(*) Relazione al Convegno “Emergenza, Costituzionalismo e Diritti fondamentali” Associazione italiana dei Costituzionalisti, 4 dicembre 2020.
 
1. Anche lo Stato italiano risulta positivo al COVID. Intendo lo Stato-apparato, in tutte le sue articolazioni di Organi, Ministeri ed Enti e organi che a loro modo sono stati gravemente contagiati. Non soltanto procedimenti e processi sono stati fortemente rallentati, ma – in nome dell’emergenza – stiamo assistendo ad ampie deroghe all’impianto costituzionale su principio di legalità, gerarchia delle fonti, diritti fondamentali, modello delle autonomie.
Lo Stato è malato.
A me spetta ragionare di come il mondo della Pubblica amministrazione e della burocrazia stia affrontando la Pandemia. Cioè di quell’ambito – per dirla con Kelsen – che ha il compito di effettuare l’applicazione della legge, con garanzie di imparzialità e di buon andamento (ai sensi dell’art. 97 Cost.).
E’ facile dire che l’Amministrazione sta soffrendo e molto. Del resto, la nostra amministrazione già era gravemente ammalata e la pandemia altro non è che un grande amplificatore: che ha messo in ulteriore risalto e in evidenza i problemi già noti.
“Vogliamo la riforma della burocrazia e degli ordinamenti giudiziari e la semplificazione della legislazione“. Non è lo slogan di un partito che si presenta alle elezioni del 2020, ma la richiesta di don Luigi Sturzo nel suo Appello ai «liberi e forti» per fondare il Partito popolare nel gennaio del 1919.
Tutti problemi antichi, cioè. E basta sfogliare il Rapporto Giannini (di 41 anni orsono!): il  “Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato“. Basta sfogliarlo: elenca tutti problemi ancor oggi non risolti. Sovrabbondanza di atti normativi. Eccessiva frammentazione di Enti. Problemi di efficienza e di efficacia. Mancanza di strumenti di misurazione e di controllo. Spesa pubblica non sorvegliata. Eccesso di costi inutili. Inefficienza delle sedi e delle attrezzature. Personale non qualificato e non aggiornato. Mancata definizione del ruolo delle Regioni (parlava del “torso” regionale, per indicare che era un disegno definito solo nel torso).
Una lettura ancor oggi impressionante. Problemi ancora aperti, affrontati malamente negli anni. Anche perché troppo spesso affrontati con la <pratica dei disegnini di legge per riparare ossicini fratturati o supposti tali> (per usare parole di Giannini).
Sappiamo bene che profonde riforme sono state pensate e presentate. Molte volte. Si dice che quando Cassese divenne Ministro fece fare un rapido inventario delle proposte di riforma della Amministrazione. E ne contò 62 dalla fine della Prima guerra mondiale al 1993. Cioè in pratica una all’anno.
Tutte inattuate.
E così l’Amministrazione era “in crisi” già alla fine del 2019.
Ho voluto ricordare a tutti quanto grave già fosse la situazione della Pubblica amministrazione. Perché soltanto così si può capire perché con la Pandemia abbia portato la nostra amministrazione “al collasso”.
 
2. Analizziamo quali sono state le misure per far affrontare la pandemia alla PA.
La mia ricerca è stata facilitata da uno studio della Camera dei deputati del 10 novembre scorso che esamina proprio le “Misure per la PA” rispetto alla emergenza Covid.
Elenchiamole:

Si nota subito che si tratta essenzialmente di misure di “auto-organizzazione” e non di efficientemento dei servizi. Misure che guardano all’interno dell’amministrazione e non verso l’esterno, cioè verso i servizi da offrire al cittadino, nell’applicare le leggi. Del resto, anche questo è un vecchio problema: la PA è notoriamente “al servizio della Nazione”, ma nei fatti la parte preponderante delle sue attività è di auto-organizzazione.
Come accaduto in modo evidentissimo con le “autocertificazioni”. Fin dal lockdown di marzo, la PA ha chiesto ai cittadini di collaborare preparando loro stessi i moduli da esibire in caso di controlli, per verificare la legittimità delle ragioni per cui ci si spostava. Ovviamente uno Stato organizzato ed efficiente si sarebbe limitato a effettuare controlli adeguati, con sanzioni ai trasgressori. Invece da noi si è preferito far gravare l’onore sui cittadini, avviando un profluvio di (inutili) certificazioni. Nella vulgata comune si è parlato di “autocertificazioni”, mentre invece sono “autodichiarazioni”, perché rese non ai sensi dell’art. 46, bensì dell’art. 47 del DPR n. 445 del 2000. Infatti, siamo stati chiamati non a dichiarare fatti o stati già noti all’Amministrazione (“autocertificazione”), bensì ad attestare stati, qualità o fatti che siano nella diretta conoscenza (“autodichiarazione”). Già su questo punto lo Stato per semplificare i controlli ha complicato la vita ai cittadini, imponendo un onere ulteriore.
Ma passiamo alle misure più generali, partendo dalla trasformazione più evidente del mondo del lavoro: il “lavoro agile” (o smart working che è la sua traduzione: ma attenzione in inglese smart non è certo “agile”, ma “intelligente”, “brillante”).
Primo intervento è stato il d.l. 18 marzo 2020, n. 18, ove si prevede la possibilità di ricorrere al lavoro agile anche in assenza degli accordi individuali previsti dalla normativa vigente e l’assolvimento in via telematica degli obblighi di informativa (art. 87).
Così il lavoro agile è stato applicato a qualsiasi rapporto di lavoro subordinato, diventando la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa delle pubbliche amministrazioni, che sono state chiamate a limitare la presenza sul posto di lavoro esclusivamente per assicurare le attività indifferibili e non altrimenti erogabili (cfr. la direttiva n. 2 del 2020 e la circolare n. 2 del 2020 del Dipartimento della funzione pubblica).
Poi il decreto “rilancio” (d.l. n. 34 del 2020, attuato con DM 19 ottobre 2020) ha leggermente modificato questa impostazione, organizzando il lavoro dei dipendenti e l’erogazione dei servizi attraverso la flessibilità dell’orario di lavoro, applicando il lavoro agile al 50% del personale impiegato nelle attività che possono essere svolte in tale modalità (art. 263).
In tal modo, è stato modificato l’orario di lavoro che si basa su fasce di “contattabilità”, con garanzia di tempi di riposo e di disconnessione. Si richiede che la PA metta a disposizione gli strumenti tecnologici utili e di rivede il potere direttivo del datore di Lavoro, adeguando i sistemi di monitoraggio e valutazione connessi al raggiungimento dei risultati ed ai metodi organizzativi.
