La legge n. 215/2004 introduce nel nostro ordinamento norme volte a censurare gli atti di governo dalla cui adozione il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri, Viceministri e Sottosegretari di Stato, nonché i commissari straordinari di governo possano trarre indebite utilità.

A tal fine viene dettata una disciplina di controllo che è volta a reprimere tanto i casi in cui l’utilità si concretizzi in un vantaggio economico per il patrimonio del titolare di cariche di governo, quanto le ipotesi in cui l’utilità derivi a quest’ultimo dal sostegno privilegiato di imprese a lui riconducibili operanti nei settori delle comunicazioni. Pertanto, il conflitto tra interesse pubblico ed interesse privato viene censurato sia quando vi è un’alterazione delle dinamiche concorrenziali sul mercato in cui operano le imprese controllate dal titolare di cariche di governo, sia quando tali atti influenzino il pluralismo dell’informazione.

La competenza ad applicare le disposizioni è attribuita in via generale all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la c.d. Autorità Antitrust, mentre spetta all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, la c.d. Agcom, vigilare sui casi in cui il titolare di cariche di governo goda di un sostegno privilegiato dalle imprese operanti nei settori delle comunicazioni (e dallo stesso titolare di cariche di governo controllate).

1. Le fattispecie di conflitto di interessi

La legge ha tipizzato tre situazioni rilevanti di conflitto di interessi. La prima è costituita da una presunzione iuris et de iure di conflitto di interessi ed è individuata attraverso alcune cause di incompatibilità con la titolarità di cariche di governo. Le altre due ipotesi, di più difficile accertamento, necessitano di una verifica istruttoria sugli effetti prodotti o producibili dall’atto.

a) La presunzione di conflitto di interessi: le incompatibilità

La legge individua una pluralità di ipotesi in presenza delle quali si presume che, in ragione della carica ricoperta o delle funzioni esercitate, il titolare della carica di governo possa versare in conflitto di interessi. In particolare, il titolare di cariche di governo non può ricoprire cariche o uffici pubblici, anche in enti pubblici economici; esercitare compiti di gestione in società aventi fini di lucro; svolgere attività di rilievo imprenditoriale o professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, nonché esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico o privato.

Le incompatibilità relative alle attività svolte presso enti di diritto pubblico, consistenti nella gestione di società aventi fini di lucro o in attività di rilievo imprenditoriale connesse con la carica di governo perdurano per un periodo di tempo di un anno dalla cessazione dalla carica.

b) Il conflitto di interessi da incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare di cariche di governo

Costituisce l’ipotesi di più ampia applicazione e ricorre quando il titolare di cariche di governo partecipi ad un atto, anche formulando una proposta, e l’atto abbia un’incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, ovvero delle imprese o società da essi controllate, secondo quanto previsto dall’art.7 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con danno per l’interesse pubblico.

La legge individua quali presupposti per l’applicazione della disposizione elementi di tipo soggettivo ed oggettivo.

Dal punto di vista soggettivo, da una parte, vengono considerati come rilevanti il patrimonio del titolare di cariche di governo ed anche quello del coniuge e dei parenti entro il 2° grado, dall’altra, occorre, che il titolare di cariche di governo abbia comunque partecipato all’adozione dell’atto rilevante o abbia omesso di adottare un atto dovuto. E’ da ritenere quindi che la disposizione non sia applicabile nel caso in cui il soggetto si sia astenuto dall’adozione dell’atto o abbia materialmente abbandonato la sede collegiale nel momento dell’adozione dell’atto.

Dal punto di vista oggettivo, la legge richiede che l’atto in discussione crei un’incidenza specifica e preferenziale nel patrimonio del titolare delle cariche di governo (del coniuge o dei parenti entro il secondo grado) con danno per l’interesse pubblico. La determinazione in concreto della nozione di incidenza specifica sul patrimonio del titolare della carica di governo risulta, pertanto, fondamentale. Escluderemmo in linea di principio che l’interpretazione della disposizione debba essere restrittiva e che, dunque, questa ipotesi di conflitto di interessi possa essere limitata alle c.d. leggi provvedimento. Al contrario, il suo reale ambito di applicazione deve essere trovato con riferimento al vantaggio competitivo (e dunque all’incidenza preferenziale) che deriva per il patrimonio del titolare di cariche di governo e da come tale situazione possa alterare la concorrenza sul mercato. In proposito, gli schemi concettuali applicabili saranno quelli propri della normativa antitrust, mediante i quali deve essere accertata la situazione di vantaggio concorrenziale sul mercato rilevante per le imprese riconducibili al controllo del titolare di cariche di governo.

Priva invece di qualunque rilievo concreto sembra la disposizione che prevede che tale ipotesi di conflitto per essere rilevante debba produrre un danno per l’interesse pubblico. E’ infatti sottinteso che un’artificiosa alterazione delle dinamiche concorrenziali di mercato dia luogo ad un danno per l’interesse pubblico.

Oscura rimane poi la ragione per la quale il legislatore ha ritenuto opportuna l’introduzione della disposizione che mantiene salva l’applicazione del divieto di abuso di posizione dominante previsto dalla legge antitrust o del divieto di posizioni dominanti previsto dalla normativa in materia di comunicazioni. Si tratta, infatti, di disposizioni che hanno ambiti di applicazione diversi dalla normativa in materia di conflitto di interessi e la cui operatività non può essere in alcun modo inficiata dalle disposizioni della legge n. 215.

c) Il conflitto di interessi che discende da un sostegno privilegiato all’azione del titolare della carica di governo

Tale ipotesi ricorre quando le imprese che operano nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, realizzate con qualsiasi mezzo tecnico, della multimedialità, dell’editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento e che fanno capo al titolare di cariche di governo, al coniuge o ai parenti entro il secondo grado, o sono sottoposte al controllo dei medesimi soggetti, pongano in essere comportamenti che, in violazione della normativa di settore, forniscano un sostegno privilegiato al titolare di cariche di governo. Anche per tali ipotesi di conflitto il titolare di cariche di governo deve aver concorso materialmente all’adozione dell’atto; diverso è, invece, il presupposto oggettivo costituito dal fatto che i comportamenti che arrechino un sostegno privilegiato al titolare di cariche di governo devono consistere in violazioni della normativa di settore.

In sostanza, quindi, ricorrerà questa ipotesi di conflitto di interessi quando l’impresa controllata, direttamente o indirettamente, dal titolare della carica di governo violando la normativa di settore (il divieto di porre in essere posizioni dominanti nel sistema integrato di comunicazioni o la violazione della parità d’accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie) riserverà a quest’ultimo un comportamento di favore.

2. Oneri in capo agli interessati

La legge detta una procedura che disciplina le dichiarazioni degli interessati all’Autorità Antitrust e all’Agcom in ordine alle situazioni dalle quali possa discendere un conflitto di interessi. In particolare, entro trenta giorni dall’assunzione della carica di governo, l’interessato deve dichiarare se versa in una delle cause di incompatibilità previste dalla legge. Lo stesso soggetto ha un termine di novanta giorni, invece, per trasmettere tutti i dati relativi alle proprie attività patrimoniali, ivi comprese le partecipazioni azionarie nel capitale di imprese.

Ove, su specifica richiesta dell’Autorità competente, tali dichiarazioni non fossero rese o risultassero non veritiere o incomplete, i soggetti interessati incorrono nel reato di rifiuto od omissione di atti d’ufficio, sanzionato dall’art. 328 cod. pen. In tali ipotesi, l’Autorità Antitrust e, se competente, l’Agcom denunziano il soggetto tenuto all’obbligo di comunicazione all’autorità giudiziaria, informandone i Presidenti del Senato e della Camera.

Tanto l’Autorità Antitrust, quanto l’Agcom hanno trenta giorni di tempo per valutare se avviare una procedura istruttoria circa la possibile esistenza di un conflitto di interessi.

3. I poteri dell’Autorità Antitrust e dell’Agcom e i rimedi per reprimere le violazioni

La legge ha indicato i criteri generali di svolgimento delle procedure volte a verificare l’esistenza di situazioni di conflitto di interesse. In concreto, tuttavia, perché la legge possa trovare applicazione, entrambe le Autorità dovranno adottare entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge – e dunque entro il 2 dicembre 2004 – le regole di svolgimento delle procedure istruttorie, i criteri di accertamento per le attività ad esse demandate dalla legge, nonché le opportune modifiche organizzative interne.

a) I poteri dell’Autorità Antitrust

Nel caso di conflitto di interessi da incompatibilità, l’Autorità Antitrust ha un mero potere di segnalazione nei confronti degli organismi e delle autorità competenti che possono adottare nei confronti del titolare della carica di governo provvedimenti di:
i) rimozione o decadenza dalla carica o dall’ufficio;
ii) sospensione del rapporto di impiego o di lavoro pubblico o privato;
iii) sospensione dall’iscrizione in albi e registri professionali.

Più complesso è invece l’esercizio dei poteri da parte dell’Autorità Antitrust nel caso in cui il conflitto di interessi derivi da incidenza specifica e preferenziale sul patrimonio del titolare della carica di governo.

Tale valutazione è svolta d’ufficio preventivamente dall’Autorità che, a questi fini, si avvale dei poteri attribuitile dalla legge antitrust. Pertanto, essa potrà richiedere in ogni momento alle imprese, enti o persone che ne siano in possesso, di fornire informazioni o di esibire documenti utili; disporre ispezioni al fine di controllare i documenti aziendali e prenderne copia, anche avvalendosi della collaborazione di altri organi dello Stato; disporre perizie ed analisi economiche e statistiche, nonché la consultazione di esperti in ordine a qualsiasi elemento rilevante.

Se l’Autorità riscontra comportamenti diretti a trarre vantaggio da atti adottati in conflitto di interessi, e dunque a sfruttare il proprio vantaggio competitivo, diffida l’impresa ad astenersi da tali condotte ovvero a porre in essere azioni idonee a far cessare la violazione o, se possibile, a porre in essere misure correttive.

In concreto, dunque, l’esercizio del potere di diffida da parte dell’Autorità incontra il limite della provata consapevolezza da parte dell’impresa che abbia goduto del vantaggio competitivo della situazione di favore ad essa riservata. Tale prova appare di difficile accertamento pratico e potrebbe costituire un serio impedimento all’esercizio effettivo da parte dell’Autorità di tale rimedio.

Qualora entro il termine assegnato l’impresa sia inottemperante, l’Autorità Antitrust infligge all’impresa una sanzione pecuniaria correlata alla gravità del comportamento e commisurata nel massimo al vantaggio patrimoniale effettivamente conseguito dall’impresa. In caso di inottemperanza alla diffida dunque non vi sono limiti al potere sanzionatorio dell’Autorità Antitrust che dovrà essere esercitato ex ante in ragione dei possibili effetti prodotti dal provvedimento adottato in conflitto di interessi.

b) I poteri dell’Agcom

Come già detto, all’Agcom è attribuito il compito di applicare la legge con riferimento ai settori delle comunicazioni sonore e televisive. Nell’esercizio delle sue funzioni, l’Agcom adotterà le procedure e si avvarrà dei poteri ad essa già conferiti dalla normativa di settore. Anche l’Agcom dovrà adottare regole che disciplino lo svolgimento delle procedure istruttorie, i criteri di accertamento per le attività ad essa demandate dalla legge, nonché le opportune modifiche organizzative interne.

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Ciascuna delle Autorità, per i profili di propria competenza, ha l’obbligo di riferire ai Presidenti dei due rami del Parlamento sugli accertamenti condotti in relazione ai singoli casi con l’indicazione dei rimedi adottati nonché di presentare semestralmente una relazione sulle attività di controllo e vigilanza svolte in applicazione della legge.

4. Applicazione della legge

Come già accennato, le disposizioni commentate possono trovare applicazione solo nel momento in cui l’Autorità Antitrust e l’Agcom abbiano adottato i regolamenti che stabiliscono lo svolgimento delle procedure istruttorie, i criteri di accertamento delle attività rilevanti per la legge, nonché le opportune modifiche organizzative interne.

In sede di prima applicazione della legge, i soggetti titolari di cariche di governo dovranno rendere le loro dichiarazioni circa le eventuali cause di incompatibilità entro sessanta giorni dall’adozione delle regole sulle procedure istruttorie, mentre il termine è di novanta giorni per la produzione dei dati relativi alle attività patrimoniali ad essi facenti capo.

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1) Art. 11, Legge 23 agosto 1988, n.400. Disciplina dell’attività di governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri: “1. Al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali, può procedersi alla nomina di commissari straordinari del Governo, ferme restando le attribuzioni dei Ministeri, fissate per legge”.

Note

L'articolo Prima lettura della normativa che introduce nell’ordinamento italiano il conflitto di interessi nell’esercizio dell’attività di Governo proviene da Giustamm.

Roma, 16 gennaio 2001.

PARERE PRO VERITATE

Per comodità del lettore si anticipano le conclusioni finali.

I punti essenziali della soluzione che si intende suggerire sono i seguenti:

a) Divieto per l’interessato di ingerirsi nella gestione diretta dell’impresa. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere personalmente compiti di amministrazione (come accade negli altri paesi di cui si farà cenno nel paragrafo 1).

b) La previsione di un sistema di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di chi assume cariche di Governo, mediante l’obbligo di rendere una dichiarazione ad hoc.

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (nota da noi come Autorità antitrust) che appare sufficiente a garantire massima trasparenza ed imparzialità sugli effetti dell’azione di Governo. Si tratta di un controllo che registra effetti e conseguenze delle scelte governative, ed è volto ad impedire qualsivoglia interferenza tra interesse pubblico ed interesse privato.

d) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tale da assicurare correttezza, completezza ed imparzialità dell’informazione, controllo da esplicarsi dal basso verso l’alto per evitare forme ingiustificate di sostegno privilegiato per il Governo.

e) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

La cessione imposta per legge.

Ciò premesso, si devono prendere in considerazione gli strumenti astrattamente utilizzabili per realizzare l’obiettivo descritto.

Nel pubblico dibattito che si è svolto in questi anni, specie negli ultimi tempi, si è suggerito da alcuni di individuare quale mezzo tecnico di soluzione del problema quello della cessione vincolata, ancorché a titolo oneroso, dei beni e delle aziende e, più genericamente, delle attività imprenditoriali appartenenti a chi riveste funzioni di Governo. L’alienazione, in breve, avrebbe l’effetto di separare definitivamente il politico da quel nucleo di interessi economici e dalla gestione delle imprese di comunicazione cui il potenziale conflitto si suole ricondurre.

Questa proposta (che spesso si è manifestata in un contesto non scevro da animosità), pur se apparentemente molto efficace sul piano della passione politica ed indubbiamente di agevole comprensione per chi non dispone del necessario bagaglio tecnico, non coglie affatto la complessità del problema e soprattutto non tiene conto dei valori costituzionali che si sono prima richiamati.

Essa anzitutto non è conforme alla Costituzione e non trova in essa alcun appiglio, né programmatico né tantomeno precettivo. È, poi, uno strumento tecnico che produce effetti eccedenti lo scopo perseguito. Infine, non è neppure utile a risolvere il problema.

La proposta della cessione imposta o dell’espropriazione non offre un rimedio risolutivo.

Punto terzo: la proposta non è utile e non risolve il problema.

Quando il valore delle imprese vendute è ingente, la liquidità conseguita verrebbe inevitabilmente di nuovo investita in altre iniziative imprenditoriali, o mobiliari di partecipazione, o immobiliari o in valori finanziari. Sicché non può escludersi l’emersione di nuovi conflitti di interessi, perché l’azione di Governo comunque ben potrebbe incidere sull’uno o l’altro bene. A meno che si immagini di aggiungere alla cessione vincolata un regime di gestione fiduciaria di tali beni; il quale, tuttavia, oltre che di dubbio fondamento costituzionale, potrebbe ancora non essere risolutivo.

Per raggiungere l’obiettivo, dunque, la proposta che esprimo con questo parere ipotizza strumenti normativi che producono i seguenti effetti, che è bene cominciare a riassumere:

a) L’estraneità dell’interessato alla gestione diretta dell’impresa, sì da evitare ogni commistione. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere compiti di amministrazione che, solo sul piano dell’immagine, non sono compatibili con la carica pubblica.

b) La previsione di un controllo speciale e qualificato che appare sufficiente a garantire massima trasparenza ed imparzialità all’azione di Governo (controllo dall’alto).

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato tale da garantire correttezza ed imparzialità dell’informazione (controllo dal basso).

d) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

e) Un regime di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di chi assume cariche di Governo.

Giova ricordare che chi verte in una condizione di benessere economico non è, per ciò solo, destinatario di un veto costituzionale, che gli impedisca l’esercizio di funzioni di Governo. Né tale condizione, una volta che sia accompagnata dalla descritta griglia di garanzie, è tantomeno un indice che possa ingenerare il sospetto di un cattivo esercizio dell’indirizzo politico.

La soluzione d’altronde, dal sapore spiccatamente emulatorio, trascura la salvaguardia della continuità ed efficienza dell’impresa a danno dell’economia del paese. Il profilo dinamico dell’attività di impresa impedisce perciò di congegnare una disciplina sulla gestione fiduciaria che non tenga conto della sua identità strutturale, dei suoi obiettivi strategici e programmatici e della linea di gestione in corso di attuazione. Se la salvaguardia dell’identità e la continuità dell’organizzazione di impresa si ritiene implicitamente riconosciuta nell’articolo 43 della Costituzione, che disciplina l’ipotesi della espropriazione (Predieri, opera citata), a fortiori essa vale quando si tratta di provvedere ad una gestione temporanea.

Il blind trust non è istituto utile a disciplinare il «conflitto di interessi».

È stato frequente nel corso del dibattito politico e dei lavori parlamentari il richiamo ad un istituto di origine anglosassone, denominato blind trust, e a tale istituto si è fatto riferimento nelle iniziative legislative che hanno portato nel 1998 all’approvazione, quasi all’unanimità, da parte delle Camera dei Deputati di un testo legislativo e nel 2001 da parte del Senato della Repubblica dello stesso testo con larghi rimaneggiamenti e modifiche rispetto a quello approvato dalla Camera.

Il proposito si ritiene indispensabile soffermarsi su alcune precisazioni preliminari, allo scopo di dimostrare che anche questo strumento, a dispetto delle apparenze, non si adatta alla soluzione del problema.

Il trust è un istituto di diritto anglosassone, cui è stata dedicata un’apposita convenzione internazionale, che ne riconosce gli effetti nello stato italiano quando sia stato costituito in un ordinamento straniero che lo prevede come fattispecie tipica (convenzione dell’Aja del 1 luglio 1985, ratificata dalla Repubblica Italiana con legge 364/89). Esso, pur tra molte variabili, presenta alcuni dati comuni, che consistono: nel trasferimento dei beni dal proprietario (settlor) ad un amministratore (trustee); nella separazione di tali beni dal residuo patrimonio del trustee; nella perdita di ogni potere di controllo e direzione da parte del trustee; nella esistenza di un termine massimo di durata del trust e nella fissazione di uno scopo, al cui raggiungimento è ispirata l’intera gestione del trustee. Tale requisito finalistico può riguardare, secondo i casi, alcuni beneficiari specificamente individuati (come destinatari dei redditi della gestione), ovvero essere parzialmente rimesso alla discrezionalità del trustee, come pure coincidere con uno scopo caritatevole (i cosiddetti charitable trusts).

Il cosiddetto blind trust è una particolare applicazione dell’istituto, che trova nella legislazione degli Stati Uniti d’America il suo esempio più significativo. Il trasferimento dei poteri di gestione in capo al trustee viene in questo caso effettuato da coloro che accedono a cariche ed impieghi pubblici di vario ordine, anche quando non comportano l’esercizio di poteri di indirizzo politico, ma solo funzioni di gestione a diverso livello, al fine di impedire che le scelte effettuate nell’esercizio di tali funzioni possa mai esser sospettato di anomalo orientamento verso interessi privati. Con la cessione in trust si vuole impedire alla radice qualsivoglia forma di conflitto (pur se solo ipotetico) tra l’interesse pubblico e l’interesse privato del proprietario di beni e ricchezze, quale che sia la natura di queste.

Il trust, inoltre, è congegnato come cieco (blind): la gestione del trustee non solo è autonoma ed indipendente, ma concerne beni e valori che via via restano ignoti all’interessato, eventualmente grazie all’alienazione di quelli che compongono il patrimonio originario e reinvestimento del ricavato nell’acquisto di altri beni che restano occultati. Se, da un lato, al trustee è vietato di dare notizie sulla gestione e sulla composizione del trust o di farle solo trapelare, sono previste, dall’altro lato, severe sanzioni a carico dell’interessato che si adoperi o che tenga anche solo un atteggiamento passivo idoneo a ricevere informazioni su tali oggetti.

Dunque, due aspetti contraddistinguono il blind trust rispetto al modello classico di trust: l’assenza di un preciso requisito finalistico, poiché la gestione, anziché esser rivolta a vantaggio di uno o più beneficiari, è orientata solo a garantire temporaneamente l’imparzialità del funzionario; la sua cecità nella gestione, univocamente finalizzata ad eliminare il conflitto (potenziale) di interessi.

Ciò premesso, è anzitutto decisivo rilevare che il blind trust statunitense, come regolato dall’Etics in Government Act del 1978, è stato congegnato per disciplinare situazioni ordinarie e diffuse tra tutti i dipendenti pubblici chiamati all’esercizio di funzioni di una certa rilevanza, divenendo così una sorta di regola di ordine generale. L’obiettivo è molto diverso da quello che deve perseguire una disciplina sul «conflitto di interessi» nel nostro paese, perché l’ordinamento italiano non manca di un regime ordinario e diffuso sulle incompatibilità dei dipendenti, funzionari pubblici e parlamentari, ma necessita di norme che prendano in considerazione situazioni di «portata rilevante»: esso è destinato a coinvolgere solo l’esercizio di imprese e la gestione di attività economiche di rilievo tale da poter suscitare le preoccupazioni di cui si è già detto.

Più specificamente, il blind trust concerne solo beni che abbiano il carattere di ricchezze mobiliari (valori mobiliari e strumenti finanziari) o che in ricchezze mobiliari possano essere convertiti in modo agevole, senza pregiudizio economico, né turbamenti del libero mercato o forme di espropriazione larvata. Si tratta di casi nei quali non v’è alcun valore imprenditoriale specifico ed individuato da proteggere né da sacrificare. Non è casuale, poi, che la detta legislazione in alcuni casi abbia addirittura imposto il blind trust in alternativa ad una dichiarazione avente i caratteri della «denuncia finanziaria», cui è tenuto il personale federale. Il fatto stesso che la gestione in blind trust possa essere sostituita da una dichiarazione pubblica sugli averi di chi accede alla carica ed, in definitiva, dall’affermazione d una regola di trasparenza, dimostra che tale gestione affronta un problema che si colloca ad una soglia di complessità ben inferiore a quella che qui si esamina.

Il metodo utilizzato nell’ordinamento statunitense (e, segnatamente, il requisito della cecità) è radicalmente incompatibile con l’eliminazione del conflitto di interessi. Una gestione cieca (ed occulta per l’interessato) è possibile solo per valori mobiliari e non per la gestione di imprese individuali o per l’esercizio dei diritti che il socio vanta rispetto ad una società holding e che non rappresentano solo un valore finanziario, ma identificano una precisa realtà imprenditoriale. La gestione dell’impresa, specie quando si tratta di imprese di notevole rilievo economico, è comunque alla luce del sole: sicché l’interessato ben può conoscerne condizioni ed assetti contingenti. Una gestione cieca è possibile solo per beni fungibili, poiché essi possono alienarsi senza che l’interessato possa conoscere la destinazione della liquidità ricavata e le forme di reinvestimento.

Del resto, l’attribuzione al trustee del potere di alienazione dei beni costituiti in trust non tiene conto del valore aggiunto che la dinamica dell’impresa serba in sé, né delle esigenze di continuità e salvaguardia degli assetti strutturali di essa. Ed ovviamente valgono anche in questo caso le considerazioni già svolte circa l’incompatibilità costituzionale dei qualsivoglia fenomeno di vendita coattiva.

Il blind trust, nel suo modello completo, è dunque molto distante dagli scopi che interessano. Riassumendo, è strutturalmente incompatibile con gli obiettivi da realizzare ed inadeguato ad impedire il conflitto (potenziale) di interessi.

Il disegno di legge del Governo. L’istituzione di una Autorità indipendente per l’esercizio di una vigilanza sugli atti di Governo. Profili di incostituzionalità; inconvenienti; difficoltà di pratica attuazione.

La proposta che, da ultimo, il Governo avrebbe coltivato per sciogliere il nodo del conflitto di interessi è imperniata sulla creazione di una nuova Autorità indipendente, composta da tre saggi nominati dai presidenti di Senato e Camera dei Deputati, cui è demandato un controllo sugli atti del Governo statale e degli altri amministratori presso le regioni e gli enti locali.

L’Autorità sarebbe istituita al preciso scopo di vigilare sull’attività governativa, per snidare eventuali conflitti e, soprattutto, anomali comportamenti orientati a favorire gli interessi personali di chi riveste le cariche pubbliche.

L’esito del controllo sarebbe quello di una segnalazione al Parlamento dei fatti e delle circostanze accertate, per farne seguire ogni opportuna conseguenza in termini di critica politica e di tenuta del rapporto fiduciario.

Innanzitutto non è pertinente, da un punto di vista giuridico, giudicare l’idoneità di questa proposta argomentando dal fatto che i presidenti delle due Camere sono espressione della stessa maggioranza parlamentare che ha conferito la fiducia al Governo. Questa è una contingenza storica che attiene strettamente al dibattito politico e, poi, i requisiti di alta imparzialità e indipendenza dei componenti dell’Autorità dovrebbero essere elementi di sicuro affidamento. Infine, è garanzia più che sufficiente il ruolo assunto in sede di nomina dai presidenti delle Camere, i quali verrebbero a compiere un atto che trascende gli interessi della maggioranza e che gravita nell’ambito degli atti di indirizzo politico costituzionale.

I punti non sostenibili della proposta sono ben altri.

Questa soluzione è in primo luogo insufficiente a risolvere il problema del conflitto di interessi così come è stato fin qui descritto. In secondo luogo è anch’essa incompatibile con il quadro dei rapporti istituzionali tratteggiato nella Costituzione e, segnatamente, con la forma di Governo parlamentare in essa recepita.

La proposta è insufficiente, perché guarda solo a quello che, al precedente paragrafo 1, si è descritto come obiettivo di carattere generale, ma trascura l’obiettivo di carattere particolare. La vigilanza sugli atti di Governo dovrebbe servire a svelare eventuali e deprecabili scelte pubbliche orientata a vantaggio di singole imprese o di privati ed a garantire, anche in termini di immagine pubblica, la credibilità dell’azione dell’esecutivo ed il corretto ed equilibrato adempimento dei doveri istituzionali. Non serve, però, a tutelare la libera e serena formazione della pubblica opinione rispetto alla gestione di imprese che utilizzano strumento di comunicazione di massa; non serve, in particolare, a proteggere, anche con normative di questo tipo, un’informazione corretta, completa ed equilibrata, impedendo alla radice fenomeni di favor governativo dei media.

La frizione con le norme della Costituzione, invece, riguarda la singolare scelta di interporre tra Governo e Parlamento un nuovo soggetto che, esercitando una peculiare vigilanza sugli atti del primo allo scopo di riferire al secondo, non si capisce bene se sia una longa manus del Parlamento ovvero un usurpatore delle sue indefinibili prerogative.

Sembra proprio quest’ultima la conclusione più corretta: perché l’Autorità è concepita come indipendente ed autonoma da tutti poteri dello Stato, ivi compreso il Parlamento e perché al Parlamento compete in via esclusiva il giudizio sul Governo, nelle precise maglie del rapporto fiduciario, nonché l’attivazione di tutti i poteri conoscitivi e di indirizzo che valgano sia a rafforzare la consapevolezza della fiducia sia a testimoniare la vigilanza dei governanti sull’operato dei governanti.

In breve, questa Autorità è un «intruso istituzionale», che rompe il vincolo fiduciario diretto tra Parlamento e Governo (snaturando i poteri di vigilanza al primo spettanti). Delle due l’una: o il compito di questa Autorità è inutile, perché doppia l’attività conoscitiva e di indagine del Parlamento, oppure è sostitutiva di quella riservata alle Camere.

Se poi a questa sovrapposizione si volesse ad ogni costo pervenire, lo si potrebbe fare, per ovvie ragioni, solo con legge costituzionale, che aggiunga questa nuova Autorità all’organo di controllo sugli atti del Governo, attualmente previsto soltanto per la gestione finanziaria (Corte dei Conti, articolo 100 della Costituzione); e ciò vale anche per quel che riguarda le regioni, sulla cui autonomia costituzionalmente garantita non si può interferire con legge ordinaria.

Oltretutto, poiché la vigilanza sugli atti del Governo è fatta per effettuare una segnalazione al Parlamento, essa acquista un contenuto ed una finalità di carattere prettamente politico. Ciò induce alle seguenti ulteriori osservazioni: a) è rafforzato il sospetto di una interferenza grave nelle funzioni parlamentari, in assenza della necessaria legittimazione democratica a supporto dell’Autorità; b) il fine ed il fondamento politico del controllo potrebbe condizionare e diminuire l’efficienza dell’assetto organizzativo, delle competenza , del metodo di azione dell’Autorità, che viceversa dovrebbe essere sempre capace di accertare in quale misura il favor governativo possa tradursi in una distorsione degli assetti di mercato; c) sembra estranea alle dirette competenze di tale nuova Autorità la funzione di regolazione del mercato, preliminare a questo tipo di vigilanza: come detto il problema del conflitto di interessi non è solo un problema politico, ma è anche un problema economico ed è soprattutto con tecniche di controllo che attengono ai rapporti di mercato (e non doppioni istituzionali) che può davvero farsi luce sugli interessi da vigilare.

La soluzione che si propone: duplice controllo svolto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell’Autorità per le garanzie delle comunicazioni.

È giunto il momento di tirare le fila del discorso e di fissare le linee essenziali di un intervento normativo che voglia risolvere il problema del conflitto di interessi nel nostro paese realizzando un corretto e soddisfacente contemperamento dei valori in gioco.

Si tratta di riproporre, in larga misura, alcune delle considerazioni già svolte (in particolare, al paragrafo 3.4 dove si è anticipata la soluzione nel contesto di un discorso svolto finora in chiave critica e volto a dimostrare l’inadeguatezza delle soluzioni confutate).

