Con la presente nota, ci si propone di fare un quadro sull’attuale momento della c.d. “occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”, che dir si voglia; o, forse, sarebbe meglio dire, sull’attuale “stato di salute” del predetto istituto, di creazione pretoria, stante il fatto che, da alcuno [1] , è stato suonato il “de profundis” dello stesso.

Quale la causa scatenante del menzionato sconvolgimento nella materia?

Non certamente la pronuncia della Corte Costituzionale 30 aprile 1999, n. 148, in ordine alla quale, chi scrive, ha già espresso le proprie considerazioni critiche [2] , bensì le norme, introdotte dagli artt. 34 e 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80.

In un precedente contributo sull’argomento [3] , avevamo ritenuto di potere avanzare, seppure in modo problematico, un’ipotesi, che avevamo definito “affascinante”, ovvero il possibile trasferimento, mercé le norme, più sopra menzionate, della giurisdizione sulle controversie, aventi ad oggetto la c.d. “occupazione acquisitiva”, dal giudice ordinario a quello amministrativo.

Ad, ormai, più di sei mesi dalla pubblicazione del predetto scritto, riteniamo opportuno ritornare sull’argomento; lo spunto ci viene offerto da una interessante pronuncia giurisprudenziale che, sviluppando gli argomenti, da noi abbozzati alcuni mesi or sono, è pervenuta ad affermare che, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 80/98, la giurisdizione sulle controversie, inerenti la c.d. “accessione invertita”, deve considerarsi devoluta al giudice amministrativo.

In chiusura del presente contributo, dedicheremo alcune riflessioni all’opinione (cui abbiamo fatto riferimento, nel titolo, parlando di “condanne a morte”), avanzata da un autore, secondo il quale il D.Lgs. n. 80/98 avrebbe, addirittura, sancito la fine “del travagliato percorso normativo e giurisprudenziale” dell’occupazione acquisitiva.

Ma procediamo con ordine ed iniziamo dall’esame della pronuncia giurisprudenziale (sentenza 6 maggio 1999 del Tribunale Civile di Palermo [4]) che, nel ritenere ancora “vivo” l’istituto dell’accessione invertita, ha affermato, per riprendere l’immagine utilizzata nel nostro contributo del gennaio di questo anno, che “l’accessione invertita ha, veramente, invertito la sua rotta, per veleggiare verso i lidi del giudice amministrativo”.

Occorre dire subito che trattasi di pronuncia connotata da un’ampia e meditata motivazione, la quale dimostra come il giudice palermitano abbia voluto procedere ad un esame rigoroso e ponderato degli argomenti utilizzati per affermare il trasferimento della giurisdizione, in subiecta materia, dal giudice ordinario al giudice amministrativo.

Dopo avere operato un breve, ma completo, excursus delle tappe giurisprudenziali percorse dall’istituto dell’occupazione acquisitiva, a partire dalla fondamentale pronuncia delle SS.UU. della Corte di Cassazione n. 1464/83, senza dimenticare di dedicare un accenno ai, seppure non sistematici, interventi legislativi in argomento, il Tribunale di Palermo affronta il problema della “refluenza” che ha avuto sull’accessione invertita l’emanazione della normativa di cui agli artt. 34 e 35 del D.Lgs. n. 80/98.

Il primo argomento che, ad avviso del giudice palermitano, suffraga la tesi della attribuzione della giurisdizione in materia di “occupazione acquisitiva”, al giudice amministrativo, è dato dalla nozione di urbanistica, fornita dal legislatore del 1998.

Nella pronunzia in esame viene, infatti, evidenziato come la superiore definizione assuma connotati più estesi di quelli tradizionalmente riconosciuti all’urbanistica; viene, in altre parole, confermata l’impressione, già espressa da chi scrive, in ordine alla possibilità di ritenere ricompreso nella materia urbanistica, sebbene ai soli fini del riparto di giurisdizione (come precisato dallo stesso legislatore con l’inciso “ai fini del presente decreto”, contenuto nella prima parte del secondo comma dell’art. 34), anche l’uso illecito del territorio in cui, in ultima analisi, si risolve la fattispecie dell’occupazione acquisitiva.

Ma vi é di più!

Il Tribunale di Palermo giunge all’affermazione che “l’intera materia dell’espropriazione per pubblica utilità è stata assorbita, per gli aspetti connessi alla tutela giurisdizionale, nell’ambito della nozione di urbanistica devoluta al giudice amministrativo ed espressamente codificata nello stesso art. 34 D.Lgs. n. 80/98”.

Una conclusione [5] , quest’ultima, che sarebbe confermata, ad avviso del giudice palermitano, dalla circostanza che il legislatore ha riservato, al giudice ordinario, il solo contenzioso relativo all’indennizzo espropriativo.

Trattasi di tesi che, sebbene supportata da ampia motivazione, dovrà essere sottoposta ad attenta riflessione, in considerazione del carattere dirompente della stessa; riflessione, cui non si ritiene di potere procedere, in questa sede, stante il fatto che il presente contributo ha ad oggetto esclusivamente l’istituto della c.d. “occupazione appropriativa”.

Proseguendo nell’esame della sentenza 6 maggio 1999 del Tribunale di Palermo, occorre evidenziare come, nella stessa, venga sottoposto ad esame uno degli argomenti che, a parere di chi scrive, avrebbe potuto militare contro la tesi del trasferimento della giurisdizione, in materia di “accessione invertita”, dal giudice ordinario al giudice amministrativo; ci riferiamo all’espressione “atti di natura…. ablativa”, utilizzata dal legislatore, al fine di indicare i casi non ricompresi nella nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ebbene, anche con riferimento al predetto argomento, il Tribunale di Palermo concorda con quanto, da noi, evidenziato nel contributo del gennaio di questo anno ovvero che il termine “ablativa” non può considerarsi riferito all’istituto della occupazione acquisitiva, stante il fatto che quest’ultima, sebbene si risolva, in ultima analisi, nell’ablazione di un bene, presenta una “matrice illecita” che la differenzia nettamente da una formale e rituale espropriazione che, come giustamente ricordato dal giudice palermitano, “l’art. 834 c.c. subordina ad indispensabili profili di legalità”.

Superato il dubbio che anche l’accessione invertita potesse essere ricompresa fra i casi che il legislatore del ’98 ha voluto eccettuare dalla nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il Tribunale di Palermo perviene alla conclusione che l’occupazione acquisitiva si risolve in un uso, seppure illecito, del territorio, stante il fatto che l’attività manipolativa della P.A., determinando la trasformazione irreversibile dell’area di sedime occupata, produce indiscutibilmente una modifica fisico-giuridica irreversibile del territorio e l’acquisto dell’area in favore della P.A.

Una conclusione, quest’ultima, che ci sentiamo di condividere; non così, per l’affermazione, contenuta nella parte finale della sentenza in commento, secondo la quale “la postulata necessità che il legislatore indicasse espressamente che le controversie relative a tali questioni (ovvero all’istituto della c.d. “occupazione acquisitiva”) erano devolute al giudice amministrativo appare smentita vuoi dall’eccezionalità della deroga introdotta dal 3° comma dell’art. 34 rispetto alla previsione generale contenuta nel 1° comma della stessa disposizione, vuoi dalla non riconducibilità dell’istituto al rango di materia”.

Con queste parole, il Tribunale di Palermo ha voluto rispondere all’osservazione critica, formulata da chi scrive, in ordine al fatto che la volontà di attribuire, anche le controversie sull’occupazione appropriativa, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo avrebbe richiesto un’espressa previsione, in tal senso, da parte del legislatore.

Ebbene, gli argomenti addotti dal giudice palermitano al fine di dimostrare l’infondatezza delle perplessità, da noi espresse, circa la tecnica legislativa, utilizzata con riferimento al caso di specie, non riescono a farci recedere dalla convinzione che “le norme disciplinanti il riparto di giurisdizione dovrebbero, più delle altre, essere formulate in modo chiaro”.

Una convinzione, la cui bontà sembra confermata dalla notizia che il T.A.R. per la Sicilia – Sez. di Palermo avrebbe, di recente, declinato la giurisdizione in ordine ad una controversia, avente ad oggetto un’ipotesi di “occupazione acquisitiva”.

Il contrasto, rectius il conflitto, insorto fra giudici della stessa città (conflitto che, molto probabilmente, porterà ad un intervento della Suprema Corte di Cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione) avvalora quell’esigenza di chiarezza nella formulazione delle norme sul riparto della giurisdizione che, a parere di chi scrive, costituisce espressione dei principi di civiltà giuridica.

Come promesso in apertura del presente contributo, vogliamo chiudere queste riflessioni con alcune considerazioni, dedicate alla “condanna a morte” dell’istituto dell’accessione invertita, decretata, di recente, da un commentatore del D.Lgs. n. 80/98.

Ci riferiamo alla nota, apparsa sulla rivista giuridica “Foro Amministrativo”, 1999, alle pagine 277 e ss., a firma di Armando Pichierri.

L’autore, dopo avere ricordato i precedenti giurisprudenziali e normativi, in materia di “occupazione appropriativa”, perviene all’affermazione che “il comma 1 dell’art. 35 del D.Lgs. n. 80/98 ha abrogato dal diritto italiano l’accessione invertita”.

A tale conclusione, l’autore giunge sulla base del seguente iter argomentativo: il comma 1 dell’art. 35 del D.Lgs. n. 80/98 prevede che il giudice amministrativo, nelle materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva dagli artt. 33 e 34, “dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”; l’espressione “anche attraverso la reintegrazione in forma specifica” deve essere interpretata nel senso che, al privato, che si sia visto occupato e successivamente irreversibilmente trasformato il suolo di sua proprietà, è consentito di chiedere al giudice di essere reintegrato nel possesso del terreno, previo abbattimento dell’opera pubblica realizzata; che, a tale diritto, il privato può rinunziare, chiedendo il risarcimento in forma equivalente ovvero la permuta del fondo, ormai irreversibilmente trasformato, a cagione della realizzazione dell’opera pubblica, con altro fondo; che, pertanto, nelle ipotesi, da ultimo indicate, l’effetto traslativo del diritto di proprietà del suolo dal cittadino alla P.A. si verificherà non in forza dell’istituto, di creazione pretoria, dell’accessione invertita, ormai espunto dall’ordinamento, bensì in virtù di una scelta, operata dal proprietario dell’area.

Le argomentazioni, sopra sinteticamente riportate, non appaiono convincenti.

In primo luogo, va rammentato che il risarcimento del danno, attraverso la reintegrazione in forma specifica, può essere disposto, a norma dell’art. 2058 c.c., solo ove ciò sia possibile ed a condizione che il giudice non lo ritenga eccesivamente oneroso per il debitore; condizione, che non sembra ricorrere nell’ipotesi della c.d. “accessione invertita”, laddove l’acquisto dell’area del privato, in capo alla P.A., avviene mercé la realizzazione di un’opera dichiarata di pubblica utilità, il cui abbattimento sarebbe, particolarmente, “oneroso” per la collettività (si pensi al denaro pubblico impiegato per la realizzazione dell’opera).

Deve, inoltre, evidenziarsi come non appaia sostenibile la considerazione, svolta dall’autore della nota, che “così come l’amministrazione ha il potere di abbattere la costruzione abusiva del privato, allo stesso modo l privato cittadino può…. richiedere che venga reintegrato nel possesso del bene di cui ha conservato il diritto di proprietà, data l’occupazione illegittima da parte della P.A.”.

Trattasi di un’equiparazione che non sta in piedi; non può, infatti, paragonarsi la posizione del privato, che abbia realizzato abusivamente una costruzione, con quella della P.A. che abbia realizzato, sebbene in difformità dalle procedure espropriative, legalmente disciplinate, un’opera dichiarata di pubblica utilità.

Proprio l’esistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ha consentito alla giurisprudenza di affermare, mercé l’istituto dell’accessione invertita, l’acquisto della proprietà dell’area del privato, in capo alla P.A.

Solo in mancanza della predetta dichiarazione, ovvero in presenza di un’opera non assistita dal crisma della “pubblica utilità”, il privato potrò richiedere la reintegrazione nel possesso del bene, previa demolizione dell’opera (cfr., sul punto, la giurisprudenza della Corte di Cassazione). Una demolizione, la cui possibilità si spiega proprio col fatto che quell’opera deve considerarsi alla stregua di “un’opera abusiva”, al pari di quella realizzabile da qualsivoglia privato cittadino.

In presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, invece, il privato che abbia visto il proprio terreno occupato e, poi, irreversibilmente trasformato, a seguito della realizzazione dell’opera pubblica, potrà ottenere esclusivamente il risarcimento in forma equivalente, nella misura del valore venale, ove si tratti di area a vocazione agricola e nella misura di cui al comma 7 dell’art. 5-bis della L. n. 359/92, ove si tratti di area a vocazione edificabile.

Nel concludere questo contributo, con il quale si è tentato di fare il punto sul momento attuale dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, possiamo affermare, con una battuta, che il “monstrum giuridico” dell’accessione invertita è ancora vivo e si aggira, nel nostro ordinamento, alla ricerca del proprio “giudice naturale”.

— *** —

NOTE:
[1] Ci riferiamo alla nota, apparsa sulla rivista “Foro Amministrativo”, 1999, pagg. 277 e ss., a firma di Armando Pichierri.

[2] Vedi l’articolo “Un’attesa andata un po’ delusa. Prime riflessioni sulla sentenza 30 aprile 1999, n. 148 della Corte Costituzionale“, apparso sulla rivista giuridica on line “Giustizia Amministrativa”.

[3] Ci riferiamo al nostro articolo “Sull’illecito “uso del territorio”. L’occupazione acquisitiva atterra sul giudice amministrativo? Prime riflessioni sull’art. 34 del D.Lgs: 31 marzo 1998, n. 80″, apparso sulla rivista giuridica on line “Giustizia Amministrativa”.

[4] La sentenza può leggersi sulla rivista giuridica on line “Giustizia Amministrativa” (clicca qui per consultarla).

[5] Nello stesso senso, si esprime il Pretore di Molfetta nell’ordinanza del 18 maggio 1999 (pubblicata sulla rivista giuridica on line “Giustizia Amministrativa”), il quale ricorda come la tesi in parola sia stata sostenuta, in dottrina, da Giulia Avanzini, “La nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” in Commentario a cura di Aldo Travi.

Note

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L'articolo L’accessione invertita, fra “condanne a morte” e ricerche del proprio “giudice naturale” proviene da Giustamm.

“Occupazione acquisitiva, occupazione appropriativa, accessione invertita”; questi i termini utilizzati, comunemente, dagli operatori del diritto per indicare l’istituto, di creazione pretoria, attraverso il quale la proprietà di un’area privata viene acquisita, in capo alla Pubblica Amministrazione, mercé la realizzazione di un’opera dichiarata di pubblica utilità, in ordine alla quale non sia intervenuto un formale provvedimento di esproprio.

Con la sentenza, cui sono dedicate le presenti brevi note, la Corte Costituzionale ha chiarito che l’istituto prefato nulla ha a che spartire con la fattispecie, disciplinata dall’articolo 938 del Codice Civile, etichettata, nel linguaggio giuridico corrente, come “accessione invertita”.

Da qui, l’invito che, chi scrive, ha voluto sintetizzare nel titolo, a non utilizzare più il termine, da ultimo menzionato, per indicare quella che, da ora in poi, sarà opportuno chiamare “occupazione acquisitiva” ovvero “occupazione appropriativa”.

Ma veniamo all’esame della pronuncia che si commenta.

La Consulta era stata chiamata, dal Tribunale di Mistretta, a giudicare sulla legittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall’art 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).

Il Tribunale siciliano, più precisamente, aveva sollevato questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 938 cod. civ. e 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui, nel disciplinare gli effetti della occupazione illegittima da parte della pubblica amministrazione, prevede in favore del soggetto privato del suolo di sua proprietà un risarcimento di entità pressoché pari al valore venale dimezzato del bene, e, perciò “manifestamente sperequato” rispetto a quello disciplinato dal predetto art. 938 cod. civ. che, nei rapporti tra privati, riconosce al proprietario sacrificato, in una situazione analoga, il diritto alla corresponsione di una somma pari al doppio del valore del suolo occupato, oltre al risarcimento del danno.

Le perplessità, manifestate dal giudice a quo, in ordine alla legittimità costituzionale della norma, più sopra indicata, vengono sintetizzate, dalla Corte Costituzionale, nel modo seguente: “il diritto vivente, al fine di giustificare l’istituto dell’accessione invertita in favore della p.a., ha rinvenuto nell’ordinamento un principio generale in base al quale regola per la composizione del conflitto tra costruttore e proprietario del fondo è l’attribuzione della proprietà sia del suolo che della costruzione al soggetto portatore dell’interesse ritenuto prevalente, secondo una valutazione di ordine economico-sociale correlata al livello di sviluppo della società civile. Il fondamento positivo del citato principio generale viene ravvisato nell’art. 938 cod. civ., che ammette l’inversione della ordinaria regola dell’accessione, che privilegia, invece, il proprietario del fondo.

Peraltro, mentre nell’ipotesi, prevista dalla predetta norma codicistica, di rapporto tra costruttore privato e proprietario del fondo, le conseguenze economiche a carico del primo sono quelle della corresponsione del doppio del valore del suolo occupato e del risarcimento del danno, ingiustificatamente discriminatoria nei confronti del proprietario del fondo occupato da un soggetto pubblico costruttore di un’opera di pubblica utilità sarebbe la previsione di cui alla norma impugnata, che pone a carico della p.a. l’obbligo di corrispondere una somma pari alla indennità di esproprio (senza l’abbattimento del quaranta per cento), maggiorata del 10 per cento, equivalente, cioè, a circa la metà del valore venale del fondo occupato (circa un quarto, rileva il Collegio, della somma dovuta dal suo omologo costruttore privato).

Né la circostanza dell’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera di cui si tratta costituirebbe elemento idoneo a giustificare la rilevata disparità di trattamento, in quanto, ad avviso del Tribunale rimettente, solo la ritualità del procedimento ablatorio attualizzerebbe la funzione sociale della proprietà, legittimandone il sacrificio a condizioni non necessariamente corrispondenti al controvalore del bene ablato, purché eque e tali da non rendere irrisorio il ristoro del pregiudizio subito dal proprietario”.

La Consulta ha ritenuto le predette censure infondate con la seguente motivazione: “la questione è priva di fondamento, in quanto il termine di comparazione, invocato per sostenere la irragionevole discriminazione e sperequazione, non è suscettibile di essere utilizzato, trattandosi di ipotesi di accessione completamente diverse sia sotto il profilo dei soggetti che dei presupposti di applicabilità e della natura delle norme.

Infatti, l’art. 938 cod. civ. regola l’occupazione di porzione di fondo contiguo, quale modo di acquisto della proprietà, nel rapporto tra soggetti privati in posizione paritaria, caratterizzata dalla natura privata altresì dell’edificio realizzato (in parte su suolo del costruttore ed in parte sul fondo attiguo), ed insieme dalla posizione di buona fede (ignoranza di costruire sul suolo altrui) dello stesso costruttore, di fronte alla inerzia (mancanza di opposizione entro un termine a pena di decadenza) del proprietario per un periodo di tre mesi dall’inizio della costruzione. L’attribuzione della proprietà al costruttore avviene non automaticamente, per il semplice fatto della esistenza dei requisiti materiali previsti dalla legge, ma ope iudicis, sulla base di una domanda e per effetto di una decisione del giudice civile non assolutamente vincolata, ma secondo una valutazione delle circostanze dello sconfinamento e dell’opportunità del trasferimento secondo una ponderazione degli interessi (ambedue privati) in gioco.

Invece, elemento essenziale, nella ipotesi contemplata dalla norma denunciata, è la occupazione di suoli per causa di pubblica utilità, rimanendo irrilevanti sia la circostanza dell’avvenuto sconfinamento in buona fede nel fondo altrui, sia l’esistenza di una contigua proprietà preesistente del costruttore. Si tratta, quindi, di attività della pubblica amministrazione (o di un suo concessionario) destinata alla realizzazione dell’opera pubblica, che, con la irreversibile trasformazione del suolo occupato, determina l’acquisto della proprietà da parte della stessa amministrazione, senza necessità di intervento del giudice civile”.

Trattasi di affermazioni che confermano, ancora una volta, la peculiarità dell’istituto della “occupazione acquisitiva” che, proprio per la sua natura pubblicistica, risulta sottratto alle regole ordinarie disciplinanti la commisurazione del risarcimento del danno spettante al soggetto che si sia visto privato della proprietà dell’area.

Una peculiarità che non consente di potere applicare alla fattispecie de qua una norma, come quella invocata, dal giudice rimettente, come termine di comparazione (art. 938 cod. civ.) la quale “risulta palesemente disomogenea rispetto a quella denunciata, trattandosi di previsioni del tutto diversificate – come sopra sottolineato – per di più con finalità profondamente distinte ed autonome, che nell’art. 938 cod. civ. si riconducono alla tutela in via permanente, attraverso una valutazione e una sentenza del giudice civile, del generale interesse allo sviluppo e mantenimento delle costruzioni di privati, nonché alla protezione della buona fede del costruttore privato di fronte al comportamento inerte del proprietario del fondo, comunque garantito sul piano economico. Invece, lo scopo della norma denunciata è quello di assicurare sempre, nella scelta del legislatore, in presenza di determinati presupposti, una prevalente tutela del pubblico interesse alla conservazione dell’opera pubblica realizzata”.

Le argomentazioni, utilizzate dalla Corte Costituzionale al fine di pervenire alla pronuncia di infondatezza della questione di legittimità appaiono, a sommesso avviso di chi scrive, pienamente condivisibili.

L’istituto della “occupazione appropriativa” gode di un proprio regime, seppure provvisorio, proprio in virtù del fatto che esso trova applicazione nelle ipotesi in cui viene in rilievo un’opera dichiarata di pubblica utilità.

