1. Il contesto storico – politico 

1. Il giudizio della Corte in ordine alla chiarezza, omogeneità e univocità del quesito 

1. L’inammissibilità del quesito eccessivamente manipolativo della delega.

1. Considerazioni conclusive

Note

L'articolo La Corte dichiara l’inammissibilità del Referendum abrogativo in materia elettorale in virtù del quesito eccessivamente manipolativo della delega. proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Appunti sulla insindacabilità del DPR di indizione del referendum costituzionale proviene da Giustamm.

Una provvidenziale occasione consente al Consiglio di Stato di applicare l’orientamento già maturato con l’ ordinanza n. 1/2000 in tema di giustizia cautelare verso l’amministrazione inadempiente nell’adempimento di obbligazioni. Nel caso deciso dalla VI Sezione si discuteva della presunta insidacabilità delle operazioni relative al referendum: il TAR sottraeva allo scrutinio di legittimità quelle operazioni di tipo materiale che non esprimono, nemmeno indirettamente, alcuna potestà politica.

Il ricorso al giudice amministrativo intendeva infatti rettificare alcune distorsioni operative del meccanismo esterno di materiale redazione delle operazioni elettorali. Senza interferire con gli scrutini o le votazioni, si chiedeva di evitare che talune operazioni, motivate dall’esigenza di formalismo (l’annotazione di chi ha votato sulla lista elettorale) ridondassero in danno di chi intendeva esprimere solo un numero di voti inferiore al numero dei referendum.

Infatti, essendo possibile ritirare le schede solo per uno dei vari referendum si contestava la disposizione che imponeva ai presidenti di seggio di annotare, sulla lista elettorale, a quali referendum l’elettore non avesse inteso partecipare.

In dettaglio, le Istruzioni ministeriali (che peraltro, per pacifica giurisprudenza, non sono un provvedimento amministrativo, ma hanno solo finalità orientative: Sez. V, 25.2.1997 n. 199) prevedono testualmente questa annotazione: generando in tal modo una identificabilità dei gusti elettorali del singolo, che, specialmente quando i referendum sono più di uno e di varia estrazione, vede ricostruita la propria identità politica attraverso la leggibilità della sua presenza al referendum.

Con l’istanza cautelare si chiedeva quindi che chi non intendesse votare per alcuni referendum non fosse individuabile. In altri termini, a fianco del nome dell’elettore non dovevano essere indicati il referendum o i referendum per i quali l’elettore stesso non ha inteso ritirare dal presidente la scheda relativa.

* * *

Ragionamento analogo riguarda la comunicazione dei dati sull’affluenza elettorale.

È pacifica la rilevanza politica del risultato dei referendum, anche se un autorevole orientamento (Cons. Stato, Sez. I, parere 3.2.1988 n. 40) distingue tra consultazioni politiche e referedarie, ammettendo l’astensione come espressione di volontà.

Ma il modo di esprimere la volontà referendaria può subire l’interferenza della diffusione di dati relativi all’affluenza alle urne. In dettaglio, risulta da circolari organizzative del Ministero dell’Interno indirizzate ai Sindaci ed alla Telecom (circolare 5.5.2000 N. 159/4.3.34 SE) l’obbligo di trasmissione di dati per ogni referendum (e cioè non dati aggregati) alle ore 12.15 ed alle ore 19.15 del giorno della votazione.

I relativi dati possono incidere sull’orientamento dei potenziali votanti, inducendo ad un sacrificio (andare a votare, essendo prossimo il quorum) oppure dissuadendo dalla votazione. Il dato statistico parziale si presta infatti ad essere palestra di tecniche di persuasione, di meccanismi disfattisti, di voci incontrollate, tanto più se v’e’ fortissima pressione dei media.

Era quindi essenziale evitare che i dati statistici potessero essere interpretati per dissuadere dal votare (inducendo a pensare “tanto il mio voto è inutile”). Si chiedeva quindi che fosse interdetta l’acquisizione di dati sulle percentuali di accesso durante la votazione.

L’ orientamento del TAR argomenta da una decisione (Sez. IV, 2.4.1997 n. 33, Foro It., 1998, 3, 516) specifica del referendum sull’abolizione della professione di giornalista. Si era in quella occasione discusso della possibilità di accesso – con finalità caducatorie del procedimento – ad uno dei presupposti del referendum, cioè la raccolta delle firme.

Ma nel caso deciso dalla VI Sezione nel maggio 2000, due giorni prima della consultazione referendaria domenicale, si discuteva di operazioni materiali non direttamente riconducibili all’esercizio del referendum.

L’occasione quindi è stata colta dalla VI Sezione per puntualizzare (e non a caso l’estensore è il medesimo dell’Adunanza Plenaria n. 1/2000 che approfondisce l’attuale regime di giustizia amministrativa verso i servizi), come anche nella procedura elettorale è individuabile un nucleo di pubblico servizio nell’accezione cara ai giuristi francesi, cioè una nozione ben più ampia di quella – fortemente condizionata da esigenze di tutela penale – diffusasi prima dell’entrata in vigore del d.lgs. 80/1998.

Esce in tal modo non solo rafforzata la giustiziabilità di posizioni solo indirettamente collegate a situazioni elettorali, ma anche ampliata la nozione di servizio pubblico in cui v’è giurisdizione esclusiva.

Un’ordinanza quindi di cui occorre tener conto nella ricostruzione dell’ambito della tutela richiedibile al giudice amministrativo.

Sul D.L.vo n. 80/98 e sulla nozione di servizio pubblico v. la pagina di approfondimento.

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Nota a TAR Lazio, Sez. I, ordinanza 16 maggio 2000 n. 3766 e Consiglio di Stato, Sez. VI, ordinanza 19 maggio 2000 n. 2413

Note

L'articolo Referendum e pubblico servizio proviene da Giustamm.

Sommario: 1. il fatto e i motivi del ricorso; 2. il referendum consultivo; 3. la motivazione della sentenza del Tar Lombardia: il diritto incomprimibile al referendum; 4. conclusioni; 5. bibliografia..

§1. il fatto e i motivi del ricorso.

Nella specie, con due ricorsi, presentati dal WWF e dal Comitato Referendario per le Scelte Urbanistiche, è stato chiesto l’annullamento previa sospensione del provvedimento del Collegio dei Garanti con il quale il Comune di Cinisello Balsamo ha dichiarato “ai sensi dell’art. 16 dello Statuto, l’inammissibilità delle richieste” referendarie di 2 Comitati (tra cui uno dei ricorrenti) e dell’art. 18 co. 2 dello Statuto del Comune, quale atto presupposto e connesso.

Infatti, nel luglio 1996 il Consiglio Comunale di Cinisello Balsamo aveva adottato la deliberazione avente per oggetto una Variante Parziale al Piano Regolatore vigente relativa ad aree interessanti un istituendo Parco, c.d. del Grugnotorto, area verde di valore. Dietro le perplessità di un Circolo ambientalista vi erano quelle della cittadinanza locale (un sondaggio rendeva noto che oltre il 70% degli abitanti era contrario alla costruzione di un centro commerciale nell’istituendo Parco).

Successivamente all’adozione della delibera contestata il Comune riceveva dai promotori referendari comunicazione di voler attuare il referendum, previsto dallo Statuto del Comune (art. 16 co. 3), nonché i relativi quesiti aventi per oggetto, rispettivamente, l’annullamento e la revoca della delibera.

Invero il Collegio dei Garanti, chiamato a pronunciarsi sull’ammissibilità dei quesiti e insediatosi ad hoc -undici mesi dopo la comunicazione dei quesiti referendari-, emetteva ordinanza istruttoria, fondata sul richiamo dell’art. 18 n. 2 dello Statuto il quale prescrive ai promotori di indicare il costo presunto delle nuove spese o delle minori entrate, provocate dalle richieste e le modalità per la copertura della spesa.

A seguito dell’ordinanza il Comitato Referendario inviava alcune osservazioni ed il Comune inviava due risposte. Con la seconda risposta, in merito alla “predisposizione di una stima delle spese dirette e indirette e delle minori entrate che potrebbero derivare dalle richieste di referendum”, il Comune precisava che “è oltremodo difficile fare una stima precisa, in quanto il problema attiene sostanzialmente a ipotesi di edificabilità dei suoli interessati”. Ed inoltre che “per quanto riguarda l’aspetto delle spese, suppongo si intendano i costi connessi all’istituzione/gestione del parco. A tale proposito non dispongo di informazioni che mi permettano di fare una stima.”, ed ancora “per l’aspetto delle entrate si possono fare le seguenti ipotesi: -minori introiti per oneri di urbanizzazione. La somma potrebbe essere stimata dal servizio Edilizia Privata del Comune; -minori introiti per imposta comunale sugli immobili, per tassa occupazione del suolo pubblico, ed eventualmente per imposta sulla pubblicità.” , ed in conclusione che “per avere quantificazioni più precise, occorre disporre di maggiori informazioni, non in possesso dell’ufficio”.

Talché il Collegio dei Garanti emanava poi un provvedimento nel quale si precisava che “considerato che le suddette istanze hanno contravvenuto alla disposizione di cui all’art. 18 n. 2 dello Statuto per non aver indicato il costo presunto delle nuove spese o delle minori entrate, provocate dalle richieste e le modalità per la copertura della spesa; considerato peraltro che alla stregua delle indagini dal Collegio dei Garanti non si può revocare in dubbio che le richieste di referendum se accolte potrebbero comportare nuove spese o minore entrate per il Comune… Si dichiara, ai sensi dell’art. 16 dello Statuto, l’inammissibilità delle richieste ” .

Il provvedimento è stato quindi impugnato per violazione dell’art. 6 della l. 6 giugno 1990, n. 142, mancata applicazione dell’art. 12 dello Statuto e degli artt. 5, comma 3 e 16 del Regolamento Comunale per i Referendum del Comune, falsa applicazione dell’art. 18, co. 1 e 2 dello Statuto del Comune, nonché violazione dei principi di “buon andamento” e “imparzialità” ex art. 97 Cost. e degli artt. 2 e 3 Cost..

Uno dei vizi atteneva poi anche all’eccesso di potere per irragionevolezza, in quanto il provvedimento considera, implicitamente, gli oneri di urbanizzazione come entrate, quando invece come confermato dalla migliore dottrina, è pacifico che “gli oneri di urbanizzazione costituiscono in sostanza un rimborso a pareggio delle spese presenti o future del Comune” talchè “ne deriva che non è lecito per questi arricchirsi, senza causa, ossia chiedere somme non giustificate da spese” (Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, 1986, 554; cfr. anche Cass. civ., sez. I, 27 settembre 1994, n. 7874, in Mass., 1994: “il contributo per oneri di urbanizzazione … non ha natura di controprestazione in rapporto sinallagmatico rispetto a detto rilascio – la concessione edilizia – ma è assimilabile ai corrispettivi di diritto pubblico (a titolo di partecipazione agli oneri che gravano sulla collettività in relazione alle opere di trasformazione del territorio”; cfr. anche Cons. Stato, Comm. speciale, 8 aprile 1981, n. 1, in Riv. giur. edil., 1982, 367).

Inoltre illogico è sostenere che, come fatto dai Garanti, senza dubbio le richieste di referendum se accolte potrebbero comportare nuove spese o minori entrate per il Comune, perché significa voler ignorare l’esistenza dell’art. 16 del Regolamento del Comune di Cinisello Balsamo, il quale consente al Comune di discostarsi dal risultato referendario.

E’ interessante notare come nella Camera di Consiglio del 13 novembre 1997 il Collegio abbia ritenuto che “la funzione del referendum consultivo sia incompatibile con la provvisorietà della misura cautelare richiesta che lo dovesse consentire”.

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§ 2. il referendum consultivo.

Come noto l’art. 6, co. 3 della l. 6 giugno 1990, n. 142 prevede che nello statuto dell’ente locale “devono essere previste forme di consultazione della popolazione” e che pertanto “possono essere previsti referendum consultivi”. Invero, poi la categoricità e la completezza del comma 4 dell’art. 6 non permettono equivoci: ”le consultazioni e i referendum di cui al presente articolo devono riguardare materie di esclusiva competenza locale e non possono aver luogo in coincidenza con altre operazioni di voto”.

Si può quindi rilevare come il legislatore abbia imposto due condizioni o limiti, e non oltre: la prima di carattere sostanziale, inerente alle materie oggetto del referendum, e la seconda di carattere formale. La ratio del primo limite è stata ben individuata in dottrina, con l’esigenza di “evitare che tali forme di consultazione diventino strumento di laceranti contrapposizioni tra diverse collettività per processi decisionali che si risolvono a livello più ampio” (Zucchetti, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, 1992, 142). La ratio del secondo limite è di evitare una strumentalizzazione del referendum a fini politici.

