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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 TAR Abruzzo<br> Relazione del Presidente Santo Balba proviene da Giustamm.

1. — Premessa.

La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario per la magistratura contabile rappresenta l’occasione per una autoriflessione sul ruolo istituzionale della Corte dei Conti e sulla funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono chiamati ad una valutazione globale e complessiva delle attività esplicate nell’ambito dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti attraverso la relazione espone al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre Magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.

2. — Recenti innovazioni legislative nelle materie soggette alla giurisdizione della Corte dei Conti.

2.1. — D.P.R. n. 258 del 6 ottobre 2004.

Con il D.P.R. n. 258 del 2004, è stato emanato il Regolamento concernente “le funzioni dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica Amministrazione”.
L’Alto Commissario per la Corruzione è stato istituito con l’art. 1 della legge n. 3 del 16 gennaio 2003.
Ai sensi del predetto art. 1, lettera F, incombe a carico dell’Alto Commissario l’obbligo di rapporto alla Corte dei Conti nei casi previsti dalla legge.
In coerenza con la suindicata disposizione, l’art. 5 del D.P.R. n. 258/04, prevede che l’Alto Commissario nell’esercizio delle sue funzioni inoltri denuncia alla Corte dei Conti per i fatti nei quali è ravvisabile danno erariale.
Il legislatore prevedendo espressamente l’obbligo di denuncia di danno erariale a carico dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione, ha voluto creare un ulteriore strumento di disincentivazione delle attività corruttive poste in essere nella Pubblica Amministrazione.
Ai sensi dell’art. 2, lettera c, l’Alto Commissario effettua il monitoraggio delle procedure contrattuali e di spesa ed esegue l’analisi sui comportamenti e sugli atti conseguenti dai quali possa derivare danno erariale.
Detta funzione di monitoraggio delle procedure contrattuali, al fine di verificare l’eventuale sussistenza di danno erariale costituisce un forte ampliamento delle attività dell’Alto Commissario e una chiave di lettura delle altre forme di illecito di cui si deve occupare.
Infatti, tali forme di illecito devono essere intese come ulteriori forme di illecito nell’ambito della Pubblica Amministrazione.
Non si può non notare la particolare attenzione che il legislatore ha riservato alle ipotesi di danno erariale e, quindi, all’equilibrio finanziario in generale e, in ultima analisi, alla connessa e conseguente giurisdizione del Giudice contabile in materia, al quale è affidata l’osservanza di comportamenti leciti e puntuali nell’interesse generale della collettività.
L’art. 7 del D.P.R. prevede che il rendiconto consuntivo della gestione dell’Ufficio dell’Alto Commissario sia sottoposto al controllo annuale della Corte dei Conti.

2.2. – Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005).
Articolo 1, commi 11 e 42.

Ai sensi dell’art. 1, comma 11, della legge finanziaria relativa all’anno 2005, l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’Ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile solo nei casi previsti dalla legge, ovvero nelle ipotesi di eventi straordinari.
La disposizione prevede che l’atto di affidamento sia trasmesso alla Corte dei Conti e, in caso di mancanza dei presupposti prescritti dalla legge, costituisce e concretizza una fattispecie di danno erariale.
L’art. 1, comma 42, della legge finanziaria prevede per gli Enti locali – ad eccezione dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti – una disposizione similare a quella di cui all’art. 1, comma 11, con ulteriori precisazioni in ordine ai presupposti e alle condizioni per poter disporre l’affidamento dell’incarico a soggetti estranei all’Amministrazione.
In particolare, la norma sancisce che nella motivazione del provvedimento si faccia specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’Ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto dell’incarico di studio o di consulenza conferito a soggetti estranei all’apparato pubblico.
Inoltre, è necessario allegare al provvedimento di incarico la valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria.
Anche questa norma impone la trasmissione dell’atto di incarico alla Corte dei Conti.
Le due disposizioni non precisano a quale organo della Corte dei Conti deve essere trasmesso l’atto di affidamento dell’incarico, ma si deve ritenere che tale organo sia da individuare nella Procura regionale che ha la competenza, in caso di sussistenza di danno erariale, ad esercitare l’azione amministrativo-contabile.
Le due disposizioni sono in perfetta sintonia con la normativa precedente e con una copiosa giurisprudenza della Corte dei Conti in materia di conferimento di incarichi di studio o di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione.
Il legislatore aveva già disciplinato la materia in via generale con l’art. 7, ultimo comma, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (già d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni), norma che imponeva di predeterminare la durata, il luogo, l’oggetto ed il compenso della prestazione relativa all’incarico.
Con le nuove disposizioni il legislatore è stato molto più puntuale fissando presupposti più incisivi al fine di evitare abusi che in questo settore sono molto diffusi.
In via generale le Amministrazioni hanno l’obbligo di avvalersi della struttura ordinaria dell’apparato amministrativo, quindi l’affidamento dell’incarico è ritenuto possibile e lecito in mancanza delle professionalità e delle strutture interne all’Amministrazione.
In ogni caso, il legislatore ha ritenuto che il divieto generale di avvalersi di professionalità esterne non deve essere assoluto, essendo suscettibili di eccezioni e deroghe individuabili nella straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare, nella mancanza di strutture e apparati interni, nonché nella assenza di personale idoneo a conseguire i risultati previsti.

2.3. — Art. 1, comma 5, della legge n. 191 del 30 luglio 2004.

L’art. 1, comma 5, della legge n. 191/2004, prevede che nell’ambito dei sistemi di controllo di gestione di cui agli articoli 196, 197 e 198 del decreto legislativo n. 267 del 18.8.2000, concernente il testo unico sugli Enti locali, la struttura operativa alla quale è assegnato il controllo di gestione invii la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi dell’art. 198 del medesimo d. lgs., anche alla Corte dei Conti.
Il legislatore con la suindicata disposizione conferma un consolidato sistema di stretto collegamento tra controllo e giurisdizione che ha sempre costituito il tratto caratteristico della magistratura contabile, ossia un rapporto sinergico tra due funzioni diverse ma interdipendenti tra di esse.
Il controllo sulla gestione, di competenza della Corte dei Conti, trova il suo “pendant” sul versante della giurisdizione contabile, considerato che le pronuncie di condanna in materia di responsabilità amministrativa assolvono, oltre che alla normale finalità risarcitoria, l’indubbia funzione di sanzionare il mancato raggiungimento delle finalità previste dalla normativa in un determinato settore dell’attività pubblica.
In sostanza, la giurisdizione amministrativo-contabile ha la finalità di incidere, sanzionandole, sulle fattispecie di illegalità che, per effetto di azioni o omissioni dolose o gravemente colpose, imputabili ad amministratori o dipendenti pubblici, hanno distolto l’azione amministrativa dai fini che a questa normativamente competono, adempiendo in tal modo sul piano sanzionatorio, alla stessa funzione che l’ordinamento demanda, con fini correttivi, ai controlli esercitati dalla Corte dei Conti sulle pubbliche gestioni.

2.4. – Attuazione legge n. 89 del 24/3/2001 – (c.d. legge Pinto)

Durante l’anno 2004 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze – o direttamente dalle Corti di Appello di Firenze, di Roma e di Perugia – richieste di documenti e notizie ai fini della difesa erariale relativamente a n. 46 ricorsi presentati davanti alle predette autorità giudiziarie ordinarie.
Di queste richieste: n. 27 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze o direttamente dalla Corte di Appello di Firenze, n. 8 dall’Avvocatura Generale dello Stato o direttamente dalla Corte di Appello di Roma, n. 2 dalla Corte di Appello di Perugia e n. 9 dall’Ufficio Legale e Documentazione della Corte dei Conti.

* * * * *

I dati contenuti nella presente relazione relativi all’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale sono riferiti al periodo 1.12.2003 al 30.11.2004 al fine di coordinare i predetti dati con quelli forniti alla Procura Generale, così come richiesto espressamente dal Procuratore Generale.

3. — Attività della Sezione Regionale Giurisdizionale.

La Sezione giurisdizionale, nell’anno decorso, si è impegnata sui tre fronti della giurisdizione pensionistica, dei giudizi di conto, nonché dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile.

3.1. — Contenzioso pensionistico.

L’istituzione del giudice delle pensioni a composizione monocratica ai sensi dell’art. 5 della legge n. 205/2000 ha continuato a dare, anche nel corso dell’anno 2004, risultati apprezzabili.
Lo snellimento del giudizio, sia sul piano istruttorio che su quello decisorio, ha consentito di ottenere dei risultati molto lusinghieri, proseguendosi lo smaltimento dell’arretrato, soddisfacendo in tal modo le esigenze e le aspettative dei cittadini interessati.
Il prospetto complessivo del contenzioso pensionistico evidenzia i sottoriportati dati:

Ricorsi pendenti all’1.12.2003…………… 1.133

Ricorsi pervenuti nel 2004……………….. 230
(dal 1°/12/2003 al 30/11/2004)

Ricorsi iscritti a ruolo

di udienza nel periodo………………………825

– Ricorsi rinviati……………………….. 8

– Ricorsi discussi ………………………. 817

definiti con sentenza …………………….. 553
(n. 181 con sentenza di accoglimento
e n. 372 con sentenza di rigetto)

definiti in altro modo………………………121
(compresa l’interruzione)

ordinanze istruttorie…………………….. 143

Ricorsi pendenti al 30/11/2004 ……………..689

Questi dati complessivi evidenziano un notevole ridimensionamento del carico del contenzioso pensionistico ridotto, nell’anno, da n. 1.133 ricorsi a n. 689.
I dati suddivisi per tipologie di pensioni (vedi tabelle allegate) indicano la tendenza di un calo dei nuovi ricorsi in materia di pensioni di guerra (passati da n. 26 a n. 15); mentre aumentano quelli in materia di pensioni civili (passati da n. 93 a n. 125) e militari (passati da n. 75 a n. 90).

3.2 — Conti giudiziali.

I conti giudiziali depositati presso la Sezione giurisdizionale alla data del 1° dicembre 2003 ammontavano a n. 2.337, così suddivisi:

– erariali ………………………… n. 540
– degli Enti locali ……………….. n. 1.791
– delle ASL. ……………………. n. 6
Durante il periodo 1/12/2003 – 30/11/2004 sono stati depositati n. 1.728 conti di cui:
– erariali……………………….……… n. 80
– degli Enti locali……………………. n. 1.648
– delle ASL. ………………………. n. 0

Durante lo stesso periodo sono stati esaminati n. 101 conti e per tutti il giudizio è stato definito con decreto di estinzione.
Al 30.11.2004 risultano ancora da esaminare n. 3.964 conti: di cui n. 620 relativi a contabili statali, n. 3.338 relativi a contabili degli Enti locali e n. 6 delle ASL.
E’ proseguito l’impegno della Sezione giurisdizionale nella formazione dell’anagrafe degli agenti contabili operanti negli Enti locali, indagine già avviata nel 2001.
Detta indagine mira a conoscere soprattutto i nominativi dei tesorieri, degli economi e dei consegnatari dei beni mobili e dei titoli azionari relativi ad ogni Ente e ad acquisire anche notizie sul sistema di riscossione delle entrate seguito in ogni Ente locale.
A quest’ultimo fine – ossia l’accertamento di coloro che curano nell’Ente locale la riscossione delle entrate, siano essi soggetti esterni operanti in regime di convenzione o concessione (art.181 T.U. e d. lgs. n.112/99 ivi richiamato e artt. 52 e 53 del d. lgs. 15/12/1997, n.446) o dipendenti in servizio presso l’Ente designati con provvedimento formale – giova ribadire che la Sezione ha puntualizzato, con proprie pronunce, che assume la natura di agente contabile per la riscossione delle entrate, ed è pertanto tenuto alla resa del conto giudiziale, chi è preposto a funzioni di riscossione di entrate effettuate sulla base di ruoli o elenchi di carico predisposti ed approvati dagli organi e uffici dell’Ente locale e dati in carico per la riscossione al predetto agente contabile.
Perciò, stante la peculiarità della materia, ogni Ente locale viene invitato a far conoscere, preliminarmente, il sistema ed il modo in cui avviene nell’Ente stesso la riscossione delle proprie entrate.
Ulteriori indicazioni vengono poi fornite, di volta in volta, ai singoli Enti sulla documentazione da inviare alla Sezione a corredo dei conti.
La Sezione ha anche precisato che, nei casi di mancata predisposizione dei modelli ufficiali o nei casi di mancato uso di quelli predisposti, il documento contabile depositato consente di incardinare il giudizio di conto quando esso, per la sua forma e contenuto, è idoneo ad evidenziare riassuntivamente i risultati della gestione contabile propria dell’agente.
Per quanto riguarda i conti giudiziali depositati presso la segreteria della Sezione dagli agenti contabili degli Enti locali, l’andamento dell’obbligo della rendicontazione si ricava dai dati seguenti.
Su n. 104 Enti locali dell’Umbria (Regione, Amministrazioni provinciali, Comuni e Comunità Montane):
-n. 76 Enti hanno depositato n. 1.648 conti giudiziali nell’anno 2004
-n. 51 Enti hanno depositato n. 786 conti giudiziali nell’anno 2003;

– n. 63 Enti hanno depositato n. 894 conti giudiziali nell’anno 2002;

– n. 51 Enti hanno depositato n. 476 conti giudiziali nell’anno 2001;

Permane, sia pure in misura più limitata rispetto agli anni precedenti, una situazione di inadempienza, stimata in circa 1.400 conti ancora da depositare dagli Enti fino all’esercizio 2003; prosegue pertanto l’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale finalizzata ad ottenere la resa ed il deposito dei conti da parte di tutti i contabili tenuti a tale adempimento.
Infatti, l’accertamento della presentazione dei conti è un adempimento importante affinché la Corte dei Conti possa verificare che ci sia stato un corretto utilizzo delle risorse pubbliche e ciò nell’interesse della collettività e degli stessi Enti Locali.
Una notazione a parte merita l’attività intrapresa dalla Sezione per acquisire al proprio esame anche i conti dei concessionari della riscossione cui gli Enti locali hanno affidato, con apposita convenzione, la riscossione di proprie entrate, sia tributarie che patrimoniali.
Questa iniziativa ha incontrato dubbi e perplessità presso detti agenti contabili, stante la ritenuta lacunosità della relativa normativa (art. 25 del Decreto legislativo n. 112 del 13/04/1989) e la mancata emanazione del, pur previsto, modello da utilizzare per la resa del conto.
Tuttavia, a seguito delle richiamate segnalazioni della Sezione, gli Enti locali stanno depositando elaborati di conti, sulla cui regolarità formale la Sezione emetterà pronuncia.
L’accertamento della regolarità contabile sulla riscossione delle entrate degli Enti locali, e delle altre Pubbliche Amministrazioni in genere, riveste essenziale rilevanza nell’ambito degli istituti propri della giurisdizione contabile, tenuto conto dell’aumentata misura, rispetto a quelle da trasferimento, che le entrate proprie accertate e riscosse da tali Enti assume nell’ambito della finanza di ognuno e del rischio di ritardi o omissioni che possono verificarsi nella fase della riscossione delle entrate.

3.3. — Giudizi di responsabilità amministrativa.

Nell’anno 2004 la Sezione giurisdizionale Regionale ha definito n. 31 giudizi di cui n. 15 con sentenze di condanna, n. 12 con sentenze di assoluzione, n. 3 con ordinanze per procedimento monitorio e n. 1 con decreto per incompetenza.
Le pronunce di condanna rappresentano il 60% del totale complessivo degli atti decisori.
Si segnalano alcune sentenze di condanna.
Con sentenza n. 2 del 9 gennaio 2004, è stato condannato alla somma di Euro 44.585,23 il capo dell’ufficio tecnico del Comune di Scheggia e Pascelupo.
Nel caso di specie veniva riconosciuto dalla Sezione il risarcimento per il danno derivante da locupletazione della retribuzione a tempo pieno, in luogo di quella part-time, nonché la sottrazione al Comune di energie lavorative.
In particolare il dipendente in questione svolgeva attività lavorative professionali a scopo di lucro incompatibili con il suo status di dipendente pubblico e per l’espletamento di tale attività si assentava dal servizio, seppur regolarmente retribuito.
La Sezione stabiliva che il danno non poteva subire alcuna riduzione versandosi in ipotesi di dolo contrattuale che si estrinseca nella coscienza e volontà del dipendente di venir meno ai doveri di ufficio.
Con sentenza n. 48 del 16 febbraio 2004, sono stati condannati ad Euro 77.892,20 i componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università per Stranieri di Perugia per aver determinato erroneamente il trattamento economico del direttore amministrativo della predetta Università.
Nell’occasione la Sezione ha avuto modo di precisare, confermando un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Giudice contabile ha il potere di procedere ad accertamenti incidentali secondo il paradigma della disapplicazione degli atti amministrativi, in conformità, tra l’altro, alle statuizioni delle SS.UU. della Corte di Cassazione che in più occasioni hanno avuto modo di puntualizzare che il giudizio di responsabilità si estende all’accertamento di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, tra cui è compresa l’illegittimità dell’atto, la cui emanazione e/o esecuzione abbia prodotto danno.
In particolare ha precisato la Sezione che l’effetto tipico degli accertamenti incidentali sugli atti della P.A. non è quello di statuire sulla legittimità o meno dell’atto con l’efficacia proprio del giudicato, ma di disapplicare gli effetti per il caso concreto, qualora sia ritenuto incidentalmente illegittimo.
Con decisione n. 209 del 7 aprile 2004, è stato condannato alla somma di Euro 18.190,10 un segretario amministrativo dell’Università degli Studi di Perugia per aver posto in essere una serie di irregolarità amministrative contabili, ottenendo in tal modo un indebito arricchimento.
L’azione di danno ha preso le mosse da apposita denuncia inviata alla Procura regionale dal Rettore dell’Università.
La realizzazione della fattispecie di danno è stata possibile anche grazie alla carenza di controlli sulla organizzazione dell’Amministrazione, sfruttata abilmente dal dipendente a suo vantaggio.
Con sentenza n. 218 dell’11 maggio 2004, è stato condannato ad Euro 36.151,42 il direttore di un ufficio postale per non aver effettuato i dovuti controlli relativi alla spedizione di pubblicazioni di stampa da parte di una società privata, rendendo possibile in tal modo una truffa ai danni dell’Amministrazione postale.
La decisione dimostra che i controlli interni alla struttura amministrativa sono essenziali per evitare pregiudizi economici all’apparato pubblico.
Con sentenza n. 275 del 28 giugno 2004, sono stati condannati a circa 1.000.000,00 di Euro due medici di medicina generale del servizio sanitario nazionale ed un farmacista per aver posto in essere una attività illecita conseguente alla iperprescrittibilità di farmaci.
In particolare, i predetti sanitari avevano effettuato delle prescrizioni che superavano il 200% degli indici medi previsti dagli elaborati ASL.
Le prescrizioni attenevano a soggetti che non avevano mai richiesto alcuna prescrizione, ovvero soggetti che nelle date in cui risultavano emesse le prescrizioni erano ricoverati in ospedale o addirittura risultavano deceduti.
L’accertamento dei fatti risultava possibile grazie ad un sofisticato sistema informatico che consentiva di ricostruire il tracciato di ogni singola ricetta medica dal medico di famiglia-farmacia-ASL, aggregando i dati per prodotti, medico prescrittore e farmacia.
Veniva evidenziato altresì, che per alcune medicine vendute non risultavano le fatture di acquisto.
Con decisione n. 371 del 27.7.2004, è stato condannato alla somma di Euro 12.500,00 un dipendente dell’UTE di Perugia per aver posto in essere atti contrari ai doveri del proprio ufficio.
La suindicata somma riguardava danno patrimoniale in senso stretto, danno derivante da illecito esercizio di pubbliche funzioni e danno all’immagine dell’UTE di Perugia.
In particolare, il dipendente in questione aveva un proprio tariffario per consegnare a professionisti esterni copia di atti istituzionali previsti solo ad “uso ufficio”, ovvero per velocizzare il rilascio di copie o disbrigo di pratiche presso l’UTE.
Alla velocizzazione dei tempi di evasione delle pratiche dei clienti del dipendente condannato corrispondeva una dilazione dei tempi di attesa della utenza normale, il tutto in palese e stridente contrasto con i canoni di imparzialità e di buon andamento che presiedono all’esercizio di pubbliche funzioni.
Con sentenza n. 448 dell’11.10.2004, è stato condannato ad Euro 46.000,00 un dipendente della ASL n. 1 di Città di Castello/Gubbio per essersi appropriato delle somme riscosse nella sua qualità di addetto al servizio riscossioni dei ticket.
Nella determinazione del danno il Collegio ha ritenuto sussistente un danno patrimoniale in senso stretto e un danno all’immagine dell’Amministrazione sanitaria.

4. — Attività della Procura regionale.

