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(pubblicato il 19.7.2010)

Note

L'articolo I profili problematici della c.d. acquisizione sanante nell’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale. proviene da Giustamm.

Le riflessioni, che seguono, sono dedicate alla recentissima (e tanto attesa) pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazioni su quella che, chi scrive, aveva qualificato, nel gennaio 1999, un’ipotesi affascinante ovvero “il possibile trasferimento della giurisdizione sulle controversie, aventi ad oggetto la c.d. “occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”, che dir si voglia, dal giudice ordinario al giudice amministrativo” [1] .

Ebbene, con la decisione che si commenta, la Suprema Corte di Cassazione ha affermato, in modo molto netto, che “detto articolo 34 (rectius: del D.Lgs n. 80/98) trasferisce dal giudice ordinario al giudice amministrativo, per l’indicato settore delle espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell’occupazione medesima nella cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale”.

Trattasi di una conclusione che, sebbene rappresenti un’importante affermazione di principio, non costituisce una parola definitiva in argomento.

Le SS.UU., infatti, pur riconoscendo la giurisdizione del giudice amministrativo (con ciò compiendo, come è stato acutamente evidenziato, un atto di “onestà intellettuale” [2] ) in materia di occupazione acquisitiva, hanno ritenuto di dovere rimettere, all’esame della Corte Costituzionale, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 34 del D.Lgs n. 80/98 in riferimento all’art. 76 della Carta Fondamentale.

I giudici della Suprema Corte hanno, invero, evidenziato “che, rispetto a tale estensione alle controversie espropriative da ultimo indicate della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 34 del decreto legislativo 80/1998, in relazione all’articolo 76 della Costituzione, tenendosi conto della configurabilità dell’eccesso di delega quando la norma delegata sconfini dal fisiologico “riempimento” della norma delegante, violando specifici principi e criteri direttivi, ovvero divergendo dalle finalità della delega desumibili dai principi e criteri medesimi”.

Nel leggere la pronuncia in argomento e, ancor prima, nell’apprendere, nella nottata del 25.5, che le SS.UU. avevano deferito la predetta questione alla Consulta, chi scrive è stato indotto ad una riflessione ovvero che quello fra giudice amministrativo e occupazione acquisitiva sia paragonabile a quei rapporti d’amore misto ad odio; da qui l’idea per il titolo (della cui giocosità mi scuso, fin da ora) di questa nota di commento.

E’ noto, infatti, come il giudice amministrativo abbia, da sempre, manifestato, nei confronti dell’istituto, di creazione pretoria “ordinaria”, dell’occupazione acquisitiva “una tenace quanto nebulosa chiusura” [3] ; un atteggiamento, questo ultimo, che, forse, ha pesato sulla decisione della Corte di Cassazione.

E’ come se il supremo Organo della giustizia ordinaria, pur riconoscendo che il tenore letterale dell’articolo 34 del D. Lgs. n. 80/98 nonché la concatenazione dei commi che lo compongono non possono che deporre nel senso della devoluzione della materia, che ci occupa, alla giurisdizione del giudice amministrativo, abbia voluto salvare “la propria creatura” dalle “grinfia” minacciose della giustizia amministrativa.

Un’impressione, quest’ultima, che sembrerebbe confermata dal passo della decisione in commento in cui viene affermato “che la non manifesta infondatezza della questione, sotto il profilo dell’eventuale inosservanza dei principi e dei criteri posti dalla noma delegante, cioè dall’articolo 11, quarto comma, lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, discende dal fatto che questa norma contempla “l’estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, comprese quelle relative al risarcimento del danno in materia urbanistica” (oltre che in materia edilizia e di servizi pubblici), di modo che, circoscrivendo la giurisdizione ai diritti soggettivi consequenziali (di contenuto patrimoniale), vale a dire ai diritti determinati dall’esercizio della giurisdizione di legittimità su atti o provvedimenti, senza alcuna menzione dei diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali i citati diritti restitutori o risarcitori, potrebbe esprimere un intento contrario alla devoluzione delle controversie su tali ultimi diritti alla cognizione del giudice amministrativo”.

Nelle parole, sopra riportate, sembra riecheggiare una vigorosa riaffermazione del ruolo ontologico del giudice ordinario, ovvero quello di “giudice dei diritti”; ruolo, attribuito alla magistratura ordinaria, dalla stessa Carta Costituzionale e che può essere, allo stesso, sottratto, soltanto in “determinate materie” e con una espressa previsione di legge [4].

Ebbene, le Sezioni Unite dubitano che la delega, conferita al Governo con l’articolo 11, comma 4, lettera g) della legge n. 59/97, valesse a sottrarre al giudice ordinario la cognizione di quelle controversie con le quali un privato chiede la condanna della P.A. a risarcire il danno derivatogli dall’illegittima acquisizione, da parte di quest’ultima, del proprio immobile.

Un dubbio che, chi scrive, aveva, per così dire, preconizzato quando, nel primo contributo sull’argomento, si era permesso di evidenziare come “le norme, disciplinanti il riparto di giurisdizione, dovrebbero, più delle altre, essere formulate, in modo chiaro; risponde, infatti, a principi di civiltà giuridica, consentire, al cittadino, di potere individuare, quanto più agevolmente possibile, il giudice, al quale richiedere la tutela dei propri interessi”.

Spetterà, ora, alla Corte Costituzionale dire se il sospetto di incostituzionalità dell’artico 34 del D.Lgs. n. 80/98 sia o meno fondato e se la “storia” fra giudice amministrativo e occupazione acquisitiva potrà meritare il titolo: “incontrarsi e dirsi addio”.

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Breve nota di commento all’ ordinanza n. 43 del 25 maggio 2000 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione).

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[1] Maurizio Borgo, “Sull’illecito “uso del territorio”. L’occupazione acquisitiva atterra sul giudice amministrativo? Prime riflessioni sull’art. 34 del D.Lgs 31 marzo 1998, n. 80”, pubblicato su questa rivista.

[2] L’osservazione è di G. Virga nel commento che accompagna il testo dell’ordinanza, pubblicato su questa rivista.

[3] Per usare le parole del Tribunale di Palermo, sentenza 6 maggio 1999.

[4] Vedi sul punto le lucidissime considerazioni di Roberto Garofoli, “L’art. 33 del D.Lgs. n. 80/98 al vaglio di Cassazione e Consiglio di Stato”, pubblicato su questa rivista, n. 5-2000.

Note

L'articolo L’occupazione acquisitiva e il giudice amministrativo: incontrarsi e dirsi addio? proviene da Giustamm.

Come ricordato dalla sentenza in rassegna, nell’ambito di controversie per risarcimento dei danni conseguenti alla c.d. “occupazione acquisitiva” (denominata altresì come “occupazione appropriativa”, ”accessione invertita”, “espropriazione sostanziale” od “occupazione usurpativa”), ricadono le varie ipotesi: a) l’ annullamento del decreto di esproprio e di quello di occupazione, ovvero di provvedimenti della stessa natura adottati in carenza di potere; b) il caso di un’occupazione divenuta illegittima poiché protrattasi oltre il termine di legge senza che ad essa abbia fatto seguito per tempo il decreto di esproprio, o per altri motivi; c) il caso di mancanza, ab origine o perché successivamente annullata, della dichiarazione di pubblica utilità. Tutte le ipotesi considerate costituiscono, secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo (sez. II, Strasburgo, 30 maggio 2000), delle ipotesi di “esproprio indiretto” e sono contrarie all’art. 1, comma 2, del protocollo 1 della convenzione europea dei diritti dell’uomo, dato che rendono impossibile la restituzione o la soddisfazione a seguito di illecita apprensione del bene.