Il referendum, nella sua accezione generale, “è un procedimento che consente ad una collettività come organismo di esprimere senza mediazioni (senza ricorso alle figure della rappresentanza) una volontà comunque rilevante rispetto all’agire di un soggetto pubblico: abrogando, approvando, valutando, ecc.” (Codini, Referendum nel diritto amministrativo, 1997, in Digesto – Discipl. Pubblic., 486). Pertanto “si può osservare che tali referendum, oltre che come strumenti di democrazia diretta secondo la tradizionale percezione, se si bada alle ipotesi concernenti attività amministrativa sono in parte configurabili anche come un sottoinsieme di fattispecie all’interno dell’insieme fenomenico: partecipazione all’attività amministrativa. … Ed allora, il referendum quando concerne attività amministrativa è, quando consultivo, species peculiare all’interno del genus strumenti di partecipazione.” (Codini, cit., 487). In breve la caratteristica principale è rinvenibile nel fatto che “il referendum consultivo nel diritto amministrativo è (anche) un peculiare strumento di partecipazione ovvero un peculiare insieme di strumenti di partecipazione all’agire dell’amministrazione …” (Codini, cit., 488).

Quindi il referendum consultivo è un istituto di partecipazione popolare che, sibbene facoltativo, quando previsto statutariamente si configura come diritto, in quanto espressione di democrazia diretta e di partecipazione all’attività amministrativa (lo stesso Codini sottolinea che “il giudizio – di ammissibilità – è considerato dalla giurisprudenza attività vincolata cui corrisponde una posizione di diritto soggettivo in capo ai promotori che sono un pubblico potere ancorché non un potere dello Stato”, cit., 489).

Ed è proprio il caso del Comune di Cinisello Balsamo, il quale ha disposto all’art. 12, primo comma dello Statuto che “il Comune promuove e garantisce la partecipazione politica ed amministrativa dei cittadini alla propria attività, privilegia altresì le libere forme associative” e che “tale obiettivo è perseguito mediante i seguenti istituti che costituiscono i principi fondamentali di tutela: … d) referendum” (art. 12, secondo comma). Nonché dall’art 16 dello Statuto, dedicato interamente alla disciplina del referendum consultivo, il quale dispone che “gli atti deliberativi di competenza del Consiglio comunale possono essere sottoposti a referendum consultivo” (art. 16, co. 1). Inoltre tali principi vengono ribaditi nel Regolamento Comunale per i Referendum all’art. 1.

Il referendum consultivo previsto dal Comune con i citati articoli 12 e 16, è quindi un diritto (definito dallo Statuto come principio fondamentale di tutela), il cui esercizio è subordinato alla pronuncia di ammissibilità di un organo “terzo” costituito ad hoc, il Collegio dei Garanti, ai sensi dell’art. 16 co. 4 dello Statuto. La pronuncia di tale organo deve essere limitata alla verifica dell’ammissibilità dei quesiti referendari proposti, in base all’art. 18 dello Statuto. Tale ultimo articolo è intitolato “materie escluse”, ed indica al primo comma un elenco di materie sottratte all’istituto referendario, costituendo pertanto la diretta applicazione dell’art. 6 della l. n. 142/1990.

Tale è il compito dei Garanti ed ogni altra considerazione gli sarebbe preclusa, in virtù di quanto inderogabilmente sancito dal legislatore (cfr. Codini, cit., 489, che ricorda come “il giudizio – di ammissibilità – è considerato dalla giurisprudenza attività vincolata”). Attività che si pone allo stesso tempo come limite e garanzia per chiunque voglia esercitare l’istituto referendario. Limite perché non consente al soggetto promotore di invadere la sfera politica dell’ente locale e garanzia perché non consente al Comune di restringere oltremodo il diritto referendario.

§ 3. La motivazione della sentenza del Tar Lombardia: il diritto incomprimibile al referendum.

Nella specie, il Comune di Cinisello Balsamo ha inserito nello Statuto, confuso nelle pieghe dell’art. 18, un comma, il secondo, che in tutta la sua ambiguità ha consentito all’organo collegiale di “motivare” pretestuosamente il provvedimento di inammissibilità. L’art. 18, co. 2, recita difatti che “le richieste di referendum che comportano, anche indirettamente, nuove spese o minori entrate per il Comune debbono indicare il costo presunto e le modalità per la relativa copertura della spesa”.

Tale comma, se interpretato ed applicato come ha fatto il Collegio dei Garanti, cioè come “motivo” fondante l’inammissibilità dei quesiti, è di dubbia legittimità, perché va ben oltre la ratio dell’art. 6 della l. n. 142/1990, sino a travolgerne il significato stesso. Infatti non era nell’intenzione del legislatore introdurre un istituto di partecipazione popolare per poi consentire agli enti locali di apporre condizioni atte a limitare fortemente, sino quasi a sopprimere, il meccanismo referendario. Ciò anche se l’istituzione di siffatto istituto non risulti obbligatoria.

E imporre al soggetto promotore l’obbligo di a) indicare il costo presunto e b) le modalità per la relativa copertura della spesa, come possibili conseguenze di un possibile comportamento del Comune dopo il risultato referendario, significa violare la ratio del’art. 6 della legge quadro sulle autonomie locali.

Infatti come ben rileva il Collegio giudicante, “1. la natura meramente consultiva del referendum esclude che … il risultato della consultazione possa avere un automatico riverbero sul tessuto politico-amministrativo del Comune, atteso che tale risultato dovrà poi essere autonomamente valutato dall’ente civico. Ed è in quella sede che potranno ovviamente ponderarsi gli effetti economici di una eventuale conformazione al quesito referendario. 2. anche a non voler considerare quanto in sub 1), i costi collegati all’eventuale attuazione del quesito referendario non sempre possono essere calcolati da soggetti (quali i promotori) esterni all’amministrazione, ed anzi risultano spesso di difficile stima anche per gli stessi uffici del Comune … . 3. … l’interpretazione sostenuta dal Comune postulerebbe l’obbligo (rectius, l’onere) inderogabile a carico dei promotori di indicare (non solo i costi, con le difficoltà prima segnalate, ma anche) le entrate compensative, adempimento che a sua volta presuppone la conoscenza del complessivo quadro della situazione politico-amministrativa dell’ente locale, …”.

Sicché il Collegio giudicante pur sottolineando l’irrazionalità della disposizione – l’art. 18, co. 2 dello Statuto – non ne ravvisa l’illegittimità ex se, propendendo invece per una lettura adeguatrice della stessa. Invero pur riconoscendo che “trattasi di profili che … determinerebbero un pesante ostacolo alla proposizione dei referendum locali, del tutto sproporzionato e contraddittorio rispetto alle finalità ed agli effetti della consultazione …” e che “la natura consultiva e non vincolante del referendum … evidenzia ancor più l’irrazionalità di porre a carico dei promotori cogenze adempimentali che presuppongono scelte discrezionali … riservate all’ente locale” ed infine che “in un tale contesto, iniziative referendarie che potrebbero risultare utili per il Comune nella ponderazione politico-amministrativa di determinate materie, resterebbero in radice interdette …” i giudici ritengono che “può ben delinearsi una lettura adeguatrice dell’art. 18 dello statuto …” in quanto “gli adempimenti ivi previsti a carico dei promotori del referendum non vanno intesi in modo tassativo, ma debbono intendersi quale invito alla migliore comprensibilità del quesito, attraverso la previsione (se agevole o comunque possibile) degli impatti di bilancio …”.

Il Collegio offre quindi un’interpretazione in chiave pedagogica ove così conclude: “Così interpretata la norma … non presenta illegittimità di sorta, poiché tende a favorire iniziative referendarie più complete e responsabili …” , memore forse dell’eccessivo ricorso allo strumento referendario che ha caratterizzato questi ultimi anni.

§ 4. conclusioni.

La sentenza del Tar Lombardia (anche se di fatto le sentenze sono 2, identiche tra loro) assume una certa importanza, in considerazione anche della scarna giurisprudenza esistente in tema di referendum consultivo. La peculiarità di tale pronuncia sta nell’aver riconosciuto l’incomprimibilità del diritto (cfr. anche Corte cost., 15 settembre 1995, n. 433, Vinciguerra c. Com. Boville e altro, in Giur. It., 1996, I, 341, n. CECCHETTI; Tar Toscana, Sez. I, 10 giugno 1998, in Foro Amm., 1999, 450 ss.).

Il risultato di un Referendum consultivo, com’è noto, pur non avendo effetti giuridici vincolanti, può avere tuttavia effetti politici ancor più vincolanti. Come ha difatti sottolineato la dottrina “la definizione di un referendum come consultivo attiene quindi agli effetti del referendum stesso, e distingue un tipo di referendum in cui la decisione oggetto del voto popolare non produce immediatamente gli effetti giuridici di un atto di esercizio di una determinata funzione (normativa, politica, amministrativa) ma risulta indirizzata e rivolta all’organo cui compete l’adozione dell’atto…” ed ancora che “al grado inferiore dell’efficacia giuridica il referendum può essere considerato espressione di un parere non vincolante né obbligatorio, ma che tuttavia, una volta acquisito, comporta per l’organo decidente l’obbligo di tenerne conto, eventualmente motivando la decisione contraria” (Pezzini, Il referendum consultivo nel contesto istituzionale italiano, in Diritto e società, 1992, 439 e ss). La stessa Corte Costituzionale ha precisato che i referendum consultivi, anche se sul piano giuridico formale non sono vincolanti, restano comunque espressione di una partecipazione popolare che trova fondamento negli artt. 2 e 3 della Costituzione: “manifestazione che ha una spiccata valenza politica ed ha rilievo sul piano della consonanza tra la comunità e l’organo pubblico nonchè della connessa responsabilità politica, quale espressione di orientamenti e di valutazioni in ordine ad atti che l’organo predetto intende compiere” (Corte Costituzionale 18 maggio 1989, n. 256 in Giur. Cost., 1989, 1194 e ss.) .

Nella specie rimane comunque un fatto: l’interesse per i promotori del referendum consultivo di vederlo indetto nel 1996 è stato vanificato nel corso di questi anni (non a caso era stata chiesta la sospensiva, sulla quale il Collegio ha ritenuto di non doversi pronunciare). Ciò apre ora una giusta riflessione sul risarcimento del danno patito dai promotori.

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5. Bibliografia: Codini, Referendum nel diritto amministrativo, 1997, in Digesto – Discipl. Pubblic., 485 ss.; Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, 1986, 554; Pezzini, Il referendum consultivo nel contesto istituzionale italiano, in Diritto e società, 1992, 439 ss.; Zucchetti, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, 1992, 142

Note

L'articolo Referendum consultivo ed incomprimibilità del diritto (nota a T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. II, 22 aprile 2000 – documento .pdf) proviene da Giustamm.

La decisione del Collegio dei Garanti del Comune di Verona riveste particolare importanza, poiché rappresenta un precedente assai raro in materia di ammissibilità dei referendum locali.

Manca infatti ad oggi, una casistica sulle condizioni di ammissibilità, che possa costituire il punto di riferimento per i promotori, che vogliano dar vita a richieste referendarie consapevoli, e per gli organi chiamati a valutarne l’ammissibilità.

Ciò è dovuto ad almeno tre ragioni: a) il marginale utilizzo che viene fatto di questa importante forma di partecipazione popolare; b) la mancanza d’una disciplina generale in materia di referendum locali (fatta salva la generale previsione contenuta nell’articolo 8 del T.U. Enti Locali); c) il rinvio all’autonomia statutaria e regolamentare dei singoli enti; d) la circostanza che non tutti gli statuti prevedono forme di verifica delle condizioni di ammissibilità da parte di organi tecnico-legali (in alcuni casi la valutazione è rimessa al Consiglio comunale, alla Giunta o al Segretario comunale)[1]; e) la difficoltà di pubblicizzare le decisioni assunte, che rimangono atti interni al ristretto ambito territoriale interessato.

In tale ottica, la pronuncia in questione offre lo spunto per alcune considerazioni generali sui referendum locali e per l’esame delle ragioni che hanno spinto, nella specie, i Garanti a dichiarare l’inammissibilità dei quesiti proposti.

Il referendum locale.
Il referendum locale costituisce una delle forme di partecipazione popolare voluta dal legislatore del 1990, per avvicinare i cittadini alla vita pubblica e per fare in modo che gli interessi dei cittadini siano presi in considerazione nella formazione della volontà dell’amministrazione.

Esso quindi si colloca accanto alla partecipazione al procedimento amministrativo (articolo 7 e seguenti L. 241/90), alle petizioni, alle istanze, alle consultazioni.

Il referendum tuttavia, a differenza di queste forme, assume carattere facoltativo (“possono essere previsti referendum”), nel senso che la sua concreta operatività in ambito locale è rimessa agli statuti dei singoli enti locali, che godono in materia di ampia autonomia, sia sull’an che sul quomodo [2].

Ciascun ente locale infatti, in sede di approvazione dello statuto, è libero di prevedere o no l’istituto referendario e di regolarlo come meglio ritiene opportuno, dovendo soltanto rispettare le poche, ma importanti, prescrizioni contenute in sede di normativa primaria.

L’articolo 6 della legge 8 giugno 1990 numero 142, prima delle modifiche apportate dal T.U. Enti locali, stabiliva che il referendum locale:

– fosse soltanto consultivo;

– riguardasse materie di esclusiva competenza locale;

– non avesse luogo in coincidenza con altre operazioni di voto.

Tali prescrizioni crearono qualche perplessità, non tanto con riguardo al limite della materia, che aveva una ratio precisa nella portata esclusivamente locale della consultazione elettorale, quanto piuttosto, con riguardo alla natura consultiva ed al tempo di svolgimento della stessa [3].

