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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – 15 luglio 2004 ric. 36815/97

Note

L'articolo Reiterazione dei vincoli scaduti e indennizzo: teoria (italiana) e pratica (europea) proviene da Giustamm.

Sommario: 1. L’evoluzione del diritto di proprietà privata nell’ordinamento italiano; 2. Indennità espropriativa e risarcimento del danno dovuto ad occupazione ablatoria; 3. La tutela della proprietà privata nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo; 4. Le modifiche conseguenti alla giurisprudenza di Strasburgo, introdotte nel d.p.r. n. 327 dell’8 giugno 2001; 5. Il valore normativo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo nell’ordinamento italiano; 6. Le recenti sentenze della Corte costituzionale sulla tutela della proprietà.

1. L’evoluzione del diritto di proprietà privata nell’ordinamento italiano
Con le sentenze 348 e 349 del 24 ottobre 2007, la Corte costituzionale dichiara l’illegittimità dell’art. 5 bis commi 1 e 2 (sent. 348) e comma 7 bis (sent. 349) del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, pronunciandosi sul rapporto tra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’ordinamento interno.
Ripercorrendo l’evoluzione della vicende oggetto delle sentenze della Corte, si potrà comprendere la portata “storica” della suddette pronunce, con cui la Corte risolve, ad un tempo, la vexata quaestio relativa all’indennità espropriativa e la ben più spinosa questione di carattere generale sul rapporto tra le sentenze della Corte dei Diritti di Strasburgo e l’ordinamento interno.
Come è noto, il diritto di proprietà privata ha avuto storicamente un’evoluzione assai complessa, che dalla definizione totalizzante del codice del 1865 («La proprietà è il diritto di godere e disporre delle cose nella maniera più assoluta…») passa a quella più tenue dell’attuale Codice civile, che, pur configurando la proprietà come diritto pieno ed assoluto, la sottopone all’osservanza di limiti ed obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico.
L’ulteriore crisi del concetto di proprietà è dovuto sia alla moltiplicazione dei regimi proprietari, che trasforma la proprietà ne le proprietà[1], sia alla radicale modificazione dell’oggetto, in quanto la forte connotazione “fisica” della proprietà svanisce nella titolarità del diritto d’autore, nella categoria dell’impresa, nella proprietà societaria e nelle fondazioni, per arrivare alla totale “smaterializzazione” del concetto in altre forme “astratte” di proprietà[2].
L’art. 42 della Costituzione amplia i problemi interpretativi dell’istituto, introducendo la funzione sociale della proprietà[3], che – secondo la tesi più accreditata – configura un peculiare limite al diritto di proprietà (non riconducibile al principio dell’alterum non laedere di cui all’art. 2043 cod. civ.), individuabile nel dovere di esercitare i propri diritti senza comportare un eccessivo sacrifico degli interessi altrui. Con la funzione sociale, la proprietà privata non viene negata, ma inserita in una visione comunitaria (non collettivista) dell’ordinamento giuridico, in cui diritti e doveri si integrano a vicenda. Lo stesso termine “funzione” connota il diritto di proprietà come volto ad uno scopo, che deve essere “sociale”, cioè misurato sul corretto rapporto con la comunità di cui si fa parte[4].
La collocazione della proprietà nel capo dei rapporti economici e l’attribuzione al legislatore ordinario del potere di regolare la proprietà privata sembrano non configurarne un “contenuto minimo”, tanto che la garanzia apprestata alla proprietà si ridurrebbe nell’ammettere un qualche diritto di proprietà privata, senza alcun contenuto predefinito. Dall’altra, però, l’art. 42 “riconosce” (oltre a tutelare) la proprietà, rievocando nelle parole e nelle intenzioni una visione di un diritto preesistente al suo riconoscimento legislativo, richiamando così alla mente un concetto giusnaturalistico di proprietà. 
In particolare, la questione si appunta sulla scorporabilità dello jus aedificandi dal diritto di proprietà, cioè sulla legittimità dei vincoli espropriativi, anche impliciti. La querelle si sviluppa a partire dalle prime sentenze della Corte costituzionale sui vincoli alla proprietà imposti dai piani urbanistici (sent. 5/1968), proponendo subito una netta distinzione tra chi configura lo jus aedificandi come consustanziale al diritto di proprietà[5] e chi ritiene che il diritto di conformazione della proprietà fondiaria sia oggetto del potere pubblico di pianificazione urbanistica[6].
E’ su questo punto che si innesta la questione (poi affrontata esplicitamente nelle sentenze della Corte di Strasburgo) della riconducibilità della proprietà privata al catalogo dei diritti inviolabili dell’uomo.
Invero, la costante dottrina e la giurisprudenza della Corte costituzionale non attribuiscono alla proprietà privata tale connotazione[7], poiché essa appartiene all’ambito dei diritti patrimoniali, benché non si neghi l’importanza della titolarità di beni privati al fine di migliorare la qualità della vita personale, la dignità e la libertà delle persone[8].
I diritti fondamentali sono, infatti, universali, mentre i diritti patrimoniali, come la proprietà, spettano a singoli soggetti, che, anzi, escludono altri dal godimento del diritto. Perciò, per i primi vale “la chiave di lettura dell’uguaglianza, per i secondi la logica della differenziazione e dell’esclusione; i primi non sono, in via di principio, modificabili dalle maggioranze perché le maggioranze non possono disporre di quanto appartiene a tutti ed a ciascuno; i secondi sono, invece, disponibili, almeno fino a certe condizioni, si deve aggiungere, da parte della maggioranza politica in quanto, pur afferendo alla forma di Stato non sono sottratti al potere conformativo del legislatore né in tutto garantiti contro la possibile revisione costituzionale”[9].

2. Indennità espropriativa e risarcimento del danno dovuto ad occupazione ablatoria
Le vicende relative all’espropriazione ed all’occupazione acquisitiva nel nostro ordinamento sono assai note e tormentate.
Già nella legge fondamentale sull’espropriazione n. 2359 del 1865, il legislatore stabilisce casi peculiari e marginali (art. 64) in cui l’amministrazione può occupare beni privati per esigenze temporanee (ad esempio, per installare le opere di cantiere) al procedimento espropriativo[10], stabilendo altresì l’obbligo di risarcire il danno, ove l’occupazione ecceda i limiti previsti (art. 70). L’art. 71 prevede, poi, che in caso di necessità ed urgenza, l’autorità amministrativa possa ordinare l’occupazione temporanea, previa redazione dello stato di consistenza dei luoghi.
Il problema si presenta nella sua singolarità quando l’occupazione temporanea, prevista dall’art. 71, viene estesa in via generale dall’art. 39 r.d. 8 febbraio 1923, n. 422 a qualsiasi opera di pubblica utilità dichiarata urgente ed indifferibile dall’amministrazione[11] e la questione si aggrava vieppiù quando il legislatore, partendo da questa disposizione normativa, moltiplica i casi di indifferibilità ed urgenza ex lege, associandola alla dichiarazione di pubblica utilità (l. 3 gennaio 1978, n. 1).
La teorica distinzione tra occupazione temporanea ed espropriazione, nonché tra questa e l’occupazione d’urgenza[12] non impedisce il crearsi di un vero e proprio procedimento espropriativo alternativo a quello tradizionale, che – come era prevedibile – prende il sopravvento su quello “ordinario”, ritenuto dalle amministrazioni più complesso[13].
La legge n. 865 del 1971 estende l’occupazione d’urgenza, prevedendo che ciò possa avvenire – per un periodo non eccedente i cinque anni e con indennizzo – termine entro il quale dovrà essere emanato il decreto di esproprio. Il proprietario che subisce l’occupazione ha diritto all’indennità, che può immediatamente chiedere al giudice competente, senza dover attendere un’offerta dell’amministrazione.
Il problema riguarda le conseguenze a cui va incontro l’amministrazione nel caso in cui all’occupazione non faccia seguito – nel termine stabilito – il provvedimento di espropriazione, quando comunque sul terreno siano state iniziate o concluse opere pubbliche.
La giurisprudenza e la dottrina cominciano a distinguere tra occupazione sine titulo ab initio ed occupazione divenuta successivamente illecita per l’annullamento del titolo originario[14].
La prima opinione giurisprudenziale ritiene che il proprietario non perda il suo diritto, ma, non potendo ottenere la retrocessione del bene per l’esistenza dell’opera pubblica, possa avere adeguato risarcimento del danno[15]. Secondo un’altra opinione, ove l’utilità pubblica non sia stata perseguita, il proprietario può chiedere la remissione in pristino stato del bene occupato[16]. Infine, secondo una terza opinione, il proprietario perde il suo diritto nel momento della “irreversibile trasformazione” del fondo, avendo il diritto di chiedere il risarcimento per il danno subito[17].
La questione viene risolta dalla famosa sentenza delle Sezioni unite della Cassazione n. 1464 del 16 febbraio 1983, che, adottando l’ultima interpretazione giurisprudenziale, dà corpo alla cosiddetta accessione invertita od occupazione acquisitiva, in quanto, a differenze della normale accessione, è il titolare del costruito che acquisisce la proprietà del fondo. La Corte, poi, distingue tra occupazione con o senza titolo, solo quanto al termine da cui far decorrere la decadenza dell’azione. Se l’occupazione è già in origine senza titolo, il trasferimento della proprietà in capo all’amministrazione si ha al momento della realizzazione dell’opera pubblica, altrimenti (quando l’occupazione è consentita inizialmente da un titolo, poi ritenuto invalido) il trasferimento si avrebbe alla scadenza del termine di occupazione legittima. Il punto assai debole della sentenza è che essa configura l’illecito come istantaneo, facendone derivare un termine breve (5 anni) per l’esercizio dell’azione, computandolo per giunta da un fatto altamente incerto, quale è l’irreversibile trasformazione del fondo. Quest’ultima opinione si manifesta nelle sentenze della prima sezione della stessa Cassazione[18], che attribuisce all’occupazione illegittima natura di illecito permanente, estendendo così il termine per ricorrere, ma le Sezioni unite ribadiscono il loro pregresso orientamento[19].
A giustificare la soluzione giurisprudenziale sull’accessione invertita, parte della dottrina privatistica sostiene che l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione non avverrebbe a seguito di un illecito; infatti, una volta avvenuta la trasformazione irreversibile del fondo, non esisterebbe più quel bene su cui si esercitava il diritto del proprietario: avremmo ora una specie di res nullius, che va attribuita, secondo il criterio della funzione sociale, a chi lo può utilizzare per il bene comune e, perciò, all’amministrazione pubblica[20].
Dal versante pubblicistico, invece, tale soluzione è subito avversata, poiché la soluzione giurisprudenziale si sostituisce al regolare procedimento espropriativo, mettendo così in pericolo la legalità amministrativa e confermando un insopportabile privilegio a vantaggio dell’amministrazione, sottratta alla responsabilità[21].
Dopo le citate sentenze della Cassazione, la Corte dei diritti, con la famosa sentenza Zubani c. Italia 7 agosto 1986, condanna l’amministrazione a causa del lungo tempo trascorso per il pagamento dell’indennità di espropriazione.
Il legislatore nazionale, volendo limitare i danni suscitati da tale decisione, emana la l. 27 ottobre 1988 n. 458, con cui si stabilisce che il proprietario di un terreno espropriato illegalmente, può chiedere il risarcimento del danno, ma non la restituzione del bene su cui è stata realizzata l’opera pubblica (norma giudicata legittima dalla sentenza della Corte costituzionale n. 384 del 31 luglio 1990)[22].
Questa interpretazione trova autorevole conferma nella sentenza n. 188 del 1995 della Corte costituzionale, in quanto la salvaguardia dell’opera pubblica prevale sull’interesse del proprietario, che, comunque, può essere adeguatamente indennizzato, applicando la previsione dell’art. 2043 sull’illecito aquiliano[23]. Tale principio non si applica nel caso in cui il provvedimento di occupazione e la dichiarazione di pubblica utilità siano stati annullati, facendo cessare i loro effetti ab initio[24].
Il problema si ripresenta quanto all’entità del risarcimento dovuto, poiché, mentre la giurisprudenza della Cassazione impedisce la retrocessione del bene, sul presupposto di un integrale risarcimento del danno, il legislatore, con la legge finanziaria del 1992 (art. 5 bis del decreto-legge n. 333 dell’11 luglio 1992) prevede una decurtazione del risarcimento, in quanto lo parifica all’indennizzo dovuto nel caso di espropriazione legittima.
La Corte interviene nuovamente con la sentenza 2 novembre 1996, n. 369, che dichiara l’illegittimità costituzionale del comma 6 dell’art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, come sostituito dall’art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nella parte in cui applica al “risarcimento del danno” i criteri di determinazione stabiliti per “il prezzo, l’entità dell’indennizzo”.
Il legislatore, preso atto della nuova decisione, introduce (art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662) il comma 7 bis del citato art. 5 bis del d.l. 333/92, stabilendo che il risarcimento del danno, per le occupazioni precedenti al 30 settembre 1996, corrisponda all’equivalente del valore previsto per l’espropriazione legittima (semisomma tra valore di mercato e reddito catastale rivalutato, decurtata del 40%) con esclusione della predetta decurtazione e contestuale aumento del 10%. La Corte costituzionale, con sentenza 148 del 30 aprile 1999, giudica legittima tale disposizione, in quanto “deve ritenersi ragionevole la riduzione imposta dalla norma denunciata, essendosi realizzato un equilibrato componimento dei contrapposti interessi in gioco, con l’eliminazione della ingiustificata coincidenza della entità dell’indennizzo per l’illecito della pubblica amministrazione con quello relativo al caso di legittima procedura ablatoria”[25].
Quello che è più sorprendente dell’intera vicenda è che la giurisprudenza della Suprema Corte italiana non si modifica nemmeno dopo le famose sentenze della Corte di Strasburgo del 30 maggio 2000 Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura c. Italia (su cui, infra).
Infatti, con le sentenze n. 5902 e n. 6853 del 2003, le Sezioni unite della Cassazione ritengono che l’espropriazione acquisitiva non costituisca violazione della Convenzione europea, in quanto l’interpretazione data dalla giurisprudenza dal 1983 è divenuta costante, soddisfacendo al requisito della “prevedibilità”, richiesto dalla Corte europea come garanzia del principio di legalità.
La dottrina si dimostra nettamente contraria non solo perché si viola il principio di legalità amministrativa, ma anche perché si perpetua una superata concezione dell’irresponsabilità civile della pubblica amministrazione, che non tiene conto dell’evoluzione avvenuta anche nell’ambito del regime della responsabilità civile, secondo cui la funzione preventiva delle regole sulla responsabilità civile consiste nella misura del danno: quanto più alta è l’entità del danno risarcibile tanto più la norma sulla responsabilità svolge una funzione preventiva, dissuadendo i consociati dal tenere quel comportamento dannoso[26]. Nel caso dell’occupazione acquisitiva, si vanificherebbe l’iter procedimentale previsto per l’espropriazione regolare, consentendo all’amministrazione un’esenzione dalla responsabilità.

3. La tutela della proprietà privata nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo
L’art. 1 del Primo Protocollo allegato alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, siglato a Parigi il 20 marzo 1952, contiene tre disposizioni distinte ma collegate[27]: il diritto al rispetto dei beni di proprietà privata; le condizioni di legittimità dell’espropriazione per pubblica utilità; il diritto degli Stati di disciplinare l’uso dei beni in relazione all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri tributi o ammende (Iatridis c. Grecia 25 marzo 1999). Nel caso James c. Regno Unito 21 febbraio 1986, la Corte rileva che la differente formula utilizzata nei due commi – utilité publique nel primo comma e intérêt général nel secondo – rivela l’intenzione del legislatore europeo di differenziarne il contenuto normativo, lasciando ai singoli Stati plus de latitude per regolamentare l’uso dei beni[28].
La discussione sul significato di proprietà nella Convenzione non può che essere fatta a partire dall’interpretazione giurisprudenziale che ne ha dato la Corte dei Diritti, che si sofferma più sulla nozione di bene che su quella di diritto[29], facendo coincidere la nozione di bene con tutti gli interessi sostanziali[30], che non siano “teorici o illusori, ma concreti ed effettivi”[31].
In questo modo la Corte conforma una propria idea di bene – e quindi di proprietà – autonoma rispetto alla qualificazione giuridica data dagli ordinamenti interni, relativamente a quella medesima fattispecie[32]. Si ha, così, conferma della libertà interpretativa adottata dalla Corte, che amplia il concetto di bene tutelato – e quindi di proprietà – muovendosi in maniera autonoma rispetto agli ordinamenti nazionali, utilizzando i principi comuni degli Stati membri, solo ove siano utili alla ricostruzione di una nozione autonoma del concetto di bene e, dunque, dello stessa fattispecie proprietaria.
A poco a poco, la Corte sviluppa la sua giurisdizione in materia di proprietà, ampliando non solo – come si è visto in precedenza – la nozione di bene, ma anche sottoponendo a valutazione lo spazio discrezionale lasciato al legislatore nazionale nella regolazione della proprietà: formalmente ossequiosa del potere discrezionale degli Stati, ne riduce i confini, sottoponendolo a obblighi e prescrizioni
La prima sentenza significativa sul concetto di espropriazione è la famosa Sporrong e Lönnroth c. Svezia 23 settembre 1982, che concerne un vincolo rinnovato per oltre ventitre anni dal Comune di Stoccolma su beni dei ricorrenti. Si configura altresì un’espropriazione di fatto nel caso Loizidou c. Turchia 18 dicembre 1996, ove gli occupanti turchi dell’isola di Cipro impediscono di fatto alla ricorrente di accedere alla sua proprietà. Vi è altresì un’interferenza illecita nel diritto di proprietà, quando si priva il coltivatore diretto del 60% della sua proprietà senza che l’indennità sia adeguata all’utile del lavoro che il ricorrente perde con l’espropriazione (Lallement c. Francia 11 aprile 2002) o quando le previste realizzazione sociali, per le quali era avvenuto l’esproprio, non vengono realizzate (Motais de Narbonne c. Francia 2 luglio 2002); oppure ancora quando l’indennità viene pagata con estremo ritardo e senza tener conto del fatto che tutto il fondo, anche per la parte non espropriata, è inutilizzabile (Tsirikakis c. Grecia 17 gennaio 2002); o nel caso di requisizione di un bene per realizzare una caserma (Satka c. Grecia 27 marzo 2003).
La giurisprudenza della Corte si affina nel tempo, trovando ulteriori argomentazioni rispetto alla formula normativa della limitazione del diritto proprietario. Secondo la Corte, vi è violazione dall’art. 1 sia quando l’espropriazione è avvenuta in maniera illegittima[33] sia quando non vi sia stata determinazione dell’indennità[34] o anche quando vi sia espropriazione di fatto[35].
Si ha così conferma che la Corte, pur affermando che gli Stati nazionali hanno un ampio margine di apprezzamento nella regolazione della proprietà privata per fini di interesse pubblico, finisce per stabilire essa stessa, attraverso il controllo di ragionevolezza e proporzionalità della legislazione nazionale, quali siano i presupposti per ritenere legittimo il singolo atto di regolazione della proprietà privata.
La prima e principale condizione dell’espropriazione è che essa avvenga alle “condizioni previste dalla legge”, anche se il principio di legalità, espressamente stabilito solo per l’espropriazione, concerne invero ogni misura regolativa o limitativa del diritto di proprietà.
La questione affrontata dalla giurisprudenza della Corte è cosa debba intendersi per riserva di legge, se cioè, al fine prescritto dall’art. 1, sia necessaria una legge in senso formale e se, in secondo luogo, sia considerata normativa l’interpretazione della giurisprudenza nazionale.
In un primo momento, la Corte non enuncia il principio di legalità come titolo autonomo di condanna dello Stato, ma rileva esclusivamente l’eccessiva durata dei processi in materia espropriativa, con violazione del principio del giusto processo, sancito dall’art. 6 della Convenzione: la Corte, così, invece di valutare il margine di discrezionalità lasciato agli Stati nella regolamentazione della proprietà, si limita a constatare se la violazione del diritto sia avvenuta a seguito di un processo troppo lungo nel tempo.
Solo poco a poco la violazione del principio di legalità previsto dall’art. 1 assurge a criterio autonomo di giudizio della illegittimità delle decisioni nazionali.
Proprio nei casi proposti contro lo Stato italiano in materia di occupazione acquisitiva, la Corte afferma che il principio di legalità si concretizza nell’esistenza di norme “suffisamment accessibles, précises et prévisibles”, rilevando che, invece, nel caso in specie, la stessa applicazione giurisprudenziale è contraddittoria[36].
Questo orientamento viene ripetutamente confermato in casi successivi (Elia c. Italia 2 agosto 2001) e soprattutto nelle famose sentenze sul caso Scordino[37]. La Corte trova sostegno alla sua giurisprudenza nella decisione n. 2/2005 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato[38], nella parte in cui si riconosce che il principio giurisprudenziale dell’espropriazione indiretta non ha mai dato luogo ad una regolamentazione “stabile, completa e prevedibile”, a garanzia della legalità dell’istituto[39]. Ancora nel caso Iuliano c. Italia del 14 dicembre 2006, il governo eccepisce che la nozione di legge comprende i principi generali espliciti o impliciti[40], ma ora la Corte si limita a richiamare la sua precedente e ormai consolidata giurisprudenza, secondo cui le norme debbono essere suffisamment accessibles, précises et prévisibles.

4. Le modifiche conseguenti alla giurisprudenza di Strasburgo, introdotte nel d.p.r. n. 327 dell’8 giugno 2001
La nuova legge sull’espropriazione n. 327 dell’8 giugno 2001 (modificata dal decreto legislativo n. 302 del 27 dicembre 2002 ed entrata in vigore il 30 giugno 2003), prendendo atto dell’orientamento della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, normativizza l’occupazione ablativa. L’art. 43 del d.p.r. 327/2001 prevede che l’autorità che utilizzi un bene immobile per l’interesse pubblico, “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio e dichiarativo della pubblica utilità” (anche quando tali atti, originariamente esistenti, siano stati annullati) può disporre l’acquisizione al suo patrimonio con il risarcimento del danno. Il proprietario può chiederne la restituzione, ma se il giudice lo ritiene impossibile, stabilisce la misura del risarcimento. La restituzione del bene (art. 46) si può avere solo ove l’opera pubblica non sia stata realizzata o cominciata entro dieci anni dalla data del decreto di esproprio o se la sua realizzazione era impossibile.
L’emanazione della legge sull’espropriazione appare ai giudici nazionali come il rimedio alla lamentata mancanza di un fondamento normativo dell’occupazione ablativa[41].
Così si consolida nella giurisprudenza della Cassazione successiva al 2003, un orientamento secondo cui, dopo l’approvazione della legge generale sull’espropriazione, l’occupazione acquisitiva non sarebbe più in contrasto con la disciplina CEDU, in quanto la Corte europea non avrebbe rilevato l’illiceità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, ma solo la necessità di una sua regolamentazione con norme “sufficientemente accessibili precise e prevedibili, tali da accordare una protezione efficace”[42].
La disciplina dell’istituto dell’occupazione appropriativa, che aveva già una base legale nei principi generali dell’ordinamento – ed aveva trovato previsione normativa settoriale con l’art. 3 l. 27 ottobre 1988 n. 458 e poi con l’art. 3, comma 65, l. 23 dicembre 1996 n. 662 (successivamente trasfuso nell’art. 55 d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327) – risulterebbe così fondata su regole sufficientemente accessibili, precise e prevedibili[43] e l’occupazione appropriativa quale modo di acquisto della proprietà in capo all’ente pubblico non potrebbe ritenersi, allo stato della legislazione e dell’evoluzione giurisprudenziale, in contrasto con i principi contenuti nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in particolare con il rispetto delle proprietà, sancito dall’art. 1 del Protocollo addizionale[44].
Tale interpretazione ha riacceso un dibattito sia tra Corte europea dei Diritti e Cassazione nonché tra i giudici nazionali, soprattutto tra Cassazione e Consiglio di Stato, con reciproche interferenze e richiami incrociati[45]
Quanto al primo conflitto interpretativo, la Corte di Strasburgo, di fronte alla nuove sentenze della Cassazione, conferma in maniera ancora più decisa del passato che in tutti i casi di occupazione appropriativa vi è violazione dell’art. 1 del Protocollo aggiuntivo[46].
Il governo italiano tenta ancora di distinguere tra occupazione sino titulo ab origine ed occupazione con titolo inizialmente legittimo, ma divenuta successivamente illecita per la mancanza del decreto di espropriazione nei termini previsti. La Corte non accoglie questa distinzione, sul presupposto che, comunque, non vi è stato adeguato ristoro dell’espropriato e che il titolo di proprietà dell’amministrazione sarebbe sempre un fatto illecito (Fiore c. Italia 13 ottobre 2005; Dora Chirò c. Italia 11 ottobre 2005).
L’ultimo e definitivo passo è compiuto dalla Corte nelle tre sentenze del maggio 2005 (Scordino c. Italia, Acciardi e Campagna c. Italia, Pasculli c. Italia), in cui la Corte non pronuncia l’illegittimità dell’occupazione acquisitiva nel singolo caso esaminato, ma evidenzia l’illiceità dell’istituto, che non consente una certezza giuridica della proprietà privata[47].
Ancora più di recente, nella sentenza 6 marzo 2007, sempre in causa Scordino c. Italia, la Corte afferma decisamente che l’espropriazione sine titulo, di origine giurisprudenziale, è contraria al principi di legalità e che, pertanto, la quantificazione del giusto ristoro deve avvenire sulla base del valore effettivo di mercato del bene, oltre rivalutazione ed interessi, esprimendo così un giudizio negativo sull’istituto e non solo sul singolo caso sottoposto al suo giudizio[48].