Secondo il CGA, tali controversie rientrerebbero oramai (a seguito della novella introdotta dall’art. 7 della L n. 205), nella giurisdizione generale di legittimità del Giudice amministrativo.

Secondo il Consiglio, infatti, nel caso di occupazione acquisitiva, «la causa petendi a fondamento dell’azione intrapresa dal privato, è rappresentata dall’accertamento dell’illegittimità (nullità o annullabilità) di provvedimenti amministrativi emessi nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, concernenti, in particolare, la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza delle opere, nonché l’espropriazione definitiva dei beni. Il danno patrimoniale subito e la conformazione del diritto di credito nascente dall’illecito civile commesso dalla pubblica amministrazione costituiscono il petitum e non la causa petendi dell’azione risarcitoria. L’accertamento della predetta illegittimità costituisce, pertanto, uno degli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità, ex art. 2043 cod. civ.. unitamente alla colpa ed al nesso di causalità con l’evento pregiudizievole.

Ora, dal combinato disposto dell’art. 23-bis, comma 1, lett. b), L. 6 dicembre 1971, n. 1034, inserito dall’art. 4 l. n. 205/2000, b) del nuovo testo dell’art. 7, comma 3, l. n. 1034/1971, come sostituito dall’art. 7 l. n. 205/2000, deriva – ad opinione del Consiglio di Giustizia Amministrativa – che «le questioni in materia di risarcimento del danno, a seguito o per effetto dell’emanazione di provvedimenti relativi alle procedure di esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, nonché di occupazione e di espropriazione delle aree destinate alle predette opere, sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. Si tratta, invero, di risarcimento del danno conseguente all’esercizio illegittimo, da parte della pubblica amministrazione, del potere ablatorio della proprietà privata per motivi d’interesse generale. La norma attributiva del potere giurisdizionale (art. 103, comma 1, Cost.) in ordine all’interesse legittimo, fa sì che la tutela risarcitoria di tale posizione di vantaggio resti anch’essa riservata al giudice amministrativo».

Va tuttavia osservato che la causa petendi dell’azione intrapresa dal privato, nel caso di occupazione acquisitiva, non è rappresentata solo, come affermato dal CGA, “dall’accertamento dell’illegittimità (nullità o annullabilità) di provvedimenti amministrativi emessi nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, concernenti, in particolare, la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza delle opere, nonché l’espropriazione definitiva dei beni”, ma soprattutto (come è evidente nel caso di occupazione sine titulo) dal fatto illecito costituito dall’irreversibile trasformazione del fondo per effetto della esecuzione dell’opera pubblica. Anzi, va osservato che, proprio in ordine a tale tipo di controversie (trasformazione del fondo a seguito di occupazione sine titulo, per le quali non viene in rilievo tanto un provvedimento amministrativo (che non è mai stato emesso), quanto il fatto illecito in sè considerato e la prevalenza accordata all’opera pubblica, il ragionamento seguito dal CGA risulta inapplicabile, così come non del tutto convincente è il risultato che se ne vuole trarre (inquadramento delle controversie in questione nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità del G.A.).

In subordine il CGA ritiene che, comunque, le azioni in materia rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 34 D.L.vo n. 80/1998.

Quest’ultima tesi – che sembra più condivisibile a chi scrive – come ricordato dal C.G.A., ha avuto già l’avallo delle sezioni unite della Corte di Cassazione, le quali, con l’ordinanza 25 maggio 2000, n. 43 (in questa rivista Internet, n. 5/2000, pag. http://www.giustamm.it/ago1/casssu_2000-43o.htm), nel ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 d.lgs. n. 80/1998, per eccesso rispetto alla delega conferita dall’art. 11, comma 4, lett. g), l. 15 marzo 1997, n. 59 ed in riferimento all’art. 76 Cost., hanno riconosciuto che il medesimo art. 34 ha sottratto al giudice ordinario e ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi, diversi da quelli indennitari, connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione nell’ambito dì procedure espropriative finalizzate alla gestione del territorio.

In quella occasione le sezioni unite hanno affermato infatti che “l’art. 34 del d. l.vo n. 80/1998 ha ormai trasferito dal giudice ordinario al giudice amministrativo, per il settore delle espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), ovvero il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima od il diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell’occupazione medesima nella cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale”.

La questione, com’è noto, è stata incidentalmente affrontata anche dalla Corte Costituzionale, la quale tuttavia, con ordinanza 23 gennaio 2001, n. 17 (in questa rivista Internet, n. 1/2001, pag. http://www.giustamm.it/corte/ccost_2001-17.htm con una mia nota di commento), ha restituito gli atti alla Corte di Cassazione affinchè proceda ad un nuovo esame della rilevanza della legittimità costituzionale a seguito della sopravvenienza della l. n. 205/2000.

Il CGA ricorda inoltre che la giurisdizione del giudice amministrativo è prevista dall’art. 34 dello schema di testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità, la cui redazione, ai sensi dell’art. 7, comma 5, l. 8 marzo 1999, n. 50, è stata demandata dal Governo al Consiglio di Stato, che lo ha licenziato nell’adunanza generale del 29 marzo 2001.

Nell’ampia ed articolata motivazione della sentenza in rassegna si ricorda inoltre che, con recente ordinanza del Tribunale di Roma, sez. II, 16 novembre 2000, n. 145, è stata rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 d.lgs. n. 80/1998, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 100, 102, 103, 111 e 113 Cost. Il Tribunale di Roma dubita, in sostanza, della costituzionalità dell’ampliamento delle attribuzioni del giudice amministrativo nella materia edilizia ed urbanistica.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa, in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale, tuttavia ritiene che la disposizione di cui all’art. 34 d.lgs. n. 80/1998 appare conforme al modello delineato dalla carta costituzionale. La materia del risarcimento del danno a seguito di illegittimo esercizio della funzione pubblica, esistano o meno provvedimenti amministrativi, attiene infatti alla “tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi”; tutela attribuita, dall’art. 103, comma 1, Cost., al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa.

Anzi il CGA afferma che nel risarcimento del danno sia individuabile “una nuova materia”, caratterizzata, quanto a profili soggettivi, dall’illegittimo esercizio della funzione pubblica la quale, se fonte od occasione di danno, si connota di ”illecito” (in presenza degli altri presupposti, quali l’elemento soggettivo, la perdita economica, il nesso di causalità). Con la conseguenza che, alle “particolari materie indicate dalla legge”, nelle quali il giudice amministrativo – ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost. – conosce anche dei diritti soggettivi, si può tranquillamente aggiungere quella del risarcimento da illecito.