Si dubitava, per un primo aspetto, dell’effettiva volontà del legislatore di restringere l’ambito della consultazione ai soli referendum consultivi, giungendo a ritenere legittime eventuali previsioni statutarie che ammettessero referendum abrogativi [4].

E per un secondo aspetto, delle ragioni sottese al divieto generalizzato di svolgere i referendum locali in concomitanza con qualsiasi altra operazione di voto, senza tenere conto che le operazioni elettorali di portata nazionale, difficilmente avrebbero potuto influenzare una consultazione elettorale su temi esclusivamente locali [5].

All’interno di questo dibattito, si è inserito, con funzione chiarificatrice, dapprima l’articolo 3 della legge 265/99 e, da ultimo, l’articolo 8 del Testo Unico Enti locali, approvato con Decreto Legislativo del 18 agosto 2000 numero 267, che, eliminando il termine “consultivo” (“Possono essere previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini”), danno il via libera ufficiale ad ogni forma di referendum.

E restringono altresì, il divieto di svolgere i referendum in concomitanza ad altre operazioni di voto, alle sole operazioni elettorali, comunali e circoscrizionali, a dimostrazione della tesi per cui non esiste relazione e quindi possibilità di influenza tra i referendum locali e le consultazioni di respiro nazionale (elezioni politiche, europee e/o referendum nazionali).

Gli enti locali pertanto, possono prevedere negli Statuti ogni forma di referendum, compresi quelli propositivi ed abrogativi, con due soli limiti: la materia di esclusiva competenza locale ed il divieto di coincidenza con altre operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali.

E’ chiaro tuttavia, che in mancanza di un’espressa previsione e regolamentazione delle “nuove” forme referendarie in sede statutaria, rimane ammissibile soltanto il referendum consultivo (semprechè sia previsto in Statuto) [6].

La previsione normativa dell’articolo 8 infatti, non è idonea ad introdurre in maniera generalizzata e diretta l’istituto del referendum, essendo invece necessaria l’espressa previsione statutaria e la successiva disciplina regolamentare.

Gli Statuti ed i Regolamenti comunali in particolare, devono prevedere i tipi di referendum ammessi [7], le materie e/o i provvedimenti sottratti alla consultazione [8], le caratteristiche dei quesiti [9], l’organo chiamato a decidere sull’ammissibilità [10], i quorum [11], le modalità di presentazione delle richieste, di raccolta delle firme di indizione e svolgimento delle operazioni di voto [12].

Il Collegio dei garanti: qualificazione dell’organo.

Nella maggioranza dei casi, la valutazione sull’ammissibilità delle richieste di referendum è rimessa dagli Statuti ad un Collegio di garanti, composto generalmente da tre soggetti, che essendo estranei all’amministrazione, assicurano la necessaria indipendenza ed imparzialità [13].

E’ il caso del Comune di Verona che, all’articolo 58 dello Statuto, affida il giudizio di ammissibilità ad un Collegio di garanti composto da tre membri eletti dal Consiglio comunale, tra i soggetti scelti tra magistrati anche a riposo, professori universitari in discipline giuridiche ed avvocati con almeno dieci anni di esercizio [14].

I Collegi dei Garanti così nominati, per la decisione in commento, devono ritenersi organi collegiali di amministrazione attiva, con funzione decidente rispetto alle richieste di referendum avanzate [15].

Essi pertanto, non svolgono funzione consultiva rispetto a qualche altro organo di amministrazione attiva: le valutazioni sull’ammissibilità non assumono la forma del parere, bensì della decisione.

Sicchè, non è possibile applicare a tali collegi il meccanismo previsto dall’articolo 16 della legge 241/90 in caso di inerzia o rifiuto a rilasciare pareri da parte degli organi consultivi, non potendosi nella specie sostituire sic et simpliciter l’organo o prescindere dalla decisione dello stesso (dovendosi semmai utilizzare i classici rimedi, anche giudiziari, previsti per l’inerzia degli organi di amministrazione attiva) [16].

Ne consegue che, in mancanza della decisione sull’ammissibilità del referendum resa dal Collegio dei garanti, non può legittimante disporsi alcuna consultazione referendaria (essendo la pronuncia dell’organo chiamato a valutare l’ammissibilità, condizione indispensabile per il referendum).

La decisione del Collegio rappresenta ad un tempo, il provvedimento finale del procedimento iniziato con la richiesta di referendum avanzata dai promotori e l’atto presupposto per il successivo provvedimento di indizione delle operazioni referendarie.

Sicché, la mancata costituzione dell’organo ovvero la omessa pronuncia per inerzia o per mancato raggiungimento dei quorum strutturali e funzionali, determinano di fatto l’inammissibilità d’ogni richiesta di referendum.

Ciò vale, semprechè non sia previsto in sede statutaria l’effetto tipico del silenzio-accoglimento, nel caso di mancata adozione entro un certo termine del provvedimento di ammissibilità o inammissibilità delle richieste di referendum.[17]

Queste considerazioni, nella specie, sono servite al Collegio per superare l’eccezione di tardività della pronuncia rispetto ai termini previsti dal Regolamento comunale e per concludere circa la natura ordinatoria, con funzione acceleratoria, dei termini previsti per la decisione (il cui decorso comunque, non avrebbe esaurito il potere del collegio di decidere).

Le ragioni dell’inammissibilità.

Il Collegio dei Garanti fonda la decisione di inammissibilità dei quesiti proposti su due ordini di ragioni: la mancanza di chiarezza, univocità ed omogeneità dei quesiti e la violazione del divieto di referendum su provvedimenti dai quali siano derivate obbligazioni irrevocabili nei confronti di terzi.

a) Con riguardo al primo, il Collegio articola un ragionamento assai lineare e convincente sulla definizione di referendum.

Esso infatti, servendosi della cospicua giurisprudenza costituzionale sui referendum nazionali, a conferma della mancanza d’una casistica specifica, ritiene che ogni referendum rappresenti una scelta [18].

La scelta a sua volta, per essere effettivamente tale, deve essere possibile (scelgo, se ho la possibilità di scegliere, l’alternativa di scegliere, la consapevolezza di scegliere).

Se manca la possibilità, l’alternativa o la consapevolezza, manca ovviamente il referendum nel suo significato unico.

Per il Collegio inoltre, l’oggetto della scelta deve essere chiaro e percepibile immediatamente da chi è chiamato a scegliere (scelgo, perché so cosa scelgo; scelgo, perché conosco gli effetti della scelta).

Solo in questo modo, viene assicurata la libertà di voto del cittadino.

La possibilità di scelta e quindi la libertà di voto vengono meno, quando non è chiaro “…il momento teleologico della consultazione, il fine ultimo dello stesso…”.

Ed il fine della consultazione, non è chiaro quando gli effetti che i promotori si propongono di raggiungere sono diversi rispetto a quelli che effettivamente si possono ottenere col quesito referendario.

In concreto, secondo il Collegio, la finalità palesata dai promotori di non realizzare la tramvia comunale, non potrebbe mai conseguire dai referendum in questione, che riguardano invero soltanto gli ultimi due atti di una lunga serie procedimentale durata oltre 8 anni [19].

L’impianto amministrativo riguardante la tramvia, in caso di esito favorevole del referendum e di revoca da parte del Consiglio comunale delle due delibere in questione, “…verrebbe soltanto parzialmente e marginalmente mutilato, ma non certo soppresso o reso inattuabile, come lasciano supporre i quesiti e come è nell’interesse dei proponenti…”.

Per tale ragione, mancherebbe la possibilità di scelta nel senso sopra indicato.

I cittadini voterebbero una proposta che non potrebbe concretamente produrre gli effetti voluti e palesati, ma quelli diversi ed a loro sconosciuti (realizzandosi così una grave coartazione della loro volontà) [20].

Il Collegio ritiene inoltre, che un referendum locale non possa vanificare l’attività amministrativa compiuta negli anni precedenti né possa produrre ritardi ed incertezza sull’attività amministrativa futura.

E ciò d’un canto, per il divieto contenuto in quasi tutti gli Statuti e/o regolamenti comunali di sottoporre a referendum provvedimenti amministrativi dopo un certo lasso di tempo dalla data di pubblicazione, sotteso alla primaria esigenza di dare certezza all’attività della p.a.

E d’altro canto, per i principi di buon andamento, efficienza, efficacia ed economicità dell’attività amministrativa, non potendosi ammettere che un istituto di partecipazione rischi di vanificare l’attività amministrativa compiuta e l’interesse pubblico generale ad essa collegato.

Il Collegio inoltre, ha ritenuto che i promotori avrebbero dovuto indicare quanto meno gli effetti “veri e concreti” del referendum, palesando ai cittadini la perdita dei cospicui finanziamenti statali che il comune aveva ottenuto per realizzare l’opera, conseguenti all’esito favorevole del referendum.

A tal uopo infatti, gli articoli 46 dello Statuto e 4 del Regolamento per i referendum del Comune di Verona, similmente a quanto dispongono molti altri comuni, prevede che il quesito referendario espliciti le maggiori spese e le minori entrate derivanti dal suo accoglimento [21].

Il rispetto della previsione, per il Collegio, sarebbe servita a rendere chiaro ai cittadini l’oggetto della scelta e gli effetti dalla stessa derivanti [22].

b) Con riguardo al secondo, il Collegio ritiene che l’Amt s.p.a., società per azioni a capitale interamente comunale, sia “terzo” rispetto al Comune e che la stipula della convenzione per l’affidamento alla stessa della realizzazione e la successiva gestione della tramvia abbia fatto sorgere un’obbligazione irrevocabile.

Il Collegio non ha dubbi che una società per azioni costituita ai sensi dell’articolo 17, comma 51, della legge 15 maggio 1997 numero 127, con unico socio il Comune, sia un soggetto terzo rispetto al socio medesimo.

L’assunto trova ampio riscontro, non solo nella giurisprudenza citata nel corpo della decisione, ma anche in due distinte ragioni.

La prima è che la società per azioni ha una propria personalità giuridica e quindi, per ciò solo, è autonoma e distinta da qualsiasi altro soggetto, sia esso pubblico o privato, che decida di parteciparvi.

La partecipazione infatti, anche quando è totalitaria, non produce alcun rapporto di immedesimazione tra la società ed il Comune, rimanendo quest’ultimo terzo rispetto alla società (dotata peraltro, d’una propria organizzazione e disciplina, diversa da quella pubblica).

La seconda è la natura “privata” di una s.p.a per la gestione dei servizi pubblici locali che, come vedremo, non può essere intaccata dalla circostanza che il Comune vi partecipi o addirittura sia temporaneamente l’unico socio [23].

Ed invero, i servizi pubblici locali hanno rappresentato una delle forme di intervento diretto dei poteri della pubblica amministrazione nell’economia.

Il Comune in particolare, attraverso le varie forme di gestione dei servizi pubblici locali, è divenuto impresa pubblica condividendo con l’impresa privata dell’articolo 2082, l’elemento finalistico della produzione e dello scambio di beni e servizi orientata verso il mercato.

Ed ha organizzato la propria impresa nelle seguenti tre forme:

– L’azienda municipalizzata, regolata dalle leggi 29 marzo 1903 numero 103, T.U. 15 ottobre 1925 numero 2578, ritenuta impresa-organo del Comune, dotata di competenza esterna, priva di propria autonoma personalità giuridica, dotata d’una propria organizzazione ed una sua forma di gestione, soggetta agli indirizzi politico-economici ed ai controlli dell’ente locale, cui spetta la nomina degli amministratori e l’approvazione degli atti di maggior rilievo.

– L’azienda speciale, regolata dall’articolo 22, comma 3, lettera e) della legge 8 giugno 1990 numero 142 adesso articolo 113, comma 1, lettera c) del T.U. Enti locali, ritenuta ente pubblico economico, strumentale all’ente locale, dotata di personalità giuridica ed autonomia imprenditoriale [24].

– La società per azioni o a responsabilità limitata, prevista dagli articoli 22, comma 3 lettera e, della legge 8 giugno 1990 numero 142; 12 della legge 23 dicembre 1992 numero 498; 17, commi 51 e ss. della legge 15 maggio 1997 numero 127; 113, comma 1 lettera e) e 5 del T.U. Enti locali 18 agosto 2000 numero 267.

Questo modello, destinato nel giro di qualche anno ad assorbire tutte le altre forme di gestione dei servizi pubblici locali, si configura quando la p.a., anzichè affidare ad un organo (azienda municipalizzata) o ad un ente pubblico economico (azienda speciale) la gestione di un’impresa, promuova la costituzione di una società di capitali, nelle forme del codice civile.

A livello locale, esistono tre tipologie di società:

– società a prevalente capitale pubblico (articolo 22 lettera e della legge 142/90 ed ora dall’articolo 113 lettera e) del T.U. 267/00), che può essere “per azioni” ovvero “a responsabilità limitata”, e si contraddistingue per il possesso in capo all’Amministrazione almeno del 51% delle quote;

– società a prevalente capitale privato (articolo 12 della legge 498/1992; D.P.R. 533/96 ed ora articoli 113 lettera f) e 116 del T.U. 267/00), prevista soltanto nella forma della società per azioni, dove le quota della p.a. non supera il 49%;

– società ad esclusivo capitale pubblico (articolo 17, comma 51, della legge 127/97 ora articolo 115 del T.U. 267/00), costituita per atto unilaterale dell’ente locale che ne detiene le quote per un massimo di due anni.

