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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 TAR Abruzzo<br> Relazione del Presidente Santo Balba proviene da Giustamm.

1. — Premessa.

La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario per la magistratura contabile rappresenta l’occasione per una autoriflessione sul ruolo istituzionale della Corte dei Conti e sulla funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono chiamati ad una valutazione globale e complessiva delle attività esplicate nell’ambito dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti attraverso la relazione espone al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre Magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.

2. — Recenti innovazioni legislative nelle materie soggette alla giurisdizione della Corte dei Conti.

2.1. — D.P.R. n. 258 del 6 ottobre 2004.

Con il D.P.R. n. 258 del 2004, è stato emanato il Regolamento concernente “le funzioni dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica Amministrazione”.
L’Alto Commissario per la Corruzione è stato istituito con l’art. 1 della legge n. 3 del 16 gennaio 2003.
Ai sensi del predetto art. 1, lettera F, incombe a carico dell’Alto Commissario l’obbligo di rapporto alla Corte dei Conti nei casi previsti dalla legge.
In coerenza con la suindicata disposizione, l’art. 5 del D.P.R. n. 258/04, prevede che l’Alto Commissario nell’esercizio delle sue funzioni inoltri denuncia alla Corte dei Conti per i fatti nei quali è ravvisabile danno erariale.
Il legislatore prevedendo espressamente l’obbligo di denuncia di danno erariale a carico dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione, ha voluto creare un ulteriore strumento di disincentivazione delle attività corruttive poste in essere nella Pubblica Amministrazione.
Ai sensi dell’art. 2, lettera c, l’Alto Commissario effettua il monitoraggio delle procedure contrattuali e di spesa ed esegue l’analisi sui comportamenti e sugli atti conseguenti dai quali possa derivare danno erariale.
Detta funzione di monitoraggio delle procedure contrattuali, al fine di verificare l’eventuale sussistenza di danno erariale costituisce un forte ampliamento delle attività dell’Alto Commissario e una chiave di lettura delle altre forme di illecito di cui si deve occupare.
Infatti, tali forme di illecito devono essere intese come ulteriori forme di illecito nell’ambito della Pubblica Amministrazione.
Non si può non notare la particolare attenzione che il legislatore ha riservato alle ipotesi di danno erariale e, quindi, all’equilibrio finanziario in generale e, in ultima analisi, alla connessa e conseguente giurisdizione del Giudice contabile in materia, al quale è affidata l’osservanza di comportamenti leciti e puntuali nell’interesse generale della collettività.
L’art. 7 del D.P.R. prevede che il rendiconto consuntivo della gestione dell’Ufficio dell’Alto Commissario sia sottoposto al controllo annuale della Corte dei Conti.

2.2. – Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005).
Articolo 1, commi 11 e 42.

Ai sensi dell’art. 1, comma 11, della legge finanziaria relativa all’anno 2005, l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’Ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile solo nei casi previsti dalla legge, ovvero nelle ipotesi di eventi straordinari.
La disposizione prevede che l’atto di affidamento sia trasmesso alla Corte dei Conti e, in caso di mancanza dei presupposti prescritti dalla legge, costituisce e concretizza una fattispecie di danno erariale.
L’art. 1, comma 42, della legge finanziaria prevede per gli Enti locali – ad eccezione dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti – una disposizione similare a quella di cui all’art. 1, comma 11, con ulteriori precisazioni in ordine ai presupposti e alle condizioni per poter disporre l’affidamento dell’incarico a soggetti estranei all’Amministrazione.
In particolare, la norma sancisce che nella motivazione del provvedimento si faccia specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’Ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto dell’incarico di studio o di consulenza conferito a soggetti estranei all’apparato pubblico.
Inoltre, è necessario allegare al provvedimento di incarico la valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria.
Anche questa norma impone la trasmissione dell’atto di incarico alla Corte dei Conti.
Le due disposizioni non precisano a quale organo della Corte dei Conti deve essere trasmesso l’atto di affidamento dell’incarico, ma si deve ritenere che tale organo sia da individuare nella Procura regionale che ha la competenza, in caso di sussistenza di danno erariale, ad esercitare l’azione amministrativo-contabile.
Le due disposizioni sono in perfetta sintonia con la normativa precedente e con una copiosa giurisprudenza della Corte dei Conti in materia di conferimento di incarichi di studio o di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione.
Il legislatore aveva già disciplinato la materia in via generale con l’art. 7, ultimo comma, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (già d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni), norma che imponeva di predeterminare la durata, il luogo, l’oggetto ed il compenso della prestazione relativa all’incarico.
Con le nuove disposizioni il legislatore è stato molto più puntuale fissando presupposti più incisivi al fine di evitare abusi che in questo settore sono molto diffusi.
In via generale le Amministrazioni hanno l’obbligo di avvalersi della struttura ordinaria dell’apparato amministrativo, quindi l’affidamento dell’incarico è ritenuto possibile e lecito in mancanza delle professionalità e delle strutture interne all’Amministrazione.
In ogni caso, il legislatore ha ritenuto che il divieto generale di avvalersi di professionalità esterne non deve essere assoluto, essendo suscettibili di eccezioni e deroghe individuabili nella straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare, nella mancanza di strutture e apparati interni, nonché nella assenza di personale idoneo a conseguire i risultati previsti.

2.3. — Art. 1, comma 5, della legge n. 191 del 30 luglio 2004.

L’art. 1, comma 5, della legge n. 191/2004, prevede che nell’ambito dei sistemi di controllo di gestione di cui agli articoli 196, 197 e 198 del decreto legislativo n. 267 del 18.8.2000, concernente il testo unico sugli Enti locali, la struttura operativa alla quale è assegnato il controllo di gestione invii la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi dell’art. 198 del medesimo d. lgs., anche alla Corte dei Conti.
Il legislatore con la suindicata disposizione conferma un consolidato sistema di stretto collegamento tra controllo e giurisdizione che ha sempre costituito il tratto caratteristico della magistratura contabile, ossia un rapporto sinergico tra due funzioni diverse ma interdipendenti tra di esse.
Il controllo sulla gestione, di competenza della Corte dei Conti, trova il suo “pendant” sul versante della giurisdizione contabile, considerato che le pronuncie di condanna in materia di responsabilità amministrativa assolvono, oltre che alla normale finalità risarcitoria, l’indubbia funzione di sanzionare il mancato raggiungimento delle finalità previste dalla normativa in un determinato settore dell’attività pubblica.
In sostanza, la giurisdizione amministrativo-contabile ha la finalità di incidere, sanzionandole, sulle fattispecie di illegalità che, per effetto di azioni o omissioni dolose o gravemente colpose, imputabili ad amministratori o dipendenti pubblici, hanno distolto l’azione amministrativa dai fini che a questa normativamente competono, adempiendo in tal modo sul piano sanzionatorio, alla stessa funzione che l’ordinamento demanda, con fini correttivi, ai controlli esercitati dalla Corte dei Conti sulle pubbliche gestioni.

2.4. – Attuazione legge n. 89 del 24/3/2001 – (c.d. legge Pinto)

Durante l’anno 2004 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze – o direttamente dalle Corti di Appello di Firenze, di Roma e di Perugia – richieste di documenti e notizie ai fini della difesa erariale relativamente a n. 46 ricorsi presentati davanti alle predette autorità giudiziarie ordinarie.
Di queste richieste: n. 27 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze o direttamente dalla Corte di Appello di Firenze, n. 8 dall’Avvocatura Generale dello Stato o direttamente dalla Corte di Appello di Roma, n. 2 dalla Corte di Appello di Perugia e n. 9 dall’Ufficio Legale e Documentazione della Corte dei Conti.

* * * * *

I dati contenuti nella presente relazione relativi all’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale sono riferiti al periodo 1.12.2003 al 30.11.2004 al fine di coordinare i predetti dati con quelli forniti alla Procura Generale, così come richiesto espressamente dal Procuratore Generale.

3. — Attività della Sezione Regionale Giurisdizionale.

La Sezione giurisdizionale, nell’anno decorso, si è impegnata sui tre fronti della giurisdizione pensionistica, dei giudizi di conto, nonché dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile.

3.1. — Contenzioso pensionistico.

L’istituzione del giudice delle pensioni a composizione monocratica ai sensi dell’art. 5 della legge n. 205/2000 ha continuato a dare, anche nel corso dell’anno 2004, risultati apprezzabili.
Lo snellimento del giudizio, sia sul piano istruttorio che su quello decisorio, ha consentito di ottenere dei risultati molto lusinghieri, proseguendosi lo smaltimento dell’arretrato, soddisfacendo in tal modo le esigenze e le aspettative dei cittadini interessati.
Il prospetto complessivo del contenzioso pensionistico evidenzia i sottoriportati dati:

Ricorsi pendenti all’1.12.2003…………… 1.133

Ricorsi pervenuti nel 2004……………….. 230
(dal 1°/12/2003 al 30/11/2004)

Ricorsi iscritti a ruolo

di udienza nel periodo………………………825

– Ricorsi rinviati……………………….. 8

– Ricorsi discussi ………………………. 817

definiti con sentenza …………………….. 553
(n. 181 con sentenza di accoglimento
e n. 372 con sentenza di rigetto)

definiti in altro modo………………………121
(compresa l’interruzione)

ordinanze istruttorie…………………….. 143

Ricorsi pendenti al 30/11/2004 ……………..689

Questi dati complessivi evidenziano un notevole ridimensionamento del carico del contenzioso pensionistico ridotto, nell’anno, da n. 1.133 ricorsi a n. 689.
I dati suddivisi per tipologie di pensioni (vedi tabelle allegate) indicano la tendenza di un calo dei nuovi ricorsi in materia di pensioni di guerra (passati da n. 26 a n. 15); mentre aumentano quelli in materia di pensioni civili (passati da n. 93 a n. 125) e militari (passati da n. 75 a n. 90).

3.2 — Conti giudiziali.

I conti giudiziali depositati presso la Sezione giurisdizionale alla data del 1° dicembre 2003 ammontavano a n. 2.337, così suddivisi:

– erariali ………………………… n. 540
– degli Enti locali ……………….. n. 1.791
– delle ASL. ……………………. n. 6
Durante il periodo 1/12/2003 – 30/11/2004 sono stati depositati n. 1.728 conti di cui:
– erariali……………………….……… n. 80
– degli Enti locali……………………. n. 1.648
– delle ASL. ………………………. n. 0

Durante lo stesso periodo sono stati esaminati n. 101 conti e per tutti il giudizio è stato definito con decreto di estinzione.
Al 30.11.2004 risultano ancora da esaminare n. 3.964 conti: di cui n. 620 relativi a contabili statali, n. 3.338 relativi a contabili degli Enti locali e n. 6 delle ASL.
E’ proseguito l’impegno della Sezione giurisdizionale nella formazione dell’anagrafe degli agenti contabili operanti negli Enti locali, indagine già avviata nel 2001.
Detta indagine mira a conoscere soprattutto i nominativi dei tesorieri, degli economi e dei consegnatari dei beni mobili e dei titoli azionari relativi ad ogni Ente e ad acquisire anche notizie sul sistema di riscossione delle entrate seguito in ogni Ente locale.
A quest’ultimo fine – ossia l’accertamento di coloro che curano nell’Ente locale la riscossione delle entrate, siano essi soggetti esterni operanti in regime di convenzione o concessione (art.181 T.U. e d. lgs. n.112/99 ivi richiamato e artt. 52 e 53 del d. lgs. 15/12/1997, n.446) o dipendenti in servizio presso l’Ente designati con provvedimento formale – giova ribadire che la Sezione ha puntualizzato, con proprie pronunce, che assume la natura di agente contabile per la riscossione delle entrate, ed è pertanto tenuto alla resa del conto giudiziale, chi è preposto a funzioni di riscossione di entrate effettuate sulla base di ruoli o elenchi di carico predisposti ed approvati dagli organi e uffici dell’Ente locale e dati in carico per la riscossione al predetto agente contabile.
Perciò, stante la peculiarità della materia, ogni Ente locale viene invitato a far conoscere, preliminarmente, il sistema ed il modo in cui avviene nell’Ente stesso la riscossione delle proprie entrate.
Ulteriori indicazioni vengono poi fornite, di volta in volta, ai singoli Enti sulla documentazione da inviare alla Sezione a corredo dei conti.
La Sezione ha anche precisato che, nei casi di mancata predisposizione dei modelli ufficiali o nei casi di mancato uso di quelli predisposti, il documento contabile depositato consente di incardinare il giudizio di conto quando esso, per la sua forma e contenuto, è idoneo ad evidenziare riassuntivamente i risultati della gestione contabile propria dell’agente.
Per quanto riguarda i conti giudiziali depositati presso la segreteria della Sezione dagli agenti contabili degli Enti locali, l’andamento dell’obbligo della rendicontazione si ricava dai dati seguenti.
Su n. 104 Enti locali dell’Umbria (Regione, Amministrazioni provinciali, Comuni e Comunità Montane):
-n. 76 Enti hanno depositato n. 1.648 conti giudiziali nell’anno 2004
-n. 51 Enti hanno depositato n. 786 conti giudiziali nell’anno 2003;

– n. 63 Enti hanno depositato n. 894 conti giudiziali nell’anno 2002;

– n. 51 Enti hanno depositato n. 476 conti giudiziali nell’anno 2001;

Permane, sia pure in misura più limitata rispetto agli anni precedenti, una situazione di inadempienza, stimata in circa 1.400 conti ancora da depositare dagli Enti fino all’esercizio 2003; prosegue pertanto l’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale finalizzata ad ottenere la resa ed il deposito dei conti da parte di tutti i contabili tenuti a tale adempimento.
Infatti, l’accertamento della presentazione dei conti è un adempimento importante affinché la Corte dei Conti possa verificare che ci sia stato un corretto utilizzo delle risorse pubbliche e ciò nell’interesse della collettività e degli stessi Enti Locali.
Una notazione a parte merita l’attività intrapresa dalla Sezione per acquisire al proprio esame anche i conti dei concessionari della riscossione cui gli Enti locali hanno affidato, con apposita convenzione, la riscossione di proprie entrate, sia tributarie che patrimoniali.
Questa iniziativa ha incontrato dubbi e perplessità presso detti agenti contabili, stante la ritenuta lacunosità della relativa normativa (art. 25 del Decreto legislativo n. 112 del 13/04/1989) e la mancata emanazione del, pur previsto, modello da utilizzare per la resa del conto.
Tuttavia, a seguito delle richiamate segnalazioni della Sezione, gli Enti locali stanno depositando elaborati di conti, sulla cui regolarità formale la Sezione emetterà pronuncia.
L’accertamento della regolarità contabile sulla riscossione delle entrate degli Enti locali, e delle altre Pubbliche Amministrazioni in genere, riveste essenziale rilevanza nell’ambito degli istituti propri della giurisdizione contabile, tenuto conto dell’aumentata misura, rispetto a quelle da trasferimento, che le entrate proprie accertate e riscosse da tali Enti assume nell’ambito della finanza di ognuno e del rischio di ritardi o omissioni che possono verificarsi nella fase della riscossione delle entrate.

3.3. — Giudizi di responsabilità amministrativa.

Nell’anno 2004 la Sezione giurisdizionale Regionale ha definito n. 31 giudizi di cui n. 15 con sentenze di condanna, n. 12 con sentenze di assoluzione, n. 3 con ordinanze per procedimento monitorio e n. 1 con decreto per incompetenza.
Le pronunce di condanna rappresentano il 60% del totale complessivo degli atti decisori.
Si segnalano alcune sentenze di condanna.
Con sentenza n. 2 del 9 gennaio 2004, è stato condannato alla somma di Euro 44.585,23 il capo dell’ufficio tecnico del Comune di Scheggia e Pascelupo.
Nel caso di specie veniva riconosciuto dalla Sezione il risarcimento per il danno derivante da locupletazione della retribuzione a tempo pieno, in luogo di quella part-time, nonché la sottrazione al Comune di energie lavorative.
In particolare il dipendente in questione svolgeva attività lavorative professionali a scopo di lucro incompatibili con il suo status di dipendente pubblico e per l’espletamento di tale attività si assentava dal servizio, seppur regolarmente retribuito.
La Sezione stabiliva che il danno non poteva subire alcuna riduzione versandosi in ipotesi di dolo contrattuale che si estrinseca nella coscienza e volontà del dipendente di venir meno ai doveri di ufficio.
Con sentenza n. 48 del 16 febbraio 2004, sono stati condannati ad Euro 77.892,20 i componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università per Stranieri di Perugia per aver determinato erroneamente il trattamento economico del direttore amministrativo della predetta Università.
Nell’occasione la Sezione ha avuto modo di precisare, confermando un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Giudice contabile ha il potere di procedere ad accertamenti incidentali secondo il paradigma della disapplicazione degli atti amministrativi, in conformità, tra l’altro, alle statuizioni delle SS.UU. della Corte di Cassazione che in più occasioni hanno avuto modo di puntualizzare che il giudizio di responsabilità si estende all’accertamento di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, tra cui è compresa l’illegittimità dell’atto, la cui emanazione e/o esecuzione abbia prodotto danno.
In particolare ha precisato la Sezione che l’effetto tipico degli accertamenti incidentali sugli atti della P.A. non è quello di statuire sulla legittimità o meno dell’atto con l’efficacia proprio del giudicato, ma di disapplicare gli effetti per il caso concreto, qualora sia ritenuto incidentalmente illegittimo.
Con decisione n. 209 del 7 aprile 2004, è stato condannato alla somma di Euro 18.190,10 un segretario amministrativo dell’Università degli Studi di Perugia per aver posto in essere una serie di irregolarità amministrative contabili, ottenendo in tal modo un indebito arricchimento.
L’azione di danno ha preso le mosse da apposita denuncia inviata alla Procura regionale dal Rettore dell’Università.
La realizzazione della fattispecie di danno è stata possibile anche grazie alla carenza di controlli sulla organizzazione dell’Amministrazione, sfruttata abilmente dal dipendente a suo vantaggio.
Con sentenza n. 218 dell’11 maggio 2004, è stato condannato ad Euro 36.151,42 il direttore di un ufficio postale per non aver effettuato i dovuti controlli relativi alla spedizione di pubblicazioni di stampa da parte di una società privata, rendendo possibile in tal modo una truffa ai danni dell’Amministrazione postale.
La decisione dimostra che i controlli interni alla struttura amministrativa sono essenziali per evitare pregiudizi economici all’apparato pubblico.
Con sentenza n. 275 del 28 giugno 2004, sono stati condannati a circa 1.000.000,00 di Euro due medici di medicina generale del servizio sanitario nazionale ed un farmacista per aver posto in essere una attività illecita conseguente alla iperprescrittibilità di farmaci.
In particolare, i predetti sanitari avevano effettuato delle prescrizioni che superavano il 200% degli indici medi previsti dagli elaborati ASL.
Le prescrizioni attenevano a soggetti che non avevano mai richiesto alcuna prescrizione, ovvero soggetti che nelle date in cui risultavano emesse le prescrizioni erano ricoverati in ospedale o addirittura risultavano deceduti.
L’accertamento dei fatti risultava possibile grazie ad un sofisticato sistema informatico che consentiva di ricostruire il tracciato di ogni singola ricetta medica dal medico di famiglia-farmacia-ASL, aggregando i dati per prodotti, medico prescrittore e farmacia.
Veniva evidenziato altresì, che per alcune medicine vendute non risultavano le fatture di acquisto.
Con decisione n. 371 del 27.7.2004, è stato condannato alla somma di Euro 12.500,00 un dipendente dell’UTE di Perugia per aver posto in essere atti contrari ai doveri del proprio ufficio.
La suindicata somma riguardava danno patrimoniale in senso stretto, danno derivante da illecito esercizio di pubbliche funzioni e danno all’immagine dell’UTE di Perugia.
In particolare, il dipendente in questione aveva un proprio tariffario per consegnare a professionisti esterni copia di atti istituzionali previsti solo ad “uso ufficio”, ovvero per velocizzare il rilascio di copie o disbrigo di pratiche presso l’UTE.
Alla velocizzazione dei tempi di evasione delle pratiche dei clienti del dipendente condannato corrispondeva una dilazione dei tempi di attesa della utenza normale, il tutto in palese e stridente contrasto con i canoni di imparzialità e di buon andamento che presiedono all’esercizio di pubbliche funzioni.
Con sentenza n. 448 dell’11.10.2004, è stato condannato ad Euro 46.000,00 un dipendente della ASL n. 1 di Città di Castello/Gubbio per essersi appropriato delle somme riscosse nella sua qualità di addetto al servizio riscossioni dei ticket.
Nella determinazione del danno il Collegio ha ritenuto sussistente un danno patrimoniale in senso stretto e un danno all’immagine dell’Amministrazione sanitaria.

4. — Attività della Procura regionale.

La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinata a recepire le denunce provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dall’opinione pubblica.
Alla Procura pervengono denunce qualificate riguardanti fatti clamorosi per la finanza pubblica.
Le denunce maggiori giungono da cittadini e dalla stampa che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nella utilizzazione delle risorse pubbliche.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denunce che presentino i necessari elementi di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
A tal fine impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Pervengono pochissime denunce da parte delle Amministrazioni attive, compresi gli Enti locali.
Nel corso del 2004 la Procura regionale ha inviato a tutte le Amministrazioni pubbliche una nota con la quale è stato richiamato l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti. E’ stato, altresì fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto rispondono di danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
Prima della suindicata nota, già nella relazione dell’anno giudiziario 2004, la Procura aveva chiesto una maggiore collaborazione alle Amministrazioni al fine di garantire una migliore tutela delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura regionale potrebbero ottenere in funzione di prevenzione una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da annotare che la richiesta di collaborazione è rimasta pressoché inascoltata.
Nel periodo dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state aperte istruttorie nelle aree di interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:

– attività limitative e ablative della proprietà 4
– danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 50
– danno al patrimonio 44
– bilancio, conto del patrimonio 28
– attività contrattuale 16
– entrate 18
– erogazione somme non dovute 34
– incidenti 88
– mancata utilizzazione risorse finanziarie 2
– infortuni 44
– attività contenzioso 46
– conferimento incarichi professionali e consulenze 19
– attività istituzionale organizzazione 139
– opere pubbliche 13
– personale 47
– reati in generale commessi da pubblici dipendenti 23
– verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 10

Il numero delle istruttorie aperte dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state 625.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2004 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
– atti di citazioni n. 27;
– inviti a dedurre n. 40;
– provvedimenti di archiviazione n. 1.006.