La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinata a recepire le denunce provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dall’opinione pubblica.
Alla Procura pervengono denunce qualificate riguardanti fatti clamorosi per la finanza pubblica.
Le denunce maggiori giungono da cittadini e dalla stampa che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nella utilizzazione delle risorse pubbliche.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denunce che presentino i necessari elementi di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
A tal fine impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Pervengono pochissime denunce da parte delle Amministrazioni attive, compresi gli Enti locali.
Nel corso del 2004 la Procura regionale ha inviato a tutte le Amministrazioni pubbliche una nota con la quale è stato richiamato l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti. E’ stato, altresì fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto rispondono di danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
Prima della suindicata nota, già nella relazione dell’anno giudiziario 2004, la Procura aveva chiesto una maggiore collaborazione alle Amministrazioni al fine di garantire una migliore tutela delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura regionale potrebbero ottenere in funzione di prevenzione una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da annotare che la richiesta di collaborazione è rimasta pressoché inascoltata.
Nel periodo dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state aperte istruttorie nelle aree di interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:

– attività limitative e ablative della proprietà 4
– danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 50
– danno al patrimonio 44
– bilancio, conto del patrimonio 28
– attività contrattuale 16
– entrate 18
– erogazione somme non dovute 34
– incidenti 88
– mancata utilizzazione risorse finanziarie 2
– infortuni 44
– attività contenzioso 46
– conferimento incarichi professionali e consulenze 19
– attività istituzionale organizzazione 139
– opere pubbliche 13
– personale 47
– reati in generale commessi da pubblici dipendenti 23
– verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 10

Il numero delle istruttorie aperte dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state 625.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2004 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
– atti di citazioni n. 27;
– inviti a dedurre n. 40;
– provvedimenti di archiviazione n. 1.006.

Le istruttorie pendenti all’1.12.2003 erano 4681; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2004 (625) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (1006) nonché quelle divenute atti di citazione (27), si perviene ad un risultato finale al 30.11.2004 di n. 4273 istruttorie, con una diminuzione complessiva del 19%.
Nel corso del 2004, le Pubbliche Amministrazioni in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura regionale hanno recuperato la somma di circa 250.000,00 Euro.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 1.274.304,60.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalla Pubbliche Amministrazioni interessate.
La Procura regionale effettua una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
In ogni caso, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria, pertanto al valore dei recuperi è da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del p.m. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In questa ottica la Procura regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura regionale si è avvalsa sovente degli accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie vengono conferite dai magistrati della Procura regionale sulla base di una valutazione esclusivamente tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate, rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale, con esclusione di qualunque elemento estraneo e non strettamente connesso all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile di competenza del P.M. contabile.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati effettuano le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Eventuali informazioni sul contenuto della deleghe e sulla natura delle indagini disposte dal P.M., richieste da parte di Organi politici o istituzionali, concretizzerebbero una grave ed inammissibile ingerenza nell’attività istruttoria del magistrato requirente e risulterebbero in contrasto con la normativa vigente in materia, oltre a ledere le garanzie poste dal legislatore a tutela della collettività e dei soggetti che dovessero risultare coinvolti nell’eventuale giudizio di responsabilità amministrativo-contabile in conseguenza dell’azione esercitata dal Procuratore regionale.
Le attività delegate tendono all’accertamento di ipotesi di danno erariale, finalità che sono in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
I soggetti investiti di pubbliche funzioni che agiscono nell’interesse delle istituzioni e non pongono in essere condotte illecite dolose o gravemente colpose non hanno nulla da temere dall’attività istituzionale della Procura regionale poiché, seppur con attività diverse, si tende al raggiungimento di un unico fine pubblico.
In ogni caso, il Procuratore Regionale, se richiesto, è disponibile a qualunque dialogo con i rappresentanti delle istituzioni al fine di risolvere, nell’interesse generale, qualunque problema che sul piano operativo si dovesse presentare in occasione dell’esercizio dell’attività requirente, semprechè il tutto si realizzi nelle sedi istituzionali ed in modo pacato e riservato.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura regionale.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato ed ai Corpi della Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da segnalare la proficua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Si segnalano alcuni degli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura regionale.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso contro un funzionario del CONI che, abusando dei suoi poteri, si faceva consegnare indebitamente la somma di Lire 15.000.000 da un cittadino che aveva presentato una domanda alla SISAL al fine di ottenere la concessione per la gestione di una ricevitoria del “Superenalotto”. Danno richiesto Euro 25.000,00.
Un altro atto di citazione è stato emesso nei confronti di un funzionario regionale per aver abusato dei poteri del suo ufficio in sede di rilascio di concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali. Richiesto un risarcimento di Euro 50.000,00 per danno all’immagine e da disservizio.
Un atto è stato diramato nei confronti di un primario dell’Ospedale di S. Maria di Terni, che aveva anche la qualifica di sanitario universitario convenzionato, per aver esercitato senza la prevista autorizzazione dell’Azienda ospedaliera di appartenenza la propria attività professionale presso una clinica privata di Roma. L’attività consisteva nell’effettuazione di interventi chirurgici e di visite ambulatoriali, non compatibili con lo status di dipendente pubblico, comportando, tra l’altro, la sottrazione di energie lavorative all’Azienda ospedaliera S. Maria di Terni che determinava un danno patrimoniale corrispondente alle minori somme introitate dalla ASL di Terni, ad un danno da evasione fiscale e contributiva ed un danno all’immagine patito dall’Azienda sanitaria di Terni, pari ad Euro 118.344,50. Per la stessa fattispecie è stato emesso un ulteriore atto per un danno di Euro 81.974,83, subito dall’Università degli studi di Perugia da cui dipende il professionista. Il comportamento colposo evidenziato nei due precedenti atti si pone in contrasto e non risulta coerente con il generale obbligo di esclusività delle attività lavorative svolte dal pubblico dipendente (a tempo pieno), necessario corollario del generale dovere che tutti i cittadini hanno di essere “fedeli alla Repubblica, di osservarne le leggi” e di quello, proprio dei dipendenti, amministratori ed agenti pubblici di “adempiere le pubbliche funzioni con disciplina ed onore” (art. 54 Cost.) e di contribuire con la loro opera ad assicurare il buon andamento – nel senso principalmente di perseguimento degli obiettivi dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione pubblica – e, appunto, l’imparzialità dell’Amministrazione (art. 97 Cost.).
Altro atto di citazione è stato redatto contro un titolare di una delegazione ACI di Foligno per essersi appropriato di somme pagate dagli utenti a titolo di tassa automobilistica regionale e non riversate nelle casse pubbliche regionali. Danno accertato Euro 38.774,69.
Per una fattispecie similare è stato emesso altro atto di citazione contro una impiegata della ASL n. 4 di Terni per essersi appropriata delle somme versate dagli utenti a titolo di ticket per le prestazioni sanitarie richieste alla struttura sanitaria. Danno accertato Euro 56.539,20.
Un atto è stato emesso nei confronti di un ispettore del lavoro per aver indotto l’amministratore delegato di una ditta a versargli circa 10 milioni di vecchie lire, prospettandogli la possibilità che la multa di 70 milioni di lire, irrogata in seguito ad un accertamento di gravi irregolarità evidenziate in un verbale di contestazione, non venisse irrogata e venisse, invece, comminata una multa per una somma notevolmente inferiore, previa redazione di un verbale di contestazione di infrazioni molto meno afflittivo. La Procura ha accertato un danno all’immagine dell’amministrazione del lavoro- Direzione Provinciale del lavoro di Perugia, pari a Euro 20.000,00.
Un ulteriore atto di citazione è stato redatto contro un dirigente di settore della Provincia di Perugia e dei componenti del nucleo di valutazione (dei progetti) per aver concesso dei contributi pubblici per la realizzazione di un corso, autorizzato e finanziato dalla provincia di Perugia, senza che sussistessero le condizioni previste dalle disposizioni in materia.
In particolare, veniva evidenziato un danno patrimoniale e un danno all’immagine dell’Ente pubblico, in quanto era stato concesso un contributo per la qualifica professionale di operatore shiatsu non prevista e regolamentata nel nostro ordinamento, la cui attività è riservata esclusivamente al medico, al fisioterapista ed agli operatori abilitati all’esercizio della massofisioterapia, nel cui ambito più generale ricade, con la conseguenza che il corso non doveva mai essere finanziato con fondi pubblici. Danno patrimoniale e all’immagine per un totale di Euro 81.974,83.
Con riferimento a tale ultimo atto di citazione è da evidenziare che nell’ordinamento italiano lo shiatsu non è stato ancora regolamentato legislativamente, come molte altre pratiche diagnostiche e terapie alternative e/o innovative (es. agopuntura, iridologia, aroma-terapia, musico-terapia, ecc.).
Più in generale, il Consiglio Superiore della Sanità, in un precedente parere del 22 gennaio 1997, ha espresso l’avviso che pratiche innovative e/o alternative possono essere eseguite solo da chi ha “l’abilitazione all’esercizio della medicina in quanto, essendo in possesso di strumenti interpretativi, è in grado di valutare gli effetti assumendosi, nel contempo, la responsabilità sia penale che civile”; in questa prospettiva, inoltre, l’organo di consulenza tecnica del Ministero ha definito “ingiustificabili i corsi pubblici e/o privati sovvenzionati e certificati dallo Stato per forme di “medicine alternative” ove risulti a fondamento di queste una impostazione avulsa o contrapposta alla metodologia scientifica”.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale che con sentenza n. 353 del 12 dicembre 2003 – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali) che aveva assimilato le pratiche terapeutiche non convenzionali (tra le quali l’art. 2, lett. i, di detta legge regionale ricomprendeva espressamente anche lo shiatsu) alle “professioni sanitarie”, ha ricordato, inoltre, che “dopo l’entrata in vigore della Costituzione la disciplina delle funzioni relative all’esercizio delle professioni sanitarie e delle relative professioni ed arti ausiliarie è stata riservata, ai sensi dell’art. 117, nell’ambito della materia “assistenza sanitaria”, alla competenza statale, anziché a quella regionale, da una serie di atti legislativi, tra cui: il D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la legge 23 dicembre 1978, n. 833, il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112”.
Prosegue il giudice delle leggi affermando che “a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la disciplina de qua è da ricondurre nell’ambito della competenza concorrente in materia di “professioni”, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione,” con la conseguenza che i relativi principi fondamentali – non essendo intervenuto il legislatore – sono pertanto da considerare quelli risultanti dalla legislazione statale già in vigore. La conclusione secondo la Corte è che “la potestà legislativa regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il principio, già vigente nella legislazione statale, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato”.
Sono stati redatti due atti di citazione nei confronti del Sindaco, del Presidente della Comunità montana e del Responsabile del procedimento del patto territoriale Agricoltura e pesca del Ternano-Narnese-Amerino, per non aver vigilato sulla concessione di contributi in favore di operatori agrituristici che non possedevano i requisiti prescritti dalla normativa vigente in materia.
E’ stato accertato che i predetti operatori turistici avevano ricevuto contributi sia dalla Regione Umbria e sia dallo Stato attraverso il Responsabile del Patto territoriale. Danno accertato Euro 84.182,48 ed Euro 100.709,10. Per le stessa fattispecie è stato diramato un invito a dedurre nei confronti dei medesimi convenuti per un ammontare di Euro 127.660,40.
Diversi atti di citazione sono stati emessi contro amministratori comunali per aver definito i procedimenti espropriativi con notevole ritardo, procurando ingenti danni per interessi e svalutazione monetaria.
Le espropriazioni sono una fattispecie di danno molto ricorrente e riguardano procedimenti avviati circa 20-25 anni fa e conclusosi solo dopo che gli aventi diritto all’indennità di espropriazione hanno adito il Giudice civile, ottenendo condanne al risarcimento contro gli Enti locali.
La complessità della normativa in materia e i ritardi del legislatore nell’emanazione di norme certe con riferimento alla determinazione dell’indennità di espropriazione non giustificano l’inerzia e le omissioni degli amministratori interessati.
E’ da segnalare una istruttoria concernente la c.d. “Truffa dell’ossigeno” dove è stato accertato che alcuni farmacisti, in taluni casi da soli, in altri in concorso con i medici di base, hanno causato un danno patrimoniale al Servizio sanitario Regionale pari ad Euro 157.166,98 per un totale di 20.278.825 litri di ossigeno soltanto apparentemente erogato.
I medici redigevano le ricette mediche prescriventi quantitativi di O2 in favore di pazienti non necessitanti la prescrizione, o ignari delle stesse, e consegnando al farmacista direttamente dette ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati o, ancora, redigendo un numero di ricette eccedenti la necessità dei relativi pazienti e consegnando al farmacista direttamente le ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati.
Il farmacista, di conseguenza, trasmetteva mensilmente le ricette all’ASL di competenza al fine di ottenere il rimborso.

5. — Questioni giurisprudenziali

5.1. — Giurisdizione della Corte dei Conti sugli Enti pubblici economici.

Con sentenza n. 3889/04 le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, onfermando un orientamento già espresso con ordinanza n. 19667/03 in materia di responsabilità di amministratori e/o dipendenti di Enti pubblici economici, risolvono la questione di giurisdizione della Corte dei Conti secondo “criteri tradizionali”, individuati nella natura pubblica del servizio svolto e nel rapporto di servizio costituitosi tra Società e Comune, pur in presenza della natura privatistica della Società.
La Suprema Corte statuisce che, in presenza di un servizio pubblico espletato da una società, pur escludendo che detta società agisca come longa manus del Comune e quindi in una situazione di compenetrazione organica, sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti quando si è in presenza di un rapporto di servizio, ravvisabile ogni qual volta si instauri una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici.
Precisano ancora le SS.UU. che, per costante giurisprudenza, il rapporto di servizio implica l’assoggettamento alla giurisdizione del Giudice contabile in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale, non rilevando in contrario la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o lo strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto.

5.2. — Giurisdizione della Corte dei Conti sulle Aziende municipalizzate.

La Corte di Cassazione a SS.UU. con sentenza n. 03351/04 ha riconosciuto la giurisdizione della Conte nei confronti dei componenti la Commissione Amministratrice di una Azienda Municipalizzata sulla base della normativa di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, recante norme sulle autonomie locali.
In particolare, la Suprema Corte ha statuito che l’art. 58 della legge n. 142 del 1990 (sostituito con l’art. 93 del T.U. n. 267/2000), prevedendo per gli amministratori degli Enti locali l’applicazione delle disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato, ha avuto l’effetto di estendere al settore della responsabilità per danno erariale arrecato all’Ente locale dal suo amministratore o dipendente le norme di carattere processuale che riservano alla giurisdizione della Corte dei Conti tutte le controversia in materia di responsabilità amministrativa-contabile, con la conseguenza che è venuto meno, anche rispetto agli amministratori degli Enti locali, la necessità di distinguere tra responsabilità formale (riservata alla giurisdizione contabile ai sensi dell’art. 260 del r.d. n. 383 del 1934) e responsabilità amministrativa generica (riservata alla giurisdizione ordinaria ai sensi degli artt. 261-265 del r.d. n. 383/1934), normativa attualmente abrogata dall’art. 64 della legge n. 142 del 1990.

5.3. — Invito a dedurre ai sensi dell’art. 5 della legge n. 19 del 14 gennaio 1990, termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione.

Le SS.RR. della Corte dei Conti hanno statuito che, nel caso di pluralità di inviti a dedurre, il termine di cui all’art. 5, comma 1, della legge n.19 del 14.1.1994, nel testo modificato dalla legge n. 639/96, stabilito in 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione, decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data in cui l’invito è stato notificato allo stesso, senza alcun collegamento temporale con la notifica ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa.
Pur non volendo entrare nel merito della Q.M. decisa, non si può non rilevare che sul piano processuale sarebbe molto utile avere un processo unitario che consenta ed assicuri una piena cognizione dei fatti.
In tal senso soccorre sicuramente la più recente giurisprudenza della Corte dei Conti (sentenza n. 287/A del 2004 della Sezione II centrale di appello) la quale è dell’avviso che, pur non configurandosi un vincolo di litisconsorzio necessario tra i vari convenuti, il concorso di più persone nella commissione di un illecito amministrativo contabile pone, ciononostante, l’opportunità che il P.M. agisca, nell’ambito di un simultaneo processo nei confronti di tutti gli autori dell’illecito, onde valutare la partecipazione di ciascuno alla produzione dell’evento dannoso.
Giova osservare che la disposizione di legge non specifica che il termine di 120 giorni in caso di pluralità di presunti responsabili decorre dalla notifica dell’invito a ciascun convenuto.
L’interpretazione effettuata dalle SS.RR. della suindicata disposizione di legge crea moltissimi problemi sotto il profilo funzionale all’attività della Procura regionale e, d’altronde, considerata l’esigua differenza temporale tra l’ultima notifica e quella fatta ad ogni singolo responsabile in caso di una pluralità di invitati, non si ravvisa una lesione significativa delle garanzie dei soggetti coinvolti nelle indagini tale da giustificare una interpretazione così rigorosa.
Tra l’altro, è da evidenziare che detta interpretazione, nel caso in cui si sia in presenza di più responsabili del danno erariale, obbliga il magistrato requirente ad emettere più atti di citazione per la stessa fattispecie dannosa.
Inoltre, la Sezione giurisdizionale può (e non deve) effettuare la riunione dei giudizi attinenti la stessa ed identica figura di danno per connessione oggettiva.
Considerato che la predetta riunione di giudizi per connessione oggettiva è facoltativa e non obbligatoria, si potrebbe verificare che, in caso di mancata riunione e sussistendo più giudizi, vi potrebbero essere dei convenuti condannati ed altri assolti in presenza di condotte illecite identiche o similari.
Sempre in ordine al termine di 120 previsto per l’emissione dell’atto di citazione, la giurisprudenza contabile ha precisato che detto termine va rispettato anche se vi è una richiesta di proroga al magistrato requirente da parte del presunto responsabile, poiché il P.M. non può concedere proroghe in quanto detto potere spetta esclusivamente alla Sezione, ovvero la proroga è possibile ma sempre nell’ambito del predetto termine di 120 giorni, ossia a danno dell’arco temporale di cui dispone il P.M. per l’emissione dell’atto di citazione.
Al riguardo, si osserva che l’interpretazione appare in contrasto con le finalità dell’invito poiché, se il termine è fissato per evitare la lungaggine del giudizio a carico del presunto responsabile, con l’assenso di quest’ultimo viene meno tale esigenza; per converso, se l’invito è utile ai fini del migliore accertamento della fattispecie di danno e dei loro responsabili nell’interesse generale, chi meglio del magistrato requirente può valutare detta esigenza processuale, naturalmente se la proroga è contenuta in ristretti limiti temporali.
Su queste questioni interpretative sarebbe auspicabile un intervento del legislatore al fine di dare maggiore certezza a situazioni giuridiche che creano non poche difficoltà operative all’attività delle Procure Regionali.

5.4. – La giurisdizione della Corte dei Conti sulle società a partecipazione pubblica.

La recente evoluzione normativa e giurisprudenziale, nazionale e comunitaria, ha preso atto di due fenomeni che sono destinati ad incidere profondamente nell’ambito della giurisdizione amministrativo-contabile della Corte dei Conti:
a) i flussi finanziari pubblici, alimentati in massima parte attraverso il prelievo fiscale sui cittadini-contribuenti, confluiscono ormai in misura sostenuta verso modelli organizzativi diversi dagli Enti pubblici o dalle Amministrazioni intese in senso classico: Enti pubblici economici, consorzi e, soprattutto, società a partecipazione pubblica (totale, prevalente o maggioritaria) sono i veri titolari del potere di spesa, perché assegnatari di funzioni pubbliche (ad es. nella realizzazione di un’opera pubblica) od in quanto erogatori di servizi ai cittadini (si pensi alle società di gestione dei servizi pubblici in materia di approvvigionamento idrico, raccolta e smaltimento rifiuti, forniture di gas metano, gestione parcheggi, ecc.);
b) la “funzione amministrativa” non viene più esercitata esclusivamente con i mezzi propri del diritto amministrativo, ma viene espletata attraverso strumenti privatistici, senza che ciò muti la natura, ontologicamente pubblica, dell’attività svolta. L’attività amministrativa resta tale indipendentemente dal fatto che la forma giuridica utilizzata e il modulo negoziale in concreto adottato appartengano al diritto privato o al diritto pubblico.
Ed infatti il provvedimento amministrativo è divenuto, oggi, solo uno dei possibili atti che le P.A. possono adottare per il perseguimento dei propri fini; ad esso si accompagnano modelli procedimentali, schemi negoziali e soluzioni organizzativo-finanziarie più vicine al diritto privato, secondo un percorso ideale che va dagli accordi procedimentali alla costituzione di società per azioni per la gestione di servizi pubblici, alla partecipazione del capitale privato nella realizzazione di obiettivi di interesse generale (ad es. le varie forme di project financing), all’utilizzazione di moduli contrattuali di esternalizzazione di talune gestioni, in alternativa allo strumento concessorio, ma con esso largamente confinanti (outsourcing).
In questo contesto, la società di capitali, così conformata quale “impresa pubblica”, da tipico modello organizzativo strumentale all’attività imprenditoriale privata, è divenuta oggi uno dei moduli più utilizzati per il raggiungimento dei fini pubblici, in alternativa a quello dell’Ente pubblico strumentale.
La Corte costituzionale, con decisione n. 363 del 19 dicembre 2003, ha ribadito un importante principio, divenuto ormai pacifico nella giurisprudenza nazionale e comunitaria secondo il quale una S.p.a. a totale capitale pubblico è privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad essere sotto il controllo pubblico (esercitato soprattutto attraverso la partecipazione maggioritaria al capitale e la nomina degli amministratori), è assimilabile ad un Ente pubblico.
Ciò sulla base della considerazione, difficilmente contestabile, che la tendenza alla privatizzazione diffusasi nell’ultimo decennio non ha comportato in molti casi una cessione effettiva ai privati delle partecipazioni azionarie e con esse del controllo delle società nate dai vecchi Enti pubblici, ma soltanto un mutamento formale della natura giuridica dell’Ente, in molti casi tuttora sotto il controllo pubblico.
Anche il Consiglio di Stato, in una recente pronuncia ha precisato che neppure la quotazione in borsa cancella la qualità di impresa pubblica, dal momento che tale nozione si fonda su requisiti di carattere sostanziale, come la detenzione della maggioranza del capitale societario da parte dell’Ente o degli Enti pubblici: anche nel nostro ordinamento, in sostanza, ciò che conta è l’influenza dominante esercitata dai pubblici poteri sulla società (tra le tante, sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2922).
La recente affermazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti sugli amministratori, dirigenti e dipendenti delle S.p.a. pubbliche costituisce ormai un dato indubitabile.
Risulta così del tutto superata la precedente posizione della giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione di responsabilità della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di Enti pubblici economici, che veniva esclusa per tutti gli atti posti in essere nell’ambito della gestione imprenditoriale con strumenti privatistici; viceversa essa era generalmente ammessa limitatamente agli atti che esorbitavano dall’esercizio dell’attività imprenditoriale propria di tali Enti e configuravano invece espressione di poteri autoritativi, di autorganizzazione ovvero di funzioni pubbliche svolte in sostituzione di Amministrazioni dello Stato (Cass. Civ. S.U. 2.10.1993, n. 10381; 22.5.1991, n. 5792; 2.3.1983, n. 1282; 21.10.1983, n. 6179).
Questo orientamento è stato scardinato dalla più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione: dapprima le Sezioni Unite con sentenza 24 febbraio 2000, n. 40, hanno affermato che “ai fini del riparto della giurisdizione il criterio scriminante si trasferisce dal soggetto all’oggetto, intendendo con questo termine la materia controversa e la disciplina applicabile” in modo tale da far leva non più sulla natura pubblica o privata del soggetto agente, ma su quello della materia oggetto di giurisdizione.
Successivamente, la Corte, con la fondamentale ordinanza n. 19667/03 del 22 dicembre 2003, ha completato l’epocale ribaltamento di indirizzo giurisprudenziale attribuendo alla Corte dei Conti i giudizi di responsabilità amministrativa anche nei confronti di amministratori e dipendenti di Enti pubblici economici, per fatti commessi dopo l’entrata in vigore dell’art. 1, ultimo comma della legge n. 20 del 1994, proprio sulla base della considerazione che l’Amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall’ordinamento, persegue le proprie finalità istituzionali mediante un’attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato.

