Anche se la considerazione può apparire scontata, non va dimenticato che l’esercizio di una libera professione presuppone che un soggetto abbia avuto accesso alla categoria, ossia che sia stato posto in condizioni di accedervi. Sicché, esercizio della professione e suo conseguente sviluppo può esservi soltanto nella misura in cui ad un soggetto è consentito parteciparvi in condizioni di parità con altri, attraverso una procedura comparativa che valuti la pluralità dei candidati secondo criteri squisitamente tecnico-meritocratici. E poiché l’accesso alla professione è formalizzato giuridicamente attraverso un concorso di ammissione, ne deriva che il problema delle libere professioni costituisce, nella sua essenza, anche un problema di diritto amministrativo e di tutela dei soggetti che attraverso un concorso intendono entrare a far parte della categoria stessa.

I singoli ordinamenti professionali sono variamente regolati da norme amministrative. Tuttavia, le disposizioni dettate non sempre si armonizzano perfettamente tra loro.

Così se alcuni Ordini professionali richiedono il compimento di un periodo di pratica (si pensi ai giornalisti, ai notai e agli avvocati), altri ammettono i candidati direttamente al concorso abilitativo: ciò avviene prevalentemente nelle professioni scientifiche (agronomi, ad esempio). Inoltre, mentre la quasi totalità delle professioni risulta ad accesso libero, quanto al numero di soggetti che in astratto possono conseguire l’abilitazione stessa (è il caso degli avvocati), altre, invece, pur nell’ambito dello stesso comparto giuridico, prevedono una limitazione delle abilitazioni, ammettendo effettivamente allo svolgimento della professione soltanto un numero predeterminato (si veda il caso della professione notarile, che è essenzialmente un concorso abilitativo); infine, le singole normative dettano disposizioni differenti anche per quanto concerne la cadenza temporale con cui vengono svolti gli esami abilitativi, in ragione di uno o due volte l’anno, a seconda delle professioni.

Anche se non è certamente questa la sede per approfondire la ratio delle norme, devo riconoscere, però, che non sempre le singole disposizioni s’ispirano a criteri di ragionevole differenziazione, in relazione alla specificità delle singole professioni, alimentando, piuttosto, disparità di trattamento e confusione.

Per la professione di avvocato, la questione si complica ulteriormente.

Qui possono riscontrarsi, a mio avviso, due differenti problemi, parimenti riconducibili ad un non corretto sistema di “reclutamento”, cioè di accesso concorsuale.

Mi riferisco alla mancata predeterminazione, per decenni, di un limite massimo di soggetti da ammettere alla professione.

L’assenza di tale limite, che è, invece, (giustamente ?) esistente per la professione notarile, ha determinato una proliferazione abnorme dei soggetti che svolgono l’attività forense, e perciò stesso un immediocrimento della classe dell’avvocatura. Così, lo sproporzionato numero di avvocati rispetto alle reali esigenze del mercato del lavoro costituisce, oggi, uno dei maggiori limiti per quanti desiderano esercitare l’avvocatura con serietà e professionalità. Ciò nel senso che la folla di avvocati stratificatasi nei decenni, costituisce il principale muro che si oppone all’esercizio effettivo della professione da parte dei giovani.

Anche se tardi, va registrato che il legislatore ha cercato di rimediare a tale stato di cose. Pur senza riporre eccessiva fiducia nelle scelte normative fatte, va ricordato che il 5° comma dell’art. 16, D. lgs. 17 novembre 1997, n. 398 – emanato in attuazione dell’art. 17, comma 95, legge 127/97 – ha fissato il numero dei laureati da ammettere alle Scuole di specializzazione per le professioni legali che provvederanno alla formazione comune di quanti intendono avviarsi alla carriera di avvocati, notai e magistrati. Tali scuole costituiranno il filtro obbligatorio per i professionisti del diritto. L’accesso è determinato “in misura non inferiore al dieci per cento del numero complessivo di tutti i laureati in giurisprudenza, tenendo conto, altresì, del numero dei magistrati cessati dal servizio a qualunque titolo nell’anno accademico precedente aumentato del venti per cento del numero di posti resisi vacanti nell’organico dei notai nel medesimo periodo, del numero di abilitati alla professione forense nel corso del medesimo periodo e degli altri sbocchi professionali da ripartire per ciascuna scuola (…)”.

Il legislatore ha, così, ancorato il numero di soggetti da ammettere alle Scuole che formeranno i futuri avvocati, notai e magistrati, in relazione alle esigenze del mercato del lavoro, libero o dipendente.

Scelta saggia, pur se in netto ritardo, poiché a mio avviso lo sviluppo delle libere professioni può svolgersi non in senso quantitativo, mediante un accesso incontrollato e indistinto, ma in senso qualitativo, attraverso una selezione culturale dei candidati.

Tuttavia, tale selezione andrebbe anticipata sin dal momento dell’iscrizione nelle Facoltà di Giurisprudenza, dovendosi preferire il numero programmato alla produzione di laureati destinati alla disoccupazione intellettuale [1]. Così, se saranno ammessi alle Scuole di specializzazione, ad esempio, il 30% dei laureati in Giurisprudenza, ciò significa che circa il 70% dei laureati in diritto non potrà, almeno in istanza, pensare di svolgere l’attività di avvocato, dovendosi rivolgere ai pochi altri concorsi banditi.

L’altro problema che investe l’accesso concorsuale alla professione di avvocato riguarda il rapporto tra candidati e commissione esaminatrice. Mi riferisco alla tematica del sindacato delle valutazioni effettuate dalla commissione esaminatrice degli esami di avvocato, e più in generale al problema della verifica del corretto esercizio dei poteri discrezionali che la legge attribuisce alla stessa commissione esaminatrice.

Come è noto, il grado di intangibilità della valutazione della commissione esaminatrice è ampiamente garantito dal principio (nient’affatto scontato e tutto da dimostrare) della insindacabilità delle scelte tecnico-discrezionali della Pubblica amministrazione.

Se questo è un concetto generale valido per tutti i concorsi, abilitativi e non, va detto che, in particolare, per gli esami di avvocato si è formata una solida giurisprudenza che tutela ulteriormente le scelte della commissione, ritenendo che i giudizi di non ammissione dei candidati alla prova orale siano sufficientemente motivati con un mero punteggio numerico.

Secondo tale corrente, la graduazione numerica conterrebbe in sé, implicitamente, la giustificazione logica della valutazione della commissione [2]. Il voto sintetizzerebbe in forma numerica il giudizio e conterrebbe in sé la propria motivazione.

Così, ad esempio, se ad un candidato è stato assegnato il voto insufficiente di 10, ciò significherebbe semplicemente ch’egli ha svolto un tema insufficiente.

Ma ciò si risolve in una petizione di principio, perché al candidato escluso non è dato né di procedere ad una contestazione del merito della valutazione della commissione né di conoscere il perché della sostanziale bocciatura, impostando, così, i motivi del ricorso innanzi al giudice amministrativo. Come può, dunque, il giovane aspirante avvocato, tutelarsi adeguatamente in sede di giurisdizione amministrativa?

Nel complesso, ciò significa che gli eventuali errori di valutazione della commissione esaminatrice impediscono, di fatto, l’accesso all’esercizio della professione forense.

Il problema dell’adeguatezza della motivazione del giudizio di non idoneità nasce da una – a mio avviso, distorta – interpretazione del disposto di cui all’art. 3, legge 7 agosto 1990, n. 241 che assoggetta all’obbligo di motivazione tutti i provvedimenti amministrativi, ivi compresi, tra gli altri, quelli concernenti i concorsi pubblici.

Ebbene, nonostante il chiaro disposto della legge generale sul procedimento amministrativo, il Consiglio di Stato ha costantemente sostenuto la sufficienza del solo voto numerico.

Le ragioni addotte da Palazzo Spada a sostegno di tale interpretazione possono riassumersi come segue.

1. La disposizione di cui all’art. 3, legge n. 241/90 che prescrive l’obbligo di motivazione per i provvedimenti relativi ai concorsi pubblici si applicherebbe solo ai concorsi in senso stretto, e non ai concorsi abilitativi, con esclusione, quindi, del concorso per l’abilitazione alla professione di avvocato.
A tal riguardo, è facile obiettare che identiche sono le esigenze di garanzia dei candidati sia nei concorsi a numero chiuso che nei concorsi abilitativi che non prevedano un numero massimo di candidati da promuovere: in entrambi, è comune l’esigenza di difendere la propria sfera giuridica da errori valutativi della commissione esaminatrice [3].

2. In secondo luogo, il provvedimento con cui un candidato non viene ammesso alle prove orali ovvero viene dichiarato non idoneo allo svolgimento della professione non costituirebbe un provvedimento amministrativo in senso stretto, ma un provvedimento-giudizio, e come tale ad esso non sarebbe applicabile l’art. 3, legge n. 241/90 riferentesi esclusivamente ai provvedimenti con cui la P.A. forma e manifesta una volontà.
Al riguardo, mi preme sottolineare che la categoria dei provvedimenti-giudizio non possiede una propria autonomia dogmatica.
Ne è prova il fatto che vi sono disposizioni dettate per i concorsi universitari per ricercatori e docenti, che assoggettano i c.d. provvedimenti-giudizio alle garanzie previste dalla legge n. 241/90, come quelle della conclusione del procedimento amministrativo un entro un termine predefinito, mediante un provvedimento espresso e motivato esplicitamente.
Mi riferisco agli articoli 4 e 5, D.P.R. n. 390/98: nell’assoggettare al disposto di cui all’ art. 2, comma 2, e all’art. 3 della legge n. 241/90 i provvedimenti-giudizio formati dalle commissioni esaminatrici dei concorsi universitari, il D.P.R. n. 390/98 annovera implicitamente questi tra i comuni provvedimenti amministrativi cui si applicano le disposizioni della legge sul procedimento del 1990 circa l’obbligo di motivazione esplicita e di conclusione del procedimento entro un termine prefissato.
Per questo mi chiedo: perché assoggettare alle garanzie procedurali della legge n. 241/90 i provvedimenti conclusivi dei concorsi universitari e non anche quelli dei concorsi abilitativi per la professione di avvocato, ed in generale per tutti i concorsi pubblici, abilitativi e non?
Mi piace, tuttavia, notare che l’incoerenza dell’interpretazione giurisprudenziale in commento è avvalorata dalle disposizioni contenute nella legge 1° febbraio 2001, recante norme sull’”Aumento del ruolo organico e disciplina dell’accesso in magistratura”.
Si tratta della legge che ridefinisce le modalità di svolgimento del concorso in magistratura, prevedendo l’assunzione di avvocati nel ruolo di magistrati di Tribunale. Il requisito di partecipazione prescritto per questi è l’effettivo svolgimento della professione per almeno 5 anni.
Le ragioni dell’apertura della magistratura alla categoria degli avvocati – si legge nella Relazione parlamentare – è determinata dalla “comunanza delle culture”, dalla “positività dell’ingresso di esperienze complementari”, dalla prospettiva “di facilitare il superamento di contrapposizioni culturali e categoria”, nonché dalla progressiva formazione unitaria di avvocati e magistrati che si avrà con l’attivazione delle scuole di specializzazione delle professioni legali di cui al D. lgs. 398/97[4].
Ebbene, l’art. 5 di tale legge introduce nell’Ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio 1941, n. 12] un’art. 125 quinquies, che istituisce la figura dei correttori esterni “incaricati della valutazione degli elaborati dei candidati che avranno portato a termine la prova scritta” nel concorso per uditori giudiziari.
In sostanza, i correttori esterni affiancheranno la commissione esaminatrice, mediante un confronto delle rispettive valutazioni, in funzione dell’obbiettività del giudizio finale.
E’ scritto in tale disposizione che “il correttore esterno restituisce tutti gli elaborati entro trenta giorni, assegnando a ciascuno un punteggio in ventesimi, e formulando per ciascuno un sintetico giudizio” (art. 5, legge 1/2/2001, cit.).
A mio avviso, da tale disposizione si ricava il dato fondamentale che le garanzie della legge n. 241/90 concernenti l’obbligo di motivazione espressa e non un mero punteggio numerico, si applicano anche alle valutazioni compiute da soggetti diversi dai componenti della commissione esaminatrice vera e propria. Perché mai, allora, non motivare obbligatoriamente il provvedimento amministrativo della commissione esaminatrice del concorso per avvocato, se poi tale motivazione viene estesa anche agli atti formati non dalla commissione esaminatrice vera e propria ma da un mero correttore esterno?
Credo che sul punto, la giurisprudenza amministrativa sarà sicuramente chiamata a dare conto della ingiustificata disparità di trattamento.

3. Altro argomento a sostegno dell’orientamento che reputa sufficiente il mero voto numerico in luogo di una completa motivazione per verba è costituito dalla riformulazione del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, che obbliga la commissione esaminatrice di ogni concorso pubblico (e quindi anche del concorso abilitativo) a predeterminare i criteri di valutazione degli elaborati scritti. Attualmente, il nuovo art. 12, comma 1, D.P.R. 487/94 statuisce che “le commissioni esaminatrici, alla prima riunione, stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali, da formalizzare nei relativi verbali, al fine di assegnare i punteggi attribuiti alle singole prove”. Il concetto di motivazione viene sostituito dall’assegnazione del voto. Così, si è sostenuto che se la commissione assegna il voto, e non lo motiva – contrariamente a quanto prima statuito – ciò significa che l’art. 3, l. 241/90 non si applica alla materia concorsuale, né tanto meno a quella degli esami di abilitazione, strutturalmente diversi dai primi.
L’Adunanza generale del Consiglio di Stato ha espresso in sede consultiva parere favorevole allo schema di regolamento recante modifiche all’art. 12, primo comma, del citato D.P.R. n. 487/94. Secondo il Supremo consesso di giustizia amministrativa, tale disposizione è stata opportunamente modificata “nel senso che i criteri di valutazione nei concorsi debbono essere stabiliti al fine di ‘assegnare’ e non di ‘motivare’ i punteggi attribuiti ai candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare le valutazioni”[5].
Nonostante tali argomentazioni, tuttavia concordo con il Tar Lombardia n. 135/2000 [6], che ha definito la disposizione in commento “di dubbia legittimità”: questa, avendo natura meramente regolamentare, “non pare conforme all’art. 3 legge n. 241 del 1990”, e va, dunque, considerata “norma di stretta interpretazione, comportando una restrizione del generale principio di cui all’art. 3 legge n. 241 del 1990”, sull’obbligatoria motivazione di ogni provvedimento amministrativo [7].
Non va, infatti, dimenticato che la legge n. 241/90 “è una legge di garanzia minima (a ‘estrema difesa’)”. Essa “aggiunge e non toglie garanzie” [8].
Pertanto, essa non può essere letta restrittivamente, e tanto meno da una disposizione di rango inferiore.

Il vuoto di tutela nei concorsi pubblici.

Meditando complessivamente sulle argomentazioni offerte dalla giurisprudenza amministrativa decisamente maggioritaria, mi vengono in mente le parole di Gaetano Locastro ne “Il mistero del diritto”. Egli scrive che “…esaltando la trascendenza della norma rispetto al soggetto, si finisce per estraniare l’uomo dall’esperienza giuridica, per concepirlo non come protagonista della vita giuridica, ma come semplice assoggettato al diritto e si finisce altresì per ridurre conoscenza ed interpretazione giuridica a strumenti non di elaborazione creativa della giuridicità ma di applicazione esecutiva della legge”.

Tale affermazione è tanto più vera se si pensa che al di là della correttezza o meno delle singole argomentazioni giuridiche addotte,la corrente giurisprudenziale in commento va incontro ad una censura difficilmente superabile: il deficit di tutela giurisdizionale che ne deriva per i candidati aspiranti avvocati.

Se il provvedimento di una commissione esaminatrice è sufficientemente motivato con un punteggio numerico, e se l’attività tecnico-discrezionale della P.A. è insindacabile nel merito [9], quale effettiva difesa può essere esercitata dal candidato in presenza di una valutazione negativa della commissione esaminatrice? Nonostante le recenti riforme in tema di accesso alla professione di avvocato attraverso le Scuole di specializzazione e, per converso, in tema di accesso alla magistratura da parte degli avvocati, la tutela offerta al candidato-aspirante avvocato si riduce “al solo riscontro di profili estrinseci e formali” [10], che mai consentono di censurare pienamente gli errori della commissione esaminatrice.

I problemi si complicano agli esami orali. Infatti, se in sede di valutazione delle prove scritte può sempre soccorrere il riferimento certo all’elaborato scritto, in sede di valutazione delle prove orali le garanzie in favore dei candidati si azzerano completamente.

In questa sede, caduto il muro dell’anonimato e attraverso il provvedimento espresso in forma meramente numerica, la Pubblica amministrazione può celare errori, scorrettezze e, talvolta, veri e propri abusi. Con grave lesione del diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.) e del principio della trasparenza amministrativa (art. 97 Cost.).

Così, la commissione esaminatrice – libera nel valutare prima, certa di non poter essere sindacata dopo, confidando sull’insufficienza di prove producibili dal candidato escluso – rimane arbitra del destino dei candidati.

Per questa ragione, credo che sia opportuno che le prove orali dei concorsi siano verbalizzate attraverso un resoconto stenodattilografico ovvero attraverso una videoregistrazione che renda conto della prova così come essa è stata effettivamente sostenuta dal candidato.

Tuttavia, in assenza di una presa di posizione da parte della Corte costituzionale [11], l’orientamento del Consiglio di Stato diviene – di fatto – inattaccabile, e con esso il provvedimento di non ammissione della commissione esaminatrice del concorso, abilitativo e non.

In attesa di un improbabile revirement della giurisprudenza, resta il vuoto di tutela che penalizza la materia dei concorsi per la professione di avvocato, nonostante gli sforzi di ammodernamento in senso europeo espressi attraverso le recenti riforme legislative.

— ***—

(*) Intervento, con aggiunta di note, al Convegno su “Lo sviluppo delle libere professioni tra vecchia e nuova legislazione”, tenutosi a Napoli, Istituto Pontano, il 19 febbraio 2001.

[1] Cfr. A.L. Tarasco, Il concorso in magistratura del 2000. Prefazione alla raccolta dei 7201 quiz ufficiali di diritto civile per il concorso per uditore giudiziario, Napoli, 2001, 5 e ss.

[2] V. Consiglio di Stato, 20 settembre 2000, nn. 4715 e 4689, che contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cost. n. 466/2000, giudicano “consolidato” l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui “anche dopo l’entrata in vigore della Legge n. 241 del 1990 (…), l’onere della motivazione dei giudizi inerenti le prove scritte ed orali di un concorso o di un esame è sufficientemente adempiuto con l’attribuzione di un punteggio alfanumerico, configurandosi quest’ultimo come formula sintetica ma eloquente di esternazione della valutazione tecnica compiuta dalla commissione che è priva di valenza schiettamente provvedimentale”.

Negli stessi termini si è espresso Consiglio di Stato, sez. IV, 13 maggio 1998, n. 812, in Consiglio di Stato, 1998, 785; Consiglio di Stato, sez. VI, 15 ottobre 1993, n. 727, in Foro amm., 1993, 2120; Consiglio di Stato, sez. V, 19 settembre 1995, n. 1323, in Foro amm., 1995, 1887; Consiglio di Stato, sez. VI, 27 maggio 1996, n. 747, in Foro amm., 1996, 1609; Consiglio di Stato 31 maggio 1995, in Consiglio di Stato, 1995, I, 942; Consiglio di Stato, sez. IV, 27 settembre 1994, n. 739 in Consiglio di Stato, 1994, 1206.

[3] A.L. Tarasco, L’obbligo di motivazione nei concorsi per le professioni legali: il caso “avvocati” e “notai”, in Corriere Giur., 2000, fasc. 8, 1091.

[4] Non vanno, tuttavia, sottaciuti i timori che al concorso in magistratura ordinaria riservato agli avvocati nella misura del 10% dei posti messi a concorso partecipino soprattutto avvocati che abbiano conseguito un risultato professionale non particolarmente brillante!

[5] Consiglio di Stato, Adunanza generale, 9 novembre 1995, n. 120, in Consiglio di Stato, 1995, 2026.

[6] Tar Lombardia, sez. III, 28 aprile 2000, n. 135 in Corriere giur., 2000, fasc. 8, 1082 e ss., con nota di A.L. Tarasco, L’obbligo di motivazione nei concorsi per le professioni legali, cit; identica è pure la questione affrontata da Tar Lombardia, sez. III, 29 dicembre 1999, n. 110 in Foro it., 2000, fasc. 2, III, 92 e ss., con nota di A. Corpaci, Dati e considerazioni sull’esame di abilitazione alla professione di avvocato. Appunti di un commissario. Per una disanima del problema, cfr. A. Benigni, Obbligo di motivazione e pubblici esami: la parola passa alla Corte costituzionale, in www.giustamm.it, n. 5/2000.

[7] Tar Lombardia, Milano, sez. III, 30 giugno 1998 n. 1521 (est. Arzillo), in I Tar, I, 1998, 3047.

[8] G. Morbidelli, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna, 1993, 1036.

[9] Sulla progressiva erosione degli spazi discrezionali della P.A., con particolare riferimento alla risarcibilità degli interessi legittimi lesi, sia consentito rinviare a A.L. Tarasco, Risarcibilità degli interessi legittimi e giudizio di ottemperanza, in R. Ventre, (a cura di), Riflessioni sul nuovo processo amministrativo, Milano, in corso di pubblicazione.

[10] Tar Lombardia n. 135/2000, cit., 1084.

[11] Sul punto, v. l’ordinanza di manifesta inammissibilità di C. cost. 3 novembre 2000, n. 466 in Corriere giur., 2000, fasc. 12, con nota di A.L. Tarasco, Diritto vivente e obbligo di motivazione nei concorsi pubblici: la Corte costituzionale “si astiene”.

Note

L'articolo La tutela giurisdizionale nel concorso per avvocato. <a name="_ftn(*)S"><a href="#_ftn(*)">(*)</a> proviene da Giustamm.

Le massime 4, 5, 6 e 7 sono presenti anche nella coeva sentenza n. 1050/2001 (http://www.giustamm.it/private/tar/taremiliaparma_2001-12-20-1.htm), relativa a dirigenti comunali non avvocati. Valgono quindi le osservazioni riportate in nota alla predetta sentenza n. 1050, a firma di G. Buono e di L. Oliveri

Sulla posizione dell’avvocatura in un Comune di medie dimensioni come quello in lite, si segnalano invece le massime n. 1 e 3, che affrontano il problema dell’autonomia dei legali interni nelle nuove strutture.

Va altresì ricordato che nel caso in esame vi è stato un provvedimento cautelare emesso dal Giudice del lavoro, inedito ma conforme a Tribunale Parma, 28 marzo 2001 n. 125 (in questa rivista, n. 3/2001, pag, http://www.giustammf.it/private/ago/tribparmalav_2001-125.htm, con nota di L. Olivieri).

Questa circostanza consente di limitare il commento ad alcuni aspetti specifici del settore legale degli enti pubblici, settore che attualmente coinvolge oltre 3000 figure.

La sentenza TAR esclude che la posizione di staff posa ritenersi, anche per un avvocato, una capitis deminutio, se l’avvocato stesso non subisce poteri di ingerenza o limiti all’autonomia decisionale.

Altre volte si è dubitato dello stesso diritto del legale alla dirigenza: TAR Umbria, 5 giugno 2001, n. 318, esclude un’automatica qualifica dirigenziale per l’avvocato dipendente che rivesta il ruolo di responsabile dell’ufficio legale. Tale qualifica, infatti, dipende dalle scelte organizzative compiute dall’amministrazione al momento della formazione della pianta organica.

Nel caso esaminato dal TAR Umbria, la ricorrente, unica addetta dell’ufficio legale di un comune di medie dimensioni, si era vista negare il diritto ad essere inquadrata nella fascia dirigenziale perché, secondo il TAR, non è previsto un obbligatorio inserimento nella posizione dirigenziale degli avvocati assunti presso un ente locale.