A tale proposito, merita una particolare sottolineazione il punto della sentenza in cui i giudici costituzionali affermano che nell’ipotesi in argomento “non si ha una mera apprensione senza titolo da parte di un soggetto privato di un bene parimenti privato, ma una occupazione, ancorché illegittima, della pubblica amministrazione, sostenuta da valida dichiarazione di pubblica utilità, di modo che in mancanza di tale dichiarazione (cui viene equiparata la dichiarazione annullata) si è al di fuori dell’ambito della norma denunciata, secondo un indirizzo giurisprudenziale di legittimità”.

Trattasi di un’affermazione importante, in quanto conferma l’opinione espressa, da chi scrive, in un precedente contributo sull’argomento, apparso sulla rivista on line “Giustizia Amministrativa”, secondo la quale ogni valutazione sull’istituto, di creazione pretoria, della “occupazione appropriativa” non può prescindere da un presupposto fondamentale ovvero che il meccanismo di acquisizione della proprietà dell’area in capo al privato può operare soltanto se l’opera realizzata è stata previamente dichiarata di pubblica utilità; è proprio la natura pubblica dell’opera, riconosciuta alla stessa con un provvedimento formale, che consente alla Pubblica Amministrazione di acquistare la proprietà dell’area di sedime; ed è la stessa natura pubblica dell’opera che giustifica una limitazione dell’ammontare del risarcimento del danno spettante al soggetto “ablato”.

A conclusione di queste brevi note, è possibile affermare che l’istituto della “occupazione acquisitiva”, passate indenne o quasi, le numerose questioni di legittimità costituzionale, sollevate in ordine allo stesso, può tornare a “veleggiare” (per usare un termine in voga in queste settimane) nel mare dell’ordinamento giuridico, in attesa di conoscere in quale porto (giudice amministrativo o giudice ordinario) potrà trovare riparo.

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Brevi note di commento alla sentenza della Corte Costituzionale 4 febbraio 2000, n. 24.

Note

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L’importanza del caso risiede nella pronuncia di ricevibilità concernente il ricorso in esame.
La prima doglianza dei ricorrenti, avente ad oggetto l’articolo 1 del Protocollo addizionale numero 1, concerne la privazione del loro terreno in forza del principio dell’accessione invertita, in mancanza di un indennizzo.
La seconda doglianza dei ricorrenti riguarda l’applicazione al caso di specie della legge 662/96 e le conseguenze sul quantum del futuro indennizzo, che i ricorrenti prevedono essere notevolmente ridotto in applicazione di tale disposizione legislativa.
Nel caso specifico, la procedura innanzi la corte d’appello è ancora pendente.
Conformemente alla propria costante giurisprudenza in materia, la Corte conclude nel senso di dichiarare la ricevibilità del ricorso, in attesa di statuire definitivamente sul merito per tramite della futura sentenza.

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V. CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO – Decisione 23 settembre 2004

Note

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note a margine di
Tar Campania, Napoli, sez. V, 21.10.2011, n. 4885

All’esito dell’illegittima occupazione di un bene privato, utilizzato per scopi di pubblico interesse, la pubblica amministrazione può legittimamente acquisire il bene ricorrendo ai due strumenti tipici previsti dalla legge: con il contratto, mediante il consenso del privato, ovvero con il provvedimento, conclusivo di un nuovo procedimento espropriativo con le sue garanzie.
A tali strumenti ora si aggiunge il possibile ricorso all’art. 42 bis del testo unico sugli espropri che consente all’amministrazione che utilizzi un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un titolo valido ed efficace, di acquisirlo, con effetti non retroattivi, al proprio patrimonio indisponibile, corrispondendo al proprietario un indennizzo per il pregiudizio subito.

Sommario: 1. Una decisione importante. – 2. La recente evoluzione dell’espropriazione per pubblica utilità. – 3. L’illegittima occupazione dall’accessione invertita all’art. 43 del testo unico. – 4. L’intervento della Corte Costituzionale e il ruolo fondamentale della giurisprudenza successiva. L’applicazione del diritto comune. – 5. Gli altri interventi del giudice amministrativo: la soluzione consensuale. – 6. Il nuovo provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42 bis. – 7. La “condanna” all’acquisizione verso l’effettività della tutela.

1. Una decisione importante
La sentenza n. 4885 del 21.10.2011 del Tar Campania costituisce una delle prime rilevanti applicazioni dell’art. 42 bis del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (“Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”), introdotto dall’art. 34 del d.l. 6.7.2011, n. 98 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”), convertito dalla l. 15.7.2011, n. 111.
Oggetto del giudizio erano i provvedimenti con cui l’amministrazione aveva occupato due distinti terreni rientranti nella proprietà privata del ricorrente, tra loro comunicanti attraverso un ponte di collegamento, impedendo, in questo modo, l’accesso all’area retrostante e determinando la cessazione dell’attività imprenditoriale di centro di raccolta e di impianto di trattamento di veicoli fuori uso.
Il privato aveva quindi attivato il procedimento giurisdizionale chiedendo al giudice, in primo luogo, la reintegrazione nel possesso degli immobili oggetto della procedura espropriativa ovvero, in via del tutto subordinata, la tutela risarcitoria.
Nello specifico, la procedura era stata posta in essere attraverso i poteri eccezionali che erano stati attribuiti al Presidente della Giunta Regionale della Campania dall’art. 4 della l. 18 aprile 1984, n. 80 che, convertendo il d.l. 28 febbraio 1984, n. 19, aveva prorogato i termini di applicazione della l. 14 maggio 1981, n. 219 recante “Ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti”.
Con la pronuncia in rassegna, il Tar Campania ha ritenuto illegittimo il ricorso a tale procedura speciale a causa della violazione delle garanzie partecipative del privato in quanto avendo omesso di comunicare l’avvio del procedimento, l’amministrazione aveva impedito all’interessato di partecipare utilmente alla determinazione del provvedimento finale.
Dopo aver dichiarato l’illegittimità della procedura espropriativa, i Giudici erano quindi chiamati a trovare una soluzione alla situazione di occupazione illegittima del fondo, ormai irreversibilmente trasformato.
All’esito di una compiuta e approfondita ricostruzione dei recenti sviluppi che hanno interessato la disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità – di cui si darà conto infra –, la pronuncia ha condannato in solido sia la Regione, in quanto aveva emesso il provvedimento finale, che il Consorzio concessionario, in quanto competente a tutte le attività procedimentali connesse, quali ad esempio lo svolgimento dell’istruttoria, all’emanazione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis del testo unico con indicazione del ristoro patrimoniale del privato per la perdita della proprietà dei beni.

2. La recente evoluzione dell’espropriazione per pubblica utilità
La pronuncia è degna di nota in quanto induce a riflettere su una delle tematiche più attuali e più problematiche del diritto amministrativo, vale a dire quell’aspetto patologico del procedimento di espropriazione per pubblica utilità rappresentato dall’occupazione senza titolo di un bene privato[2].
Come noto, infatti, con la sentenza n. 293 del 8.10.2010 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 che, disciplinando l’ipotesi di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblico interesse, prevedeva la possibilità per l’amministrazione di emanare un provvedimento – di c.d. acquisizione coattiva sanante – che ne disponesse l’acquisizione al patrimonio indisponibile, riconoscendo al privato il risarcimento dei danni.
Venuta meno la possibilità per l’amministrazione di evitare la restituzione del bene illegittimamente utilizzato attraverso l’emanazione di un provvedimento discrezionale, la giurisprudenza aveva in vario modo interpretato e risolto le molteplici situazioni di illegittima occupazione.
Il problema posto all’attenzione dei giudici era, quindi, quello di trovare una soluzione alla situazione di illegittima occupazione, posto che, ormai, l’amministrazione non avrebbe più potuto evitare la restituzione dell’area emanando un provvedimento di acquisizione sanante.
La situazione di estrema incertezza che si era venuta a creare in materia, anche per l’effetto delle diverse e contrastasti pronunce giurisdizionali sul punto, aveva reso auspicabile un intervento legislativo che disciplinasse espressamente la fattispecie.
In effetti, la Corte Costituzionale aveva censurato la disposizione sotto il profilo dell’eccesso di delega, in quanto presentava numerosi aspetti di novità rispetto sia alla legislazione previgente che all’elaborazione giurisprudenziale e, quindi, non avrebbe potuto essere inserita in un testo unico finalizzato al mero coordinamento formale della normativa in materia di espropriazioni[3].
La circostanza che l’art. 43 del testo unico fosse stato dichiarato incostituzionale per motivazioni di ordine principalmente formali lasciava aperta la possibilità che i contenuti sostanziali della disposizione venissero in qualche modo ripresi dalla successiva normazione.
E infatti, il nuovo art. 42 bis, rubricato proprio come la disposizione abrogata “Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, offre la possibilità all’amministrazione che utilizzi un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un titolo valido ed efficace, di acquisirlo, con effetti non retroattivi, al proprio patrimonio indisponibile, corrispondendo al proprietario un indennizzo per il pregiudizio subito.
Tale norma, se per certi aspetti risolve problemi applicativi che si erano posti nel periodo di vigenza dell’art. 43, conferma sostanzialmente il potere autoritativo dell’ente pubblico di acquisire al proprio patrimonio un bene occupato in seguito ad una procedura condotta in modo illegittimo.

3. L’illegittima occupazione dall’accessione invertita all’art. 43 del testo unico
Com’è noto, il procedimento disciplinato dalla legge per la procedura di espropriazione per pubblica utilità non sempre è stato puntualmente seguito dalle pubbliche amministrazioni.
Sin troppo numerosi, infatti, sono i casi in cui, prima dell’espropriazione, il bene o l’area privata vengono occupati e trasformati dall’amministrazione a fini di pubblica utilità senza un titolo legittimo ovvero in cui il titolo di occupazione preventiva sia scaduto e non convalidato nei termini da un provvedimento di espropriazione.
A fronte delle molteplici situazioni di illegittimità, la giurisprudenza, coniando gli istituti dell’accessione invertita e dell’occupazione usurpativa, aveva cercato di trovare delle soluzioni che potessero, per un verso, tutelare il diritto di proprietà del privato almeno in termini di indennizzo patrimoniale e, per altro, evitare che, applicandosi il principio di accessione di ciò che si consolida sul suolo al diritto di proprietà del titolare del sedime, il privato venisse a trovarsi proprietario di scuole, ospedali e altre opere normalmente destinate all’uso pubblico[4].
Nei casi in cui, a seguito della valida dichiarazione di pubblica utilità, venga realizzata l’opera, ma non sia emanato nei termini di legge il provvedimento di espropriazione, l’istituto dell’accessione invertita, nota anche come occupazione acquisitiva appropriativa o espropriazione indiretta[5], lega l’acquisto della proprietà da parte della P.A. alla trasformazione irreversibile del fondo, con destinazione a uso od opera pubblica.
Al contrario, nel caso dell’occupazione usurpativa, la dichiarazione di pubblica utilità manca del tutto e il fondo è occupato in carenza di titolo[6]. In questo secondo caso, l’azione dell’amministrazione, condotta al di fuori di ogni regola procedimentale, si estrinseca in un mero comportamento di fatto, senza alcun titolo giustificativo, per il quale si prevede il risarcimento del danno pieno e, su richiesta dell’interessato, l’obbligo di restituzione del bene[7].
Nonostante alcune sollecitazioni pervenute dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, raccolte da una certa parte della giurisprudenza amministrativa[8], che avevano ritenuto l’istituto dell’espropriazione indiretta incompatibile con il principio di legalità[9], la Suprema Corte ha continuato a considerare in vigore l’occupazione acquisitiva, sia in virtù del consolidamento degli indirizzi giurisprudenziali sia per la sopravvenuta disciplina legislativa, dettata con l’art. 43 del D.P.R. n. 327 del 2001, dell’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblica utilità[10].
A ben vedere, in realtà, il D.P.R. n. 327/2001 (“T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità”) avrebbe dovuto porre fine ai precedenti contrasti di giurisprudenza. Superando le ipotesi, di origine pretoria, dell’accessione invertita e dell’occupazione usurpativa, la normativa sopravvenuta avrebbe dovuto escludere che il trasferimento della proprietà potesse avvenire in modo quasi automatico, a seguito dell’irreversibile trasformazione del fondo[11], in modo tale da adeguare l’ordinamento italiano alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo[12].
L’art. 43, infatti, disciplinando l’ipotesi di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblico interesse, prevedeva la possibilità per l’amministrazione di emanare un provvedimento – di c.d. acquisizione coattiva sanante – che ne disponesse l’acquisizione al patrimonio indisponibile, riconoscendo al privato il risarcimento dei danni[13]. In altri termini, la norma precludeva che il trasferimento di proprietà in capo alla P.A. si determinasse, automaticamente, in mancanza di un valido titolo previsto dalla legge[14]. D’altro canto, come rilevato dalla dottrina[15], l’art. 43 superava la stessa necessità della dichiarazione di pubblica utilità quale presupposto del fenomeno ablatorio in senso lato.
Nel sistema delineato dall’art. 43, quindi, l’amministrazione poteva acquisire il diritto di proprietà sul bene espropriato, salvi i casi di usucapione ventennale, soltanto in due modi: in esito a un legittimo procedimento di esproprio o, in caso di trasformazione del bene per scopi di pubblico interesse in assenza di un valido provvedimento, con l’emanazione del decreto di acquisizione sanante.
In caso diverso, come corollario necessario della nuova impostazione dell’illegittimità della procedura espropriativa, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella fondamentale sentenza n. 2 del 2005[16] ha affermato l’obbligo per l’amministrazione di restituzione dell’area illegittimamente occupata. In altri termini, a fronte di una procedura espropriativa illegittima, il proprietario può ottenere la restituzione del bene, non potendosi più addurre l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica come causa di impossibilità oggettiva e fonte di impedimento alla restituzione. La richiesta di restituzione del bene immobile costituisce espressione del fisiologico effetto ripristinatorio del giudicato[17].
L’unico rimedio di cui l’amministrazione disponeva per evitare la restituzione del bene consiste nell’adozione di un provvedimento di carattere costitutivo, ai sensi dell’art. 43[18].
Inoltre, l’amministrazione poteva emettere il provvedimento di acquisizione sanante anche nel corso del giudizio instaurato dal titolare del diritto di proprietà nei confronti di un atto della procedura ablatoria, il cui annullamento giurisdizionale avrebbe travolto anche il decreto di esproprio. La parte pubblica, infatti, poteva chiedere al giudice, nel caso in cui ritenesse di accogliere la domanda di annullamento, di disporre soltanto la sua condanna al risarcimento del danno, evitando, così, la restituzione del bene[19].
Come sottolineato dalla dottrina, tale sistema, impedendo al giudice di condannare l’amministrazione al risarcimento del danno mediante reintegrazione in forma specifica, era fonte di limitazioni alla pienezza e all’effettività della tutela giurisdizionale[20].
Peraltro, il Consiglio di Stato[21] ha ritenuto l’istituto dell’acquisizione sanante compatibile con i principi espressi dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e dalla Costituzione, sotto quattro profili: perché l’acquisto della proprietà avviene sulla base di un atto previsto dalla legge e, comunque, con efficacia ex nunc; perché un tale provvedimento, che deve essere emesso a seguito di una valutazione degli interessi in conflitto, è sindacabile in sede giurisdizionale; perché viene in ogni caso riconosciuto il risarcimento del danno; e, infine, perché mancando l’accordo con il privato, la restituzione del bene non può essere impedita se non con il provvedimento previsto dall’art. 43.
A fronte di posizioni così variegate, già da tempo si era auspicato un intervento della Corte Costituzionale che prendesse posizione sulla compatibilità dell’istituto dell’acquisizione sanante, per un verso, con la Costituzione e, per altro verso, con la Convenzione, soprattutto alla luce della giurisprudenza della Corte di Strasburgo[22].

4. L’intervento della Corte Costituzionale e il ruolo fondamentale della giurisprudenza successiva. L’applicazione del diritto comune
La legittimità di tale impianto normativo è stata messa in dubbio dal Tar Campania che, infatti, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43, per violazione degli artt. 3, 24, 42, 76, 97, 113 e 117[23].
A fronte delle molteplici censure sollevate dal giudice a quo, la Corte Costituzionale ha accolto soltanto quella relativa al vizio di eccesso di delega[24]. In forza di una legge delega che aveva conferito al Governo il potere di procedere ad un coordinamento formale delle disposizioni vigenti in materia, il legislatore delegato ha introdotto l’istituto dell’acquisizione sanante che, invece, presenta numerosi aspetti innovativi con riferimento sia alla disciplina legislativa sia agli istituti, come l’accessione invertita o dell’occupazione usurpativa, di matrice prevalentemente giurisprudenziale. Infatti, da un lato, l’art. 43 del testo unico pone le due patologie espropriative sullo stesso piano, introducendo la possibilità per l’amministrazione che usa illegittimamente il bene di ottenere la sola condanna al risarcimento del danno in luogo della restituzione e, dall’altro, individua il prodursi dell’effetto traslativo nell’atto di acquisizione sanante e non, al contrario, nell’irreversibile trasformazione del fondo[25].
Dopo aver sottolineato i caratteri che distinguono l’acquisizione sanante dai tradizionali istituti della materia espropriativa e, in particolare, dall’espropriazione indiretta, la Corte sembra riavvicinare le due figure dal punto di vista sostanziale allorquando affronta, sia pur incidentalmente, la problematica della dubbia compatibilità della disposizione censurata con la Convenzione europea.
Non ritenendo che il fondamento della legittimità della norma sia la necessità per lo Stato italiano di adeguarsi al dictum della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, il Giudice delle Leggi si limita a mostrare un “legittimo dubbio quanto alla idoneità della scelta realizzata con la norma di garantire il rispetto dei principi della CEDU”, poiché la mera trasposizione in legge di un istituto, in astratto suscettibile di perpetuare le stesse negative conseguenze dell’espropriazione indiretta, potrebbe non essere sufficiente a risolvere il grave vulnus al principio di legalità.
È interessante approfondire quindi, sia pur brevemente, gli scenari che si sono aperti a fronte delle molteplici situazioni di occupazioni illegittime, una volta venuta meno la possibilità per l’amministrazione di acquisire in modo autoritativo la titolarità del bene[26].
A fronte della lacuna legislativa, l’amministrazione aveva l’obbligo di procedere alla restituzione del bene[27]. E ciò in quanto nessun trasferimento di proprietà poteva avvenire in modo, per così dire, automatico[28].
Non appariva realistico immaginare che, dopo l’annullamento dell’art. 43 che pure aveva superato l’occupazione acquisitiva e usurpativa, la giurisprudenza tornasse ad applicare tali istituti[29].
Diverse sono state le pronunce, emesse tra la dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 e l’introduzione dell’art. 42 bis, in cui la soluzione alle situazioni di illegittima occupazione è stata rinvenuta nelle norme del diritto comune, pur senza uniformità di vedute[30].
In una recente pronuncia, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermato che l’irreversibile trasformazione, anche parziale, del fondo comporta l’acquisto della proprietà del bene da parte dell’amministrazione e che, pertanto, dovrebbe essere rigettata la domanda del privato volta ad ottenere il risarcimento in forma specifica, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l’interesse pubblico alla base della realizzazione dell’opera. Tuttavia, nel caso in cui questa non sia stata completata e sia sopravvenuto un difetto di interesse della P.A. nel perseguimento dell’obiettivo inizialmente delineato, può essere accolta la domanda del privato volta alla restituzione dei beni occupati, che realizza la reintegrazione in forma specifica del pregiudizio subito, alla luce della previsione dell’art. 2058 cod. civ[31].
Un particolare orientamento giurisprudenziale ha applicato alle situazioni di illegittima occupazione l’art. 940 c.c. che, come noto, disciplina l’istituto della specificazione e prevede che chi ha utilizzato un bene altrui per formare una nuova cosa ne acquista la proprietà, riconoscendo al proprietario il prezzo della materia[32]. Secondo questa impostazione, la proprietà dell’opera pubblica sarebbe acquisita a titolo originario dall’ente specificatore al momento in cui l’opera di specificazione viene completata. I giudici pugliesi, riferendo per analogia alle cose immobili una disposizione il cui ambito di applicazione è stato, per la verità, sempre circoscritto a quelle mobili, hanno affermato che andrebbe respinta la domanda di restituzione in quanto il fondo è una cosa che non esiste più nella sua individualità, mentre andrebbe riconosciuto non già un risarcimento ma un indennizzo corrispondente al valore che il bene avrebbe se non fosse stato trasformato.
E in effetti, anche il Tar Campania, nella sentenza conclusiva del giudizio nell’ambito del quale era stata sollevata la questione di legittimità costituzionale di cui sopra, ha preso esplicitamente le distanze da tale impostazione[33] e, pur confermando che la realizzazione senza titolo di opere trova la sua disciplina non nei principi giurisprudenziali che hanno dato vita alla c.d. espropriazione indiretta, ma, al contrario, nelle norme civilistiche sull’accessione, ha affermato che, più precisamente, la controversia doveva essere risolta sulla base del disposto dell’art. 934 c.c., secondo cui la proprietà di tutto ciò che viene costruito sul suolo diventa di proprietà del titolare del sedime, e dell’art. 936 c.c. per cui, ove un terzo abbia eseguito opere con materiali propri su fondo altrui, il proprietario di quest’ultimo può scegliere se acquisirne la proprietà ovvero obbligare il terzo a rimuoverle[34].
Tali passaggi confermano l’innovatività di queste sentenze che, applicando le norme del diritto comune, non hanno attribuito alcun valore né alla consistenza dell’opera realizzata, né alla sua destinazione, né, ancora, alla presunta coincidenza degli interessi dell’esecutore con quelli pubblici della collettività. In altri termini, sono state ritenute del tutto irrilevanti le finalità che avevano indotto l’amministrazione a costruire l’opera sul fondo illegittimamente occupato nella misura in cui tale costruzione abbia modificato l’originaria destinazione del suolo e recato un pregiudizio a carico del privato.
Sulla base di tali considerazioni, il TAR Campania ha annullato la delibera di acquisizione emessa dall’amministrazione in vigenza dell’art. 43, ha dichiarato il diritto dei ricorrenti a essere reintegrati nella titolarità del fondo, previa rimozione delle opere eseguite, e ha condannato il Comune a risarcire il danno subito dai privati. L’aspetto sicuramente più importante della decisione è l’aver accompagnato la pronuncia di reintegrazione nel possesso del fondo dalla previa riduzione in pristino dello stesso e, cioè, dalla rimozione delle opere che sul medesimo erano state eseguite illegittimamente[35].
In una sentenza coeva alla pronuncia del Tar Campania, anche i giudici del Tar Toscana sono giunti a conclusioni simili[36].
Ritenendo, ovviamente, non applicabile al caso di specie nè il procedimento ex art. 43, perché dichiarato incostituzionale, nè la teoria dell’occupazione appropriativa, in quanto contraria alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. È stato rilevato che, in seguito all’annullamento del decreto di esproprio, non può che essere affermato il diritto dei proprietari di ottenere, per un verso, la restituzione dell’area, previa riduzione in pristino, e, per altro, il risarcimento del danno per il mancato godimento dei terreni.