I problemi relativi alla procedura di scelta del partner privato, alla partecipazione di altri enti pubblici, ai limiti territoriali di attività, alla possibilità di costituire società ad esclusivo capitale pubblico prima della legge 127/97 ovvero di costituire una s.r.l. con la p.a. unico socio, hanno animato la giurisprudenza dell’ultimo decennio [25].

Per ciò che a noi interessa più direttamente, occorre accennare all’ampio dibattito tuttora in corso sugli effetti prodotti dalla presenza della p.a. nelle società di diritto comune, al fine di individuare il significato da attribuire all’intervento pubblico nelle attività di impresa.

Ciò assume rilievo determinante al fine di chiarire la disciplina applicabile nelle varie fasi della vita societaria e, quindi, il rapporto intercorrente tra la società e l’ente pubblico che vi partecipa o la detiene per intero.

La presenza dell’elemento pubblico all’interno delle società di diritto comune, ha prodotto certamente una differenziazione del modello societario originale, con un’alterazione dello schema causale delineato dall’articolo 2247 del codice civile [26].

Così accanto alle società di diritto comune, si sono affermate nella considerazione dottrinaria e giurisprudenziale società di diritto speciale, contraddistinte da una forte conflittualità (certamente minore rispetto a quello presente nelle aziende municipalizzate e speciali) tra il regime privatistico della forma giuridica e quello pubblicistico dell’attività (seppure limitato, come vedremo, ad alcuni settori di attività).

Il tentativo in atto è quello d’una graduale ma totale riconduzione della (ex) impresa pubblica all’interno dei canoni del diritto privato (ciò che, tra l’altro, determinerebbe delle conseguenze rilevanti sulla possibilità, ambita da più parti, di costituire società che svolgono attività imprenditoriale senza limiti territoriali e sulla necessità di affidare i servizi pubblici a queste società, con procedura ad evidenza pubblica).

Già oggi tuttavia, può ritenersi che le società con partecipazione pubblica, a prescindere dal tipo posto in essere, trovano la loro disciplina nelle norme del codice civile, sulle società per azioni (artt. 2325-2457), sulle società in generale (artt. 2247-2250) e sull’impresa (artt. 2082 ss., 2188 ss.).

Con la conseguenza che la struttura ed il funzionamento degli organi sociali (assemblea, amministratori, sindaci) sono disciplinati dagli articoli 2363-2409 cc. e dai rispettivi statuti.

Rimane però, la presenza dell’elemento pubblicistico che incide oltre la previsione degli articoli 2458-2460 in tema di prevalenza nella nomina degli amministratori.

Le società in questione infatti, sono assoggettate al regime pubblicistico per quanto riguarda: la nomina e la revoca degli amministratori [27], la scelta del partner privato [28], la scelta del contraente per l’affidamento di lavori [29], la soggezione al potere di controllo ed indirizzo dell’ente locale, le responsabilità, la giurisdizione [30].

E’ certo però, che gli elementi di contatto con la disciplina propria delle pubbliche amministrazioni, connessi alla proprietà delle quote da parte dell’ente locale, non sono tali da far perdere alla società il profilo privatistico (che rimane dominante) e quindi, la sua terzietà rispetto all’ente che ne è socio, seppur unico.

Tale impostazione peraltro, appare coerente con l’intenzione del legislatore, palesata nella Relazione al codice civile sugli articoli 2458 ss, ove si dispone che “…la disciplina comune della società per azioni deve…applicarsi anche alle Società con partecipazione dello Stato o di enti pubblici senza eccezioni, in quanto norme speciali non dispongono diversamente…”.

Il Collegio inoltre, è convinto che la convenzione stipulata dal Comune con AMT s.p.a. per la realizzazione e la gestione della tramvia, abbia fatto sorgere obbligazioni irrevocabili.

Esso infatti, ritiene irrevocabili, quelle obbligazioni nascenti da un impegno assunto con un provvedimento amministrativo, successivamente trasfuso in un contratto.

E ciò, perché, il generale potere di autotutela della pubblica amministrazione, riguarda soltanto l’attività amministrativa e non l’attività negoziale conseguente ad un atto amministrativo (che, a suo dire, rimarrebbe in suscettibile di autotutela poiché investirebbe diritti soggettivi già sorti).

Per il Collegio inoltre, la circostanza che la p.a. possa semmai liberarsi del contratto utilizzando il rimedio tipico del recesso (ben diverso dalla revoca), soprattutto se oneroso per l’amministrazione, non è argomento idoneo per ritenere revocabile un’obbligazione nel senso voluto dallo Statuto, che è quello di vietare il referendum sui provvedimenti-obbligazioni, la cui revoca (rectius: recesso) esporrebbe l’amministrazione ad un onere economico, anche a titolo di risarcimento danni.

I mezzi di impugnazione.
La qualificazione del Collegio dei Garanti, quale organo di amministrazione con funzione decidente e la natura amministrativa delle decisioni assunte, fanno ritenere esperibile avverso la pronuncia di inammissibilità gli ordinari rimedi dei ricorsi al Tribunale amministrativo ovvero al Presidente della Repubblica [31].

E’ interessante quindi, accennare brevemente ad alcun profili attinenti la legittimazione attiva, l’interesse al ricorso e la sussistenza dei presupposti per la tutela cautelare.

– La legittimazione attiva, cioè la possibilità di proporre ricorso, spetta esclusivamente ai promotori e ad eventuali associazioni portatrici di interessi diffusi, non anche a tutti i cittadini.

E’ soltanto il sottoscrittore della richiesta di referendum (che segna l’inizio dell’iter procedimentale per l’ammissibilità) ad avere una posizione giuridica qualificata e differenziata, che gli attribuisce la legitimatio ad causam. [32]

Deve escludersi invece, la legittimazione attiva d’ogni altro cittadino che, dinanzi al provvedimento del Collegio dei garanti, è quisque de populo (si potrebbe semmai discutere se sia sufficiente a qualificare la posizione giuridica e legittimare l’impugnativa, la sottoscrizione apposta durante la fase di raccolta delle firme).

– L’interesse al ricorso (personale, concreto ed attuale), sussiste solo quando la decisione del Collegio dei garanti sia l’unico ostacolo al referendum e la pronuncia dell’Autorità di giustizia adita, rimovendo l’ostacolo, renda di fatto realizzabile la consultazione [33].

Ciò non è, nel caso in cui il referendum sia precluso da altre ragioni, quali, ad esempio, la mancata raccolta delle firme nel termine o nei modi previsti dallo Statuto o dal Regolamento comunale.

In tali casi infatti, i ricorrenti non avrebbero alcun interesse al ricorso, il cui accoglimento non potrebbe comunque produrre gi effetti sperati.

– Non pare inoltre, sussistano i presupposti per la tutela cautelare tenuto conto d’un canto, della incompatibilità della funzione del referendum consultivo con la provvisorietà della misura cautelare che lo dovesse consentire. [34]

E d’altro canto, della difficoltà di sacrificare l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, con quello dei privati (i promotori) a realizzare la forma di partecipazione popolare richiesta (in relazione altresì, agli effetti economici determinati dalla paralisi dell’attività amministrativa, nelle more della consultazione, a fronte dell’incertezza sull’esito referendario e sulla effettiva irrealizzabilità dell’opera) [35].

In altre parole, la mera possibilità-eventualità che i cittadini vadano a votare nella percentuale minima per rendere valido il referendum, votino a maggioranza per il “sì”, il consiglio comunale accolga l’esito referendario e revochi le delibere in questione, non sarebbe tale da comprimere in sede cautelare l’interesse pubblico, perseguito dagli organi amministrativi competenti in oltre otto anni di attività, a che l’opera pubblica venga realizzata, servendosi peraltro dei finanziamenti pubblici già concessi.

— *** —

[1] Rimettono al Consiglio Comunale il giudizio di ammissibilità sui quesiti del referendum, gli statuti di Castano Primo, Mi (art. 49); Mantova (art. 49); alla Giunta, lo Statuto di Piadena, Cr (art. 25); al Segretario comunale, lo Statuto di Gessate, Mi (art. 20). Secondo A. Zucchetti, Testo Unico degli Enti Locali coordinato da Vittorio Italia, Giuffrè, 2000, Vol. I, Tomo I, la valutazione di ammissibilità dovrebbe essere demandata ad un organo indipendente – per collocazione o composizione – dall’amministrazione comunale.

[2] Sul punto, cfr. A. Zucchetti, opera citata, pag. 123, secondo cui bisogna distinguere tra forme di partecipazione necessarie (consultazioni della popolazione, istanze, petizioni, proposte dei cittadini) che devono essere “necessariamente” indicate e disciplinate nello statuto, e forme di partecipazione facoltative, come il referendum, la cui previsione è rimessa ai singoli enti locali.

[3] Il limite della materia, secondo A. Zucchetti, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, 1992, pag. 142, risponde all’esigenza di “…evitare che tali forme di consultazione diventino strumento di laceranti contrapposizioni tra diverse collettività per processi decisionali che si risolvono a livello più ampio…”.

[4] In questo senso, P. Rossi, Il referendum nel nuovo sistema di governo locale, Giuffrè, 1999, pagg. 99 e ss., secondo cui dal testo della legge non parrebbe evincersi, con assoluta certezza, il carattere tassativo della indicazione “referendum consultivi”, tanto più se l’origine del referendum locale si rinviene nell’ambito del sistema costituzionale. Sicchè la previsione normativa del solo referendum consultivo non escluderebbe la possibilità che gli statuti possano prevedere forme referendarie diverse ed ulteriori rispetto a quella consultiva. Ciò, cfr. pure Villone, Statuti regolamenti e partecipazione, in Gli statuti comunali, pagg. 234 e ss., è estrinsecazione del principio partecipativo di cui agli articoli 2 e 3 della Costituzione, che può dispiegarsi al “…massimo della capacità espansiva, tanto da configurare le prescrizioni della legge come il contenuto minimo necessario della partecipazione, ma non – a meno che non espressamente disposto – il confine della medesima…”.

[5] Cfr. sul punto, Barrera, Il referendum regionale e locale, 1992; Mazzola, Referendum consultivo ed incomprimibilità del diritto, in note a sentenza Tar Lombardia, Milano, 20 marzo 2000 numero 2190, Giust.it, 2000.

[6] Per un approfondimento degli effetti del referendum consultivo, si rimanda a A. Lazzaro, Il referendum negli statuti comunali, Giuffrè, 1998, pagg. 75 ss.

[7] Cfr. Zucchetti, opera citata, pag. 149, secondo cui in precedenza il legislatore aveva limitato la partecipazione referendaria ai soli referendum consultivi. Ora possono essere previsti negli statuti anche referendum propositivi e referendum abrogativi.

[8] Il referendum, di solito, è previsto come strumento di carattere generale, precluso soltanto per alcune materie. Per A. Lazzaro, opera citata, pagg. 114-115, alcuni statuti escludono il referendum per: lo statuto ed il regolamento del Consiglio; l’elezione, la nomina, la designazione e la revoca di rappresentanti del comune, i tributi locali, le tariffe, il bilancio, i provvedimenti inerenti l’assunzione di mutui o l’emissione di prestiti, l’ordinamento del personale del Comune, delle istituzioni e delle aziende speciali; la tutela delle minoranze etniche e religiose¸le attività amministrative di mera esecuzione di norme statali o regionali, i provvedimenti dai quali siano derivate obbligazioni irrevocabili del Comune nei confronti di terzi; espropriazioni per pubblica utilità; provvedimenti a contenuto vincolato definito da leggi statali o regionali; polizia locale; igiene per la parte disciplinata da normativa statale e regionale; i piani territoriali ed urbanistici; i piani per la loro attuazione e le relative variazioni; i pareri richiesti da disposizioni di legge, le materie nelle quali il comune condivide la competenza con altri enti; proposte già sottoposte a consultazione referendaria se non sia trascorso un certo numero di anni dall’ultima consultazione.

[9] Il quesito sottoposto a referendum deve essere chiaro, univoco ed omogeneo, onde consentire la più ampia comprensione, con esclusione di qualsiasi ambiguità (articolo 6 del Regolamento del Comune di Verona per il referendum consultivo e di consultazione successiva). Esso inoltre, deve esplicitare le maggiori spese o le minori entrate derivanti dal provvedimento oggetto della consultazione ed indicare le modalità di copertura di tali oneri (articolo 9 Statuto del Comune di Cremona; articolo 46 Statuto del Comune di Verona).