Peraltro, osservano i giudici umbri, l’accesso alla categoria dirigenziale rientra nella discrezionalità di cui l’ente gode nell’organizzazione degli uffici, discrezionalità che a sua volta è condizionata da criteri che devono valutare, per esempio, le dimensioni territoriali del comune, la complessità dell’ufficio, il livello medio del contenzioso.

Più complesso è il discorso generale sul rapporto tra ius postulandi e attività interna: la riorganizzazione può infatti incidere su aspetti importanti dell’attività legale quali appunto la attività di difesa esterna.

Sul punto, va ricordato che Cass. Sez. Un., 24.04.1990, n. 3455, ritiene legittimo che al professionista possano essere “affidati compiti interni di consultazione e di studio non direttamente comportanti forme di difesa processuale”.

In altri termini, in un contesto particolarmente motivato sarebbe possibile escludere lo ius postulandi, in quanto “nell’ipotesi, consentita dalla legge, di espletamento dell’attività forense in regime di subordinazione, è la disciplina giuridica del rapporto di lavoro la fonte primaria del rapporto ed invero è l’essenza propria della subordinazione che legittima, non solo forme d’inquadramento che sono per l’appunto tipiche del lavoro subordinato, ma altresì la possibile limitazione dei contenuti dell’attività forense e perciò anche dello ius postulandi”.

Altro problema è quello della permanenza dell’iscrizione all’Albo speciale (art. 3 r.d. l. 27.11.33 n. 1578) del legale cui l’amministrazione sottragga lo ius postulandi.

Le Sezioni Unite della Cassazione riconoscono la compatibilità dell’iscrizione in elenco speciale di chi espleta “differenti compiti, di contenuto ed importanza diversa purché abbiano attinenza con la professione legale“. Infatti, “per uffici legali devono intendersi quelli ai quali, indipendentemente dalla loro denominazione, sono affidati compiti di consulenza ed assistenza, giudiziale e stragiudiziale, in controversie coinvolgenti detti enti. ..la formulazione della norma lascia intendere che la deroga presuppone che l’espletamento dell’attività legale deve essere completa, nel senso cioè che deve essere prevista la possibilità, in base alla disciplina applicabile all’ente di appartenenza, che il dipendente possa, sempre nell’interesse di questo, svolgere sia l’attività giudiziaria (cause), che quella stragiudiziaria (affari): Cass. civ. sez. un. 19.10.98 n. 10367 in Giust. civ. 1999, I, 83; Id., 11.12.79 n. 6439, ivi, 1980, I, 920.

Con le nuove organizzazioni degli enti locali, tornano quindi in discussione i principi elaborati dalla Corte Costituzionale (28 luglio 1988 n. 928; id.,10 giugno 1988 n. 624) secondo cui “l’avvocato-funzionario, in quanto professionista ed in ragione dell’attività giuridico-legale in tale veste esercitata – con riflessi anche all’esterno dell’Ente per cui opera e da cui dipende – deve godere di ampi margini di autonomia e d’indipendenza, pur restando tuttavia costretto all’osservanza degli obblighi connessi con il suo status di pubblico dipendente con conseguente necessità di inserimento nella struttura organizzativa dell’Ente stesso, tendenziale assoggettamento ad un orario di lavoro e rispetto degli altri doveri d’ufficio”.

Può anche ridiscutersi l’orientamento del TAR Bologna (sez. II, 17.02.96 n. 10, in Foro amm. 1996, 2998), secondo il quale “..la libertà della funzione deve esplicarsi nella più ampia autonomia possibile dall’apparato burocratico”, ma, altresì, che ciò deve avvenire “compatibilmente con l’imprescindibile inserimento dell’avvocato nella struttura per cui opera”.

Quindi, proprio perchè “il dipendente, incaricato della cura dei particolari interessi dell’ente datore di lavoro non si trova in quella condizione di autonomia che costituisce il presupposto della libera professione” (Cass. sez. un. 26.03.81 n. 1750), non si può “individuare nello status giuridico ed economico dell’avvocato libero professionista un criterio per la differenziazione di chi eserciti la professione alle dipendenze di un ente pubblico” (Corte Cost. 624/1988).

Occorre invece “tener conto delle radicali differenze intercorrenti, invece, fra lavoratore dipendente e lavoratore autonomo; libero il secondo da qualsivoglia vincolo organizzativo ed esposto, correlativamente al rischio economico inerente ad una libera attività economica, vincolato il primo dalla dipendenza ed appartenenza ad un’organizzazione ed esente, viceversa dal rischio professionale.

Il tertium comparationis (posizione del libero professionista) non è, dunque, omogeneo alla posizione asseritamente discriminata”.

Sullo status dell’avvocato-dipendente pubblico si segnalano altresì TAR Campania, Napoli, IV Sez. 16.05.1996 n. 330, nonché TAR Lazio, II sez. 24.02.1999 n. 737, secondo le quali“per gli avvocati e procuratori degli uffici legali istituiti presso gli Enti pubblici, di cui all’art. 3 comma 2 R.D.L. 27 novembre 1933 n. 1578, iscritti in un elenco speciale annesso all’albo di categoria, non sussiste la medesima autonomia che è presupposto per l’esercizio della libera professione e non è escluso l’inserimento nella struttura gerarchica dell’Ente, con vincolo di subordinazione da coordinare con la disciplina professionale sotto ben precisi profili”.

La particolare condizione di dipendente pubblico dell’avvocato dell’ente locale può quindi determinare l’assoggettamento dello stesso ai limiti e vincoli, che l’amministrazione pone nell’esercizio della propria potestà organizzatoria, in funzione della realizzazione degli obiettivi stabiliti.

“L’imposizione di limiti e vincoli, eventualmente anche procedimentali, all’attività dei propri dipendenti al fine di razionalizzare, coordinandola, l’azione amministrativa, costituisce tipico esercizio di potestà organizzatoria devoluta a ciascuna Amministrazione, che non viene meno, di regola, neanche nel caso in cui l’Amministrazione stessa utilizzi personale altamente qualificato specializzato ed addirittura abilitato all’esercizio della professione forense ed iscritto nel relativo albo speciale, quale quello generalmente utilizzato negli uffici legali” (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, 7.4.1994 n. 343, a proposito di limiti e controlli circa la presenza in ufficio nelle ore lavorative; sul principio, vedi anche Cons. Stato, Sez. IV, 30.04.98 n. 703).

Le incertezze che contraddistinguano l’avvocatura di enti pubblici, del resto, sono parallele al movimento che, partendo da Corte Cost. 11.6.2001 n. 189 (in questa rivista, pag. http://www.giustamm.it/corte/ccost_2001-189.htm) vede avvicinarsi l’eliminazione di barriere al part time: si vedano in proposito (nel sito http://www.agcm.it/) il parere dell’Autorità Antitrust sul disegno di legge (S 223) che sottrae le professioni legali alla regola del part time nel pubblico impiego (parere 6.12.2001), nonché (nel sito http://www.oua.it/) il documento 4.1.2002 della Giunta dell’Organismo unitario avvocati contrario al parere Antitrust e quindi contrario alla libera professione svolta nel tempo libero dagli avvocati pubblici.

Mentre gli avvocati dipendenti vogliono autonomia e responsabilità, il libero foro vuole evitare loro i rischi della concorrenza.

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V. TAR EMILIA ROMAGNA, SEZ. PARMA – Sentenza 20 dicembre 2001 n. 1049

Note

L'articolo Ristrutturazione degli uffici e dei servizi e limitazioni dello ius postulandi degli avvocati degli enti locali. proviene da Giustamm.

La decisione si pone nel solco di un orientamento dei Tribunali Amministrativi Regionali inaugurato negli ultimi anni, in netta contrapposizione ai principi tradizionalmente affermati dal Consiglio di Stato, secondo i quali l’attribuzione di punteggi numerici, quale “formula sintetica ma eloquente di esternazione della valutazione tecnica compiuta dalla commissione, valutazione priva di valenza schiettamente provvedimentale”, sarebbe idonea a soddisfare l’onere motivazionale posto a carico della P.A. (in questo senso il riferimento è, fra le tante, a Cons. Stato, Sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6160, in www.giustamm.it, 2000, n. 12; ord. 20 settembre 2000, n. 4711, in www.giustamm.it, 2000, n. 10; Cons. Stato, IV, 1 febbraio 2001, n. 367, in Foro Amm. 2001, 271; 29 ottobre 2001, n. 5635, in Giur. It. 2002, I, IV, 393; 2 luglio 2002, n. 3610, in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2002, n. 6040, in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. Stato, A.G., 9 novembre 1995, n. 120, in Cons. Stato, 1996, I, 2025, mentre, fra i giudici di prime cure, a T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 17 ottobre 2000, n. 3784, in www.giustamm.it, 2000, n. 10). Il diverso convincimento fatto proprio dalla sentenza in esame si fonda sulla constatazione della inesistenza, a livello di diritto positivo, di qualsivoglia distinzione fra attività provvedimentale e attività valutativa e, in secondo luogo, sulla distinzione fra esito della valutazione, e cioè il punteggio, ed iter logico seguito per l’attribuzione di esso. Sotto quest’ultimo profilo è emersa l’esigenza di rafforzare la tutela della situazione giuridica soggettiva del candidato e/o del concorrente mediante l’ancoraggio della valutazione amministrativa al principio di sindacabilità; con la conseguenza che il solo punteggio numerico, in quanto risultato finale dell’iter valutativo, si rivelerebbe inidoneo ad estrinsecare l’iter logico seguito dalla P.A., permettendone la verifica di logicità e completezza (in questo senso: TAR Lombardia, III, 3 giugno 1998, n. 1157; TAR Veneto, I, 21 gennaio 2002, n. 137, in www.giustamm.it, 2002, n. 1; T.A.R. Liguria, Sez. II, 2 aprile 2001, n. 310, in www.giustamm.it, 2001, n. 5).) In tale contesto la sola condizione che consente di ritenere soddisfatto l’obbligo di motivazione, è costituita dal collegamento tra la predeterminazione analitica di criteri di valutazione e la specificazione, per ciascuno di essi, di un punteggio numerico. Si deve, comunque, segnalare che le sollecitazioni provenienti dai giudici territoriali sembrano avere, di recente, indotto il Consiglio di Stato ad un ripensamento (Cons. Stato, VI, 30 aprile 2003, n. 2331, in www.giustamm.it, 2003, n. 5 con nota di O. Carparelli, Revirement di Palazzo Spada: il solo punteggio numerico attribuito alle prove concorsuali non è più idoneo a costituire adempimento dell’obbligo di motivazione imposto alle PP.AA. dall’art. 3 L. n. 241/1990; ma si vedano anche: Cons. Stato, V, 6 ottobre 2003, n. 5899 in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. Stato, Sez. VI, 10 gennaio 2003, n. 67, in www.giustizia-amministrativa.it, e Cons. Stato, Sez. V, 25 settembre 2000, n. 5073, in www.giustamm.it, 2000, 10, che sembrano, ancorché in modo implicito, adombrare il principio).

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V. T.A.R. UMBRIA – sentenza 12 febbraio 2004, n. 66

Note

L'articolo Nota a T.A.R. UMBRIA – sentenza 12 febbraio 2004, n. 66 proviene da Giustamm.