Le istruttorie pendenti all’1.12.2003 erano 4681; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2004 (625) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (1006) nonché quelle divenute atti di citazione (27), si perviene ad un risultato finale al 30.11.2004 di n. 4273 istruttorie, con una diminuzione complessiva del 19%.
Nel corso del 2004, le Pubbliche Amministrazioni in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura regionale hanno recuperato la somma di circa 250.000,00 Euro.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 1.274.304,60.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalla Pubbliche Amministrazioni interessate.
La Procura regionale effettua una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
In ogni caso, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria, pertanto al valore dei recuperi è da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del p.m. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In questa ottica la Procura regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura regionale si è avvalsa sovente degli accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie vengono conferite dai magistrati della Procura regionale sulla base di una valutazione esclusivamente tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate, rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale, con esclusione di qualunque elemento estraneo e non strettamente connesso all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile di competenza del P.M. contabile.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati effettuano le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Eventuali informazioni sul contenuto della deleghe e sulla natura delle indagini disposte dal P.M., richieste da parte di Organi politici o istituzionali, concretizzerebbero una grave ed inammissibile ingerenza nell’attività istruttoria del magistrato requirente e risulterebbero in contrasto con la normativa vigente in materia, oltre a ledere le garanzie poste dal legislatore a tutela della collettività e dei soggetti che dovessero risultare coinvolti nell’eventuale giudizio di responsabilità amministrativo-contabile in conseguenza dell’azione esercitata dal Procuratore regionale.
Le attività delegate tendono all’accertamento di ipotesi di danno erariale, finalità che sono in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
I soggetti investiti di pubbliche funzioni che agiscono nell’interesse delle istituzioni e non pongono in essere condotte illecite dolose o gravemente colpose non hanno nulla da temere dall’attività istituzionale della Procura regionale poiché, seppur con attività diverse, si tende al raggiungimento di un unico fine pubblico.
In ogni caso, il Procuratore Regionale, se richiesto, è disponibile a qualunque dialogo con i rappresentanti delle istituzioni al fine di risolvere, nell’interesse generale, qualunque problema che sul piano operativo si dovesse presentare in occasione dell’esercizio dell’attività requirente, semprechè il tutto si realizzi nelle sedi istituzionali ed in modo pacato e riservato.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura regionale.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato ed ai Corpi della Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da segnalare la proficua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Si segnalano alcuni degli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura regionale.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso contro un funzionario del CONI che, abusando dei suoi poteri, si faceva consegnare indebitamente la somma di Lire 15.000.000 da un cittadino che aveva presentato una domanda alla SISAL al fine di ottenere la concessione per la gestione di una ricevitoria del “Superenalotto”. Danno richiesto Euro 25.000,00.
Un altro atto di citazione è stato emesso nei confronti di un funzionario regionale per aver abusato dei poteri del suo ufficio in sede di rilascio di concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali. Richiesto un risarcimento di Euro 50.000,00 per danno all’immagine e da disservizio.
Un atto è stato diramato nei confronti di un primario dell’Ospedale di S. Maria di Terni, che aveva anche la qualifica di sanitario universitario convenzionato, per aver esercitato senza la prevista autorizzazione dell’Azienda ospedaliera di appartenenza la propria attività professionale presso una clinica privata di Roma. L’attività consisteva nell’effettuazione di interventi chirurgici e di visite ambulatoriali, non compatibili con lo status di dipendente pubblico, comportando, tra l’altro, la sottrazione di energie lavorative all’Azienda ospedaliera S. Maria di Terni che determinava un danno patrimoniale corrispondente alle minori somme introitate dalla ASL di Terni, ad un danno da evasione fiscale e contributiva ed un danno all’immagine patito dall’Azienda sanitaria di Terni, pari ad Euro 118.344,50. Per la stessa fattispecie è stato emesso un ulteriore atto per un danno di Euro 81.974,83, subito dall’Università degli studi di Perugia da cui dipende il professionista. Il comportamento colposo evidenziato nei due precedenti atti si pone in contrasto e non risulta coerente con il generale obbligo di esclusività delle attività lavorative svolte dal pubblico dipendente (a tempo pieno), necessario corollario del generale dovere che tutti i cittadini hanno di essere “fedeli alla Repubblica, di osservarne le leggi” e di quello, proprio dei dipendenti, amministratori ed agenti pubblici di “adempiere le pubbliche funzioni con disciplina ed onore” (art. 54 Cost.) e di contribuire con la loro opera ad assicurare il buon andamento – nel senso principalmente di perseguimento degli obiettivi dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione pubblica – e, appunto, l’imparzialità dell’Amministrazione (art. 97 Cost.).
Altro atto di citazione è stato redatto contro un titolare di una delegazione ACI di Foligno per essersi appropriato di somme pagate dagli utenti a titolo di tassa automobilistica regionale e non riversate nelle casse pubbliche regionali. Danno accertato Euro 38.774,69.
Per una fattispecie similare è stato emesso altro atto di citazione contro una impiegata della ASL n. 4 di Terni per essersi appropriata delle somme versate dagli utenti a titolo di ticket per le prestazioni sanitarie richieste alla struttura sanitaria. Danno accertato Euro 56.539,20.
Un atto è stato emesso nei confronti di un ispettore del lavoro per aver indotto l’amministratore delegato di una ditta a versargli circa 10 milioni di vecchie lire, prospettandogli la possibilità che la multa di 70 milioni di lire, irrogata in seguito ad un accertamento di gravi irregolarità evidenziate in un verbale di contestazione, non venisse irrogata e venisse, invece, comminata una multa per una somma notevolmente inferiore, previa redazione di un verbale di contestazione di infrazioni molto meno afflittivo. La Procura ha accertato un danno all’immagine dell’amministrazione del lavoro- Direzione Provinciale del lavoro di Perugia, pari a Euro 20.000,00.
Un ulteriore atto di citazione è stato redatto contro un dirigente di settore della Provincia di Perugia e dei componenti del nucleo di valutazione (dei progetti) per aver concesso dei contributi pubblici per la realizzazione di un corso, autorizzato e finanziato dalla provincia di Perugia, senza che sussistessero le condizioni previste dalle disposizioni in materia.
In particolare, veniva evidenziato un danno patrimoniale e un danno all’immagine dell’Ente pubblico, in quanto era stato concesso un contributo per la qualifica professionale di operatore shiatsu non prevista e regolamentata nel nostro ordinamento, la cui attività è riservata esclusivamente al medico, al fisioterapista ed agli operatori abilitati all’esercizio della massofisioterapia, nel cui ambito più generale ricade, con la conseguenza che il corso non doveva mai essere finanziato con fondi pubblici. Danno patrimoniale e all’immagine per un totale di Euro 81.974,83.
Con riferimento a tale ultimo atto di citazione è da evidenziare che nell’ordinamento italiano lo shiatsu non è stato ancora regolamentato legislativamente, come molte altre pratiche diagnostiche e terapie alternative e/o innovative (es. agopuntura, iridologia, aroma-terapia, musico-terapia, ecc.).
Più in generale, il Consiglio Superiore della Sanità, in un precedente parere del 22 gennaio 1997, ha espresso l’avviso che pratiche innovative e/o alternative possono essere eseguite solo da chi ha “l’abilitazione all’esercizio della medicina in quanto, essendo in possesso di strumenti interpretativi, è in grado di valutare gli effetti assumendosi, nel contempo, la responsabilità sia penale che civile”; in questa prospettiva, inoltre, l’organo di consulenza tecnica del Ministero ha definito “ingiustificabili i corsi pubblici e/o privati sovvenzionati e certificati dallo Stato per forme di “medicine alternative” ove risulti a fondamento di queste una impostazione avulsa o contrapposta alla metodologia scientifica”.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale che con sentenza n. 353 del 12 dicembre 2003 – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali) che aveva assimilato le pratiche terapeutiche non convenzionali (tra le quali l’art. 2, lett. i, di detta legge regionale ricomprendeva espressamente anche lo shiatsu) alle “professioni sanitarie”, ha ricordato, inoltre, che “dopo l’entrata in vigore della Costituzione la disciplina delle funzioni relative all’esercizio delle professioni sanitarie e delle relative professioni ed arti ausiliarie è stata riservata, ai sensi dell’art. 117, nell’ambito della materia “assistenza sanitaria”, alla competenza statale, anziché a quella regionale, da una serie di atti legislativi, tra cui: il D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la legge 23 dicembre 1978, n. 833, il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112”.
Prosegue il giudice delle leggi affermando che “a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la disciplina de qua è da ricondurre nell’ambito della competenza concorrente in materia di “professioni”, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione,” con la conseguenza che i relativi principi fondamentali – non essendo intervenuto il legislatore – sono pertanto da considerare quelli risultanti dalla legislazione statale già in vigore. La conclusione secondo la Corte è che “la potestà legislativa regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il principio, già vigente nella legislazione statale, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato”.
Sono stati redatti due atti di citazione nei confronti del Sindaco, del Presidente della Comunità montana e del Responsabile del procedimento del patto territoriale Agricoltura e pesca del Ternano-Narnese-Amerino, per non aver vigilato sulla concessione di contributi in favore di operatori agrituristici che non possedevano i requisiti prescritti dalla normativa vigente in materia.
E’ stato accertato che i predetti operatori turistici avevano ricevuto contributi sia dalla Regione Umbria e sia dallo Stato attraverso il Responsabile del Patto territoriale. Danno accertato Euro 84.182,48 ed Euro 100.709,10. Per le stessa fattispecie è stato diramato un invito a dedurre nei confronti dei medesimi convenuti per un ammontare di Euro 127.660,40.
Diversi atti di citazione sono stati emessi contro amministratori comunali per aver definito i procedimenti espropriativi con notevole ritardo, procurando ingenti danni per interessi e svalutazione monetaria.
Le espropriazioni sono una fattispecie di danno molto ricorrente e riguardano procedimenti avviati circa 20-25 anni fa e conclusosi solo dopo che gli aventi diritto all’indennità di espropriazione hanno adito il Giudice civile, ottenendo condanne al risarcimento contro gli Enti locali.
La complessità della normativa in materia e i ritardi del legislatore nell’emanazione di norme certe con riferimento alla determinazione dell’indennità di espropriazione non giustificano l’inerzia e le omissioni degli amministratori interessati.
E’ da segnalare una istruttoria concernente la c.d. “Truffa dell’ossigeno” dove è stato accertato che alcuni farmacisti, in taluni casi da soli, in altri in concorso con i medici di base, hanno causato un danno patrimoniale al Servizio sanitario Regionale pari ad Euro 157.166,98 per un totale di 20.278.825 litri di ossigeno soltanto apparentemente erogato.
I medici redigevano le ricette mediche prescriventi quantitativi di O2 in favore di pazienti non necessitanti la prescrizione, o ignari delle stesse, e consegnando al farmacista direttamente dette ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati o, ancora, redigendo un numero di ricette eccedenti la necessità dei relativi pazienti e consegnando al farmacista direttamente le ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati.
Il farmacista, di conseguenza, trasmetteva mensilmente le ricette all’ASL di competenza al fine di ottenere il rimborso.

5. — Questioni giurisprudenziali

5.1. — Giurisdizione della Corte dei Conti sugli Enti pubblici economici.

Con sentenza n. 3889/04 le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, onfermando un orientamento già espresso con ordinanza n. 19667/03 in materia di responsabilità di amministratori e/o dipendenti di Enti pubblici economici, risolvono la questione di giurisdizione della Corte dei Conti secondo “criteri tradizionali”, individuati nella natura pubblica del servizio svolto e nel rapporto di servizio costituitosi tra Società e Comune, pur in presenza della natura privatistica della Società.
La Suprema Corte statuisce che, in presenza di un servizio pubblico espletato da una società, pur escludendo che detta società agisca come longa manus del Comune e quindi in una situazione di compenetrazione organica, sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti quando si è in presenza di un rapporto di servizio, ravvisabile ogni qual volta si instauri una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici.
Precisano ancora le SS.UU. che, per costante giurisprudenza, il rapporto di servizio implica l’assoggettamento alla giurisdizione del Giudice contabile in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale, non rilevando in contrario la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o lo strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto.

5.2. — Giurisdizione della Corte dei Conti sulle Aziende municipalizzate.

La Corte di Cassazione a SS.UU. con sentenza n. 03351/04 ha riconosciuto la giurisdizione della Conte nei confronti dei componenti la Commissione Amministratrice di una Azienda Municipalizzata sulla base della normativa di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, recante norme sulle autonomie locali.
In particolare, la Suprema Corte ha statuito che l’art. 58 della legge n. 142 del 1990 (sostituito con l’art. 93 del T.U. n. 267/2000), prevedendo per gli amministratori degli Enti locali l’applicazione delle disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato, ha avuto l’effetto di estendere al settore della responsabilità per danno erariale arrecato all’Ente locale dal suo amministratore o dipendente le norme di carattere processuale che riservano alla giurisdizione della Corte dei Conti tutte le controversia in materia di responsabilità amministrativa-contabile, con la conseguenza che è venuto meno, anche rispetto agli amministratori degli Enti locali, la necessità di distinguere tra responsabilità formale (riservata alla giurisdizione contabile ai sensi dell’art. 260 del r.d. n. 383 del 1934) e responsabilità amministrativa generica (riservata alla giurisdizione ordinaria ai sensi degli artt. 261-265 del r.d. n. 383/1934), normativa attualmente abrogata dall’art. 64 della legge n. 142 del 1990.

5.3. — Invito a dedurre ai sensi dell’art. 5 della legge n. 19 del 14 gennaio 1990, termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione.

Le SS.RR. della Corte dei Conti hanno statuito che, nel caso di pluralità di inviti a dedurre, il termine di cui all’art. 5, comma 1, della legge n.19 del 14.1.1994, nel testo modificato dalla legge n. 639/96, stabilito in 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione, decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data in cui l’invito è stato notificato allo stesso, senza alcun collegamento temporale con la notifica ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa.
Pur non volendo entrare nel merito della Q.M. decisa, non si può non rilevare che sul piano processuale sarebbe molto utile avere un processo unitario che consenta ed assicuri una piena cognizione dei fatti.
In tal senso soccorre sicuramente la più recente giurisprudenza della Corte dei Conti (sentenza n. 287/A del 2004 della Sezione II centrale di appello) la quale è dell’avviso che, pur non configurandosi un vincolo di litisconsorzio necessario tra i vari convenuti, il concorso di più persone nella commissione di un illecito amministrativo contabile pone, ciononostante, l’opportunità che il P.M. agisca, nell’ambito di un simultaneo processo nei confronti di tutti gli autori dell’illecito, onde valutare la partecipazione di ciascuno alla produzione dell’evento dannoso.
Giova osservare che la disposizione di legge non specifica che il termine di 120 giorni in caso di pluralità di presunti responsabili decorre dalla notifica dell’invito a ciascun convenuto.
L’interpretazione effettuata dalle SS.RR. della suindicata disposizione di legge crea moltissimi problemi sotto il profilo funzionale all’attività della Procura regionale e, d’altronde, considerata l’esigua differenza temporale tra l’ultima notifica e quella fatta ad ogni singolo responsabile in caso di una pluralità di invitati, non si ravvisa una lesione significativa delle garanzie dei soggetti coinvolti nelle indagini tale da giustificare una interpretazione così rigorosa.
Tra l’altro, è da evidenziare che detta interpretazione, nel caso in cui si sia in presenza di più responsabili del danno erariale, obbliga il magistrato requirente ad emettere più atti di citazione per la stessa fattispecie dannosa.
Inoltre, la Sezione giurisdizionale può (e non deve) effettuare la riunione dei giudizi attinenti la stessa ed identica figura di danno per connessione oggettiva.
Considerato che la predetta riunione di giudizi per connessione oggettiva è facoltativa e non obbligatoria, si potrebbe verificare che, in caso di mancata riunione e sussistendo più giudizi, vi potrebbero essere dei convenuti condannati ed altri assolti in presenza di condotte illecite identiche o similari.
Sempre in ordine al termine di 120 previsto per l’emissione dell’atto di citazione, la giurisprudenza contabile ha precisato che detto termine va rispettato anche se vi è una richiesta di proroga al magistrato requirente da parte del presunto responsabile, poiché il P.M. non può concedere proroghe in quanto detto potere spetta esclusivamente alla Sezione, ovvero la proroga è possibile ma sempre nell’ambito del predetto termine di 120 giorni, ossia a danno dell’arco temporale di cui dispone il P.M. per l’emissione dell’atto di citazione.
Al riguardo, si osserva che l’interpretazione appare in contrasto con le finalità dell’invito poiché, se il termine è fissato per evitare la lungaggine del giudizio a carico del presunto responsabile, con l’assenso di quest’ultimo viene meno tale esigenza; per converso, se l’invito è utile ai fini del migliore accertamento della fattispecie di danno e dei loro responsabili nell’interesse generale, chi meglio del magistrato requirente può valutare detta esigenza processuale, naturalmente se la proroga è contenuta in ristretti limiti temporali.
Su queste questioni interpretative sarebbe auspicabile un intervento del legislatore al fine di dare maggiore certezza a situazioni giuridiche che creano non poche difficoltà operative all’attività delle Procure Regionali.

5.4. – La giurisdizione della Corte dei Conti sulle società a partecipazione pubblica.

La recente evoluzione normativa e giurisprudenziale, nazionale e comunitaria, ha preso atto di due fenomeni che sono destinati ad incidere profondamente nell’ambito della giurisdizione amministrativo-contabile della Corte dei Conti:
a) i flussi finanziari pubblici, alimentati in massima parte attraverso il prelievo fiscale sui cittadini-contribuenti, confluiscono ormai in misura sostenuta verso modelli organizzativi diversi dagli Enti pubblici o dalle Amministrazioni intese in senso classico: Enti pubblici economici, consorzi e, soprattutto, società a partecipazione pubblica (totale, prevalente o maggioritaria) sono i veri titolari del potere di spesa, perché assegnatari di funzioni pubbliche (ad es. nella realizzazione di un’opera pubblica) od in quanto erogatori di servizi ai cittadini (si pensi alle società di gestione dei servizi pubblici in materia di approvvigionamento idrico, raccolta e smaltimento rifiuti, forniture di gas metano, gestione parcheggi, ecc.);
b) la “funzione amministrativa” non viene più esercitata esclusivamente con i mezzi propri del diritto amministrativo, ma viene espletata attraverso strumenti privatistici, senza che ciò muti la natura, ontologicamente pubblica, dell’attività svolta. L’attività amministrativa resta tale indipendentemente dal fatto che la forma giuridica utilizzata e il modulo negoziale in concreto adottato appartengano al diritto privato o al diritto pubblico.
Ed infatti il provvedimento amministrativo è divenuto, oggi, solo uno dei possibili atti che le P.A. possono adottare per il perseguimento dei propri fini; ad esso si accompagnano modelli procedimentali, schemi negoziali e soluzioni organizzativo-finanziarie più vicine al diritto privato, secondo un percorso ideale che va dagli accordi procedimentali alla costituzione di società per azioni per la gestione di servizi pubblici, alla partecipazione del capitale privato nella realizzazione di obiettivi di interesse generale (ad es. le varie forme di project financing), all’utilizzazione di moduli contrattuali di esternalizzazione di talune gestioni, in alternativa allo strumento concessorio, ma con esso largamente confinanti (outsourcing).
In questo contesto, la società di capitali, così conformata quale “impresa pubblica”, da tipico modello organizzativo strumentale all’attività imprenditoriale privata, è divenuta oggi uno dei moduli più utilizzati per il raggiungimento dei fini pubblici, in alternativa a quello dell’Ente pubblico strumentale.
La Corte costituzionale, con decisione n. 363 del 19 dicembre 2003, ha ribadito un importante principio, divenuto ormai pacifico nella giurisprudenza nazionale e comunitaria secondo il quale una S.p.a. a totale capitale pubblico è privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad essere sotto il controllo pubblico (esercitato soprattutto attraverso la partecipazione maggioritaria al capitale e la nomina degli amministratori), è assimilabile ad un Ente pubblico.
Ciò sulla base della considerazione, difficilmente contestabile, che la tendenza alla privatizzazione diffusasi nell’ultimo decennio non ha comportato in molti casi una cessione effettiva ai privati delle partecipazioni azionarie e con esse del controllo delle società nate dai vecchi Enti pubblici, ma soltanto un mutamento formale della natura giuridica dell’Ente, in molti casi tuttora sotto il controllo pubblico.
Anche il Consiglio di Stato, in una recente pronuncia ha precisato che neppure la quotazione in borsa cancella la qualità di impresa pubblica, dal momento che tale nozione si fonda su requisiti di carattere sostanziale, come la detenzione della maggioranza del capitale societario da parte dell’Ente o degli Enti pubblici: anche nel nostro ordinamento, in sostanza, ciò che conta è l’influenza dominante esercitata dai pubblici poteri sulla società (tra le tante, sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2922).
La recente affermazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti sugli amministratori, dirigenti e dipendenti delle S.p.a. pubbliche costituisce ormai un dato indubitabile.
Risulta così del tutto superata la precedente posizione della giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione di responsabilità della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di Enti pubblici economici, che veniva esclusa per tutti gli atti posti in essere nell’ambito della gestione imprenditoriale con strumenti privatistici; viceversa essa era generalmente ammessa limitatamente agli atti che esorbitavano dall’esercizio dell’attività imprenditoriale propria di tali Enti e configuravano invece espressione di poteri autoritativi, di autorganizzazione ovvero di funzioni pubbliche svolte in sostituzione di Amministrazioni dello Stato (Cass. Civ. S.U. 2.10.1993, n. 10381; 22.5.1991, n. 5792; 2.3.1983, n. 1282; 21.10.1983, n. 6179).
Questo orientamento è stato scardinato dalla più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione: dapprima le Sezioni Unite con sentenza 24 febbraio 2000, n. 40, hanno affermato che “ai fini del riparto della giurisdizione il criterio scriminante si trasferisce dal soggetto all’oggetto, intendendo con questo termine la materia controversa e la disciplina applicabile” in modo tale da far leva non più sulla natura pubblica o privata del soggetto agente, ma su quello della materia oggetto di giurisdizione.
Successivamente, la Corte, con la fondamentale ordinanza n. 19667/03 del 22 dicembre 2003, ha completato l’epocale ribaltamento di indirizzo giurisprudenziale attribuendo alla Corte dei Conti i giudizi di responsabilità amministrativa anche nei confronti di amministratori e dipendenti di Enti pubblici economici, per fatti commessi dopo l’entrata in vigore dell’art. 1, ultimo comma della legge n. 20 del 1994, proprio sulla base della considerazione che l’Amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall’ordinamento, persegue le proprie finalità istituzionali mediante un’attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato.