5. Il valore normativo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo nell’ordinamento italiano
Le decisioni della Corte dei Diritto in materia di proprietà privata pongono il problema generale del rapporto tra ordinamento interno e CEDU[49], ben sapendo che la tutela di alcuni diritti, nell’attuale sistema multilivello[50], presenta interferenze e sovrapposizioni
La tutela dei diritti fondamentali è terreno di scontro tra Corte dei diritti dell’uomo e Corti costituzionali nazionali, soprattutto perché la Corte di Strasburgo, assumendo il ruolo di giudice internazionale, tende a considerarsi organo supremo di garanzia[51].
Il conflitto tra Corte costituzionale italiana e Corte dei Diritti si fonda sul ruolo che la Convenzione europea dei diritti ha nell’ordinamento interno[52]. L’opinione storicamente consolidata nella giurisprudenza della Corte costituzionale è che le norme della CEDU, in quanto regole pattizie, non abbiano la stessa forza delle norme costituzionali, essendo state introdotte nel nostro ordinamento con legge ordinaria (Corte cost. 104/69; 123/70)[53].
Più specificamente, nella sentenza n. 188/80, la Corte afferma che le regole introdotte dalla CEDU non trovano fondamento costituzionale né nell’art. 10 (“l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”) né nell’art. 11 della Costituzione (“l’Italia … consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”). Pertanto “in mancanza di specifica previsione costituzionale le norme pattizie, rese esecutive nell’ordinamento interno della Repubblica, hanno valore di legge ordinaria”, cosicché bisogna escludere “le norme internazionali pattizie, ancorché generali, dall’ambito di operatività dell’art. 10 Cost. (sent. 48/79; 32/60; 104/69; 14/64) mentre l’art. 11 Cost. neppure può venire in considerazione non essendo individuabile, con riferimento alle specifiche norme pattizie in esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale”.
Considerata la visione della Corte, i giudici nazionali tentano d’introdurre i principi della CEDU, considerandoli come “parametro interposto” tra la norma ordinaria impugnata e l’art. 10 della Costituzione: invece d’impugnare una norma per contrasto diretto con la CEDU, i giudici tentano di far valere la violazione dell’art. 10 Cost., che, a sua volta, legittimerebbe le norme CEDU, considerate regole di diritto internazionale generalmente riconosciute[54].
La Corte non accoglie tale ragionamento, in quanto l’adattamento automatico nel nostro ordinamento avverrebbe per le norme internazionali consuetudinarie e non – come nel caso in specie – per le norme pattizie, che, riconosciute con legge ordinaria, ne assumono la stessa forza (sent. 32/60 323/89; 342/1999), anche se non è chiaro perché tra le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute debbano intendersi solo quelle consuetudinarie e non anche quelle pattizie.
L’ipotesi, occasionalmente prospettata, che attribuisce alla CEDU natura di fonte atipica rafforzata (sent. 10/93) viene rapidamente abbandonata, per tornare all’idea che le norme internazionali pattizie abbiano la forza giuridica dell’atto che le introduce nell’ordinamento italiano (sent. 73/2001)[55].
La questione si ripropone dopo la riforma costituzionale del 2001, poiché l’art. 117 comma 1 stabilisce che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
La dottrina maggioritaria ritiene che la riforma costituzionale non abbia alterato il contenuto sostanziale degli artt. 10 e 11, poiché le modifiche intervenute nella Carta costituzionale non incidono sui principi fondamentali previsti nella prima parte della Costituzione. La modifica dell’art. 117 servirebbe, perciò, a ripartire tra Stato e Regioni la materia relativa agli obblighi derivanti dal diritto internazionale, ma non a modificare la forza normativa di questi ultimi. Tuttavia, altra parte della dottrina ritiene riduttiva tale interpretazione del nuovo art. 117 Cost., sostenendo, invece, che il nuovo testo costituzionale – parificando le norme comunitarie agli obblighi internazionali – abbia attribuito anche a questi ultimi forza superiore alle norme di legge ordinaria[56].
La Corte di Cassazione, proprio adoperando come criterio d’interpretazione il nuovo art. 117 della Costituzione, solleva di fronte alla Corte costituzionale alcune questioni di legittimità costituzionale, in quanto l’art. 117, facendo riferimento al rispetto degli obblighi internazionali, introdurrebbe nel nostro ordinamento il rispetto dell’art. 1 del protocollo addizionale CEDU.
L’art. 5 bis del d.l. 11 luglio 1992 n. 333 (conv. in l. 8 agosto 1992 n. 359), stabilendo un’indennità espropriativa ridotta, sarebbe lesivo del diritto di proprietà per violazione dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali[57], ora tutelati dall’art. 117 Cost., comma 1, in quanto “le norme della Convenzione, in particolare gli artt. 6 e 1, prot. 1° add., divengono norme interposte, attraverso l’autorevole interpretazione che ne ha reso la Corte di Strasburgo, nel giudizio di costituzionalità”[58]. Non potendo, pertanto, disapplicare la norma nazionale in contrasto con la CEDU[59], il giudice italiano, dovrà chiedere il giudizio di legittimità costituzionale, anche in ordine alla violazione del principio del giusto processo previsto dall’art. 6 della CEDU: nel caso specifico, l’articolo 5 bis contrasterebbe con la disciplina CEDU nella parte in cui, disponendo l’applicabilità, ai procedimenti espropriativi in corso e ai giudizi pendenti, dei criteri di determinazione dell’indennità in esso contenuti per i suoli edificabili, violerebbe il diritto a un giusto processo per il soggetto espropriato e, in specie, le condizioni di parità delle parti davanti al giudice, determinando altresì un ristoro inadeguato ed eccessivamente riduttivo del valore venale del bene espropriato[60].
La Corte costituzionale viene chiamata, perciò, a pronunciarsi di nuovo sull’indennità espropriativa e, questa volta, dovendo valutare se il rinnovato articolo 117 Cost. – facendo riferimento agli obblighi internazionali – abbia attribuito alla Convenzione europea dei diritti una nuova efficacia normativa nell’ordinamento interno.

6. Le recenti sentenze della Corte costituzionale sulla tutela della proprietà
In questo complesso quadro interpretativo si pongono ora le due “storiche” sentenze n. 348 e n. 349 del 24 ottobre della Corte costituzionale[61].
Con la sentenza n. 348, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1 e 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, che stabilisce il criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione[62]. Inoltre, la Corte (seppure la questione non era stata sollevata nell’ordinanza di rimessione) dichiara l’illegittimità costituzionale, in via consequenziale, dell’art. 37, commi 1 e 2, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, che ha riproposto, nella nuova legge sull’espropriazione, lo stesso criterio indennitario.
Con la sentenza n. 349, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, comma 7 bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, come introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662[63], il quale prevede, nel caso di occupazioni illegittime per causa di pubblica utilità (occupazione acquisitiva) intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, lo stesso criterio indennitario delle occupazioni legittime con l’esclusione della riduzione del 40% e rivalutazione del 10%.
La questione analizzata in entrambe le sentenze concerne l’indennità nelle due diverse ipotesi di espropriazione (sent. 348) o di occupazione illegittima (sent. 349), ora considerata alla luce delle numerose sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, che condannano lo Stato italiano per l’insufficiente valore attribuito all’indennizzo, soprattutto nel caso di occupazione acquisitiva[64].
La Corte si trova, in questa occasione, di fronte ad un bivio interpretativo, che concerne la sua stessa funzione di garante della Costituzione: riconoscere il ruolo sovraordinato delle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, perdendo la sua potestà interpretativa delle norme costituzionali oppure negare rilievo alla giurisprudenza della Corte dei diritti in una materia quale l’indennità espropriativa, su cui la stessa Corte costituzionale aveva spesso manifestato perplessità, pur senza giungere a dichiararne l’incostituzionalità.
La Corte costituzionale non intende rinunciare alle sue precedenti convinzioni, secondo cui la CEDU, in quanto norma pattizia, non ha efficacia diretta nell’ordinamento nazionale. Essa non ha un ruolo sovraordinato rispetto alle norme costituzionali né trova fondamento negli artt. 10 e 11 della Costituzione. La CEDU, a differenza dei Trattati dell’Unione europea, non crea un nuovo ordinamento giuridico sovranazionale (come quello dell’Unione europea), i cui atti sono immediatamente applicabili negli Stati contraenti, cosicché non si può disapplicare (come, peraltro, alcuni giudici di merito hanno fatto: Cass., sez. I, sentenza n. 6672 del 1998; Cass., sez. un., sentenza n. 28507 del 2005) la norma interna in contrasto con la CEDU.
La Corte, per regolare la questione, utilizza perciò l’art. 117 Cost. come parametro interposto rispetto all’art. 1 del protocollo aggiuntivo della CEDU. La Corte, senza contraddire la sua precedente giurisprudenza[65], rileva che il nuovo art. 117 introduce – come vincolo all’attività legislativa – quelli “derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”, differenziando gli uni dagli altri, cosicché anche gli obblighi internazionali diventano criterio di legittimità delle norme interne.
Ad avviso della Corte, la nuova statuizione dell’art. 117 ha “costituzionalizzato” gli obblighi internazionali, nel modo in cui le norme pattizie li determinano, ma costituzionalizzandoli consente alla Corte di valutarne la conformità alla Costituzione[66]. Infatti, le norme richiamate come parametro di costituzionalità (in questo caso, le norme CEDU), “sono di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria” (sent. 348). Si tratta perciò – come afferma esplicitamente la sent. 349 – di un rinvio mobile alla norma internazionale[67].
Rimane, tuttavia, incerta la forza giuridica della CEDU nell’ordinamento interno, poiché essa assumerebbe un ruolo sovralegislativo, ma non costituzionale, che serve a concretizzare quali siano gli obblighi internazionali, a cui l’ordinamento nazionale deve adeguarsi, ai sensi dell’art. 117 Cost.
Questa soluzione lascia parecchi dubbi concettuali, poiché non appare chiaro come la CEDU, introdotta nel nostro ordinamento con legge ordinaria, secondo quanto ribadito dalla stessa Corte costituzionale, possa acquisire una forza sovralegislativa: la dottrina ha rilevato, infatti, che questa finalità sarebbe perseguibile ove “l’adattamento avvenga con una legge costituzionale, che stabilisca espressamente la prevalenza delle norme così create sulle fonti primarie”[68].
La Corte risolve, perciò, la questione, rivendicando di essere l’unica interprete della Costituzione, in quanto l’esegesi della CEDU fornita dalla Corte di Strasburgo rimane sempre oggetto della valutazione della Corte costituzionale, quanto alla conformità alla Costituzione nazionale[69]. Non basta, perciò, l’interpretazione della Corte dei diritti per ritenere, nel caso in specie, illegittima la norma impugnata in materia di indennità espropriativa, ma vi è sempre bisogno di un giudizio della Corte costituzionale sulla conformità di tale interpretazione al parametro costituzionale.
In via generale, la sentenza n. 349 afferma che “questa Corte e la Corte di Strasburgo hanno in definitiva ruoli diversi, sia pure tesi al medesimo obiettivo di tutelare al meglio possibile i diritti fondamentali dell’uomo…. Non si tratta, invero, di sindacare l’interpretazione della norma CEDU operata dalla Corte di Strasburgo, come infondatamente preteso dalla difesa erariale nel caso di specie, ma di verificare la compatibilità della norma CEDU, nell’interpretazione del giudice cui tale compito è stato espressamente attribuito dagli Stati membri, con le pertinenti norme della Costituzione. In tal modo, risulta realizzato un corretto bilanciamento tra l’esigenza di garantire il rispetto degli obblighi internazionali voluto dalla Costituzione e quella di evitare che ciò possa comportare per altro verso un vulnus alla Costituzione stessa”.
Seguendo il medesimo iter argomentativo, la conclusione a cui la Corte perviene, nella sentenza n. 348, è che la norma sottoposta a giudizio, “la quale prevede un’indennità oscillante, nella pratica, tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene, non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al «ragionevole legame» con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte”.
L’incostituzionalità viene, perciò, sancita perché l’interpretazione della Corte di Strasburgo corrisponde a quanto previsto dall’art. 42 della Costituzione, secondo la costante interpretazione della Corte costituzionale, che attribuisce all’indennità il valore di un serio ristoro. Introdotta la forza normativa della CEDU attraverso il rinvio dell’art. 117 Cost. al rispetto degli obblighi internazionali, l’indennità conseguente al sacrifico della proprietà privata è ritenuta inadeguata secondo i parametri costituzionali.
Rimane ancora affidata al legislatore la determinazione di un’adeguata indennità, poiché, rispettando i ruoli, la Corte, come in tutte le precedenti sentenze in tema di espropriazione, sancisce l’illegittimità di quel determinato modo di computo dell’indennità fissato dalla norma incostituzionale, ma lascia al legislatore di stabilire come debba essere calcolata.
Invero, né nella sentenza della Corte costituzionale né nelle numerose decisioni della Corte dei diritti si afferma che la corretta indennità sia eguale al valore venale del bene, benché questo debba essere considerato parametro di riferimento dell’indennità. Lo riafferma esplicitamente la sentenza n. 348, rilevando che “il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato”, poiché “l’art. 42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la «funzione sociale». Quest’ultima deve essere posta dal legislatore e dagli interpreti in stretta relazione all’art. 2 Cost., che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale”. In questa occasione, la Corte va ancora oltre nell’indirizzare le future decisioni del legislatore, in quanto rileva la correttezza di quella interpretazione della Corte dei diritti che differenzia l’indennizzo secondo che si tratti di un “esproprio isolato” o di un complesso di espropri dovuti a leggi di riforma economico-sociale, attribuendo ai primi minore funzione sociale rispetto ai secondi e, dunque, considerandoli maggiormente indennizzabili rispetto a questi ultimi.
Ovviamente differente è la conclusione a cui perviene la sentenza n. 349 sul punto specifico, poiché, nel caso di occupazione acquisitiva, l’illiceità della condotta dell’amministrazione comporta il pagamento di una somma equivalente al valore venale del bene, secondo una costante interpretazione della Corte di Strasburgo[70].
Permane, invece, ancora una sostanziale differenza tra Corte costituzionale e Corte dei diritti circa la valutazione sulla legittimità dell’occupazione acquisitiva. A partire dalle sentenze del 2005, la Corte dei Diritti rileva – come abbiamo già visto – che l’occupazione acquisitiva contraddice il principio di legalità e non può essere, dunque, considerata un modo lecito di trasferimento della proprietà, in quanto viene favorita l’illegalità e non certo la buona amministrazione. La Corte costituzionale, invece, si limita a pronunciarsi solo sulla misura dell’indennità in quanto “entrambe le ordinanze di rimessione non sollevano il problema della compatibilità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva in quanto tale con il citato art. 1, ma censurano la norma denunciata esclusivamente nella parte in cui ne disciplina la ricaduta patrimoniale” (par. 8, sent. 349).
Se, dunque, non vi è dubbio circa la definitiva cessazione dell’impugnato criterio indennitario per l’espropriazione di suoli edificatori (sent. 348), non si può dire che l’istituto dell’occupazione acquisitiva sia stato espunto dal nostro ordinamento, essendo anzi rimasta inalterata la regolamentazione predisposta dall’art. 43 del d.p.r. 327 del 2001, che prevede l’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico. Anche la determinazione del risarcimento del danno in questo caso rimane confermata, in quanto – per stabilire il valore di un terreno edificabile – il comma 6 del citato art. 43 rinvia ai commi 3,4,5,6, e 7 dell’art. 37, che non sono stati dichiarati incostituzionali dalla sentenza n. 348.
Che questa sia l’unica interpretazione possibile è confermato dal diverso modo con cui le due sentenze della Corte utilizzano il potere di dichiarare l’illegittimità costituzionale consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Infatti, mentre nella sentenza n. 348, si deduce la conseguente illegittimità (pur non eccepita nell’ordinanza di rimessione) dell’art. 37 del d.p.r. 327/2001 che riproponeva integralmente il contenuto della norma dichiarata incostituzionale, nella sentenza n. 349 la Corte si premura di limitare il thema decidendum alla “ricaduta patrimoniale” dell’occupazione acquisitiva, rilevando che l’ordinanza di rimessione fa riferimento solo a questo profilo, senza pronunciarsi sull’occupazione acquisitiva di cui all’art. 43 del d.p.r. 327/2001.
Pur con questi limiti, le due citate sentenze rappresentano una svolta fondamentale non solo per la disciplina dell’oggetto specifico su cui si pronunciano, ma anche per il diverso rapporto che esse configurano tra la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, e l’ordinamento interno.
Certo queste decisioni provocheranno ulteriori interventi normativi e nuovi orientamenti giurisprudenziali.
Riguardo al problema specifico dell’indennità di espropriazione di suoli edificatori, rimane al legislatore il compito di definire quale sia il serio ristoro, sapendo ora che il valore venale del bene costituisce un irrinunciabile parametro di riferimento.
Dal punto di vista dei rapporti tra Convenzione europea dei diritti dell’uomo e ordinamento interno sembrano possibili, a partire da queste sentenze, nuove evoluzioni giurisprudenziali, soprattutto se il quadro normativo dovesse ulteriormente modificarsi con l’approvazione definitiva del Progetto, deliberato di recente dalla Conferenza intergovernativa, che modifica il Trattato dell’Unione europea e il Trattato istitutivo della Comunità europea, ove è previsto che l’Unione aderisca alla Convenzione europea. A quel punto – ma si tratta di una previsione de iure condendo – la Convenzione, secondo l’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, diventerà acquis comunitario con efficacia diretta nel nostro ordinamento interno e non più norma di rinvio mobile di un parametro interposto previsto in Costituzione.