[10] Sull’organo chiamato a valutare l’ammissibilità del referendum, in mancanza d’una previsione normativa generale, gli statuti hanno previsto le soluzioni più diverse, prevedendo nella maggioranza dei casi appositi organi tecnico amministrativi (che assicurano competenza, indipendenza ed imparzialità) ovvero in alcuni casi rimettendo la valutazione di ammissibilità agli organi politici (trascurando in tale ultima ipotesi il requisito di imparzialità). Così, secondo A. Lazzaro, op. citata, pagg. 117-118, è possibile distinguere gli statuti che hanno scelto un organo tecnico a composizione mista, di solito formato da tre membri, tra i quali, il difensore civico, il segretario generale del comune, un magistrato, anche a riposo, un esperto in materie giuridiche, professori ordinari universitari di discipline giuridiche, il prefetto (articolo 15 Statuto del Comune di Milano, articolo 58 Statuto del Comune di Verona). In alcuni casi il giudizio di ammissibilità è rimesso al Consiglio comunale (Articolo 49 Statuto del Comune di Castano Primo, articolo 49 Statuto del Comune di Mantova).

[11] Il quorum previsto in Statuto, riguarda sia la validità della consultazione popolare, sia l’esito della stessa. Di solito, per la validità della consultazione si richiede una partecipazione popolare oscillante tra il 40 ed il 50% degli aventi diritto (l’articolo 7 dello Statuto del Comune di Bologna richiede il 50% degli iscritti nelle liste elettorali; l’articolo 48 dello Statuto del Comune di Verona, richiede invece la partecipazione del 40% degli aventi diritto). In tutti i casi comunque, la proposta sottoposta a referendum si intende approvata ove consegua la maggioranza dei voti validamente espressi (articolo 63 Statuto del Comune di Brescia; articolo 31 Statuto del Comune di Ferrara).

[12] Gli statuti, in particolare, devono prevedere le modalità di presentazione delle richieste, i tempi e le modalità per la raccolta delle firme, le forme di partecipazione al procedimento di verifica sull’ammissibilità dei quesiti, l’autorità competente all’indizione del referendum, lo svolgimento delle operazioni di voto, la proclamazione del risultato.

E’ necessario inoltre, che siano regolati gli effetti del referendum a seconda che si tratti di referendum consultivo, propositivo o abrogativo.

[13] Sul punto, vedi note 1) e 10).

[14] Si vedano pure gli Statuti dei Comuni di Brescia (articolo 61), Rovigo (art. 65), Cosenza (art. 9), Ragusa (art. 11), Belluno (art. 61).

[15] Sulla classificazione degli organi, Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo, Jovene, 1989, pag. 233.

[16] Sul subprocedimento consultivo, si veda E. Casetta, Manuale di Diritto amministrativo, Giuffrè, 2000, pagg. 442 e 443.

[17] Potrebbe anche accadere che gli Statuti prevedano un termine per la pronuncia del Collegio e stabiliscano espressamente che trascorso tale termine, la proposta di referendum si intenda automaticamente accolta, con l’obbligo di indire immediatamente la consultazione.

[18] Cfr. sul punto, Corte Costituzionale, 10 febbraio 1997 numero 34, in Giust. Civ., 1997, I, pagg. 1166 ss.; idem, 4 febbraio 1993 numero 34, in Giur. It., 1993, I, I, 2217; idem, 13 febbraio 1981 numero 27, in Giur. It., 1981, I, I, 1226; idem, 7 febbraio 2000 numeri 33-50, in Foro it., 2000, I, 698.

[19] Tra l’altro, è principio generale che non sussiste interesse a rimuovere gli atti successivi se non è possibile rimuovere anche gli atti presupposti, che costituiscono l’antecedente logico-giuridico dei primi.

[20] Secondo Corte Costituzionale numero 27/81, già citata, “…quando il quesito non risulti contrassegnato dalla semplicità, chiarezza e coerenza, è illusorio credere che la campagna referendaria valga a rendere veramente e pienamente semplice quello che è oscuro, coerente quello che è contraddittorio. Infatti, allora, la possibilità di scelta degli elettori può apparire fittizia non essendo in realtà ad essi data la possibilità di scelta, che o esprime un voto non genuino, o sceglie di non scegliere…”.

[21] Cfr. Statuti di Cremona (art. 9), Cinisello Balsamo, Mi (art. 18).

[22] Cfr. Tar Lombardia, Milano, 20 marzo 2000 numero 2190, secondo cui l’onere gravante sui promotori di indicare le conseguenze finanziarie (maggiori spese, minori entrate e mezzi per farvi fronte), non deve intendersi in modo tassativo, e per ciò solo preclusivo del referendum, ma deve essere considerato “…quale invito alla migliore comprensibilità del quesito, attraverso la previsione (se agevole o comunque possibile) degli impatti di bilancio che l’eventuale attuazione del quesito referendario potrebbe determinare…”.

[23] In tema di contrapposizione tra tesi privatistica e pubblicistica si rinvia a Zucchetti, opera citata, pagg. 1183 ss., che da atto del dibattito tra chi riteneva (Virga, Manuale di Diritto amministrativo, Giuffrè, 1994, III, pag. 351; Longobardi, Società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, azionariato degli enti territoriali locali e gestione di pubblici servizi, in Comuni d’Italia, 1992, pag. 1619) che la società, di natura interamente privatistica, dovesse essere sottoposta esclusivamente alla disciplina delle società commerciali, e chi, sottolineandone il carattere di specialità, reputava che quello societario fosse solo un parametro dietro il quale si cela una struttura organicamente collegata all’ente territoriale, ossia un mero organo strumentale.

[24] Sul punto, Lacava, in Trattato di Diritto amministrativo a cura di Sabino Cassese, Giuffrè, 2000, Parte speciale, Tomo III, pag. 3000 ss., secondo cui il modello “aziendale” di gestione dei servizi pubblici locali, subisce negli anni 90 una forte revisione critica a causa dei seguenti fattori comuni a quasi tutte le aziende: l’affermarsi della gestione antieconomica con la violazione del principio della autosufficienza economica (i comuni erano costretti a sanare i bilanci); la commistione ibrida tra diritto pubblico e diritto privato nella disciplina e nel funzionamento di queste aziende; gli ostacoli prodotti dalla disciplina pubblicistica a perseguire l’interesse di impresa (anziché l’interesse pubblico); l’incompatibilità con l’ordinamento comunitario per quanto attiene alla disciplina finanziaria tra la p.a. e le aziende, con particolare riguardo al regime degli aiuti di Stato. Ciò ha spinto all’abbandono dei modelli pubblicistici a favore di quelli privatistici. Nascono così le s.p.a. o le s.r.l. a partecipazione pubblica.

[25] Tar Emilia Romagna, I sezione, 13 luglio 1998 numero 271, sulla possibilità di costituire società per azioni ex articolo 22, comma 3, lettera e) della legge 142/90, con capitale interamente pubblico (nella specie si trattava d’una società per azioni tra enti locali, per la gestione delle farmacie comunali); cfr. pure sul punto, Corte di Cassazione, sezioni unite, 6 maggio 1995 numero 4989, in Foro Amm., 1996, 32. Corte di Cassazione, sezioni unite, 29 ottobre 1999 numero 754, in Giornale di Diritto amministrativo, 2000, 475, sulla necessità della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del partner privato, sia per le società a prevalente capitale privato, sia per quelle a prevalente capitale pubblico; cfr. pure, sul punto, Consiglio di Stato, V sezione, 19 febbraio 1998 numero 192 in Giornale di Diritto amministrativo, 1998, 423. Corte dei Conti, sez. giurisdizionale per il Lazio, 10 settembre 1999 numero 1015, in Giornale di Diritto amministrativo, 2000, 235, sulla responsabilità per culpa in vigilando del Sindaco che non abbia controllato il generale andamento della gestione di una s.p.a. e che, quale rappresentante del Comune, non abbia adottato alcuna valida ed efficace difesa dei propri interessi e diritti. Ed inoltre, sui limiti all’esercizio di attività extraterritoriale, cfr. Consiglio di Stato, V sezione, 6 aprile 1998 numero 432, in Foro it. 1999, III, 396 ss., con commento di E. Scotti, L’attività extraterritoriale delle aziende speciali e delle società miste tra vincoli funzionali, regole procedimentali e principi concorrenziali, idem, 14 novembre 1996 numero 174, in Giur. It 1997, III, 130 ss.; Tar Lombardia, Brescia, 16 giugno 1995 numero 652, in Foro it., 1996, III, 165 ss.

[26] Sul punto, Lacava, opera citata, pagg. 3008 ss.

[27] cfr. articolo 50 T.U. Enti Locali. La soggezione della nomina degli amministratori al regime pubblicistico, offre al Sindaco del Comune un’arma ancora più penetrante di controllo rispetto a quelle di diritto comune, data dalla possibilità di revoca degli amministratori ai sensi dell’articolo 50, comma 8, del T.U. 267/00.

[28] Cfr. articolo 116 T.U. Enti Locali, si veda per giurisprudenza sul punto sub nota 25.

[29] Cfr. articolo 2 L. 11 febbraio 1994 numero 109.

[30] Cfr. articolo 33 D.lgs. 31 marzo 1998 numero 80, come modificato dall’articolo 7 della legge 21 luglio 2000 numero 205. Sussiste un altro aspetto della vita della società che ha rilievo pubblicistico, ed è quello attinente la partecipazione del socio pubblico alle varie fasi societarie.

L’intervento del socio pubblico nella società infatti, deve avvenire nel rispetto delle norme pubblicistiche che regolano la formazione e la manifestazione della volontà dell’organo, con particolare riguardo al regime delle competenze e dei controlli.

[31] Tar Lombardia, Milano, II sezione, 20 marzo 2000, numero 2190, in Giust.it numero 6/2000, con commento di Mazzola.

[32] Cfr. E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, Giuffrè, 2000, pag. 745, sulla legittimazione attiva a proporre ricorsi giurisdizionali.

[33] Sul punto, P. Virga, opera citata, pagg. 320 ss., ritiene che “…l’interesse a ricorrere comporta un giudizio di utilità e mira a stabilire, in primo luogo, se sia stata lesa la sfera patrimoniale o anche morale del ricorrente ed, in secondo luogo, il vantaggio potenziale che potrebbe derivare al ricorrente dall’eventuale accoglimento del ricorso. Tale vantaggio potenziale non può riconoscersi, in particolare, quando, anche eliminando il provvedimento o modificandolo nel senso richiesto dal ricorrente, nessun risultato concreto ne deriverebbe per il medesimo (cd. prova della resistenza)…”.

[34] Tar Lombardia, Milano, nella causa WWF c/ Comune di Cinisello Balsamo, ordinanza del 13 novembre 1997 numero 3818. Cfr. pure, E. Casetta, opera citata, pag. 812, sugli effetti provvisori ed interinali della pronuncia cautelare.

[35] Cfr. E. Casetta, opera citata, pag. 817, secondo cui il giudice, in sede cautelare, opera una valutazione comparativa tra pregiudizio che può derivare alla parte dall’esecuzione del provvedimento impugnato e pregiudizio arrecato all’interesse pubblico dall’esecuzione della misura cautelare.

Note

L'articolo Referendum locali: giudizio di ammissibilità proviene da Giustamm.