Secondo la Suprema Corte, inoltre, l’ampliamento della nozione di “contabilità pubblica” (espressione contenuta nell’art. 103 della Costituzione), derivante dal progressivo ampliamento del concetto di soggetto pubblico, comporta la giurisdizione della Corte dei Conti su tutti gli agenti pubblici per i danni alle pubbliche risorse a prescindere dal modello organizzativo nel quale operano e porta all’individuazione nella formula costituzionale di una vera e propria “materia” utile ai fini del riparto di giurisdizione per materie dando concreta e puntuale applicazione al secondo comma dell’art. 103 della Costituzione.
Con la decisione del 26 febbraio 2004, n. 3899, la Suprema Corte è ritornata sul punto, affermando che deve essere riconosciuto il rapporto di servizio, necessario per l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti, ogni qual volta si abbia una relazione non organica, ma funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici di quest’ultimo, a nulla rilevando, in contrario, la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o dello strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto in questione. Con la conseguente affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di una società per azioni il cui capitale è detenuto in misura assolutamente maggioritaria dalla Pubblica Amministrazione.
In sostanza, la Suprema Corte sembra riconoscere in via generale un rapporto di strumentalità necessaria (in senso proprio) tra la società di diritto privato e l’ente-socio pubblico (unico o di maggioranza), ogni qual volta quest’ultimo sceglie il modello privatistico della società di capitali per la realizzazione di un proprio fine o, comunque di un bisogno generale della collettività: ciò significa che le S.p.a. pubbliche, almeno quelle a totale partecipazione pubblica, si atteggiano a veri e propri Enti strumentali del socio pubblico.
L’esperienza pratica di questo modello impone alcune considerazioni problematiche in termini di rispetto degli equilibri di finanza pubblica.
In via generale, ad onta della diffusione massiccia del modello societario nella gestione dei servizi pubblici, soprattutto nell’esperienza degli Enti territoriali locali, si deve evitare un’eccessiva sopravvalutazione del modello societario e non considerare la privatizzazione, tanto più quella formale (in assenza del collocamento azionario della maggior parte del capitale), come un bene assoluto: un Ente pubblico, gestito con strumenti moderni e secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza, è in grado di erogare un servizio o di realizzare e gestire un opera pubblica meglio di una società di capitali.
E’ da evidenziare che in caso di costituzione di impresa formalmente mista (capitale pubblico e privato) per la realizzazione e gestione di una grande opera pubblica, occorre prestare molta attenzione alla distribuzione effettiva, reale, degli oneri finanziari e, dunque, dei costi dell’opera stessa, posto che, attraverso il meccanismo delle partecipazioni azionarie incrociate e delle filiazioni societarie indiscriminate, non di rado si assiste ad un accollo al socio pubblico (e dunque ai cittadini-contribuenti) di una quota effettiva dei costi ben superiore a quella inizialmente pattuita con il socio privato, il quale, a ben vedere, spesso del tutto privato non è, dato che al capitale di quest’ultimo partecipa altro Ente pubblico o addirittura altra società a sua volta partecipata dal medesimo ente socio della società principale. A ciò si aggiunga l’ulteriore anomalia delle prestazioni di garanzia incrociate tra società partecipate, per cui, in caso di società mista a capitale pubblico e privato, si assiste non di rado a fideiussioni del socio pubblico a favore del socio privato della medesima società, o a consistenti cessioni di fideiussioni dalla società madre alla società partecipata.
Infine, va segnalato che vi potrebbe essere la sostanziale assenza di rischio imprenditoriale nel modello della società pubblica in virtù del meccanismo delle continue ricapitalizzazioni di queste società da parte del socio-Ente pubblico (il quale si sobbarca in tal modo l’onere del ripiano delle perdite societarie o del finanziamento di nuove attività, con relativo accollo diretto al bilancio dell’Ente locale), elemento che, tra l’altro, rischia di costituire un fattore potenzialmente distorsivo della libera e sana concorrenza tra le imprese e del principio comunitario delle pari opportunità economiche.
Sullo sfondo di questo scenario si potrebbe profilare il pericolo di rivedere riprodotto in sede locale il lato peggiore dell’esperienza – che ormai si riteneva storicamente conclusa – delle partecipazioni pubbliche statali o gli errori più recenti delle “municipalizzate”, con l’aumento indiscriminato – perché sottratto ad ogni controllo esterno – degli oneri e delle spese di queste strutture (per spese di personale, incarichi e consulenze, ecc.), puntualmente da ripianare a carico della finanza pubblica, con la moltiplicazione e parcellizzazione delle responsabilità, sino al loro sostanziale annullamento, con l’aggravamento dell’indebitamento pubblico complessivo, soprattutto attraverso il sempre più diffuso ricorso all’emissione di titoli obbligazionari locali (BOR, BOP, BOC) che, se hanno il pregio di fare cassa immediatamente, ciò non di meno comportano il pericoloso spostamento sugli esercizi successivi degli oneri derivanti dal rimborso del debito, con pesanti ripercussioni sulle generazioni future e con le devastanti conseguenze in termini di stabilità finanziaria e di sostenibilità dello sviluppo che il nostro Paese, purtroppo, vive da decenni.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2005 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.

Note

L'articolo Relazione d’apertura dell’anno giudiziario 2005 della Corte dei Conti di Perugia proviene da Giustamm.