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* Il lavoro prende spunto dalla relazione dal titolo La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e il diritto di proprietà (il diritto dell’espropriazione), presentata al secondo incontro italo-francese di Diritto amministrativo, svoltosi a Parigi il 12 ottobre 2007, successivamente modificata dopo l’emanazione delle sentenze della Corte costituzionale nn. 348 e 349 del 24 ottobre 2007.
[1] S. Pugliatti. La proprietà nel nuovo diritto, Milano, 1954; S. Mangiameli, La proprietà privata nella Costituzione, Milano, 1986; P. Rescigno, Proprietà (dir. priv.), in Enc. Dir., XXXVII, Milano, 1988, A. Baldassarre, Proprietà (dir. cost.), in Enc. Giur., XXV, Roma, 1991.
[2] P. Rescigno, Proprietà (dir. priv.), cit.
[3] La “funzione sociale” è un’idea che deriva da matrici culturali differenti, che partono dalle variegate tradizioni del comunitarismo cattolico, della socialdemocrazia di Weimar ed anche dagli orientamenti solidaristici dell’ordinamento corporativo.
[4] S. Rodotà, Note critiche in tema di proprietà, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1960, 1252 ss.; S. Rodotà, Le fonti di integrazione del contratto, Milano, 1969 sostiene che la clausola di correttezza, già vigente nel codice civile del 1942, trova un diverso fondamento e significato nelle norme costituzionali. In tal senso anche L. Mengoni, Obbligazioni “di risultato” e obbligazioni “di mezzi”, in Riv. dir. comm., 1954, I, 393 e U. Natoli, La proprietà. Appunti delle lezioni, I, Milano, 1965, 137.
[5] A.M. Sandulli, Profili costituzionali della proprietà privata, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1972, 473 ss..
[6] M. S. Giannini, Basi costituzionali delle proprietà privata, in Pol. dir., 1971, 475 ss. ed ora in Scritti, VI, Milano, 2005; A. Predieri, Riserva della facoltà di edificare e proprietà funzionalizzata delle aree fabbricabili, in Aa. Vv., Urbanistica, tutela del paesaggio ed espropriazione, Milano, 1969.
[7] A. Baldassarre, Proprietà (dir.cost.), cit., afferma che la proprietà cessa di essere un diritto “inviolabile” dell’uomo, o un attributo originario della personalità dell’uomo (“diritto dell’uomo”) e diviene un diritto valore basato sulla costituzione positiva e da questa variamente connessa ai valori posti al vertice del proprio ordinamento e correlato ad interessi generali (collettivi) costituzionalmente tutelati”. In tal senso: F. Fracchia – M. Occhiena, I beni privati e il potere pubblico nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in Diritto amministrativo e Corte costituzionale (a cura di G. della Cananea e M. Dugato), Napoli, 2007, 13
[8] S. Amorosino, A. M. Sandulli ed il regime dei suoli: un “riformista” non sufficientemente “riconosciuto”, in Dir. e soc., 2006, 120 ss.; R. Chieppa, Le garanzie della proprietà privata e il pensiero di Aldo Sandulli, in Aldo M. Sandulli (1915-1984), Milano, 2004, 433 ss.
[9] A. Moscarini, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Milano, 2006, 101, che richiama L. Ferrajoli. Diritti fondamentali. Un dibattito teorico, Roma, 2002.
[10] R. Caranta, Espropriazione per pubblica utilità (procedimento), in Enc. Dir., V agg., Milano, 2001.
[11] Ad avviso di A. Gambaro, Occupazione acquisitiva, in Enc. Dir., IV agg., Milano, 2000, questa disposizione rappresenta il vero inizio del problema, perché finisce per premiare amministrazioni incapaci di gestire le forme ordinarie di espropriazione.
[12] M. S. Giannini, Osservazioni sui provvedimenti di occupazione, in Foro amm., 1953, I, 1, 25; Id., Diritto amministrativo, II, Milano, 1970, 1236; F. Pugliese, L’occupazione preliminare nel procedimento di espropriazione, Napoli, 1984; G. Verbari, Occupazione (diritto pubblico), in Enc. Dir., XXIX, Milano, 627 ss.
[13] D. Sorace, Espropriazione per pubblica utilità, in Dig. disc. pubbl., VI, Torino, 1991, 194. In tal senso anche E. Casetta – G. Garrone, Espropriazione per pubblico interesse, in Enc. giur., XIII, Roma, 1989; M. Conticelli, L’espropriazione, in Trattato di diritto amministrativo a cura di S. Cassese, Diritto amministrativo speciale, II, Milano, 2003, 1994; F. Pugliese, Occupazione nel diritto amministrativo, in Dig. disc. pubbl., X, Torino, 1995, 263 ss.
[14] M. Calogero, L’occupazione acquisitiva, Milano, 1996; M. Calogero – A. Totano, L’occupazione acquisitiva nel quadro del procedimento espropriativo, Padova, 1998.
[15] Corte di cassazione n. 2341 del 1982, n. 4741 del 1981, n. 6452 e n. 6308 del 1980.
[16] Corte di Cassazione n. 1578 del 1976, n. 5679 del 1980.
[17] Corte di Cassazione n. 3243 del 1979.
[18] Corte di Cassazione n. 7952 del 1991 e n. 10979 del 1992.
[19] Corte di Cassazione, sez. un., 22 novembre 1992
[20] G. Costantino, Le trasformazioni irreversibili dei beni giuridici fra fatti e atti di autonomia privata, in La civilistica italiana dagli anni ’50 ad oggi: tra crisi dogmatica e riforme legislative (Atti del Congresso dei civilisti italiani, Venezia, 23-26 giugno 1989), Padova, 1991, 539. Contra, A. Gambaro, Occupazione acquisitiva, in Enc. Dir., IV agg,, Milano, 2000, ad avviso del quale il rimedio risarcitorio è più realistico di quello restitutorio, teoricamente più corretto.
[21] D. Sorace, Espropriazione per pubblica utilità, in Dig. disc. pubbl., VI, 1991, 194.
[22] Corte cost., 31 luglio 1990 n. 384, in Foro it., 1992, I, 1073, con nota di S. Benini, Il riconoscimento legislativo dell’occupazione acquisitiva. La Corte – decidendo un caso di occupazione in materia di edilizia pubblica in cui è parte anche Zubani – ritiene che il legislatore “con la norma impugnata, in una completa ed adeguata valutazione degli interessi in gioco, non si è limitato a corrispondere “l’indennizzo”, ma ha previsto l’integrale risarcimento del danno subito, ivi compresi (art. 3, ultimo comma, della legge impugnata) quanto dovuto a titolo di svalutazione monetaria “e le ulteriori somme di cui all’art. 1224, secondo comma, c. civ., a decorrere dal giorno dell’occupazione illegittima”.
[23] Corte cost., 23 maggio 1995, n. 188, in Foro amm., 1998, 637, afferma, per quanto attiene al modo di acquisto della proprietà da parte della pubblica amministrazione, che l’acquisto del “nuovo bene risultante dalla trasformazione del precedente, si configura invece come una conseguenza ulteriore, eziologicamente dipendente non dall’illecito ma dalla situazione di fatto – realizzazione dell’opera pubblica con conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporato – che trova il suo antecedente storico nell’illecita occupazione e nella illecita destinazione del fondo alla costruzione dell’opera stessa”.
[24] Corte di Cassazione n. 1907 del 1997; n. 6515 del 1997; n. 5902 del 2003.
[25] In tal senso, anche, Corte costituzionale 4 febbraio 2000, n. 24.
[26] P. G. Monateri, La responsabilità civile. Le fonti delle obbligazioni, in Trattato di diritto civile (diretto da R. Sacco), Torino, 1998, 313.
[27] L’art. 1 del Protocollo addizionale stabilisce: “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento di imposte o di altri contributi o delle ammende”.
[28] Sul punto, ampiamente: M. L. Padelletti, La tutela della proprietà nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Milano, 2003.
[29] F. Fracchia – M. Occhiena, I beni privati e il potere pubblico nella giurisprudenza della Corte costituzionale, cit., 13 ss., rilevano che il nucleo minino della proprietà è il bene. Vi sarebbe perciò una netta distinzione tra la tutela del bene come nucleo minimo dei diritto e l’imposizione di vincoli connessi alla funzione sociale. Notano gli Autori che “la confusione (se di confusione può parlarsi) è generata dalla qualificazione delle vicende impositive di vincoli urbanistici come potenzialmente espropriative, espungendo così gli altri vincoli dall’area dell’indennizzo”, cosicché si potrebbe ipotizzare l’estensione dell’indennizzo senza ampliare i limiti dell’istituto espropriativo. La tesi proposta consiste, dunque, nel configurare la disciplina della cosa (intesa come nucleo minimo della proprietà) in maniera distinta dalla funzione sociale, che concerne le situazioni giuridiche soggettive predicabili sul bene e la previsione di poteri espropriativi.
[30] Ed è tale l’interesse di un esule polacco rimpatriato, che voglia la restituzione di beni di proprietà dei suoi avi (Broniowski c. Polonia 22 giugno 2004).
[31] Nel caso Azas c. Grecia 19 settembre 2002, viene tutelato l’uso di fatto di alcuni terreni. Ad avviso della Corte, « la notion de « biens» a une portée autonome qui ne se limite certainement pas à la propriété de biens corporels: certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits de propriété » et donc pour des « biens » aux fins de cette disposition (arrêts Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, 23 février 1995, série A no 306-B, p. 46, § 53, et Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal, 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1111, § 75) ». In questo senso, anche, Doğan c. Turchia 29 giugno 2004.
[32] Marckx c. Belgio 13 giugno 1979; Iatridis c. Grecia 25 marzo 1999; Beyeler c. Italia 5 gennaio 2000.
[33] Hatzikakis c. Grecia 11 aprile 2002; Katsaros c. Grecia 6 giugno 2002.
[34] Konstantopoulos c. Grecia 10 luglio 2003; Interoliva Abee c. Grecia 10 luglio 2003.
[35] Papamichalopoulos c. Grecia 24 giugno 1993; Tsomtsos c. Grecia 15 novembre 1996; Katikaridis c. Grecia 15 novembre 1996, Papachelas c. Grecia 25 marzo 1999; Savvidou c. Grecia 1 agosto 2000; Malama c. Grecia 1 marzo 2001, Karagiannis c. Grecia 16 gennaio 2003; Nastou c. Grecia 16 gennaio 2003; Yiltaş Yildiz Turįstįk Tesįslerį a.s.c. Turchia 24 aprile 2003; I.R.S. c. Turchia 20 luglio 2004.
[36] La Corte evita di soffermarsi sulla spinosa questione circa la configurabilità della giurisprudenza come fonte del diritto, rilevando che “la Cour n’estime pas utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives”.
[37] Scordino c. Italia sez. I, 15 luglio 2004; sez. I, 29 luglio 2004; sez. IV, 17 maggio 2005; Grande Chambre, 29 marzo 2006; sez. IV, 6 marzo 2007.
[38] M. L. Maddalena, Dalla occupazione appropriativi alla acquisizione ad effetti sananti: osservazioni a margine dell’adunanza plenaria n. 2 del 2005, in Foro amm. CDS, 2005, 2109 ss.
[39] In questo senso: Serrilli c. Italia 17 novembre 2005 e 6 dicembre 2005, decisa con procedura d’urgenza ex art. 29; Guiso-Gallisay c. Italia 8 dicembre 2005; Mason c. Italia 17 maggio 2005; Sciarrotta c. Italia 12 gennaio 2006; Cerro c. Italia 23 febbraio 2006; De Sciscio c. Italia 20 aprile 2006; Ucci c. Italia 22 giugno 2006; Lo Bue c. Italia, 13 luglio 2006; Dedda e Fragassi c. Italia 21 settembre 2006; Matthias c. Italia 2 novembre 2006.
[40] Il Governo italiano, citando alcuni precedenti della stessa Corte, tenta di dimostrata che con il termine “legge” ci si riferisce anche ai principi generali espliciti o impliciti.
[41] A. Romeo, Occupazione acquisitiva e (possibile) lesione del diritto di proprietà, in Aa.Vv., Codice delle cittadinanze (a cura di R. Ferrara, F. Manganaro, A. Romano Tassone), Milano 2006, 144 ss., esprime forti perplessità sulla sanatoria di un atto illecito, rilevando come la soluzione adottata sia comunque sostanzialmente in contrasto con le sentenze della Corte di Strasburgo. Eguali note critiche sulle garanzie per l’espropriato esprime S. Ruscica, Poteri ablativi dell’amministrazione e protezione del proprietario, ivi, 164 ss.
[42] Cassazione civile, sez. I, 17 novembre 2004, n. 21750, in Giust. civ. Mass., 2004, 11.
[43] Cassazione civile, sez. I, 15 luglio 2004, n. 13113, in Giust. civ. Mass., 2004, 7-8 e in Foro amm. CDS, 2004, 1999.
[44] Cassazione civile, sez. un., 6 maggio 2003, n. 6853, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 554 con nota di Masselli; Cassazione civile, sez. I, 11 giugno 2004, n. 11096, in Foro it., 2005, I, 466; Cassazione civile, sez. I, 17 novembre 2004, n. 21750; Cassazione civile, sez. I, 15 febbraio 2005, n. 3033, in Riv. giur. edilizia, 2005, 4 1196; Cassazione civile, sez. I, 11 marzo 2005, n. 5380, in Riv. giur. edilizia, 2005, 1872; contra, nel senso che l’occupazione acquisitiva contrasta con le norme CEDU: Corte appello Firenze, 22 marzo 2005, in Giur. merito, 2005, 1649 con nota di Conti.
[45] G. Milo, Giudici italiani e Corte europea dei diritti dell’uomo di fronte al diritto di proprietà, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2003, 1485 ss.; F. Buonomo, La tutela della proprietà dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo, Milano, 2005; R. Conti, L’occupazione acquisitiva. Tutela della proprietà e dei diritti umani, Milano, 2006.
[46] Tra le tante, in questo senso: Donati c. Italia 15 luglio 2005 ; Colacrai c. Italia 13 ottobre 2005; Lantieri c. Italia 15 novembre 2005; Serrao c. Italia 13 ottobre 2005; Ciarletta c. Italia 15 luglio 2005; De Pascale c. Italia 13 ottobre 2005; Bigotti c. Italia 13 ottobre 2005; Capone c. Italia 6 dicembre 2005; Prenna c. Italia 9 febbraio 2006; Acciardi e Campagna c. Italia 19 maggio 2005; Sciarrotta c. Italia 12 gennaio 2006; Colazzo c. Italia 13 ottobre 2005; Dominaci c. Italia 15 novembre 2005; Istituto diocesano sostentamento del clero 17 novembre 2005; Pia Gloria Serpilli 17 novembre 2005; Bigotti 17 novembre 2005; Di Cola 15 dicembre 2005; Scozzari 15 dicembre 2005; Giacobbe c. Italia 15 dicembre 2005; Genovese c. Italia 2 febbraio 2006; Immobiliare Cerro c. Italia 23 febbraio 2006; Izzo c. Italia 2 marzo 2006; Lo Bue c. Italia 13 luglio 2006; Zaffuto c. Italia 13 luglio 2006; Maselli c. Italia (n. 2) 11 luglio 2006: Terrazzi c. Italia 17 ottobre 2002; Stornaiuolo c. Italia, 8 agosto 2006; Gianni c. Italia 30 marzo 2006; Mason c. Italia 24 luglio 2007.
[47] F.G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, in Dir. amm., 2006, 519 ss.; Id., Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, in www.federalismi.it 11/2006, secondo cui la ragionevole indennità prevista dalla Corte dei diritti non potrebbe essere altro che il valore venale. Ulteriori osservazioni in G. Fabbrizzi, Commento a Scordino c. Italia, in Urb. e app., 2005, 1395 ss.
[48] Sul punto, anche, R. Conti, L’Italia ancora in ritardo sugli standard europei di tutela dei diritti umani, nota sent. Cedu, 5 ottobre 2006, in Urb. app., 2007, 35 ss.; L. Marzano, in Urb. app., 2007, 328; A. Guazzarotti, Gli effetti della CEDU e la teoria dei “mondi paralleli”, in Quad. cost., 2006, 155 ss.
[49] S. Gambino – G. Moschella, L’ordinamento giudiziario fra diritto comparato, diritto comunitario e CEDU, in Politica dir., 2005, 543 ss.
[50] G. Morbidelli, Corte costituzionale e corti europee: la tutela dei diritti (dal punto di vista della Corte del Lussemburgo), in Dir. proc. amm., 2006, 290; G. della Cananea, I fattori sovranazionali e internazionali di convergenza e di integrazione, in Aa.Vv., Diritto amministrativo comparato (a cura di G. Napolitano), Milano, 2007, 325 ss.
[51] S. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, Napoli, 2005, 30.
[52] P. Gaeta, Il diritto europeo nella giurisprudenza della Corte costituzionale. Problemi e prospettive, Relazione al Convegno Giudici e Corte europea dei diritti dell’uomo, datt.
[53] L. Montanari, Giudici comuni e Corti sopranazionali: rapporti tra sistemi, in La Corte costituzionale e le Corti d’Europa (a cura di P. Falzea, A. Spadaro, L. Ventura), Torino, 2003, 119 ss, in part. p. 130
[54] Sull’adattamento dell’ordinamento interno alle norme dei Trattati: B. Conforti, Diritto internazionale, Napoli, 2007, 288 ed ivi anche ampia bibliografia citata.
[55] Le norme di diritto internazionale pattizio prive di un particolare fondamento costituzionale assumono invece nell’ ordinamento nazionale il valore conferito loro dalla forza dell’atto che ne dà esecuzione (sentt. nn. 32 del 1999; 288 del 1997; 323 del 1989). Quando tale esecuzione è disposta con legge, il limite costituzionale vale nella sua interezza, alla stregua di quanto accade con riguardo a ogni altra legge. Sottoponendo a controllo di costituzionalità la legge di esecuzione del trattato, è possibile valutare la conformità alla Costituzione di quest’ultimo (ad esempio, sentt. nn. 183 del 1994; 446 del 1990; 20 del 1966) e addivenire eventualmente alla dichiarazione d’incostituzionalità della legge di esecuzione, qualora essa immetta, e nella parte in cui immette, nell’ordinamento norme incompatibili con la Costituzione (sentt. nn. 128 del 1987; 210 del 1986).
[56] A. Anzon, Corte costituzionale, Corte di giustizia delle comunità europee e Corte europea dei dritti dell’uomo: problemi e prospettive dei loro rapporti, in La Corte costituzionale e le Corti d’Europa, cit., 577; B. Conforti, Diritto internazionale, cit., 292, preconizza che, l’introduzione dell’obbligo del rispetto degli obblighi internazionali con il nuovo art. 117 Cost. comporti l’illegittimità costituzionale della “legge ordinaria che non rispetti i vincoli derivanti da un trattato”.
[57] Cassazione civile, sez. I, 20 maggio 2006, n. 11887, in Giust. civ., 2006, 2018.
[58] Cassazione civile, sez. I, 29 maggio 2006, n. 12810, in Giust. civ. Mass., 2006, 5 ed in Foro amm. CDS, 2006, 2472.
[59] Vi sono tuttavia casi di disapplicazione da parte del giudice della norma interna contrastante con la Convenzione europea; sul punto: W. Chiaromonte, La disapplicazione delle norme nazionali infliggenti con la Cedu e l’accesso dei non comunitari alle prestazioni di assistenza sociale. Nota a Tribunale di Pistoia, 4 maggio 2007, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 2007, 2, 89 ss.
[60] Cassazione civile, sez. I, 19 ottobre 2006, n. 22357, in Resp. civ. e prev., 2007, 291.
[61] Per un primo commento: G. Virga, Le “térmiti” comunitarie ed i “tarli” dei trattati internazionali, in www.lexitalia.it, 10, 2007.
[62] Stabilisce la norma in oggetto: “1. Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l’indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell’articolo 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento. 2. In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1”
[63] Il comma 7 bis stabilisce che “in caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato.
[64] Si osservi che dal punto di vista pratico – come opportunamente suggerito da un’osservazione informale di Merusi – il sistema dell’occupazione acquisitiva comporta il trasferimento della responsabilità e, soprattutto, dell’obbligo di risarcimento del danno, dall’ente espropriante – in particolare, enti locali – allo Stato.
[65] Si rileva, a tal proposito che “nella giurisprudenza di questa Corte sono individuabili pronunce le quali hanno ribadito che le norme della CEDU non si collocano come tali a livello costituzionale, non potendosi loro attribuire un rango diverso da quello dell’atto – legge ordinaria – che ne ha autorizzato la ratifica e le ha rese esecutive nel nostro ordinamento” (par. 6.1.1, sent. 349).
[66] Si sostiene, infatti, che “con riguardo alle disposizioni della CEDU, questa Corte ha più volte affermato che, in mancanza di una specifica previsione costituzionale, le medesime, rese esecutive nell’ordinamento interno con legge ordinaria, ne acquistano il rango e quindi non si collocano a livello costituzionale (tra le molte, per la continuità dell’orientamento, sentenze n. 388 del 1999, n. 315 del 1990, n. 188 del 1980; ordinanza n. 464 del 2005). Ed ha altresì ribadito l’esclusione delle norme meramente convenzionali dall’ambito di operatività dell’art. 10, primo comma, Cost. (oltre alle pronunce sopra richiamate, si vedano le sentenze n. 224 del 2005, n. 288 del 1997, n. 168 del 1994)” (par. 6.1, sent. 349).
[67] Afferma esplicitamente la Corte che “con l’art. 117, primo comma, si è realizzato, in definitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli obblighi internazionali genericamente evocati e, con essi, al parametro, tanto da essere comunemente qualificata “norma interposta”; e che è soggetta a sua volta, come si dirà in seguito, ad una verifica di compatibilità con le norme della Costituzione” (par. 6.2, sent. 349).
[68] L. Montanari, Le tecniche di adattamento alla CEDU come strumento di garanzia dei diritti: un’analisi comparata delle soluzioni adottate negli ordinamenti nazionali, in Aa. Vv., I diritti fondamentali in Europa, Milano, 2002, 535.
[69] Si afferma, infatti nella sentenza n. 348 che “quanto detto sinora non significa che le norme della CEDU, quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, acquistano la forza delle norme costituzionali e sono perciò immuni dal controllo di legittimità costituzionale di questa Corte. Proprio perché si tratta di norme che integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale, è necessario che esse siano conformi a Costituzione” (par. 4.7, sent. 348).
[70] La conclusione a cui perviene la Corte è che “in definitiva, essendosi consolidata l’affermazione della illegittimità nella fattispecie in esame di un ristoro economico che non corrisponda al valore reale del bene, la disciplina della liquidazione del danno stabilita dalla norma nazionale censurata si pone in contrasto, insanabile in via interpretativa, con l’art. 1 del Protocollo addizionale, nell’interpretazione datane dalla Corte europea; e per ciò stesso viola l’art. 117, primo comma, della Costituzione. D’altra parte, la norma internazionale convenzionale così come interpretata dalla Corte europea, non è in contrasto con le conferenti norme della nostra Costituzione” (par. 8, sent. 349).

(pubblicato il 23.11.2007)

Note

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PUBBLICATO SU URBANISTICA E APPALTI 6/2005, 668 ss.

(LA CASSAZIONE ESCLUDE POSSA FARSI LUOGO A CONGUAGLIO, ANCHE SE PREVISTO NELL’ATTO DI CESSIONE VOLONTARIA, OVE, IN CORSO DI CAUSA, SIA ACCERTATA LA NATURA AGRICOLA DEL SUOLO CEDUTO. NEL COMMENTO CHE SEGUE SI EVIDENZIANO I VINCOLI DI INDISPONIBILITA’ AFFERENTI LA PARTICOLARE NATURA GIURIDICA DELLA CESSIONE VOLONTARIA E LA SOSTANZIALE DEQUOTAZIONE DELL’ISTITUTO NELLA ATTUALE DISCIPLINA CONTENUTA NEL TESTO UNICO SULL’ESPROPRIAZIONE).

CASSAZIONE CIVILE, I SEZIONE, 1 FEBBRAIO 2005, N. 1984; Pres. PROTO; Est. GIULIANI; Ente nazionale per le strade – ANAS c/ Fiocco.

Qualora, nel corso di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, sia stato stipulato un contratto di cessione volontaria di un suolo, il cui prezzo sia stato determinato salvo conguaglio sulla base dei criteri fissati dalla legge n.385 del 1980, successivamente dichiarata incostituzionale, l’accertata natura agricola del suolo – la cui determinazione è sottratta al potere negoziale delle parti, irrilevante appalesandosi la valutazione datane in contratto – determina la persistente applicabilità delle regole indennitarie fondate sul criterio del valore agricolo medio di cui alla legge n.865 del 1971. Deve, di conseguenza, escludersi che possa farsi luogo al conguaglio del prezzo della cessione volontaria ogniqualvolta sia accertata la natura agricola del suolo ceduto, essendo il conguaglio normativamente previsto soltanto per le aree edificabili.

1) LA FATTISPECIE CONCRETA E LE CONCLUSIONI DELLA CORTE.

In una procedura espropriativa promossa dall’ANAS per la realizzazione di una variante stradale esterna all’abitato del comune di Trani e conclusasi con cessione volontaria il cui prezzo era stato convenuto salvo conguaglio ai sensi della legge 29 luglio 1980, n. 385, la prima sezione della Corte di Cassazione è chiamata a dirimere la questione indennitaria, conseguente al mancato versamento del prezzo residuo da parte dell’amministrazione espropriante, sotto diversi profili.
Per il profilo che in questa sede rileva, lineare e rigorosamente consequenziale nell’iter logico-argomentativo, la sentenza in commento si colloca nel solco di una giurisprudenza ormai pacifica e consolidata.
Partendo dall’apprezzamento di fatto della Corte di Appello di Bari – peraltro non correttamente censurato e, pertanto, insuscettibile di sindacato in sede di legittimità – circa la “concreta natura dei fondi occupati …. sicuramente agricoli allorché venne adottato il decreto di esproprio”, la cassazione individua innanzitutto la disciplina applicabile all’espropriazione di suoli agricoli attraverso la ricostruzione sistematica della successione di leggi nel tempo e delle pronunce di incostituzionalità che, di volta in volta, le hanno colpite. Ne ricava il principio secondo cui l’art.5 bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, attualmente vigente e applicabile per la determinazione del conguaglio spettante per la cessione volontaria a suo tempo stipulata secondo i criteri fissati dalla legge n. 385 del 1980, come modificata dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, si riferisce alle sole aree aventi vocazione edificatoria, laddove, in ipotesi di inedificabilità, resta applicabile il criterio del valore agricolo medio di cui alla legge 22 ottobre 1971, n. 865.
Osserva ineccepibilmente la corte che, tanto la sentenza della Consulta 30 gennaio 1980 n.5[1] – che dichiarava costituzionalmente illegittimi i commi quinto, sesto e settimo dell’art.16 l.865/71 – quanto la successiva pronuncia 19/07/1983, n.223[2] della stessa Corte costituzionale, che interveniva sulla legge n.385/80 – la quale aveva reintrodotto in via provvisoria e salvo conguaglio le norme dichiarate incostituzionali – riguardavano norme disciplinanti l’esproprio di aree con vocazione edificatoria, mentre nulla avevano innovato o modificato sui criteri di stima dell’indennità di esproprio di suoli agricoli.
Corollario di tale principio è che la previsione del conguaglio è limitata ai suoli edificatori mentre il prezzo della cessione dei suoli agricoli resta quello fissato in contratto con i criteri di cui alla citata legge del 1971.
Sotto tale profilo il giudice di legittimità censura l’operato della Corte territoriale che, pur avendo correttamente affermato che, in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 223 del 1983, la determinazione del conguaglio va effettuata secondo i criteri di cui all’art. 5 bis della l. 359/92 ha poi errato ritenendo applicabile tale disciplina anche all’espropriazione di suoli la cui natura agricola sia indiscussa[3].
Implicitamente la corte risolve il problema della prospettata nullità dell’accordo di cessione riveniente sia dall’inadempimento dell’ANAS all’obbligazione di versare il conguaglio sia dall’avere le parti determinato il prezzo sulla base di norme poi dichiarate incostituzionali – tema questo che, dalla lettura della sentenza, sembra essere stato prospettato dal ricorrente solo incidentalmente.
Anche su questo punto la cassazione, richiamando l’orientamento formatosi all’interno della I sezione, implicitamente conferma il principio secondo cui, ove venga fatta questione di validità ed efficacia del contratto di cessione volontaria di un suolo, in cui sia stato determinato il prezzo salvo conguaglio, per essersi riferite le parti ad una legge, la n.385 del 1980, successivamente dichiarata incostituzionale per l’inadeguatezza dell’indennizzo da essa previsto riguardo ai suoli edificatori, è preliminare l’accertamento della natura del suolo, se edificatorio o agricolo, poiché l’eventuale riconoscimento del carattere agricolo esclude a priori che possa farsi luogo a conguaglio, non essendo stati mutati dalla legislazione successiva i criteri indennitari per tale tipo di terreni[4].