La legge 23 novembre 1915, n. 1939 e l’associazione professionale tra avvocati.
Fino a pochi mesi fa la l. 23.11.1939, n. 1815 recante «Disciplina giuridica degli studi di assistenza e di consulenza» regolamentava, tra l’altro, l’esercizio in forma associata della professione forense.
Essa consentiva ai titolari di abilitazione professionale e iscritti all’albo di associarsi per esercitare la professione forense.
La denominazione dell’associazione professionale doveva prevedere esclusivamente l’impiego della dizione di «studio tecnico, legale, commerciale, contabile, amministrativo o tributario», seguito dal nome e cognome, coi titoli professionali, dei singoli associati.
Era chiara, pertanto, la connotazione personalistica di questa formula associativa che concerneva eminentemente i rapporti tra i singoli avvocati associati, senza interessare in modo direttamente percepibile il rapporto con il cliente. Infatti, tale rapporto professionale permaneva pur sempre esclusivamente in capo ad uno soltanto tra i avvocati vari associati, alla medesima stregua di quanto avviene nel rapporto professionale che s’instaura con l’avvocato estraneo ad una struttura associativa.
La l. n. 1815/1939 è stata per oltre sessanta anni l’unico plesso normativo che specificamente disciplinava, seppur assai succintamente, l’esercizio associato della professione forense, mentre altre forme associative e/o societarie erano vietate[1], fermo restando la possibilità di utilizzare le forme associative atipiche di stampo più prettamente codicistico[2].
La ratio di tale legge è ben illustrata in un pronunciamento delle Sezioni Unite del Giudice della Nomofilachia di circa vent’anni or sono: “l’esercizio in forma associata delle c.d. professioni protette ed in particolare di quella legale è possibile solo nella forma del cosiddetto studio associato, ove ad un contratto associativo con rilevanza interna, si sovrappone il principio della personalità della prestazione professionale dei rapporti con i clienti, e che lo stesso principio vale a legittimare costituendone la specifica ratio, la obbligatorietà dei rigorosi requisiti formali richiesti dall’art. 1 della legge 25 novembre 1939, n. 1815 per lo svolgimento in forma associata della professione forense. In tale prospettiva trovano ragione e sanzione sia l’esigenza che i singoli componenti dello studio siano in possesso dei necessari titoli di abilitazione, sia l’obbligatorietà dell’uso, nella denominazione dell’ufficio e nei rapporti con i terzi, della dizione «studio legale» seguito dal nome e cognome con i titoli professionali dei singoli associati, i quali risultano così rigorosamente individuati all’esterno sotto l’aspetto personale e professionale”[3].
In conseguenza di detta sentenza, la giurisprudenza ha avuto modo di acclarare successivamente che “in materia di professioni cosiddette «protette», caratterizzate dalla natura strettamente personale della prestazione offerta e fornita dal professionista, non è possibile presumere o ritenere che il mandato conferito dal cliente al singolo professionista si estenda a tutti i professionisti dello studio associato, alla stregua di un mandato conferito agli stessi impersonalmente e collettivamente”[4].
Quantunque, più recentemente e sotto la spinta dell’evolversi dei rapporti economici e sociali dai quali la professione forense è tutt’altro che immune, si è anche detto che l’associazione professionale, essendo dotata di legittimazione attiva e passiva, possa stare autonomamente in giudizio nel caso di riscossione del compenso da parte di un associato, allorché essa risulti ultima beneficiaria del relativo pagamento[5].
Ciò che caratterizza lo svolgimento dell’attività professionale associata è così ben esposto da un’altra decisione della Corte di Cassazione: “il rapporto che validamente si instaura tra il cliente e i professionisti associati in uno studio sostanzialmente si differenzia sia per i rapporti interni che per quelli esterni, è quello che si costituisce tra il cliente e più professionisti non associati, collegialmente ma separatamente incaricati di svolgere insieme la stessa prestazione, poiché in quest’ultimo caso si hanno tanti separati rapporti quanti sono i professionisti, laddove nel primo caso si ha un unico rapporto tra il cliente e i professionisti associati, di talché questi si presentano al cliente e per esso operano come un’unica parte contrattuale, hanno diritto ad un solo compenso; e la prestazione ad essi unitariamente chiesta può essere disimpegnata dall’uno o dall’altro o da tutti congiuntamente”[6].
Si può, pertanto, trarre come conclusione che il rapporto che il cliente instaura con il professionista associato resta di natura personale, talché le forme associative consentite dall’ordinamento non mutano in modo sensibile la natura di tale legame, rappresentando soprattutto un fattore organizzativo interno tra gli avvocati associati soprattutto al fine della ripartizione dei costi di gestione.
Il D.lgs. 2 febbraio 2001, n. 96 e la società tra avvocati.
Soltanto con il d.lgs. 2.02.2001, n. 96 recante «Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale» è stato introdotto, nel nostro ordinamento, un nuovo modello associativo, ma questa volta di tipo societario, che si è aggiunto al precedente. Infatti occorre osservare che l’art. 16, comma 5 di tale decreto espressamente faceva salva la l. 1815/1939 per la costituzione di associazioni tra professionisti.
La regolamentazione della società tra avvocati è contenuta nel Titolo V del precitato decreto legislativo.
Ivi si prescrive che esclusivamente gli avvocati iscritti all’albo possano divenire soci di una società tra avvocati (art. 21, comma 1), tant’è che è escluso dalla compagine societaria il professionista che sia stato cancellato o radiato dall’albo (art. 21, comma 4).
Si precisa, altresì, che un avvocato possa essere socio di una sola società tra avvocati (art. 21, comma 2).
La società tra avvocati ha per oggetto esclusivo l’esercizio in comune della professione da parte dei propri soci, quantunque essa possa rendersi acquirente di beni e diritti che siano strumentali all’esercizio della professione dei predetti e compiere qualsiasi attività funzionale a tale scopo (art. 17, comma 2).
Essa è iscritta in una sezione speciale dell’albo del Consiglio dell’ordine nella cui circoscrizione è posta la sede legale (art. 27, comma 1), così come le sedi secondarie, purché dotate di rappresentanza stabile, sono iscritte presso il Consiglio dell’ordine nella cui circoscrizione esse sono ubicate (art. 27, comma 2).
Relativamente alla modifica dell’atto costitutivo si prevede che quest’ultimo possa essere effettuata con deliberazione adottata da tutti i soci o con deliberazione della maggioranza di essi, sempreché l’atto medesimo lo consenta (art. 19).
Le quote di partecipazione alla società tra avvocati possono essere cedute per atto tra vivi esclusivamente con il consenso di tutti i soci, salvo diversa disposizione dell’atto costitutivo, sicché in caso di morte di uno dei soci, gli altri devono liquidare la quota agli eredi, a meno che preferiscano sciogliere la società ovvero continuarla con gli eredi e questi abbiano i requisiti professionali richiesti e vi acconsentano (art. 22).
Salvo diversa pattuizione, l’amministrazione della società spetta a ciascuno dei soci disgiuntamente dagli altri ed in ogni caso non può essere affidata a terzi (art. 23).
La ragione sociale dev’essere formata dal nome e dal titolo professionale di tutti i soci ovvero di uno o più soci, seguito dalla locuzione «ed altri»[7], e deve recare l’indicazione di società tra professionisti, in forma abbreviata s.t.p. (art. 18, comma 1). L’accordo istitutivo della società dev’essere redatto in forma di atto pubblico o scrittura privata con sottoscrizioni autenticate dei contraenti (art. 17, comma 1).
Essa è disciplinata in via residuale “dalle norme che regolano la società in nome collettivo di cui al capo III del titolo V del libro V del codice civile” (art. 16, comma 2).
Nei confronti del cliente il socio o i soci incaricati sono personalmente e illimitatamente responsabili per l’attività professionale svolta in esecuzione dell’incarico. La società risponde con il suo patrimonio (art. 26, comma 1). Dunque, in generale, i soci che non abbiano svolto l’attività professionale sono responsabili soltanto nei limiti di quanto abbiano versato nella società, sempreché sia stato comunicato al Cliente, prima dell’esecuzione del mandato professionale, il nome del socio o dei soci incaricati di espletare l’incarico professionale (vedi in proposito il paragrafo seguente). In caso di violazione di tale obbligo, non soltanto la società ed i soci incaricati, ma tutti i (restanti) soci diventano personalmente ed illimitatamente responsabili (art. 26, comma 2).
Per le obbligazioni sociali non derivanti dall’attività professionale, non soltanto la società, ma tutti i soci rispondono personalmente e solidalmente; il patto contrario non ha effetto nei confronti dei terzi (art. 26, comma 3).
La sentenza pronunciata nei confronti della società fa stato ed è efficace anche nei confronti del socio o dei soci incaricati ovvero nei confronti dei soci illimitatamente responsabili, i quali possono intervenire nel relativo giudizio e possono impugnare la sentenza.
Va sottolineato che l’art. 16, comma 1 dispone(va) che la s.t.p. fosse l’unico strumento di natura societaria (abbiamo detto accanto a quello associativo di cui alla l. n. 1815/1923) utilizzabili dagli avvocati per lo svolgimento dell’attività professionale di rappresentanza, assistenza e difesa in giudizio.
2.1 Il rapporto tra incarico professionale e lo svolgimento societario ex d.lgs. n. 96/2001 della professione.
Il cliente ha diritto di chiedere che l’esecuzione dell’incarico sia affidata ad uno o più soci da lui scelti (art. 24, comma 2).
A tal fine la società deve predisporre un elenco scritto di soci con l’indicazione dei titoli e delle qualifiche professionali di ciascuno di essi, i quali devono essere in possesso dei requisiti per l’esercizio dell’attività professionale richiesta (art. 24, commi 1 e 2).
In assenza di una espressa scelta da parte del cliente, la società ha l’obbligo di informarlo per iscritto (art. 24, commi 2, 3 e 4):
– prima della stipula del contratto professionale, che l’incarico professionale potrà essere eseguito da ciascun socio, purché ovviamente in possesso dei requisiti per l’esercizio dell’attività professionale richiesta.
– prima dell’inizio dell’esecuzione del mandato, il nome del socio o dei soci incaricati. In difetto di detta comunicazione, per le obbligazioni derivanti dall’attività professionale, oltre alla società, sono responsabili illimitatamente e solidalmente tutti i soci.
In ogni caso l’incarico professionale conferito alla società tra avvocati può essere eseguito solo da uno o più soci in possesso dei requisiti di legge (art. 24, comma 1).
I compensi derivanti dall’attività professionale costituiscono crediti per la società (art. 25, comma 1).
Salvo che non sia pattuito diversamente per iscritto, ancorché l’attività professionale sia stata espletata da più soci, si ha riguardo per la remunerazione al compenso spettante ad un singolo professionista (art. 25, comma 2).
2.2 La s.t.p., i soci e la responsabilità disciplinare.
La società tra avvocati risponde esattamente delle medesime violazioni delle norme professionali e deontologiche applicabili all’esercizio in forma individuale della professione di avvocato (art. 30, comma 1).
La responsabilità professionale del socio si estende alla società allorché dipenda da direttive impartite dagli organi di quest’ultima (art. 30, comma 2).
Viene precisato che “chiunque vi abbia interesse può segnalare al Consiglio dell’ordine la sussistenza di situazioni di incompatibilità o di conflitto con il corretto esercizio della professione riferibili a tutti i soci” (art. 31, comma 1).
L’art. 10 della l. 12 novembre 2011, n. 183, come modificato dall’art. 33, comma 1, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214 e dall’art. 9-bis, comma 1 d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 marzo 2012, n. 27.
Dal 1° gennaio 2012, con l’entrata in vigore dell’art. 10 l. n. 183/2011, la disciplina in materia di società e associazioni professionali è radicalmente cambiata.
Il precitato articolo stabilisce ora che possano essere costituite società tra professionisti secondo i modelli societari regolati dai titoli V e VI del libro V del codice civile (art. 10, comma 3 l. n. 183/2011).
Pertanto, oltre al modello della s.t.p. con le sue particolarità che individuano, quale disciplina residuale applicabile, le norme del codice civile in materia di società in nome collettivo, si aggiungono le società di professionisti:
– semplice;
– in accomandita semplice;
– in nome collettivo;
– in accomandita per azioni;
– a responsabilità limitata;
– per azioni;
– società cooperativa di professionisti (comprese quella a mutualità prevalente).
Tali tipologie societarie, pur essendo ovviamente molto differenziate le une dalle altre, devono prevedere nel proprio atto costitutivo (comma 4):
– l’esercizio in via esclusiva dell’attività professionale da parte dei soci;
– che i soci devono risultare iscritti al corrispondente albo o collegio professionale, ancorché di altri Stati dell’Unione Europea;
– la facoltà che partecipino alla compagine societaria anche non professionisti, purché esclusivamente per lo svolgimento di prestazioni di natura tecnica o per finalità d’investimento;
– che il numero dei soci professionisti e la partecipazione al capitale sociale degli stessi deve essere tale da raggiungere la maggioranza di due terzi nelle deliberazioni o decisioni dei soci (il mancato rispetto di detto rapporto è causa di scioglimento della società e della sua cancellazione dall’albo, allorché entro i successivi sei mesi dalla verificazione dell’evento essa non abbia provveduto a ristabilire la prevalenza dei soci professionisti);
– le modalità di esclusione dalla società del socio che sia stato cancellato dal rispettivo albo con provvedimento definitivo;
– la potestà da parte del cliente di individuare il socio professionista da incaricare per l’esecuzione del contratto. In mancanza di tale designazione l’atto costitutivo deve prescrivere l’onere da parte della società di rendere noto per iscritto il nominativo del professionista incaricato a ciascun cliente. In ogni caso l’incarico professionale può essere eseguito esclusivamente da soci in possesso dei requisiti per l’esercizio della prestazione professionale richiesta;
– l’obbligo di stipula di polizza di assicurazione per la copertura dei rischi derivanti dalla responsabilità civile per i danni causati ai clienti dai singoli soci professionisti nell’esercizio dell’attività professionale.
Inoltre, la denominazione sociale può essere formata in qualunque modo, con l’unico limite di contenere l’indicazione «società tra professionisti» (comma 5).
Non vi sono prescrizioni circa il numero minimo o massimo di soci, ad eccezione che per le società cooperative di professionisti, le quali devono essere costituite da almeno tre soci (comma 3[8]), fermo restando che ciascun professionista può partecipare ad una sola società (comma 6).
Il socio professionista può opporre agli altri soci il segreto concernente le attività professionali a lui affidate ed è ovviamente tenuto all’osservanza delle regole deontologiche (comma 7).
Le nuove società professionali tra avvocati e le forme societarie ed associative consentite dall’ordinamento.
L’art. 10, comma 11 l. n. 183/2011 abroga la l. n. 1815/1939.
Viene, inoltre, introdotta una disciplina transitoria al precedente al comma 9, dove si legge che “Restano salve le associazioni professionali, nonché i diversi modelli societari già vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge”.
A fine ermeneutico è interessante rilevare come, prima della modifica intervenuta per effetto dell’art. 9-bis, comma 1, lett. e), d.l. n. 1/2012 inserito in sede di conversione dalla l. n. 27/2012, il comma 11 dell’art . 10 l. n. 183/2011 così recitava: “Restano salvi i diversi modelli societari e associativi già vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Si può arguire, pertanto, che:
– non soltanto le società tra avvocati di cui al Titolo II del d.lgs. n. 96/2001, costituite prima del 1° gennaio 2012 continuano ad esistere ed a essere soggette alla specifica previsione del citato decreto legislativo, ma tale modello societario permane a tutt’oggi in vigore;
– la tipologia dell’associazione professionale ex l. n. 1815/1939 non è più utilizzabile a far data dal 1° gennaio 2012. Tuttavia le associazioni professionali costituite in forza della predetta legge anteriormente a tale periodo, hanno mantenuto la propria validità giuridica fino all’entrata in vigore della l. n. 27/2012 (25 marzo 2012). Successivamente v’è il dubbio (a nostro parere assolutamente infondato) che le stesse debbano considerarsi ormai prive di base normativa. Infatti, mentre nel testo anteriore a quello modificato dalla l. n. 27/2012, erano espressamente fatte salve le associazioni professionali già istituite alla data di entrata in vigore al 1° gennaio 2012, per effetto della modifica apportata dalla l. n. 27/2012, all’art. 10, comma 9 l. n. 183/2011 non v’è più il riferimento alle associazioni professionali previgenti, ma soltanto ai modelli delle stesse, ossia alla tipologia disciplinata da una norma di legge vigente (mentre la l. n. 1815/1939 è stata abrogata)[9];
-infine, per la tipologia associativa atipica di stampo codicistico, la vicenda che si profila è ancora diversa. Il testo originario del comma 9 dell’art. 11 l. n. 183/2011, faceva salve tutte le associazioni professionali esistenti (sia ex l. n. 1815/1939 che quelle codicistiche atipiche), ma non i modelli delle stesse. Pertanto, si può sostenere che nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2012 e il 24 marzo dello stesso anno, la tipologia associativa professionale atipica non potesse essere utilizzata (in quanto implicitamente abrogata o comunque implicitamente vietata) per la costituzione di nuove associazioni professionali, quantunque si facessero salve quelle costituite anteriormente. Con la modifica apportata dalla l. n. 27/2012, ritorna l’utilizzabilità delle associazioni professionali atipiche e permane la validità delle stesse.
Nella sostanza il problema potrebbe risultare privo d’interesse concreto, dal momento che le associazioni professionali sono normalmente frutto di un negozio associativo, quantomeno in parte, di stampo atipico codicistico e non si fondano esclusivamente sulla l. n. 1815/1939.
Dunque, riassuntivamente, si può sostenere che attualmente gli avvocati possano costituire:
– le associazioni professionali atipiche di tipo codicistico;
– le s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001;
– le società tra avvocati (semplice, in accomandita semplice, in nome collettivo, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata, per azioni, società cooperativa di professionisti) ex art. 10 l. n. 183/2011.
5. Le principali differenze tra le due tipologie societarie.
5.1 I rapporti con il cliente.
Per entrambe le tipologie società è attribuita al cliente la facoltà di scegliere il socio o i soci incaricati di svolgere l’attività professionale.
Tuttavia, gli oneri informativi prescritti per la s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001 sono molto più precisi in merito alle modalità d’individuazione del socio in relazione alla pratica presentata dal cliente e agli obblighi informativi previsti dal decreto a favore di quest’ultimo.
Infatti, la società ex d.lgs. n. 96/2001, in assenza di scelta da parte del cliente, ha l’obbligo di informare quest’ultimo per iscritto (art. 24, commi 2, 3 e 4):
– prima della stipula del contratto professionale, che l’incarico professionale potrà essere eseguito da ciascun socio, purché ovviamente in possesso dei requisiti per l’esercizio dell’attività professionale richiesta.
– prima dell’inizio dell’esecuzione del mandato, del nome del socio o dei soci incaricati. In difetto di detta comunicazione, per le obbligazioni derivanti dall’attività professionale, oltre alla società, sono responsabili illimitatamente e solidalmente tutti i soci.
Per la società ex art. 10 l. n. 183/2011, sussiste soltanto l’onere di comunicare per iscritto il nominato del professionista, presumibilmente prima dell’esecuzione del mandato.
5.2 La denominazione societaria.
L’art. 18, comma 1 d.lgs. n. 96/2001 prescrive che la ragione sociale dev’essere formata dal nome e dal titolo professionale di tutti i soci ovvero di uno o più soci, seguito dalla locuzione «ed altri»[10], e deve recare l’indicazione di società tra professionisti, in forma abbreviata «s.t.p.».
Dunque resta salvo, quantomeno formalmente, il riferimento alla natura personale del rapporto tra cliente ed avvocato. Tale tipologia di società rappresenta, pertanto, soltanto uno strumento per agevolare il lavoro del professionista, ma non altera (quantomeno nell’intentio legis) la tradizionale tipologia del rapporto personalistico con il cliente.
Invece, l’art. 10, comma 5 l. n. 183/2011 espressamente consente alla società di assumere qualsivoglia denominazione sociale, con l’unico vincolo che contenga l’indicazione di «società tra professionisti».
Qui il mutamento è radicale, il rapporto personale con l’avvocato si stempera, mentre la società assume una dimensione autonoma capace di attenuare – a livello simbolico – uno dei connotati tipici dell’attività libero professionale: il rapporto personale con il cliente.
5.3 La determinazione del compenso.
Com’è noto a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 9, comma 4 del d.l. n. 1/2012 convertito con modificazioni dalla l. 27/2012, ogni avvocato è tenuto nei confronti dei propri clienti:
a) a rendere noto, in qualsiasi forma[11], prima della stipula del contratto[12]: 1) il grado di complessità dell’incarico, 2) tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento fino alla conclusione presumibile dello stesso[13], 3) un conseguente preventivo di massima ed 4) i dati della polizza assicurativa per i danni provocati nell’esercizio dell’attività professionale[14] [15];
b) a stipulare per iscritto (ai sensi dell’art. 2233, comma 3 c.c.[16]) – al momento di conferimento dell’incarico – le modalità di determinazione del compenso. Tale pattuizione deve includere, per le singole prestazioni, tutte le voci di costo, comprensive di spese, oneri e contributi[17]. Fermo restando che essendo venute meno le tariffe professionali[18] le parti sono libere di scegliere il parametro che ritengono opportuno (ad esempio importo orario, palmario ossia il compenso determinato per sommatoria delle singole tipologie di prestazioni alle quali sono associati specifici importi, percentuale sul valore del contenzioso, importo forfetario che compendi tutti i parametri predetti, modalità miste tra una o più delle precedenti, ecc…), il compenso dev’essere parametrato all’importanza dell’opera ed essere tale da assicurare comunque il decoro della professione (art. 2233, comma 2 c.c.).
Non sussistono disposizioni peculiari relativamente alla determinazione del compenso per le due tipologie di società per avvocati rispetto a quanto previsto in generale per l’avvocato singolo, tuttavia soltanto per le s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001, viene precisato all’art. 25, comma 2 che salvo che non sia pattuito diversamente per iscritto, ancorché l’attività professionale sia stata svolta da più soci, si applica il compenso spettante ad un solo professionista.
Ora, tale previsione pare in parte superata in relazione all’intervenuta abrogazione delle tariffe professionali e agli obblighi in materia di determinazione del compenso di cui all’art. 9, comma 4 d.l. n. 1/2012 convertita in l. n. 27/2012, specie qualora il criterio utilizzato sia quello orario.
Infatti, mentre per una società tra avvocati ex art. 10 l. n. 183/2011, se il criterio di determinazione del compenso sia quello orario, non si porrebbe problema circa il calcolo di quantificazione del compenso pari al valore unitario orario moltiplicato per il numero di ore di attività svolta, a sua volta moltiplicato per il numero di professionisti che abbiano prestato la propria opera, per le società ex d.lgs. n. 96/2001, il valore orario, salvo diversa pattuizione per iscritto, andrà sempre parametrato al valore orario di un solo professionista, così annichilendosi, a fini parcellari, il lavoro contestuale di qualsiasi numero di professionisti ulteriore al primo.
5.4 Obbligo assicurativo.
Fermo restando che per effetto della riforma degli ordini professionale, sorgerà l’obbligo per tutti gli avvocati di stipulare un’assicurazione professionale, qui si segnala che già sussiste l’obbligo di contrarre un’assicurazione di tal genere in capo alle società di avvocati ex art. 10 l. n. 183/2011.
Un analogo obbligo non si riscontra, invece, in capo alle s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001, le quali tuttavia dispongono di una precipua disciplina circa la responsabilità del complesso societario.
Per queste ultime, infatti, sono ordinariamente responsabili il socio o i soci rispetto all’incarico assunto unitamente al patrimonio societario, tuttavia laddove la responsabilità professionale sorga in conseguenza di una direttiva societaria, allora la responsabilità si estende automaticamente anche in capo a tutti i soci che diventano, pertanto, personalmente ed illimitatamente irresponsabili (art. 26). Analoga estensione di responsabilità si verifica allorquando la società abbia omesso la comunicazione al cliente del nominativo dell’avvocato o degli avvocati che svolgeranno l’incarico professionale ai sensi dell’art. 24, comma 3.
La ragione di questa differenza nel regime dell’obbligo di stipulazione dell’assicurazione professionale, potrebbe spiegarsi proprio in relazione alla circostanza che, mentre il d.lgs. n. 96/2001 detta una disciplina specifica per una singola tipologia di società tra avvocati, il più recente intervento legislativo, introducendo nell’ordinamento un cluster di tipologie societarie tutte utilizzabili e profondamente diverse tra loro (che vanno dalla più semplice tra le società di persone alla più complessa società di capitali), ha indotto il legislatore a generalizzare l’obbligo di stipula del contratto assicurativo a garanzia della clientela.
5.5 La composizione societaria.
Per il modello della s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001 si prescrive che i soci possono essere soltanto avvocati regolarmente iscritti all’albo professionale.
Per la società ex art. 10 l. n. 183/2011, si consente anche a non avvocati di partecipare alla società limitatamente a prestazioni di natura non professionale (“tecniche” testualmente) oppure per finalità d’investimento.
La differenza tra le due società è, sul punto specifico, tutt’altro che trascurabile e conferma la maggiore duttilità della tipologia più recentemente introdotta rispetto a quella pregressa.
E’ opportuno, altresì, precisare che all’art. 17, comma 2 d.lgs. n. 96/2001 prevede che la s.t.p. possa “rendersi acquirente di beni e diritti che siano strumentali all’esercizio della professione e compiere qualsiasi attività diretta a tale scopo”, mentre una tale previsione non si riscontra per le società tra avvocati ex art. 10 l. n. 183/2011.
Tuttavia, si ritiene che tale precisazione non impedisca a queste ultime società di avvocati di acquisire beni e diritti strumentali all’esercizio della società, tutt’altro. Argomentando a contrario si potrebbe fors’anche sostenere che una società ex l. n. 183/2011 possa esercitare, pur in via residuale, un’attività distinta rispetto a quella esclusiva e tipica dei soci professionisti avvocati.
D’altronde non si comprenderebbe, altrimenti, la facoltà di associare anche soggetti non avvocati (tecnici e soprattutto investitori[19]).
Per entrambe le tipologie societarie sussiste il divieto di partecipazione a più società di avvocati. Si deve ragionevolmente ritenere che tale divieto valga, non soltanto in relazione a società di avvocati della medesima tipologia, ma tra le due per tipologie diverse.
5.6 Amministrazione della società.
Per la s.t.p. ex d.lgs. n. 96/2001 si prescrive che l’amministrazione spetti a ciascuno dei soci disgiuntamente dagli altri ed, in ogni caso, non possa essere affidata a terzi (art. 23), ferma restando l’applicazione in via residuale delle disposizioni codicistiche in materia di società in nome collettivo. Quindi è possibile immaginare che l’atto costitutivo possa prevedere un’amministrazione congiuntiva ai sensi del combinato disposto degli artt. 2257, 2258 e 2293 c.c.
Invece, per le società ex art. 10 l. n. 183/2011, si dispone che il numero dei soci professionisti e la partecipazione al capitale sociale degli stessi deve essere tale da consentire il raggiungimento della maggioranza di due terzi nelle deliberazioni o decisioni.
Tale prescrizione vuole superare le problematiche che scaturirebbero dal rinvio diretto alle peculiari previsioni codicistiche per la corrispondente tipologia societaria prescelta in sede di atto costitutivo della società tra avvocati. Inoltre, una tale previsione era di fatto inevitabile, poiché rende necessaria la maggioranza qualificata dei due terzi nei confronti dei soci non avvocati, in assenza della quale si sarebbero potuto costituire società di avvocati, dove la maggioranza di soci non avvocati avrebbe deciso le sorti delle stesse.
Infatti, l’art. 10, comma 4, lett. a) l. n. 183/2011 prescrive semplicemente che lo statuto societario debba prevedere “l’esercizio in via esclusiva dell’attività professionale da parte dei soci”. Tuttavia, essendo consentita la partecipazione anche da parte di soci non professionisti e di capitali[20], si deve ammettere – in astratto – che gli stessi, essendo portatori di autonomi interessi, necessariamente fanno sì che la società possa, seppure in via residuale, svolgere anche attività di natura diversa, poiché va da sé che i soci non avvocati non espletare attività forense.
6 Le motivazioni socio-economiche del cambiamento recentemente intercorso.
Il sostrato normativo codicistico, sul quale si innesta la peculiare disciplina delle professioni intellettuali «protette», si fonda sostanzialmente su una dualità fattuale che era ben riscontrabile e percepibile al momento della redazione del codice:
da un lato, l’imprenditore ossia “chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi” (art. 2082 c.c.);
dall’altro, il libero professionista ossia chi “si obbliga a compiere verso un corrispettivo un’opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente” (art. 2222 c.c.), allorché il servizio prestato implichi, per la sua esecuzione, l’iscrizione ad un albo determinato (art. 2229, comma 1, c.c.)
Il prestatore d’opera professionale “deve eseguire personalmente l’incarico assunto. Può tuttavia valersi, sotto la propria direzione e responsabilità, di sostituti e ausiliari, se la collaborazione di altri è consentita dal contratto o dagli usi e non è incompatibile con l’oggetto della prestazione” (art. 2232 c.c.).
In sintesi, il legislatore riscontrando i fenomeni economici e sociali ancora presenti in Italia all’epoca della redazione del codice civile, distingueva, da un lato, l’attività d’impresa fondata sull’organizzazione dei mezzi di produzione e sulla spersonalizzazione dei soggetti esecutori dell’opera o del servizio realizzato e, dall’altra, l’attività intellettuale caratterizzata dal lavoro personale, dall’intuitus personae nella scelta del professionista e, quindi, sul rapporto interpersonale.
L’imprenditore organizza e si procura i mezzi di produzione, reperisce gli investitori e convince gli stessi a conferire la loro ricchezza, assume operai ed impiegati e, infine, realizza il prodotto o il servizio, con l’obiettivo di massimizzare il profitto. Al cliente dell’imprenditore non importa chi siano gli operai e gli impiegati che hanno permesso la realizzazione del bene o del servizio, né chi siano gli investitori.
Per giungere alla massimizzazione del profitto, attraverso il denaro degli investitori, la forma migliore è quella societaria. Infatti, la società viene istituita per effetto della stipulazione di un contratto tra due o più persone, le quali “conferiscono beni o servizi per l’esercizio in comune di una attività economica allo scopo di dividerne gli utili” (art. 2247 c.c.).
Occorre rilevare che l’economia industriale era in piena espansione all’epoca della redazione del codice civile, in quanto i nuovi sistemi di produzione permettevano progressivamente di realizzare, con un costo sempre più basso, un numero crescente di nuove linee di prodotti.
Pertanto i margini di profitto crescevano rapidamente e la ricchezza, andando in parte distribuendosi con l’aumento dei salari della forza lavoro impiegata dall’imprenditore, permetteva al mercato stesso di crescere ulteriormente in una spirale virtuosa.
L’attività e il rapporto del libero professionista era, invece, molto diversa.
Il lavoro del professionista (avvocato) era sostanzialmente immutata nel corso dei secoli e l’economia industriale non aveva cambiato, in modo sensibile, il tessuto economico-sociale in cui essa si svolgeva.
In particolare, la crescita economica non aveva rivoluzionato il rapporto tradizionale esistente tra l’avvocato ed il proprio cliente, fondato sul rapporto fiduciario e, soprattutto, non era cresciuta in modo sensibile la platea dei possibili clienti, a differenza di quanto avveniva contestualmente nel mondo imprenditoriale.
Peraltro la struttura sociale che caratterizzava il mondo nel quale si è formato il vigente codice civile, era ancora caratterizzata da notevoli disparità nel livello d’istruzione tra ampissime fasce di popolazione[21].
Infatti, la mobilità sociale era ben più rigida rispetto a quella che caratterizza il nostro tempo e la professione di avvocato era sostanzialmente svolta da chi proveniva da ambienti familiari sufficientemente agiati da consentire la frequenza degli studi universitari da parte della propria prole.
Al contempo, dunque, mentre, la (nuova) attività imprenditoriale era caratterizzata dalla massimizzazione del profitto, quella del professionista intellettuale non aveva altre esigenze che il compenso fosse congruo “al decoro della professione” (art. 2233, comma 2 c.c.).
Per estremizzare, si può icasticamente sostenere che:
– l’imprenditore esercitava la sua attività in un mondo dinamico ad alta concorrenzialità, dove il profitto costituiva l’obiettivo principale, consentendo di produrre prodotti sempre nuovi ed economicamente appetibili ed in quantità sufficiente da permettere all’imprenditore medesimo di restare sul mercato.
– al contrario, il professionista intellettuale, espletava la propria attività in un ambiente socio economico che era rimasto piuttosto statico e dove il numero dei professionisti era sostanzialmente stabile, così come quello dei relativi clienti. Egli non aveva alcuna esigenza di cercare la massimizzazione del profitto, bensì semplicemente di assicurare che il compenso fosse congruo al mantenimento dello status quo.
Possiamo, pertanto, arguire che la logica del profitto (e della libera concorrenza) fosse, financo, antitetica rispetto a quella della congruità del compenso e del decoro della professione. Ciò in quanto nella logica imprenditoriale del mercato in espansione (e dei nuovi mezzi di produzione) non v’era alcuna possibilità di fissare un valore minimo ai beni compravenduti (a tutela del decoro degli imprenditore e soprattutto delle risorse umane impiegate), ben diversamente da quanto avveniva per le professioni intellettuali.
La rivoluzione industriale aveva sconvolto le modalità di realizzazione dei prodotti ed i rapporti con i compratori degli stessi, ma non aveva, in fondo, intaccato più di tanto le professioni intellettuali e conseguentemente le esigenze di tutela di coloro che si rivolgevano ad un professionista.
A seguito del boom economico del secondo dopoguerra, fasce sempre più larghe della popolazione hanno avuto accesso all’istruzione universitaria, si pensi che il numero dei laureati rispetto alla popolazione è aumentato dall’1% del 1951 al 7,1% del 2001[22]. Conseguentemente il numero di professionisti (tra cui gli avvocati) è andando crescendo in modo sensibile.
L’aumento dei professionisti in numero assolutamente inedito nella storia economico sociale della nostro paese ha reso, in parte, socialmente superata la disciplina economico-organizzativa codicistica delle professioni intellettuali, tra le quali pure quella forense.
Inoltre il tessuto sociale che costituiva il sostrato tipico del libero professionista è mutato profondamente, rendendo la clausola della correlazione tra compenso e decoro professionale sostanzialmente soccombente rispetto alla sempre più pervasiva logica del profitto (e della concorrenza), nella quale la clausola del decoro professionale risulta avere una funzione recessiva rispetto a tale logica.
Tale cambiamento prospettico nell’ambito delle professioni intellettuali è principalmente dovuto dalla discrasia tra domanda e offerta che si è venuta a creare nel dopoguerra, quantunque in rapporto inverso rispetto a quanto era accaduto all’epoca della rivoluzione industriale, alloquando fu la domanda (e non l’offerta) ad essere in espansione.

Dunque accanto al mutamento del sostrato sociale che nel corso dei secoli aveva sempre caratterizzato la professione intellettuale, si è riscontrata negli ultimi decenni un notevole mutamento nella produzione industriale dei paesi economicamente più ricchi.
Infatti, la progressiva dematerializzazione dei beni e dei servizi, ha creato (e ancor più creerà in futuro) nuove realtà produttive, nelle quali l’organizzazione dei mezzi di produzione è minimale ed assimilabile a quello che, fino a pochi anni fa, era tipico delle professioni intellettuali.
La diffusione di internet, poi, ha accelerato grandemente il potenziale di crescita di queste imprese, secondo tempistiche estremamente rapide e mai viste verificatesi.
Le professioni intellettuali «tradizionali» non hanno ancora colto appieno le potenzialità delle nuove tecnologie ed, in parte, hanno difficoltà ad utilizzarle poiché i codici deontologici non evolvono con la stessa rapidità dei cambiamenti tecnologici e sociali in atto.