Eccellenze, Autorità tutte, illustri Colleghi, Signore e Signori
Anche questo anno il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa ha stabilito la celebrazione della apertura dell’anno giudiziario presso le sedi dei Tribunali amministrativi regionali con una formale cerimonia che pertanto si avvia a diventare fatto istituzionale.
Il successo dell’iniziativa sembra testimoniato dalla partecipazione di tante autorità e di un pubblico altamente qualificato e di ciò i Magistrati ed il personale amministrativo del Tribunale si sentono particolarmente onorati.
A loro nome, oltre che a titolo mio personale, porgo il deferente saluto a Mons. Pizziol che rappresenta il Patriarca di Venezia, al Signor Sindaco Prof. Cacciari, al Sig. Prefetto di Venezia Dott. Nardone, ai due Presidenti emeriti della Corte Costituzionale Prof. Riccardo Chieppa e Cesare Mirabelli che, con la loro presenza conferiscono particolare significato a questa cerimonia.
Ad essi si aggiunge, graditissimo ospite, il Presidente onorario del Consiglio di Stato Prof. Pezzana.
Un saluto va inoltre al Prof. Stanzione che qui rappresenta ufficialmente il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati Prof. Pizzigati, all’Avvocato distrettuale dello Stato, Avv. Martelli, al Presidente dell’Associazione dei Magistrati amministrativi avv. Ivone Cacciavillani, nonchè al Consigliere Roberto Pupilella che siede in rappresentanza del Consiglio di Stato.
Siamo inoltre onorati della presenza del sen. Bergamo dell’on. Campa e dell’on. Michelon.
Bentornato al Presidente Stefano Baccarini cui mi onoro di succedere nella presidenza del Tar e che, fra gli altri altissimi, ha quello di aver dotato l’istituto della attuale splendida sede. Duole non avere tra noi l’altro autorevole predecessore pres. Gaetano Trotta che impossibilitato ad intervenire ha tuttavia inviato un messaggio di saluto a tutti gli intervenuti.
Vedo anche in sala, con vivo compiacimento il consigliere di Stato Paolo Cirillo, Capo del Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, organo al quale la giustizia amministrativa fa capo.
Alle personalità citate, si aggiungono autorevolmente il Presidente della Corte D’Appello di Venezia Dott. Massagli, il Procuratore Generale Dott. Fortuna, il Procuratore della Repubblica Dott. Borraccetti, il Presidente della Sezione regionale della Corte dei Conti Dott. Zambardi, il Procuratore Generale Dott. Scarano, il Presidente della Sezione regionale di controllo Dott. Prota, il Sig. Questore di Venezia Dott. Galante.
Un cordiale fervidissimo saluto ai rappresentanti della Regione Veneto e della Provincia di Venezia, alle alte cariche militari, presenti di persona o esse pure rappresentate da illustri personalità delegate.
Saluto anche l’ex Presidente Bagarotto, nonchè lo storico Presidente di questo T.A.R. Prof. On. Emilio Rosini, splendida figura di servitore dello Stato in tutte le tappe della Sua straordinaria, luminosa carriera, nonché il Presidente Trivellato.
Ringrazio poi di vero cuore, tutti e ciascuno, i cortesi intervenuti, che vivamente mi spiace di non poter nominare e che hanno inteso onorare, con la loro presenza questa cerimonia che la cortesia del Sig. Sindaco di Venezia con la collaborazione dell’Arch. Codello ha consentito di svolgersi in una sede tanto prestigiosa e nella cornice più sfarzosa della storica opulenza di questa città, che è vanto non solo del Veneto, ma del mondo e della stessa umanità.
E dopo i saluti di rito, vuole la prassi che siano esposti i dati di produttività del Tribunale e per i quali faccio rinvio alla nota elaborata dalla Segreteria Generale e che è stata distribuita in sala.
Ciò premesso, risparmierò ad un tanto illustre e cortese uditorio le consuete doglianze in tema di ristrettezza dei mezzi, delle carenze di personale di magistratura e di personale amministrativo, e ciò soprattutto in considerazione del fatto che la gran parte dei presenti è reduce da altre inaugurazioni dei tanti anni giudiziari nella Regione Veneto e qui ha ascoltato tutto quanto è possibile dire in tema di critiche alla politica giudiziaria generale del sistema Italia, secondo una consuetudine che di anno in anno si replica, senza trovare alcun riscontro presso le istituzioni.
Per quanto esposto nella nota, crediamo si possa affermare che pur con i limitati mezzi a disposizione, importanti risultati, in termini di efficienza e laboriosità, sono stati conseguiti.
Ciò è frutto della abnegazione dei magistrati e del personale amministrativo e dei loro sforzi sento il dovere di rendere pubblica testimonianza, avendo rilevato, con il massimo compiacimento quanto impegno sia stato profuso per assicurare il massimo della funzionalità al Tribunale, anche al prezzo di costringere pressocchè tutti i collaboratori a svolgere funzioni non istituzionalmente proprie, comè è stato per le attribuzioni del Segretario generale che sono state assunte interinalmente dal nostro caro ed insostituibile Giuseppe Curreri, coadiuvato egregiamente dal Sig. Luciano Pezzin e dalla Sig.ra Luisa Dian e così assicurando piena funzionalità all’Ufficio.
Con vivo rammarico poi, si è dovuto prendere atto delle dimissioni di Osvaldo Carlucci, Segretario generale di questo Tribunale pressocchè dalla sua istituzione.
Il Tribunale ha poi perso uno tra i più apprezzati magistrati, il presidente Luigi Trivellato che ha presentato dimissioni dal servizio. La sua figura è stata un esempio di dedizione alle funzioni, di alta professionalità ed è con vivo rammarico che ho dovuto prendere atto di questa determinazione prematura.
Il suo posto è stato assunto, per la rotazione stabilita dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, dal Presidente Zuballi, mentre la presidenza dell’altra sezione è stata assunta dal presidente Angelo De Zotti, altro magistrato di grande valore e profonda cultura, ben noto al foro veneto, e che ha adesso il difficile compito di sostituire Luigi Trivellato. Siamo tutti certi che egli riuscirà a seguire le orme dell’illustre magistrato.
E infine con vivo dolore è stata recentemente appresa la scomparsa di una giovane ed apprezzata collaboratrice del Tribunale Nunzia Oliveto, notizia questa che ha tutti commosso, e non solo i componenti del Tribunale. Intendiamo renderle pubblico ringraziamento per il suo contributo alla funzionalità del Tribunale.
E dopo queste considerazioni di vita interna passo al nucleo principale della relazione.
Lo scorso anno l’accento era stato incentrato sui nuovi approdi della giustizia amministrativa, alla luce delle importanti riforme legislative che hanno completamente innovato la fisionomia della nostra giurisdizione, aprendo amplissimi scenari per una sempre più profonda introspezione nel rapporto tra Amministrazione e cittadino, alla luce di principi di trasparenza ed in riferimento al concetto di giusto processo.
Si erano inoltre esaminati i temi della discrezionalità tecnica ed amministrativa, e della sua sindacabilità in sede giurisdizionale, il ruolo del privato in talune forme di cogestione del potere, sottolineando l’accesso diretto al fatto così come consentito dalla consulenza tecnica e così promuovendo nuovi traguardi per la logicità, la congruità e la ragionevolezza dei provvedimenti e della relativa motivazione; si era parlato inoltre di moduli consensuali, di amministrazione per accordi e di quanto altro era il portante delle riforme dell’ultimo quinquennio.
Non starò quindi a ripetere le specifiche materie che hanno arricchito la competenza della giustizia amministrativa, dato che sono tutte ormai ampiamente note.
Mi pongo di contro, l’interrogativo di esaminare se, a fronte di tali riforme, gli organi della giustizia amministrativa, nella loro attuale fisionomia, prima ancora che nella loro consistenza, siano posti in condizione di fare fronte a tanto pesanti, sopravvenute incombenze.
E ciò vorrei fare sul tono il più possibile colloquiale, resistendo alla seduzione di avventurarmi in temi teorici di diritti amministrativo e processuale amministrativo e che sono peraltro già da tempo all’attenzione di tutti gli operatori del diritto, e scavati da una miriade di convegni.
Il punto di partenza di questa indagine, consiste nella fondamentale considerazione per la quale, allorché cambiano grandemente le funzioni e le competenze di un organismo, non possano corrispondentemente non cambiare i caratteri di questo, che deve quindi, di pari passo evolversi ed adeguarsi ai nuovi compiti.
E per rispondere all’interrogativo inquietante che attiene al processo di verificazione della attualità delle strutture a fronte dei nuovi scenari, occorre prendere le mosse dalla recente riforma del titolo quinto della Costituzione che ha radicalmente innovato importanti profili tradizionali dello Stato italiano, dalla nuova legge 241 e dall’ulteriore modificazione costituzionale, peraltro ancora sottoposta all’esito di referendum, ciò che rende, di riflesso, ormai maturi i tempi per una organica revisione degli assetti della giustizia amministrativa e che, per quanto concerne i T.A.R. rivela una sorta di precoce vecchiezza di vita dei soli trentadue anni dalla loro costituzione.
Per questa ipotesi di riconsiderazione e finanche di almeno parziale rifondazione, l’occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario può costituire sede per esporre, a puro titolo di contributo al possibile ed auspicabile rinnovamento delle strutture, un ampio ventaglio di proposte tra le quali potrebbero individuarsi soluzioni per imprimere una decisa svolta della giustizia amministrativa, in coerenza con i richiami che provengono dalle nuove realtà sociali e dalla nuova fisionomia della domanda di giustizia.
Al proposito, il Ministero della Funzione Pubblica, nelle proprie linee di impegno ha puntualizzato che un più responsabile funzionamento dei controlli interni della Pubblica Amministrazione dovrebbe essere accompagnato da un riordino del Consiglio di Stato, dei T.A.R. e dell’Avvocatura dello Stato.
Deve dunque ritenersi, che, il nuovo portato legislativo, abbia di per sé creato i presupposti per una revisione organica del plesso di giustizia amministrativa, e ciò nell’ottica di un problema che viene tuttavia a trasformarsi in opportunità.
Per convincersi della innovatività dei nuovi scenari, basterebbe anche soltanto considerare le amplissime facoltà accordate alle amministrazioni locali, e tra le quali quella di emanare regolamenti, per scorgere quanto più incisiva debba essere la funzione della giurisdizione amministrativa, in un regime giuridico che ha visto grandemente scemare gli organi di controllo preventivo, lasciando in grave disorientamento le stesse Amministrazioni e mi riferisco a quelle di minore entità che sono state oggetto di improvvise fughe in avanti, malamente compatibili con i limiti delle relative organizzazioni e che ben prevedibilmente si troveranno a far fronte ad un sempre più importante contenzioso.
Per corrispondere a queste nuove esigenze e dunque alla prevedibilità di una forte accentuazione della domanda di giustizia, occorre organizzarsi tempestivamente, valutando adeguatamente tutte le ipotesi solutorie ipotizzabili e tenendo peraltro ben presente in queste riflessioni, che con le attuali strutture e le attuali fisionomie degli organi di giustizia, non è possibile ottenere una risposta adeguata ai nuovi bisogni, maggiore di quanto oggi non sia.
Alla luce di questo preoccupante futuro, che è peraltro alle porte, si richiede dunque un coraggioso sforzo di fantasia costruttiva che valga finanche a sfidare talune pregiudiziali del passato, che oggi appaiono recessive e che presto diventeranno anacronistiche.
Gli interventi legislativi strutturali sono dunque impegnativi ed urgenti, e per orientare i responsabili del futuro della nostra giustizia, e particolarmente il Parlamento ed il Governo, occorre una decisa funzione propositiva da parte di chi quotidianamente vive l’esperienza giudiziaria, dunque da parte dei magistrati amministrativi, in tutte le articolazioni delle funzioni, del foro e del mondo accademico, per essi intesi, coloro che concretamente esercitano la professione forense e non quindi gli esperti di sole teorie.
Tra i vari fattori che devono ispirare le nuove concezioni strutturali, dunque, deve essere posto, non soltanto l’eterno problema dell’azzeramento degli arretrati giudiziari, restando fermi negli attuali assetti quanto piuttosto, la profilassi della futura crescita del contenzioso, riservando le opportune attenzioni ai necessari ed ineludibili restauri dell’ormai inadeguato costrutto strutturale, almeno per quanto riguarda i T.A.R.
L’esperienza quotidiana ci dimostra che quasi nessun provvedimento che presenti un qualche apprezzabile contenuto confliggente con i “privati interessi”, è esente da gravame, ed ancor più lo sarà nel futuro, a causa della proliferazione dei centri normativi, la stratificazione progressiva di leggi e regolamenti che sovente, nel loro processo di elaborazione potrebbero non disporre di adeguati ambiti tecnici di ponderazione e di coordinamento in vista della loro concezione e della loro operatività, ed è storia di questo ultimo quinquennio la progressione esponenziale della contraddittorietà all’interno degli ordinamenti, a fronte della citata abolizione di centri di controllo con funzione unificante della prassi amministrativa.
Consideriamo dunque gli assetti, al fine di valutarne la funzionalità, rivolgendo uno sguardo al passato, che è guida fondamentale per il futuro, in una sintetica riflessione di origine storica.
La giustizia amministrativa, in un passato non certo remoto, non era un supino recettore di ricorsi ed una macchina di produzione di sentenze.
Era giustizia nella amministrazione, giustizia relativa all’uso del pubblico potere e ciò nel senso che attraverso determinazioni giurisprudenziali consolidate, si incideva sulle vicende amministrative determinando effetti caducatori, ripristinatori, preclusivi o conformativi che condizionavano le ulteriori iniziative del pubblico potere.
A questa assolutamente prioritaria ed essenziale attività, si accompagnava sinergicamente l’opera delle molteplici proiezioni collaborative del Consiglio di Stato presso le pubbliche amministrazioni centrali, in quello che può definirsi il “servizio esterno” dei magistrati, ma soprattutto con un sapiente uso della funzione consultiva che era esercitata, a titolo di parere obbligatorio – non vincolante – ovvero meramente facoltativo, su una vastissima gamma di provvedimenti.
L’Istituto, così nella sua organica simbiosi con l’attività giurisdizionale, più strettamente istituzionale, coglieva il risultato di assistere, in chiave di collaborazione, sempre e soltanto esclusivamente tecnica, gli apparati amministrativi centrali dello Stato con una azione fortemente incisiva sulla formazione della normativa, sugli atti di rilievo generale, a garanzia e salvaguardia della legittimità dell’azione amministrativa, con ciò riducendo grandemente i margini di possibili contestazioni e garantendo risultati pratici largamente condivisi.
La magistratura amministrativa, come peraltro quella contabile, non dissimile nel suo ruolo di vigilanza sul sistema, esprimeva dunque, un profilo professionale del tutto peculiare, e la sua azione ad ampio spettro nella amministrazione, aveva consentito il raggiungimento di importanti traguardi del pubblico interesse e del consolidamento della legalità, sovente opponendosi polemicamente a spinte delle aree di potere che si rivelassero non totalmente appropriate o, peggio, non del tutto commendevoli.
Si andavano così consolidando, importanti principi a difesa della giustizia, delimitando il campo di esplicazione dei pubblici poteri, in un quadro di stretta legalità.
Questi risultati erano certamente concepibili e condivisibili nel contesto di uno Stato unitario, fortemente centralizzato, che, all’epoca trovava a supporto il solo Consiglio di Stato, ma andavano via via scemando con il progresso delle tendenze centrifughe degli organi territoriali e con la loro sottrazione alle funzioni di supporto che la giustizia amministrativa assicurava, in sede consultiva, in quanto essa veniva a circoscriversi, ma sempre con minore intensità, allo Stato ed alle Regioni, mentre pressanti forze centrifughe spostavano progressivamente i centri di potere verso le minori entità territoriali.
Ciò aveva comportato una sorta di flessione, collocabile negli anni ottanta e novanta, del grande contributo del Consiglio di Stato nella promozione dei più elevati livelli di legittimità dell’attività amministrativa, finanche determinando presso le centrali di potere, una sorta di reazione infastidita, ai suoi incessanti richiami, in clima di ingiustificata diffidenza verso il suo sindacato, come è prova dei tentativi di ben due Commissioni bicamerali, di cancellare l’istituzione e ciò, con un’unica bordata che colpiva oltre ai T.A.R., da poco operanti a regime ed al Consiglio di Stato, anche l’altro scomodissimo censore, costituito dalla gloriosa Corte dei Conti, trasbordando così entrambe le strutture nell’alveo della giurisdizione ordinaria, in controtendenza con la storia della civiltà giuridica in Italia, e ciò in ragione di un evidente equivoco che ignorava o travisava i caratteri e le potenzialità di tali organi, difficilmente assimilabili alla magistratura ordinaria, che, su un diverso piano, esercita il proprio altissimo magistero di massima espressione della Giustizia nel Paese, ma pur sempre in ambiti sostanzialmente differenziati e con strumenti assolutamente peculiari.
Si trascurava poi l’essenziale profilo della funzione unificatrice della giurisprudenza del Consiglio di Stato nel contesto di uno Stato ormai regionale, con una molteplicità di “diritti” e con le spinte sempre maggiormente centrifughe di cui si è detto e che necessariamente richiedono un centro ideale di composizione di tali varietà.
Di qui l’essenzialità del Consiglio di Stato negli equilibri dei poteri.
Il tentativo delle due commissioni era peraltro, chiaramente la riprova delle tendenze di non accettare intralci alla libera determinazione dei vari livelli di governo, così come conseguenti alle suddette funzioni consultive obbligatorie, e ciò perché, in sostanza, si rivendicavano margini sempre più ampi di insindacabilità che, ben spesso finivano poi per ricadere drammaticamente nel sindacato di un altro giudice, questa volta penale, o della Corte dei Conti, con le devastanti conseguenze cui le cronache ci hanno quotidianamente abituato.
Il tentativo di liberarsi della autonomia del Consiglio di Stato, dei Tar e della Corte dei Conti, non sortì fortunatamente effetto e tuttavia non mancò chi, con singolare ed estemporanea determinazione, comunque propose ed ottenne, una mutilazione delle funzioni consultive del Consiglio di Stato che, per limitarsi ad un solo esempio, colpiva il parere obbligatorio e pur sempre non vincolante, in materia di contratti pubblici, così fornendo, da un lato, la più palese prova della efficienza e della temibilità dell’operato consultivo con la sua azione di prevenzione e dall’altro della malcelata riluttanza del sistema a sottoporsi ad un confronto, in chiave di garanzia della legittimità in via preventiva, e di cui si è detto.
L’importante era sovente, emanare un dato provvedimento, non tanto la sua capacità di radicarsi nel tempo e di resistere alle contestazioni. Ed ancor più importante era disfarsi dell’ingombrante ingerenza della attività consultiva sui pubblici contratti.
Contratti pubblici significano economia e l’economia significa finanza.
E la finanza pubblica significa pubblico denaro.
Non ci pare che la ricerca di una incondizionata e non adeguatamente controllata libertà, in un campo tanto delicato del pubblico interesse, abilmente mascherata dietro l’esigenza della agilità della azione amministrativa, possa trovare consenso da parte del cittadino e forse neppure condivisione presso gli stessi apparati amministrativi che restano così, esposti a gravi rischi personali nel loro operato e che certamente gradirebbe un confronto, preventivo sistematico, ed un conforto sul piano giuridico.
La funzione consultiva costituisce dunque una ineliminabile e coessenziale componente della giustizia amministrativa e come dovrà essere totalmente recuperata dal Consiglio di Stato in sede nazionale, per unificare i principi di legalità e di legittimità a livello centrale nei nuovi assetti costituzionali, così potrà essere esercitata in sede regionale dai Tar a tutela del pubblico interesse ed altresì, a salvaguardia degli amministratori, oggi esposti a rilevanti pericoli nell’espletamento delle loro attività, fornendo loro un supporto che indichi la via della legalità, prima ancora che sul caso, si instauri la fase patologica del gravame giudiziario sull’esercizio del potere, dopo l’emanazione dei provvedimenti.
Tra le varie ipotesi di potenziamento complessivo della giustizia amministrativa, questa è la posizione da molti caldeggiata, anche se non da tutti condivisa ed anzi, da taluni osteggiata, e non è da tutti condivisa perché contro la funzione consultiva viene sollevata una critica del tutto inappropriata, e cioè che uno stesso organo, chiamato ad emettere un parere, venga poi a giudicare negli stessi temi in ordine ai quali già si era espresso.
E questo un grave errore di prospettiva, come ha dimostrato lo scorso anno il Presidente del Consiglio di Stato nella sua relazione inaugurale, alla presenza del Capo dello Stato e secondo quanto è stato richiamato nella relazione inaugurale presso il Tar Veneto dello scorso anno.
Il parere dell’organo consultivo viene infatti reso non su un problema astratto, quale è il caso in cui è fatto ricorso al parere della Avvocatura di Stato o di un legale libero professionista, dunque al fine di acquisire consiglio ed orientamento in ordine a determinate problematiche, sibbene nel senso di sottoporre ad un esame preventivo, uno schema di provvedimento ipotizzato in relazione ad un determinato problema e che è maturato a seguito di precedenti, autonome ponderazioni dell’organo chiamato ad esprimersi ed eventualmente già assistite da pareri legali di liberi professionisti il cui importantissimo magistero, che si esercita su un diverso livello e con caratteri del tutto differenziali, resta assolutamente impregiudicato.
Si concreta dunque l’ipotesi di un esame preliminare all’emanazione di uno specifico provvedimento, quindi un giudizio sostanzialmente relativo ad un atto amministrativo ancora emanando, ma già conformato, e dunque in modo non dissimile – si ripete – da quanto sarebbe avvenuto per il caso in cui l’atto venisse emanato senza richiesta di parere e successivamente impugnato.
E quindi da escludere il caso, come da taluna parte sembra prospettato, di un perfido consigliere che suggerisce sottili astuzie per cogliere discutibili risultati, che poi confermerà nella eventuale fase contenziosa, ciò che è poi quanto ha suscitato – come detto – le immeritate diffidenze di molti, in ordine alle funzioni consultive.
Fermo restando poi, che – sempre per rifarsi alla esperienza del Consiglio di Stato – le sezioni giurisdizionali difficilmente si richiamano a pareri emanati, il più delle volte, anni prima da altre sezioni, che operano nella più assoluta autonomia.
Né si riscontra interferenza di sorta tra le due funzioni, nel senso di una pregiudizialità o condizionamenti del parere sulla sentenza eventuale e futura, ma semmai delle sentenze sul parere, quindi con conferma di giurisprudenza nella sede consultiva e non il contrario.
In questo senso è stata la mia personale esperienza nel lungo servizio prestato presso il Consiglio di Stato, sotto la alta guida, fra gli altri, del Pres. Chieppa e del Pres. Pezzana..
Orbene, è dunque mia personale convinzione che dette funzioni consultive, recuperate nella originaria pienezza dal Consiglio di Stato, e nella configurazione che ho descritto, vengano estese ai TAR sulla appropriata scala regionale, fermo restando che esse potranno essere circoscritte ai soli atti di contenuto generale, ovviamente escludendo gli atti di riferimento individuale ed i provvedimenti su domanda.
Si avrebbe così un importante funzione “ortopedica” di tipo preventivo sulle molte storture di taluni provvedimenti, che sopperisce in qualche misura ai controlli venuti a cessare e che, per quanto detto, potrebbe incidere unicamente sui maggiori contratti pubblici e sui più importanti bandi di gara, sui regolamenti, sulle norme satelliti dei piani regolatori e così via, con ciò creando per le amministrazioni un prezioso supporto, specialmente per quelle di minore entità e che non dispongono di appropriati uffici legali o non possano permettersi i costi di una consulenza legale di tipo tradizionale.
Al riguardo si deve anche considerare che i concorsi di secondo grado, assicurano alla giustizia amministrativa un prezioso contributo di interdisciplinarietà che deriva dal reclutamento per concorso, di elementi che, oltre alla profonda preparazione scientifica portano – si direbbe: in dote, l’esperienza che deriva dalle più disparate professionalità maturate nelle carriere di provenienza.
Dissipare questo patrimonio di esperienza per assegnare ai magistrati amministrativi i compiti soltanto giurisdizionali, in altre parole: la redazione di sentenze, equivale sostanzialmente a contraddire il carattere del loro reclutamento e che si giustifica, ai T.A.R. come al Consiglio di Stato, in funzione di particolari contributi preordinati a servizi che non possono limitarsi ai soli atti giurisdizionali.
Ma la funzione consultiva, per sortire i più elevati livelli di efficienza non può essere concepita senza l’apporto di nuove energie ed esperienze professionali, in aggiunta a quelle dei magistrati nominati per concorso, e vale sempre il riferimento al Consiglio di Stato nella sua centenaria strutturazione, che vede come coessenziale al reclutamento per concorso e la provvista ai Tar, il prezioso ed insostituibile contributo dei magistrati di nomina governativa, ciò che ha non solo apportato rilevanti affinamenti nella percezione dei problemi, ma ha conferito prestigio all’Istituto che ha potuto avvalersi, e non certo solo ai fini di immagine, della intensa attività di personalità eminenti che hanno riversato le proprie elevate esperienze di diretta amministrazione, nelle funzioni giurisdizionali e consultive, con un profondo arricchimento dell’organo.
Il modello del Consiglio, ove avesse a condividersi la suggestione, potrebbe peraltro essere parzialmente modificato, sulla scala dei Tar, nel senso di ammettere prevalentemente i componenti di nomina governativa alle sole istituende sezioni consultive, con possibilità di integrare i collegi giurisdizionali, soltanto in qualità di terzo componente, non relatore, e ciò in considerazione della gravosità, sempre crescente dello studio dei ricorsi e che difficilmente può essere imposta a personalità che, per aver già svolto onerose carriere, di massima, non presentano età giovanili.
La nomina dovrebbe richiedere il possesso di determinati requisiti di anzianità di funzioni e di determinati, elevati livelli, escludendo personalità che abbiano nel recente rivestito funzioni politiche nella Regione di riferimento.
Il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa esprimerebbe il parere finale, inappellabile, e con determinato quorum deliberante, dopo analitica disamina dei titoli, sulla proposta nominativa del Governo.
Ma a parte questa ipotesi, che si ritiene rapportata alle particolari esigenze di profilassi di contenzioso sopra evidenziate, ma soprattutto ad esigenze di legalità, di pubblico interesse e di efficienza, si deve considerare che, anche in materia di reclutamento di magistrati dei Tar per concorso pubblico, occorre introdurre modificazioni.
Non si vede al proposito, ed in primo luogo alcuna utilità nel mantenimento delle qualifiche di referendario e primo referendario presso i Tar e tale qualifica andrebbe abolita, così come è stato per il Consiglio di Stato cui oggi si accede direttamente con la qualifica di Consigliere.
Per incidens poi, le materie di esame andrebbero assolutamente estese al diritto comunitario, che è diritto interno e che non può non essere conosciuto profondamente dagli aspiranti magistrati, con ciò inserendo nelle materie di concorso una quinta prova scritta.
Si è detto che per partecipare ai concorsi al Consiglio di Stato ed ai Tar, così come anche per la Corte dei Conti, occorre possedere determinati titoli che conseguono ad una precedente determinata posizione di carriera che deve essere posseduta per determinato periodo di tempo.
Le fonti di provvista fino ad ora, sono state le grandi amministrazioni pubbliche,la Magistratura ordinaria, quella Contabile, l’Avvocatura di Stato, fino alla Banca d’Italia, le Università ecc.
Dunque si è trattato di fonti di altissimo livello qualitativo le cui selezione ha assicurato l’apporto alla giurisdizione, di professionalità con il carattere interdisciplinare di cui si è detto, concretando un insieme di consumate esperienze, che costituisce, di per sé, una delle maggiori garanzie della qualità della giustizia amministrativa.
Il maggiore reclutamento richiesto dalle sopravvenute necessità, trova quindi forti difficoltà nell’individuare idonei bacini di utenza cui rivolgere la chiamata a concorso, essendo necessario garantire, nel modo più assoluto, una adeguata professionalità, e dovendosi assolutamente scongiurare il pericolo di massivi concorsi che non garantirebbero la qualità dei magistrati.
Questa esigenza di limitato numero di posti a concorso e che tocca la dignità stessa della funzione, è finanche superiore al problema della pendenza di un forte arretrato presso la Giustizia amministrativa, ove si ritenga di risolverlo con l’accettazione di un calo di qualità.
Il primo problema di ogni cittadino ricorrente, peraltro è quello di avere, pur con limitatezze dell’umano agire, la massima garanzia di giustizia sostanziale e non quello di avere comunque, presto, una qualsiasi sentenza.
E quanti diversamente privilegiano il contrario, sono soggetti che non hanno cause personali pendenti.
Credo che anche il foro, considerata la altissima professionalità delle Avvocature, professi, per la più parte, la stessa esigenza di qualità, in riscontro agli sforzi defensionali profusi nel corso del processo.
Il mondo forense amministrativo, spero, possa essere, testimone quotidiano di quanto grande sia l’impegno dei magistrati nello studio dei ricorsi. Studio sempre totale, con una conoscenza di ogni minima censura, di ogni minimo profilo, tale da poter avere piena equivalenza con la conoscenza che il difensore ha della propria causa e ciò con l’aggravio per il magistrato, di essere chiamato ad una completa disamina del caso in tempi brevissimi, essendo, nel contempo oberato della redazione delle sentenze introitate e che hanno precisi termini di definizione, e con lo studio, parimenti gravoso della delicatissima fase cautelare, essa ancor più compressa in tempi brevi, per non parlare dell’indispensabile aggiornamento professionale in un campo dove si registrano continui mutamenti, sia di normativa che di giurisprudenza, considerato che le fonti stesse legislative non sono espresse da codici organici, ma disseminate in una miriade di leggi, cui accedono regolamenti, circolari, atti di indirizzo, e per i quali potrebbe finanche essere inappropriato il principio secondo il quale “iura novit curia”.
Questa difficoltà, che sono indipendenti dall’importanza economica dell’affare, comporta, a mio avviso personale, che in primo luogo si debba evitare di ipotizzare l’intervento di giudici monocratici.
Ed infatti la preziosa ed irrinunciabile discussione della camera di consiglio, talvolta animata e talora finanche esasperata – se pur solo nel confronto dialettico di tesi – è la sola garanzia della ponderazione della causa ed è anche stimolo per il magistrato nel dover conoscere minuziosamente tutte le pieghe del ricorso, evitando la seduzione di letture solo superficiali delle cause, senza il confronto con i colleghi e senza il timore del loro giudizio.
Il nostro presidente Zuballi, in proposito, è solito dire che se ci fosse un compenso per ogni volta che ha cambiato opinione per le considerazioni del terzo componente del collegio, sarebbe divenuto ricchissimo ed io mi associo a questa considerazione.
Anche in questo caso quindi, vale il criterio assoluto di prevalenza della qualità sulla quantità.
Lo stesso dicasi delle cosiddette “sezioni stralcio” sia pur collegiali, almeno così come usualmente intese, che coinvolgerebbe nelle funzioni, elementi di non provata capacità professionale, di terzietà ed indipendenza e che nel nome di una lodevole esigenza di sfoltimento dei ricorsi, potrebberro trasformarsi in una sorta di plotone di esecuzione dei ricorsi, con il grave rischio di riversare sugli appelli, l’aggravarsi dell’arretrato.
Se non si ha dunque assoluta garanzia di qualità, meglio è l’arretrato che non una giustizia sommaria.
Dunque, cosa fare su questo tema che è anche all’attenzione dell’Unione europea?
In primo luogo, nella attuale contingenza, ed anzi di emergenza, l’incremento dell’organico dei magistrati si potrebbe colmare con misure non tradizionali, ma che assicurino l’adeguata esigenza di qualità.
Chi parla sa bene quanto radicato sia il convincimento della esigenza dei concorsi tradizionali, con prove scritte ed orali, tra candidati forniti di adeguati titoli.
Ciò è senza dubbio verità innegabile, ma non può essere questa la sola metodica, pur essendo di sicuro, la migliore.
Ad essa, potrebbe affiancarsi, nel citato clima di emergenza, l’ipotesi in via transitoria, di concorsi per soli titoli ed eventuale colloquio, riservato a magistrati ordinari, contabili provenienti da concorso, avvocati dello Stato e docenti universitari, secondo quanto avvenne al tempo del primo insediamento dei TAR, nel remoto anno 1974 e che ha dato risultati di alto livello, sia pure con una strutturazione ancor più articolata della provenienze lavorative, ed il cui contributo ebbe un grande merito nell’aver finanche innovato taluni settori più stantii, della precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato.
A questo proposito occorre considerare, per limitarsi al caso della magistratura ordinaria che sicuramente verrebbe a porsi come la prima fonte di un tal genere di provvista, che l’ultimo concorso per uditore giudiziario è stato svolto su prove scritte in penale ed in diritto amministrativo, con esclusione del diritto privato.
Ed ecco il testo del difficile tema di diritto amministrativo: “Individuati i caratteri del giudicato amministrativo si prendano in esame gli effetti del giudicato di annullamento degli atti della procedura espropriativa sulla reintegrazione dei diritti lesi, senza trascurare la ricognizione dei successivi poteri della P. A.”.
E’ evidente che i vincitori del concorso disporranno, di adeguata cultura amministrativa per poter vincere al concorso, ciò che ha due conseguenze, nell’ottica di cui è argomento.
La prima, nel senso di una non illogicità dell’accesso di giudici ordinari nella giurisdizione amministrativa, senza ulteriore vaglio concorsuale che non sia un diffuso colloquio sulle materie della nostra giurisdizione che non è dunque permeata di misteri inaccessibili.
La seconda, molto più importante, sta nella constatazione che, se non si concretano funzioni decisamente differenziali tra le “attribuzioni” della magistratura amministrativa di fronte a quella ordinaria, si prospettano gravi dubbi sulla plausibilità in futuro, di una posizione autonoma della giustizia amministrativa nel sistema giudiziario.
E sembra, di contro, che ben pochi abbiano appreso la lezione delle due famose Commissioni bicamerali.
E’ bensì vero che l’obiezione più immediata sarebbe quella che non può colmarsi una lacuna provocandone una corrispondente in un altro settore, venendosi così a depauperare il ruolo di altri magistrati per incrementare il proprio.
Ma potrebbe replicarsi che le più ampie dotazioni dei concorsi della magistratura ordinaria, concorso di primo grado, ma oggi opportunamente corretta con la previsione di un lungo, intenso ed accurato tirocinio, che viceversa non esiste nella magistratura amministrativa, potrebbe assicurare la compensazione nei ruoli, con una più estesa messa a disposizione di posti nei concorsi di accesso.
E a tale riguardo non può essere assolutamente trascurato il rilievo che al giudice amministrativo sono state devolute materie, fino ad oggi riservate alla magistratura ordinaria e che richiedono quella maturazione che invece è pienamente sussistente in capo agli autorevoli colleghi della giurisdizione ordinaria.
Una tale permeabilità dei rispettivi ruoli assicurerebbe poi un maggiore e più intimo raccordo, tra organismi che, allo stato, vivono vite separate, in sfere di deplorevole, reciproca indifferenza.
Ed è appena il caso rammentare che è poi la Suprema Corte di Cassazione a decidere sui delicatissimi problemi di spettanza di giurisdizione, ciò che potrebbe comportare, in un diverso clima di collaborazione, un inserimento ad hoc, di magistrati amministrativi e contabili nel contesto delle Sezioni unite della suprema Corte per la soluzione dei citati problemi di giurisdizione, anche favorendo una abbreviazione del lungo termine di legge per il conseguimento del giudicato amministrativo.
Ed è invero, di questi ultimi, tempi un ennesima sconcertante replica della danza di pronunzie sulla giurisdizione, che si interseca con arresti giurisprudenziali di varia natura e che disorientano il foro ed i magistrati e ciò sul tema assolutamente fondamentale del riparto di giurisdizione che, così, invece di trovare una indispensabile definizione, si vede esposto alla estemporaneità di pronunzie di specie, quando invece sarebbe necessaria una inequivoca ed incontestabile puntualizzazione legislativa ovvero una analisi organica da effettuarsi viribus unitis.
Venendo ad altri temi della giustizia è motivo di viva soddisfazione constatare che la remota fase di confronto polemico tra la due componenti della Giurisdizione amministrativa Consiglio di Stato e Tar è attualmente, del tutto superata.
Ed infatti al di là di marginali posizioni dissenzienti, si può prendere atto che l’osmosi tra le due componenti è ormai fisiologica, con un rilevante contributo annualmente riversato tra Tar e Consiglio di Stato, così come tra Consiglio di Stato e Tar e che in molti casi riporta all’esperienza di primo grado, con funzioni di presidente, magistrati che aveva a suo tempo derivato dal Tar ed inserito nel proprio organico.
Anche la carica di Segretario Generale del Consiglio di Stato è oggi ricoperta, per la prima volta, da un autorevole Consigliere di Stato di provenienza Tar.
Le posizioni che si sono maturate sul tema consentono adesso di passare ad equilibri più avanzati sul piano – anche qui – strutturale.
In questo nuovo clima di sicura armonia, tutte le componenti della giustizia amministrativa sarebbero scarsamente preveggenti ove condordemente non si avvedessero che il già cennato federalismo sia divenuto incompatibile con il centralismo romano del Consiglio di Stato.
Occorre dunque sul punto una attenta riflessione.
Le statistiche giudiziarie evidenziano che un ristretto numero di ricorsi vengono devoluti all’appello presso il Consiglio di Stato.
Ciò è certamente vero, ma è parimenti vero che numerosi gravami avverso sentenze di primo grado, non vengono proposti a causa della onerosità dell’appello che comporta, oltre ai costi delle prestazioni professionali, quelli della trasferta di un difensore in Roma e che non possono non tener conto del gravoso impegno professionale che consegue, unitamente ai tempi necessari di permanenza in Roma dell’Avvocato.
A fronte di questa evidente posizione di disfavore che colpisce la domanda di giustizia da parte di soggetti meno abbienti, non sembra eludibile la necessità di una istituzione di sedi regionalizzate del Consiglio di Stato che, in ipotesi potrebbero essere collocate nell’area padana centrale, nel mezzogiorno e nella Sardegna, oltre a quella da lungo tempo proficuamente operante presso la Regione Sicilia, dunque in un limitato numero di quattro sedi periferiche, così decongestionando il pesantissimo debito del Consiglio di Stato nei confronti dei ricorsi pendenti in fase di gravame.
Al minimo poi, potrebbe pensarsi a sedi competenti unicamente per gli appelli dei provvedimenti emanati dai Tar in sede cautelare, e per le pronunzie sulla sospensione della esecutività delle decisioni di merito pronunziate in prime cure , ciò che richiederebbe un minor fabbisogno di magistrati, pur cogliendo appaganti risultati in termini di rapidità ed autorevolezza delle determinazioni.
Sarebbe anche ipotizzabile, per talune materie ed in particolare per quelle elettorali, la previsione della possibilità di avvalersi dello strumento già previsto per il ricorso in Cassazione, del “ ricorso per saltum “ direttamente al Consiglio di Stato, sulla base di una devoluzione effettuata dal Tar, aderendo alla concorde richiesta delle parti, e che, con giudizio unanime del Collegio, trasmetterebbe la causa al Consiglio di Stato, corredata da dettagliata relazione che individui i problemi giuridici sottesi dalla peculiare fattispecie e ciò specialmente – come detto – nella materia elettorale, cui si mal si attaglia – di norma – il regime tradizionale del doppio grado.
Sarebbe poi assolutamente necessario istituire presso i Tar dotati di più sezioni, la possibilità di costituire, un Collegio preventivamente composto, anno per anno, per la trattazione di affari di particolare importanza, che accorpi magistrati delle sezioni e ciò sul modello della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la partecipazione dei presidenti delle sezioni interne.
Ciò consentirebbe – fra l’altro – di evitare il pericolo di decisioni di principio, potenzialmente configgenti tra sezioni di uno stesso Tribunale, con forte giovamento per la uniformità della giurisdizione.
Tra le misure di semplificazione e snellimento delle procedure, potrebbe essere valutata la possibilità, per il Collegio,ovvero per magistrato relatore, di convocare in camera di consiglio i difensori, per una puntualizzazione ed eventuale depurazione dell’area di gravame, sfrondando i ricorsi dei molti rami secchi che sovente vengono prospettati per completezza di trattazione ,ma non sempre per intrinseca necessità.
I ricorsi seriali potrebbero richiedere, in tal senso, una puntualizzazione relativa alla loro concatenazione,onde evitare che dopo lo studio dei primi ricorsi, arrivati ai successivi, emerga la cessazione di interesse su taluno dei precedenti.
Questa evenienza non è infrequente e questo Tribunale, nel clima di fattiva collaborazione con il Foro, ha spesso ottenuto dalle difese,prospetti orientativi sull’andamento del contenzioso, che hanno notevolmente attenuato la gravosità di inutile studio di talune fasi della vicenda processuale.
E ciò e stato tanto più utile – e mi riferisco soprattutto a mie pregresse esperienze – in quei casi in cui un “ affettucciamento abusivo di ricorsi, solo apparentemente simili” – come ben ebbe a raccontare il Presidente Schinaia, per esperienza personale al suo esordio di referendario al Consiglio di Stato -, si riveli poi erronea, configurando variegate fattispecie sia pur su un tema conduttore unico e creando gravi difficoltà per il relatore.
Sarebbe anche auspicabile stabilire la obbligatorietà dei motivi aggiunti ex art. 21 della legge sui T.A.R., come novellata. onde evitare contrasti di giudicati e statuire sul rapporto nella sua integrità.
Altra misura processuale potrebbe autorizzare la chiamata in causa di terzo iussu iudicis, sempre ai fini di una migliore valutazione complessiva del rapporto.
Per quanto riguarda la giacenza di ricorsi ultradecennali, oltre alle misure in atto, potrebbe ipotizzarsi di avvalersi della procedura operante presso le Commissioni tributarie, laddove la più parte dei ricorsi è rimessa al Collegio senza discussione.
Parimenti quindi i difensori delle cause per le quali permanga interesse, così come accertato con la procedura attuale potrebbe, redigere una succinta nota difensiva finale, riassuntiva del contenzioso, e potrebbe rimettere all’esame – sempre rigorosamente collegiale – del Tar, tali ricorsi, per una decisione da deliberare senza emanazione di decreto di fissazione di udienza ed in termini assolutamente semplificati, con ciò alleggerendo gli oneri delle Segreterie e consentendo udienze tematiche, ove ne sussista la possibilità, ed attribuendo ai relatori un carico da esaminare con piena libertà negli eventuali tempi a disposizione, conteggiando in qualche significativa misura, tali ricorsi, nel computo dei carichi di lavoro.
Trattasi peraltro, di polverose cause risalenti finanche di epoche remote, ormai di scarso interesse per i ricorrenti e che ben possibilmente, non perverranno mai a definizione secondo canali ordinari, in quanto costituisce evidente esigenza prioritaria, provvedere sul contenzioso più recente, ad evitare che anche i ricorsi del presente possano rifluire nell’alveo del contenzioso arretrato, creando un unico, inestricabile ammasso indistinto.
Conclusivamente, gli sconcertanti scenari aperti dalla Legge Pinto,in ordine a questa tipologia di contenzioso arretrato, verrebbero a gravare economicamente sullo Stato,ancor più delle misure finanziarie compensative per una seria e meditata riforma della giustizia amministrativa che affidiamo fiduciosamente agli organi competenti.
E con queste suggestioni, che speriamo non restino del tutto lettera morta, si conclude la relazione inaugurale dell’anno giudiziario 2006, nell’auspicio di un serio potenziamento della giustizia amministrativa e da realizzarsi con convergenti strumenti di natura processuale, sostanziale e di logistica strutturale, superando la miope logica degli lievi ritocchi tradizionali, aprendo il sistema ad un’ottica decisamente progressista.
Con questo proposito e con l’augurio di proficuo lavoro, per l’anno 2006 ringrazio le Autorità tutte ed i cortesi ospiti di questa cerimonia, dichiarando aperto l’anno giudiziario 2006 della giustizia amministrativa nella regione veneta.
La parola adesso al Sig. Sindaco di Venezia, Prof. M. Cacciari che prego vivamente di volersi accomodare al podio.
Dopo di cui ascolteremo un intervento degli esponenti del foro Avv. Pizzigatti, Martelli e Cacciavillani.
Chiuderà la cerimonia il Prof. Stanzione.

