presi in considerazione, può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato (sentenza n. 193 del 2002).
Deve, pertanto, ritenersi necessario che – alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale prima richiamata – sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato.
L’esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa…
Né può ritenersi, come sostenuto dall’Avvocatura dello Stato, che la norma in esame, data la sua natura transitoria, rinvenga la propria giustificazione nell’esigenza di consentire l’attuazione della riforma recata dalla legge n. 145 del 2002 per il tramite di un equilibrato passaggio da un sistema all’altro.
Tale legge, come è emerso dall’analisi in precedenza svolta, pur apportando modifiche alla previgente disciplina, ne ha mantenuto sostanzialmente fermo l’impianto complessivo che si regge, nei suoi aspetti qualificanti, sulla scelta dei dirigenti guidata da criteri oggettivi, sulla temporaneità dell’incarico conferito, nonché su meccanismi di revoca dell’incarico stesso in presenza di peculiari profili di responsabilità dirigenziali. Ciò rende evidente come la disposizione censurata – a differenza di quanto affermato da questa Corte, in una diversa fattispecie, con la sentenza n. 233 del 2006, in relazione ad una norma concernente la dirigenza regionale (art. 2, comma 1, della legge della Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27) dettata per «rendere immediatamente operativa la nuova disciplina» – non assolva ad alcuna funzione di disciplina transitoria volta a consentire l’attuazione di un innovativo sistema della dirigenza statale e dei rapporti di questa con gli organi politici e, dunque, ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno ad altro ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
9.3.— Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 per contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che «i predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione».
A ben vedere e con gli opportuni adattamenti, la motivazione su cui è fondata la decisione riportata, risulta largamente fungibile per la fattispecie in esame: cessazione automatica degli incarichi, violazione, in carenza di garanzie procedimentali, del principio di continuità dell’azione amministrativa, strettamente correlato a quello del buon andamento dell’azione stessa, impedimento per il dirigente di espletare la propria attività in conformità ai parametri di valutazione da applicarsi per la conferma dei nuovi dirigenti, mancanza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti nell’ambito del quale l’amministrazione possa esternare le ragioni per le quali non ritenga di proseguire il rapporto (si ribadisce nato senza limiti di tempo) ed il dirigente cui sia riconosciuta la possibilità di far valere il suo diritto di difesa (che, preme rimarcarlo, nel caso dei magistrati, considerate le “garanzie di difesa stabilite dall’Ordinamento giudiziario”, cui fa riferimento l’art. 107 della Costituzione, assume un rilievo ben più incisivo di quello che viene riconosciuto dalla legislazione ordinaria –L. 241/90- in generale ai cittadini), possibilità del controllo giurisdizionale del provvedimento emesso all’esito di un giusto procedimento, inefficacia del regime transitorio ad agevolare un graduale ed armonico passaggio da uno all’altro ordinamento delle funzioni della dirigenza medesima.
Ciò volendosi limitare ai principi generali e trascurando la circostanza, assolutamente non secondaria, che l’Ordinamento giudiziario è soggetto anche alle più specifiche norme costituzionali poste a garanzia dei magistrati, la cui autonomia, comunque, risulta minacciata da provvedimenti legislativi di automatica decadenza. In proposito la Corte costituzionale ha ritenuto che “la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego … non rappresenta di per sé un pregiudizio per l’imparzialità del dipendente pubblico, posto che per questi (dirigente o no) non vi è – come accade per i magistrati – una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare che assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità …” (Corte Cost. n. 11/2002).
La norma transitoria in esame, inoltre, ha comportato anche per altro verso gravi disagi nel buon andamento della pubblica amministrazione avendo gravemente appesantito l’attività del Consiglio Superiore che si è trovato nella necessità, in ristrettissimo tempo, di sostituire numerosi dirigenti. Tale circostanza è dimostrata anche dall’approvazione del Decreto Legge, con il quale è stata disposta la proroga del termine per operare le necessarie sostituzioni (Art. . 1 D. L.vo 25/1/2008). In tale senso anche il Consiglio superiore della Magistratura, nel valutare con favore l’introduzione del principio della temporaneità degli Uffici, aveva sottolineato la razionalità della riforma “… per consentire l’avvicendamento non traumatico di dirigenti non rivelatisi pienamente all’altezza del compito e la piena utilizzazione di nuove energie”.
Non si comprende quale razionalità, inspirata al principio di cui in epigrafe, possa invece essere riconosciuta alla diversa norma transitoria che comporta un automatico e “traumatico” azzeramento di numerosissimi uffici, prescindendo assolutamente da esigenze organizzative e programmatiche della Pubblica Amministrazione, nonché dalla benché minima valutazione dell’operato delle figure dirigenziali della Magistratura e dall’assoluta mancanza di efficaci disposizioni transitorie, idonee a garantire una più temperata attuazione del principio affermato, coerente con le esigenze delle riorganizzazione degli uffici e, per quanto sopra detto, con quelle dei singoli incaricati agli stessi.

IV- CONCLUSIONI: VERSO UNA DECISIONE DEL GIUDICE COSTITUZIONALE.
Le considerazioni finora svolte rappresentano solo degli argomenti di riflessione sui quali, probabilmente, in futuro sarà chiamata a pronunziarsi la Corte Costituzionale, in considerazione dei numerosi ricorsi proposti da magistrati dirigenti, destinatari della disposizione transitoria in commento.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto le numerose istanze cautelari, proposte avverso il provvedimento con il quale erano messi in disponibilità i relativi uffici dirigenziali, interessati all’immediato rinnovo. Decisioni, queste, assolutamente prevedibili, considerato che il provvedimento impugnato non era idoneo a generare direttamente un pregiudizio grave ed irreparabile, atteso che la rimozione dei magistrati (ed il relativo pregiudizio grave ed irreparabile) sarà la conseguenza dei successivi provvedimenti di nomina.
Nelle relative udienze, come è dato evincere dal quotidiano “il Sole 24 Ore” del 25.1.2008, sono già trapelati i “Forti dubbi di costituzionalità” della disposizione transitoria.
L’auspicato intervento della Corte (ove si realizzerà) sarà l’occasione per una rivisitazione di alcun principi fondanti l’intero assetto della Magistratura e non potrà che contribuire, nel corso della ricorrenza del sessantesimo anno della Carta Costituzionale, a rinsaldare, nel rispetto delle reciproche prerogative, i rapporti tra diversi poteri dello Stato.

(pubblicato il 21.3.2008)

Note

L'articolo Il regime transitorio in tema di temporaneità degli incarichi direttivi dei magistrati: dubbi sulla legittimità costituzionale proviene da Giustamm.

1.- La Costituzione parla attraverso i giudici.
Può sembrare banale questo inizio, quasi l’importazione semplificata dell’esperienza americana, eppure l’ultima parola spetta, per legge, ai giudici, ritenendosi il giudicato indiscutibile ex artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. ed avendo la Costituzione all’art. 138, dichiarato inoppugnabili le sentenze della Corte costituzionale.
Ma è vero pure che l’iniziativa giudiziaria spetta agli interessati, anche secondo una costante tradizione che, in certo senso, deve aver motivato il chiaro disposto dell’art. 24 Cost. ed, in particolare, il testuale riferimento iniziale a “tutti” che generalizza il diritto di accedere ai mezzi di tutela giudiziaria dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi.
Anche il giudicato e l’inoppugnabilità delle sentenze della Corte vanno concretamente configurati considerando l’elemento dell’iniziativa che condiziona l’esercizio della funzione giudiziaria ed i suoi contenuti ricordando che, da un lato, il giudicato non è preclusivo per i terzi (arg. ex art. 404 ss. cpc) e, dall’altro, per le questioni di costituzionalità non è preclusa la riproponibilità (artt. 23 ss. L. 87/1953), mentre i profili prospettabili anche per la stessa questione sono molteplici.
Premessa non inutile, anche se nota, poiché ci si trova in presenza di continui ritorni sugli stessi problemi ed i dissensi perdurano, con disorientamento del cittadino che ha sempre diritto alla tutela giudiziaria, non essendo espresso alcun condizionamento nell’art. 24 Cost. mentre si legge il sempre nell’art. 113 Cost., sia pure con particolare riguardo, alle controversie tra cittadino e P.A., come, del resto, le Sezioni Unite hanno ricordato nella sentenza in rassegna del 23/12/2008 che merita particolare attenzione.

2.- Ferma l’iniziativa degli interessati, ai giudici è riservata l’ultima parola, ovviamente nell’ambito delle rispettive sfere di giurisdizione (cfr. art. 362 c.p.c.), ma nei rapporti tra istituzioni la storia ha il suo peso, non indifferente, e l’onnipotenza del legislatore è un mito, specie in regime di Costituzione rigida e relativo sindacato di costituzionalità, non solo perché la Corte costituzionale può invalidare la legge ma ancor più perché, intendendo ragionevolmente il sistema, i giudici debbono interpretare le leggi secondo la Costituzione. Infatti, anche per effetto di questa quotidiana simbiosi con la giurisdizione, la Costituzione può essere ritenuta norma vivente, mentre l’incidente di costituzionalità, presupponendo la rilevanza della questione, richiede il previo accertamento della difficoltà di ricondurre al sistema, attraverso gli ordinari procedimenti interpretativi, la legge applicabile al caso controverso.