1. La lettura delle articolate pagine con cui la Corte ha dichiarato ammissibili i tre referendum elettorali non contiene punti particolarmente innovativi.
Le motivazioni, infatti, seguono linee già consolidate nella trentennale giurisprudenza sui referendum elettorali:
a) le leggi elettorali possono essere oggetto di referendum in quanto non rientrano tra le esclusioni di cui all’art. 75 Cost. (in particolare sent. n. 47 del 1991);
b) le leggi elettorali appartengono alla categoria delle leggi costituzionalmente necessarie, per cui possono essere oggetto soltanto di referendum parziali, cioè manipolativi (cfr. già sent. n. 32 del 1993 e n. 13 del 1999);
c) nel caso di specie, il quesito è chiaro, univoco, omogeneo e completo, pur vertendo su tutta una serie di articoli e di frammenti di articolo, dato che segue una matrice razionalmente unitaria (in particolare sent. n. 47 del 1991), in una corretta opera di ripulitura del testo, cioè di “cosmesi normativa” (sent. n. 26 del 1997);
d) in sede di controllo di ammissibilità non possono venire in rilievo profili di eventuale incostituzionalità della legge oggetto del referendum oppure della normativa di risulta (sent. n. 45, 46, 47 e 48 del 2000), in quanto “ciò che può rilevare, ai fini del giudizio di ammissibilità della richiesta referendaria, è soltanto una valutazione liminare e inevitabilmente limitata del rapporto tra oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se, nei singoli casi di specie, il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se un pregiudizio totale all’applicazione di un precetto costituzionale, consistente in una diretta e immediata vulnerazione delle situazioni soggettive o dell’assetto organizzativo risultanti a livello costituzionale” (sent. n. 45 del 2000).
Va rilevato come la Corte su questo punto segnali un possibile profilo di incostituzionalità sia della legge elettorale vigente, sia di quelle che risulterebbe dall’abrogazione referendaria. Si tratta della mancanza di una soglia minima di voti e/o di seggi al quale far scattare l’attribuzione del premio di maggioranza, per cui (ancor più nel sistema uscente dal referendum) potrebbe avvenire che si assegni un cospicuo premio di maggioranza ad una lista o a una coalizione che abbia ricevuto una percentuale anche bassa di consensi. Il rischio di questa irragionevolezza, connessa alla violazione del principio di rappresentatività e ai corollari di cui agli artt. 48 e 49 Cost., viene tuttavia fatta oggetto solo di un monito al Parlamento, potendosi – ricorda la Corte – attivare uno scrutinio di costituzionalità soltanto mediante le “vie normali di accesso al giudizio di costituzionalità delle leggi” (§ 6.1 Cons. diritto, sent. n. 15 del 2008; e in termini identici, nella “gemella” sent. n. 16 del 2008).
Certo, è significativo che la Consulta abbia escluso anche qui – in linea con la pregressa giurisprudenza e malgrado le sollecitazioni dottrinarie – la possibilità di effettuare comunque un giudizio di costituzionalità anticipato. Del resto è ben noto, anche alla Corte costituzionale, che le vie ordinarie di accesso al giudizio di costituzionalità, cioè le vie del giudizio incidentale, sono ben difficilmente praticabili rispetto alle leggi elettorali, tanto che proprio le “strettoie dell’incidentalità” hanno portato a considerare le leggi elettorali tre le “zone franche” dell’ordinamento. Una soluzione sarebbe potuta essere la “autorimessione” della questione di costituzionalità. Del resto, ben sappiamo che la Corte in tutte le altre proprie competenze non ha avuto problemi – da anni – a trasformarsi in giudice a quo (a partire, per i conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni con ord. n° 22 del 1960; per i conflitti tra poteri dello Stato, con ord. 9 ottobre 1974, s.n., in questa Giur. Cost., 1974, 2429 ss.; in sede penale, con ord. 7 maggio 1977, s.n., ivi, 1977, II, 651 ss.; in sede di “sorteggio” dei giudici aggregati con sent. n. 259 del 1974; per i giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale, con ord. n° 73 del 1965).
La Corte invece propende per la via monitoria, sottoponendo questo e altri “inconvenienti” della legislazione elettorale vigente (e di quella risultante dal referendum) all’attenzione del parlamento e delle forze politiche (cfr. sent. n. 32 del 1993). Ricordano i giudici della Consulta che lo strumento per rimediarvi (cfr. anche sent. n. 26 del 1981) è previsto nell’art. 37, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, ove si consente di ritardare l’effetto abrogativo per un termine non superiore a 60 giorni dalla data di pubblicazione del decreto che la dichiara ((§ 7.3 Cons. diritto, sent. n. 15 del 2008; e in termini identici, nella “gemella” sent. n. 16 del 2008), tempo utile al Parlamento o al governo mediante decreto-legge per intervenire.

2. Affermavo in apertura che nessuno di questi profili desta grande interesse, in quanto si tratta della conferma e dello sviluppo di orientamenti già consolidati nella giurisprudenza costituzionale in materia referendaria.
Il punto di vero interesse delle tre sentenze sul referendum possiamo invece trovarlo, a mio avviso, nell’epigrafe, più esattamente ove, nella sent. n. 15, si legge “udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 2008 il giudice relatore Ugo De Siervo, sostituito per la redazione della sentenza dal giudice Gaetano Silvestri”; e nella sentenza n. 17, ove si legge “udito nella camera di consiglio del 16 gennaio 2008 il giudice relatore Francesco Amirante, sostituito per la redazione della sentenza dal presidente Franco Bile”.
Sappiamo bene che l’opinione dissenziente non ha mai trovato spazio nei giudizi della Corte costituzionale italiana, per quanto sia tradizionalmente prevista nel sistema di giustizia nordamericano e, oramai, in molti altri sistemi (Germania, Spagna, Canada, Russia).
Nelle decisioni della Corte costituzionale italiana – come sancito nell’art. 18 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale – vige il principio di collegialità, con mancata menzione dell’esito del voto, nel senso che tutte le decisioni appaiono formalmente prese all’unanimità, senza far emergere né il numero, né le argomentazioni dei contrari.
Eppure ammontano ormai a decine i casi in cui nella decisione della Corte si segnala un diverso nominativo del giudice redattore rispetto a quello del giudice relatore, così da far emergere che l’originario relatore non si è assunto il compito di redigere il testo della sentenza, per la (presumibile ma non esplicitata) ragione di essere in dissenso rispetto alla decisione assunta dalla Corte (ad es., decc. n. 366 del 1996, n. 449 del 1997, n. 333 e 352 del 1998; n., 198 e 250 del 2000; n. 88 del 2001; n. 53, 206 e 412 del 2002; n 116 e 277 del 2003; n. 2, 35 e 169 del 2004). Va ricordato addirittura che in alcuni casi la dissociazione fra relatore e redattore della sentenza è stata fatta oggetto di una apposita errata corrige in Gazzetta ufficiale. Ad esempio con comunicato pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 48 del 12 dicembre 2001, rispetto alla ordinanza 30 marzo 2001 n. 88, si è disposto: In calce alla ordinanza citata in epigrafe, alla pag. 24 della sopra indicata Gazzetta Ufficiale, dove e’ scritto: “Il redattore: Zagrebelsky”, leggasi: “Il redattore: Flick”. Ancora, con comunicato pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 30 del 12 dicembre 2000, rispetto alla sentenza 16 giugno 2000, n. 198, si è disposto: dove e’ scritto: “Il Presidente: Mirabelli il redattore: Mezzanotte”, leggasi” “Il Presidente e redattore: Guizzi”.
Si tratta di casi sporadici e che servono a segnalare solo un “piccolo malumore” più che un dissenso all’interno della collegialità della Corte, senza che emergano minimamente le ragioni giuridiche che hanno portato a tale differenziazione di posizioni. L’emersione del solo dissenso e non delle argomentazioni giuridiche che ad esso hanno portato appare, paradossalmente, ancora più pericoloso per l’autorevolezza della decisione costituzionale, in quanto emerge dalla Corte soltanto una secca frattura nel collegio, lasciando all’immaginazione e al gossip l’articolazione delle ragioni.
Tutto ciò è ancora più preoccupante e significativo in un giudizio delicato come quello sui referendum elettorali, tanto delicato da essere stato elevato a giustificazione dell’unico caso di dimissioni di un giudice costituzionale avvenuto in Italia. Eppure i relatori di due delle sentenze sono finiti in minoranza e che redazione delle decisioni è stata affidata in un caso al presidente e nell’altra al giudice che era già relatore (e quindi redattore) della sentenza n. 16. Senza alcuna motivazione o giustificazione resa palese.
A fronte di fenomeni del genere, il giurista non può che ribadire quanto sia opportuno fare entrare a pieno titolo l’opinione dissenziente nelle sentenze della Corte costituzionale, secondo l’auspicio che Costantino Mortati formulava già negli anni ’60 (Istituzioni di diritto pubblico, II IX ediz., Padova, 1976, 1376).

V. ANCHE CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 31 gennaio 2008 n. 15, sentenza 31 gennaio 2008 n. 16 e sentenza 31 gennaio 2008 n. 17

(pubblicato il 5.2.2008)

Note

L'articolo Referendum elettorali: dissensi all’interno della Corte? proviene da Giustamm.

Sommario: 1. L’insindacabilità degli atti dell’Ufficio centrale per il referendum. – 2. Le ragioni di tale conclusione. – 3. Dubbi sulla coerenza delle motivazioni del giudice amministrativo. – 4. In particolare. Sul difetto assoluto di giurisdizione. – 5. La disomogeneità dei percorsi ricostruttivi. Referendum e interessi.

1. L’insindacabilità degli atti dell’Ufficio centrale per il referendum.

Le pronunce del giudice amministrativo sulla sindacabilità delle determinazioni adottate dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione delineano, ormai, un impianto ricostruttivo meritevole di alcune riflessioni per le indubbie ricadute a livello di sistema nelle garanzie.
In diverse decisioni, con una qualificazione generale di funzioni pubbliche neutrali, prospettata, ma invero, come si vedrà, non coerentemente utilizzata, vi è stata una identificazione degli atti adottati dall’Ufficio centrale, seppure in situazioni che non si mostrano equivalenti né per quanto concerne l’interesse dedotto in giudizio né per il tipo di referendum. In alcune occasioni si è trattato del referendum ex art. 132 Cost., in altre del referendum abrogativo. E, va ribadito, lo stesso riferimento alle funzioni neutrali ha dimostrato di essere un contenitore formale perché ha trovato poi specificazioni e, in alcune ipotesi, superamenti che hanno compromesso la coerenza della motivazione che le utilizza.
Il dato è che la giurisprudenza amministrativa presenta una costante nelle conclusioni, in termini di inammissibilità del ricorso, sebbene con alcune sfumature da segnalare, che inducono a riflettere sulla condivisibilità del percorso argomentativo prospettato.
L’occasione per operare una ricognizione dei problemi su un tema di non poco momento è offerta dalla circostanza che, con recenti pronunce, il giudice amministrativo è tornato sul tema della natura da riconoscere all’attività svolta dall’Ufficio centrale per il referendum, istituito presso la Corte di Cassazione.
In particolare, si è trattato di considerare quanto disciplinato dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, sul ruolo assegnato a tale organo nel procedimento relativo alle richieste di referendum abrogativo.
Le decisioni cui ci si riferisce sono state adottate sui ricorsi, presentati da soggetti “promotori” dei c.d. “referendum sulla giustizia”, per l’annullamento dei verbali con i quali la commissione, istituita ai sensi dell’art. 2 del decreto legge n. 67/1995, convertito in legge n. 159/1995, ha disposto le operazioni di verifica di tutto quanto attiene al rispetto della disciplina delle sottoscrizioni[1].
Il T.A.R. Lazio, con la sentenza n. 4059/2015[2] ha concluso per l’inammissibilità del ricorso, ravvisando un difetto assoluto di giurisdizione. Ha conseguito tale risultato richiamando alcuni precedenti del giudice amministrativo ai quali in modo espresso ha dichiarato di adeguarsi pienamente. Si tratta, in particolare, delle sentenze del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 2552/2010[3]; sez. V, n. 3834/2009[4] e sez. IV, n. 333/1997[5], alle quali ha aggiunto T.A.R. Lazio 6509/2008[6].
Il giudice d’appello, poi, ha avuto cura di specificare che si tratta di difetto di giurisdizione “precisandone il carattere “assoluto” (attesa l’insussistenza di un diverso “giudice nazionale” a cui rivolgersi in quanto titolare di poteri giurisdizionali in materia, con connessa impossibilità di procedere all’indicazione dello stesso, nel rispetto di quanto stabilito dall’art. 11 c.pr.amm)”[7].
Il Consiglio di Stato ha così condiviso la decisione di primo grado, sostanzialmente confermando i precedenti giurisprudenziali già ricordati dal T.A.R. e sopra specificati.
L’impianto argomentativo utilizzato dal giudice amministrativo e le conclusioni dallo stesso conseguite impongono alcune considerazioni da svolgere tenendo conto dei profili tematici qui di seguito indicati.
Innanzitutto, va sottolineato che, per la prima volta, si applica a tali atti dell’Ufficio centrale la conclusione dell’insindacabilità in termini di difetto assoluto di giurisdizione.
Di poi va notato, come si anticipava, che i precedenti richiamati non sono tra loro assolutamente omogenei e tale circostanza avrebbe reso opportuno, se non necessario, qualche più argomentata valutazione.
Ancora, va osservato, per la complessiva tenuta dell’impianto ricostruttivo del giudice amministrativo, che in esso, di fatto risalente a circa venti anni fa (la sentenza rilevante, per il caso di specie, è, come si vedrà, la n. 333/1997), non risulta valorizzato quanto emerge dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale sul ruolo del Comitato promotore e sugli interessi dallo stesso rappresentati, ai fini della tutela.

2. Le ragioni di tale conclusione.

Per compiere un’analisi, tenendo conto dei punti che precedono, si deve innanzitutto richiamare lo schema argomentativo da ultimo utilizzato dal Consiglio di Stato, e rapportarlo alle precedenti acquisizioni.
I passaggi essenziali sono così sintetizzabili:

1. Il referendum abrogativo costituisce esercizio di funzione legislativa negativa in forma di democrazia diretta in quanto non è funzionale alla cura di un interesse pubblico concreto e specifico, ma preordinato all’abrogazione di norme primarie.
2. Le determinazioni dell’Ufficio centrale non sono esplicazioni di un potere amministrativo, ma funzioni pubbliche neutrali di un organo terzo ed indipendente.
3. Tali decisioni partecipano fondamentalmente della funzione legislativa e ne condividono la natura.