I punti essenziali della soluzione, anticipate nell’esordio del presente parere e che si intende suggerire sono i seguenti:

a) divieto per l’interessato di ingerirsi nella gestione diretta dell’impresa. L’interessato deve restare mero proprietario dell’impresa (individuale o societaria che sia), senza assumere personalmente compiti di amministrazione (come accade negli altri paesi di cui si è fatto cenno nel paragrafo 1).

b) la previsione di un sistema di adeguata pubblicità sulla proprietà, sulla titolarità di beni, aziende ed, in definitiva, sugli interessi economici di che assume cariche di governo, mediante l’obbligo di rendere una dichiarazione ad hoc.

c) La previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (nota da noi come Autorità antitrust) che appare sufficiente a garantire la massima trasparenza ed imparzialità sugli effetti dell’azione di governo. Si tratta di un controllo che registra effetti e conseguenze delle scelte governative, ed è volto ad impedire qualsivoglia interferenza tra interesse pubblico ed interesse privato.

d) la previsione di un controllo speciale e qualificato, rimesso all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tale da assicurare correttezza, completezza ed imparzialità dell’informazione.

Un controllo da esplicarsi dal basso verso l’altro per evitare forme ingiustificate di sostegno privilegiato per il governo.

e) L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento.

II) Sul punto a) e sul b) non vi sono considerazioni da aggiungere, se non che si tratta di accorgimenti comuni a gran parte delle democrazie occidentali.

Sul punto c), merita di essere sottolineato che il controllo dell’Autorità antitrust può armonicamente svolgersi nel quadro delle sue competenze (anche se, evidentemente, sulla base di una normativa ad hoc che ne finalizzi l’azione) ed in coerenza con la sua collocazione istituzionale.

Il problema del conflitto d’interessi, come già rilevato, può risolversi solo se si acquisisce la consapevolezza che non si tratta solo di preservare l’equilibrato ed imparziale esercizio dell’attività di governo (e di impedire l’offuscamento della sua legittimazione democratica) e che si deve partire anche dal concorrente obiettivo di salvaguardare gli assetti di libera concorrenza, che l’Unione Europea ha giustamente così a cuore. Il provvedimento governativo che favorisse un’impresa legata agli interessi di che l’adotta configurerebbe un «aiuto» non solo gravemente sospetto di illegittimità, ma anche lesivo della libera competizione sul mercato.

L’intervento dell’Autorità antitrust in questa materia, dunque, è tutt’altro che atipico, restando ampiamente nei confini dei suoi compiti istituzionali. Né possono riproporsi le obiezioni da me stesso sollevata al precedente paragrafo 8, perché, diversamente dall’Autorità di nuova istituzione cui si ispira il disegno di legge governativo, la vigilanza dell’Autorità Antitrust: a) non interferisce con le funzioni parlamentari e non si interpone nel rapporto fiduciario che regge il sistema di governo parlamentare, restando espressione del compito ordinario dell’Autorità Antitrust stessa; b) il controllo ha un fine politico solo indiretto, mediante le opportune segnalazioni alle Camere, e si avvale dell’assetto organizzativo, delle competenze e del metodo di azione già ben sperimentato dall’Autorità, certamente capace di accertare in quale misura il favor governativo possa tradursi in una distorsione degli assetti di mercato; c) la vigilanza è svolta dall’Autorità antitrust nell’esercizio della funzione di regolazione e si giova di tecniche che attengono ai rapporti di mercato (sicuramente le più efficaci).

Può dunque agevolmente replicarsi alle più recenti perplessità avanzate sulla stampa su questa espansione della vigilanza dell’Autorità Antitrust. Mi riferisco, in particolare, all’obiezione per cui queste nuove funzioni non guardano agli equilibri di mercato, ma sono invece dirette allo Stato e a proteggere la collettività contro commistioni di interessi pubblici e privati. Si tratterebbe cos’ di compiti non solo nuovi ma addirittura non omogenei a quelli dell’Antitrust.

Questa obiezione coglierebbe nel segno se l’Antitrust si piegasse ad un ruolo politico di controllo sul Governo, come la nuova Autorità che il disegno di legge governativo propone di istituire e di cui si è detto al precedente paragrafo 5. Ma nella proposta che qui avanzo (come più volte già rimarcato) l’Antitrust non controlla il Governo in senso istituzionale, poiché la vigilanza sull’esecutivo compete solo al Parlamento, bensì registra e vigila sugli effetti dell’azione governativa, con particolare riguardo alle interferenze con imprese appartenenti o collegate ad esponenti dell’esecutivo. L’Antitrust espande i suoi poteri rispettandone fondamento e contenuti: a) verifica l’anomala incidenza degli atti di governo sul mercato (ed è certamente anomala e distorsiva la scelta che favorisca gli interessi di una o più imprese a scapito delle altre); b) ne riferisce al Parlamento, perché si attivi il circuito istituzionale che lo vede garante dei governati verso l’operato dei governanti; c) commina, per suo conto, le sanzioni alle imprese beneficiarie del favor governativo.

Se poi l’allargamento delle competenze dell’Antitrust si rivelasse particolarmente gravoso, basterebbe ovviamente potenziarne le strutture utilizzando se mai quelle delle Autorità che in varie dichiarazioni di personalità di governo si vorrebbero abolire, perché esercitano funzioni propriamente amministrative che dovrebbero essere restituite, secondo principi di razionalità alle sedi proprie.

Il controllo previsto al punto d) colma la lacuna che si è denunciata al precedente paragrafo 5. Esso è affidato all’Autorità competente per il settore della comunicazione, anch’essa di asseverato prestigio e munita di congrua esperienza e di adeguate tecniche conoscitive. Ed anche qui il controllo appare diretta ed armonica espressione del suo ruolo istituzionale.

Si tratta di assicurare il più possibile l’obbiettività ed il pluralismo dell’informazione. Va da sé, difatti, che le aziende che agiscono nel mondo delle comunicazione e che facciano capo a personalità di governo non debbano a questi fornire particolari sostegni privilegiati, sostegni che l’attività di comunicazione privata non concederebbe ad altri esponenti del mondo politico. Neppure però questa coincidenza fra carica di governo e titolarità delle attività di informazione dovrebbe ingiustificatamente danneggiare chi la carica ricopre. Si dovrebbe raggiungere un punto di equilibrio, trasponendo in questa ipotesi quel principio di pluralismo interno, che costituisce la ragion d’essere del servizio pubblico radiotelevisivo, che richiede l’apertura dei media alle più diverse tendenze politiche e culturali. Senza però immaginare una omologazione a tale servizio di una impresa privata, che agisce secondo le naturali leggi del mercato e del profitto economico.

Ancora alcune brevi osservazioni sulla vigilanza concorrente di queste due Autorità.

Il sistema definito da questi poteri di controllo rispettivamente dell’Autorità antitrust e di quella di garanzia nelle comunicazioni rende effettivo il divieto di ingerenza nella gestione e la separazione tra interesse pubblico ed interesse privato, orientandola verso gli scopi di trasparenza, imparzialità, alta credibilità istituzionale della funzione. La descritta griglia di controlli elimina sul versante degli effetti i pericoli di deviazione istituzionale o di atipico esercizio delle attività imprenditoriali che sono potenzialmente connaturati a questa situazione.

Oltretutto, affidando tali poteri di controllo alle due anzidette Autorità indipendenti già funzionanti da anni e che garantiscono la più elevata competenza professionale e dignità costituzionale, si congegna un intervento che da un lato non può dirsi illegittimamente invasivo delle funzioni governative e dall’altro non può sospettarsi di insufficienza od inidoneità allo scopo. Non può dirsi illegittimamente invasivo perché i requisiti soggettivi dei componenti delle due Autorità indipendenti già esistenti, la loro altissima legittimazione funzionale, la peculiare collocazione ordinamentale in posizione di neutralità ed indipendenza d ogni pubblico potere, rendono compatibile questa forma di vigilanza con le prerogative costituzionali del governo e con l’autonomia ed indipendenza dell’attività di indirizzo politico, sensibile solo al vincolo fiduciario del Parlamento. Non può sospettarsi di debolezza od inidoneità allo scopo perché gli stessi requisiti e la stessa legittimazione si presentano come garanzia più che adeguata a livello di affermazione, pur solo formale,del principio di trasparenza ed imparzialità, nonché a livello di effettiva salvaguardia degli interessi del cittadino.

Una garanzia, quella offerta in questi anni dalle due Autorità di garanzia indipendenti anzidette, che non può essere offuscata da gratuiti commenti diretti a screditarle, svolti di recente da opinionisti che si mostrano ingenuamente ignari e colpevolmente disinformati della positiva opera svolta da queste due Autorità di garanzia già esistenti che, proprio per la credibilità che si sono conquistata in questi anni per l’opera svolta con assoluta indipendenza dal potere politico per assicurare il libero gioco degli interessi, hanno messo in evidenza le loro notevoli potenzialità, che offrono sicuro affidamento anche per l’attribuzione dei compiti di controllo e di vigilanza connessi alle esigenze legate al tema del «conflitto di interessi» (sulla positiva esperienza offerta dalle Autorità indipendenti e sulle loro potenzialità rinvio ai miei saggi: Caianiello, Le Autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro amm. 1997, fascicolo 1, pagina 1 e seguenti; Il difficile equilibrio delle Autorità indipendenti, in Il diritto dell’economia, 1998, fascicolo 2, pagina 239 e seguenti; Relazione al Seminario dell’Isae, del 14 novembre 2000, edizione dell’Istituto; cui adde: V. Caianiello, Profili pubblicistici della Commissione nazionale per la Società e la borsa, nella Rivista: Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 1974, 195 e seguenti).

Il complesso impianto della proposta che fa leva sulla vigilanza ed il controllo da esercitarsi da dette Autorità, a ben vedere, non lascia zone d’ombra e riesce a creare uno spartiacque, netto e visibile, tra l’interesse economico dell’uomo di Governo quale titolare di titoli partecipativi di società o di quote di rilevante interesse patrimoniale e l’interesse pubblico di cui egli diviene portatore quale titolare delle funzioni di indirizzo politico e di coordinamento dell’attività ministeriale.

Infine, al punto e) si suggerisce l’inasprimento delle sanzioni che è in potere delle Autorità di irrogare. Un inasprimento giustificato dell’esigenza di scoraggiare al massimo possibile la commistione di interessi pubblici e privati che l’intervento legislativo intende prevenire. I destinatari di queste sanzioni sono necessariamente individuati nelle imprese che abbiano fruito, dall’alto verso il basso del favor governativo e, viceversa, in quelle che abbiano ingiustificatamente ed in modo squilibrato fornito sostegni sproporzionati all’azione di governo. È, invero, per ovvie ed intuitive ragioni, del tutto estraneo ai poteri delle due Autorità e difficilmente armonizzabile con il quadro dei rapporti istituzionali un potere sanzionatorio direttamente esercitabile nei confronti della personalità di Governo o della compagine governativa accusata di favoritismi, trattandosi di aspetti che investono esclusivamente il rapporto fiduciario Parlamento-Governo.

Dal pari, è opportuno rafforzare il naturale collegamento tra le Autorità ed il Parlamento mediante periodiche forme di comunicazione ed informative immediate nel caso di violazione del divieto di favorire interessi di parte.

Sulla base delle notizie fornitegli dalle due Autorità di garanzia, competerà esclusivamente al Parlamento, nel quadro del suo istituzionale rapporto fiduciario con il Governo, di assumere ogni iniziativa nell’esercizio della sua Sovranità.

(Prof. Vincenzo Caianiello)

Note

L'articolo Testo del parere del Prof. Vincenzo Caianiello, Presidente emerito della Corte costituzionale, richiesto dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati proviene da Giustamm.

XIV LEGISLATURA
I COMMISSIONE
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI INDAGINE CONOSCITIVA

Seduta di lunedì 28 gennaio 2002

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PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca l’audizione del professor Vincenzo Caianiello, ordinario di diritto amministrativo e di istituzione di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma.
Saluto, a nome della Commissione, il nostro ospite e lo ringrazio per aver accolto il nostro invito. Nel dare subito la parola al professor Caianiello, avverto che egli mi ha anticipato che intende leggere una memoria integrativa sul parere da lui reso alla Commissione.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Come ha anticipato il presidente, leggerò una breve memoria di chiarimenti per evitare gli equivoci nei quali si è incorsi in questi ultimi giorni in merito al contenuto del mio parere.
Desidero innanzitutto ringraziare la Camera dei deputati per avermi concesso l’altissimo ed ambito onore di offrire questa mia consultazione su di un argomento così delicato, che tiene desta da tempo l’attenzione del mondo della politica e che ci si augura possa trovare al più presto una soluzione equilibrata e convincente.
Considerazioni di politica delle istituzioni, già esposte nel parere, e le mie particolari propensioni culturali nella materia mi mostrano innanzitutto poco disponibile verso quelle proposte avanzate nel dibattito svoltosi in questi anni che tendono a dare prevalenza al regime delle incompatibilità o addirittura delle ineleggibilità – so che questa mattina è stata, invece, sostenuta questa tesi -, tenuto conto del particolare favor mostrato dall’articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. Ciò per le ragioni che esposi in una relazione svolta (e citata nel parere) all’Accademia dei Lincei nell’aprile del 1992 (epoca certo non sospetta rispetto agli eventi di oggi) nella quale ponevo in evidenza l’esigenza di creare il massimo delle condizioni possibili per assicurare l’accesso della società civile, nelle sue più significative componenti, al mondo delle istituzioni politiche (non ho pertanto alcuna propensione verso la distinzione hegeliana tra società civile ed istituzioni, perché credo che una società sia tanto più progredita quanto più coincidono società civile e istituzioni).
Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva, con gli opportuni adattamenti, su istituti e regole già in larga parte presenti nel nostro ordinamento. Ad esempio per quel che concerne il fenomeno del conflitto di interessi nelle società commerciali esso è disciplinato non con misure preventive generali, bensì (articolo 2373 codice civile) con misure dirette a risolverlo in riferimento a specifiche evenienze concrete, e così per il diritto amministrativo e per il diritto processuale, salvo sporadiche eccezioni, sono previste misure in genere dirette a rimuovere il conflitto – astensione e ricusazione (per questo rinvio alla mia voce sull’enciclopedia Treccani del diritto) – di volta in volta quando esso si presenta in concreto.
Ciò premesso, ricordo che il parere mi è stato richiesto sotto il profilo esclusivamente giuridico e d’altra parte non avevo alcun titolo per affrontare l’argomento sotto altri profili, per cui, ben consapevole dei limiti che la richiesta comportava, mi sono attenuto a considerazioni di tale natura, scusandomi per l’eccessivo tecnicismo del discorso, che può averlo reso poco comprensibile a chi non è particolarmente aduso al linguaggio dei giuristi (mi riferisco alla stampa che ha riferito dei concetti non del tutto aderenti al contenuto del parere).
Comunque poiché il parere mi è stato richiesto sull’intero problema, mi sono premurato di esprimere le mie opinioni in ordine sia a disegni di legge già presentati, sia ad ipotesi e proposte che erano state avanzate in questi anni sulla stampa e su pamphlet pubblicati fino al momento della stesura del parere, nell’intento di offrire la più ampia gamma di riflessioni al Parlamento, che nella sua sovranità dovrà assumere le deliberazioni definitive.
Il mio documento, diversamente da quanto più volte riferito in modo inesatto dagli organi di stampa, non è dunque un disegno di legge alternativo a quelli già presentati, ma sottopone a rassegna critica le altre ipotesi e, a seguito della specifica richiesta che mi è stata fatta nella lettera di incarico, illustra una mia proposta per offrire ulteriori elementi di riflessione, dei quali è evidente che il Parlamento nella sua sovranità potrà non tenere alcun conto, non essendo tenuto a metterlo in discussione, come è invece obbligo per i disegni di legge presentati.
In questo spirito collaborativo che mi ha spinto ad accettare l’incarico, del quale mi sono sentito – mi credano, signor presidente e signori della Commissione – e mi sento altamente onorato, è lungi da me ogni idea che da un punto di vista giuridico formale il mio documento possa essere considerato sullo stesso piano dei disegni di legge già iscritti all’ordine del giorno, come – ripeto – mi è sembrato che esso sia stato ritenuto da molti.
Il mio è dunque un elaborato che potrebbe contenere considerazioni assolutamente inattendibili, discutibili, opinabili e fallaci, ad avviso di chi dovrà adottare le deliberazioni in sede politica. Ma date le polemiche che sono state montate sulla mia persona e nel ringraziare di cuore coloro che hanno mostrato apprezzamento nei miei confronti, anche dissentendo dai contenuti, ambirei soltanto in questa sede alla conferma di quella fiducia che ha indotto al conferimento dell’incarico che ritengo, con tutte le manchevolezze e i difetti che potranno essere riscontrati, di avere assolto con quell’assoluta autonomia di giudizio testimoniata dal mio passato al servizio delle istituzioni e quindi «secondo scienza e coscienza».
A titolo di doveroso omaggio alla Commissione vorrei innanzitutto dissipare con l’onorevole presidente un equivoco nel quale, per come riportato dalla stampa, si è potuto incorrere a seguito di una dichiarazione da me resa a margine di un convegno scientifico, tenutosi giorni fa nella biblioteca di San Macuto proprio sull’argomento generale delle autorità indipendenti di garanzia, nel quale avevo svolto la relazione conclusiva che teneva conto dei saggi da me scritti sull’argomento fin dal 1974, quattro dei quali ho l’onore di offrire alla Commissione perché citati nel testo del parere. L’equivoco nasce dalla risposta da me data ai giornalisti quando mi è stato chiesto se la mia proposta coincidesse con quella del Governo: ho rinviato alla lettura del parere sottolineando come da esso risultava che la mia proposta, per come da me formulata, era antitetica a quella contenuta nel disegno di legge del Governo (più nota sotto il nome di progetto Frattini), senza per questo in alcun modo riferirmi ad un elaborato che il presidente onorevole Bruno dichiarò subito dopo la mia risposta che era in corso di redazione. Mi auguro di aver con questo dissipato ogni dubbio.
Tornando al merito del problema, per come risulta in modo inequivocabile dal parere, l’ottica del disegno di legge governativo muove dall’idea di un organismo apposito che, con una formula ad effetto, ho definito un «intruso istituzionale», che a mio modestissimo avviso stravolgerebbe con legge ordinaria l’attuale quadro dei rapporti tra gli organi costituzionali come previsti in Costituzione.
A quell’organismo sarebbe affidato, come longa manus del Parlamento, il compito di un controllo di natura politica sul Governo nonché sulle regioni violando fra l’altro, con legge ordinaria dello Stato, la loro autonomia costituzionalmente garantita.
Il mio suggerimento muove invece da una prospettazione esattamente rovesciata rispetto a quell’ottica. Per esplicitarla meglio e rinviando per una più ampia disamina al più preciso contenuto del parere pro veritate, posso dire che essa fonda sui poteri già affidati a due Autorità di garanzia esistenti nel nostro ordinamento e che dalla loro istituzione hanno conquistato largo prestigio nel Paese.
L’Autorità antitrust verrebbe chiamata a svolgere un’attenta verifica delle conseguenze che gli atti di Governo producono negli assetti del mercato. Se un atto viene compiuto in modo da favorire obiettivamente una o più imprese, non interessa se intenzionalmente o meno, è indubbio che realizzi una turbativa del mercato. Gli assetti concorrenziali sono turbati, al pari che in caso di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della libera concorrenza, anche quando il Governo compie atti a favore di un’impresa e a danno degli altri imprenditori; l’Antitrust è competente a risolvere l’aspetto economico del conflitto di interessi (guardato in quello che nel parere è definito il profilo generale) mediante le sanzioni di cui si dirà tra breve; l’aspetto politico del problema è e non può essere che appannaggio del Parlamento sia per la verifica del rapporto fiduciario, sia come cassa di risonanza per la responsabilità politica diffusa; l’Antitrust a questo fine dovrebbe riferire periodicamente ed effettuare ogni segnalazione opportuna, nei tempi e nei modi stabiliti dalla legge; l’Antitrust dispone di tutti i mezzi, dell’esperienza e delle strutture per capire quando un atto di Governo produce effetti tali da favorire un’impresa a danno delle altre ed a danno degli assetti di libera concorrenza.
Quanto ai punti delle sanzioni e dell’estraneità dei compiti rispetto a quelli istituzionali propri dell’Autorità confrontati con quelli che le verrebbero attribuiti nella materia del conflitto di interessi, secondo il mio suggerimento, la maggior parte delle critiche, anche di autorevoli esponenti del Parlamento, rivolte al mio parere, lamentano che avrei omesso di occuparmene (non vorrei che ciò fosse dipeso da un disguido degli uffici della Camera, che avrebbero trasmesso in modo incompleto il mio documento). In proposito vorrei rinviare al quint’ultimo rigo di pagina 23, nel quale propongo espressamente « L’eventuale rafforzamento dei poteri sanzionatori (verso le imprese) e di segnalazione ed informativa al Parlamento», dilungandomi a descriverne la portata nelle pagine successive.
In proposito rammento che i poteri sanzionatori attuali di spettanza dell’Antitrust sono quelli previsti negli articoli che vanno dal 15 al 19 della legge del 1990 n. 287. Si tratta della diffida e di pesantissime sanzioni pecuniarie già previste, che il Parlamento, in relazione alla delicatezza del problema, potrebbe aggravare secondo la sua discrezionalità, nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell’adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento, dovesse ritenere di modulare. E, trattandosi di discrezionalità esclusivamente politica, in un parere avente contenuto esclusivamente giuridico non può esservi spazio per alcun suggerimento. Può essere previsto di tutto, anche l’impiccagione nella piazza dei Miracoli; tuttavia, non potevo essere io a suggerirla.
MARCO BOATO. Sarebbe vietato dalla Costituzione. Dovremmo fare una nuova legge costituzionale.
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Comunque, si tratta di un problema di scelta politica.
Di fronte alla possibile obiezione che, supponendosi che le sanzioni verrebbero previste nei confronti delle imprese, queste ultime sarebbero responsabili per fatto non proprio e che quindi vi sarebbe un caso di responsabilità oggettiva, può replicarsi che la legge n. 689 del 1981, conosciuta come quella «delle depenalizzazioni», il cui articolo 3 estende il principio di colpevolezza alle sanzioni amministrative, si riferisce alla disciplina antitrust in quanto applicabile e nei limiti di compatibilità ai sensi dell’articolo 31 della legge 287 del 1990; che non vi sono ostacoli di rango costituzionale a configurare una responsabilità oggettiva di questo tipo (si dovrebbe richiamare in proposito la categoria delle sanzioni ripristinatorie, in analogia a quanto accade con la demolizione dell’immobile abusivo costruito dal conduttore non proprietario).
Tra l’altro tale categoria potrebbe forse indirizzare la scelta del legislatore riguardo alla concreta configurazione delle sanzioni irrogabili. Il decreto legislativo n. 231 del 2001 (disciplina delle responsabilità delle persone giuridiche) all’articolo 5 stabilisce che « L’ente è responsabile per i reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio…» da determinati soggetti che svolgono «anche di fatto» funzioni di gestione e di controllo dell’impresa. Questa normativa ha già dato una diversa lettura del principio di personalità della responsabilità penale, tenuto conto innanzitutto che in casi del genere si è in presenza di sanzioni depenalizzate e che di recente si è nel contempo riconosciuta possibile anche una responsabilità amministrativa di tipo «oggettivo» di enti e società.
Sul punto del controllo da parte dell’Autorità di garanzia nelle comunicazioni preciso che una funzione di garanzia del pluralismo e di una corretta informazione è coerente con i compiti già oggi assegnati a questa Autorità. Mi riferisco oltre che alla legge n. 249 del 1997, istitutiva dell’Autorità stessa, alla legge del 2000 n. 28 (cosiddetta sulla par condicio). Quest’ultima assegna all’Autorità compiti molto simili a quelli che dovrebbe svolgere in tema di conflitto di interessi. Ricordo che la legge n. 28 del 2000 distingue tra controllo dell’Autorità (sulle televisioni private) e controllo della Commissione parlamentare di vigilanza sulla RAI.
A quest’ultimo proposito bisogna stare attenti ad una possibile obiezione che il regime speciale della legge n. 28 del 2000, valevole solo per il periodo della campagna elettorale, non potrebbe stabilizzarsi come perenne, perché altrimenti sarebbe «imbavagliata» la libera informazione e la stessa libertà di stampa garantita dalla Costituzione. Si deve quindi dire che i compiti dell’Autorità per le comunicazioni dovranno essere opportunamente calibrati, secondo la discrezionalità del legislatore, in modo che si possa intervenire solo in caso di abnorme pregiudizio al pluralismo dell’informazione.
Quanto alle sanzioni, ricordo, al riguardo, che mi è stato rimproverato di non averne parlato; esse, invero, a prescindere dai poteri già vigenti, potranno essere innovate e rimodellate – sempre in base alla discrezionalità del legislatore nell’esercizio della sua potestà sovrana – avendo come riferimento gli stessi parametri tenuti presenti per l’autorità antitrust, cui, del resto, sotto molti aspetti, la legge n. 249 del 1997 rinvia.
Anche in tale caso, si colpisce direttamente l’impresa e si potrebbero configurare non solo sanzioni pecuniarie ma anche di tipo interdittivo o sospensivo, previa formale diffida.
Si prevede, infine, un periodico obbligo di referto al Parlamento per innescare tutte le sue iniziative nei confronti del Governo, nella dialettica dell’istituzionale il rapporto fiduciario che intercorre tra i due massimi organi titolari del potere politico, in base al sistema costituzionale incentrato sulla sovranità del Parlamento quale massimo luogo di esercizio della sovranità popolare.
Quanto infine all’autorevolezza (mi consentirete l’espressione) delle autorità di garanzia – cui ho suggerito di conferire i poteri nella materia -, da studioso e da cittadino non posso non manifestare il mio rammarico per avere sentito, in occasione della presentazione di un recente disegno di legge (successivo al mio parere), che, per esercitare i poteri in materia di conflitto di interessi, si dovrebbe creare una nuova autorità «veramente indipendente»: si squalifica così, in modo ingiusto e ingeneroso, la meritoria opera compiuta in questi anni dalle due autorità da me indicate, che hanno fornito un grande esempio di indipendenza e di autonomia nell’esercizio delle loro funzioni. Se esse non avessero dato prova di quell’indipendenza che mi aveva suggerito di utilizzarle ai nostri fini, oggi stesso il Parlamento italiano dovrebbe avviare le iniziative opportune per provvedere alla loro soppressione.
Queste integrazioni e precisazioni, signor presidente, onorevoli componenti della Commissione, desideravo sottoporre alla vostra cortese attenzione nell’occasione che oggi mi viene, con mio grande onore, concessa.

PRESIDENTE. Ringrazio il professore Caianiello per avere corrisposto all’invito della Commissione nonché per la relazione testé svolta.
Passiamo alle domande dei colleghi.
MARCO BOATO. Ringrazio il presidente Caianiello per la sua esposizione; lo ringrazio, altresì, per avere consegnato alla Commissione il testo scritto della relazione.
Il professore Caianiello ha fatto ripetutamente riferimento al parere richiesto dal e reso al presidente della Commissione e da questi, poi, tempestivamente fatto stampare e distribuire ai colleghi. Ora, però, siamo in sede di indagine conoscitiva, nell’ambito della quale lei, professore, viene ascoltato in una veste diversa (dico ‘ascoltato’ e non ‘audito’ per non sollevare obiezioni terminologiche da parte del collega Mancuso). Suggerirei, pertanto, al presidente di disporre che si alleghi agli atti della seduta odierna il testo del precedente parere: in tale modo, chiunque volesse consultare tali atti, compresi i colleghi componenti della Commissione oggi assenti, potrebbe giovarsi di un’informazione più completa.
Le domando scusa, professore, per essere entrato in aula con un minuto di ritardo; ho, tuttavia, letto il testo scritto nella parte corrispondente agli argomenti che ha esposto quando ero assente. Volevo pregarla, se possibile, di diffondersi ulteriormente su una questione che lei ha affrontato all’inizio della relazione e sulla quale, poi, non è più tornato: alludo al riferimento, mi pare critico, da lei fatto, nel testo odierno, alla possibilità di affrontare ‘anche’ – non dico, come alcuni colleghi, ‘esclusivamente’ – sotto il profilo giuridico il problema del conflitto di interesse per quanto attiene all’incompatibilità. Non parlo di ineleggibilità ma di incompatibilità perché la fattispecie oggetto della discussione si concreta nel momento in cui si assume la responsabilità di Governo, non quando si viene eletti in Parlamento. Sappiamo che vi sono episodi recenti, se non ricordo male quello di un sindaco di Rimini, il quale, a causa di una condizione di incompatibilità, ha dovuto rimettere la carica, tant’è che si sono dovute rifare le elezioni. Ho citato un caso concreto anche per evidenziare come nel nostro ordinamento il problema si ponga. Perché dico ciò? Perché, a volte, nei confronti con l’opinione pubblica, questa ci contesta – contesta all’istituzione Parlamento (non mi riferisco ad una singola forza politica) – il rigore dei criteri applicati per il caso di un sindaco a fronte, invece, di situazioni assai più rilevanti nelle quali la questione non si è neanche posta. Comunque, chiederei un suo parere al riguardo.
Ancora le pongo la seguente questione, domandole scusa se ho capito male; del resto, anche il suo odierno parere è molto denso. Avendo letto attentamente anche il precedente, mi ero accorto del riferimento, da pagina 23 in poi, alla questione delle sanzioni.
La mia impressione ictu oculi, senza avere ancora approfondito la questione, è che l’ipotesi delle sanzioni e del loro possibile aggravamento – da valutare in sede politica, come lei più volte ha affermato, astenendosi, quindi, dall’indicare suggerimenti specifici – è riferita sempre al sistema delle imprese. Non mi pare che da parte sua siano state prospettate, neanche sotto un profilo astratto – su un piano, per così dire, formale, senza riferimento a fattispecie concrete che neanch’io voglio evocare, dal momento che ci troviamo in sede di audizione e di dibattito in termini generali – ipotesi riguardanti soggetti portatori, sul terreno politico, di un problema di conflitto di interessi.
Nel suo precedente parere – e non poteva fare altrimenti – lei ha sottoposto al suo attento e scrupoloso esame i due provvedimenti legislativi in quel momento pendenti dinanzi alla Commissione, cioè il disegno di legge governativo (A. C. 1707) e la proposta di legge Bressa, Boato e Sabattini (A. C. 1865), riproduttiva della precedente proposta Dentamaro. Credo lei sappia che, nel frattempo, sono state depositate altre tre proposte di legge: la prima da parte dell’intera coalizione dell’Ulivo, la seconda da Rifondazione comunista e la terza dal collega Soda. Vorrei chiederle se, nella fase successiva, abbia avuto modo di prendere in esame queste ulteriori proposte e quale sia il suo parere al riguardo.
L’ultima questione concerne il suo riferimento un po’ polemico – peraltro riferito a dibattiti di stampa: qui siamo in sede parlamentare – all’ipotesi di istituzione di una diversa autorità di garanzia per questa materia, come se ciò comportasse una, implicita o esplicita, delegittimazione delle due autorità cui lei fa ripetutamente e giustamente riferimento, cioè l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Le domando se – prescindendo da polemiche giornalistiche che non mi appartengono, dal momento che in queste settimane sull’argomento non mi sono mai pronunciato, ritenendo giusto approfondirlo, innanzitutto, in questa sede – lei ritenga da escludersi detta ipotesi in linea di principio, su un piano teorico. Ciò non comporterebbe, di per sé, alcuna delegittimazione delle authorities già esistenti ma anche una possibile eventuale cooperazione, ciascuna attenendosi ai profili di propria competenza.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Se mi è consentito, vorrei esprimere una preoccupazione. Dal momento che le domande dell’onorevole Boato, come sempre, sono molto puntuali e molto acute, temo di poter perdere qualcosa del ragionamento che da esse mi è stato innescato. Mi rimetto alla presidenza.