3.- Con linguaggio riferibile alle istituzioni site in più elevata posizione, si può definire la sentenza in rassegna come l’ultima esternazione delle Sezioni Unite su una questione che, pur presentandosi come attinente alla giurisdizione, in realtà trae origine dalla notissima sentenza 500/99 delle stesse Sezioni Unite che, sono passati ormai dieci anni, affermarono la risarcibilità del danno derivante dalla lesione di interessi legittimi, ben avvertendo la portata dell’innovazione, attraverso una diffusa ed articolata motivazione ed un non trascurabile particolare grafico, rappresentato dalla sottoscrizione perfettamente leggibile del Presidente, comprendente il nome di battesimo e tre cognomi che, resi graficamente lettera per lettera, stavano ad esprimere una significativa appropriazione del testo, responsabilmente sentito dal rappresentante ed esternante del più elevato Collegio della giurisdizione ordinaria.
Quale l’incidenza della sentenza 500/99 sul sistema nel suo complesso?
Interrogativo che non consente, allo stato delle cose, esaustive risposte anche perché, se da un lato è stato affermato il principio della risarcibilità del danno derivante da lesione di interessi legittimi, contro la precedente giurisprudenza che Mario Nigro aveva definito “pietrificata“, non si sono avuti, come pure sarebbe stato necessario, specificazioni e sviluppi nella legislazione che, all’art. 7 L. 205/00, si è limitata ad estendere la giurisdizione del Tar – sia sui diritti soggettivi che sugli interessi legittimi – alla cognizione delle domande di risarcimento del danno, anche in forma specifica, innovando così, senza altri chiarimenti, neppure in ordine alle procedure, rispetto al sistema tradizionale, che riservava al giudice ordinario la giurisdizione sulle richieste risarcitorie, definite, poi, dalla Corte costituzionale (sent. n. 204/2004) come “ulteriore mezzo di tutela”.
In realtà, di fronte a sì ellittiche delimitazioni, legislative e costituzionali, si spiega il metodo seguito nella sentenza in rassegna che risale direttamente alle norme fondamentali della Costituzione facendo prevalere, con una scelta, che non è soltanto formale, il costituzionalismo sul leggismo o, almeno, integrando il secondo con il primo che ne è la fonte primigenia. Ciò specialmente nel nostro sistema di Costituzione lunga che si diffonde, cioè, sui contenuti delle regole, considerandone, ove occorra, alcuni momenti applicativi e lasciando da parte la napoleonica definizione della costituzione breve e oscura.
E qui è inutile nascondersi che qualsiasi scelta di fondo è ispirata da un indirizzo, che non cessa di essere tale se espresso dal giudice e/o derivato dal sistema costituzionale.
Cosa significa in particolare il richiamo diretto alle norme costituzionali, a preferenza dei codici di rito, che in realtà la Cassazione pone a sostegno del suo atteggiamento nella seconda parte della sentenza?
E’ il primo passo verso un rinnovamento giudiziario, nel senso della semplificazione, questa volta delle motivazioni alla base delle scelte?
E svolgendo ulteriormente il discorso, si può ritenere che il processo debba poter essere continuamente ricondotto alle garanzie che la Costituzione accorda al singolo, superando stratificazioni di poteri e procedure non coerentemente sovrapposte o inserite.
Il problema sta nell’accertare se e quali vincoli del sistema siano incompatibili con la Costituzione, riferendosi specialmente all’esperienza della sentenza delle SS.UU. 500/99 che è maturata vigendo la Costituzione e con sole settoriali modifiche della legislazione (es. L. 142/1992), mentre ha assorbito sia pure con ritardo, gli orientamenti che la dottrina, seguendo la Costituzione, aveva via via assunto e maturato.
In sostanza, a misura che il sistema si complicava e si complica, il riferimento ai principi si rafforza ed in tal senso è indicativa la scorrevolezza della seconda parte della sentenza in rassegna, laddove esamina i temi di fondo, in una dialettica che vede contrapposte la difesa dei diritti e le condizioni del buon funzionamento dell’amministrazione pubblica, secondo principi che hanno conformato istituzioni e procedure e che riemergono nei momenti in cui ci si interroga andando al fondo delle cose.

4.- Il problema reale, anche se dottamente e variamente formulato nelle decisioni giudiziarie, rimane quello della contestata autonomia dell’azione di risarcimento rispetto all’azione di annullamento dell’atto amministrativo generatore della lesione delle situazioni individuali, detto anche della pregiudiziale amministrativa, che la Cassazione riconduce nell’ambito del controllo sull’esercizio della giurisdizione, richiamando non solo l’art. 360 ma anche l’art. 362 cpc che riguarda, oltre i motivi attinenti alla giurisdizione del giudice speciale, anche i conflitti di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice speciale, positivi o negativi che siano, e sindaca, comunque, il diniego del risarcimento del danno derivante da atto illegittimo, esercitando il controllo sulla giurisdizione per la domanda di risarcimento.
La giurisdizione del giudice amministrativo sarebbe stata negativamente esercitata, rifiutando il risarcimento del danno derivante da atto illegittimo non previamente impugnato.
Se questi sono i termini del problema, il vero dissenso, ad avviso di chi scrive, si coglie riferendosi a due distinte culture, anche se non prospettato come tale.
Da un lato, vi è la concezione civilistica dell’intangibilità dei patrimoni, codificata nel fondamentale art. 2043 cod. civ. che obbliga a risarcire il danno ingiusto derivante da fatto doloso o colposo, nonché nell’art. 51 c.p., laddove incrimina il fatto lesivo della norma penale che risulti privo di cause di giustificazione previste dalla legge, derivandone anche l’obbligazione di risarcimento.
D’altro lato vi è la cultura della funzione amministrativa, controllabile nei limiti delle leggi che la regolano, consolidandone gli effetti nei tempi stabiliti, a garanzia della continuità del suo divenire e con l’utilizzazione dei mezzi debitamente programmati: il tutto ancorato al termine per ricorrere di tradizione secolare.
E qui ritorna il mito dell’onnipotenza del legislatore, che ha ritenuto di disciplinare la risarcibilità del danno da attività illegittima della p.a. col penultimo comma dell’art. 7 della L. 205/2000, attribuendo la cognizione delle relative controversie al giudice amministrativo, così spostando, come già evidenziato, la giurisdizione sul danno, tradizionalmente attribuita al giudice ordinario con connesso potere di disapplicazione. Potere quest’ultimo che, tra l’altro, allo stato della giurisprudenza amministrativa, avrebbe richiesto apposita regolamentazione anche se, essendo stata sostituita la giurisdizione amministrativa alla giurisdizione ordinaria nella cognizione delle domande di risarcimento del danno, almeno nell’ambito di questa cognizione, dovrebbero conservarsi i poteri già spettanti al giudice ordinario.
Ma le vicende della formazione della L. 205 non hanno comportato particolari approfondimenti ed il dibattito iniziato dopo la sua entrata in vigore avrebbe dovuto essere attentamente seguito dagli organi governativi e legislativi per le necessarie integrazioni.
Gli svolgimenti giurisprudenziali e dottrinari che sulla tematica si sono avuti e che, prevedibilmente, continueranno, potrebbero fornire significative indicazioni per pervenire alla formazione delle regole processuali che il legislatore deve dare ai giudici secondo le norme costituzionali sull’ordinamento giurisdizionale (artt. 101-110) e sulla giurisdizione (artt. 111-113, in particolare 111, 1° co., 113, 2° e 3° co.), seguendo i principi fondamentali formulati nei precedenti articoli da 24 a 27.
Ed in realtà la Cassazione ha operato partendo dagli artt. 24 e 113 che certamente affermano il diritto di agire in giudizio per la tutela di qualsiasi interesse giuridicamente rilevante, in tal senso dovendosi intendere dette norme laddove si riferiscono congiuntamente ai diritti soggettivi ed agli interessi legittimi che, negli anni in cui esse furono scritte, erano le due forme di tutela giuridica in cui confluivano gli interessi umani giuridicamente rilevanti: interessi per i quali non sono mancate evoluzioni successive.
Ed a questo punto deve affermarsi che gli artt. 24 e 113 Cost., specialmente se letti in connessione con il precedente art. 3, portano a concludere nel senso della coincidenza dell’area degli interessi giuridicamente rilevanti con l’area della tutela giurisdizionale e, per quel che riguarda il risarcimento del danno, si deve riconoscere il fondamento della pretesa risarcitoria nel principio della intangibilità dei patrimoni (Alessi), salve le speciali previsioni di legge che, nei limiti dei principi costituzionali, ne consentono il sacrificio (arg. ex artt. 41, 3° co., 42, 2° e 4° co. Cost., ma cfr. art. 47 sul risparmio).

5.- Tuttavia, una volta constatato il dissenso tra due culture, nonché, può aggiungersi, tra i rispettivi sistemi di appartenenza – come dimostrano le motivazioni delle posizioni espresse sia nella sentenza del Consiglio di Stato impugnata per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, sia nella decisione assunta dalla Cassazione – il discorso potrebbe concludersi, constatando, ancora una volta, le carenze del sistema politico che – nonostante le significative indicazioni dei Costituenti, sia in sede di posizione di principi fondamentali sia di specifiche regole ordinamentali – si limita ad incompleti interventi su fondamentali istanze di base, poco penetrando le realtà attuali e pregresse delle istituzioni giudiziarie e del tessuto sociale, nonché il diritto sostanziale che lo salvaguarda.
Ma in tal modo si perderebbe una occasione di presenza in un dibattito appassionante dove, ancora una volta, si vede che gli ordinamenti processuali sono, non meno degli altri, sensibili alle evoluzioni dei modi di essere e di sentire delle istituzioni, delle comunità, delle singole persone e delle categorie socio-economiche, sicchè, per non sbagliare, si deve partire da una attenta considerazione delle situazioni degli utenti e degli operatori di giustizia, degli ambienti e del relativo prodotto, interrogandosi, previa adeguata informazione, su quanto occorre conservare e, rispettivamente, modificare ed in qual modo.
Il panorama come vedesi, è ampio ma l’occasione attuale, per i termini in cui si è presentata, richiede che si parta dalle basi costituzionali del dibattito cercando, per quanto possibile, delle aperture per chi deve provvedere a dare certezza a chi chiede giustizia ed ha diritto di ottenerla.
In questa prospettiva il punto di partenza è l’art. 24 Cost. inteso nel senso tradizionale, che garantisce l’azione giudiziaria come diritto ad ottenere una pronuncia su una propria pretesa attraverso il giudizio.
Concezione addirittura brocardica (jus persequendi judicio quod sibi debetur), ma che deve essere riaffermata già sulla base dell’art. 24 Cost., ricordando anche che l’abuso del diritto di accedere al giudizio è sanzionato con la condanna al pagamento delle spese, anche per lite temeraria ove occorra, ma non precludendo il giudizio né, tanto meno, rendendone incerti i modi di accesso.
Più precisamente, è nella prospettiva dell’appartenenza dell’iniziativa giudiziaria che l’indagine va proseguita, avendo riguardo non solo alle norme costituzionali ma anche alle norme processuali e sostanziali che via via potranno venire in rilievo: il tutto ovviamente nei limiti consueti di uno scritto a margine di una pronuncia giudiziaria.

6.- L’art. 24 Cost. è univoco nel garantire il diritto all’azione giudiziaria per chiedere la tutela delle situazioni giuridicamente tutelate, designate secondo le denominazioni tipiche ed aventi ad oggetto gli interessi umani tutelati dall’ordinamento giuridico.
La qualificazione della difesa come “diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento non può essere razionalmente disgiunta dal riconoscimento, almeno per implicito, del diritto al giusto processo del resto supportato dall’art. 6 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo recepita dall’Italia con L. 4/8/1955 n. 848, nonché avendo riguardo a quanto precisato dall’art. 6 paragrafo 1, di detta Carta, dove si garantisce anche un processo in tempi ragionevoli.
Puntualizzandosi che la modifica dell’art. 111 con l. cost. 23/11/1999 n. 2, nel senso di garantire la giurisdizione esercitata attraverso un giusto processo, non può essere intesa nel senso di creare garanzie preferenziali per determinati tipi di processo, stanti le non limitabili garanzie offerte all’iniziativa giudiziaria nel precedente art. 24 e nella Dichiarazione universale già ricordata.
Deve piuttosto affermarsi che il potenziamento delle garanzie nel processo, nella seconda parte della Costituzione, rappresenta il coerente svolgimento dei principi posti negli artt. 24- 27 e nella Dichiarazione dei diritti dell’uomo.
Segue che l’iniziativa giudiziaria per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi deve potersi esercitare secondo un giusto procedimento di legge e perciò adeguatamente regolato, in modo da potersi svolgere secondo regole certe e concludersi in tempi ragionevoli.
Pure la realtà attuale ci dimostra che siamo ben lontani da mete del genere, nonostante che l’ordinamento costituzionale, interno ed universale, si esprima in termini precisi e che la crisi del principio di autorità abbia comportato sempre più specifiche responsabilità per le istituzioni che la base vuole funzionali e tempestive nell’azione.
E queste sono istanze politiche, non agevolmente eludibili, che impongono di perseverare nella ricerca di risposte congrue quanto all’accesso, ai contenuti ed ai tempi della giustizia.