5. Gli altri interventi del giudice amministrativo: la soluzione consensuale
Particolarmente degno di nota è anche l’orientamento che, al fine di regolarizzare, anche dal punto vista della soddisfazione patrimoniale del privato, le situazioni di occupazioni illegittime, suggerisce e, a volte, impone la strada dell’accordo di diritto pubblico previsto dall’art. 11 della l. n. 241/1990.
Tale soluzione è stata adottata, ad esempio, in una sentenza del Tar Campania, in cui i giudici hanno evidenziato che, in virtù della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43, non potendo più trovare applicazione la teoria dell’espropriazione indiretta, il trasferimento della proprietà deve avvenire necessariamente proprio per mezzo degli accordi previsti dall’art. 11 della legge n. 241/1990[37]. In mancanza del trasferimento di proprietà, comunque, non può disporsi una condanna dell’amministrazione in termini puramente risarcitori in quanto ciò presupporrebbe necessariamente il passaggio della titolarità del diritto a seguito dell’occupazione.
Sulla stessa linea, si pone una pronuncia del Tar Lazio che, escludendo la condanna puramente risarcitoria per gli stessi motivi, afferma che, ormai, il trasferimento di proprietà del bene può avvenire esclusivamente mediante gli ordinari strumenti civilistici di acquisto immobiliare, mediante l’istituto dell’accordo amministrativo oppure ricorrendo alla speciale figura della cessione volontaria, di cui all’art. 45 del testo unico[38].
In un’altra decisione, il Tar Lazio ha subordinato l’accoglimento della domanda risarcitoria alla previa conclusione di un accordo ex art. 11 della l. n. 241/1990 per la cessione del bene in favore dell’amministrazione[39].
Tale orientamento ha trovato il conforto anche del Consiglio di Stato secondo cui, in considerazione dell’abrogazione della norma che consentiva all’amministrazione di acquisire coattivamente il bene, per le situazioni di illegittima occupazione resta fermo il dovere dell’ente di concludere un accordo transattivo con i proprietari che determini il definitivo trasferimento del diritto di proprietà[40]. Essendo venuta meno la fonte normativa che attribuiva all’amministrazione il potere di determinare in via unilaterale il trasferimento della proprietà, quest’ultimo non può verificarsi in mancanza del concorso della volontà del privato[41].
La conclusione di un accordo appare senza dubbio la soluzione migliore e più conforme agli interessi pubblico-privati coinvolti anche se – è evidente – le ipotesi più problematiche sono quelle in cui il privato non si renda disponibile a un esito transattivo della questione, insistendo, invece, sulla restituzione del fondo, anche previa rimozione delle opere illegittimamente eseguite.
In definitiva, una volta venuta meno la possibilità di emanare il provvedimento di c.d. acquisizione coattiva sanante, per l’amministrazione che occupa illegittimamente un bene privato non resta che procedere alla restituzione dell’area, in aggiunta, ove la parte lo richieda, alla rimozione delle opere eseguite. Non potrà più essere addotto lo scopo pubblico dell’opera come ostacolo alla restituzione.
Proprio in questa materia potrà scorgersi la grande potenzialità degli accordi di diritto pubblico disciplinati dall’art. 11 della l. n. 241/1990 che offrono un modello di amministrazione, pur sempre situato nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico[42], ma alternativo a quello tradizionale fondato sull’esercizio unilaterale e imperativo del potere: attraverso un dinamico confronto tra il privato e l’amministrazione, la conclusione degli accordi potrà portare a un assetto sostanziale che soddisfi nel migliore dei modi tutti gli interessi coinvolti.

6. Il nuovo provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42 bis
Come si è visto, nella situazione di lacuna legislativa che si era venuta a creare dopo la dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 hanno assunto una fondamentale importanza, per un verso, i principi del diritto che hanno consentito di assicurare solide tutele agli amministrati pur in assenza di una chiara legislazione[43] e, per altro, gli orientamenti giurisprudenziali che hanno cercato di trovare una soluzione a situazioni in cui l’illegittimità dell’azione amministrativa stava arrecando un rilevantissimo pregiudizio alle situazioni giuridiche dei privati.
Pur senza dimenticare le grandi capacità del giudice amministrativo di muoversi in terreni privi di un’espressa regolamentazione normativa[44], era unanime l’auspicio che venisse introdotta una chiara disciplina di rango legislativo che mirasse a riportare le procedure espropriative nel solco della legalità, assicurando così una tutela piena ed effettiva ai proprietari illegittimamente espropriati dei rispettivi beni.
In tale ottica, l’art. 34 del d.l. 6.7.2011, n. 98 (“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”), convertito dalla l. 15.7.2011, n. 111, ha introdotto nel D.P.R. n. 327/2011 l’art. 42 bis, rubricato: “Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”[45].
Tale disposizione offre la possibilità all’amministrazione che utilizzi un bene immobile per scopi di pubblico interesse, modificato in assenza di un titolo legittimo, di acquisirlo al proprio patrimonio indisponibile con effetti non retroattivi e riconoscendo al proprietario un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, confermando, quindi, anche dopo la pronuncia di incostituzionalità dell’art. 43, la possibilità per l’amministrazione di disporre, attraverso l’emanazione di un provvedimento, il trasferimento coattivo della proprietà di un bene[46].
Un dato imprescindibile per l’emanazione del provvedimento è costituito, ovviamente, dalla previa valutazione degli interessi in conflitto e dall’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla illegittima utilizzazione dell’area. La legge dispone, inoltre, che l’atto debba essere motivato con riferimento alle “attuali ed eccezionali esigenze di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione”, forse proprio al fine di evitare che anche questo potere si trasformi in uno strumento ordinario con cui “si legalizza l’illegale”[47].
L’obbligo motivazionale diventa, rispetto alla disciplina previgente, particolarmente rilevante, non essendo più possibile una generica valutazione di opportunità, dovendo, invece, l’amministrazione indicare le specifiche circostanze che giustificano tale scelta provvedimentale, persino evidenziando “l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione”.
Quanto all’ambito di applicazione, lo strumento previsto dalla norma può essere utilizzato anche nei casi in cui siano stati annullati l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto dichiarativo della pubblica utilità o il decreto di esproprio[48].
Inoltre, la legge prevede espressamente che il provvedimento di acquisizione possa essere adottato anche in pendenza di un giudizio per l’annullamento degli atti del procedimento espropriativo se l’amministrazione che ha adottato l’atto impugnato lo ritira.
Mentre l’art. 43, comma 2, lett. c), del testo unico qualificava il ristoro patrimoniale per il privato in termini di risarcimento del danno, l’art. 42 bis, comma 1, stabilisce che al proprietario debba essere corrisposto un indennizzo, lasciando così trasparire un superamento della concezione di illegittimità sullo sfondo del provvedimento di acquisizione forse dovuto alla irretroattività degli effetti del provvedimento di acquisizione[49].
Inoltre, risolvendo il contrasto giurisprudenziale che si era sviluppato durante la vigenza dell’art. 43, l’art. 42 bis esclude un possibile efficacia retroattiva dell’acquisizione del bene.
L’amministrazione, in altri termini, potrà legittimamente acquisire al proprio patrimonio indisponibile un bene occupato in modo illegittimo ma soltanto con effetti ex nunc, ovvero a decorrere dal momento dell’adozione del provvedimento.
La scelta di limitare al periodo successivo all’adozione del provvedimento previsto dall’art. 42 bis gli effetti dell’acquisizione, in aggiunta alle nuove norme sui criteri di determinazione del ristoro patrimoniale[50], costituiscono sicuramente delle garanzie ulteriori rispetto a quelle previste dall’art. 43 dichiarato incostituzionale. Si tratta di un aspetto molto rilevante perché, come già ricordato, pur non avendo l’art. 43 superato il vaglio di costituzionalità per ragioni di ordine formale, in quella sede il Giudice delle Leggi aveva mostrato un “legittimo dubbio quanto alla idoneità della scelta realizzata con la norma di garantire il rispetto dei principi della CEDU”[51].
In ogni caso, sembra ragionevole prevedere che, per un verso, lo stringente obbligo motivazionale sull’assenza di alternative e, per altro, la condizione sospensiva al passaggio della proprietà del bene rappresentato dal pagamento dell’indennizzo entro trenta giorni dall’adozione del provvedimento costituiscano elementi che rischiano di limitare il ricorso degli enti pubblici a tale strumento.
Il ricorso alla norma da parte delle amministrazioni sarà ulteriormente ridotto per effetto della previsione di cui al comma 7 secondo cui l’autorità che emana il provvedimento di acquisizione deve darne comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei Conti. E infatti, una tale disposizione sembra rievocare profili di responsabilità contabile, che potrebbero intimorire i pubblici funzionari, quanto meno con riferimento alle somme che l’erario dovrà liquidare a titolo risarcitorio per il periodo di occupazione senza titolo[52].

7. La “condanna” all’acquisizione verso l’effettività della tutela
E infatti, la pronuncia in rassegna, condannando l’amministrazione all’emanazione del provvedimento di acquisizione, sembra confermare il rischio di una modesta applicazione spontanea della norma da parte delle pubbliche amministrazioni.
Dalla ricostruzione tratteggiata emerge il carattere, per così dire, poliedrico del provvedimento di acquisizione. Per un verso, costituisce una grande potenzialità per la pubblica amministrazione che può terminare, in modo legittimo, una procedura condotta assolutamente contra legem, occupando senza titolo un bene privato. Per altro, però, costituisce anche una garanzia per il cittadino che, ora, non correrà più – rectius non dovrebbe più correre – il rischio di perdere la proprietà del bene in modo automatico, a causa della sua irreversibile trasformazione.
Il privato, infatti, potrà partecipare al procedimento all’esito del quale l’amministrazione adotterà il provvedimento di acquisizione[53], che dovrà essere motivato espressamente in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione e che devono essere valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati.
La nuova disposizione assicura al privato anche una maggiore soddisfazione dal punto di vista patrimoniale, essendo previsto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, nonchè gli interessi per il periodo in cui il bene è stato occupato senza titolo.
Come si è accennato, però, sia l’ulteriore precisazione secondo cui l’amministrazione deve evidenziare l’assenza di ragionevoli alternative all’adozione del provvedimento di acquisizione, sia soprattutto la comunicazione del provvedimento alla Corte dei Conti potrebbero limitare il ricorso delle amministrazioni a tale istituto.
Di tale rischio sembra essersi fatto carico il Tar Campania che, con la pronuncia in rassegna, in applicazione dell’art. 34, co. 1, lett. c), c.p.a. che, come noto, consente al giudice di condannare l’amministrazione all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, in considerazione dell’irreversibile trasformazione dell’area privata, ha ordinato all’ente pubblico l’acquisizione del bene occupato in assenza di un valido titolo ai sensi dell’art. 42 bis del testo unico.
I Giudici, quindi, con una sentenza di pieno adempimento, hanno condannato l’amministrazione all’emanazione del provvedimento di acquisizione entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della decisione, con l’avvertimento che, in mancanza, tutte le questioni che dovessero insorgere potranno formare oggetto di incidente di esecuzione.
Anche dal punto di vista processuale, la pronuncia assume particolare interesse in quanto il contenuto conformativo ha superato i limiti dell’azione proposta dal ricorrente che, è bene ricordare, aveva chiesto la restituzione dei beni e, in subordine, il risarcimento. Il ricorrente, infatti, non aveva chiesto al Giudice l’applicazione dell’art. 42 bis. Né avrebbe potuto, considerata la sopravvenienza della disposizione rispetto all’originaria proposizione del ricorso[54].
Nell’esercizio dei nuovi e incisivi poteri previsti dal codice del processo, il Tar ha ritenuto che la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio potesse essere effettivamente tutelata attraverso la condanna dell’amministrazione all’adozione del provvedimento di acquisizione con tutte le garanzie che tale istituto prevede per il privato il quale, comunque, perderà la proprietà del bene.
Le finalità di pubblico interesse, rimaste sullo sfondo nel periodo di lacuna legislativa, sono riportate in primo piano e, per effetto della nuova disposizione, sembrano assumere carattere prioritario rispetto agli interessi fatti valere dal proprietario dell’area[55].
D’altra parte, però, la previsione di cui al comma 4 che impone la motivazione sull’assenza di ragioni alternative all’adozione del provvedimento di acquisizione, dovrebbe circoscrivere l’applicazione dell’art. 42 bis ai casi in cui l’irreversibile trasformazione del bene ne impedisca effettivamente la restituzione, attraverso la reintegrazione in forma specifica.
Un tale auspicio sembra confermato da una pronuncia coeva a quella in commento, in cui proprio il medesimo Collegio giudicante non ha applicato l’art. 42 bis ma, dopo aver annullato gli atti illegittimi, ha condannato l’amministrazione alla restituzione formale anche se non sostanziale dei terreni, in quanto la consulenza tecnica aveva accertato che la proprietaria non aveva mai perso il possesso dei propri beni.
In quest’ultimo caso, a seguito dell’annullamento dei provvedimenti illegittimi, il Collegio non ha riconosciuto neanche il ristoro patrimoniale considerato che, da un lato la proprietaria non aveva mai perso il possesso dei terreni e interrotto la propria attività lucrativa sugli stessi e, dall’altro, i lavori di riqualificazione non erano mai stati avviati[56].