PRESIDENTE. Professor Caianiello, sarebbe opportuna una risposta unitaria poiché altri colleghi, con i loro interventi, potrebbero tornare sui medesimi argomenti ed ampliarli.

GIANCLAUDIO BRESSA. Ringrazio il presidente Caianiello per i pareri che ci ha reso, sicuramente molto preziosi per chiarire un tema che presenta aspetti piuttosto complessi. Le mie domande, in parte, si innestano su quanto già richiamato dal collega Boato.
In maniera molto puntuale nel parere pro veritate ed anche oggi, seppure più sinteticamente, lei, professore, ha sostenuto la percorribilità di una ipotesi secondo la quale si dovrebbero attribuire all’Autorità garante della concorrenza del mercato e all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni compiti specifici e poteri sanzionatori al fine di risolvere la questione del conflitto di interessi. Le rivolgo, allora, una domanda e la prego di non intenderla come provocatoria: al di là dell’inasprimento delle sanzioni – e bisogna darle atto che il suo parere le prevedeva in maniera chiara, ancorché non esplicita – rispetto al sistema attuale questo suo modello in che cosa innova? Già oggi le due autorità richiamate dispongono dei poteri per valutare la situazione relativamente agli aspetti economici della concorrenza e della correttezza delle informazioni. Le domando in che cosa consista questa novità che consente di affermare che con la sua ipotesi davvero si incide sul problema del conflitto di interesse quando, anche nella sua proposta, la previsione sanzionatoria è sempre riferita alle imprese, ritenendo, legittimamente, che l’altra logica non sia percorribile.
Desidero anche un’altra precisazione. In riferimento alle polemiche da lei richiamate, insorte in occasione di una conferenza stampa successiva al suo parere, circa la pretesa imparzialità delle due authorities, la mia impressione è che ci sia stato un fraintendimento. Quel tipo di valutazione non era riferito alla loro autorevolezza ed alla loro indipendenza. Ma poiché lei affida loro il compito di valutare puntualmente le azioni di governo (in relazione agli effetti economici ed alla regolazione del mercato, certamente!) e atteso che le presidenze di queste due autorità sono espressione della volontà del Presidente del Consiglio dei ministri, è possibile immaginare che ci sia un potenziale conflitto di interessi. Certamente, ciò non dipende dalle caratteristiche personali dei loro presidenti, trattandosi di persone autorevolissime ed estremamente serie: nessuno ricopre per caso una simile carica.
Un’ulteriore domanda che intendo rivolgerle attiene a quanto lei ha affermato in maniera molto chiara e che, oggi, ha sinteticamente ripetuto. Nella sua memoria leggo: «… Di conseguenza il problema è di trovare un giusto punto di equilibrio per contemperare questa insopprimibile esigenza con quella di evitare la commistione di interessi pubblici con quelli privati, il cui risultato può essere raggiunto in gran parte facendo leva…». Ritengo che esistano fattispecie in cui il conflitto tra l’interesse pubblico e quello privato non è potenziale ma è in sé. Mi riferisco alle attività economiche gestite in regime di concessione. In questo caso, il concedente ed il concessionario si trovano, in qualche modo, in un conflitto immanente di interessi. Tuttavia, anche se non vogliamo limitarci a questo riferimento o all’altro esempio di scuola relativo alla legge sull’editoria, per cui esistono finanziamenti permanenti e continuativi, nel caso dell’attività dell’industria della difesa che ha – come lei perfettamente sa – come interlocutore primario di mercato il Governo, mi domando in che modo secondo lei si possa trovare, per usare la sua definizione, un giusto punto di equilibrio.
L’ultima domanda riguarda un tema un po’ diverso. Riprendendo una maldestra interpretazione della stampa, lei ha puntualizzato, giustamente, come il suo sia un parere pro veritate in cui trovano posto soltanto analisi e valutazioni squisitamente giuridiche. Nel frattempo, abbiamo assistito ad un inizio di dibattito, in sede di Commissione affari costituzionali, in cui il Governo, tramite il ministro Frattini, ha dichiarato un certo interesse a valutare le ipotesi contenute in detto parere. Se mi consente, desidero sapere quali siano le condizioni da lei ritenute essenziali affinché, come ricordato dal ministro Frattini, il suo parere pro veritate possa trasformarsi in una modifica del disegno di legge presentato dal medesimo ministro. Le chiedo, insomma, quali siano le condizioni dirimenti perché il suo parere pro veritate possa trasfondersi in emendamenti all’impianto del disegno di legge governativo, in modo che possa superare le contraddizioni di costituzionalità che lei ha così puntualmente ed acutamente rilevato.

FRANCESCO GIORDANO. Innanzitutto desidero ringraziarla per la sua cortesia e la qualità della sua esposizione e vorrei ora chiederle alcuni brevi chiarimenti.
Una prima questione, in relazione al suo parere pro veritate, riguarda la sua considerazione sulla cessione del patrimonio in un eventuale conflitto di interessi, la quale sarebbe incostituzionale in quanto non sarebbe una vendita compiuta in condizioni di libero mercato ossia, come lei afferma testualmente, frutto di un fisiologico incontro tra domanda ed offerta.
Lei non ritiene in fondo che la scelta di assumere un ruolo pubblico e di accettare un incarico esecutivo non sia, per l’appunto, una scelta, e, quindi, per nulla un obbligo? Sotto questo punto di vista non avverte molto più forte il vincolo dell’articolo 51 della Costituzione, ossia dell’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge? Come risolve, sotto tale aspetto, la distinzione che il dettato costituzionale propone tra potere economico e potere politico? Nella fattispecie, onestamente, con questo articolato e con tutto il rispetto, mi pare difficile cogliere un tale elemento di distinzione.
Vorrei svolgere, ora, un’ultima riflessione. Non le pare che individuando una struttura esterna, qualunque essa sia, si alimenti, come questa mattina veniva affermato, una conflittualità tra poteri dello Stato? In una tale situazione, ossia prospettando una struttura esterna e non risolvendo preventivamente la questione del conflitto di interessi, non si determina, forse, una permanente tensione fra poteri diversi, qualunque essi siano? E non le pare che questa sia lesiva poi della costruzione di certezze dal punto di vista legislativo?

GIUSEPPE CALDAROLA. Innanzitutto desidero unirmi anch’io ai complimenti per l’esposizione del professor Caianiello. Ho rilevato un’interessante differenza – ma questo è un mio giudizio estetico e non politico – fra il parere pro veritate da lei fornito al presidente di questa Commissione e la sua considerazione contenuta nel parere trasmessoci oggi (sia a pagina 3 che in seguito) dove affronta, invece, un tema che nel parere precedente non aveva trattato: le sanzioni. Vorrei capire cosa lei intenda quando afferma che i poteri sanzionatori, previsti agli articoli 15, 19 della legge n.287 del 1990, nell’ulteriore attività del Parlamento in relazione al conflitto di interesse, si possono aggravare secondo la discrezionalità del Parlamento medesimo nel rispetto dei criteri della ragionevolezza, dell’adeguatezza e della proporzionalità, anche, se del caso, con la previsione di sanzioni interdittive nei confronti degli amministratori o della stessa attività di impresa, o in qualunque altro modo, sempre nel suo discrezionale apprezzamento.
Mi piacerebbe comprendere l’introduzione di questi elementi nella fase di cui sopra, ossia, cosa intende quando parla delle sanzioni, anche perché lei, nel precedente parere (del tutto simile ovviamente a quello odierno) aveva stabilito un criterio un po’ diverso per quanto riguarda la materia della comunicazione. Le è poi stato fatto osservare – e lo ribadisco anche ora – che vi era un diverso trattamento fra l’impresa privata che agisce nel mondo della comunicazione e l’impresa pubblica. Prendo atto che lei non proponeva un’estensione della par condicio, altrimenti avremmo creato un meccanismo infernale che intaccava la libertà degli operatori.

PRESIDENTE. Do ora la parola al professor Caianiello per la sua replica ai quesiti che gli sono stati rivolti.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi sono state rivolte delle domande acute che ritengo non mi pongano in difficoltà ma richiedano una attenta riflessione che svolgerò, comunque, durante l’esposizione.
Per quanto riguarda l’affermazione che vi sarebbero dei conflitti immanenti, e non invece potenziali, voglio aggiungere che, per mia propensione e cultura, non ritengo che si prospetti una «scissione hegeliana» tra società civile ed istituzioni; ho citato al riguardo anche un mio saggio contenuto in una relazione per l’Accademia dei Lincei e pubblicato poi in un volume dell’Istituto italiano per gli studi filosofici del quale sono docente abituale e che è gloria della nostra terra napoletana.
Quanto più la società civile è presente nelle istituzioni tanto più è saldo il corpo sociale; capisco però come si creino dei conflitti. Il nostro ordinamento contiene una serie di misure, che ho già menzionato, che tendono a puntare non sul conflitto (potenziale, immanente, latente, eccetera) ma con riferimento alle evenienze concrete. La mia impostazione culturale mi porta a considerare che, in base al criterio di proporzionalità che oggi è un criterio cardine del diritto comunitario, non si debba mai eccedere nella previsione di misure tendenti a colpire il pericolo anziché riferirsi al danno; creeremmo altrimenti uno Stato etico – dal quale sono assolutamente lontano – per cui qualunque soggetto che agisce nell’ordinamento, e vuole entrare nelle istituzioni, è portatore di un suo interesse. Abbiamo le categorie dei notai, dei medici, degli avvocati, degli industriali, dei giornalisti, le quali, se presenti in Parlamento, sarebbero tutte portatrici di potenziali conflitti di interessi; sapete tutti meglio di me come, quando si discute della legge che interessa i medici, si creino dei gruppi trasversali; lo stesso avviene allorché si discute di una legge che interessa gli avvocati, i giornalisti, quello dei giornalisti, o anche i magistrati, che non vedrei molto bene in Parlamento e che comunque ammettiamo per spirito liberale, ma che, il giorno in cui entrano in Parlamento, dovrebbero almeno rinunziare definitivamente alla toga.
Avremmo quindi una situazione di immanente conflitto con tutte le componenti della società civile e, come ho scritto nel saggio per l’Accademia dei Lincei, avremmo una classe politica formata esclusivamente dalla nomenclatura dei partiti, i quali, peraltro, potrebbero a loro volta avere degli interessi. Ad un certo momento, potremmo giungere, infatti, ad avere anche solo funzionari di partiti, i quali si troverebbero a dover decidere sul finanziamento pubblico dei partiti.
Affronto la situazione più in concreto che in astratto. Ho scritto, molti anni fa, la voce «Astensioni» sull’Enciclopedia Treccani, ma la filosofia che mi animò era sempre riferita alla situazione concreta, proprio per evitare l’espulsione della società civile nelle sue categorie più significative dalla vita del paese.

GIANCLAUDIO BRESSA. Come ritiene possibile trovare un equilibrio rispetto alle attività in concessione, che non sono una categoria filosofica ma giuridica?

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Vorrei prima terminare questa parte di carattere culturale. Il mio migliore amico in Corte costituzionale era una persona esattamente antitetica a me nel pensiero ideologico: Ugo Spagnoli, di Torino, grande avvocato e grande giurista, persona di grandissimo livello culturale. Abbiamo litigato per nove anni, essendo io liberale e lui marxista. Tutti i problemi che riguardavano Stato sociale, pensioni ed altro ci hanno sempre visti contrapposti, avendo posizioni culturali diverse.
La questione relativa alle concessioni viene da me affrontata, nel parere, quando parlo di astensione assoluta da ogni attività concreta di gestione dell’impresa e se l’atto del Governo producesse un effetto distorsivo della competizione di mercato, scatterebbero i poteri dell’autorità relativi all’impresa (lascio la questione politica al Parlamento), per impedire che essa si avvantaggi di un atto del Governo, che distorca il regime della concorrenza, la cui tutela abbiamo oggi affidato – sull’esempio americano – a questi organismi.
Il problema della concessione ad una società, della quale sia eventualmente concessionario un personaggio di Governo, si risolve a valle. Per questo insisto nel parlare di rotta di collisione con il provvedimento del Governo: il disegno di legge presentato da Frattini oltre a creare un istituto completamente al di fuori di qualsiasi quadro di assetto degli organi costituzionali pretende di controllare gli atti del Governo dall’alto. In una prima ipotesi, si prevedeva addirittura la sospensione degli atti del Governo. Il mio amico Frattini – mio ex collega al Consiglio di Stato, con cui sono in rapporti di cordiale amicizia, come con molti di voi – mi prese alla sprovvista parlandomene ad un matrimonio a Sabaudia, a luglio: faceva talmente caldo che pensai ad un colpo di sole. Facciamo l’ipotesi che il Presidente del Consiglio decida di dichiarare guerra ad un altro Stato; da questa dichiarazione di guerra – come è successo a Bush in America – potrebbero derivare vantaggi ad un’impresa di proprietà dello stesso Presidente del Consiglio o in cui lo stesso avesse una partecipazione. Frattini nella prima proposta prevedeva la sospensione della dichiarazione di guerra e, anche in seguito, ha proseguito nella stessa logica, sia pure attenuata.
Passando alla questione riguardante il sindaco, di cui ha precedentemente parlato l’onorevole Boato, il contesto socioeconomico all’interno del quale agisce un’autorità amministrativa locale è completamente diverso da quello nazionale, specialmente oggi che i sindaci hanno poteri maggiori. Vi è un controllo diretto della comunità locale (altrimenti non ci saremmo battuti per una maggiore estensione delle autonomie). Le ipotesi che ho incontrato durante la mia attività di «amministrativista» riguardano il piano regolatore dove, specialmente nei piccoli comuni, è impossibile creare una zona di inedificabilità senza danneggiare o avvantaggiare qualcun altro. Il problema è delicato, ma è inserito in un contesto di grosso controllo da parte dell’opinione pubblica. L’uomo di Governo italiano non ha i poteri di un sindaco, data la pluralità di organismi che devono intervenire. Dopo l’approvazione delle modifiche del titolo V della Costituzione, un presidente di regione ha maggiori poteri del Presidente del Consiglio e del Presidente della Repubblica. L’idea di un titolare di fortune partecipative di imprese commerciali, da cui possano derivare vantaggi maggiori conseguentemente all’attività di Governo, è completamente diversa da quella dell’amministratore della ASL che può favorire il proprio amico farmacista o del sindaco che deve fare i piani regolatori.
Mi pare che le due ipotesi non siano tra loro omogenee: non possiamo paragonare il sindaco di un comune di 10 mila abitanti, che non può fare le forniture al comune, con chi è titolare di una concessione e l’ha avuta assegnata prima. Infatti, se ci si accorge che per effetto di una attività del Governo si verifica sul mercato un effetto distorsivo, l’Autorità garante per la tutela del mercato interviene colpendo un’impresa, colpendola anche con misure interdittive che, ripeto, possono arrivare fino alla distruzione dell’impresa stessa. Scegliete quello che volete, perché non spetta a me dirvi quale debba essere la graduazione. Quindi, si tratta di un discorso completamente diverso, perché non è il sindaco che fa il piano regolatore o il presidente della ASL che deve rilasciare delle concessioni, ma è un uomo di Governo che, come dicevo, ha dei poteri estremamente articolati, sottoposti al controllo del Parlamento e così via.
Passiamo alle altre risposte. Non ho propensione per il regime delle incompatibilità perché noi, come ho sintetizzato ancora oggi nella mia memoria scritta, abbiamo già una serie di misure che tendono a ridurre al massimo il verificarsi di situazioni di conflitto in concreto; altrimenti, come dicevo nell’esordio, creeremmo una separatezza assoluta tra tutti coloro che hanno interessi e coloro che accedono alle istituzioni. Occorre tener conto del favor dell’articolo 51 della Costituzione verso lo ius activae civitatis di tutti in condizione di eguaglianza, che deve giocare non solo a favore dei poco abbienti ma anche dei più abbienti, perché altrimenti dovremmo, in condizioni di eguaglianza, stabilire un tetto in base al quale chi vuole accedere alle cariche pubbliche non può possedere né più di 30 miliardi né meno di 30 miliardi: se ha più di 30 miliardi è incompatibile, se ne ha di meno se li procuri, altrimenti non può accedervi! Parlo per paradossi, ma mi sembra che questo sia il senso della parità di condizioni sociali.
Allora, proprio in base al criterio di proporzionalità, ritengo che sarebbe eccessivo creare sistemi di incompatibilità estremamente diffusi.
Vi è anche la questione delle sanzioni, solo sulle imprese e non sui soggetti portatori di conflitti, come sostiene l’onorevole Boato …

MARCO BOATO. È una domanda quella che le sto rivolgendo.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Il problema è che il soggetto portatore di conflitti, potenziale o immanente, è interessato a far sì che le sue imprese non vengano «bastonate» da sanzioni; quindi, egli sa, nel momento in cui dovesse intervenire con misure distorsive del mercato, quali sanzioni gravissime dovrà subire (non ho posto limite alla divina provvidenza o alla divina malevolenza nell’irrogare sanzioni). Tale soggetto può sapere che la prima volta viene applicata una sanzione in pecuniaria di 100 miliardi, la seconda volta si sospende l’amministratore, la terza volta si riceve una sospensione interdittiva dell’esercizio dell’attività fino a giungere anche a misure che potrebbero essere di privazione della proprietà quando si dovessero «sforare» gli ultimi capisaldi (come il cartellino giallo o quello rosso nel calcio).
Quindi, abbiamo un deterrente che nasce sia dal mancato possesso da parte dell’uomo di Governo, di poteri tali da arricchire da solo la sua impresa (perché accadrebbe il pandemonio); abbiamo l’intervento delle autorità che applicano le sanzioni ed abbiamo, quindi, il problema che ne risponde l’impresa. È questo il motivo per cui mi sono permesso di fare quelle precisazioni sui principi della responsabilità oggettiva, perché si direbbe che il Presidente (il Presidente della Repubblica o il presidente di qualsiasi altra cosa, insomma, chi comanda) adotta un provvedimento a suo favore e paga l’impresa! Ma l’impresa è sua, e quindi è lui che in effetti ne subisce conseguenze! A parte il fatto che, ormai, è comunque ammesso il superamento di certi tabù sulla responsabilità delle persone giuridiche e sul principio della personalità della responsabilità penale. In questo caso, saremmo in tema di responsabilità non penali, ma depenalizzate, per capirci, noi che abbiamo vissuto tutte le trasformazioni del sistema!
Inoltre, esiste il problema della nuova autorità. Nel leggere la proposta di legge sull’istituzione della nuova autorità mi sono chiesto se potessi portarlo in una esercitazione scolastica all’università (come faccio di solito) per farlo approfondire.
Iniziamo dall’autorità: essa viene eletta dalle due Camere; se non vi è accordo, i suoi componenti vengono sorteggiati tra i giudici costituzionali. Ma questa è una violazione palese di una legge costituzionale. Infatti, l’articolo 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dispone che l’unico organismo che può stabilire le condizioni per l’eleggibilità o la rimozione dei giudici costituzionali è la Corte costituzionale: è l’unico modo per uscire dalla Consulta, oltre ad eventuali sanzioni di carattere interno (ipotesi di indegnità e via dicendo) che, data l’elevatezza dell’istituto cui mi sono onorato di appartenere, non si sono mai verificate. Quindi, è prevista una sovranità della Corte costituzionale sui propri componenti e la prassi si è consolidata in tal senso. Al riguardo devo rivelare un fatto personale: quando nel gennaio del 1995 si costituì il Governo Dini, mi fu offerto un Ministero, ed io rifiutai – scusatemi il termine – con sdegno, dicendo che un giudice costituzionale assurto ad una carica di tale rilievo non può abbandonare lo scranno che ha conquistato (sia pure a solo una anno dalla conclusione del mandato) per assumere un altro incarico di eguale prestigio. Scusate la debolezza, ma il mio cuore è rimasto nella Corte costituzionale e cerco di agire sempre nel ricordo di quei nove anni stupendi che vi ho trascorso. Pertanto, già questa «strana» previsione lascia pensare ad un’improvvisazione priva di fondamento.
Inoltre, mi domando se sia veramente indipendente un’autorità eletta in uno scontro tra due parti politiche. Infatti, se finisce «due a due» e non vi è accordo per la nomina del presidente, viene sorteggiato in questo modo «fantasioso» un giudice costituzionale che per amore non so di che cosa dovrebbe lasciare un’attività così prestigiosa per andare ad amministrare il patrimonio di alcuni personaggi. Probabilmente, tra tutti noi io sono l’unico che non è in possesso di un patrimonio come quelli indicati in questo elenco, per cui sarò l’unico a non esservi assoggettato…

MICHELE SAPONARA. Siete in buona compagnia!

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico nella facoltà di economia della Luiss. Bene, sono in compagnia. Vedere il mio patrimonio modestissimo (non modestissimo, altrimenti sarei salvo) consegnato ad altri…
Questa autorità nascerebbe in una posizione conflittuale sin dall’inizio con due gruppi contrapposti, che non riescono a mettersi d’accordo sul presidente, che dovrebbe essere sorteggiato. In questo caso il presidente, ex giudice costituzionale estratto da questo altissimo organismo anzitempo, sarà arbitro unico perché si troverà con due membri da una parte e due dall’altra e dovrà assolvere a tutti i compiti. Scusate se avevo rilevato una nota «cattivella» che non posso riferire per deferenza nei confronti dei presentatori e che ho modificato in questo modo: occorrerebbe che il testo venisse sottoposto a revisione dal punto di vista tecnico giuridico.

MARCO BOATO. Sempre meglio che proporre la perizia psichiatrica.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma. No, ho proposto la perizia giuridica.
Vorrei raccontare una storia: un giorno nella sede del Consiglio di Stato non riuscivamo a trovare soluzione ad un problema che stavamo discutendo da sei ore, ed eravamo stanchi. Presiedeva la riunione un grandissimo personaggio, che forse l’onorevole Mancuso ricorda: Pasquale Melito, un uomo straordinario, di grande ingegno (ma che aveva anche altre caratteristiche), il quale propose di chiedere il parere di un avvocato (eravamo il collegio giudicante).
Intendo dire che ci troveremmo di fronte ad un arbitro unico, ex giudice costituzionale, che dovrebbe svolgere tale attività; un’autorità ad hoc, che ho già criticato nel parere esteso, che avrebbe ad unico oggetto tale occhiuto controllo sugli uomini e gli atti del Governo, comporterebbe dei rischi: potrebbe improvvisamente considerarsi investita da una funzione missionaria, su un piano etico. Ripeto, chi ha una cultura liberale come la mia si trova a disagio di fronte all’idea che un organo dello Stato venga nominato come «etico», perché sappiamo che Stato etico era, ad esempio, quello nazista, con la sua antigiuridicità materiale…

MARCO BOATO. A parte la criticabilità dell’espressione, gli Stati Uniti d’America non sono uno Stato nazista.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della Luiss di Roma No, però l’onorevole Boato sa meglio di me che gli Stati Uniti d’America nascono da una diversa impostazione: sono stati fondati dai missionari scappati dalle loro terre d’origine per sfuggire alle persecuzioni, e hanno posto l’idea dell’etica – l’etica calvinista – a fondamento della propria cultura. Gli Stati Uniti sono uno Stato laico dove ultimamente la Corte suprema ha negato la legittimità costituzionale di una legge che voleva introdurre nelle scuole pubbliche l’insegnamento della teoria della creazione: infatti, in quel paese, si insegna solo quella dell’evoluzione della specie. La Corte suprema si è opposta all’insegnamento della teoria creazionista in quanto non scientifica. Sappiamo quali sono le diversità culturali tra loro.
Dicevo che il rischio connesso alla creazione dell’autorità può essere quello di dare vita ad un’autorità occhiuta, tronfia, che si sente investita di un compito etico di fronte al paese e che può porre ostacoli. Nella mia lunga e diversificata carriera sono stato membro per due anni della Corte dei conti, dove ha trovato procuratori, o sostituti, che ambivano ad avere poteri tali da disturbare (come molti ricorderanno) anche dopo anni, l’attività degli amministratori locali, pur di fare qualcosa. Correremmo il rischio di un organismo dalle attività straripanti, che vedrebbe anche nell’indossare una cravatta a pallini (come quella dell’attuale Presidente del Consiglio) una turbativa del mercato da denunciare al Parlamento, alterando così il mercato stesso (una sanzione potrebbe condurre al fallimento di un’impresa). Risponderò a parte all’obiezione che ciò potrebbe accadere anche con l’antitrust.
Potremmo correre anche il rischio opposto di un’autorità che avendo un solo compito, impaurita dagli effetti che potrebbero prodursi in conseguenza del suo operato, potrebbe rimanere silente, senza fare nulla.
Mi si potrebbe rispondere: cosa fanno l’antitrust o l’autorità delle telecomunicazioni? Chi come me ne segue quotidianamente i lavori sa che esistono procedure molto complesse legate all’istruttoria, alla verifica, alle audizioni che si concludono con una vera e propria decisione. Si sono verificati annullamenti in sede giurisdizionale oppure conferme delle attività dell’antitrust: in alcuni convegni, ho verificato una grande corrispondenza nel modo di pensare dei responsabili delle autorità – non faccia velo la stima profonda che ho per loro – che oggi sono giunti ad un eccezionale livello di valore, dal punto di vista scientifico ed etico (mi scusi, onorevole Boato, se sono costretto a ricorrere a questo termine) ed hanno accettato le critiche contenute in sentenze giurisdizionali.
È il loro mestiere quotidiano. È il Parlamento, che tutti i giorni fa le leggi (in esso vi scontrate, litigate e, a mio avviso, anche giustamente, poiché se non si litiga in Parlamento, anche se sempre in modo civile, dove d’altronde?) e che, quindi, ad un certo punto, sceglie e perviene a certe conclusioni sulla base di una esperienza e di una prassi consolidata.
Lo ripeto: questo, perlomeno, non potrebbe accadere. Perché può darsi il caso che una mattina, come accade in Parlamento e come succede dinanzi alle aule giudiziarie che noi abbiamo frequentato, ci siano 10 fascicoli ed il giudice, laddove non abbia occhi particolari per alcuno di essi, li prenda uno alla volta e, secondo il suo costume, li giudichi. Ma egli – lasciando da parte l’umanità che può stare dietro quei fascicoli – giudica secondo un equilibrio che gli deriva dal fatto che, come nel caso delle questioni poste dall’antitrust, ne deve decidere tante.
L’autorità innovativa che cosa farebbe? Correrebbe il rischio dei due estremi. A questo punto, rispondo alla domanda prima posta: è stato chiesto, infatti, che tipo di proposta fosse la mia, in che cosa innovasse. Ebbene – ed anche io me lo sono chiesto -, potrei risponderle in modo altrettanto provocatorio (rispetto alla sua proposta che lei stesso ha così definito): «Ci stanno! Perché le dobbiamo modificare?»
In realtà, ad uno studio attento dei poteri, ho constatato che il tasso di pericolosità – per usare quello stesso termine servito per l’incompatibilità -, a prescindere dall’articolazione dei poteri, è certamente più ampio, più forte di quello che ci sarebbe qualora l’effetto distorsivo dovesse essere determinato da comportamenti non del Governo, non dell’autorità politica.
Pur non essendo stato un legislatore (non ho ricevuto tale mandato ed è una delle poche cose che non ho fatto nella mia vita), in realtà, quando ero a capo dell’ufficio legislativo durante la Presidenza del Consiglio Spadolini, ho redatto circa 500 disegni di legge, pertanto, un po’ di esperienza in tal senso credo di averla maturata. I disegni di legge del Governo Spadolini, sono stati, man mano, tutti approvati (stati maggiori, fondi di investimento e via dicendo): si è trattato di un lavoro enorme, che ho svolto, appunto, in qualità di legislatore tecnico.
Ora, noi, voi, i vostri consulenti, i politici, dovremmo andare a verificare i poteri attualmente in capo alle due Authority, per adeguarli alle nuove incombenze (non come diceva un mio illustre collega, il professor Sabino Cassese, il quale, in un articolo su Il Sole 24 ore, si chiedeva come avrebbero fatto questi nuovi organismi con le loro strutture). Nel mio parere, ho già risposto a tale interrogativo, quando ho parlato di «sfoltire» quelle autorità che non sono di garanzia, ma che si traducono invece in organismi che hanno sottratto poteri amministrativi alle amministrazioni proprie (mi pare che ci sia in proposito un disegno del Governo ma è un argomento che è stato anche ribadito nel convegno svoltosi pochi giorni fa presso il Palazzo del Seminario alla presenza di esponenti quali Rodotà, Cheli ed altri. In quell’occasione, si è parlato di un «asciugamento» di queste autorità a quelle sole che esercitino vere e proprie attività di garanzia: «i garanti delle regole», nella definizione che ne ha dato Sabino Cassese).
Pertanto, il problema è marginale, poiché si risolve trasferendo il personale delle autorità soppresse alle nuove strutture. In realtà il problema è di carattere esistenziale, strutturale ma non è ostativo rispetto all’ipotesi di assegnazione a tali organismi di ulteriori attività che rientrano nei loro compiti, calibrate rispetto al tasso di «politicità» che necessariamente si inserisce.
Il testo del disegno di legge Frattini – al quale è più vicino il testo del disegno di legge dell’Ulivo che non la mia proposta – vuole sempre aggredire il Governo dall’alto. Vuole cioè trasformare autorità che, sin dal momento in cui sono nate, in un altro paese, non devono assolutamente svolgere attività politica. Non a caso tra i miei saggi ve ne è uno che si intitola «Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile» e un altro dal titolo «Il difficile equilibrio delle autorità indipendenti». Pertanto, abbiamo l’esigenza di affermare – anche in risposta alla domanda provocatoria prima posta ma di grandissimo momento e che ha stimolato questa mia dissertazione – che si può dare una risposta, se la si vuole fare.
Rimetto queste riflessioni al Parlamento italiano. Non vorrei, uscendo da questa sede, sentirmi dire che vi ho raccontato un sacco di cose inutili, che le mie idee sono balzane, «colpi di freddo» (così come lei, signor Presidente, aveva definito «colpi di sole» quelle di Frattini).
Spero di avere risposto a tutto quanto mi è stato richiesto.