Secondo la Suprema Corte, inoltre, l’ampliamento della nozione di “contabilità pubblica” (espressione contenuta nell’art. 103 della Costituzione), derivante dal progressivo ampliamento del concetto di soggetto pubblico, comporta la giurisdizione della Corte dei Conti su tutti gli agenti pubblici per i danni alle pubbliche risorse a prescindere dal modello organizzativo nel quale operano e porta all’individuazione nella formula costituzionale di una vera e propria “materia” utile ai fini del riparto di giurisdizione per materie dando concreta e puntuale applicazione al secondo comma dell’art. 103 della Costituzione.
Con la decisione del 26 febbraio 2004, n. 3899, la Suprema Corte è ritornata sul punto, affermando che deve essere riconosciuto il rapporto di servizio, necessario per l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti, ogni qual volta si abbia una relazione non organica, ma funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici di quest’ultimo, a nulla rilevando, in contrario, la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o dello strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto in questione. Con la conseguente affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di una società per azioni il cui capitale è detenuto in misura assolutamente maggioritaria dalla Pubblica Amministrazione.
In sostanza, la Suprema Corte sembra riconoscere in via generale un rapporto di strumentalità necessaria (in senso proprio) tra la società di diritto privato e l’ente-socio pubblico (unico o di maggioranza), ogni qual volta quest’ultimo sceglie il modello privatistico della società di capitali per la realizzazione di un proprio fine o, comunque di un bisogno generale della collettività: ciò significa che le S.p.a. pubbliche, almeno quelle a totale partecipazione pubblica, si atteggiano a veri e propri Enti strumentali del socio pubblico.
L’esperienza pratica di questo modello impone alcune considerazioni problematiche in termini di rispetto degli equilibri di finanza pubblica.
In via generale, ad onta della diffusione massiccia del modello societario nella gestione dei servizi pubblici, soprattutto nell’esperienza degli Enti territoriali locali, si deve evitare un’eccessiva sopravvalutazione del modello societario e non considerare la privatizzazione, tanto più quella formale (in assenza del collocamento azionario della maggior parte del capitale), come un bene assoluto: un Ente pubblico, gestito con strumenti moderni e secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza, è in grado di erogare un servizio o di realizzare e gestire un opera pubblica meglio di una società di capitali.
E’ da evidenziare che in caso di costituzione di impresa formalmente mista (capitale pubblico e privato) per la realizzazione e gestione di una grande opera pubblica, occorre prestare molta attenzione alla distribuzione effettiva, reale, degli oneri finanziari e, dunque, dei costi dell’opera stessa, posto che, attraverso il meccanismo delle partecipazioni azionarie incrociate e delle filiazioni societarie indiscriminate, non di rado si assiste ad un accollo al socio pubblico (e dunque ai cittadini-contribuenti) di una quota effettiva dei costi ben superiore a quella inizialmente pattuita con il socio privato, il quale, a ben vedere, spesso del tutto privato non è, dato che al capitale di quest’ultimo partecipa altro Ente pubblico o addirittura altra società a sua volta partecipata dal medesimo ente socio della società principale. A ciò si aggiunga l’ulteriore anomalia delle prestazioni di garanzia incrociate tra società partecipate, per cui, in caso di società mista a capitale pubblico e privato, si assiste non di rado a fideiussioni del socio pubblico a favore del socio privato della medesima società, o a consistenti cessioni di fideiussioni dalla società madre alla società partecipata.
Infine, va segnalato che vi potrebbe essere la sostanziale assenza di rischio imprenditoriale nel modello della società pubblica in virtù del meccanismo delle continue ricapitalizzazioni di queste società da parte del socio-Ente pubblico (il quale si sobbarca in tal modo l’onere del ripiano delle perdite societarie o del finanziamento di nuove attività, con relativo accollo diretto al bilancio dell’Ente locale), elemento che, tra l’altro, rischia di costituire un fattore potenzialmente distorsivo della libera e sana concorrenza tra le imprese e del principio comunitario delle pari opportunità economiche.
Sullo sfondo di questo scenario si potrebbe profilare il pericolo di rivedere riprodotto in sede locale il lato peggiore dell’esperienza – che ormai si riteneva storicamente conclusa – delle partecipazioni pubbliche statali o gli errori più recenti delle “municipalizzate”, con l’aumento indiscriminato – perché sottratto ad ogni controllo esterno – degli oneri e delle spese di queste strutture (per spese di personale, incarichi e consulenze, ecc.), puntualmente da ripianare a carico della finanza pubblica, con la moltiplicazione e parcellizzazione delle responsabilità, sino al loro sostanziale annullamento, con l’aggravamento dell’indebitamento pubblico complessivo, soprattutto attraverso il sempre più diffuso ricorso all’emissione di titoli obbligazionari locali (BOR, BOP, BOC) che, se hanno il pregio di fare cassa immediatamente, ciò non di meno comportano il pericoloso spostamento sugli esercizi successivi degli oneri derivanti dal rimborso del debito, con pesanti ripercussioni sulle generazioni future e con le devastanti conseguenze in termini di stabilità finanziaria e di sostenibilità dello sviluppo che il nostro Paese, purtroppo, vive da decenni.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2005 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.

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L'articolo Relazione d’apertura dell’anno giudiziario 2005 della Corte dei Conti di Perugia proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 1.3.2007)

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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del Tar Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria<br> Relazione del Presidente Luigi Passanisi proviene da Giustamm.

Presidente Lodovico Principato

SOMMARIO

1. – Premessa

4.1 – Sentenza della Corte di Cassazione SS.UU. n. 4511 del 2006.
4.2 – Ordinanza della Corte Costituzionale n. 261 del 2006.
4.3 Sentenza della Seconda Sezione centrale di appello n. 364 del 9 Novembre 2006.
4.3 – articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 27.12.2002 (legge finanziaria 2003).

1. Premessa
Innanzi tutto rivolgo un deferente pensiero al Capo dello Stato, sempre attento ai temi della giustizia, garante dell’unità nazionale e dei principi e valori del nostro ordinamento costituzionale.
Associandomi al saluto rivolto dal Presidente della Sezione ringrazio tutti i presenti che con la loro partecipazione conferiscono prestigio e solennità a questa cerimonia inaugurale.
La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario rappresenta un momento di riflessione sulla posizione istituzionale della magistratura contabile e sui risultati conseguiti con la funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della puntuale e corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono deputati ad effettuare un esame complessivo delle attività espletate nell’esercizio delle funzioni istituzionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti con la relazione espone alla Comunità Regionale, al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.

2. Attuazione della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto).
Com’è noto la legge Pinto è nata dalla necessità di limitare le condanne inflitte all’Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi previsto dall’art. 6 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali.
Il legislatore italiano ha dato risposta ai moniti provenienti da Strasburgo ed ha istituito con la legge n. 89/2001 una giurisdizione nazionale in materia, con attribuzione di specifica competenza alla Corte d’Appello, allo scopo di riconoscere un’equa riparazione al cittadino danneggiato dalla durata non ragionevole di un processo.
Il decreto che accoglie la domanda d’equa riparazione va comunicato, ai fini dell’avvio dell’azione di responsabilità, al Procuratore Generale della Corte dei Conti, nonché ai titolari delle azioni disciplinari nei confronti dei magistrati.
Alla Procura Regionale, nel corso del 2006, sono pervenuti dalla Procura Generale 76 decreti d’accoglimento d’equa riparazione.
Sulla base dei predetti decreti la Procura Regionale ha aperto un numero corrispondente di istruttorie ed ha avviato gli accertamenti di propria competenza.
Con riferimento alla competenza, come già evidenziato nella relazione dell’anno giudiziario 2004, il giudice ordinario ha subito una deroga rispetto alle norme ordinarie, essendo prevista la competenza territoriale di una Corte di appello diversa da quella nel cui territorio si è celebrato il processo della cui durata si duole il cittadino.
Tale spostamento è stato messo in discussione per quanto attiene ai processi d’equa riparazione che riguardano magistrature diverse da quell’ordinaria.
La Corte d’Appello di Perugia in più occasioni ha negato la propria competenza in favore della Corte d’appello di Roma per processi diversi da quelli riguardanti la magistratura ordinaria che si sono celebrati nel territorio di quest’ultimo ufficio giudiziario, mentre si è ritenuta competente per quelli celebratisi nel proprio territorio.
In particolare, il predetto ufficio giudiziario ha evidenziato che la legge fa riferimento ai distretti di Corte d’appello che è circoscrizione territoriale della magistratura ordinaria e non delle altre magistrature, quali la Corte dei Conti e il Tribunale Amministrativo Regionale.
La Corte d’Appello di Firenze, invece, ha ritenuto applicabile le norme della legge Pinto concernenti lo spostamento di competenza perciò ha deciso i giudizi relativi alla Regione Umbria, mentre non si è ritenuta competente per quelli relativi alla Regione Toscana.
La Corte di Cassazione, Sez. 1° Civ., con Ordinanza n. 1653 del 4.2.2003, ha deciso un regolamento di competenza in materia statuendo che per i processi celebrati da magistrature diverse da quella ordinaria sono vigenti le norme comuni sulla competenza, applicandosi conseguentemente l’art. 25 c.p.c.
In qualche occasione i ricorsi sono stati depositati anche presso la Corte d’appello di Roma. Non si conoscono le ragioni di tale scelta territoriale.
Allo stato, quindi, come già accennato in precedenza, alla Procura Regionale della Corte dei Conti della Regione Umbra pervengono decisioni riguardanti giudizi d’equa riparazione dalla Corte di appello di Firenze, dalla Corte di appello di Perugia e dalla Corte di appello di Roma.
Su questo tipo di competenza territoriale recentemente ha manifestato il proprio dissenso anche la magistratura amministrativa.
La legge Pinto non ha previsto alcun spostamento di competenza con riferimento all’eventuale conseguente giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti (compreso quelli attinenti alla magistratura contabile), essendo competente la Sezione Regionale del territorio dove si è verificato l’evento dannoso, ossia dove è stato celebrato il giudizio contestato dal cittadino.
Recentemente, sulla base di deleghe istruttorie disposte dal sottoscritto Procuratore Regionale, il Presidente della Sezione Umbria ha affermato che dette deleghe istruttorie conferite ai sensi dell’art. 2, comma 4°, della legge n. 19 del 14.1.1994 si presentano di dubbia ammissibilità, perché lo svolgimento dell’attività istruttoria da parte del Presidente della Sezione determina negative ripercussioni sul suo diritto a svolgere la connessa funzione giudicante (artt. 51 e 52 c.p.c.).
Al riguardo, deve osservarsi che il problema è facilmente risolvibile conferendo delega istruttoria al dirigente della segreteria o addirittura a soggetti estranei, non essendo possibile condizionare in alcun modo l’attività del requirente.
Invece, per ciò che attiene alla lamentata condizione d’astensione evidenziata dal Presidente della Sezione Umbria, il problema resta ed è auspicabile che il legislatore intervenga in materia.
Appare chiaro che si versa in una situazione alquanto delicata e che crea a dir poco molto imbarazzo al Pubblico Ministero Contabile.
E’ da sottolineare che lo spostamento della competenza della Corte d’appello nell’ambito della magistratura ordinaria è stato deciso dal legislatore proprio per evitare che soggetti giudicanti e soggetti giudicati convivessero nello stesso distretto.
Si nutrono forti perplessità sulla mancata previsione di una norma che disponga il predetto spostamento di competenza anche per la Corte dei Conti.
In sostanza la Procura Regionale, per gli eventuali giudizi riguardanti la giurisdizione contabile, dovrebbe agire nei confronti dei componenti la stessa Sezione Giurisdizionale della Regione di propria competenza.
In prospettiva, anche se a livello solo ipotetico, il problema – qualora si dovesse presentare – creerebbe moltissimi problemi di compatibilità funzionale nell’ambito dello stesso ufficio giudiziario contabile.