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[1] Dottorando di ricerca di Diritto Amministrativo presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “Tor Vergata”.
[2] Per un’analisi più accurata delle vicende connesse ai recenti sviluppi in tema di espropriazione per pubblica utilità, con particolare riferimento all’occupazione illegittima, sia consentito rinviare a M. Nunziata, Recenti sviluppi in materia di espropriazione per pubblica utilità alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 293 del 2010 e del nuovo art. 42 bis del testo unico sugli espropri, in Foro Amm.-Tar, 10/2011, al quale si è fatto specifico riferimento in alcune parti del presente lavoro.
[3] Vari i commenti alla pronuncia della Corte Costituzionale; senza pretesa di completezza, si segnalano: G. Miriam, L’incostituzionalità della disciplina dell’acquisizione sanante, in Giorn. dir. amm., 5/2011, 494 ss.; G. D’Elia, Note a margine della illegittimità costituzionale, per eccesso di delega legislativa, dell’istituto della ««acquisizione sanante», in Foro amm. Cds, 4/2011, 1120 ss.; F. Patroni Griffi, Prime impressioni a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 293 del 2010, in tema di espropriazione indiretta, in federalismi.it, 19/2010; G. Virga, Una possibile “exit strategy” dopo la dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 del T.U. espropriazione per p.u.”, in lexitalia.it, 10/2010; G. Mari, L’espropriazione indiretta: la sentenza della Corte costituzionale n. 293 del 2010 sull’acquisizione sanante e le prospettive future, in Riv. Giur. Edil., 5/2010; E. Furno, La Corte costituzionale elimina l’ acquisizione coattiva sanante nella storia infinita degli espropri extra ordinem, in Giur. cost., 5/2010, 3816 ss.; S. Mirate, La CEDU nell’ordinamento nazionale: quale efficacia dopo Lisbona?, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 5/2010, 1354 ss.; S. Salvago, (Prima) declaratoria di incostituzionalità per la c.d. «« acquisizione (coattiva) sanante», in Giust. civ., 2/2011, 305 ss.; G. Ianni, L’incostituzionalità dell’art. 43 d.p.r. n. 327 del 2001 e i «rimedi» della giurisprudenza di merito: è possibile il ricorso all’istituto civilistico della specificazione?, in Giur. merito, 9/2011, 2272 ss.; S. Leone, Illegittimità costituzionale dell’articolo 43, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327: dubbi e soluzioni interpretative, in lexitalia.it, 2/2011; A. Fontana, Note sull’illegittimità dell’art. 43 del d.p.r. n. 327/2001 alla luce dei recenti sviluppi della giurisprudenza costituzionale, in giustamm.it, 2/2011; M. Morelli, Il vuoto normativo lascaito dall’abrogazione dell’art. 43 D.p.r. n. 327/01: l’analisi della situazione in atto impone un immediato intervento legislativo, in lexitalia.it, 2/2011; R. Trudu, Requiem per l’acquisizione sanante dopo la pronuncia della Corte Costituzionale, in Azienditalia, 2010, 11, 807.
[4] Tradizionalmente, il principio dell’accessione per cui “superficies solo cedit” si fa risalire a Gaio (Gaio. Inst., 2.73) secondo cui: “Praeterea id, quod in solo nostro ab aliquo aedificatum est, quamuis ille suo nomine aedificauerit, iure naturali nostrum fit, quia superficies solo cedit” (“Inoltre tutto ciò che sul nostro suolo è edificato da qualcuno, sebbene sia stato edificato in nome di questo, sarà per diritto naturale nostro, poiché la superficie accede al suolo”).
In generale sull’accessione come modo di acquisto della proprietà nel diritto romano, V. Arangio Ruiz, Istituzioni di diritto romano, Jovene, Napoli, 2006, 191ss. e 258 ss.
[5] Quest’ultima terminologia è quella più frequentemente adottata dai giudici della Corte Europea dei diritti dell’uomo.
Sulla base di un’inversione della regola civilistica di cui agli art. 935 ss., si riconosce al titolare dell’opera pubblica la proprietà del suolo e all’originario proprietario dell’area un indennizzo. Una tale evenienza si verifica nelle ipotesi in cui, a seguito dell’occupazione preventiva d’urgenza e della valida dichiarazione di pubblica utilità, venga realizzata l’opera, ma non sia emanato nei termini di legge il provvedimento di espropriazione.
L’istituto dell’occupazione acquisitiva è sorto in via giurisprudenziale per effetto di alcune fondamentali pronunce della Suprema Corte di Cassazione, per comporre quel contrasto tra l’interesse pubblico al mantenimento dell’opera e l’interesse privato alla restituzione dell’area. Cfr. Cass., Sez. un. 10.2.1983, n. 1464, in Giust. Civ., 1983, I, 707; Sez. un., 10.6.1988, n. 3940 (in Foro it. 1988, I, 2262, e in Foro amm., 1988, 1173, con nota di Cartei), in cui si afferma che il fenomeno dell’accessione invertita, diversamente da quello dell’occupazione usurpativa, trova la sua caratterizzazione imprescindibile, per un verso, nella dichiarazione di pubblica utilità e, per altro verso, nella realizzazione dell’opera.
[6] In questo caso, non vi è un precedente titolo autorizzativo all’occupazione che legittimi il mutamento di destinazione del bene, o, comunque, tale provvedimento è stato annullato o eseguito fuori dai termini prescritti dalla legge (Cons. St., V, 18.3.2002, n. 1562; Cons. St., IV, 28.1.2002, n. 450. Cfr. anche Cass., Sez. Un., 19.2.2007, n. 3717 e 3723; Cass., I, 18.2.2000, n. 1814, in Foro it., 2000, I, 1857, con nota di S. Salvago, L’occupazione usurpativa non può essere espropriazione).
In particolare, si era distinta l’occupazione usurpativa c.d. pura, in cui, in mancanza di una qualsiasi procedura espropriativa, l’opera veniva realizzata in via di mero fatto, da quella c.d. spuria, in cui la dichiarazione di pubblica utilità era stata annullata.
[7] Cfr. Cass., I, 11.6.2004, n. 11096 con nota di M. Turello, L’occupazione appropriativa nei limiti tracciati dall’evoluzione giurisprudenziale italiana e comunitaria in Nuova giur. civ., 2005, I, 666; Cass., I, 26.3.2004, n. 6081; Id., I, 4.7.2003, n. 10576; Cons. St., IV, 2.3.2004, n. 950.
L’obbligo del completo risarcimento del danno è stato sottolineato anche dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo. In argomento, tra gli altri, G. Rolfi, Corte europea dei diritti dell’uomo e accessione invertita: primi spunti di riflessione, in Riv. giur. edil., 2004, 6, 1852.
[8] Cons. St., sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830 e 21 maggio 2007, n. 2582; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 1 giugno 2007, n. 466. Da ultimo, Tar Sicilia, Palermo, I, 1.2.2011, n. 175.
[9] Cfr. CEDU, sez. II, 30.5.2000, Carbonara e Ventura c. Italia; sez. II, 30.5.2000, Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italia in cui i giudici di Strasburgo hanno ritenuto che le disposizioni sull’espropriazione indiretta non fossero sufficientemente accessibili, precise e prevedibili.
[10] Cass., sez. I, 11.6.2004, n. 11096; Cass., Sez. un., 14.4.2003, n. 5902; Id., 6.5.2003, n. 6853; Id., 6.6.2003, n. 9139. Si segnala, comunque, che, interpellata anche dopo l’adozione del testo unico sulle espropriazioni, la Corte europea ha continuato a ritenere l’espropriazione indiretta incompatibile con il principio di legalità (CEDU, 12.1.2006, Sciarrotta c. Italia; 20.4.2006, De Sciscio c. Italia; 22.6.2006, Ucci c. Italia).
[11] Questa è sostanzialmente l’interpretazione della disposizione sopravvenuta fornita dal Consiglio di Stato sia in sede consultiva (Ad. Gen., parere 29.3.2001, n. 4) che giurisdizionale (Ad. Plen., 29.4.2005, n. 2).
D’altro canto, come affermato dai giudici amministrativi, la ratio dell’art. 43 del testo unico era quella di “dare una “legale via d’uscita” alle diffuse e risalenti situazioni di illegalità che si sono stratificate nel corso del tempo e cioè per consentire all’Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, con atti formali ancorati a una compiuta normativa e comunque sindacabili dal giudice amministrativo, quando il bene sia stato “modificato per scopi di interesse pubblico” (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno” (Cons. St., sez. IV, 16 novembre 2006, n. 5830).
In effetti, come messo in luce da autorevole dottrina (si veda, ad esempio, F.G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, in Dir. amm., 2006, 519 ss., e in A. Pace (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale. Nell’esperienza della rivista “Giurisprudenza costituzionale” per il cinquantesimo anniversario, Milano, Giuffrè, 2006), vi è un diverso approccio della Suprema Corte e del Consiglio di Stato alla normativa sopravvenuta. Mentre la prima sembra interpretare l’art. 43 del testo unico come nuova disciplina del precedente istituto dell’accessione invertita (Sez. un., 14.4.2003, n. 5902; Id., 6.5.2003, n. 6853), il giudice amministrativo supera la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, per la quale l’acquisto della proprietà è l’effetto di una situazione di fatto, e la sostituisce con l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante (Ad. Plen., 29.4.2005, n.2; Cons. St., IV, 30.11.2007, n. 6124; Cons. St., IV, 16.11.2007, n. 5830; 27.6.2007, n. 3752; 21.5.2007, n. 2582; 30.1.2006, n. 290).
[12] Non è possibile, in questa sede, approfondire la complessa problematica del valore giuridico, nel nostro ordinamento, della Cedu. Sul punto, sia consentito alla nutrita letteratura in materia.
[13] È interessante notare come il legislatore abbia qualificato il ristoro patrimoniale in termini di risarcimento del danno e non di indennizzo, con ciò denotando una qualificazione della fattispecie sempre in termini di fatto illecito. Il Consiglio di Stato, nel parere n. 4 emesso il 29.3.2001, afferma che: “l’illecito aquiliano (che si ha nel caso di occupazione senza titolo) viene meno al momento dell’emanazione dell’atto di acquisizione” (par. 13.3).
[14] Cons. St., Ad. Plen., 29.4.2005, n. 2; Cons. St., IV, 21.5.2007, n. 3752; TAR Campania, Napoli, V, ord. n. 730 del 2008.
[15] G. Mari, Sulla conformità del potere di acquisizione ex art. 43 t.u. Espropriazioni ai principi di legalità e di effettività della tutela giurisdizionale, in Riv. giur. edil., 4/2005, 1303 ss.; G. Montedoro, L’occupazione appropriativa dopo il d. lgs. 8 giugno 2001, n. 327, in Urb. e app., 2001, 11, 327 ss.
[16] Tra i primi commenti alla sentenza: A. Police, G. Di Leo, L’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, in Giornale dir. amm., 2005, 12, 1285; M.L. Maddalena, Dalla occupazione appropriativa alla acquisizione ad effetti sananti: osservazioni a margine dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2005, in Foro amm. Cds., 2005, 7-8, 2109; R. Conti, Restituzione del bene trasformato nei casi di occupazione usurpativa – Revirement del Consiglio di Stato¸ in Urbanistica e appalti, 2005, 809; E. D’Arpe, Il Consiglio di Stato nega l’ultrattività dell’istituto dell’occupazione appropriativa, in Cons. St., 2005, I, 1675.
[17] Cons. St., Ad. Plen., 29.4.2005, n. 2; sez. V, 3.5.2005, n. 2095; sez. IV, 6.10.2003, n. 5820. Come commentato dalla dottrina (A. Police, G. Di Leo, L’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, cit.), in altri termini, la sentenza dell’Adunanza Plenaria ha affermato la generale prevalenza del risarcimento in forma specifica rispetto a quello per equivalente.
[18] Tra i molteplici aspetti controversi di tale disciplina, si segnalano le oscillazioni che in giurisprudenza si erano registrate in merito a una sua possibile applicazione retroattiva. Da un lato, la Corte di Cassazione sosteneva la tesi dell’irretroattività, sulla base della norma di chiusura dettata dall’art. 57. Dall’altro, il Consiglio di Stato affermava la possibilità di emettere il provvedimento di acquisizione anche con riferimento a situazioni pregresse, muovendo dalla considerazione che l’ambito di applicazione definito dall’art. 57 concernesse la procedura espropriativa legittima e non anche la sua patologia. La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 293 del 2010, sembra aver sposato la tesi dei giudici di Palazzo Spada, ritenendo “non implausibile” l’applicabilità della norma alle vicende anteriori alla data di entrata in
Quanto all’ambito di applicazione, la norma disciplinava la fattispecie in cui un bene immobile fosse stato trasformato e utilizzato per scopi di pubblico interesse in assenza di un decreto di esproprio valido ed efficace oppure in assenza di dichiarazione di pubblica utilità; a questa fattispecie era equiparata l’ipotesi in cui fosse stato giudizialmente annullato l’atto che ha impresso il vincolo preordinato all’espropriazione, quello che ha dichiarato la pubblica utilità e quello che ha decretato l’espropriazione (art. 43, comma 2, lett. a), D.P.R. n. 327 del 2001).
[19] Non era del tutto chiaro l’orientamento della giurisprudenza sulla possibilità che il provvedimento ex art. 43 venisse adottato anche dopo il formarsi del giudicato. Problematicamente su questo aspetto, I. Severino, Acquisizione sanante, giudicato e giudizio d’ottemperanza, (nota a Cons. St., sez. IV, 28.4.2008, n. 1902), in Urb. e app., 2008, 8, 984. Sul punto, da ultimo, cfr. Cons. St., IV, 22.10.2010, n. 7619.
[20] F. Saitta, Il principio di giustiziabilità dell’azione amministrativa, in giustizia-amministrativa.it, 2011.
Amplius su tali problematiche, Cons. St., sez. V, 7.4.2009, n. 2144; TAR Calabria, Reggio Calabria, 10.2.2010, n. 71.
[21] Ex multis, cfr. la già citata Cons. St., Ad. Plen., 29.4.2005, n. 2. Per una completa analisi di tali profili, A. Police, G. Di Leo, L’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, cit.
[22] F.G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, cit.
Sulla controversa legittimità costituzionale della norma, sia per ragioni sostanziali che per eccesso di delega, tra gli altri, G. Mari, Rassegna delle questioni ancora aperte sull’acquisizione sanante ex art. 43 d.p.r. n. 327 del 2001. I persistenti dubbi di legittimità costituzionale, in Riv. Giur. Edil., 2008, 6, II, 147 ss.; R. Conti, Utilizzazione senza titolo per scopi di pubblico interesse, in F. Caringella, G. De Marzo (a cura di), L’espropriazione per pubblica utilità nel nuovo t.u., Milano, 2002, 446; F. G. Scoca, S. Tarullo, La metamorfosi dell’accessione invertita: l’atto di acquisizione di immobili utilizzati sine titulo, in Riv. Amm., 2001, 531; C. Varrone, “Occupazione acquisitiva” e “accessione invertita”: analisi critica e sviluppi normativi, in Giornale dir. amm., 2001, 518; N. Paoletti, A. Mari, L’occupazione appropriativa e il nuovo t.u. in materia di Espropriazione, in Riv. Amm. Re. It., 2001, 555.
In giurisprudenza, Cass., Sez. Un., 19.12.2007, n. 26732; cenni anche in Cass., Sez. I, 28.7.2008, n. 29543.
[23] Svariati i commenti all’ordinanza di rimessione del TAR Campania (28.10.2008, n. 730). A titolo esemplificativo si richiama: G. Mari, Rassegna delle questioni ancora aperte sull’acquisizione sanante, cit.; P. Cerbo, Profili di costituzionalità della c.d. acquisizione sanante, in Urbanistica e appalti, 2009, 2, 203 ss; R. Trudu, Evoluzione e prospettive dell’acquisizione sanante dopo le recenti pronunce giurisprudenziali, in Azienditalia, 2009, 7, 481 ss.
In particolare, le censure sollevate nei confronti dell’istituto della c.d. acquisizione sanante muovevano dalla circostanza che l’esercizio del potere autoritativo di acquisizione del bene al patrimonio indisponibile, mediante l’adozione di un provvedimento che consente di evitare la restituzione sanando la situazione di illegittimità, si era trasformato in uno strumento ordinario con cui “si legalizza l’illegale”, con cui, cioè, si legittimava l’acquisto dell’area privata ove sia già stata realizzata un’opera pubblica in assenza del valido titolo di espropriazione.
Nella logica seguita dal legislatore del Testo Unico, infatti, la procedura prevista dall’art. 43 avrebbe dovuto costituire una soluzione di extrema ratio, da un lato, per porre rimedio alle situazioni in cui gli atti del procedimento espropriativo divengano inefficaci per scadenza dei termini ovvero siano annullati dal giudice amministrativo e, dall’altro, per rimuovere il paventato contrasto con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
[24] I dubbi di costituzionalità erano stati manifestati dal giudice a quo con riferimento ai principi desumibili oltre che dalla giurisprudenza costituzionale anche dall’ordinamento comunitario e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Inoltre, dal punto di vista formale, il giudice remittente aveva censurato la norma dettata dall’art. 43 sotto il profilo dell’eccesso di delega, essendo contenuta in un testo che avrebbe dovuto provvedere al mero coordinamento formale delle disposizioni vigenti in materia. Il Giudice a quo non ha quindi condiviso le osservazioni di una precedente giurisprudenza amministrativa che, al contrario, non aveva ritenuto fondato il vizio di eccesso di delega (TAR Puglia, Lecce, sez. I, 21.12.2007, n. 4373).
[25] Proprio in virtù di questi tratti che connotano l’istituto in esame, la Consulta ha affermato che “la norma in esame non solo è marcatamente innovativa rispetto al contesto normativo positivo di cui era consentito un mero riordino, ma neppure è coerente con quegli orientamenti di giurisprudenza che, in via interpretativa, erano riusciti a porre un certo rimedio ad alcune gravi patologie emerse nel corso dei procedimenti espropriativi”.
D’altro canto, l’innovatività dell’art. 43 era confermata anche dal parere emesso dal Consiglio di Stato il 29 marzo 2001 secondo cui il provvedimento di acquisizione sanante permette di eliminare di netto ogni ipotesi di occupazione appropriativa, ovvero di occupazione acquisitiva (par. 13.1).
[26] In merito agli effetti della sentenza della Corte Costituzionale sui provvedimento di acquisizione sanante già adottati e alla successiva elaborazione giurisprudenziale, ci si permette di rinviare a M. Nunziata, Recenti sviluppi in materia di espropriazione per pubblica utilità alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 293 del 2010 e del nuovo art. 42 bis del testo unico sugli espropri, cit.
[27] D’altro canto, l’esigenza di tutela di un diritto reale, il cui carattere assoluto non è conciliabile con una forma di reintegrazione diversa da quella in forma specifica, dovrebbe impedire anche l’applicazione degli artt. 2058, co. 2, e 2933, co. 2, del codice civile (in particolare sull’inapplicabilità dell’art. 2058 c.c, possono vedersi: Cass. n. 11744 del 2003; n. 5113 del 1999; n. 10971 del 1994). Recentemente, tuttavia, il giudice amministrativo ha ritenuto applicabile alla situazione di illegittima occupazione la regola dettata dall’art. 2058, co. 2, c.c. nel caso in cui, poiché il ricorrente aveva chiesto non solo la restituzione del bene ma anche il ripristino dello status quo ante, il costo di tale ripristino sarebbe stato superiore al valore di mercato del bene espropriato (Cons. St., VI, 13.6.11, n. 3561).
[28] Infatti, la giurisprudenza ha affermato che, in assenza di un’apposita previsione normativa, l’amministrazione può legittimamente acquisire il bene unicamente attraverso due strumenti tipici: ottenendo il consenso della parte privata per la stipula di un contratto di vendita, anche con una valenza transattiva, ovvero agendo con un nuovo – legittimo – procedimento espropriativo con il rispetto delle garanzie previste dalla legge (tra le altre, Cons. St. IV, 29.8.2011, nn. 4833 e 4834).
[29] Infatti, per un verso, sembrava difficile ipotizzare che il giudice amministrativo potesse tornare alla tesi dell’occupazione acquisitiva, considerata la prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato volta a valorizzare il carattere innovativo del testo unico del 2001 proprio nella misura in cui esso superava gli istituti di matrice giurisprudenziale.
Per altro verso, appariva verosimile la conferma dell’orientamento della Corte di Strasburgo che da tempo vede l’istituto con grande sfavore, anche se, rispetto all’epoca delle pronunce citate, è incrementata la misura del risarcimento del danno riconosciuto al privato.
[30] Per un approfondimento in tal senso, si veda anche A. Leoni, Rassegna delle pronunce adottate dalla giurisprudenza amministrativa a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, in Riv. giur. ed., 2010, I, 214 ss.
[31] Cass., Sez. Un. civ., 31.5.2011, n. 11963.
[32] Questa impostazione è stata seguita, tra le altre, da: Tar Puglia, Lecce, 24.11.2010, n. 2683; Id., I, 29.4.2011, n. 785; Id. 12.5.2011, n. 838.
[33] Tar Campania, Napoli, V, 18.1.2011, n. 262. In un passaggio della sentenza in commento, infatti, si afferma che è “più coerente con i principi generali avere riguardo all’art. 934 c.c., secondo il quale tutto ciò che viene edificato sul suolo accede di diritto alla proprietà di esso (…), nonché all’art. 936 c.c., per cui ove un terzo abbia eseguito opere con materiali propri su fondo altrui, il proprietario di quest’ultimo può scegliere se acquisirne la proprietà ovvero obbligare il terzo a rimuoverle”.
Peraltro, l’impostazione del Tar di Lecce è stata contestata anche da TAR Sicilia, Palermo, II, 1.2.2011, n. 175.
[34] Tale impostazione è stata seguita anche da: Tar Lazio, Roma, II bis, 15.7.2011, n. 6390.
[35] Con riferimento alla richiesta dei ricorrenti volta a ottenere il risarcimento del danno subito per l’impossibilità di utilizzare il bene, i giudici hanno suggerito alle parti di addivenire a un accordo per determinare la somma effettivamente dovuta secondo i principi contenuti nel testo unico sugli espropri e, comunque, nel rispetto del principio del ristoro integrale del danno subito, avvertendo che, in mancanza, potranno essere adottate misure consequenziali in sede di esecuzione della sentenza, quali la nomina di un consulente tecnico e di un commissario ad acta e la trasmissione degli atti alla Procura Regionale della Corte dei Conti per l’accertamento di eventuali profili di responsabilità contabile.
Nel caso di specie, in cui l’amministrazione era stata condannata a restituire il fondo, previa rimozione delle opere eseguite, la soluzione dell’accordo è stata suggerita ai fini della quantificazione del risarcimento del danno dovuto per l’impossibilità di godere del diritto nel periodo di illegittima occupazione. In particolare, i giudici sono giunti a indicare anche i tratti fondamentali che l’accordo dovrà contenere con la specificazione che, in mancanza, i titolari del bene potranno comunque esperire il rimedio giurisdizionale per ottenere l’esecuzione della sentenza.
[36] Tar Toscana, Firenze, I, 11.1.2011, n. 29.
[37] Il riferimento è a: Tar Campania, Salerno, II, 14.1.2011, n. 43.
[38] Tar Lazio, Roma, II quater, 14.4.2011, n. 3260.
[39] Tar Lazio, Roma, II bis, 15.7.2011, n. 6390.
[40] Cons. St., IV, 28.1.2011, n. 676. Riprendendo queste conclusioni, la sentenza del Tar Sicilia, Catania, II, 13.4.2011, n. 893, ha affermato che resta fermo il dovere dell’amministrazione di concludere un accordo transattivo con i privati che determini il trasferimento della proprietà, accompagnato dal risarcimento del danno da occupazione illegittima. Infatti, “all’implicita rinuncia alla restituzione – in quanto il privato aveva chiesto soltanto il risarcimento per equivalente – infatti, come autorevolmente stabilito dal Consiglio di Stato, non può in alcun modo attribuirsi un effetto abdicativo della proprietà in favore dell’Amministrazione, essendo tale conclusione in contrasto con l’esigenza di tutela della proprietà, la quale esige che l’effetto traslativo consegua a una volontà in equivoca del proprietario interessato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290)”.
[41] In particolare, nel caso di specie era proprio la condotta delle parti che deponeva nel senso di addivenire a un accordo: da un lato, la parte privata che, omettendo di chiedere la restitutio in integrum, aveva manifestato la propria disponibilità a rinunciare alla proprietà del bene e, dall’altro, l’amministrazione intenzionata non soltanto a conservare il possesso, ma anche ad acquisire la proprietà dell’opera pubblica realizzata a seguito dell’irreversibile trasformazione del bene.
[42] In questo senso la recente dottrina, F.G. Scoca, Gli accordi, in Diritto amministrativo a cura dello stesso A., Torino, Giappichelli, 2008, 411 ss.; V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2010, 399 ss.; F.G. Scoca, Autorità e consenso, in Dir. proc. Amm., 2002, 442 ss. Per una rappresentazione delle molteplici tesi sulla natura dell’accordo, si veda G. Greco, Accordi amministrativi tra provvedimento e contratto, Torino, Giappichelli, 2003, 75 ss., in cui si definisce l’accordo come “un contratto, cui l’Amministrazione partecipa nell’esercizio di potestà e poteri amministrativi” (p. 265).
[43] Sulla fondamentale importanza dei principi generali nel diritto amministrativo, soprattutto alla luce della continua moltiplicazione delle regole poste dalla normazione primaria e secondaria, non soltanto a livello nazionale, da ultimo, M. D’Alberti (a cura di), Le nuove mete del diritto amministrativo, Il Mulino, Bologna, 2010, 67 ss.
[44] Sulla centralità del giudice nella formazione stessa del diritto amministrativo, P. de Lise, Relazione sull’attività della Giustizia amministrativa, 8 febbraio 2011, in giustamm.it, 2/2011; S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Milano, Garzanti, 2000, p. 457 ss.; Id., Consiglio di Stato e pubblica amministrazione: da una riforma all’altra, in S. Cassese (a cura di), Il Consiglio di Stato e la riforma costituzionale, Milano, Giuffrè, 1997, p. 49 ss.; Id., La giustizia amministrativa in Italia, in Corr. giur., 1994, pp. 771 ss.; Id., Problemi delle ideologie dei giudici, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1969, 413 ss.; C. Franchini, Il giudice amministrativo fra tradizione e innovazione, in giustamm.it, 11/2011; C. Franchini, Giustizia e pienezza della tutela nei confronti della pubblica amministrazione, in Il diritto amministrativo oltre i confini, Giuffrè, 2008, 165 ss.; M.A. Sandulli, I principi costituzionali e comunitari in materia di giurisdizione amministrativa, in Federalismi.it, 18/2009.
[45] Tra i primissimi commenti alla nuova normativa, senza pretesa di completezza, C. Varrone, L’accessione invertita fa finalmente il suo ingresso nell’ordinamento di settore dalla porta principale, in giustamm.it, 9-2011; M. Morelli, Il nuovo art. 42-bis del D.P.R. n. 327/01, in lexitalia.it, 7-8/2011; N. D’Alessandro, S. Leone, La demanialità del bene quale limite all’applicazione dell’art. 42-bis del T.U. espropriazioni ed alla restituzione del bene nell’ipotesi di occupazione sine titulo, in lexitalia.it, 7-8/2011.
[46] Allo stato attuale, quindi, come chiarito dalla recente giurisprudenza, l’amministrazione che ha illegittimamente occupato un bene privato, trasformandolo attraverso la realizzazione dell’opera pubblica, può legittimamente acquisire il bene facendo uso dei due strumenti tipici previsti dalla legge: con il contratto, acquisendo il consenso del privato, o con il provvedimento, riattivando un nuovo procedimento espropriativo con le sue garanzie. A tali strumenti ora si aggiunge il possibile ricorso all’art. 42 bis del testo unico (Cons. St., IV, 2.9.2011, n. 4970).
[47] In questi termini si era espresso, con riferimento all’art. 43, il TAR Campania, Napoli, V, ord. n. 730/2008 nell’ordinanza con cui ha sollevato la questione di legittimità costituzionale.
[48] Ciò in quanto, secondo la dottrina, la pronuncia di annullamento di questi atti costituisce un giudicato sul provvedimento impugnato ma non sul rapporto tra privato e amministrazione (C. Varrone, L’accessione invertita fa finalmente il suo ingresso nell’ordinamento di settore dalla porta principale, cit.).
[49] In particolare, al proprietario che perde definitivamente l’area sarà corrisposto, entro il termine di trenta giorni, un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale; se non stabilito diversamente, il primo deve essere corrispondente al valore venale del bene (comma 3) e il secondo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento di tale valore (comma 1). Il comma 3, inoltre, stabilisce che, per il periodo di occupazione senza titolo, deve essere calcolato a titolo risarcitorio l’interesse del cinque per cento annuo sul valore del bene, salva la prova di una maggiore entità del danno.
[50] Per una prima applicazione delle nuove disposizioni sul risarcimento del danno, può vedersi: Cons. St., V, 2.11.2011, n. 5844.
[51] In particolare, richiamando i principi elaborati dai Giudici di Strasburgo, la Corte aveva affermato che “non è affatto sicuro che la mera trasposizione in legge di un istituto, in astratto suscettibile di perpetuare le stesse negative conseguenze dell’espropriazione indiretta, sia sufficiente di per sé a risolvere il grave vulnus al principio di legalità” (sent. n. 293/2010).
[52] Su tali aspetti, M. Morelli, Art. 42 bis del D.p.r. n. 327/01: ma perché non un nuovo procedimento di esproprio?, in lexitalia.it, 10/2011.
[53] Sull’importanza fondamentale del momento partecipativo, tra gli altri: Sulla partecipazione e il contraddittorio nel procedimento amministrativo: S. Cassese, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato, in Riv. trim. dir. pubbl., 2007, 13 ss.; M. D’Alberti, La visione e la voce: le garanzie di partecipazione ai procedimenti amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1/2000, 1 ss.; M. Clarich, Garanzia del contraddittorio nel procedimento, in Dir. amm., 2004, 59 ss.; i contributi di G. Della Cananea, Il diritto di essere sentiti e la partecipazione, e di G. Barone, I modelli di partecipazione procedimentale, in V. Cerulli Irelli (a cura di), Il procedimento amministrativo, Napoli, Jovene, 2007; M. De Benedetto, L’istruttoria amministrativa, Torino, Giappichelli, 2008; A. Scognamiglio, Il diritto di difesa nel procedimento amministrativo, Milano, Giuffrè, 2004. Specificamente in ottica europea e comparata: A. Massera (a cura di), Le tutele procedimentali. Profili di diritto comparato, Napoli, Jovene, 2007; S. Mirate, La democrazia partecipativa, in G.D. Falcon, Il procedimento amministrativo nei diritti europei e nel diritto comunitario, Cedam, 2008.
[54] D’altra parte, a simili conclusioni è pervenuto anche il Tar Sicilia in una recente sentenza in cui, ritenuta la volontà dell’amministrazione di acquisire l’area, desunta dall’avvio della procedura espropriativa, dall’occupazione dei beni e dalla trasformazione degli stessi per fini di pubblica utilità, ha condannato l’ente pubblico all’adozione del provvedimento previsto dall’art. 42 bis. In particolare, è stata accolta la domanda risarcitoria, differendone però gli effetti all’emanazione del formale provvedimento di acquisizione (cfr. Tar Sicilia, Catania, III, 19.8.2011, n. 2102. Anche in questa occasione il Giudice, nell’esercizio dei poteri che la giurisdizione esclusiva gli attribuisce, ha condannato l’amministrazione ha emettere il provvedimento entro il termine di sessanta giorni).
[55] Amplius su tali problematiche, da ultimo, C. Varrone, L’accessione invertita fa finalmente il suo ingresso nell’ordinamento di settore dalla porta principale, cit.
[56] Tar Campania, Napoli, V, 12.10.2011, n. 4659.