Sono questi profili a indurre prima il T.A.R. e poi il Consiglio di Stato a concludere per il difetto assoluto di giurisdizione e individuare, in tal modo, una categoria di atti (le decisioni dell’Ufficio centrale), anche non omogenei, come è noto e come si dirà, sottratti al sindacato giurisdizionale.
Si può osservare subito, a conferma di quanto si diceva in precedenza sull’utilizzo della nozione di funzioni pubbliche neutrali[8], che il punto c) che precede è la specificazione del punto b). Quindi atti, quelli dell’Ufficio centrale, che partecipano della funzione legislativa ma sono funzione neutrale. Un ragionamento che, come si accennava, trova il precedente specifico, tra quelli prima indicati, nella sentenza n. 333/1997 che si è occupata, diversamente dalle altre decisioni pure in materia richiamate, del procedimento referendario abrogativo e della collocazione al suo interno dell’attività dell’Ufficio centrale. È stata quella sentenza a indicare il referendum come funzione di legislazione negativa e ad individuare, nell’attività svolta dall’Ufficio centrale, lo svolgimento di una funzione di controllo intermedia fra amministrazione e giurisdizione[9]. Con la conseguenza che, secondo il giudice amministrativo, sia osservando la composizione dell’organo (costituito da magistrati) che la funzione, non si è di fronte ad atti amministrativi né sotto il profilo soggettivo né sotto il profilo oggettivo.
Va però evidenziato che in quella occasione il Consiglio di Stato ha utilizzato la ricostruzione per escludere l’applicabilità delle regole riferite ai provvedimenti amministrativi. Nel caso di specie, si trattava, infatti, del diritto di intervento nel procedimento e di accesso fatto valere da un ordine professionale[10].
Notando che la inapplicabilità di alcune regole del procedimento amministrativo e la non sindacabilità degli atti costituiscono nozioni diverse e non conseguenziali[11], va sottolineato, riprendendo il punto, che nel ragionamento appena ricordato era comunque individuabile una non lineare consequenzialità logica.
Sostenere, infatti, che, da un lato, l’attività dell’Ufficio centrale è di tipo legislativo e, dall’altro, una funzione neutrale (e cioè intermedia fra amministrazione e giurisdizione) esprime una difficoltà ricostruttiva meritevole di ulteriori precisazioni.
Invece, questo elemento viene anche accentuato nella più recente decisione quando il Consiglio di Stato ritiene che, essendo funzione neutrale, vi è “il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della impugnazione degli atti adottati dall’Ufficio Centrale per il Referendum, non vertendosi in tema di atti neppure oggettivamente amministrativi e specificandosi, altresì, il carattere “assoluto” di tale difetto di giurisdizione, trattandosi di atti che partecipano fondamentalmente della funzione legislativa, condividendone, pertanto, la natura”.
Sul punto, invero, mancava nel 1997, e manca nella sentenza del 2015, una valutazione che si estenda a tutta l’attività racchiusa nel controllo dell’Ufficio centrale.
Anzi va osservato che la più recente pronuncia, nel momento in cui, per rispondere alla prospettazione di parte appellante sul ruolo dell’Ufficio centrale, richiama l’art. 2 del decreto legge 9 marzo 1995, n. 67, in maniera non corretta, riporta che si tratterebbe di “verifica che la richiesta di referendum sia conforme alle norme dell’art. 138 della Costituzione e della legge”. Naturalmente non si tratta di questo, e non è dato comprendere come mai il Consiglio di Stato, quando sta valutando un procedimento relativo al referendum abrogativo, si riferisca al diverso referendum, eventuale, inserito nel procedimento di revisione della Costituzione, per il quale vi sono ambiti di intervento differenti.

3. Dubbi sulla coerenza delle motivazioni del giudice amministrativo.

A fronte di un quadro di incertezza desumibile dalla complessiva valutazione del modo di procedere del giudice amministrativo, va allora evidenziato che il controllo di regolarità-legittimità nell’ambito del procedimento referendario abrogativo, come è noto, si sviluppa in diversi punti.
La legge 25 maggio 1970, n. 352 prevede una scansione temporale piuttosto rigida per consentire lo svolgimento della consultazione popolare in tempi brevi.
In estrema sintesi, si ricorda che l’art. 32 prevede che le richieste di referendum possono essere effettuate per ciascun anno dal 1 gennaio al 30 settembre, in conformità a tutto quanto prevede la legge per gli adempimenti affidati al Comitato promotore. Nei giorni successivi l’Ufficio centrale svolge un’attività di controllo, in base al parametro legislativo, che si conclude con l’emanazione di un’ordinanza sulla legittimità delle richieste[12].
Ed ancora, perché sia celebrato il referendum, occorre una verifica da parte dell’Ufficio centrale sulla eventuale intervenuta abrogazione legislativa o dichiarazione di illegittimità costituzionale della disciplina coinvolta dal quesito[13].
Solo dopo questa prima fase, è previsto l’intervento della Corte Costituzionale, chiamata a deliberare in camera di consiglio sull’ammissibilità del referendum[14].
È da chiedersi, innanzitutto, se sia possibile estendere le conclusioni del giudice amministrativo ad un’attività così strutturata e con profili di controllo che entrano in un contatto immediato con precisi interessi ad ottenere una certa manifestazione della sovranità popolare.
Rileva non poco considerare che tali profili tematici sono emersi quando ci si è occupati della natura dell’Ufficio centrale[15] e, di conseguenza, della possibilità di tutela offerta nei confronti delle determinazioni assunte da tale organo[16].
Né si può trascurare che non sono mancate le ipotesi in cui i promotori hanno prospettato, nella sede dell’ammissibilità innanzi alla Corte Costituzionale, vizi delle ordinanze adottate dall’Ufficio.
Naturalmente senza successo, perché la Corte Costituzionale ha sempre distinto nettamente il giudizio di regolarità-legittimità da quello di ammissibilità e, quindi, sostenuto l’autonomia dei procedimenti. E ciò sin dalla sentenza n. 16 del 1978[17].
Né ancora è possibile sottovalutare che si è sviluppata, soprattutto, una riflessione sulla possibilità di utilizzare il conflitto tra poteri dello Stato.
Come si dirà anche in seguito per valutare altro profilo, è noto che al comitato promotore è stata riconosciuta la qualità di potere dello Stato. Ed anzi con l’ordinanza n. 17 del 1978[18], seguita dalla sentenza n. 69 del 1978[19], vi è stato l’annullamento di un’ordinanza dell’Ufficio centrale proprio sulla base di un conflitto sollevato dal Comitato promotore[20].
In generale, però, la Corte Costituzionale ha escluso di poter sindacare le decisioni dell’Ufficio centrale, a volte ammettendo il conflitto, altre reputandolo inammissibile, sulla base dell’argomento che una tale valutazione non rientra nella competenza del giudice costituzionale[21].
Al riguardo, è notevole evidenziare che la preclusione di giudizio da parte della Corte Costituzionale si verifica perché il giudice costituzionale interviene nel procedimento dopo l’Ufficio centrale e deve solo accertare che tale organo abbia rispettato quanto imposto dalla legge e, quindi, abbia ascoltato i presentatori e i promotori della richiesta di abrogazione popolare ed esaminato se vi siano gli estremi perché il quesito referendario sia trasferito dalle disposizioni che ne formavano l’effetto iniziale alle altre, sopravvenute nelle more della procedura[22]. Un controllo, dunque, di tipo esclusivamente formale sul rispetto della sequenza procedimentale.
Insomma, pur con percorsi non del tutto chiari, si coglie nella giurisprudenza costituzionale, per l’aspetto analizzato, un’esclusione del controllo della Corte ma anche un riferimento al necessario rispetto di regole procedimentali che disciplinano l’esercizio della funzione. E questo elemento induce al rilievo che quelle fasi sono rilevanti per la valutazione degli interessi.
D’altro canto, pure se sono stati distinti l’esistenza dei presupposti del potere esercitato dall’Ufficio centrale e l’applicazione concreta[23], quest’ultima è stata tale da far concludere che vi sono state sfere di attribuzioni, lese dall’Ufficio centrale, prive di tutela[24].

4. In particolare. Sul difetto assoluto di giurisdizione.

C’è, pertanto, una delicata questione di garanzia che non risulta valorizzata nelle richiamate decisioni del giudice amministrativo, con quanto ne consegue in termini di forza della conclusione in ordine alla possibile tutela giurisdizionale approntata dall’ordinamento.
D’altra parte, il dichiarato difetto assoluto di giurisdizione, collegato alla natura legislativa della funzione, impone qualche precisazione.
Innanzitutto è noto che il difetto assoluto è stato elaborato come vizio specifico soprattutto dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Esse hanno ricostruito un concetto antico e intriso di problematicità, collocato al confine con aree potenzialmente collidenti^[25].
Si pensi all’improponibilità della domanda, correlata all’impossibilità di esercizio della funzione giurisdizionale, cioè ad una nozione con possibili molteplici aspetti. Dalla sussistenza o meno della situazione giuridica di cui si chiede la tutela, e cioè dalla configurabilità in astratto della pretesa alla concreta verifica sulla presenza delle condizioni nel caso di specie, alla mancanza in capo al giudice del potere di emanare il provvedimento richiesto, alla stessa esistenza di una giurisdizione statale.
Vi è una più antica giurisprudenza in cui le Sezioni Unite[26] avevano affermato che poteva verificarsi l’ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione nel caso in cui si fosse configurata l’improponibilità della domanda per mancanza nell’ordinamento di una norma che tuteli la posizione fatta valere^[27].
Vi è il tentativo operato in alcune successive decisioni di distinguere tra una domanda assolutamente improponibile e una infondata, al fine di separare fattispecie in astratto e fattispecie in concreto per ricondurre solo la prima fra le questioni di giurisdizione.
D’altra parte, la dottrina ha rilevato che il problema è “la labile individuazione dello spartiacque tra fattispecie in astratto e fattispecie in concreto, laddove trattandosi di interesse legittimo “non esiste a monte, cioè nella legge, un parametro ben determinato nei suoi contorni per ognuno degli interessi legittimi suscettivi di protezione”. Di conseguenza l’unica indagine in astratto possibile dovrebbe essere riferita non “alla insussistenza dell’interesse tutelabile, bensì o alla impossibilità da parte del giudice con riferimento ai poteri attribuitigli di emanare un provvedimento del tipo di quello richiesto […] oppure alla sussistenza di un ambito riservato al potere dell’amministrazione che sia per legge sottratto al sindacato del giudice, ambito che, …non può mai ritenersi esistente quando vengono dedotti profili di legittimità”“^[28].
Nella complessità connotativa della figura, c’è un dato che si ripropone. E, cioè, che il difetto assoluto di giurisdizione si può configurare quando l’interesse dedotto in giudizio sia privo di una norma di diritto astrattamente idonea a tutelarlo, con la conseguenza che alcun giudice possa essere avere il potere di decidere[29].
L’affermazione ricorrente in giurisprudenza secondo cui “il difetto assoluto di giurisdizione è ravvisabile “solo quando” manchi nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio” è significativa come modo per fissare confini al vizio anche se non può sottacersi qualche differente impostazione allorquando si è ritenuto che “le questioni inerenti all’esistenza nell’ordinamento di norme che astrattamente contemplino e tutelino le posizioni di diritto soggettivo fatte valere in giudizio attengono al fondamento nel merito della domanda e non alla giurisdizione” precisandosi che ciò vale anche quando “sia evidente la carenza di una posizione soggettiva tutelabile dinanzi alla pubblica amministrazione”[30].
È noto, altresì, che l’area della giustiziabilità conosce una progressiva espansione sino a far dubitare nell’attualità che vi siano ancora atti sottratti, seppur tradizionalmente esclusi, al controllo del giudice. Si pensi soltanto all’atto politico.
Naturalmente non si può neanche accennare a tale tema che, estraneo alle presenti riflessioni, è stato al centro di un dibattito dottrinario antico, e di recente riproposto all’attenzione[31], e di percorsi giurisprudenziali di notevole rilevanza. Si vuole soltanto richiamare una conclusione del giudice amministrativo, che si propone, in qualche maniera, come nucleo concettuale cui riferire l’insindacabilità, e cioè che “il vero argumentum principis a sostegno della insindacabilità sembra essere la mancanza di parametri giuridici alla stregua dei quali poter verificare gli atti politici. Le uniche limitazioni cui l’atto politico soggiace sono costituite dall’osservanza dei precetti costituzionali, la cui violazione può giustificare un sindacato della Corte costituzionale di legittimità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge o in sede di conflitto di attribuzione su qualsivoglia atto lesivo di competenze costituzionalmente garantite”[32].
Se si può utilizzare tale affermazione come principio di carattere generale, se ne dovrebbe dedurre che quando questi parametri esistono, il sindacato va svolto.
D’altra parte, tornando al tema affrontato, sulla proposta qualificazione degli atti adottati dall’Ufficio centrale come funzione legislativa, sembrano opportune alcune precisazioni.
Se non vi è dubbio che nella giurisprudenza costituzionale è riconosciuta al referendum abrogativo la forza di legge ordinaria[33], ed ancora che si è qualificato il referendum come fonte del diritto, da tali profili non discende in automatico la caratterizzazione funzionale di tipo legislativo.
Proprio il proporsi del referendum abrogativo come contropotere legislativo consente di distinguere forza dell’atto e funzione dalla quale promana. Si può dire, così, che è un potere legislativo negativo ma prestando attenzione che non si tratta di funzione legislativa, ma appunto referendaria perché oppositiva al prodotto di tale funzione (la legge).
Rimane naturalmente la difficoltà di conciliare la qualificazione di funzione legislativa con quella di funzione neutrale che il giudice amministrativo pure utilizza.
Questo si riflette ancora di più sul ruolo degli interessi fatti valere nel procedimento referendario e sul modo in cui agli stessi va assicurata tutela.
Si tratta di un ulteriore punto di raccordo con la giurisprudenza costituzionale, che si è occupata della iniziativa referendaria e della sua qualificazione come pubblica funzione, da valorizzare. Percorso giurisprudenziale al quale il giudice amministrativo, come detto, non si riferisce e del quale si dovranno, invece, cogliere alcuni tratti.