7. L’introduzione della forma societaria nell’esercizio della professione forense.
Nella dicotomia classica imprenditore-professionista intellettuale, lo svolgimento in forma societaria di un’attività intellettuale avrebbe rappresentato (e forse purtroppo ancora rappresenta), fino alla novella del 2011, una contraddizione emblematica e giuridicamente insanabile.
La società, infatti, è forma giuridico-organizzativa dell’attività imprenditoriale ed è esclusivamente funzionale al profitto dei suoi soci.
Gli avvocati, come abbiamo visto, fino agli anni 2000 potevano svolgere l’esercizio associato della professione, ma giammai in forma societaria.
La facoltà di impiego dello strumento associativo non era casuale, ma perfettamente coerente con un’attività non finalizzata al profitto. L’associazione professionale non persegue il lucro, bensì la mutualità degli associati. L’obiettivo dell’associazione non è il profitto, ma un fine – non direttamente economico – finalizzato alla collaborazione interna degli associati.
Come si può ora conciliare il profitto, tipico dello schema societario, con la clausola del compenso correlato al decoro professionale tipico della professione forense? [23]
Sostanzialmente le tariffe professionali imposte tramite decreto costituivano il mezzo per contemperare e, si consenta, dissimulare l’aporia già esistente e sopra ravvisata.
Le s.t.p., pur agendo nella logica del profitto, erano tenute a correlare le prestazioni svolte dai singoli associati al tariffario, e tale correlazione rendeva i relativi compensi ex lege congrui alla prestazione effettivamente resa e al decoro della professione[24].
Tutto ciò è venuto meno con la soppressione delle tariffe professionali e con la possibilità che soci non avvocati partecipino alla compagine societaria e alle decisioni assembleari delle nuove società ex art. 10 l. n. 183/2011.
Il compenso sarà presumibilmente determinato dagli avvocati italiani e dalle società tra avvocati nell’ambito di logiche prettamente «imprenditoriali». Tuttavia, essendo la previsione dell’art. 2233, comma 2 c.c. ancora vigente, le modalità individuate dovranno comunque assicurare la congruità della remunerazione alla complessità dell’opera prestata e al decoro professionale.
Non è dato, però, comprendere come detta clausola potrà concretamente influenzare i contratti professionali stipulati dagli avvocati, singoli o associati, non essendo più possibile la confrontabilità delle modalità di determinazione dei compensi con gli importi contenuti nelle tariffe professionali.
Sussiste, pertanto, il concreto rischio che la precitata clausola del codice – quantunque non formalmente abrogata – abbia oggi perso un’effettiva valenza normativa.
8. Conclusioni.
Appare chiaro che il periodo attuale rappresenta un momento di grande cambiamento socio-economico e giuridico per le cosiddette «professioni protette» e che tale cambiamento si conclamerà (salvo proroghe) entro la fine dell’anno corrente con l’emanazione dei nuovi ordinamenti professionali[25].
Tuttavia il parametro del decoro professionale rischia di vedersi privato di una possibilità applicativa e soprattutto di non trovare più una sua giustificazione razionale, nel mutato quadro del panorama dell’economia e della società, soprattutto rispetto ad altre attività lavorative ugualmente caratterizzate dalla prevalenza del lavoro intellettuale e pur’esse ancorate alla tutela di primari valori costituzionali.
É auspicabile che la riforma degli ordinamenti professionali in fieri costituisca un momento di effettiva crescita ed ammodernamento della professione forense italiana e non, invece, un’occasione mancata, a tutto vantaggio degli studi professionali stranieri, comunitari e non, a causa di nostalgie e resistenze, peraltro psicologicamente comprensibili, per un mondo invero economicamente e sociologicamente molto lontano da quello attuale e per giunta in fase di ulteriore e rapido allontanamento[26].

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[1] In materia di professioni sanitarie, è stato ritenuta comunque lecita la costituzione di una società meramente strumentale a quella propria dell’associazione professionale, quand’anche nella stessa avesse partecipato un componente dello studio professionale, purché quest’ultimo avesse rivesto esclusivamente il ruolo di mero socio di capitali (cfr. Cass. civ., Sez. I, 13 maggio 1992, n. 5656).

[2] Cfr. Cass. civ., sez. I, 16 aprile 1991, n. 4032, secondo la quale “Nell’ambito della teoria dei contratti associativi atipici, si è osservato da autorevole dottrina che le associazioni in senso stretto, regolate dal I libro del c.c., le società ed i consorzi fra imprenditori sono le principali figure a tipo associativo e che ve ne sono altre, atipiche, le quali non sono disciplinate direttamente dalle norme sulle associazioni o da quelle sulle società o sui consorzi, ma dall’estensione in via di analogia delle norme predette, solo se ed in quanto sussistono i consueti criteri dell’applicazione analogica, caso per caso (art. 12 disp. att. c.c., secondo comma); ovvero delle une e delle altre, se nell’associazione atipica coesistono elementi della causa della società (cosiddette associazioni miste)”. E’ infatti incontestato “che l’associazione fra professionisti sia «diretta a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico»”.

[3] Cass. Sez. Un., 5 novembre 1993, n. 10942.

[4] Cass. civ., sez. II, 11 settembre 2000, n. 11922 e cfr. pure Trib. Como 17 gennaio 2000.

[5] Cass. civ., sez. I, 28 luglio 2010, n. 17683. Si precisa, tuttavia, che il privilegio ex art. 2751-bis, n. 2, c.c., il quale assiste i crediti per le prestazioni del professionista individuale non può essere analogicamente esteso anche per i crediti a favore dei crediti delle associazioni professionali (CdA Torino, sez. I, 15 luglio 2010).

[6] Cass., sez. II, 31 luglio 1987, n. 6636 e già in termini Cass. 4 luglio 1974 n. 1936.

[7] Resta, pertanto, la dimensione personale del rapporto con il cliente.

[8] Disposizione introdotta all’art. dall’art. 9-bis, comma 1, lett. a) d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, in sede di conversione dello stesso in l. 24 marzo 2012, n. 27.

[9] Trattasi di un’interpretazione di natura letterale e fondata sul canone ermeneutico “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, che tuttavia dev’essere vagliata alla luce dei principi costituzionali. Si potrebbe sostenere che i membri delle associazioni professionali già esistenti e costituite ai sensi della l. n. 1815/1939 siano titolari di un diritto (associativo) quesito che non possa essere compromesso in forza di una norma che avrebbe un efficacia sostanzialmente retroattiva. Si ricorda al riguardo che la Corte Costituzionale afferma che “il divieto di retroattività della legge (art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale), pur costituendo valore fondamentale di civiltà giuridica, non riceve nell’ordinamento la tutela privilegiata di cui all’art. 25 Cost. (sentenze n. 15 del 2012, n. 236 del 2011, e n. 393 del 2006). Pertanto, il legislatore – nel rispetto di tale previsione – può emanare norme retroattive, anche di interpretazione autentica, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione nell’esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti «motivi imperativi di interesse generale», ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU)” (05 aprile 2012, n. 78, da ultimo). Nel caso di specie non v’è alcuna specifica previsione sulla retroattività della norma abrogatrice (cfr., per tutti, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 29 marzo 2006, n. 2201) e, soprattutto, non si rinviene alcuna esigenza di un’applicazione retroattiva della stessa, ben potendo le associazioni già costituite continuare a realizzare i propri interessi alla stregua dell’assetto normativo dettato dalla l. n. 1815/1939.

[10] Resta, pertanto, la dimensione personale del rapporto con il cliente.

[11] Il dossier n. 6/2012 dell’Ufficio Studi del Consiglio Nazionale Forense suggerisce, per evitare qualsivoglia misunderstending con il cliente, di redigere in forma scritta anche l’informativa, pur essendo opportuno che il professionista impieghi “le formule più ampie possibili, considerata la natura sommaria e approssimativa della valutazione effettuata dal professionista in merito alle attività da espletare” (pag. 17).

[12] Si legge nel dossier n. 6/2012 dell’Ufficio Studi del Consiglio Nazionale Forense che l’obbligo informativo sussiste al momento del conferimento dell’incarico (pag. 15). Qui si ritiene più corretto che l’informativa, essendo prodromica all’incarico, anteceda il medesimo.

[13] Qualora, si legge ancora nel citato dossier, durante lo svolgimento dell’incarico gli oneri inizialmente previsti aumentino, è dovere del professionista informarne tempestivamente il cliente. Il dossier suggerisce, per superare i problemi pratici nascenti da tale dovere di costante aggiornamento, di quantificare il compenso con modalità modulari, che precisino l’importo per le singole prestazioni, siano esse prefigurate come necessarie oppure eventuali. Nessun problema al riguardo, dovrebbero avere i contratti recanti modalità di determinazione del compenso forfettizzato, oppure parametrato al valore della lite oppure con importo orario. In quest’ultimo caso, afferma sempre il dossier dell’Ufficio Studi, potrebbero sorgere problemi soltanto allorché sia stato pattuito un ammontare orario complessivo.

[14] Al momento sussiste l’obbligo di comunicazione se si è stipulata l’assicurazione professionale, ma fino all’entrata in vigore della riforma degli ordinamento professionali di cui all’art. 3, comma 5 d.l. 138/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 148/2011, non v’è l’obbligo di stipulazione dell’assicurazione da parte degli avvocati.

[15] La violazione dell’obbligo informativo era sanzionata, nella versione del decreto legge anteriore alle modifiche apportate dalla legge di conversione, sul piano disciplinare. Si legge nel dossier n. 6/2012 dell’Ufficio Studi del Consiglio Nazionale Forense che, tuttavia “la violazione di tali obblighi informativi, attenendo al dovere di lealtà e correttezza dell’avvocato nei confronti del cliente, possa comunque acquisire, nel caso concreto, rilievo deontologico” (pagg. 14 e seguenti )

[16] Detto comma recita “Sono nulli, se non redatti in forma scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali”. Rammentiamo che tale comma ha assunto la formulazione attuale a seguito della sua sostituzione per effetto dell’art. 2, comma 2-bis, del d.l. 4 luglio 2006, n. 233, convertito, con modificazioni, nella l. 4 agosto 2006, n. 248 (cd. Legge Bersani).

[17] Si legge nel dossier che per evitare contestazioni di qualsiasi sorta, si profila l’opportunità di inserire una clausola di salvaguardia secondo la quale le voci di costo non previste né prevedibili al momento del conferimento dell’incarico saranno oggetto di autonoma successiva pattuizione.

[18] In attesa dei decreti ministeriali, le tariffe professionali costituiscono parametro di riferimento per la determinazione giudiziale dei compensi ai sensi dell’art. 9, comma 3 d.l. n. 1/2012, fino all’entrata in vigore dei decreti ministeriali di cui al precedente comma 2.

[19] Infatti, lo svolgimento dell’attività professionale non richiede certamente investimenti rilevanti, a meno che l’infrastruttura di soggetti non avvocati (segretarie, contabili, tecnici, informativi, ecc…) assuma un peso rilevante nell’economica complessiva del soggetto societario. Si tratta, tuttavia, di forme organizzative decisamente atipiche rispetto al tradizionale studio legale italiano.

[20] L’introduzione di soci di capitali nelle società tra avvocati sta scatenando una forte opposizione da parte degli Ordini professionali europei. Il Conseil National des Barreaux francese che questa apertura “compromette il rispetto di regole deontologiche proprie della professione forense (l’indipendenza, il rispetto del segreto professionale, l’obbligo di evitare conflitti d’interesse) e può attentare agli interessi dei clienti nella misura in cui gli azionisti non avvocati possono essere autorizzati ad esercitare un controllo sull’attività professionale legale” (fonte Newsletter n. 79 CNF). Anche il CCbe (ossia la rappresentanza europea degli Consigli degli Ordini Forensi nazionali), con particolare riguardo alla delegazione greca ed irlandese, avrebbero espresso forti preoccupazioni “sul rischio che la crisi porti i governi a diminuire lo status di indipendenza degli avvocati e delle loro delegazioni rappresentative” (sempre Newsletter n. 79 CNF).

[21] Basti pensare che nel decennio 1931-1940 il numero degli iscritti alle università italiane è stato di circa 72.000 unità, con un numero di laureati pari a circa 18.500, mentre per l’a.a. 2008/2009 il numero di laureati ha superato le 290.000 unità (fonte ISTAT). Nell’anno 2010, il numero degli avvocati iscritti all’Albo professionale superava le 207.000 unità (fonte Albo Nazionale Avvocati).

[22] Fonte ISTAT Italia in Cifre 2010.

[23] Si veda l’ordinanza del Consiglio di Stato, sez. VI, 3 marzo 2012, n. 1244, la quale ha sollevato la pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, tra l’altro, sulla circostanza se la clausola del decoro professionale, possa costituire una restrizione della concorrenza contraria al diritto eurounitario, alla stregua di quanto palesato dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, avverso la cui determinazione ha presentato ricorso l’Ordine dei Geologi.

[24] Si ricordi la clausola che quantifica, salvo espresso patto contrario, il compenso a quello del singolo professionista, prescindendo il numero di soci della s.t.p. eventualmente nell’adempimento dell’incarico.

[25] Il paragone può andare ancora alla fase espansiva della rivoluzione industriale rispetto alle forme tradizionali di produzione artigianale.

[26] A questo riguardo uno degli aspetti più anacronistici è costituito dal sostanziale divieto di pubblicità sui mezzi d’informazione, siano essi nuovi o tradizionali. Altra questione attiene all’obbligo di utilizzare siti internet esclusivamente su domini proprietari, previsione che rende sostanzialmente inutilizzabili i social network.

Siffatte limitazioni appaiono stridenti con le forme societarie oggi utilizzabili. Una volta compiuta la scelta di consentire l’organizzazione di schemi societari per lo svolgimento della professione forense, devono essere inevitabilmente accettate anche le naturali conseguenze nel campo dei mezzi ordinariamente utilizzabili dalle società commerciali per veicolare i propri messaggi promozionali, incluso l’utilizzo dei social networks, quantomeno quelli di tipo professionale.

(pubblicato il 10.7.2012)

Note

L'articolo Le società tra avvocati alla luce delle recenti novellazioni legislative proviene da Giustamm.

Pres. Di Giuseppe, Est. Amicuzzi
G. Borgna e altri (Avv. G. Barzazi), Ordine degli Avvocati di Trieste (n.c.), Consiglio Nazionale Forense (Avv.ti F. Merusi, R. Izzo), R. Marion (n.c.)

atti regolamentari del C.N.F. sulle modalità di adempimento dell’obbligo di formazione continua degli avvocati: giurisdizione del g.a. e legittimità della previsione che pone a carico degli iscritti all’ordine la partecipazione agli eventi formativi

1. Giurisdizione e competenza – Consiglio Nazionale Forense – Regolamento formazione avvocati – Giurisdizione g.a. – Sussiste – Ragione.

2. Professioni – Avvocati – Obbligo di formazione continua – Modalità di adempimento -Determinazione – Competenza C.N.F. e Consiglio dell’ordine – Sussiste.

3. Professioni – Avvocati – Formazione – Partecipazione agli eventi a carico degli iscritti – Legittimità – Sussiste – Ragioni.

1. Sussiste la giurisdizione del g.a sulle controversie aventi per oggetto i regolamenti emanati dal Consiglio Nazionale Forense in materia di formazione continua e permanente degli avvocati-, stante la natura di ente pubblico non economico ed il carattere soggettivamente e oggettivamente amministrativo dei citati atti, emessi, peraltro, nell’esercizio di palesi poteri autoritativi.

2. Ai sensi dell’art. 2, co. 3, d.l. 223/06 (c.d. Decreto Bersani), conv. in l. 248/06, come anche dell’art. 13 del Codice Deontologico Forense, il C.N.F. ed il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati sono dotati del potere di imporre ai propri iscritti, per mezzo di atti regolamentari, le modalità di adempimento dell’obbligo di formazione permanente posto dal Codice Deontologico Forense.

3. È legittima la previsione, contenuta nel regolamento del C.N.F. sulla formazione continua degli avvocati (nel testo approvato in data 18.1.2007 e in data 13.7.2007), che ponga la partecipazione agli eventi formativi a carico degli iscritti all’Ordine, stante l’inconfigurabilità di una “prestazione patrimoniale imposta”, come tale soggetta, ai sensi dell’art. 23 Cost., al principio della riserva di legge, senza considerare altresì che siffatto principio va inteso in senso relativo, con conseguente possibilità che il precetto legislativo imposto da una fonte normativa primaria, sia integrato da fonti secondarie.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 3823 del 2008 proposto da

BORGNA Giovanni, BRAN Enrico, BUZZI Euro, CARBONE Alessandro, COMISSO Andrea, FORNASARO Piero, GIORDANO Marcello, LEO Raffaele, LEUZZI Concetta, LOIUDICE Giuliano, RUSTIA Roberta, SARDOS ALBERTINI Mario Paolo, SARDOS ALBERTINI Paolo, SCARABIZZI HARTMANN Lodovica Franco, STRADELLA Furio, TUDOR Alessandro, ZIANI Gianfranco e ZIGANTE Giovanni, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Guido Barzazi, unitamente al quale sono elettivamente domiciliati in Roma, alla Via F. Confalonieri, n. 5, presso lo studio dell’avv. Salvatore Di Mattia;

L’ORDINE degli AVVOCATI di TRIESTE, in persona del Presidente del Consiglio dell’Ordine pro tempore, non costituito in giudizio;

il CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Merusi e Raffaele Izzo, unitamente ai quali è elettivamente domiciliato presso il secondo, in Roma, al Lungotevere Marzio, n. 3;

di MARION Roberto, non costituito in giudizio;

“notiziandone” il MINISTERO della GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;

del regolamento per la formazione continua dell’Ordine degli Avvocati di Trieste, approvato nella seduta del 19.10.2007 e comunicato con circolare n. 7 del 2007 in data 30.10.2007;

del presupposto regolamento della formazione permanente del Consiglio Nazionale Forense nel testo approvato in data 18.1.2007 e nel testo approvato in data 13.7.2007;

per quanto occorrer possa della relazione interpretativa del Consiglio Nazionale Forense adottata nel corso della seduta amministrativa del 26.11.2007, comunicata con nota del 26.11.2007 prot. N. 38-C-2007;

di ogni atto presupposto, conseguente o connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Consiglio Nazionale Forense;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2009 il dott. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 5/6.5.2008, depositato il 9.5.2008, gli Avvocati in epigrafe indicati, premesso di aver impugnato innanzi al T.A.R. Friuli – Venezia Giulia gli atti pure ivi indicati, con particolare riferimento alle modalità volte a garantire la corretta osservanza dell’obbligo di formazione permanente o continua, e che, a seguito di eccezione di incompetenza formulata dal Consiglio nazionale Forense, cui i ricorrenti hanno aderito, il Presidente di detto T.A.R. con ordinanza n. 3 del 17.4.2008 ha ordinato la trasmissione degli atti del ricorso a questo T.A.R., hanno riassunto il giudizio e si sono in esso costituiti, deducendo i seguenti motivi:

1.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione e dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di legalità).

2.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 33 della Costituzione e degli artt. 16, 17 e 27 del R.D.L. 23 novembre 1933, n. 1578.

3.- Incompetenza. Violazione e falsa applicazione degli artt. 38, 54 e 55 del R.D.L. n. 1578 del 1933 e degli artt. 1 e 3 del D.L.GS. C.P.S. n. 597 del 1947. Violazione dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di proporzionalità e ragionevolezza).

4.- Eccesso di potere per contraddittorietà, irrazionalità, sviamento, difetto di istruttoria.

5.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione, dell’art. 7 del D. Lgs. 23 novembre 1944 n. 382, dell’art. 26 del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e dell’artt. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza).

6.- Violazione dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza). Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione del principio di ragionevolezza.

7.- Violazione dell’artt. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza). Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, irrazionalità, illogicità, difetto di motivazione e sviamento.

8.- Violazione e falsa applicazione dell’art. 47 del D.P.R. 18 dicembre 2000, n. 445.

9.- Invalidità derivata.

Con atto depositato l’8.5.2008 si è costituito in giudizio il Consiglio Nazionale Forense, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, improcedibile, irricevibile e che comunque sia respinto perché infondato.

Con memoria depositata il 26.2.2009 il Consiglio resistente ha eccepito la inammissibilità del gravame, per mancata impugnazione del presupposto art. 13 del Codice Deontologico Forense, e ne ha dedotto la infondatezza, concludendo per la reiezione.

Con memoria depositata il 27.2.2009 le parti ricorrenti, precisato che il ricorso è stato proposto nel momento in cui il regolamento, per effetto dell’emanazione dell’atto applicativo da parte del Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Trieste, ha determinato l’effettiva lesione del loro interesse sostanziale, hanno ribadito tesi e richieste.

Alla pubblica udienza dell’11.3.2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.

DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame gli Avvocati in epigrafe indicati hanno premesso di aver impugnato innanzi al T.A.R. Friuli – Venezia Giulia il regolamento per la formazione continua dell’Ordine degli Avvocati di Trieste, approvato nella seduta del 19.10.2007 e comunicato con circolare n. 7 del 2007 in data 30.10.2007 e il presupposto regolamento della formazione permanente del Consiglio Nazionale Forense (nel testo approvato in data 18.1.2007 e nel testo approvato in data 13.7.2007), nonché, per quanto occorrer possa, la relazione interpretativa del Consiglio Nazionale Forense adottata nel corso della seduta amministrativa del 26.11.2007 (comunicata con nota del 26.11.2007 prot. n. 38-C-2007), con particolare riferimento alle modalità volte a garantire la corretta osservanza dell’obbligo di formazione permanente o continua.

I suddetti ricorrenti, a seguito di eccezione di incompetenza formulata dal Consiglio nazionale Forense, cui essi hanno aderito, e di ordinanza n. 3 del 17.4.2008 del Presidente di detto T.A.R., che ha ordinato la trasmissione degli atti del ricorso a questo T.A.R., hanno riassunto il giudizio e si sono in esso costituiti.

2.- Innanzi tutto il Collegio, stante la natura di ente pubblico non economico degli enti intimati ed il carattere degli atti impugnati, soggettivamente ed oggettivamente amministrativi, nonché emessi nell’esercizio di palesi poteri autoritativi, ritiene che la giurisdizione in materia de qua sia devoluta al Giudice Amministrativo, anche perché essi atti hanno valenza di ordine generale (Consiglio Stato, sez. IV, 21 agosto 2006, n. 4859).

3.- In secondo luogo il Collegio deve verificare la fondatezza della eccezione di inammissibilità del gravame, formulata dalla difesa del costituito Consiglio Nazionale Forense per mancata impugnazione del presupposto art. 13 del Codice Deontologico Forense (che prevede l’obbligo deontologico dell’Avvocato di rispettare i regolamenti del C.N.F. concernenti gli obblighi ed i programmi formativi), di cui costituirebbero diretta attuazione il dovere di formazione continua degli Avvocati ed il regolamento emanato dal C.N.F..

Va al riguardo evidenziato che detto art. 13, nel testo approvato dal C.N.F. nella seduta del 17.1.1997 e a seguito delle subite modifiche (fino a quella apportata nella seduta del 14.12.2006), stabilisce che è dovere dell’Avvocato di curare costantemente la propria preparazione professionale, conservando ed accrescendo le conoscenze con particolare riferimento ai settori nei quali svolga l’attività. Aggiunge la disposizione che l’Avvocato realizza la propria formazione permanente con lo studio individuale e la partecipazione a iniziative culturali in campo giuridico e forense e che è suo dovere deontologico quello di rispettare i regolamenti del C.N.F. e del Consiglio dell’Ordine di appartenenza concernente gli obblighi e i programmi formativi.

E’ precisato in ricorso che non è in discussione la previsione di un obbligo di formazione permanente o continua, ma la prescrizione da parte del Consiglio Nazionale Forense e dell’Ordine degli Avvocati di Trieste delle modalità volte a garantire la corretta osservanza dell’obbligo di formazione permanente o continua da parte degli Avvocati.

Tanto comporta, esclusivamente e limitatamente alla impugnazione di dette modalità concretamente individuate da detti Organi, la impossibilità di condivisione della eccezione in esame, non essendo esse regolamentate da detto art. 13 del Codice Deontologico Forense.

Con riguardo alle censure con cui sono state contestate prescrizioni contenute in detto art. 13 la eccezione è da condividere, come sarà in prosieguo specificato.