Note

L'articolo Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto<br> Relazione di Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2006 proviene da Giustamm.

1 – Il più cordiale ringraziamento per aver accolto il mio invito rivolgo, anzitutto ai parlamentari eletti alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica, ai Presidenti del Consiglio regionale e provinciale, al presidente della Giunta regionale e della Provincia autonoma di Trento, al Sindaco di Trento, al Signor Commissario di Governo, al Presidente della Corte d’Appello di Trento, al Magnifico Rettore dell’Università statale, ai Procuratori della Repubblica presso il Tribunale ordinario e presso la Corte dei Conti di Trento, al Questore di Trento e a tutte le altre Autorità civili e militari dell’Esercito, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, all’Avvocato dello Stato, al rappresentante dei Consigli degli Ordini degli Avvocati, nonché, infine, a tutti gli Avvocati delle due Province, ivi compresi quelli delle Avvocature pubbliche del distretto.
Un saluto particolare ai Colleghi della Sezione autonoma di Bolzano di questo Tribunale regionale, nonché a tutti gli intervenuti.
L’autorevole presenza dei rappresentanti delle Istituzioni civili e militari, dei Colleghi della Magistratura ordinaria e di tanti valorosi Avvocati segnala ai miei Colleghi ed a me il vivo interesse per i problemi della giustizia amministrativa e, in particolare, per il lavoro svolto dal Tribunale regionale, quale presidio di legalità, autonomo ed imparziale, nel governo dei rapporti non sempre agevoli fra i cittadini e la pubblica Amministrazione.
Prendo oggi la parola con qualche emozione in questa preziosa sala, cui i recenti lavori di restauro hanno restituito l’originaria fisionomia, sia per l’austerità di questa cerimonia sia per la concomitanza della mia recente designazione a Presidente del Tribunale regionale.
Dopo attenta riflessione e dopo aver rinunciato per alcune volte al turno di promozione alle funzioni direttive superiori per proseguire nella mia attività presso il T.A.R Lombardia – Sezione staccata di Brescia e, da ultimo, nella sede di Milano mi sono determinato a richiedere il trasferimento in questa città, non troppo lontana dalla mia residenza, ben conoscendo ed apprezzando le doti della popolazione trentina, dalla sua propensione al lavoro alla sua serietà e riservatezza .
Qualcuno dei presenti ricorderà che ho già svolto una fugace esperienza presso questo Tribunale tra il 1988 ed il 1989, separandomene, poi, a malincuore per assumere la presidenza della III Sezione del T.A.R. Lombardia. E’ anche per questa ragione, oltre che per una risalente stima per il foro del Trentino Alto Adige, che mi auguro di poter esercitare le mie funzioni con l’auspicata soddisfazione da parte degli utenti, ivi comprese le pubbliche Amministrazioni, e, in primis, di tutti i difensori.
Sarò certo agevolato nel far questo dal clima cortese e collaborante che ho trovato in Tribunale, che si segnala in modo particolare per l’educazione e per il rispetto delle esigenze dei terzi, che sono doti non prescritte dalla legge e dunque tanto più gradite quando le si trova.

2 – Nel corso di questa assemblea ho ora il compito di dare conto dell’attività giurisdizionale svolta lo scorso anno dai miei Colleghi sotto la presidenza del Presidente Paolo Numerico, cui farò precedere qualche breve osservazione.
Da un punto di vista generale l’esperienza quotidiana maturata altrove avvalora l’ipotesi che, dopo le grandi riforme attuate con il D.Lgs. 31.3.1998, n. 80 e con la L. 21.7.2000, n. 205, l’antico e pur nobile schema del controllo in sede di legittimità con gli esclusivi strumenti dell’eccesso di potere stia cedendo il passo all’esercizio di una giurisdizione che si trasforma rispetto al passato: anche il nuovo Presidente del Consiglio di Stato, Mario Egidio Schinaia, ha osservato nella relazione svolta davanti al Presidente della Repubblica come l’azione d’impugnazione, quale tipico strumento di reazione nei confronti dell’esercizio delle potestà pubbliche, sia divenuta progressivamente recessiva al pari dell’effetto meramente caducatorio che contrassegnava l’esito vittorioso del processo cui la parte ricorrente aveva dato inizio.
In quest’ultimo, infatti, sempre più spesso si affaccia, quale speculare riflesso di un mutato e più democratico rapporto con la pubblica Amministrazione, la richiesta d’accertamento di una pretesa, la cui formale produzione davanti al giudice, seppure tuttora dissimulata nella camicia di Nesso del ricorso, non ne modifica la sottostante strumentalità, volta a conseguire, in luogo o comunque oltre l’annullamento, il vantaggio negato da parte dell’Amministrazione.
Seppure la dottrina e parte della giurisprudenza anche del Consiglio di Stato siano ben consapevoli che è su questo terreno e dunque su quello dell’attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale che si giocherà il futuro della giurisdizione amministrativa, tarda, tuttavia, ad affiorare negli schemi processuali anche di valenti Avvocati la ripulsa per le antiche formule, il cui consolante ricordo non ripaga del contenuto tasso di efficacia cui pervengono a fronte di queste istanze le susseguenti sentenze.
La pulsione per l’obbligo del costante rispetto del rigore delle forme del tutto indipendentemente dalla sostanza delle singole controversie è stata peraltro severamente sconfitta dal Legislatore con la recente L. 11.2.2005, n. 15, che ha posto tutti gli operatori e non soltanto la sparuta minoranza di ieri davanti alla necessità di dare risposte reali ed effettive, tali da porre fine non soltanto al processo, ma alle stesse controversie insorte fra le parti in causa.
Se la superfluità dell’istruttoria, fatta eccezione per quella documentale, plasticamente rappresentava nel sostanziale divieto di accesso al fatto lo svolgimento dell’antico processo le attuali, reiterate richieste di mezzi istruttori avanzate dai legali per l’accertamento dei termini della vicenda litigiosa incidono direttamente sulla fisionomia e sulla conseguente gestione dei processi, sempre più prossimi a schemi di stampo processualcivilistico.
A fronte di questo mutato panorama processuale si apre dunque nel nostro Paese una serie di non secondari problemi sul piano organizzativo e, in primis, quello della indispensabile provvista degli uomini e dei mezzi, affinché il principio del giusto processo si traduca in prassi operativa, il che esige il reclutamento di un corpo adeguato di giudici amministrativi e la sussistenza di un corrispondente organico del personale amministrativo.
Se queste sono le difficoltà, per le quali attualmente non s’intravede alcuna soluzione sul piano nazionale, la mia prima impressione alla guida di questo Tribunale è, tuttavia, che Trento e Bolzano rappresentino due isole felici, protette come sono al riparo dell’autonomia della Regione e delle due Province.
La prima ragione che m’induce a questa conclusione sta nel contenuto numero dei ricorsi annualmente prodotti, che assommano al 31.12.2006 a 264, nonché nella pressoché totale inesistenza di cause arretrate, che sono soltanto 350, di cui 87 sono in attesa d’impulso di parte per la fissazione della discussione, 109 sono state già iscritte a ruolo per una futura udienza, mentre 17 sono in attesa della pubblicazione della sentenza e dunque soltanto 137 cause restano ancora da fissare.
Se larga parte del merito per questa felice situazione si deve al Collega Paolo Numerico, che ha di recente lasciato questa sede per quella di Cagliari, la cui determinazione in quest’opera di recupero del carico pregresso è certamente ben nota al Foro, è mia opinione che ciò si debba anche alla buona amministrazione da parte di tutte le pubbliche Amministrazioni di Trento e anche di Bolzano, che presenta per parte sua analoghe statistiche, gestione che pare dunque godere presso queste collettività di un elevato tasso di gradimento.
Mi è già noto comunque che, come avremo modo di ascoltare poi, il ruolo del Difensore civico nella Provincia di Trento sia fattivamente assolto, il che segnala del pari la disponibilità dei privati e della pubblica Amministrazione a comporre in sede precontenziosa e con reciproco vantaggio le liti, evitando dunque che pervengano sul tavolo dei Giudici in Tribunale.
Per questo aspetto si può soltanto positivamente sottolineare come questa lodevole disponibilità a comporre la lite su basi ragionevoli manifesti un orientamento omologo a quello presente nei sistemi di matrice anglosassone e dell’Europa del Nord, che va sotto il nome di ADR (alternative dispute resolution), che compare anche nell’ordinamento comunitario nella figura del Mediatore europeo e confermi comunque la sussistenza di un basso tasso di litigiosità nella Provincia
Quanto all’attività svolta in sede cautelare ed in quella di merito dal Tribunale ricordo che, nel corso di 22 camere di consiglio e di 36 pubbliche udienze, sono state emanate 111 ordinanze cautelari, di cui 44 di accoglimento e 67 di reiezione. Sono stati poi definiti con sentenza 410 ricorsi, sicchè può positivamente affermarsi che la produttività della struttura è tale da superare il numero dei nuovi ricorsi.
Qualche preoccupazione suscitano, invece, da una parte, la situazione dell’organico di magistratura, essendo in fase di nomina il nuovo magistrato chiamato dalla Provincia a sostituire il dott. Stelio Iuni, che ha dato di recente le sue dimissioni e che saluto cordialmente, ma soprattutto quella del personale di Segreteria, che è attualmente ancora in fase di precario comando, fatta eccezione per tre sole unità e che confida a breve in un inquadramento definitivo.
Quest’ultima questione non è di facile soluzione, richiedendo un intervento legislativo, che tarda a venire nonostante lo scorrere degli anni, suscitando non secondario allarme, come a suo tempo meditatamente segnalato dal dott Alberto De Muro, Commissario di Governo, la cui retta individuazione della vicenda ha fino ad ora consentito di superare ogni difficoltà sul piano direttamente operativo.

3 – Venendo ora a dar conto di qualche significativo precedente del Tribunale registratosi lo scorso anno ricordo le due sentenze 27.11.2006, n. 373 e 4.12. 2006, n. 390 redatte dal Collega Sergio Conti rispettivamente in merito alla distinzione degli esercizi di vicinato rispetto alle medie e grandi strutture di vendita, avuto anche riguardo all’irrilevanza di un’attività accessoria di vendita di alimenti e bevande in area sciistica rispetto all’attività principale e, inoltre, ai poteri ed ai doveri delle Commissioni di gara anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia del Lussemburgo
Segnalo, poi, le sentenze 8.7.2006, n. 236 e 21.12.2006, con cui la Collega La Guardia ha pregevolmente tratto un non agevole problema di anomalia dell’offerta in un appalto di servizi a favore del MART di Rovereto, nonché la necessaria distinzione tra un contratto d’affitto di ramo d’azienda e quello di una sottostante cessione simulata del contratto stipulato per la riqualificazione del Presidio ospedaliero di Cavalese.
Un’interessante applicazione del principio di proporzionalità è stata fatta dal Collega Mario Mosconi nella sentenza 27.3.2006, n. 99 in materia urbanistica relativa all’incantevole area prospiciente il lago di Caldonazzo in Valsugana, mentre nella sentenza 23.8.2006, n. 300 egli ha compiutamente trattato il problema della revoca di un provvedimento vantaggioso per il privato alla luce di un sopravvenuto, più rilevante interesse pubblico associato a quello del previsto indennizzo; in questa occasione è stato anche meditatamente affrontato il delicato tema del rapporto fra i principi generali dell’ordinamento statale e quello dell’autonomia della Provincia nell’esercizio della propria potestà legislativa.
Il Collega Tomaselli si è occupato per parte sua diffusamente della causa introdotta con riguardo ai lavori di ristrutturazione del Museo storico di Trento, oggetto di motivata revoca in relazione all’esigenza di elaborazione di un nuovo progetto, stante la sopravvenuta disponibilità della Casa Molinari in aggiunta a quella preesistente di Ca’ dei Mercanti. Nella sentenza 20.10.2006, n. 345 ha trattato altrettanto compiutamente il problema della sussistenza o meno dell’obbligo di tempestiva occupazione di alloggi realizzati da parte di cooperative a proprietà indivisa, autorizzate a cederli in tutto od in parte ai rispettivi soci.
Anche se il dott. Iuni ha di recente lasciato il Tribunale ricordo volentieri due sue sentenze in materia di cittadini extracomunitari e rispettivamente quella 25.1.2006, n. 15, avente ad oggetto il tema della conversione del permesso di soggiorno per minore età in quello per motivi di studio, nonché quella 17.3.2006, n. 70, con cui è stata fatta applicazione della sentenza 18.2.2005, n. 78 della Corte costituzionale in materia di ininfluenza delle mere denunce ai fini del diniego del rinnovo del permesso di soggiorno.