7.- Una precisazione, peraltro, di non grande rilievo, porta a dubitare, almeno in parte, dell’esattezza del richiamo all’art. 362 cpc che riguarda, per quanto qui può interessare, la giurisdizione dei giudici speciali, qualifica che ai giudici amministrativi può attribuirsi, anche sulla base dell’art. 103 Cost., solo per la giurisdizione di merito ed esclusiva, ma non pure per la giurisdizione generale di legittimità sugli interessi legittimi e per le domande di risarcimento.
Precisazione si è già detto di non grande rilievo, permanendo la ricorribilità in Cassazione “contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti ….. per i soli motivi inerenti alla giurisdizione” (art. 111 u. co. Cost.).
Ovviamente, quindi, bisogna procedere oltre, domandandosi se e come questo controllo sulla giurisdizione esprima esso stesso la realizzazione della pretesa giudiziaria del cittadino ad ottenere, per quanto qui interessa, il risarcimento del danno derivante dall’attività della PA, secondo la lata previsione dell’art. 7 pen. co. della L. 205/00, considerando specialmente che lo stesso legislatore si è limitato a disporre sulla sola giurisdizione per la domanda di risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima, attribuendo la giurisdizione al giudice amministrativo che ora segue la strada della pregiudiziale amministrativa, ritenendo di dover provvedere in via pregiudiziale sulla legittimità dei provvedimenti e, solo conseguenzialmente, sulle istanze di risarcimento.
Posizione, in certo senso, spiegabile, riferendosi al disposto dell’art. 30 del TU 26/6/1924 n. 1054 che riservava al giudice ordinario le questioni relative ai diritti patrimoniali conseguenziali alle decisioni emesse dal Consiglio di Stato in sede di giurisdizione esclusiva e, perciò, anche sui diritti.
Precedente che si è richiamato soltanto per meglio descrivere il problema che si dibatte, alla ricerca di una via di soluzione secondo la legislazione ordinaria, cui spetta, anche a norma dell’art. 113 u.c., delimitare le sfere di competenza dell’Ago e dei Tar, ovviamente in conformità della Costituzione.
Tanto ciò è vero che la giurisdizione del Tar sul danno provocato dall’attività della PA è stata istituita dalla legge ordinaria, sicchè si può proseguire interrogando il sistema legislativo.
Ed allora è davvero univoco lo stato della legislazione?
E come ricostruire il processo per il risarcimento davanti al giudice amministrativo che lo vede come un’ancella del processo per annullamento o, meglio, una conseguenza dell’annullamento, come nel ricordato art. 30 TU 1054/1924, mentre la Cassazione ne rivendica l’autonomia fino al punto di ravvisare nel rigetto o nella inammissibilità della richiesta di risarcimento un motivo di Cassazione inerente alla giurisdizione: formula quest’ultima ritenuta ben più comprensiva del difetto di giurisdizione ex art. 360 n. 2 cpc.
Si è detto innanzi del dissenso tra due culture, ma proprio questa constatazione invita ad approfondimenti, per quanto si può, da parte di chi interviene sulla vexata quaestio.

8.- Un primo chiarimento di carattere storico-sistematico nel senso che l’inserimento nella giurisdizione del Tar della cognizione sulla domanda di risarcimento è avvenuto con la sola attribuzione della potestà di giudicare, senza specifica aggiunta di norme sul procedimento: conseguentemente è legittimo domandarsi quali siano le norme sul procedimento adatte a recepire la nuova competenza. Ciò anche perché l’azione risarcitoria è stata attribuita al Tar senza distinguere tra tipi di situazioni lese e nella duplice forma, prevista dal codice civile, del risarcimento in forma specifica e per equivalente, sicchè essa deve tendere alla reintegrazione della situazione del danneggiato quale era prima del danno causato dalla P.A., secondo il principio dell’intangibilità dei patrimoni.
Occorre a questo punto domandarsi se e come possa qualificarsi l’atto non impugnato come fatto di legittimazione del danno che ne è derivato.
Una significativa indicazione in senso negativo si legge nel già richiamato art. 51 cod. pen. che discrimina il fatto preveduto dalla legge come reato se compiuto nell’esercizio di un diritto, nell’adempimento di un dovere (art. cit. 1° co.) nell’esecuzione di un ordine legittimo (art. cit. 3° co).
Ora per ritenere che l’atto generatore del danno, se non tempestivamente impugnato, precluda l’azione di risarcimento, si dovrebbe riconoscerne l’indiscutibilità anche al di là della regolamentazione degli interessi riferibili alla P.A. che ne formano oggetto, in particolare affermando che il regolamento di interessi contenuto nell’atto comporti anche la legittimazione della diminuzione del patrimonio del danneggiato.
Ora questa funzione ulteriore non può riconoscersi al provvedimento, inteso come esso è a regolare gli interessi impersonati dall’amministrazione procedente e non pure a qualificarne l’incidenza sul patrimonio dei singoli, condizionata dalle norme poste a tutela degli interessi individuali giuridicamente protetti.
Non a caso la Corte costituzionale, con la nota sentenza 204 del 2004, ha qualificato l’azione risarcitoria come “ulteriore” mezzo di tutela; azione che infatti non è diretta alla rimozione di atti illegittimi, bensì a reintegrare le diminuzioni patrimoniali prive di cause di giustificazione. Ed è proprio perciò che l’amministrazione convenuta nel giudizio risarcitorio può eccepire la legittimità del suo procedere come fattore escludente la responsabilità o l’eccessiva onerosità del risarcimento in forma specifica (ex art. 2058 c.c.).
Vengono, infatti, in rilievo i principi codificati nel già ricordato art. 51 che, come altre norme del codice penale (es. art. 40 sulla causalità), contiene regole di portata generale che configurano o consentono di configurare, anche con l’ausilio di leggi particolari, cause di giustificazione del sacrificio dei diritti e degli interessi legittimi derivante dall’esercizio della funzione pubblica, implicando così la professionalità del giudice amministrativo.

9.- I rilievi che precedono richiedono che ci si pronunci sul problema della disapplicazione dell’atto amministrativo da parte del giudice amministrativo specialmente nel giudizio risarcitorio.
Applicazione o riconoscimento della illegittimità dell’atto, mentre si nega il danno e viceversa se lo si ravvisa.
Come già accennato sembra a chi scrive che il fatto che la disciplina legislativa sul risarcimento del danno, anche in forma specifica, sia limitata alla attribuzione di competenze ai Tar, può allargare il controllo sulla giurisdizione, nel senso di ricondurre l’eventuale rigetto della domanda al mancato esercizio della giurisdizione, sempre che il rigetto sia avvenuto non per una valutazione di merito, bensì per una valutazione di ordine processuale quale quella sulla pregiudizialità amministrativa, ritenendosi, da parte del giudice della giurisdizione, inesistente tale condizione.
Il silenzio del legislatore quanto al modus procedendi per le azioni risarcitorie innanzi al TAR comporta, invece, per l’esame del merito, il ricorso al sistema, e se il danno non è giustificato dall’esercizio di un potere legittimo (art. 51 c.p. cit.), segue la disapplicazione dell’atto illegittimo: disapplicazione che, non va dimenticato, secondo la legge sul contenzioso, era prevista proprio laddove il giudice ordinario doveva pronunciarsi su domande proposte nei confronti della P.A. da parte del cittadino leso in un suo diritto civile o politico, così come si esprimeva l’art. 2 L. 20/3/1865 n. 2248 All. E, da leggere in connessione con i successivi artt. 4 e 5.
Legge tuttora in vigore, coerente con quanto deciso con la nota sentenza 500/99 delle stesse SS.UU. e certamente in consonanza con l’art. 7 pen. co. L. 205/00 che, quanto al risarcimento del danno per tutte le controversie sottoposte alla giurisdizione del Tar, ha, da un lato, codificato l’orientamento della sentenza 500/1999 della Cassazione e, dall’altro, va integrata con i poteri attribuiti al giudice ordinario che si pronunciava sulle richieste di risarcimento dei cittadini; con l’aggiunta del risarcimento in forma specifica da valutare nell’an nei limiti del principio civilistico della non eccessiva onerosità (art. 2058 c.c.).
Richiami tutti che confluiscono nel senso di riconoscere al giudice amministrativo il potere di disapplicazione, salvo che per chi accetta il principio della pregiudizialità amministrativa, che assorbe il problema della disapplicazione.
Ma ci si può domandare ancora se in tal modo si è costruita una disciplina sufficiente per poter correttamente esercitare l’azione risarcitoria innanzi al TAR.

10.- L’attribuzione ai TAR della giurisdizione sulle domande di risarcimento del danno derivante da attività illegittima della P.A. può essere vista anzitutto in quella che potrebbe dirsi il suo andamento normale e cioè della domanda di annullamento e conseguente domanda di risarcimento, che trova il suo titolo, sostanzialmente, negli stessi motivi o, come meglio si direbbe, nelle stesse questioni formulate a sostegno della domanda di annullamento.
In questo senso le due azioni potrebbero assimilarsi anche se non è detto che vi sia necessaria coincidenza tra norme che vincolano l’azione amministrativa e norme poste a tutela delle situazioni individuali, specie allorquando il risarcimento del danno trovi titolo nella lesione di diritti soggettivi.
Non è detto però che non debba indagarsi in ordine alle specificità derivanti dai regimi sostanziali e processuali delle situazioni soggettive delle quali si lamenti la lesione con conseguenti adattamenti del processo che si svolge innanzi al giudice amministrativo.
Altri profili possono evidenziarsi allorquando il cittadino propone sic et simpliciter la domanda risarcitoria, o per essere decorso inutilmente il termine per impugnare l’atto lesivo o per aver preferito il risarcimento all’annullamento; e si è già detto che ad avviso di chi scrive la potestà di scelta risale agli artt. 24 e 113 Cost..
Ma se è così ci si deve domandare se l’azione di risarcimento proposta innanzi al Giudice amministrativo possa svolgersi secondo le regole del processo civile.
E ciò a partire dalla costituzione del contraddittorio oppure se, come sembra preferibile, le norme sul processo amministrativo debbano regolare appositamente l’esercizio dell’azione risarcitoria nei confronti della p.a.. Se, infatti, è vero che il problema attuale sta nel dissenso tra due culture, sembra ovvia l’insufficienza della legislazione attuale che ha recepito il risarcimento del danno da esercizio di funzione pubblica con la sola norma relativa all’attribuzione della relativa giurisdizione al giudice istituito per assicurare la legittimità dell’azione degli enti pubblici.
Qui ci si è limitati ad accennare al problema della disapplicazione ma sembra che il percorso sia lungo, investendo l’iter del processo, il regime delle prove, la graduazione delle responsabilità ed i non lievi problemi di finanza pubblica; sicchè occorre che il legislatore si esprima già sul piano organizzativo, oltre che funzionale e finanziario e che segua lo svolgimento degli eventi perché l’azione risarcitoria staglia con più forte evidenza le contrapposizioni tra singoli e apparati.