4.- In terzo luogo il Collegio ritiene che il ricorso sia stato tempestivamente proposto anche avverso il regolamento della formazione permanente del Consiglio Nazionale Forense nel testo approvato in data 18.1.2007 e nel testo approvato in data 13.7.2007, a seguito della emanazione dell’atto applicativo consistente nel regolamento per la formazione continua dell’Ordine degli Avvocati di Trieste, approvato nella seduta del 19.10.2007 e comunicato con circolare n. 7 del 2007 in data 30.10.2007.

In tema di atti regolamentari o generali, infatti, il termine per l’impugnazione decorre non dall’adozione della disposizione generale, ma dalla sua concreta applicazione, che sostanzia l’effettiva lesività delle posizioni giuridiche soggettive che si vogliono tutelare in sede giurisdizionale.

5.- Con il primo motivo di ricorso è stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione e dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di legalità).

Nonostante che il C.N.F. e il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Trieste abbiano individuato il potere disciplinare ad essi attribuito da leggi speciali non esisterebbero norme che consentano l’attribuzione a detti Organi della competenza ad imporre ai propri iscritti, per mezzo di atti regolamentari, le modalità di adempimento dell’obbligo di formazione permanente posto dal Codice Deontologico Forense, non potendosi, a tali fini, fare ricorso alla previsione di cui all’art. 5, IV c., del D. Lgs. 2 febbraio 2001, n. 96.

Osserva in proposito il Collegio che la censura in esame è innanzi tutto inammissibile per omessa tempestiva impugnazione dell’art. 13 del Codice Deontologico Forense, che stabilisce che è dovere deontologico dell’Avvocato quello di rispettare i regolamenti del C.N.F. e del Consiglio dell’Ordine di appartenenza concernenti gli obblighi e i programmi formativi, il che presuppone la competenza di detti Organi a regolamentare dette attività.

Aggiungasi che essa censura è comunque da valutare non condivisibile, dovendo ravvisarsi il potere di imporre le prescrizioni per cui è causa, oltre che nel citato e non impugnato art. 13, nell’art. 2, III c., del D. L. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, in L. 4 agosto 2006, n. 248, che stabilisce che “Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l’adozione di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle”.

6.- Con il secondo motivo di gravame è stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 33 della Costituzione e degli artt. 16, 17 e 27 del R.D.L. 23 novembre 1933, n. 1578.

A seguito dei provvedimenti impugnati sarebbe stato introdotto per la conservazione dell’iscrizione all’Albo degli Avvocati il requisito ulteriore (al superamento dell’esame di Stato e all’iscrizione nell’Albo professionale), consistente nella partecipazione alle attività di formazione professionale continua, in contrasto con l’art. 33 della Costituzione e con gli artt. 16, 17 e 27 del R.D.L. n. 1578 del 1933.

Osserva in proposito il Collegio che l’art. 33, V c., della Costituzione Italiana prevede che “È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale”.

Detta disposizione detta prescrizioni per il conseguimento dell’abilitazione professionale e non per la conservazione della iscrizione negli Albi professionali, quindi non può ritenersi violata dalle impugnate disposizioni.

Osserva ulteriormente il Collegio che l’art. 16, III c., del R.D.L. n. 1578 del 1933 stabilisce che “Il Consiglio dell’ordine degli avvocati [e dei procuratori] procede al principio di ogni anno alla revisione degli albi ed alle occorrenti variazioni, osservate per le cancellazioni le relative norme. La cancellazione è sempre ordinata qualora la revisione accerti il difetto dei titoli e requisiti in base ai quali fu disposta l’iscrizione, salvo che questa non sia stata eseguita o conservata per effetto di una decisione giurisdizionale concernente i titoli o i requisiti predetti”.

L’art. 17 di detto R.D.L. prevede i requisiti necessari per l’iscrizione nell’Albo dei Procuratori e il successivo art. 27 è stato abrogato dall’articolo 6 della L. 24 febbraio 1997, n. 27.

Nessuno di essi articoli detta disposizioni per la conservazione della iscrizione nell’Albo professionale degli Avvocati, ma solo per l’accesso ed il corretto esercizio della professione. Essi non sono stati quindi violati dai provvedimenti impugnati.

Le censure che precedono non sono quindi suscettibili di positiva valutazione.

7.- Con il terzo motivo di ricorso sono state dedotte incompetenza, violazione e falsa applicazione degli artt. 38, 54 e 55 del R.D.L. n. 1578 del 1933 e degli artt. 1 e 3 del D.L.GS. C.P.S. n. 597 del 1947, nonché violazione dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di proporzionalità e ragionevolezza).

Posto che al C.N.F. spetta la determinazione dei principi di deontologia professionale e delle ipotesi di violazione degli stessi, mentre agli Ordini degli Avvocati spettano compiti di concreta esecuzione ed attuazione di detti principi deontologici, con i provvedimenti impugnati il C.N.F. e l’Ordine degli Avvocati di Trieste avrebbero determinato, eccedendo dalle loro competenze, le modalità obbligatorie della formazione permanente in modo vincolante, ritenendo che tanto rientrasse nel loro potere di fissare norme disciplinari, violando le norme indicate nell’epigrafe del motivo in esame e del primo, in precedenza indicato, nonché i principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Il Collegio, ribadisce innanzi tutto che il motivo in esame è inammissibile per mancata impugnazione dell’art. 13 del Codice Deontologico Forense, che stabilisce che è dovere deontologico dell’Avvocato quello di rispettare i regolamenti del C.N.F. e del Consiglio dell’Ordine di appartenenza concernenti gli obblighi e i programmi formativi, il che presuppone la competenza a regolare anche le relative modalità applicative.

Osserva poi il Tribunale che l’art. 38 del R.D.L. n. 1578 del 1933 regola il procedimento disciplinare da esercitare sugli Avvocati che si rendano colpevoli di abusi o mancanze nell’esercizio della loro professione o comunque di fatti non conformi alla dignità e al decoro professionale, che il seguente art. 54 prevede che il Consiglio Nazionale Forense pronuncia sui ricorsi ad esso proposti a norma di detta legge e che esercita il potere disciplinare nei confronti dei propri membri; inoltre che il successivo art. 55 prevede divieti di partecipazione alle decisioni della Commissione Centrale sui ricorsi presentati contro i provvedimenti del Sindacato Nazionale.

L’art. 1 del D.L.GS.C.P.S. n. 597 del 1947 stabilisce poi che “La competenza a procedere disciplinarmente in confronto dell’avvocato o del procuratore che è componente del Consiglio dell’ordine, appartiene al Consiglio costituito nella sede della Corte d’appello. Se egli appartiene a quest’ultimo, è giudicato dal Consiglio costituito nella sede della Corte d’appello più vicina”; il seguente art. 3 stabilisce che “Il Consiglio nazionale forense, oltre ad esercitare le altre funzioni demandategli dall’ordinamento sulle professioni di avvocato e di procuratore, decide: a) sui conflitti di competenza fra i Consigli degli ordini; b) sul reclamo del praticante avverso il diniego del rilascio di certificato di compiuta pratica”.

Dette disposizioni non vietano l’esercizio del potere di determinare le modalità obbligatorie della formazione permanente in modo vincolante.

Rileva ulteriormente il Collegio che deve ritenersi generica la cesura di violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, non essendo adeguatamente dimostrato con il motivo in esame che i provvedimenti impugnati abbiano imposto obblighi sproporzionati al conseguimento del pubblico interesse alla formazione continua degli Avvocati.

8.- Con il quarto motivo di gravame è stato prospettato il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, irrazionalità, sviamento e difetto di istruttoria.

L’opzione prescelta con i provvedimenti impugnati per disciplinare le modalità dell’assolvimento dell’obbligo della formazione sarebbe non aderente a canoni di razionalità e logicità, sia perché sussistono obblighi deontologici censuranti comportamenti più riprovevoli rispetto al mancato assolvimento dell’obbligo di formazione, sia perché le norme deontologiche configurano l’obbligo in forma libera e non vincolata (mediante la fissazione di regole che procedimentalizzano l’obbligo del suo assolvimento), sia perché censurano comportamenti non dotati di effettiva idoneità lesiva nei confronti del fruitore della prestazione (i provvedimenti impugnati sanzionano la violazione dell’obbligo di aggiornamento anche se tanto non si sia tradotto in un errore professionale).

Il motivo in esame non appare al Collegio apprezzabile in senso positivo, sia perché la previsione di obblighi deontologici relativi a comportamenti più gravi rispetto a quello oggetto dei provvedimenti impugnati non esclude e non rende illogica la previsione, come illecito disciplinare, anche della violazione dell’obbligo di formazione permanente (stante la gradualità delle sanzioni applicabili a seconda della gravità della infrazione posta in essere), sia perché nessuna disposizione vieta la procedimentalizzazione e la previsione di obblighi imposti agli iscritti agli Ordini professionali degli Avvocati (anche se la loro violazione non abbia ancora causato concreti errori professionali). Detta previsione dell’obbligo in questione, peraltro, non appare illogica, essendo idonea, al pari di altri doveri incombenti sulla figura professionale dell’avvocato, a garantirne il corretto svolgimento della attività.

9.- Con il quinto motivo di ricorso è stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 23 della Costituzione, dell’art. 7 del D. Lgs. 23 novembre 1944 n. 382, dell’art. 26 del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e dell’art. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza).

Le disposizioni impugnate prevedono che la partecipazione agli eventi formativi sia posta a carico degli iscritti all’Ordine e, se possibile, sia posta a carico delle risorse dell’Ordine o di sovvenzioni erogate da soggetti pubblici o privati.

Nel primo e nel secondo caso sarebbe violato l’art. 23 della Costituzione, che prevede una riserva di legge per le prestazioni patrimoniali imposte, e l’art. 7 del D.L.L. n. 382 del 1944, mentre, nel terzo caso, sarebbe comunque posta in essere una indiretta imposizione di oneri contributivi a carico della finanza pubblica allargata; infine, nel quarto caso, l’ipotesi rientrerebbe nei “contratti di sponsorizzazione” previsti dall’art. 26 del D. Lgs. n. 163 del 2006, ma violerebbe sia tale norma, per non essere specificati i criteri da seguire per la scelta del soggetto privato erogatore, sia i principi di cui all’art. 1 della L, n. 241 del 1990.

9.1.- Osserva al riguardo il Collegio, quanto alla previsione che la partecipazione agli eventi formativi sia posta a carico degli iscritti all’Ordine e, se possibile, sia posta a carico delle risorse dell’Ordine, innanzi tutto che non può configurarsi come prestazione patrimoniale imposta, ai sensi dell’art. 23 della Costituzione il contributo, determinato con riferimento alla misura dei costi sostenuti dall’ente, stabilito quale corrispettivo dell’erogazione di un servizio o dell’offerta di un bene, atteso che ricadono nell’ambito applicativo della norma costituzionale citata le sole prestazioni pretese dall’amministrazione in mancanza di un collegamento con un’utilità offerta dall’ente (Consiglio Stato, sez. V, 10 giugno 2002, n. 3202), anche perché il principio costituzionale non può ritenersi violato in relazione alla modesta entità del sacrificio imposto a fronte del beneficio che indirettamente l’utente ne riceve (Cassazione civile, sez. II, 10 ottobre 2008, n. 24942).

Aggiungasi che, comunque, è stata dedotta la violazione dell’art. 23 della Costituzione Italiana sulla base di un presupposto – quello che, in base all’evocato parametro costituzionale, ogni prestazione personale o patrimoniale deve essere determinata integralmente dalla legge – erroneo, in quanto il principio della riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione va inteso in senso relativo, limitandosi esso a porre al legislatore l’obbligo di determinare preventivamente sufficienti criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della discrezionalità amministrativa (Corte costituzionale, 26 ottobre 2007, n. 350).

Pertanto la norma non esige che la prestazione sia imposta “per legge”, ma “in base alla legge”, sicché essa deve intendersi come rispettata anche in assenza di un’espressa indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a circoscrivere l’ambito di discrezionalità della P.A., purché gli stessi siano desumibili dalla destinazione della prestazione, ovvero dalla composizione e dal funzionamento degli organi competenti a determinarne la misura (T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 7 luglio 2004, n. 1076).

Dette prestazioni non possono quindi essere imposte direttamente da una fonte secondaria, ma non è escluso che il precetto legislativo possa essere da detta fonte integrato, essendo anche ammissibile il rinvio a provvedimenti amministrativi diretti a determinare elementi o presupposti della prestazione, purché risultino assicurate, mediante la previsione di adeguati parametri, le garanzie in grado di escludere un uso arbitrario della discrezionalità amministrativa (Cassazione civile, sez. II, 18 ottobre 2006, n. 22322).

9.1.1.- Quanto alla dedotta violazione dell’art. 7 del D.L.L. n. 382 del 1944, osserva il Collegio che esso stabilisce che “Il Consiglio provvede all’amministrazione dei beni spettanti all’ordine o collegio e propone all’approvazione dell’assemblea il conto consuntivo ed il bilancio preventivo.

Il Consiglio può, entro i limiti strettamente necessari a coprire le spese dell’ordine o collegio, stabilire una tassa annuale, una tassa per l’iscrizione nel registro dei praticanti e per l’iscrizione nell’albo, nonché una tassa per il rilascio di certificati e dei pareri per la liquidazione degli onorari.

Ferma rimanendo l’efficacia delle norme che impongono contributi a favore di enti previdenziali di categoria, nessun pagamento, oltre quelli previsti da questo decreto, può essere imposto o riscosso per l’esercizio della professione a carico degli iscritti all’albo”.

Poiché l’art. 7, III c., del regolamento del C.N.F., non impugnato, stabilisce che gli Ordini degli Avvocati favoriscono la formazione gratuita, per garantire l’adempimento dell’obbligo formativo, realizzando eventi non onerosi, determinando la contribuzione dei partecipanti con il limite massimo del solo recupero delle spese vive sostenute, può ritenersi che è stato previsto a carico degli iscritti all’Ordine il solo pagamento di esse spese, che non è in contrasto con il secondo comma di detto art. 7 del D.L.L. n. 382 del 1944, che prevede la imposizione di una tassa necessaria a coprire le spese dell’Ordine.

9.2.- Quanto al terzo caso, relativo a contribuzioni erogate da soggetti pubblici, che censura la previsione di una indiretta imposizione di oneri contributivi a carico della finanza pubblica allargata in assenza di una previsione normativa legittimante, il Collegio non valuta favorevolmente il motivo, per le medesime ragioni espresse in precedenza con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 23 della Costituzione, con particolare riguardo alla impossibilità di riconduzione nell’ambito applicativo della norma costituzionale (che stabilisce il principio assuntamente violato) di prestazioni pretese dall’Ordine in collegamento con un’utilità offerta dall’ente (nel caso di specie il sostanziale vantaggio che ne consegue il pubblico interesse alla formazione continua degli Avvocati).

9.3.- Quanto al quarto caso, relativo a sovvenzioni o contribuzioni di soggetti privati, non può essere condivisa la dedotta tesi che l’ipotesi rientrerebbe nei “contratti di sponsorizzazione” previsti dall’art. 26 del D. Lgs. n. 163 del 2006, ma violerebbe sia tale norma, per non essere specificati i criteri da seguire per la scelta del soggetto privato erogatore, sia i principi di cui all’art. 1 della L. n. 241 del 1990.

Non è, infatti, applicabile alla fattispecie in esame detto articolo 26, che è relativo ai lavori di cui all’allegato I, nonché agli interventi di restauro e manutenzione di beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, ovvero ai servizi di cui all’allegato II, ovvero alle forniture disciplinate dal codice di cui al D. Lgs. stesso, quando i lavori, i servizi, le forniture sono acquisiti o realizzati a cura e a spese dello sponsor.

Generica è, peraltro, la censura di contraddizione con i principi di pubblicità, trasparenza, economicità ed efficienza di cui all’art. 1 della L. n. 241 del 1990, non essendo assolutamente provato che le previsioni impugnate siano già idonee a violare detti principi.

10.- Con il sesto motivo di gravame sono stati dedotti violazione dell’artt. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza), nonché eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione del principio di ragionevolezza.

Pur essendo previsto negli atti impugnati che gli eventi formativi utili al conseguimento dei crediti formativi debbano essere previamente accreditati dal parte del C.N.F. o dal Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Trieste, non sarebbero stati previsti i criteri in base ai quali i corsi possano essere accreditati, con incertezza ed indeterminatezza degli stessi e possibilità di determinazione di grave disparità di trattamento, potendo verificarsi che i criteri prescelti da un Ordine professionale possano essere non congruenti con quelli di un altro Ordine, sicché il medesimo evento formativo potrebbe determinare o meno l’accreditamento.

Inoltre l’ampia discrezionalità concessa agli Ordini Territoriali in merito all’accreditamento da parte del Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Trieste denoterebbe carenza di uniformità e la individuazione di “sottoaree” di competenza professionale e sarebbe viziata da una “autonoma qualificazione dell’iscritto, riconosciuta in assenza di riscontri obbiettivi”.

Il Collegio, ritiene la censura non solo infondata, perché l’art. 3 del Regolamento sulla formazione continua approvato dal C.N.F. il 13.7.2007 specifica sufficientemente ed in maniera logica i criteri cui attenersi nella procedura di accreditamento, ma anche inammissibile per insussistenza di interesse attuale dei ricorrenti alla formulazione del motivo in esame, essendo solo ipotetica la paventata verifica di disparità di trattamento e non essendo evidenziati concreti effetti lesivi della ipotizzata carenza di uniformità e della individuazione di “sottoaree”.

11.- Con il settimo motivo di ricorso sono stati dedotti violazione dell’artt. 1 della L. n. 241 del 1990 (principio di pubblicità, efficacia, economicità e trasparenza), nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, irrazionalità, illogicità, difetto di motivazione e sviamento.

Il criterio di misura del sistema di formazione permanente delineato dai provvedimenti impugnati, cioè il “credito formativo”, sarebbe incongruo ed irrazionale, perché non consentirebbe di verificare in concreto l’efficacia dell’attività formativa sostenuta dall’iscritto, non essendo utile la mera rilevazione della presenza fisica del frequentante l’evento formativo a verificare la reale efficacia nei confronti del discente e la qualità dell’operato del docente, con conseguente indifferenza della scelta dei formatori.

Il Collegio non può al riguardo che rilevare la inammissibilità delle censure sia per genericità, sia per carenza di interesse attuale e sia per omessa impugnazione dell’art. 13 del Codice Deontologico Forense, che stabilisce che l’Avvocato realizza la propria formazione permanente anche con la mera partecipazione ad iniziative culturali, così escludendo qualsiasi possibilità di valutazione del “profitto” tratto dal professionista dalla frequenza di dette iniziative.

12.- Con l’ottavo motivo di gravame è stata dedotta violazione e falsa applicazione dell’art. 47 del D.P.R. 18 dicembre 2000, n. 445.

Il Regolamento del C.N.F., agli artt. 6, 7 ed 8, nonché il Regolamento dell’Ordine di Trieste, agli artt. 2, 3 e 6, prevedono le specifiche modalità di documentazione dell’adempimento dell’obbligo formativo e di controllo delle dichiarazioni degli iscritti, senza contemplare il ricorso alla autocertificazione del credito formativo, con violazione dell’art. 47 del D.P.R. n. 445 del 2000.

Il Collegio ritiene la censura non condivisibile, atteso che proprio l’art. 6 del Regolamento della Formazione Continua prevede il deposito da parte di ciascun iscritto di una sintetica relazione “che certifica” il percorso formativo seguito, nonché considerato che il seguente art. 7 stabilisce che ciascun Consiglio dell’Ordine vigila sull’effettivo adempimento dell’obbligo formativo con i mezzi ritenuti più opportuni, così prevedendo la possibilità proprio di detta autocertificazione e della successiva verifica della veridicità della stessa.

A sua volta l’art. 6 del Regolamento dell’Ordine di Trieste prevede, al primo comma, che ciascun iscritto deve depositare una sintetica relazione certificante il percorso formativo seguito, indicando gli eventi formativi seguiti “anche mediante autocertificazione”.

13.- Con il nono motivo di ricorso è stata dedotta invalidità derivata del provvedimento del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Trieste da quella del presupposto Regolamento del C.N.F..

La censura non è, ad avviso del Collegio, suscettibile di favorevole apprezzamento, stante la rilevata insussistenza di autonomi vizi a carico del Regolamento del C.N.F. citato.

14.- Il ricorso deve essere, pertanto, respinto.

15.- Le spese del giudizio, stante la particolarità della fattispecie, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione terza quater – respinge il ricorso in epigrafe indicato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III quater -, nelle camere di consiglio dell’11.3.2009 e del 20.5.2009 con l’intervento dei Magistrati:

Mario Di Giuseppe, Presidente

Antonio Amicuzzi, Consigliere, Estensore

Linda Sandulli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/07/2009

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 17/7/2009 n.7081 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. P.G. Lignani
Ordine degli Avvocati di Terni (avv. G. Diofebi e R. Baldoni) c/ Consiglio Nazionale Forense (avv.ti R. Izzo e Prof. F. Merusi e F. Figorilli), Ministero della Giustizia e nei confronti di 1) Ordine degli Avvocati di Perugia e 2) Laura Modena (avv. F. A. De Matteis); 2) Ordine degli Avvocati di Orvieto e 3) Sergio Finetti (avv. C. A. Franchi); 4) Ordine degli Avvocati di Spoleto

sui criteri di designazione degli avvocati ai fini della composizione dei Consigli giudiziari distrettuali

Ordinamento giudiziario – Nomina componenti avvocati – Designazione – Consiglio Nazionale Forense – Rispetto delle funzioni propositive dei C.d.O. distrettuali – Necessità

E’ illegittimo il provvedimento con il quale il Consiglio Nazionale Forense ha designato gli avvocati per la composizione dei Consigli giudiziari distrettuali (nella specie, del distretto della Corte di Appello di Perugia), senza garantire a tutti i Consigli dell’Ordine del distretto l’esercizio di funzioni propositive loro riconosciute nell’àmbito del procedimento di designazione (nella specie, era stato pretermesso il Consiglio dell’Ordine di Terni).