(pubblicato il 29.11.2011)

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L'articolo Il nuovo provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del T.U. espropri: applicazione solo dopo la condanna del G.A.? proviene da Giustamm.

Va respinta la domanda cautelare (di sequestro conservativo) in un ricorso proposto da un Comune per la condanna di una cooperativa Edilizia al pagamento a favore del Comune stesso delle somme che lo stesso sarà tenuto a sborsare – ex art. 42 bis D.P.R. 8.01.2001 n. 327 (danni da occupazione sine titulo) a privati. Il Comune ricorrente aveva stipulato con l’intimata cooperativa una convenzione ai sensi dell’art. 35, legge 22 ottobre 1971, n. 865, per la concessione alla medesima in diritto di proprietà di alcuni lotti di terreni destinati alla realizzazione di un Piano di edilizia economica e popolare; la cooperativa avrebbe tra l’altro dovuto provvedere a concludere gli accordi bonari con i proprietari dei terreni interessati dal Piano per la cessione dei medesimi o a realizzare le necessarie procedure espropriative; alcuni terreni sono stati occupati in via d’urgenza ed irreversibilmente trasformati senza che avvenisse però la traslazione della proprietà, in via bonaria o con l’emanazione dei provvedimenti di esproprio, e pertanto alcuni proprietari avevano proposto ricorso avverso la cooperativa medesima ed il Comune per ottenere la restituzione dei terreni o in subordine il risarcimento del danno conseguente; la controversia verte quindi in tema di esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento sul quale insiste la giurisdizione esclusiva del TAR ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. 2) c.p.a.; nelle materie di giurisdizione esclusiva, in base ai principi di effettività della tutela giurisdizionale e concentrazione del giudizio, non può essere offerta alla parte che ha ragione una tutela inferiore rispetto a quella assicurata dal processo dinanzi al giudice ordinario; Nel merito, la domanda cautelare del Comune e’ stata respinta poiche’ non esiste un credito dell’Amministrazione ricorrente in quanto non è stato emanato alcun provvedimento per l’acquisizione dei terreni in discussione e non è stato definito il ricorso proposto dei privati per ottenere il pagamento a norma dell’art. 42 bis DPR 327. (G.S.)

N. 01092/2011 REG.PROV.CAU.

N. 01913/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1913 del 2011, proposto da:

Comune di Marciana Marina in Persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Iacopetti, con domicilio eletto presso Giancarlo Geri in Firenze, via Ricasoli n. 32;

contro

Forze dell’Ordine – Società Cooperativa Edilizia Soc. Coop. a r.l. in persona del legale rappresentante in carica, n.c.;

nei confronti di

Iris Berti, Iginio Berti, Maria Grazia Berti, Olivia Berti e Silvana Berti, non costituiti;

per la condanna, previa emissione di provvedimento cautelare di sequestro conservativo, della cooperativa “Forze dell’Ordine – Società Cooperativa Edilizia” Soc. coop. a r.l. al pagamento a favore del Comune di Marciana Marina di tutte le somme che lo stesso sarà tenuto a sborsare – ex art. 42 bis D.P.R. 8.01.2001 n. 327 e/o in forza di quanto sarà deciso dall’ecc.mo TAR della Toscana – ai Sigg. Berti Iris, Berti Igino, Berti Maria Grazia, Berti Olivia e Berti Silvana in ordine al ricorso dagli stessi presentato dinanzi allo stesso TAR della Toscana e iscritto al n. 1756/2009 – Sez. I^ nonché al risarcimento dei danni tutti che, per i comportamenti illegittimi e/o le inadempienze di detta Cooperativa, il Comune di Marciana Marina dovesse subire in relazione al contenzioso con gli stessi Signori Berti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2011 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

– il Comune ricorrente ha stipulato con l’intimata cooperativa “Forze dell’Ordine” una convenzione ai sensi dell’art. 35, legge 22 ottobre 1971, n. 865, per la concessione alla medesima in diritto di proprietà di alcuni lotti di terreni destinati alla rea
– la convenzione prevedeva, nel suo atto integrativo stipulato il 9 giugno 2006, che la cooperativa avrebbe tra l’altro provveduto a concludere gli accordi bonari con i proprietari dei terreni interessati dal Piano per la cessione dei medesimi o a realizz
– alcuni terreni sono stati occupati in via d’urgenza ed irreversibilmente trasformati senza che avvenisse però la traslazione della proprietà, in via bonaria o con l’emanazione dei provvedimenti di esproprio, e pertanto alcuni proprietari hanno proposto
– il Comune di Marciana Marina con il presente ricorso ha quindi intimato in giudizio la cooperativa “Forze dell’Ordine” per sentirla condannare al pagamento delle somme che dovranno essere corrisposte ai ricorrenti e chiedendo emanazione di adeguato prov

Considerato che:

– la presente controversia verte in tema di esecuzione di un accordo sostitutivo di provvedimento sul quale insiste la giurisdizione esclusiva di questo Tribunale ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. 2) c.p.a.,

– nelle materie di giurisdizione esclusiva, in base ai principi di effettività della tutela giurisdizionale e concentrazione del giudizio, non può essere offerta alla parte che ha ragione una tutela inferiore rispetto a quella assicurata dal processo dina
Ritenuta pertanto la giurisdizione amministrativa sulla controversia in esame;

Considerato nel merito che, allo stato, non esiste un credito dell’Amministrazione ricorrente poiché non è stato emanato alcun provvedimento per l’acquisizione dei terreni in discussione e non è stato definito il ricorso sub R.g. n. 1756/2009;

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) respinge la suindicata domanda cautelare.

Nulla per le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Testori, Presidente FF

Riccardo Giani, Consigliere

Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/11/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 9/11/2011 n.1092 proviene da Giustamm.

L’art. 34 del dl 98/2011, convertito in L. 111/2001 reintroduce l’istituto della acquisizione coattiva dell’immobile del privato, utilizzato dall’amministrazione per fini di interesse pubblico, istituto questo la cui disciplina, contenuta nel D.P.R. 8 giugno 2001 n.327, era stata annullata dalla Corte Costituzionale ( sentenza n. 293/ 2010 ) per eccesso di delega .
La nuova normativa prevede la possibilità che l’amministrazione possa acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene immobile del privato allorché la sua utilizzazione risponde a “ scopi di interesse pubblico “, nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.
Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche nelle ipotesi in cui sia stato annullato l’atto da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio, ovvero l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’ opera o, infine, nel caso che eguale sorte abbia subito il decreto di esproprio.
Il potere acquisitivo dell’amministrazione nasce in presenza dei richiamati presupposti di fatto, vale a dire anche in presenza della pronunzia giurisdizionale che ha prodotto l’annullamento del provvedimento che costituiva titolo per l’utilizzazione dell’immobile da parte della p.a.
L’esercizio del potere acquisitivo non è precluso dall’esistenza di una sentenza di annullamento del provvedimento passata in giudicato, in quanto in questi casi trattasi di giudicato sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato e pubblica amministrazione .
Com’è noto, nel primo caso l’amministrazione non perde il potere di provvedere: essa, pertanto, può sia riprendere il procedimento precedente, a partire dall’atto annullato, depurandolo dai vizi che ne inficiavano la legittimità, sia, a seguito della nuova previsione legislativa, adottare un provvedimento di acquisizione, il cui effetto è quello di far acquistare al bene immobile del privato la diversa natura di bene extra commercium, con conseguente perdita del diritto di proprietà da parte del suo titolare.
Il secondo periodo del primo comma dell’art. 34 legittima l’adozione del provvedimento anche in presenza di un giudizio pendente, purché l’amministrazione proceda al previo ritiro di quello sub judice. In questo modo essa è legittimata a sostituire l’atto oggetto del ritiro con quello avente ad oggetto l’appropriazione acquisitiva.
Tale previsione costituisce un’ulteriore riprova che le fattispecie disciplinate dal precedente periodo riguardano i casi di annullamento già intervenuti, sia quelli per i quali si registra il passaggio in giudicato della sentenza, sia quelli in cui la sentenza di primo grado sia ancora suscettibile di impugnazione in grado di appello.
Tale conclusione, oltre che fondata sulla lettera della norma, trova fondamento nei principi dianzi richiamati, che contraddistinguono il giudicato sull’atto o provvedimento, che è cosa del tutto diverso dal giudicato sul rapporto normalmente proprio di quello di natura civilistica.
All’amministrazione viene riconosciuto, in presenza del verificarsi dei presupposti indicati dalla legge, il potere di trasformare la natura giuridica del bene, che da bene del patrimonio disponibile del privato, si tramuta in bene del patrimonio indisponibile dell’amministrazione In questo modo, viene sottratto alla sfera giuridica soggettiva del proprietario, al quale viene corrisposta una somma corrispondente al suo valore di mercato, oltre al riconoscimento forfetario dei danni derivati dall’illegittima occupazione e del danno, cosa del tutto inusitata, di natura non patrimoniale.
Il mutamento di status del bene, rende irrilevante le vicende giuridiche che avevano determinato la perdita di legittimità del precedente atto acquisitivo dell’amministrazione, in quanto esse avevano ad oggetto un res che faceva parte del patrimonio disponibile del suo proprietario e, quindi, di un bene la cui circolazione giuridica era regolata dal diritto civile e non dalle differenti disposizioni che lo stesso codice prevede per i beni del demanio e per quelli del patrimonio indisponibile sottratti a tali tipo di disciplina ( art 823 e ss. c.c. ).
Le vicende giuridiche precedenti al mutamento di qualificazione giuridica del bene, ancorché assistite dal giudicato, non sono perciò idonee a paralizzare la produzione degli effetti che la disciplina positiva ricollega all’adozione del nuovo provvedimento, allo steso modo in cui l’annullamento del provvedimento di pubblica utilità e quello di esproprio non preclude, ricorrendone i presupposti, l’ adozione di un nuovo provvedimento che sia immune dai vizi che inficiavano quello annullato. In entrambi i casi all’annullamento dell’atto determina la perdita del potere di provvedere.
Il fatto stesso che il provvedimento non operi con efficacia retroattiva e non abbia, pertanto, una funzione sanante del provvedimento annullato, come si desume espressamente dalla disciplina in commento, è la riprova che si è in presenza di un nuovo atto, distinto ed autonomo da quello annullato, omogeneo a quello di esproprio, di cui fa le veci nei casi in cui la p.a già detiene il bene e lo utilizza per ragioni di pubblico interesse. Finché perdura la situazione di fatto, rappresentata dall’utilizzazione del bene del privato, ancorché illecita, l’amministrazione è legittimata ad adottare il provvedimento di acquisizione al suo patrimonio indisponibile.
Tali considerazioni vanno altresì lette in un quadro ancora più ampio, rappresentato dal fatto che l’utilizzazione alla quale si riferisce la norma consiste nell’esercizio di poteri dominicali che hanno dato luogo alla realizzazione in tutto o in parte di manufatti destinati a finalità di interesse pubblico.
La detenzione va, pertanto, intesa nel senso che si è avviato un processo di trasformazione dell’aera del privato e di realizzazione in tutto o in parte su di essa delle opere necessarie per il soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito dalla p.a.
Ciò rende irreversibile la restituzione della nuda proprietà superficiaria al privato, in quanto, secondo quanto di recente evidenziato dal Consiglio di Stato ( Sez. VI n.10324/”011), in tal modo si pregiudicherebbero le finalità pubblicistiche che si intendono perseguire con l’avvenuta utilizzazione totale o parziale dell’area e che verrebbero in tal modo definitivamente pregiudicate.
E’ questo un passaggio decisivo per comprendere la peculiarità delle vicende giuridiche che sono alla base di tale istituto e che da più di un ventennio hanno dato luogo ad un travaglio giurisprudenziale e dottrinario che in questo modo trova il suo definitivo approdo.
La peculiarità che le distingue è data dal fatto che il bene del privato è in grado di soddisfare l’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione mediante la sua trasformazione fisica.
Le esigenze di pubblico interesse assumono, secondo la normativa in commento, carattere prioritarie rispetto a quelle fatte valere dal proprietario dell’area, allorché non si registrano “ ragionevoli alternative” all’adozione dell’atto. A tale ponderazione degli interessi in gioco fa riferimento la norma e di essa è necessario fare espressa menzione nella motivazione del provvedimento acquisitivo.
Il bene del privato serve per la realizzazione dell’interesse pubblico e la sua perdita da parte del proprietario si giustifica in ragione della constatata mancanza di soluzioni alternative in grado di rendere compatibile il perseguimento di dette finalità con la conservazione della relativa titolarità a favore del privato.
La legittimità del provvedimento è altresì subordinata alla necessità che esso sia espressamente motivato con riferimento alle “ attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico “ che ne giustificano l’emanazione, vale a dire faccia riferimento alla grave anomalia che, per effetto dell’annullamento dell’atto amministrativo, si è determinata. Il riferimento all’utilizzazione del bene, in virtù della quale l’amministrazione si trova ad averne la detenzione, serve appunto a sottolineare che il limite all’esercizio di tale potere è costituito dal fatto che perdura l’esigenza di rilevanza pubblicistica da soddisfare mediante la trasformazione fisica della res del privato.
Le “ eccezionali “ ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione sono appunto rappresentate dalla constata impossibilità di realizzare altrimenti l’interesse pubblico perseguito e, dalla conseguente profonda anomalia che è venuta in tal modo a determinarsi, per il fatto che, per effetto della detenzione del bene da parte della p.a., in ogni caso la proprietà del privato è degradata a nuda proprietà , in quanto la presenza di manufatti in tutto o in parte realizzati sul suolo per il soddisfacimento del pubblico interesse, precludono al proprietario il relativo godimento, vale a dire l’esercizio delle facoltà insite nel contenuto del suo diritto ( art. 832 c.c. ). Nel contempo, la mancanza di un titolo giustificativo rende illegittima la detenzione del bene da parte della p.a e la conseguente sua utilizzazione.
Sono noti i tentativi giurisprudenziali di costruire la figura della c.d. accessione invertita, e le reprimende che ne sono derivate da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Le responsabilità, sia della giurisprudenza, che della dottrina sono in proposito enormi, in quanto il tutto è dipeso dall’abbandono dal corretto utilizzo delle disposizioni civilistiche in materia di risarcimento danni in precedenza elaborato dalla Corte della Cassazione e che per anni avevano consentito di risolvere pacificamente le relative controversie tra p.a. e privati, mediante il riconoscimento del risarcimento per equivalente in luogo di quello in forma specifica.
Tutto ha origine allorché la Corte di Cassazione, mutando il suo precedente indirizzo, cominciò ad avallare l’orientamento legislativo di appropriarsi del bene del privato senza riconoscergli a titolo risarcitorio il giusto valore di mercato, nonché il giusto risarcimento conseguente all’occupazione illegittima del bene. L’istituto inventato dalla giurisprudenza serviva appunto a legittimare una sorta di usucapione abbreviata, cui faceva seguito un modesto ristoro del proprietario che veniva in tal modo privato della proprietà, in palese disprezzo della tutela costituzionale ad essa riservata.
Di qui le giuste rampogne della Corte europea dei diritti dell’uomo.
La decisione dianzi richiamata del Consiglio di Stato correttamente riprende il precedente orientamento della Corte di Cassazione, conforme ai principi basilari che regolano l’istituto del risarcimento del danno subito dalla vittima dell’illecito civile, vale a dire di riconoscergli l’integrale riconoscimento del valore patrimoniale del pregiudizio subito. Orientamento che, per l’autorevolezza del Collegio giudicante, è auspicabile che trovi definitiva conferma in futuro, mettendo così un freno a quello, del tutto paradossale, in termini strettamente civilistici, che ritiene perseguibile la sola restituzione del bene al privato, vale a dire il solo risarcimento in forma specifica, omettendo del tutto di considerare che sul suolo del privato si è intanto realizzata o in corso di realizzazione un’opera destinata a soddisfare finalità di utilità sociale.
In base a tale erroneo orientamento le norme in materia di beni demaniali o del patrimonio indisponibile delle pubbliche amministrazione, contenute in un apposito capo del codice civile, secondo le quali i relativi beni non possono essere sottratti alla loro destinazione ( art. 828 c.c. ), risultano disattese, con la conseguenza che, in modo del tutto ingiustificato, si riconosce al diritto di proprietà del privato una primazia che il legislatore non ha inteso affatto accordargli allorché trattasi di salvaguardare l’interesse pubblico insito nella presenza sul suolo del privato di un bene extra commercium.
In questi casi, il perdurante contrasto tra privato e pubblica amministrazione va risolto sulla base delle regole civilistiche in tema di risarcimento danni, mediante l’esclusione della possibilità del risarcimento in forma specifica, per il fatto che la presenza di un manufatto sul suolo altrui destinato a realizzare una finalità di pubblico interesse preclude la possibilità della restituzione, in quanto essa sarebbeeccessivamente onerosa per il debitore, secondo quanto correttamente rilevato dal Consiglio di Stato. Allorché poi si è in presenza di un’ opera pubblica già realizzata, tale restituzione è addirittura giuridicamente impossibile, perchè comporterebbe l’ingiustificato mutamento di destinazione di una res extra commercium, potere di cui lo stesso giudice è privo, secondo quanto espressamente si ricava dalle norme civilistiche appositamente dettate per tale categoria di beni, dianzi richiamate.
Le norme del codice civile in materia di beni demaniali e del patrimonio indisponibile non riconoscono alcun potere in tal senso al giudice, sia esso civile o amministrativo, con la conseguenza che, in questi casi, non resta altra via al di fuori del riconoscimento del diritto al risarcimento del danno per equivalente.
In tale corretto quadro concettuale va inserito il nuovo istituto, che introduce per via legislativa, la figura giuridica dell’ accessione invertita, figura questa che, in passato, la giurisprudenza aveva inteso ricavare dalle pieghe dell’ordinamento, in luogo di seguire la strada maestra, precedentemente tracciata, del risarcimento del danno per equivalente, che tutela il proprietario mediante il riconoscimento di un bene sostitutivo, il danaro, di portata equivalente a quello perduto.
La disposizione in commento colma perciò una lacuna presente non solo nel T.U. sulle espropriazioni, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità, per eccesso di delega, di quella precedente, ma nello stesso codice civile, che disciplina unicamente le ipotesi di accessione aventi ad oggetto beni tra loro omogenei, perché entrambi appartenenti al patrimonio disponibile dei privati.
L’interesse ritenuto prevalente in questi casi è quello del proprietario del suolo, mentre quello del terzo è tutelato nei limiti e con le modalità rimesse alla valutazione di convenienza manifestate dal titolare del bene (art 936 c.c.).
Una logica sostanzialmente analoga, a parti invertite, si riscontra allorché si confrontano l’interesse del privato, proprietario del bene, e quello pubblicistico di cui è portatore chi ha realizzato il relativo manufatto che, al di là del fatto che insiste su suolo altrui, appartiene pur sempre al demanio o al patrimonio indisponibile della p.a. che l’ha realizzato con pubblico denaro o è destinato ad essere utilizzato dal privato per finalità di pubblico interesse.
La differenza tra le due ipotesi non risiede, perciò, solo nella diversità del soggetto titolare della scelta, ma nel fatto che quella di cui è portatrice l’amministrazione non è libera, come quella del privato, ma necessitata e, quindi, dovuta, in presenza delle condizioni e dei presupposti previsti dalla norma in commento.
Tale conclusione si ricava dal fatto che il comportamento precedente della p.a. può, secondo il legislatore, rilevare anche in termini di danno erariale, come chiaramente è detto nella disciplina in esame.
Ciò rende avvertiti del fatto che l’amministrazione deve porre in essere tutte le iniziative necessarie per porre fine alla perdurante situazione di illiceità che caratterizza il suo operato e che è in grado di produrre danni di cui il legislatore ritiene necessario rendere edotta la competente Corte dei Conti. Pertanto, l’amministrazione può decidere la restituzione del bene al privato solo quando sono frattanto cessate le ragioni di pubblico interesse che avevano comportato l’utilizzazione del suolo, altrimenti è tenuta ad acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene su cui insiste o dovrà essere realizzata l’opera pubblica o di pubblico interesse: terzium non datur.
Il protrarsi dell’inerzia si traduce in un ulteriore danno che sicuramente assume rilevanza come danno erariale. Ciò comporta che l’attività della p.a. non ha in questi casi natura discrezionale, ma vincolata, nel senso deve essere preordinata, in un verso o nell’altro, alla cessazione della situazione di illiceità.