Con tutte una serie di garanzie:
· che il lavoratore agile alterna giornate lavorate in presenza e giornate lavorate da remoto, con una equilibrata flessibilità e comunque alla luce delle prescrizioni sanitarie vigenti e di quanto stabilito dai protocolli di sicurezza;
· che l’amministrazione favorisce il lavoro agile per i lavoratori disabili o fragili anche attraverso l’assegnazione di mansioni diverse e di uguale inquadramento. In ogni caso, promuove il loro impegno in attività di formazione;
· che nella rotazione del personale l’ente tenga conto anche delle condizioni di salute dei componenti del nucleo familiare del dipendente, della presenza di figli minori di quattordici anni, della distanza tra la zona di residenza o di domicilio e la sede di lavoro, ma anche del numero e della tipologia dei mezzi di trasporto utilizzati e dei relativi tempi di percorrenza;
þÿIn linea con quanto detto, si segnala che il DPCM del 4 novembre 2020 dispone che nelle pubbliche amministrazioni, tenuto conto dell’evolversi della situazione epidemiologica, ciascun dirigente organizza il proprio ufficio assicurando, su base giornaliera, settimanale o plurisettimanale, lo svolgimento del lavoro agile nella percentuale più elevata possibile, e comunque in misura non inferiore a quella prevista dalla legge, del personale preposto alle attività che possono essere svolte secondo tale modalità, compatibilmente con le potenzialità organizzative e l’effettività del servizio erogato.
Come vediamo una serie di regole dettagliate sulla organizzazione interna. Mentre una sola volta si è pensato anche al “buon andamento”: il decreto semplificazioni (D.L. 76/2020) ha specificato che il lavoro agile da parte delle pubbliche amministrazioni è svolto a condizione che “l’erogazione dei servizi avvenga con regolarità e nel rispetto delle tempistiche previste”.
A bene vedere, lo smart working si è rivelato una misura di auto-organizzazione tesa a proteggere i lavoratori prima ancora che a garantire il servizio.
Ovviamente la tutela dei lavoratori è un valore primario, da bilanciare con il buon andamento, ma a livello pratico è emersa tutta la inadeguatezza della nostra PA a lavorare in smart working: non per cattiva volontà, ma perché la nostra amministrazione lavora ancora  su procedimenti per la maggior parte cartacei. E stata la mancata digitalizzazione della PA a mettere in grande difficoltà l’organizzazione da remoto. In quanto ci si è accorti che per lavorare a distanza serviva trasportare i fascicoli a casa degli impiegati oppure fare una scansione digitale di tutti i documenti.
Questa difficoltà operativa emerge in maniera evidente, confrontando settori già digitalizzati con settori invece ancora a base cartacea. Esemplare il caso dei processi. La giustizia civile si è arenata per l’esigenza di lavorare a distanza milioni di fascicoli e la mancata digitalizzazione degli uffici giudiziari. Del resto, chi di noi pratica le aule di tribunale, sa bene che è ancora frequente leggere sentenze civili scritte a mano: nel 2020!
Invece la giustizia amministrativa già da anni opera con il Processo Amministrativo Telematico. E il PAT ha ben funzionato visto che già da un paio di anni tutti gli avvocati e tutti i giudici già operavano su una piattaforma, in cui si inseriscono tutti gli atti.
Senza strumenti adeguati lo smart working è impossibile e in molti casi diventa un non lavoro. Tutti ricordiamo le polemiche estive del prof. Pietro Ichino. 
Ma quanti sono i lavoratori in smart working?
ll Dipartimento della funzione pubblica ha avviato il monitoraggio dello stato di attuazione del lavoro agile. Ad oggi sono disponibili soltanto i dati al 21 aprile 2020.Nei primi due mesi di pandemia: Nel complesso 60,1% di lavoro agile.
Nello specifico, per settori, si va 95.9% per gli Organi a rilevanza costituzionale al 72.7% per i Ministeri; dal 60,5% delle Università al 47,8% per i Comuni; dal 46,1% per le Camere di commercio al 6,9% degli Enti sanitari.
Peccato non siano disponibili dati sulla efficienza delle prestazioni rese dalla PA in epoca di Covid.
 
3. Passiamo in esame rapidamente le altre misure.
Innanzitutto, va ricordata la sospensione dei procedimenti, disposta dal d.l. n. n. 18 del 2020, e relativa a tutti i termini dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, per il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 maggio 2020.    
Con la medesima finalità sono prorogati o differiti, per il tempo corrispondente, i termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del silenzio significativo previste dall’ordinamento, ossia le ipotesi di silenzio-assenso e silenzio-diniego disciplinate dalla legge n. 241 del 1990 e da numerose leggi di settore.
La ratio della sospensione generalizzata è diretta ad evitare che le pubbliche amministrazioni nel periodo di riorganizzazione dell’attività lavorativa in ragione dello stato emergenziale, incorra in eventuali ritardi o nel formarsi del silenzio significativo.
In relazione all’attività delle pubbliche amministrazioni, il D.L. 34 del 2020 (c.d. decreto rilancio) contiene alcune disposizioni tese ad accelerare e semplificare i procedimenti amministrativi, in particolare quelli aventi ad oggetto l’erogazione di benefici economici, avviati in relazione all’emergenza COVID-19 (art. 264), ampliando a possibilità di presentare dichiarazioni sostitutive; riducendo i termini per l’esercizio dell’autotutela da parte delle Amministrazioni e la sospensione, salvo che per eccezionali ragioni, della possibilità per l’Amministrazione di revocare in via di autotutela il provvedimento, semplificazioni per gli interventi, anche edilizi, necessari ad assicurare l’ottemperanza alle misure di sicurezza prescritte per fare fronte all’emergenza sanitaria COVID-19.
Con la medesima finalità, sono introdotte alcune modifiche al dPR 445 del 2000 che rafforzano i controlli ex post sulle dichiarazioni sostitutive ed determinano inasprimento delle sanzioni in caso di dichiarazioni mendaci presentate dagli interessati ai benefici.
Inoltre per favorire la digitalizzazione è stato previsto, sempre nel d.l. “rilancio”, un Fondo per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione con una dotazione di 50 milioni per il 2020 (art. 239). Si ricordi che lo Stato italiano ha una spesa pubblica di oltre 800 miliardi l’anno, per cui 50 milioni sono davvero una “bazzecola”.
 
Poi, il decreto-legge 76/2020 ha introdotto misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale. In particolare, viene incentivato l’uso della telematica nel procedimento amministrativo, introducendo il principio secondo il quale le amministrazioni pubbliche agiscono mediante strumenti informatici e telematici e si prevede l’obbligo di comunicare ai soggetti interessati il domicilio digitale del responsabile del procedimento e ampliando le possibilità di accesso telematico ai servizi della PA, possibilmente attraverso una “app” unica (applicazione AppIO).
A tal fine si prevede anche:

Ho voluto dilungarmi nell’elencare le misure adottare per il “buon andamento” della PA in epoca di Covid, affinchè fosse evidente che si tratta sempre e soltanto di “riparazione di ossicini” per riprendere le parole di Giannini.
Non c’è vera semplificazione, non c’è cambio di visione, ma soltanto tentativi di inserire qualche pezzetto di digitale nelle forme procedimentali tradizionali. Sono tutte misure di auto-organizzazione, che perdono di vista il risultato finale: il servizio della Nazione, garantendo buon andamento e imparzialità.