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 211 del 2008, proposto da:
Ordine degli Avvocati di Terni, rappresentato e difeso dall’avv. Grisante Diofebi, con domicilio eletto presso Roberto Baldoni in Perugia, via Pievaiola, 21;

Consiglio Nazionale Forense, rappresentato e difeso dagli avv. Raffaele Izzo e Fabio Merusi, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Figorilli in Perugia, via Bontempi N. 1;
Ministero della Giustizia;

1) Ordine degli Avvocati di Perugia e 2) Laura Modena, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Augusto De Matteis, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Bonazzi, 9;

2) Ordine degli Avvocati di Orvieto e 3) Sergio Finetti, rappresentati e difesi dall’avv. Carlo Alberto Franchi, con domicilio eletto presso il medesimo in Perugia, via XX Settembre, 76;
4) Ordine degli Avvocati di Spoleto;

– del provvedimento, di estremi sconosciuti, assunto nella seduta amministrativa straordinaria del 3 aprile 2008, con cui il Consiglio Nazionale Forense ha designato gli avvocati per la composizione dei Consigli giudiziari distrettuali, limitatamente alla parte in cui sono stati nominati gli avvocati per il distretto della Corte di Appello di Perugia, mai comunicato e/o notificato all’ordine ricorrente;
– della nota N. 14-C-2008 del 4 aprile 2008 con cui il Consiglio Nazionale Forense ha reso noti i nominativi degli avvocati nominati nella seduta del 3 aprile 2008, mai comunicata e/o notificata all’ordine odierno ricorrente e conosciuta soltanto a seguit
– di ogni altro atto conseguente, presupposto e/o comunque connesso anche al momento non conosciuto all’odierno ricorrente relativo al procedimento di nomina dei componenti avvocati nel Consiglio giudiziario del Distretto di Corte di Appello di Perugia..<
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consiglio Nazionale Forense;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Avvocati di Perugia e dell’avv. Laura Modena;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Avvocati di Orvieto e dell’avv. Sergio Finetti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 09/07/2008 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il decreto legislativo n. 25/2006, art. 9 (mod. dalla legge n. 111/2007), disciplina la composizione dei consigli giudiziari della magistratura ordinaria, articolati per distretto.
Fra l’altro è previsto che ne facciano parte alcuni rappresentanti degli ordini degli avvocati. Nei distretti con meno di 350 magistrati (come nel caso della Corte d’appello di Perugia) i rappresentanti degli avvocati sono due.
Riguardo alla scelta dei rappresentanti, la norma primaria si limita a dire che essi sono «nominati dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei consigli dell’Ordine degli avvocati del distretto» senza ulteriori precisazioni sulle modalità da seguire e i criteri della scelta.
Verosimilmente il legislatore delegato ha ritenuto più corretto demandare i criteri all’autonomia degli ordini professionali. Tuttavia questa soluzione presenta qualche inconveniente, giacché il numero degli ordini professionali di ciascun distretto è sensibilmente superiore a quello dei delegati da esprimere. Infatti gli ordini degli avvocati sono istituiti in corrispondenza dei tribunali, e così in ogni distretto vi sono tanti ordini (e tanti consigli) quanti sono i tribunali facenti capo alla rispettiva Corte d’appello. Il circondario del Tribunale solo occasionalmente coincide con la provincia; in effetti, nel distretto dell’Umbria vi sono due province ma quattro tribunali, e correlativamente quattro consigli dell’Ordine professionale.
Sicché è impossibile che ciascuno degli ordini costituiti nel distretto abbia un proprio rappresentante nel consiglio giudiziario. E’ pur vero che i membri designati rappresentano l’intera avvocatura del distretto e non gli ordini di rispettiva appartenenza; ma resta il problema pratico del procedimento di designazione e dei relativi criteri.
Conviene ricordare, in proposito, che l’ordinamento professionale concepisce i singoli ordini come organismi autonomi e pariordinati, senza gerarchie di sorta. E mentre prevede un Consiglio nazionale forense, non prevede organi analoghi a livello di distretto. Non esiste, neppure “de facto”, un “Consiglio distrettuale forense” o altro organismo rappresentativo di tutti gli ordini e dei rispettivi iscritti.
Solo su un piano puramente organizzativo funge talvolta da punto di riferimento e di raccordo il Consiglio dell’Ordine che ha sede nel capoluogo del distretto. Dalla lettura degli atti si apprende che gergalmente esso viene chiamato «Consiglio dell’Ordine distrettuale»; tale espressione, tuttavia, può risultare fuorviante in quanto potrebbe lasciar intendere che quell’organo sia in qualche modo l’espressione di tutti gli avvocati del distretto laddove rappresenta solo i propri iscritti.
2. Dovendo procedere, entro breve termine, alle nuove designazioni dei componenti dei consigli giudiziari, il Consiglio nazionale forense, il 17 marzo 2008 ha diramato la circolare n. 11/C/2008 rivolta ai presidenti dei c.d. consigli degli ordini distrettuali.
La circolare contiene disposizioni procedimentali che integrano (parzialmente) la lacunosa disciplina della norma primaria.
Tali disposizioni integrative, per quanto qui interessa, si possono così riassumere:
(a) spetta al Consiglio dell’Ordine c.d. distrettuale proporre al C.N.F. i nominativi che quest’ultimo designerà formalmente per la nomina;
(b) uno dei designati dovrà appartenere all’Ordine del capoluogo;
(c) i rappresentanti dovranno essere scelti «mediante la concertazione tra tutti i consigli dell’Ordine del distretto».
Le proposte dovevano essere fatte entro il 31 marzo 2008.
3. Di fatto è accaduto che il 23 marzo 2008 il Presidente del Consiglio dell’Ordine di Terni ha inviato una nota, direttamente al C.N.F., segnalando che «non è stato in alcun modo possibile concertare con l’Ordine distrettuale l’individuazione dei nominativi da proporre» in quanto «l’Ordine distrettuale non ha contattato né richiesto parere di sorta al Consiglio da me presieduto».
Fatta questa premessa, il presidente del Consiglio dell’Ordine di Terni ha proposto al C.N.F. il nominativo di un proprio iscritto, l’avv. Arnaldo Giocondi.
4. Il 3 aprile 2008, il C.N.F. ha formalmente deliberato le designazioni di sua competenza. In particolare, per il distretto della Corte d’appello di Perugia ha fatto proprie le candidature proposte dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Perugia, e precisamente un avvocato del foro di Perugia (l’avv. Laura Modena), e uno del foro di Orvieto (l’avv. Sergio Finetti).
5. Con il presente ricorso, il Consiglio dell’Ordine di Terni impugna la delibera del C.N.F. del 3 aprile e tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti.
Resistono, con argomentate difese, il Consiglio nazionale forense, il Consiglio dell’Ordine di Perugia, quello di Orvieto, e i due avvocati designati.
In occasione della trattazione della domanda cautelare in camera di consiglio, le parti hanno aderito alla definizione immediata della controversia, ed il Collegio ritiene di poter procedere in tal senso.
6. In primo luogo si osserva che non si può considerare vizio della delibera del C.N.F. il fatto che la designazione fatta pervenire dal Consiglio dell’Ordine di Terni sia stata tacitamente disattesa e, di fatto, ignorata.
Ed invero, con la circolare n. 11 il C.N.F., si era autolimitato (o autovincolato) dichiarando che avrebbe preso in esame, e di norma accettato, le designazioni che sarebbero state inoltrate dai c.d. consigli distrettuali. In questa luce, la proposta fatta “per saltum” dal Consiglio dell’Ordine di Terni non si poteva considerare che come irrituale, e come tale non suscettibile di essere presa in considerazione.
7. Con ciò, tuttavia, la questione non è ancora risolta, perché con la circolare n. 11 non è stato dato ai c.d. consigli distrettuali il mandato di esprimere una proposta a loro discrezione, bensì di procedere nella forma della “concertazione” con tutti gli ordini del distretto.
“Concertazione”, si badi: e non “consultazione”.
In questo contesto la parola “concertazione” ha un significato preciso, ed allude alla necessità che i “tutti” i consigli del distretto esprimano le candidature “di concerto” fra loro – vale a dire con un accordo unanime.
E’ vero, peraltro, che la circolare nulla ha aggiunto riguardo ai criteri da adottare nell’ipotesi che non si raggiungesse l’accordo. Cosicché è avvenuto, di fatto, che da molti distretti sono stati indicati al C.N.F. nominativi in numero superiore a quello dei rappresentanti da nominare; e che il C.N.F., nella seduta del 3 aprile 2008, ha scelto esso stesso i rappresentanti, nell’àmbito delle “rose” pervenute per ciascun distretto, applicando criteri oggettivi enunciati nel contesto della delibera.
Il modo di procedere concretamente seguito dai consigli “distrettuali” e da quello nazionale, benché parzialmente difforme dalle indicazioni della circolare n. 11, può tuttavia essere considerato legittimo, nella misura in cui risulti comunque rispettata la “par condicio” fra tutti i consigli dell’Ordine (“distrettuali” e circondariali).
Ma è proprio quest’ultimo il punto sul quale cade la contestazione del Consiglio dell’Ordine di Terni. Esso infatti denuncia di non aver ricevuto alcuna richiesta o invito a partecipare alla “concertazione”.
La circostanza di fatto non è smentita dalle pur accurate difese delle parti resistenti, che anzi sembrano tacitamente ammetterla nel momento in cui invocano una presunzione di conoscenza. Del resto, se vi fosse stato un messaggio per fax o per posta elettronica (modalità di comunicazione tanto rapide quanto poco costose) sarebbe agevole documentarlo. Si può dunque ritenere confermato che da parte dell’Ordine di Perugia non siano state prese iniziative in tal senso.
Quanto all’invocata presunzione di conoscenza, si osserva che si potrebbe tenerne conto se la circolare n. 11 del 17 marzo 2008, oltre che ai consigli distrettuali, risultasse inviata “per conoscenza” anche a quelli circondariali (eventualmente anche con l’indicazione di un termine per presentare ai consigli distrettuali le rispettive proposte). Ma non risulta che tale comunicazione “per conoscenza” vi sia stata.
D’altra parte, il fatto stesso che l’Ordine di Terni abbia inviato la sua proposta “per saltum” al C.N.F., anziché all’Ordine di Perugia, rende più verosimile l’ipotesi che esso non fosse al corrente dell’”iter” da seguire.
8. Vi è stata dunque una violazione procedurale che ha impedito all’Ordine di Terni di esercitare le sue funzioni propositive nell’àmbito del procedimento di designazione dei rappresentanti.
Tale violazione non è meno rilevante, per quanto qui interessa, solo perché si riferisca a disposizioni dettate da una circolare interna del C.N.F., e non da un atto normativo di rango superiore.
Ed invero, in presenza di una disciplina lacunosa come quella della fonte primaria (d.lgs. n. 25/2006), era inevitabile o comunque ragionevole che il C.N.F. si autodisciplinasse. Ogni organo deliberante può farlo al fine di procedimentalizzare l’iter di formazione della propria volontà, fissando i tempi e i modi dei propri atti e, in una certa misura, anche quelli dei soggetti esterni dai quali vuole, o deve, acquisire pareri e proposte.
Il fatto che il C.N.F. abbia preso l’iniziativa di una circolare rivolta a questo scopo appare dunque, almeno in linea di principio, legittimo. Del resto, nessuno ha contestato la legittimità della circolare: non lo hanno fatto né i consigli c.d. distrettuali né quelli circondariali (gli uni e gli altri vi si sono attenuti) e non lo fa il ricorrente, il quale anzi lamenta che sia stata disattesa.
Infine, la stessa norma primaria, pur lasciandone indeterminate le modalità applicative, individua i consigli dell’Ordine (tutti: non solo quelli c.d. distrettuali) come titolari del potere-dovere di partecipare alla procedura di designazione, in condizioni di parità.
Donde la rilevanza del vizio che ha interferito nell’esercizio di tale potere-dovere.
9. Non sono pertinenti i richiami, fatti dalle parti resistenti, alla disciplina della partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241/1990, con particolare riferimento all’art. 21-octies.
Infatti l’Ordine ricorrente non doveva partecipare al procedimento quale titolare di un interesse privato, bensì quale (con)titolare delle competenze che in quel procedimento venivano esercitate.
10. Non è fondata neppure la tesi secondo la quale il ricorrente non avrebbe subito alcun pregiudizio effettivo, in quanto la decisione del C.N.F. non sarebbe stata comunque diversa, se la candidatura espressa dall’Ordine di Terni fosse stata regolarmente inoltrata attraverso il Consiglio dell’Ordine di Perugia.
Ed invero, secondo la circolare n. 11 il compito degli ordini c.d. distrettuali, così come non era quello di decidere autonomamente le candidature, non era neppure quello di fungere da meri portavoce delle proposte pervenute dagli ordini circondariali: dovevano, si è visto, promuovere la “concertazione” e giungere per questa via a proporre nominativi in numero pari (e non maggiore) a quello dei rappresentanti da nominare.
Pertanto il mancato invito alla “concertazione” ha comunque pregiudicato l’Ordine ricorrente, nel senso che non si può escludere che se vi fosse stata una vera concertazione aperta a tutti gli aventi diritto l’esito sarebbe stato diverso. Ad esempio, i quattro ordini interessati avrebbero potuto trovare l’accordo su una formula di rotazione estesa ai futuri mandati consiliari.
11. Si vuol dare tuttavia per pacifica la legittimità del procedimento concretamente seguito dal C.N.F., il quale, avendo ricevuto (diversamente da quanto previsto dalla circolare) candidature eccedenti il numero dei rappresentanti da nominare, le ha selezionate applicando criteri oggettivi. Nondimeno, questo Collegio non ritiene dimostrato che la candidatura espressa dall’Ordine di Terni sarebbe risultata comunque soccombente, in applicazione di quei criteri.
La tesi dei resistenti al riguardo è che sarebbe stato comunque preferito il candidato della sede di Orvieto, essendo quest’ultimo il presidente del relativo Consiglio forense. E fra i criteri oggettivi adottati dal C.N.F. vi era quello di privilegiare «in caso di pluralità di indicazioni, (…) i Presidenti dei Consigli e l’anzianità professionale».
Il Collegio osserva che testualmente la motivazione del C.N.F. è del seguente tenore: «Nell’ipotesi in cui sia mancato il concerto tra i diversi consigli, ovvero vi sia stato un concerto soltanto parziale o relativo ad alcuni nominativi, la designazione [del rappresentante o dei rappresentanti ulteriori a quello spettante di diritto all’Ordine del capoluogo] è avvenuta (….) tenuto conto del rilievo provinciale della sede dell’Ufficio giudiziario e, in caso di pluralità di indicazioni, privilegiando i Presidenti dei Consigli e l’anzianità professionale».
Dunque vi sono stati un criterio primario: quello del «rilievo provinciale della sede dell’Ufficio giudiziario», e un criterio secondario: quello dell’anzianità e della posizione soggettiva del candidato in seno all’Ordine di appartenenza. E in effetti in tale graduazione dei criteri vi è anche una certa razionalità.
Non rileva in contrario il fatto che solo per il secondo criterio si leggano nella delibera le parole «in caso di pluralità di indicazioni». Ed invero, logica vuole che anche il primo criterio (rilevanza della sede) in tanto entri in gioco, in quanto vi sia una eccedenza di candidature rispetto ai posti da assegnare; altrimenti il problema neppure si porrebbe. Pertanto, ad avviso del Collegio, le parole «in caso di pluralità di indicazioni» vanno interpretate come: «in caso di pluralità di indicazioni “da una stessa sede”». O anche, se si vuole: «in caso di pluralità di indicazioni “a parità di rilevanza della sede”».
Una piana lettura del testo della delibera del C.N.F. lascia dunque intendere che fra i due criteri enunciati (rilevanza della sede; anzianità e posizione soggettiva del candidato in seno all’Ordine di appartenenza) il primo prevalga sul secondo. Ma anche se fossero stati criteri concorrenti, il C.N.F. avrebbe dovuto decidere se, in concreto, preferire il candidato di Terni in ragione della rilevanza della sede, o quello di Orvieto in ragione della sua posizione soggettiva. Anche in questa prospettiva, dunque, resta confermato che la violazione procedurale ha inciso negativamente sulle prerogative dell’Ordine ricorrente.
12. In conclusione, il ricorso dev’essere accolto.
Conviene sottolineare che dall’accoglimento non deriva la sostituzione dell’avv. Finetti con l’avv. Giocondi quale componente del Consiglio giudiziario. Esso comporta solo l’annullamento della nomina dell’avv. Finetti e la necessità di una parziale rinnovazione del procedimento, con la riapertura della fase della “concertazione” fra gli Ordini del distretto, e con salvezza delle determinazioni conclusive del C.N.F. per l’ipotesi che il concerto non si realizzi.
Al contrario la designazione dell’avv. Modena (iscritta all’Ordine del capoluogo di distretto), essendo frutto di un criterio diverso ed autonomo non è coinvolta da alcuna contestazione né da alcun vizio e dunque permane pienamente efficace.
Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo dell’Umbria accoglie il ricorso nei sensi e nei limiti di cui in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 09/07/2008 con l’intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore
Annibale Ferrari, Consigliere
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/09/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 29/9/2008 n.586 proviene da Giustamm.

la norma impugnata, nell’abrogare le disposizioni che prevedono «l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti», tende a stimolare una maggiore concorrenzialità nell’ambito delle attività libero-professionali e intellettuali, offrendo all’utente una più ampia possibilità di scelta tra le diverse offerte, maggiormente differenziate tra loro, con la nuova normativa, sia per i costi che per le modalità di determinazione dei compensi

1. Giurisdizione e competenza – Avvocati – Decreto legge 04/07/2006, n. 223, convertito con modificazioni in legge 04/08/2006, n.248 – Tariffe e compensi professionali – concorrenza – ricorso proposto dalla Regione Veneto e dalla Regione Sicilia – Asserita violazione degli artt. 3, 114, 117, primo comma, e 120 della Costituzione – Inammissibilità;

2. Giurisdizione e competenza – Avvocati – Decreto legge 04/07/2006, n. 223, convertito con modificazioni in legge 04/08/2006, n.248: discussione limitata all’art. 2 – Tariffe e compensi professionali – concorrenza –ricorso proposto dalla Regione Veneto e dalla Regione sicilia – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione – Non fondatezza.

1. Sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo risultante dalle modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge n. 248 del 2006, promosse dalla Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, primo comma, e 120 della Costituzione;

2. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello risultante dalle modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge n. 248 del 2006, promosse dalla Regione Veneto e dalla Regione Siciliana, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria Rita
SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, promossi con due ricorsi della Regione Veneto e con un ricorso della Regione Siciliana, notificati il 31 agosto, il 5 e il 9 ottobre 2006, depositati in cancelleria l’11 settembre, l’11 e il 12 ottobre 2006 ed iscritti ai numeri 96, 103 e 104 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 novembre 2007 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Francesco Castaldi e Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana e l’avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – La Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il 31 agosto 2006 e depositato il successivo 11 settembre (reg. ric. n. 96 del 2006), questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), e, tra queste, dell’art. 2, commi 1 e 3, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
1.1. – Il decreto-legge n. 223 del 2006, successivamente convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n. 248, nel testo originario dell’art. 2, comma 1, prevedeva che «In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:
a) la fissazione di tariffe obbligatorie fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di pubblicizzare i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto e il prezzo delle prestazioni;
c) il divieto di fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che il medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità».
Il comma 3 del citato art. 2, rimasto inalterato a seguito della conversione del decreto, dispone che «Le disposizioni deontologiche e pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l’adozione di misure a garanzia della qualità delle prestazioni professionali, entro il 1° gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1 sono in ogni caso nulle».
1.2. – La Regione censura i commi 1 e 3 dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, ritenendo che si tratti di «norme di minuto dettaglio ed autoapplicative», in una materia – quella delle «professioni» − attribuita alla potestà legislativa concorrente, relativamente alla quale è riservata allo Stato soltanto la determinazione dei principi fondamentali.
1.3. – La ricorrente esclude che le norme censurate costituiscano principi fondamentali e ritiene che l’intervento statale, espressamente finalizzato alla tutela della concorrenza ed all’attuazione del principio comunitario di libera circolazione delle persone e dei servizi, sia il prodotto di una interpretazione troppo ampia della competenza esclusiva in tema di «tutela della concorrenza». È richiamata a tal proposito la sentenza n. 14 del 2004 della Corte costituzionale, nella quale si afferma che una dilatazione eccessiva della competenza statale in tema di tutela della concorrenza rischia di vanificare lo schema di riparto dell’art. 117 Cost., «che vede attribuite alla potestà legislativa residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina incide innegabilmente sullo sviluppo economico».
Dunque, a parere della difesa regionale, la competenza in tema di tutela della concorrenza «non può essere utilizzata quale fondamento di legittimazione del potere normativo statale esercitato in modo da non lasciare, irragionevolmente, il minimo spazio non solo per un’ipotetica legislazione ulteriore, ma persino per una normazione secondaria di mera esecuzione».
2. – La stessa Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il 5 ottobre 2006 e depositato il successivo 11 ottobre (reg. ric. n. 103 del 2006), questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge n. 223 del 2006, come risultanti a seguito delle modificazioni apportate in sede di conversione dalla legge n. 248 del 2006, e, tra queste, dell’art. 2, commi 1, 2-bis e 3, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
2.1. – Il comma 1 dell’art. 2, oggetto di modifiche in sede di conversione del decreto n. 223 del 2006, nel testo definitivo recita: «In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un’effettiva facoltà di scelta nell’esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:
a) l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio il cui rispetto è verificato dall’ordine;
c) il divieto di fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti, fermo restando che l’oggetto sociale relativo all’attività libero-professionale deve essere esclusivo, che il medesimo professionista non può partecipare a più di una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità».
Il comma 2-bis, introdotto in sede di conversione del decreto-legge, stabilisce che «All’articolo 2233 del codice civile, il terzo comma è sostituito dal seguente: “Sono nulli, se non redatti in forma scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali”».
Infine, il comma 3 risulta inalterato rispetto all’originario testo del decreto n. 223, sopra riportato al punto 1.1.
2.2. – La ricorrente, che dà atto di aver già proposto ricorso avverso il decreto-legge n. 223 del 2006, ritiene che con la legge di conversione n. 248 del 2006 siano state introdotte ulteriori norme viziate da illegittimità costituzionale sotto i medesimi profili già prospettati nel ricorso n. 96 del 2006.
In particolare, la Regione censura il comma 2-bis dell’art. 2, con il quale è stato sostituito il terzo comma dell’art. 2233 del codice civile, che prevede la forma scritta, a pena di nullità, dei patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti per stabilire i compensi professionali.
2.3. – Le censure prospettate e le relative motivazioni sono in tutto identiche a quelle contenute nel ricorso n. 96 del 2006, al quale si rinvia.
3. – La Regione Siciliana ha promosso, con ricorso notificato il 9 ottobre 2006 e depositato il successivo 12 ottobre (reg. ric. n. 104 del 2006), questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge n. 223 del 2006, come risultanti a seguito delle modificazioni apportate in sede di conversione dalla legge n. 248 del 2006, e, tra queste, dell’art. 2, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
3.1. – La ricorrente censura l’art. 2, in quanto disciplinerebbe «in maniera estremamente dettagliata l’esercizio delle professioni, dettando una serie di prescrizioni che incidono pesantemente sull’esercizio delle stesse».
In proposito, la difesa regionale ricorda che la materia delle professioni rientra fra quelle di legislazione concorrente e pertanto la competenza statale è circoscritta alla determinazione dei soli «principi fondamentali», che sono stati oggetto di specifica ricognizione ad opera del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131).
4. − Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in tutti i giudizi, chiedendo il rigetto dei ricorsi e svolgendo considerazioni sostanzialmente coincidenti.
4.1. – In particolare, nell’atto di costituzione nel giudizio promosso con il ricorso n. 96 del 2006, il resistente rileva, in via preliminare, che il decreto-legge n. 223 del 2006 è stato convertito, con modificazioni, nella legge n. 248 del 2006, sicché potrebbe profilarsi l’inammissibilità sopravvenuta o la cessazione della materia del contendere con riferimento ad alcune delle censure prospettate.
4.2. – Nel merito, la difesa erariale osserva come le norme contenute nell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, in quanto finalizzate a garantire l’esercizio della libera concorrenza nei rispettivi ambiti di disciplina, rientrino nella competenza esclusiva riconosciuta allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
È richiamata in proposito la giurisprudenza costituzionale (sentenze numeri 14 e 272 del 2004, n. 29 del 2006) secondo cui la tutela della concorrenza costituisce una materia-funzione, caratterizzata da un’estensione «trasversale», in quanto «si intreccia inestricabilmente con una pluralità di altri interessi – alcuni dei quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale delle Regioni – connessi allo sviluppo economico-produttivo del Paese». Dalla natura trasversale della competenza in tema di tutela della concorrenza deriverebbe la legittimità dell’intervento statale anche in ambiti materiali di competenza delle Regioni.
4.3. – La difesa erariale osserva, inoltre, come le norme impugnate abbiano «natura ordinamentale incidente sulla disciplina civilistica del contratto d’opera intellettuale». Ciò sarebbe particolarmente evidente non solo con riferimento alla norma di cui al comma 2-bis, ma anche in relazione alle norme di cui ai commi 1 e 2 che, secondo il resistente, attengono alla disciplina del contratto d’opera professionale o «intervengono sulle forme negoziali associative di esercizio delle professioni».
4.4. – A parere della difesa erariale, le norme censurate troverebbero un ulteriore titolo giustificativo nella potestà legislativa dello Stato di fissare i principi fondamentali nella materia delle «professioni», di competenza legislativa concorrente, posto che, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, tali norme non conterrebbero previsioni di dettaglio. D’altra parte, la determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni – osserva il resistente – non può considerarsi esaurita nella ricognizione operata con il d.lgs. n. 30 del 2006, come tale necessariamente limitata ai principi in quel momento esistenti.
4.5. – Ciò posto, la difesa erariale ribadisce che le norme censurate rientrano nel quadro della materia «tutela della concorrenza», e reputa non fondata l’argomentazione della Regione Veneto secondo la quale l’intervento legislativo censurato sarebbe frutto di una interpretazione eccessivamente ampia della competenza esclusiva prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
In proposito, l’Avvocatura generale richiama ancora la sentenza n. 14 del 2004 della Corte costituzionale, secondo la quale la verifica della legittimità dell’intervento statale in tema di tutela della concorrenza deve essere condotta alla stregua dei criteri di proporzionalità e di adeguatezza, ed osserva come, nel caso di specie, entrambi i criteri risultino rispettati.
Le norme censurate sarebbero, pertanto, idonee a perseguire il duplice obiettivo di garantire una maggiore concorrenza nel settore delle professioni e di assicurare la libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione europea.
4.6. – Infine, con specifico riguardo al ricorso promosso dalla Regione Siciliana, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che «la pretesa natura dettagliata delle disposizioni contenute nella norma è affermata dalla Regione in modo sostanzialmente apodittico, senza specificare minimamente le ragioni di tale affermazione».
5. – In prossimità dell’udienza, la Regione Veneto ha depositato due memorie, di contenuto sostanzialmente coincidente, nei giudizi promossi con i ricorsi n. 96 e n. 103 del 2006.
5.1. – Preliminarmente, la ricorrente evidenzia la genericità dell’eccezione, formulata dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui sarebbe venuta meno la materia del contendere per effetto della conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 223 del 2006. In particolare, la difesa della Regione ritiene che l’Avvocatura generale non abbia specificato le norme impugnate relativamente alle quali la materia del contendere sarebbe cessata.
Quanto poi all’inammissibilità e infondatezza del ricorso, pure dedotte dalla difesa erariale, la Regione rileva la genericità delle argomentazioni sviluppate a sostegno, in quanto il richiamo ai poteri statali in materia di tutela della concorrenza e la natura trasversale di tale materia non possono valere a giustificare interventi normativi dello Stato che comprimano la sfera di autonomia regionale senza rispettare i principi di razionalità, proporzionalità ed adeguatezza.
5.2. – Nel merito, la difesa regionale ribadisce che le norme impugnate contengono «norme di minuto dettaglio ed autoapplicative», tali da privare le Regioni di «qualsiasi potere in materia». In particolare, la ricorrente contesta l’affermazione dell’Avvocatura generale, secondo cui siffatte previsioni, risultando necessarie per garantire sull’intero territorio nazionale la rimozione di ostacoli all’esercizio della concorrenza ed alla libera prestazione dei servizi professionali, confermerebbero la proporzionalità e l’adeguatezza dell’intervento statale.
Secondo la ricorrente, l’intervento statale può dirsi legittimo solo ove introduca norme a garanzia della concorrenza che «ragionevolmente lascino alla Regione lo spazio per porre in essere disposizioni di dettaglio». Diversamente ragionando, conclude la difesa regionale, la materia «professioni» sarebbe svuotata di contenuto e finirebbe per sovrapporsi alla materia «formazione professionale», la quale però attiene all’ambito più ampio della competenza residuale delle Regioni di cui all’art. 117, quarto comma, Cost.
6. – Anche la Regione Siciliana ha depositato memoria integrativa, con la quale sviluppa gli argomenti a sostegno del ricorso ed insiste nelle già rassegnate conclusioni.
La Regione evidenzia, in primo luogo, che lo scopo delle disposizioni in materia di esercizio delle attività libero-professionali ed intellettuali, introdotte con l’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, nella legge n. 248 del 2006, è individuabile nel «rilancio economico e sociale» del Paese.
Procede quindi ad illustrare, in sintesi, l’evoluzione della disciplina delle «professioni», a partire dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, ricordando che nel 2002 è stata costituita presso il Ministero della giustizia una commissione tecnica per la predisposizione di uno schema di “legge quadro”, volta alla individuazione dei principi generali della materia. Tale progetto non ha avuto seguito e la difficile opera di demarcazione del confine tra intervento statale e interventi regionali nella materia è stata, di fatto, svolta dalla Corte costituzionale, in particolar modo con la sentenza n. 405 del 2005.
Al riguardo, la Regione osserva che non tutto quello che riguarda l’ordinamento delle professioni regolamentate e l’ambito delle professioni non regolamentate può ritenersi ascrivibile alla materia «professioni», di potestà concorrente. Rimangono, infatti, di sicura attribuzione statale la disciplina dell’accesso alle professioni, per il quale l’art. 33, quinto comma, Cost. impone l’esame di Stato, e quella dell’esercizio della professione forense, la cui principale funzione è costituita dall’assistenza in giudizio, e che perciò rientra nella materia della giurisdizione.
Quanto all’esigenza di tracciare il limite tra competenze statali e regionali in tale materia, la difesa regionale richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 353 del 2003.
Ciò posto, il nodo problematico ancora da sciogliere, secondo la ricorrente, riguarderebbe la collocazione degli ordini e dei collegi professionali, cioè se essi rientrino nella nozione costituzionale di enti pubblici nazionali, da cui discenderebbero la riserva statale prevista all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., ed i conseguenti limiti alla potestà legislativa regionale.
A parere della Regione, non è del tutto condivisibile la tesi della natura pubblicistica nazionale – e non già territoriale – degli ordini e dei collegi professionali, in ragione della particolare funzione dagli stessi esercitata, connessa all’interesse pubblico sotteso all’istituzione di un ordine, non frazionabile ma necessariamente unitario.
In particolare, la Regione osserva come non sussistano ostacoli a considerare gli ordini e i collegi professionali «enti pubblici locali» (in funzione della localizzazione della sede, del carattere esponenziale rispetto alla comunità locale di professionisti e del necessario possesso di determinati requisiti soggettivi ai fini dell’appartenenza all’ente), ritenendo che la diversa impostazione assunta dalla Corte costituzionale abbia finito per creare una ingiustificata sovrapposizione tra ambiti materiali diversi, quali le «professioni», l’«ordinamento e organizzazione amministrativa», la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», l’«esame di Stato […] per l’abilitazione all’esercizio professionale».
Nel contesto così delineato, prosegue la Regione, deve essere collocata la recente iniziativa in materia di «professioni» assunta con il d.lgs. n. 30 del 2006, il quale prevede, all’art. 2, commi 1 e 4, che «Le Regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino l’esercizio della professione. […] Le associazioni rappresentative di professionisti che non esercitano attività regolamentate o tipiche di professioni disciplinate ai sensi dell’articolo 2229 del codice civile, se in possesso dei requisiti e nel rispetto delle condizioni prescritte dalla legge per il conseguimento della personalità giuridica, possono essere riconosciute dalla regione nel cui àmbito territoriale si esauriscono le relative finalità statutarie»; all’art. 3, commi 1 e 2, che «L’esercizio della professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della tutela della concorrenza, ivi compresa quella delle deroghe consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse generale, della riserva di attività professionale, delle tariffe e dei corrispettivi professionali, nonché della pubblicità professionale. […] L’attività professionale esercitata in forma di lavoro autonomo è equiparata all’attività di impresa ai fini della concorrenza di cui agli articoli 81, 82 e 86 (ex articoli 85, 86 e 90) del Trattato CE, salvo quanto previsto dalla normativa in materia di professioni intellettuali»; e all’art. 6, che «Per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta fermo quanto previsto dall’art. 11 della legge 5 giugno 2003, n. 131».
A parere della Regione Siciliana, proprio dal raffronto tra tali norme, la giurisprudenza costituzionale richiamata e le norme impugnate, emergerebbero le ragioni e i profili di illegittimità di queste ultime, trattandosi, all’evidenza, di normazione di dettaglio, non riconducibile alla categoria dei «principi generali della materia»; di qui il dedotto contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., e indirettamente con gli artt. 114 e 120 Cost.
Le attività libero-professionali sarebbero, infatti, regolate in modo particolareggiato, quanto al rapporto contrattuale tra professionista e cliente, senza che residui il minimo spazio per l’intervento regionale, risultando così eluso anche il precetto stabilito all’art. 11 della legge n. 131 del 2003.
Peraltro, osserva la difesa regionale, se anche si dovesse ritenere che le norme statali impugnate costituiscono principi fondamentali della materia «professioni», risulterebbe comunque pretermesso qualsiasi coinvolgimento delle Regioni, in violazione del canone della leale collaborazione. La natura interdisciplinare della materia e la particolare rilevanza socio-economica della stessa, a livello sia centrale sia locale, tali da realizzare «una concorrenza di competenze», avrebbero reso necessario il coinvolgimento degli enti territoriali.
Inoltre, la Regione contesta che il fondamento della legittimità delle disposizioni impugnate possa rinvenirsi nella tutela della concorrenza e della libera circolazione di persone e servizi, atteso che la Corte costituzionale (sentenza n. 14 del 2004) ha escluso che la «tutela della concorrenza», la quale «non presenta i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti», possa vanificare lo schema di riparto delle competenze. La tutela della concorrenza potrebbe valere, semmai, quale principio generale della materia «professioni», al rispetto del quale sarebbe tenuto il legislatore regionale nell’attività di integrazione della disciplina.
Infine, la ricorrente rileva l’incongruità delle previsioni impugnate rispetto alla normativa comunitaria. È in proposito richiamata la sentenza della Corte di giustizia, Grande Sezione, 5 dicembre 2006 in cause C-94/04 e C-202/04, per evidenziare come il giudice comunitario abbia ritenuto congruo il sistema tariffario rispetto al principio di libera prestazione dei servizi.
Alla luce di tale rilievo, la Regione ritiene che le norme impugnate violino anche gli artt. 117, primo comma, e 3 Cost.: rispettivamente, per il contrasto con la normativa sopranazionale e per la conseguente irragionevole limitazione che pongono in capo ai professionisti nonché per gli altrettanto irragionevoli vincoli di cui gravano gli ordini professionali.
7. – L’Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria di replica nella quale espone ulteriori argomentazioni a difesa delle norme censurate.
Preliminarmente, la parte resistente eccepisce l’inammissibilità del ricorso promosso dalla Regione Siciliana (reg. ric. n. 104 del 2006), «per insussistenza ab origine della materia del contendere»; a suo dire, infatti, le norme impugnate non si applicherebbero alle Regioni speciali in virtù della clausola di salvaguardia di cui all’art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 223 del 2006, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 248 del 2006.
Sulla premessa che l’intervento di cui al decreto-legge n. 223 del 2006 debba essere ricondotto alla materia della «tutela della concorrenza», di potestà esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la difesa erariale evidenzia come rispetto a taluni ambiti professionali ed a specifiche tipologie di prestazioni di servizi, volte all’assistenza e alla garanzia in materia di diritti civili e sociali (la professione di medico e di avvocato), subentri anche il profilo della garanzia dei livelli essenziali, anch’esso di spettanza esclusiva statale.
La difesa erariale ricorda, poi, che la Corte costituzionale ha riconosciuto da tempo l’esistenza di alcune materie di competenza esclusiva statale di tipo trasversale, quali appunto la tutela della concorrenza e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, le quali enunciano finalità, piuttosto che circoscrivere un determinato settore dell’ordinamento, e, proprio in quanto espressione di valori e obiettivi generali, presentano un’attitudine ad interferire con ambiti materiali affidati alla potestà legislativa regionale. In particolare, osserva il resistente, dalla sentenza n. 14 del 2004 in poi la Corte ha riconosciuto allo Stato la potestà di intervenire direttamente sul mercato, a tutela della concorrenza, alla condizione che gli strumenti prescelti abbiano una dimensione macroeconomica, mentre al di sotto di tale limite gli interventi di politica economica spettano alle Regioni. Le misure adottate dal decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, rientrano, secondo la difesa erariale, in questo ambito materiale, in quanto rispondono all’esigenza di «liberalizzazione dei mercati» e di «apertura alla concorrenza».
L’Avvocatura generale rileva che quanto detto vale con specifico riferimento all’intervento statale nel settore delle professioni, nel quale la normativa impugnata è finalizzata all’apertura del mercato alla libera concorrenza e nel contempo, rispetto ad alcune prestazioni professionali, alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni.
In materia di professioni, inoltre, è riservata allo Stato la determinazione dei principi generali, allo scopo evidente di garantire l’unità dell’ordinamento giuridico, mentre alle Regioni è affidata «la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale» (sentenza n. 153 del 2006).
Le disposizioni censurate, infine, a parere della difesa erariale, non presentano i caratteri della normativa di dettaglio, come sostenuto dalle Regioni ricorrenti, in quanto si limitano a definire principi di ordine generale in materia di abolizione di tariffe minime, pattuizioni di compensi professionali, pubblicità di titoli, specializzazioni e servizio offerto anche in forma associata. Si tratterebbe, in definitiva, di statuizioni di principio che necessariamente debbono essere adottate a livello statale, a garanzia dell’unità dell’ordinamento giuridico, nell’ambito del quale alle Regioni è riservata la produzione di norme attuative e di dettaglio.
In particolare, secondo la difesa dello Stato, la regolamentazione dettata ai commi 2-bis e 3 dell’art. 2 attiene chiaramente alla disciplina del contratto d’opera professionale, o comunque interviene sulle forme negoziali di esercizio delle professioni, e quindi trova il proprio fondamento nella competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

1. – La Regione Veneto e la Regione Siciliana hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), e, tra queste, dell’art. 2, nel testo originario ed in quello risultante dalle modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2. – Riservata a separate pronunce la decisione sull’impugnazione delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, vengono in esame in questa sede le questioni relative all’art. 2.
I giudizi possono essere riuniti e decisi con un’unica sentenza per la coincidenza dell’oggetto delle singole questioni e del parametro evocato.
3. – Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inammissibilità delle questioni relative all’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, per violazione degli artt. 3, 114, 117, primo comma, e 120 Cost., sollevate dalla Regione Siciliana nella memoria integrativa depositata in prossimità dell’udienza pubblica. Tali censure, infatti, sono state formulate per la prima volta nella memoria sopra citata, risultando pertanto inammissibili perché tardivamente proposte (da ultimo, sentenza n. 246 del 2006).
4. – Non può essere accolta l’eccezione di inammissibilità, sollevata dall’Avvocatura dello Stato, delle questioni, promosse dalla Regione Veneto con il ric. n. 96 del 2006, riguardanti le norme del decreto-legge successivamente modificate dalla legge di conversione. Secondo la difesa erariale, la conversione del decreto in legge avrebbe determinato l’«inammissibilità sopravvenuta» delle suddette questioni o la «cessazione della materia del contendere». A prescindere dalla genericità dell’eccezione, che non indica le norme modificate e l’entità delle relative modifiche, questa Corte ritiene debbano considerarsi assorbite le censure al testo originario di un decreto-legge quando le stesse vengano rivolte alle corrispondenti disposizioni della legge di conversione, nell’ipotesi che vi sia identità testuale tra di esse (sentenza n. 417 del 2005).
Nella fattispecie, le disposizioni contenute nella legge di conversione apportano al testo originario alcune varianti stilistiche ed aggiungono allo stesso nuove determinazioni normative, che lo integrano e lo specificano, senza alterarne la sostanza prescrittiva. Ne segue che le questioni sollevate nei confronti delle norme originarie del decreto-legge si attagliano anche alle norme corrispondenti della legge di conversione.
5. – La Regione Siciliana censura le norme impugnate per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., senza fornire alcuna motivazione sull’applicabilità di tale disposizione costituzionale ad una Regione a statuto speciale come la Sicilia. Tuttavia, in considerazione dell’assenza nello statuto siciliano della materia «professioni», si deve ritenere implicita l’operatività dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che rende utilizzabile nel presente giudizio il parametro costituzionale evocato dalla ricorrente.
Si deve inoltre disattendere l’eccezione della difesa erariale circa l’inammissibilità del ricorso della Regione Siciliana, fondata sulla presunta inapplicabilità della normativa impugnata ad una Regione a statuto speciale, per effetto della clausola di salvaguardia contenuta nel comma 1-bis dell’art. 1 del decreto-legge n. 223 del 2006, introdotto dalla legge di conversione n. 248 del 2006. Tale clausola, per la sua genericità e per il suo riferirsi ad una serie eterogenea di disposizioni comprese nello stesso atto legislativo, non è idonea ad escludere il sindacato di legittimità costituzionale sulle norme oggetto di impugnazione, ritenute dalla Regione ricorrente pienamente applicabili nel proprio territorio (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze n. 179, n. 165 e n. 162 del 2007).
6. – La questione di legittimità costituzionale della lettera a) del comma 1 dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, non è fondata.
6.1. – La norma sopra richiamata, nell’abrogare le disposizioni che prevedono «l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti», tende a stimolare una maggiore concorrenzialità nell’ambito delle attività libero-professionali e intellettuali, offrendo all’utente una più ampia possibilità di scelta tra le diverse offerte, maggiormente differenziate tra loro, con la nuova normativa, sia per i costi che per le modalità di determinazione dei compensi.
Essa, pertanto, attiene alla materia «tutela della concorrenza», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.2. – Pur se il presente giudizio concerne in modo esclusivo la presunta lesione di competenze costituzionalmente garantite delle Regioni, giova notare che la conclusione di cui al paragrafo precedente trova conferma in sede comunitaria.
Con particolare riferimento alle restrizioni alla concorrenza nel settore delle professioni, si deve, infatti, segnalare la Relazione sulla concorrenza nei servizi professionali presentata dalla Commissione il 9 febbraio 2004 [Com(2004)83]. Il 5 settembre 2005, la Commissione ha presentato il seguito della suddetta Relazione [Com(2005)405], in cui si giunge alla conclusione, tra l’altro, che gli Stati membri dovrebbero avviare un processo di revisione delle restrizioni esistenti, con riferimento sia alle tariffe fisse, sia alle limitazioni di pubblicità.
In esito a tale relazione, il Parlamento europeo, il 12 ottobre 2006, ha approvato una risoluzione con la quale, tra l’altro, si invita la Commissione ad approfondire l’analisi delle differenze esistenti – in riferimento all’apertura del mercato – tra le diverse categorie professionali di ciascuno Stato membro, e, sul presupposto che l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime e il divieto di pattuire compensi legati al risultato raggiunto potrebbero costituire un ostacolo alla qualità dei servizi e alla concorrenza, si invitano gli Stati membri ad adottare misure meno restrittive e più adeguate rispetto ai principi di non discriminazione, necessità e proporzionalità.
Con specifico riguardo alle professioni legali ed all’interesse generale al funzionamento dei sistemi giuridici, il Parlamento europeo ha adottato, il 23 marzo 2006, una risoluzione, nella quale si riconosce che «le tabelle degli onorari o altre tariffe obbligatorie» non violano gli artt. 10 e 81 del Trattato, purché la loro adozione sia giustificata dal perseguimento di un legittimo interesse pubblico.
Il medesimo orientamento emerge dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee. Quest’ultima, nella sentenza 5 dicembre 2006 (cause riunite Cipolla C-94/2004, Capodarte e Macrino, C-202/2004), ha statuito che «il divieto di derogare convenzionalmente ai minimi tariffari, come previsto dalla legislazione italiana, può rendere più difficile l’accesso degli avvocati stabiliti in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana al mercato italiano dei servizi legali, ed è in grado quindi di ostacolare l’esercizio delle loro attività di prestazione di servizi in quest’ultimo Stato membro. Tale divieto si rivela pertanto una restrizione ai sensi dell’art. 49 CE».
6.3. – Una volta chiarita l’appartenenza delle norme censurate alla materia «tutela della concorrenza», diventa superfluo soffermarsi sul quesito se le stesse abbiano carattere di principio o configurino una disciplina di dettaglio. Questa Corte ha già precisato che le competenze esclusive statali, che si presentino come trasversali, «incidono naturalmente, nei limiti della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse possano definirsi propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano» (sentenza n. 80 del 2006). Anche una disposizione particolare e specifica, purché orientata alla tutela della concorrenza, si pone come legittima esplicazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in subiecta materia. Se si ritenessero legittime le norme a tutela della concorrenza – o riguardanti altra materia di potestà legislativa esclusiva – a condizione che le stesse abbiano un carattere generale o di principio, si finirebbe con il confondere il secondo e il terzo comma dell’art. 117 Cost., ispirati viceversa ad un diverso criterio sistematico di riparto delle competenze. Ciò è ancor più evidente in materie, come la «tutela della concorrenza» o la «tutela dell’ambiente», contrassegnate più che da una omogeneità degli oggetti delle diverse discipline, dalla forza unificante della loro funzionalizzazione finalistica, con i limiti oggettivi di proporzionalità ed adeguatezza, più volte indicati da questa Corte (da ultimo, sentenze n. 430 e n. 401 del 2007).
Una illegittima invasione della sfera di competenza legislativa costituzionalmente garantita alle Regioni, frutto di eventuale dilatazione oltre misura dell’interpretazione delle materie trasversali, può essere evitata non – come prospettato dalle ricorrenti – tramite la distinzione tra norme di principio e norme di dettaglio, ma con la rigorosa verifica della effettiva funzionalità delle norme statali alla tutela della concorrenza. Quest’ultima infatti, per sua natura, non può tollerare differenziazioni territoriali, che finirebbero per limitare, o addirittura neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia.
Come si è visto prima, le due norme di cui alla lettera a) del comma 1 dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006 possono essere entrambe ricondotte alla materia in questione e quindi sono esenti dalle censure avanzate dalle ricorrenti.
7. – La questione relativa alla lettera b) del comma 1 dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello sostituito dalla legge di conversione n. 248 del 2006, non è fondata.
7.1. – Anche la possibilità di svolgere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché i costi complessivi delle prestazioni, garantisce e promuove la concorrenza, purché, a tutela degli utenti – come precisato dalla norma impugnata – il messaggio pubblicitario sia caratterizzato da trasparenza e veridicità, controllate dall’ordine professionale.
Posto quanto sopra, valgono le medesime considerazioni svolte nel paragrafo 6.3, che sorreggono la dichiarazione di infondatezza della questione concernente la norma di cui alla lettera a) dello stesso comma 1, sotto il profilo del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.
8. – La questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera c), del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello sostituito dalla legge di conversione n. 248 del 2006, non è fondata.
8.1. – La possibilità di creare società di persone o associazioni tra professionisti, volte a fornire all’utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare, aumenta e diversifica l’offerta sul mercato e consente una maggiore possibilità di scelta a chi ha necessità di avvalersi congiuntamente di determinate prestazioni professionali, anche se eterogenee, indirizzate a realizzare interessi convergenti o connessi. Pertanto, le norme in esame sono riconducibili alla materia «tutela della concorrenza», con le conseguenze di ordine giuridico che sono state in precedenza illustrate. Anche tale norma è quindi esente da censure di legittimità costituzionale sotto il profilo del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni.
9. – La questione di legittimità costituzionale del comma 2-bis dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, inserito dalla legge di conversione n. 248 del 2006, non è fondata.
9.1. – La norma ora citata modifica il terzo comma dell’art. 2233 del codice civile, prescrivendo, a pena di nullità, che siano redatti in forma scritta i patti, conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro clienti, che stabiliscono i compensi professionali.
Si tratta, con tutta evidenza, di una norma che attiene al contratto di prestazione d’opera professionale degli avvocati, rientrante come tale nella materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
10. – La questione di legittimità costituzionale del comma 3 dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, rimasto invariato a seguito della conversione in legge, non è fondata.
Il suddetto comma 3 prevede l’adeguamento delle disposizioni deontologiche e dei codici di autodisciplina a quanto stabilito dal comma 1 dello stesso art. 2 e, in caso di mancato adeguamento, la nullità delle norme in contrasto con lo stesso comma 1. La norma di cui al comma 3 si presenta, dunque, come strettamente consequenziale a quelle di cui al comma 1, per le quali si è ritenuto che le relative questioni non siano fondate, in quanto incidenti su un ambito materiale di competenza esclusiva dello Stato (la «tutela della concorrenza»). Deve, pertanto, ritenersi che valgano le medesime considerazioni svolte a sostegno della dichiarazione di infondatezza delle altre questioni concernenti l’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006 sotto il profilo del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006, n. 248, promosse dalla Regione Veneto e dalla Regione Siciliana con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo risultante dalle modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge n. 248 del 2006, promosse dalla Regione Siciliana, in riferimento agli artt. 3, 114, 117, primo comma, e 120 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello risultante dalle modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge n. 248 del 2006, promosse dalla Regione Veneto e dalla Regione Siciliana, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2007.