3 – Debbo segnalare ora un tema di sicuro rilievo all’attenzione di tutti gli Avvocati e delle pubbliche Amministrazioni. Esso si collega alla svolta recentemente impressa dalle SS.UU. della Corte di Cassazione alla questione della risarcibilità degli interessi legittimi, ormai sottratti allo stringente onere dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, quale presupposto in difetto del quale non sarebbe stata ammissibile alcuna domanda di risarcimento del danno; la dissoluzione della “granitica” giurisprudenza contraria del Consiglio di Stato, cui ha fatto riferimento con innegabile fair play il Presidente del Consiglio di Stato nella sua ricordata relazione, rappresenterà probabilmente la fonte di ulteriori e diverse domande di risarcimento da parte di soggetti privati, sulle quali occorrerà pronunciare con tecniche non dissimili da quelle attribuite al Giudice ordinario. In proposito mi permetto di ricordare che, a tale riguardo, la regola del giudizio pare coincidere senza riserve con quella del giudizio sui diritti, qual è quello codificato dall’art. 2043 del codice civile e dunque con il principio dell’onere della prova, per cui si profila sin d’ora come recessivo il tradizionale principio acquisitivo, come ricorre nella diversa sede generale di legittimità, salva restando la sola essenziale garanzia dell’eguaglianza delle parti davanti al giudice al pari di quella della parità delle armi processuali.
In sede di riscontro delle stesse domande occorrerà dunque che i singoli Collegi giudicanti procedano al relativo accertamento nel contraddittorio delle parti individuando, ben al di là di ogni valutazione equitativa, gli estremi del danno emergente e del lucro cessante ovvero della responsabilità per chance perduta, nonché di quella precontrattuale o contrattuale a carico della pubblica Amministrazione, quali emergenti dalla analisi, se del caso anche a fini soltanto virtuali, della vicenda amministrativa dedotta in giudizio.

4 – Confidando nella pazienza dei presenti esprimo ora qualche considerazione conclusiva.
Alla luce del numero dei ricorsi avanzati annualmente e di quelli definiti nello stesso periodo sono persuaso sin d’ora che non vi sia spazio alcuno nella Provincia autonoma per l’applicazione della Legge Pinto, che prevede il risarcimento del danno per la violazione dell’art. 6 della convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e la salvaguardia delle libertà fondamentali per l’irragionevole durata dei processi amministrativi nell’ipotesi altrove ricorrente della loro eccessiva durata.
Se anche non mancherà, come del resto mi consta non sia mancata, la giusta attenzione per le domande cautelari, da definire senza indugi per evitare che l’intempestività della pronuncia del Giudice si traduca in una vicenda successivamente insensibile alla finale sentenza, il celere andamento dei processi colloca le Province di Trento e di Bolzano ben all’interno dei parametri europei ed esclude dunque ogni possibilità di responsabilità dello Stato in dipendenza della già rilevata assenza di un reale arretrato.
Con riferimento alla peculiarità dell’ordinamento giuridico provinciale è mia intenzione approfondire con impegno e con l’aiuto dei Colleghi i temi che concernono l’autonomia, che rappresentano un’obiettiva ricchezza per entrambe le Province per lo speciale fine che le leggi provinciali assolvono per rendere il tessuto normativo più vicino ed aderente alle plurime esigenze della collettività.
Sotto quest’ultimo profilo credo che sia anche proficuo lo speciale sistema della designazione da parte del Consiglio provinciale di due magistrati di estrazione locale chiamati ad integrare i singoli Collegi giudicanti. La loro presenza mi pare, infatti, garanzia che l’astratta lettura della legge sia preceduta dalla congrua conoscenza delle esigenze e dei problemi che emergono in seno alla comunità locale.
Per ragioni già emergenti da quanto ho premesso ritengo, inoltre, che l’auspicio che da più parti si eleva a favore dell’introduzione delle Sezioni stralcio per lo smaltimento dell’arretrato non possa ragionevolmente essere proposto presso questo Tribunale, ma che, anche a voler prescindere dall’esito sostanzialmente non positivo di analoghe strutture presso la magistratura ordinaria, questo possa o debba essere se del caso attuato altrove.
Ad altre considerazioni si presta, invece, l’ipotesi affacciata dal Presidente del Consiglio di Stato che i Tribunali amministrativi regionali possano esercitare funzioni consultive a favore delle Regioni e dunque nel nostro caso delle due Province autonome.
Sotto questo particolare profilo è dunque necessario ricordare che la giurisdizione amministrativa si costituisce sul piano storico sulla scorta del modello del Conseil d’Etat francese e dunque come una struttura costituita all’interno di un organo consultivo, deputata alla risoluzione del contenzioso contro la pubblica Amministrazione, escluso restando quello relativo ai diritti affidato all’unico giudice esistente nel 1865.
Se questa grande innovazione ha riparato i guasti provocati dalla legge sull’abolizione dei cosiddetti tribunali del contenzioso amministrativo non può essere dimenticato che il Consiglio di Stato rappresentava allora e rappresenta tutt’oggi un essenziale e prezioso ausiliare dello Stato centrale, il che può indurre peraltro motivate perplessità nel trasferimento del suo modello nella periferia della Repubblica che aspira fondamentalmente, con maggiori o minori garanzie di effettiva autonomia, all’esercizio di poteri di autogoverno amministrativo sul suo territorio.
Per altro verso non si può dimenticare che, proprio a fronte della coeva gestione della funzioni consultive e di quelle giurisdizionali, il plesso integrato dal Consiglio di Stato e dai T.A.R. deve costantemente difendere la propria immagine di autonomia ed indipendenza rispetto al Governo, che è certamente presente nella coscienza dei suoi uomini, ma che tale deve essere egualmente percepita anche all’esterno.
Per questo aspetto avevo segnalato nel testo della relazione in distribuzione al termine di questa assemblea che il destino del nostro Paese è quello di tardare nell’adottare soluzioni adeguate alla mutata consapevolezza della collettività sociale, deludendo le attese di quanti alla fine degli anni ’90 avevano confidato nei meditati lavori della Commissione bicamerale, all’interno della quale così valorosamente si era impegnato proprio sui temi della giustizia l’on. Marco Boato. Ricordavo, tuttavia, che la bozza di disegno di legge elaborato dal Ministro della Giustizia e conosciuta attraverso la grande stampa proponeva all’art. 7, 8° e 9° comma di distinguere con chiarezza l’attività giurisdizionale da quella di consulenza nei confronti del Governo e di controllo sulla spesa pubblica. La proposta di una riforma di questa natura, pur potenzialmente possibile a Costituzione immutata, non ha, tuttavia, trovato il necessario consenso in seno al Consiglio dei Ministri, che ha del tutto stralciato dal disegno di legge proprio la norma che si proponeva di dare una prima attuazione al novellato art. 111 della Costituzione. Ogni ulteriore iniziativa in questa direzione è dunque affidata alla sede parlamentare, ove s’intenda, come credo, rafforzare il prestigio e l’autorevolezza del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali.
La costituzione di un plesso giurisdizionale totalmente separato dall’Amministrazione asseconderebbe il risalente auspicio formulato da Mario Nigro nei suoi scritti che esso possa rappresentare al centro ed in periferia il punto di equilibrio, in posizione di terzietà e d’imparzialità, tra l’Amministrazione e le pretese dei cittadini.
Tornando, tuttavia, al lavoro svolto ed a quello da compiere in futuro mi preme sottolineare che, per una retta soluzione delle pendenti controversie, i Colleghi ed io contiamo sulla costante collaborazione di tutti i soggetti coinvolti nel processo, ciascuno secondo il proprio ruolo, nel reciproco rispetto delle relative attribuzioni.
Considereremo prezioso l’aiuto fornito nella consapevolezza che dalla costante capacità di ascolto, dalla riflessione e dall’equilibrio tragga alimento la buona giustizia nei confronti della pubblica Amministrazione.
Grazie a tutti per l’attenzione.

Trento, 9 marzo 2007

(pubblicato il 5.6.2007)

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del Tar Trentino Alto Adige – Relazione del Presidente Francesco Mariuzzo proviene da Giustamm.

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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del T.R.G.A. del Trentino-Alto Adige – Sezione Staccata di Bolzano<br> Relazione del Presidente Luigi Mosna proviene da Giustamm.

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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Abruzzo – Relazione del Presidente Santo Balba proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 1.3.2007)

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del Tar Calabria – Sezione staccata di Reggio Calabria<br> Relazione del Presidente Luigi Passanisi proviene da Giustamm.

Presidente Lodovico Principato

SOMMARIO

1. – Premessa

4.1 – Sentenza della Corte di Cassazione SS.UU. n. 4511 del 2006.
4.2 – Ordinanza della Corte Costituzionale n. 261 del 2006.
4.3 Sentenza della Seconda Sezione centrale di appello n. 364 del 9 Novembre 2006.
4.3 – articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 27.12.2002 (legge finanziaria 2003).

1. Premessa
Innanzi tutto rivolgo un deferente pensiero al Capo dello Stato, sempre attento ai temi della giustizia, garante dell’unità nazionale e dei principi e valori del nostro ordinamento costituzionale.
Associandomi al saluto rivolto dal Presidente della Sezione ringrazio tutti i presenti che con la loro partecipazione conferiscono prestigio e solennità a questa cerimonia inaugurale.
La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario rappresenta un momento di riflessione sulla posizione istituzionale della magistratura contabile e sui risultati conseguiti con la funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della puntuale e corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono deputati ad effettuare un esame complessivo delle attività espletate nell’esercizio delle funzioni istituzionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti con la relazione espone alla Comunità Regionale, al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.

2. Attuazione della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto).
Com’è noto la legge Pinto è nata dalla necessità di limitare le condanne inflitte all’Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi previsto dall’art. 6 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali.
Il legislatore italiano ha dato risposta ai moniti provenienti da Strasburgo ed ha istituito con la legge n. 89/2001 una giurisdizione nazionale in materia, con attribuzione di specifica competenza alla Corte d’Appello, allo scopo di riconoscere un’equa riparazione al cittadino danneggiato dalla durata non ragionevole di un processo.
Il decreto che accoglie la domanda d’equa riparazione va comunicato, ai fini dell’avvio dell’azione di responsabilità, al Procuratore Generale della Corte dei Conti, nonché ai titolari delle azioni disciplinari nei confronti dei magistrati.
Alla Procura Regionale, nel corso del 2006, sono pervenuti dalla Procura Generale 76 decreti d’accoglimento d’equa riparazione.
Sulla base dei predetti decreti la Procura Regionale ha aperto un numero corrispondente di istruttorie ed ha avviato gli accertamenti di propria competenza.
Con riferimento alla competenza, come già evidenziato nella relazione dell’anno giudiziario 2004, il giudice ordinario ha subito una deroga rispetto alle norme ordinarie, essendo prevista la competenza territoriale di una Corte di appello diversa da quella nel cui territorio si è celebrato il processo della cui durata si duole il cittadino.
Tale spostamento è stato messo in discussione per quanto attiene ai processi d’equa riparazione che riguardano magistrature diverse da quell’ordinaria.
La Corte d’Appello di Perugia in più occasioni ha negato la propria competenza in favore della Corte d’appello di Roma per processi diversi da quelli riguardanti la magistratura ordinaria che si sono celebrati nel territorio di quest’ultimo ufficio giudiziario, mentre si è ritenuta competente per quelli celebratisi nel proprio territorio.
In particolare, il predetto ufficio giudiziario ha evidenziato che la legge fa riferimento ai distretti di Corte d’appello che è circoscrizione territoriale della magistratura ordinaria e non delle altre magistrature, quali la Corte dei Conti e il Tribunale Amministrativo Regionale.
La Corte d’Appello di Firenze, invece, ha ritenuto applicabile le norme della legge Pinto concernenti lo spostamento di competenza perciò ha deciso i giudizi relativi alla Regione Umbria, mentre non si è ritenuta competente per quelli relativi alla Regione Toscana.
La Corte di Cassazione, Sez. 1° Civ., con Ordinanza n. 1653 del 4.2.2003, ha deciso un regolamento di competenza in materia statuendo che per i processi celebrati da magistrature diverse da quella ordinaria sono vigenti le norme comuni sulla competenza, applicandosi conseguentemente l’art. 25 c.p.c.
In qualche occasione i ricorsi sono stati depositati anche presso la Corte d’appello di Roma. Non si conoscono le ragioni di tale scelta territoriale.
Allo stato, quindi, come già accennato in precedenza, alla Procura Regionale della Corte dei Conti della Regione Umbra pervengono decisioni riguardanti giudizi d’equa riparazione dalla Corte di appello di Firenze, dalla Corte di appello di Perugia e dalla Corte di appello di Roma.
Su questo tipo di competenza territoriale recentemente ha manifestato il proprio dissenso anche la magistratura amministrativa.
La legge Pinto non ha previsto alcun spostamento di competenza con riferimento all’eventuale conseguente giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti (compreso quelli attinenti alla magistratura contabile), essendo competente la Sezione Regionale del territorio dove si è verificato l’evento dannoso, ossia dove è stato celebrato il giudizio contestato dal cittadino.
Recentemente, sulla base di deleghe istruttorie disposte dal sottoscritto Procuratore Regionale, il Presidente della Sezione Umbria ha affermato che dette deleghe istruttorie conferite ai sensi dell’art. 2, comma 4°, della legge n. 19 del 14.1.1994 si presentano di dubbia ammissibilità, perché lo svolgimento dell’attività istruttoria da parte del Presidente della Sezione determina negative ripercussioni sul suo diritto a svolgere la connessa funzione giudicante (artt. 51 e 52 c.p.c.).
Al riguardo, deve osservarsi che il problema è facilmente risolvibile conferendo delega istruttoria al dirigente della segreteria o addirittura a soggetti estranei, non essendo possibile condizionare in alcun modo l’attività del requirente.
Invece, per ciò che attiene alla lamentata condizione d’astensione evidenziata dal Presidente della Sezione Umbria, il problema resta ed è auspicabile che il legislatore intervenga in materia.
Appare chiaro che si versa in una situazione alquanto delicata e che crea a dir poco molto imbarazzo al Pubblico Ministero Contabile.
E’ da sottolineare che lo spostamento della competenza della Corte d’appello nell’ambito della magistratura ordinaria è stato deciso dal legislatore proprio per evitare che soggetti giudicanti e soggetti giudicati convivessero nello stesso distretto.
Si nutrono forti perplessità sulla mancata previsione di una norma che disponga il predetto spostamento di competenza anche per la Corte dei Conti.
In sostanza la Procura Regionale, per gli eventuali giudizi riguardanti la giurisdizione contabile, dovrebbe agire nei confronti dei componenti la stessa Sezione Giurisdizionale della Regione di propria competenza.
In prospettiva, anche se a livello solo ipotetico, il problema – qualora si dovesse presentare – creerebbe moltissimi problemi di compatibilità funzionale nell’ambito dello stesso ufficio giudiziario contabile.