Di qui il rispetto dell’attuale modello costituzionale, secondo cui il giudice amministrativo può anche conoscere di diritti se intrecciati ad interessi; ipotesi che si verifica poiché il “danno ingiusto” è pur sempre il risultato dell’illegittimo esercizio della funzione pubblica e non anche di una mera attività materiale (illecito qualificato). Il tutto sempre in attuazione di esigenze di semplificazione, concentrazione, speditezza, pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, che trovano fondamento in ulteriori principi costituzionali (artt. 24 e 113 Cost.) e giustificano la devoluzione legislativa delle controversie al giudice amministrativo.

E’ questa la parte più innovativa della sentenza in rassegna, la quale finisce per configurare l’azione di risarcimento del danno derivante da atti o comportamenti della P.A. come rientrante in una nuova materia di pertinenza del G.A.

In tal modo, nell’ambito della giurisdizione esercitata da quest’ultimo giudice, l’importanza della tradizionale dicotomia interesse legittimo-diritto soggettivo finisce per sfumare e viene posto in rilievo quello che è ormai un dato ricavabile dalla più recente legislazione e cioè il fatto che il Giudice amministrativo è sempre più concepito come il giudice “naturale” dell’amministrazione pubblica, che esercita la propria giurisdizione indipendentemente dalla natura giuridica della pretesa azionata (G.V., 27.6.2001).

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V. CGA, SEZ. GIURISDIZIONALE – Sentenza 14 giugno 2001 n. 296

Note

L'articolo La occupazione acquisitiva tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. proviene da Giustamm.

(Brevi riflessioni su Cons. Stato, sez. IV, sentenza 29 aprile 2002, n. 2280)

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Anche gli istituti giuridici possono diventare fantasmi ed inquietare il sonno dei giudici.

Questa la riflessione a cui, chi scrive, è stato indotto dalla lettura della recentissima sentenza del Consilio di Stato, Sez. IV, del 29 aprile 2002 n. 2280, pubblicata su questa Rivista.

Con la pronuncia in commento, il massimo organo della giustizia amministrativa ha affermato che: “la tutela restitutoria o ripristinatoria non può essere considerata come eventuale o eccezionale, alla luce del principio di cui agli articoli 24 e 113 Cost. di effettività della tutela del cittadino nei confronti dell’attività, provvedimentale o materiale, della pubblica amministrazione, ma anzi è prevalente, dovendosi ritenere che la tutela risarcitoria patrimoniale sia sussidiaria rispetto alla prima, con la conseguenza che essa deve considerarsi praticabile solo quando quella restitutoria non possa essere conseguita con successo”.

Ed ancora che: “alla tutela restitutoria, nel caso di annullamento di una procedura espropriativa, può essere ostativa soltanto la irreversibile trasformazione del fondo, la quale si verifica in occasione di una profonda modificazione materiale del bene tale da fargli assumere una struttura, una forma e una consistenza diversa, ovvero tale da fargli assumere almeno una diversa natura o collocazione giuridica, dando così vita ad un bene nuovo, capace di utilità o funzioni diverse e incompatibili con quelle precedenti”.

Trattasi di affermazioni che, a prima vista potrebbero risultare scontate, ma che, se esaminate con attenzione, fanno emergere le “inquietudini” del giudice amministrativo di fronte a fattispecie che, in passato, sono state affrontate e disciplinate, in via pretoria, dal giudice ordinario.

Il caso, sottoposto all’esame dei giudici di Palazzo Spada, aveva ad oggetto l’impugnativa, proposta da alcuni soggetti espropriandi, nei confronti di alcune delibere della Giunta municipale del Comune di Marano che, approvando gli atti tecnici e contabili e il progetto esecutivo di riqualificazione urbana di una parte del territorio comunale (la cui approvazione equivaleva alla dichiarazione di pubblica utilità dei relativi lavori), non erano state emanate, previa la necessaria partecipazione dei proprietari interessati, né con riferimento alla previsione contenuta nell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, né con riferimento a quella di cui agli articoli 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971 n. 865.

I giudici di appello, nel confermare la sentenza del T.A.R. Campania, ribadiscono, sulla scia di una giurisprudenza, ormai pacifica (cfr. le Adunanze Plenarie del Consiglio di Stato del 15 settembre 1999 n. 14 e del 24 gennaio 2000 n. 2), che l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento espropriativo non è escluso neppure nell’ipotesi di dichiarazione di pubblica utilità che consegue implicitamente all’approvazione dei progetti di opere pubbliche ai sensi dell’articolo 1 della legge 3 gennaio 1978 n. 1 e che la mancanza del predetto avviso comporta l’illegittimità e la conseguente caducazione dell’intera procedura espropriativa.

Non vi è dubbio alcuno che la fattispecie, in ordine alla quale è stata pronunciata la sentenza che si commenta, presentava i connotati non della c.d. “occupazione acquisitiva”, bensì di quella figura per indicare la quale è stato coniato, di recente, il termine di “occupazione usurpativa”.

Una fattispecie, quest’ultima, ben diversa rispetto a quella ricondotta, dalla unanime giurisprudenza e dottrina, nel campo di operatività dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, in quanto, in essa, l’attività realizzativa della P.A. non risulta assistita da quell’atto, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, che costituisce “la guarentigia prima e fondamentale del cittadino e la pietra angolare su cui deve poggiare, per legge, l’espropriazione per pubblico interesse” (vedi, Cass. SS.UU., sent. n. 2435/84).

Ebbene, in ordine alla predetta ipotesi, la Suprema Corte di Cassazione (a cominciare dalla notissima sentenza delle Sezioni Unite del 4 marzo 1997, n. 1907) ha affermato che la P.A. pone in essere un illecito di tipo permanente e non un illecito istantaneo, con effetti permanenti, come avviene nel caso della c.d. “occupazione acquisitiva”.

Il che si spiega col fatto che, mentre nell’occupazione appropriativa, “in presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, la successiva costruzione della stessa, pur non assistita da un titolo ablatorio, dà luogo… ad un illecito istantaneo, giacché l’accennato vincolo di scopo (derivante dalla dichiarazione di p.u.) rende giuridicamente irreversibile (al di là dell’irreversibilità insita nella materiale manipolazione) la trasformazione del fondo e nel contempo esclude che vi sia una antigiuridicità da far cessare” (vedi Cass. SS.UU., sent. 1907/97), nell’ipotesi della c.d. “occupazione usurpativa”, invece, il comportamento illecito si protrae (rectius: permane), fintantoché esso non venga rimosso, “sostanziandosi, l’illecito permanente, oltreché nella lesione di un diritto, nella trasgressione del dovere giuridico di porre fine alla creata situazione di antigiuridicità” (vedi, sentenza, da ultimo, citata).

La diversità ontologica della fattispecie della “occupazione usurpativa” rispetto a quella della “occupazione appropriativa” si riverberava sugli stessi effetti, prodotti dalla stessa; ed invero, la Suprema Corte di legittimità, proprio nella sentenza n. 1907/97, ebbe ad affermare che la proprietà dell’area privata potrà dirsi acquisita, in capo alla P.A., solo a condizione che il privato, titolare del terreno, abdicando al proprio diritto alla c.d. restitutio in integrum ovvero alla riconsegna, nelle condizioni originarie, dell’area di sua proprietà, opti per il ristoro, in via equivalente, ovvero per il risarcimento del danno, sofferto a causa dell’illecito, perpetrato ai suoi danni, dalla P.A..