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Presidente Bile, Redattore Gallo

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23: il legislatore regionale avrebbe esercitato una potestà normativa che non gli compete

1. Imposte e tasse – Giurisdizione e competenza – Art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni Imposte e tasse – Norme della Regione Emilia-Romagna in materia di tassa automobilistica – Agevolazioni fiscali – Ricorso proposto dal Presidente del Consiglo dei Ministri – Asserita violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione, in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni – Illegittimità parziale;

2. Ambiente e territorio – Inquinamento del territorio – Art. 6, comma 1, della medesima legge regionale – Rifiuti – Termine di decadenza – Ricorso proposto dal Presidente del Consiglo dei Ministri – Asserita violazione degli artt. 3, 117 e 119 Cost. – Cessata materia del contendere.

1. È costituzionalmente illegittimo l’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni, nella parte in cui stabilisce che «rientrano nella classificazione prevista nell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche) gli autoveicoli adibiti a scuola guida, a condizione che sulla licenza di circolazione siano state apposte le annotazioni previste nello stesso decreto»;

2. È cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria Rita
SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 e 6, comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 17 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 21 febbraio 2006 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi 2006.
Visto l’atto di costituzione della Regione Emilia Romagna;
udito nell’udienza pubblica del 20 novembre 2007 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Rosaria Russo Valentini per la Regione Emilia Romagna.

1. – Con ricorso notificato il 17 febbraio 2006 e depositato il 21 successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale: a) dell’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 167 del 22 dicembre 2005, per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione, in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni; b) dell’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale, per violazione degli artt. 3, 117, secondo comma, lettere e) ed «i)» (recte: l), e 119 Cost.
1.1. – Il ricorrente censura, in primo luogo, il citato art. 5 della citata legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2005, nella parte in cui stabilisce che «rientrano nella classificazione prevista nell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche) gli autoveicoli adibiti a scuola guida, a condizione che sulla licenza di circolazione siano state apposte le annotazioni previste nello stesso decreto».
Il Presidente del Consiglio dei ministri premette, al riguardo, che la tassa automobilistica regionale, in quanto istituita e disciplinata da norme statali (cioè dal menzionato d.P.R. n. 39 del 1959 e successive modificazioni; nonché dall’art. 17, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica»), non costituisce un “tributo proprio” delle Regioni, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., e che, pertanto, deve ritenersi a queste precluso modificarne la disciplina sostanziale, se non nei limiti previsti dalla legge statale. Poiché la disposizione regionale impugnata estende a tutti gli autoveicoli adibiti a scuola guida l’agevolazione tributaria prevista dalla normativa statale per le sole autovetture aventi la suddetta destinazione (allegato 1, tariffa C, del d.P.R. n. 39 del 1953: «alla tassa […] si applicano le seguenti riduzioni: […] per le autovetture adibite a scuola guida: riduzione del 40 per cento […]»), il legislatore regionale – conclude la difesa erariale – avrebbe esercitato una potestà normativa che non gli compete, in violazione degli evocati parametri costituzionali (artt. 117, secondo comma, lettera e, 119 Cost.).
1.2. – Il ricorrente censura, in secondo luogo, l’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale, nella parte in cui, aggiungendo un ulteriore comma al comma 1 dell’art. 7-bis della legge della Regione Emilia-Romagna 19 agosto 1996, n. 31 (Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi), dispone che il termine di decadenza per l’accertamento delle violazioni previste dalla disciplina statale e regionale sul deposito in discarica dei rifiuti solidi decorre, «nel caso in cui venga esercitata l’azione penale», dal «passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio penale», invece che dalla data di commissione della violazione.
La difesa erariale afferma che la censurata disposizione – nel differire la decorrenza del termine decadenziale per l’accertamento delle violazioni tributarie sino al momento della formazione del giudicato penale – risulterebbe innanzitutto intrinsecamente irrazionale e, pertanto, violerebbe l’art. 3 Cost., sia perché sarebbe applicabile in ogni caso di esercizio dell’azione penale e, quindi, anche nell’ipotesi in cui il procedimento penale non ha ad oggetto gli stessi fatti costitutivi della violazione tributaria ovvero fatti dal cui accertamento dipende quello di detta violazione; sia perché non sarebbe, invece, applicabile allorché la sentenza che definisce il giudizio penale non è suscettibile di “passare in giudicato” (come nell’ipotesi di sentenza di non luogo a procedere, ai sensi dell’art. 425 del codice di procedura penale); sia, infine, perché esporrebbe ingiustificatamente il contribuente alla potestà sanzionatoria tributaria per un periodo non predeterminato, posto che la pendenza del procedimento penale non sospende i poteri di accertamento e di controllo dell’Amministrazione finanziaria, e che non sussiste alcuna pregiudizialità penale rispetto all’accertamento tributario (dati i limiti soggettivi ed oggettivi del giudicato penale derivanti dall’art. 654 cod. proc. pen. e dato il costante insegnamento giurisprudenziale che esclude l’automatica estensione degli effetti vincolanti della sentenza penale irrevocabile all’azione accertatrice dell’ufficio tributario: Cass. n. 10945 del 2005 e n. 9109 del 2002).
Con riferimento agli ulteriori parametri evocati (artt. 117, secondo comma, lettere e e l, e 119 Cost.), il Presidente del Consiglio dei ministri premette che il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (al pari della tassa automobilistica regionale oggetto della precedente censura), in quanto istituito da una legge statale (art. 3, comma 24, della legge 18 dicembre 1995, n. 549), non costituisce un “tributo proprio” delle Regioni, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost., e, pertanto, a queste è precluso modificare la disciplina sostanziale del tributo, se non nei limiti previsti dalla legge statale. Su tale premessa, l’Avvocatura dello Stato afferma che l’impugnata disposizione di legge regionale si pone in contrasto sia con i poteri attribuiti dalla legge statale al legislatore regionale in ordine al predetto tributo speciale – perché il comma 34 del citato art. 3 della legge n. 549 del 1995 si limiterebbe a rimettere alle Regioni solo «la regolamentazione degli aspetti gestionali e applicativi della procedura di accertamento» del tributo –; sia con i princípi generali del sistema tributario statale, al quale compete in via esclusiva disciplinare i rapporti tra procedimento amministrativo tributario e processo penale. In particolare, secondo il ricorrente, la violazione degli evocati parametri costituzionali deriverebbe dal contrasto tra l’impugnata disposizione ed il principio generale espresso dalla normativa statale, in base al quale il termine previsto per l’accertamento delle violazioni tributarie opera «indipendentemente ed a prescindere dalla pendenza e tanto piú dall’esito dell’eventualmente coesistente procedimento penale, come tale necessariamente irrilevante ai fini della decorrenza del predetto termine». Il ricorrente afferma che tale principio, desumibile già dall’art. 20 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 (disposizione dettata in tema di termine per l’“irrogazione” delle sanzioni amministrative tributarie), sarebbe stato poi ribadito, in materia di imposte sui redditi e di IVA, dagli artt. 20 e 21 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 (i quali stabiliscono, rispettivamente, che il provvedimento di accertamento tributario ed il processo tributario non possono essere sospesi per la pendenza di un procedimento penale e che le sanzioni amministrative relative alle violazioni tributarie oggetto di notizia di reato sono comunque irrogate dall’ufficio finanziario).
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, la quale ha concluso per il rigetto della «sollevata questione» di legittimità costituzionale, in quanto «inammissibile ed infondata», precisando, con successive memorie, di chiedere il rigetto della prima questione di legittimità costituzionale e la dichiarazione di cessazione della materia del contendere relativamente alla seconda.
2.1. – Con riguardo alla prima questione, avente ad oggetto la tassa automobilistica regionale, la resistente assume che: a) il disposto dell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. n. 39 del 1953, invocato dal ricorrente quale norma interposta, va inteso, in base ad una interpretazione costituzionalmente orientata, nel senso che la riduzione della tassa compete non solo alle «autovetture» adibite a scuola guida (come risulterebbe in base alla lettera di detta disposizione), ma anche a tutti gli autoveicoli aventi la medesima destinazione, pena la violazione dell’art. 3 Cost., e ciò perché «ricondurre gli autoveicoli adibiti a scuola guida al medesimo regime impositivo applicabile ai mezzi di trasporto destinati ad attività produttive e commerciali, e correlativamente differenziare l’importo della tassazione solo per le autovetture, significherebbe introdurre nell’ordinamento una inammissibile ed illegittima disparità di trattamento fiscale in danno di operatori economici che svolgono attività oggettivamente diversa»; b) rientra nei poteri delle Regioni (come si desumerebbe anche dall’art. 11, comma 1, della legge n. 212 del 2000, in tema di interpello da parte del contribuente in ordine alla corretta interpretazione di disposizioni tributarie) chiarire la portata applicativa delle disposizioni in materia tributaria, anche attraverso una interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni dettate dal legislatore statale e intervenire, attraverso atti legislativi e regolamentari, per sanare situazioni di ingiustizia sostanziale e disparità di trattamento derivanti da una irragionevole applicazione di norme di legge statali; c) la norma regionale impugnata, uniformando il trattamento fiscale degli autoveicoli adibiti a scuola guida a quello delle autovetture destinate alla medesima funzione e riconoscendo espressamente una agevolazione tributaria che già necessariamente doveva considerarsi come il portato della lettura ragionevole e costituzionalmente orientata dell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. n. 39 del 1953, ha «colmato un vuoto legislativo» senza operare alcuna modifica della disciplina del tributo come configurato dal legislatore statale e, pertanto, non eccede dalla competenza legislativa della Regione, quale fissata, in materia di tassa automobilistica regionale, dall’art. 17, comma 10, della legge n. 449 del 1997 e dagli artt. 117 e 119 Cost.
2.2. – Con riguardo alla seconda questione, avente ad oggetto il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, la resistente eccepisce l’intervenuta cessazione della materia del contendere, perché la disposizione impugnata è stata abrogata dall’art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 20 dicembre 2006, n. 19 (Disposizioni in materia tributaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 185 del 20 dicembre 2006 ed entrata in vigore il 21 dicembre 2006.
3. – All’udienza di discussione, la Regione resistente ha prodotto un documento a firma del direttore generale centrale degli affari istituzionali e legislativi della Giunta della Regione Emilia-Romagna, datato 16 novembre 2007, attestante che il censurato art. 6, comma 1, della legge regionale n. 23 del 2005 «non ha prodotto alcun effetto sui rapporti tributari in essere». Sul punto, la difesa erariale ha dichiarato, nella stessa udienza, che la questione «si può ritenere superata».

1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri denuncia l’illegittimità costituzionale: a) dell’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 167 del 22 dicembre 2005, per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 119 della Costituzione, in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni; b) dell’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale, per violazione degli artt. 3, 117, secondo comma, lettere e) ed «i)» (recte: l) e 119 Cost. Il ricorrente propone, pertanto, due distinte questioni di legittimità costituzionale, che vanno esaminate separatamente.
2.– La prima questione proposta riguarda l’art. 5 della suddetta legge regionale, il quale, nello stabilire che «rientrano nella classificazione prevista nell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche) gli autoveicoli adibiti a scuola guida, a condizione che sulla licenza di circolazione siano state apposte le annotazioni previste nello stesso decreto», estende a tutti gli autoveicoli adibiti a scuola guida l’agevolazione tributaria prevista dal citato allegato 1, tariffa C, del d.P.R. n. 39 del 1953 per le sole autovetture adibite allo stesso scopo. Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, estendendo la suddetta agevolazione a casi non previsti dalla normativa statale, eccederebbe i limiti fissati in materia dal legislatore statale al legislatore regionale, il quale, pertanto, avrebbe esercitato una potestà normativa che non gli compete, cosí incorrendo nella violazione degli evocati parametri costituzionali (artt. 117, secondo comma, lettera e, e 119 Cost.).
La questione è fondata.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte in tema di ripartizione delle competenze legislative concernenti la tassa automobilistica regionale, il legislatore statale, pur attribuendo alle Regioni ad autonomia ordinaria il gettito della tassa ed un limitato potere di variazione dell’importo originariamente stabilito, oltre che l’attività amministrativa concernente la riscossione, i rimborsi, il recupero della tassa stessa e l’applicazione delle sanzioni, non ha tuttavia devoluto a dette Regioni il potere di disciplinare gli altri elementi costitutivi del tributo. In questo quadro normativo, quindi, la tassa automobilistica non può definirsi come “tributo proprio della Regione”, ai sensi del combinato disposto degli artt. 117, quarto comma, e 119, secondo comma, Cost., dal momento che il gettito della tassa è stato “attribuito” alle Regioni, ma la disciplina di detto tributo non rientra nella competenza legislativa residuale alle stesse riservata dall’art. 117, quarto comma, Cost. Si deve quindi confermare il principio, costantemente affermato da questa Corte, per cui «allo stato della vigente legislazione, la disciplina delle tasse automobilistiche rientra nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tributi erariali», ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 455 del 2005; n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003).
Sulla base di tale principio sono state dichiarate costituzionalmente illegittime, perché invasive della esclusiva competenza dello Stato, norme regionali che disponevano esenzioni dalla tassa automobilistica (sentenze n. 455 del 2005 e n. 296 del 2003) o modificavano la disciplina dei termini per l’accertamento del tributo (sentenze numeri 296, 297 e 311 del 2003).
L’impugnato art. 5 della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2005 prevede per i veicoli adibiti a scuola guida casi di riduzione (nella misura del 40 per cento del tributo) della tassa automobilistica non contemplati dalla norma statale (allegato 1, tariffa C, del d.P.R. n. 39 del 1953). Quest’ultima, infatti, consente di applicare la suddetta agevolazione fiscale solo alle autovetture adibite a scuola guida e cioè ai veicoli a motore, destinati a tale scopo, con almeno quattro ruote e diversi dai motoveicoli, destinati al trasporto di persone, aventi al massimo nove posti, compreso quello del conducente (art. 54, comma 1, lettera a, del nuovo codice della strada). La norma regionale, invece, estende l’agevolazione a tutti gli autoveicoli adibiti a scuola guida, anche se diversi dalle autovetture quali definite dal codice della strada (e quindi, ad esempio, anche agli autobus, agli autoveicoli per trasporto promiscuo, agli autocarri, ai trattori stradali, agli autotreni ed altro). La norma regionale impugnata interviene, dunque, su aspetti della disciplina sostanziale del tributo riservati alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
A tale conclusione la Regione resistente ha obiettato che la norma impugnata avrebbe portata soltanto interpretativa, in quanto si limiterebbe a fornire una doverosa interpretazione secundum Constitutionem della norma statale, la quale, se diversamente interpretata, escluderebbe irragionevolmente, in violazione dell’art. 3 Cost., l’applicazione dell’agevolazione fiscale agli autoveicoli adibiti a scuola guida diversi dalle «autovetture». L’obiezione è, però, infondata, perché la Regione non potrebbe mai eccedere i limiti della propria competenza legislativa intervenendo, con legge interpretativa o innovativa, su una legge statale, neppure adducendo la violazione, da parte di detta legge statale, di norme costituzionali (nella specie, addirittura diverse da quelle che regolano l’attribuzione della competenza legislativa dello Stato e delle Regioni).
3. – La seconda questione ha ad oggetto l’art. 6, comma 1, della citata legge regionale n. 23 del 2005, il quale, aggiungendo il comma 1-bis all’art. 7-bis della legge della Regione Emilia-Romagna 19 agosto 1996, n. 31 (Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi), dispone che il termine di decadenza per l’accertamento delle violazioni previste dalla disciplina statale e regionale sul deposito in discarica dei rifiuti solidi decorre, «nel caso in cui venga esercitata l’azione penale», dal «passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio penale», invece che dalla data di commissione della violazione.
Al riguardo, va però rilevato che sono venute meno le ragioni della controversia.
Successivamente alla proposizione del ricorso, infatti, la disposizione impugnata è stata abrogata dall’art. 4 della legge della Regione Emilia-Romagna 20 dicembre 2006, n. 19 (Disposizioni in materia tributaria), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 185 del 20 dicembre 2006 ed entrata in vigore il 21 dicembre 2006. La Regione resistente, con documento prodotto in udienza e datato 16 novembre 2007, ha inoltre precisato che la medesima disposizione censurata, «sin dal momento della sua entrata in vigore e fino al momento della sua abrogazione, non ha prodotto alcun effetto sui rapporti tributari in essere». Poiché la stessa difesa erariale ha affermato in udienza che, a séguito di tali dichiarazioni della resistente, la questione «si può ritenere superata», deve constatarsi che è venuto meno l’interesse del ricorrente a coltivare il ricorso e pertanto, in accoglimento della richiesta della Regione e in conformità alla giurisprudenza di questa Corte, deve dichiararsi cessata la materia del contendere (ex plurimis, sentenza n. 289 del 2007; ordinanza n. 41 del 2007).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 22 dicembre 2005, n. 23 (Disposizioni in materia tributaria), in relazione all’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche), e successive modificazioni, nella parte in cui stabilisce che «rientrano nella classificazione prevista nell’allegato 1, tariffa C, del d.P.R. 5 febbraio 1953, n. 39 (Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche) gli autoveicoli adibiti a scuola guida, a condizione che sulla licenza di circolazione siano state apposte le annotazioni previste nello stesso decreto»;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 3, 117, secondo comma, lettere e) e l), e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2007.

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Pres. Nappi, est. Buonauro.
Abbamonte (Avv. M. Mazziotti) c. Comune di San Marcellino (n.c.).

sulla possibilità di adire il G.A. con la speciale procedura prevista dagli artt. 28 e 29 della L.n.794/42 per la liquidazione degli onorari di avvocato) contra, vd. T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI – SEZIONE IV – Sentenza 7 settembre 2005* (il giudice campano critica la posizione del Consiglio di Stato sulla applicabilità della procedura ex L. 794 del 1942 per la liquidazione dei compensi anche nei confronti degli avvocati amministrativisti

Giurisdizione e Competenza – Procedura ex artt. 28 e 29 L.n. 794/42 per la liquidazione degli onorari di avvocato – Possibilità di adire il Giudice Amministrativo – Sussiste – Ragioni.

La procedura ex art. 28 L. 749/42, quale rimedio alternativo al procedimento monitorio ex art. 633 c.p.c. e volto al pari di quest’ultimo a tutelare in maniera celere le pretese creditorie attinenti al rapporto tra l’Avvocato ed il proprio cliente, deve ritenersi compatibile con il processo amministrativo, non rilevando le peculiarità di rito e di oggetto riferibili alla giurisdizione del G.A. (1).

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1. Cfr. Consiglio di Stato, V sezione, sentenza 1/3/2005, n.820.

sulla possibilità di adire il G.A. con la speciale procedura prevista dagli artt. 28 e 29 della L.n.794/42 per la liquidazione degli onorari di avvocato

REPUBBLICA ITALIANA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
NAPOLI – PRIMA SEZIONE

nelle persone dei Signori: LUIGI DOMENICO NAPPI Presidente; FABIO DONADONO Cons.; CARLO BUONAURO Ref. Relatore

ORDINANZA

ex art. 28 L. 794/42 nella Camera di Consiglio del 15 GIUGNO 2005

Visto il ricorso 2761/2005 proposto da
avv. ANDREA ABBAMONTE, rappresentata e difesa da: MONICA MAZZIOTTI, con domicilio eletto in NAPOLI VIA MELISURGO 4

contro

COMUNE DI SAN MARCELLINO, n.c.;

Udito il relatore Ref. Carlo BUONAURO
Uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;
Ritenuto che con il ricorso in esame parte ricorrente espone di aver ricevuto incarico legale dal Comune resistente nel giudizio dinanzi al TAR Campania recante n. R.G. 5521/2000 ed il successivo grado di appello al Consiglio di Stato recante n. R.G. 9107/2000, conclusosi con la sentenza emessa da questo TAR n. 2868/2000 di accoglimento e la decisione n. 27/2000 del Consiglio di Stato di rigetto dell’appello, ed in relazione ai quali con note racc. A/R del 31.12.2001, 14.3.2003 e 2.09.2003 chiedeva inutilmente il pagamento delle proprie spettanze;
Rilevato che la procedura ex art. 28 L. 749/42, quale rimedio alternativo al procedimento monitorio ex art. 633 c.p.c. e volto al pari di quest’ultimo a tutelare in maniera celere le pretese creditorie attinenti al rapporto tra l’avvocato ed il proprio cliente, deve ritenersi compatibile con il processo amministrativo, non rilevando le peculiarità di rito e di oggetto riferibili alla giurisdizione del G.A. (Consiglio di Stato, V, decisione n. 820/2005);
Considerato che alla camera di consiglio del 15.6.2005, fissata con decreto presidenziale ai fini della comparizione delle parti, non è stato possibile conciliare la presente controversia per assenza della amministrazione regolarmente citata;
Ritenuto che il ricorso è fondato e che pertanto le spese e gli onorari relative ai citati giudizi, visto il parere di congruità n. 382/04 reso dal Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Napoli, devono essere liquidate nella misura di complessivi €. 9.234,24 e di conseguenza va ordinato al Comune di San Marcellino il pagamento della relativa somma;
Considerato che le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si pongono a carico dell’amministrazione resistente nella misura di cui al dispositivo che segue

P.Q.M.

Ordina al Comune di San Marcellino, in persona del legale rappresentante p.t., di procedere in favore dell’avv. Andrea Abbamonte al pagamento della complessiva somma di €. 9.234,24 a titolo di spese ed onorari relative al giudizio promosso dinanzi al TAR Campania Napoli r.g. 2220/95 ed al Consiglio di Stato R.G. 9107/2000.
Condanna il Comune di San Marcellino, in persona del legale rappresentante p.t., a rimborsare al ricorrente le spese del presente giudizio che liquida in complessivi €. 200,00.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso nella camera di consiglio del 15.6.2005.<

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Pres. SACCUCCI, Est. FICO
Azienda Trasporti Bergamo S.p.A. (Avv. F. D’Ayala Valva) c/ Dansar s.r.l.

sui limiti dello “ius postulandi” degli avvocati dipendenti da enti pubblici

Avvocati – Avvocati dipendenti da enti pubblici – – Abilitazione al patrocinio – Sussiste unicamente per le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera – Ragioni

Gli avvocati dipendenti da enti pubblici sono abilitati al patrocinio unicamente per le cause e gli affari propri dell’ente presso il quale prestano la loro opera , e non anche di un ente diverso , non rilevando che quest’ultimo sia nato ad iniziativa e con capitale dell’ente pubblico, nè il carattere pubblicistico dei suoi fini istituzionali , nè i controlli su di esso esercitati, nè infine, che ciascuno dei due enti, ovvero il solo ente pubblico preveda nel regolamento l’utilizzazione del proprio servizio legale da parte dell’altro ente, non potendo un servizio siffatto compiersi in deroga ai limiti di ordine pubblico di cui disposizioni di legge sovraordinate circondano lo “ius postulandi” eccezionalmente attribuito ad avvocati dipendenti da enti pubblici dall’art. 3, comma 4, lett. b), del r.d.l. n. 1578/33, convertito nella L. n. 36/34.

Sui limiti dello “ius postulandi” degli avvocati dipendenti da enti pubblici

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