(pubblicato l’11.2.2009)

Note

L'articolo Costituzione, legge, giudice nella delimitazione delle giurisdizioni proviene da Giustamm.

1. Una delle indicazioni più proficue provenienti dalla sociologia funzionalista nordamericana è rappresentata dall’attenzione prevalente a ciò che l’istituzione realmente fa nel suo quotidiano operare. Indubbiamente, qualsiasi sezionamento nell’esame di un dato fatto storico costituisce una scelta metodologica e come tale non è priva d’una certa ‘violenza’, nel senso, ormai ben noto, che gli interrogativi fanno in qualche modo l’oggetto. Questo è forse inevitabile e fa parte dei limiti della stessa conoscenza umana.
Ma, riconosciuta questa inevitabile premessa, porre primariamente l’attenzione sulla funzione, come via d’accesso al fenomeno istituzionale, soprattutto nei confronti delle istituzioni pubbliche, appare utile ai fini del nostro tema, relativo al ruolo della Corte costituzionale nel sistema politico. A questo proposito il punto di partenza preferibile appare quello relativo alla competenza, con la precisazione che non si intende affatto “sclerotizzare” il fenomeno istituzionale come disciplinato nella relativa normativa formale, consapevoli del fatto che tale modalità di approccio finirebbe per disperdere gran parte dell’effettivo significato dell’istituzione con il conseguenziale rischio di non comprendere il reale ruolo da questa giocato nell’ordinamento.
Ogni istituzione risente, sin dalla sua nascita, del contesto culturale da cui proviene e che in essa addensa una serie d’interessi e di istanze cui vuole dare così rilievo e risposta. E proprio quest’ordine di considerazioni conduce l’approccio funzionalista a non fermarsi al dato formale, ma a guardare all’istituzione “in atto”, a come cioè essa realizzi il compito originario ed in cosa effettivamente questo compito si sostanzi quando dalle posizioni teoriche si passi alla dimensione pratico-attualista, esaminando dunque le opere che l’istituzione pone effettivamente in essere. La comprensione del significato di una istituzione pubblica richiede dunque che si guardare a come essa concretamente funziona.

2. La dottrina giuridica italiana ha sempre manifestato la prevalente tendenza a negare vera creatività all’opera della Corte costituzionale. Le formule utilizzate per sostenere l’assunto sono state assai varie ed anche molto fortunate quale ad esempio le crisafulliane “rime obbligate”, secondo cui la Corte costituzionale avrebbe in realtà svolto il mero compito d’estrazione dall’ordinamento di principi in esso presenti allo stato latente. Ma bisogna ricordare anche la critica rivolta (nella seconda metà degli anni settanta) a tale ricostruzione da Gustavo Zagrebelsky. Nonostante la critica di Zagrebelsky (nonché di altri studiosi), l’impostazione crisafulliana è prevalsa anche se poi è stata ripresa con accenti diversi (si pensi alle “rime obbligatissime” di Elia o alla definizione di “ponti” assegnata alle decisioni della corte definite appunto “ponti” aventi la funzione di realizzare la Costituzione). In dottrina non è peraltro mancato chi ha colto il tasso di elevata creatività presente in talune tipologie di decisioni e non a caso è infine prevalsa la definizione di sentenze “manipolative” che già in sé riconosce un’indubbia creatività all’operato della Corte costituzionale.

3. Seguendo l’indicazione funzionalista e partendo da un caso concreto, scelto certamente con un’inevitabile dose d’arbitrio, appare opportuno ricordare la sottoposizione al giudizio di costituzionalità di due disposizioni – l’art. 157 del codice penale e l’art. 152 dell’allora codice di rito – che disciplinavano la materia della prescrizione dei reati. La questione di costituzionalità era stata sollevata dal Tribunale penale di Taranto nella parte in cui non consentivano al giudice, una volta decorso il termine per dichiarare l’estinzione, di prosciogliere l’imputato che rinunciasse ad avvalersi del beneficio. Il regime all’epoca vigente consentiva infatti il proscioglimento nella sola ipotesi in cui fosse evidente l’estraneità ai fatti dell’imputato.
In quell’occasione la Corte (relatore Costantino Mortati) fu categorica nel negare l’incostituzionalità della norma:

è vero – annotò la Corte costituzionale – che […] può sussistere l’interesse del prevenuto ad ottenere una sentenza di piena assoluzione da cui risulti l’insussistenza o la non commissione del fatto-reato, ma tale interesse nel caso di prescrizione non può non cedere di fronte all’interesse generale di non più perseguire i reati rispetto ai quali il lungo tempo decorso dopo la loro commissione abbia fatto venire meno, o notevolmente attenuato, insieme al loro ricordo, anche l’allarme della coscienza comune ed altresì reso diffidi, a volte, l’acquisizione del materiale probatorio. (C. c.le 1971/202)

Sulla base di queste osservazioni e dequotata a questione di mero fatto la disuguaglianza che così si manteneva tra chi il processo l’aveva per tempo e chi invece per colpe non sue se lo vedeva negare, la Corte sentenziò respingendo la questione.
Due decenni dopo, la Corte costituzionale, in una formazione – ovviamente – completamente diversa nella composizione personale, e relatore un penalista di nota sensibilità e schiettezza (Ettore Gallo), è di nuovo chiamata a pronunciarsi nei confronti delle medesime norme. Questa volta il tono è però molto diverso:

è insomma privo di ragionevolezza rispetto ad una situazione processuale improntata a discrezionalità [in ordine alla concessione di attenuanti che possono provocare la prescrizione] che quell’interesse a non più perseguire (sorto a causa di circostanze eterogenee e comunque non imputabili alle parti) debba prevalere su quello dell’imputato, con la conseguenza di privarlo d’un diritto fondamentale.

E con riferimento al profilo di disparità che sopra s’era visto dequotare a situazione di mero fatto, siamo nuovamente agli antipodi:

Né potrebbe opporsi che simili inconvenienti sono di mero fatto e che – in quanto tali – ad essi è estranea la disciplina della prescrizione. Al riguardo, è costante giurisprudenza di questa Corte quella per cui è compito del legislatore approntare i mezzi diretti ad impedire che nel momento applicativo si vanifichi quel bilanciamento d’interessi idoneo, in astratto a giustificare la previsione normativa. E ciò tanto più quando in tale bilanciamento venga a porsi un diritto inviolabile dell’uomo (C. c.le, 1990/275).

Di fronte all’identica questione di costituzionalità (identiche norme legislative, identico parametro costituzionale, identica questione di costituzionalità) la Corte costituzionale non solo muta il proprio orientamento, ma con vena quasi polemica rispetto a se stessa capovolge le conclusioni alle quali era approdata con sicurezza venti anni prima.
Questo episodio conferma l’esistenza di ciò che sempre accade nelle determinazioni del giudice costituzionale (e nel caso in esame il fenomeno è più agevolmente obiettivabile, perché a fronte di identici dati testuali a mutare sono unicamente le motivazioni della Corte) nelle cui decisioni giocano un ruolo fondamentale i paradigmi valoriali di riferimento. Nella pronuncia del 1971 prevale l’impostazione statalistica di matrice hegeliana, in quanto non si riconosce all’individuo la qualifica di portatore di interessi personali e di inviolabili diritti, ma si pone l’accento sullo Stato che per Hegel era appunto l’Assoluto che si realizzava tra noi umani, magari considerando gl’individui come mere occasioni di cui la Storia si serve per raggiungere i propri obiettivi. Tra l’interesse del cittadino a riacquistare la propria dignità e quello dello Stato a porlo in non cale quando la pena ha ormai perso la possibilità d’esprimere la sua funzione esemplare, di collettiva soddisfazione che accompagna la sanzione del colpevole e spinge i consociati ad astenersi dall’imitarne i comportamenti; quando ormai tutto ciò non è più in quanto il tempo trascorso è troppo perché ancora possa interessare a qualcuno delle sorti di quel reato; bene, quando è passato l’interesse dello Stato a punire, l’individuo deve recedere: nella prospettiva idealista, è l’irrilevante il particolare che ben può essere ignorato – o travolto – dall’avanzare della storia portatrice d’assoluti ed oggettivi valori. L’assoluto hegeliano è tradotto nel sintagma dell’interesse generale, sotto il cui peso molte vittime sono cadute.
Venti anni dopo, il quadro cambia; certamente è anche mutata la sensibilità collettiva e la persona si è arricchita di un plesso maggiore di diritti: basterebbe pensare, per dirne una, alla legge sulla partecipazione al procedimento amministrativo che ha contribuito, se non ad effettivamente migliorare il risultato dell’azione pubblica, di sicuro ad elevare la posizione del cittadino al cospetto del potere pubblico (che almeno non può ignorarne l’esistenza). Ma soprattutto sono cambiati i giudici costituzionali. Quel che nella prima decisione era un interesse recessivo, campeggia come diritto inviolabile del cittadino nella pronuncia più recente. La questione qualificata come di mero fatto – enorme potere, la qualificazione – diventa invece elemento della fattispecie giuridica nella fase della sua applicazione, dinanzi al quale per la sentenza Gallo non è possibile chiudere gli occhi senza svuotare di significato le garanzie apprestate dal sistema. E’ l’individuo, direi meglio la persona con le sue ramificazioni che valicano i confini del potere sovrano per alimentarsi a valori da essi indipendenti, è l’individuo che trionfa sul potere: anche se non v’è più risonanza sociale, c’è l’interesse del singolo a recuperare la propria faccia e la considerazione di se stesso.