3 — Attività della Procura Regionale
La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinataria delle denuncie provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dalla collettività locale.
Alla Procura pervengono denuncie qualificate riguardanti fatti clamorosi ed eclatanti per la finanza pubblica.
Le denuncie maggiori giungono dai cittadini che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nell’utilizzazione delle risorse pubbliche, soprattutto nell’attuale momento congiunturale nel quale i sacrifici chiesti ai cittadini sono sempre più consistenti.
Gli articoli dei quotidiani, dopo una attenta verifica preliminare, costituiscono fonte di interessanti fattispecie di danno, degne della massima attenzione.
Ai giornalisti va un particolare ringraziamento per la pubblicazione dei predetti articoli, attività non popolare e non apprezzata da chi pone in essere condotte illecite produttive di danno erariale, ma molto utile all’attività requirente.
Un ulteriore ringraziamento va fatto per l’obiettività, la trasparenza e la correttezza professionale dimostrata dalla maggior parte dei giornalisti nella pubblicazione delle notizie interessanti la Procura e per la spontanea solidarietà manifestata da alcuni di essi in particolari contingenze.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denuncie che presentino i necessari elementi probatori di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
D’altronde, è da sottolineare che, qualora non sussistano gli estremi per disporre l’archiviazione dell’istruttoria, è obbligatorio esercitare l’azione pubblica di responsabilità, anche al fine di evitare la prescrizione del credito erariale non essendo più vigente l’art. 3 del c.p.p. sulla sospensione obbligatoria.
A tal fine la Procura impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Nel corso del 2006 la Procura Regionale ha inviato alle Amministrazioni interessate due note riguardanti specifici settori e specifiche fattispecie di danno, con le quali è stato richiamato, ancora una volta, l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti nei settori di interesse pubblico, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti.
Con le predette note è stato fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno abbia a maturarsi a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
E’ da evidenziare che in alcuni casi, quali quelli in cui l’amministrazione ha subito un danno da terzi senza alcuna responsabilità da parte di pubblici dipendenti e/o amministratori, si tratta solo di agire nell’interesse dell’ente senza danneggiare alcun appartenente alla struttura.
Le note inviate dalla Procura sono state accettate dalle amministrazioni interessate con manifestazioni di disponibilità che si è tradotta con l’invio di un consistente numero di denuncie di danno riguardanti i settori e le fattispecie segnalate.
La Procura chiede ed auspica di ricevere una collaborazione sempre maggiore dalle Amministrazioni al fine di garantire una migliore salvarguardia delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura Regionale potrebbero ottenere, in funzione di prevenzione, una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da evidenziare che la richiesta di collaborazione, rispetto al passato, ha avuto in qualche maniera riscontro.
Tuttavia, la Procura continua a fare un notevole sforzo organizzativo, razionalizzando per quanto possibile il meccanismo di acquisizione delle denuncie di danno e sfruttando al massimo le potenzialità disponibili, ottenendo in tal modo un consistente afflusso di istruttorie.
In ogni caso, com’evidenziato nella relazione del 2006, è doveroso puntualizzare che il numero delle denuncie acquisite rappresenta una percentuale minima rispetto all’entità delle istruttorie di cui potenzialmente la Procura Regionale si dovrebbe e potrebbe occupare ma, in ogni modo, tale ultima entità rappresenterebbe comunque una aliquota ”contenuta” ove messa in relazione alla notevole massa di attività amministrativa posta in essere dalla Pubblica Amministrazione, la quale è da considerare sana, efficiente e la cui azione tende al perseguimento dell’interesse pubblico della Comunità collettiva locale.
Nel periodo dal 1° gennaio 2006 al 31 dicembre 2006 sono state aperte istruttorie nelle aree d’interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:
– attività limitative e ablative della proprietà 8
– danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 18
– danno al patrimonio 80
– bilancio, conto del patrimonio 22
– attività contrattuale 28
– entrate 12
– erogazione somme non dovute 36
– incidenti 83
– mancata utilizzazione risorse finanziarie 10
– infortuni 118
– attività contenziosa 596
– conferimento incarichi professionali e consulenze 20
– attività istituzionale organizzazione 147
– opere pubbliche 23
– personale 39
– rendicontazione –
– reati in generale commessi da pubblici dipendenti 52
– verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 35
Il numero delle istruttorie aperte dal 1° gennaio al 31 dicembre 2006 é stato 1327, con un aumento rispetto all’anno 2005 di n. 67, pari ad una percentuale in più del 5,32%.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2006 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
– atti di citazioni n. 25;
– istanza di irrogazione sanzione n.1 con 43 responsabili;
– inviti a dedurre n. 43 con 224 invitati;
– sequestri conservativi n. 3;
– atti di appello 1
– provvedimenti d’archiviazione n. 532.
Le istruttorie pendenti all’1.1.2006 erano 4.467; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2006 (1327) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (532), nonché quelle divenute atti di citazione (25) e istanza di irrogazione di sanzione (1), si perviene ad un risultato finale al 31.12.2006 di n. 5236 istruttorie, con un aumento complessivo del 17,24%.
E’ da segnalare che il numero delle istruttorie è più o meno stabile, atteso che ad es. nel 2002 erano 5288 rispetto alle 5236 attuali.
E’ cambiata la composizione invece, ad es. si è cercato di ridurre le istruttorie riguardanti le revoche d’invalidità civili che nel 2002 erano circa 2600, mentre, allo stato sono circa 1800.
Purtroppo, nonostante la buona volontà a causa della disarticolazione della normativa vigente in detto settore, concernente sia la disciplina tecnico-giuridica sia la competenza amministrativa, non è sempre possibile definire le istruttorie in tempi brevi.
E’ stata chiesta una ulteriore collaborazione alle Prefetture per ridurre in maniera ancora più significativa questo filone di istruttorie.
Sono state emesse due sentenze delle Sezioni centrali d’appello, di cui una di rigetto dell’appello interposto dal convenuto condannato in primo grado e una di accoglimento su appello interposto dalla Procura Regionale avverso sentenza di assoluzione di 1°.
Nel corso del 2006, le Pubbliche Amministrazioni, in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura Regionale, hanno recuperato la somma di € 2.090.159,95, con un aumento rispetto l’anno precedente del 464,47%.
Tale forte recupero è stato possibile anche per la leale e trasparente collaborazione data alla Procura dalle Amministrazioni interessate alle quali va il mio più sentito ringraziamento.
Questa funzione recuperatoria in via extragiudiziale, possibile grazie alla fattiva collaborazione dei soggetti danneggiati, e che non viene percepita all’esterno in quanto priva di riscontro giudiziario, come si vede svolge un importante ruolo nell’attività della Procura.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 215.981,66.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalle Pubbliche Amministrazioni interessate, evidenziando, comunque, che il termine di prescrizione dei crediti derivanti da sentenze di condanna, è di dieci anni ai sensi dell’art. 2953 c.c..
La Procura Regionale ha eseguito una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
Nel corso del 2006 i giudizi sospesi ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio penale o altri giudizi sono stati 12 su un numero complessivo di 25.
In alcuni casi il giudizio di responsabilità è stato sospeso in attesa dell’esito dell’appello interposto dall’imputato condannato in primo grado dal giudice penale.
Ad ogni modo, come posto l’accento nella relazione del 2006, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria; al valore dei recuperi è, pertanto, da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del P.M. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In sintonia con quest’ottica la Procura Regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura Regionale si è avvalsa frequentemente di accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie sono conferite dai magistrati della Procura Regionale sulla base di una valutazione tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate e della specifica competenza di settore dei soggetti delegati perchè rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati compiono le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Le attività delegate tendono all’accertamento d’ipotesi di danno erariale, finalità che é in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri (soprattutto il NAS) ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura Regionale.
Detti Corpi nell’anno 2006 hanno ottenuto risultati investigativi molto lusinghieri, confermando quelli già ottenuti nel decorso 2005.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato e alla Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da sottolineare la proficua ed assidua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura Regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Un particolare ringraziamento va rivolto ai colleghi della Procura Regionale che con il loro impegno, assiduo, costante e altamente professionale, hanno contribuito al corretto e proficuo lavoro connesso all’attività requirente.
Si segnala qualche fattispecie di responsabilità, rinviando alla relazione scritta gli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura Regionale.
E’ stata emessa un’istanza di irrogazione di sanzione, ai sensi dell’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), nei confronti di 43 amministratori, per aver emesso BOC per un importo di 40 milioni di Euro circa, utilizzati per spese correnti invece che per spese di investimento.
In particolare, l’art. 30, comma 15, richiamato prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli.
Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Dall’esito delle indagini risultava che l’Ente ha utilizzato, per spese non qualificabili come di investimento, le risorse reperite tramite l’emissione di prestiti obbligazionari a partire dal 1° gennaio 2003, data di entrata in vigore dell’art. 30, comma 15, della L. 27 dicembre 2002, n. 289.
Vista la dimensione quantitativa del fenomeno, le caratteristiche e la frequenza numerica dei casi riscontrati nel complesso degli atti esaminati, si può affermare che il fenomeno, in particolare, del finanziamento di spese di manutenzione ordinaria (e, pertanto, non di investimento) tramite il ricorso all’indebitamento, sia il risultato di una prassi amministrativa non sporadica, ma ben consolidata.
Per tale fattispecie è stata emessa l’istanza senza provvedere alla previa notifica dell’invito a dedurre, trattandosi di una ipotesi di responsabilità sanzionatoria.
Per fattispecie identiche esistono alcune istruttorie presso altre Procure Regionali, tre delle quali già decise.
Al riguardo, è da evidenziare che la legge finanziaria 2004 (n. 350 del 2003), ha fissato i criteri applicativi ed ha definito il concetto di investimento e di indebitamento con riferimento all’art. 30, comma 15°, della legge n. 289 del 2002 che, tra l’altro, è stato dichiarato legittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 320 del 2004.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di un Direttore generale per incompatibilità riferita alle diverse cariche ricoperte contestualmente.
Detto soggetto, oltre ad essere Direttore Generale di una ASL, era Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Cassa di Risparmio, Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Holding Intesabici, nonché ricopriva altri incarichi.
Alla luce della normativa dettata in materia di riordino della disciplina in materia sanitaria che stabilisce l’esclusività del rapporto di lavoro del Direttore Generale della ASL, così come quello del Direttore Sanitario e Amministrativo, nonché l’incompatibilità degli stessi con la sussistenza di qualunque altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo, veniva accertata la sussistenza di un danno patrimoniale all’Erario, stimato in € 283.542, stante l’avvenuta percezione da parte del soggetto del compenso relativo a tutte e tre la cariche ricoperte, caratterizzate, tra l’altro, da esclusività.
Danno richiesto € 333.542, di cui € 283.542,00 a titolo di danno patrimoniale ed € 50.000 a titolo di danno all’immagine.
In materia sanitaria è stato emesso un atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità.
In particolare, è stato accertato che a un ragazzo, visitato presso il pronto soccorso del Policlinico di Perugia, il medico addetto non diagnosticava per imprudenza, negligenza ed imperizia un’estesa flebotrombosi della gamba sinistra, patita in conseguenza di un urto causato al polpaccio sinistro da un auto in retromarcia, avvenuto il 10 agosto 2000.
Sempre lo stesso medico visitava il paziente nuovamente in pronto soccorso il successivo 14 agosto 2000.
Immediatamente dopo tale visita il paziente moriva per tromboembolia massiva polmonare, originatasi dall’estesa affezione flebotrombotica della piccola safena e delle vene superficiali della gamba sinistra.
Anche le annotazioni del 118, intervenuto nell’occasione, e la testimonianza di una ragazza accorsa all’atto in cui il ragazzo si era sentito male in mezzo alla strada confermavano il quadro clinico.
Con riferimento alla seconda visita del 14 agosto i genitori del ragazzo dichiaravano in sede penale, concordemente, che il ragazzo aveva riferito al medico, alla loro presenza, di avere dolori allo stomaco e alla testa chiedendogli anche se tali dolori potessero dipendere dalla botta ricevuta qualche giorno prima alla gamba e ricevendo dal medico una risposta molto sbrigativa del seguente tenore “ma che c’entra la gamba con i tuoi dolori”, senza che questi gli rivolgesse alcuna domanda sulla gamba o comunque si alzasse dalla sedia dove era seduto per visitarlo o ancora senza neppure voltarsi verso il giovane per guardare almeno la gamba, essendo al contrario rimasto con lo sguardo fisso al computer che aveva davanti per effettuare delle incombenze amministrative, tanto che era stata la madre del ragazzo a passargli la certificazione del cardiologo presso il quale il giovane aveva fatto una visita qualche minuto prima.
Il medico non aveva avuto nemmeno lo scrupolo di avvicinarsi al giovane nel momento in cui ne disponeva le dimissioni dall’ospedale nonostante l’insistenza della madre del ragazzo nel chiedergli se fosse effettivamente sicuro circa il rientro a casa del figlio o se invece non fosse più opportuno che rimanesse in ospedale sotto osservazione.
Tale superficialità determinava la morte del ragazzo, così come veniva accertato dalla perizia medico-legale disposta in sede penale.
Per tali negligenze il medico in questione veniva condannato per omicidio colposo dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Perugia.
Danno all’immagine richiesto € 250.000.
Il giudizio di responsabilità presso la Sezione Umbria risulta – al momento – sospeso ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio di appello in sede penale.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di due medici per le irregolarità poste in essere con riferimento ad un concorso di dirigente medico di struttura di area complessa espletato presso una A.S.L. Umbra.
In particolare, il concorso era bandito nell’anno 2000, poi nel 2001 il Direttore sanitario dell’azienda chiedeva ed otteneva dal Direttore Generale la sospensione della procedura.
Successivamente, nell’anno 2003, il Direttore Sanitario dell’Azienda chiedeva al Direttore Generale la riapertura dei termini di partecipazione all’avviso pubblico per il conferimento di un incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, Area Medica e delle Specialità Mediche, disciplina di “Nefrologia”.
Il Direttore Generale accoglieva la richiesta di riapertura dei termini nel 2004 e, dopo l’espletamento della procedura concorsuale, conferiva nel 2005 ad uno dei medici che era risultato idoneo l’incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, area medica e delle specialità mediche, disciplina di nefrologia.
Prima dell’espletamento del concorso alcuni medici avevano depositato un atto presso un notaio nel quale avevano indicato il nome del vincitore, nominativo al quale è stato poi effettivamente conferito l’incarico di dirigente di area di struttura complessa.
Detti soggetti avevano affermato nell’esposto che il medico che sarebbe risultato vincitore del concorso, all’epoca in cui era stata bandita inzialmente la procedura, ossia nell’anno 2000, non aveva i requisiti prescritti dal bando.
Tale circostanza è stata confermata dalle successive indagini effettuate dai NAS, unitamente all’accertamento dell’insussistenza dei predetti requisiti anche all’atto dell’espletamento della nuova procedura, avvenuta nell’anno 2004.
Richiesto danno all’immagine per € 35.000,00.
Con riferimento alla dotazione di telefoni di servizio, un invito a dedurre è stato notificato a circa 111 funzionari appartenenti a diversi enti locali per aver fatto autocertificazioni che hanno consentito ai gestori di telefonia l’applicazione di una tassa di concessione governativa inferiore a quella prescritta dalla legge. Il danno è pari a circa € 1.630.000.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso nei confronti di un funzionario del Consorzio “PRUSST (Programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio)-DALLA RICOSTRUZIONE ALLO SVILUPPO” – costituito il 13.11.2000 tra vari enti locali ai sensi dell’art. 31 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Il Presidente del predetto Consorzio comunicava alla Procura regionale che, a seguito di una segnalazione del collaboratore amministrativo del Consorzio stesso, erano emersi alcuni illeciti commessi dal responsabile finanziario dell’ente, nel corso del primo semestre 2005. Dalle verifiche risultava l’emissione non corretta di diversi mandati di pagamento, per un ammontare di circa € 63.091,15. Il funzionario, che aveva sottoscritto i mandati di pagamento in assenza della volontà dell’ente di approvvigionarsi dei beni e servizi ivi indicati e, dunque, in assenza di ogni utilità per l’ente, si appropriava o comunque distraeva le relative somme a proprio vantaggio, con corrispondente danno dell’ente. Per tale caso è stato chiesto ed ottenuto sequestro conservativo.
Altra citazione è stata redatta nei confronti di un Comandante della Polizia Municipale, del Sindaco e del Responsabile dell’area finanziaria-ragioneria pro-tempore, poiché l’organo di revisione economica finanziaria del Comune, nel corso delle periodiche verifiche trimestrali di cassa previste dall’art. 223 del TUEL, rilevava che la gestione del conto corrente postale intestato al Comune-Ufficio Polizia Urbana-Servizio contravvenzioni, oltre a non essere effettuata dal tesoriere comunale ma dal Comandante della Polizia municipale, presentava numerose irregolarità a causa della presenza di prelevamenti eseguiti sul conto corrente postale e privi, in tutto o in parte, del corrispondente riversamento nelle casse dell’ente locale, attraverso il Tesoriere-Monte dei Paschi di Siena.
Il danno, consistente nella differenza tra gli importi delle somme versate negli anni sul c.c.p. intestato al Comune a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al codice della strada e quanto effettivamente versato, allo stesso titolo, al tesoriere dell’ente dal comandante della Polizia municipale, ammonta ad € 262.053,43.
Sempre in tema di illeciti penali un altro atto di citazione è stato diramato contro un’impiegata postale che si appropriava di denaro contenuto nelle assicurate che la stessa aveva nella propria disponibilità. Danno causato alla società Poste Italiane SPA all’immagine e da disservizio, totale € 40.000.
In materia di gestione del patrimonio pubblico è stato diramato un atto di citazione nei confronti di un Sindaco e di un Segretario Comunale per aver concesso, di fatto, per quasi un decennio (1996-2005), in uso gratuito ad un privato un immobile adibito a bar-ristoro, consentendo in tal modo che detto immobile di proprietà pubblica venisse utilizzato a scopo di lucro senza ricavarne alcun utile o vantaggio per l’ente locale. Il danno era quantificato in € 18.000, pari agli importi a titolo di canone mensile per la locazione dell’immobile che il Comune ha omesso di richiedere alla polisportiva negli ultimi cinque anni, come ha poi effettivamente fatto a partire dal giugno 2005.
Un invito a dedurre è stato notificato ad un funzionario della Regione per alcuni ammanchi verificatisi presso la sezione di ragioneria della Regione Umbria.
Dall’ispezione amministrativa disposta dall’Amministrazione regionale risultava l’apertura di un conto corrente personale del funzionario inquisito di appoggio presso il Monte dei Paschi di Siena per il transito di assegni dei gruppi consiliari emessi per il pagamento dei contributi di legge, riguardanti il personale privato con contratto di prestazione d’opera.
Nella relazione inviata alla Procura Regionale era evidenziato che ai gruppi consiliari vengono anticipati mensilmente i contributi per il pagamento dei contratti privatistici di prestazioni d’opera, che poi sono accreditati su conti correnti bancari intestati al Consiglio Regionale dell’Umbria e aperti a favore di ciascun gruppo.
Era confermato il doppio pagamento di contributi relativi al personale dei gruppi verificatosi negli anni 2004 e 2005, giacché gli stessi importi risultavano erogati sia a ciascun gruppo con accredito sul proprio conto corrente bancario e sia pagati con addebito sul c/sospesi in attesa di ordinativo di pagamento.
L’ammanco complessivo risultava di € 130.000 circa, di cui circa € 90.000 già sono stati rimborsati all’amministrazione Regionale dal responsabile del danno e per la restante parte detto responsabile ha dichiarato di voler provvedere nello stesso modo.
Tre inviti a dedurre sono stati emessi nei confronti d’alcuni impiegati dell’Inps di Città di Castello per gravissime irregolarità riguardanti prestazioni di disoccupazione ordinaria, disoccupazione con requisiti ridotti e assegni per il nucleo familiare liquidate nei confronti di un numero selezionato di utenti.
Dalle indagini emergeva che il dipendente addetto al “Processo prestazioni a sostegno del reddito” della sede INPS di Città di Castello, aveva liquidato prestazioni indebite in favore di alcuni soggetti.
Dagli accertamenti effettuati dall’Amministrazione risultavano le seguenti irregolarità:
– liquidazione di prestazioni di disoccupazione ordinaria in assenza della prescritta dichiarazione di disponibilità da parte del beneficiario al Centro per l’impiego e/o autocertificazione attestante lo stato di disoccupazione;
– doppi pagamenti di indebite prestazioni di disoccupazione effettuati nei confronti del medesimo beneficiario e per lo stesso periodo di riferimento;
– liquidazione di pratiche di disoccupazione con numeri di protocollo irregolarmente attribuiti;
– erogazione di prestazione di disoccupazione sulla base di modelli DS22 attestanti fittizi rapporti di lavoro;
– erogazione di ANF senza richiesta dell’interessato;
– erogazione di ANF per un numero di persone maggiore rispetto a quello dichiarato dai beneficiari;
– pagamento di ANF a soggetti non autorizzati;
– pagamenti diretti di ANF, liquidati autonomamente rispetto a prestazioni di disoccupazione senza alcuna domanda dell’interessato;
– ripetute erogazioni, in favore di un medesimo soggetto, di ANF con riferimento a figli per i quali risultano indicate, in occasione delle diverse liquidazioni, differenti date di nascita, ovvero con riferimento a figli inesistenti;
– irreperibilità dei fascicoli cartacei.
Il danno complessivamente accertato ammonta ad € 210.635,24, di cui € 170.000 circa addebitati a due impiegati per responsabilità principale e responsabilità sussidiaria, € 40.000 addebitati agli stessi impiegati a titolo di responsabilità principale.
In materia di contributi d’urbanizzazione è stato notificato un atto di citazione nei confronti dei responsabili pro-tempore dell’Ufficio tecnico, del Sindaco e del Responsabile dell’area edilizia ed urbanistica, per aver procurato un rilevante danno a causa del mancato adeguamento degli oneri concessori, pari ad € 67.343,91 (nel periodo 2000-2004).
Inoltre, il medesimo Comune subiva un ulteriore danno provocato dall’erronea applicazione dei parametri e dei criteri di calcolo utilizzati per la quantificazione degli oneri concessori, pari ad € 77.910,92, per un totale di € 145.254,83.
Sono stati emessi diversi atti riguardanti il corretto adempimento degli obblighi conseguenti al rapporto di pubblico impiego, alla stipula di convenzioni ed al corretto espletamento di corsi di formazione professionale.
In particolare, è stato diramato un invito a dedurre concernente la condotta illecita attinente all’effettivo svolgimento di attività lavorativa “extra-moenia” – attività libero professionale per conto di società di assicurazione, autorità giudiziarie, soggetti privati – svolta da parte di alcuni medici INAIL in servizio presso sedi umbre dell’Istituto pur continuando a svolgere a tempo pieno il servizio d’Istituto. Danno pari, nel complesso, ad € 139.168, 63.
Altro invito a dedurre ha riguardato corsi di formazione professionale organizzati dalla Provincia di Perugia e finanziati con fondi UE FSE che hanno avuto uno svolgimento estremamente irregolare sia per quanto riguarda l’effettiva presenza degli allievi che per il numero di ore svolte, con ampio ricorso a numerose false attestazioni.
La Provincia, con la quale risultava convenzionata una società privata e sui cui bilanci transitavano le somme destinate a remunerare le attività formative in esame, subiva un rilevante danno derivante dall’erogazione irregolare e parziale delle prestazioni formative cui la società si era obbligata e per le quali aveva ricevuto i detti cospicui finanziamenti pubblici, il cui ammontare totale risultava pari ad € 167.693,82 (nel periodo 1997-2001). Invitata la società che ha gestito il corso di formazione.
Ulteriore invito a dedurre riguardante il rinnovo del rapporto di tesoreria di un Comune in assenza delle opportune negoziazioni con l’Istituto di credito, finalizzate ad ottenere l’applicazione del più favorevole tasso di interesse sulle anticipazioni di cassa calcolato avendo quale riferimento il TUS in luogo del Prime Rate Abi, come era stato pattuito dagli altri Comuni Umbri e come del resto il medesimo Comune avrà cura di prevedere con la successiva convenzione. Il danno che il Comune subiva in conseguenza della su indicata convenzione risultava essere pari alla differenza tra l’ammontare degli interessi passivi corrisposti in base al tasso di interesse previsto dalla convenzione e quello che il Comune avrebbe potuto corrispondere in base al tasso applicato dagli altri Comune Umbri, conforme, tra l’altro, a quello praticato dallo stesso Comune in epoca successiva alla convenzione di tesoreria in contestazione.
Numerosi sono gli atti riguardanti il settore sanitario.
Un atto di citazione è stato emesso nei confronti di un medico per la morte di un paziente presso l’ospedale di Todi.
In particolare, una paziente lamentava una cefalea continua, non controllata dai comuni analgesici, tant’è che ricorreva al medico di medicina generale, il quale le consigliava una visita specialistica.
Detta visita era effettuata da un neurologo presso l’Ospedale di Todi, il quale non rilevava alcuna patologia e consigliava alla signora soltanto l’assunzione di comuni analgesici.
Il medico di famiglia, constatato il perdurare della sintomatologia dolorosa, consigliava l’esecuzione di una TAC celebrale.
La T.A.C era effettuata presso il Servizio di Radiologia dell’Ospedale di Todi e il medico che eseguiva l’esame strumentale non diagnosticava lesioni o patologie preoccupanti.
Nonostante tale diagnosi, la paziente decedeva immediatamente dopo.
Dalla consulenza tecnica peritale redatta in sede penale si accertava che alla data della TAC vi erano elementi più che concreti per disporre, quanto meno, ulteriori accertamenti che avrebbero potuto evitare il peggioramento delle condizioni cliniche della paziente e, quindi, il suo decesso.
Danno all’immagine richiesto € 80.000,00.
Sempre nell’ambito sanitario è stato emesso un invito a dedurre nei confronti di un medico per un caso di malasanità, riguardante una partoriente che aveva superato di ben 18 giorni il termine biologico della gravidanza.
Sulla partoriente in questione non veniva effettuato il parto cesareo o, comunque, veniva chiamato il chirurgo, allertato molte ore prima, solo quando era troppo tardi, ossia quando per la posizione assunta dal nascituro, che era sceso nella vagina, non era più possibile intervenire.
Il C.T.U. nominato dal giudice civile spiegava esaurientemente che la partoriente si trovava al momento del suo ricovero in stato di “gravidanza protratta” (essendosi superato di ben 18 giorni il termine biologico di gravidanza) e che in tali condizioni “il feto è costretto a vivere in un ambiente tanto più inidoneo quanto maggiore è l’epoca della protrazione” dato il fenomeno “di senescenza placentare” cui va progressivamente incontro appunto la placenta con la compromissione di “molteplici funzioni, tra le quali, rilevava quella estremamente importante della regolazione del passaggio dell’ossigeno dalla madre al feto”. Proprio la “crescente diminuzione del flusso d’ossigeno in sede cerebrale aveva creato per il piccolo uno stato di ischemia e quindi di necrosi delle aree cerebrali da cui derivava lo stato altamente invalidante”.
Il C.TU. individuava come “fatto più clamoroso” da cui erano dipese le lesioni riscontrate al neonato quello di aver sottovalutato il sospetto di gravidanza protratta che, secondo i canoni più elementari dell’ostetricia corrente, avrebbe dovuto indurre ad abbreviare i tempi, ricorrendo all’intervento cesareo la sera stessa del ricovero.
Più in particolare il C.T.U. rilevava che lo stato di gravidanza protratta, e quindi a rischio, doveva risultare già fin dal momento del ricovero della partoriente o comunque doveva essere considerato il fondato sospetto che di ciò si trattasse.
In considerazione delle carenze organizzative della struttura sanitaria al medico in questione è stato richiesto il risarcimento del 50% dell’intero danno liquidato dal giudice civile, ossia circa € 422.000.
Altro invito a dedurre è stato diramato contro diversi medici di medicina generale in convenzione con l’Aziernda Sanitaria di Città di Castello, in quanto risultava che gli stessi avevano prescritto il farmaco Plavix, soggetto alla nota AIFA 9/bis, con erogazione gratuita all’assistito in assenza del piano terapeutico o fuori dai tempi indicati dallo specialista nel medesimo piano terapeutico, procurando un ingiusto danno all’ente pubblico.
Danno richiesto circa € 10.000.
Si evidenziano altri atti di citazioni degni d’annotazione.
Un atto è stato diramato per i danni patiti da un Comune per una fattispecie di consulenza.
Il Comune in questione, con varie delibere succedutesi nel periodo 2000-2005, affidava numerosi incarichi di consulenza esterna per lo svolgimento dei servizi relativi all’Area finanziaria in favore di un soggetto appena collocato a riposo a domanda da altro ente locale (pensione anticipata di anzianità) e con attribuzione della responsabilità di area, per un importo totale di € 25.240.
Le attività oggetto di consulenza – gestione dei servizi finanziari del Comune con titolarità della relativa area sono prive di specificità e rientrano tra i compiti istituzionali generali dell’ente territoriale, a cui si deve provvedere mediante personale regolarmente assunto o avvalendosi dell’istituto della gestione in forma associata del servizio (che proprio il consulente svolgeva fino a poco tempo prima).
Inoltre, il Comune, pur avendo tutto il tempo di bandire il concorso per la copertura del posto di responsabile del servizio di ragioneria (vacante da anni), inopinatamente, decideva di bandire un concorso per una qualifica inferiore (concorso di cui risulterà vincitrice la figlia del consulente) e reiterava l’illecito affidamento della consulenza esterna per ben cinque anni.
Altro atto introduttivo in giudizio è stato diramato per sprechi di pubblico denaro derivanti dalla costituzione di una società a responsabilità limitata da parte del Consorzio per la bonificazione umbra.
Gli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza di Spoleto consentivano di accertare che il Consorzio per la bonificazione Umbra aveva subito un danno derivante direttamente dalla partecipazione alla società a responsabilità limitata e consistente nella mancanza di reali benefici economici per l’ente pubblico, sia sotto forma di utili, sia sotto forma di vantaggi comunque derivanti dalle attività della società partecipata, a causa della totale assenza di “valore aggiunto” nelle prestazioni fittizie effettuate dalla predetta società (che non aveva dipendenti), la quale svolgeva la funzione di mero intermediario nell’acquisizione di beni e servizi per conto del Consorzio (il cui costo veniva spesso addirittura maggiorato nel passaggio delle fatturazioni dalla Società al consorzio). Danno patrimoniale pari ad € 111.924.
Nel settore sanitario, sulla base di accertamenti effettuati dalla Guardia di finanza di Terni e dai NAS di Perugia è stato notificato un atto di citazione riguardante irregolarità nella assistenza protesica sanitaria (fornitura di protesi a pazienti aventi diritto con oneri a carico del servizio sanitario nazionale), con conseguente danno subito dalla Azienda Unità Sanitaria Locale nel periodo 2002-2003.
In particolare: le prestazioni di assistenza protesica, erogabili a carico del Servizio Sanitario Nazionale, erano di fatto controllate da un’impiegata dell’ASL la quale, oltre a facilitare l’erogazione di quanto richiesto dai pazienti, indirizzava gli assistiti verso un’unica ditta di Terni, in cambio di regalie di varia natura (beni e denaro), tanto da far realizzare alla predetta società (di recente costituzione, avendo iniziato l’attività in data 22.5.2000) un fatturato pari ad oltre la metà della spesa totale della ASL per l’assistenza protesica (dal 1.7.2002 al 31.12.2002 su € 247.174,58 spesi dalla ASL a tale titolo ben € 146.605,38 finivano nelle casse della Società interessata; nel 2003, a fronte di uscite aziendali pari € 489.438,72 detta società riceveva € 247.569,00); inoltre numerose pratiche, a seguito del controllo eseguito dallo specialista ortopedico dell’ASL, autorizzato alla prescrizione specialistica protesica e dal nuovo responsabile del Dipartimento Assistenza Farmaceutica dell’ASL, risultavano contenere atti con firme false o con l’aggiunta di protesi in più rispetto a quelle regolarmente autorizzate.
Infine, numerose pratiche risultavano intestate a persone decedute antecedentemente all’autorizzazione alla fornitura dell’ausilio protesico, alcune delle quali recavano addirittura la data di avvio del procedimento successiva al decesso del beneficiario, come comprovato dalle relative certificazioni rilasciate dal Comune di Terni.
Danno patrimoniale in senso stretto e all’immagine: € 570.584,00.
Atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità, concernente il decesso di una giovane donna di 23 anni.
Il decesso della signora, pur essendo avvenuto nella sua abitazione privata, risultava l’epilogo di una patologia affrontata nei giorni precedenti presso l’ospedale di Foligno nel quale si era recata per effettuare accertamenti sanitari a causa di disturbi avvertiti a seguito dell’assunzione di terapia farmacologia prescritta dal proprio medico di base.
A seguito di un peggioramento delle condizioni di salute, il sostituto del medico di base prescriveva alla paziente un antibiotico per via orale nonché l’effettuazione di un elettrocardiogramma urgente a causa di un dolore precordiale, che veniva effettuato immediatamente, stante l’evidenziata urgenza.
Il giorno successivo per l’aggravarsi delle condizioni fisiche della paziente, si rendeva nuovamente necessario l’intervento del medico sostituto il quale somministrava il “Plasil” ed il “ Voltaren” e prescriveva un’urgente consulenza chirurgica per sospetta flebite all’avambraccio destro.
Lo stesso giorno la paziente veniva trasportata in ambulanza all’Ospedale di Foligno nel cui reparto di Pronto Soccorso veniva effettuata la visita chirurgica richiesta che dava il seguente esito: “flebite superficiale in seguito a terapia per via venosa: si consiglia terapia antibiotica e anticoagulante” e successivamente veniva dimessa con la prescrizione di effettuare terapia di “clavulin, calcieparina e tachipirina al bisogno”.
Ricondotta presso l’abitazione dai familiari, la paziente si assopiva a notte inoltrata accanto alla madre, la quale, il mattino seguente, la rinveniva cadavere.
L’esame autoptico evidenziava che il decesso era stato causato da insufficienza cardio-respiratoria secondaria ad embolie polmonari multiple ed anche subentranti, il tutto secondario alla trombosi venosa profonda della vena brachiale e del primo tratto della vena ascellare destra causata dall’assunzione del farmaco per endovena.
Danno richiesto € 30.000.
In seguito a comunicazione della Procura della Repubblica di Perugia a sensi dell’art. 129 disp. Att. Codice di procedura penale (D.P.R. n. 271/1989), la Procura veniva a conoscenza di una truffa perpetrata ai danni dell’INAIL da parte di un professionista dell’Istituto.
In particolare, il dipendente in questione si recava all’estero in regime di congedo ordinario (prevalentemente a Cuba) e, successivamente, prolungava la permanenza con false patologie al fine di lucrare ulteriori giorni di congedo straordinario o aspettativa per motivi di malattia. Danno complessivo € 133.000 circa.