Il risultato di tutto questo è purtroppo sotto gli occhi di tutti noi.
La PA era in crisi. Ne uscirà al collasso. Nel senso che quando finalmente finirà l’emergenza, avremo migliaia di procedimenti e processi arretrati e da smaltire e un debito pubblico di molto aumentato. E sarà necessario adottare misure straordinarie di “stralcio” e riorganizzazione come dopo tutte le grandi guerre. In barba a ogni buon andamento
 
            4. Eppure la soluzione ora ci sarebbe, grazie al digitale.
La rivoluzione digitale ora in corso non ne ha ancora scalfito procedure e tempi della PA. Dal nostro telefono cellulare riusciamo a comprare qualsiasi bene AMAZON e a prenotare qualsiasi volo aereo in pochi minuti, me non riusciamo di certo a dialogare con INPS, ASL o URP dei Ministeri, se non mediante estenuanti scambi di PEC che possono durare settimane.
Il quadro è veramente fosco.
Nell’epoca del digitale, dei social network, dei mezzi di comunicazione immediati, l’amministrazione è ancora fondata sul modello ottocentesco, fatto di protocolli, copie di archivio, lettere di trasmissione, senza controlli efficaci, senza garanzie di produttività.
In questi procedimenti sono stati inseriti negli anni “pezzi” digitali, ma senza che ciò portasse a reali semplificazioni. Anzi
Oggi ci colleghiamo con il sito della Amministrazione di riferimento e stampiamo il modulo da inviare. Il modulo è sempre quello ottocentesco, da compilare a mano, iniziando con nome, cognome, data e luogo di nascita, residenza, etc. etc., tutte informazioni che la amministrazione ben conosce, in barba a ogni possibile idea di “Once Only”, cioè del principio in base al quale ogni cittadino debba fornire una sola volta le informazioni che la Pubblica amministrazione già possiede.
Poi il modulo lo scansioniamo e lo mandiamo via PEC. E attendiamo la risposta, per mesi, se non per anni. Risposta che arriverà, forse, sulla nostra casella PEC, che ci dobbiamo anche ricordarci di controllare ogni tanto, visto che mai nessuno ci scrive sulla PEC e quindi non la apriamo mai.
In pratica nella nostra burocrazia ottocentesca navigano pezzi di digitale, che spesso complicano la vita dei cittadini, soprattutto dei meno avvezzi con il digitale. SPID, PagoPA, ComproPA, NoiPA, la Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR), la Carta d’identità elettronica (CIE), il Fascicolo sanitario elettronico (FSE), la Fatturazione elettronica, la Anagrafe tributaria con il cassetto fiscale, il SIOPE e il SIOPE+, il cassetto previdenziale INPS&
Una galassia di procedure, moduli, piattaforme di abilitazione spesso difficili da attivare, in cui il cittadino si perde.
Per capire quanto complichi questo modello di inserire il digitale a pezzi nei procedimenti tradizionali, prendiamo il caso della PEC.
La Posta elettronica certificata o PEC è stata introdotta nel nostro ordinamento dal dPR 11 febbraio 2005, n. 68 (“Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3”), poi modificato una decina di volte.
Per l’emanazione di questo regolamento sono stati necessari:

Cioè sono stati necessari nove passaggi per approvare un regolamento. Ma tutto ciò è normale, anche all’epoca del digitale.
Oggi sappiamo che possiamo sostituire la classica Raccomandata A/R con una PEC, ma c’è l’irrisolto problema di quale sia l’indirizzo giusto.
Volendo fare una battuta che guarda al passato, non esistono le “Pagine gialle” delle PEC. O meglio ne esistono tre.
INI-PEC (Indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata) gestito dal Ministero dello sviluppo economico, ReGindE (Registro generale degli indirizzi elettronici), che è del Ministero della giustizia e IPA (Indice delle pubbliche amministrazioni) gestito da AGID.
Un bel problema visto che si tratta di comunicazioni ufficiali che fanno ufficialmente fede, anche a fini ufficiali.
Nel dubbio sono iniziate le cause per capire qual è il registro ufficiale. Ma anche qui senza certezze. Perché la  Corte di cassazione ritiene che per le notifiche telematiche è idoneo alla produzione di effetti soltanto il ReGindE (Registro generale degli indirizzi elettronici), escludendo che si possa fare ricorso agli indirizzi tratti dall’INI-PEC (da ultimo, ord. n. 29749 del 2019, superando quanto sostenuto nella sent. n. 23620 del 2018,). Eppure ai sensi dell’articolo 3 bis della L. 53 del 1994 è possibile procedere alla notifica in proprio tramite la posta elettronica certificata a condizione che l’indirizzo di posta elettronica certificata del destinatario della notifica risulti da pubblici elenchi. Facendo quindi intendere che qualsiasi pubblico registro possa essere idoneo a legittimare la individuazione di un indirizzo PEC valido.
Ma fermiamoci un attimo a riflettere.
E’ possibile che i registri pubblici delle PEC siano tre e non uno e che si debba ancora discutere di quale sia valido e quale no? E intanto gli avvocati continuano, per prudenza, a notificare comunque anche con Raccomandata A/R. In un’epoca in cui la lettera cartacea sembra un atto da museo, mentre il legislator esi affanna a chiarie quale sia il registro davvero valido.
 
5. Tutta la difficoltà di gestire l’innovazione emerge anche quando andiamo a ricostruire la catena di competenze che è chiamata a gestire il mondo pubblico del digitale.
Già nel 1958 è stata creata presso il Provveditorato generale dello Stato la Commissione per la meccanizzazione e per lo ammodernamento della pubblica amministrazione. Poi con l’art. 27 della legge n. 93 del 1983 è stato affidato al Dipartimento per la funzione pubblica “il coordinamento delle iniziative di riordino della pubblica amministrazione e di organizzazione dei relativi servizi, anche per quanto concerne i connessi aspetti informatici”.
Ma eravamo solo all’inizio della rivoluzione informatica.
Con il decreto legislativo n. 39 del 1993 è stata istituita l’AIPA (Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione) con il compito di promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, secondo criteri di standardizzazione, interconnessione e integrazione dei sistemi stessi.
Nel 2001 è stato poi creato il CNIPA (Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione) e nel 2003 l’AIPA è stata soppressa, istituendo l’Agenzia nazionale per l’innovazione tecnologica, con sede a Milano.
Nel 2009, il CNIPA è stato trasformato in DigitPA, poi nel 2012 DigitPA è stato soppresso, come pure l’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione e il Dipartimento per la digitalizzazione e innovazione tecnologica. È stata così creata l’AgID, cioè la Agenzia per l’Italia digitale, mentre le attività di Centrale di committenza di DigitPA per conto delle pubbliche amministrazioni, sono state affidate a Consip.
Una linea di governo chiara e lineare.
Quindi adesso AgID è l’unico ente competente sulla digitalizzazione in Italia? Eh no.
Ora nel Governo Conte II abbiamo – giustamente – anche il Ministro per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione.