2) LIMITAZIONI LEGALI AL POTERE DISPOSITIVO DELLE PARTI: NATURA DELL’ATTO DI CESSIONE VOLONTARIA.

Il principio di diritto espresso dalla S.C. di cassazione nella pronuncia in commento, offre spunti di riflessione sul tema della sottrazione alla disponibilità delle parti del potere di attribuire al suolo natura diversa da quella risultante dagli strumenti urbanistici con conseguente irrilevanza della terminologia usata in contratto, tema che appare solo lambito dalla pronuncia che si annota. In particolare si impone una indagine, seppur sommaria, sulla natura della cessione volontaria che, pur atteggiandosi come strumento negoziale di diritto privato, subisce limitazioni alla libertà negoziale a causa del contenuto imposto ex lege da norme di diritto pubblico.
In proposito va subito evidenziato che la cessione volontaria, nonostante l’uso ricorrente e risalente di una nomenclatura che richiama la logica negoziale[5], non può configurarsi come una compravendita civilistica in cui la determinazione del prezzo o la qualificazione della natura giuridica del bene siano rimesse all’autonomia contrattuale.
Tali elementi, infatti, sono determinati con criteri legali che la giurisprudenza ritiene imperativi e imposti a pena di nullità[6].
Tuttavia, in caso di violazione delle norme imperative che stabiliscono i criteri per la determinazione del corrispettivo ovvero che sottraggono al potere dispositivo delle parti di convenire transattivamente la natura agricola o edificabile del terreno – essendo determinanti le oggettive caratteristiche del bene indipendentemente dalle eventuali difformi valutazioni che ne abbiano dato le parti[7] – la cassazione non ritiene ricorra la nullità dell’intero accordo ma delle sole clausole difformi che, per il principio vitiantur sed non vitiant, sono sostituite con l’inserimento automatico in esso, ai sensi dell’art. 1419, comma 2, c.c., delle norme imperative eluse[8].
L’inserzione automatica delle clausole imperative attinenti alla determinazione del corrispettivo sembra rendere inapplicabile la disciplina dell’annullamento del negozio per vizi della volontà in caso di errore sulla qualità agricola o edificabile dei beni. Infatti, l’obbligato riferimento alle oggettive caratteristiche dell’immobile, alle quali il corrispettivo deve imperativamente adeguarsi, comporta la sostituzione ex lege dei parametri normativi alle difformi pattuizioni delle parti, ferma restando la validità dell’intero negozio.
Diversamente sembra doversi concludere nell’ipotesi di errore sulla determinazione del valore venale che sia componente dei parametri di legge, pur correttamente applicati. In tal caso, ove l’errore sia la conseguenza di una non corretta percezione delle specifiche qualità del bene, parrebbe invocabile il disposto degli artt. 1428 ss., c.c., onde far valere la causa di invalidità da tali norme contemplata, sempreché sussistano i requisiti di essenzialità e riconoscibilità dell’errore.
Esclusa la natura di negozio di diritto privato, perplessità sorgono in ordine alla sussunzione della cessione volontaria nella categoria degli accordi paritetici sostitutivi di provvedimenti, di cui all’art.11, L. 7 agosto 1990, n.241 come modificato dall’art. 7 della legge 11 febbraio 2005, n.15[9].
In passato la questione assumeva rilievo in sede di individuazione dell’organo giudiziario competente a conoscere delle relative controversie, posto che l’art.11, in ciò mantenuto inalterato dalla legge 15/2005, attribuisce alla giurisdizione amministrativa la decisione delle cause aventi ad oggetto la “formazione, conclusione ed esecuzione” degli accordi de quibus. Al riguardo la giurisprudenza della cassazione era orientata nell’escludere la riconducibilità degli accordi di cessione previsti dall’art.12 l. n. 865/71 all’istituto di cui all’art.11 l. n.241/90, argomentando soprattutto in base al carattere non discrezionale del contenuto consensualmente stabilito e in base alla specialità della materia espropriativa[10].
Attualmente, a fronte della esplicita previsione dell’art.53, comma 1, t.u. espropriazione, che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie attinenti agli accordi di cui allo stesso testo unico, la questione ha perso di pregio.
Va, tuttavia, osservato che l’istituto della cessione volontaria, ferma restando la natura di contratto di diritto pubblico e l’equiparazione, in termini effettuali, al decreto di esproprio (art. 45, comma 3), presenta elementi di divergenza rispetto alla previsione dell’art. 11 l. n. 241/90, ravvisabili nei seguenti elementi: innanzitutto l’accordo-cessione può vedere come controparte del privato non necessariamente una pubblica amministrazione ma anche un soggetto privato che agisca quale longa manus di quella; in secondo luogo l’evidenziato limite alla libertà negoziale delle parti fà sì che il consenso non possa sostituire il contenuto discrezionale di un atto amministrativo, essendo riconosciuta alle parti la libertà di valutare solo le concrete caratteristiche del bene e non la natura così come i valori di mercato ma non già l’indennità; infine gli accordi di cui all’art. 11 l. n. 241/90 si concludono senza pregiudizio dei diritti dei terzi, così come previsto nella norma, contrariamente a quel che avviene con la cessione volontaria che comporta l’estinzione dei diritti reali parziari e dei diritti personali sul bene trasferito.
Il precipitato delle considerazioni che precedono è che appare corretto qualificare la cessione volontaria come contratto di diritto pubblico anche se con peculiarità sue tipiche.
Detta elaborazione dogmatica, peraltro, non è nuova. Difatti, anche nella vigenza della l. n. 865/71, giurisprudenza e dottrina prevalenti hanno riconosciuto alla cessione volontaria natura di contratto ad oggetto pubblico inserito nel procedimento espropriativo, non costituente espressione di autonomia negoziale di diritto privato[11].
A ben vedere la questione della determinazione pattizia della natura del suolo[12] è strettamente correlata alla ineludibilità delle norme imperative relative alla determinazione del prezzo, che impedisce alle parti di determinare l’ammontare del corrispettivo in un regime di libero mercato e a seguito di libera contrattazione[13].
Va detto che la tendenza a regolare pattiziamente non solo l’ammontare dell’indennità ma lo stesso trasferimento della proprietà del bene si era diffusa già nella vigenza della legge n.2359/1865, non in quanto espressamente prevista da una norma di legge ma per prassi convalidata dalla giurisprudenza della cassazione che qualificò tali accordi come contratti di diritto pubblico[14].
Nel diritto positivo la figura della cessione volontaria compare per la prima volta con l’art.12 della legge n.865/71, con il quale il legislatore mira a incentivare la sua diffusione attraverso il meccanismo premiale della maggiorazione dell’indennità.
La cessione volontaria costituisce dunque, nelle intenzioni del legislatore e secondo gran parte della dottrina[15], una particolare figura giuridica strumentale ad una più sollecita definizione della procedura ablatoria, ponendosi come atto integrativo e conclusivo della medesima e rendendo superflua solo l’emanazione del decreto di esproprio[16].
Se ne può inferire che la procedura espropriativa conosce due tipi di epilogo alternativi tra loro: la cessione volontaria e il decreto di esproprio.
Va chiarito, tuttavia, che il travaglio legislativo e giurisprudenziale degli anni settanta in tema di ius aedificandi e di indennità di esproprio, che si concluse con la dichiarazione di incostituzionalità[17] dell’applicabilità alle aree edificabili del medesimo criterio indennitario usato per le aree agricole, generò grande confusione sul piano applicativo. A ben vedere la possibilità di effettuare negozi di cessione volontaria ai sensi dell’art.12, comma 1, l.865/71 si sarebbe dovuta ricondurre ai soli casi di espropriazione di aree agricole[18]. Senonché l’art.5 bis della legge 359/92 reintrodusse la possibilità della cessione volontaria anche nell’ambito di procedure espropriative riguardanti suoli edificabili, fissando l’effetto premiale non già in una maggiorazione dell’indennità ma nella mancata decurtazione del 40%.
E’ questo l’equivoco in cui sembra essere incorsa anche la Corte territoriale nel giudizio a quo conclusosi con la sentenza sottoposta al vaglio della cassazione nella pronuncia in commento, laddove si assume l’applicabilità dell’art.5 bis l. 359/92 e, dunque, la sussistenza per il soggetto ablato del diritto a conseguire il conguaglio sul prezzo, a fattispecie – la cessione volontaria avente ad oggetto suoli agricoli – non contemplate dalla norma medesima.
La natura di contratto di diritto pubblico dell’atto di cessione, sembra oramai non prestare il fianco a dubbi residui alla luce della disciplina introdotta dal testo unico sull’espropriazione che esclude l’istituto della risoluzione per inadempimento laddove all’art.45, comma 3, prevede che l’accordo di cessione non perde effetto se l’acquirente non corrisponde la somma entro il termine concordato[19].

3) LA CESSIONE VOLONTARIA NELLA DISCIPLINA DEL TESTO UNICO SULL’ESPROPRIAZIONE: APPLICABILITA’ E LIMITI DELL’ISTITUTO.

Un breve cenno si impone, a questo punto, sull’istituto della cessione volontaria nella disciplina attuale come dettata dal T.U. espropriazioni (d.p.r. 8 giugno 2001, n.327), disciplina che, pur non riguardando la fattispecie concreta di cui alla pronuncia in commento, sottratta ratione temporis alla sua applicabilità, rappresenta tuttavia l’attuale referente normativo.
A ben vedere nel testo unico l’istituto della cessione volontaria sembra avere una presenza marginale: se ne tratta all’art. 20, commi 8, 9 e 10 in tema di determinazione dell’indennità provvisoria e all’art.45.
Dal punto di vista sistematico dette norme garantiscono la “sopravvivenza” dell’istituto in parola laddove, stando alla lettera degli artt. 26 comma 11 e 27 comma 3, secondo cui dopo il deposito o il pagamento dell’indennità rispettivamente provvisoria e definitiva si procede al decreto di esproprio, la cessione volontaria sembrerebbe esclusa dal novero dei possibili atti conclusivi del procedimento espropriativo.
L’istituto trova il suo diretto precedente, come si è visto, nel disposto dell’art. 12 l.865/71, rispetto al quale, tuttavia, nella logica dell’art.45 t.u. espropriazione, si presenta dotato di uno spettro applicativo più esteso, nell’evidente intento di accelerare e semplificare la procedura espropriativa incentivando soluzioni conciliative[20].
La dilatazione dello spazio temporale di operatività della cessione volontaria fino alla esecuzione del decreto di esproprio, e dunque anche dopo la sua adozione, se appare coerente con il principio secondo cui l’acquisto della proprietà del bene in capo al beneficiario si realizza solo all’esito dell’esecuzione del provvedimento (art.23, comma 1, lett. f), suscita, tuttavia, in parte della dottrina, perplessità sull’utilità di incentivare con misure premiali la definizione di un iter procedimentale quando si è oramai esaurito con ampio dispendio di tempo ed energie[21].
Secondo altra dottrina l’atto di cessione volontaria sarebbe un istituto inutile in quanto, innanzitutto, i vantaggi sull’indennità garantiti dal legislatore non dipendono da una preferenza ideologica attribuita al mezzo bilaterale di trasferimento del diritto, ma dalla assai discutibile convinzione che l’atto bilaterale consenta di ridurre lungaggini e incertezze della procedura[22]. Secondo tale prospettiva dogmatica in realtà, in molti casi, è assai più rapida e conveniente l’emissione del decreto di esproprio e sarebbe anzi dannoso e assurdo per l’ente non ricorrervi.
L’autore individua la fondatezza di tale ricostruzione proprio nei commi 11, 12 e 13 dell’art.20 t.u. introdotti dal D. Lgs. N.302 del 27 dicembre 2002 (Modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, recante testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità)[23]. In base a tali norme, infatti, l’autorità espropriante può, in ogni caso, decidere di ricorrere al decreto di esproprio in luogo dell’atto di cessione volontaria, dopo aver corrisposto l’importo concordato, ovvero dopo aver ordinato il deposito dell’indennità qualora il proprietario abbia condiviso l’indennità senza dichiarare l’assenza di diritti di terzi sul bene, ovvero qualora – nonostante l’accettazione dell’eredità – non produca la documentazione attestante la libera e piena proprietà, ovvero non si disponga ad incassare materialmente le somme.
Queste disposizioni, dal cui complesso emerge che il decreto di esproprio può essere emanato in qualunque frangente, dimostrano, secondo tale dottrina, che l’atto di cessione è perfettamente inutile, oltreché più laborioso e costoso del decreto di esproprio, spingendosi a ipotizzare che, anche se non espressamente depennato da parte dei compilatori del testo unico, l’istituto è destinato a cadere in desuetudine[24].

4) IL CORRISPETTIVO DELLA CESSIONE VOLONTARIA PER SUOLI AGRICOLI NELLA DISCIPLINA DEL TESTO UNICO.

L’art.45 t.u. espropriazione fissa i parametri cui le parti sono vincolate nella pattuizione del corrispettivo della cessione. Detti parametri, traducendosi in norme imperative, non possono essere derogati né per eccesso né per difetto e, come evidenziato in precedenza, si sostituiscono ex lege alle eventuali pattuizioni difformi. La ratio della fissazione di detti parametri risiede nella volontà di incentivare la cessione in forza dell’effetto premiale di una maggiore remuneratività del prezzo di cessione per l’espropriato rispetto all’indennità di esproprio.
In particolare, in caso di area inedificabile non coltivata dal proprietario, è previsto un aumento del 50% sull’importo che verrebbe stimato come indennità di esproprio, cioè il valore agricolo medio calcolato in riferimento alle colture esistenti (art.45, comma2, lett. c).
La lettera d) del medesimo comma prende in esame l’ipotesi di terreno non edificabile direttamente coltivato dallo stesso proprietario e determina il corrispettivo della cessione nel triplo del valore agricolo medio periodicamente determinato dalla competente commissione provinciale per tipo di colture ai sensi dell’art.41, u.c., t.u.. La ratio della norma è ravvisabile nell’intento di indennizzare, così come espresso nell’art.40, comma 4, t.u., in caso di apprensione di terreno coltivato, non solo il valore dominicale ma anche la perdita di reddito agrario.
A tale proposito si è ritenuto in dottrina[25] che i criteri di indennizzo di cui alla lett. d) dovrebbero applicarsi analogicamente al caso di terreno edificabile coltivato direttamente dal proprietario, nel senso che il corrispettivo della cessione dovrebbe comprendere, oltre il valore dell’area edificabile, determinato secondo i parametri di cui alla lett. a), il triplo dell’indennità aggiuntiva prevista, dall’art.37, comma 9, in caso di esproprio a favore del proprietario coltivatore diretto.
Tale conclusione, tuttavia, non è condivisa da chi, attraverso la ricostruzione delle ragioni sistematiche che giustificano la triplicazione dell’indennità, ritiene che trasporre analogicamente detta maggiorazione in favore del proprietario coltivatore diretto di area edificabile, il quale, per la perdita della proprietà viene già indennizzato attraverso il valore mediale di cui alla lett. a), significherebbe indennizzare due volte il diritto dominicale, considerando l’area ceduta come edificabile e non edificabile al tempo stesso[26].
Secondo tale opinione sembra più corretto concludere che in tale ipotesi, all’indennizzo quale area edificabile secondo il criterio di cui all’art.37, comma 1, t.u., senza riduzione del 40%, si aggiunga, senza multipli di sorta, il valore agricolo di cui all’art.40, comma 4, così ravvisando la misura premiale per la cessione volontaria esclusivamente nella mancata decurtazione.

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[1] Pubblicata su G.U. 6 febbraio 1980, n.36.
[2] In Foro It., 1983, I, 2057; in Riv. Giur. Edil., 1983, I, 743, con nota di P. G. ALPA; in Regioni, 1983, 1225, con nota di P. CARETTI; in Giur. It., 1984, I,1, 620, con nota di F. GABRIELE.
[3] I principi affermati in sentenza possono considerarsi ius receptum. In particolare la Corte si rifà a Cass. 21 maggio 2002, n.7429, in Foro it. Rep., 2002, voce Espropriazione per p.i., n.237, secondo cui “l’eventuale riconoscimento del carattere agricolo, esclude a priori che possa farsi luogo a conguaglio, non essendo stati mutati dalla legislazione successiva i criteri indennitari fissati per tale tipo di terreni”. Sulla applicabilità dell’art. 5 bis l.8 agosto 1992, n.359 alle cessioni di suoli edificabili con determinazione del prezzo salvo conguaglio ai sensi della l. 29 luglio 1980, n. 385, poi dichiarata incostituzionale, si vedano Cass. 25 luglio 2002, n.10923 in Foro it., Rep., 2002, voce cit., n.238; Cass. 21 maggio 2002, n.7429, id., n.236; Cass. 16 febbraio 2001, n.2276, id., 2001, voce cit., n.266; Cass. 11 febbraio 1999, n.1146, id., 1999, voce cit., n.335.
[4] Principio testualmente espresso da Cass. 21 maggio 2002, n.7429 cit..
[5] Va evidenziato che, nella terminologia adoperata dal testo unico sull’espropriazione 8 giugno 2001, n. 325, è ricorrente l’uso di termini quali “corrispettivo” o “acquirente” (art. 45, comma 2) che richiamano la disciplina contrattualistica.
[6] Cfr. Cass. 4 settembre 1985, n.3551, in Corriere Giur., 1985, 1128, con nota di L. CARBONE.
[7] Cfr. Cass.9 marzo 1996, n.1886, in Foro it., Rep., 1996, voce Espropriazione per p.i., n.144; Cass. 27 novembre 1999, n.13259 id., 1999, voce cit., n.349.
[8] Cass. 7 marzo 1997, n.2091, in Dir. Giur. Agr., 1998, 225; Cass. 21 aprile 1999, n.3930, in App. Urb. Ed., 2000, 159; Cass. 5 luglio 2000, n.8969, in Giust. Civ. mass., 2000, n.1495.
[9] Va precisato, tuttavia, che l’argomento che la determinazione del corrispettivo sia sottratta all’autonomia privata, non è di per sé dirimente, essendo la vigenza di prezzi di imperio compatibile con l’esistenza di un accordo negoziale privato.
[10] In tal senso Cass. 4 novembre 1994, n.9130/SU in Giornale dir. amm., 1995, 55, con nota di L. CARBONE.
[11] Cass. 12 gennaio 1988, n.144 in Arch. Civ., 1988, 410; Cass. 16 marzo 1994, n. 2513 in Foro it., Rep., 1994, voce Espropriazione per p.i., n. 162.; Cass. 20 aprile 1994, n.3770 in Giust. Civ. mass., 1994, n.539; Cass. 7 marzo 1997, n. 2091, in Foro it., 1997, I, 1847, con nota di E. REGGIANI; Cass. 12 maggio 1998, n.4759, in Foro it., Rep., 1998, voce Espropriazione per p.i., n. 326; Cass. 18 luglio 1994, n. 6710, in Mass., 1994, Cass. 27 novembre 1999, n.13250, cit.; Cass. 5 luglio 2000, n.8969, in Giust. Civ. mass., 2000, n.1495. In dottrina A. BORELLA, A proposito della cessione volontaria nell’espropriazione: un errore del giudice ordinario, in Dir. Regione, 1986, 57; S. AMMENDOLA, La cessione volontaria dei beni nel procedimento espropriativo, in Amm. It., 1989, 1838.
[12] Fondamentali sul punto Cass. 27 novembre 1999, n.13250, in Foro it., Rep., 1999, voce cit., n.350, nonché Cass. 9 marzo 1996, n.1886, cit..
[13] Si veda Cass. 12 ottobre 1999, n.11435 cit., secondo cui la cessione volontaria dà luogo ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativi, mediante l’utilizzazione di uno strumento privatistico soggetto ai principi civilistici che regolano la conclusione dei contratti e, per alcuni aspetti, tra cui in particolare la determinazione del prezzo, a norme imperative; cfr. anche Cass. 4 settembre 1985, n.3551, cit., anche in Riv, giur. Ed., 1986, I, 339, con nota di O. FORLENZA, La cessione volontaria di immobili espropriandi. Posizione giuridica del privato, natura del contratto e suoi profili di nullità.
[14] Così Cass. 7 aprile 1971, n. 1025, in Foro it., 1971, I, 2754; Cass. 5 marzo 1971, n.986, in Giust. Civ., 1971, I, 515.
[15] Il riferimento è a A. VARLARO SINISI, Sul contratto preliminare di cessione volontaria nel corso della procedura espropriativa, in Giust. Civ., 1999, I, 2319.
[16] Cass 8 novembre 1989, n. 4695 in Giust. Civ., 1990, I, 681; Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 1991, n.969, in Foro amm., 1991, 2888.
[17] Si tratta della storica sentenza Corte cost. n.5/80 cit.
[18] Fu l’orientamento espresso dalla stessa Corte costituzionale con sentenza n. 09/11/1988, n.1022 in Foro It., 1989, I, 983, nota di D. BELLANTUONO.
[19] Ciò contrariamente a quanto si riteneva in precedenza: per tutte Cass. 12 ottobre 1999, n.11435 in Urb. e appalti, 2000, 39.
[20] A tale proposito va evidenziato che l’istituto ha visto ampliarsi via via l’ambito cronologico di applicazione; difatti dalla previsione del citato art.12 l. n. 865/71 secondo cui la cessione poteva essere concordata entro trenta giorni dalla notificazione dell’indennità provvisoria, si è transitati attraverso l’art.5 bis, comma 2 l.359/92 che consentiva al soggetto ablato di convenire la cessione volontaria “in ogni fase del procedimento espropriativo”. Attualmente, l’art. 45 T.U. espropriazione rende possibile la soluzione negoziale a partire dalla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera fino al momento della esecuzione del decreto di esproprio e, pertanto, anche successivamente alla sua emanazione.
[21] In dottrina dubitano della coerenza logica di tale estensione, O. FORLENZA, Accordo bonario per scongiurare il contenzioso, in Suppl. Guida al dir., 2001, 8, 83 nonché G. SCIANCALEPORE , L’espropriazione per pubblica utilità, a cura di G. Saturno e P. Stanzione, Milano, 2002, 478. Cfr. anche M. MACCHIA, in La nuova disciplina dell’espropriazione, Commentario a cura di F. PITERA’, UTET, 2004, 343.
[22] Cosi P. LORO, L’atto di cessione volontaria nel testo unico, in L’espropriazione per pubblica utilità, Oltre il testo unico, a cura di A. Mirabelli Centurione – P. Loro, Istituto editoriale regioni italiane s.r.l., Roma, 2004, 214, (nota 15).
[23] Sui limiti della delega di cui alla legge 1 agosto 2002, n.166 si veda D. COGO, Il testo unico degli espropri: le novità introdotte dal governo alla luce dei limiti posti dalla legge delega, in Riv. Giur. Urb., 2003, 101 ss..
[24] Così testualmente P. LORO, L’atto di cessione…., op. cit., 218.
[25] M. DE PALMA, in R. DE NICTOLIS – M. DE PALMA, L’espropriazione per pubblica utilità nel nuovo t.u., Commentario a cura di F. Caringella e G. De Marzo, Milano, 2002, 561 ss..
[26] Così M. MACCHIA, in La nuova disciplina…, cit., 350.