3 — Attività della Procura Regionale
La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinataria delle denuncie provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dalla collettività locale.
Alla Procura pervengono denuncie qualificate riguardanti fatti clamorosi ed eclatanti per la finanza pubblica.
Le denuncie maggiori giungono dai cittadini che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nell’utilizzazione delle risorse pubbliche, soprattutto nell’attuale momento congiunturale nel quale i sacrifici chiesti ai cittadini sono sempre più consistenti.
Gli articoli dei quotidiani, dopo una attenta verifica preliminare, costituiscono fonte di interessanti fattispecie di danno, degne della massima attenzione.
Ai giornalisti va un particolare ringraziamento per la pubblicazione dei predetti articoli, attività non popolare e non apprezzata da chi pone in essere condotte illecite produttive di danno erariale, ma molto utile all’attività requirente.
Un ulteriore ringraziamento va fatto per l’obiettività, la trasparenza e la correttezza professionale dimostrata dalla maggior parte dei giornalisti nella pubblicazione delle notizie interessanti la Procura e per la spontanea solidarietà manifestata da alcuni di essi in particolari contingenze.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denuncie che presentino i necessari elementi probatori di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
D’altronde, è da sottolineare che, qualora non sussistano gli estremi per disporre l’archiviazione dell’istruttoria, è obbligatorio esercitare l’azione pubblica di responsabilità, anche al fine di evitare la prescrizione del credito erariale non essendo più vigente l’art. 3 del c.p.p. sulla sospensione obbligatoria.
A tal fine la Procura impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Nel corso del 2006 la Procura Regionale ha inviato alle Amministrazioni interessate due note riguardanti specifici settori e specifiche fattispecie di danno, con le quali è stato richiamato, ancora una volta, l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti nei settori di interesse pubblico, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti.
Con le predette note è stato fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno abbia a maturarsi a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
E’ da evidenziare che in alcuni casi, quali quelli in cui l’amministrazione ha subito un danno da terzi senza alcuna responsabilità da parte di pubblici dipendenti e/o amministratori, si tratta solo di agire nell’interesse dell’ente senza danneggiare alcun appartenente alla struttura.
Le note inviate dalla Procura sono state accettate dalle amministrazioni interessate con manifestazioni di disponibilità che si è tradotta con l’invio di un consistente numero di denuncie di danno riguardanti i settori e le fattispecie segnalate.
La Procura chiede ed auspica di ricevere una collaborazione sempre maggiore dalle Amministrazioni al fine di garantire una migliore salvarguardia delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura Regionale potrebbero ottenere, in funzione di prevenzione, una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da evidenziare che la richiesta di collaborazione, rispetto al passato, ha avuto in qualche maniera riscontro.
Tuttavia, la Procura continua a fare un notevole sforzo organizzativo, razionalizzando per quanto possibile il meccanismo di acquisizione delle denuncie di danno e sfruttando al massimo le potenzialità disponibili, ottenendo in tal modo un consistente afflusso di istruttorie.
In ogni caso, com’evidenziato nella relazione del 2006, è doveroso puntualizzare che il numero delle denuncie acquisite rappresenta una percentuale minima rispetto all’entità delle istruttorie di cui potenzialmente la Procura Regionale si dovrebbe e potrebbe occupare ma, in ogni modo, tale ultima entità rappresenterebbe comunque una aliquota ”contenuta” ove messa in relazione alla notevole massa di attività amministrativa posta in essere dalla Pubblica Amministrazione, la quale è da considerare sana, efficiente e la cui azione tende al perseguimento dell’interesse pubblico della Comunità collettiva locale.
Nel periodo dal 1° gennaio 2006 al 31 dicembre 2006 sono state aperte istruttorie nelle aree d’interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:
– attività limitative e ablative della proprietà 8
– danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 18
– danno al patrimonio 80
– bilancio, conto del patrimonio 22
– attività contrattuale 28
– entrate 12
– erogazione somme non dovute 36
– incidenti 83
– mancata utilizzazione risorse finanziarie 10
– infortuni 118
– attività contenziosa 596
– conferimento incarichi professionali e consulenze 20
– attività istituzionale organizzazione 147
– opere pubbliche 23
– personale 39
– rendicontazione –
– reati in generale commessi da pubblici dipendenti 52
– verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 35
Il numero delle istruttorie aperte dal 1° gennaio al 31 dicembre 2006 é stato 1327, con un aumento rispetto all’anno 2005 di n. 67, pari ad una percentuale in più del 5,32%.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2006 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
– atti di citazioni n. 25;
– istanza di irrogazione sanzione n.1 con 43 responsabili;
– inviti a dedurre n. 43 con 224 invitati;
– sequestri conservativi n. 3;
– atti di appello 1
– provvedimenti d’archiviazione n. 532.
Le istruttorie pendenti all’1.1.2006 erano 4.467; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2006 (1327) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (532), nonché quelle divenute atti di citazione (25) e istanza di irrogazione di sanzione (1), si perviene ad un risultato finale al 31.12.2006 di n. 5236 istruttorie, con un aumento complessivo del 17,24%.
E’ da segnalare che il numero delle istruttorie è più o meno stabile, atteso che ad es. nel 2002 erano 5288 rispetto alle 5236 attuali.
E’ cambiata la composizione invece, ad es. si è cercato di ridurre le istruttorie riguardanti le revoche d’invalidità civili che nel 2002 erano circa 2600, mentre, allo stato sono circa 1800.
Purtroppo, nonostante la buona volontà a causa della disarticolazione della normativa vigente in detto settore, concernente sia la disciplina tecnico-giuridica sia la competenza amministrativa, non è sempre possibile definire le istruttorie in tempi brevi.
E’ stata chiesta una ulteriore collaborazione alle Prefetture per ridurre in maniera ancora più significativa questo filone di istruttorie.
Sono state emesse due sentenze delle Sezioni centrali d’appello, di cui una di rigetto dell’appello interposto dal convenuto condannato in primo grado e una di accoglimento su appello interposto dalla Procura Regionale avverso sentenza di assoluzione di 1°.
Nel corso del 2006, le Pubbliche Amministrazioni, in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura Regionale, hanno recuperato la somma di € 2.090.159,95, con un aumento rispetto l’anno precedente del 464,47%.
Tale forte recupero è stato possibile anche per la leale e trasparente collaborazione data alla Procura dalle Amministrazioni interessate alle quali va il mio più sentito ringraziamento.
Questa funzione recuperatoria in via extragiudiziale, possibile grazie alla fattiva collaborazione dei soggetti danneggiati, e che non viene percepita all’esterno in quanto priva di riscontro giudiziario, come si vede svolge un importante ruolo nell’attività della Procura.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 215.981,66.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalle Pubbliche Amministrazioni interessate, evidenziando, comunque, che il termine di prescrizione dei crediti derivanti da sentenze di condanna, è di dieci anni ai sensi dell’art. 2953 c.c..
La Procura Regionale ha eseguito una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
Nel corso del 2006 i giudizi sospesi ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio penale o altri giudizi sono stati 12 su un numero complessivo di 25.
In alcuni casi il giudizio di responsabilità è stato sospeso in attesa dell’esito dell’appello interposto dall’imputato condannato in primo grado dal giudice penale.
Ad ogni modo, come posto l’accento nella relazione del 2006, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria; al valore dei recuperi è, pertanto, da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del P.M. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In sintonia con quest’ottica la Procura Regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura Regionale si è avvalsa frequentemente di accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie sono conferite dai magistrati della Procura Regionale sulla base di una valutazione tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate e della specifica competenza di settore dei soggetti delegati perchè rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati compiono le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Le attività delegate tendono all’accertamento d’ipotesi di danno erariale, finalità che é in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri (soprattutto il NAS) ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura Regionale.
Detti Corpi nell’anno 2006 hanno ottenuto risultati investigativi molto lusinghieri, confermando quelli già ottenuti nel decorso 2005.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato e alla Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da sottolineare la proficua ed assidua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura Regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Un particolare ringraziamento va rivolto ai colleghi della Procura Regionale che con il loro impegno, assiduo, costante e altamente professionale, hanno contribuito al corretto e proficuo lavoro connesso all’attività requirente.
Si segnala qualche fattispecie di responsabilità, rinviando alla relazione scritta gli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura Regionale.
E’ stata emessa un’istanza di irrogazione di sanzione, ai sensi dell’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), nei confronti di 43 amministratori, per aver emesso BOC per un importo di 40 milioni di Euro circa, utilizzati per spese correnti invece che per spese di investimento.
In particolare, l’art. 30, comma 15, richiamato prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli.
Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Dall’esito delle indagini risultava che l’Ente ha utilizzato, per spese non qualificabili come di investimento, le risorse reperite tramite l’emissione di prestiti obbligazionari a partire dal 1° gennaio 2003, data di entrata in vigore dell’art. 30, comma 15, della L. 27 dicembre 2002, n. 289.
Vista la dimensione quantitativa del fenomeno, le caratteristiche e la frequenza numerica dei casi riscontrati nel complesso degli atti esaminati, si può affermare che il fenomeno, in particolare, del finanziamento di spese di manutenzione ordinaria (e, pertanto, non di investimento) tramite il ricorso all’indebitamento, sia il risultato di una prassi amministrativa non sporadica, ma ben consolidata.
Per tale fattispecie è stata emessa l’istanza senza provvedere alla previa notifica dell’invito a dedurre, trattandosi di una ipotesi di responsabilità sanzionatoria.
Per fattispecie identiche esistono alcune istruttorie presso altre Procure Regionali, tre delle quali già decise.
Al riguardo, è da evidenziare che la legge finanziaria 2004 (n. 350 del 2003), ha fissato i criteri applicativi ed ha definito il concetto di investimento e di indebitamento con riferimento all’art. 30, comma 15°, della legge n. 289 del 2002 che, tra l’altro, è stato dichiarato legittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 320 del 2004.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di un Direttore generale per incompatibilità riferita alle diverse cariche ricoperte contestualmente.
Detto soggetto, oltre ad essere Direttore Generale di una ASL, era Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Cassa di Risparmio, Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Holding Intesabici, nonché ricopriva altri incarichi.
Alla luce della normativa dettata in materia di riordino della disciplina in materia sanitaria che stabilisce l’esclusività del rapporto di lavoro del Direttore Generale della ASL, così come quello del Direttore Sanitario e Amministrativo, nonché l’incompatibilità degli stessi con la sussistenza di qualunque altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo, veniva accertata la sussistenza di un danno patrimoniale all’Erario, stimato in € 283.542, stante l’avvenuta percezione da parte del soggetto del compenso relativo a tutte e tre la cariche ricoperte, caratterizzate, tra l’altro, da esclusività.
Danno richiesto € 333.542, di cui € 283.542,00 a titolo di danno patrimoniale ed € 50.000 a titolo di danno all’immagine.
In materia sanitaria è stato emesso un atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità.
In particolare, è stato accertato che a un ragazzo, visitato presso il pronto soccorso del Policlinico di Perugia, il medico addetto non diagnosticava per imprudenza, negligenza ed imperizia un’estesa flebotrombosi della gamba sinistra, patita in conseguenza di un urto causato al polpaccio sinistro da un auto in retromarcia, avvenuto il 10 agosto 2000.
Sempre lo stesso medico visitava il paziente nuovamente in pronto soccorso il successivo 14 agosto 2000.
Immediatamente dopo tale visita il paziente moriva per tromboembolia massiva polmonare, originatasi dall’estesa affezione flebotrombotica della piccola safena e delle vene superficiali della gamba sinistra.
Anche le annotazioni del 118, intervenuto nell’occasione, e la testimonianza di una ragazza accorsa all’atto in cui il ragazzo si era sentito male in mezzo alla strada confermavano il quadro clinico.
Con riferimento alla seconda visita del 14 agosto i genitori del ragazzo dichiaravano in sede penale, concordemente, che il ragazzo aveva riferito al medico, alla loro presenza, di avere dolori allo stomaco e alla testa chiedendogli anche se tali dolori potessero dipendere dalla botta ricevuta qualche giorno prima alla gamba e ricevendo dal medico una risposta molto sbrigativa del seguente tenore “ma che c’entra la gamba con i tuoi dolori”, senza che questi gli rivolgesse alcuna domanda sulla gamba o comunque si alzasse dalla sedia dove era seduto per visitarlo o ancora senza neppure voltarsi verso il giovane per guardare almeno la gamba, essendo al contrario rimasto con lo sguardo fisso al computer che aveva davanti per effettuare delle incombenze amministrative, tanto che era stata la madre del ragazzo a passargli la certificazione del cardiologo presso il quale il giovane aveva fatto una visita qualche minuto prima.
Il medico non aveva avuto nemmeno lo scrupolo di avvicinarsi al giovane nel momento in cui ne disponeva le dimissioni dall’ospedale nonostante l’insistenza della madre del ragazzo nel chiedergli se fosse effettivamente sicuro circa il rientro a casa del figlio o se invece non fosse più opportuno che rimanesse in ospedale sotto osservazione.
Tale superficialità determinava la morte del ragazzo, così come veniva accertato dalla perizia medico-legale disposta in sede penale.
Per tali negligenze il medico in questione veniva condannato per omicidio colposo dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Perugia.
Danno all’immagine richiesto € 250.000.
Il giudizio di responsabilità presso la Sezione Umbria risulta – al momento – sospeso ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio di appello in sede penale.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di due medici per le irregolarità poste in essere con riferimento ad un concorso di dirigente medico di struttura di area complessa espletato presso una A.S.L. Umbra.
In particolare, il concorso era bandito nell’anno 2000, poi nel 2001 il Direttore sanitario dell’azienda chiedeva ed otteneva dal Direttore Generale la sospensione della procedura.
Successivamente, nell’anno 2003, il Direttore Sanitario dell’Azienda chiedeva al Direttore Generale la riapertura dei termini di partecipazione all’avviso pubblico per il conferimento di un incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, Area Medica e delle Specialità Mediche, disciplina di “Nefrologia”.
Il Direttore Generale accoglieva la richiesta di riapertura dei termini nel 2004 e, dopo l’espletamento della procedura concorsuale, conferiva nel 2005 ad uno dei medici che era risultato idoneo l’incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, area medica e delle specialità mediche, disciplina di nefrologia.
Prima dell’espletamento del concorso alcuni medici avevano depositato un atto presso un notaio nel quale avevano indicato il nome del vincitore, nominativo al quale è stato poi effettivamente conferito l’incarico di dirigente di area di struttura complessa.
Detti soggetti avevano affermato nell’esposto che il medico che sarebbe risultato vincitore del concorso, all’epoca in cui era stata bandita inzialmente la procedura, ossia nell’anno 2000, non aveva i requisiti prescritti dal bando.
Tale circostanza è stata confermata dalle successive indagini effettuate dai NAS, unitamente all’accertamento dell’insussistenza dei predetti requisiti anche all’atto dell’espletamento della nuova procedura, avvenuta nell’anno 2004.
Richiesto danno all’immagine per € 35.000,00.
Con riferimento alla dotazione di telefoni di servizio, un invito a dedurre è stato notificato a circa 111 funzionari appartenenti a diversi enti locali per aver fatto autocertificazioni che hanno consentito ai gestori di telefonia l’applicazione di una tassa di concessione governativa inferiore a quella prescritta dalla legge. Il danno è pari a circa € 1.630.000.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso nei confronti di un funzionario del Consorzio “PRUSST (Programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio)-DALLA RICOSTRUZIONE ALLO SVILUPPO” – costituito il 13.11.2000 tra vari enti locali ai sensi dell’art. 31 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Il Presidente del predetto Consorzio comunicava alla Procura regionale che, a seguito di una segnalazione del collaboratore amministrativo del Consorzio stesso, erano emersi alcuni illeciti commessi dal responsabile finanziario dell’ente, nel corso del primo semestre 2005. Dalle verifiche risultava l’emissione non corretta di diversi mandati di pagamento, per un ammontare di circa € 63.091,15. Il funzionario, che aveva sottoscritto i mandati di pagamento in assenza della volontà dell’ente di approvvigionarsi dei beni e servizi ivi indicati e, dunque, in assenza di ogni utilità per l’ente, si appropriava o comunque distraeva le relative somme a proprio vantaggio, con corrispondente danno dell’ente. Per tale caso è stato chiesto ed ottenuto sequestro conservativo.
Altra citazione è stata redatta nei confronti di un Comandante della Polizia Municipale, del Sindaco e del Responsabile dell’area finanziaria-ragioneria pro-tempore, poiché l’organo di revisione economica finanziaria del Comune, nel corso delle periodiche verifiche trimestrali di cassa previste dall’art. 223 del TUEL, rilevava che la gestione del conto corrente postale intestato al Comune-Ufficio Polizia Urbana-Servizio contravvenzioni, oltre a non essere effettuata dal tesoriere comunale ma dal Comandante della Polizia municipale, presentava numerose irregolarità a causa della presenza di prelevamenti eseguiti sul conto corrente postale e privi, in tutto o in parte, del corrispondente riversamento nelle casse dell’ente locale, attraverso il Tesoriere-Monte dei Paschi di Siena.
Il danno, consistente nella differenza tra gli importi delle somme versate negli anni sul c.c.p. intestato al Comune a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al codice della strada e quanto effettivamente versato, allo stesso titolo, al tesoriere dell’ente dal comandante della Polizia municipale, ammonta ad € 262.053,43.
Sempre in tema di illeciti penali un altro atto di citazione è stato diramato contro un’impiegata postale che si appropriava di denaro contenuto nelle assicurate che la stessa aveva nella propria disponibilità. Danno causato alla società Poste Italiane SPA all’immagine e da disservizio, totale € 40.000.
In materia di gestione del patrimonio pubblico è stato diramato un atto di citazione nei confronti di un Sindaco e di un Segretario Comunale per aver concesso, di fatto, per quasi un decennio (1996-2005), in uso gratuito ad un privato un immobile adibito a bar-ristoro, consentendo in tal modo che detto immobile di proprietà pubblica venisse utilizzato a scopo di lucro senza ricavarne alcun utile o vantaggio per l’ente locale. Il danno era quantificato in € 18.000, pari agli importi a titolo di canone mensile per la locazione dell’immobile che il Comune ha omesso di richiedere alla polisportiva negli ultimi cinque anni, come ha poi effettivamente fatto a partire dal giugno 2005.
Un invito a dedurre è stato notificato ad un funzionario della Regione per alcuni ammanchi verificatisi presso la sezione di ragioneria della Regione Umbria.
Dall’ispezione amministrativa disposta dall’Amministrazione regionale risultava l’apertura di un conto corrente personale del funzionario inquisito di appoggio presso il Monte dei Paschi di Siena per il transito di assegni dei gruppi consiliari emessi per il pagamento dei contributi di legge, riguardanti il personale privato con contratto di prestazione d’opera.
Nella relazione inviata alla Procura Regionale era evidenziato che ai gruppi consiliari vengono anticipati mensilmente i contributi per il pagamento dei contratti privatistici di prestazioni d’opera, che poi sono accreditati su conti correnti bancari intestati al Consiglio Regionale dell’Umbria e aperti a favore di ciascun gruppo.
Era confermato il doppio pagamento di contributi relativi al personale dei gruppi verificatosi negli anni 2004 e 2005, giacché gli stessi importi risultavano erogati sia a ciascun gruppo con accredito sul proprio conto corrente bancario e sia pagati con addebito sul c/sospesi in attesa di ordinativo di pagamento.
L’ammanco complessivo risultava di € 130.000 circa, di cui circa € 90.000 già sono stati rimborsati all’amministrazione Regionale dal responsabile del danno e per la restante parte detto responsabile ha dichiarato di voler provvedere nello stesso modo.
Tre inviti a dedurre sono stati emessi nei confronti d’alcuni impiegati dell’Inps di Città di Castello per gravissime irregolarità riguardanti prestazioni di disoccupazione ordinaria, disoccupazione con requisiti ridotti e assegni per il nucleo familiare liquidate nei confronti di un numero selezionato di utenti.
Dalle indagini emergeva che il dipendente addetto al “Processo prestazioni a sostegno del reddito” della sede INPS di Città di Castello, aveva liquidato prestazioni indebite in favore di alcuni soggetti.
Dagli accertamenti effettuati dall’Amministrazione risultavano le seguenti irregolarità:
– liquidazione di prestazioni di disoccupazione ordinaria in assenza della prescritta dichiarazione di disponibilità da parte del beneficiario al Centro per l’impiego e/o autocertificazione attestante lo stato di disoccupazione;
– doppi pagamenti di indebite prestazioni di disoccupazione effettuati nei confronti del medesimo beneficiario e per lo stesso periodo di riferimento;
– liquidazione di pratiche di disoccupazione con numeri di protocollo irregolarmente attribuiti;
– erogazione di prestazione di disoccupazione sulla base di modelli DS22 attestanti fittizi rapporti di lavoro;
– erogazione di ANF senza richiesta dell’interessato;
– erogazione di ANF per un numero di persone maggiore rispetto a quello dichiarato dai beneficiari;
– pagamento di ANF a soggetti non autorizzati;
– pagamenti diretti di ANF, liquidati autonomamente rispetto a prestazioni di disoccupazione senza alcuna domanda dell’interessato;
– ripetute erogazioni, in favore di un medesimo soggetto, di ANF con riferimento a figli per i quali risultano indicate, in occasione delle diverse liquidazioni, differenti date di nascita, ovvero con riferimento a figli inesistenti;
– irreperibilità dei fascicoli cartacei.
Il danno complessivamente accertato ammonta ad € 210.635,24, di cui € 170.000 circa addebitati a due impiegati per responsabilità principale e responsabilità sussidiaria, € 40.000 addebitati agli stessi impiegati a titolo di responsabilità principale.
In materia di contributi d’urbanizzazione è stato notificato un atto di citazione nei confronti dei responsabili pro-tempore dell’Ufficio tecnico, del Sindaco e del Responsabile dell’area edilizia ed urbanistica, per aver procurato un rilevante danno a causa del mancato adeguamento degli oneri concessori, pari ad € 67.343,91 (nel periodo 2000-2004).
Inoltre, il medesimo Comune subiva un ulteriore danno provocato dall’erronea applicazione dei parametri e dei criteri di calcolo utilizzati per la quantificazione degli oneri concessori, pari ad € 77.910,92, per un totale di € 145.254,83.
Sono stati emessi diversi atti riguardanti il corretto adempimento degli obblighi conseguenti al rapporto di pubblico impiego, alla stipula di convenzioni ed al corretto espletamento di corsi di formazione professionale.
In particolare, è stato diramato un invito a dedurre concernente la condotta illecita attinente all’effettivo svolgimento di attività lavorativa “extra-moenia” – attività libero professionale per conto di società di assicurazione, autorità giudiziarie, soggetti privati – svolta da parte di alcuni medici INAIL in servizio presso sedi umbre dell’Istituto pur continuando a svolgere a tempo pieno il servizio d’Istituto. Danno pari, nel complesso, ad € 139.168, 63.
Altro invito a dedurre ha riguardato corsi di formazione professionale organizzati dalla Provincia di Perugia e finanziati con fondi UE FSE che hanno avuto uno svolgimento estremamente irregolare sia per quanto riguarda l’effettiva presenza degli allievi che per il numero di ore svolte, con ampio ricorso a numerose false attestazioni.
La Provincia, con la quale risultava convenzionata una società privata e sui cui bilanci transitavano le somme destinate a remunerare le attività formative in esame, subiva un rilevante danno derivante dall’erogazione irregolare e parziale delle prestazioni formative cui la società si era obbligata e per le quali aveva ricevuto i detti cospicui finanziamenti pubblici, il cui ammontare totale risultava pari ad € 167.693,82 (nel periodo 1997-2001). Invitata la società che ha gestito il corso di formazione.
Ulteriore invito a dedurre riguardante il rinnovo del rapporto di tesoreria di un Comune in assenza delle opportune negoziazioni con l’Istituto di credito, finalizzate ad ottenere l’applicazione del più favorevole tasso di interesse sulle anticipazioni di cassa calcolato avendo quale riferimento il TUS in luogo del Prime Rate Abi, come era stato pattuito dagli altri Comuni Umbri e come del resto il medesimo Comune avrà cura di prevedere con la successiva convenzione. Il danno che il Comune subiva in conseguenza della su indicata convenzione risultava essere pari alla differenza tra l’ammontare degli interessi passivi corrisposti in base al tasso di interesse previsto dalla convenzione e quello che il Comune avrebbe potuto corrispondere in base al tasso applicato dagli altri Comune Umbri, conforme, tra l’altro, a quello praticato dallo stesso Comune in epoca successiva alla convenzione di tesoreria in contestazione.
Numerosi sono gli atti riguardanti il settore sanitario.
Un atto di citazione è stato emesso nei confronti di un medico per la morte di un paziente presso l’ospedale di Todi.
In particolare, una paziente lamentava una cefalea continua, non controllata dai comuni analgesici, tant’è che ricorreva al medico di medicina generale, il quale le consigliava una visita specialistica.
Detta visita era effettuata da un neurologo presso l’Ospedale di Todi, il quale non rilevava alcuna patologia e consigliava alla signora soltanto l’assunzione di comuni analgesici.
Il medico di famiglia, constatato il perdurare della sintomatologia dolorosa, consigliava l’esecuzione di una TAC celebrale.
La T.A.C era effettuata presso il Servizio di Radiologia dell’Ospedale di Todi e il medico che eseguiva l’esame strumentale non diagnosticava lesioni o patologie preoccupanti.
Nonostante tale diagnosi, la paziente decedeva immediatamente dopo.
Dalla consulenza tecnica peritale redatta in sede penale si accertava che alla data della TAC vi erano elementi più che concreti per disporre, quanto meno, ulteriori accertamenti che avrebbero potuto evitare il peggioramento delle condizioni cliniche della paziente e, quindi, il suo decesso.
Danno all’immagine richiesto € 80.000,00.
Sempre nell’ambito sanitario è stato emesso un invito a dedurre nei confronti di un medico per un caso di malasanità, riguardante una partoriente che aveva superato di ben 18 giorni il termine biologico della gravidanza.
Sulla partoriente in questione non veniva effettuato il parto cesareo o, comunque, veniva chiamato il chirurgo, allertato molte ore prima, solo quando era troppo tardi, ossia quando per la posizione assunta dal nascituro, che era sceso nella vagina, non era più possibile intervenire.
Il C.T.U. nominato dal giudice civile spiegava esaurientemente che la partoriente si trovava al momento del suo ricovero in stato di “gravidanza protratta” (essendosi superato di ben 18 giorni il termine biologico di gravidanza) e che in tali condizioni “il feto è costretto a vivere in un ambiente tanto più inidoneo quanto maggiore è l’epoca della protrazione” dato il fenomeno “di senescenza placentare” cui va progressivamente incontro appunto la placenta con la compromissione di “molteplici funzioni, tra le quali, rilevava quella estremamente importante della regolazione del passaggio dell’ossigeno dalla madre al feto”. Proprio la “crescente diminuzione del flusso d’ossigeno in sede cerebrale aveva creato per il piccolo uno stato di ischemia e quindi di necrosi delle aree cerebrali da cui derivava lo stato altamente invalidante”.
Il C.TU. individuava come “fatto più clamoroso” da cui erano dipese le lesioni riscontrate al neonato quello di aver sottovalutato il sospetto di gravidanza protratta che, secondo i canoni più elementari dell’ostetricia corrente, avrebbe dovuto indurre ad abbreviare i tempi, ricorrendo all’intervento cesareo la sera stessa del ricovero.
Più in particolare il C.T.U. rilevava che lo stato di gravidanza protratta, e quindi a rischio, doveva risultare già fin dal momento del ricovero della partoriente o comunque doveva essere considerato il fondato sospetto che di ciò si trattasse.
In considerazione delle carenze organizzative della struttura sanitaria al medico in questione è stato richiesto il risarcimento del 50% dell’intero danno liquidato dal giudice civile, ossia circa € 422.000.
Altro invito a dedurre è stato diramato contro diversi medici di medicina generale in convenzione con l’Aziernda Sanitaria di Città di Castello, in quanto risultava che gli stessi avevano prescritto il farmaco Plavix, soggetto alla nota AIFA 9/bis, con erogazione gratuita all’assistito in assenza del piano terapeutico o fuori dai tempi indicati dallo specialista nel medesimo piano terapeutico, procurando un ingiusto danno all’ente pubblico.
Danno richiesto circa € 10.000.
Si evidenziano altri atti di citazioni degni d’annotazione.
Un atto è stato diramato per i danni patiti da un Comune per una fattispecie di consulenza.
Il Comune in questione, con varie delibere succedutesi nel periodo 2000-2005, affidava numerosi incarichi di consulenza esterna per lo svolgimento dei servizi relativi all’Area finanziaria in favore di un soggetto appena collocato a riposo a domanda da altro ente locale (pensione anticipata di anzianità) e con attribuzione della responsabilità di area, per un importo totale di € 25.240.
Le attività oggetto di consulenza – gestione dei servizi finanziari del Comune con titolarità della relativa area sono prive di specificità e rientrano tra i compiti istituzionali generali dell’ente territoriale, a cui si deve provvedere mediante personale regolarmente assunto o avvalendosi dell’istituto della gestione in forma associata del servizio (che proprio il consulente svolgeva fino a poco tempo prima).
Inoltre, il Comune, pur avendo tutto il tempo di bandire il concorso per la copertura del posto di responsabile del servizio di ragioneria (vacante da anni), inopinatamente, decideva di bandire un concorso per una qualifica inferiore (concorso di cui risulterà vincitrice la figlia del consulente) e reiterava l’illecito affidamento della consulenza esterna per ben cinque anni.
Altro atto introduttivo in giudizio è stato diramato per sprechi di pubblico denaro derivanti dalla costituzione di una società a responsabilità limitata da parte del Consorzio per la bonificazione umbra.
Gli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza di Spoleto consentivano di accertare che il Consorzio per la bonificazione Umbra aveva subito un danno derivante direttamente dalla partecipazione alla società a responsabilità limitata e consistente nella mancanza di reali benefici economici per l’ente pubblico, sia sotto forma di utili, sia sotto forma di vantaggi comunque derivanti dalle attività della società partecipata, a causa della totale assenza di “valore aggiunto” nelle prestazioni fittizie effettuate dalla predetta società (che non aveva dipendenti), la quale svolgeva la funzione di mero intermediario nell’acquisizione di beni e servizi per conto del Consorzio (il cui costo veniva spesso addirittura maggiorato nel passaggio delle fatturazioni dalla Società al consorzio). Danno patrimoniale pari ad € 111.924.
Nel settore sanitario, sulla base di accertamenti effettuati dalla Guardia di finanza di Terni e dai NAS di Perugia è stato notificato un atto di citazione riguardante irregolarità nella assistenza protesica sanitaria (fornitura di protesi a pazienti aventi diritto con oneri a carico del servizio sanitario nazionale), con conseguente danno subito dalla Azienda Unità Sanitaria Locale nel periodo 2002-2003.
In particolare: le prestazioni di assistenza protesica, erogabili a carico del Servizio Sanitario Nazionale, erano di fatto controllate da un’impiegata dell’ASL la quale, oltre a facilitare l’erogazione di quanto richiesto dai pazienti, indirizzava gli assistiti verso un’unica ditta di Terni, in cambio di regalie di varia natura (beni e denaro), tanto da far realizzare alla predetta società (di recente costituzione, avendo iniziato l’attività in data 22.5.2000) un fatturato pari ad oltre la metà della spesa totale della ASL per l’assistenza protesica (dal 1.7.2002 al 31.12.2002 su € 247.174,58 spesi dalla ASL a tale titolo ben € 146.605,38 finivano nelle casse della Società interessata; nel 2003, a fronte di uscite aziendali pari € 489.438,72 detta società riceveva € 247.569,00); inoltre numerose pratiche, a seguito del controllo eseguito dallo specialista ortopedico dell’ASL, autorizzato alla prescrizione specialistica protesica e dal nuovo responsabile del Dipartimento Assistenza Farmaceutica dell’ASL, risultavano contenere atti con firme false o con l’aggiunta di protesi in più rispetto a quelle regolarmente autorizzate.
Infine, numerose pratiche risultavano intestate a persone decedute antecedentemente all’autorizzazione alla fornitura dell’ausilio protesico, alcune delle quali recavano addirittura la data di avvio del procedimento successiva al decesso del beneficiario, come comprovato dalle relative certificazioni rilasciate dal Comune di Terni.
Danno patrimoniale in senso stretto e all’immagine: € 570.584,00.
Atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità, concernente il decesso di una giovane donna di 23 anni.
Il decesso della signora, pur essendo avvenuto nella sua abitazione privata, risultava l’epilogo di una patologia affrontata nei giorni precedenti presso l’ospedale di Foligno nel quale si era recata per effettuare accertamenti sanitari a causa di disturbi avvertiti a seguito dell’assunzione di terapia farmacologia prescritta dal proprio medico di base.
A seguito di un peggioramento delle condizioni di salute, il sostituto del medico di base prescriveva alla paziente un antibiotico per via orale nonché l’effettuazione di un elettrocardiogramma urgente a causa di un dolore precordiale, che veniva effettuato immediatamente, stante l’evidenziata urgenza.
Il giorno successivo per l’aggravarsi delle condizioni fisiche della paziente, si rendeva nuovamente necessario l’intervento del medico sostituto il quale somministrava il “Plasil” ed il “ Voltaren” e prescriveva un’urgente consulenza chirurgica per sospetta flebite all’avambraccio destro.
Lo stesso giorno la paziente veniva trasportata in ambulanza all’Ospedale di Foligno nel cui reparto di Pronto Soccorso veniva effettuata la visita chirurgica richiesta che dava il seguente esito: “flebite superficiale in seguito a terapia per via venosa: si consiglia terapia antibiotica e anticoagulante” e successivamente veniva dimessa con la prescrizione di effettuare terapia di “clavulin, calcieparina e tachipirina al bisogno”.
Ricondotta presso l’abitazione dai familiari, la paziente si assopiva a notte inoltrata accanto alla madre, la quale, il mattino seguente, la rinveniva cadavere.
L’esame autoptico evidenziava che il decesso era stato causato da insufficienza cardio-respiratoria secondaria ad embolie polmonari multiple ed anche subentranti, il tutto secondario alla trombosi venosa profonda della vena brachiale e del primo tratto della vena ascellare destra causata dall’assunzione del farmaco per endovena.
Danno richiesto € 30.000.
In seguito a comunicazione della Procura della Repubblica di Perugia a sensi dell’art. 129 disp. Att. Codice di procedura penale (D.P.R. n. 271/1989), la Procura veniva a conoscenza di una truffa perpetrata ai danni dell’INAIL da parte di un professionista dell’Istituto.
In particolare, il dipendente in questione si recava all’estero in regime di congedo ordinario (prevalentemente a Cuba) e, successivamente, prolungava la permanenza con false patologie al fine di lucrare ulteriori giorni di congedo straordinario o aspettativa per motivi di malattia. Danno complessivo € 133.000 circa.