Nel 2016 ha operato a Palazzo Chigi anche il Team per la trasformazione digitale, poi integrato nel 2018 dal Commissario straordinario del Governo per l’attuazione dell’Agenda digitale.
E non dimentichiamo la Task force per l’intelligenza artificiale,  il CERT nazionale e il CERT PA, per la prevenzione e risposta a incidenti informatici, in attesa di completare la costituzione del CSIRT (Computer Security Incident Response Team). E la Consip. E poi ovviamente ci sono tutte le competenze per la digitalizzazione e l’informatizzazione nei singoli ministeri e nei singoli enti, soprattutto del Ministero dello sviluppo economico e del Ministero della funzione pubblica e del Ministero dell’economia.
In pratica, anche sul digitale in Italia operano decine di enti competenti.
In vista di una semplificazione &.
Per capire quanto sia semplice il mondo del digitale, è sufficiente riportare solo un pezzetto della delega di funzioni del Presidente del Consiglio al nuovo ministro della innovazione tecnologica e digitalizzazione (dpcm, 26 settembre 2019), che in particolare ha compiti:
“in ordine alla trasformazione digitale della pubblica amministrazione, le funzioni di indirizzo, coordinamento e impulso nella definizione ed attuazione dei programmi, dei progetti e dei piani di azione nonché’ le funzioni di valutazione delle proposte formulate al riguardo dalle amministrazioni e di controllo sull’attuazione e sull’impiego delle relative risorse con riferimento all’uso delle tecnologie digitali, al fine di ulteriormente assicurare l’efficacia, l’efficienza, l’economicità e la produttività delle amministrazioni, la trasparenza dell’azione amministrativa, la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese anche avvalendosi degli strumenti e delle risorse finanziarie definiti allo scopo.
Una decina di righe in stretto burocratese, di quelle che Calvino già nel 1965 condannava come “antilingua”.
Ma anche la conferma di quanto sia complesso il governo del digitale. E forse anche la mancanza di una guida unitaria ha reso più difficile la rivoluzione digitale in italia.
Di storie del genere di digitale applicato poco e male ne potremmo raccontare altre decine.
Basta leggere il “Referto 2019 della Corte dei conti in materia di informatica pubblica” o la “Relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle pubbliche amministrazioni e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie e della comunicazione”, approvata dalla Camera dei deputati il 26 ottobre 2017.
La relazione parlamentare conclude in maniera disarmante.
“L’aspetto più evidente emerso durante i dodici mesi di inchiesta della Commissione è probabilmente la scarsa conoscenza e applicazione della normativa relativa al digitale, con particolare riferimento al D.Lgs. n. 82/2005 (CAD), che mina i principi di legalità, buon andamento e responsabilità in quanto vengono costantemente violati i diritti di cittadinanza digitale senza apparente contestazione alcuna. Le pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, approcciano il tema del digitale in modo episodico e non organico. Sicuramente non strategico e non prioritario. La trasformazione digitale è ben lontana dall’essere realizzata, nonostante sia evidente un’accelerazione durante gli anni di questa Legislatura, ma la consapevolezza della centralità e pervasività del digitale e, soprattutto, della necessità di modificare profondamente organizzazione e processi, come peraltro previsto dalla legge da decine di anni, non è assolutamente presente. Le figure apicali responsabili della trasformazione digitale vengono nominate solo dopo insistenti richieste da parte della Commissione, i processi di digitalizzazione sono quasi sempre “iniziati” e mai “conclusi”, i diritti digitali dei cittadini e delle imprese sono rispettati di rado e solo per alcuni servizi, mancano pianificazione e stanziamenti specifici per completare lo switch off (il passaggio completo alla modalità digitale). Esiste una chiara e diffusa conoscenza dei progetti strategici portati avanti dal Governo, ma anche l’adesione alle infrastrutture immateriali previste dal piano triennale, come SPID (Sistema Pubblico d’Identità Digitale) o PagoPA (la piattaforma dei pagamenti elettronici per la PA) sembra essere il più delle volte un atto compiuto con la logica dell’adempimento simbolico piuttosto che un deciso cambio di paradigma che porti alla trasformazione completa dei servizi”.
Eppure, già nel 1981 nel Rapporto Europa del CNEL si leggeva che <un processo di riforma della Pubblica Amministrazione che voglia essere moderno e produttivo non può prescindere da un utilizzo razionale dell’informatica. Il che comporta un’altra affermazione che è corollario naturale di quella che precede e cioè che l’informatica non è uno strumento aggiuntivo nella pubblica amministrazione, ma uno strumento di riforma>.
Ma non si è fatto nulla. Anzi si sono fatte molte cose ma in maniera scoordinata e confusa. Complicando ancora di più, se possibile. E così la nostra vita di cittadini, non certo digitali, continua a essere un calvario burocratico. Perché fra le carte abbiamo pezzi di digitale: una specie di grande spezzatino!
Eppure i problemi sono evidenti e ben noti: scarsa conoscenza e applicazione del digitale; approccio episodico e non organico alle nuove tecnologie; mancanza di ogni consapevolezza della centralità e pervasività del digitale; applicazione del digitale nella organizzazione e nei processi tradizionali; mancanza di una regia unitaria del processo digitale; adesione alle nuove procedure come atto di adempimento simbolico.
Cosa si può fare?
  Non è solo un problema di riqualificare il personale, assumerne di nuovo, modificare le procedure, semplificare le leggi, tagliare gli enti, trovare il modo di far durare i procedimenti un tempo ragionevole.
È un problema più grande. Gigantesco. Epocale. Decisivo.
E troppe volte le riforme sono state affrontate in maniera formalistica. Lo scrive in maniera molto efficace Flaiano: <Gli presentano il progetto per lo snellimento della burocrazia. Ringrazia vivamente. Deplora l’assenza del modulo H. Conclude che passerà il progetto, per un sollecito esame, all’ufficio competente, che sta creando>.
  Ma le riforme dello Stato e della burocrazia sono fatiche di Ercole o di Sisifo? Cioè sono fatiche enormi che portano a un risultato oppure completamente inutili, perché ogni volta che il macigno della possibile riforma sta per arrivare in cima alla montagna, puntualmente torna a rotolare giù?
Nel dubbio mi viene da pensare che non servirebbe semplicemente un ministro che approvi una ennesima riforma per poi iniziare ad approvare decreti attuativi di concerto con le amministrazioni competenti, ma uno come Niccolò Copernico. Siamo al punto di dover promuovere l’evidenza eliocentrica per superare il geocentrismo, sognando di avere sul nostro telefonino una sola “app” in cui fare tutto ciò che occorre con la Pubblica amministrazione in pochi minuti, semplice come è semplice comprare qualcosa su Amazon, senza dover scrivere a mille enti diversi e farci identificare con dati anagrafici, codice fiscale, partita iva, codice univoco, etc. etc.
Oggi questo significa buon andamento e imparzialità.