Note

L'articolo Non spetta il conguaglio sul prezzo in caso di cessione volontaria di suoli agricoli proviene da Giustamm.

La sentenza in esame rappresenta un fondamentale intervento della Corte di Strasburgo in materia di espropriazione per pubblica utilità ed esperimento del “ricorso Pinto”.
In primo luogo, invocando l’articolo 1 del Protocollo addizionale n. 1 e l’articolo 6 della Convenzione, i ricorrenti lamentano la circostanza per cui sono stati indennizzati a più di venti anni dalla privazione del loro terreno in forza di un procedimento espropriativo, per di più in misura nettamente inferiore al valore venale del terreno, in ragione dell’applicazione al caso di specie di disposizioni legislative entrate in vigore nel corso della procedura innanzi le giurisdizioni nazionali.
La Corte europea dichiara l’avvenuta violazione tanto dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n. 1, quanto dell’articolo 6 della Convenzione in relazione all’equità della procedura.

In secondo luogo, invocando l’articolo 6 della Convenzione, i ricorrenti lamentano la durata eccessiva delle procedure esperite innanzi le giurisdizioni interne. A tal proposito, i ricorrenti affermano di aver esperito il “ricorso Pinto” innanzi la Corte d’appello competente, ma contestano l’effettività di un eventuale ricorso in Cassazione, volto a contestare il quantum riconosciuto dalla Corte d’appello. Essi notano infatti che la Corte di cassazione non ha di fatto mai assunto a parametro i criteri propri della giurisprudenza di Strasburgo in materia di quantificazione del danno derivante dall’eccessiva durata di una procedura interna.
La Corte europea, dopo aver rigettato l’eccezione di non esaurimento delle vie di ricorso interne sollevata dal Governo, alla luce del carattere uniforme e costante assunto nel corso degli anni dalla giurisprudenza della Suprema Corte in materia, dichiara l’avvenuta violazione dell’articolo 6 par. 1 della Convenzione, per ciò che concerne la durata della procedura.

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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – Sentenza 29 luglio 2004

Note

L'articolo Un’importante sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo in materia di espropriazione per pubblica utilità ed esperimento del c.d. ricorso Pinto proviene da Giustamm.

1. Premessa
Nella terra di nessuno, ove solo una sottile linea d’ombra separa la politica dal diritto, si snodano le faticose argomentazioni dell’ultimo arresto della Corte Costituzionale, che per l’ennesima volta ha sottoposto a scrutinio l’art. 5 bis del D.L. n. 333/1992 (convertito con legge n. 359/1992) che, per la determinazione della indennità di espropriazione delle aree fabbricabili, che tali siano di fatto e di diritto, ebbe a reintrodurre l’applicazione “dell’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), “sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917”. L’importo così determinato viene ulteriormente ridotto del 40 per cento, in danno dell’espropriato che non abbia accettato l’indennità e non abbia ceduto volontariamente il bene. Tale sistema di quantificazione, che la Corte in precedenti decisioni aveva certificato come rispondente ai canoni dell’art. 42 della Costituzione, ora secondo la sentenza n. 348/2007 contrasta con l’art. 1 del primo Protocollo della CEDU[1], poichè il valore di mercato del bene, che pure è il primo degli elementi del calcolo ex art. 5 bis, assume solo la funzione di dato di partenza per due successive operazioni esclusivamente riduttive (divisione per metà e riduzione del 40%, che tuttavia la consolidata interpretazione delle giurisprudenza ha poi escluso per coloro che hanno rifiutato indennità sensibilmente incongrue), alle quali segue la terza operazione riduttiva, poco importa dal punto di vista sostanziale se estranea al procedimento espropriativo, rappresentata dalla decurtazione fiscale finale del 20%[2], con l’effetto di una indennità finale che oscilla tra il 30 ed il 20% del valore di mercato. Secondo la Corte tale metodo “non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al “ragionevole legame” con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte”.

Si potrebbe sbrigativamente osservare che se si àncora una norma quale l’art. 5 bis, a parametri definitori quali serio ristoro, ci si deve poi attendere un range di opzioni normative all’interno del quale la discrezionalità di tutti i poteri legislativi, in senso lato e quindi compresa la Corte, spazia agevolmente senza particolari oneri di motivazione. Ma detto questo, è doveroso anche riconoscere l’onestà del percorso argomentativo che approda a questo, per certi aspetti, clamoroso revirement, e che non sfugge a nessuna possibile obbiezione a cominciare dalla granitica giurisprudenza della stessa Corte. Questa a partire dalla fondamentale sentenza 16 giugno 1993, n. 283 ha convalidato l’articolo 5 bis, prevalentemente confrontandolo con l’articolo 42 Cost., affermando sul piano dei principi la necessaria distinzione concettuale tra valore venale ed indennizzo, nel senso che l’articolo 42 garantisce solo un serio ristoro della ablazione e non la piena reintegrazione patrimoniale che l’espropriato viene a subire (principio tuttora valido secondo la sentenza n. 348/2007), ma affermando anche sul piano applicativo, che il sistema dell’articolo 5 bis assicura il serio ristoro all’espropriato: affermazione confermata costantemente dalla Corte nei successivi quattordici anni, a partire dal 1993.

2. Il superamento della precedente giurisprudenza nel segno della CEDU
La sentenza n. 348/2007 non reca quindi grandi novità sul piano dei principi (ve ne sono invece quanto ai riferimenti normativi, come si vedrà), considerato che già la sentenza n. 283/1993 pur giungendo a conclusioni opposte, affermava che la giurisprudenza della Corte “si é subito attestata su un principio di fondo, ripetutamente affermato, secondo cui, da una parte, l’indennità di espropriazione non garantisce all’espropriato il diritto ad un’indennità esattamente commisurata al valore venale del bene e, dall’altra, l’indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata[3]”, pur dovendo il legislatore attribuire rilevanza alla destinazione urbanistica riconosciuta come fattore di valore aggiunto (rendita di posizione) “rispetto al contenuto essenziale del diritto di proprietà sicché diverso può essere il bilanciamento tra interesse generale ed interesse privato rispetto all’ipotesi dell’espropriazione di aree non fabbricabili.”

La sentenza n. 348/2007 non disconosce la precedente giurisprudenza costituzionale, ma supporta la pronuncia di incostituzionalità dell’art. 5 bis evocando il (nuovo) parametro dell’art. 117, primo comma, Cost. nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che diviene operativo quando siano individuati gli “obblighi internazionali” limitativi della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Nel caso tali obblighi sono scaturiti dalle norme della CEDU, ed in specie dell’art. 1 Protocollo 1 della Convenzione, al quale il diritto interno deve adeguarsi.
La sentenza in primo luogo richiama all’ordine quei giudici di merito che, solo in ultimo (segno del mutare dei tempi), si erano ribellati all’art. 5 bis, disapplicandolo per asserito contrasto con la CEDU. In proposito la Corte afferma che il giudice comune non ha il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale per eventuale violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza della Corte: e se l’autoaffermazione del ruolo della Corte nella applicazione della CEDU segna un punto a favore della certezza del diritto, occorre anche ammettere che così si riducono per tutti le garanzie di fonte comunitaria dei diritti fondamentali della persona.
Nel merito la sentenza giunge alla seguente alternativa: a) se vi sia contrasto tra l’art. 5 bis e le norme CEDU, quali fonti integratrici del parametro di costituzionalità di cui all’art. 117, primo comma, Cost.; b) se tali norme integratrici siano compatibili con l’ordinamento costituzionale italiano. Quanto al primo, decisivo, punto, ad avviso della Corte si deve concludere che la norma censurata – la quale prevede un’indennità oscillante tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene, ma nella realtà assai meno – “non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al “ragionevole legame” con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte.” E’ quello che da anni il buon senso reclamava, anche perché, come la sentenza riconosce, l’indennità oscillante tra il 50 ed il 30 per cento del valore del bene, è “ulteriormente falcidiata dall’imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell’interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell’oggetto del diritto di proprietà[4].” Ma trova conferma anche l’assunto secondo il quale il legislatore non è tenuto a commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato, stante il vincolo della “funzione sociale” della proprietà, che egualmente discende dall’art. 42 Cost.

3. Le premesse di una riforma
La sentenza produce una profonda lacuna nel sistema normativo delle espropriazioni, non essendo dato di individuare, almeno in prima battuta, se e quale regime indennitario riemerga dalla cancellazione dell’art. 5 bis e della corrispondente norma (art. 37 del D.P.R. n. 327/2001) del Testo unico delle espropriazioni, al quale si deve la regolazione della intera materia e l’abrogazione della legge n. 3259/1865, che, a suo tempo, riemergendo dopo la sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5, aveva tappato la falla creatasi a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell’articolo 16 legge n. 865/1971. Si potrebbe addirittura sostenere, in difetto di leggi o leggine tampone, una applicabilità diretta dell’art. 42 Cost., con apertura a valutazioni discrezionali del giudice sulla base della linee guida indicate dalla sentenza, nell’auspicio che non si ricorra alla proroga, provvisoria, della norma dichiarata incostituzionale, come accadde dopo la sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5. E di ciò appare perfettamente consapevole la Corte che si spinge fino alla esplicita formulazione dei principi della nuova disciplina.
La novità sta dunque nella parte propositiva e non meramente demolitoria della sentenza, che indica al legislatore la possibile formulazione di un diverso regime indennitario da graduare in relazione all’interesse generale al cui soddisfacimento i terreni espropriati sono destinati. Questo della finalità della espropriazione in correlazione con la funzione sociale della proprietà indicata dall’articolo 42 Cost., è uno dei parametri della misura della nuova indennità, che la sentenza propone come legittimamente riduttivo del valore venale, nell’ottica di una restituzione alla generalità dei cittadini, dei vantaggi dei quali l’espropriante gode in conseguenza del prezzo politico dei beni espropriati. Allo stesso modo, in una prospettiva affatto diversa, si ritenne legittima la misura dell’indennità in funzione, in senso lato, assistenziale, quando l’espropriazione incideva su piccoli patrimoni e su beni di particolare utilità per chi doveva subirla. “Nulla è così ingiusto, e costituzionalmente illegittimo, come trattare in modo eguale rapporti sostanziali disuguali. Per rimanere al nostro tema, nulla è così ingiusto come espropriare con lo stesso indennizzo la grande società monopolistica (o il possessore del suo pacchetto di comando) e il pensionato dell’INPS, o per rimanere alla Valle d’Aosta, il proprietario di uno di quei fazzoletti di terra costruito – letteralmente – con la povertà e la fatica di generazioni che i libri di Gianfranco Bini hanno fatto comprendere nella splendida durezza delle immagini”: così un grande giurista del passato, nel suo commento alla legge regionale della valle d’Aosta n. 44/1974[5], che aveva, legittimamente e giustamente, personalizzato l’indennizzo in relazione alla diversa utilità marginale dei beni espropriati[6], dato il diverso sacrificio che l’ablazione di beni della stessa consistenza può arrecare a soggetti che si trovino in differenti condizioni personali, patrimoniali e di reddito.

4. Considerazioni finali e previsioni
Si impone ora qualche considerazione finale, senza alcuna pretesa di ordine e di completezza.
La storia della indennità di espropriazione, si avvia ad attraversare mezzo secolo di storia italiana, e ne riflette, sia pure a distanza di tempo, le temperie politico-sociali e culturali. La commisurazione della indennità al prezzo dei terreni agricoli e per di più autoritativamente determinato dalle regioni, secondo l’articolo 16 della legge n. 865/1971, fu il frutto dei principi e della cultura ispiratori della legge n. 10/1977, che avrebbe visto la luce cinque anni più tardi, fondata sull’assunto della inesistenza dello jus aedificandi tra i contenuti ordinari del diritto di proprietà dei suoli, da considerare invece come oggetto di possibile concessione da parte del comune (naturalmente si teneva a precisare, ad evitare che la legge presentasse aspetti ed effetti espropriativi di massa, che la proprietà dei suoli non aveva mai compreso il diritto di edificare e che la legge n. 10/1977 era per così dire, sincronizzata con la disciplina della proprietà, trascurando le radici di questa nello jus utendi et abutendi proprio della concezione romanistica). Se dunque la proprietà dei terreni non comprendeva il diritto di edificare e se questo diritto doveva essere acquistato e pagato al comune che ne faceva oggetto di concessione, era del tutto legittimo indennizzare l’espropriazione a valore agricolo del suolo.
Il principio, bisogna dire, rimase a livello di mito velleitario proprio di determinate concezioni politiche e non fu mai accettato pacificamente dal comune sentire[7], tant’è che al vivace dibattito fece seguito, nove anni dopo, la dichiarazione di incostituzionalità dell’articolo 16 legge n. 865/1971 ad opera della sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5 e successivamente ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 223/1983, anche dell’articolo 1 legge n. 385/1980 che ne aveva provvisoriamente prorogato gli effetti. In quel caso come si è detto, dal conseguente vuoto normativo riemersero i criteri della legge n. 2359/1865, e quindi il riconoscimento del pieno valore venale per le aeree edificabili.
Bisogna anche dire che si abusò di tale situazione normativa, abbastanza evanescente ed ipocritamente provvisoria, poiché nel vivace contenzioso tra espropriati ed esproprianti che ne seguì e sempre nell’attesa di una nuova disciplina, si fini con attribuire rilievo, agli effetti della stima dei suoli, anche l’edificabilità di fatto, desumibile dalla natura dei luoghi e quindi rimessa alla totale discrezionalità dei periti delle Corti d’Appello, con la conseguenza che da parte dei giudici si liquidarono indennità multimilionarie con evidenti forzature ed in presenza di requisiti dei suoli, talvolta assai vaghi. Eppure l’andazzo continuava, con il consenso tacito di coloro ai quali spettava di colmare la lacuna normativa nell’interesse generale, e sarebbe ancora continuato se la crisi finanziaria dell’estate del 1992 non avesse giustificato, tra i tanti provvedimenti di emergenza (tra i quali la sostanziale abolizione dell’equo canone e l’istituzione dei patti in deroga, come ben sanno i lettori di questa rivista), anche l’approvazione dell’art. 5 bis. Questo si differenziava, anche se non di molto, dai criteri di cui alla legge n. 865/1971 e dal valore agricolo, ma nella sostanza, il meccanismo escogitato finiva con minimizzare il valore venale dei terreni. Si aggiunga che la giurisprudenza applicò l’art. 5 bis con particolare rigore quanto al riconoscimento dei requisiti di edificabilità, negando l’esistenza di un tertium genus, tra aree edificabili per previsione del P.R.G., ed aree non edificabili ma per le quali l’edificabilità era in fieri o nella natura incontestabile dei terreni, ed alle quali si applicava la stima a valore agricolo.
Il resto, con l’ultimo intervento della Corte, è storia dei nostri giorni, alla quale non è stata ancora posta la parola fine.
La sentenza supera la precedente giurisprudenza della Corte, cambiando i riferimenti normativi, individuati questa volta dell’articolo 117 Cost. e nell’art. 1 del protocollo aggiuntivo CEDU (cfr. supra, nota n. 1). In realtà, l’argomento non vale a nascondere il reale mutamento di indirizzo rispetto alla precedente giurisprudenza che aveva costantemente affermato la piena costituzionalità dell’articolo 5 bis, non essendo sostenibile che la norma del trattato abbia contenuto diverso e di maggior tutela del diritto di proprietà, rispetto all’articolo 42 Cost., mentre semmai diversa e più efficace è stata la tutela della Corte di giustizia rispetto a quella della Corte Costituzionale (il cui garantismo, nel corso degli anni, si è esercitato principalmente nel settore del processo penale, ma è stato del tutto assente, per esempio, nel controllo del sistema normativo impositivo-fiscale). Inoltre la sentenza, sempre nell’ottica della giustificazione del mutamento dei riferimenti normativi e del diverso e negativo giudizio sulla indennità falcidiata ex articolo 5 bis, indica anche la provvisorietà di quella disciplina, legata ad una particolare situazione di crisi finanziaria del paese che avrebbe giustificato maggiori sacrifici. Si tratta, invero, di argomenti abbastanza fragili considerato che i dati correnti relativi alla situazione finanziaria dello Stato, quali l’indebitamento, la pressione fiscale, il trend di crescita della spesa pubblica, sono tutti notevolmente peggiorati rispetto alla calda estate del 1992 (con la sola eccezione della stabilità monetaria e della inflazione). Se così stanno le cose, non è arbitraria la conclusione che la sentenza della Corte abbia registrato un mutamento di clima politico-culturale, in favore di una maggiore considerazione del nucleo fondamentale del diritto di proprietà, rispetto a residui normativi, espressione di principi abbastanza anacronistici.
Conclusivamente è giusto domandarci come, nell’immediato, si evolverà questa vicenda. Non certo con l’attuazione dell’indirizzo dato dalla Corte, nel senso della modulazione della indennità in relazione alla grado di utilità sociale degli interventi e delle opere per le quali si procede alla espropriazione, il che richiederebbe un particolare impegno di invenzione e fantasia normativa, del quale non vi sono certamente ora le condizioni. Con ogni probabilità si aprirà un riservato e poco dignitoso mercanteggiamento istituzionale alla quale la Corte non sarà estranea, diretto a correggere la sanzione del 40% a carico degli espropriati che non cedono volontariamente i loro beni, che rappresenta l’aspetto della disciplina censurata oggetto di maggiore critica da parte della sentenza, e che dell’articolo 5 bis mostra la parte peggiore in quanto diretto a sanzionare l’esercizio del diritto di difesa (eppure anche questo, del tutto immotivatamente, è passato dalle maglie, talvolta assai larghe, dello scrutinio di costituzionalità ad opera della prima sentenza del 16 giugno 1993, n. 283). Del resto, a dimostrazione della incoerenza e delle contraddizioni della legislazione del settore, si osserva che la sanzione del 40% è già stata espunta dall’articolo 5 bis limitatamente alla determinazione della indennità risarcitoria nei casi di occupazione acquisitiva, in attuazione della sentenza della sentenza della Corte Costituzionale 2 novembre 1996, n. 369, a seguito della quale l’art. 3, comma 65, l. 23 dicembre 1996, n. 662 inserì il comma 7 bis, che previde, nel caso di occupazioni acquisitive avvenute anteriormente al 30 settembre 1996, l’esclusione della riduzione del 40% e l’aumento del 10 per cento dell’importo base del risarcimento, determinato con lo stesso sistema della indennità di espropriazione[8]. Bisogna anche dire, che la sanzione del 40% aveva drasticamente ridotto il contenzioso in questo settore, e che la sua eliminazione potrebbe generare conseguenze finanziarie ed in termini di contenzioso, assai negative per gli esproprianti, che il governo non potrà trascurare. Difficile quindi prevedere quale soluzione sarà scelta, considerato che il vuoto normativo determinato dalla sentenza della Corte, rischia di inceppare i procedimenti espropriativi e quindi la realizzazione di opere pubbliche.
Differenti aspetti problematici presentano invece le espropriazioni di aree da destinare alla edilizia economica-popolare, in quanto questa ormai rifugge dalle zone edificabili, e si localizza generalmente in aree agricole e non edificabili, individuate a tale scopo dai comuni d’intesa con i proprietari, i quali non subiscono così alcuna espropriazione. Sono i frutti della ormai imperante urbanistica contrattata, che vede lo jus aedificandi apparire e scomparire a seconda delle trattative e dei contraenti, il cui effetto certo, a tacere di altri, è lo scriteriato spreco di territorio accentuatosi negli ultimi tempi, del quale fanno commercio i ceti politici locali, ed al quale si assiste da anni nell’indifferenza generale.

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[1] Art 1 del Protocollo Addizionale n. 1 (“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”).
[2] Si tratta della ritenuta del 20% operata da parte dell’espropriante sulle indennità in favore della amministrazione delle finanze, prevista dall’art. 11, comma 5, l. 30 dicembre 1991 n. 413. La ritenuta è sostitutiva dell’imposta sul reddito, che altrimenti colpisce le plusvalenze realizzate in sede di erogazione delle indennità di espropriazione, di occupazione e risarcitoria di occupazione acquisitiva. La circostanza che della ritenuta erariale non benefici l’espropriante quando questo non è una amministrazione dello Stato, non incide minimamente sulla entità del sacrificio che di fatto l’espropriato subisce.
[3] Seguono questa linea, Corte costituzionale, 19 luglio 2000, n. 300; 11 luglio 2000, n. 262; 30 dicembre 1993, n. 492; 16 dicembre 1993, n. 442.
[4] Cfr. supra, nota n. 2.
[5] Predieri Alberto, L’indennizzo personalizzato, Milano, 1975, pgg. 5 e seguenti. Non risulta che l’esempio della Valle d’Aosta sia stato seguito, pur in un mondo, qual’è quello regionale, nel quale la riproduzione anche fedele delle leggi è frequente.
[6] Mentre il riconoscimento dell’indennizzo anche in favore dei coltivatori diretti previsto dall’articolo 17 legge n. 865/1971 rappresenta una sovvenzione a soggetto diverso dall’espropriato. L’art. 17 cit. comma 1, prevede anche la maggiorazione dell’indennizzo per l’espropriato coltivatore diretto, ma soprattutto per incentivare la cessione volontaria dei beni.
[7] Anche se non mancavano precedenti legislativi di scostamenti sostanziali dal valore venale come il R. D. L. 6 luglio 1931 n. 981 emanato per il P.R.G. di Roma e la legge 4 febbraio 1958 n. 158 per la zona industriale di Padova; e non mancavano precedenti nella giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 61/1957, n. 41/1959, n. 67/1959, n. 5/1960, n. 22/1965, n. 63/1970, citate in Predieri A., Morbidelli G., La riforma della casa, Milano, 1971, 138 e segg.)
[8] Il che non è valso ad evitare la parallela dichiarazione di incostituzionalità del comma 7 bis ad opera della sentenza della Corte n. 349/2007, pienamente giustificata considerato che la caso di occupazione acquisitiva l’indennità ha la funzione di un vero e proprio risarcimento in presenza di responsabilità extracontrattuale della P. A., e non si giustificano riduzioni di sorta.

(pubblicato il 12.12.2007)

Note

L'articolo Indennita’ di espropriazione: il pendolo della Corte Costituzionale oscilla tra serio ristoro e valore venale (prime impressioni) proviene da Giustamm.

Sommario: 1. La sentenza 348/2007 della Corte costituzionale e la relatività dell’indennizzo. – 2. La diversa impostazione della CEDU nel caso Scordino I. – 3. I punti di dissonanza. – 4. I profili qualificanti della nuova disciplina dell’indennità di espropriazione. – 5. L’incostituzionalità dell’overcompensation. – 6. Inapplicabilità della riduzione del 25% ai peep. – 7. Le indennità aggiuntive. – 8. Il campo di applicazione della nuova disciplina. – 9. Effetti dirompenti per l’erario pubblico?