4. Questioni Giurisprudenziali.
4.1. Ordinanza della Corte Costituzionale n. 261 del 2006. (Archiviazione dell’istruttoria del pubblico ministero contabile).
Sulla questione dove imperversava una vivace discussione della dottrina e della giurisprudenza la Corte Costituzionale con ordinanza n. 261 del 2006, ha statuito la legittimità costituzionale delle norme che attribuiscono al pubblico ministero contabile il potere di archiviazione.
In particolare, la Corte Costituzionale con la citata ordinanza ha fatto presente che già con sentenza n. 415 del 1995 ha avuto modo di affermare che, “nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, l’attività anteriore alla citazione è preordinata all’eventuale instaurazione del giudizio, ma non assume carattere decisorio, anche quando si concluda con un’archiviazione: quest’atto, rimesso alla determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover promuovere l’azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma chiude un’attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, senza che con l’archiviazione si formi giudicato o che ne derivi un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero”. Precisa ancora la Corte Costituzionale che – “essendo l’archiviazione, in alternativa alla citazione, l’atto con cui può concludersi l’attività di indagine del pubblico ministero prima del processo – ogni questione relativa all’assenza di un controllo esterno del giudice sulla legittimità dell’inazione del pubblico ministero ovvero concernente la motivazione, il deposito e la comunicazione dell’atto di archiviazione, si colloca in una fase anteriore al giudizio di responsabilità, che si apre con l’atto di citazione emesso dal pubblico ministero”.
Nel caso esaminato dalla Corte Costituzionale era da verificare la correttezza del potere istruttorio esercitato dalla Corte dei conti con l’ordine d’acquisizione dell’atto d’archiviazione. Al riguardo, ha fatto presente il giudice delle leggi che sono da considerare gli artt. 14 e 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, e, per mezzo di quest’ultima norma, l’art. 210 del codice di procedura civile, che attribuiscono alla Corte dei Conti il potere di “ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti ritenuti necessari alla decisione della controversia, e quindi di richiedere l’esibizione dell’atto di archiviazione disposto nei confronti di altri soggetti, concorrenti nel medesimo fatto produttivo di responsabilità amministrativa”.
Ha precisato la Corte Costituzionale che all’esito dell’esibizione, la Sezione può “non solo ordinare l’intervento in giudizio dei concorrenti nella produzione del danno pubblico (allargamento del contraddittorio non impedito dal fatto che la loro posizione sia stata archiviata dal Procuratore Regionale, non formandosi il giudicato con l’archiviazione), ma anche, eventualmente, procedere ad una più esatta personalizzazione ed individualizzazione della responsabilità nei confronti di coloro che sono stati citati a giudizio dal pubblico ministero, e ciò alla luce del principio – ribadito dall’art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – secondo il quale “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.

4.2. Sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 4511 del 2006.
La giurisdizione della Corte dei conti sulle Società a partecipazione pubblica e sugli enti pubblici economici in generale, fissata ormai da una costante giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia, si è arricchita e ampliata in virtù di una recente decisione (sentenza n. 4511 dell’1.3.2006), con la quale la Suprema Corte a Sezioni Unite, prendendo atto del progressivo diverso modo di operare della Pubblica Amministrazione, che si è realizzato soprattutto nell’ultimo decennio attraverso soggetti anche non organicamente inseriti nella struttura pubblica, nonché dell’adozione di schemi procedimentali anche diversi da quelli disciplinati dal regolamento di contabilità generale di Stato, ha statuito che, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, è del tutto irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in concessione amministrativa od in un contratto privato.
La Corte di Cassazione, con la su indicata sentenza n. 4511 dell’1 marzo 2006, ha precisato, confermando un orientamento ormai consolidato, “che il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del denaro e degli scopi perseguiti, cosicché, ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile”.
La sentenza è confermativa della precedente giurisprudenza ma contiene anche qualche elemento innovativo degno di approfondita considerazione e di rilevante interesse per la tutela delle pubbliche risorse nell’interesse della salvaguardia della finanza pubblica e, quindi, degli interessi del cittadino contribuente.
In particolare, la Suprema Corte fa espresso riferimento al privato che con il suo comportamento incide negativamente sul modo di essere del programma predisposto e imposto dalla Pubblica Amministrazione e, quindi, alla realizzazione dello stesso, precisando che detto privato risponde del danno procurato all’ente pubblico in conseguenza della mancata realizzazione del programma e, conseguentemente, dello scopo a cui tende l’erogazione del contributo, sia esso a fondo perduto ovvero come forma di finanziamento agevolato.
Il danno sussiste anche per il semplice fatto che il comportamento illecito del soggetto privato, che ha partecipato al provvedimento di concessione del contributo, determini la mancata concessione del medesimo contributo ad altro operatore privato, impedendo la mancata realizzazione del programma predisposto.
Balza evidente che qui vengono in gioco tutta la miriade di contributi concessi a privati cittadini per il soddisfacimento di finalità generali: non si è in presenza di soli enti pubblici economici ma anche di semplici cittadini (si pensi ai contributi per eventi sismici e eventi alluvionali, finanziamento a determinate attività di interesse generale con contributi non solo nazionali ma anche della UE).
Anche se con la dovuta attenzione e ponderazione della nuova situazione, garantita dall’equilibrio e dalla professionalità dei giudici contabili, non può non essere notata la grande novità.
L’ampliamento che, in verità, si estrinseca solo in una puntualizzazione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione della precedente giurisprudenza in materia, ha una portata notevole e costituisce un elemento di deterrenza per tutti quei contributi erogati ai privati da parte della Pubblica Amministrazione, in maniera consistente anche dagli enti locali, che prima dell’ordinanza, non apparivano di sicura pertinenza del giudice contabile.
Con la nuova interpretazione si possono tutelare tutti i finanziamenti pubblici con riferimento al mancato perseguimento degli scopi prefissati, i quali costituiscono la causa dell’atto negoziale di concessione del contributo.

4.3, Sentenza della Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei conti n. 364 del 9 novembre 2006.
La sentenza attiene all’accoglimento di un appello proposto dalla Procura avverso una decisione d’assoluzione della Sezione Giurisdizionale per la Regione Umbria.
La Sezione Seconda con la citata sentenza ha ribadito e confermato un importante principio riguardante il rapporto tra giurisdizione contabile e giurisdizione ordinaria.
In particolare, statuisce la Sezione:
1) appare in astratto condivisibile il principio dell’esclusività della giurisdizione della Corte dei conti, nel senso che questa è l’unico organo giudiziario che può decidere nelle materie devolute alla sua cognizione con conseguente esclusione della concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e rivalsa. Pertanto, l’amministrazione danneggiata, come non può proporre davanti al giudice civile l’azione per il risarcimento dei danni causati da propri “funzionari, impiegati ed agenti” (art. 52 del r.d. n. 1214 del 1934), così non può proporre la stessa “azione civile” nel processo penale, con la costituzione di parte civile prevista dagli artt. 74 e segg. del c.p.p.. A tutto concedere, si applicherebbe almeno l’art. 538 comma 2, del c.p.p., per il quale, “se pronuncia condanna dell’imputato al risarcimento del danno, il giudice provvede altresì alla liquidazione, salvo che sia prevista la competenza di altro giudice”;
2) qualora nel giudizio civile (o in sede di costituzione di parte civile) si chieda il risarcimento del c.d. danno morale subito dall’ente pubblico, e il giudizio contabile sia promosso per il danno all’immagine subito dal medesimo ente, diversa appare la causa petendi, facendosi riferimento, nel primo caso, ai danni non patrimoniali (morali) connessi alla perdita di immagine dell’amministrazione, e nel secondo caso esclusivamente ai danni “patrimoniali” (indiretti) connessi alla lesione del diritto della personalità di che trattasi.

4.4 Articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 (legge finanziaria 2003).
L’art. 119, comma 5, della Costituzione (come sostituito dall’art. 5, L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), prevede che “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Alla costituzionalizzazione del precetto della c.d. golden rule hanno fatto seguito vari interventi del legislatore ordinario al fine di attuarne, a livello di legislazione primaria, le prescrizioni e di garantirne l’osservanza.
In particolare, con la successiva L. 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge finanziaria per il 2003), è stata introdotta una disposizione sanzionatoria delle condotte attuate in violazione dell’art. 119, comma 6, Cost. affidando la cognizione dei relativi giudizi alla giurisdizione della Corte dei conti.
L’art. 30, comma 15, prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle d’investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Infine, la Legge finanziaria per l’anno 2004 (L. n. 350 del 2003) ha contribuito, successivamente, a tracciare in maniera più compiuta i profili attuativi e la portata applicativa del vincolo previsto in materia d’indebitamento, estendendo la platea dei soggetti istituzionali tenuti al rispetto della golden rule (art. 3, comma 16 e 21) e, soprattutto, fissando normativamente sia il concetto di investimento, sia quello di indebitamento (art. 3, commi 17, 18 e 20), necessari per individuarne con precisione il contesto applicativo oggettivo e soggettivo (art. 1, comma 19).
Nella fase d’attuazione della disposizione in esame sono sorti alcuni dubbi interpretativi sia in ordine al momento in cui deve ritenersi consumato il comportamento illecito dal quale deriva la sanzione e sia per quanto attiene alla procedura da seguire nell’iter preprocessuale che, secondo una parte della giurisprudenza, deve essere preceduta dall’invito a dedurre, come avviene normalmente mentre, per un’altra parte della giurisprudenza, non vi è necessità che sia emesso il menzionato invito a dedurre.
Con riferimento alla prima questione la giurisprudenza contabile ha espresso l’orientamento secondo il quale la norma in parola intende sanzionare la condotta degli amministratori che, agendo in violazione dei vincoli costituzionali, pongano l’ente territoriale in una situazione di pericolo, quale è quella che si realizza quando vengano minacciati gli equilibri di bilancio dell’ente stesso, così come voluti ed imposti dal legislatore nazionale a tutela degli equilibri più generali della finanza pubblica; equilibri che sono stati costituzionalmente definiti anche in termini di pareggio tra entrate e spese di parte corrente.
Sulla base di tali considerazioni, la giurisprudenza ha ritenuto che la situazione di squilibrio di bilancio si verifica non nel momento in cui viene adottata la delibera, bensì nel momento in cui la delibera viene portata ad esecuzione, poichè solo in questo momento il pericolo di squilibrio del bilancio diviene concreto.
Diversamente operando, la sanzione dovrebbe essere applicata sempre, anche nel caso in cui la delibera sia revocata dagli stessi amministratori che l’adottarono, con la conseguenza che la disposizione verrebbe applicata in maniera esclusivamente formalistica (Sezione Molise, sentenza n. 126/2005, Sezione Lazio, sentenza n. 3001/2005 e Sezione Toscana, sentenza n. 609/2006).
In merito alla seconda questione, ossia se è necessario o meno emettere l’invito a dedurre, la giurisprudenza prevalente si è espressa nel senso che tale adempimento non è richiesto.
Sullo sfondo di tale questione vi è il diverso orientamento, mai sopito interamente, sulla natura giuridica della responsabilità amministrativa, ossia se essa sia da considerare sanzionatoria, ovvero risarcitoria come afferma la maggioranza della giurisprudenza della Corte dei Conti, della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale.
Indipendentemente dal su indicato orientamento è pacifico che nell’ordinamento esistono figure di responsabilità sanzionatorie, quella in esame ne è sicuramente un esempio.
In particolare, la giurisprudenza ha ritenuto che l’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 sanziona le condotte degli amministratori degli enti locali poste in essere in violazione dei precisi limiti in materia di indebitamento, a prescindere da qualsiasi indagine sul grado di colpevolezza.
In qualche decisione si sostiene che l’iniziativa processuale possa essere assunta anche da cittadini singoli o da componenti degli organi politici dell’ente, per cui non si è dinanzi ad un giudizio di responsabilità. Ciò posto, afferma detta giurisprudenza, non si può condividere l’impostazione di chi esige che l’instaurazione del rapporto processuale dev’essere preceduta dall’invito a dedurre.
Il provvedimento sanzionatorio può essere sollecitato da chiunque vi ha interesse, per cui nel caso in esame non si ha il carattere dell’esclusività dell’azione da parte del pubblico ministero contabile.
In definitiva, la responsabilità prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 si basa su di una valutazione legale tipica d’offensività del fatto descritto dalla norma ( Sezione Sicilia sentenze n. 2376 e 3198 del 2006).
Tale orientamento, tra l’altro, è conforme all’avviso manifestato dalla Corte Costituzionale che si è espressa sulla costituzionalità della norma di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002.
Il giudice delle leggi, con sentenza n. 320 del 2004, ha statuito, con riferimento al comma 15 dell’art. 30 della legge n. 289 del 2002, che la previsione della nullità degli atti e dei contratti posti in essere in violazione del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quello di investimento, di cui all’ultimo comma dell’art. 119 Cost., e della possibile condanna da parte della Corte dei Conti ad una sanzione pecuniaria (rapportata all’indennità di carica) per gli amministratori degli enti territoriali che vi ricorrano non inerisce, alla materia della disciplina dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa e contabile delle Regioni e degli enti locali, ma trova il suo fondamento nella potestà legislativa dello Stato di dare attuazione al sesto comma dell’art. 119 Cost., dal momento che configura esclusivamente alcune sanzioni per comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella disposizione costituzionale.
La Procura Umbria, con riferimento alla disposizione esaminata, ha depositato un atto con il quale ha chiesto la condanna d’alcuni amministratori che hanno utilizzato la somma di circa 40 milioni di Euro che l’ente si è procurato mediante la contrazione di un mutuo e utilizzati per spese correnti, comportamento che si è riscontrato avveniva con carattere d’abitualità.
In sostanza, l’atto è stato emesso senza rispettare la procedura normale e, quindi, senza notificare ai convenuti l’invito a dedurre.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2007 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.

TAVOLE STATISTICHE

(pubblicato il 19.2.2007)

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(pubblicato il 2.3.2007)

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I
– INTRODUZIONE
INDIRIZZI DI SALUTO
IL PRIMO ANNO “A REGIME”: L’IMPORTANZA DI UNO
SGUARDO D’INSIEME AL “SERVIZIO” CHE RENDIAMO
IL “FILO CONDUTTORE”: COSTITUIRE UN PUNTO DI RIFERIMENTO
DI COERENZA E DI CHIAREZZA IN UN SISTEMA ECONOMICO, LEGISLATIVO
E AMMINISTRATIVO COMPLESSO

II
– IL RUOLO DEL T.A.R. DEL LAZIO
LE NUOVE COMPETENZE
LE RAGIONI DELLE NUOVE FUNZIONI – 1) RAGIONI GIURIDICHE: IL GIUDICE
NATURALE, IN PRIMO GRADO, DEGLI ATTI GENERALI E “DI REGOLAZIONE”
SU TUTTO IL TERRITORIO NAZIONALE
SEGUE – 2) RAGIONI ECONOMICHE: IL GIUDICE NATURALE, IN PRIMO GRADO,
DEL “MERCATO REGOLATO” E DELLA “NUOVA ECONOMIA”
LA RICERCA DI UN DIFFICILE EQUILIBRIO NEL SINDACATO GIURISDIZIONALE
SU AUTORITÀ “INDIPENDENTI”

III
– GIUDICE AMMINISTRATIVO E LEGISLAZIONE
IL GIUDICE AMMINISTRATIVO E LA “CRISI DELLA GENERALITÀ”
DELLE REGOLE
UN’ATTUAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI ATTENTA ALLE ESIGENZE
ATTUALI
SEGUE: 1) LA FUNZIONE “ATTIVA” (SE NON “CREATIVA”)
DEL GIUDICE (SOPRATTUTTO DI QUELLO AMMINISTRATIVO) IN UN SISTEMA
LACUNOSO E CONTRADDITTORIO
SEGUE: 2) UN GIUDICE AMMINISTRATIVO UNICO PER UN DESTINATARIO
UNICO DI PIÙ “LIVELLI DI REGOLE”
SEGUE: 3) QUALITÀ DELLE REGOLE E “COMPETITIVITÀ”
DEL PAESE, IN UN’OTTICA MULTIDISCIPLINARE: …
… IMPORTANZA DELLA GIURISPRUDENZA COME FATTORE DI INNOVAZIONE,
SEMPLIFICAZIONE E “SVILUPPO” DEL SISTEMA

IV
– GIUDICE AMMINISTRATIVO E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
IL RUOLO DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO DI “INDIRIZZO”
DI UN’AMMINISTRAZIONE COMPLESSA; …
… UN “INDIRIZZO” NON SOLO FORMALE MA SOPRATTUTTO
SOSTANZIALE
QUALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E COMPETITIVITÀ
DEL PAESE: …
… IMPORTANZA DI UNA GIURISPRUDENZA INNOVATIVA, CHE SUPERI
LE RESISTENZE IN SEDE ATTUATIVA DELLE RIFORME

V
– GIUDICE AMMINISTRATIVO E PROCESSO
I PREGI DI UNA “LETTURA UNIFICANTE” DELLE NORME COSTITUZIONALI
SULLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
LE RECENTI DECISIONI DELLA CORTE REGOLATRICE DELLA GIURISDIZIONE:
L’IMPORTANZA DEL METODO E DEI VALORI ENUNCIATI
IN FAVORE DELLA TRANSLATIO IUDICII
LA TUTELA ANTE CAUSAM
LA TUTELA CAUTELARE E I SUOI TEMPI
I RIMEDI ALTERNATIVI ALLA GIURISDIZIONE

VI
– I PROBLEMI DI SEMPRE: INNANZITUTTO, I TEMPI
IL PROBLEMA DEI TEMPI IN GENERALE
LA “CULTURA” DEI TEMPI
RAPPORTO TRA TEMPI E CONTENUTI DELLE DECISIONI: CHIAREZZA DEGLI
INDIRIZZI E DEFLAZIONE DEI TEMPI

VII
– SEGUE: MISURE ORGANIZZATIVE E RISORSE
L’IMPORTANZA DELL’ORGANIZZAZIONE
I COSTI DELL’ORGANIZZAZIONE
GLI INTERVENTI NORMATIVI RECENTI
LA SITUAZIONE PARTICOLARMENTE GRAVE DEL T.A.R. DEL LAZIO; …

… I RISULTATI OTTENUTI, NONOSTANTE TUTTO, …
… CON UN CONTENZIOSO IMPONENTE IN QUALITÀ E QUANTITÀ
…
… E L’ASSEGNAZIONE SPEREQUATA DI RISORSE

VIII
– CONCLUSIONE: L’IMPORTANZA DELLA VISIONE DEL “SISTEMA”

 

 

I – INTRODUZIONE

INDIRIZZI
DI SALUTO

Autorità, colleghi, gentili ospiti,
un sentito grazie a tutte le Autorità politiche, civili
e militari qui convenute.
Porgo un saluto deferente ai rappresentanti del nostro Organo
di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa.
Un saluto cordiale a tutti i Colleghi del Consiglio di Stato e
dei T.A.R., nonché a quelli delle altre magistrature e
ai rappresentanti delle loro Associazioni.
Desidero rivolgere un affettuoso saluto ai Presidenti emeriti
del Consiglio di Stato, i miei maestri Gabriele Pescatore, Giorgio
Crisci e Renato Laschena, e ai miei predecessori nella presidenza
del T.A.R. del Lazio, che sono presenti e che tanto lustro hanno
dato con la loro opera a questo Tribunale: Alberto de Roberto,
Mario Schinaia e Corrado Calabrò. Ai primi due va un saluto
particolare, in occasione del recente avvicendamento nel ruolo
di Presidente del Consiglio di Stato e del Consiglio di Presidenza,
saluto che estendo al neo-presidente aggiunto Paolo Salvatore.
Un saluto riconoscente ai rappresentanti dell’Accademia,
dell’Avvocatura dello Stato e del libero Foro: sanno bene
quanto io consideri insostituibile il loro apporto, in una dialettica
franca e costruttiva con il giudice amministrativo al fine di
cooperare ai grandi indirizzi di riforma e alla loro “messa
a regime”.
Sento poi l’esigenza di manifestare la mia profonda gratitudine
a tutti coloro che, con la loro quotidiana attività esercitata
spesso in condizioni disagevoli, si impegnano a rendere efficiente
questo Tribunale, offrendo, nelle aule di udienza come nelle segreterie
delle Sezioni e negli uffici di supporto, un servizio fondamentale
al Paese. La loro generosa, intelligente ed attiva collaborazione
rappresenta una risorsa preziosa, che mi consente di adempiere
ai miei doveri in un clima di diffusa condivisione verso gli obiettivi
da conseguire.
La peculiare posizione, in termini istituzionali e organizzativi,
del T.A.R. del Lazio convince dell’opportunità di
tener conto dell’opinione di tutti i soggetti comunque in
prima linea nella giustizia amministrativa, tramite le associazioni
dei magistrati e del personale amministrativo, nonché i
rappresentanti del Foro e dell’Accademia. Purtroppo, la
necessaria brevità di questa cerimonia – che contempla,
oltre alla mia relazione, gli interventi del Presidente del Consiglio
di Stato Mario Schinaia e del Vice Presidente del Consiglio di
Presidenza, prof. Pasquale Stanzione – rende impossibile,
oggi, ascoltare queste voci, nonostante l’importanza delle
questioni di cui si fanno interpreti.
In ragione di questa innegabile importanza, mi auguro che si possa
trovare una prossima occasione di incontro, che si rivelerà
sicuramente proficua e per la cui realizzazione mi dichiaro sin
d’ora pienamente disponibile.