Una conclusione, quest’ultima, cui avrebbe dovuto pervenire anche il Consiglio di Stato, con la decisione in commento, stante, lo ripetiamo, la piena riconducibilità della fattispecie, sottoposta al suo esame, con quella etichettata dalla giurisprudenza ordinaria con il nome di “occupazione usurpativa”.

I giudici di Palazzo Spada, invece, affermano che, anche con riferimento all’ipotesi della “occupazione usurpativa”, “alla tutela restitutoria….. può essere ostativa soltanto la irreversibile trasformazione del fondo”.

Una statuizione che non può essere condivisa in quanto applica ad un’ipotesi, quale quella della realizzazione di un’opera pubblica, non assistita da una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, un criterio (quello, appunto, della trasformazione irreversibile), elaborato dalla giurisprudenza ordinaria – ai fini dell’individuazione del momento in cui la proprietà dell’area di sedime dell’opera può dirsi passata in capo alla P.A. – con riferimento alla diversa ipotesi, riconducibile alla fattispecie dell’occupazione acquisitiva, in cui la P.A., in presenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, vada a trasformare, in modo irreversibile, il terreno del privato e questa trasformazione si collochi successivamente allo spirare del termine di occupazione legittima.

Non vi è chi non veda la pericolosità della soluzione, adottata dal Consiglio di Stato.

Ed invero, deve osservarsi che l’individuazione del momento in cui può dirsi verificata la trasformazione irreversibile dell’area, a cagione dell’attività realizzativa, intrapresa sulla stessa dalla Pubblica Amministrazione, non risulta affatto agevole; circostanza, quest’ultima, che risulta testimoniata (contrariamente a quanto sostengono i giudici di Palazzo Spada) dalla giurisprudenza, formatasi sul punto, secondo la quale la predetta trasformazione “si verifica in occasione di una profonda modificazione materiale del bene tale da fargli assumere una struttura, una forma e una consistenza diversa ovvero tale da fargli assumere almeno una diversa natura o collocazione giuridica, dando così vita ad un bene nuovo, capace di utilità o funzioni diverse e incompatibili con quelle precedenti”; una giurisprudenza, quest’ultima, che non brilla certamente per chiarezza, soprattutto quando si passa dal piano teorico alla sua applicazione pratica.

Ma vi è di più!

Utilizzare il criterio della trasformazione irreversibile, al fine di operare il discrimine fra la tutela restitutoria e la tutela risarcitoria, spettante al privato nell’ipotesi di “occupazione usurpativa”, significa indebolire la tutela di quest’ultimo.

Il privato che, in forza dell’orientamento giurisprudenziale della Corte di Cassazione più sopra menzionato, poteva dormire sonni tranquilli in quanto spettava soltanto a lui abdicare al diritto alla restituzione del bene, occupato sine titulo dalla Pubblica Amministrazione, propendendo per un risarcimento, in denaro, del danno sofferto, dovrà, adesso, tornare ad essere molto vigile, in quanto se agirà in ritardo (ovvero a trasformazione irreversibile avvenuta), non potrà più ottenere la restituzione del proprio bene.

Le osservazioni, che precedono, confermano un’impressione che chi scrive aveva già desunto dalla lettura dell’articolo 43 del Testo Unico in materia di espropriazione per pubblica utilità (il cui schema è stato forgiato nelle stanze di Palazzo Spada) ovvero che il Consiglio di Stato, nella furia, a dir poco iconoclasta, di eliminare ogni traccia di fattispecie create dalla giurisprudenza ordinaria, quali quelle dell’occupazione acquisitiva e dell’occupazione usurpativa, non abbia tenuto conto del fatto che anche gli istituti giuridici hanno un’anima e che, se soppressi in modo non corretto (cfr., sul punto, l’art. 43 prima citato che rappresenta un vero e proprio “mostro giuridico”), si trasformano in fantasmi che inquietano i sonni di chi li ha “uccisi”.

Note

L'articolo Il Consiglio di Stato alle prese con i fantasmi della “occupazione acquisitiva” e della “occupazione usurpativa” proviene da Giustamm.

Ho letto con estremo interesse il sopra riportato articolo dell’Avv. dello Stato Borgo, che è stato pubblicato subito nel sito. Poiché, tuttavia, in esso si afferma che io avrei ignorato – nelle brevi note di commento redatte in precedenza – quanto “ormai pacificamente affermato dalla giurisprudenza e dalla dottrina” circa la occupazione acquisitiva, mi vedo chiamato in causa e sono costretto a fare delle sintetiche precisazioni a chiarimento del mio (forse errato) pensiero.

Occorre partire da una premessa, sulla quale i lettori (ivi compreso l’Avv. Borgo) penso converranno: la c.d. “occupazione acquisitiva” costituisce non un istituto giuridico disciplinato da norme, ma una complessa costruzione assai contorta, discutibile e niente affatto pacifica (basti ricordare i continui ondeggiamenti della S.C. in materia di decorrenza del termine di prescrizione dell’azione risarcitoria).

L’accessione invertita, tuttavia, nasce in funzione del valore prevalente che viene dato nel nostro ordinamento all’opera pubblica rispetto alla proprietà del suolo e non già (così come afferma l’Avv. Borgo) in funzione di una dichiarazione di pubblica utilità rimasta senza alcun seguito. Ciò è comprovato inequivocabilmente non solo dalla circostanza (ammessa anche dallo stesso Avv. Borgo) che l’accessione invertita “costituisce un illecito, perpetrato dalla P.A. ai danni di un privato” e deriva dunque da un fatto e non già da un atto, ma anche dalla circostanza che, secondo il prevalente orientamento, si realizza l’accessione invertita anche nel caso di mancanza di dichiarazione di p.u., ovvero nel caso di dichiarazione di p.u. annullata in sede giurisdizionale.

Anche in questi casi, infatti, quello che giustifica l’acquisto a titolo originario della proprietà da parte dell’Ente pubblico è non già la dichiarazione di p.u. (che nelle ipotesi in questione addirittura manca o che è venuta meno successivamente) ed i relativi poteri pubblicistici, ma è il semplice fatto della realizzazione dell’opera pubblica ed il suo valore preminente rispetto alla proprietà privata.

Non sta logicamente in piedi, invece, l’orientamento (al quale fa cenno l’Avv. Borgo) di quella parte della giurisprudenza secondo cui, nelle ipotesi considerate, non si verrebbe a realizzare una occupazione acquisitiva, avendo il proprietario l’alternativa tra l’esecuzione in forma specifica (e cioè la restituzione del bene ivi compresa l’opera pubblica) ovvero (“con scelta abdicatoria”) il risarcimento del danno. Non ha senso infatti restituire un terreno con l’opera pubblica (ad es. una strada) al proprietario. Ed ha ancor meno senso ritenere che il proprietario può “abbandonare” il proprio bene chiedendo il solo risarcimento. La proprietà si perde o si acquista, nel nostro sistema giuridico, o a titolo originario (ad es. per effetto di accessione o usucapione) o in via derivativa.