4. Le occasioni di contrasto giurisprudenziale ci consentono di svelare meglio la consistenza rilevante degli spazi schiettamente creativi della Corte. Qui non è possibile parlare di rime obbligate, o di ars maieutica: emerge sin troppo chiaro che la maieutica, come del resto già in Socrate sul quale non per altro Aristofane ironizzava, estrae quel che immette; decisamente prescrive i risultati dell’indagine.
I parametri costituzionali nelle decisioni della Corte erano essenzialmente due: il diritto alla tutela giurisdizionale contrassegnato nell’art. 24 Cost. e la parità di trattamento con il corredo della ragionevolezza (art. 3 Cost.), insomma la norma più invocata nelle decisioni della Corte. Non è difficile vedere che cosa abbia indirizzato su termini diametralmente opposti la giurisprudenza costituzionale.
Le norme in questione sono portatrici di valori ed i valori mal si prestano ad essere fissati in scarne parole, quanto scarne possono (e devono) essere quelle del testo normativo. I lemmi utilizzati si riempiono di significati completamente diversi, a seconda dei vocabolari concettuali ai quali si ricorre per renderli significanti. Nell’impostazione statalistica la tutela dei diritti significa inevitabilmente una cosa assai più piccina rispetto all’impostazione più schiettamente liberale.
Inoltre, tra fatti da giudicare e valori ai quali uniformarsi v’è un’ontologica differenza: i primi si costituiscono di concreti rapporti ed interdipendenze che mal si adattano a precostituite classificazioni; i secondi si sostanziano di concettualizzazioni, più o meno tratte dall’esperienza ma che rispetto ad essa non s’esprimono con la dura precisione della realtà bensì con l’approssimazione delle simbologie, prevalentemente linguistiche, connotatorie e rispondenti a modelli altamente formalizzati. L’incontro è difficile da realizzare; vi provvede, nel mondo del diritto, la cosiddetta “qualificazione” che inevitabilmente contiene in sé una ineliminabile componente soggettiva. Qualificare significa riconoscere nel singolo accadimento la presenza individualizzata di forme generali, di quelle forme – e dunque di qui valori – che compongono la fattispecie di estrema astrattezza che costituisce la norma costituzionale.
Appare dunque corretto riconoscere questa realtà e regolarla di conseguenza.

5. Le esposte considerazioni hanno lo scopo (non di fornire soluzioni, ma) di porre problemi sul tappeto nella prospettiva d’avviare riflessioni consapevoli della realtà. Ed in questa prospettiva s’è cercato, con inevitabili approssimazioni, di andare al cuore della funzione del giudice costituzionale: un soggetto mediatore che, più di ogni altro appare chiamato, seguendo i meccanismi della giurisdizione, ad assecondare sviluppi secondo valori condivisi. Un compito dunque creativo perché caratterizzato anche da una inevitabile politicità. Politicità ovviamente diversa da quella che caratterizza l’attività del legislatore non solo perché la discrezionalità di cui dispone quest’ultimo è costitutivamente più ampia, ma soprattutto perché il giudice costituzionale interviene non in astratto, bensì in concreto, cioè di fronte ad una situazione “illuminata” dal conflitto e nella quale dunque il giudice non può prescindere dalla contrapposizione degli interessi che si manifesta nello scontro dialettico tra le diverse posizioni. Là dove il legislatore al più trae da ripetute esperienze lo spunto per forgiare discrezionalmente soluzioni, il giudice è costretto dal conflitto a rendere a far parlare una preesistente disposizione e dunque a creare un novum frutto dell’incontro tra il caso concreto e la formalizzazione normativa.

6. – Ma bisogna ricordare che la Corte Costituzionale è chiamata anche ad un ulteriore, fondamentale compito: la conservazione degli equilibri (non solo tra stato e comunità ma anche) tra gli apparati di potere, all’interno dei quali, altro segno delle difficoltà di tenuta dei nostri tempi, si sviluppano tensioni sempre più preoccupanti e difficilmente giuridicizzabili.
Questo settore, quello dei conflitti, è quello che appare tra i più esposti per la Corte, di frequente chiamata a vere operazioni di revisione costituzionale, d’elaborazione di strumenti regolativi di grado costituzionale appunto, mancanti nella carta fondamentale (basterebbe pensare alle intese tra stato e regioni). E’ un settore in cui la possibilità di richiamarsi a norme puntuali è radicalmente esclusa perché tra poteri di rango costituzionale ogni eccesso di formalizzazione può portare all’unico esito della frattura. Quelle sui poteri costituzionali sono disposizioni che molto affidamento fanno sulla responsabilità ed avvedutezza degli attori pubblici: sicché le composizioni dovrebbero venire dal reciproco rispetto di ruoli che in parte hanno l’esigenza di adattarsi con meccanismo plastico alle differenti emergenze di volta in volta da affrontare.
Orbene, in questi ambiti la Corte, quand’è chiamata a sentenziare – e dalle regioni lo è di continuo – deve muoversi tra difficili equilibri, alla ricerca di soluzioni elastiche: perché dispone d’uno strumento d’intervento per definizione inadatto all’elasticità: la sentenza. La mediazione si realizza in giudizio, certo: ma si realizza non con la singola decisione, che cade quasi sempre molto tagliente e male accolta da almeno una parte. La mediazione si realizza con le politiche giurisprudenziali, che son fatte d’indirizzi da leggersi nel tempo, i quali hanno o meno successo a seconda della perspicuità degli autori, della capacità di revisione, anche invisibile, dell’autorevolezza dell’istituzione dalla quale promanano e dunque dalla capacità che essa ha d’ottenere reale adesione ai suoi arresti da parte delle altre istituzioni e della comunità stessa.

7. Ho cercato, un po’ confusamente, di far emergere due dati: l’inevitabile alto tasso di politicità della funzione (questa espressione appare preferibile a quella – che può rivelarsi retorica – della creatività, perché questa può finire con il confondere processi assai terreni occultando l’essenza del fenomeno) e la centrale funzione che la giurisdizione costituzionale mantiene nella comunità, nell’assicurarne coerenti sviluppi, scongiurarne la disgregazione, coltivarne valori progressivi ed in grado di recepire la novità dinanzi alla quale le organizzazioni hanno la tendenza a chiudersi.
Autorevolezza, per far questo è necessaria. Ogni sistema politico e sociale ha il suo fondamentale criterio di scelta, di decisione. Ciò che legittima, in altri termini, la scelta sovrana. E la Corte di scelte sovrane ne compie. Il nostro sistema si fonda sulla legittimazione democratica ed in questa sono implicate scelte fondamentali. Si pensi, solo per fare un altro esempio illuminante, a quanto l’istituto regionale sia stato condizionato (secondo alcuni anche “depresso”) dalla giurisprudenza che la Corte ha elaborato (ed in buona parte ancora elabora) per sottrarre alle regioni peso politico, confinandole in una sfera solo amministrativa.
A mio avviso la Corte costituzionale presenta un deficit proprio sul piano della sua inevitabile (ma mascherata) politicità. Qualche anno addietro un giudice della Corte s’è dimesso, lamentando condizionamenti ‘ambientali’. Ma il condizionamento in decisioni di tanta rilevanza politica è inevitabile. Anche nella materia dei referendum (a partire dalla sent. n. 16 del 1978) la Corte ha dato prova delle proprie capacità di “revisione costituzionale” (com’è stato osservato da Cheli e Donati) accrescendo enormemente la propria funzione di mediazione politica. Il problema è dunque quello di prendere atto che il diritto assume diversa fisionomia quando s’avvicina allo scottante magma della politica o, detto in altri termini, ai valori in cui si radica una comunità.
Più legittimazione politica, sul piano delle concrete riforme istituzionali vuol dire non certo eliminare la competenza tecnica, ma far emergere una più piena visibilità del contatto tra il giudice costituzionale e la comunità di riferimento ed esporre la responsabilità del giudice costituzionale.
Per le esposte ragioni può dunque non escludersi a priori la proposta volta ad introdurre forme di emersione della “visione del mondo” dei giudici costituzionali sia pur rispondenti a precisi requisiti; e così potrebbero ipotizzarsi forme di nomina diverse dei giudici costituzionali diversamente designati da Stato e Regioni, nonché momenti in cui i giudici costituzionali, nel candidarsi alla carica, possano esprimere la rispettiva visione sui momenti fondamentali della vita comune, sui cosiddetti problemi eticamente sensibili, con conseguenziale “approvazione” della relativa nomina da parte dei rispettivi consessi.
Sempre sul piano della responsabilità, appare importante tornare a discutere sulla opportunità (se non sulla necessità) di introdurre anche la dissenting opinion, quale forma di responsabilizzazione di ogni giudice, ma anche quale possibile strumento di contrapposizione nei confronti di posizioni prevaricanti che dalla dialettica del confronto resa pubblica dai dissenzienti verrebbero crudamente messe a nudo. Ed inoltre, il dissenso testimonierebbe l’intrinseca ed inevitabile politicità delle scelte, con dibattiti che attrarrebbero l’intera comunità portandola verso consapevolezze ed evoluzioni maggiori di quanto non accada oggi.
Infine deve riconoscersi che ad una presa d’atto della inevitabile politicità della funzione svolta dalla Corte costituzionale, non può non seguire anche una maggiore articolazione degli strumenti d’intervento della Corte, giacché costringere la Corte all’interno della “gabbia” rappresentata dallo schema della sentenza di mero annullamento, finisce poi per imporre alla Corte di operare “sofistiche contorsioni” che la dottrina è chiamata in qualche misura a “giustificare”.
Ovviamente i modelli e le soluzioni sono molteplici come dimostra il diritto comparato. Ma per poter lavorare utilmente appare opportuno intendersi innanzitutto sulla natura del fenomeno in esame.

(pubblicato il 2.4.2010)

Note

L'articolo Note sul ruolo della Corte Costituzionale nel sistema politico italiano proviene da Giustamm.