 

IL
PRIMO ANNO “A REGIME”: L’IMPORTANZA DI UNO SGUARDO
D’INSIEME AL “SERVIZIO” CHE RENDIAMO
A differenza del primo discorso inaugurale, stavolta ho potuto
vivere l’intero anno giudiziario come Presidente di questo
Tribunale. Le impressioni iniziali hanno avuto modo di approfondirsi
e di adeguarsi alla realtà dell’Istituto.
Resta innanzitutto confermato il “senso” che ha per
me questo lavoro: un profondo senso del “servizio”,
nell’accezione più elevata dell’espressione.
Un servizio al quale si chiede, in primo luogo, funzionalità
ed efficienza ma che non va inteso nel senso “aziendalistico”
del termine: le parti nei nostri processi sono ben più
che degli “utenti”, sono titolari di un diritto costituzionale,
consacrato nell’articolo 24 e nel principio del “giusto
processo” di cui al rinnovato articolo 111 della Costituzione.
Un servizio di cui è importante, periodicamente, “dar
conto”, evidenziando le tendenze che lo caratterizzano,
i problemi in atto e le possibili soluzioni.
Inoltre, questa esperienza mi conforta nella scelta di privilegiare,
rispetto agli elenchi di dati statistici – utili, ma non
sempre idonei a rappresentare adeguatamente la realtà della
nostra giustizia – l’analisi delle tendenze, dei problemi,
delle grandi questioni sottese all’attività che svolgiamo,
delle prospettive del sistema.
Occasioni come questa consentono di guardare alle nostre funzioni
anche da un’ottica diversa. Nel nostro lavoro quotidiano
siamo abituati a valutare, uno ad uno, i singoli casi che esaminiamo,
nella loro autonomia e nella pienezza, in ciascuno di essi, dell’esercizio
della giustizia. A questa doverosa prospettiva, si affianca, all’inizio
del nuovo anno giudiziario, la possibilità di considerare
tali casi in una visione d’insieme, come parti di un sistema
unitario; un sistema non fisso ma in continua evoluzione.

IL
“FILO CONDUTTORE”: COSTITUIRE UN PUNTO DI RIFERIMENTO
DI COERENZA E DI CHIAREZZA IN UN SISTEMA ECONOMICO, LEGISLATIVO
E AMMINISTRATIVO COMPLESSO
E allora proverei, quest’anno, a individuare un “filo
conduttore” di siffatto resoconto, che prende le mosse dalla
collocazione del T.A.R. del Lazio e della giustizia amministrativa
in generale al crocevia di importanti cambiamenti nel sistema
economico, legislativo e amministrativo. Cambiamenti che emergono,
in positivo e in negativo, anche da recenti interventi ordinamentali,
dalla legge finanziaria alle iniziative in materia di liberalizzazioni
e competitività, alle proposte di riforma dell’amministrazione
pubblica.
Questi mutamenti palesano un sistema (fisiologicamente, ma talvolta
anche patologicamente) complesso, in cui il giudice amministrativo
è uno dei protagonisti.
Con le sue pronunce, ma anche con i modi e i tempi del suo processo,
può aggiungere ulteriori elementi di complessità;
può ridurre la portata innovativa delle riforme, facendo
prevalere interpretazioni restrittive o formalistiche; può
costituire un fattore di rallentamento, se non di arresto, della
crescita. O, al contrario, può apportare un contributo
di semplificazione; può favorire l’attuazione e l’accelerazione
dei cambiamenti; può indurre, direttamente o indirettamente,
ad una loro correzione; può costituire un fattore di sviluppo,
di crescita e di “competitività”.
Mai come in questo momento, suonano attualissime le parole del
noto giurista (consigliere di Stato e Ministro della giustizia)
francese Pierre Paul Nicolas Henrion de Pansey (“De l’autorité
judiciaire en France”, 3 éd., 1827) a proposito dei
rapporti tra amministrazione e giudice amministrativo: “Juger
l’administration, c’est encore une fois administrer”.
Vale per i singoli atti amministrativi, ma vale anche per le riforme,
per le tendenze evolutive.
Occorre quindi che le nostre decisioni, nel loro insieme, assicurino
indirizzi giurisprudenziali univoci; operino una “semplificazione”
giurisprudenziale della “complicazione” legislativa;
valorizzino il tradizionale ruolo di guida e di impulso del giudice
nei confronti di una pubblica amministrazione complessa e in via
di modernizzazione.
Occorre che il processo amministrativo offra una tutela rapida
e completa, e che a tal fine si investa anche in termini organizzativi
e di risorse.

 

II
– IL RUOLO DEL T.A.R. DEL LAZIO

 

LE
NUOVE COMPETENZE
Anche il “rendiconto” di quest’anno non può
non prendere le mosse dalla peculiarità del ruolo del T.A.R.
del Lazio nell’ambito del sistema della giustizia amministrativa:
tale peculiarità si è ulteriormente accentuata nello
scorso anno, sotto due aspetti.
L’art. 3, co. 2 bis, del d.l. n. 245 del 2005, inserito
dalla legge di conversione n. 21 del 2006, ha attribuito in via
esclusiva, anche per l’emanazione di misure cautelari, al
T.A.R. del Lazio la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità dei provvedimenti di protezione civile in tutte
le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art.
5, co. 1, della l. n. 225 del 1992.
Il recente disegno di legge di iniziativa governativa in materia
di Autorità indipendenti prevede l’attribuzione al
T.A.R. del Lazio della competenza esclusiva a giudicare, anche
in fase cautelare, su tutti i loro provvedimenti.
Si tratta di misure che comportano un indubbio aggravio di lavoro
e di responsabilità. Un aggravio certo non richiesto ma
che risponde ad innegabili esigenze di funzionalità.
Segnalo almeno due profili che fanno emergere la necessità
di un “giudice naturale” unico, anche in primo grado,
per l’intero territorio nazionale: quello giuridico, relativo
all’attività di amministrazione generale e di normazione,
e quello economico, relativo alle esigenze del mercato.

LE
RAGIONI DELLE NUOVE FUNZIONI – 1) RAGIONI GIURIDICHE: IL GIUDICE
NATURALE, IN PRIMO GRADO, DEGLI ATTI GENERALI E “DI REGOLAZIONE”
SU TUTTO IL TERRITORIO NAZIONALE
Il T.A.R. del Lazio è, sin dal 1971, competente su tutti
gli atti che producono i loro effetti sull’intero territorio
nazionale.
È, quindi, il giudice naturale dell’attività
cd. “di regolazione”. Rientrano in questa tipologia
di provvedimenti svariati atti di natura amministrativa (i cd.
atti a efficacia generale) ma anche, per definizione, tutti gli
atti di natura normativa.
Questo tradizionale (e ormai ultratrentennale) criterio –
squisitamente “giuridico” – di attribuzione
di competenze si è arricchito di profili nuovi negli ultimi
anni, significativi dell’evoluzione del sistema, specie
nel settore delle cd. “Autorità indipendenti”.
Ad esse, infatti (secondo una linea di tendenza inaugurata dal
Consiglio di Stato nel parere sul codice delle assicurazioni e
confermata dal citato disegno di legge), è ormai riconosciuto
un potere normativo autonomo, superando la tradizionale impostazione
negativa secondo la quale l’attribuzione di un siffatto
potere era configurabile solo a fronte di soggetti dotati di rappresentatività
(Parlamento, Governo, Consigli regionali e comunali, etc.).
Si è rilevato come la legge “arretri” dal mercato,
affidando alle Autorità, in primo luogo, una competenza
regolatoria, la quale ha per scopo la stabilità, la protezione
di alcuni diritti e il “livellamento dei campi di gioco”
in settori nei quali si registrava, fino a pochi anni or sono,
il dominio di monopolisti ed ex monopolisti. Il mercato non rimane,
quindi, senza regole, ma la legge lascia spazio a norme secondarie
“speciali”, spesso dettate dalle Autorità di
regolazione, in un sistema di fonti del diritto in cui il principio
“di competenza” prende il posto, sempre più
spesso, di quello “di gerarchia”.
In primo grado, il giudice naturale di queste regole non può
che essere il T.A.R. del Lazio e le proposte attribuzioni completano
in sistema.

SEGUE
– 2) RAGIONI ECONOMICHE: IL GIUDICE NATURALE, IN
PRIMO GRADO, DEL “MERCATO REGOLATO” E DELLA “NUOVA
ECONOMIA”
Oltre alle descritte ragioni di ordine giuridico-sistematico,
militano per questo ruolo del T.A.R. del Lazio anche ragioni diverse,
“sostanziali”, più sentite dal “mondo
reale”, dai cittadini, dalle imprese, dagli operatori economici
e sociali, dal mercato.
Con la proposta concentrazione di competenze si conferma e si
completa il ruolo del T.A.R. del Lazio quale “giudice del
mercato” – come è stato chiamato – con
una visione d’insieme su tutti i provvedimenti che riguardano
la gestione dell’economia nazionale e le discipline di regolazione
e liberalizzazione.
È stato detto che il diritto pubblico dell’economia
e il mercato “hanno bisogno di un unico foro”.
Da un lato, si rileva che con sempre maggiore frequenza i soggetti
che a vario titolo partecipano al procedimento regolatorio (Authorities
e Governo) utilizzano lo stesso strumentario logico-giuridico
(come i concetti di “mercato rilevante” e di “potere
di mercato”), sicché appare necessario concentrare
dinanzi allo stesso giudice le controversie relative alla legittimità
di tutti gli atti di regolazione emanati da questi soggetti (organi
politici o autorità indipendenti), “per assicurare
una maggiore omogeneità nelle modalità di sindacato
giurisdizionale”.
D’altro lato – si aggiunge – sia le imprese
che i regolatori hanno bisogno di un unico punto di riferimento
sin dal primo grado di giudizio, al fine di garantire la certezza
del diritto nei tempi brevi imposti dal mercato. Poiché
la regolazione incide sui fattori che determinano la convenienza
economica degli investimenti e più in generale delle scelte
d’impresa, avere un unico giudice significa: per le imprese,
poter contare su precedenti giurisprudenziali coerenti, sulla
base dei quali modellare la propria condotta; per i regolatori,
uniformare i propri interventi a indirizzi interpretativi univoci.

LA
RICERCA DI UN DIFFICILE EQUILIBRIO NEL SINDACATO GIURISDIZIONALE
SU AUTORITÀ “INDIPENDENTI”
Se, come si è detto, vi sono svariate ragioni che inducono
a giustificare il peculiare ruolo del T.A.R. del Lazio nel sindacato
sulle Autorità indipendenti, e il suo completamento ad
opera dei recenti interventi, va anche detto che tale sindacato
è esso stesso peculiare.
Innanzitutto, superando dubbi pure emersi in passato, è
ormai certo che si tratta di un sindacato necessario, nonostante
la “indipendenza” (che non significa insindacabilità)
di queste Autorità. Esse adottano atti amministrativi,
non politici. Questa necessarietà è confermata anche
dalla proposta governativa di riforma prima richiamata. Anzi,
la posizione e la natura delle Authorities, meno legate al potere
politico e agli indirizzi del Governo, esaltano, in assenza di
altri parametri di riferimento, i poteri e il ruolo stesso del
giudice amministrativo.
In secondo luogo, deve essere un sindacato “equilibrato”,
ancor più che in altri settori. Si pone infatti il problema
– cui avevo già fatto cenno lo scorso anno –
di ricercare la giusta misura nel percorrere, con un esame sempre
più incisivo, territori prima mai esplorati dai giudici
del pubblico potere. La recente evoluzione degli orientamenti
in materia di sindacato della cd. discrezionalità tecnica
consente di affermare che il giudice può conoscere dei
fatti in modo pieno, sì da verificare – avvalendosi,
se del caso, del conforto della consulenza tecnica – la
logicità, la congruità, la ragionevolezza e l’adeguatezza
del provvedimento e della sua motivazione, la regolarità
del procedimento e la completezza dell’istruttoria, pur
rimanendo nel solco della nostra tradizione giuspubblicistica,
posto che la distinzione tra “cognizione piena del fatto”
e “potere di determinazione in ordine al fatto” giammai
permette all’organo giurisdizionale di esprimere proprie
autonome scelte, perché in tal caso assumerebbe egli la
titolarità del potere.
Un equilibrio – non una “timidezza”, come pure
qualcuno ebbe ad affermare – che eviti due pericoli opposti:
quello di un “sindacato debole” che possa agevolare,
come è stato detto, “fughe in avanti ad alcune autorità
animate talvolta da un eccesso di ‘ardore regolatorio’”
ovvero quello di un controllo che sconfini nel merito delle decisioni
adottate dalle Autorità, vanificando di fatto l’istituzione
di apparati di regolazione ad elevata complessità e profonda
competenza tecnica.

III
– GIUDICE AMMINISTRATIVO E LEGISLAZIONE

IL GIUDICE AMMINISTRATIVO E LA “CRISI DELLA GENERALITÀ”
DELLE REGOLE
Il descritto ruolo del T.A.R. del Lazio come “giudice dell’uniformità
giurisprudenziale” di primo grado sugli atti normativi a
efficacia generale consente di muovere ad un secondo punto di
questa trattazione.
Esso riguarda l’idea stessa della “generalità”
delle regole.
Anzi, si potrebbe dire, riguarda l’idea della “crisi
della generalità” della legislazione.
Quale è, oggi, il ruolo del giudice amministrativo che,
al primo impatto del contenzioso, deve fornire un giudizio su
regole “generali e astratte” che sempre più
spesso sembrano non possedere tali caratteri?
Quale deve essere l’atteggiamento verso una legislazione
dello Stato che sembra aver perso, da tempo, una funzione strategica
e di indirizzo, su cui oggi sarebbe invece indispensabile concentrarsi
a seguito della riforma del Titolo V?
È stato affermato (Cacciari) che l’attuale società,
per sua natura, tende a favorire la domanda di diritti, inflazionandola;
in conseguenza, la politica tende a soddisfare questa domanda
inflazionando la normativa. La risposta (politica) alla domanda
(sociale) di diritti consiste nella produzione di norme occasionale,
caotica, sovrabbondante, volta a rispondere alle istanze particolaristiche
della domanda sociale.
Se qualcuno avesse ancora dei dubbi, per fugarli basta contare
il numero dei commi dell’articolo unico della legge n. 296
del 27 dicembre 2006, la legge finanziaria per il 2007. Sono 1364:
un “numero abnorme”, come ha detto il Capo dello Stato,
che “rende sempre più difficile il rapporto tra i
cittadini e la legge”.
Per non parlare delle cd. leggi-provvedimento che intervengono
direttamente su singoli rapporti giuridici, arrivando talvolta
a travolgerli nel nome della “sovranità del legislatore”:
da quelle che revocano bandi di gara e risolvono rapporti convenzionali
in essere (il ricordato d.l. n. 245 del 2005, convertito dalla
legge n. 21 del 2006, o il d.l. n. 7 del 2007), ai numerosi esempi
di interruzione di rapporti di lavoro dirigenziale o di altre
attività continuative che vanno ben al di là del
modello anglosassone del cd. spoils system, che pure ha le sue
regole “generali e astratte”.
In un saggio recentissimo si parla (Merusi) di “legalità
‘usurpata’ dal legislatore”.

UN’ATTUAZIONE
DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI ATTENTA ALLE ESIGENZE ATTUALI
Di fronte a questi problemi, sono allo studio dei rimedi, dal
ripensamento della legge finanziaria alla cd. delega taglia-leggi
all’avvio di una “Unità per la semplificazione”.
È il tema della “qualità della regolazione”,
la better regulation. Mi auguro che queste iniziative producano
qualche risultato, al più presto.
Ma anche noi giudici dobbiamo raccogliere l’autorevole monito
del Capo dello Stato e farci carico della questione, nei limiti
delle nostre funzioni.
Sono passati ormai cento anni da quando Ermanno U. Kantorowicz,
con lo pseudonimo di Gnaeus Flavius (il mitico redattore delle
12 Tavole), si scagliava, con la sua “Lotta per la scienza
del diritto” (il manifesto del “diritto libero”),
contro il positivismo giuridico – cioè contro le
dottrine che identificano il diritto con la legge statale, negando
che quest’ultima abbia lacune o non sappia colmarle dentro
di sé, con propri rimedi e strumenti – e denunciava
l’impotenza del diritto a seguire da presso la concretezza
e la singolarità dei casi giudiziari.
Allora, come oggi, ci si chiedeva che fare. Accelerare la produzione
di leggi e così aggiungere ulteriori norme speciali ed
eccezionali, di contingenza e d’emergenza, ovvero affidare
alla dottrina e, soprattutto, alla giurisprudenza, il compito
di trarre corollari dalle leggi già poste e, se necessario,
di integrarle e completarle dall’esterno?
Per evitare il rischio – che pure è stato profilato
– di dover scegliere tra il “volontarismo del legislatore”
e il “volontarismo del giudice” senza avere alcun
criterio per stabilire la “verità” dell’uno
o dell’altro, occorre non perdere di vista i pilastri dello
Stato di diritto, che sono anche le fondamenta della nostra Costituzione
e che “tuttora ci appaiono ciò che di meglio l’uomo
abbia saputo inventare come regola di convivenza”: la divisione
dei poteri, il principio di legalità, l’indipendenza
dei giudici, etc. (Irti).
Ma, oggi, vista la “crisi di generalità” delle
regole, assicurare un rispetto “effettivo” di questi
principi fondamentali è particolarmente difficile; richiede
equilibrio e saggezza, ma anche fermezza e coraggio. Il giudice
deve tener conto dei grandi mutamenti del quadro istituzionale
e – ove possibile – deve cercare di adeguare il proprio
ruolo.
Questa presa di coscienza assume, a mio avviso, rilievo concreto
sotto almeno tre profili: quello della (non voluta) “creatività”
del giudice, quello della combinazione della pluralità
di livelli di regole, quello della semplificazione interpretativa
di una complicazione normativa che pesa sulla competitività
del Paese.

SEGUE:
1) LA FUNZIONE “ATTIVA” (SE NON “CREATIVA”)
DEL GIUDICE (SOPRATTUTTO DI QUELLO AMMINISTRATIVO) IN UN SISTEMA
LACUNOSO E CONTRADDITTORIO
Il giudice è soggetto alla legge, e soltanto ad essa. Lo
dice la Costituzione; lo ribadiamo fortemente.
Ma deve anche operare delle scelte. Il giudice, in un sistema
di civil law come il nostro, non è “creatore”
delle regole, ma talvolta è costretto a divenirlo, anche
contro la sua volontà.
Perché, nell’applicare la legge, deve colmare lacune,
risolvere antinomie, sciogliere ambiguità, applicare a
casi concreti leggi che contengono enunciazioni programmatiche,
far funzionare nella vita reale affermazioni normative adottate
talvolta nel contesto di un dibattito politico o mediatico.
Insomma, deve trasformare una “disposizione sulla carta”
in una “norma”, in precetto giuridico. Che è
un modo, forse uno dei modi principali, per “avvicinare”
la legge al cittadino.
Il problema non è solo italiano, o dei sistemi con “Corti
amministrative”, ma avvertito anche in altri Paesi. Il giudice
della Corte Suprema degli Stati Uniti Stephen Breyer, nella relazione
ad un convegno su “effettività ed efficacia del sistema
di giustizia” svoltosi a Venezia nel novembre scorso, ha
affermato che “when the text is clear, you follow the text;
but when the text is not clear – and the text is never clear
in a serious case – then you look for the values, the purposes
that underline the text. Well, those purposes are very important
in the administrative law area” (“se il testo [del
dettato normativo] è chiaro, si segua il testo; ma se il
testo non è chiaro – e il testo non è mai
chiaro in una causa importante – allora si guardi ai valori,
ai principi che lo sottendono. Bene, questi principi sono molto
importanti nel settore del diritto amministrativo”).
La differenza rispetto al modello ottocentesco mi sembra sostanziale,
se si pensa che Napoleone aveva ripreso l’idea di “codice”
con l’intento opposto, introducendo regole chiare e certe,
“che si potevano solo applicare o violare”, per trasformare
i Tribunali, da creatori di un ordinamento sino ad allora formato
soltanto da editti sparsi, in mere bouches de la loi.
Ma allora, in un sistema normativo particolarmente complesso come
il nostro, il ruolo “sistematico” delle Corti, soprattutto
di quelle amministrative, si enfatizza ancorché sminuirsi.
Anche se le loro decisioni non sono “vincolanti” come
nei sistemi anglosassoni.
Questo ruolo è ancora più evidente in relazione
alla normativa secondaria, che come è noto è cospicuamente
aumentata negli anni ’90 a causa di una massiccia “delegificazione”
(il processo si è parzialmente invertito a seguito della
riforma del Titolo V). Il sindacato su tale normativa (ma anche
su quella delle Autorità indipendenti e degli Organi di
autogoverno) appartiene alla giurisdizione generale di legittimità
del giudice amministrativo, che la esamina con criteri e argomentazioni
in parte non dissimili da quelli utilizzati dalla Corte costituzionale
per le fonti di livello primario (si pensi alla disparità
di trattamento o alla irragionevolezza).
In un mondo pieno di contaminazioni culturali, vengono meno anche
i luoghi comuni che disegnano gli ordinamenti di common law come
ordinamenti “a diritto non codificato” con un “giudice
forte” e gli ordinamenti di civil law come ordinamenti “a
diritto codificato” con un “giudice debole”.
D’altro canto vi è, a mio avviso, un esempio molto
illustre di “giudice creativo” in un ordinamento “a
diritto scritto”: quello della Corte di giustizia delle
Comunità Europee, che ha trasformato una serie di norme
disorganiche, spesso nate sulla fragile base del compromesso diplomatico
e politico internazionale, in un sistema giuridico: il “diritto
dell’Unione Europea”.