(pubblicato il 2.9.2011)

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1. – La disciplina prevista dall’art. 43 dpr. 327/2001 prima della dichiarazione di illegittimità costituzionale.
Con la sentenza della Corte Costituzionale n. 293 in data 8 ottobre 2010, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 dpr 327/2001.
E’ noto che l’art. 43 dpr 327/2001 aveva fatto venire meno la figura creata dalla giurisprudenza dell’accessione invertita che si aveva nei casi in cui l’Amministrazione acquisiva il diritto di proprietà su un terreno per effetto dell’irreversibile trasformazione del suolo, pur in assenza di uno specifico provvedimento amministrativo.
La norma di legge aveva infatti codificato il principio secondo il quale il diritto di proprietà poteva estinguersi, in assenza di decreto di esproprio o di cessione spontanea, soltanto per effetto del decreto sanante.
Nei casi in cui il proprietario chiedeva la restituzione dei beni, la richiesta poteva essere paralizzata ogni volta in cui i terreni risultavano in concreto utilizzati per scopo di pubblico interesse e l’Amministrazione riteneva rispondente all’interesse pubblico la continuazione di tale utilizzazione.
Ciò poteva avvenire sia in via amministrativa, emettendo la P.A. il decreto sanante dopo il compimento dell’opera, sia in sede giudiziale quando la P.A. era convenuta in giudizio.
Infatti nel caso in cui era impugnato un decreto di acquisizione già emesso o il privato esercitava un’azione volta alla restituzione del bene, la P.A. poteva chiedere al giudice amministrativo che, nel caso di fondatezza della domanda avversaria, disponesse la condanna al risarcimento del danno con esclusione della restituzione del bene.
In mancanza dell’esplicita richiesta della P.A., il giudice poteva emettere una pronuncia che rimetteva all’Ente utilizzatore la valutazione stessa dell’opportunità della restituzione dei beni ovvero del loro acquisto a fronte della corresponsione del risarcimento del danno.
Qualora si fosse versato nell’ipotesi contraria, e quindi il privato avesse optato per il solo risarcimento del danno, non poteva comunque ritenersi venuto meno per il giudice l’obbligo di accertare la volontà dell’Amministrazione di mantenere la proprietà dei beni occupati.
Soltanto in quest’ultimo caso, infatti, il risarcimento poteva essere commisurato al valore di mercato dei beni occupati. Diversamente il risarcimento non poteva che tenere conto del danno causato dalla mancata disponibilità dei beni per il periodo di occupazione illegittima, oltre che delle eventuali spese necessarie per ridurre i beni stessi in pristino stato, laddove ciò non fosse avvenuto a cura dell’Amministrazione stessa[i].
Per contro, per le aree apprese dall’Amministrazione ma non trasformate, e rimaste sostanzialmente nel medesimo stato in cui si trovavano nel momento in cui aveva avuto luogo l’occupazione, non era possibile il ricorso all’art. 43 dpr 327/01[ii].
In un primo momento la giurisprudenza aveva ritenuto che qualora la P.A., convenuta in giudizio, avesse voluto proporre la domanda di risarcimento per equivalente, trattandosi di una domanda riconvenzionale volta ad ampliare il thema decidendum, avrebbe dovuto proporre ricorso incidentale e pertanto notificare l’atto alle altri parti del giudizio. Il Giudice, infatti, poteva escludere la restituzione del bene in favore dell’Amministrazione soltanto nel caso in cui tale domanda fosse stata espressamente avanzata dalla P.A. Al proposito si segnala che il Tar Calabria aveva riconosciuto l’errore scusabile all’Amministrazione che aveva proposto la domanda con memoria di costituzione non notificata, assegnandole un termine per provvedere alla notifica.[iii]
Successivamente la giurisprudenza si è orientata nel senso di ritenere che la domanda di risarcimento per equivalente avanzata dall’Amministrazione non costituisse una domanda riconvenzionale, posto che la norma contenuta nel terzo comma dell’art. 43 era ben chiara nel senso di consentire all’Amministrazione che ne avesse interesse di chiedere al giudice amministrativo la condanna al risarcimento in sostituzione della restituzione del bene “senza limiti di tempo”.
La domanda in questione poteva quindi essere proposta in ogni fase del giudizio amministrativo (anche in secondo grado) e non assumeva la natura di domanda o eccezione riconvenzionale perché, “quanto al primo istituto, se ne differenzia perché non comporta un ampliamento dell’oggetto del giudizio posto che la domanda risarcitoria è di certo un “minus” rispetto a quella reintegratoria ed è in essa compresa e, quanto al secondo istituto, perché non integra una eccezione in senso tecnico e, quindi, una difesa volta a paralizzare l’azione dell’attore attraverso la contrapposizione di un diritto idoneo ad ottenere questo effetto.
Per queste ragioni non è necessario che venga notificata ritualmente, ma è sufficiente che sia proposta nella prima memoria difensiva di ogni grado del procedimento (vedi nello stesso senso la decisone n. 394/2009 di questa sezione) e non costituisce una domanda nuova la cui introduzione sia vietata nel giudizio di appello”[iv].
In altri giudizi[v] in cui i ricorrenti avevano richiesto la condanna della P.A. al risarcimento del danno e non alla restituzione del bene, tale domanda è stata intesa come un’abdicazione implicita della titolarità della proprietà del fondo. Peraltro, posto che la scelta di non restituire i beni attiene ad una valutazione di merito riservata all’Ente pubblico, i Giudici nell’ambito della procedura di cui all’art. 35 D.Lgs. 80/1998 hanno assegnato termine alle parti per addivenire ad accordi di trasferimento della proprietà a favore dell’Amministrazione con corresponsione delle somme determinate nell’accordo[vi]. In assenza dell’accordo, hanno previsto la possibilità per l’Amministrazione di emettere un formale e motivato decreto avente ad oggetto la restituzione dell’area o la sua acquisizione ai sensi art. 43 DPR 327/01, applicando le disposizioni vigenti in tema di quantificazione del danno che, a seguito dell’entrata in vigore della L. 244 del 24 dicembre 2008, prevedono il riconoscimento del valore venale anche per i terreni oggetto di occupazione precedente al 30 settembre 1996.
L’acquisizione sanante era un istituto che operava come eccezionale sanatoria di un procedimento illegittimo che, come tale, era ordinariamente sanzionato con la restituzione del bene. Per questa ragione, si richiedeva che la motivazione della prevalenza dell’interesse pubblico al mantenimento del bene rispetto a quello privato a conservare la proprietà fosse puntuale e non si limitasse a dare atto che l’immobile era idoneo ad essere utilizzato per il soddisfacimento di un interesse generale, ma evidenziasse la speciale situazione di necessità o comunque di opportunità che sosteneva la decisione amministrativa di estinguere il diritto privato, pur al di fuori della prescritta e garantista procedura amministrativa di legge.[vii]
Il decreto di acquisizione, essendo un atto amministrativo, a sua volta poteva essere conosciuto dal Giudice. Il privato, infatti poteva impugnarlo contestandone la legittimità per il difetto dei presupposti consistenti a) nella comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti; b) nell’avvenuta irreversibile trasformazione del fondo; c) nel risarcimento del danno commisurato ai criteri di cui all’art. 43 DPR 327/01.
La motivazione doveva porre in luce esattamente i motivi d’interesse alla realizzazione dell’opera, indicando anche la non percorribilità di soluzioni alternative, nonché dare preciso conto delle contingenze che non avevano condotto a buon fine il giusto procedimento espropriativo. Sempre nella motivazione era necessario trovare traccia della assoluta necessità che l’immobile fosse acquisito nello stato in cui si trovava e della circostanza che la mancata acquisizione avrebbe costituito uno spreco di risorse pubbliche[viii].
La giurisprudenza aveva in più occasioni ribadito che l’atto di acquisizione, che assorbiva dichiarazione di pubblica utilità e decreto di esproprio, doveva non solo valutare la pubblica utilità dell’opera, secondo i parametri consueti, ma doveva altresì tenere conto che il potere acquisitivo in esame, avente valore sanante ex nunc dell’illegittimità della procedura espropriativa, aveva natura eccezionale e non poteva risolversi in una mera alternativa alla procedura ordinaria.

2. – La sentenza della Corte Costituzionale n. 293/2010.
Il Tar Campania ha sottoposto all’esame della Corte Costizionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 dpr 327/01, per presunto contrasto con gli articoli 3, 24, 42, 97 e 113, 117 e 76 della Costituzione.
La Corte Costituzionale ha ritenuto che le censure riferite all’art. 76 Cost. fossero pregiudiziali e pertanto ha esaminato la legittimità dell’art. 43 alla luce dell’art. 76 Cost.
La delega n. 50 del 1999, in forza della quale è stato emanato il dpr 327/2001, riguardava il «riordino» delle norme elencate nell’allegato I alla legge n. 59 del 1997, che contemplava, quale oggetto, il «procedimento di espropriazione per causa di pubblica utilità e altre procedure connesse: legge 25 giugno 1865, n. 2359; legge 22 ottobre 1971, n. 865».
Nella redazione del testo unico il legislatore delegato era tenuto ad osservare i seguenti principi e criteri direttivi, contenuti nell’art. 7, comma 2, della citata legge n. 50: 
- la puntuale individuazione del testo vigente delle norme (lettera b dell’art. 7 cit.); 
- l’indicazione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni (lettera c);
- il coordinamento «formale» del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa, anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo (lettera d).
La Corte Costituzionale in più occasioni si è espressa nel senso che qualora la delega abbia ad oggetto il riordino di norme preesistenti, sia ammissibile un adeguamento della disciplina al nuovo quadro normativo complessivo, conseguito dal sovrapporsi, nel tempo, di disposizioni emanate in vista di situazioni ed assetti diversi. Peraltro l’introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente resta ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalità del legislatore delegato.
Pertanto la Corte, dopo avere dato atto che la legge-delega prevedeva soltanto un coordinamento «formale» relativo a disposizioni «vigenti», ha osservato che l’istituto in questione conteneva molte novità che superavano anche gli istituti di matrice prevalentemente giurisprudenziale.
Infatti secondo la giurisprudenza, la sopravvenienza di un provvedimento amministrativo non poteva avere un’efficacia sanante retroattiva, mentre l’art. 43 prevedeva un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che aveva commesso l’illecito, a dispetto di un giudicato che dispone il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato.
La Corte ha concluso quindi per l’illegittimità dell’art. 43 dpr 327/2001 in quanto “il legislatore delegato, in definitiva, non poteva innovare del tutto ed al di fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega”.

3. Sulla sorte dei terreni appresi in assenza della procedura ablatoria dopo la sentenza della Corte Costituzionale.
E’ altamente probabile che il Legislatore provveda ad emanare una norma analoga a quella dichiarata incostituzionale.
Peraltro, qualora il contenuto non vari, vi sarà comunque il rischio di ulteriori pronunce di incostituzionalità. Non bisogna infatti dimenticare che la Corte Costituzionale non si è pronunciata sulla violazione degli artt. 3, 24, 42, 97 e 113, 117 della Costituzione.
Il Tar Campania, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 113 Cost., aveva correttamente evidenziato come l’esercizio del potere autoritativo di acquisizione dell’area, attraverso l’adozione di un atto amministrativo, avrebbe assunto la natura di strumento «ordinario», attraverso il quale “si legalizza l’illegale”, rimuovendo l’illecito aquiliano attraverso l’atto di acquisizione. In tal modo risulterebbe capovolta la garanzia costituzionale del diritto di proprietà di cui all’art. 42, Cost., nella misura in cui la norma “consente alla pubblica amministrazione, anche deliberatamente, …… di eludere gli obblighi procedimentali della instaurazione del contraddittorio, delle tre fasi progettuali e della verifica delle norme di conformità urbanistica”, norme peraltro imposte non soltanto dall’autorità comunale, ma anche da quelle preposte alla tutela di ulteriori e distinti vincoli.
Con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., il Tar aveva poi osservato che la norma censurata non sarebbe conforme ai principi della Convenzione europea ed all’art. 6 del Trattato di Maastricht, in base al quale “l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali,[… in quanto principi generali del diritto comunitario”. In questo senso deporrebbe la costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale avrebbe più volte affermato la non conformità all’art. 1, prot. 1, della Convenzione, della prassi sulla cosiddetta «espropriazione indiretta», secondo cui l’amministrazione diventerebbe proprietaria del bene in assenza di un atto ablatorio.
Fino a quando il Legislatore non emanerà una nuova norma, l’Amministrazione che occuperà e trasformerà un terreno senza applicare la procedura ablatoria, commetterà un illecito permanente, con conseguente obbligo di restituzione dell’area.
Ben difficilmente, infatti, potrà tornare ad applicarsi la giurisprudenza in tema di accessione invertita, tenuto anche conto delle innumerevoli pronunce della CEDU, contrarie all’ “espropriazione indiretta” per contrasto con l’art. 1 prot. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, in quanto un comportamento illecito non può mai fondare l’acquisto di un diritto perché tale conseguenza sarebbe in palese contrasto con il principio di legalità.

4. – Rapporti tra concedente e concessionario.
Il concessionario al quale sia attribuita dall’Amministrazione una delega per la sola esecuzione materiale dell’opera, non risponde nei confronti del terzo qualora il procedimento espropriativo non si svolga nei termini previsti dalla legge[ix].
In questo caso il concessionario è responsabile nei confronti del terzo soltanto qualora conservi l’occupazione dell’immobile senza titolo e perseveri nell’esecuzione dell’opera, pur essendo a conoscenza dell’illegittimità dell’occupazione in quanto il decreto di esproprio non risulta emesso nei termini.
Infatti ai sensi dell’art. 2043 c.c. la responsabilità grava su chi agisce. Pertanto trattandosi del soggetto che ha proceduto materialmente all’apprensione del bene ed alla realizzazione dell’opera, sarà il soggetto responsabile dell’illecita sottrazione del bene.
Se il soggetto che realizza l’opera agisce in nome proprio e per conto della concedente, quest’ultima è esonerata dalla responsabilità soltanto se l’accordo intercorso tra le due amministrazioni che attribuisce l’accollo da parte del delegato degli obblighi indennitari, sia previsto da una legge o, quanto meno, sia stato portato a conoscenza del terzo. Diversamente entrambi concorrono nei confronti del terzo, salvo poi le reciproche pattuizioni che generalmente vedranno il delegato responsabile nei confronti del delegante.
Invece, qualora sia stato conferito al delegato od al concessionario da parte dell’ente pubblico il potere, oltre che di procedere all’acquisizione delle aree e di eseguire l’opera pubblica, anche di curare direttamente, agendo in nome proprio, le necessarie procedure espropriative ed un tale conferimento sia consentito dalla legge, si verifica una scissione fra il soggetto cui l’opera pubblica spetti ed il soggetto cui, essendo stati appunto trasferiti i poteri, sono da addebitare i danni derivanti da una situazione illecita verificatasi per la mancata osservanza dei termini e dei modi previsti dal modello procedimentale applicabile.
Peraltro, non essendo ipotizzabile una generale facoltà degli enti pubblici di trasferire le loro funzioni a terzi, è necessario che sussista una espressa previsione di legge in tema di trasferimento di poteri perché della mancata emissione risponda soltanto il concessionario, residuando diversamente la responsabilità anche in capo all’ente concedente[x].

———-

[i] Tar Lombardia, , Brescia, II, 10 giugno 2010, n. 2300; Tar Sicilia, Catania, II, 23 febbraio 2010, n. 373.
[ii] Cons. Stato, VI, 9 giugno 2010, n. 3655.
[iii] [iii] Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 243/07.
[iv] Cons. Stato, IV, 19 febbraio 2010, n. 997.
[v] Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2007 n. 5830; Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2007 n. 2582; Tar Sicilia, Catania, sez. I, 23 ottobre 2007 n. 1722; Tar Abruzzo, 29 maggio 2007 n. 282.
[vi] Tar Toscana, Firenze, III, 14 maggio 2010, n. 1460; TAR Calabria, Reggio Calabria, 28 maggio 2007
n. 483.
[vii] Tar Sicilia, Catania, sez. I, 23 ottobre 2007 n. 1722.
[viii] Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2009, n. 1136.
[ix]Cass. civ., sez. un. 23 maggio 2008, n. 13358.
[x] Cass. civ., sez. I, 30 marzo 2009, n. 7622; Cons. Stato, IV, 10 dicembre 2009, n. 7744.

(pubblicato il 22.12.2010)

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L'articolo Utilizzazione dei fondi privati per opere pubbliche in assenza della procedura ablatoria, un cammino travagliato proviene da Giustamm.

Pres. Passanisi Est. Zonno
B. Maria, L. e G. Griso (Avv. F. Scaglione) c/ Amministrazione provinciale di Reggio Calabria, Azienda Sanitaria locale n. 11 (n.c.)

sull’irrilevanza delle vicende relative all’accordo di cessione sulla legittimità del decreto di esproprio

Espropriazione per p.u. – Cessione volontaria – Procedure alternative – Conseguenze – Incidenza – Esclusione – Accordo in itinere – Decreto di esproprio – Legittimità

Nelle procedure espropriative, le vicende relative all’accordo di cessione non influiscono sulla legittimità del decreto di esproprio, ma incidono soltanto sul titolo del trasferimento laddove questo non sia ancora intervenuto e sulla determinazione della indennità, aprendo un diverso ed alternativo procedimento rispetto a quello autoritativo di esproprio; di conseguenza il procedimento di espropriazione può proseguire senza impedire la prosecuzione del sub procedimento avviato con la proposta di cessione volontaria. Infatti, la cessione volontaria, avendo funzione deflattiva e producendo lo stesso effetto che si determina in seguito all’adozione dell’atto ablativo, si pone non in rapporto di strumentalità rispetto all’atto espropriativo, ma di alternatività.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1518 del 2001, proposto da:

Barbara Maria in qualità di procuratrice di Griso Consalvo (deceduto in corso di causa), proseguito da Barbara Maria, Luigi Griso, Gianfranco Griso, in qualità di eredi dell’originario ricorrente, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Scaglione, con domicilio eletto presso Francesco Scaglione Avv. in Reggio Calabria, via Capobianco, 2;

Amministrazione Provinciale di Reggio Calabria, Azienda Sanitaria Loc.N.11 Area Geo-Funzionale della Calabria (non costituita);

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23/04/2008 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Espone in fatto l’odierna ricorrente che con decreto n. 3849 del 3 luglio 1996 del Dirigente del Settore Affari Tecnici della Provincia di Reggio Calabria è stato approvato il progetto di costruzione da parte dell’ A.S.L. n.11 di un presidio multizonale di prevenzione, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità e fissazione dei termini per il compimento delle opere e delle espropriazioni, con scadenza al 2 luglio 2001.
Nel piano parcellare è stato ricompreso un terreno di proprietà dell’originario ricorrente (Griso Consalvo, deceduto nelle more del giudizio), inserito in catasto al foglio 6, particelle 135 e 136.
Con decreto n. 73 del 15 giugno 1998 del Presidente dell’ Amministrazione Provinciale di Reggio Calabria è stata autorizzata l’occupazione d’urgenza sino al 2 luglio 2001, occupazione avvenuta in data 18 agosto 1998.
Con successivo decreto n. 88 del 5 dicembre 2000, notificato in data 9 febbraio 2001, è stata determinata ed offerta l’indennità provvisoria secondo i criteri di cui all’art. 5 bis della legge n. 359 del 1992.
Con provvedimento n. 31 del 4 aprile 2001 è stato ordinato il deposito, presso la Cassa Depositi e Prestiti, dell’’indennità provvisoria offerta, con la decurtazione del 40% prevista dall’ art. 5 bis della legge n. 359 de11992, deposito effettuato in data 7 maggio 2001.
Con raccomandata ricevuta dall’ Amministrazione Provinciale e dall’ A..S.L. n. 11 rispettivamente in data 26 giugno 2001 e 25 giugno 2001, parte ricorrente ha manifestato la volontà di addivenire alla cessione volontaria.
Ciononostante, con il gravato decreto del 27 giugno 2001 è stata pronunciata l’ espropriazione.
Avverso tale atto, parte ricorrente deduce la violazione dell’ art. 5 bis, comma 2, del decreto legge n. 333 del 1992, il quale riconosce a favore dell’ espropriando la facoltà di convenire la cessione volontaria del bene fino alla pronuncia del decreto di espropriazione, conseguendo un’indennità pari alla media tra il valore di mercato ed il reddito dominicale del decennio, senza la decurtazione del 40%.
Avendo parte ricorrente manifestato, prima della pronuncia dell’ espropriazione, la volontà di addivenire alla cessione volontaria, il gravato decreto, secondo la tesi del ricorrente, sarebbe stato adottato in violazione della citata norma e, sotto tale profilo, andrebbe annullato in sede giurisdizionale.
Dal richiesto annullamento discenderebbe l’intervenuta acquisizione della proprietà del suolo in questione da parte dell’ occupante a titolo originario ed illecito, per effetto dell’intervenuta scadenza dei termini di cui alla legge n. 2359 del 1865, nonchè della realizzazione dell’opera, con conseguente irreversibile trasformazione del suolo, produttiva di due distinte obbligazioni a favore dell’ ex proprietario, l’una indennitaria per occupazione illegittima, l’ altra di tipo risarcitorio per la perdita della proprietà.
Nell’evidenziare la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario con riferimento al primo tipo di obbligazione -in relazione alla quale è stata proposta ulteriore azione -parte ricorrente chiede a questo giudice l’accertamento e la liquidazione dell’obbligazione risarcitoria, versando al fascicolo di causa consulenza tecnica di parte e chiedendo altresì la concessione di provvisionale.
Emessa sentenza n. 737/02 con cui questo Tar ha declinato la giurisdizione, a seguito di annullamento con rinvio da parte del Consiglio di Stato con sentenza 6860/2007, la causa è stata nuovamente chiamata e trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 7 Maggio 2008.