A parte il fatto che non si vede perché il proprietario debba abbandonare il bene e non pretendere la sua restituzione (ivi compreso l’opera pubblica), in ogni caso ritenere che la proprietà venga persa dal proprietario e venga acquistata dall’Ente pubblico “per abbandono” mi sembra una mostruosità giuridica e comunque un non senso. Anche nelle ipotesi considerate (mancanza di dichiarazione di p.u. o dichiarazione ritenuta illegittima), quindi, la proprietà viene acquistata dall’Ente in virtù della figura dell’accessione invertita, per il prevalente valore da attribuire ad un’opera che ha natura pubblica.

Nel caso di occupazione acquisitiva, dunque, non viene in gioco una dichiarazione di pubblica utilità la quale non è stata seguita dalla emissione di un decreto di esproprio o che, nei casi appena menzionati, può addirittura mancare, ma, ripeto, un semplice fatto illecito (irreversibile trasformazione del fondo) e la prevalenza accordata dal nostro ordinamento (anche costituzionale) all’opera pubblica.

Se così è, come mi sembra indubbio a dispetto di quanto sarebbe stato “ormai pacificamente affermato dalla giurisprudenza e dalla dottrina”, rimangono immutate le affermazioni contenute nelle mie precedenti note.

La prevalenza dell’opera pubblica (rectius: il valore prevalente accordato alle oo.pp.) rispetto alla proprietà privata può infatti giustificare, anche sotto il profilo costituzionale, una eccezione solo con riferimento all’istituto dell’accessione, disciplinato dal codice civile, non già la riduzione dell’ammontare del risarcimento. Quest’ultimo diritto, nel caso in questione, nasce per effetto di un semplice fatto illecito (irreversibile trasformazione del fondo) e non già di un atto amministrativo (dichiarazione di p.u.) che, peraltro, costituisce solo l’atto iniziale di un ben più complesso procedimento non concluso e che, nel caso di irreversibile trasformazione così come anche nel caso in cui tale trasformazione non sia avvenuta (decorso il termine massimo dell’occupazione d’urgenza), rimane privo di effetti.

Le note redatte in precedenza, peraltro, hanno posto un quesito al quale l’Avv. Borgo non ha dato alcuna risposta, rilevando come nella stessa sentenza n. 148/99 vi è, a mio sommesso avviso, una (non apparente ma) stridente contraddizione tra quanto affermato circa i casi di mancanza di dichiarazione di p.u. (o di dichiarazione poi annullata in s.g.) – per i quali il risarcimento da corrispondere è pieno ed integrale – ed i rimanenti casi – nei quali, invece, per effetto della disciplina ritenuta legittima, il risarcimento è dimidiato (o quasi). Se, infatti, in entrambi i casi l’unico fatto che viene in rilievo è la irreversibile trasformazione del fondo, che può giustificare solo una diversione rispetto all’ordinaria disciplina dell’accessione (per effetto della cennata prevalenza dell’opera che ha natura pubblica e non già per l’esercizio di poteri pubblicistici), perché prevedere forme di risarcimento così diverse ?

Se, così come ho cercato appena di evidenziare, la dichiarazione di p.u. rimasta senza esito non viene in rilievo in sede di accessione invertita, essendo invece rilevante il valore prevalente dell’opera pubblica, come si giustifica una così palese diversità di trattamento ?

Con questo quesito, rimasto ancora senza risposta, concludo queste mie note, chiedendo venia ai lettori per l’ulteriore digressione. Ma non si tratta di mera accademia, come ben sanno tutti quei proprietari ai quali è capitata la ventura di subire una occupazione acquisitiva e che si vedono, dopo cause durate moltissimi anni ed innumerevoli consulenze tecniche, dimezzato l’ammontare del risarcimento danni con il contentino di un 10% in più, ritenuto costituzionalmente legittimo (e fors’anche suggerito) dal Giudice delle leggi.

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V. anche Un’attesa andata un po’ delusa. Prime riflessioni sulla sentenza 30 aprile 1999 n. 148 della Corte Costituzionale di Maurizio Borgo e la seguente lettera di Luigi Romanucci.

Note

L'articolo Brevi precisazioni proviene da Giustamm.

Prof. Giovanni Virga

c/o giust.it

Caro Professore, ho letto soltanto oggi la Sua nota di “precisazioni” all’articolo dell’Avv. M. Borgo, apparso sulla rivista on line il 28.5.99.

Finalmente si esce dalle fumose ipocrisie (absit iniuria) del formalismo per cogliere l’essenza dei rapporti giuridici e le ragioni sostanziali che vi sottostanno.

La c.d. accessione invertita – Lei giustamente osserva – “nasce in funzione del valore prevalente che viene dato nel nostro ordinamento all’opera pubblica rispetto alla proprietà del suolo e non già (…) in funzione di una dichiarazione di pubblica utilità rimasta senza seguito” (o venuta meno per effetto di annullamento).

Dunque, è l’opera pubblica che legittima la dichiarazione di p.u. (implicita in molte situazioni apprezzate dall’ordinamento), non questa quella, se non in funzione garantistica (che, peraltro, è un valore ugualmente importante nell’ordinamento).

Allora, se, non la dichiarazione di p.u., ma è la natura dell’opera (pubblica) che giustifica il sacrificio della proprietà privata, che fondamento logico-giuridico ha l’affermata differenza di trattamento tra una occupazione acquisitiva (o accessione invertita) verificatasi, ad esempio, per mancata emissione, nei termini, del decreto finale di espropriazione, rispetto a quella verificatasi per annullamento dell’atto dichiarativo della p.u. (che pure c’è stato) ? Di più: un ospedale, che sia stato realizzato con tutti i crismi di un regolare procedimento espropriativo o senza il rispetto delle regole garantistiche, è sempre un’opera pubblica, finalizzata a soddisfare bisogni primari della collettività.

E, dunque, se è (ed è) comprensibile e giustificato, per i principi di giustizia distributiva, che si dia trattamento diversificato tra opera pubblica realizzata col rispetto delle regole di garanzia (per la quale l’acquisizione del suolo necessario è soggetta all’indennità di espropriazione) ed opera pubblica realizzata senza rispetto delle regole (per la quale è previsto il risarcimento del danno), non si capisce perché, all’interno della seconda categoria, debba esservi la differenza concettuale e di trattamento che la Cassazione, prima, ed, ora, la stessa Corte Cost. con la sentenza 148/99, hanno affermato, per cui l’area necessaria alla realizzazione dell’ospedale, per il quale vi sia stata dichiarazione di p.u., ma non il decreto finale di esproprio, costerà alla collettività poco più dell’indennità di esproprio, mentre l’area dell’ospedale, per il quale vi sia stata dichiarazione di p.u., ma questa sia, poi, stata annullata, costerà l’intero valore di mercato.

Potrei capire una diversificazione di trattamento per l’opera pubblica realizzata senza neppure uno straccetto di procedimento, rispetto all’opera pubblica viziata da mancanza del provvedimento finale di esproprio o da annullamento della dichiarazione di p.u. (e simili vizi procedimentali) -salvo facendo il principio che sempre di opera pubblica si tratta-, ma non capisco le ragioni della diversificazione nel caso di annullamento dell’atto amministrativo contenente dichiarazione (implicita o esplicita) di p.u. (che, tra l’altro, costituisce sempre una formalità che attinge a parametri garantistici).