EGIDIO STERPA. Pur essendo molto vicino alla sua concezione ed alla sua filosofia politica – come lei certo saprà – desidero rivolgerle una domanda mettendomi – per così dire – nei panni dell’attuale opposizione al fine di capire meglio.
Lei affiderebbe tutto ad organismi già esistenti. Sono d’accordo, ma come si può garantire che questi organismi – come del resto qualcuno ha domandato – siano davvero indipendenti ed autonomi dal potere politico che li nomina? È una domanda che le sottopongo da liberale e da garantista.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. Mi posi questo problema quando scrissi il primo saggio, nel 1974, in occasione della nascita della Consob. Si trattava di una novità assoluta. Nessuno aveva scritto in proposito. Il professor Capaccioli insegnava a Firenze, dirigeva un’autorevole rivista dal titolo «Impresa, ambiente e pubblica amministrazione» e sceglieva noi giovani studiosi, assegnandoci il compito di scrivere sempre su argomenti nuovi. Allora, cominciai a pensare che una società avanzata deve contare su quelle che si chiamano «le riserve della Repubblica».
Premetto che immagino sempre una persona nel descrivere una competenza. Il diritto regola i rapporti tra le persone. Il diritto astratto, il diritto naturale – come ci dirà, meglio di me, Filippo Mancuso – è un diritto che non è un diritto, perché non è effettivo. Ognuno ha il suo diritto naturale, e quindi ognuno pensa al suo ideale di giustizia.
Ho conosciuto uno dei più grandi personaggi della storia italiana, rimasto oscuro nonostante fosse stato il braccio destro, nella veste di segretario generale del Quirinale, di Luigi Einaudi nel costruire la Repubblica italiana: Ferdinando Carbone. Negli ultimi anni della sua vita, di nascosto dalla figlia che non voleva per evitare che lui si stancasse (aveva 90 anni), andavo a trovarlo per sapere tantissime cose che lui non ha mai voluto scrivere; pertanto, so tante cose che lui mi ha raccontato. Per esempio, che la cosiddetta «legge truffa» era scattata per 70 mila voti; una legge su cui De Gasperi disse: «Una legge così conflittuale non può passare per 70 mila voti». Si tratta di un episodio inedito, in cui si ebbe paura di eventuali scontri di ordine pubblico.

MARCO BOATO. Presidente, questa è una questione rilevante, poiché risulterebbe agli atti parlamentari che l’ex Segretario generale del Quirinale attribuirebbe a De Gasperi il fatto di aver manipolato i risultati elettorali per non far scattare la «legge truffa».
VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non ha detto questo! Ha detto soltanto che vi erano 70 mila schede elettorali contestate. È esclusivamente questo ciò che ha detto. Ferdinando Carbone mi ha raccontato che, poiché vi erano 70 mila schede elettorali contestate, si volle chiudere il discorso. Lei ricorda che per il referendum istituzionale vi erano due milioni di schede elettorali contestate e il procuratore generale della Corte di cassazione non volle proclamare la vittoria della Repubblica, limitandosi a proclamare i risultati. Si tratta, pertanto, di un racconto aneddotico: « Chiudiamo la partita perché altrimenti facciamo la guerra civile».

MARCO BOATO. Presidente, Saragat parlò di destino «cinico e baro» rispetto a quei pochi voti.

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono anche tanti riscontri nel libro di Andreotti: Visti da vicino; in cui lo stesso Andreotti voleva intromettersi nella nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali.
Ritornando al discorso sulle autorità indipendenti, fino ad oggi, coloro che hanno proceduto alla nomina dei garanti, lo hanno fatto, come previsto dalla legge, nominando persone di indiscussa e comprovata indipendenza. Secondo me quello che occorre è una motivazione morale sulla persona, non il titolo di studio. Nell’ultimo saggio che ho pubblicato, il senatore De Benedetti mi ha posta la stessa domanda, ed io ho risposto che molto è affidato al senso di responsabilità di coloro che procedono alla nomina dei garanti. Pertanto ritengo che la società debba reggersi non tanto sui titoli, quanto sul senso di responsabilità di chi fa le scelte; questa costituisce l’unica risposta che posso dare.
Vi fu anche Cesare Zappulli…

MARCO BOATO. Presidente Caianiello, lei è una miniera!

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Esistono tantissimi altri episodi.

MARCO BOATO. L’onorevole Sterpa ha citato il libro della Limiti (editrice Einuadi): c’è qualcosa di tutto questo in quel libro?

VINCENZO CAIANIELLO, Ordinario di diritto amministrativo e di istituzioni diritto pubblico presso la Facoltà di economia della LUISS di Roma. Non l’ho letto.

PRESIDENTE. Ringrazio nuovamente il professor Caianiello e dichiaro conclusa l’audizione.

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V. anche resoconto delle audizioni presso la Comm.ne affari cost.li della Camera dei deputati dei Prof.ri M. CAMMELLI e G. MORBIDELLI; v. in precedenza il parere pro-veritate del Prof. Caianiello.

Note

L'articolo Audizione del professor Vincenzo Caianiello, ordinario di diritto amministrativo e di istituzione di diritto pubblico presso la facoltà di economia della LUISS di Roma. proviene da Giustamm.

XIV LEGISLATURA

I COMMISSIONE
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI INDAGINE CONOSCITIVA

Seduta di martedì 29 gennaio 2002

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Audizione del professor Marco Cammelli, ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell’università di Bologna.
PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto di interesse, l’audizione del professor Marco Cammelli che, a nome della Commissione, saluto e ringrazio per aver accolto il nostro invito.
Nel dare subito la parola al professore per lo svolgimento della sua relazione, colgo l’occasione per ricordare al nostro ospite che, dopo il suo intervento, i colleghi potranno porre delle domande o formulare eventuali osservazioni, alle quali il professore potrà rispondere in questa sede ovvero riservarsi di produrre, successivamente, uno scritto ad integrazione della sua relazione odierna.

MARCO CAMMELLI, Ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell’università di Bologna. Vorrei partire da una breve premessa e da alcune precisazioni che mi sembrano importanti, mentre mi soffermerò in un secondo momento su una parte forse un po’ noiosa, ma comunque necessaria all’analisi di tutti i progetti di legge, con riferimento agli indicatori più importanti: l’accezione di conflitto, il tipo di autorità immaginata, il procedimento e gli effetti. Si tratta di una analisi ravvicinata e forse in parte anche un po’ pesante, ma credo che nella logica dell’odierna audizione rientri anche un aiuto di tipo più strettamente tecnico. Mi soffermerò, infine, su alcune opzioni di fondo, che emergono dai progetti di legge e che richiedono alcune valutazioni.
La premessa che vorrei fare è che la disciplina di cui ci occupiamo persegue il corretto funzionamento del sistema pubblico, della correlazione fra le azioni del sistema pubblico e le finalità pubbliche ad esse assegnate. Ciò non significa che soltanto la disciplina del conflitto di interessi sia funzionale a questa correlazione, potendo infatti molti altri strumenti avere effetti indiretti positivi nei confronti del presidio di questa correlazione, ma si tratta appunto di strumenti che agiscono in via indiretta. Mi spiego meglio: un dato, a mio avviso, molto interessante che il parere del professor Caianiello ha indicato è che una buona disciplina della concorrenza e una buona capacità di valutare gli aiuti alle imprese, nel senso di una verifica della parità fra questi soggetti è, ad esempio, un aspetto che sotto questo profilo aiuta a garantire che da parte del pubblico non avvengano turbative di questa parità; ma naturalmente questo è un altro versante, si tratta per così dire di cerchi che solo in parte possono sovrapporsi, avere cioè effetti simili o convergenti, ma che concettualmente, ed anche positivamente, sono diversi.
In tal senso credo che non ci si possa interamente, o prevalentemente, appoggiare ad aspetti di tipo indiretto; il corretto funzionamento del sistema pubblico cioè deve avere, in primo luogo, una disciplina pubblicistica che risolve in via diretta il problema.
Alcune evidenti differenze di questi aspetti si possono, ad esempio, vedere in un provvedimento generale che attribuisca privilegi a tutte le imprese di una categoria: questa misura può essere impropria rispetto al sistema pubblico, perché distorcente, lontana o deviante rispetto ai fini pubblici, mentre non è percepita dalle imprese perché, avendo riguardato tutte le imprese nello stesso modo, non pone problemi di differenza fra i soggetti operanti nella stessa categoria. Si tratta, dunque, di sistemi diversi, che solo in parte possono convergere, ma che per altri versi lasciano aperto il discorso.
Premesso ciò, vorrei ora richiamare alcuni altri aspetti. L’oggetto del conflitto di interessi, nel sistema pubblico, non è soltanto l’utilizzazione di un potere a fini, per così dire, egoistici o comunque collegati all’aspetto privato e individuale del titolare (che comunque è la parte più consistente in tutti gli ordinamenti). Vi è, infatti, un secondo profilo, importante e tradizionale nel nostro ordinamento, che credo sia giusto richiamare: è il problema del rispetto dei ruoli, cioè non un rapporto fra atti o volontà che si incrociano, bensì il rispetto dei ruoli assegnati ad un soggetto dalla situazione di fatto o dal sistema, nel senso che ruoli diversi presuppongono una diversità e richiedono su questo l’assenza di confusioni. Ciò può avvenire non solo nel rapporto pubblico-privato, ma anche nel rapporto pubblico-pubblico; infatti molte delle incompatibilità esistenti sono semplicemente rispetto di funzioni pubbliche distinte, che non debbono essere confuse. Ad esempio, l’articolo 10 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, approvato con decreto del presidente della Repubblica n. 361 del 30 marzo 1957, individua alcuni conflitti di ruolo e non di attività. Il fatto che lo Stato garante e l’impresa garantita, o anche lo Stato regolatore e l’impresa regolata, siano fattispecie incompatibili non riguarda un’azione o una attività, bensì riguarda, prima ancora, un ruolo e una posizione. Ciò è importante perché ci dice che il conflitto può nascere non solo da atti o da attività, ma anche da posizioni o situazioni, anche statiche.
Il bene tutelato, inoltre, è certamente il corretto funzionamento del sistema pubblico, in tutti i suoi vari aspetti (compresi anche i pesi e i contrappesi del sistema pubblico), ma vi sono anche aspetti che riguardano le apparenze; le incompatibilità sui ruoli distinti riguardano anche un bene diverso che è quello della valutazione più chiara e netta di «chi fa che cosa», quando le funzioni sono tra loro distinte.
A fronte di queste finalità, l’ordinamento predispone una serie di strumenti: alcuni sono particolarmente pesanti, legati prevalentemente al ruolo svolto, e debbono essere disciplinati con legge, in quanto sottoposti a riserva di legge: essi sono insuperabili (nel caso dell’ineleggibilità) o seccamente alternativi (nel caso di incompatibilità) e sia l’uno sia l’altro vanno rigorosamente disciplinati da una legge ordinaria, essendo sottoposti a riserva di legge.
Vi è invece un altro cerchio di conflitti, ritenuti non potenziali ma attuali, che sono soddisfatti ed affrontati con l’obbligo di astensione ed anche con quella zona grigia dei doveri di correttezza, legati ad aspetti etici, ad atti di comportamento e così via.
I primi, quindi, sono strettamente legati al ruolo e sono disciplinati da legge e in quanto tali debbono essere predeterminati (è quindi richiesto un dato preliminare preventivo rilevante), mentre gli altri sono, o possono essere, affidati a fonti normative diverse, anche più semplici, di tipo interno o
amministrativo (o anche a delle regolazioni morbide, come si dice tipicamente dei codici etici) e possono essere ex-post, nascere cioè dall’esperienza concreta e producono effetti evidentemente di tipo diverso.
Questi strumenti pesanti e leggeri forse vanno tenuti ben separati, perché corrispondono ad esigenze pesanti e leggere, fornendo quindi una risposta differente. Se incrociassimo gli aspetti e utilizzassimo, per la soluzione di un problema pesante, un strumento leggero, evidentemente sforzeremmo lo strumento leggero e rischieremmo di avere qualche problema.
Vorrei richiamare anche il fatto che, ovviamente, non c’è soltanto un’accezione pubblicistica del conflitto di interessi. Ce n’è, infatti, una di tipo civilistico, legata al diritto dell’impresa, così come c’è un’accezione penalistica. Mi soffermo su quest’ultima, perché ho l’impressione che sarebbe un errore disciplinare questa materia senza avere la piena consapevolezza che vi è tutto un versante penalistico che su tali aspetti ha costruito e costruisce molto, avendo proprie interpretazioni che vanno forse percepite e considerate in modo da fare scelte consapevoli.
In particolare vorrei ricordare che nel diritto societario, e in tutto il diritto degli Stati Uniti in tema societario, non è sufficiente il conflitto, nel senso che esso non ha rilievo in quanto tale. Esso deve essere invece associato ad un risultato, ci vuole cioè un danno. In tutta l’area societaria è il danno a rendere rilevante il conflitto; ciò non vuol dire che il conflitto non ci sia, ma che non è rilevante, perché quello che conta in un’impresa è che il conflitto produca reddito; se non c’è stato vulnus sul piano della produzione del reddito, il rilievo non c’è.
Pertanto questo è un aspetto particolarmente leggero, per così dire, del conflitto. Per il diritto penale vi è, invece, un’accezione di conflitto di interessi legato ai reati contro la pubblica amministrazione che è molto più pesante. Nel senso, cioè, che nei reati contro la pubblica amministrazione si dice che l’accezione seguita è quella cosiddetta formale, nel senso che ciò che conta è il comportamento e che questo comportamento (ovvero la violazione del dovere di rispetto dell’interesse pubblico) avviene non soltanto per la sussistenza del conflitto, ma anche quando l’interesse privato si affianca a quello pubblico senza danneggiarlo. Cioè l’interesse pubblico è interamente soddisfatto, ma di fianco a questo vi è anche un interesse privato.
La visione formale del conflitto d’interessi per il giudice penale è dunque particolarmente severa. Mi sembra che il dato prevalente sia il bene tutelato (non sono penalista e quindi ciò dovrebbe essere più puntualmente verificato), ma direi che la dottrina e la giurisprudenza prevalenti indicano in questo affiancamento un dato improprio che viola la esclusività della dedizione all’interesse pubblico. Dunque, poiché si è tenuti all’esclusività dell’interesse pubblico, non è possibile neppure affiancare ad esso un’attività privata: è un tipico esempio in cui viene tutelata la visibilità all’esterno, vale a dire la possibilità per il terzo e per il cittadino di distinguere i due elementi.
Come forse lei si ricorderà, signor presidente, questo dato viene ormai colpito non già con l’interesse privato in atti d’ufficio (che è stato soppresso), ma con un’utilizzazione dell’articolo del codice penale relativo all’abuso d’ufficio sotto il profilo del mancato rispetto dell’obbligo di astensione. Richiamo tale istituto perché qui ritroviamo esattamente una parte di quel dovere di astensione che, dunque, sotto questo profilo presenta un risvolto importante .
Aggiungerei anche che il muoversi nell’esclusività dell’interesse è un dato così rilevante che un provvedimento recente ne fa una fattispecie di conflitto di interessi estrema nell’ambito societario: parlo del decreto legislativo n. 231 del 2001 sulla responsabilità amministrativa delle società e degli enti, che all’articolo 5, comma 2, stabilisce che l’amministratore che ha agito nell’interesse esclusivo proprio o di terzi pone in essere una condotta non riferibile alla società di cui è amministratore. Quindi, l’esclusività è un punto di tale rilievo da avere, da un lato, quella protezione penalistica che richiamavo prima e dall’altro, se sviata, da interrompere la relazione di imputazione fra soggetto ed ente rappresentato dal soggetto. Si tratta precisazioni di un certo rilievo che credo possano essere di qualche utilità se considerate nei lavori della Commissione.
Naturalmente, ho affrontato l’argomento cercando di rispondere a due domande. In primo luogo, i problemi nuovi: le nuove forme di organizzazione di impresa del capitale finanziario ed i problemi delle imprese del settore da comunicazione stanno dentro questo sistema? Il sistema che ho richiamato è il sistema vigente, dunque immagino che prima di qualunque legge si ponga il problema di sapere se il sistema vigente dia una risposta, e in quale misura, al problema in esame, posto che siamo tutti d’accordo sul fatto che esistono troppe leggi e che spesso, per risolvere un problema, se ne creano altri. Pertanto, la prima domanda che mi sembra ragionevole porsi è quella di chiedersi in quale misura il sistema, così come richiamato, risponda al problema ed in quale lo lasci fuori.
La seconda domanda che occorre porsi è in quale misura il problema pubblico si risolva solo dal lato pubblico. Riprendo il quesito che il presidente Caianiello poneva e dal quale mi sembra di capire che, anche se indirettamente, un sistema funzionante di concorrenza tra imprese e la sua tutela dia sicuramente utilità anche su questo versante. Tuttavia, si tratta pur sempre di una risposta indiretta. Infatti, esiste un serio problema di diversità: il provvedimento generale a favore di tutte non rileva per la concorrenza, ma rileva invece per lo sviamento dell’interesse pubblico (se questo c’è); lo stesso concetto di impresa dominante è un concetto rilevante per la concorrenza mentre non è detto che lo sia per il conflitto di interessi. Dunque, come dicevo, sono «cerchi» che solo in parte possono fornire una risposta.
A tali domande provo a rispondere con un’analisi dei progetti di legge nel loro insieme. Questa è la parte un po’ analitica – di cui mi scuso -, ma per i lavori della Commissione può essere utile uno sguardo su alcuni indicatori. Al riguardo, ho cercato di prendere in esame l’ambito soggettivo, la definizione del conflitto, l’oggetto, l’autorità e il procedimento per vedere come era risolto nei vari progetti di legge, anche se, naturalmente, vi è un aspetto d’insieme.
Vi sono forti oscillazioni nei progetti di legge presentati che in parte sono dovute alle diversità delle ipotesi di fondo (e quindi sono evidenti), in parte riguardano invece aspetti forse meno considerevoli sul piano strettamente politico, ma rilevanti dal punto di vista tecnico-giuridico. Quindi, forse è bene richiamarle affinché la Commissione, nei suoi lavori, possa esserne avvertita.
Per quanto riguarda il primo punto, inerente all’ambito soggettivo, solamente il disegno di legge del Governo e la proposta di legge Bertinotti hanno un’estensione enorme dei soggetti, perché, ad esempio, la proposta di legge dell’onorevole Bertinotti arriva sino agli assessori degli enti locali (è quindi molto ampia), mentre la maggior parte dei progetti di legge si limita soltanto ai membri del Governo. Tale oscillazione ha una serie di conseguenze importanti perché in primo luogo presenta un problema di riflesso sulle fonti. In tal senso, vorrei segnalare un problema relativo al sistema delle autonomie locali: infatti, concluderò le mie considerazioni richiamando l’attenzione della Commissione sul fatto che se oggi esiste un problema al centro dell’attenzione del Parlamento, esiste giustamente un problema anche sul sistema locale, che è molto maggiore di quanto si percepisca normalmente e che forse merita qualche considerazione.
Come dicevo, esiste un problema sulle fonti: non tutto ciò che riguarda il sistema regionale locale può essere oggetto di una legge del Parlamento dopo la riforma del titolo V della Costituzione. In secondo luogo, esiste il problema della struttura dell’autorità: è evidente come una autorità che si deve occupare di un arco di elementi così vasto abbia bisogno di una struttura seria e sostenuta sul piano organizzativo; infine, allargando l’ambito soggettivo ci si trova in un sistema difficile da gestire perché una serie di soggetti godono dell’immunità parlamentare ed altri no; dunque, la stessa azione fatta in ambienti diversi (parlo del sistema regionale e locale) dà evidentemente «suoni» diversi. Tale aspetto va considerato, perché vedremo che questa è un’implicazione rilevante sul piano processuale e dunque pone qualche interrogativo.
Per quanto riguarda la definizione del conflitto, esistono accezioni molto «secche» che non si occupano neppure del problema della astensione: infatti, i progetti di legge degli onorevoli Soda, Bertinotti e Rutelli non si occupano di tale problema, ma affrontano direttamente il sistema delle incompatibilità. Nel disegno di legge del Governo e nella proposta di legge Bressa, invece, tali accezioni sono più ampie, anche se, per quanto riguarda il disegno di legge governativo, registro alcuni scostamenti ed asimmetrie nella definizione del conflitto di interessi che forse vale la pena di sorvegliare con attenzione. È vero che sono riferite ad attività diverse dell’autorità (alcune sono di vigilanza), tuttavia all’articolo 3, primo comma, il conflitto è definito come «atto con incidenza specifica sul patrimonio».
Più avanti, all’articolo 6, primo comma, il conflitto di interessi è definito invece come «atti volti a favorire l’interesse proprio in contrasto con interesse pubblico»: in questo caso, l’accezione è già significativamente diversa. Infine, all’articolo 7, primo comma, è «un trattamento privilegiato in danno del pubblico interesse». Ora, vorrei chiarire che è vero che si tratta di fattispecie anche leggermente diverse, perché sono azioni dell’autorità graduate in modo diverso, tuttavia ho l’impressione che queste oscillazioni sulla definizione del conflitto siano motivo di enorme confusione nell’applicazione: ciò di fatto, metterà in grave difficoltà.
Per quanto attiene all’oggetto, vorrei segnalare che si tratta per lo più di atti. Salvo la proposta di legge Bressa, particolarmente ampia, che parla di «ogni atto idoneo ad influenzare…» (si tratta di un’affermazione molto ellittica), le proposte Rutelli e Soda risolvono tutto direttamente nell’incompatibilità e quindi non si pongono tale problema. Pertanto, per i progetti che intraprendono la strada del controllo sugli atti, vorrei segnalare che vi sono dei problemi legati a diverse questioni, in particolar modo per il disegno di legge del Governo. In primo luogo, vi è tutta la parte omissiva: se il conflitto viene disciplinato appuntandolo sull’atto, certamente rimane fuori la parte in cui viene determinata una situazione di privilegio astenendosi dall’intervenire, ad esempio non adottando un provvedimento che fa cessare una situazione di privilegio di un’impresa o di una categoria di imprese. Quindi, in questo caso si tratta di un provvedimento che dovrebbe essere adottato e magari viene ritardato: l’omissione, che evidentemente non è un atto, ma che può realizzare egualmente…
FILIPPO MANCUSO. È un atto negativo comunque.
MARCO CAMMELLI, Ordinario di diritto amministrativo presso la Facoltà di giurisprudenza dell’Università di Bologna. È una definizione possibile sul piano dottrinale; per la verità, l’omissione si può concretizzare in vari modi: risponderò quando saranno formulate domande. Comunque, mi pare francamente un problema che merita in ogni caso di essere esplicitato e chiarito.
Un altro problema è quello che riguarda gli atti di governo che dovessero essere trasferiti: un disegno di legge come quello del Governo tutto incentrato sugli atti governativi deve allora fare poi i conti con le implicazioni che da questo derivano. Ad esempio, se le funzioni di governo vengono trasferite in altre sedi, le devo inseguire: al riguardo, porto il caso di una funzione affidata al Governo, sottoposta al Parlamento per l’approvazione con veste legislativa, ma che resta sostanzialmente amministrativa, quale una legge-provvedimento. Inoltre, se un domani vi fossero delle riforme istituzionali e alcune funzioni di governo fossero attribuite al Presidente della Repubblica, l’avere disciplinato il conflitto di interessi sulle funzioni di governo porterebbe ad estendere anche ad una Presidenza della Repubblica riformata questi dati? Ovviamente, si tratta quasi di esempi di scuola, ma sono necessari per comprendere che, nel momento in cui si orienta un progetto su una funzione e non su un soggetto, si insegue fatalmente tale funzione là dove essa si colloca.
Sempre con riferimento all’oggetto, vi è una parte comune tra i vari progetti presentati (ed è pacifico) sulle prestazioni professionali, sulle cariche e sugli uffici: mi sembra che su questo aspetto non si pongano questioni. Invece, sulla parte relativa alle questioni economiche rilevanti, ed in particolare inerente alle imprese operanti nel campo della comunicazione, rilevo che tutte le proposte intervengono in materia tranne il disegno di legge del Governo.
Per quanto concerne invece l’autorità, vale a dire i soggetti che debbono intervenire a presidio della soddisfazione e del rispetto di queste norme, due progetti di legge prevedono autorità ad hoc (il disegno di legge del Governo e la proposta di legge Rutelli), mentre per il resto mi sembra che sia la proposta dell’onorevole Bressa sia quelle presentate dall’onorevole Soda e dall’onorevole Bertinotti tendano a fornire una soluzione ordinaria, appoggiandosi cioè ad autorità esistenti ed aggiungendo o ritoccando le loro competenze.
Pertanto, credo che su questo aspetto, soprattutto per quanto riguarda i progetti di legge che prevedono l’istituzione di nuove autorità, sia opportuno cominciare a mettere a punto alcuni aspetti che nella pratica rivestiranno una certa importanza. Ad esempio, l’autorità che si costituisce abbia sicuramente la qualifica di pubblico ufficiale (perché penso che sia indubbio). In tal caso, è tenuta all’obbligo di denuncia alla magistratura penale? Questo forse è un dato che ha qualche rilievo per le implicazioni che ha e del quale, quindi, forse è opportuno avere almeno consapevolezza.
Negli ultimi tempi – e questo è un dato, per così dire, singolare, o quantomeno curioso – si è verificata, nel nostro ordinamento, una tendenza ad aggredire le autorità sul piano giuridico – soprattutto su quello penalistico – quali soggetti solventi, al fine di risarcire eventuali danni a categorie di consumatori rimasti sul lastrico in seguito a gravi situazioni verificatesi. Si aggrediscono, insomma, queste autorità (Consob, Isvap, e via dicendo), sotto il profilo dell’omessa denuncia di eventi di cui erano a conoscenza o per non aver impedito l’evento («tu sapevi che quella assicurazione era claudicante, non sei intervenuto e così di seguito…).
Sono tuttavia – mi chiedo – situazioni che hanno qualche rilievo? Nel momento in cui si costruisce l’Autorità, per la delicatezza della missione – cioè occuparsi di organi diversi dell’ordinamento – questi punti credo debbano essere assolutamente chiariti, altrimenti un domani ci saranno amare sorprese sotto vari aspetti.
Per quanto riguarda il procedimento, desidero innanzitutto considerare l’aspetto dell’attivazione: per il Governo, questa è soltanto d’ufficio, cioè il procedimento avviene soltanto d’ufficio (ma questo anche nel progetto Rutelli, in ragione, tuttavia, dell’inversione del meccanismo, nel senso che in esso il conflitto di interessi sulle imprese rilevanti è presunto, salvo, per così dire, liberatoria da parte dell’autorità). Per forza che non c’è un’iniziativa: è il soggetto stesso interessato infatti che si attiva per dimostrare che valgono le esimenti, nel caso specifico. In ogni caso, a me pare che il discorso dell’attivazione sia importante.
Per quanto riguarda altri progetti – quelli degli onorevoli Bertinotti e Bressa -, essi prevedono anche la sollecitazione da parte della minoranza, mentre il progetto dell’onorevole Soda prevede addirittura il solo ricorso ad un quinto dei membri per attivare l’autorità che si occupa delle incompatibilità. Questo è un dato evidentemente importante.
Sottolineo poi il problema consistente nel sapere se questi atti siano di pura spettanza dell’autorità o ricevano stimoli esterni, nonché quale sia il ruolo della minoranza. Su questo, forse una considerazione finale andrebbe svolta. Credo che sia importante anche chiarire – ed è al secondo punto del procedimento – se questo sia un procedimento a contraddittorio o meno. Cioè, mi chiedo se in questo procedimento, l’autorità – o chi si occupa di ciò – proceda, per così dire, in modo solitario oppure si tratti di un procedimento che va sagomato secondo le regole del contraddittorio, con tutti gli effetti che ciò comporta.
Mi pare che alcuni progetti indichino ciò esplicitamente, in qualche modo e sono quelli degli onorevoli Bressa, Rutelli e Soda, che immaginano varie forme di dialogo. Ciò non è invece chiaro nel progetto del Governo e questo mi pare un punto da chiarire, per tutte le conseguenze anche sulla pubblicità: l’avviso, l’indicazione, anche per tutti gli effetti che si possono avere specie sul piano politico.
Sul regime processuale, accenno ad alcuni aspetti, forse meno eclatanti di altri su cui l’attenzione politica in questo momento è forte, ma destinati invece a contare molto nel funzionamento effettivo di questi istituti.
Ritengo che, salva l’ipotesi di una competenza ad hoc da parte dell’autorità giurisdizionale ordinaria – quindi una sorta di organo speciale all’interno del giudice ordinario (progetti Soda, Rutelli, e Bressa) – il problema consista nel fatto che su questo punto c’è un silenzio nel progetto del Governo. Ciò forse è spiegabile in considerazione del fatto che, poiché le misure finali del progetto del Governo non sono assunte dall’autorità ma da diversi altri soggetti in seguito, allora, in questo caso, non c’è, per così dire, necessità di indicare quanto detto.
Ritengo comunque che resti da chiarire il regime processuale degli accertamenti dichiarati. L’autorità accerta una situazione di incompatibilità e questo fa sì che poi altra autorità debba provvedere. A parte il fatto che – e parlo sempre del progetto del Governo – nella relazione si dice che vi è la possibilità di assumere una sanzione finale, bisogna altresì rilevare che nel testo si parla di «proporre». Quindi ci si riferisce ad altra autorità, non è la stessa a farlo. A me pare che anche in questo caso vi sia un importante problema di rapporto con alcuni risvolti processuali.
Il primo, è il rapporto fra questo procedimento e quello penale. Se nel frattempo si è mosso il giudice penale che succede? Prima, durante e dopo tutte le varie fattispecie (e non intendo dilungarmi oltre). Certamente si tratta di un dato importante, particolarmente per quei soggetti che non possiedono l’immunità: presidenti delle regioni, sindaci, presidenti di provincia e via dicendo. Insomma, in questo caso che succede tra i due dati? Anche perché, come sappiamo, il giudice penale può sapere di ogni questione in via incidentale. Quindi, il problema si pone.
MARCO BOATO. Rispetto all’immunità, quali sono gli aspetti che secondo lei rilevano in questa materia? In altri termini, l’immunità in senso lato non c’è più, ma vi è soltanto l’insindacabilità delle opinioni.
FILIPPO MANCUSO. Il professore parlava evidentemente di responsabilità, degli effetti delle irregolarità del comportamento, non sulla sanzione penale ma sugli effetti amministrativi.