4. Questioni Giurisprudenziali.
4.1. Ordinanza della Corte Costituzionale n. 261 del 2006. (Archiviazione dell’istruttoria del pubblico ministero contabile).
Sulla questione dove imperversava una vivace discussione della dottrina e della giurisprudenza la Corte Costituzionale con ordinanza n. 261 del 2006, ha statuito la legittimità costituzionale delle norme che attribuiscono al pubblico ministero contabile il potere di archiviazione.
In particolare, la Corte Costituzionale con la citata ordinanza ha fatto presente che già con sentenza n. 415 del 1995 ha avuto modo di affermare che, “nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, l’attività anteriore alla citazione è preordinata all’eventuale instaurazione del giudizio, ma non assume carattere decisorio, anche quando si concluda con un’archiviazione: quest’atto, rimesso alla determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover promuovere l’azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma chiude un’attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, senza che con l’archiviazione si formi giudicato o che ne derivi un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero”. Precisa ancora la Corte Costituzionale che – “essendo l’archiviazione, in alternativa alla citazione, l’atto con cui può concludersi l’attività di indagine del pubblico ministero prima del processo – ogni questione relativa all’assenza di un controllo esterno del giudice sulla legittimità dell’inazione del pubblico ministero ovvero concernente la motivazione, il deposito e la comunicazione dell’atto di archiviazione, si colloca in una fase anteriore al giudizio di responsabilità, che si apre con l’atto di citazione emesso dal pubblico ministero”.
Nel caso esaminato dalla Corte Costituzionale era da verificare la correttezza del potere istruttorio esercitato dalla Corte dei conti con l’ordine d’acquisizione dell’atto d’archiviazione. Al riguardo, ha fatto presente il giudice delle leggi che sono da considerare gli artt. 14 e 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, e, per mezzo di quest’ultima norma, l’art. 210 del codice di procedura civile, che attribuiscono alla Corte dei Conti il potere di “ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti ritenuti necessari alla decisione della controversia, e quindi di richiedere l’esibizione dell’atto di archiviazione disposto nei confronti di altri soggetti, concorrenti nel medesimo fatto produttivo di responsabilità amministrativa”.
Ha precisato la Corte Costituzionale che all’esito dell’esibizione, la Sezione può “non solo ordinare l’intervento in giudizio dei concorrenti nella produzione del danno pubblico (allargamento del contraddittorio non impedito dal fatto che la loro posizione sia stata archiviata dal Procuratore Regionale, non formandosi il giudicato con l’archiviazione), ma anche, eventualmente, procedere ad una più esatta personalizzazione ed individualizzazione della responsabilità nei confronti di coloro che sono stati citati a giudizio dal pubblico ministero, e ciò alla luce del principio – ribadito dall’art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – secondo il quale “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.

4.2. Sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 4511 del 2006.
La giurisdizione della Corte dei conti sulle Società a partecipazione pubblica e sugli enti pubblici economici in generale, fissata ormai da una costante giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia, si è arricchita e ampliata in virtù di una recente decisione (sentenza n. 4511 dell’1.3.2006), con la quale la Suprema Corte a Sezioni Unite, prendendo atto del progressivo diverso modo di operare della Pubblica Amministrazione, che si è realizzato soprattutto nell’ultimo decennio attraverso soggetti anche non organicamente inseriti nella struttura pubblica, nonché dell’adozione di schemi procedimentali anche diversi da quelli disciplinati dal regolamento di contabilità generale di Stato, ha statuito che, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, è del tutto irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in concessione amministrativa od in un contratto privato.
La Corte di Cassazione, con la su indicata sentenza n. 4511 dell’1 marzo 2006, ha precisato, confermando un orientamento ormai consolidato, “che il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del denaro e degli scopi perseguiti, cosicché, ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile”.
La sentenza è confermativa della precedente giurisprudenza ma contiene anche qualche elemento innovativo degno di approfondita considerazione e di rilevante interesse per la tutela delle pubbliche risorse nell’interesse della salvaguardia della finanza pubblica e, quindi, degli interessi del cittadino contribuente.
In particolare, la Suprema Corte fa espresso riferimento al privato che con il suo comportamento incide negativamente sul modo di essere del programma predisposto e imposto dalla Pubblica Amministrazione e, quindi, alla realizzazione dello stesso, precisando che detto privato risponde del danno procurato all’ente pubblico in conseguenza della mancata realizzazione del programma e, conseguentemente, dello scopo a cui tende l’erogazione del contributo, sia esso a fondo perduto ovvero come forma di finanziamento agevolato.
Il danno sussiste anche per il semplice fatto che il comportamento illecito del soggetto privato, che ha partecipato al provvedimento di concessione del contributo, determini la mancata concessione del medesimo contributo ad altro operatore privato, impedendo la mancata realizzazione del programma predisposto.
Balza evidente che qui vengono in gioco tutta la miriade di contributi concessi a privati cittadini per il soddisfacimento di finalità generali: non si è in presenza di soli enti pubblici economici ma anche di semplici cittadini (si pensi ai contributi per eventi sismici e eventi alluvionali, finanziamento a determinate attività di interesse generale con contributi non solo nazionali ma anche della UE).
Anche se con la dovuta attenzione e ponderazione della nuova situazione, garantita dall’equilibrio e dalla professionalità dei giudici contabili, non può non essere notata la grande novità.
L’ampliamento che, in verità, si estrinseca solo in una puntualizzazione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione della precedente giurisprudenza in materia, ha una portata notevole e costituisce un elemento di deterrenza per tutti quei contributi erogati ai privati da parte della Pubblica Amministrazione, in maniera consistente anche dagli enti locali, che prima dell’ordinanza, non apparivano di sicura pertinenza del giudice contabile.
Con la nuova interpretazione si possono tutelare tutti i finanziamenti pubblici con riferimento al mancato perseguimento degli scopi prefissati, i quali costituiscono la causa dell’atto negoziale di concessione del contributo.

4.3, Sentenza della Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei conti n. 364 del 9 novembre 2006.
La sentenza attiene all’accoglimento di un appello proposto dalla Procura avverso una decisione d’assoluzione della Sezione Giurisdizionale per la Regione Umbria.
La Sezione Seconda con la citata sentenza ha ribadito e confermato un importante principio riguardante il rapporto tra giurisdizione contabile e giurisdizione ordinaria.
In particolare, statuisce la Sezione:
1) appare in astratto condivisibile il principio dell’esclusività della giurisdizione della Corte dei conti, nel senso che questa è l’unico organo giudiziario che può decidere nelle materie devolute alla sua cognizione con conseguente esclusione della concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e rivalsa. Pertanto, l’amministrazione danneggiata, come non può proporre davanti al giudice civile l’azione per il risarcimento dei danni causati da propri “funzionari, impiegati ed agenti” (art. 52 del r.d. n. 1214 del 1934), così non può proporre la stessa “azione civile” nel processo penale, con la costituzione di parte civile prevista dagli artt. 74 e segg. del c.p.p.. A tutto concedere, si applicherebbe almeno l’art. 538 comma 2, del c.p.p., per il quale, “se pronuncia condanna dell’imputato al risarcimento del danno, il giudice provvede altresì alla liquidazione, salvo che sia prevista la competenza di altro giudice”;
2) qualora nel giudizio civile (o in sede di costituzione di parte civile) si chieda il risarcimento del c.d. danno morale subito dall’ente pubblico, e il giudizio contabile sia promosso per il danno all’immagine subito dal medesimo ente, diversa appare la causa petendi, facendosi riferimento, nel primo caso, ai danni non patrimoniali (morali) connessi alla perdita di immagine dell’amministrazione, e nel secondo caso esclusivamente ai danni “patrimoniali” (indiretti) connessi alla lesione del diritto della personalità di che trattasi.

4.4 Articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 (legge finanziaria 2003).
L’art. 119, comma 5, della Costituzione (come sostituito dall’art. 5, L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), prevede che “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese d’investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Alla costituzionalizzazione del precetto della c.d. golden rule hanno fatto seguito vari interventi del legislatore ordinario al fine di attuarne, a livello di legislazione primaria, le prescrizioni e di garantirne l’osservanza.
In particolare, con la successiva L. 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge finanziaria per il 2003), è stata introdotta una disposizione sanzionatoria delle condotte attuate in violazione dell’art. 119, comma 6, Cost. affidando la cognizione dei relativi giudizi alla giurisdizione della Corte dei conti.
L’art. 30, comma 15, prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle d’investimento, in violazione dell’articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Infine, la Legge finanziaria per l’anno 2004 (L. n. 350 del 2003) ha contribuito, successivamente, a tracciare in maniera più compiuta i profili attuativi e la portata applicativa del vincolo previsto in materia d’indebitamento, estendendo la platea dei soggetti istituzionali tenuti al rispetto della golden rule (art. 3, comma 16 e 21) e, soprattutto, fissando normativamente sia il concetto di investimento, sia quello di indebitamento (art. 3, commi 17, 18 e 20), necessari per individuarne con precisione il contesto applicativo oggettivo e soggettivo (art. 1, comma 19).
Nella fase d’attuazione della disposizione in esame sono sorti alcuni dubbi interpretativi sia in ordine al momento in cui deve ritenersi consumato il comportamento illecito dal quale deriva la sanzione e sia per quanto attiene alla procedura da seguire nell’iter preprocessuale che, secondo una parte della giurisprudenza, deve essere preceduta dall’invito a dedurre, come avviene normalmente mentre, per un’altra parte della giurisprudenza, non vi è necessità che sia emesso il menzionato invito a dedurre.
Con riferimento alla prima questione la giurisprudenza contabile ha espresso l’orientamento secondo il quale la norma in parola intende sanzionare la condotta degli amministratori che, agendo in violazione dei vincoli costituzionali, pongano l’ente territoriale in una situazione di pericolo, quale è quella che si realizza quando vengano minacciati gli equilibri di bilancio dell’ente stesso, così come voluti ed imposti dal legislatore nazionale a tutela degli equilibri più generali della finanza pubblica; equilibri che sono stati costituzionalmente definiti anche in termini di pareggio tra entrate e spese di parte corrente.
Sulla base di tali considerazioni, la giurisprudenza ha ritenuto che la situazione di squilibrio di bilancio si verifica non nel momento in cui viene adottata la delibera, bensì nel momento in cui la delibera viene portata ad esecuzione, poichè solo in questo momento il pericolo di squilibrio del bilancio diviene concreto.
Diversamente operando, la sanzione dovrebbe essere applicata sempre, anche nel caso in cui la delibera sia revocata dagli stessi amministratori che l’adottarono, con la conseguenza che la disposizione verrebbe applicata in maniera esclusivamente formalistica (Sezione Molise, sentenza n. 126/2005, Sezione Lazio, sentenza n. 3001/2005 e Sezione Toscana, sentenza n. 609/2006).
In merito alla seconda questione, ossia se è necessario o meno emettere l’invito a dedurre, la giurisprudenza prevalente si è espressa nel senso che tale adempimento non è richiesto.
Sullo sfondo di tale questione vi è il diverso orientamento, mai sopito interamente, sulla natura giuridica della responsabilità amministrativa, ossia se essa sia da considerare sanzionatoria, ovvero risarcitoria come afferma la maggioranza della giurisprudenza della Corte dei Conti, della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale.
Indipendentemente dal su indicato orientamento è pacifico che nell’ordinamento esistono figure di responsabilità sanzionatorie, quella in esame ne è sicuramente un esempio.
In particolare, la giurisprudenza ha ritenuto che l’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 sanziona le condotte degli amministratori degli enti locali poste in essere in violazione dei precisi limiti in materia di indebitamento, a prescindere da qualsiasi indagine sul grado di colpevolezza.
In qualche decisione si sostiene che l’iniziativa processuale possa essere assunta anche da cittadini singoli o da componenti degli organi politici dell’ente, per cui non si è dinanzi ad un giudizio di responsabilità. Ciò posto, afferma detta giurisprudenza, non si può condividere l’impostazione di chi esige che l’instaurazione del rapporto processuale dev’essere preceduta dall’invito a dedurre.
Il provvedimento sanzionatorio può essere sollecitato da chiunque vi ha interesse, per cui nel caso in esame non si ha il carattere dell’esclusività dell’azione da parte del pubblico ministero contabile.
In definitiva, la responsabilità prevista dall’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 si basa su di una valutazione legale tipica d’offensività del fatto descritto dalla norma ( Sezione Sicilia sentenze n. 2376 e 3198 del 2006).
Tale orientamento, tra l’altro, è conforme all’avviso manifestato dalla Corte Costituzionale che si è espressa sulla costituzionalità della norma di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002.
Il giudice delle leggi, con sentenza n. 320 del 2004, ha statuito, con riferimento al comma 15 dell’art. 30 della legge n. 289 del 2002, che la previsione della nullità degli atti e dei contratti posti in essere in violazione del divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare spese diverse da quello di investimento, di cui all’ultimo comma dell’art. 119 Cost., e della possibile condanna da parte della Corte dei Conti ad una sanzione pecuniaria (rapportata all’indennità di carica) per gli amministratori degli enti territoriali che vi ricorrano non inerisce, alla materia della disciplina dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa e contabile delle Regioni e degli enti locali, ma trova il suo fondamento nella potestà legislativa dello Stato di dare attuazione al sesto comma dell’art. 119 Cost., dal momento che configura esclusivamente alcune sanzioni per comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella disposizione costituzionale.
La Procura Umbria, con riferimento alla disposizione esaminata, ha depositato un atto con il quale ha chiesto la condanna d’alcuni amministratori che hanno utilizzato la somma di circa 40 milioni di Euro che l’ente si è procurato mediante la contrazione di un mutuo e utilizzati per spese correnti, comportamento che si è riscontrato avveniva con carattere d’abitualità.
In sostanza, l’atto è stato emesso senza rispettare la procedura normale e, quindi, senza notificare ai convenuti l’invito a dedurre.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2007 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.

TAVOLE STATISTICHE

(pubblicato il 19.2.2007)

Note

L'articolo INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2007 DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PER L’UMBRIA proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 2.3.2007)

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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise<br>Relazione del Presidente dott. Giorgio Giaccardi proviene da Giustamm.

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L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del TAR per la Puglia – Lecce<br> Relazione del Presidente Aldo Ravalli proviene da Giustamm.