E così, caro Professore, si torna alla Sua osservazione.

Ma la conclusione che ne traggo è che, se la Corte Cost. ha ritenuto legittimo il trattamento risarcitorio (a parte il quantum, su cui convengo che si debba riflettere, ma, implicitamente, lo fa la stessa Corte) per il caso di accessione invertita (o occupazione illegittima ed acquisitiva), non vedo perché ne abbia escluso – adeguandosi, senza alcuna motivazione, ad un indirizzo non condivisibile della Cassazione – l’ipotesi dell’annullamento dell’atto contenente dichiarazione di p.u.

Lascio al lettore di considerare gli effetti perniciosi di tale opzione, tenuto conto che, non di rado, l’annullamento (in specie, giurisprudenziale) già avveniva a distanza di anni dalla realizzazione dell’opera pubblica ed, ora, dopo la sentenza 500/99 delle SS.UU., potrebbe essere ritenuto, dal giudice ordinario (se dovesse prevalere una interpretazione restrittiva dell’art.34 del d.lgs. 80/98), direttamente adito dall’espropriato nel termine decennale della prescrizione (poiché non siamo in presenza di azione risarcitoria).

L’auspicio, caro Professore, è che il legislatore smetta di stare alla finestra quando nel campo giurisdizionale si agitano materie così complesse di diritto sostanziale (ma anche processuale), come questa e come quella della risarcibilità degli interessi legittimi, materie che non possono essere lasciate alla discrezionalità ed alla, pur elevata ma astratta, cultura giuridica dei giudici, poiché sono cariche di significati e di effetti sociali e politici.

Ascoli Piceno, 25 ott. 1999.

avv. Luigi Romanucci

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V. anche Un’attesa andata un po’ delusa. Prime riflessioni sulla sentenza 30 aprile 1999 n. 148 della Corte Costituzionale di Maurizio Borgo e Brevi precisazioni di Giovanni Virga.

Note

L'articolo Recentemente abbiamo ricevuto e volentieri pubblichiamo la seguente lettera dell’Avv. Luigi Romanucci proviene da Giustamm.

(*) Il presente articolo sarà pubblicato nel numero 6/1999 della rivista “Urbanistica ed appalti”, alle pag. 603 ss.

Premessa

Dopo poco più di due anni dalle ordinanze che, con notevole prontezza (1), avevano sollevato le prime questioni di legittimità costituzionale del criterio risarcitorio previsto, in materia di occupazione appropriativa, dal comma 7-bis dell’art. 5-bis del d.l. n. 333/1992, conv. con modific., in l. 359/1992, introdotto dall’art. 3, comma 65, della l. 662/1996 (2), la Consulta, con la pronuncia in epigrafe, ha concluso per la conformità della disposizione al dettato della Carta fondamentale.

Per intenderne la portata, è opportuno ricordare che la stessa Corte, con la sentenza 2 novembre 1996, n. 369 (3), dichiarò l’illegittimità dell’art. 5 bis, comma 6, nella parte in cui prescriveva che il risarcimento del danno derivante dall’occupazione acquisitiva fosse determinato attraverso l’applicazione dei medesimi criteri destinati a governare il calcolo dell’indennità d’esproprio.

L’ingiustificata equiparazione di situazioni radicalmente distinte non poteva che condurre a tale esito.

La Corte, tuttavia, ritenne di dover aggiungere che, nella fattispecie dell’occupazione appropriativa, sussistevano in astratto gli estremi giustificativi di un intervento normativo ragionevolmente riduttivo della misura della riparazione dovuta dalla pubblica amministrazione al proprietario dell’immobile incorporato nell’opera pubblica.

La Consulta aggiunse che, non esistendo un principio di rango costituzionale che assicuri la puntuale commisurazione dell’ammontare del risarcimento all’entità della perdita sofferta (4), la ragionevolezza di una siffatta riduzione è strettamente correlata all’equilibrato componimento, che la norma di conformazione del danno risarcibile deve assicurare, degli opposti interessi in gioco.

Nel percorso motivazionale seguito dalla Corte, gli interessi in gioco, in subiecta materia, sono, da un lato, quello della p.a. alla conservazione dell’opera di pubblica utilità e, dall’altro, quello del privato ad ottenere riparazione per l’illecito subìto.

La puntualizzazione è importante perché, come si vedrà, la motivazione della sentenza in epigrafe potrebbe preludere (ma la prudenza è d’obbligo) ad un implicito, ma netto cambiamento di rotta.

Il nuovo criterio risarcitorio e i dubbi di legittimità

Per la verità, già nel commentare Corte cost. 369/1996, si è rilevato che le argomentazioni utilizzate conducevano ad attribuire alla dichiarazione di p.u. la duplice funzione di impedire la restituzione del suolo al privato e di giustificare la riduzione del risarcimento, in tal modo finendo per porre tale provvedimento due volte sul medesimo piatto della bilancia (5).

Fatto sta che il Parlamento, nell’intenso dialogo che si svolse in quei giorni, non recepì integralmente le indicazioni della Corte, in quanto circoscrisse l’ambito temporale di efficacia del nuovo criterio risarcitorio alle occupazioni illegittime di suoli “intervenute anteriormente al 30 settembre 1996”.

In particolare, il comma 7-bis dell’art. 5-bis, vagliato dalla pronuncia in rassegna, dispone che in caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 16, con esclusione della riduzione del 40%. La norma, destinata a trovare applicazione anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato, prevede, infine, che l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%.

Tale soluzione, al di là dei numerosi altri sospetti di illegittimità individuati dai giudici remittenti, pone due questioni fondamentali: a) se lo scarto rispetto all’integrale riparazione sia ragionevolmente riduttivo ovvero, se per la sua entità non conducae nuovamente ad una sostanziale equiparazione con il criterio indennitario; b) se sia o non ragionevole la diversificazione operata tra soggetti vittime del medesimo illecito, secondo che questo sia “intervenuto” prima o dopo il 30 settembre 1996.

La sentenza n. 148/1999

La Consulta ha ritenuto che tutte le questioni prospettate non fossero meritevoli di accoglimento.

Nel richiamare il brano della sentenza 369/1996, nel quale si prospettava l’esistenza dei presupposti idonei a giustificare una ragionevole riduzione della misura del risarcimento, la Corte ha puntualizzato che tale deroga al principio dell’integralità del risarcimento del danno può essere “equa e conveniente” in casi eccezionali. Essa ha quindi aggiunto che l’eccezionalità del caso appare sussistente, nella norma sottoposta al suo esame, in ragione del carattere temporaneo della disposizione denunciata, inserita in un testo normativo con le caratteristiche, da un lato, della dichiarata temporaneità, in quanto collegato all’emanazione di una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, dall’altro, della finalità egualmente temporanea e di emergenza, di regolamentazione di situazioni passate.

È interessante rilevare quello che appare un significativo mutamento di prospettiva. La Corte non attribuisce più rilievo determinante all’esistenza della dichiarazione di p.u., ma ricostruisce la ragionevolezza della previsione attorno alle finalità di emergenza per la finanza pubblica italiana, in vista del rispetto dei parametri di Maastricht.