MARCO CAMMELLI, Ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell’università di Bologna. Mi pare che ci sia un problema, sempre sul piano processuale, anche per quanto riguarda la rappresentanza dello Stato in caso di conflitto. Mi chiedo, e questo vale per esempio nel caso del progetto dell’onorevole Rutelli: nel caso in cui in primo grado, per esempio, l’organo ad hoc dia ragione all’interessato, cioè escluda il conflitto pur essendo previsto l’appello, chi può promuovere quest’ultimo? L’interessato naturalmente no, perché è stato scagionato e non ne ha quindi interesse. Quindi si tratta semmai delle istituzioni in quanto tali, le quali, nutrendo dubbi al riguardo, potrebbero farlo, ma a questo punto il problema che si pone è quello della gestione dell’Avvocatura dello Stato, un problema delicato, perché in questa materia bisognerà immaginare chi sia in grado di sostenere le azioni delle istituzioni indipendentemente dal titolare che in quel momento è oggetto di… non saprei risolvere la cosa, ma ritengo che il problema ci sia.
Le sanzioni, l’abbiamo visto, sono di vario genere e tipo. Questo è chiaro, salvo il fatto che mi sembra importante sottolineare che vi siano comunque sanzioni anche per violazione dei doveri strumentali (e ciò è indicato soltanto dal progetto dell’onorevole Bressa). Sulle sanzioni – devo dire – nutro qualche dubbio, specialmente su quelle immaginate per le imprese – quindi non sull’interessato – in caso di revoche delle concessioni ed addirittura di raffreddamento dell’impresa che non può concorrere.
Su questo punto esprimo qualche perplessità, nel senso che la cosa deve essere approfondita, naturalmente, ma dal punto di vista dei terzi che hanno fatto affidamento, dal punto di vista dell’azionista di minoranza dell’impresa sanzionata a cui viene revocata la concessione od altro ed anche, infine, da quello operativo della stessa pubblica amministrazione. Pensando infatti ad un complesso progetto di realizzazione di opere pubbliche che viene interrotto, in caso di simili sanzioni alle imprese, nutro qualche dubbio, sia di tipo giuridico, sia anche di tipo organizzativo, per così dire, fattuale.
Mi sono soffermato su questi aspetti perché sono quelli che ritengo meno evidenti ad un primo esame, ma chi conosce questa materia sa bene quanto siano importanti.
Naturalmente, l’oscillazione più forte tra i vari progetti è altra e riguarda fondamentalmente due punti. Il primo è il problema consistente nel collocare, nell’ambito del problema dell’impresa, le imprese del settore della comunicazione, unificandole o stabilendo invece un regime ad hoc.
Il secondo è invece un problema che riguarda l’intervenire prima o dopo. In realtà, tutta la logica del progetto del Governo consiste nell’intervenire dopo, ed ecco la dilatazione dell’astensione, poiché si interviene dopo, capillarmente, sul singolo punto e non invece, come avviene negli altri progetti, prima, mediante un regime ad hoc, e poco sul post (tant’è che negli altri progetti addirittura la sanzione manca).
Questo è il motivo per cui – immagino – non c’è previsione di astensione nel progetto Rutelli: perché si gioca sul tema delle incompatibilità. Insomma, nel primo caso è dilatata l’astensione, il conflitto viene affrontato dopo e di volta in volta, esponendosi naturalmente per questo, alle – a mio avviso giuste – osservazioni del presidente Caianello in merito al fatto che su questo punto, nel momento in cui ci si sposta dopo e sugli atti, si finisce per fare un’attività che fatalmente si sovrappone un po’ a l’area di controllo del Parlamento sul Governo e che porta il presidente Caianiello a parlarne in termini di «intruso istituzionale» (probabilmente, a ragion veduta).
Quindi, questa scelta di fondo è quella che distingue il progetto del Governo dagli altri. Questo spiega anche perché le sanzioni siano solo proposte e non irrogate (perché poi il tutto torna ad una valutazione politica da parte del Parlamento o direttamente alle autorità ordinarie indicate per compiere questi atti).
Per chi invece – e sono tutti gli altri – interviene pre, intervenendo cioè prima, in termini di incompatibilità, in realtà, abbiamo una sottodistinzione: l’incompatibilità, per così dire, secca, insuperabile, l’ineleggibilità, contenuta, in particolare – se non ricordo male – nel progetto Soda, e, invece, un’incompatibilità superabile con gestione fiduciaria e forzosa che si ritrova negli altri progetti, in particolare in quello dell’onorevole Rutelli.
Quali valutazioni, di carattere istituzionale – non ne spettano a me altre – si possono fare allora su tali progetti? A me pare che si possa dire questo.
Primo: sull’astensione. Mi pare che, affidare la soluzione del problema dei conflitti sulle attività economiche più rilevanti – e particolarmente su quelle delle imprese delle comunicazioni, di cui si sia azionisti di riferimento o di cui, comunque, se ne abbia il controllo – appoggiandolo semplicemente all’astensione – sia concettualmente un peso troppo grande su uno strumento troppo leggero. Nelle classificazioni iniziali, abbiamo visto che l’astensione certamente serve, ma per cose più circoscritte. Credo che, comunque lo si consideri, questo sia un problema rappresentato dai ruoli (titolarità o comunque controllo di queste imprese) e mi pare che non sia possibile dare una risposta in termini di rimedi funzionali. Si tratta di un problema «pesante» – non «leggero» – e, anche a tutela degli interessati, che richiede una predeterminazione.
Oggi, si guarda a certi problemi che si pongono, ma un domani, in realtà, lo stesso interessato potrebbe trovarsi ad essere spostato su questo dato dell’astensione e quindi su un dato più rapsodico, meno tutelato in termini di predeterminazione.
L’indeterminatezza della relazione ex post, senza parametri predeterminati, è un ruolo che credo sia insieme troppo pesante e troppo insufficiente e che comunque finisce per interporsi tra esecutivo e Parlamento. Ritengo che su questo le osservazione del parere del presidente Caianiello siano fondate. Dunque il dato dell’astensione è fatto per altri problemi, ma non è in grado, a mio avviso, di affrontare quelli che si pongono.
Per la parte che riguarda la gestione fiduciaria, riprendo i progetti dal punto di vista dell’esito. Certamente ci troviamo sul campo delle incompatibilità. Certamente le regole vengono definite prima. In questo caso le regole vengono definite prima, ma il gioco si fa dopo. In realtà, qui è proprio la superabilità a giocare, nel senso che il sistema è chiaro perché si fa dopo l’elezione e, in questo, soprattutto per le attività economiche di maggior rilievo, presenta alcuni aspetti di significativa vulnerabilità. Dopo l’elezione, infatti, si opera con difficoltà. Si ha davanti il dovere di esercitare il mandato (chiunque infatti potrà giustamente evidenziare il fatto e da questo, deriva l’ovvia resistenza a cedere i propri beni, sottolineando l’improprietà di mettere, come dire, in contrasto l’uno e l’altro).
Dunque, mi pare che questo sia un dato di notevole vulnerabilità, si ravvisano anche problemi di identificazione dei beni di gestione fiduciaria e soprattutto, come tutta la letteratura in materia e la varia documentazione testimoniano, quando ci si allontana dal capitale immobiliare la possibilità di una gestione cieca si riduce molto. Ritengo, altresì, che le implicazioni istituzionali della creazione di una autorità e di un procedimento ad hoc creino una situazione di vulnerabilità, con l’esposizione, cioè, a ricorsi e con incertezze sull’integrazione fra questi istituti ed il resto dell’ordinamento. Pertanto, si evidenziano, a mio avviso, seri problemi al riguardo.
Lo schema dal quale siamo partiti, in realtà, l’articolo 10 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati; se si parte da quello schema, che fino a poco tempo fa non era mai stato contestato, pur se vi sono aspetti controversi; ritengo che la soluzione lineare, dal punto vista astratto, sia proprio quella contenuta nell’articolo 10, il quale si riferisce ad un conflitto di ruoli e non di decisioni e non a caso si occupa di regolatore e regolato, di controllore e controllato. Anche la stessa fattispecie dell’impresa con garanzie da parte dello Stato implica dei ruoli: lo Stato è garante dell’impresa e l’imprenditore è garantito. Se si ritiene fondata tale logica, allora non si deve far altro che rivedere questa fattispecie ed aggiornarla. Devo comunque sottolineare un lieve dissenso rispetto al parere del professor Caianiello: non rilevo alcuna azione emulativa verso i soggetti (in questo caso per la loro ricchezza); si tratta semplicemente della garanzia di funzioni diverse; sono ruoli diversi e quindi non vi è un problema di censo ma di ruoli distinti. Così come nei sistemi elettrici si isolano fra loro i diversi fili, il sistema istituzionale isola fra loro queste diverse funzioni al fine di evitare un corto circuito, o la verosimiglianza di un corto circuito. Questa costituisce, agli occhi del cittadino, una situazione da tutelare.
Mi pare che questo sistema escluda le decisioni pubbliche, quindi l’intervento del soggetto interessato su scelte che riguardano l’impresa. Il problema era già stato affrontato nel 1994 dalla Giunta per le elezioni e certamente non può essere risolto in termini di interpretazione. Si configura il dovere dell’interpretazione restrittiva:, a mio avviso, non vi è dubbio che parlare di legale rappresentante voglia dire riferirsi esclusivamente ad esso. Queste clausole di ineleggibilità sono derogatorie del normale diritto di accedere ai pubblici uffici e perciò vanno interpretate in modo restrittivo: se si vuole estendere tale ipotesi, come sarebbe saggio e ragionevole nel caso specifico, anche all’azionista di riferimento, allora va espressamente previsto. Naturalmente tale previsione, che andrebbe anche estesa ai membri non elettivi del Governo, presenta il vantaggio dell’assenza di procedimenti e di autorità speciali; inoltre l’opzione avviene prima, è libera e vi provvede l’interessato, evitando opzioni successive e per mano dell’autorità. Tra l’altro, per scienza e coscienza, debbo aggiungere che non ritengo siano presenti problemi di costituzionalità; l’articolo 51 della Costituzione prevede che la legge stabilisca i requisiti per l’accesso alle cariche elettive ed agli uffici pubblici; la legge – come nel 1957 aveva preso in considerazione le imprese concessionarie ed i legali rappresentanti – può disciplinare oggi la materia in discussione.
Colgo l’occasione per ringraziare il presidente di questa Commissione per l’opportunità di intervenire in questa sede. Nel preparare la mia relazione ho affrontato alcuni argomenti strettamente istituzionali ed altri che sono frutto delle riflessioni svolte lavorando su queste proposte.
Il primo punto da affrontare riguarda, a mio avviso, i problemi trattati dai vari progetti di legge. Ritengo che valga il vecchio principio delle soluzioni diverse per problemi diversi, nel senso che tentare di dare a questi ultimi un’unica soluzione può dar luogo a difficoltà. Ritengo inoltre che sarebbe importante distinguere tre ambiti di problemi. Il primo è quello delle imprese dell’informazione: non vedo come si possa assimilare questo argomento agli altri; si tratta di questioni diverse, che ovviamente hanno caratteristiche e valenze differenti.
Vi è poi il tema del conflitto di interessi, nei suoi diversi aspetti, rispetto al quale occorre tener conto del ruolo del Governo. Infine vi è il problema del sistema degli enti locali al quale, come avevo preannunciato, ritengo sia giusto prestare attenzione.
Il problema delle imprese dell’informazione va trattato a parte perché, a mio avviso, ci troviamo in realtà al di fuori del conflitto di interesse, nel senso che per le imprese che operano nell’informazione soltanto indirettamente e successivamente si può configurare un conflitto di interessi. Il contrasto fra ruoli, fra interesse pubblico e privato, può esserci ma si rileva solo laddove si esaurisce il problema preliminare, quello del pluralismo dell’informazione e della tutela della libertà di formazione delle opinioni in generale e del controllo dell’esercizio del potere pubblico in particolare. È un principio diverso, costitutivo di ogni ordinamento democratico. L’informazione, infatti, è un modo per risolvere i conflitti di interesse; in tutti i paesi gli organismi – etici o meno, disciplinati in modo puntuale o meno – si avvalgono, nella loro opera, della libertà di informazione; l’informazione è un mezzo per risolvere il problema del conflitto in quanto permette un controllo, affiancando gli strumenti istituzionali. Nel caso che ci riguarda, invece, non è un modo per risolvere il problema ma una parte dello stesso e dunque, almeno a mio avviso, non può che prevedersi una separazione. Come ricordato anche dal professor Caianiello, vi sono principi della Corte costituzionale che richiedono una pluralità di operatori – diversi ed equivalenti – il che significa uscire dalle condizioni attuali, sia per la parte pubblica sia per quella delle imprese commerciali. Affrontato questo problema (che riguarda la struttura del sistema) si tratta poi di occuparsi di quelli ordinari: solo a quel punto si potrà verificare il singolo gestore che, detenendo una carica governativa, generi un problema di conflitto di interessi.
Il secondo, arduo tema riguarda i conflitti che nascono dalle posizioni, dai ruoli, e non dagli atti. A Tale proposito, volevo solo richiamare l’attenzione sulla considerazione che si tratta di un aspetto che assume importanza crescente nella nostra esperienza istituzionale. L’attuale tendenza alle esternalizzazioni ed alle privatizzazioni rende il settore pubblico più un regolatore che un gestore; questa scissione fra regolazione e gestione fa sì che vedremo spesso il privato coinvolto nella gestione di cose pubbliche, alla condizione, però, che la funzione pubblica di regolazione sia perfettamente definita. Sono convinto che non riusciremo, come invece dovremmo, a privatizzare ed esternalizzare se non a condizione di elaborare una rigorosa disciplina della distinzione fra la parte pubblica intrasferibile (cioè la funzione di regolazione, che deve essere precisa e va tutelata) ed il resto, dove – quale che sia la mano, pubblica o privata – il problema riguarda la gestione. Pertanto il tema dei ruoli è destinato ad incrementare la sua rilevanza, a diventare cioè più importante di quanto non fosse nel 1957.
Infine, un breve accenno al sistema degli enti locali che si trova oggi imbrigliato in un profondissimo intreccio dovuto al trasferimento di funzioni enormi, alla polarizzazione di poteri nei confronti di autorità monocratiche come il sindaco – quindi con una funzione che definirei centripeta – ed infine alla convergenza di poteri pubblici sul comune; ciò determina un problema di pesi e contrappesi, di equilibri pubblici fra i diversi segmenti, che va valutato affinché non ci si curi solo del livello centrale, sottovalutando quanto avviene a livello regionale e soprattutto locale. Pensiamo a servizi pubblici dove il comune è contemporaneamente espressione della domanda dei cittadini, proprietario delle reti, spesso gestore del servizio, controllore e detentore della possibilità di agevolare o meno la privatizzazione delle fondazioni; c’è qualcosa che non funziona, ed ho l’impressione che questo sia veramente un punto rilevante.
Concludo sottolineando che, forse, vi sono dei piccoli accorgimenti che potrebbero risultare importanti. In particolare – è un aspetto che non ho rilevato nei vari progetti di legge – mi riferisco all’importanza di differenziare la nuova disciplina a regime su questo punto dalle soluzioni per l’immediato. Ho l’impressione che, da molti punti di vista, ivi compreso quello costituzionale, l’intervento in corso d’opera ponga problemi molto delicati; piuttosto che ritagliare un principio generale sulla situazione attuale, sarebbe molto più utile tenere nettamente distinto l’oggi (i fatti affrontati, come sempre, con regime transitorio) dal domani (il principio disciplinato in modo riconoscibile). Ritengo che, per risolvere un problema, non se ne debbano creare degli altri. È un rischio in cui si può incorrere: penso, ad esempio, alle autorità, ed in particolare all’utilizzo di quelle esistenti. Infine, il problema del rispetto delle autorità istituzionali sia, è evidentemente fuori discussione ma nell’affrontare il tema delle istituzioni non si può non tener conto delle implicazioni del bipolarismo in atto nel nostro sistema. Poiché nel sistema bipolare «secco» il controllo spetta alla minoranza, tale funzione, anche se la si immagina speciale, nei confronti del Governo non può non basarsi anche sullo status della minoranza, in termini di poteri di attivazione del controllo e in termini di concorso nel suo esercizio. È un aspetto a mio avviso innegabile.
PRESIDENTE. Do ora la parola ai colleghi che intendano porre questioni o chiedere chiarimenti.
GIAN FRANCO ANEDDA. Desidererei che il professore chiarisse meglio un passaggio del suo intervento. Egli ha parlato di esclusività dell’interesse pubblico nell’azione di Governo e di «prevalenza».
Per quanto riguarda la esclusività, mi sembra estremamente difficile giungere ad una regolamentazione, perché qualunque attività del Governo non può essere esclusivamente rivolta all’interesse pubblico o non esplica effetti esclusivamente pubblici, in quanto colpisce degli interessi anche particolari. Allora, come si fa a trovare il discrimine? Se il Governo, ad esempio, riducesse le tasse, certamente tale riduzione produrrebbe degli effetti anche sull’attività singola dei membri del Governo.
Allora: il concetto di esclusività mi sembra impossibile da applicare; il concetto di prevalenza come lo si identifica?

MARCO BOATO. Ringrazio il professor Cammelli per l’analiticità della sua relazione.
Su un piano squisitamente teorico vorrei, in primo luogo, capire a cosa si riferisce il professore nel distinguere i soggetti che godono di un’immunità parlamentare, rispetto a coloro che, invece, non ne godono. Vorrei capire che importanza egli attribuisca a tale questione, sapendo che ormai l’immunità parlamentare esiste – ai sensi del primo comma dell’articolo 68 della Costituzione – soltanto per le opinioni e i voti espressi, non esistendo altra forma di immunità dopo la revisione costituzionale del 1993; semmai esiste l’autorizzazione a procedere all’arresto prima della sentenza definitiva, perché se c’è una sentenza definitiva, anche in quel caso non è prevista alcuna autorizzazione.
Con riferimento a quanto da lei detto sulla necessità di individuare soluzioni diverse per problemi diversi, mentre mi è chiara l’ipotesi che lei suggerisce per quanto riguarda il conflitto di interesse vero e proprio, non lo è altrettanto la questione che riguarda le imprese dell’informazione, che sappiamo essere uno degli argomenti più rilevanti con riferimento alla situazione attuale.
In relazione a tale aspetto, proprio perché lei ha parlato di soluzioni diverse per problemi diversi, mi chiedevo quale fosse la sua ipotesi .
Mi sembra, inoltre, di aver capito che lei abbia detto che la soluzione più lineare sarebbe quella di estendere il modello di cui all’articolo 10 del testo unico del 1957, dirigendosi quindi sul terreno delle ineleggibilità o delle incompatibilità, che permettono poi delle scelte (e non delle cessioni forzate) sul tipo di attività da intraprendere, quella politica o quella economica o se lasciare l’una per intraprendere l’altra.
Lei ha, poi, sollevato la questione del regime transitorio, sulla cui possibilità abbiamo ascoltato anche ieri il professor Angiolini, mentre, per altri aspetti, sia il professor Cheli sia il professor Cassese hanno espresso su di esso delle perplessità. La soluzione che lei ipotizza come la più lineare dovrebbe poi andare a regime per qualunque cittadino che aspiri a certe cariche.
Dal momento che operiamo in una situazione in cui c’è un conflitto di interessi, per dichiarazione stessa di chi ne è parte – tanto è vero che se ne è discusso in occasione di propaganda elettorale, se ne è parlato nel 1994 e si sono consultati dei «saggi» -, il problema non riguarda tanto il riconoscimento dell’esistenza del conflitto, quanto il modo in cui affrontarlo.
Nel corso delle audizioni svolte in questa indagine conoscitiva, l’ipotesi del regime transitorio sembrerebbe aver trovato favore in alcuni casi e sfavore in altri. Le chiederei, pertanto, di approfondire questo aspetto, di grandissima rilevanza per la materia che stiamo affrontando.
GIANCLAUDIO BRESSA. Premesso che per brevità non intendo ripetere quanto ha appena detto il collega Boato, essendo anch’io molto interessato a conoscere il suo pensiero in relazione a questa fase transitoria, vorrei invece approfittare per ringraziarla, perché nella sua relazione ha reso molto evidente come, aldilà delle grandi questioni di sistema, cioè di approccio al problema della soluzione del conflitto di interesse, esistono alcuni aspetti cosiddetti minori, ma che sono di grandissimo significato e peso per la soluzione dello stesso, per cui è molto opportuno riflettere in modo puntuale sulle sue osservazioni.
Con riferimento alla opportunità di scegliere soluzioni diverse per problemi diversi, sulla questione conflitto di interessi e ruolo del Governo, proprio per la valutazione che lei fa (il fatto cioè che il conflitto nascente da posizioni aumenterà), vorrei capire se lei intende ragionare entro i termini dello schema dell’articolo 10 del testo unico del 1957 – e quindi con una definizione puntuale di quali sono le posizioni suscettibili (per definizione) di conflitto di interesse – oppure ritiene che questo debba essere oggetto di una definizione caso per caso. Faccio un esempio per spiegarmi meglio: l’ipotesi di gestione di attività di impresa su concessione dello Stato a me pare evidente che rappresenti un conflitto di interesse in sé e quindi non sia suscettibile di grandi interpretazioni. Oltre a questa ipotesi ce ne sono altre, oppure lei ritiene che anche essa sia suscettibile di valutazione caso per caso?
Faccio un ulteriore esempio: se mi candidassi a fare il Presidente del Consiglio dei ministri, una concessione datami dallo Stato evidentemente rileverebbe; se mi candidassi, invece, a fare il presidente della regione Lombardia una concessione datami dallo Stato per la gestione dell’acquedotto pugliese evidentemente non rileverebbe.
Le chiedo, pertanto, se lei propende per una definizione puntuale e definitiva una tantum, dal momento che prima lei parlava di opportunità di consentire – e sono d’accordo con lei – solo interpretazioni restrittive, di quelle situazioni di conflitto che derivano dallo schema dell’articolo 10, eventualmente adeguandole, perché la situazione si è certamente evoluta dagli anni cinquanta ad oggi.
Vorrei, quindi, capire se lei pensava ad una definizione puntuale o se prevedeva invece anche la possibilità di valutare caso per caso; in questo caso, quale sarebbe l’autorità titolare di questa funzione? Un’autorità a sé stante o altre?
SERGIO SABATTINI. Vorrei ringraziare anch’io il professor Cammelli per la sua relazione, e poiché condivido l’impianto complessivo del suo ragionamento, vorrei soffermarmi solo su alcuni aspetti.
Da quasi tutti i progetti di legge rileva il tema dell’accorpamento della questione del conflitto di interesse a livello del Governo nazionale e dei sistemi locali. Personalmente ritengo non sia utile questa sovrapposizione per due ragioni. Una di queste, come è stato ricordato dal professor Cammelli, si ricollega al nuovo titolo V della seconda parte della Costituzione; dovremmo pertanto intervenire su quella parte infrangendo così il principio di affidamento delle questioni direttamente alle regioni. L’altro motivo è inerente al fatto che forse è necessario – questa è la mia opinione, ma vorrei sentire anche quella del professore – rivedere tutto il sistema a livello degli enti locali.
Al riguardo, vorrei però un suggerimento concreto: una normativa che sovrapponga il livello nazionale a quello locale appesantisce o meno il sistema?
L’altra questione riguarda l’opzione dell’ineleggibilità, cioè l’articolo 10 del testo unico del 1957. Chiedo se sia sufficiente un suo aggiornamento o se sia necessario, invece, qualcosa di più.
Nel testo unico relativo agli enti locali è prevista un’ineleggibilità assolutamente radicale per alcune cariche o funzioni, addirittura per conflitto di interesse (penso ad esempio ai presidenti delle società per azioni controllate dagli enti locali o ai membri dei consigli di amministrazione, che sono ineleggibili). In quel caso una disciplina, ancorché da aggiornare, è comunque prevista.
Chiedo quindi al professore se sia questo il modello. È, quindi, maggiormente consigliabile un’individuazione di conflitto regolata direttamente dalla legge antecedente alle elezioni attraverso l’ineleggibilità? In questo caso il professor Cammelli prevede eventuali ulteriori complicazioni che possano in qualche misura essere impugnate dal soggetto interessato o invece questa strada può essere la più semplice? Mi sembra di aver capito, da quanto detto dal professore, che in questo modo il soggetto interessato è più libero, rispetto ad un meccanismo come quello dell’ineleggibilità (che è più radicale), di muoversi come meglio crede: se vuole cioè rientrare nella normativa o meno. Questo ragionamento convince anche me, perché mi pare quello formalmente e politicamente più corretto.
Basarsi sull’articolo 10 del testo unico del 1957 può prevedere complicazioni ulteriori o è sufficiente individuare una casistica che produca ineleggibilità?
Poiché ritengo sia utile ragionare sulle contraddizioni tra funzioni e ruoli, e non caso per caso, la questione che mi pongo è come sia possibile individuare una norma che sia il più possibile equa, costituzionalmente forte e che risponda alle finalità proposte. Mi chiedo quindi se non vi sia anche su questo versante qualche problema che dovremo esaminare.
PRESIDENTE. Ringrazio i colleghi che sono intervenuti nel dibattito.
Do ora la parola al professor Cammelli per la replica.
MARCO CAMMELLI, Ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell’università di Bologna. Signor presidente, non risponderò direttamente ad una domanda (credo sia quella dell’onorevole Boato) perché voglio approfondire gli aspetti processuali su un termine obsoleto, cui facevo riferimento, quale quello dell’immunità. Del resto, sono state segnalate questioni processuali che adesso richiamerò e che intendo precisare in modo più puntuale nell’integrazione che invierò alla Commissione.
Vengo rapidamente al cuore dei problemi che mi sono stati sottoposti. Per quanto riguarda le imprese operanti nel campo dell’informazione, personalmente ritengo che per quanto concerne il tema degli operatori diversi ed uguali, le indicazioni della Corte costituzionale (peraltro chiarissime e sulle quali non c’è assolutamente nulla da aggiungere) configurino un sistema di eguali e diversi che competono e che realizzano il pluralismo dell’informazione, elemento essenziale per risolvere il problema dei conflitti, perché garantisce è il controllo più capillare e meglio funzionante. In una situazione come quella attuale, profondamente diversa dagli ammaestramenti della Corte, si può dire solamente che questo settore va riportato a quel livello, nel senso che vi dovrebbe essere una pluralità di gestori con singole concessioni per permettere il pluralismo dell’informazione.
Siccome si tratta di cose che insieme stanno e probabilmente insieme dovrebbero cadere (almeno nel nostro sistema), è possibile immaginare dunque che il duopolio attuale si «spezzetti» in una serie di diversi gestori. Certo, nella situazione attuale sembra di parlare del libro dei sogni, tuttavia credo che ciò corrisponda a quanto ci è stato indicato dalla Corte costituzionale interpretando le esigenze di pluralismo dell’informazione. Qualora questo avvenisse, è certo che, a questo punto, il problema del singolo gestore diventerebbe un problema abbordabile. Oggi, invece, ci troviamo di fronte ad una situazione «fuori taglia».
Quindi, si tratta di un tema che va ricondotto nei termini giusti e separato dal resto: ripeto che non si tratta di un conflitto di interessi: è un problema di struttura del sistema democratico e della formazione delle opinioni. Certamente, esso ha delle implicazioni, ma tali implicazioni che rappresentano però un aspetto tutto sommato secondario.
Per quanto riguarda il potere locale, vorrei osservare come il quadro dei ruoli sia profondamente sconvolto dalla costruzione del sistema delle autonomie locali: infatti, non vi è stato soltanto un decentramento verso la periferia, ma anche una dinamica centripeta dai sistemi pubblici operanti a livello locale all’ente territoriale ed un’ulteriore dinamica centripeta dall’ente locale territoriale al sindaco: ciò pone dei problemi. Quindi, credo che la logica dei ruoli vada interamente ripensata, perché si tratta di una catena di produzione a parte: occorre mettersi con la «cassetta degli attrezzi» a ragionare su questo, sapendo però che così le cose non vanno. Penso, ad esempio, alla modifica della disciplina sulle fondazioni; al riguardo, rischiamo di avere circuiti locali (non importa di quale colore) «sigillati», per così dire, dove non si esce non si entra e dove davvero si possono porre problemi delicati, che oggi non vediamo. Non ho proposte, perché in questo caso il problema esce dalla logica ordinaria e dunque va immaginato in una logica diversa che riproponga pesi e contrappesi: anche nell’ambito pubblico, così come in quello privato, occorre che vi sia chi controlla e chi è controllato, perché si mette tutto insieme, qualcosa non funzionerà.
Per quanto riguarda gli altri aspetti, a mio avviso la soluzione dell’ineleggibilità, che sembra quella più pesante, è anche quella più chiara, perché fa cadere una serie di difficoltà. Naturalmente, questo presuppone un regime transitorio, che non venga applicato immediatamente a chi è stato candidato ed è stato eletto in certe condizioni, quindi senza modificare in corso d’opera queste regole: mi sembra un principio dell’ordinamento giuridico che ritengo importante tutelare. Al riguardo, quale potrebbe essere un regime transitorio? Qualsiasi cosa, anche a costo di dire che nei prossimi due o tre anni si immaginino soltanto forme particolari di pubblicità per garantire un controllo particolarmente attento da parte dell’opinione pubblica; tuttavia, con le prossime elezioni, queste sono le regole e queste le alternative che si aprono. Personalmente ritengo preferibile anche solo questo, piuttosto che estrapolare un principio per adattarlo alla situazione attuale. In questo modo non risolviamo il problema attuale: è un punto di cui sono profondamente convinto.
Per quanto attiene al conflitto di interessi (il cerchio del conflitto in quanto tale, quindi né le imprese di informazione, né la parte locale), esso si articola in due filoni. Il primo è costituito dal conflitto insanabile della ineleggibilità, per cui è necessaria una puntuale previsione legislativa. Non vi sono alternative, perché si dispone di diritti importanti e quindi sottoposti a riserva di legge; del resto, il sistema muta e di conseguenza muterà anche la legislazione: vuol dire che verrà aggiornata ogni due anni! Dall’altro lato, invece, esiste un cerchio più «morbido», non predeterminato: il comportamento corretto, lo stile, l’educazione istituzionale, il codice etico. Il conflitto relativo al singolo atto, da cui è meglio astenersi o è doveroso astenersi (non dimentichiamo che in questa materia sussiste anche la competenza del giudice penale) non è un dato predeterminato, ma è frutto di indicazioni: dall’analisi di questi anni possiamo dire che prevalentemente questi sono i dati. Del resto, è il modo con cui operano gli organismi di altri paesi, come ad esempio l’Office of government ethics, la cui funzione è quella di raccogliere la prassi e di fornire indicazioni ex post.
Abbiamo, quindi, da una parte un cerchio più stretto, legislativo, predeterminato, sottoposto a riserva di legge, cioè l’ineleggibilità; dall’altra parte, invece, un cerchio più largo, «morbido», quotidiano, più «domestico», ex post, ricostruito dai fatti in cui intervengono, doveri di astensione e codici etici per i quali, probabilmente, c’è bisogno di organismi ad hoc. Vorrei aggiungere che occorrono organismi che operano per settore, perché un conto è la correttezza nell’area dei servizi, altro conto è la correttezza nell’ambito delle attività produttive: vi sono logiche di settore che vanno rispettate. Quindi, credo che tali organismi andrebbero immaginati come competenti almeno per grandi macroaree.
PRESIDENTE. Ringrazio a nome della Commissione il professor Cammelli, che invierà una integrazione scritta alla sua esposizione.
Dichiaro conclusa l’audizione e sospendo brevemente la seduta.