SEGUE:
2) UN GIUDICE AMMINISTRATIVO UNICO PER UN DESTINATARIO
UNICO DI PIÙ “LIVELLI DI REGOLE”
Il ruolo “attivo” (se non “creativo”)
del giudice di oggi non dipende soltanto dalla quantità
e dalla cattiva qualità delle disposizioni da applicare.
Dipende anche da fattori propri di un sistema “aperto”,
pluralista, rispettoso delle autonomie locali e parte dell’ordinamento
europeo.
Alcuni recenti pareri della Sezione normativa del Consiglio di
Stato sui “codici di settore” hanno parlato di “policentrismo
normativo” come aspetto della più generale multilevel
governance: le regole non provengono più solo dal Parlamento
e dal Governo statali, ma anche dall’Europa, dalle Regioni,
dalle Province, dai Comuni, dalle Autorità indipendenti,
dagli Organi di autogoverno delle Magistrature, etc. .
Il giudice amministrativo garantisce la corretta applicazione
sia del diritto comunitario (e, in prospettiva, del diritto europeo)
che del diritto regionale, nonché dei diritti “speciali”
dei nuovi soggetti con poteri normativi.
Il nostro ruolo di interlocuzione con la Corte di giustizia è
ben noto, e ciò accade sempre più spesso anche come
giudici di primo grado, pur in mancanza dell’obbligatorietà
del rinvio pregiudiziale interpretativo ai sensi dell’art.
234 (ex art. 177), ultimo comma, del Trattato CE.
Ugualmente noto è il nostro ruolo nei confronti delle normative
regionali. In Italia queste regole, pur se di “livelli diversi”,
non vengono applicate da giudici appartenenti a “circuiti
diversi”, come accade negli stati federali, ma vi è
un giudice unico per tutto il territorio nazionale. Ciò
vale anche per il giudice amministrativo, del quale la riforma
del Titolo V ha preservato la statalità e la unicità,
pur se egli resta diffuso sul territorio e vicino ai cittadini
di ogni Regione. La scelta è stata, a mio avviso, consapevole
e saggia.
Ancora più marcato è il ruolo nei confronti dei
regolamenti emanati dalle Autorità indipendenti e dagli
Organi di autogoverno, su cui vi è un sindacato diretto
del giudice amministrativo, analogo a quello sui regolamenti statali,
che ho menzionato poco fa, con poteri di vero e proprio “giudice
delle norme”.
In Italia, quindi, vi è solo un riparto verticale con il
giudice ordinario, ma non vi sono diversi livelli orizzontali:
la nostra giurisdizione è generale e piena. È quindi
il giudice che deve combinare, nel suo ambito di giurisdizione,
tutti i livelli di regole che ricadono su un unico destinatario:
il singolo cittadino, la singola impresa, la società civile.

SEGUE:
3) QUALITÀ DELLE REGOLE E “COMPETITIVITÀ”
DEL PAESE, IN UN’OTTICA MULTIDISCIPLINARE: …
Il terzo profilo fuoriesce dal mondo del diritto.
Perché le regole “costano”, soprattutto quelle
di cattiva qualità e quelle particolarmente complesse.
Esse incidono sullo sviluppo e sulla competitività del
Paese.
Il tema è molto avvertito in Europa: la presidenza tedesca
di turno sta insistendo molto sul tema della better regulation
(vi è un programma di riduzione del 25% degli attuali oneri
amministrativi derivanti dalle norme comunitarie).
Ma vale anche per gli Stati Membri: in Olanda, oltre il 50% degli
oneri burocratici viene dall’Europa e quindi meno della
metà deriva da oneri nazionali. Da noi questa misurazione
non è stata ancora fatta, ma non oso immaginare il risultato
a carico delle norme nazionali …
Tutto ciò dimostra che la “dimensione giuridica”
non è più sufficiente per la produzione e l’applicazione
delle norme. Occorre che i giuristi lavorino insieme con chi “misura”
l’impatto delle leggi anche sulla vita reale, oltre che
sul contesto normativo: occorre interagire con economisti, statistici,
etc. .

…
IMPORTANZA DELLA GIURISPRUDENZA COME FATTORE DI INNOVAZIONE, SEMPLIFICAZIONE
E “SVILUPPO” DEL SISTEMA
Anche a questo riguardo il giudice può dare un suo contributo:
acquisendo consapevolezza dell’impatto, anche economico,
della sua funzione; fornendo, ove possibile, l’interpretazione
più semplice a regole onerose; favorendo “la certezza
del diritto nell’età dell’incertezza”
(Alpa).
Perché il servizio-giustizia, soprattutto di quella amministrativa,
se ben organizzato, può avere un ruolo di “semplificazione”
interpretativa della “complicazione” del quadro normativo
in un sistema multilivello, su cui incidono anche i processi di
globalizzazione, che possono trovare un correttivo proprio nelle
garanzie offerte dal giudice.
Il rendere più chiara e più semplice una disciplina
talvolta frammentaria e confusa segna una nuova tappa della funzione
di garanzia: in un tempo di regole complesse, la garanzia diventa
garanzia della semplificazione delle regole, perché questa
semplificazione è essenziale per la realizzazione dei diritti
di cittadinanza sociale e di libertà, anche economica.
Ciò richiede, da un lato, uno sforzo costante per una giurisprudenza
“moderna”, al passo con i tempi, anche a costo di
ribaltare indirizzi consolidati (e quindi più comodi da
seguire) ma ormai obsoleti, per andare incontro alle esigenze
dei cittadini, delle imprese, della società, dell’economia,
dello sviluppo, interpretando ove possibile in modo nuovo le regole
che non sono ancora riuscite a “mettersi al passo”.
Dall’altro, richiede che la libertà piena di ogni
giudice (in ogni sede, in ogni grado, in ogni collegio) si concilî,
attraverso opportune modalità processuali e organizzative,
con l’esigenza di “chiarezza” e di “coerenza”
degli indirizzi della giurisprudenza. Questa si persegue valorizzando
il ruolo della “nomofilachia” (nel suo significato
letterale di “garanzia dell’uniforme applicazione
della legge”) sin dal primo grado (specie per l’impatto
del cautelare).
Una nomofilachia non rigida, non immutabile, che si arricchisce
del contributo, anche innovativo, e della maggiore libertà
della giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi nell’individuare
soluzioni originali, anche se essa va temperata dalla cautela
nell’evitare pericolose fughe in avanti.
Peraltro, non si verifica nel nostro sistema la situazione per
cui a un primo giudice tendenzialmente “progressista”
si contrappone un giudice di ultima istanza “conservatore”,
essendo ciò smentito proprio dalla circostanza che il Consiglio
di Stato, sulla base della sua lunga e prestigiosa tradizione
(ma anche di una spinta innovativa sempre dimostrata), ha spesso
compiuto il passo decisivo verso un ampliamento delle ordinarie
forme di tutela giurisdizionale.
Si può perciò affermare che il dialogo tra organi
giudicanti di ordine diverso risulta, in Italia, particolarmente
felice: anche per questo, al di là di divergenze fisiologiche
nella dialettica istituzionale, il giudice amministrativo complessivamente
considerato ha meritato e continua a meritare il rispetto e la
piena fiducia della collettività.
Tale dialogo deve avere a cuore non soltanto la coerenza degli
indirizzi tra TAR e Consiglio di Stato, ma soprattutto l’importanza
che l’uniforme applicazione della legge – sin dal
primo grado – riveste per il mondo reale. Al di là
del problema giuridico; al di là del caso concreto.

IV – GIUDICE AMMINISTRATIVO E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

 

IL
RUOLO DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO DI “INDIRIZZO” DI
UN’AMMINISTRAZIONE COMPLESSA; …
La estrema complessità del contesto legislativo si riflette
su quello amministrativo.
Con due ulteriori fattori di “complicazione”: uno
fisiologico nelle democrazie moderne, l’altro patologico
e specifico della situazione italiana.
Il primo fattore è la “dimensione multilivello”
degli interessi pubblici, cui si accompagna la frammentazione
(e spesso la contrapposizione) degli interessi pubblici anche
all’interno dello stesso livello (statale o regionale):
non vi è più “l’interesse pubblico”,
ma diversi interessi pubblici, tutti meritevoli di tutela, in
una relazione non di gerarchia ma di equiordinazione e, talvolta,
in contrasto tra loro (ad es., ambiente, sviluppo economico, occupazione).
In questo contesto, occorrerebbe una amministrazione capace di
selezionare e ponderare i diversi interessi che emergono nel corso
del procedimento per identificare quelli capaci di divenire generali.
Vi è invece – e questo è il secondo fattore
– la condizione in cui versa la pubblica amministrazione
italiana, soprattutto dal punto di vista culturale (cultura delle
forme e non dei risultati, cultura della prudenza e non della
produttività, cultura dell’interesse di settore e
non del servizio pubblico).
In questo contesto così articolato, la sola soluzione del
caso concreto può non essere sufficiente a evitare che
il problema si riproponga, più e più volte. A detrimento
della credibilità e della tenuta del sistema.
Anche in tale ipotesi, seguendo il filo conduttore indicato all’inizio,
parte essenziale del “servizio giustizia” è
non soltanto la decisione della singola controversia ma la coerenza
e la chiarezza degli indirizzi.
Il giudice amministrativo – ovviamente nei limiti dei suoi
poteri – deve allora farsi “monitore” verso
la pubblica amministrazione, nel senso che la deve “ammonire”,
orientare per i molteplici aspetti dell’esercizio del potere
pubblico, non solo badando alla soddisfazione concreta delle esigenze
delle parti ma avendo anche riguardo alla coerenza delle sue pronunce,
per evitare di “confondere” invece che di “ammonire”.
Si tratta, d’altra parte, di una funzione non estranea alla
tradizione della giustizia amministrativa, ed anzi ben conosciuta
dagli studiosi e dagli stessi operatori. È noto, infatti,
che al giudicato amministrativo è attribuito non soltanto
un effetto meramente caducatorio o annullatorio, ma anche un effetto
conformativo, volto cioè a dare indicazioni e prescrizioni
per la riedizione del potere amministrativo necessaria per dare,
in concreto, soddisfazione all’interesse azionato dal ricorrente.
Ora, tale effetto conformativo ha, per così dire, una naturale
attitudine a diventare “direttivo”, a porsi cioè
come regola generale per i casi futuri, nei quali, in situazioni
analoghe, il potere amministrativo dovrà essere esercitato.
È quindi evidente il compito – o meglio il fine –
della giustizia nei riguardi della pubblica amministrazione: la
tutela del singolo cittadino ma, al contempo, la garanzia del
corretto funzionamento dell’amministrazione, nel suo interesse,
anche quando le viene “dato torto”: perché
la rimozione di un atto illegittimo deve aiutare a rendere legittimi
gli analoghi atti successivi.

…
UN “INDIRIZZO” NON SOLO FORMALE MA SOPRATTUTTO SOSTANZIALE
Questo compito “di indirizzo” richiede che si presti
attenzione non solo alla correttezza formale, all’astratta
rispondenza al parametro normativo, ma soprattutto alla concreta
capacità dell’attività amministrativa di perseguire
l’interesse pubblico con efficienza e trasparenza.
Il giudice amministrativo deve intendere il suo “sindacato
sulla discrezionalità” in senso moderno e “sostanzialistico”.
Occorre stare al passo con i tempi, anche se i tempi accelerano
il passo.
Occorre essere consapevoli, quando si esamina l’esercizio
della discrezionalità, che nelle democrazie moderne i cittadini
non si accontentano più di atti formalmente ossequiosi
di leggi e regolamenti, ma si chiedono se essi sono davvero “utili”,
rispondenti allo scopo o se invece impongono oneri burocratici
non necessari: si giunge in tal modo alla prevalenza della legalità
sostanziale su quella formale.
A questo deve conformarsi la discrezionalità di un’amministrazione
moderna.
A questo la deve indirizzare il sindacato di un giudice amministrativo
moderno.

QUALITÀ
DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E COMPETITIVITÀ DEL PAESE:
…
Un siffatto modo di realizzare la garanzia giurisdizionale nei
confronti del potere pubblico appare in sintonia con il ruolo
che l’amministrazione deve svolgere nel Paese e nel sistema
economico.
Il Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione
ha di recente affermato che “la competitività del
Paese è strettamente legata alla qualità dell’amministrazione,
da cui dipende la qualità dell’attuazione delle politiche
pubbliche e la qualità dei servizi resi ai cittadini e
alle imprese”. Per rispondere a tali esigenze nella complessa
macchina pubblica occorre agire congiuntamente sull’innovazione
amministrativa, sull’innovazione tecnologica e sulla valorizzazione
delle risorse umane.
In quest’ottica, si guarda con grande interesse e aspettativa
alle proposte del d.d.l. Nicolais (presentato alle Camere il 18
gennaio scorso) sui tempi del procedimento e sul danno per il
ritardo (dove la nostra giurisprudenza – Ad. Plen. n. 7/05
– è forse un po’ troppo restrittiva), alle
iniziative dell’ultimo “pacchetto liberalizzazioni”
volte a migliorare e a diffondere la cultura di sportelli unici
e conferenze di servizi, per rendere contestuale l’esame
di molteplici interessi pubblici relativi ad una singola fattispecie.
Soprattutto, è oltremodo positivo che il Governo lavori
sulla meritocrazia, sulla qualità e sulla cultura dei risultati:
dall’accordo con i sindacati sul nuovo contratto collettivo
giunge un segnale molto incoraggiante (che forse dovremmo seguire
– mutatis mutandis – anche per il personale di magistratura).

…
IMPORTANZA DI UNA GIURISPRUDENZA INNOVATIVA, CHE SUPERI LE RESISTENZE
IN SEDE ATTUATIVA DELLE RIFORME
Ma – aggiungo – anche il giudice amministrativo può
e deve fare la sua parte.
Perché è il giudice delle pubbliche amministrazioni,
che sono destinatarie e interpreti delle riforme e che possono
determinarne, nella fase attuativa, il successo o il fallimento.
La “cultura dei destinatari” delle riforme, della
loro fattibilità, è ancora agli albori qui da noi,
a differenza che nei Paesi anglosassoni, dove si dà importanza
alla cd. compliance analysis, l’“analisi dell’obbedienza”
ad una legge, la misurazione del “tasso di attuazione e
di rispetto” di una disciplina.
L’importanza di destinatari – pubblici o privati –
“recettivi” alle innovazioni è, invece, a mio
avviso fondamentale. Un Ministro della funzione pubblica, prendendo
ad esempio l’istituzione della sezione normativa del Consiglio
di Stato, ha affermato che erano stati sufficienti due commi per
riformare le sue funzioni consultive, perché in quel caso
si era trovato un destinatario recettivo, che aveva compreso l’innovazione
e saputo metterla in pratica. Troppe leggi restano invece inattuate
per inerzia, o incapacità, di coloro che sono tenuti ad
applicarle o a farle applicare.
Anche qui il giudice amministrativo può essere di ausilio,
perché, nel suo ruolo di indirizzo, può far funzionare
meglio la pubblica amministrazione e può quindi contribuire
a rendere l’economia più competitiva.
Per quanto di nostra competenza, forniremo – fin dalla fase
cautelare – tutto il contributo possibile per favorire queste
scelte coraggiose e per evitare inerzie o possibili “fughe
all’indietro” di amministrazioni o di singoli amministratori
restii al cambiamento.
Lo si è fatto già per la prima “rivoluzione
sostanziale” del diritto amministrativo, la legge n. 241/90
(la prima “rivoluzione processuale” è stata
la legge sui T.A.R. del 1971). Molti studiosi affermano che senza
la coraggiosa giurisprudenza amministrativa – cui si aggiunse
una serie di importanti pareri del Consiglio di Stato in sede
consultiva e “di indirizzo” – dei primi anni
’90, la legge n. 241 sarebbe restata in gran parte lettera
morta nella prassi amministrativa (si pensi all’avviso di
avvio del procedimento o al diritto di accesso).
Siamo pronti a farlo di nuovo.

V
– GIUDICE AMMINISTRATIVO E PROCESSO

Si può ora passare – seguendo lo stesso “filo
conduttore” – dal ruolo dei contenuti delle nostre
pronunce a quello del processo.
Come ho detto all’inizio, un “servizio-giustizia”
coerente e chiaro richiede anche un processo efficiente e una
tutela completa e “piena”.
Il nostro processo ha visto attuarsi un rafforzamento senza precedenti
della posizione dell’interesse legittimo, passando dalla
tutela di annullamento (che pure richiudeva in sé le altre
forme di tutela meno radicali) alla tutela risarcitoria, che incide
sull’intero assetto dei rapporti tra cittadino e pubblica
amministrazione.
Vorrei prendere le mosse da questo tema – tutela risarcitoria
e riparto – per poi affrontare altre questioni di interesse
per gli “utenti” del nostro servizio: la previsione
della translatio iudicii, l’estensibilità della tutela
cautelare ante causam, i pregi dell’attuale processo cautelare,
i rimedi alternativi alla giurisdizione (le cd. ADR).

I
PREGI DI UNA “LETTURA UNIFICANTE” DELLE NORME COSTITUZIONALI
SULLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Una lettura moderna e “unificante” delle norme costituzionali
sulla giustizia amministrativa (Pajno) consente di individuare
nell’art. 24 Cost., come parte integrante del diritto alla
tutela giurisdizionale, anche il diritto alla sua concentrazione.
Tale lettura, coerente con il nuovo art. 111 Cost. e con il principio
della ragionevole durata del processo, configura un sistema volto
ad assicurare una tutela tempestiva, piena e completa a tutte
le situazioni soggettive vantate dal cittadino nei confronti dei
poteri pubblici.
La stessa lettura induce a ritenere che l’art. 103 Cost.
sancisca la differenza fra i diversi ambiti di tutela giurisdizionale
tra giudice ordinario e giudice amministrativo e la indifferenza
fra le tecniche di tutela necessarie a tal fine, la cui identificazione
è rimessa alla discrezionalità del legislatore.
In quest’ottica, l’art. 113, terzo comma, Cost., attribuendo
alla legge – e soltanto ad essa – l’indicazione
del giudice dotato del potere di annullamento dell’atto,
evidenzia che non esiste un monopolio, da parte dei diversi giudici,
delle varie tecniche di tutela giurisdizionale adoperate.
Ne consegue che non esistono effetti tipici o “necessari”
dell’annullamento, potendo essere modellati, al di là
della mera caducazione, dal legislatore (anche con la configurazione
di poteri sostitutivi o risarcitori) a seconda delle esigenze
delle varie fattispecie.

LE
RECENTI DECISIONI DELLA CORTE REGOLATRICE DELLA GIURISDIZIONE:
L’IMPORTANZA DEL METODO E DEI VALORI ENUNCIATI
Di questa “lettura unificante” sembra aver preso atto
la Cassazione con le tre note ordinanze del giugno scorso in materia
di riparto di giurisdizione sulla tutela risarcitoria per lesione
degli interessi legittimi.
Con tali pronunce, la suprema Corte – seguendo la strada
tracciata dalla Consulta con le sentenze n. 204 del 2004 e n.
191 del 2006 – ha propiziato un chiarimento importante sul
punto.
È questo il problema oggi forse più rilevante per
i giudici amministrativi. Ne ha già parlato, pochi giorni
fa, il presidente Schinaia: condivido pienamente le sue parole
di “attento ottimismo”. Bene ha fatto il Presidente
del Consiglio di Stato a indicare le prospettive di un necessario
approfondimento, per il quale ci sentiamo tutti impegnati.
Così come andrebbe accolta con favore una presa di posizione
del legislatore.
Io qui voglio soltanto accennare a due aspetti, per così
dire, collaterali ma pregiudiziali: uno di metodo e l’altro
di principio, di scelta di valori, di priorità di lavoro.
Quanto al primo aspetto, le sentenze muovono da lontano, operano
una dettagliata ricostruzione delle questioni, con attenti e precisi
richiami al passato, anche remoto. Danno conto di tutte le esigenze,
di tutte le ragioni, di tutte le posizioni, anche di quelle più
estreme – da una parte e dall’altra – e non
condivisibili, ma dalle quali si può comunque imparare
qualcosa.
Quando si tratta di operare una svolta storica, di tracciare un
indirizzo giurisprudenziale che deve durare negli anni, è
bene fare così; e alla Cassazione deve andare la nostra
considerazione in primo luogo per il metodo seguito, per l’attenzione
dimostrata, per gli approfondimenti sistematici effettuati, per
i rapporti tra diverse giurisdizioni di recente ripresi e portati
a frutto.
In particolare, con queste pronunce si compie un passo avanti
importante in quell’opera di “dialogo” costruttivo
tra noi e la Magistratura ordinaria (il giudice finale della giurisdizione)
che – come ho già sostenuto – avrebbe potuto
stemperare molti dei contrasti che avevano portato ad adire la
Corte costituzionale e, comunque, contribuire ad attuare uniformemente
i suoi dicta interpretativi.
Quanto al secondo aspetto, oltre al metodo usato ciò che
mi colpisce di più di queste pronunce è la “scelta
delle priorità”. È il fatto che, prima ancora
delle questioni del riparto, si mette al centro di tutto la tutela
del cittadino.
Ci si attendeva (da più parti si temeva) una pronuncia
sul riparto. Una pronuncia che dicesse “che cosa è
mio e che cosa è tuo”. Sono giunte decisioni che
– pur facendo indubbiamente chiarezza su molti profili controversi
sul riparto tra giurisdizioni – considerano tale questione
come secondaria rispetto alla tutela del cittadino.
Sono giunte delle decisioni di un giudice civile che nega, di
fatto, la propria giurisdizione in molti casi, in nome del principio
(con base costituzionale) di concentrazione e di celerità
della tutela dinanzi al giudice amministrativo.
Ma che la riafferma, sempre in nome della difesa del cittadino,
sulla base di una “norma di chiusura” – l’art.
2 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, reinterpretato e
“modernizzato” alla luce della “lettura unificante”
degli articoli 24 e 113 della Costituzione sopra accennata –
che attribuisce al giudice ordinario il potere-dovere di assicurare
la pienezza della tutela, quando la giurisdizione competente non
riesca a concedere una tutela piena (anche sul piano risarcitorio)
all’interesse legittimo.