Ed, infatti, se da un alto, la Consulta precisa che l’incremento previsto dal comma 7-bis, rispetto all’entità dell’indennizzo, è “non irrisorio, né meramente apparente”, dall’altro, aggiunge che “ciò soprattutto assume un significato, come sopra evidenziato, in correlazione alla natura e al carattere eccezionale e temporaneo della disposizione denunciata”.

Affrontando il problema dell’ambito temporale di riferimento della norma, la Corte precisa che il rinvio al 30 settembre 1996 si spiega con il fatto che in quella data era stato presentato in Parlamento il disegno di legge collegato alla finanziaria per il 1997, dal quale sarebbe scaturita la l. n. 662/1996, e con “la esigenza, che se ne inferisce, di salvaguardare una ineludibile, e limitata nel tempo, manovra di risanamento della finanza pubblica, già predisposta, in vista – come sottolineato dall’Avvocatura generale dello Stato – degli impegni assunti in sede comunitaria”.

Profili critici

In realtà, il fatto che la sentenza in rassegna abbia concentrato la sua attenzione sulle ragioni della riduzione, operata con esclusivo riguardo alle fattispecie intervenute prima del 30 settembre 1996, non sorprende. Uno sforzo ricostruttivo che si ponesse l’obiettivo di indirizzare la futura attività di regolamentazione della materia (7), oltre a porsi al di fuori dei compiti istituzionali della Corte, appariva difficilmente conciliabile con il tenore della norma impugnata che non distingue la varietà di ipotesi che possono condurre al medesimo risultato dell’occupazione appropriativa. In effetti, ogni differenziazione rischiava di far crollare il delicato equilibrio che la Consulta ha cercato, sul piano argomentativo, di realizzare, in quanto essa era chiamata al difficile compito di giustificare il deteriore trattamento riservato ai proprietari che hanno perduto il proprio diritto di proprietà prima del 30 settembre 1996.

Il risultato, tuttavia, non appare convincente.

Si è visto che la Corte, nel giustificare la riduzione in esame ha ritenuto di esplicitare le ragioni che dimostrerebbero “l’eccezionalità del caso”. Il risalto dato alla “temporaneità” della soluzione normativa è ambiguo nel suo significato e, conseguentemente, nelle sue implicazioni.

Innanzitutto, altro è la temporaneità collegata all’attesa della nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere di pubblica utilità, altro è la finalità “temporanea e di emergenza” di regolare le situazioni pregresse in vista del rispetto dei parametri comunitari imposti all’Italia.

La prima, infatti, oltre ad essere una finzione, giacché tutte le leggi, in quanto modificabili, sono per loro natura temporanee, riguarda, evidentemente tutte le ipotesi di occupazione appropriativa. La seconda, al contrario, è specificamente riferibile alla materia delle fattispecie ormai esaurite.

La ragione per la quale l’attenzione sia stata spostata dalla dichiarazione di p.u. al carattere temporaneo della disposizione in esame non è chiara.

La scelta motivazionale potrebbe essere interpretata come un ridimensionamento della portata generale delle indicazioni fornite da Corte cost. 369/1996. S’è visto, infatti, che il duplice rilievo attribuito alla dichiarazione di p.u. dalla Consulta prestava il fianco ad una critica che metteva in discussione l’equità del criterio di componimento degli interessi in gioco.

Tuttavia, essa potrebbe anche essere intesa come il fondamento di una valutazione che, senza voler pregiudicare future decisioni concernenti criteri risarcitori diversamente riduttivi e dettati con carattere di generalità, abbia inteso avallare, in via eccezionale, il minimo incremento operato nel 1996.

In questo senso sembrerebbe deporre il già sottolineato collegamento tra la valutazione di non irrisorietà di tale incremento e la natura e il carattere “eccezionale e temporaneo” della disposizione denunciata.

Resta da osservare che la finalità di contenimento della spesa pubblica rappresenta lo scopo perseguito dal legislatore, non un elemento intrinseco alla fattispecie regolata dal comma 7-bis (o almeno alla materia del procedimento espropriativo), tale da giustificare una sua qualificazione in termini diversificati rispetto alle occupazioni acquisitive che si sono perfezionate o si perfezioneranno in data successiva al 30 settembre 1996.

La necessità di ancorare il giudizio di costituzionalità all’esame delle fattispecie è indispensabile per non rendere il principio di uguaglianza una variabile dipendente dalle esigenze del bilancio.

Si dirà che l’obiettivo di rispettare i parametri di Maastricht era fondamentale per il nostro Paese, ma bisogna pur ricordare che abbiamo scelto di vincolarci al controllo europeo anche per il futuro. Del resto, per quale ragione le decisioni europee debbano essere più stringenti di quelle autonomamente espresse dagli organi di governo nazionali non è dato intendere.

Ma se così è la Corte ha imboccato una china dagli esiti imprevedibili, in quanto ogni disparità di trattamento diviene giustificabile.

Il vero è che tutte le opzioni del Parlamento, a meno di non ipotizzare anacronistiche volontà punitive nei confronti dei destinatari delle vicende ablative sono determinate dalle difficoltà della finanza pubblica. Ma è evidente che altro è collegare alla sfavorevole congiuntura economica il peso attribuito ai confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo, in sede di valutazione della serietà del ristoro assicurato dai criteri di determinazione dell’indennità di esproprio (8), altro è utilizzare quel richiamo per giustificare trattamenti differenziati, per situazioni assolutamente identiche.

NOTE

(1) Si vedano, al riguardo, App. Torino 11 febbraio 1997, in questa Urbanistica ed appalti, 1997, 396, con commento di chi scrive e di M. E. Riva; App. Reggio Calabria 16 gennaio 1997, Trib. Lecce 19 febbraio 1997, Trib. Latina 25 febbraio 1997, Trib. Lamezia Terme 27 febbraio 1997, tutte in questa Urbanistica ed appalti, 1997, 1099, con commento di chi scrive.

(2) Per un’approfondita analisi della nuova disposizione, si vedano G. Leone – A. Marotta, Espropriazione per pubblica utilità, Padova, 1997, 600; S. Salvago, Occupazione acquisitiva nelle espropriazioni per pubblica utilità, Milano, 1997, 280; F. Caringella – G- De Marzo, Indennità d’esproprio ed occupazione appropriativa, Milano, 1997, 159; M. Calogero – A. Totaro, L’occupazione acquisitiva nel quadro del procedimento espropriativo, Padova, 1998, 31.

(3) In Urbanistica ed appalti, 1997, 37, con nota di F. Caringella.

4 Corte cost. 369/1996 richiama, al riguardo, il proprio precedente 6 maggio 1985, n. 132, in Foro it., 1985, I, 464.

(5) Sia consentito rinviare il lettore alle considerazioni di chi scrive in Occupazione appropriativa atto secondo: adesso tocca al legislatore?, in Foro it., 1997, 3589.

(6) Si tratta del criterio previsto per il calcolo dell’indennità di esproprio dei suoli edificabili.

(7) Per un tale tentativo, si veda, di recente, G. Verde, L’espropriazione di fatto tra legalità e giustizia, in Foro it., 1997, I, 2401.