1 – La disinvolta e discrezionale gestione presidenziale dei carichi di lavoro interferisce con le esigenze di indipendenza del magistrato nell’esercizio della sua funzione.
Spesso il magistrato di fronte ad un ”sovraccarico” di assegnazioni tace per dignità e per quieto vivere.
Sarebbe facile punire un magistrato che non sia condiscentente con un numero di assegnazioni tale da condizionare non solo la sua autonomia e indipendenza nell’esercizio della funzione giurisdizionale, ma anche in parte la sua serenità e la sua sfera privata.
Cosi come altrettanto facile premiare un magistrato sempre disponibile ai desiderata presidenziali.
Ciò che è certo è che il magistrato non può essere lasciato a se stesso e che tale circostanza non è una questione privata tra presidente e magistrato, ma è di interesse della categoria e massime del Cpga, atteso che la violazione dei limiti di carico di lavoro integra una disinvolta violazione delle direttive dell’organo di autogoverno.
Ho già detto che appare incredibile come tali direttive possano essere violate senza alcuna conseguenza!!
2 – Ciò a differenza di quanto riservato – ad esempio – al ritardo nel deposito delle sentenze, per la qual cosa è previsto un monitoraggio permanente a cura delle segreterie ed anche sanzioni, come ad esempio in relazione al conferimento o autorizzazione di incarichi ovvero al conferimento di funzioni presidenziali e semidirettive.
Figli e figliastri , insomma.
Eppure il monitoraggio del sovraccarico e delle violazioni delle direttive sui carichi di lavoro è di facile attuazione, attraverso anche la semplice consultazione dei ruoli via internet seguita da note di richiesta di eventuali chiarimenti.
Perchè si continua a strizzare l’occhio ai presidenti …in vista delle cerimonie autocelebrative in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario?
Perchè, almeno nel caso di reiterate violazioni di tali direttive, non si considera tale comportamento come demerito con conseguente scavalcamento del responsabile in occasione di progressione nelle carriera direttiva ovvero come causa di esclusione dal conferimento e dall’ autorizzazione di incarichi extra?
Perchè non si comprende che il rispetto del termine di deposito della sentenza presuppne il rispetto del carico di assegnazione?
Spero che il neo cpga ponga rimedio a questa situazione, che presenta evidenti interferenze con i principi di indipendenza del giudice,integrando una delle ipotesi di potenziale aggressione ”interna” ai valori tutelati.
3 – Io ritengo che occorra prima ridefinire i carichi di lavoro con criteri certi ed uguali per tutti e che non possa pensarsi neanche lontanamente ad incremento ad libitum dei carichi caso per caso secondo i capricci del momento.
Se poi si dovrà lavorare di più secondo i nuovi criteri delineati dopo un monitoraggio”ponderato” della media di produttività, da valutarsi con prudenza, non si potrà comunque prescindere da una giusta considerazione che l’esigenza di quantità non deve prescindere dall’esigenza di garantire il giusto approfondimento e la qualità delle decisioni.
Se si valuterà una situazione di emergenza e di incremento dei carichi, mi sembrerebbe giusto – in via sia pure provvisoria e al fine di smaltire l’arretrato esistente – prevedere che anche le limitazioni del carico di lavoro e gli esoneri siano rivisitati; se tutti dobbiamo fronteggiare un’emergenza – sempre se sia oggettivamente tale – è giusto allora che nessuno ne resti fuori e che ance per i titolari di uffici direttivi o semidirettivi sia previsto un certo numero di sentenze, ovviamente secondo un ”auspicato” serio criterio di assegnazione automatica dei fascicoli.
4 – Un’ultima considerazione: si parla di giudice monocratico e di sezioni stralcio e di giudici onorari per la eliminazione dell’arretrato…ovvero di compensi extra per i magistrati disponibili ad un impegno in tal senso; mi chiedo ma ..non sarebbe piu semplice rendere appetibili e remunerative le missioni, incentivare il compenso anche con una indennità aggiuntiva, tenuto conto che due missioni al mese con carico di lavoro e senza riduzione del carico nell’ufficio di provenienza coprono il lavoro normale di un magistrato nell’arco del mese e che se tale lavoro dovesse essere svolto ordinariamente richiederebbe la copertura di un posto di ruolo, con normale retribuzione?

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

L'articolo Arretrato e carichi di lavoro dei magistrati proviene da Giustamm.

Per smaltire l’arretrato (e, contemporaneamente, per evitare il formarsi di nuovo arretrato), la questione, in una realta’ come la nostra (vista dall’interno), si pone in termini abbastanza semplici, ossia: lavorare di piu’ e/o lavorare meglio per essere piu’ produttivi.
Il primo problema e’ capire se:
1. dobbiamo lavorare di piu’ (in quanto stiamo lavorando poco in proporzione alla paga – in senso lato – ricevuta);
oppure
2. Dobbiamo lavorare meglio (in quanto il tempo e le energie dedicate al lavoro, pur essendo proporzionate alla paga, vengono impiegate male con sacche di inefficienza che possono essere recuperate);
oppure
3. Dobbiamo lavorare di piu’ e meglio.
Rispondere a questi interrogativi e’ gia’ abbastanza difficile, a meno che si voglia spacciare per risposte serie (in termini razionali e organizzativi) battute sparate piu’ o meno a casaccio a seconda dell’umore, del sentito dire, della propria esperienza, delle ambizioni e di altre considerazioni personali che sono relative, parziali e spesso opinabili.
Una volta individuato cosa dobbiamo fare bisogna poi chiedersi “come si fa”, “chi lo fa” ed, eventualmente, “come si incentiva a farlo”.
I quesiti anche qui si moltiplicano e valgono le stesse regole sul come interpretare le varie risposte.
Ad esempio, se scopriamo che dobbiamo lavorare di piu’, e’ necessario poi chiedersi se “tutti” devono lavorare di piu’ (perché gli attuali limiti sul carico di lavoro sono inadeguati), oppure se e’ solo “qualcuno” che deve lavorare di piu’ (perche’, di fatto, lavora al di sotto dei limiti stabiliti; limiti che io cerco sempre di considerare “qualitativi” e non “quantitativi”, nel senso che, ad es., 6 ricorsi assegnatimi da un presidente “nemico” possono richiedere un impegno “1,2,3,4…n” volte superiore rispetto a 6 ricorsi assegnatimi da un presidente “amico”).
Se, invece, scopriamo che dobbiamo lavorare meglio, allora qui occorre capire se questo meglio riguarda il supporto che riceviamo dalle segreterie oppure lo studio del fascicolo oppure la redazione dei provvedimenti oppure tutte queste cose insieme e, ovviamente, proporre i conseguenti rimedi (in quanto e’ inutile individuare la malattia se poi non si fornisce la relativa cura, come e’ ovviamente inutile fare diagnosi sbagliate e proporre cure altrettanto sbagliate).

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

L'articolo Arretrato e lavoro dei magistrati proviene da Giustamm.

1 – Non potendo venire a Roma e non avendo il tempo di approntare un compiuto intervento, mi permetto di inviare un mio articolo “In attesa della riforma del processo amministrativo”, pubblicato su “i T.A.R. organo dell’associazione nazionale magistrati amministrativi” (Anno VII n. 2 – aprile – giugno 1993 ), quando ancora erano un miraggio la legge 205 e le attuali dotazioni informatiche e non c’era la legge Pinto che ora da tanto da fare agli avvocati).
Nonostante il lungo tempo trascorso (16 anni!), l’articolo mi sembra ancora attuale!
Bisogna utilizzare al massimo la sentenza in forma semplificata, che, in questa situazione di emergenza, appare privilegiata dal legislatore e dagli stessi ricorrenti.
Sono sempre più convinto che “a legislazione vigente”, se vogliamo veramente offrire ai cittadini un esemplare servizio efficiente (da giudici “speciali”), sarebbe opportuno rivedere i criteri sui “carichi di lavoro” fissati dal CP nel lontano 1989 (quando le lunghe ricerche giurisprudenziali si facevano sul cartaceo e le sentenze venivano redatte con “carta e penna”); carichi che, comunque, ci consentono (diciamolo francamente) di avere una buona dose di tempo libero da dedicare all’aggiornamento, alle lezioni, a incarichi vari, allo sport, ai viaggi etc..
Penso che, a prescindere dall’attendibilità o meno delle statistiche e dei relativi ipercritici articoli di stampa nonché dagli sgradevoli paragoni con l’attivita svolta dagli “ordinari”, gli auspicati giudizi su “immagine, prestigio, dignità ” dobbiamo meritarceli sul campo, con il nostro impegno operoso.
Anche se soprattutto nel nostro ambito si puo’ affermare che il lavoro conta per la “qualita’” che contiene (ma sappiamo bene che tanti ricorsi -con le relative sentenze- non richiedono eccessivo impegno), ritengo che i tempi siano maturi per cercare l’incremento della produttività tramite una adeguata razionalizzazione e organizzazione della nostra attivita’ (un concreto esempio in tal senso proviene dal C.G.A. che, in questi ultimi anni, sotto la presidenza Virgilio, ha incrementato enormemente la produttività ).
Gli ultimi interventi in m.-list offrono il fianco ad una facile critica: se il lavoro in più ci rende economicamente, allora abbiamo il tempo anche di andare in missione, raddoppiando il carico! Altrimenti, un solo ricorso in più al mese va a detrimento della qualita’!!!
Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà?!