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Resoconto delle audizioni presso la Comm.ne affari cost.li della Camera dei deputati dei Prof.ri V. CAIANIELLO e G. MORBIDELLI; v. in precedenza il parere pro-veritate del Prof. Caianiello.

Note

L'articolo Audizione del professor Marco Cammelli, ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza dell’università di Bologna. proviene da Giustamm.

XIV LEGISLATURA

I COMMISSIONE
AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI INDAGINE CONOSCITIVA

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PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulle problematiche inerenti la disciplina per la risoluzione del conflitto d’interesse, l’audizione del professor Giuseppe Morbidelli, ordinario di istituzioni di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università La Sapienza di Roma, che ringrazio a nome della Commissione per la sua presenza ed al quale do subito la parola.
GIUSEPPE MORBIDELLI, Ordinario di istituzioni di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università La Sapienza di Roma. Procederò per grandi semplificazioni, sia perché i problemi sono tantissimi, sia perché credo che se ne sia già discusso esaustivamente. Per questo, al fine di non ripetere argomentazioni già svolte dai colleghi che mi hanno preceduto, mi riferirò in particolare alle situazioni di conflitto di interesse riguardanti esponenti che ricoprono cariche di Governo (senza quindi entrare nel merito degli aspetti delle cariche regionali, provinciali e via dicendo).
Sostanzialmente, il mio discorso tocca due punti. Dapprima, i modelli astratti di incompatibilità; in secondo luogo, le misure conseguenti a questi modelli.
Mi pare chiaro – così come risulta anche dalle varie proposte presentate in Parlamento – che i modelli praticabili – altri, francamente, non vedo – siano, in prima istanza, quello tradizionale della categorizzazione preventiva; in secondo luogo, il modello (da altri anche definito «americano» o «flessibile») dove, nel momento in cui un soggetto assurge ad una determinata carica, si da luogo ad una verifica ad hoc, verificando se esistano o meno i requisiti di incompatibilità.
Quindi, non è del tutto rimessa a regole generali ed astratte ma a regole che richiedono una successiva verifica, quanto meno di natura discrezionale. Vi è poi la terza soluzione, che traspare dalla proposta governativa e anche dalla cosiddetta proposta Caianiello, ed è quella che non riguarda i soggetti in quanto tali (od il loro status) ma l’attività da loro svolta.
Sulla prima categorizzazione (chiaramente quella generale, prevista dalle leggi in materia di elezioni alla Camera ed al Senato e dalle leggi elettorali per regioni e comuni) non mi risulta che, con riferimento al caso di specie (queste proposte sono volte ad evitare una commistione di interessi in riferimento ad una specifica situazione patrimoniale), vi siano precedenti di incompatibilità secca ed assoluta in relazione al possesso di un certo patrimonio, qualunque sia l’attività svolta. Anche le costituzioni citate nei vari dossier (tedesca, francese, austriaca) che introducono il principio dell’incompatibilità tra cariche di Governo e determinate attività fanno sempre riferimento proprio all’attività e non allo status in quanto tale.
È stato affermato che far riferimento allo status significherebbe introdurre un limite di censo al contrario; in realtà, ritengo che un limite di tal genere sarebbe in contrasto non solo con tutta la nostra tradizione legislativa, ma anche con la regola di cui all’articolo 51 della Costituzione in base alla quale si configura una limitazione dell’accesso ai pubblici uffici solo in mancanza di alternative. L’intenzione di non introdurre un’incompatibilità «secca» in relazione alle situazioni patrimoniali è avvertita ad un tale livello che le varie proposte seguono, in realtà, quello che ho definito un meccanismo intermedio e cioè una valutazione – caso per caso – sulla base di una rilevazione, eseguita al momento l’assunzione del mandato, di quelle che sono le situazioni patrimoniali proprie, familiari, e quant’altro.
Tuttavia, con una modalità quale quella prevista dalla proposta n.2214 si ipotizza lo stesso una valutazione caso per caso, ma in maniera tale che detenere un patrimonio in certi settori ritenuti rilevanti determina, di per sé, la dichiarazione di incompatibilità ad opera dell’autorità a ciò preposta. Pertanto, in riferimento al caso principale che sta dietro a questa legislazione in itinere, anche questa proposta finisce, di fatto (anche se è condotta con finezza richiamandosi al modello americano), col rientrare nella prima categoria, cioè quella delle assolute incompatibilità per ragioni di stato patrimoniale.
È vero anche che, proprio tenendo conto di alcune obiezioni che la ritengono una soluzione troppo radicale ed in contrasto con i principi dell’articolo 51, la proposta prevede una sorta di contraddittorio con l’autorità etica (o altra autorità) in base al cui esito si possono adottare varie misure. L’unica misura, però, che viene esplicitata è quella della vendita, la quale, a mio giudizio, sarebbe però sicuramente incostituzionale. Voglio ricordare che non mi sembra corretto richiamare la normativa prevista a tutela della concorrenza, in virtù della quale l’autorità antitrust può imporre la vendita quando si raggiungono certe concentrazioni; si tratta, in questo caso, di una vendita-sanzione, cioè una vendita che avviene perché una attività è ritenuta illegittima, e non una vendita alla quale, invece, si contrappone l’esercizio di un diritto costituzionalmente garantito. Né tanto meno si può richiamare la vendita prevista ad esempio dalla recente legislazione Ciampi nei confronti delle fondazioni bancarie, perché si tratta di una legge che riguarda enti che, a quell’epoca, vennero considerati pubblici e quindi enti nei confronti dei quali il legislatore ha sicuramente un potere conformativo.
La vendita coattiva, secondo la dottrina che si è occupata del tema, è del tutto parificabile ad una espropriazione; ciò perché sia che il trasferimento del bene avvenga per provvedimento unilaterale dell’amministrazione sia perché si è costretti a vendere sulla base dello iussus del legislatore, il sistema non cambia ed infatti, tradizionalmente, l’espropriazione viene chiamata vendita forzosa. Ciò è tanto più vero se si considera che la Corte costituzionale, da molto tempo, ha fornito una nozione di espropriazione molto lata, che riguarda tutte le ipotesi in cui si configura un’incisione sostanziale sul diritto dominicale (dove si incide proprio sulla facoltà di disposizione e quindi di restare proprietari). Se però si ipotizza una espropriazione, e tralasciando ogni questione relativa all’indennizzo (che dovrebbe essere costituito dalla differenza tra valore di mercato e l’ammontare del ricavo conseguito ad una vendita subitanea), mancano allora i motivi di interesse generale affinché non vi sia conflitto ma il motivo di interesse generale è connesso a quel bene, che in quanto tale deve servire ad interessi generali, perché l’espropriazione o la vendita forzosa sono finalizzate a far sì che quel bene venga utilizzato da un terzo che ne usufruirà per fini di interesse generale. Aggiungo poi che, talvolta, nelle varie proposte, si parla di possibilità di vendita anche attraverso offerte pubbliche di vendita; allora mi domando, in questo caso, cosa avverrebbe per gli azionisti di minoranza. Non vi è dubbio, infatti, che una vendita di tal genere avrebbe l’effetto di deprezzare le azioni dei risparmiatori di fronte ad un’ingente immissione sul mercato del patrimonio.
Pertanto, la soluzione cosiddetta intermedia presenta proprio un limite di fattibilità anche in relazione al cosiddetto trust cieco, come del resto tutti ormai affermano, e mi pare che tale tesi sia condivisibile. Lo ha affermato anche l’autorità garante della concorrenza e del mercato nel 1998, la quale ha tra l’altro sollevato dubbi di costituzionalità sulla vendita, che non servirebbe al risultato che si vorrebbe raggiungere. Pertanto vi è un limite di fattibilità, né credo si possa richiamare più di tanto la disciplina americana che come sappiamo – e come è stato ricordato anche stamani – non riguarda né il Presidente né il Vicepresidente (eletti direttamente da parte del popolo) ma riguarda ogni sorta di funzionario federale che non ottiene l’advice and consent del Senato, se non risponde ad terminate caratteristiche. In tale ipotesi non si configura, pertanto, un intervento che va ad incidere su una scelta popolare, ma vi è una scelta da parte dei massimi vertici federali in relazione a questo sbarramento del Senato.
L’impraticabilità di questa soluzione preventiva ed intermedia potrebbe sollevare varie obiezioni come ad esempio quella del senatore Passigli nel suo libro, dove si afferma come in tal modo non si possa intervenire sulle cause; si afferma, invece che è proprio sulle cause che si dovrebbe intervenire e non sugli effetti. Tuttavia, interveniamo sulle cause allorché siamo in presenza di regole sull’ineleggibilità ed incompatibilità che non presentano controindicazioni di carattere costituzionale e che debbono sempre fare i conti con il principio di uguaglianza e con quello del minimo mezzo.
Del resto, la nostra legislazione amministrativa prevede da sempre l’istituto dell’astensione in tutte le multiformi ipotesi nelle quali il conflitto può emergere e non, ad esempio, un’incompatibilità per un sindaco proprietario di aree certamente interessate dal piano regolatore o di un altro proprietario di esercizi commerciali e, come tale, interessato al piano della rete distributiva; ma soprattutto, in riferimento alle cause del conflitto, va evidenziato come queste si radichino spesso – come dimostra la storia – in interessi privati riferibili, se mai, a patrimoni altrui e, proprio per questo, più agevolmente e cripticamente tutelabili in frode dell’interesse pubblico.
In altri termini, le possibili cause non le elimineremo mai (dovremmo occuparci, fra altro, anche del patrimonio dei segretari dei partiti di maggioranza) né, tanto meno, le elimineremmo con misure generali ed astratte; potremmo invece rilevare sempre gli effetti di situazioni conflittuali. Meglio sarebbe quindi, a mio giudizio, creare una cultura del controllo mirato che si muova tenendo conto delle regole di mercato e volta a verificare sempre il cui prodest; estendendo cioè quel modello dell’antitrust prima del quale il mercato si regolava liberamente, con posizioni dominanti, senza che nessuno intervenisse. Oggi abbiamo, invece, attraverso tutta una serie di interventi, una griglia di regole che certamente hanno cambiato molto ciò che accade nel mercato.
Quindi le proposte come quella del professor Caianiello, e le altre simili, si inseriscono in questa cultura e a mio avviso aprono prospettive verso una valutazione stretta, continua e trasparente della tutela dell’interesse pubblico, avverso devianze in favore dei privati, quali mai vi è stata nel nostro paese. Tra l’altro, questa verifica supera i problemi relativi alla tempistica; infatti fin da oggi si può intervenire sulle attività, perché fin da oggi si può disporre che l’attività di Governo non contrasti con il pubblico interesse, ed approntare meccanismi adatti allo scopo. Non si potrebbe, invece, oggi stabilire uno status di incapacità ad accedere ad un ufficio, poiché l’articolo 51 della Costituzione richiama la legge che si intende, come è ovvio, una legge previa. Quindi è un qualche cosa che può essere realizzata subito a differenza di altre soluzioni che, necessariamente, si proiettano in là nel tempo.
È vero che questa nozione di controllo ex post rende più complessa e laboriosa l’attività di controllo ma ritengo che, nello stesso tempo, ed in ossequio ai principi costituzionali, impedisca presunzioni indiscriminate, suscettibili di ricomprendere fattispecie senza alcun distinguo. Le proposte avanzate a tal fine fanno riferimento ad una apposita autorità o all’Autorità garante della concorrenza e del mercato; personalmente sarei più favorevole alla seconda ipotesi proprio per evitare il proliferare delle autorità indipendenti. Sempre che, naturalmente, l’autorità abbia la struttura e l’organizzazione idonee e che affermi, essa stessa, che vi è, per così dire, la cultura per procedere in tal senso. In ciò anche modificandone, evidentemente, le procedure di nomina, per garantire uno spettro ampio di intervento da parte del Parlamento ed in modo tale da avere una autorità che interviene, di volta in volta, tenendo conto delle necessarie dichiarazioni che l’esponente di Governo deve sempre fare secondo il metodo americano e che traspare, poi, anche dalle varie proposte. Si potrebbe, altresì, prevedere l’obbligo di trasmettere all’autorità tutti gli atti il cui numero – attenzione – è destinato a ridursi grandemente dopo la revisione del titolo V della Costituzione.
Nello stesso tempo dovrebbero essere indicati gli interessi che il Governo ritiene siano coinvolti con questi atti; quindi, una sorta di analisi dell’impatto degli effetti. L’autorità potrebbe intervenire poi d’ufficio, o su richiesta di soggetti da determinare, quali ad esempio categorie interessate, enti pubblici, ordini professionali e sindacati maggiormente rappresentativi.
L’autorità segnalerebbe al Parlamento gli atti suscettibili di agevolare determinati interessi, per le determinazioni di conseguenza, così come la Corte dei conti segnala al Parlamento la registrazione con riserva e i risultati dei controlli di gestione sugli enti pubblici o finanziati dallo Stato (e, se ravvisa le ipotesi di reato, anche al giudice penale). L’autorità non adotta – né potrebbe a mio avviso – alcuna sanzione nei confronti degli organi di Governo, che sono soggetti in virtù della segnalazione di cui sopra al normale circuito di responsabilità politica.
Potrebbero essere ipotizzate ulteriori forme di pubblicità (sulla stampa e sulla televisione) o procedure rinforzate (cioè aggravate) per gli atti non aventi forza di legge, investiti dalle segnalazioni. Così l’autorità potrebbe segnalare l’inerzia di fronte a situazioni legislative o inadempienze attuative (anche di norme comunitarie o di sentenze della Corte), che mantengono lo status quo, a sua volta corrispondente all’interesse personale di chi ricopre cariche di Governo; si tratterebbe di un potere di segnalazione che l’autorità è usa fare, ai sensi della legge n. 287 del 1990.
Potrebbero, invece, essere previste sanzioni da applicare alle imprese favorite, sotto forma di recupero delle agevolazioni o in genere dei vantaggi legittimamente conseguiti, così come avviene per gli aiuti di Stato ritenuti non corretti dalla Commissione europea, perché arrecano vantaggi ritenuti non coerenti con il regime concorrenziale.
D’altra parte, sanzioni diverse sono, a mio giudizio, incostituzionali. Si è parlato di rimozione da parte del Presidente della Repubblica, il quale a mio avviso non ha questo potere, non potendosi certo richiamare il notissimo caso Mancuso, perché in quel caso vi era una mozione di sfiducia da parte del Senato. Mi domando, poi, chi dovrebbe controfirmare questo atto del Presidente della Repubblica. Se, poi, come si dice, questo atto è meramente certativo, cioè notarile, allora è di competenza dell’autorità ed è francamente singolare che si possa attribuire un potere di rimozione di organo costituzionale ad un’autorità non prevista dalla Costituzione.
Tralascio tutte le questioni connesse alla tutela giurisdizionale perché altrimenti si finirebbe per decidere davanti ad un collegio ad hoc, con tutte le evidenti controversie che nascerebbero sia di ordine costituzionale, sia di ordine politico.
Mi rendo conto che siamo di fronte ad una soluzione difficile e complessa, che pone peraltro problemi di gestione non agevoli, ma è l’unica che, a mio giudizio, in questo «slalom» costituzionale che dobbiamo fare, sia coerente con i principi della Costituzione vigente e che peraltro potrebbe determinare l’immissione nella nostra società di un controllo mirato alla tutela da interessi non commendevoli, così come si è prevista una tutela dalle posizioni dominanti, a difesa in particolare delle piccole imprese.
In fondo condivido gran parte di ciò che è stato scritto di recente sulla stampa da una persona, non credo sospetta di filogovernativismo, la quale ha sostenuto che la questione del conflitto mal si presta ad una soluzione giuridica formale, attraverso criteri astratti e puntuali; semmai il problema starà nell’intervenire con misure antitrust nei confronti del duopolio RAI-Fininvest.
PRESIDENTE Nessun altro chiedendo di parlare, vorrei porre personalmente un quesito al professor Morbidelli.
Premesso che è chiarissima l’impostazione e la sequenza logica del suo discorso, mi sembra di cogliere un aspetto problematico nel fatto che all’autorità verrebbe in qualche modo affidato un compito di analisi dell’impatto dell’azione del Governo. Al riguardo, di fronte all’inazione del Governo, l’Authority quali possibilità di intervento ha? Quand’anche ci fosse questa valutazione – perché lei parla di un’analisi dell’impatto dell’azione di Governo, impatto che viene quindi valutata atto per atto nel momento in cui, a seguito della dichiarazione, si possono configurare potenziali conflitti -, mentre l’Authority analizza l’impatto cosa succede? C’è una sospensione degli atti o comunque della loro efficacia?
Lei ha parlato, infatti, di sanzioni possibili solo ed esclusivamente con riferimento alle aziende che potrebbero ottenere un beneficio, ma non è detto (e non è automatico) che l’effetto sia solo quello dell’arricchimento indebito o improprio di una particolare azienda; possono esserci delle ricadute più generali su tutti i cittadini per effetto della mancata attuazione di una determinata scelta o decisione del Governo. In tutti questi casi, cosa accade?
GIUSEPPE MORBIDELLI, Professore ordinario di istituzioni di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università La Sapienza di Roma. Le sue domande, presidente, mi consentono di precisare che questa è una soluzione che nasce da uno slalom costituzionale e certamente non ha, né potrà mai avere, dei caratteri per così dire «cartesiani».
Per quanto riguarda il primo profilo, ritengo che proprio nei confronti dell’inerzia del Governo sia possibile l’attività di segnalazione, che del resto spesso viene utilizzata e che talvolta produce un suo esito, trattandosi quindi di un attività che presenta attualmente già un suo rilievo.
Ovviamente queste autorità, sia quella attuale sia quella futura, dovranno conquistarsi sul campo la loro autorevolezza, ai fini di una maggiore efficacia delle proprie iniziative.
Per quanto riguarda la seconda parte della questione è evidente che, se c’è stata una redistribuzione a danno o a vantaggio dei cittadini, non sarà certamente possibile ripristinare la situazione in modo totale; ma ciò del resto già avviene quando viene comminata una multa ai petrolieri o agli assicuratori per un aumento del prezzo della benzina o delle tariffe RC auto, dove effettivamente è praticamente impossibile ristorare tutti coloro che si sono trovati ad essere svantaggiati da una situazione ritenuta illegittima (anche se in astratto sarebbe possibile intentare azioni conseguenti a questo fatto illecito, sulla base dell’articolo 2043 del codice civile).
Questo è quindi un problema comune, che già si presenta oggi di fronte a tutte le misure che nascono da soggetti pubblici, o anche da soggetti privati, e che riguardano una categoria molto vasta di soggetti.
Per quanto concerne invece la prima parte della sua seconda domanda è chiaro che si tratta di un punto su cui dovremo riflettere attentamente. Al riguardo, sono stato molto stringato, ma quando ci troviamo di fronte ad atti legislativi (con l’eccezione del decreto-legge, che non conosce tempi morti dalla sua entrata in vigore), la presentazione del disegno di legge dovrà essere comunicata anche all’autorità, la quale potrà fare, anche nel corso dei lavori preparatori, la sua segnalazione; se del caso, potranno a tal fine anche prevedersi opportune modifiche dei regolamenti parlamentari o comunque delle procedure rinforzate nel procedimento legislativo.
Stesso discorso vale anche nel procedimento amministrativo, che riguarda soprattutto atti amministrativi generali o regolamenti, che dopo la revisione del titolo V della seconda parte della Costituzione sono diminuiti di molto. Il nostro ordinamento già prevede l’istituto della comunicazione di procedimento ai diretti interessati, i quali possono interloquire; a maggior ragione in questo caso si comunicherà l’intervento di soggetti portatori di interessi diffusi all’autorità, che farà valere le sue ragioni dopo opportuna istruttoria e se rileva un qualche vizio allora si potranno prevedere procedure rinforzate. Per esempio, in materia ambientale, dove c’è un valore forte, quando c’è un ostacolo da parte dell’autorità preposta all’ambiente o alla salute, non valgono le regole di semplificazione, non vale la conferenza di servizi, non vale il meccanismo del silenzio-assenso. Gli stessi accorgimenti possiamo pertanto introdurli, con le dovute attenzioni, anche in questo caso.
PRESIDENTE. Ringraziamo il professor Morbidelli per il suo intervento.
Dichiaro conclusa l’audizione.

— *** —

Resoconto delle audizioni presso la Comm.ne affari cost.li della Camera dei deputati dei Prof.ri V. CAIANIELLO e M. CAMMELLI; v. in precedenza il parere pro-veritate del Prof. Caianiello.

Note

L'articolo Seduta di martedì 29 gennaio 2002 Audizione del professor Giuseppe Morbidelli, ordinario di istituzioni di diritto costituzionale presso la facoltà di giurisprudenza dell’università La Sapienza di Roma. proviene da Giustamm.

D. Giordano Pres. – Est.; PARTI: Omissis rapp. avv. A. Migliore c. Ministero dell’Interno – Questura di Como rapp. Avvocatura Distrettuale dello Stato.

In tema di riparto di giurisdizione in materia di contestazione della revoca e del mancato rinnovo del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

1. Giurisdizione e competenza – Permesso di soggiorno per motivi umanitari – Revoca – Rinnovo – Riparto di giurisdizione.

La controversia inerente la revoca del permesso di soggiorno per motivi umanitari è devoluta alla cognizione del giudice ordinario. Difatti, la situazione giuridica soggettiva dello straniero che chiede un permesso per motivi umanitari ha natura di diritto soggettivo, che va annoverato tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall’art. 2 Cost. e dall’art. 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (Cfr. Cass., sez. un., 28 febbraio 2017, n. 5059 Cass., sez. un., 9 settembre 2009, n. 19393; Cass., sez. un., 16 settembre 2010, n. 19577).

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 25/10/2019 n.2257 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Frigo

sull’autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini dell’utilizzazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni di un membro del Parlamento

Parlamento – Intercettazioni – Art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato) – Parlamento – Intercettazioni «casuali» – Autorizzazione della Camera di appartenenza – Q.l.c. sollevata dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma – Asserita violazione degli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione – Inammissibilità.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma con l’ordinanza indicata in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici : Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), promosso dal Tribunale di Roma – Collegio per i reati ministeriali nel procedimento penale a carico di A. P. S. ed altri con ordinanza del 27 febbraio 2009, iscritta al n. 152 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visto l’atto di costituzione di A. P. S. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato Paola Balducci per A. P. S. e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ordinanza del 27 febbraio 2009, il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), «nella parte in cui prevede l’obbligo per il giudice per le indagini preliminari di richiedere alla Camera di appartenenza l’autorizzazione all’utilizzo delle intercettazioni di conversazioni o di comunicazioni cui ha preso parte un membro del Parlamento».

Il Collegio rimettente riferisce, in punto di fatto, che, a seguito delle intercettazioni telefoniche ed ambientali disposte nell’ambito di una «complessa attività investigativa» svolta dalla Procura della Repubblica di Potenza nei confronti di due imprenditori, sarebbero emersi plurimi episodi di corruzione da parte di uno degli indagati nei confronti di un membro della Camera dei deputati, all’epoca Ministro dell’ambiente, con il coinvolgimento – «sia pure in misura minore» – anche di un senatore.

Ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche agli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), gli atti erano stati quindi trasmessi al Collegio rimettente, il quale – espletati alcuni atti di indagine – aveva tenuto l’udienza camerale prevista dall’art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003, con riferimento alle disposizioni dell’art. 268, comma 6, cod. proc. pen. (cosiddetta udienza stralcio, per la selezione, secondo le indicazioni fornite dalle parti, delle conversazioni intercettate da utilizzare, previa loro formale trascrizione in contraddittorio).

In base al citato art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003, ove il giudice per le indagini preliminari ritenga necessario utilizzare le intercettazioni di conversazioni o comunicazioni alle quali hanno preso parte membri del Parlamento, effettuate «nel corso di procedimenti riguardanti terzi», «decide con ordinanza e richiede, entro i dieci giorni successivi, l’autorizzazione della Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento in cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate». Avendo ritenuta necessaria l’utilizzazione della maggior parte delle intercettazioni eseguite – tra cui quelle relative ai due parlamentari – il Collegio rimettente dovrebbe, dunque, richiedere alle Camere di appartenenza la relativa autorizzazione.

Il Collegio dubita, tuttavia, della legittimità costituzionale della previsione di tale obbligo sotto plurimi profili.

Quanto alla propria legittimazione a sollevare la questione, il rimettente rileva che – come riconosciuto dalla giurisprudenza tanto costituzionale che di legittimità – il collegio per i reati ministeriali cumula, nei procedimenti di sua competenza, le funzioni di pubblico ministero e di giudice per le indagini preliminari; mentre è la stessa norma censurata a prevedere che l’autorizzazione in discorso debba essere richiesta dal giudice per le indagini preliminari, confermando così che, in tale veste, il collegio per i reati ministeriali opera nell’esercizio di funzioni giurisdizionali.

Ciò premesso, il rimettente ricorda come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 390 del 2007, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, commi 2, 5 e 6, della legge n. 140 del 2003, nella parte in cui stabiliva che, in caso di diniego dell’autorizzazione da parte della Camera, la documentazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o comunicazioni di membri del Parlamento dovesse essere immediatamente distrutta e fosse comunque inutilizzabile anche nei confronti di soggetti diversi dal parlamentare.

Chiarendo i rapporti tra le ipotesi regolate dagli artt. 4 e 6 della legge n. 140 del 2003, la citata sentenza ha rilevato che la prima delle due disposizioni, nel richiedere l’autorizzazione preventiva della Camera per l’esecuzione delle intercettazioni nei confronti di membri del Parlamento, si riferisce alle intercettazioni sia «dirette» che «indirette»: tanto, cioè, alle intercettazioni effettuate su utenze o in luoghi riferibili ad un parlamentare, quanto a quelle che, pur operate su utenze o in luoghi nella disponibilità di terzi, mirano comunque a captare le comunicazioni del soggetto politico. Di contro, come si desume dalla clausola di riserva iniziale («fuori delle ipotesi previste dall’art. 4»), l’art. 6, nel prevedere un’autorizzazione successiva per l’utilizzazione delle intercettazioni, ha di mira le intercettazioni «casuali» o «fortuite»: ossia le captazioni avvenute occasionalmente nel corso di intercettazioni che hanno come destinataria una terza persona.

Sempre in base alla sentenza n. 390 del 2007, tale seconda disposizione, a differenza della prima, non trova copertura nell’art. 68, terzo comma, Cost., il quale – richiedendo l’autorizzazione della Camera per «sottoporre» i membri del Parlamento ad intercettazioni – ha riguardo al solo assenso preventivo, e non anche ad un controllo a posteriori sull’utilizzazione di un’intercettazione già eseguita. Nel sistema costituzionale, inoltre, le norme che prevedono immunità o prerogative a tutela della funzione parlamentare, in deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione, vanno interpretate nel senso più aderente al testo normativo, non essendone consentita, per il loro carattere eccezionale, l’estensione a casi non espressamente regolati.

Escluso, dunque, che la norma impugnata sia costituzionalmente imposta, essa non potrebbe considerarsi neppure – secondo il Collegio rimettente – costituzionalmente consentita.

Come emergerebbe anche dal riferimento alla «tutela della riservatezza», presente nel comma 1 dello stesso art. 6, detta disposizione sarebbe infatti volta a salvaguardare la riservatezza del parlamentare, ponendolo al riparo dalla «disinvolta diffusione, anche a mezzo della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati».

Ad avviso del giudice a quo, tuttavia, la riservatezza del parlamentare non potrebbe ricevere una tutela rafforzata rispetto a quella di cui gode la generalità dei cittadini: giacché, al contrario, il rappresentante del popolo dovrebbe ritenersi semmai maggiormente esposto a limitazioni della propria sfera privata, per consentire un più penetrante controllo da parte dell’opinione pubblica. Ma anche a non voler aderire a tale tesi, la protezione della riservatezza dell’uomo politico non potrebbe comunque eccedere quella degli altri consociati, posto che, per un verso – secondo quanto affermato anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza 17 luglio 2003, nella causa Craxi contro Italia) – l’uomo politico ha i medesimi diritti connessi alla privacy di ogni altro soggetto, quanto ai fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni; e, per altro verso – come rimarcato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 390 del 2007 – il fenomeno patologico della diffusione sulla stampa del contenuto delle intercettazioni incide, di per sé, sulla generalità dei cittadini.