Altrimenti moriremo seppelliti di carte, carte bollate, timbri e protocolli, forse mandati via PEC (comunque in duplice copia) con firma digitale. Cioè, con le carte a posto. Ma intanto sarà morto lo Stato democratico fondato sulla legalità e burocrazia.
 
 

Emergenza – covid 19 – istruzione – didattica a distanza (DAD) – sospensione delle attività  didattiche in presenza per scuole elementari e medie – ordinanza della Regione Campania – va sospesa – riprese delle attività  in presenza – va disposta.

 
Pubblicato il 20/01/2021
N. 00142/2021 REG.PROV.CAU.
N. 00173/2021 REG.RIC.

DECRETO
sul ricorso numero di registro generale 173 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Luciano Butti, Giovanni Taddei Elmi, Silvia Brizzi, Attilio Balestreri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Almerina Bove, Michele Cioffi, Tiziana Monti, Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidente della Giunta della Regione Campania, Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca, Ministero della Salute, Asl 108 – Napoli 3 – Sud, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia ed emanazione di misure cautelari ex art. 56 c.p.a.:
dell’Ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 2 del 16 gennaio 2021, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania n. 6 del 16 gennaio 2021, dell’Ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 1 del 5 gennaio 2021, pubblicata sul BURC n. 2 del 5 gennaio 2021, dell’Ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 95 del 7 dicembre 2020, pubblicata sul BURC n. 239 del 7 dicembre 2020, dell’Ordinanza del Presidente della Regione Campania n. 93 del 28 novembre 2020, pubblicata sul BURC n. 234 del 28 novembre 2020, e di ogni altro provvedimento, atto, comportamento presupposto, connesso e consequenziale, anche se non conosciuto, nonchè per il risarcimento dei danni conseguenti patrimoniali e non patrimoniali subiti e subendi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Vista l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dai ricorrenti, ai sensi dell’art. 56 cod. proc. amm.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della regione Campania;
Visti tutti gli atti e documenti depositati in giudizio;
Ritenuto e considerato quanto segue:
I. Quadro fattuale
I ricorrenti, in proprio e quali genitori di figli minori iscritti a classi del primo e secondo ciclo di istruzione (rispettivamente, prima media, terza elementare e terza media), lamentano che, con le ordinanze impugnate, emanate sul presupposto della persistente necessità  di contenere il contagio da COVID-19, tuttora permanga la sospensione delle attività  didattiche in presenza oramai risalente a diversi mesi, nonostante le pertinenti disposizioni normative emanate a livello statuale prescrivano un diverso regime di interventi e, per quanto rileva, garantiscano, “per i servizi educativi per l’infanzia, per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo di istruzione”, in via esclusiva, la modalità  in presenza e, per le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado, “forme flessibili nell’organizzazione dell’attività  didattica”, a condizione della fruizione in presenza almeno al 50 per cento e fino a un massimo del 75 per cento della popolazione studentesca.
Rappresentano l’emergenza di un danno di estrema gravità  e urgenza, come tale valutabile nella presente sede cautelare monocratica, sotto il profilo del pregiudizio, de die in diem aggravantesi, in punto di lesione del diritto all’istruzione dei propri figli, tenuto conto della perdurante sospensione dell’attività  didattica in presenza (di fatto, da oltre 10 mesi), impingente anche sul diritto allo sviluppo della personalità  dei minori, compressa dalla obbligata modalità  a distanza, come documentato da studi scientifici in materia, nonchè sul diritto di essi genitori, costretti a vigilare sulla fruizione a distanza del servizio scolastico dei propri figli, al libero svolgimento delle rispettive attività , del pari compresso dal prolungamento delle misure sospensive.
II. Il quadro normativo
Il D.P.C.M. 14 gennaio 2021 (“ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante “Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19” , e del decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, recante “ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 &”), nel prevedere misure uniformi sull’intero territorio nazionale volte al contenimento del contagio, variamente incidenti su pressochè tutti gli ambiti delle attività  umane, all’art. 1, comma 10, lettera s) ha previsto che “le istituzioni scolastiche secondarie di secondo grado adottano forme flessibili nell’organizzazione dell’attività  didattica ai sensi degli articoli 4 e 5 del decreto del presidente della repubblica 8 marzo 1999, n. 275, in modo che, a decorrere dal 18 gennaio 2021, almeno al 50 per cento e fino a un massimo del 75 per cento della popolazione studentesca delle predette istituzioni sia garantita l’attività  didattica in presenza La restante parte dell’attività  didattica svolta tramite il ricorso alla didattica a distanza (&) L’attività  didattica ed educativa per i servizi educativi per l’infanzia, per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo di istruzione continua a svolgersi integralmente in presenza (& ) Presso ciascuna Prefettura UTG e nell’ambito della Conferenza provinciale permanente di cui all’art. 11, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, istituito un tavolo di coordinamento, presieduto dal prefetto, per la definizione del più idoneo raccordo tra gli orari di inizio e termine delle attività  didattiche e gli orari dei servizi di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, in funzione della disponibilità  di mezzi di trasporto a tal fine utilizzabili, volta ad agevolare la frequenza scolastica anche in considerazione del carico derivante dal rientro in classe di tutti gli studenti delle scuole secondarie di secondo grado. Al predetto tavolo di coordinamento partecipano il Presidente della provincia o il sindaco della città  metropolitana, gli altri sindaci eventualmente interessati, i dirigenti degli ambiti territoriali del Ministero dell’istruzione, i rappresentanti del ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, delle regioni (&) nonchè delle aziende di trasporto pubblico locale .All’esito dei lavori del tavolo il prefetto redige un documento operativo sulla base del quale le amministrazioni coinvolte nel coordinamento adottano tutte le misure di rispettiva competenza (&). Nel caso in cui tali misure non siano assunte nel termine indicato nel suddetto documento (&) il prefetto ne dà comunicazione al presidente della regione che adotta una o più ordinanze, con efficacia limitata al pertinente ambito provinciale, volte a garantire l’applicazione, per i settore della scuola e dei trasporti pubblici locali, urbani ed extraurbani, delle misure organizzative astrattamente necessarie al raggiungimento degli obiettivi e delle finalità  di cui alla presente lettera (&)”.
Lo stesso decreto, agli artt. 2 e 3, in ipotesi di aggravamento dello scenario di rischio, pur individuando misure variamente e ulteriormente restrittive, consente gli spostamenti strettamente necessari ad assicurare lo svolgimento della didattica in presenza nei limiti in cui la stessa consentita (comma 4, lett. a) e l’uso di mezzi di trasporto motivato per ragioni di studio (comma 4, lett. b); nel caso di scenario di massimo rischio (aree caratterizzate da uno scenario di massima gravità  e da un livello di rischio alto), “fermo restando lo svolgimento in presenza della scuola dell’infanzia, della scuola primaria, (&) e del primo anno di frequenza della scuola secondaria di primo grado, le attività  scolastiche e didattiche si svolgono esclusivamente con modalità  a distanza” (art. 3, lett f).
Il richiamato D.P.C.M., entrato in vigore in data 16 gennaio 2021, avà  vigore fino al 5 marzo 2021.