1. La sentenza 348/2007 della Corte costituzionale e la relatività dell’indennizzo.
La nuova disciplina dell’indennità di espropriazione per le aree edificabili contenuta nell’art. 2, commi 89 e 90, della legge finanziaria per il 2008 (l. 24 dicembre 2007, n. 244) è stata emanata per colmare la lacuna aperta dalla Corte costituzionale (sentenza 348/2007), la quale, a sua volta, è stata chiamata, nell’apparente disinteresse del legislatore e del Governo (che pure aveva l’obbligo di intervenire tempestivamente ai sensi dell’art. unico l. 9.1.2006, n. 12, dopo la sentenza della Grande Chambre della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – in seguito CEDU – nel noto caso “Scordino I”[1]), a porre rimedio alla “violazione di sistema” dell’art. 1 del primo protocollo aggiunto della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (in seguito Conv.E.D.U.) generata dall’art. 5 bis, l. 359/1992 e quindi dall’art. 37 del TU delle espropriazioni, che ha portato “a regime” il criterio di determinazione dell’indennizzo espropriativo fino ad allora operante in via provvisoria, fino ad una riforma organica dell’istituto.
La sentenza della CEDU rappresenta molto più della semplice occasio per l’intervento della Corte costituzionale e per la novella legislativa.
Essa infatti contribuisce a definire il contenuto essenziale della proprietà in modo tale da condizionare fortemente la discrezionalità del legislatore nazionale, in linea di netta discontinuità con la cinquantennale interpretazione dell’art. 42 Cost. da parte del nostro giudice delle leggi.Per quanto nella sentenza 348 la Corte si sforzi di chiarire che nella tutela dei diritti e delle libertà fondamentali non sussistono distonie significative tra la nostra Carta costituzionale e la Conv.E.D.U., e che essa stessa, se avesse potuto rinnovare lo scrutinio di costituzionalità dell’art. 5 bis alla stregua dell’art. 42 Cost., sarebbe giunta alle medesime conclusioni della CEDU, stante il mutamento delle condizioni socio-economiche e il superamento dell’“emergenza finanziaria” in cui era maturato la precedente decisione di rigetto[2], la diversa impostazione, anche ideologica, del giudice europeo appare evidente. Così evidente da indurre la Cassazione, in una delle due ordinanze con cui è stata sollevata la questione di costituzionalità[3], ad osservare che “la concezione liberale del diritto di proprietà che fa da sfondo all’interpretazione resa dalla Corte dei diritti sull’art. 1, I prot. add. … non appare perfettamente in linea con il disegno dell’Assemblea costituente (nell’art. 42, ma anche, più in generale, nell’art. 41 Cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con l’utilità pubblica”.In realtà il contrasto ideologico non è tanto con il “disegno” dell’Assemblea Costituente, che optò per una formula di compromesso nel solco della tradizione occidentale non dissimile da altri enunciati costituzionali[4], quanto con la ricostruzione delle garanzie dell’istituto proprietario fatta successivamente dalla Corte costituzionale.Sin dalla prima sentenza in materia (61/1957), la Corte ha escluso che “l’indennizzo, per essere tale, deve corrispondere al valore effettivo del bene espropriato, sì che l’espropriato di tanto sia indennizzato di quanto è stato espropriato”.Il rapporto di equivalenza tra valore di mercato e indennizzo risponde solo ai canoni dell’interpretazione letterale (anzi etimologica: indennizzo = “rendere indenne”), ma trascura “l’evoluzione che il concetto di indennizzo ha via via subìto” già in epoca precostituzionale, che evidenzia l’allontanamento dal criterio del valore venale previsto dall’art. 39, l. 2359/1865 verso parametri riduttivi (l. 2892/1885 per il risanamento della città di Napoli, l. 981/1931 per il piano regolatore di Roma, poi le varie leggi sull’attuazione dei piani regolatori di Bologna, Novara, Milano … ecc.).A parte l’errore storico in cui è incorsa (la legge per il risanamento di Napoli portava ad un indennizzo superiore al valore venale), il dato di fondo della “doctrine” della Corte è che “non è ammissibile che proprio la Costituzione, con tutte le finalità di progresso sociale che la ispirano, abbia inteso, relativamente all’indennizzo, arrestarsi e ritornare al criterio della effettiva corrispondenza al valore venale dell’immobile, che già le leggi precedenti, nella considerazione di finalità sociali, avevano superato”.In particolare, assumendo che l’espropriazione è consentita per “motivi di interesse generale” e che “essi devono essere coordinati e contemperati il più possibile con l’interesse privato, ma che non possono a questo essere subordinati, al punto che una considerazione integrale di esso finisca praticamente per impedire la realizzazione degli scopi di pubblica utilità”, la Corte ha postulato il principio secondo cui “posta la necessità di coordinazione col pubblico interesse, indennizzo non può significare quell’integrale risarcimento che la difesa sostiene, ma soltanto il massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la Pubblica Amministrazione può garantire all’interesse privato”.Questa formula è stata tralatiziamente mantenuta ferma fino ai giorni nostri, solo apparentemente ridimensionata dall’affermazione, anch’essa ricorrente, secondo cui l’indennizzo non può essere un ristoro “irrisorio” o “meramente simbolico”, deve essere anzi “congruo”, “serio”, “adeguato”, e comunque correlato alla natura economica del bene. Infatti é dinanzi ad una legislazione che – nella varietà delle formule – ne ha allontanato sempre più la misura dal valore venale, la Corte ha continuamente manifestato indulgenza, fino ad escludere nella sent. 283/1993 ogni profilo di incostituzionalità dell’art. 5 bis, il quale – rispetto alle varie formule partorite nel tempo dalla fantasia del legislatore[5] – segna indubbiamente il punto di massima distanza dal criterio dell’integrale riparazione (l’indennizzo si colloca in una misura corrispondente a circa il 30% del valore venale del bene, e tale somma è ulteriormente falcidiata del 20% a titolo di imposta).Nel relativizzare l’indennizzo la Corte ha altresì riconosciuto al legislatore un’ampia sfera di discrezionalità. L’indennizzo non è fisso, ma può essere modulato (nel tempo e per categorie di espropriazioni) in base alla comparazione degli interessi in gioco e alla valutazione di molteplici elementi tecnici, economici e finanziari discrezionalmente apprezzabili dal legislatore. Mancando nella Costituzione precisi parametri per individuare la soglia al di sotto della quale l’indennizzo diviene meramente apparente o simbolico, ancora una volta assume valore paradigmatico la sentenza 283/1993, in cui la Corte ha ritenuto che fosse idonea a giustificare la compressione ben ultra dimidium della misura dell’indennizzo disposta dall’art. 5 bis tutta una serie di elementi insindacabilmente apprezzati dal legislatore:- la particolare urgenza e il valore degli scopi perseguiti (scopi, in particolare legati alla ripresa degli interventi di edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della ricaduta sui collegati settori lavorativi e sul diritto all’abitazione, ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell’offerta abitativa poteva produrre nel mercato);- il parallelo obiettivo di perequare l’indennità in limiti quanto più possibili aderenti al valore proprio dei suoli, decurtandolo del valore aggiunto determinato anche dall’azione della pubblica amministrazione (la rendita di posizione prodotta dalle scelte di assetto del territorio e dalla realizzazione delle infrastrutture e dei servizi pubblici);- la particolare congiuntura economica nella quale si inseriva la legge, avente (allora) carattere dichiaratamente temporaneo, in attesa di un’organica disciplina.Pronunce di incostituzionalità sono state emesse solo quando il criterio di determinazione dell’indennizzo non teneva conto delle caratteristiche proprie e della destinazione economica del bene ablato (v. sentenza 5/1980, con riferimento ai criteri di indennizzo per le aree edificabili fondati sul valore agricolo dei suoli, cioè su un parametro “astratto” e scollegato dalle loro qualità essenziali).

2. La diversa impostazione della CEDU nel caso Scordino I.
A questa impostazione, che esalta non la funzione sociale della proprietà, quale istituto che storicamente[6] si collega alla libertà dell’individuo e caratterizza tutti gli ordinamenti di tradizione liberal-democratica, ma la sua “strutturale” esposizione ai limiti che possono porsi dalla legge in funzione sociale (cioè per perseguire scopi di interesse generale che richiedono il sacrificio delle facoltà del proprietario), si contrappone la ben diversa cultura della CEDU.Questa poggia su una disposizione (art. 1, I protocollo agg.) che non è molto dissimile dall’art. 42 Cost, ma segue un percorso argomentativo diverso, per non dire opposto.L’art. 1, c. 1, cit., prevede che “ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”.Nella sua costante giurisprudenza, la CEDU ha individuato in tale disciplina due norme distinte: “la prima, che è contenuta nella prima frase del primo comma e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che compare nella seconda frase del medesimo comma, riguarda la privazione della proprietà e la sottopone a certe condizioni”[7].Poiché la prima norma “consacra” il principio del rispetto dei beni, la lesione del diritto di proprietà disciplinata nella seconda non può essere ammessa indiscriminatamente, ma deve “rispettare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo”.Questo “giusto equilibrio” si esprime , per giurisprudenza costante, nella necessità di un “un ragionevole rapporto di proporzionalità fra i mezzi impiegati e lo scopo proseguito” dalla misura che priva un individuo della sua proprietà.In circostanze ordinarie, il giusto equilibrio impone che l’indennizzo consista in una “somma di denaro ragionevolmente correlata al valore del bene”.Sembra dire la CEDU: i costi sociali dell’espropriazione non debbono essere scaricati sul malcapitato proprietario, ma assunti dall’intera collettività, che può esigere il sacrificio della sottrazione del diritto, non il depauperamento del patrimonio del soggetto ablato (che quindi va restaurato nella sua consistenza attraverso l’equivalente monetario).La regola dell’“uguaglianza dei proprietari”, come tutte le regole, non è senza eccezioni: scostamenti minimi dal valore venale non sono ritenuti lesivi della norma (sent. Papachelas c. Grecia[8]: la differenza rispetto tra il valore accertato di 53621 e l’offerta di 52.000 dracme era di 1621 dracme a mq. Dinanzi ad uno scostamento di circa il 3% la Corte sembra più che altro affermare il principio de minimis non curat praetor; ma a conferma delle resistenze dei giudici europei a decampare dal valore venale, in quella sentenza vi sono state ben due dissenting opinions); abbattimenti rispetto al criterio dell’ “indennizzo integrale” si ammettono in presenza di misure di riforma economica o di giustizia sociale (sent. James e altri c. Regno Unito e Lithgow e altri c. Regno Unito); così come circostanze eccezionali, come il mutamento radicale del regime politico (quale il passaggio dalla monarchia alla repubblica: sent. Ex re di Grecia e altri, o la transizione da un regime collettivista a uno democratico: sent. Broniowski c. Polonia, o la riunificazione tedesca: sent. Von Maltzan e altri c. Germania e Jahn e altri c. Germania), aumentano il “margine di apprezzamento” dello Stato e possono addirittura giustificare l’espropriazione (ma meglio sarebbe dire la confisca) senza indennizzo.Ma anche le eccezioni devono, appunto, rimanere eccezioni, e non dilatarsi fino al punto di invalidare la regola. Quando un esproprio è “singolo”, perchè non si colloca in un contesto di riforma economica, politica o sociale, né si ricollega a qualche circostanza particolare, non si può debordare dal valore venale.

3. I punti di dissonanza.
Questa differente impostazione della CEDU ha costretto la Corte costituzionale a ritornare sulla sua doctrine, ma non ad allinearsi. I suoni tra le due istanze, infatti, non sono stati perfettamente accordati.Un primo fondamentale distinguo rispetto alla ricostruzione della CEDU è posto in termini generali, nel passo in cui la nostra Corte, nel ribadire che in base all’art. 42 Cost. il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato, avverte che la Conv.E.D.U., come interpretata in modo vincolante dalla Corte di Strasburgo, potrebbe porsi in contrasto con l’art. 2 Cost. (che richiede a tutti i cittadini l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale) ove i livelli troppo elevati di spesa generati dal criterio del valore venale finissero per “pregiudicare la tutela effettiva di diritti fondamentali previsti dalla Costituzione (salute, istruzione, casa, tra gli altri)”, o addirittura risultassero “di freno eccessivo alla realizzazione delle infrastrutture necessarie per un più efficiente esercizio dell’iniziativa economica privata”.Si tratta di un’affermazione di principio, non scevra da un’esibizione di italico orgoglio, ben lontana dal prestarsi ad applicazioni pratiche nel presente momento storico (anche perché in base all’orientamento che sta prendendo la giurisprudenza, di espropriazioni di aree edificabili se ne fanno sempre meno: v. infra § 9).Il secondo punto di non concordanza riguarda la casistica in cui si ammette una riduzione dell’indennizzo rispetto al criterio “base” del valore di mercato.La Corte italiana cerca di ampliare l’area che delimita queste fattispecie, non tanto distinguendo tra “singoli espropri per finalità limitate” (“espropri isolati”) e “piani di esproprio volti a rendere possibili interventi programmati di riforma economica o migliori condizioni di giustizia sociale” (in ciò la Corte usa praticamente le stesse formule linguistiche della CDEU), quanto invece ipotizzando “la possibilità di arrivare ad un giusto mezzo che possa rientrare in quel «margine di apprezzamento», all’interno del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme CEDU, così come interpretate dalle decisioni della stessa Corte”. Fra i principi esposti dalla CEDU, che consentono di derogare al criterio del valore venale solo “in un contesto di riforma economica, politica o sociale”, o in “particolari circostanze”, e quelli ispirati alla “relatività dei valori”, enunciati dalla nostra Corte corre qualcosa di più di una semplice sfumatura. Corre infatti tutta la distanza rilevabile tra misure di “riforma economico-sociale” (necessariamente “non ordinarie”, e incidenti significativamente sugli equilibri sociali e sui valori su cui si regge la comunità) e misure più semplicemente atte ad assicurare “migliori condizioni di giustizia sociale”, che possono caratterizzare anche “a regime” i rapporti interni alla comunità, legarsi ad altre finalità di utilità pubblica e trovare attuazione indipendentemente dalla realizzazione di nuovi assetti sociali.Di questa “relatività dei valori” e della diversa ricostruzione del “ragionevole legame” dell’indennizzo con il valore venale dovremo tener conto nell’interpretare il nuovo regime contenuto nella legge finanziaria.

4. I profili qualificanti della nuova disciplina dell’indennità di espropriazione.
I punti qualificanti della nuova disciplina dell’indennità per le aree edificabili sono così riassumibili:
– -l’indennità è rapportata al valore venale, con riduzione del 25% “quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale”;-è mantenuto il sistema premiale in caso di cessione volontaria, trasformando la non decurtazione del 40% prevista dall’art. 5 bis (e 37 t.u.) nella maggiorazione del 10%;-si conferma che tale bonus è dovuto anche quando la cessione bonaria non viene conclusa per insufficienza dell’offerta dell’espropriante (inferiore agli 8/10 dell’indennità stimata congrua);applicabilità retroattiva “a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile”.
Le questioni che si pongono attengono essenzialmente:
a) alla coerenza complessiva del regime delle indennità espropriative, secondo le varie modalità di determinazione previste dal t.u. (si evidenzia, come si cercherà di dimostrare a seguire, un nuovo serio profilo di incostituzionalità);
b) ai casi in cui é applicabile la reductio del 25%;
c) al regime delle cd. “indennità aggiuntive”;
d) all’ambito di incidenza oggettiva della disciplina e all’idoneità a superare il contenzioso pendente innanzi alla CEDU;
ai prevedibili effetti sull’erario.

5. L’incostituzionalità dell’overcompensation.
Premesso che il t.u. non prevede un unico criterio di determinazione dell’indennità di esproprio, ma quattro criteri differenziati in ragione della natura dei beni espropriati e delle finalità dell’espropriazione, il quadro complessivo può essere così sintetizzato:- per le aree agricole (o meglio: prive di idoneità all’edificazione) rimane invariato il criterio del “valore agricolo”, con le maggiorazioni applicate al “valore agricolo medio” in caso di cessione volontaria(artt. 40 e 45);
– per le aree edificate si continua ad applicare il criterio del valore venale, senza bonus del 10% (artt. 38 e 45);
– per le espropriazioni finalizzate ad opere private di p.u. rimane invariato il criterio del valore venale, anche in questo caso senza bonus (art. 36);
– per le aree edificabili per opere pubbliche (oltre a PEEP e PIP) si applica il criterio del valore venale con il bonus del 10% (artt. 37 e 45).
La disparità di trattamento (in melius) per le aree edificabili appare palese, e con essa appare pressoché certa la violazione dell’art. 3 Cost.
Non è ragionevole, infatti, differenziare il trattamento indennitario delle aree edificabili in modo da aggravare i costi degli espropri per finalità pubbliche (che normalmente – anche se non sempre – pesano sui conti pubblici) rispetto agli espropri per finalità private (in cui l’indennizzo è a carico dei privati). Analoga irragionevolezza è da ravvisare rispetto alle espropriazioni delle aree edificate, che prima della riforma (probabilmente perché la rendita si è ormai incorporata da tempo nel bene) avevano una disciplina addirittura di favore rispetto alle aree edificabili.Si arriva poi al paradosso, e si inverte ogni valore giuridico premiando i comportamenti illeciti rispetto a quelli leciti, nel confronto con l’art. 55 (“accessioni invertite” ante 30 settembre 1996), in cui si prevede che il risarcimento del danno è determinato in base al (solo) valore venale.Non solo. E’ da ritenere insussistente anche la violazione dell’art. 42 Cost.. La Corte costituzionale ha infatti affermato che per rispettare l’art. 42 Cost. l’indennizzo si deve collocare tra due soglie: una, inferiore e flessibile, rappresentata dal “serio ristoro” (non irrisorio né simbolico); una, superiore e rigida, rappresentata dal valore venale, che implica una piena reintegrazione del patrimonio. Il valore di mercato costituisce dunque il limite massimo invalicabile dell’indennità, oltre il quale si fa luogo ad un’ingiustificata locupletazione a favore degli espropriati: v. sent. 1022/1988 in cui, nel confermare che a seguito della sent. 5/1980 il criterio da applicare per le espropriazioni delle aree edificabili era quello del valore venale ex art. 39, l. 2359/1865, la Corte chiarisce che la maggiorazione allora prevista per il caso di cessione bonaria dall’art. 12 della l. 865/1971 era inapplicabile (rimanendo invece applicabile per le aree agricole), così motivando: “d’altra parte, in un sistema, nel quale l’indennizzo è commisurato a valori medi e astratti, avulsi della consistenza e dall’attitudine concreta del bene, la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del proprietario ha una sua peculiare funzione nel senso che la spinta della valutazione verso valori più vicini a quelli reali contribuisce ad accelerare l’acquisizione del bene espropriando.Riportato, per i terreni edificatori, l’indennizzo al valore venale o di scambio, siffatta giustificazione perde gran parte del suo contenuto. Ne’ è ipotizzabile una maggiorazione che conduca l’indennizzo al di là del valore venale, nel caso di cessione volontaria, non soltanto perché lo impedisce l’art. 42, terzo comma, Cost., ma anche perché viene a mancare un interesse del proprietario, costituzionalmente rilevante. Il proprietario non può, infatti, pretendere dall’espropriante (normalmente, una pubblica amministrazione, che deve valutare adeguatamente anche gli aspetti economici e finanziari dell’operazione: Corte Cost. 3 marzo 1988, n. 262 cit.) un prezzo maggiore del valore di scambio del bene in una vendita tra privati”.L’unico argomento che può spendersi per difendere l’overcompensation prevista dalla disposizione in esame, esclusa ogni possibilità di tornare a modelli ispirati al fine di ristorare della sofferenza morale causata dall’esproprio[9], è l’incentivo alla definizione delle vicende ablatorie che essa mira a produrre (sì che i maggiori costi per l’indennizzo si compensano con la speditezza e l’economicità nel suo complesso della procedura amministrativa, che sono apprezzabili alla stregua del principio di buon andamento ex art. 97 Cost.). Trattasi però di un argomento molto debole, che tra l’altro non vale a salvare la norma laddove essa prevede la conservazione del bonus in caso di mancata definizione della cessione bonaria per colpa dell’espropriante.Si auspica pertanto un rapido intervento del legislatore, prima che si inauguri una nuova stagione di contenziosi originati da motivi opposti rispetto a quelli che sino ad oggi hanno indotto tanti proprietari ad impugnare indennità di ammontare infimo, e prima che una nuova dichiarazione di incostituzionalità ponga (in ogni caso tardivamente) fine ai costi sociali di un meccanismo iniquo “al contrario”. Aggiungasi che mentre la Corte costituzionale, per la necessità di non incidere sui conti pubblici e per la concomitante violazione dell’art. 42 oltre che dell’art. 3 Cost., non potrebbe che livellare le posizioni verso il basso, eliminando in radice la maggiorazione anziché estendendola alle altre fattispecie espropriative, il legislatore potrebbe salvaguardare l’invalicabilità del valore venale senza rinunciare al meccanismo premiale e agli effetti virtuosi che esso è idoneo a produrre, ad es. svincolando l’offerta dell’autorità espropriante da ogni parametro (ma in questo caso potrebbe soffrire il principio di legalità e con esso la parità di trattamento), ovvero legandola a parametri “medi”, determinati da un’autorità “terza” come accade per le aree agricole, oppure – e forse meglio – mantenendo il bonus limitatamente alle espropriazioni per finalità di riforma sociale, per le quali è prevista un’indennità ridotta del 25%, sì che l’incremento per il caso di cessione bonaria non porterebbe comunque a superare la soglia del valore venale[10].

6. Inapplicabilità della riduzione del 25% ai peep.
Proprio con riferimento alla riduzione per le espropriazioni finalizzate “ad attuare interventi di riforma economico-sociale”, la scelta del legislatore sembra aver accolto l’impostazione restrittiva della CEDU piuttosto che le più largheggianti indicazioni della Corte costituzionale.La riduzione appare collegata a casi, necessariamente particolari e circoscritti, di riforma attuata attraverso programmi espropriativi, non ad espropri che perseguono anche (cioè fra le altre) finalità di riequilibrio e di giustizia sociale.
Sotto il profilo pratico, al momento attuale problemi interpretativi si pongono essenzialmente con riguardo ai peep.
Anche senza arrivare a sostenere che la norma non ha carattere “self executing” e richiede un ulteriore intervento del legislatore per precisare espressamente per quali “interventi di riforma economico-sociale” dovrà trovare applicazione[11], v’é tutta una serie di argomenti per escludere la sua applicabilità ai piani di zona per l’edilizia residenziale pubblica.Anzitutto le finalità assunte dalla legge 167/1962 non sono solo di ridistribuzione della ricchezza (tanto più che i terreni espropriati non debbono avere caratteristiche particolari – ad es. latifondi – e possono appartenere a chiunque, anche a cittadini aventi un patrimonio o un reddito basso, potenzialmente inferiore a quello dei beneficiari dell’intervento), ma anche di rilancio dell’edilizia residenziale e di attuazione delle previsioni urbanistiche. Trattasi cioè di finalità plurime, che valgono tendenzialmente ad escludere – o ad annacquare – i connotati di legge di riforma economico-sociale. Anche ammesso che inizialmente tali connotati sussistessero[12], essi sono andati a scolorirsi negli anni a causa del mutamento del quadro normativo e del contesto sociale: i peep sono previsti nel nostro ordinamento ormai da ben 46 anni; hanno sostanzialmente perso, nella prassi e nella legislazione regionale[13], l’originario carattere obbligatorio, peraltro sin dall’inizio limitato ai comuni di maggiore dimensione (v. art. 1, l. 167); hanno natura di piani urbanistici veri e propri, in quanto configurano l’assetto di interi quartieri[14]. Inoltre gli assegnatari degli alloggi realizzati possono immediatamente rivenderli, avendo l’art. 23 della l. 17 febbraio 1992, n. 179 rimosso i limiti alla circolazione dei fabbricati prima previsti dall’art. 35, l. 865/1971. Le finalità di riforma economico sociale, soprattutto se interpretate in coerenza con le indicazioni della sentenza “Scordino I”, possono ritenersi sussistenti solo in presenza di leggi di grande impatto e volte ad introdurre nuovi equilibri sociali (ad es., in Italia, le leggi di riforma fondiaria), di applicazione necessariamente circoscritta nel tempo e non operanti sostanzialmente a regime.Inoltre – e l’argomento se non è determinante è comunque molto importante – è da considerare che la stessa Grande Chambre si è pronunciata in un caso in cui l’espropriazione era stata disposta in attuazione di un piano di zona per l’edilizia economica e popolare. E’ quindi evidente che la normativa sui piani di zona non è stata ritenuta idonea a giustificare, alla luce del primo protocollo aggiuntivo della Conv.E.D.U., una deroga al criterio “principe” secondo cui l’indennizzo va liquidato in misura corrispondente al valore venale del bene.