2 – IN ATTESA DELLA RIFORMA DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO
2.1 – Da oltre un decennio, la «crisi» della giustizia amministrativa occupa un posto di rilievo in convegni, dibattiti ed articoli vari, per cui, anche per l’autorevolezza di coloro che la denunciano, non sembra opportuno ulteriormente indugiare sulle cause di tale stato di inefficienza che di solito vengono individuate essenzialmente nella sproporzione tra la quantità dei ricorsi presentati e l’esiguo numero di personale (in particolare di magistratura) addetto alla loro gestione.
Secondo le ultime statistiche (2), infatti, i giudizi pendenti dinanzi ai Tribunali amministrativi regionali sono circa 730.000 (al 31 dicembre 2007) e devono essere fronteggiati da un apparato giudiziario il cui organico prevede soltanto 373 magistrati, con alcuni posti, peraltro, non ancora coperti.
Mai, come oggi, appare attuale la considerazione di Jhering, secondo cui non c’è peggiore ingiustizia della tardiva giustizia (in altri termini, il ritardo costituisce puramente e semplicemente «diniego di giustizia») (2), se si tiene presente che la durata media del processo amministrativo di primo grado supera gli otto anni, con conseguente delusione della «legittima aspettativa del cittadino sottesa ad una giustizia rapida e pronta che poi in effetti … è la giustizia vera ed essenziale» (3).
Tale situazione, oltre ad arrecare un grave pregiudizio al ricorrente e alla stessa Amministrazione il cui operato viene posto in stato di incertezza per un sì lungo tempo e che, in caso di accoglimento di ricorso attinente a pretese patrimoniali di natura retributiva, dovrà sopportare i maggiori oneri della rivalutazione monetaria e degli interessi, costituisce motivo di frustrazione per lo stesso giudice che «disamoratamente» (4) perviene all’adozione di una sentenza spesso obsoleta, in quanto, per la sopravvenienza di nuovi fatti o disposizioni normative, questa viene a collocarsi in un «ambiente profondamente nuovo» (5) e, per tale ragione, aspramente criticata anche dalla parte vittoriosa che non ha ottenuto giustizia in tempi utili, con sicuro nocumento per l’immagine complessiva dell’Istituzione, nei cui confronti viene a porsi una diffusa sfiducia.
2.2 – Al riguardo, è significativo ricordare un’osservazione di Calamandrei, secondo cui la lentezza nell’amministrare la giustizia «rischia di rendere praticamente inefficace il provvedimento definitivo il quale pare destinato per amor di perfezione a giungere troppo tardi come la medicina lungamente elaborata per un ammalato già morto» (6).
Orbene, considerato che il grido di dolore da più parti emesso in direzione del legislatore non ha sortito effetto alcuno, e non apparendo la rimarcata inefficienza dei T.A.R. ulteriormente sopportabile, in attesa degli interventi esterni (ivi compreso il completamento dei vuoti di organico attraverso l’accurata selezione concorsuale pubblica), non si può subire passivamente tale stato di cose, magari guardando, con occhio che rischia di diventare strabico, ai criteri sul carico di lavoro orientativamente fissati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.
Nella consapevolezza, pertanto, che ad una situazione di emergenza deve essere posto rimedio senza indugio e considerato che il numero dei ricorsi da trattare in udienza non può essere dilatato a dismisura (‘), con atto di coraggio e, nello stesso tempo, di operosa umiltà, vanno ricercati altri metodi, per arginare questa condizione patologica ed accelerare il processo amministrativo, rispetto a quelli pur fruttuosamente posti in essere dalla diligenza organizzativa dei Presidenti dei T.A.R. e consistenti, principalmente, nella fissazione di udienze straordinarie specializzate o tematiche per la trattazione congiunta di gruppi di ricorsi analoghi e nei « ruoli aggiunti » che costituiscono un valido strumento per saggiare, soprattutto con riferimento ai ricorsi più … anziani, la persistenza dell’interesse alla decisione, o a quello della «priorità» di trattazione suggerito da autorevole dottrina (8) relativamente ai ricorsi nei quali «la durata del processo si risolve tutta in danno del ricorrente che ha ragione» come nel caso di impugnativa di inerzia o diniego in ordine ad istanze di autorizzazione all’esercizio del commercio oppure in materia di pubblici appalti; ai ricorsi avverso provvedimenti aventi durata limitata nel tempo; ai ricorsi collettivi; a quelli contenenti una domanda di sospensiva accolta, quando da una delle parti ne venga chiesto il prelievo ed ai ricorsi che, con opportuna utilizzazione del vaglio preliminare imposto a fini istruttori dell’art. 23 – quinto comma – della legge n. 1034/1971, risultino «prima facie» irricevibili, inammissibili, improcedibili ovvero di agevole definizione.
2.3 – «La pressione di esigenze nuove della società e degli individui nella direzione di una tutela più effettiva e di una piena attuazione di essenziali principi costituzionali» (9) rende, quindi, indilazionabile porre mano a quelle « mini riforme » attuabili fin d’ora, nel rispetto della normativa vigente, al fine di incidere efficacemente sulla mole dei ricorsi accumulati, senza attendere le «grandi riforme», proposte al lento legislatore, che hanno avuto da anni il solo pregio di impegnare eminenti studiosi in «convegni-passerelle», ma con l’effetto di paralizzare ogni possibile iniziativa tendente a dare alla giustizia amministrativa quell’auspicato aspetto di modernità ed efficienza.
Orbene, se si tengono presenti le disposizioni che, nel delineare la struttura della sentenza (art. 132 c.p.c.; art. 118 – II comma – disposizioni di attuazione c.p.c.; art. 474 c.p.p.; art. 265 – II comma – R.D. 14 dicembre 1865, n. 2641) ed in particolare di quella amministrativa (art. 65 R.D. 17 agosto 1907, n. 642), richiamano alla concisione, prescrivendo in modo esplicito «l’obbligo del giudice di attenersi alla regola della sintesi» (10), ci si rende perfettamente conto che – con la rinuncia da parte del magistrato estensore alla gratificazione e all’autocompiacimento derivante dalla redazione della sentenza dotta – un criterio di estrema sinteticità nella stesura delle decisioni, soprattutto per quelle non concernenti problematiche complesse, porterebbe al felice risultato di ottenere un notevole aumento di produttività da parte del giudice, senza richiedere allo stesso ulteriore eccessivo impegno e venendo, così, incontro alle aspettative dei ricorrenti che, come insegna l’esperienza del giudizio cautelare, privilegiano, secondo una colorita ma efficace espressione del Presidente Paleologo, una decisione «adottata sul tamburo: di piccola mole, maledetta (dal perdente), e subito» (11), apparendo «illogico che alla maggiore brevità del termine per adire il giudice … non debba più immediatamente corrispondere una maggiore rapidità dei processi contro provvedimenti amministrativi», essendo tale rapidità «particolarmente importante per i ricorrenti, per il pubblico interesse, e per i numerosi terzi che possono essere interessati alle liti» (12).
È stato, al riguardo, acutamente osservato che il nostro ordinamento «costruisce il processo civile come un processo da citazione e costruisce un processo amministrativo come un processo da ricorso; consente che il processo civile tiri per le lunghe ma pretende che il processo amministrativo si risolva rapidamente, così come si risolve rapidamente il processo del lavoro» (13).
2.4 – La predetta proposta, del resto, non contiene nulla di nuovo, se si tiene presente che detto criterio – opportunamente applicato – ha consentito alla Corte Costituzionale (presidente Saja) di raddoppiare – nel 1987 – la propria produttività, eliminando l’intero arretrato, e che il Consiglio di Stato, nel parere reso nell’Adunanza Generale dell’8 febbraio 1990 sul progetto di legge delega per l’emanazione di norme sul processo amministrativo, dopo avere constatato che proprio quello della redazione della sentenza è un momento di «particolare rilievo ai fini della rapidità del processo», reputa opportuno indirizzare la motivazione della sentenza verso «criteri di sinteticità, di chiarezza e di concisione».
Va, infine, richiamato l’art. 6 – paragrafo 1 – della Convenzione europea dei diritti dell’uomo che attribuisce ad ogni soggetto il diritto ad un processo da svolgersi entro un «termine ragionevole» per cui – di fronte alle recenti condanne dello Stato italiano, da parte della Corte europea di Strasburgo, per la lentezza dei processi celebrati davanti ai giudici italiani – in buona parte dei giudizi è forse preferibile procedere a «colpi di sciabola» (14), criticamente riferiti all’attività della Corte Costituzionale (ma, in proposito, si è anche evidenziato il «grande valore esemplare» (15) del nuovo metodo di lavoro della Corte), anziché rischiare il collasso dell’intero sistema a causa della preoccupazione di dare alle decisioni una «trama argomentativa molto accurata» che mal si concilia con una situazione di emergenza da tutti riconosciuta ed alla quale si assiste però con atteggiamenti di allarmante impotenza, auspicando soltanto interventi che, dall’alto, tardano a venire, mentre la CEE, in vista dell’armonizzazione dei processi degli Stati membri, con la direttiva n. 665 del 21 dicembre 1989, rappresenta l’esigenza di porre in atto «mezzi di ricorso efficaci e rapidi», anzi «quanto più rapidi possibili» e quindi «con trattamento urgente».
In ogni caso, e nella consapevolezza che «l’unica grande questione che incombe sulle nostre spalle» è costituita dall’ «efficienza della giustizia amministrativa» (16), la pur criticabile proposta sui «piccoli accorgimenti», confluenti nel criterio della massima concisione e quindi nella «essenzialità» motivatoria delle decisioni, avrebbe come contropartita l’indubbio vantaggio – con l’eliminazione o almeno la riduzione fino a limiti fisiologici del pesante fardello costituito dall’ «arretrato» – del ripristino della normalità di funzionamento della giustizia amministrativa, le cui strutture, che già si giovano dell’ausilio dei moderni strumenti informatici, non possono sottrarsi all’esigenza di speditezza dei giudizi, affinchè «non succeda che i cittadini, persa ogni fiducia anche nel giudice amministrativo, accentuino il già esagerato ricorso alla giustizia penale» (17).

————————-

(1) TALICE, «Analisi dell’attività della giustizia amministrativa nel 2007», in Giurisdizione Amministrativa, 2008, IV, 311.
(2) SCHINAIA, «Notazioni sul regime probatorio nelle controversie di pubblico impiego dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 146 del 1987 »; LUBRANO, « Problemi e prospettive della giustizia amministrativa», in i T.A.R., 1990, n. 1-2, 9.
(3) SERIO, «I primi quindici anni di attività del T.A.R. della Sicilia», in Giurisprudenza amministrativa siciliana 1989, I, 114.
(4) Relazione sull’attività della Sezione di Catania del T.A.R. per la Sicilia nel decennio 1977-1987.
(5) NIGRO, La riforma del processo amministrativo, 1980, 148.
(6) CALAMANDREI, Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari, 1946, 19.
(7) QUARANTA, «II nuovo processo amministrativo del lavoro», in Consiglio di Stato, 1985, II, 1219.
(8) CORSO, «Per una giustizia amministrativa più edere», in Giurisprudenza amministrativa siciliana, 1988, II. 19.
(9)) NIGRO, Giustizia Amministrativa, 1983, 15.
(I0) VIRGILIO, « Lo stile delle sentenze della Corte di cassazione », in Il Foro Italiano, 1987, V, 266.
(I1) PALEOLOGO, «La tutela cautelare nel processo amministrativo», in Consiglio di Stato, 1991, II, 199.
(12) PALEOLOGO, «Rapporto generale al XIII colloquio dei Consiglio di Stato e delle Corti amministrative supreme della CEE», in Consiglio di Stato, 1992, II, 1799.
(13) BENVENUTI, «Relazione di sintesi » in Atti della Giornata di studio su “Il giudizio cautelare amministrativo”, tenuta a Brescia il 4 maggio 1985.
(14) FICOZZA, «Principi generali e prospettive della riforma del processo amministrativo», in Nuova Rassegna, 1991, 2, 213.
(15) PIZZORUSSO, «L’attività della Corte Costituzionale nella sessione 1987-88», in Il Foro Italiano, 1988, V, 389.
(16) ZUBALLI, «II vero problema», in i T.A.R., 1989, n. 3, 20.
(17) BARBIERI, «La sospensiva del provvedimento amministrativo nel giudizio di primo grado», in Atti della Giornata di studio su “Il giudizio cautelare amministrativo”, tenuta a Brescia il 4 maggio 1985.

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

L'articolo Arretrato e vecchie proposte (1993) anticipatorie sulle sentenze brevi proviene da Giustamm.

(*) La presente relazione è stata predisposta per un intervento programmato che si intendeva proporre per il convegno tenuto a palazzo Spada il 26 marzo 2009, ma che non è stato svolto a causa di concomitanti impegni di udienza

01) Definizione del problema.
Il problema dello smaltimento dell’arretrato – e della correlata questione della produttività degli uffici giudiziari amministrativi – è probabilmente il più grave per l’intero servizio prestato agli utenti che richiedono Giustizia.
Una causa definita dieci, quindici o addirittura venti anni dopo, anche se accolta, è comunque un torto.
Il problema è complesso, sia per quanto concerne l’analisi delle cause, che per quanto concerne le soluzioni. Idee innovative e proposte per possibili soluzioni sono giunte, recentemente, dai vari candidati alle elezioni dell’organo di autogoverno della giustizia amministrativa (il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, d’ora in poi C.P.G.A.), che, unitamente ai dati statistici forniti in occasione delle recenti inaugurazioni degli anni giudiziari, offrono certamente interessanti spunti di riferimento.
In proposito ritengo che nonostante lo scarso risultato elettorale (4% dei voti circa) ottenuto da chi, come il sottoscritto, proponeva alcune nuove idee, non debba venire meno lo stimolo per soluzioni diverse e forse risolutive, magari aprendosi all’opinione ed ai suggerimenti dei nostri interlocutori privilegiati: gli utenti tutti della Giustizia Amministrativa .
I possibili spazi di intervento.

1) Lo svolgimento di incarichi extragiudiziari da parte dei magistrati.
Un settore nel quale a mio avviso è possibile intervenire è quello degli incarichi extragiudiziari.
Appare difatti contraddittorio affermare, da un lato, che non vi è sufficiente tempo per lo svolgimento del proprio lavoro, al servizio del cittadino, e poi dedicare tempo (a volte molto di più) ad incarichi extragiudiziari.
Per comprendere l’entità del fenomeno mi limito a rinviare all’allegato elenco degli incarichi svolti, rispettivamente, dai membri della passata consilitaura CPGA, quelli dei componenti il direttivo dell’ANMA, e quelli candidati al futuro C.P.G.A. (tralasciando i pur moltissimi incarichi svolti dai magistrati amministrativi non compresi nell’elenco), recentemente compilato e diffuso.