L’ordinanza regionale n.2 /2021 stata emanata in sostanziale contemporaneità  con il DPCM (entrambi risultano pubblicati in data 16 gennaio 2021), con contenuti, tuttavia, per quanto rileva, difformi dal citato DPCM, giacchè prescriventi il divieto di didattica in presenza anche per le classi del primo ciclo successive alla terza (quarta e quinta elementare, prima, seconda e terza media), per le quali invece il DPCM, come detto, esclude la didattica a distanza (se non, limitatamente alla seconda e terza media, nell’ipotesi di accertato scenario di alto rischio, che non ricorre nella specie, risultando, la Regione Campania, classificata in c.d. “fascia arancione” fino all’11 gennaio 2021, e, attualmente in c.d. “fascia gialla”).
III. Osservazioni preliminari
Preliminarmente, va chiarito che i ricorrenti, nella duplice qualità  dichiarata, sono certamente legittimati all’impugnativa azionata, giacchè gli atti contestati sono, in tesi, lesivi (anche) di situazioni soggettive tutelate agli stessi riconducibili (diritto all’istruzione dei figli minori, diritto alla formazione individuale e al libero svolgimento della personalità ).
Gli atti impugnati indubbiamente incidono sulle dette situazioni soggettive, imponendo peculiari modalità  di fruizione del servizio scolastico (esclusivamente a distanza) e così perpetuando la preclusione all’ordinaria modalità  di fruizione in presenza, pur garantita, allo stato, dalle pertinenti disposizioni statali, e impedendo l’esercizio pieno di diritti della personalità  dei minori attraverso la frequenza scolastica, oltre che la libera determinazione di essi genitori; ed anzi, secondo la prospettazione, la stessa modalità  a distanza, come imposta (e perpetuata), sarebbe lesiva del diritto alla salute dei minori, giacchè potenzialmente ingeneranti gravi patologie psicofisiche.
Va anche precisato che, degli atti impugnati, gli unici tuttora efficaci, e dunque rilevanti ai fini della presente decisione cautelare, sono l’ordinanza n. 1/2021 (nella parte in cui dispone la sospensione delle attività  didattiche in presenza per la scuola secondaria di primo e secondo grado fino al 24 gennaio 2021) e l’ordinanza n. 2/2021 (nella parte in cui dispone la sospensione delle attività  didattiche in presenza per le IV e V classe delle elementari, e, ancora per la scuola secondaria di primo e secondo grado fino al 23 gennaio 2021).
In forza dei detti atti, i figli minori dei ricorrenti, come detto iscritti rispettivamente in prima media, terza elementare e terza media, non fruiscono tuttora della didattica in presenza.
La natura temporanea delle contestate misure (come detto, efficaci a tutto il 24 gennaio 2021), tuttavia saldate, senza soluzione di continuità , con analoghe misure finora ordinate, a far data dall’autunno scorso, e l’impossibilità  di pervenire re adhuc integra alla trattazione collegiale, posto che l’efficacia temporale delle misure, al pari dei loro effetti, a quella data saranno integralmente esauriti, impone a questo giudice di delibare la questione anche nel merito, compatibilmente con la sommarietà  della fase.
A tale scopo, con proprio decreto n. 140/2020, la Regione resistente stata sollecitata a depositare agli atti del giudizio, ad ampio raggio, ogni elemento utile alla decisione, con particolare riguardo ai dati in via istruttoria utilizzati per pervenire alla più gravosa misura restrittiva e agli atti eventualmente adottati per contenere il contagio, ovvero farvi fronte, relativi alle attività  didattiche e ai settori di supporto alle stesse, così come ogni ulteriore misura posta in essere per contenere aliunde il contagio, non necessariamente aventi quali destinatari gli utenti del servizio scolastico.
Tanto anche in considerazione dell’esigenza di acquisire elementi conoscitivi tali da far emergere l’effettiva incidenza delle misure sulla auspicata riduzione del contagio, e dunque utilizzabili per la complessiva valutazione di idoneità  e proporzionalità  delle misure stesse ove, come nella specie, impattanti su contrapposte situazioni tutelate (cfr., ancora, Cons. di Stato, III, decreto n. 6734/2020.).
IV. Il merito delle questioni
Le prospettate questioni non sono nuove a questo giudice, che si trovato a doverle trattare sin dal loro primo insorgere.
Sotto il profilo cautelare, e a fronte di un quadro normativo e fattuale in continua evoluzione (come dimostrano i plurimi DD.LL., DD.PP.CC.MM., Ordinanze Ministeriali e, a cascata, ordinanze regionali e comunali, tutti regolanti, in parte qua, la materia che ne occupa), ha ritenuto non irragionevole la previsione di una temporanea sospensione dell’attività  didattica in presenza, a fronte dell’esigenza di tutela del diritto collettivo e individuale alla salute, messo in pericolo dal contagio da COVID-19, e dunque in considerazione del principio di precauzione applicato ad attività  potenzialmente pericolose per la salute umana, quali, in teoria, sono, allo stato, tutte le attività  che consentono i contatti sociali, e dunque anche quelle connesse alla frequenza scolastica (cfr. propri decreti nn. 2025/2020, 2026/2020, 2153/2020, ex pluris; nonchè Cons. di Stato, III, decreto n. 6734/2020).
Si al riguardo osservato che “per la prima volta nel dopoguerra si sono definite ed applicate disposizioni fortemente compressive di diritti anche fondamentali della persona – dal libero movimento, al lavoro, alla privacy – in nome di un valore di ancor più primario e generale rango costituzionale, la salute pubblica, e cio la salute della generalità  dei cittadini, messa in pericolo dalla permanenza di comportamenti individuali pur pienamente riconosciuti in via ordinaria dall’ordinamento, ma potenzialmente tali da diffondere il contagio, secondo le evidenza scientifiche e le tragiche statistiche del periodo” (cfr. Cons. di Stato, III, decreto n. 1553/2020).
La perdurante e perpetuata sospensione dell’attività  didattica in presenza, tuttavia, impone una rivalutazione dell’intero quadro, sotto distinti profili che saranno di seguito esaminati:
compatibilità  giuridica delle misure regionali oggetto di impugnazione a fronte delle sopravvenute disposizioni statuali e limiti delle stesse;
idoneità  e proporzionalità  delle misure adottate;
sussistenza di ragioni di estrema gravità  e urgenza a sostegno dell’invocata tutela cautelare monocratica.
IV. a) Sulla compatibilità  giuridica delle misure regionali
Come sopra evidenziato, il D.P.C.M. 14 gennaio 2021 individua uno strumentario di misure, qualificate idonee a fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, alla luce di continue attività  di monitoraggio di rischio sanitario – svolte sulla base dei criteri predefiniti, come da allegato 10 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 aprile 2020, adottati dal decreto del Ministero della salute 30 aprile 2020, e delegate alla “Cabina di regia per il monitoraggio del livello di rischio”, di cui al decreto del Ministero della salute 30 aprile 2020 – e di valutazioni tecniche operate dal Comitato tecnico-scientifico di cui all’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile 3 febbraio 2020 n. 630 e successive modificazioni e integrazioni, con l’apporto partecipativo esterno della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano; tutti i passaggi procedimentali predetti risultano aggiornati a data immediatamente precedente, compatibilmente con la tempistica consentita dalla naturale durata della prevista obbligata sequenza, la pubblicazione del D.P.C.M..