7. Le indennità aggiuntive.
Tornandosi all’applicazione del criterio del valore venale “pieno”, occorre accertare le conseguenze che ciò produce in ordine al regime delle cd. “indennità aggiuntive”, o “personalizzate”, di cui all’art. 37, c. 9, t.u. (indennità riservate al proprietario diretto coltivatore e al fittavolo, mezzadro, compartecipante).Le indennità aggiuntive mirano a compensare il pregiudizio subìto da chi trae i propri mezzi di sussistenza dalla coltivazione del suolo, cioè la perdita di un “valore” diverso da quello puramente patrimoniale[15].L’art. 37, c. 9, del t.u. ha canonizzato il principio giurisprudenziale (v. tra le altre Cass. 16.11.2001, n. 14371) secondo cui nel regime dell’art. 5 bis le indennità in questione si aggiungono e non si detraggono dall’indennità dovuta al proprietario, poiché quest’ultima è sottoposta a criteri riduttivi tali per cui il costo complessivo dell’espropriazione non supera il “tetto” del valore venale.Con il ritorno dell’indennità al valore di mercato è giocoforza ritenere che riprenda vigore il principio per cui l’indennità non può superare il valore di scambio del bene, sì che le indennità aggiuntive da ora in poi si dovranno detrarre dall’ammontare spettante al proprietario, secondo la regola che ha ricevuto costante applicazione nel periodo intercorrente tra la sentenza 5/1980 della Corte costituzionale e l’entrata in vigore dell’art. 5 bis (v. ancora C. cost., n. 1022/1988).Ciò vale sia per le indennità cd. “coloniche” (cioè del terzo), sia per l’indennità del proprietario diretto coltivatore, giacchè, come già affermato dalla giurisprudenza[16], il valore venale collegato all’edificabilità assorbe la perdita economica del proprietario connessa all’impossibilità di protrarre l’utilizzazione agricola in atto.Da aggiungere che a questa soluzione si può pervenire in via di interpretazione adeguatrice dell’art. 37, u.c., t.u., senza necessità di un nuovo intervento del giudice delle leggi.

8. Il campo di applicazione della nuova disciplina.
Per quanto concerne il campo di applicazione della nuova disciplina, esso è da farsi coincidere con gli effetti retroattivi della sentenza 348, che incontra il solo limite dei rapporti esauriti o dei diritti quesiti, vale a dire quelle situazioni giuridiche che si sono definitivamente consolidate per l’intervento di una sentenza passata in giudicato o per lo spirare dei termini di decadenza o di prescrizione o per altri motivi previsti dalla legge che valgano ad impedire la giustiziabilità della pretesa all’indennizzo. Per “procedimenti espropriativi in corso” in cui l’indennità non “sia comunque divenuta irrevocabile” devono intendersi, pertanto, non solo i procedimenti amministrativi in itinere, ma anche quelli già conclusi, per i quali tuttavia sia stato dato ingresso ad una fase giudiziale per la determinazione dell’indennità di cui é ancora in discussione l’ammontare[17].Questa retroattività della disciplina vale a superare ogni contrasto con la Conv. E.D.U. sotto il profilo della “violazione di sistema” prodotta dal precedente regime, ma lascia ancora esposti alla condanna da parte della CEDU nei giudizi già instaurati innanzi ad essa e per tutti i casi in cui si è formato un giudicato interno preclusivo dell’applicazione dei nuovi criteri ma non della proposizione di un’azione dinanzi a tale istanza (e cioè, ex art. 35 Conv., sei mesi dalla “decisione definitiva”).L’auspicio (non retorico) è che il legislatore intervenga nuovamente, magari nella stessa sede in cui porrà rimedio all’eccesso di indennizzo, per adottare le necessarie misure riparatorie a carattere retroattivo auspicate per “le numerose persone colpite” dalla stessa Corte di Strasburgo (sent. cit., §236).

9. Effetti dirompenti per l’erario pubblico?
L’ultima considerazione la vogliamo dedicare agli effetti della reintroduzione del criterio del valore venale sulle casse pubbliche, per escludere che sussistano i rischi di dissesto paventati da taluni.La gran parte delle espropriazioni di aree edificabili riguarda i peep e i pip, per i quali l’Amministrazione ha integrale rivalsa sui beneficiari. Le uniche spese che sopporta, pertanto, sono a titolo di anticipazione. Per il resto, avuto riguardo alla definizione di “area edificabile” contenuta nell’art. 37, cc. 3 e 4, t.u. e all’ormai consolidata interpretazione giurisprudenziale, l’espropriazione delle aree edificabili rappresenta ormai una rarità, più l’eccezione che la regola.Elevando a presupposto primario il requisito dell’edificabilità cd. “legale”, secondo la giurisprudenza sono edificabili quelle aree che hanno siffatta destinazione in base alle previsioni degli strumenti urbanistici non tenendo conto del vincolo preordinato all’espropriazione.Perché un’area sia edificabile, in altri termini, non è sufficiente la presenza delle qualità “oggettive” (giacitura del terreno, assenza di vincoli extraurbanistici, presenza delle opere di urbanizzazione, vicinanza al centro abitato … ecc.) che caratterizzano la cd. edificabilità di fatto, ma è necessario che il piano urbanistico la collochi in una zona destinata all’edificazione privata. Solo in mancanza di previsioni urbanistiche (e dunque solo in via sussidiaria e residuale) è possibile far riferimento alle caratteristiche geomorfologiche e di posizione.Posto dunque che dal vincolo preordinato all’espropriazione (cioè dalla localizzazione dell’opera di pubblica utilità o dalla previsione urbanistica a cui la misura ablatoria dà attuazione), si deve prescindere, per l’evidente ragione che, altrimenti, l’edificabilità – intesa nel senso di edificabilità privata – non sussisterebbe mai, il problema cruciale che si pone per l’interprete concerne i caratteri che deve presentare la previsione urbanistica “a monte”, o meglio di zona, per contrassegnare l’area come edificabile o meno.Se la previsione espropriativa si “cala” con effetto di variante ad hoc su un’area in precedenza destinata all’edificazione privata, la questione è agevolmente risolvibile: l’area è sicuramente edificabile.Se invece viene a collocarsi su una disciplina urbanistica che non consente l’edificazione privata, si pone la questione della natura conformativa o ablatoria della stessa. Secondo la giurisprudenza, infatti, le previsioni di inedificabilità contenute negli strumenti urbanistici, anche quelle preordinate all’espropriazione, possono essere a seconda dei casi tanto conformative (idonee ad escludere a tempo indeterminato e senza indennizzo l’edificabilità) che espropriative (di durata quinquennale, da indennizzare in caso di reiterazione, e da trascurare ai fini dell’indennizzo). Per identificare la natura delle previsioni urbanistiche la giurisprudenza segue una serie di criteri. Ad es., sono ritenuti di carattere conformativo le previsioni ricognitive di un regime d’uso del bene coerente con le sue caratteristiche essenziali (ad es. i beni paesaggistici, i beni storico-artistici, le fasce di rispetto stradale, i pozzi di acqua potabile, perfino le piste da sci … ecc.). Tra questi criteri, uno molto empirico e tuttavia sempre più valorizzato dai giudici è quello della generalità/particolarità della previsione urbanistica (dedotta essenzialmente dall’estensione e dalla destinazione dell’area interessata)[18].Muovendo dal presupposto che la tutela costituzionale del contenuto essenziale della proprietà attribuisce carattere ablatorio alle limitazioni singolari delle facoltà di godimento, ma non anche alle limitazioni generali che riguardino intere categorie di beni, la giurisprudenza afferma che hanno carattere vincolistico le prescrizioni di inedificabilità che incidono sui suoli determinati e di modeste dimensioni e non quelle che contrassegnano un’intera zona urbanistica.La tradizionale distinzione tra previsioni urbanistiche di “zonizzazione” e di “localizzazione”, del tutto superata dalla prassi amministrativa e dalla legislazione regionale fino ad assumere una portata esclusivamente descrittiva, e stata così ripresa e adattata – mutatis mutandis – per collegarvi effetti sostanziali rilevantissimi circa la natura e il regime delle previsioni di inedificabilità.Quelle che afferiscono ad aree singolarmente inserite in più estese zone edificabili, come ad es. le aree destinate a parcheggio, a sede di uffici pubblici, a giardino pubblico … ecc., come “isole” interne e a corredo di zone che lo strumento urbanistico classifica di saturazione (zone B) o di espansione (zone C), sono considerate localizzazioni a carattere espropriativo, perché, essendo relative ad aree specificamente individuate, ne differenziano la destinazione d’uso rispetto ai terreni contigui che fanno egualmente parte della stessa zona urbanistica omogenea.Quelle che invece attengono alla generalità dei suoli inclusi in una zona omogenea di ampie dimensioni, sono considerate previsioni a carattere conformativo, perché valevoli per un’intera categoria di beni individuati e disciplinati unitariamente nello strumento urbanistico. Per questa via si è esclusa la natura edificabile dei terreni sottoposti a vincoli di conservazione, detti anche morfologici (cioè non preordinati ad esproprio: es. verde agricolo, verde privato, verde di rispetto ambientale … ecc.), a vincoli preordinati ad espropriazioni “conservative”, che non preludono all’utilizzo edificatorio dei suoli (ad es. parchi), a vincoli propedeutici ad espropriazioni di aree vaste (ad es. le zone “F” del PRG). Di recente si è fatta applicazione dei medesimi criteri addirittura con riferimento alla previsione di una strada lunga 1900 m (!)[19].Si ritiene doveroso ribadire, anche in questa sede[20], come la distinzione tra i due tipi di previsioni si fonda su una riedizione della “Einzelakttheorie”[21] che non regge né sul piano logico, né sul piano della conformità ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, nel cui solco – erroneamente – pretende di collocarsi.Sul piano logico, la previsione di inedificabilità non perde il suo carattere di sacrificio singolare per essere conseguente all’inclusione del suolo in una più ampia zona urbanistica, in quanto la suddivisione in zone del territorio comunale non avviene sulla base alle caratteristiche connaturali all’“essenza” dei terreni, bensì sulla base di scelte largamente discrezionali dell’Amministrazione, che per la natura stessa del potere esercitato e per le finalità che deve perseguire (l’ordinato assetto dei luoghi) provocano inevitabili sperequazioni tra proprietari.Sul piano della conformità ai principi costituzionali, è sufficiente ricordare che le due sentenze “chiave” in materia di vincoli hanno dichiarato l’incostituzionalità degli artt. 40 e 7, nn. 2, 3, 4, della l. n. 1150/1942 nella parte in cui “non prevedono un indennizzo per l’imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni abbiano carattere espropriativo nei sensi indicati in motivazione” (sentenza n. 55 del 1968) e consentono “di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo” (sentenza n. 179 del 1999). Mentre l’art. 7, ai nn. 3 e 4 prevede vincoli preordinati all’espropriazione, al n. 2, prevede appunto “la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all’espansione dell’aggregato urbano, ed i caratteri e vincoli di zona da osservare nell’edificazione”.Tuttavia il “diritto vivente” (che la stessa Corte costituzionale, nell’ultimo paragrafo del punto 5 della motivazione “in diritto” della sentenza 348 sembra ormai avallare) è questo, e con esso occorre fare i conti (nel vero senso della parola: i conti dei costi dell’espropriazione).Consolidandosi questo indirizzo, pare evidente che espropriazioni di aree edificabili hanno occasione di avvenire, salvo rare eccezioni, solo con riferimento alle opere di urbanizzazione connesse a nuovi insediamenti. Tali espropriazioni, tuttavia, possono essere agevolmente evitate, essendo facile porre le opere in questione a carico della mano privata attraverso le ben note (anche se non sempre ben praticate) tecniche di perequazione.In conclusione, il nuovo criterio indennitario appare destinato ad incidere pochissimo sulle esauste casse pubbliche, e cioè solo quando le opere pubbliche vengono collocate su terreni già destinati all’edificazione, o su terreni già edificati (cioè già asserviti ad una costruzione).

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1) Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Chambre, sentenza 29 marzo 2006.
2) C. cost., sent. 16.6.1993, n. 283, con cui la Corte rigettò tutte le questioni di costituzionalità dell’art. 5 bis, salvo che per un limitato profilo concernente la mancata previsione, in favore dei soggetti già espropriati al momento di entrata in vigore della legge nei confronti dei quali l’indennità di espropriazione non era ancora divenuta incontestabile, del diritto di accettare l’indennità stessa con esclusione della riduzione del 40%. In particolare le questioni rigettate attenevano: a) all’adeguatezza del quantum attribuito dall’art. 5 bis a titolo di indennizzo per i proprietari di aree aventi vocazione edificatoria, con riferimento alla tutela del nucleo essenziale del diritto di proprietà (art. 42 Cost.), al principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), al criterio della capacità contributiva quale parametro a cui deve informarsi il concorso dei cittadini alle spese pubbliche (art. 53 Cost.); b) all’interferenza con la competenza regionale in materia urbanistica (ex art. 117 Cost.) del potere di definire la nozione della “edificabilità di fatto” mediante regolamento ministeriale; c) all’irragionevolezza (ex art. 3 Cost.) della retroattività della nuova disciplina.
3) Corte Cass., ordinanza 10 maggio 2006, n. 11887
4) Fra i testi assai divergenti predisposti dalla I e dalla III sottocommissione, l’Assemblea optò a favore di una soluzione quasi “ponziopilatesca” in equilibrio fra le prevalenti impostazioni culturali (liberale, marxista, cristiana) dei costituenti, che garantisce l’istituto proprietario elevandolo al rango di diritto costituzionale ma rimette la “conformazione” dello stesso al legislatore. Tuttavia la scarsa innovatività del terzo comma dell’art. 42 Cost. (“la proprietà privata, nei casi prevalenti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”) rispetto alla tradizione liberale emerge ictu oculi dal confronto con l’art. 545 cod. napoleonico (1806) (“Nessuno può essere costretto a cedere una sua proprietà, se non per causa di utilità pubblica, e mediante una giusta e preventiva indennizzazione”); con l’art. 29 comma 2 Stat. alb. (1848) (“Tuttavia, quando l’interesse pubblico legalmente accertato lo esiga, si può essere tenuti a cederle in tutto od in parte, mediante una giusta indennità conformemente alle leggi”); e con l’art. 438 comma 1 c.c. (1865) (“Nessuno può essere costretto a cedere la sua proprietà od a permettere che altri ne faccia uso , se non per causa di utilità pubblica legalmente riconosciuta e dichiarata, e premesso il pagamento di una giusta indennità”).
5) V. ad es. i criteri contenuti nella l. reg. Siciliana 27.12.1950, n. 104 (sent. 68/1957), nella l. 28.2.1949, n. 43 (sent. 5/1960), nella l. 28.7.1967, n. 641 (sent. 15/1976), nel r.d.l. 8.7.1931, n. 981 (sent. 160/1981).
6) Tale collegamento difetta invece nell’art. 42 Cost., almeno secondo l’interpretazione dominante: v. per tutti A. PACE, Problematica delle libertà costituzionali, Parte gen., III ed., CEDAM 2003, 133.
7) V. CEDU, sent. Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, serie A n. 52, p. 24, § 61; James e altri c. Regno Unito, serie A n. 98, pp. 29-30, § 37.
I canoni interpretativi a cui si attiene la Corte Europea sono ampiamente esposti nella sentenza della Grande Chambre, che ne rappresenta una vera e propria summa, allo scopo dichiarato di orientare il legislatore italiano nelle scelte da assumere per superare la violazione “strutturale” dell’art. 1, 1° prot. agg.: v. §237 sent. cit., da cui sono tratti i passi riportati tra virgolette nel testo.
8) Questa e le altre sentenze richiamate nel testo sono specificamente citate nella sentenza della Grande Chambre, § 93-103.
9) Come si prevedeva non solo negli statuti comunali di epoca medievale e prerinascimentale, ma ancora in base ad alcune discipline dell’800 e dell’inizio ‘900: cfr. ASSINI-TESCAROLI, Manuale pratico dell’espropriazione, Padova, 2001, 32 seg.
10) In tal senso era la proposta di legge Zeller e altri presentata il 26.9.2007 (atto Camera 3078) a cui sembra essersi ispirata la l. finanziaria.
11) Così in un primo commento, ma apoditticamente, G. VIRGA, I nuovi criteri per la determinazione dell’indennità di esproprio previsti dalla legge finanziaria 2008, in LexItalia.it.
12) In tal senso si esprime la Corte Cost. ancora nella sentenza 23.4.1998, n. 135, in cui relativamente alla l. 167 afferma che “i motivi di interesse generale, che possono giustificare il ricorso allo strumento espropriativo, sono essenzialmente individuabili nel soddisfacimento, per le categorie meno abbienti, della primaria necessità dell’abitazione”.
13) V. ad es. le leggi reg. Toscana 16.1.1995, n. 5 e 3.1.2005, n. 1, che non prevedono alcun obbligo per lo strumento urbanistico comunale di prevedere aree per l’edilizia residenziale pubblica.
14) Si consideri che già in occasione dei lavori preparatori della l. 865/1971 (che ha riscritto parte della l. 167/1962) il Ministero proponente ebbe ad affermare che l’intento legislativo era quello di consentire ai comuni un nuovo regime dei suoli edificatori idoneo ad assicurare “il controllo di essi per una migliore e moderna sistemazione del territorio e dello sviluppo della città” (atti Camera dei Deputati, V legislatura, seduta del 18 maggio 1971). Anche nella prassi i peep sono stati di sovente utilizzati per operazioni di sviluppo urbanistico e ricomposizione delle città.
15) Come tale sono state ritenute cumulabili, ad es., con l’indennità dovuta al terzo affittuario per perdita dei frutti o per mancato raccolto ex art. 27, l. 2359: v. Cass. 2616/1985.
16) Cass. 10.1.2008, n. 330.
17) Per una completa disamina delle varie situazioni processuali (giudizi non definiti con sentenza irretrattabile, giudizi di rinvio, giudicati di condanna o di accertamento generico dell’indennità che abbiano indicato i criteri di indennizzo) v. S. BENINI, Gli effetti delle sentenze di incostituzionalità n. 348 e n. 349 del 2007 sui giudizi pendenti in materia espropriativa, rinvenibile sul sito della Corte di Cassazione (www.cortedicassazione.it).
18) La distinzione tra le previsioni di tipo “lenticolare” (espropriative) e di zona (conformative) è trattata ex professo in Cass., sez. un., n. 173/2001. Da allora la giurisprudenza si è andata a consolidare senza eccezioni.
19) Secondo la Cassazione (sent. 25.9.2007, n. 19924) tratterebbesi di “una limitazione di ordine generale che cade su una pluralità indistinta di beni e per una finalità di interesse pubblico che trascende i singoli interessi dei proprietari delle aree”) La Corte distingue tra interventi di “grande viabilità” interessanti un’estensione ampia di territorio comunale, per i quali la previsione urbanistica avrebbe (come nella specie) carattere generale e programmatico, e quindi conformativo, e l’“indicazione delle reti stradali all’interno ed a servizio delle singole zone (citata legge n. 1150 del 1942 articolo 13)”, “di regola rimessa allo strumento di attuazione e, come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un’opera pubblica, incidente su specifici beni”.
20) Per più ampie considerazioni mi permetto di rinviare a D.M. TRAINA, Il t.u. dell’espropriazione lascia irrisolto il nodo dei vincoli urbanistici. Due ipotesi per superare l’inerzia del legislatore, in Riv. giur. urb., 2002, 402 segg.
21) La Einzelakttheorie, secondo la quale si ha espropriazione quando dal provvedimento che viene a sacrificare un diritto risulti colpita non la generalità dei titolari di quel diritto, ma solo singoli soggetti è, come è noto, posta a base della teoria sandulliana (esposta in Natura ed effetti dell’imposizione di vincoli paesistici, in Aa.Vv., Atti del Convegno di studi giuridici sulla tutela del paesaggio, Milano, Giuffré, 1963, p. 79 ss.) circa la nozione “costituzionale” di espropriazione, che viene fatta coincidere con ogni diminuzione contra naturam iuris delle facoltà d’uso di un bene singolarmente considerato, che ha fortemente condizionato la giurisprudenza costituzionale a partire dalle sentenze nn. 6 del 1966 e 55-56 del 1968 sino alle più recenti decisioni, nn. 179 del 1999 e 411 del 2001.

Note

L'articolo La nuova disciplina dell’indennità di espropriazione per le aree edificabili: dall’incostituzionalità “per difetto” all’incostituzionalità “per eccesso” (in caso di cessione volontaria) proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 17.7.2009)

Note

L'articolo Brevi riflessioni sulle novelle in tema di indennità espropriativa alla luce delle recenti pronunce della Corte costituzionale e della “legge finanziaria per il 2008” (l. 244 del 24 dicembre 2007) proviene da Giustamm.

La sentenza in rassegna consolida degli orientamenti ormai pacifici nella giurisprudenza della Suprema Corte.

Il giudizio in questione concerne la rideterminazione delle indennità di espropriazione ed occupazione spettanti in relazione a procedure ablatorie eseguite in attuazione del programma edilizio di cui alla legge 14.5.1981 n. 219 (ricostruzione post-terremoto nell’area della città di Napoli). E’ interessante notare come, a distanza di vent’anni dal tragico sisma, vi siano questioni ancora aperte, che tardano a chiudersi.

Legata alle previsioni della Legge 219/81, anche in virtù dei richiami contenuti alla L. 2892/1885 (legge sul «risanamento di Napoli»), è l’attività della «Giunta Speciale per le Espropriazioni» presso la Corte di Appello di Napoli, che esercita il suo potere «giurisdizionale» avuto riguardo alla determinazione di tutte le indennità spettanti (espropriazione, occupazione, asservimento, etc.) in relazione all’attuazione del programma edilizio per la città di Napoli (si badi: la giurisdizione interessa il solo perimetro urbano della città, escludendo anche l’ampia area metropolitana partenopea, notoriamente caratterizzata da un intenso fenomeno di conurbazione con il capoluogo).

Anche se non è questa la sede idonea, non può omettersi di considerare come l’organo in questione possa essere ricompreso tra quelle giurisdizioni speciali destinate ad essere sottoposte a revisione, in applicazione della VI disposizione transitoria della Costituzione.

E in tal senso, l’argomento risulterebbe ancora più accattivante se si considerassero tutte le implicazioni connesse alle previsioni del D.Lgs. 80/98 in tema di riparto della giurisdizione (si pensi solo all’annosa questione concernente i rapporti tra G.O. e G.A.: una questione di legittimità costituzionale dell’art. 34 del D.Lgs. 80/98 – sollevata dalle stesse SS.UU. con ord.za 25.5.2000 n. 43 -, questione parzialmente risolta – per il futuro – dalla entrata in vigore della L. 205/2000, è tuttora pendente innanzi alla Corte Costituzionale). La determinazione della giurisdizione competente a decidere controversie in materia di «comportamenti materiali» della P.A. in procedure espropriative finalizzate alla gestione del territorio non è per niente scontata, e, talvolta, vi sono delle aree indefinite, in cui le due giurisdizioni (ordinaria e amministrativa) sembrano sovrapporsi, senza dei confini precisi.

Sicuramente la sfera giurisdizionale attribuita alla Giunta Speciale presso la Corte di Appello di Napoli rientra in questo ambito. Non a caso il suo potere, nell’ambito delle speciali (e limitate) materie, si estende anche ad ipotesi in cui non venga in rilievo la semplice opposizione alla stima. Il problema della natura della Giunta Speciale è poi un ulteriore argomento che sarebbe in grado di impegnare l’estensore a piacimento.