2) Il ruolo dei dirigenti degli uffici giudiziari e delle sezioni interne.
Una seconda ragione spesso invocata da noi Magistrati Amministrativi per giustificare l’attuale livello di produttività è costituita dalla difficoltà (sotto il profilo temporale) riscontrata nello studio dei fascicoli.
Tuttavia non può non osservarsi che chi si lamenta della difficoltà di studio dei fascicoli sono sostanzialmente i Presidenti, sui quali grava l’onere di leggere tutte le cause dei 5 componenti la Sezione, ragione per la quale sono sostanzialmente esonerati dall’obbligo di redazione delle sentenze. Su questo ritento che lo sforzo che deve fare un Presidente (non ne ho mai fatto mistero) è a mio avviso aggravato dall’età media dei nostri Presidenti. In altre parole un ottimo presidente di 70 anni, probabilmente sarebbe stato un Presidente ancora migliore a 45. Non credo difatti che un’esperienza almeno trentacinquennale sia il presupposto insuperabile per poter dirigere un’udienza, come dimostra (senza voler tirare in ballo l’età degli ultimi Presidenti USA, che svolgono funzioni forse più delicate) il fatto che i processi di mafia nei Tribunali di frontiera sono Presieduti spesso da magistrati anche con soli 3-5 anni di anzianità. Una classe dirigente più giovane, forse, porterebbe anche una maggiore velocizzazione del lavoro.

3) La capacità di organizzazione degli uffici e la limitazione numerica delle decisioni: raffronto con le esperienze europee.
Una delle maggiori preoccupazioni sentite da noi Giudici Amministrativi è che i TAR ed il Consiglio di Stato divengano (uso una parola testuale) un “sentenzificio”, con gravi ripercussioni sulla qualità.
In quest’ottica va letta l’istituzione di un limite quantitativo di 9-12 sentenze al mese.
Tuttavia la mia pregressa esperienza di giudice ordinario mi porta a dire che tali limiti non sono insuperabili, e le considerazioni che precedono (in ordine agli incarichi extragiudiziari) daranno forse con maggiore chiarezza il senso della mia valutazione.
Inoltre mi pare che a livello formativo ed organizzativo vi sia una grande distanza da altre magistrature europee, in cui i dirigenti degli uffici sono chiamati a superare esami di politica del personale, informatica, management, ecc.
In altre parole un dirigente di un ufficio che non sa usare un computer, incontrerà probabilmente difficoltà nell’adattare le potenzialità di tale strumento alle difficoltà organizzative del proprio ufficio.

4) La formazione dei Magistrati amministrativi.
Ulteriore circostanza spesso invocata dalla nostra categoria per giustificare l’esistenza dell’arretrato è incentrata sulla necessità di avere un adeguato tempo per l’aggiornamento.
La formazione, è vero, è affidata ai singoli Magistrati, non essendoci una scuola o dei corsi di formazione programmati. Su questo si potrebbe intervenire. Del resto ci sono brillanti colleghi che svolgono attività formativa, peraltro molto ben pagata, all’esterno, anche a centinaia di allievi, e non comprendo perché queste forze non possano essere utilizzate anche all’interno dell’Istituzione.

5) Il fenomeno delle “carriere parallele”.
Un ulteriore elemento sul quale si potrebbe focalizzare le possibilità di intervento è costituito dal fenomeno delle c.d. “carriere parallele”. L’alta professionalità dei Magistrati Amministrativi viene sovente “prestata” alla politica, con una percentuale notevolissima di magistrati periodicamente al servizio del Governo di turno, in funzioni strategiche per il funzionamento dell’amministrazione (capi di Gabinetto, capi di Ufficio Legislativo, Ministri, ecc.), o presso Autorità indipendenti.
Senza entrare nel merito della questione della compatibilità delle funzioni giurisdizionali con quelle amministrative rese proprio alle amministrazioni sulle quali si giudica, che non interessa il tema che si sta analizzando, vorrei focalizzare il discorso sulla possibilità di limitare il periodo fuori ruolo.
Ciò potrebbe avvenire o attraverso una limitazione del numero di magistrati amministrativi che contemporaneamente svolgono attività fuori ruolo, o con una limitazione del periodo massimo di servizio “extragiudiziario”, o, anche, con la non commutabilità di esso ai fini della carriera interna.
Certamente non è di stimolo per arginare il fenomeno l’attuale pieno riconoscimento del periodo ai fini della carriera e, addirittura, le progressioni in carriera virtuali (coma ad esempio la nomina a Presidente di Sezione “virtuale” di magistrati che sono e restano fuori ruolo).
Del pari non è un disincentivo la corresponsione della doppia retribuzione (che spesso supera quella dello stipendio) e, addirittura, la corresponsione dell’indennità giudiziaria ai magistrati fuori ruolo. Ciò peraltro impedisce di disporre di risorse economiche per l’assunzione di ulteriori magistrati, soluzione pur invocata spesso nelle inaugurazioni degli anni giudiziari.
Giusto per curiosità, evidenzio che la retribuzione di alcuni magistrati amministrativi, sommando stipendio, incarichi e quant’altro, pare sia superiore a quella del Capo dello Stato. Anche su questo si dovrebbe riflettere.

6) Il ruolo degli avvocati.
Anche gli avvocati hanno un ruolo importante nella determinazione del livello del contenzioso, sia sotto il profilo quantitativo che su quello qualitativo.
Quanto al primo è certamente da biasimare il fenomeno dei ricorsi palesemente infondati, rispetto ai quali sarebbe forse auspicabile una prassi di segnalazione al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, affinché in caso di reiterato comportamento, possa eventualmente trarre conclusioni in merito al profilo deontologico – formativo dell’interessato.
Quanto al secondo profilo, invece, è dato sovente riscontrare che i ricorsi formulati dagli avvocati sono lunghi, talvolta prolissi, e costringono ad uno studio lungo e forse evitabile, probabilmente fondato sulla erronea convinzione che l’importanza di una causa sia direttamente proporzionale alle pagine di ricorso. Erronea perché le cause chiare, sintetiche ed essenziali, ove fondate, focalizzano subito all’occhio del Magistrato la soluzione, mentre l’inutile complicazione dei discorsi ingenera una naturale “diffidenza” (perché scrive tanto?) ed il rischio che, con la stanchezza della lettura o per la scarsa chiarezza, si perda l’importanza degli elementi essenziali.
In altre parole, eccessivi ricorsi strumentali a paralizzare l’azione dell’amministrazione, che trovano gioco facile proprio nel ritardo di risposta giurisdizionale, non giovano all’efficienza della Giustizia Amministrativa.

7) Il ruolo delle amministrazioni.
Dal lato opposto credo si debba anche prendere atto dell’esistenza di vere e proprie prassi scorrette delle amministrazioni, che, lungi dall’essere penalizzate dalla veloce risposta della giustizia, finiscono con l’essere premiate anche da una incomprensibile politica in materia di mancata (o lieve) condanna alle spese processuali, e da un troppo scarso ricorso allo strumento collaborativo dell’inoltro degli atti alla Corte dei Conti.

8) Le soluzioni legislative adottate.
Buona risposta nello smaltimento dell’arretrato ha dato l’istituto della “perenzione”.
Rispetto al problema, tuttavia, la “soluzione” della perenzione costituisce a mio avviso un’ammissione di sconfitta della Giustizia, ed un ulteriore “beffa” per il cittadino: non solo è stato vittima di un ritardo gravissimo, ma viene addirittura sollecitato (e a pena di nullità) a manifestare il suo interesse, nonostante, magari, reiterate richieste di trattazione dell’udienza.
Significativo, ma settoriale, è l’intervento legislativo che ha introdotto i “riti speciali”. Tra questi assume particolare significato la procedura di cui all’art. 23 bis.
Non sono da trascurare neanche, però, i riti speciali introdotti i precedenza, tra i quali spiccano quello dell’accesso e quello del silenzio, che hanno indubbiamente il pregio di velocizzare la trattazione di controversie con tale oggetto.
Tuttavia, se da un lato costituisce un vantaggio, dall’altro l’effetto è quello di una giustizia “a più velocità”, che penalizza le materie non beneficiate dai riti veloci, le quali sono destinate ad essere trattate con una dilatazione dei tempi ancor maggiore.

9) Possibili proposte.
Di fronte all’evidenza del problema credo che il prossimo CPGA dovrà farsi carico del problema, innanzitutto in difesa dei cittadini, magari considerando nuovamente quelle proposte che così poco successo hanno riscosso in sede elettorale, lasciando da parte privilegi e posizioni che non solo non potrebbero essere comprese all’esterno, ma che certamente contribuiscono a recar danno alla già non immacolata immagine della nostra Giustizia Amministrativa.
Mi permetto quindi di insistere nuovamente sulla necessità di discutere sulle proposte da me indicate in sede di campagna elettorale che sintetizzo brevemente:
a) divieto di fuori ruolo per magistrati in servizio presso TAR o sezioni del Consiglio di Stato che non abbiano un rapporto positivo tra fascicoli introitati e fascicoli evasi (con percentuale almeno del 20%);
b) eliminazione del doppio stipendio in caso di carriere parallele, limitazione del numero di magistrati destinabili ad incarichi fuori ruolo ed esclusione/limitazione del periodo svolti ruolo ai fini dell’avanzamento in carriera;
c) divieto di fruizione del beneficio della diminuzione del carico di lavoro da parte di magistrati impegnati in incarichi istituzionali (CPGA, Segretariato generale, ecc.) che assumano contestualmente incarichi extragiudiziari;
d) tetto massimo di retribuzione per gli incarichi extragiudiziari: se troppo ben pagati vuol dire che o il compenso non è giustificato rispetto all’impegno (con conseguente danno erariale cagionato dalla p.a. che dà l’incarico), o l’impegno non è compatibile con il lavoro di magistrato;
e) utilizzo dei magistrati amministrativi che svolgono all’esterno lezioni ben pagate per la formazione degli aspiranti magistrati, all’interno dell’ufficio studi e formazione della Giustizia Amministrativa;
f) assunzione di nuovi magistrati, con reperimento delle risorse attraverso l’eliminazione dei doppi stipendi;
g) età massima per i Presidenti di TAR e di Sezione (anche del Consiglio di Stato), e criterio della rotazione dei posti direttivi, con maggiore possibilità di valorizzare i colleghi di media anzianità.

(pubblicato il 21.4.2009)

Note

L'articolo I problemi della giustizia amministrativa e le possibili soluzioni: lo smaltimento dell’arretrato (*)<br> Intervento già pubblicato su Lexitalia Weblog n. 3/2009 – © copyright proviene da Giustamm.