La valutazione di idoneità  e proporzionalità  delle indicate misure stata dunque operata già  a livello statale, con un grado di attualità  che non risulta messo in dubbio, e tale valutazione non sembra sia stata contestata, finora, dalla Regione Campania.
Si già  osservato che “l’intervento statale, tanto più se mediante l’adozione di norme giuridiche di rango primario, volta a fronteggiare l’epidemia in atto, deve ritenersi caratterizzato da un previo bilanciamento e ricomposizione a livello nazionale dei vari interessi coinvolti” (cfr. TAR Calabria, CZ, sez.I, decreto n.2/2021, che richiama TAR Calabria, CZ, I, sentenze nn. 2075 e 2077 del 2020).
In tale ottica, i parametri individuati a livello centrale per “misurare” il livello di gravità  locale del contagio e la distinzione dei territori in “fasce”, su scala regionale, in base al livello misurato e in via automatica, fanno corrispondere un predefinito livello di protezione e la previa identificazione del contenuto delle misure restrittive.
Tale sostanziale corrispondenza tra livello misurato del contagio e contenuto delle misure restrittive apprestate, consustanziale al meccanismo delle “fasce”, esclude senz’altro la possibilità  di misure ampliative, finanche con norme di rango primario (cfr. Corte Cost., ord. 14 gennaio 2021, n. 4), ma rende assai problematica anche la possibilità  di emanare misure più restrittive per gli enti substatali negli ambiti già  presi in considerazione dalle disposizioni governative.
Al riguardo, si già  ritenuto, in generale, che “non in discussione, in presenza di istruttoria conforme ai principi di attualità  e completezza, il potere di ciascun presidente regionale di adottare provvedimenti più restrittivi rispetto a quanto il D.P.C.M. prevede per la “zona di rischio” in cui la Regione inserita” (cfr. Cons. di Stato. III, dec. n. 6453/2020).
La giuridica possibilità  di discostarsi dalle adottate misure, quindi, ove pure astrattamente configurabile, alla stregua della non espressamente abrogata disposizione di chiusura tuttora prevista dall’art. 32 della L. 833/1978 – che fonda i consentiti poteri extra ordinem sulla “necessitas” (che, come noto, “non habet legem, sed ipsa sibi facit legem”) – non può tuttavia prescindere, conformemente del resto alla consolidata giurisprudenza in materia, necessariamente adattata alla fattispecie all’esame: a) dall’acquisizione di dati attuali, pertinenti e rilevanti, sotto il profilo della “quantificazione” del contagio e dell’idoneità  delle misure individuate, tenuto conto della già  prevista, a livello centrale, flessibilità  delle stesse al verificato mutamento delle condizioni fattuali, progressivamente e continuamente monitorate; b) dalla valutazione di tendenziale completezza del sofisticato apparato di protezione apprestato, che copre, attualmente, pressochè tutte le attività  umane; c) della esplicita individuazione, in taluni casi, di livelli non riducibili di protezione di interessi confliggenti.Come evidente, la concreta possibilità  di intervento ulteriore su base substatuale (regionale o comunale, che sia) resta confinata alle ipotesi, appunto residuali, di necessità , ravvisabili nei casi in cui circostanze, non previste e non prevedibili, impongano l’improcrastinabile adozione di misure straordinarie finalizzate a fronteggiare idoneamente, con carattere di ineludibilità , situazioni di emergenza-urgenza.
Particolarmente rigoroso dunque si prospetta lo scrutinio di proporzionalità -congruità  della scelta compiuta dall’Autorità  amministrativa, in astratto e tanto più in concreto, a fronte del sopra rappresentato quadro di protezione già  apprestato dal Governo, al quale si potrebbe derogare solo ove risultino verificati eventi effettivamente contingibili, di durata limitata, non previsti e non regolati da altri atti, che impongano la necessità  della nuova misura pur a fronte di altre misure già  apprestate o apprestabili, concretamente idonea a fronteggiare il pericolo; inoltre, proporzionata, e dunque imposta anche a sacrificio di altri diritti e interessi, ma nella misura, temporale e contenutistica, strettamente necessaria a fronteggiare il pericolo e meno impattante per le situazioni contrapposte.
Tutti i predetti elementi costituiscono parametro del sindacato giurisdizionale di proporzionalità  e ragionevolezza e vanno verificati sulla base dell’istruttoria svolta a monte del provvedimento emergenziale emanato, che di tutti i predetti elementi deve tendenzialmente dare conto o che quantomeno deve fare emergere dagli atti.
IV. b) Necessità , idoneità  e proporzionalità  della misura
Non revocabile in dubbio che ricorra tuttora una situazione di emergenza sanitaria, peraltro normativamente dichiarata; che ha, nel recente passato, giustificato misure variamente restrittive di diritti e interessi e che ne richiedeà  probabilmente, in prospettiva, altre; quel che occorre dimostrare l’insufficienza, desunta da elementi sopravvenuti o comunque non considerati, e tuttavia rilevanti, delle misure già  apprestate, che, allo stato, costituiscono l’ordinaria gestione centralizzata dell’emergenza, che in tesi rende necessario l’ulteriore intervento extra-ordinem.
Tale insufficienza non sembra allo stato dimostrata, nonostante la produzione in giudizio della odierna relazione dell’Unità  di crisi regionale, che intende riscontrare i quesiti posti dal decreto istruttorio n. 141/2021.
Emerge, anzitutto, il dato della sostanziale contemporaneità  del D.P.C.M. e dell’ordinanza regionale.
Quest’ultima si basa sull’avviso dell’Unità  di crisi regionale, difforme da quello degli organi tecnici che hanno suggerito il contenuto delle misure individuate nel D.P.C.M., che, secondo quanto chiarito dalla relazione dell’Unità  di crisi, sarebbe fondato su dati più vecchi di circa una settimana; ma i dati parzialmente diversi non modificano la classificazione della Regione nella fascia attribuita e soprattutto non modificano la valutazione di idoneità  e sufficienza operata a livello centrale delle misure di contenimento del contagio applicate alla frequenza scolastica (che la regione Campania non ha finora contestato); e non valgono dunque a modificare il già  operato bilanciamento tra misure volte a contenere il contagio e situazioni contrapposte, non essendone peraltro dimostrata, ma neppure vagamente prospettata, l’insufficienza o l’inidoneità , che, in ogni caso, avrebbe dovuto farsi valere nella competente sede procedimentale prodromica all’emanazione del D.P.C.M. (Conferenza Stato-Regioni, tavoli tecnici, ecc.).