Basti solo ricordare che lo stesso Sandulli (Id., Manuale di diritto amministrativo, Jovene, Napoli, 1989, p. 1534), nell’accomunare la G.S.E. al Collegio speciale presso la Corte di Appello di Roma (d.l. 6.7.1931 n. 981, d.l. 29.3.1966 n. 128, l. 26.5.1966 n. 311) nonché alle Commissioni prov.li per le requisizioni di quadrupedi, veicoli e natanti (art. 27 t.u. 31.1.1926 n. 452) afferma che, quantunque tali giurisdizioni vengano qualificate dal legislatore come collegi arbitrali, «non si tratta di arbitri». Infatti «è evidente che, in quanto sono organi predeterminati dalla legge, non si tratta di arbitrati volontari; ma nemmeno si tratta di arbitrati necessari, dato che questi ultimi, se hanno in comune con le giurisdizioni speciali il carattere della necessità, se ne differenziano pel fatto che i loro componenti vengono scelti dalle stesse parti della controversia – cosa che non accade nel caso in esame [n.d.r. la Giunta Speciale è di diritto presieduta dal primo Presidente della Corte di Appello di Napoli, coadiuvato da due tecnici; l’atto introduttivo è rappresentato da una citazione a data fissa]».

Contro le sentenze della G.S.E. è ammesso ricorso per cassazione, sia pure per gli specifici vizi previsti dal d.l. lgt. n. 19/1919, cioè violazione di legge, eccesso di potere (giurisdizionale) e incompetenza, restando esclusa ogni altra doglianza, ivi compresi i tradizionali vizi di motivazione ex art. 360 n. 5 c.p.c., salvo che questi si traducano, come ricorda la stessa sentenza oggi esaminata, in «mancanza di motivazione, il che si verifica nei casi di assoluta carenza o di inidoneità dell’esposizione ad evidenziare le ragioni della decisione». Conseguentemente, la mancata censura concernente un vizio motivazionale inquadrabile tra quelli deducibili (previsti dal d.l.lgt. in parola) rende inammissibile qualsiasi altro tipo di prospettazione del vizio.

Ritornando alla sentenza in oggetto, viene ormai confermato l’orientamento (iniziato con la sent. n. 493/1998, dopo alterne pronunce) in materia di calcolo dell’indennità di occupazione. Essendo il procedimento di occupazione divenuto mera fase sub-procedimentale del più ampio procedimento espropriativo, e, avendo entrambe le indennità (espropriativa e di occupazione) omogeneità «morfologica e funzionale», l’indennità di occupazione andrà commisurata ad una quota percentuale dell’indennità di espropriazione, e non più calcolata sul valore venale pieno dell’immobile.

Quanto alla spettanza dell’indennità di occupazione è sufficiente rilevare che ogni occupazione temporanea e di urgenza «ingenera un’obbligazione indennitaria diretta a compensare, per tutta la durata dello stato di temporanea indisponibilità del bene, il detrimento dato dal suo mancato godimento», che postula un separato ristoro. Situazione che vale anche per le occupazioni poste in essere alla luce del programma previsto dal titolo VIII della legge 219/81. Ciò senza considerare che la speciale disciplina prevede la corresponsione di tutte le indennità previste dalla L. 385/1980; legge che, all’art. 2, contempla l’indennità di occupazione.

E’ poi confermato il carattere di specialità della disciplina introdotta dalla L. 219/81 sia sotto il profilo processuale, sia sotto quello sostanziale. Anche per questo motivo non è invocabile la norma dell’art. 5 bis della L. 359/92 (anche se è solo il caso di ricordare che il metodo di calcolo dell’indennità di espropriazione è mutuato proprio dalla L. 2892/1885, ossia la ben nota legge sul «risanamento» della città di Napoli, direttamente richiamata dall’art. 80 L. 219/81).

A conferma dell’altrettanto consolidata giurisprudenza (sentt. 388 e 299/2000, 104/1999, 4821 e 2645/1998) si afferma, inoltre, che, quando le opere – come nel caso di specie – sono state oggetto di concessione traslativa (con attribuzione al concessionario di poteri pubblicistici, tra i quali quelli necessari all’attuazione delle procedure ablatorie), il concessionario, soggetto attivo del rapporto espropriativo, diviene unico titolare, sul piano passivo, di tutte le obbligazioni indennitarie connesse, e, pertanto, unico legittimato.

In ultimo, la Cassazione afferma che la circostanza che alcuni degli immobili espropriati siano stati costruiti abusivamente non incide sul diritto a tale indennità. Infatti, l’art. 80, co. 6, della legge 219/1981, per la determinazione dell’indennità di esproprio, rinvia al criterio stabilito dall’art. 13 L. 2892 del 1885, in base al quale uno dei due elementi è costituito dal valore venale dell’immobile. Ove si tratti di manufatto abusivo per il quale sia stata avanzata istanza di condono, il giudice deve solo accertare l’avvenuto rilascio della concessione in sanatoria (condizione che consente la determinazione della condizione urbanistica dell’immobile necessaria per stabilirne il valore di mercato).

Per ciò che riguarda la data cui riferire la valutazione dei beni espropriati, è riconosciuta validità al consolidato principio per cui, in virtù dell’indissolubile collegamento tra indennità di espropriazione e momento del trasferimento delle proprietà del bene attraverso l’espropriazione per p.u., l’ammontare dell’indennità deve essere determinato con riferimento alla data del provvedimento che dispone l’ablazione del diritto (A.B., 08.11.2000).

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V. CORTE CASSAZIONE, Sezioni Unite, sentenza n. 1094/2000.

Note

L'articolo Sulla determinazione delle indennità di occupazione d’urgenza e di espropriazione proviene da Giustamm.

Come è noto a seguito della entrata in vigore dell’art. 5bis della l. 359/92, la qualificazione della edificabilità delle aree espropriate ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione è divenuta principalmente una questione di natura urbanistica.

Le tappe che hanno condotto a tale conclusione sono note e non meritano (almeno in questa sede di breve commento) più che un cenno riassuntivo.

La Corte di Cassazione, attraverso una interpretazione letterale e sistematica del citato art. 5bis:

1) ha dapprima sancito il primato della “edificabilità legale” su quella di fatto, stabilendo che ai fini della classificazione di un’area come edificabile o meno non rileva la presenza di infrastrutture, la vicinanza al centro abitato o di altri indici che denotano la materiale possibilità di costruzione di edifici. Ma occorre la “legale” possibilità di edificare [1].

2) In secondo luogo ha stabilito che la possibilità “legale” di edificare è inscindibilmente ancorata alle previsioni degli strumenti urbanistici.

Per cui anche ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione un’area può considerarsi di natura edificabile solo e nella misura in cui gli strumenti urbanistici lo prevedono. Viceversa, ove tali strumenti impongano vincoli di inedificabilità il terreno deve sempre ritenersi privo dell’attributo in questione e viene quindi parificato ai terreni agricoli quanto a criterio di indennizzo.

Era inevitabile che siffatta impostazione dovesse fare i conti con uno dei principi cardine in materia di indennità di espropriazione: quello della irrilevanza dei vincoli preordinati alla esproprio nella determinazione del relativo indennizzo.

Invero, la potestà di pianificazione urbanistica si estrinseca in previsioni o vincoli che hanno una diversa incidenza sulla proprietà privata: i vincoli c.d. “conformativi” che limitano ma non annullano le facoltà dominicali essenziali in base alla disciplina positiva del diritto di proprietà, e incidono su intere categorie generali di beni: E quelli “espropriativi”. Questi ultimi, nel loro contenuto, sono tali da svuotare il diritto di proprietà delle sue facoltà essenziali, e, nella loro portata, sono “particolari” perché impongono un sacrificio individuale su beni determinati e non su intere categorie generali di immobili aventi le medesime caratteristiche.

Conseguentemente, la regola secondo cui la edificabilità legale, viene a dipendere dalle previsioni degli strumenti urbanistici, comporta comunque la necessità di discernere nell’ambito di queste fra vincoli conformativi ed espropriativi, posto che soltanto i primi sono suscettibili di determinare la natura dell’area espropriata.

Fermi restando i principi di cui sopra, unanimemente condivisi, lo sforzo ermeneutico della giurisprudenza si è quindi concentrato su due principali questioni:

1) i criteri per distinguere vincoli conformativi ed espropriativi;

2) il momento in cui operare la classificazione edificatoria dell’area.

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Secondo un primo orientamento giurisprudenziale, sono da considerarsi come vincoli conformativi tendenzialmente tutte le previsioni contenute in un piano regolatore generale di secondo livello, anche quelle che prefigurano una futura utilizzazione pubblica dell’area come verde sportivo, parcheggi, zone servizi etc. [2].

Ciò perché le prescrizioni dettate dai suddetti strumenti hanno per loro natura un carattere generale e programmatico, ed attengono quindi alla “zonizzazione” del territorio, mentre l’individuazione puntuale del bene da espropriare (che costituisce la caratteristica del vincolo espropriativo) interviene in una fase successiva attraverso un piano attuativo o una specifica dichiarazione di pubblica utilità.

Altre pronunce affermano invece che l’imposizione di vincoli preordinati all’espropriazione può essere contenuta anche in strumenti urbanistici di secondo livello qualora essi individuino già in modo particolare e circostanziato (“lenticolare”) la localizzazione della futura opera pubblica [3].

La sentenza n. 173/2001 presta adesione a questo secondo indirizzo affermando che il carattere conformativo e non ablatorio, agli effetti indennitari, dei vincoli di piano non discende, direttamente e necessariamente, dalla fonte formale da cui il vincolo deriva (p.r.g., dichiarazione di p.u. o strumenti di terzo livello) quanto piuttosto da requisiti oggettivi di natura e struttura quali l’incidenza su una generalità di beni appartenenti ad una pluralità indifferenziata di soggetti, il rapporto spaziale con un’opera pubblica.

Per la verità il contrasto fra i suddetti orientamenti è più sfumato di quanto possa sembrare.

Infatti, da un lato, il primo filone giurisprudenziale intende affermare il principio che anche le destinazioni di piano che prefigurano future utilizzazioni pubbliche delle aree fanno parte della zonizzazione se hanno carattere generale e programmatico, ed identifica perciò il vincolo preordinato all’espropriazione nella dichiarazione di p.u. (sia essa autonoma, implicita, o contenuta in strumenti attuativi) perché normalmente è a tale livello che viene circostanziato il perimetro dell’opera pubblica.

D’altra parte anche le sentenze che fanno capo al secondo orientamento, non riconducono tutte le destinazioni di p.r.g. che prevedono la realizzazione di opere o spazi pubblici a vincoli preordinati all’espropriazione, ma solo quelle di carattere particolare individualizzate a singoli immobili.

Per cui la differenza fra le diverse decisioni è spesso riconducibile alle peculiarità del caso concreto più che alla effettiva discordanza dei principi sottesi.

Quando la dichiarazione di p.u. è attuativa di una conforme destinazione del p.r.g. che preveda le opere da realizzare solo a livello generale (ad es. verde attrezzato o zone di servizio), si riconosce la natura conformativa, e la conseguente rilevanza classificatoria, della previsione del piano regolatore di secondo livello [4].

In altri casi la previsione dell’opera pubblica viene innestata ex novo in una zona urbanistica che di per sé non la consentirebbe (ad esempio perché zona agricola) e richiede quindi, contestualmente alla approvazione del progetto, una variante ad hoc del p.r.g.

In queste fattispecie la più recente giurisprudenza della Corte Suprema ha negato che la mera localizzazione dell’opera, , ancorchè trovi la sua fonte nel p.r.g., possa avere una portata conformativa del suolo, “giacchè la efficacia di variazione dello strumento urbanistico che il citato disposto connette alla approvazione delle opere agisce nel senso di registrare nel piano regolatore generale una puntuale destinazione a servizi con scorporo delle aree interessate dalla zona nella quale esse sono comprese, e non già nel senso di introdurre un diverso vincolo conformativo del diritto di proprietà in ragione della disciplina di “zona omogenea” (Cass. 15 settembre 2000 n. 12170).

In proposito paiono particolarmente chiari alcuni passaggi di Cass. 16 giugno 2000 n. 8228 laddove distingue fra “varianti approvate in sede di zonizzazione del territorio attuata da strumenti urbanistici di terzo livello (quale il PEEP) anche in deroga alle previsioni degli strumenti sovraordinati (PRG o PdF) e varianti apportate al piano generale allo specifico scopo di realizzare l’opera il cui progetto viene contestualmente approvato (la variante c.d. attuativa). E se l’approvazione di un PdZ (quale è il PEEP) ha, notoriamente, e con riguardo alla destinazione agricola impressa all’area dal PdF, la duplice contemporanea efficacia dello strumento attuativo di terzo livello e della variante di strumento di secondo livello (S.U. 1433/97), la delibera comunale di approvazione di un progetto di realizzazione, sull’area a vocazione agricola, di un’opera pubblica (nella specie un mercato al coperto con servizi ed aree antistanti) ha l’ulteriore portata di variante attuativa della vocazione posta dal PdF. E se nel primo caso, la variante è introdotta da uno strumento urbanistico generale che attribuisce all’area una vocazione edificatoria nell’ambito di una riconsiderazione del territorio, e per tale ragione assume valenza conformativa (Cass. 492/92), nel secondo caso la variante è mera deroga alla pianificazione territoriale attuata per realizzare un’opera su una quota parte all’uopo individuata, e come tale non può considerarsi altro che fonte di vincolo preordinato all’esproprio”.

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Assai meno convincenti e chiarificatrici sono le conclusioni cui perviene la sentenza in commento con riguardo al momento in cui operare la classificazione urbanistica dell’area ai fini della determinazione dell’indennizzo.

Le Sezioni Unite parrebbero anche in questo caso distinguere l’ipotesi (normale) in cui il vincolo espropriativo (localizzazione puntuale dell’opera) sia da identificare nella dichiarazione di p.u. da quella (eccezionale) in cui esso sia apposto direttamente dal piano regolatore generale.

Soltanto nel primo caso la qualificazione come edificatoria o meno dell’area potrebbe essere operata in base al piano regolatore vigente al momento della espropriazione. Al contrario, qualora la previsione contenuta nel suddetto piano sia essa stessa vincolo espropriativo, occorrerebbe far ricorso ad un diverso parametro “legale” per classificare l’area. Parametro che la sentenza in esame individua nel “previgente strumento urbanistico”.

Risulta in tal modo “riesumata” quella interpretazione dell’art. 5bis L. 359/92 secondo cui le possibilità legali di edificazione devono essere vagliate retrodatando la qualificazione del terreno alla disciplina urbanistica vigente nel momento precedente alla apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione.

Tale interpretazione, corrispondente al dato letterale del citato art. 5bis, è stata tuttavia ritenuta non conforme a Costituzione da Corte Cost. 442/93 [5], secondo cui la valutazione del bene espropriato non può prescindere dalle caratteristiche da esso possedute al momento della vicenda ablativa. Con la conseguente irrilevanza nella stima dell’area di regimi urbanistici o situazioni di fatto non più esistenti al momento dell’esproprio.

Sicchè, sempre secondo la Corte Costituzionale, una lettura dell’art. 5bis aderente alla carta costituzionale deve intendere il riferimento “al momento del vincolo preordinato all’espropriazione” come consacrazione del principio giurisprudenziale della irrilevanza dei vincoli espropriativi nella stima dell’area, ma non come autorizzazione a retrodatarne la qualificazione ad un momento anteriore alla vicenda ablativa. Conseguendone che alla valutazione del bene a fini indennitari si deve procedere sulla base di una ricognizione della qualità edificatoria o meno dell’area che sia pienamente aderente alle possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti in tale momento.

L’insegnamento della Corte Costituzionale è stato poi puntualmente recepito dalla costante giurisprudenza della prima sezione della Corte di Cassazione [6].

Stupisce pertanto che le Sezioni Unite abbiano acriticamente operato quello che potrebbe apparire un vero e proprio revirement, senza tener conto della consolidata elaborazione della giurisprudenza costituzionale e di legittimità.

Dal testo della motivazione parrebbe di capire che secondo il Collegio nei casi (eccezionali) in cui il vincolo preordinato all’espropriazione sia stato apposto dallo strumento urbanistico generale vigente al momento della espropriazione, sarebbe gioco forza riferirsi ad un parametro urbanistico diverso per l’accertamento della edificabilità legale dell’area non potendosi tener conto del vincolo medesimo.

Questo punto merita però di essere approfondito.

Infatti, difficilmente la disciplina di un piano regolatore generale su una certa area si esaurisce nella previsione puntuale e specifica (“lenticolare”) di una determinata opera pubblica. Nel p.r.g. coesistono normalmente più livelli di prescrizioni fra di loro interconnessi, taluni afferenti la zonizzazione ed altri comportanti la puntuale localizzazione di opere. Così, ad esempio, l’individuazione di una area a verde può costituire la dotazione di standard di una più vasta zona residenziale.

In tal caso l’irrilevanza del vincolo nella stima dell’area non lascia affatto un vuoto di pianificazione colmabile solo attraverso il riferimento ad una disciplina urbanistica previgente, posto che, ai fini classificatori, basta far riferimento alla disciplina zonale dello stesso piano regolatore che ha localizzato l’opera.

Viceversa, se la previsione di piano non si limita alla puntuale localizzazione di una singola opera, ma abbraccia indistintamente un’area più o meno vasta sulla quale si prevede la realizzazione di un insieme di infrastrutture (ad es. area per servizi scolastici, aree attrezzate a verde), si tratta in tal caso di zonizzazione a portata conformativa direttamente utilizzabile ai fini della classificazione del terreno espropriato.

In conclusione, la sentenza in commento non pare avere una portata chiarificatrice in ordine ai problemi relativi alla classificazione edificatoria delle aree espropriate secondo le loro possibilità legali di edificazione. E del resto le problematiche che paiono emergere dalla più recente casistica giurisprudenziale sembrano derivare più da una non ancora affinata capacità di interpretazione ed analisi degli strumenti urbanistici che dalla necessità di chiarimenti sistematici o interpretativi.

[1] Da utlimo Cass. 2/03/2001 n. 3048; Cass. 12170/2000 citata nel testo.

[2] Cass. 16/05/1998 n. 4921 in Appalti urbanistica Edilizia 1999, 363; Cass. 15/03/1999 n. 2272, in Foro It. 1999, I, 1432; Cass. 29/04/1999 n. 4320, in Giust. Civ. Mass. 1999, 978; Cass. 15/02/2000 n. 1698 in Giust. It. Mass.2000, 345; Cass. 16/11/2000 n. 14851, in Diritto e Giustizia 2000 n. 45 pag. 75, ; Cass. 16/02/2001 n. 2276, in Diritto e Giustizia 2001 n. 9 pag. 70.

[3] Cass 8223/2000 e 12170/2000 citate più avanti nel testo.

[4] Cass. 4921/98 cit; Cass. 2272/99 cit.; Cass. 14851/2000 cit.

[5] Foro It. 1994, I, 4

[6] Cass. 10/06/1999 n. 5733, in Giust. Civ. Mass. 1999, 1323; Cass. 30/03/2000 n. 3873; Cass. 15/01/2000 n. 425, in Diritto e Giustizia 2000, fasc. 3, 59; Cass. 21/02 2001 n. 2474, in Diritto e Giustizia 2001 n. 9 pag. 70.

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V. dello stesso A. in argomento Vincoli conformativi ed espropriativi nelle applicazioni giurisprudenziali dell’art. 5 bis L. 359/92, pubblicato in precedenza in questa rivista elettronica.

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Commento a Cass. SS.UU., sent. 23 aprile 2001 n. 173*

Note

L'articolo Edificabilità delle aree espropriate: una questione giuridica od urbanistica? proviene da Giustamm.

Con la sentenza in rassegna (n. 172 del 23.4.2001; ma v. anche la coeva sentenza n. 173/2001, pubblicata nel n. 5-2001 della presente rivista), le SS.UU. della Corte di Cassazione hanno risolto il (presunto) contrasto giurisprudenziale in materia espropriativa, con particolare riferimento alla interpretazione dell’accezione «edificabilità di fatto e di diritto», con conseguente individuazione del criterio indennitario previsto dall’art. 5 bis della L. 359/1992.

Da quanto è dato evincere dalla puntuale ed analitica disamina elaborata dalle SS.U. e dalle conclusioni cui le stesse sono pervenute, sembrerebbe, però, che non di effettiva risoluzione di contrasto potrebbe parlarsi, bensì di inequivocabile conferma dei principi giurisprudenziali venuti pian piano a maturazione a decorrere dalla data di entrata in vigore della richiamata L. 359/92.

Chi scrive, invero, già in precedenza (v. Espropriazioni per pubblica utilità – Riflessioni in materia di risarcimento danni da occupazione illegittima: luci ed ombre sul comma 7 bis dell’art. 5 bis L. 359/92, in questa rivista, n. 7-2000) ebbe, sia pur incidentalmente, ad osservare che, alla luce del vigente quadro normativo di riferimento, un’area può qualificarsi edificabile a norma del citato art. 5 solo allorquando sia così prevista dallo strumento urbanistico, dovendosi considerare «agricola» sia l’area definita tale urbanisticamente, sia quella da ritenersi «non edificabile» per vincoli di legge o di piano.

Il criterio della edificabilità «di fatto», viene pertanto ad assumere importanza residuale e rilevante nei soli casi in cui non si possa far riferimento ad un vigente strumento urbanistico locale e si debba necessariamente far ricorso ai noti principi di fattualità, trovanti la propria genesi in un consolidato orientamento giurisprudenziale venuto a maturazione nel triennio che ha preceduto l’entrata in vigore dell’art. 5 bis della L. 359/92.

Ebbene, quanto sopra evidenziato sembra potersi coniugare con quanto confermato dalle SS.UU. con l’arresto che ci occupa, con la integrazione del rilievo attribuito alla c.d. «edificabilità di fatto» nella pacifica ipotesi di intervenuta decadenza dei vincoli urbanistici.

L’elemento di relativa novità contenuto nella indicata sentenza, può invece, rinvenirsi nell’operato chiarimento del concetto di «edificabilità», che ad avviso delle SS.UU. «non si identifica, né si esaurisce in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasformazione del suolo – in via di principio non precluse all’iniziativa privata – che siano ricavabili dalla nozione tecnica di edificazione e che siano, come tali, soggette al regime autorizzatorio ex art. 1 L. 1977 n. 10; ferma restando la rilevanza, ai fini della determinazione dell’immobile nella fattispecie concreta, del diverso grado di commerciabilità e del diverso livello di apprezzabilità dello stesso in ragione della sua destinazione» (nel caso esaminato dalle SS.UU.: «area con destinazione di zona a parcheggi ed infrastrutture»).

Il chiarimento, nei suddetti termini, del concetto di «vocazione edificatoria» in un’accezione tecnica particolarmente esasperata, ma assolutamente condivisibile e ragionevole, costituisce dunque il reale elemento di particolare rilievo della sentenza delle SS.UU.

E’ doveroso, pertanto, riconoscere all’arresto in parola l’indubbio merito di aver, da un lato, conferito definitività ai principi giurisprudenziali venutisi a consolidare, in merito all’art. 5 bis, sino ad oggi e, dall’altro, di aver offerto alla magistratura di merito ed a tutti gli operatori del diritto, la concreta possibilità di valutare, in via complementare ed integrativa, caso per caso, seppur nei limiti delle previsioni urbanistiche ove esistenti, la oggettiva vocazione edificatoria di un area, al fine di graduarne il livello di commerciabilità e dunque il valore.

Possibilità questa, che in un certo senso libera, seppur con le attenuazioni sopra indicate, gli interpreti della norma dagli irragionevoli «legacci» propri di un rigido formalismo giuridico, cui non poteva restare ancorata l’evoluzione giurisprudenziale e di pensiero dei nostri tempi.

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CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI – Sentenza 23 aprile 2001 n. 172.

Note

L'articolo Il criterio indennitario previsto dall’art. 5 bis della L. 359/1992 tra edificabilità di fatto e di diritto proviene da Giustamm.