(8) In tali sensi si veda Corte cost. 16 giugno 1993, n. 283, in Foro it., 1993, I, 2089.

Note

L'articolo Occupazione appropriativa: il nuovo criterio risarcitorio supera indenne il vaglio di costituzionalità (*). proviene da Giustamm.

Il T.A.R. della Sicilia – Palermo, con la sentenza che si annota, ha emesso declaratoria di sussistenza della propria giurisdizione, in relazione a domanda risarcitoria avanzata – in via diretta ed autonoma, senza proposizione dell’impugnazione finalizzata al preventivo annullamento dei provvedimenti ablatori (decreto di occupazione di urgenza) – dalla ricorrente E.N.I. s.p.a.

La pretesa era stata azionata dalla prefata società per ottenere il ristoro dei danni asseritamente subìti in conseguenza dell’occupazione in via di urgenza, da parte del Comune di Gela, di un’area di proprietà, per la realizzazione di opere pubbliche relative alle reti idrica e fognante nell’ambito territoriale dell’ente locale.

Discende che – secondo la pronuncia in rassegna – un ricorso giurisdizionale avente ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno subito dal proprietario, espropriato di un immobile, interessato da occupazione divenuta illegittima perché protratta oltre i termini di legge, nonché irreversibilmente trasformato in opera pubblica (c.d. occupazione appropriativa), deve ritenersi rientrante nella giurisdizione del Giudice Amministrativo.

E ciò, sia in virtù delle previsioni degli artt. 34 e 35, co.1, del D. Lgs. n.80/1998 (giurisdizione esclusiva), che in virtù del comma 4, dell’art.35 del D.Lgs. n.80/1998 (giurisdizione di legittimità).

Il corredo motivazionale della decisione annotata è in sintonia sia con l’orientamento giurisprudenziale della Suprema Corte di legittimità, che con le più recenti decisioni di merito, in materia.

Appare perentoria, e, pertanto, d’interesse, l’affermazione dei Giudici siciliani relativa all’individuazione del presupposto logico-giuridico dell’azione risarcitoria diretta (ritenuta ammissibile), fatto coincidere non con l’asserita illegittimità della procedura espropriativa svolta dall’amministrazione intimata, ma con l’intervenuta scadenza degli effetti degli atti ablativi in precedenza adottati dal Comune di Gela, senza che agli stessi avesse fatto effettivamente seguito la trasformazione dell’occupazione dell’area da provvisoria in definitiva (inesistenza del decreto di esproprio).

Nel percorso motivazionale della pronuncia, fa da corollario a tale perentoria affermazione l’altra, strettamente connessa, dell’insussistenza dell’obbligo di preventiva impugnazione – ai fini del relativo annullamento – degli atti della procedura espropriativa (c.d. pregiudiziale amministrativa), perché ritenuti sostanzialmente inesistenti; e, quindi, la possibilità, in tali casi, di azionare una pretesa risarcitoria diretta, pura ed autonoma, slegata da un preventivo giudizio di annullamento.

In ordine a tale ultima considerazione, i Giudici del T.A.R. isolano, hanno chiarito che, ove nel corso del procedimento ablatorio fosse stata rilevata la giuridica esistenza di un efficace atto espropriativo, questo avrebbe potuto costituire idoneo ostacolo all’accoglimento dell’autonoma azione risarcitoria, in considerazione dell’assenza della preventiva rimozione, mediante impugnazione, dello stesso, finalizzata all’annullamento.

Il T.A.R. Sicilia, nel caso esaminato, assegnando – ai fini dell’attribuzione della giurisdizione al G.A. – valenza non differente agli ambiti normativi di cui agli artt. 34 e 35, co.1, del D. Lgs. n.80/1998, e al comma 4, dell’art.35 del D.Lgs. n.80/1998, ha, dunque, deciso per la sussistenza della propria piena giurisdizione in materia di “c.d. occupazione acquisitiva”.

Ha, così, implicitamente affermato di potere estendere, in senso ampio, il proprio giudizio e/o sindacato di legittimità non soltanto ai provvedimenti della P.A., ma anche al rapporto tra cittadino e mano pubblica, onde verificare, nell’attività amministrativa, gli estremi della responsabilità aquiliana, ex art.2043 c.c.

Pertanto, nella fattispecie, prescindendo dal carattere consequenziale dell’azione risarcitoria rispetto a quella di annullamento preventivo dei provvedimenti ablatori, e, prescindendo dagli stessi provvedimenti ormai inefficaci, ha ritenuto proponibile ed ammissibile l’azione di ristoro proposta in via diretta dalla danneggiata, considerando l’attività amministrativa censurata dalla ricorrente come finalizzata ad ottenere tutela risarcitoria da un mero comportamento materiale della P.A.

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TAR SICILIA-PALERMO, SEZ. I – Sentenza 7 ottobre 2002 n. 2904

Note

L'articolo Nota a TAR SICILIA-PALERMO, SEZ. I – Sentenza 7 ottobre 2002 n. 2904 proviene da Giustamm.

L’importanza del caso risiede nella pronuncia di parziale ricevibilità concernente il ricorso in esame.
La prima doglianza del ricorrente, avente ad oggetto l’articolo 6 della Convenzione, concerne la durata eccessiva della procedura innanzi le giurisdizioni nazionali. Conformemente alla propria giurisprudenza, la Corte dichiara l’irricevibilità della doglianza in esame per non esaurimento delle vie di ricorso interne, tenuto conto del fatto che il ricorrente non ha esperito il ricorso interno ex legge “Pinto”.
La seconda doglianza del ricorrente, avente ad oggetto l’articolo 1 del Protocollo addizionale numero 1, concerne la privazione del proprio terreno in forza del principio dell’accessione invertita, nonché il quantum dell’indennizzo, notevolmente ridotto in applicazione della legislazione in vigore nella materia.
Nel caso specifico, il ricorrente ha dovuto attendere venti anni prima di essere indennizzato ai sensi della legge 662/96, applicata retroattivamente al caso di specie.
La Corte conclude nel senso di dichiarare la parziale ricevibilità del ricorso, in attesa di statuire definitivamente sul merito per tramite della futura sentenza.

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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – Sentenza 6 aprile 2004

Note

L'articolo Nota di commento a CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – Sentenza 6 aprile 2004 proviene da Giustamm.

L’importanza del caso risiede nella pronuncia di ricevibilità concernente il ricorso in esame.
La doglianza dei ricorrenti, avente ad oggetto l’articolo 1 del Protocollo addizionale numero 1, concerne la privazione del loro terreno in forza del principio dell’accessione invertita, nonché il quantum dell’indennizzo, notevolmente ridotto in applicazione della legislazione in vigore nella materia.
Nel caso specifico, i ricorrenti hanno dovuto attendere tredici anni prima di essere indennizzati ai sensi della legge 662/96, applicata retroattivamente al caso di specie.
La Corte, conformemente alla propria costante giurisprudenza, conclude nel senso di dichiarare la ricevibilità del ricorso, in attesa di statuire definitivamente sul merito per tramite della futura sentenza.

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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – Decisione 27 maggio 2004.

Note

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