IN
FAVORE DELLA TRANSLATIO IUDICII
Questo tipo di “lettura unificante” delle norme costituzionali
sulla giustizia amministrativa consente una rappresentazione meno
“separata” e “divisa” del sistema di tutela
giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione.
Ma, allora, il fatto che la Cassazione, anche superando contrasti
interni e precedenti recenti, abbia riaffermato la centralità
del criterio di riparto per situazioni soggettive ed escluso ipotesi
di “doppio binario” non può risolversi nella
perdita o nella messa in pericolo di quelle esigenze di concentrazione
della tutela giurisdizionale che sono direttamente connesse agli
artt. 24, 111 e 113 Cost. .
In questa prospettiva, va salutato con favore il superamento,
con una recente sentenza delle Sezioni Unite (22 febbraio 2007,
n. 4109) del principio che sinora ha escluso la translatio iudicii
per le questioni di giurisdizione. Si consente, così, la
prosecuzione del giudizio dinanzi al giudice dotato del potere
di decidere la controversia.
Anche questo costituisce un modo di evitare la dispersione del
potere giurisdizionale, ponendo come esigenza primaria la tutela
rapida ed effettiva del cittadino, al di là delle ripartizioni
formali, che devono essere utili solo per fare chiarezza, non
per ritardare la tutela.

LA
TUTELA ANTE CAUSAM
Un’altra innovazione “forte” – che per
la verità non viene dal legislatore nazionale ma dalla
giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità
Europee – è quella della tutela cautelare ante causam.
Si tratta di un problema con il quale stiamo imparando a fare
i conti a partire dalla sua introduzione nel recente codice dei
contratti pubblici (d.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006).
Si tratta, come ho detto, di una tutela imposta dall’Europa
per il solo settore degli appalti, ma occorrerà considerare
la sua estensione generalizzata.
Di ciò facciamo espressa richiesta al legislatore, perché
non si può consentire di conservare un rito speciale, una
“tutela rafforzata” – soprattutto nella fase
forse più sensibile, quella cautelare – soltanto
per limitate materie come i contratti pubblici.

LA
TUTELA CAUTELARE E I SUOI TEMPI
Sui “tempi rapidissimi” della nostra tutela cautelare,
consentitemi una ulteriore considerazione, che ribadisce quanto
avevo già detto l’anno scorso.
Anche se due ricorsi su tre contengono un’istanza cautelare
(il che sconfina nel patologico: a fronte di oltre 12.000 ricorsi
proposti, le istanze cautelari sono più di 8.000), noi
siamo in grado di decidere praticamente in tempo reale le sospensive
ordinarie, non soltanto nei casi più urgenti o rilevanti
ma per tutti.
Le richieste di tutela cautelare provvisoria vengono sempre decise
ad horas (compresa quella di due giorni fa sui compensi al festival
di Sanremo).
Le istanze ordinarie sono decise comunque ad dies, poiché
sono portate di regola alla prima camera di consiglio successiva
al deposito del ricorso. Quando necessario, sono anche fissate
camere di consiglio straordinarie.
Alla luce di questi dati di fatto, che avevo enunciato sin dallo
scorso anno, non può non sorprendere l’accusa di
rapidità “eccessiva” che talvolta ci è
stata mossa. Siamo pronti a subire tutti gli attacchi, a fare
tesoro delle critiche, che però non accettiamo quando dimostriamo
rapidità ed efficienza per tutti.
Va infatti considerato che una tutela cautelare “sana”,
che sia attenta agli indirizzi più radicati della giurisprudenza
e soprattutto si muova in coerenza con essi, può fornire
una anticipazione ragionevole degli effetti del processo e una
tutela a volte pienamente satisfattoria in tempi rapidissimi.

I
RIMEDI ALTERNATIVI ALLA GIURISDIZIONE
Un aspetto virtuoso del servizio giustizia che, invece, nel nostro
Paese stenta a mettere radici è quello dei rimedi alternativi
alla giurisdizione, fra cui le cd. Alternative Dispute Resolutions
(ADR), su cui oggi l’Unione Europea insiste molto.
Si tratta di esperienze che – per ragioni spesso differenti
tra loro e tra i vari Paesi – vedono tutte la presenza,
accanto a forme di tutela caratterizzate dall’intervento
del giudice, di riti alternativi e di tecniche di risoluzione
stragiudiziale delle controversie.
L’idea di fondo è che la giurisdizione va considerata
come una vera e propria “risorsa”; come tale, non
illimitata, ma da riservare alle questioni che non possono essere
risolte efficacemente, celermente e più economicamente
con altri rimedi. Pertanto, nell’interesse del cittadino,
occorre introdurre rimedi di tutela che ne assicurino la soddisfazione
“a prescindere dall’intervento del giudice”.
L’Unione Europea sta incoraggiando il ricorso a siffatti
rimedi. Tra le ragioni del successo che queste iniziative stanno
riscuotendo negli altri ordinamenti vi sono la tempestiva risoluzione
delle controversie, l’opportunità di una risoluzione
elastica e nel dominio delle parti, con la ricerca di soluzioni
improntate all’equità in senso lato, la specializzazione
del soggetto chiamato a dirimere le controversie o l’utilizzazione
di esperti per sciogliere nodi di natura tecnica, l’esigenza,
infine, di deflazionare il carico del contenzioso attribuito ad
un giudice sempre più spesso chiamato in causa dai cittadini.
Nel nostro ordinamento, tali rimedi non mancano, almeno sulla
carta.
E non mi riferisco soltanto alla giustizia arbitrale, ma soprattutto
a quei rimedi “generali” e di ampia accessibilità
che erano stati inseriti, con molte speranze, in un’amministrazione
diversa da quella di oggi, e che andrebbero ripresi e adeguati:
i ricorsi gerarchici. Non tanto quelli propri – ormai superati
insieme con il modello “piramidale” di amministrazione
per il quale erano sorti – bensì quelli cd. impropri.
Ma, soprattutto, occorre guardare al ricorso straordinario al
Capo dello Stato, che la legge stessa considera come “rimedio
alternativo” e che presenta il valore aggiunto dell’economicità
e dell’unicità del grado di giudizio.
Vanno poi ricordati i rimedi fondati sulla “specialità”,
che pure esistono nel nostro sistema e che dovrebbero essere valorizzati:
dai ricorsi al difensore civico a quelli alla Commissione per
l’accesso, ai ricorsi interni alle Autorità indipendenti.
Per tutti questi (con la sola eccezione del ricorso straordinario,
che viene già deciso, con la terzietà propria del
giudice, dal Consiglio di Stato) vi è bisogno principalmente
di un elemento, senza il quale sembra difficile ripetere il successo
delle ADR negli altri Paesi: una maggiore terzietà rispetto
alle amministrazioni interessate, per incoraggiare il cittadino
che oggi, invece, si vede quasi sempre confermare la scelta negativa
dell’ufficio competente, “tanto poi si può
andare al T.A.R. …”.
Più serietà e più fiducia nel rimedio, a
cominciare dai soggetti tenuti a gestirlo.
Con una cautela: i rimedi alternativi sono preferibili ai riti
speciali. Creare, dinanzi allo stesso giudice che dovrebbe comunque
decidere, procedure “disegnate” sulla materia della
lite può, se si eccede, condurre a rallentamenti della
definizione delle cause da parte del medesimo giudice. Prevedere
diciassette riti diversi dinanzi al giudice civile che resta sempre
lo stesso mi sembra, francamente, un paradosso. Per ciò
che riguarda noi, a parte i riti “accelerati” ex art.
23-bis della legge n. 1034 del 1971, abbiamo solo pochi riti speciali,
soprattutto in materia di silenzio e di accesso: la nostra giurisprudenza
ha cercato di aumentarne l’integrazione con il rito principale,
e il legislatore ha dimostrato di adeguarsi prontamente.
Tornando alle ADR in senso proprio, si ribadisce la necessità
di un investimento serio su di loro, accompagnato da misure che
rafforzino la terzietà dei rimedi e da iniziative di formazione
dei loro responsabili.
Questo – non costoso – investimento potrebbe condurre
a risultati rilevanti per la nostra giustizia, amministrativa
e non.
Noi non ci sentiremo “svalutati” se si rafforzeranno
le alternative al nostro lavoro. Anzi, ci sentiremo trattati come
una risorsa preziosa, non illimitata e da preservare.

VI – I PROBLEMI DI SEMPRE: INNANZITUTTO, I TEMPI

 

IL
PROBLEMA DEI TEMPI IN GENERALE
Passo ora ai problemi della nostra giustizia. I principali sono.
Ancora una volta, quello dei tempi e quello delle risorse.
Su questi temi si rischia davvero di essere ripetitivi, ma non
posso evitare di parlarne.
Comincio dal primo.
Il problema non è certo soltanto italiano, se la candidata
alla Presidenza della Repubblica d’oltralpe, Ségolène
Royal, ha di recente elogiato, di ritorno da un suo viaggio in
Cina, i tempi della giustizia cinese, ritenuta più rapida
di quella francese per i suoi “méthodes expéditives”.
Ma, se Parigi piange, l’Italia certo non ride!
Già l’anno scorso richiamavo un rapporto della Banca
Mondiale (Doing business 2004, WB 2004, che compara 145 diversi
Paesi), secondo cui uno dei principali freni allo sviluppo produttivo
dell’Italia è dato dalla lentezza dei processi, che
produce incertezza negli scambi e scoraggiamento negli investitori.
Questo – si osservava – è particolarmente vero
per il giudice amministrativo perché, come detto prima,
anche noi siamo un fattore di competitività del sistema-Paese.
I tempi della nostra giustizia sono certamente meno drammatici
di quella ordinaria.
Il rito accelerato introdotto dalla legge n. 205 del 2000 per
alcune controversie (dagli appalti ai provvedimenti delle Autorità
indipendenti, dalle privatizzazioni ai provvedimenti di nomina
adottati dal Consiglio dei Ministri) dimostra di funzionare bene:
di regola, è sufficiente qualche mese per giungere alla
decisione di primo grado.
Il contenzioso ordinario segna il passo, ma funzionerebbe anch’esso
bene, con il nuovo regime processuale, se non vi fosse l’ingente
arretrato creatosi prima della riforma. I dati confermano che
la produttività aumenta, a carico delle limitate (e sempre
decrescenti) risorse esistenti.
Ma i nostri sforzi, comunque, non bastano di fronte agli oltre
160.000 ricorsi pendenti dinanzi a questo TAR e alla possibilità
di definirne, in tutto, poco meno di 16.000 l’anno (di cui
oltre l’80% è “azzerato” dai ricorsi
in arrivo).
Come ho già detto l’anno scorso, non si può
pensare seriamente di smaltire questo arretrato con misure ordinarie.
Si può discutere sulle modalità, si può ragionare
sulla necessità di istituire sezioni-stralcio o rinvenire
altri rimedi. Occorre anche tenere ben presente che in molti casi
si tratta di un arretrato “apparente”, meramente cartaceo,
costituito da ricorsi per i quali le parti hanno perso ogni interesse
a seguito della successiva attività dell’amministrazione
o per il semplice decorso del tempo.
Ed è un peccato, poiché la legge n. 205, a regime,
potrebbe consentire finalmente un funzionamento efficiente dell’intero
sistema-giustizia amministrativa.
È quindi importante farsi carico del problema, perché
questo peso può minare seriamente la credibilità
della giustizia amministrativa e, più in generale, quella
del Paese.
Per evitare di essere esclusivamente ripetitivo su un problema
che, purtroppo, si ripresenta tutti gli anni, provo a fornire
due ulteriori elementi di riflessione.

LA
“CULTURA” DEI TEMPI
Il primo spunto può apparire un po’ troppo “in
prospettiva” ma occorre comunque, a mio avviso, metterlo
in campo adesso.
Il problema dei tempi del processo amministrativo è connesso
– a differenza di quanto accade per la giustizia ordinaria
– con il problema dei tempi della pubblica amministrazione
.
Ed è un problema culturale, oltre che funzionale.
La dimensione-tempo riassume, come ha affermato di recente il
Ministro Amato, tutte le disfunzioni della pubblica amministrazione.
Occorre, quindi, chiedersi se si possa rimediare a tali disfunzioni
semplicemente “tagliando” le procedure, imponendo
all’amministrazione una scelta in tempi brevi, qualunque
essa sia.
Ho molti dubbi a dare una risposta positiva, pur se essa può
essere suggestiva.
L’amministrazione, come il giudice, ha bisogno di tempo
per operare scelte credibili, almeno nei settori di maggiore delicatezza.
Ha bisogno di tempo, e non di fretta, per vagliare i diversi interessi
pubblici che sottendono ad una singola scelta, e per contemperarli
con quelli dei privati, dei cittadini e delle imprese.
Questi tempi devono essere ragionevoli. Solo allora si può
esigere che siano certi. La semplice riduzione “sulla carta”
dei tempi non porta a nulla. Occorre quantificare, caso per caso,
le necessità. E lavorare sugli operatori, sulla loro formazione,
sulla loro professionalità, sulla loro dedizione al risultato
piuttosto che alle forme.
Occorre una “cultura” dei tempi connessa con la cultura
dei risultati. Per gli amministratori pubblici ma anche per i
giudici dell’amministrazione. Una cultura che non può
che arricchirsi degli apporti multidisciplinari cui facevo cenno
prima, di cui noi siamo molto carenti non avendo alcuna tradizione
delle facoltà di “law and economics” così
diffuse nell’esperienza anglosassone.

RAPPORTO
TRA TEMPI E CONTENUTI DELLE DECISIONI: CHIAREZZA DEGLI INDIRIZZI
E DEFLAZIONE DEI TEMPI
Il secondo spunto si richiama, ancora una volta, al nostro filo
conduttore iniziale.
Il problema dei tempi si risolve anche attraverso i contenuti
delle decisioni, gli indirizzi giurisprudenziali.
Una maggiore certezza sugli indirizzi, sulla loro “tenuta”
e coerenza determina certamente una deflazione del contenzioso,
specie se accompagnata da un più coraggioso ricorso alla
condanna alle spese e da un comportamento responsabile della classe
forense.
E qui occorre un richiamo a tutti, soprattutto a quegli avvocati
che, facendo commistione tra il diritto di difesa e la temerarietà
della lite, propongono cinquanta ricorsi identici tra loro invece
di uno solo, magari con la speranza che collegi diversi li decidano
in modo diverso. O che prolungano irragionevolmente cause dall’esito
probabilmente scontato (o che sarebbe tale alla luce dei suddetti
indirizzi più “stabili”) e, come è accaduto
qui al T.A.R. del Lazio, al momento in cui un ricorso presentato
molti anni fa era stato finalmente messo in discussione, ne chiedono
la cancellazione dal ruolo “per approfondimenti”!

VII – SEGUE: MISURE ORGANIZZATIVE E RISORSE

L’IMPORTANZA
DELL’ORGANIZZAZIONE
La qualità delle pronunce e l’effettività
del nostro processo sono cruciali; danno senso alla nostra vita
e al nostro lavoro. Ma non bastano.
Come è stato detto (Cassese), la giustizia è un
sistema in cui la domanda cresce con la qualità dell’offerta.
E oggi, vista la massa di lavoro, non ci si può permettere
una qualità mediamente buona delle pronunce (come è,
nonostante tutto, quella resa dalle Corti italiane) senza considerare
come altrettanto decisivo l’aspetto quantitativo.
Occorrono anche una buona organizzazione e risorse adeguate ai
bisogni.
Nei giorni scorsi, in occasione delle relazioni di apertura dell’anno
giudiziario presso la Cassazione e le Corti d’appello, è
stato affermato che l’equazione “più mezzi
uguale più efficienza” va esaminata con attenzione
e spirito critico. Perché non sempre è esatta. Se
un’amministrazione pubblica, o un’azienda privata,
si trovano ad affrontare una contingenza difficile, non possono
limitarsi a chiedere più risorse. Si guardano dentro, si
slanciano in avanti, si riorganizzano, rinunciano a qualcosa,
si ripensano e finalmente ripartono.
Non si possono non condividere, in linea di principio, queste
affermazioni. E allora dico subito che non mancano le iniziative
organizzative volte a migliorare il nostro servizio anche indipendentemente
da modifiche ordinamentali o dall’aumento di risorse.
Seguendo l’esempio delle Sezioni unite civili della Cassazione,
anche noi stiamo cercando di migliorare le soluzioni organizzative
a legislazione e a organico vigente.
Ad esempio, sulla base di significative esperienze della IV Sezione
del Consiglio di Stato, lavorando sulla preparazione delle assegnazioni
alle udienze, cercando di trovare e di accorpare le cause seriali
che si possono decidere con un’unica pronuncia ovvero riproducendo
un’unica sentenza-pilota, o infine pensando a “udienze
tematiche” e ad un uso più incisivo dell’informatica.
Il Consiglio di Presidenza sta ora rilanciando strutture centrali
importanti, che da noi di fatto non erano curate da magistrati,
come l’ufficio del Massimario.

I
COSTI DELL’ORGANIZZAZIONE
Ma questi ed altri accorgimenti organizzativi sono destinati all’insuccesso
se le risorse non si adeguano, anzi continuano a diminuire.
Il lavoro sui fascicoli da accorpare e da “trattare”,
ad esempio, non è facile e richiede un grande sforzo da
parte delle segreterie. Così come la trattazione delle
cause seriali.
Un esempio concreto per tutti. Nel novembre scorso ho tenuto due
udienze straordinarie (per le quali ringrazio ancora i colleghi
che volontariamente hanno affrontato questo onere), smaltendo
di colpo – in aggiunta al carico mensile ordinario –
circa 400 ricorsi per ciascuna. Avrei voluto ancora ripetere l’esperienza,
ma non è stato sinora possibile perché non ho potuto
distogliere il poco personale disponibile dagli impegni delle
udienze ordinarie. Dai commessi che spostano i fascicoli al personale
di segreteria che cura gli adempimenti di cancelleria: per tutti
costoro il singolo ricorso seriale comporta esattamente lo stesso
carico di lavoro del ricorso che segna grandi svolte giurisprudenziali.
Insomma, anche il lavoro sull’organizzazione – che
siamo pronti a proseguire e a incoraggiare – richiede risorse.
E queste, occorre dirlo con franchezza, sono drammaticamente carenti,
soprattutto al TAR del Lazio.

GLI
INTERVENTI NORMATIVI RECENTI
Certo, qualcosa si muove.
Prendo atto che di alcune misure contenute nella legge finanziaria
per il 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296, commi 1307, 1308
e 1309), che ha previsto – per tutta la giustizia amministrativa!
– un aumento di organico di cinquanta unità di personale
di segreteria (peraltro, interamente autofinanziato con l’incremento
del contributo unificato per le cause di maggiore valore economico).
Ma ricordo che un rafforzamento di dimensioni più ampie
era stato previsto, con un consenso bipartisan, nella primavera
del 2001, alla fine della XIII legislatura, come “copertura”
della riforma di cui alla l. n. 205 del 2000. L’intervento
non riuscì ad arrivare all’approvazione finale in
seconda lettura per un soffio. Poi, però, non se ne è
fatto più nulla.
Nel frattempo, nel 2005 sono sopraggiunte le riduzioni forzate
di organico e, con la finanziaria per il 2006, il blocco delle
assunzioni è stato esteso anche al personale di magistratura.
I benefici della finanziaria 2007 recano, quindi, misure che compensano
solo in parte i più gravi pregiudizi arrecati dalle leggi
degli anni precedenti. Perché le riduzioni e i blocchi
delle assunzioni, se certo sono il segno di una situazione di
emergenza della finanza pubblica, vanno calibrati caso per caso.
Misure come queste trovano un fondamento per le amministrazioni
che occorre ristrutturare profondamente, a causa dei processi
di trasferimento alle Regioni e della esternalizzazione di svariate
funzioni. Ma risultano oggettivamente inspiegabili per un sistema
come la giustizia, che non è interessato da nessuno di
tali fenomeni (certo non la regionalizzazione, ma neppure una
politica credibile sulle ADR) e in cui, anzi, la domanda continua
a crescere, soprattutto in complessità.
In Germania, per una popolazione superiore alla nostra di meno
del 20%, i giudici amministrativi federali sono circa 2.600 e
il rapporto tra i giudici e gli impiegati di cancelleria è
di uno a otto; da noi i giudici sono meno di 500 e il rapporto
con gli impiegati non arriva neppure a uno a due.
Dobbiamo proprio rassegnarci a queste differenze abissali?

LA
TUTELA ANTE CAUSAM
Un’altra innovazione “forte” – che per
la verità non viene dal legislatore nazionale ma dalla
giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità
Europee – è quella della tutela cautelare ante causam.
Si tratta di un problema con il quale stiamo imparando a fare
i conti a partire dalla sua introduzione nel recente codice dei
contratti pubblici (d.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006).
Si tratta, come ho detto, di una tutela imposta dall’Europa
per il solo settore degli appalti, ma occorrerà considerare
la sua estensione generalizzata.
Di ciò facciamo espressa richiesta al legislatore, perché
non si può consentire di conservare un rito speciale, una
“tutela rafforzata” – soprattutto nella fase
forse più sensibile, quella cautelare – soltanto
per limitate materie come i contratti pubblici.

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