DIRITTO

Con il ricorso in esame è proposta sia azione impugnatoria avverso il decreto, meglio descritto in epigrafe, con il quale è stata pronunciata l’espropriazione di un suolo di proprietà di parte ricorrente, sia azione di condanna al risarcimento del danno discendente dall’acquisizione a titolo originario ed illecito di tale suolo da parte dell’occupante. Secondo l’impianto ricorsuale, il gravato decreto di esproprio sarebbe illegittimo in quanto adottato nonostante fosse intervenuta, il 26.6.2001, e quindi prima della data della sua adozione, avvenuta il 27.6.01, la richiesta di parte ricorrente di accedere all’ istituto della cessione volontaria del bene da espropriare.
Tale profilo di illegittimità, confluendo in una causa di annullamento in sede giurisdizionale del gravato decreto, comporterebbe, secondo il percorso logico sotteso alla tesi ricorsuale, l’ avvenuta acquisizione a titolo originario ed illecito del suolo in questione, stante l’intervenuta scadenza dei termini per il compimento delle procedure ablatorie e di efficacia del decreto di occupazione, nonché l’ avvenuta realizzazione dell’opera progettata, con conseguente irreversibile trasformazione del suolo stesso.
Ne conseguirebbe il sorgere di due distinte obbligazioni, l’una indennitaria per illegittima occupazione del suolo, rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, l’altra di tipo risarcitorio conseguente alla perdita della proprietà, deferita alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Sulla base di tale ricostruzione logico- giuridica parte ricorrente chiede, pertanto, al giudice adito l’ annullamento del gravato decreto di esproprio, nonchè la condanna al risarcimento del danno derivante dalla perdita del suolo oggetto della procedura ablatoria, da liquidarsi in misura pari al valore di mercato alla data del 3 luglio 2001, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
Referente normativo delle proposte azioni, nonché parametro della denunciata illegittimità del gravato provvedimento, è l’ art. 5 bis, comma 2, del decreto legge n. 333 dell’ll luglio 1992, convertito in legge con modificazioni, con legge n. 359 dell’8 agosto 1992, nella parte in cui prevede, al comma 2, che “in ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tale caso non si applica la riduzione di cui al comma 1”, così innovando il disposto di cui all’ art. 12 della legge n. 865 del 22 ottobre 1971 relativamente alle modalità temporali ed alla determinazione del prezzo della cessione volontaria.
Premessa la giurisdizione di questo Tar, attesa la decisione già citata del Consiglio di Stato proprio in ordine a tale profilo, il ricorso è infondato.
Nonostante la precedente sentenza n. 737/02 avesse declinato la giurisdizione, il Collegio già in quella sede aveva esaminato, sia pure incidentalmente, il vizio dedotto giungendo a conclusioni analoghe a quelle espresse nella presente decisione.
Le motivazioni addotte in quella sede vanno qui riprese ed integrate.
In primo luogo, come già espresso nella precedente sentenza sull’odierno ricorso, l’intervenuta proposta di cessione non appare idonea ad invalidare il gravato decreto.
Deve considerarsi, innanzitutto, che la proposta di addivenire alla cessione volontaria è stata ricevuta dall’intimata Amministrazione solo il giorno precedente la data di adozione del gravato provvedimento.
Tale proposta, laddove avente i requisiti prescritti e sia quindi idonea a produrre la cessione volontaria, incide esclusivamente sul titolo del trasferimento laddove questo non sia ancora intervenuto, nonchè sulla determinazione dell’ indennità, aprendo un diverso ed alternativo procedimento rispetto a quello autoritativo, che ben può proseguire così facendo’ salvi’ i relativi atti, senza impedire la prosecuzione del sub procedimento avviato con la proposta di cessione volontaria.
A diversamente ritenere si riconnetterebbe alla facoltà di addivenire alla cessione volontaria, riconosciuta dal citato art. 5 bis in ogni fase del procedimento espropriativo, l’ effetto distorto -coincidente con i desiderata di parte ricorrente – di ritenere illegittimi i decreti di esproprio in tutte quelle ipotesi in cui sia stata avanzata richiesta di cessione volontaria -magari ad esclusivi fini speculativi -anche solo il giorno antecedente la loro adozione, con conseguente caducazione dell’ intera procedura espropriativa e, laddove l’annullamento giurisdizionale intervenga a termini scaduti, compromissione dell’opera realizzata.
In tal modo, l’istituto della cessione volontaria verrebbe a costituire un elemento di instabilità dell’intera procedura espropriativa, sottoponendone la relativa legittimità ad una sorta di condizione -risolutiva o sospensiva -dipendente solo dalla volontà della parte privata che, se esercitata a ridosso dell’ adozione del decreto di esproprio, non consentirebbe all’ Amministrazione, per ovvie ragioni di tipo pratico-temporale, di procedere all’interruzione del procedimento espropriativo, la cui prosecuzione sarebbe pertanto, solo per tale ragione, illegittima, con tutte le gravi conseguenze sopra illustrate.
Emblematica in tal senso, è la fattispecie in esame, in cui la proposta di addivenire alla cessione volontaria è stata comunicata all’ ente espropriante il giorno antecedente a quello di adozione del gravato decreto di esproprio.
Fin qui la già citata pronunzia di questo Tar. Sulle considerazioni appena espresse si innestano due ulteriori argomenti interpretativi che depongono in senso contrario alla tesi prospettata da parte ricorrente.
Il primo è sostanzialmente un’evoluzione di quello appena espresso, fondato sulla natura negoziale (sia pure con connotazioni pubblicistiche) della cessione e dei relativi atti di proposta e accettazione.
Per meglio comprendere la tesi del Collegio occorre partire dal dato testuale dell’art. 5 bis cit che non prevede il “diritto” di addivenire alla cessione volontaria fino alla data di emissione del decreto di esproprio, ma la facoltà di convenirla in qualunque fase del procedimento espropriativo.
Dunque, alla proposta di cessione non consegue automaticamente la conclusione dell’accordo in via automatica, ma si apre la fase delle trattative precontrattuali, come bene è stato espresso dalla già menzionata decisione 737/2002 (e ciò è comprovato dal fatto che la proposta di cessione è revocabile, v. in tal senso Cass. Civ., sent. n.682 del 30/09/1983). Nella fase precontrattuale trova pacificamente applicazione il principio di buona fede che impone di salvaguardare l’utilità della controparte nei limiti dell’apprezzabile sacrificio.
Ciò comporta l’onere per il privato di far pervenire alla p.a., in tempi ragionevoli e congrui, considerato lo stato della procedura espropriativa, l’eventuale proposta di cessione volontaria, in modo tale da consentire di valutarla e rispettare i termini conclusivi per l’emissione del decreto di esproprio, cui la p.a. è tenuta, in ossequio al principio di legalità che deve governare l’azione amministrativa.
A tale onere il privato era tanto più tenuto in quanto, come gli era ben noto, il termine ultimo per l’occupazione di urgenza e la conclusione della procedura espropriativa era il 3.7.01, sicchè entro tale data andava emesso il decreto di esproprio e la proposta di cessione volontaria effettuata così a ridosso del termine ultimo esponeva il ricorrente al rischio della emanazione, nelle more, dell’atto ablativo.
Infine, un ulteriore argomento si trae anche dall’art. 45 TU espr. attualmente in vigore.
E’ evidente che la norma non trovi applicazione, ratione temporis, alla fattispecie oggetto di controversia, tuttavia, il dettato normativo fornisce all’interprete utili indicazioni ermeneutiche sull’istituto della cessione volontaria in generale, anche in ordine alla sua natura e portata prima della modifica legislativa.
Come è noto, l’art 45 cit prevede la possibilità di stipulare l’atto di cessione fin da quando è dichiarata la pubblica utilità dell’opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio (pertanto, anche quando esso sia stato già emanato).
La relazione di accompagnamento al testo unico sugli espropri, adottata dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, nell’illustrare la nuova formulazione normativa che disciplina l’istituto, innovando in ordine al termine iniziale e finale per la stipula dell’accordo, chiarisce che esso si ispira all’articolo 12 della legge n. 865 del 1971 (come modificato con le successive leggi del 1974 e del 1977) e, relativamente ai commi 1 e 2, mira ad estendere, per quanto è possibile, la figura della cessione volontaria, per evidenti intenti deflattivi, mentre il comma 3 intende evitare le questioni, sorte in dottrina e in giurisprudenza, sulla natura dell’accordo e sulla esperibilità della azione di risoluzione dell’accordo nel caso di inadempimento, con la distinzione tra gli aspetti pubblicistici e quelli attinenti al pagamento della somma dovuta. L’equiparazione col decreto di esproprio comporta che il terzo che ritenga di avere un diritto sulla indennità possa proporre opposizione alla corte d’appello, mentre chi è stato chiamato a concludere l’accordo può impugnarlo innanzi al giudice amministrativo.
Da tali indicazioni possono trarsi due considerazioni di ordine generale:
1) la ratio dell’istituto è quella di evitare il contenzioso;
2) non si fa alcun cenno ad eventuali intenti innovativi del legislatore in ordine agli effetti dell’accordo di cessione sul decreto di esproprio.
Il precipitato logico di tali premesse si articola il due ulteriori conseguenze.
In primo luogo, se la ratio dell’istituto è deflattiva (e tale era anche nella precedente previsione), sarebbe del tutto incoerente con tale ratio ipotizzare interpretativamente che la mancata stipula dell’accordo possa viziare il decreto di esproprio, perché in tal caso l’intento deflattivo verrebbe evidentemente frustrato.
Inoltre, se si è previsto che la cessione volontaria possa essere stipulata addirittura dopo l’adozione del decreto di esproprio, ciò significa che la proposta può intervenire sia prima sia addirittura dopo l’adozione decreto di esproprio, producendo come unico effetto quello di modificare il titolo del trasferimento della proprietà da coattivo in consensuale-negoziale.
Da ciò deriva che la proposta può intervenire anche prima dell’atto ablativo, ma la cessione essere stipulata dopo, senza che la mancata stipula preventiva ne determini l’illegittimità, producendo come unico effetto quello sopra indicato.
Ciò posto, se non è stata evidenziata nella relazione illustrativa alcuna innovazione della precedente disciplina in relazione agli effetti della mancata stipula della cessione sul decreto di esproprio, ciò è segno della volontà legislativa di mantenersi in linea con la precedente disciplina, da interpretarsi nel senso sopra indicato della ininfluenza delle vicende relative all’accordo di cessione sulla legittimità del decreto di esproprio, dovendosi ritenere, invece, che l’unica conseguenza ipotizzata dal legislatore consista nella possibilità per il privato che abbia subito una lesione della facoltà di addivenire alla cessione volontaria, di ottenere un’indennità non decurtata del 40%.
La indipendenza dell’istituto della cessione volontaria e del decreto di esproprio, dimostrata dalle considerazioni appena esposte conduce a formulare un ulteriore argomento in favore della tesi seguita dal Collegio.
Infatti, la cessione volontaria ha funzione deflattiva e produce lo stesso effetto che si determina in seguito all’adozione dell’atto ablativo. Essa, pertanto, si pone non in rapporto di strumentalità rispetto all’atto espropriativo, ma di alternatività.
Ciò posto, va affermato il principio secondo cui il mancato rispetto di una disposizione di legge determina l’illegittimità di un atto quando la norma è funzionale a disciplinare il procedimento (o una sua fase) al fine di garantire lo stesso interesse che l’atto di cui si assume l’illegittimità tende a tutelare. Ciò si verifica quando la norma mira a disciplinare l’esercizio del pubblico potere per realizzare il fine pubblico al cui soddisfacimento l’emanazione dell’atto è preposta. Si deve cioè verificare un rapporto di strumentalità tra la norma (il cui mancato rispetto si assume determini l’illegittimità dell’atto) e la realizzazione del pubblico interesse che l’atto deve soddisfare.
Se la norma tende a conformare l’esercizio del pubblico potere per garantirne il corretto esercizio ed evitare che esso sia usato per realizzare fini diversi da quelli stabiliti dal legislatore con la norma attributiva dello stesso, la sua violazione determinerà l’illegittimità dell’atto.
Così, ad esempio, la norma che prevede la dichiarazione di pubblica utilità (sia essa implicita o esplicita) serve a garantire che il pubblico potere espropriativo realizzi l’interesse pubblico all’uso di un bene per scopi di utilità della collettività, sicchè la sua violazione si riflette sulla legittimità del decreto di esproprio, in quanto conforma l’esercizio del potere espropriativo per garantire che esso soddisfi l’interesse pubblico alla cui realizzazione esso è preposto.
In altri termini, tutte le volte – e solo le volte – in cui la norma “procedimentalizza” l’uso del potere, per garantire la congruità del suo uso allo scopo per cui è stato attribuito, la sua violazione si riflette sulla legittimità dell’atto finale del procedimento.
Diversamente opinando si giungerebbe alla conclusione, di certo non condivisibile, secondo cui il mancato rispetto di norme che non sono strumentali al corretto esercizio del potere pubblico che si esprime attraverso l’emanazione dell’atto, ne provoca comunque l’illegittimità.
Attesa la natura non strumentale (nel senso sopraindicato) della cessione volontaria rispetto al decreto di esproprio, il mancato rispetto delle norme che disciplinano la prima, in base a quanto appena affermato, non può determinarne l’illegittimità.
Infine, un’ultima considerazione si impone al Collegio in ordine alla finalità perseguita dai ricorrenti mediante la proposizione della censura fatta valere con il ricorso.
Si mira ad ottenere non già il beneficio che la norma violata riconosce, ovverosia l’ottenimento di un corrispettivo pari a quello che sarebbe spettato nel caso in cui la cessione fosse stata stipulata (cioè l’indennità non decurtata del 40%), bensì un’utilità diversa, rappresentata dal risarcimento per la perdita della proprietà del suolo pari al valore integrale del terreno a causa della mancata emanazione tempestiva dell’atto autoritativo (derivante dall’annullamento con efficacia retroattiva) e dell’irreversibile trasformazione del bene.
Senza soffermarsi in questa sede sulla perdurante esistenza dell’istituto dell’occupazione appropriativa (già ripudiata da questo Tar in varie pronunce) e sui criteri di liquidazione dell’indennità di esproprio (e di conseguenza del corrispettivo della cessione), incisi definitivamente dalle sentenze della Corte Costituzionale nn. 348 e 349/07, lo strumento processuale azionato configura un uso distorto del diritto, costituzionalmente garantito dall’art. 24 Cost., di agire in giudizio per la tutela delle proprie posizioni soggettive, in quanto persegue non il soddisfacimento dell’interesse che si assume leso dal mancato rispetto della norma contenuta nell’art. 5 bis d.l. 333/92, bensì di un interesse ulteriore e diverso, per il raggiungimento del quale la violazione invocata è dedotta in modo del tutto strumentale. Ciò configura un vero e proprio abuso del diritto di azione, cioè un utilizzo di prerogative processuali per finalità difformi da quelle per cui l’ordinamento le riconosce, come tali non tutelabili.
Nulla per le spese, non essendosi costituita l’amministrazione intimata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, rigetta il ricorso n.1518/01.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 23/04/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Luigi Passanisi, Presidente
Daniele Burzichelli, Consigliere
Desirèe Zonno, Referendario, Estensore

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L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 9/5/2008 n.293 proviene da Giustamm.

una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 6 § 1 della Convenzione – Equità della procedura – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. Quanto alla doglianza relativa alla presunta violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in ragione dell’applicazione al caso di specie del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito, visti i motivi alla base della dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE IULIANO ET AUTRES c. ITALIE

(Requête no 13396/03)

ARRÊT

STRASBOURG

14 décembre 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Iuliano et autres c. Italie,

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANCIC, président,
J. HEDIGAN,
V. ZAGREBELSKY,
Mme A. GYULUMYAN,
M. E. MYJER,
Mmes I. ZIEMELE,
I. BERRO-LEFEVRE, juges,

et de M. V. BERGER, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 novembre 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 13396/03) dirigée contre la République italienne et dont cinq ressortissants de cet État, Mme Colomba Maria Iuliano, Mme Concetta Iuliano, M. Alberico Iuliano, Mme Carmela Iuliano et M. Elio Iuliano (« les requérants »), ont saisi la Cour le 23 avril 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me G. Romano, avocat à Bénévent. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 4 mars 2005, la Cour a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1919, 1946, 1947, 1957 et 1949 et résident respectivement à San Nicola Manfredi (Bénévent), San Marco dei Cavoti, Bénévent, Toccanisi et Brighton (New Jersey, Etats Unis).
5. C. I. était propriétaire d’un terrain constructible de 2 076 mètres carrés sis à San Nicola Manfredi et enregistré au cadastre, feuille 17, parcelles 1565 et 1585.
6. Par un arrêté du 30 juin 1978, le conseil régional de la Campanie approuva le projet de construction d’une route sur une partie du terrain de C. I.
7. Par des arrêtés notifiés respectivement les 3 mars 1980, 6 juillet 1983 et 3 avril 1986, la municipalité de San Nicola Manfredi décréta l’occupation d’urgence de trois parties du terrain de C. I., à savoir 1 570,80 mètres carrés au total, en vue de leur expropriation pour cause d’utilité publique, afin de procéder à la construction de la route.
8. Les 16 juin 1980, 8 janvier 1983 et 10 juin 1986, la municipalité procéda à l’occupation matérielle desdites parties de terrain et entama les travaux de construction, qui se conclurent respectivement les 21 juillet 1980, 29 février 1984 et 26 septembre 1987.
9. Par un acte d’assignation notifié le 7 avril 1993, C. I. assigna la municipalité de San Nicola Manfredi devant le tribunal de Bénévent.
10. Il faisait notamment valoir que l’occupation de son terrain, se composant desdites trois parties, s’était prolongée au-delà des délais autorisés et que les travaux de construction de la route s’étaient terminés sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle et au paiement d’une indemnité. Il alléguait qu’à la suite de l’achèvement de l’ouvrage public, son droit de propriété avait été neutralisé et, par conséquent, il réclamait un dédommagement pour la perte du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation et une indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
11. Au cours du procès, une expertise rédigée le 27 juin 1994 fut déposée au greffe. L’expert évalua à 43 982 400 ITL, soit 28 000 ITL le mètre carré, la valeur marchande du terrain occupé, calculée au 26 septembre 1987, à savoir au moment de la conclusion des derniers travaux. Quant à l’indemnité d’occupation, l’expert évalua celle-ci à 17 043 180 ITL au 26 septembre 1987.
12. Le 6 février 1995, C.I. décéda et les requérants, étant ses héritiers, se constituèrent dans la procédure.
13. Le 30 janvier 1998, un complément d’expertise fut déposé au greffe. L’expert évalua à 81 413 787 ITL le montant de l’indemnisation pour la perte du terrain, calculée aux termes de la loi no 662 de 1996 et indexée au 31 décembre 1997, et à 33 916 000 ITL le montant de l’indemnité d’occupation au 31 décembre 1997.
14. Par un jugement déposé au greffe le 9 septembre 2004, le tribunal de Bénévent statua que les requérants avaient été privés de leur bien en vertu du principe de l’expropriation indirecte et condamna la municipalité à verser à ceux-ci les sommes de 42 046,71 EUR, soit 81 413 787 ITL, à titre d’indemnisation pour la perte du terrain et de 17 516,15 EUR, soit 33 916 000 ITL, à titre d’indemnité d’occupation, plus intérêts à compter du 1er janvier 1998.
15. Par un acte du 27 décembre 2004, la municipalité de San Nicola Manfredi interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Naples.
16. D’après les requérants, la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Naples.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
17. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
18. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur la recevabilité
19. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que la procédure devant la cour d’appel de Naples est toujours pendante.
20. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement.
21. La Cour rappelle qu’elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Colacrai c. Italie (no 2) (no 63868/00, 15 juillet 2005), Colacrai c. Italie (no 1) (no 63296/00, 13 octobre 2005), Colazzo c. Italie (no 63633/00, 13 octobre 2005), Serrilli c. Italie (nos 77823/01, 77827/01 et 77829/01, 17 novembre 2005), Serrilli c. Italie (no 77822/01, 6 décembre 2005), Giacobbe et autres c. Italie (no 16041/02, 15 décembre 2005), Sciarrotta c. Italie (no 14793/02, 12 janvier 2006), Izzo c. Italie (no 20935/03, 2 mars 2006) et Gianni et autres c. Italie (no 35941/03, 30 mars 2006). Elle n’aperçoit aucun motif de déroger à ses précédentes conclusions et rejette donc l’exception en question.
22. La Cour constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
23. Le Gouvernement fait observer que, dans le cas d’espèce, il s’agit d’une occupation de terrain dans le cadre d’une procédure administrative reposant sur une déclaration d’utilité publique. Il admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi, dans la mesure où aucun arrêté d’expropriation n’a été adopté.
24. Premièrement, il y aurait utilité publique, ce qui n’a pas été remis en cause par les juridictions nationales.
25. Deuxièmement, la privation du bien telle que résultant de l’expropriation indirecte serait « prévue par la loi ». Selon le Gouvernement, le principe de l’expropriation indirecte doit être considéré comme faisant partie du droit positif à compter au plus tard de l’arrêt de la Cour de cassation no 1464 de 1983. La jurisprudence ultérieure aurait confirmé ce principe et précisé certains aspects de son application et, en outre, ce principe aurait été reconnu par la loi no 458 du 27 octobre 1988 et par la loi budgétaire no 662 de 1996.
26. Le Gouvernement en conclut qu’à partir de 1983, les règles de l’expropriation indirecte étaient parfaitement prévisibles, claires et accessibles à tous les propriétaires de terrains.
27. A cet égard, le Gouvernement rappelle que la jurisprudence de la Cour a reconnu que la notion de loi comprend les principes généraux énoncés ou impliqués par elle (Winterwerp c. Pays-Bas, arrêt du 24 octobre 1979, série A no 33, Kruslin c. France, arrêt du 24 avril 1990, série A no 176 A, Huvig c. France, arrêt du 24 avril 1990, série A no 176 B Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, CEDH 2004 I et N.F. c. Italie, no 37119/97, CEDH 2001 IX) ainsi que du droit non écrit (Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), arrêt du 26 avril 1979, série A no 30).
28. Il s’ensuit que la jurisprudence consolidée de la Cour de cassation ne saurait être exclue de la notion de loi au sens de la Convention.
29. Le Gouvernement rappelle que dans l’affaire Forrer Niedenthal c. Allemagne (no 47316/99, 20 février 2003), la Cour a considéré une loi allemande de 1997 comme suffisante, malgré son imprévisibilité manifeste, pour fournir une base légale aux décisions qui ont privé la requérante de toute protection contre l’atteinte portée à sa propriété. Il demande à la Cour de suivre la même approche pour la présente affaire.
30. S’agissant de la qualité de la loi, le Gouvernement reconnaît que le fait qu’un arrêté d’expropriation n’ait pas été prononcé est en soi un manquement aux règles qui président à la procédure administrative.
31. Toutefois, compte tenu de ce que le terrain a été transformé de manière irréversible par la construction d’un ouvrage d’utilité publique, la restitution du terrain n’est plus possible.
32. Le Gouvernement définit l’expropriation indirecte comme le résultat d’une interprétation systématique par les juges de principes existants, tendant à garantir que l’intérêt général l’emporte sur l’intérêt des particuliers, lorsque l’ouvrage public a été réalisé (transformation du terrain) et qu’il répond à l’utilité publique.
33. Quant à l’exigence de garantir un juste équilibre entre le sacrifice imposé aux particuliers et la compensation octroyée à ceux-ci, le Gouvernement reconnaît que l’administration est tenue d’indemniser les intéressés.
34. Compte tenu de ce que l’expropriation indirecte répond à un intérêt collectif et que l’illégalité commise par l’administration ne concerne que la forme, à savoir un manquement aux règles qui président à la procédure administrative, l’indemnisation peut être inférieure au préjudice subi.
35. La fixation du montant de l’indemnité en cause rentre dans la marge d’appréciation laissée aux États pour fixer une indemnisation qui soit raisonnablement en rapport avec la valeur du bien. Le Gouvernement rappelle en outre que l’indemnité telle que plafonnée par la loi budgétaire no 662 de 1996 est en tout cas supérieure à celle qui aurait été accordée si l’expropriation avait été régulière.
36. A la lumière de ces considérations et en se référant notamment à l’affaire OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (nos 42219/98 et 54563/00, 27 mai 2004), le Gouvernement conclut que le juste équilibre a été respecté et que la situation dénoncée est compatible à tous points de vue avec l’article 1 du Protocole no 1.
b) Les requérants
37. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
38. Ils font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
39. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.