In conclusione, quindi, la norma censurata introdurrebbe una garanzia non solo non prevista dall’art. 68, terzo comma, Cost., ma anche ingiustificata rispetto al trattamento riservato alla generalità dei consociati e, come tale, lesiva del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).

La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse contrario, giungendo ad eliminare dal panorama processuale, tramite la sanzione di inutilizzabilità, una prova legittimamente formata e spesso decisiva: donde una concorrente lesione tanto del diritto di difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale (art. 112 Cost.), stante il possibile pregiudizio all’interesse pubblico all’accertamento di gravi delitti.

La questione risulterebbe, altresì, rilevante, trattandosi, nella specie, di intercettazioni «casuali», e non già «indirette». Il procedimento a quo era stato, infatti, originariamente instaurato nei confronti di un imprenditore lucano e solo all’esito delle prime indagini esteso ad altro imprenditore; indi, dalle intercettazioni disposte sulle utenze in uso al secondo era emerso – in modo del tutto fortuito – il coinvolgimento dei due parlamentari.

2. – Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata.

Ad avviso della difesa erariale, la questione sarebbe inammissibile – almeno per quanto attiene alle censure relative agli artt. 3 e 112 Cost. – in quanto formulata in modo contraddittorio e in termini ipotetici, dando, cioè, per scontato che le intercettazioni in esame forniscano contributi probatori decisivi e che l’autorizzazione alla loro utilizzazione venga negata dalla Camera: il che, al contrario, non sarebbe affatto certo.

In ogni caso, la sentenza n. 390 del 2007 non avrebbe affatto indirizzato la risoluzione del dubbio di costituzionalità nella direzione indicata dal rimettente. Con essa, infatti, la Corte costituzionale ha evidenziato che solo «di regola» l’intercettazione fortuita non incide sul bene tutelato dall’art. 68, terzo comma, Cost. (l’indipendenza del potere legislativo da quello giudiziario), lasciando così intendere che detta incidenza non può essere pregiudizialmente esclusa. Né, d’altra parte, potrebbe trascurarsi la circostanza che la distinzione – pure teoricamente chiarissima – tra intercettazioni «indirette» e «fortuite», tracciata dalla citata pronuncia, abbia, in concreto, confini estremamente labili.

Alla stregua di ciò, anche a ritenere che il vaglio successivo delle Camere sulle intercettazioni «occasionali» non sia costituzionalmente imposto, esso sarebbe comunque costituzionalmente consentito, ed anzi perfettamente coerente con il dettato ed i fini della norma costituzionale. Nessuna lesione risulterebbe pertanto ravvisabile, né in rapporto all’art. 3 Cost. – essendo la diversità di regime rispetto al comune cittadino giustificata dalle particolari esigenze di tutela, non tanto del parlamentare, quanto del potere legislativo – né in riferimento agli artt. 24 e 112 Cost.

3. – Si è costituito, altresì, A. P. S., persona sottoposta alle indagini nel procedimento a quo, eccependo l’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, in quanto sollevata dal rimettente prima di aver richiesto alle Camere l’autorizzazione all’utilizzazione delle intercettazioni, e dunque quando è ancora incerto il relativo diniego, dal quale soltanto scaturirebbe la preclusione all’impiego delle intercettazioni stesse.

1. – Il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma dubita, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), nella parte in cui richiede l’autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini dell’utilizzazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o comunicazioni di un membro del Parlamento, anche quando si tratti di utilizzazione nei confronti dello stesso parlamentare interessato (l’incostituzionalità con riguardo all’utilizzazione nei confronti di terzi essendo già stata dichiarata con la sentenza n. 390 del 2007).

A parere del rimettente, la norma censurata introdurrebbe una garanzia a tutela della riservatezza dei parlamentati non solo non prevista dall’art. 68, terzo comma, Cost. – conformemente a quanto già affermato dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 390 del 2007 – ma anche ingiustificata rispetto al trattamento riservato alla generalità dei cittadini e, come tale, lesiva del principio di eguaglianza. Anche a non aderire alla tesi secondo cui il rappresentante del popolo sarebbe da considerare maggiormente esposto a limitazioni della riservatezza, per garantire un più penetrante controllo dell’opinione pubblica, risulterebbe infatti dirimente la considerazione che il fenomeno patologico che la norma mira a contrastare – ossia la «disinvolta diffusione, anche a mezzo della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati» – coinvolge, allo stesso modo, tutti i consociati.

La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse contrario, comportando l’eliminazione dal panorama processuale, tramite la sanzione di inutilizzabilità, di una prova legittimamente formata e spesso decisiva. Di qui una concomitante lesione tanto del diritto di difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale (art. 112 Cost.), a causa del possibile pregiudizio all’interesse pubblico all’accertamento di gravi delitti.

2. – Le eccezioni di inammissibilità della questione formulate dall’Avvocatura generale dello Stato e dalla parte privata non sono fondate.

Quanto, infatti, all’eccepita inammissibilità per difetto di rilevanza o per carattere ipotetico del quesito, occorre osservare che – a differenza che nel caso esaminato da questa Corte nella sentenza n. 390 del 2007 – il Collegio rimettente non si duole della disciplina degli effetti del diniego di autorizzazione, ma della stessa previsione dell’obbligo di richiederla. Di conseguenza, il rimettente ha correttamente sollevato la questione prima di proporre la richiesta di autorizzazione: iniziativa, questa, che, comportando l’applicazione della norma censurata, avrebbe determinato l’esaurimento del potere decisorio del giudice a quo sul punto.

L’ulteriore eccezione dell’Avvocatura dello Stato, inerente alla formulazione «in maniera incerta» e «contraddittoria» del quesito, risulta sostanzialmente immotivata, e comunque priva di riscontro nel tessuto argomentativo dell’ordinanza di rimessione.

3. – La questione è, nondimeno, inammissibile per una diversa ragione.

3.1. – In via preliminare, va osservato che il Collegio rimettente non prende affatto in considerazione la circostanza che, nei procedimenti per i reati ministeriali indicati all’art. 96 Cost. (quale è quello devoluto nella specie al Collegio medesimo), l’autorizzazione parlamentare (preventiva) all’esecuzione delle «intercettazioni telefoniche» – non solo nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri, ma anche degli «altri inquisiti» che siano membri del Parlamento – è autonomamente prevista da una norma costituzionale distinta dall’art. 68, terzo comma, Cost. (l’art. 10, comma 1, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1).

3.2. – Peraltro, anche a voler ritenere che tale circostanza non escluda – allorché il Ministro abbia la qualità di membro del Parlamento e, in ogni caso, rispetto al parlamentare coindagato nel reato ministeriale – l’operatività della distinta guarentigia (autorizzazione “postuma”) prevista dall’art. 6 della legge n. 140 del 2003 con riguardo alle intercettazioni «casuali», la rilevanza della questione resta comunque subordinata alla effettiva possibilità di qualificare come tali le captazioni foniche di cui si discute nel procedimento a quo.

Come chiarito, infatti, da questa Corte con la sentenza n. 390 del 2007, la disciplina dell’autorizzazione preventiva, delineata dall’art. 4 della legge n. 140 del 2003 in attuazione dell’art. 68, terzo comma, Cost. (ma il discorso è riferibile, mutatis mutandis, anche all’art. 10, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989, caratterizzato da analoga formulazione), deve trovare applicazione «tutte le volte in cui il parlamentare sia individuato in anticipo quale destinatario dell’attività di captazione»: dunque, non soltanto quando siano sottoposti ad intercettazione utenze o luoghi appartenenti al soggetto politico o nella sua disponibilità (intercettazioni «dirette»), ma anche quando lo siano utenze o luoghi di soggetti diversi, che possono tuttavia «presumersi frequentati dal parlamentare» (intercettazioni «indirette»). In altre parole, ciò che conta «non è la titolarità o la disponibilità dell’utenza captata, ma la direzione dell’atto di indagine»: «se quest’ultimo è volto, in concreto, ad accedere nella sfera delle comunicazioni del parlamentare, l’intercettazione non autorizzata è illegittima, a prescindere dal fatto che il procedimento riguardi terzi o che le utenze sottoposte a controllo appartengano a terzi».

La disciplina dell’autorizzazione successiva, prevista dall’impugnato art. 6, si riferisce, per converso, unicamente alle intercettazioni «casuali» (o «fortuite»): rispetto alle quali, cioè – «proprio per il carattere imprevisto dell’interlocuzione del parlamentare» – «l’autorità giudiziaria non potrebbe, neanche volendo, munirsi preventivamente del placet della Camera di appartenenza» (sentenza n. 390 del 2007).

3.3. – Il giudice a quo asserisce, in effetti, che nel caso di specie si sarebbe al cospetto di intercettazioni «casuali»: ma lo fa muovendo da una non condivisibile interpretazione di tale concetto.

Il Collegio rimettente mostra, cioè, di ritenere che l’originaria assenza dell’intento di captare le conversazioni di un parlamentare, in sede di sottoposizione a controllo di una determinata utenza nella disponibilità di terzi, valga a qualificare indefinitamente come «casuali» le intercettazioni di comunicazioni del membro del Parlamento operate su detta utenza (se non, addirittura, più ampiamente, nell’ambito di quel procedimento su utenze non del parlamentare, quali che siano). Il giudice a quo desume, infatti, la natura «casuale», e non «indiretta», delle intercettazioni in questione dalla circostanza che il procedimento a quo ha tratto origine da una «complessa attività investigativa», avente come originario obbiettivo un imprenditore lucano e poi estesa ad altro imprenditore; attività investigativa nel cui ambito erano state disposte intercettazioni telefoniche e ambientali, dalle quali soltanto sarebbe emerso il «coinvolgimento» dei due parlamentari – e soprattutto dell’allora Ministro dell’ambiente – in tutta una serie di episodi di corruzione a favore del secondo imprenditore, cui il Ministro risultava legato da «rapporti di amicizia e di interessenze illecite».

Da tale narrazione si desume che si tratta di una attività di captazione articolata e prolungata nel tempo: situazione nella quale la verifica dell’«occasionalità» delle intercettazioni deve farsi, di necessità, particolarmente stringente. Ove, infatti, nel corso dell’attività di intercettazione emergano, non soltanto rapporti di interlocuzione abituale tra il soggetto intercettato e il parlamentare, ma anche indizi di reità nei confronti di quest’ultimo, non si può trascurare l’eventualità che intervenga, nell’autorità giudiziaria, un mutamento di obbiettivi: nel senso che – in ragione anche dell’obbligo di perseguire gli autori dei reati – le ulteriori intercettazioni potrebbero risultare finalizzate, nelle strategie investigative dell’organo inquirente, a captare non più (soltanto) le comunicazioni del terzo titolare dell’utenza, ma (anche) quelle del suo interlocutore parlamentare, per accertarne le responsabilità penali. Quando ciò accadesse, ogni «casualità» verrebbe evidentemente meno: le successive captazioni delle comunicazioni del membro del Parlamento, lungi dal restare fortuite, diventerebbero “mirate” (e, con ciò, «indirette»), esigendo quindi l’autorizzazione preventiva della Camera, ai sensi dell’art. 4.

Di tale problema – verificare, cioè, se (ed eventualmente quando), nel caso di specie, i parlamentari interessati possano essere divenuti bersaglio indiretto delle attività di intercettazione – il giudice rimettente non si fa, per contro, carico: profilo per il quale la motivazione sulla rilevanza della questione e la descrizione della fattispecie concreta si presentano inadeguate.

3.4. – Non giova, al riguardo, obiettare che – ove pure, dopo la “comparsa” dei parlamentari, l’autorità giudiziaria abbia inteso proseguire le intercettazioni (anche) al fine di captare indirettamente le loro comunicazioni – la prima o le prime fra le intercettazioni delle conversazioni dei soggetti politici resterebbero comunque «casuali», onde, in relazione a esse, la questione risulterebbe in ogni caso rilevante.

Da un lato, infatti, una drastica riduzione del numero delle intercettazioni ricadenti nel regime dell’art. 6 – per essere tutte le altre radicalmente inutilizzabili, per il mancato rispetto dell’art. 4 – imporrebbe al rimettente di rivedere l’apprezzamento circa l’effettiva necessità di utilizzare le intercettazioni in discorso nell’ambito del procedimento principale: necessità che, ai sensi dello stesso art. 6, costituisce il presupposto affinché insorga l’obbligo di richiedere l’autorizzazione ivi prevista. Né varrebbe osservare, in contrario, che se una tale necessità è già stata affermata dal rimettente per l’insieme delle intercettazioni, lo è stata anche per le singole unità che lo compongono (ivi comprese, dunque, la prima o le prime, sul piano cronologico). Un conto, infatti, è che si discuta di un complesso di intercettazioni, che si “cementano” tra loro fornendo un complessivo quadro indiziario; altra cosa è che il problema riguardi pochissime, o addirittura una singola intercettazione fra le tante, la quale, isolatamente considerata, potrebbe risultare carente dei connotati che valgono a costituire la necessità di utilizzazione, in rapporto allo specifico provvedimento che il giudice a quo è chiamato ad adottare.

Al di là di ciò, peraltro, e ancora più a monte, il Collegio rimettente non afferma neppure, in modo espresso ed inequivoco, che il «coinvolgimento» dei parlamentari sia emerso, per la prima volta, a seguito della diretta e personale interlocuzione dei parlamentari medesimi con uno dei soggetti sottoposti a intercettazione – interlocuzione necessaria affinché divenga operante il regime della legge n. 140 del 2003 (sentenza n. 163 del 2005) – e non, piuttosto, a seguito del semplice riferimento ai parlamentari fatto dai soggetti intercettati nel corso di colloqui, eventualmente anche precedenti, con terzi. Di conseguenza, sulla base di quanto si riferisce nell’ordinanza di rimessione, non è neppure certo che vi sia anche una sola intercettazione dei parlamentari qualificabile realmente come «casuale».

4. – Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione va dichiarata inammissibile per carenza di descrizione della fattispecie e, quindi, per difetto di motivazione sulla rilevanza.

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 marzo 2010

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/3/2010 n.113 proviene da Giustamm.

Pres. Cristarella Orestano, est. Papa

sulla distinzione tra TOSAP e COSAP ai fini dell’individuazione del giudice competente a decidere sulle relative controversie

Giurisdizione e competenza – Giurisdizione in materia tributaria – TOSAP – Controversie relative – Giurisdizione delle commissioni tributarie – Sussistenza – Canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) – Controversie relative – Giurisdizione del giudice ordinario – Devoluzione

L’opposizione avverso la cartella esattoriale per il pagamento della tassa per l’occupazione di aree pubbliche (TOSAP) appartiene alla giurisdizione delle commissioni tributarie, ai sensi dell’art. 2, co. 1, lett. h, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, mentre rientra nella giurisdizione del giudice ordinario – a mente dell’art. 5 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e succ. modif. – la cognizione delle controversie relative al canone di concessione (COSAP), istituito dall’art. 63 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, e succ. modif., a partire dal primo gennaio 1999.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 21/1/2005 n.1239 proviene da Giustamm.

Pres. MEZZANOTTE, Red. BILE

spetta alla Regione l’attribuzione del gettito dell’imposta sulle assicurazioni

Conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore – Spettanza regionale.

Non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dell’economia e delle finanze, negare l’attribuzione alla Regione siciliana del gettito dell’imposta sulle assicurazioni di cui alla legge 29 ottobre 1961, n. 1216 (Nuove disposizioni tributarie in materia di assicurazioni private e di contratti vitalizi), dovuta dagli assicuratori che hanno il domicilio fiscale o la rappresentanza fuori dal territorio regionale nell’ipotesi in cui i premi riscossi siano relativi a polizze di assicurazione rilasciate per veicoli a motore iscritti in pubblici registri automobilistici aventi sede nelle Province della Regione medesima, ovvero per macchine agricole le cui carte di circolazione siano intestate a soggetti residenti nelle medesime Province (1).

Viene annullata la nota 28 maggio 2002, prot. n. 60133, del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, Ufficio VII.

— *** —
(1) Cfr. sentt. nn. 111 e 138 del 1999; 66 del 2001.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori:
Presidente: Carlo MEZZANOTTE;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, ufficio VII, del 28 maggio 2002, n. 60133, recante “Legge 29-10-1961, n. 216 (rectius: 1216). Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore. Spettanza regionale”, promosso con ricorso della Regione siciliana, notificato il 30 luglio 2002, depositato in cancelleria il 6 agosto successivo ed iscritto al n. 31 del registro conflitti 2002.
Udito nell’udienza pubblica del 22 giugno 2004 il Giudice relatore Franco Bile;
udito l’avvocato Giovanni Carapezza Figlia per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso, notificato il 30 luglio 2002 e depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 6 agosto 2002, la Regione siciliana ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento alla nota 28 maggio 2002, prot. n. 60133, del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, Ufficio VII, pervenuta alla Regione ricorrente in data 4 giugno 2002.
La nota – rispondendo ad un’istanza rivolta dalla Regione medesima a varie amministrazioni statali il 4 marzo 2002 – ha negato la spettanza alla Regione delle somme riscosse a titolo di imposta sulle assicurazioni di cui alla legge 29 ottobre 1961, n. 1216 (Nuove disposizioni tributarie in materia di assicurazioni private e di contratti vitalizi), per polizze di assicurazione relative a veicoli a motore iscritti in pubblici registri automobilistici aventi sede nelle Province siciliane o a macchine agricole con carte di circolazione intestate a soggetti ivi residenti, nei casi in cui gli assicuratori abbiano domicilio fiscale o rappresentanza fuori dal territorio regionale.
La Regione ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli articoli 36 e 37 dello statuto siciliano e delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, che attribuiscono ad essa tutti i tributi erariali, in qualsiasi modo denominati, il cui presupposto d’imposta si sia verificato nell’ambito del territorio regionale.
A sostegno di tale assunto, la ricorrente osserva che il criterio della territorialità della riscossione – che la nota impugnata pone a fondamento argomentativo del diniego di spettanza – è meramente suppletivo e può essere utilizzato solo se manchino elementi sufficienti per conoscere il luogo in cui si sia verificato il presupposto d’imposta.
Secondo la Regione, relativamente all’imposta in esame, l’art. 60, commi 1 e 2, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali), e l’art. 5 del decreto interministeriale 14 dicembre 1998, n. 457 (Regolamento recante norme per l’attribuzione alle Province ed ai Comuni del gettito delle imposte sulle assicurazioni, ai sensi dell’art. 60 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446) – che ne attribuiscono il gettito alle Province ove hanno sede i pubblici registri automobilistici in cui sono iscritti i veicoli, o risiedono gli intestatari delle carte di circolazione delle macchine agricole – consentono viceversa di localizzare sul territorio la base imponibile, e di attribuire alla Regione l’intero gettito riferibile al proprio territorio. E coerentemente l’attuazione delle disposizioni recate dal citato comma l dell’art. 60 del decreto n. 446 del 1997, data dall’art. 10 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2002), ha come unico effetto quello di disciplinare i rapporti finanziari tra la Regione siciliana e le Province regionali.
Altro motivo di censura della nota in esame è riferito alla lesione del principio di leale cooperazione, derivante dalla “clamorosa contraddizione” con la posizione assunta dalla Presidenza del Consiglio (Dipartimento per gli affari regionali, Ufficio legislativo), che, in riscontro alla medesima richiesta formulata dalla Regione siciliana, non soltanto (con precedente nota del 2 maggio 2002) ha condiviso le argomentazioni in essa addotte, ma ha richiesto al Ministero delle attività produttive ed al Ministero dell’economia e delle finanze «di voler promuovere o sollecitare ogni possibile azione di vigilanza nei confronti delle compagnie di assicurazione affinché ottemperino al disposto di legge, onde evitare l’aggravio delle indebite sottrazioni del gettito d’imposta al bilancio della Regione siciliana».
Conclusivamente, dunque, la ricorrente chiede alla Corte: a) di accogliere il ricorso, «dichiarando l’illegittimità della nota impugnata nella parte in cui risulta lesiva delle attribuzioni regionali in materia finanziaria sancite dagli articoli 36 e 37 dello Statuto della Regione siciliana e dalle correlate norme di attuazione approvate con d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074» nonché del principio costituzionale di leale cooperazione; b) di «pronunciare in conseguenza l’annullamento dell’atto censurato, nella parte in cui nega la spettanza regionale in ordine all’imposta sulle assicurazioni di cui alla legge 29 ottobre 1961, n. 1216, dovuta dagli assicuratori che hanno il domicilio fiscale o la rappresentanza fuori dal territorio regionale nell’ipotesi in cui i premi riscossi siano relativi a polizze di assicurazione rilasciate per veicoli a motore iscritti in pubblici registri automobilistici aventi sede nelle Province della Regione siciliana, ovvero, per le macchine agricole, rilasciate ad intestatari della carta di circolazione residenti nelle indicate Province regionali».

2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri non si è costituito nel giudizio davanti a questa Corte.

Considerato in diritto

1. – La Regione siciliana propone conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento alla nota 28 maggio 2002, del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, con la quale è stata negata la spettanza alla Regione dell’imposta sulle assicurazioni di cui alla legge 29 ottobre 1961, n. 1216, dovuta dagli assicuratori che hanno il domicilio fiscale o la rappresentanza fuori dal territorio regionale, nell’ipotesi in cui i premi riscossi siano relativi a polizze di assicurazione rilasciate per veicoli a motore iscritti in pubblici registri automobilistici aventi sede nelle Province siciliane, ovvero per macchine agricole con carte di circolazione intestate a residenti nelle indicate Province.
La ricorrente deduce la violazione degli articoli 36 e 37 dello statuto siciliano e delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in quanto la nota impugnata non riconosce alla Regione entrate tributarie che viceversa le competono, così comprimendo le risorse ad essa spettanti ai sensi della normativa richiamata, che le attribuisce tutti i tributi erariali, comunque denominati, il cui presupposto d’imposta si sia verificato nel territorio regionale. E deduce altresì la violazione del principio di leale cooperazione, poiché il contenuto del medesimo atto “contraddice clamorosamente” l’opposta posizione assunta in ordine allo stesso tributo, con precedente nota del 2 maggio 2002, dalla Presidenza del Consiglio, Dipartimento per gli affari regionali.

2. – Il ricorso è fondato.

2.1. – Nella nota impugnata la Ragioneria generale dello Stato – premesso che l’art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1975 attribuisce alla Regione siciliana tutte le entrate tributarie erariali, dirette o indirette, riscosse nell’ambito del suo territorio – ritiene che tale norma conseguentemente non concerna l’imposta sulle assicurazioni dovuta da assicuratori aventi il domicilio fiscale o la rappresentanza fuori del territorio siciliano, pur se i premi riscossi riguardino polizze assicurative rilasciate per veicoli iscritti in pubblici registri delle Province siciliane o per macchine agricole i cui intestatari risiedano in tali Province.
Del resto – soggiunge la Ragioneria generale – la riscossione dell’imposta in esame è stata modificata in via legislativa: gli articoli 60 e 61 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, hanno, per le Regioni a statuto ordinario, attribuito il relativo gettito dal 1° gennaio 1999 alle Province ove hanno sede i pubblici registri automobilistici in cui sono iscritti i veicoli o risiedono gli intestatari delle carte di circolazione delle macchine agricole, ed hanno poi demandato alle Regioni ad autonomia speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano di attuare tali disposizioni in conformità ai rispettivi statuti; e poiché a tanto la Regione siciliana ha provveduto con l’art. 4 della legge regionale 24 marzo 2002, n. 2, ne discenderebbe che, a decorrere dall’entrata in vigore di tale legge, nel territorio regionale il gettito dell’imposta è attribuito alle Province.

2.2. – Queste conclusioni contrastano con lo statuto siciliano e le relative norme di attuazione in materia finanziaria.
A proposito dell’ordinamento finanziario siciliano, questa Corte ha chiarito che – mentre l’art. 36 dello statuto poteva lasciar trasparire una concezione ispirata a netta separazione fra finanza statale e regionale – le successive norme di attuazione (d.P.R. n. 1074 del 1965) hanno interpretato la regola statutaria desumendo da essa un sistema di finanziamento sostanzialmente basato sulla devoluzione alla Regione del gettito dei tributi erariali riscossi nel suo territorio (sentenza n. 111 del 1999).
Ma ha anche precisato che l’art. 2 delle citate norme di attuazione – pur sancendo la spettanza alla Regione delle entrate tributarie erariali «riscosse nell’ambito» del territorio regionale – non va inteso nel senso che sia sempre decisivo il luogo fisico in cui avviene l’operazione contabile della riscossione. Esso tende infatti ad assicurare alla Regione il gettito derivante dalla “capacità fiscale” che si manifesta nel suo territorio, e cioè dai rapporti tributari che sono in esso radicati, in ragione della residenza fiscale del soggetto produttore del reddito colpito o della collocazione nell’ambito territoriale regionale del fatto cui si collega il sorgere dell’obbligazione tributaria. E ciò trova conferma, da un lato, nell’art. 4 delle stesse norme di attuazione, il quale precisa che nelle entrate spettanti alla Regione «sono comprese anche quelle che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate nell’ambito regionale, affluiscono, per esigenze amministrative, ad uffici finanziari situati fuori del territorio della Regione»; e, dall’altro, nella previsione (contenuta negli artt. 37 dello statuto speciale e 7 delle norme di attuazione in materia finanziaria) di meccanismi di riparto dei redditi soggetti a imposizione nel caso di imprese operanti sia nel territorio siciliano sia in altri territori (sentenza n. 138 del 1999; cfr. altresì sentenza n. 66 del 2001).
E’ perciò infondata la tesi dello Stato, che corr
ela la spettanza del gettito alla Regione ad un ristretto criterio di territorialità della riscossione.

2.3. – Del pari prive di fondamento sono le argomentazioni che la nota impugnata trae dai citati articoli 60 e 61 del decreto legislativo n. 446 del 1997.
Tali norme sono state esaminate da questa Corte con la sentenza n. 138 del 1999, in una controversia in cui la Regione siciliana deduceva – sul presupposto che ad essa fosse già devoluto il gettito del tributo erariale “trasferito” alle Province – che la nuova disciplina avrebbe comportato la riduzione dei trasferimenti dello Stato agli enti locali siciliani e la perdita da parte della Regione del corrispondente gettito, con complessiva diminuzione delle risorse a disposizione del sistema delle autonomie in Sicilia.
La Corte – senza contestare l’assunto della spettanza alla Regione del tributo in esame prima del decreto legislativo n. 446 del 1997 – ha rilevato che l’art. 61, comma 4, limita il trasferimento del gettito del tributo stesso «con riferimento alle Province delle regioni a statuto ordinario», e che l’art. 60, comma 4, demanda alle Regioni a statuto speciale l’attuazione nel proprio territorio delle disposizioni sulla devoluzione del tributo alle Province «in conformità dei rispettivi statuti», e prevede una «contestuale» nuova disciplina dei «rapporti finanziari tra lo Stato, le autonomie speciali e gli enti locali al fine di mantenere il necessario equilibrio finanziario».
La generale attribuzione del gettito operata dal decreto legislativo n. 446 del 1997 non comporta, relativamente alla Regione siciliana, che quelle in esame assumano natura di “nuove entrate tributarie”, in quanto esse già spettavano alla Regione in base all’assetto delineato dal d.P.R. n. 1074 del 1965.
Né la situazione è stata modificata dall’art. 10 della legge regionale n. 2 del 2002, con il quale la Regione ha solo dato attuazione nel suo territorio al comma 4 dell’art. 60 del decreto legislativo n. 446 del 1997 (in riferimento al comma 1), disciplinando con propria legge, secondo le linee di cui alla citata sentenza n. 138 del 1999, l’attribuzione e la distribuzione del relativo gettito alle Province regionali: così incidendo non sui rapporti finanziari tra Regione e Stato, ma solo su quelli tra Regione e Province.

3. – Conclusivamente, la nota impugnata lede le attribuzioni della Regione siciliana e deve essere quindi annullata, con assorbimento di ogni altro motivo di ricorso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dell’economia e delle finanze, negare l’attribuzione alla Regione siciliana del gettito dell’imposta sulle assicurazioni di cui alla legge 29 ottobre 1961, n. 1216 (Nuove disposizioni tributarie in materia di assicurazioni private e di contratti vitalizi), dovuta dagli assicuratori che hanno il domicilio fiscale o la rappresentanza fuori dal territorio regionale nell’ipotesi in cui i premi riscossi siano relativi a polizze di assicurazione rilasciate per veicoli a motore iscritti in pubblici registri automobilistici aventi sede nelle Province della Regione medesima, ovvero per macchine agricole le cui carte di circolazione siano intestate a soggetti residenti nelle medesime Province;
annulla la nota 28 maggio 2002, prot. n. 60133, del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato generale per la finanza delle pubbliche amministrazioni, Ufficio VII.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2004.

Carlo MEZZANOTTE, Presidente
Franco BILE, Redattore

Depositata in Cancelleria il 21 ottobre 2004.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 21/10/2004 n.306 proviene da Giustamm.

Pres. C. Calabrò, Est. C. Modica de Mohac
G. Moggi (avv.ti G. Alibrandi e R. Righi) c. Ministero della Giustizia , CSM e Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avvocatura dello Stato)

solleva q.l.c dell’art. 8 L. 374/1991 per disparità di trattamento tra il Giudice di Pace “semplice”, il Giudice di Pace Avvocato ed il Magistrato Ordinario

1. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Giudice di Pace Avvocato – Disparità di trattamento – Situazioni di incompatibilità – Decadenza dall’ufficio del Giudice di Pace “semplice” – Trasferimento o astensione del Giudice di Pace Avvocato – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

2. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Giudice di Pace Avvocato – Disparità di trattamento – Incompatibilità per conflitto di interesse – Trasferimento presso altro ufficio del Giudice di Pace Avvocato – Rimozione della causa di incompatibilità – Decadenza del Giudice di Pace “semplice” – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

3. Art. 8 della Legge 21 novembre 1991 n.374 – Giudice di Pace “semplice” e Magistrato ordinario – Disparità di trattamento – congiunti che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche – Incompatibilità del Giudice di Pace – E’ presente – Incompatibilità del Magistrato ordinario – Non è presente – Questione di legittimità costituzionale – E’ rilevante e non manifestamente infondata

1. E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove mentre per gli Avvocati che svolgano anche funzioni di Giudice di Pace prevede la possibilità di richiedere il trasferimento ad altra sede (evitando così la pronunzia di decadenza dall’ufficio), non accorda la stessa facoltà ai Giudici di Pace che non svolgono la professione forense ma che vengano parimenti a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità; ed inoltre laddove, per i Giudici di Pace «semplici» che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a causa di congiunti che esercitano nel circondario la professione forense prevede la facoltà di astenersi dal giudizio, non accordando la stessa facoltà ai colleghi –anch’essi Giudici di Pace “semplici” – che si trovano in posizione di incompatibilità a causa di congiunti che esercitano una professione diversa da quella legale.