Peraltro, i dati utilizzati dall’Unità  regionale, in ragione della sostanziale contemporaneità  (sfalsata di una sola settimana), non sono, nella sostanza, significativamente diversi da quelli posti a base della valutazione degli organi centrali e non dimostrato che determinino la ricorrenza di una situazione “contingibile e urgente” di gravità  tale da radicare il potere di ordinanza regionale.
Non dato rinvenire, dunque, alcun elemento sopravvenuto (rispetto alla regolamentazione contenuta nel D.P.C.M. 16 gennaio 2021) tale da radicare, nella materia de qua, un potere extra ordinem regionale, tale non potendosi qualificare, per quanto sopra detto, l’acquisizione di dati non significativamente diversi da quelli posti a base del D.P.C.M. e non modificativi delle condizioni generali del territorio regionale ai fini dell’apprestamento di misure diverse da quelle individuate a livello centrale.
L’istruttoria svolta ha poi consentito di verificare ulteriori profili di criticità  nel potere esercitato:
non si dato conto, neppure nel contesto giurisdizionale che ne occupa, di un’attività  di rilevazione sul territorio che desse conto dell’effettiva utilità  della misura restrittiva, incidente sul diritto all’istruzione, sul contenimento del contagio, che ha, nonostante le disposte sospensioni della frequenza scolastica (anche per effetto della chiusura natalizia), continuato a diffondersi; i dati acquisiti, anche quelli “aggiornati”, dimostrano invece che il contagio si sviluppa anche quando le scuole sono chiuse (appunto, durante le vacanze natalizie); il che fa sorgere il legittimo dubbio sull’effettiva idoneità  della misura restrittiva dell’attività  scolastica in presenza ai fini della riduzione del contagio, in assoluto ma anche ove si sposti l’attenzione sul piano della relazione costi/benefici, che parte integrante del sindacato sulle ordinanze contingibili e urgenti; quantomeno dubbio, quindi, che si tratti di misura “idonea” all’auspicato contenimento e men che meno di misura “significativamente idonea” a tale scopo, anche tenuto conto delle misure di prevenzione comunque apprestate nell’esercizio delle attività  scolastiche e di cui la regione ha dato conto (tracciamento, isolamento del caso positivo, dispositivi di protezione); tanto più che occorrerebbe dimostrare che si tratti di misura anche indispensabile, escluse tutte le altre ipotizzabili, a tale scopo; e che si tratti di misura “proporzionata”, ossia oggettivamente limitata a quanto strettamente necessario a fronteggiare il pericolo, il che da escludersi in ragione della operata generalizzazione della misura restrittiva in tutto l’ambito regionale, e ciò nonostante la notoria differenziazione dei territori, metropolitani, urbani e rurali, che, anche sotto il profilo della pressione demografica, compongono il territorio di pertinenza; e, infine, che si tratti di misura temporalmente limitata, il che, considerata la saldatura con le precedenti disposte sospensioni, che rimontano a diversi mesi or sono, rende non più ragionevole la imposta restrizione.
IV. c) Sussistenza di estrema gravità  e urgenza
La gravità  del pregiudizio lamentato dipende, come già  sopra detto, dall’effetto perpetuativo della misura sospensiva, senza indicazione di data certa di ripresa delle attività  scolastiche in presenza.
Le misure di supporto, pur previste a livello di tavolo tecnico (cfr. documento n. 22 della produzione di parte ricorrente in data 20 gennaio 2021, significativamente titolato “documento operativo per la ripresa delle attività  didattiche in presenza nell’Area Metropolitana di Napoli”), per quanto limitate, a quanto sembra, alla sola Area Metropolitana di Napoli, non risulta siano state finora poste in essere, essendo l’adozione già  “sottoposta a verifica nel corso di apposita riunione del Tavolo di coordinamento, prevista per il 4 gennaio 2021”, e poi rinviata all’esito della riunione calendarizzata il 21 gennaio 2021 (cfr. punto 5 della nota Unità  di crisi regionale del 20 gennaio 2021).
Tuttavia, posta la scarsa incidenza delle problematiche relative al trasporto pubblico per gli alunni delle scuole elementari e medie (cfr. TAR Calabria, CZ, n. 2/2021), non vi motivo alcuno di perpetuare la sospensione per tali classi, non essendo la sospensione ulteriormente giustificata ed incidendo la stessa sulla piena fruizione del servizio scolastico nella ordinaria modalità  in presenza, che garantisce anche il pieno sviluppo della personalità  dei minori (cfr. proprio decreto n. 119/2021, nel senso che “la persistente durata della sospensione della modalità  in presenza per gli alunni più piccoli (e dunque evidentemente più bisognosi di supportare, per rendere effettivo l’esercizio del diritto, l’apprendimento cognitivo con la dimensione affettiva e sociale propria della scuola (in presenza”) avrebbe determinato la irragionevole compromissione oltre misure, temporale contenutistca, del diritto all’istruzione”).
V. Gli effetti del presente provvedimento
La richiesta cautelare merita dunque positiva delibazione.
A tale riguardo, opportuno precisare che, in accoglimento della richiesta misura cautelare, la sospensione delle ordinanze impugnate in parte qua (nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, e dunque relativamente alle scuole elementari e medie) da intendersi autoesecutiva quanto alle classi della scuola elementare, che sono allo stato già  aperte sia pure per un numero più limitato di studenti e che non richiedono misure ulteriori ai fini della riapertura totale; quanto alle scuole medie, essendo invece necessarie attività  propedeutiche alla materiale riapertura, di competenza dei singoli Dirigenti scolastici, l’accoglimento deve intendersi nel senso che non possa essere reiterata analoga ordinanza soprassessoria disponente ulteriore sospensione delle attività  didattiche in presenza oltre il 24 gennaio 2021, e che incomba agli organi regionali impartire ogni disposizione necessaria o opportuna per consentire la riapertura delle scuole medie entro il 25 gennaio 2021, fatte salve le competenze dei Sindaci e del Dirigenti scolastici.
In ogni caso, l’eventuale ulteriore dilazione, purchè di ragionevole e certa durata, potrebbe essere presa in considerazione solo quale misura determinata da specifiche e peculiari difficoltà  operative locali, ma non potrebbe comunque essere giustificata come misura generalizzata su tutto il territorio regionale.
L’istanza cautelare va pertanto accolta nei sensi e limiti di cui sopra.
La fissazione dell’udienza di trattazione innanzi al collegio fissata come in dispositivo, in accoglimento dell’istanza di abbreviazione proposta dagli istanti, nella ricorrenza dei presupposti di legge.

P.Q.M.
Accoglie l’istanza cautelare nei sensi e limiti di cui in motivazione.
Fissa per la trattazione collegiale dell’istanza cautelare la camera di consiglio del 2 febbraio 2021, così intendendosi abbreviati i termini processuali di legge per la detta comparizione.
Il presente decreto saà  eseguito dall’Amministrazione ed depositato presso la Segreteria del Tribunale che provvedeà  a darne comunicazione alle parti.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.
Così deciso in Napoli il giorno 20 gennaio 2021.