2. Appréciation de la Cour
40. Pour les requérants, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation, si bien qu’en substance il y aurait eu une expropriation de fait.
41. Pour le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment qui sera retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
42. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
43. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999 II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 A, pp. 19 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
44. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI , et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
45. La Cour relève qu’en l’espèce les requérants ont perdu la disponibilité du terrain à compter de son occupation qui s’est déroulée entre 1980 et 1986 et que des ouvrages publics ont été par la suite construits sur celui-ci. La procédure entamée par les requérants est actuellement pendante devant la cour d’appel de Naples.
46. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait, incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260 B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
47. En conclusion, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
48. Les requérants se plaignent de l’adoption et de l’application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure. Le grief a été communiqué sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (…) par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »

A. Sur la recevabilité
49. En voie principale, le Gouvernement soutient que la requête est tardive, étant donné que le délai de six mois prévu à l’article 35 de la Convention aurait commencé à courir le 1er janvier 1997, date de l’entrée en vigueur de la loi no 662 de 1996. A l’appui de ses allégations, le Gouvernement cite l’affaire Miconi c. Italie (Miconi c. Italie, (déc.), no 66432/01, 6 mai 2004).
50. A titre subsidiaire, le Gouvernement fait observer que, dans le cas où l’on considérait que la loi en question ne déploierait pas ses effets en l’absence d’une application judiciaire dans le cas concret, en l’espèce une telle application n’a pas eu lieu par le biais de tous les remèdes internes possibles. Dès lors, les requérants n’auraient pas épuisé les voies de recours qui leur étaient ouvertes en droit interne.
51. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
52. Quant à l’exception de tardiveté, la Cour rappelle qu’elle a rejeté des exceptions semblables dans les affaires Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005) et Binotti c. Italie (no 2) (no 71603/01, 13 octobre 2005). Elle n’aperçoit aucun motif de s’écarter de ses précédentes conclusions et rejette donc l’exception du Gouvernement
53. S’agissant de l’exception de non-épuisement des voies de recours internes, la Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que celle-ci est étroitement liée au fond du grief et décide de la joindre au fond.

B. Sur le fond

1. Thèses des parties
54. Le Gouvernement observe que la loi litigieuse n’a pas été adoptée pour influencer le dénouement de la procédure intentée par les requérants. En outre, l’application de cette loi n’aurait pas eu de répercussions négatives pour les requérants. Il en conclut que l’application de la disposition litigieuse à la cause des requérants ne soulève aucun problème au regard de la Convention. A l’appui de ses thèses, le Gouvernement se réfère notamment aux arrêts Forrer-Niedenthal c. Allemagne (précité), OGIS Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c. France (précité) et Bäck c. Finlande (no 37598/97, CEDH 2004-VIII).
55. Les requérants contestent la thèse du Gouvernement.

2. Appréciation de la Cour
56. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n’est pas conforme au principe de légalité (paragraphes 45 à 47 ci-dessus). Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132 133, CEDH 2006 ).

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
57. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
58. Pour préjudice matériel, les requérants sollicitent en voie principale la restitution du terrain et le versement d’une indemnité pour non-jouissance du terrain.
59. A titre subsidiaire, dans le cas où la restitution ne serait pas possible, ils sollicitent le versement d’une somme globale de 138 000 EUR à titre de dédommagement pour la perte du terrain et d’indemnisation pour la perte de valeur de la partie restante du terrain.
60. S’agissant du préjudice moral, les requérants demandent 150 000 EUR.
61. Enfin, les requérants demandent 52 939,50 EUR pour les frais de procédure.
62. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement conteste les modalités de calcul du dommage matériel employées dans les arrêts précités Carbonara et Ventura c. Italie et Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie et estime qu’en tout état de cause la somme réclamée par les requérants est excessive.
63. S’agissant du dommage moral, le Gouvernement fait valoir qu’un tel dommage dépend de la durée excessive de la procédure devant les juridictions nationales. Par conséquent, il soutient que le versement d’une quelconque somme à titre d’indemnisation du dommage moral est subordonné à l’épuisement du remède Pinto. En tout état de cause, il estime que la somme réclamée par les requérants est excessive.
64. S’agissant des frais de la procédure, le Gouvernement soutient que les requérants ont quantifié ceux-ci de manière vague et imprécise.
65. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner au fond le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 14 décembre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza dei ricorrenti concerneva la privazione del loro terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia rigettato l’eccezione del Governo basata sul presunto non esaurimento delle vie di ricorso interne in ragione della pendenza della procedura interna innanzi la corte di appello di Napoli.
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Quanto alla doglianza concernente l’applicazione del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito della questione, visti i motivi alla base dell’avvenuta dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

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una nuova sentenza della Corte europea dei Diritti dell’Uomo adottata in base alla procedura di cui all’articolo 29 paragrafo 3 della Convenzione in materia di accessione invertita

Occupazione acquisitiva – Accessione invertita – Quantum dell’indennizzo – Ammontare dell’indennizzo – C.e.d.u. – Protocollo n. 1, articolo 1 – Indennizzo per privazione della proprietà – Retroattività della legge – Violazione – Pubblico interesse – Diritti fondamentali – Equo bilanciamento – Interferenze arbitrarie – Pacifico godimento della proprietà – Giurisprudenza di Strasburgo – Certezza e prevedibilità dell’esito del procedimento – Articolo 6 § 1 della Convenzione – Equità della procedura – Articolo 29 § 3 della Convenzione – Procedura accelerata

Con la presente sentenza, la CEDU ribadisce che la privazione di un terreno in forza del meccanismo dell’occupazione acquisitiva viola in quanto tale il diritto dell’espropriato al rispetto dei propri beni, di cui all’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1. Quanto alla doglianza relativa alla presunta violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in ragione dell’applicazione al caso di specie del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito, visti i motivi alla base della dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

TROISIÈME SECTION

AFFAIRE FENDI ET SPERONI c. ITALIE

(Requête no 37338/03)

ARRÊT

STRASBOURG

5 octobre 2006

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Fendi et Speroni c. Italie,
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M. ZUPANCIC, président,
J. HEDIGAN,
C. BIRSAN,
V. ZAGREBELSKY,
Mme A. GYULUMYAN,
M. E. MYJER,
Mme I. ZIEMELE, juges,
et de Mme F. ARACI, greffière adjointe de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 14 septembre 2006,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 37338/03) dirigée contre la République italienne et dont deux ressortissants de cet État, M. Candido Speroni et Mme Carla Fendi (« les requérants »), ont saisi la Cour le 25 novembre 2003 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Mes G. Lavitola et A. Zerboni, avocats à Rome. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
3. Le 10 novembre 2005, la Cour (troisième section) a déclaré la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer les griefs tirés des articles 1 du Protocole no 1 et 6 § 1 de la Convention au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3 de la Convention, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
4. Les requérants sont nés respectivement en 1930 et 1937 et résident à Rome.
5. Les requérants étaient propriétaires avec deux tiers (« les tiers ») d’un terrain constructible de 3 526 mètres carrés sis à Rome et enregistré au cadastre, feuille 232, parcelles 319 et 320.
6. Par un arrêté du 4 août 1982, le conseil provincial de Rome approuva le projet de construction d’une école sur le terrain des requérants et des tiers.
7. Par un arrêté du 14 octobre 1982, le conseil provincial de Rome autorisa l’occupation d’urgence de ce terrain en vue de son expropriation, afin de procéder à la construction de l’école.
8. Le 9 novembre 1982, l’administration provinciale procéda à l’occupation matérielle du terrain et entama les travaux de construction.
9. Par un acte d’assignation notifié le 2 décembre 1988, les requérants introduisirent une action en dommages-intérêts à l’encontre de l’administration provinciale devant le tribunal de Rome. Ils faisaient valoir que l’occupation du terrain était illégale au motif que celle-ci s’était poursuivie au-delà de la période autorisée, sans qu’il fût procédé à l’expropriation formelle et au paiement d’une indemnité. Ils demandaient un dédommagement pour la perte du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
10. Entre-temps, par un acte d’assignation notifié le 17 novembre 1988, les tiers avaient introduit devant le tribunal de Rome une action ayant le même objet de celle introduite par les requérants.
11. A une date non précisée, le tribunal réunit les deux procédures.
12. Par un jugement déposé au greffe le 13 novembre 1993, le tribunal de Rome estima que le délai d’occupation autorisée avait pris fin le 20 juillet 1984 et qu’à compter de cette date les requérants et les tiers devaient être considérés comme ayant été privés de leur terrain par l’effet de la construction de l’ouvrage public, en vertu du principe de l’expropriation indirecte.
13. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna l’administration provinciale à verser aux requérants et aux tiers la somme de 3 369 164 760 ITL, correspondant à la valeur marchande du bien réévaluée au jour du prononcé et au dédommagement pour la perte de valeur d’un terrain limitrophe appartenant à ceux-ci. En outre, il rejeta la demande tendant au versement d’une indemnité d’occupation, au motif qu’il n’était pas compétent à cet égard.
14. Par un acte notifié le 22 avril 1994, l’administration provinciale interjeta appel de ce jugement devant la cour d’appel de Rome. Elle demandait d’abord l’application au cas d’espèce de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur et réduisant le montant de l’indemnité due pour la perte du terrain. En outre, elle faisait valoir que le terrain litigieux devait passer pour soumis à une limitation de bâtir découlant de l’exigence de protection du paysage (vincolo posto sui beni culturali ed ambientali) et que par conséquent sa valeur marchande ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain constructible.
15. Par un arrêt déposé au greffe le 31 juillet 2000, la cour d’appel accueillit l’appel, déclarant que la valeur marchande du terrain litigieux ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain constructible en raison de la soumission à ladite limitation de bâtir et que l’indemnité due aux requérants et aux tiers pour la perte du terrain devait être calculée aux termes de la loi no 662 de 1996, entre-temps entrée en vigueur. A la lumière de ces considérations, la cour d’appel réduisit à 258 582 000 ITL, plus intérêts à compter de 1988, la somme due aux requérants et aux tiers pour la perte de leur terrain ainsi qu’à titre d’indemnisation pour la perte de valeur du terrain limitrophe.
16. Par un recours notifié le 29 octobre 2001, les requérants et les tiers se pourvurent en cassation, faisant notamment valoir que la valeur marchande du terrain litigieux devait correspondre à celle d’un terrain constructible malgré la soumission à la limitation de bâtir.
17. Par un arrêt déposé au greffe le 29 mai 2003, la Cour de cassation accueillit partiellement le pourvoi, dans la mesure où elle décréta que la valeur marchande du terrain litigieux ne pouvait pas correspondre à celle d’un terrain non constructible malgré la soumission à la limitation de bâtir. A la lumière de ces considérations, la Cour de cassation renvoya l’affaire à une autre section de la cour d’appel de Rome.
18. Par un acte notifié le 6 juillet 2004, les requérants assignèrent l’administration provinciale devant cette autre section de la cour d’appel de Rome.
19. Il ressort du dossier que cette procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
20. Le droit interne pertinent se trouve décrit dans l’arrêt Serrao c. Italie (no 67198/01, 13 octobre 2005).

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1
21. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Sur la recevabilité
22. Le Gouvernement soulève une exception de non-épuisement des voies de recours internes, faisant valoir que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome. A cet égard, il soutient que les requérants n’ont pas encore vu se consolider, par une décision interne définitive, leur statut de « victime » et que la cour d’appel de Rome pourrait leur accorder un dédommagement intégral pour la perte du terrain.
23. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
24. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond du grief et décide de la joindre au fond. Elle constate que le grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

B. Sur le fond

1. Thèses des parties
a) Le Gouvernement
25. D’emblée, le Gouvernement reconnaît que la présente affaire ne présente pas d’aspects particuliers qui la différencieraient des affaires d’expropriation indirecte sur lesquelles la Cour s’est récemment prononcée. Il renvoie donc aux arguments déjà soumis à la Cour en matière d’expropriation indirecte.
26. De plus, il fait valoir que le principe jurisprudentiel de l’expropriation indirecte constituerait une manière de réglementer une situation résultant d’un défaut de procédure ayant entaché l’expropriation et à la suite duquel l’action de l’administration est devenue illégale.
27. D’après le Gouvernement, une telle réglementation d’une situation née d’un acte illégal ne romprait pas de manière évidente le juste équilibre entre les différentes exigences en conflit.
28. Enfin, le Gouvernement relève que dans la présente affaire les juridictions internes ont déjà déclaré le transfert de la propriété du terrain en vertu du principe de l’expropriation indirecte, alors que dans plusieurs arrêts récents (voir, par exemple, Colazzo c. Italie, no 63633/00, 13 octobre 2005) la Cour a constaté une violation de l’article 1 du Protocole no 1 en l’absence d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert avait eu lieu.
b) Les requérants
29. Les requérants font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
30. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.

2. Appréciation de la Cour
31. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes.
32. Pour les requérants, il y a eu perte de disponibilité totale du terrain sans décret d’expropriation ni indemnisation, si bien qu’en substance il y aurait eu une expropriation de fait.
33. Pour le Gouvernement, les requérants ont été privés de leur bien à compter du moment où celui-ci a été irréversiblement transformé ou, en tout cas, à partir du moment retenu par les juridictions nationales comme moment du transfert de propriété.
34. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
35. Elle rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999 II). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296 A, pp. 19 20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
36. La Cour renvoie à sa jurisprudence en matière d’expropriation indirecte (Belvedere Alberghiera S.r.l. c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000 VI , et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000 VI ; parmi les arrêts plus récents, voir Acciardi et Campagna c. Italie, no 41040/98, 19 mai 2005, Pasculli c. Italie, no 36818/97, 17 mai 2005, Scordino c. Italie (no 3), no 43662/98, 17 mai 2005, Serrao c. Italie, no 67198/01, 13 octobre 2005, La Rosa et Alba c. Italie (no 1), no 58119/00, 11 octobre 2005, et Chirò c. Italie (no 4), no 67196/01, 11 octobre 2005), selon laquelle l’expropriation indirecte méconnaît le principe de légalité au motif qu’elle n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu’elle permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte vise à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci.
37. La Cour relève qu’en l’espèce, les requérants ont perdu la disponibilité du terrain à compter de son occupation en 1982, et que ce terrain a été par la suite transformé de manière irréversible à la suite de la réalisation d’un ouvrage public. Les juridictions internes ont estimé que l’occupation est devenue sans titre à compter de 1984 et à cette même date les requérants ont été privés de leur bien. La procédure est encore pendante devant la cour d’appel de Rome.
38. A défaut d’un acte formel de transfert de propriété susceptible de déployer ses effets et à défaut d’un jugement national déclarant qu’un tel transfert doit être considéré comme réalisé (Carbonara et Ventura, précité, § 80) et éclaircissant une fois pour toutes les circonstances exactes de celui-ci, la Cour estime que la perte de toute disponibilité du terrain en question, combinée avec l’impossibilité jusqu’ici de remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les requérants aient subi une expropriation de fait, incompatible avec leur droit au respect de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A no 260 B, § 45) et non conforme au principe de prééminence du droit.
39. Dès lors, l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
40. Les requérants allèguent que l’adoption et l’application de la loi no 662 du 23 décembre 1996 à leur procédure constitue une ingérence législative contraire à leur droit à un procès équitable tel que garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses passages pertinents, dispose :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (…) par un tribunal (…), qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…) »
41. Le Gouvernement conteste cette thèse et observe notamment que la cour d’appel de Rome pourrait décider de ne pas appliquer en l’espèce la loi no 662 de 1996.
42. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
43. La Cour vient de constater, sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1, que la situation dénoncée par les requérants n’est pas conforme au principe de légalité. Eu égard aux motifs ayant amené la Cour à ce constat de violation (paragraphes 37 à 39 ci-dessus), la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner s’il y a eu, en l’espèce, violation de l’article 6 § 1 (voir, a contrario, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, §§ 103-104 et §§ 132-133, CEDH 2006).

III. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
44. Aux termes de l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »
45. A titre de préjudice matériel, les requérants sollicitent la restitution du terrain et le versement de la somme de 1 278 776,26 EUR à titre d’indemnité pour non-jouissance du terrain.
46. Dans le cas où la restitution ne serait pas possible, les requérants demandent le versement d’une somme égale à la valeur vénale actuelle du terrain, soit 1 410 400 EUR, ainsi que de l’indemnité pour non-jouissance du terrain susmentionnée.
47. S’agissant du préjudice moral, les requérants sollicitent le versement de 80 000 EUR.
48. Enfin, les requérants demandent 24 981,13 EUR pour frais de procédure devant les juridictions internes et 21 380,16 EUR pour frais de procédure devant la Cour, taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et contributions à la caisse de prévoyance des avocats (CPA) en sus.
49. D’emblée, le Gouvernement demande à la Cour de réserver la question de la satisfaction équitable aux seules fins d’attendre la décision définitive des juridictions nationales, étant donné que la procédure est toujours pendante devant la cour d’appel de Rome.
50. Quant au préjudice matériel, le Gouvernement soutient que la restitution du terrain n’est pas possible, en raison de l’existence d’un ouvrage public sur celui-ci. S’agissant de l’éventuel dédommagement pour la perte du terrain, le Gouvernement fait valoir qu’en tout état de cause la valeur de celui-ci doit être calculée à la date du transfert de la propriété ou, à titre subsidiaire, à la date de l’arrêt qui constate ce transfert.
51. S’agissant du préjudice moral et des frais de procédure devant la Cour, le Gouvernement estime que les sommes demandées par les requérants sont excessives et s’en remet à la sagesse de la Cour.
52. Quant aux frais de procédure devant les juridictions internes, le Gouvernement soutient que les requérants ne peuvent pas obtenir le remboursement de ceux-ci dans le cadre de la procédure devant la Cour.
53. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Déclare la requête recevable ;

2. Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 ;

3. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention ;

4. Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état ;
en conséquence,
a) la réserve en entier ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit le 5 octobre 2006 en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Nota (Emiliano Simonelli):

L’importanza del caso in esame risiede nella sentenza di condanna dello Stato italiano, adottata dalla Corte in virtù della procedura accelerata di cui all’articolo 29 § 3 della Convenzione.
In sostanza, nel caso di specie, la Corte, dopo aver comunicato al Governo il ricorso in oggetto, ha proceduto ad un esame congiunto dell’ammissibilità e del merito, riscontrando una violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Nel merito, la doglianza dei ricorrenti concerneva la privazione del loro terreno in forza del principio dell’accessione invertita (“occupazione acquisitiva”).
Risulta opportuno rilevare come la Corte abbia legato al merito e rigettato un’eccezione del Governo basata sul presunto non esaurimento delle vie di ricorso interne in ragione della pendenza della procedura interna innanzi la corte di appello di Roma.
La Corte, in sostanza, ribadisce in via generale la contrarietà del meccanismo dell’accessione invertita al diritto al rispetto dei beni, così come garantito dall’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.
Quanto alla doglianza concernente l’applicazione del criterio di quantificazione dell’indennizzo previsto dalla legge 662/96, la Corte ritiene opportuno non giudicare sul merito della questione, visti i motivi alla base dell’avvenuta dichiarazione di violazione dell’articolo 1 del Protocollo addizionale n° 1.

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