2. E’ rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove si prevede che i “Giudici di Pace – Avvocati” che (per effetto delle innovazioni previste dalla stessa norma) vengano a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità in ragione del potenziale conflitto d’interesse scaturente proprio dalla contestuale posizione di Giudice e di Avvocato, possano chiedere il trasferimento presso altro Ufficio per continuare a svolgere entrambe le funzioni, l’esercizio della predetta facoltà costituendo “rimozione della causa di incompatibilità” e precludendo l’avvio del procedimento volto alla pronuncia della “decadenza”; analoga facoltà, infatti, non è stata accordata anche ai Giudici di Pace «semplici» che per il medesimo titolo (l’entrata in vigore della nuova legge) vengano a trovarsi in analoga posizione di incompatibilità (per conflitto di interesse), a causa dell’esercizio da parte loro, o di congiunti, di professioni diverse da quella forense.

3. E’ rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale sollevata sull’art.8 della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n.468 laddove si prevede che i Giudici di Pace che abbiano congiunti che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche, sono considerati “incompatibili” con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali; difatti identica soluzione, a fronte della medesima situazione, non è prevista per i Magistrati Ordinari dalle norme dell’Ordinamento giudiziario.

solleva q.l.c dell’art. 8 L. 374/1991 per disparità di trattamento tra il Giudice di Pace “semplice”, il Giudice di Pace Avvocato ed il Magistrato Ordinario

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
– SEZIONE I^ –

composto dai Signori Magistrati: CORRADO CALABRÒ, PRESIDENTE; NICOLA GAVIANO, CONSIGLIERE; CARLO MODICA DE MOHAC, CONSIGLIERE – RELATORE

ha pronunziato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso n. reg. gen. 2538-2002, proposto dalla
Dott.ssa Giovanna Moggi, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Alibrandi e Roberto Righi, ed selettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, Via G. Calducci n. 4;

contro

– il Ministero della Giustizia in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede, in Roma, Via dei Portoghesi n.12, è ex lege domiciliato;

– il Consiglio Superiore della Magistratura in persona del legale rappresentante p.t., come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

– la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente in carica, come sopra rappresentato, difeso e domiciliato;

per l’annullamento, previa sospensione
– del decreto del 6.7.2001 del Ministro della Giustizia, con il quale la ricorrente è stata dichiarata decaduta per causa di sopravvenuta incompatibilità – ai sensi dell’art. 8, comma I, lett. “c” bis della L. n. 374/1991 come modificato dall’art. 6 dell
– della conforme deliberazione del 14.6.2001 del Consiglio Superiore della Magistratura;

– ove occorra, della Circolare del 19.1.2000 del Consiglio Superiore della Magistratura relativa alle incompatibilità dei Giudici di Pace;

– dell’art. 17, comma 9°, del D.P.R. 10.6.2000 n. 198, nella parte in cui non prevede che il termine per l’avvio del procedimento (volto alla pronunzia della decadenza) decorra dalla conoscenza, da parte dell’Amministrazione, della situazione di incompatibilità; e nella parte in cui non prevede che entro il termine annuale ivi stabilito (a pena di estinzione) per la conclusione del procedimento, debba intervenire anche la notificazione all’interessato del provvedimento.

Visti gli atti depositati dalla ricorrente;
visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria delle Amministrazioni resistenti;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il Consigliere Avv. Carlo Modica;
udito, alla pubblica udienza del 28.4.2004, l’Avv. F. Paoletti su delega dell’avv. R. Righi;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso notificato il 19.2.2002 e depositato il 6.3.2002, la Dott.ssa Giovanna Moggi impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, esponendo quanto segue.
Nel 1995 la ricorrente veniva nominata Giudice di Pace.
Nel 1999 entrava in vigore la L. n. 468/1999 che (con l’art. 6) ha modificato l’art. 8 della L. n. 374/1991, introducendo nuove cause di incompatibilità per i Giudici di Pace.
In particolare, il “nuovo” art.8 della L. n. 374/1991 stabilisce che non possono esercitare le funzioni di Giudice di Pace “coloro che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche oppure hanno il coniuge, convivente, parenti fino al secondo grado o affini entro il primo grado che svolgono abitualmente tale attività”.
L’art. 24 della L. 4 68/99 cit., ha poi accordato ai Giudici di Pace che alla data della sua entrata in vigore (avvenuta il 21 dicembre 1999) fossero già in servizio, il termine di sessanta giorni (decorrenti dalla predetta data) per rimuovere le sopravvenute situazioni di incompatibilità.
Alla fine del primo quadriennio dalla nomina a Giudice di Pace ed al fine di ottenerne la conferma (a seguito del prescritto giudizio di idoneità), con nota del 10.1.2000 la ricorrente rappresentava al competente Consiglio Giudiziario che i suoi due figli svolgevano entrambi attività professionale di “Agente assicurativo” per conto della Compagnia “RAS”; e si impegnava “ad astenersi da tutte la cause in cui sia parte la predetta compagnia”.
Successivamente, il 14.2.2000 la ricorrente trasmetteva al Consiglio Superiore della Magistratura una nota nella quale chiedeva di essere confermata nell’incarico di Giudice di Pace ed assegnata – proprio al fine di evitare situazioni di incompatibilità eventualmente scaturenti dall’attività professionale svolta dai figli – alla trattazione delle sole cause di opposizione alle ordinanze-ingiunzioni.
In data 15.3.2000 l’Assemblea Plenaria del C.S.M., previa acquisizione del giudizio di idoneità espresso dal Consiglio Giudiziario, la confermava nell’incarico.
Senonchè in data 8.8.2000 la Commissione per i Magistrati Onorari presso il C.S.M. comunicava alla ricorrente di aver avviato il procedimento volto alla “eventuale declaratoria di decadenza dall’ufficio di giudice di pace ai sensi dell’art. 9 della Legge 21 novembre 1991 n. 374 e succ. mod. per motivi di incompatibilità ex art. 8, comma 1, lett. C-bis, della stessa legge, a seguito della dichiarazione da Lei resa in data 10 gennaio 2000, non risultando … l’avvenuta rimozione delle suddette cause di incompatibilità”.
A seguito di tale contestazione, con nota del 14.8.2000 la ricorrente trasmetteva al C.S.M. le proprie controdeduzioni, nelle quali faceva rilevare – tra l’altro – che inspiegabilmente la causa di incompatibilità a cagione della quale rischiava di essere dichiarata decaduta dalle funzioni, non era prevista anche per i Magistrati Ordinari.
Lamentando, pertanto, che una interpretazione puramente letterale dell’art.8 cit. ne avrebbe evidenziato la illegittimità costituzionale (risultando vietato ai Giudici di Pace ciò che invece è consentito ai Magistrati Ordinari), la ricorrente proponeva una interpretazione più flessibile, e sistematicamente più logica, della norma in questione.
In particolare la ricorrente sosteneva (e sostiene):
– che “l’agente di assicurazione non ha alcun interesse economico alla gestione della società assicuratrice se non con riguardo esclusivo alla stipula delle polizze”; e che, conseguentemente, in caso di lite fra assicurato e compagnia assicuratrice l’agente non è direttamente e personalmente interessato, ragion per cui è statisticamente molto raro (se non addirittura impossibile) che un Giudice di Pace che abbia un congiunto Agente assicurativo si trovi effettivamente in situazione di incompatibilità (che gli impedisca di giudicare serenamente) nelle cause insorte fra la compagnia assicuratrice (della quale il detto congiunto sia Agente) e l’assicurato;

– che l’unico caso in cui può sorgere conflitto fra l’Agente e l’assicurato è quello della mancata riscossione del premio; e che in tali casi la garanzia dell’imparzialità del giudizio (per l’ipotesi in cui il Giudice di Pace abbia “legami” con l’Agente) è assicurata dall’istituto dell’”astensione” (e dalla normativa che lo regola);

– e che pertanto con l’art. 8 cit. il Legislatore non ha inteso riferirsi anche agli Agenti di assicurazione.

Il 29.3.2001 il Consiglio Giudiziario di Firenze udiva personalmente la ricorrente, la quale dichiarava di non aver rimosso la causa di incompatibilità; e insisteva nella sua tesi interpretativa sostenendo ancora la non sussistenza di alcun conflitto di interesse.
Ma l’interpretazione proposta non ha convinto il Consiglio Giudiziario che ha proposto l’adozione del provvedimento di decadenza; né il C.S.M. che con la deliberazione del 14.6.2001 ha accolto la proposta.
Infine con il Decreto ministeriale del 5.7.2001 la ricorrente è stata definitivamente dichiarata decaduta dall’ufficio e dalle funzioni di Giudice di Pace.
Impugnato il predetto provvedimento e gli atti ad esso connessi, la ricorrente lamenta:
1) violazione degli artt. 2, 3 e 97 della Costituzione; violazione dei principii desumibili dagli artt. 1, 2 e 29 della L. 7.8.1990 n.241; degli artt. 8 e 9 della L. 21.11.1991 n. 374 (nel testo modificato dagli artt. 6 e 7 della L. 24.11.1999 n.468) e degli artt. 17 e 19 del D.P.R. 10.6.2000 n.198, nonché eccesso di potere per violazione del giusto procedimento;

2) ulteriore violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione degli artt. 102, 106, 107 e 108 della Costituzione; ulteriore violazione dell’art. 8 della L. 21.11.1991 n. 374 (nel testo modificato dagli artt. 6 e 7 della L. 24.11.1999 n. 468) anche in relazione all’art. 1903 del codice civile; nonché illegittimità derivata del provvedimento impugnato dalla illegittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett. “C-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n.468), per contrasto con gli artt. 3, 97, 102, 106, 107 e 108 della Costituzione.

Ritualmente costituitasi con fascicolo depositato il 22.3.2002, l’Amministrazione si è opposta all’accoglimento del ricorso.
Con ordinanza n.1769 del 27.3.2002 di questo T.A.R., l’istanza cautelare avanzata dalla ricorrente è stata respinta.
All’udienza del 28.4.2004, uditi i Difensori delle parti, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste, deduzioni ed eccezioni, la causa è stata posta in decisione.

D I R I T T O

1. La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Difesa della ricorrente appare rilevante ai fini della decisione e non manifestamente infondata per le ragioni che si passa ad esporre.

1.1. Con il primo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame del ricorso in epigrafe – motivo che va esaminato con precedenza, atteso il suo carattere pregiudiziale ed assorbente – la ricorrente lamenta, innanzitutto, la violazione – per erronea applicazione – dell’art. 8, comma 1°, lett. “c-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n. 468), deducendo:

– che di regola gli agenti di assicurazione non vengono a trovarsi in situazione di conflitto con terzi a causa dell’attività svolta; e ciò in quanto non hanno alcun diretto interesse economico nella gestione dei sinistri, e non hanno comunque la rappresentanza legale della compagnia nel caso di contenzioso cagionato da sinistri;

– che, dunque, nel precludere l’assunzione delle funzioni di Giudice di pace a “coloro che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione” o che abbiano congiunti che svolgano abitualmente tale attività, l’art. 8, comma 1, lett. “C bis” della L. n. 374/1991 non ha certamente inteso riferirsi anche agli “agenti di assicurazione”;

– e che pertanto l’Amministrazione ha errato nel ritenere che essa (ricorrente) fosse in situazione di assoluta incompatibilità all’esercizio della funzione di Giudice di pace a causa dell’attività di agenti di assicurazione svolta dai figli.

La doglianza non merita accoglimento.
Essa si fonda sul presupposto errato che nell’esercizio delle sue funzioni e della sua attività, l’agente di assicurazione non entri in conflitto con terzi; e che non abbia un interesse economico congiunto o comunque convergente con quello della compagnia da cui riceve il mandato (e nel cui nome agisce).
Vero è, invece, l’esatto contrario; e cioè che nell’esercizio della sua attività e nella sua qualità di mandatario, l’agente può entrare in conflitto e trovarsi in lite giudiziaria con gli assicurati (proprio in ragione del rapporto contrattuale che con essi si instaura); e che, quand’anche non sia parte formale in giudizio, egli ha tutto l’interesse a che il contenzioso instaurato dagli assicurati si risolva favorevolmente per la compagnia assicurativa.

1.2. Con il secondo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la illegittimità derivata del provvedimento impugnato (decreto ministeriale di pronunzia della decadenza, per incompatibilità, dall’ufficio e dalle funzioni di giudice di pace) dalla illegittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, della Legge 21 novembre 1991 n. 374 (nel testo introdotto con l’art. 6 della Legge 24 novembre 1999 n. 468), per contrasto con gli artt. 3, 97, 102, 106, 107 e 108 della Costituzione, deducendo:

– che mentre per gli Avvocati che svolgano anche funzioni di Giudice di Pace (d’ora innanzi, per comodità espositiva, denominati “Giudici di Pace – Avvocati”) la contestata norma ha previsto la possibilità di richiedere il trasferimento ad altra sede (evitando così la pronunzia di decadenza dall’ufficio), la stessa facoltà non è stata accordata ai Giudici di Pace che non svolgono la professione forense (d’ora innanzi, per comodità espositiva, denominati “Giudici di Pace «semplici»”) ma che vengano parimenti a trovarsi – a cagione del concomitante svolgimento di un’altra attività a carattere professionale – in posizione di sopravvenuta incompatibilità;

– che mentre per i Giudici di Pace «semplici» che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a cagione della circostanza che coniuge, convivente, parenti entro il secondo o affini entro il primo grado (d’ora in poi, per comodità espositiva, denominati semplicemente “congiunti”) esercitano nel circondario la professione forense, la contestata norma ha previsto la facoltà di astenersi dal giudizio (facoltà che li pone “al riparo” dalla pronunzia di decadenza); identica facoltà non è stata accordata ai colleghi – anch’essi Giudici di Pace «semplici» – che si trovino in posizione di incompatibilità a cagione della circostanza che i loro “congiunti” esercitano una professione diversa da quella legale (nella specie: agente assicurativo);

– e che tali differenze di trattamento, non giustificandosi sul piano della ragionevolezza, violano l’art.3 della Costituzione e contrastano con il principio di eguaglianza ivi predicato.
–
1.2.1. La “rilevanza” della sollevata questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione della causa introdotta dal ricorso in esame, appare – per il profilo in esame – evidente.

Se, infatti, l’art. 8 fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo, ne conseguirebbe “automaticamente” la “illegittimità derivata” del provvedimento impugnato che è stato adottato proprio in applicazione della suddetta norma.

1.2.2. La questione appare, inoltre, “non manifestamente infondata” per le seguenti ragioni.

L’art. 8 in esame ha previsto che i “Giudici di Pace – Avvocati” che (per effetto delle innovazioni previste dalla stessa norma) vengano a trovarsi in posizione di sopravvenuta incompatibilità in ragione del potenziale conflitto d’interesse scaturente proprio dalla contestuale posizione di Giudice e di Avvocato, possano chiedere il trasferimento presso altro Ufficio per continuare a svolgere entrambe le funzioni. In tal caso, l’esercizio della predetta facoltà (id est: la pura e semplice proposizione della istanza di trasferimento) costituisce “rimozione della causa di incompatibilità” e preclude l’avvio del procedimento volto alla pronuncia della “decadenza”.
Analoga facoltà non è stata accordata, però, anche ai Giudici di Pace «semplici» che per il medesimo titolo (l’entrata in vigore della nuova legge) vengano a trovarsi in analoga posizione di incompatibilità (per conflitto di interesse), a causa dell’esercizio da parte loro, o di “congiunti”, di professioni diverse da quella forense.
E’ questa, dunque, la prima disparità di trattamento, fra “Giudici di Pace – Avvocati” e “Giudici di Pace «semplici»”, che viene in evidenza.
V’è inoltre un’altra disparità da mettere in luce; forse meno evidente ma che introduce una discriminazione ulteriore, addirittura in seno alla categoria dei “Giudici di Pace «semplici»”.
Il “sistema” delineato dal combinato disposto dell’art.8 e dell’art.10 della L. n. 374/1991 (così come novellato dalla L. n. 468/1999) prevede per i Giudici di Pace «semplici» (id est: “i giudici non avvocati”) che vengano a trovarsi in situazione di incompatibilità a cagione della circostanza che loro coniuge, convivente, parenti entro il secondo grado o affini entro il primo grado (d’ora innanzi denominati “congiunti”) esercitano nel circondario la professione forense, la facoltà di astenersi di volta in volta dallo specifico giudizio che li vede coinvolti; facoltà che li pone al riparo dalla pronunzia di decadenza.
Ancora una volta, però, analoga facoltà non è stata accordata ai colleghi – anch’essi Giudici di Pace «semplici» – che si trovino in posizione di incompatibilità a cagione della circostanza che i loro “congiunti” esercitano nel circondario una professione diversa da quella legale (ad esempio, come nel caso specie, quella di agente assicurativo).
Il che significa:
– che il“Giudice di Pace – Avvocato” o il “Giudice di Pace «semplice»” che abbiano un “congiunto” Avvocato, hanno la facoltà di astenersi allorquando si trovino in situazione di conflitto di interesse;

– ma che la stessa facoltà non è stata riconosciuta a chi pur essendo parimenti Giudice di Pace non abbia la ventura di svolgere contestualmente la professione forense, o di essere “congiunto” di un soggetto che la svolga; e che pertanto il predetto – meno impegnato – Giudice di Pace deve dimettersi dalla carica giurisdizionale, ovvero rimuovere “in radice” la situazione di incompatibilità, evidentemente “convincendo” il proprio “congiunto” a cambiare professione (non essendo previsto il trasferimento del Giudice di Pace ad altro Ufficio giudiziario; né essendo sufficiente che il suo “congiunto” cambi sede); e ciò a pena di essere dichiarato decaduto.

In conclusione, non appare revocabile in dubbio:
– che il sistema normativo descritto abbia accordato un trattamento di miglior favore agli Avvocati e comunque ai Giudici di Pace – Avvocati, rispetto a quello riservato agli altri professionisti, o ai Giudici di Pace «semplici» o “congiunti” con professionisti non esercenti la professione forense (o, il che esprime il medesimo concetto, non congiunti con Avvocati);

– e che tale trattamento non trova alcuna giustificazione sul piano della ragionevolezza, non essendo comprensibile la ragione per la quale situazioni sostanzialmente eguali (di incompatibilità per conflitto d’interesse, talvolta potenziale talaltra effettivo) siano state trattate in maniera così diversa; e sì penalizzante esclusivamente per alcuni fra più soggetti appartenenti ad una unica categoria (trattasi – infatti – sempre e comunque di Giudici di Pace, nell’un caso svolgenti anche la professione di Avvocato o “congiunti” di soggetti che la svolgono; e nell’altro caso non svolgenti tale professione o non congiunti di soggetti che la svolgano).

Ma v’è di più.
Il riconoscimento del predetto trattamento di favore appare intrinsecamente contraddittorio con la ratio della stessa norma che lo ha introdotto, oltrecchè – come già visto – ingiustificabile sul piano della ragionevolezza.
La ratio della introduzione delle nuove (e più rigide) ipotesi di incompatibilità all’esercizio di funzioni giurisdizionali (nella specie: all’esercizio delle funzioni di Giudice di Pace) riposa, infatti, nella esigenza di garantire (agli utenti dell’ordinamento giustiziale) che i giudicanti mantengano – e siano comunque obbligatoriamente e manifestamente posti nelle più obiettive e migliori condizioni per farlo – il massimo del distacco e della serenità d’animo nell’espletamento dei loro compiti; e ciò in modo da assicurare la necessaria e prescritta equidistanza dalle parti e, in ultima analisi, la imparzialità di giudizio alla quale ogni Ordinamento aspira.
Se così è, come indubitabilmente appare, è evidente che nell’ambito del “corpo” dei Giudici di Pace, i soggetti maggiormente “esposti” – anche dal punto di vista statistico – alla obiettiva possibilità di trovarsi ad esercitare le funzioni giudicanti in condizioni di conflitto d’interesse con una delle parti, sono proprio gli Avvocati.
E ciò, beninteso, non già (o non tanto) per tendenza psicologica, ma per fisiologiche ragioni intrinsecamente connesse alle funzioni ed all’attività ordinariamente svolte, consistenti nella quotidiana e diffusa assunzione a titolo di prestazione professionale – e dunque in forza di mandato o procura, e verso corrispettivo di onorario – della difesa e della tutela in giudizio degli interessi patrocinati; interessi che possono spaziare in ambiti settoriali molto estesi, e che possono venire a contrastare, o a coincidere, con quelli di parti processuali coinvolte nelle cause in cui essi stessi – i predetti “Giudici – Avvocati” – devono giudicare.
Sicchè la salvaguardia loro accordata anche e proprio in sede di svolgimento di funzioni giudicanti non appare agevolmente giustificabile, se non in un quadro ordinamentale ispirato all’esigenza del minimo sacrificio delle opportunità professionali dei congiunti dei Giudici di pace e di questi stessi.
Ora, in tale contesto, del tutto irragionevole ed ingiustificata risulta la maggior rigidità riservata – invece – agli “altri” Giudici di Pace (i cc.dd. Giudici di pace «semplici»), i quali:
– non svolgono contestualmente funzioni ed attività di Giudice e di Avvocato;

– non hanno accesso ad aule giudiziarie se non per l’esercizio di funzioni giudicanti;

– hanno meno probabilità statistica di trovarsi in situazione di conflitto d’interesse con una parte processuale, rispetto a quanto può accadere ai colleghi coinvolti nell’esercizio della professione forense o i cui congiunti esercitino tale professione;

– sono, in definitiva, meno “esposti”, a pressioni esterne o interne (id est: psicologiche) percepibili o inconsce;

– e dunque appaiono tendenzialmente in grado di assicurare, quantomeno a livello di probabilità, maggiori garanzie di indipendenza e di serenità di giudizio – anche laddove siano “congiunti” (come nel caso dedotto in giudizio) di soggetti esercenti professioni diverse (nella specie: Agente assicurativo) da quella forense – rispetto ai colleghi Avvocati.
–
1.3. Con il terzo profilo di doglianza di cui al secondo motivo di gravame, la ricorrente deduce che in forza del sistema normativo vigente (scaturente dall’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, L. 21.11.1991 n. 374 come novellata dall’art. 6 L. 24.11.1999 n. 468, applicabile ai Giudici di Pace, e dagli artt. 16 e 17 del R.D. 30.1.1941 n. 12, applicabili ai Magistrati Ordinari):
– una identica situazione viene considerata causa di incompatibilità per i Giudici di Pace, e non – invece – per i Magistrati Ordinari;

– che tale disparità di trattamento, a fronte di situazioni eguali, non si giustifica sul piano della ragionevolezza;

– e che pertanto la norma in esame (l’art.8 cit.) è costituzionalmente illegittima anche per questo aspetto.
–
1.3.1. La“rilevanza” della sollevata questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione della causa introdotta dal ricorso in esame, è – ancora una volta, ed anche per il profilo adesso in esame – evidente; e si basa sulla medesima considerazione già svolta nel capo 1.1.1.

Infatti, se l’art.8 fosse dichiarato costituzionalmente illegittimo anche solamente per questo secondo profilo di censura, ne conseguirebbe “automaticamente” la “illegittimità derivata” del provvedimento impugnato, il quale – come si è detto – è stato adottato proprio in applicazione della suddetta norma.

1.3.2. La questione appare, altresì, “non manifestamente infondata”.

Ed invero:
– mentre ai sensi dell’art.8, comma 1°, lett. “c-bis”, L. 21.11.1991 n. 374 come novellata dall’art. 6 L.24.11.1999 n. 468, i Giudici di Pace che abbiano coniuge, convivente, parenti fino al secondo grado o affini entro il primo grado (d’ora innanzi denominati, tout court, “congiunti”) che svolgono attività professionale per imprese di assicurazione o banche, sono considerati “incompatibili” con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali;

– identica soluzione, a fronte della medesima situazione, non è prevista per i Magistrati Ordinari dalle norme dell’Ordinamento giudiziario.

Ne consegue che se la ricorrente fosse stata un Magistrato Ordinario, la circostanza che due suoi figli svolgono attività di Agenti di assicurazione (ed uno nella stessa circoscrizione dell’ufficio giudiziario presso cui lei è applicata), sarebbe stata considerata irrilevante e non avrebbe determinato alcuna situazione di incompatibilità.
Il che è ingiustificato e irrazionale.
Non appare dunque revocabile in dubbio:
– che il sistema normativo descritto abbia accordato un trattamento deteriore ai Giudici di pace rispetto ai Magistrati Ordinari;

– e che tale trattamento non trova alcuna giustificazione sul piano della ragionevolezza, non essendo comprensibile la ragione per la quale situazioni sostanzialmente eguali (di incompatibilità per potenziale conflitto d’interesse) siano state trattate in maniera così diversa; e sì penalizzante esclusivamente per alcuni soltanto fra più soggetti appartenenti ad una unica categoria (trattasi – infatti – sempre e comunque di Giudici, svolgenti la funzione giurisdizionale e sottoposti ai medesimi doveri fondamentali).

Il riconoscimento del predetto trattamento di favore appare, inoltre, intrinsecamente contraddittorio con la ratio della stessa norma che lo ha introdotto; e ciò per ragioni analoghe a quelle esposte nel capo 1.1.2.
Se, infatti, la ratio delle norme introduttive di ipotesi di incompatibilità all’esercizio di funzioni giudicanti riposa – com’è indubitabile – nella esigenza di garantire agli utenti dell’ordinamento giustiziale che i giudicanti mantengano – e siano comunque obbligatoriamente e manifestamente posti nelle più obiettive e migliori condizioni per farlo – il massimo del distacco e della serenità d’animo nell’espletamento dei loro compiti (in modo da assicurare la necessaria e prescritta equidistanza dalle parti e, in ultima analisi, la imparzialità di giudizio), non appare agevole comprendere la ragione per cui tale esigenza sia stata ritenuta sussistente solamente nella cause soggette alla giurisdizione dei Giudici di Pace.
A meno che la norma in esame non abbia dato per presupposto che i Giudici di Pace:
– siano “per naturale tendenza” inclini a subire influenze (si noti: con la sola eccezione proprio di quelli che svolgono la professione forense; il che è ulteriormente contraddittorio e certamente improbabile per quanto precedentemente osservato);

– ovvero, abbiano un tasso di resistenza alle influenze (e dunque una soglia di indipendenza e/o di imparzialità) nettamente inferiore rispetto ai Giudici ordinari;

– o, quantomeno, siano obiettivamente più “esposti” rispetto agli altri Giudici – per la natura o per il numero delle cause trattate – a trovarsi in situazioni conflittuali, per motivi d’interesse, con una delle parti del giudizio.

Ma, fermo restando che una presupposizione di tal genere evidenzierebbe una situazione che giammai potrebbe essere considerata fisiologica (anzichè patologica) e costituzionalmente accettabile, l’interpretazione della norma volta a valorizzare la tesi della “differenza ontologica” fra i due ordini (rectius sed non recte: fra le due “categorie”) di giudici non sembra obiettivamente e ragionevolmente sostenibile, non ravvisandosi alcuna logica ed obiettiva ragione per ritenere che il sistema concorsuale di accesso alla Magistratura Ordinaria, così come del resto quello per l’accesso alle altre Magistrature (Amministrativa, Contabile, Militare, Tributaria etc.), offra maggiori garanzie di selezionare soggetti non solo forniti di più vagliata preparazione ma altresì muniti di maggiori doti di indipendenza rispetto ai Giudici di pace.
La disparità a danno di questi ultimi appare pertanto lesiva del principio di eguaglianza fissato dall’art. 3 della Costituzione, in quanto per i Giudici di Pace è stato previsto un corpus di “prerogative di status” differente rispetto a quella accordato – anche di fronte a situazioni sostanzialmente eguali – agli altri Giudici della Repubblica.
E ciò non ostante abbiano tutti il medesimo status magistratuale.

1.3.3. Non manifestamente infondata appare altresì la denuncia di contrasto con il disposto degli artt.102, primo comma, e 107, primo e terzo comma, della Costituzione, in quanto tali norme disegnano un sistema nel quale i Giudici si differenziano solamente per le funzioni e non anche per la dignità della carica e dunque per le prerogative di status accordabili.
E poiché il sistema introdotto dal Legislatore per i Giudici di Pace – quanto a prerogative di astensione ed a cause di decadenza – è differente e notevolmente deteriore rispetto a quello che regola lo status degli altri Giudici, ancora una volta il dettato costituzionale non sembra sia stato rispettato.

2. In conclusione, non appare dunque giustificabile – sotto il profilo della ragionevolezza – il trattamento di disfavore riservato ai Giudici di Pace che non siano anche Avvocati (o che non abbiano “congiunti” Avvocati); ed allo stesso modo non appare giustificabile il trattamento deteriore riservato ai Giudici di Pace rispetto ai Magistrati di carriera.
Tali disparità contrastano con il disposto e con i principii posti dagli artt. 3, 102, 107 (primo e terzo comma) della Costituzione.
Per tali ragioni va sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1°, lett.”c-bis” della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n. 468 per contrasto con gli artt. 3, 102, 107 (primo e terzo comma) della Costituzione (o comunque per contrasto della predetta norma di legge anche con una sola delle citate norme costituzionali).
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 21 della legge 11 marzo 1953 n. 87, per la relativa pronuncia sulla legittimità costituzionale della indicata norma.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.8, comma 1°, lett.”c-bis” della legge 21 novembre 1991, n. 374 nel testo novellato dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n. 468 per contrasto con gli artt. 3, 102, 107, comma I e III, della Costituzione.
Dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera e del Senato.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28.4.2004.
CORRADO CALABRÒ, Presidente;
CARLO MODICA DE MOHAC, Consigliere – estensore.

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