5. La disomogeneità dei percorsi ricostruttivi. Referendum e interessi.

C’è un dato, già segnalato, che si propone all’attenzione sulla disomogeneità di oggetto riscontrabile nelle altre decisioni del giudice amministrativo che si sono occupate di referendum, che vengono, invece, tutte insieme espressamente richiamate dal Consiglio di Stato a conferma delle ultime conclusioni.
Si tratta delle sentenze n. 3834/2009 della V sezione e n. 2552/2010 della IV sezione. Ebbene, in entrambe è venuto all’attenzione del giudice amministrativo il diverso referendum contemplato dall’art. 132 Cost. per il distacco dei Comuni da una Regione e l’aggregazione ad altra Regione.
Invero, a conferma di una linea ricostruttiva incerta, va evidenziato che già nel 2009 vi è una ibridazione tra fattispecie. Basti considerare il passaggio contenuto nel punto 2 della sentenza del giudice amministrativo d’appello. Dopo aver sostenuto di condividere il precedente del Consiglio di Stato n. 333/1997 sopra ricordato, si afferma che “il referendum abrogativo costituisce esercizio di funzione di legislazione negativa in forma di democrazia diretta giusta la disciplina recata dal titolo III della legge 25 maggio 1970 n. 352, intitolato “Referendum per la modificazione territoriale delle regioni previsti dall’art. 132 della Costituzione”. Dall’esame di tale normativa si desume che il relativo procedimento, partecipando della natura della funzione, ha carattere legislativo in quanto non è funzionale alla cura di un interesse pubblico concreto e specifico, ma è volto a consentire l’accesso ad una fase, successiva, di produzione normativa primaria, demandata al Ministro per l’interno”.
Erra il consiglio di Stato nel qualificare il referendum ex art. 132 Cost. come referendum abrogativo e, di conseguenza, erra nel confermare le acquisizioni nel 1997. L’analisi da condurre era, pertanto, quella relativa al “diverso” referendum ex art. 132 Cost.
Invero, guardando all’interesse, da cogliere nel procedimento ex art. 132 Cost., esso è preciso ed è esattamente opposto a quello che connota il referendum abrogativo. Quest’ultimo mira ad abrogare; il primo è fase di un procedimento legislativo costitutivo. Ovviamente l’interesse si riflette sul controllo affidato all’Ufficio centrale che, nell’ipotesi del referendum ex art. 132 Cost., è riferito all’aspetto della regolarità dei deliberati e non si estende alle ulteriori valutazioni che sono invece richieste per il referendum abrogativo. Presenta una simiglianza nella fase relativa al computo dei voti espressi all’esito dello svolgimento della consultazione. Ed è stato proprio questo l’oggetto del sindacato operato nel 2009, diversamente da quanto accaduto nel 1997, allorquando, oltre che ad essere valutata la diversa richiesta di referendum abrogativo, era stata oggetto di indagine la fase precedente di raccolta delle firme.
Va aggiunto che alla differenza tipologica dei referendum, che si riflette su una diversità di intervento dell’Ufficio centrale, si collega una differenza di inquadramento funzionale.
Come detto e come è noto, mentre il referendum abrogativo tende a contrastare il modo di esercizio della funzione legislativa, incidendo sulla vigenza del suo prodotto (legge), il referendum territoriale ex art. 132 Cost. è elemento essenziale per il procedimento di formazione della legge. Questo dato fa dubitare non poco sulla correttezza metodologica di estendere le stesse categorie ricostruttive dall’uno all’altro.
Né, per la verità, elementi di un qualche rilievo si possono trarre dalla sentenza della IV Sezione n. 2552/2010, pure richiamata.
Tale decisione che, peraltro, conferma l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in maniera molto sintetica si adegua ai precedenti, dovendo ancora una volta, come nel 2009, giudicare sul risultato di un referendum ex art. 132 Cost.
Nella pur breve motivazione, forse, due elementi possono essere sottolineati.
Il primo è che il Consiglio di Stato si esprime più chiaramente sull’interesse. Mentre nel 2009 rimaneva dubbio se l’assenza della cura di un “interesse pubblico concreto e specifico” andasse riferito all’intervento dell’Ufficio centrale ovvero al procedimento referendario ex art. 132 Cost., nel 2010 la formulazione è più netta, affermandosi che “il procedimento del referendum per la modificazione territoriale delle regioni ha carattere legislativo in quanto non è funzionale alla cura di un interesse pubblico concreto e specifico, ma è volto a consentire l’accesso ad una fase, successiva, di produzione normativa primaria, demandata al Ministro per l’interno”.
Non si possono, pertanto, non manifestare dubbi sulla condivisibilità di una tale conclusione una volta che l’interesse è molto evidente ed è peraltro funzionale all’esercizio della stessa funzione legislativa.
Il secondo è che, mentre in precedenza si affermava la mancanza di natura amministrativa da un punto di vista soggettivo ed oggettivo, in quest’occasione la formula è che la natura è “solo soggettivamente amministrativa ma sostanzialmente legislativa”.
In definitiva, l’analisi del percorso giurisprudenziale del giudice amministrativo evidenzia una continua riproduzione di acquisizioni risalenti, senza che si rinvenga una considerazione delle specificità e senza che si dia conto delle ragioni in base alle quali è possibile applicare le stesse conclusioni a situazioni oggettivamente diverse.
È vero però che la prima sentenza (quella del 1997) era proprio sul referendum abrogativo. E che su tale istituto, in particolare, era stato avviato il percorso ricostruttivo che ha rinvenuto una sua conferma nelle più recenti decisioni.
Di qui la necessità di richiamare quanto la Corte Costituzionale ha proposto sulla posizione del Comitato promotore del referendum abrogativo.
È stato notato che tale orientamento della giurisprudenza “non è assolutamente cristallino, perché talvolta essa (ad es. ordd. 131/97 e 198/05, allorché si afferma che “i promotori attivano la sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari”) sembra alludere ad un ampliamento della sfera della legittimazione attiva dei promotori, “rappresentanti” non più solo dei sottoscrittori del quesito referendario ma del corpo elettorale nella sua globalità; ma in altri casi (137/00, 195/03, 38/08) la linea sembra invece quella della “rappresentanza” dei soli firmatari”[34].
La Corte Costituzionale, però, nel delineare la loro funzione, che è “costituzionalmente rilevante e garantita” valorizza il ruolo di attivazione della sovranità popolare nell’esercizio dei poteri referendari.
Si colora in tal modo l’interesse e la funzione in quanto il Comitato promotore è “titolare di un potere, di natura costituzionale, teso a garantire che sia correttamente effettuata la competizione referendaria”[35].
Potere che si è concretizzato in ricorsi per conflitto avverso leggi[36] o deliberazioni di commissioni parlamentari[37].
Se si tiene conto di queste conclusioni, si mostra l’interesse affinché l’attività di controllo dell’Ufficio centrale sia conforme alle regole legislative.
Sottrarre tali atti alla verifica giurisdizionale è conclusione che vanifica tale interesse e, come tale, incidendo comunque nell’area della necessaria giustiziabilità, necessità di una molto robusta base fondativa mentre la struttura argomentativa complessivamente utilizzata dal Consiglio di Stato nei confronti delle impugnative degli atti dell’Ufficio centrale per il referendum ha mostrato non poche problematiche, perché caratterizzata da addizioni successive, non sempre lineari e coerenti, con conseguenti decisioni che inevitabilmente ne risentono. E la più recente conclusione in termini di difetto assoluto di giurisdizione dà spazio ad un ambito, anche vasto, di insindacabilità la cui compatibilità con l’istituto referendario e con gli interessi costituzionali sottesi è molto dubbia.

Note

L'articolo  Il difetto assoluto di giurisdizione con riferimento alle determinazioni dell’Ufficio centrale per il referendum proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Cartabia

in tema di referendum consultivo sull’autonomia e sull’indipendenza del Veneto

Elezioni – Referendum – Rapporti Stato/Regioni – Art. 2, c. 1, n. 2), 3), 4) e 5), L. Regione Veneto 19/06/2014, n. 15 – Previsione secondo la quale il Presidente della Giunta regionale è autorizzato ad instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 3, 5, 114, 116, 117, 119, 138 e 139 Cost., nonché degli artt. 26 e 27 Statuto del Veneto in relazione all’art. 123 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

Elezioni – Referendum – Rapporti Stato/Regioni – L. Regione Veneto 19/06/2014, n. 16 – Formulazione del quesito referendario, determinazione delle modalità di svolgimento e di proclamazione del risultato della consultazione, prescrizione agli organi regionali di avviare relazioni con l’UE e con l’ONU a garanzia delle operazioni di voto nonché di tutelare in sede internazionale il diritto del “Popolo Veneto” all’autodeterminazione – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost. – illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 2, comma 1, numeri 2), 3), 4) e 5), della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto).

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto), e 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014, depositati in cancelleria il 2 settembre 2014 e iscritti ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto nonché l’atto di intervento di Indipendenza Veneta;
udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati Ivone Cacciavillani e Mario Bertolissi per la Regione Veneto e Alessio Morosin per l’associazione “Indipendenza Veneta”.

1.– Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il 23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric. n. 67 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della Costituzione, nonché agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto, approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1, questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto).
1.1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la legge impugnata autorizza il Presidente della Giunta regionale «ad instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del Veneto» (art. 1, comma 1); e prosegue (art. 2, comma 1), con una previsione ritenuta dal ricorrente “più propriamente normativa”, autorizzando il Presidente della Regione, qualora il negoziato «non giunga a buon fine entro il termine di cui al comma 2 dell’articolo 1», vale a dire entro 120 giorni dall’approvazione della legge, «ad indire un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto» in merito a cinque quesiti, elencati in altrettanti numeri del citato art. 2, comma 1.
La difesa statale richiama la giurisprudenza costituzionale per sostenere che il referendum consultivo regionale, pur essendo un prezioso strumento di partecipazione dell’elettorato, dovrebbe essere amministrato con particolare attenzione “laddove esso si presta ad essere utilizzato indebitamente come un mezzo di pressione sull’attività legislativa del Parlamento, influendo negativamente sull’azione costituzionale e politica dello Stato”. Ciò varrebbe soprattutto quando si tenti di far precedere tale consultazione a iniziative di riforma della Costituzione promosse dagli organi politici regionali: una manifestazione di volontà popolare, anteriore alla formazione delle scelte del legislatore, altererebbe l’ordine previsto nell’art. 138 Cost. e, quindi, l’equilibrio di un procedimento deliberativo accuratamente costruito dal Costituente.
1.2.– Ciò premesso, il Presidente del Consiglio articola censure distinte per i cinque quesiti di cui all’art. 2, comma 1, della legge impugnata, iniziando a considerare quello di cui al numero 5): «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?».
Ad avviso del ricorrente, una consultazione su tale quesito costituirebbe una forma di indebito avvio del procedimento di cui all’art. 138 Cost. per la revisione dell’art. 116 Cost., nel quale sono individuate nominativamente le Regioni a statuto speciale.
1.3.– Viene quindi considerato il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 1), della legge impugnata: «Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?».
Il ricorrente riconosce che, “in qualche modo”, il quesito si ispira all’art. 116, comma terzo, Cost., a norma del quale ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti determinate materie, possono essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost.
Tuttavia, la difesa statale rileva anzitutto che il quesito non fa riferimento alle specifiche materie previste all’art. 116, comma terzo, Cost.: pertanto, nella sua genericità, esso appare “gravemente elusivo” della cautela ritenuta necessaria dalla giurisprudenza costituzionale, “in quanto la prospettazione all’elettorato di un imprecisato incremento dell’autonomia (tanto più contestualmente al quesito 5 sulla Regione a Statuto speciale) evoca la prospettiva di riforme molto ampie, suscitando un’aspettativa che non tiene conto del vincolo costituzionale”.
In secondo luogo, l’Avvocatura generale osserva che una consultazione su un quesito siffatto altererebbe il procedimento previsto nell’art. 116, comma terzo, Cost. Tale disposizione consentirebbe di “qualificare il previsto ampliamento dell’autonomia come una revisione costituzionale, sia pure su scala ridotta”; e ciò renderebbe “ancora più sensibile la formazione del contenuto della riforma rispetto alle suggestioni ed alle pressioni del voto popolare preventivo”. Tanto più perché il citato art. 116, comma terzo, individua nei rappresentanti politici della Regione e degli enti locali i soggetti legittimati a promuovere la riforma, evitando di coinvolgere direttamente gli elettori nella fase di avvio della proposta, in linea con un’impostazione per cui le scelte fondamentali della comunità nazionale, che ineriscono al patto costituzionale, sono riservate alla rappresentanza politica, sulle cui determinazioni il popolo non può intervenire se non nelle forme tipiche previste dall’art. 138 Cost. (sentenza n. 496 del 2000).
1.4.– Infine, sono censurati congiuntamente, per la ritenuta comunanza di oggetto, i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, numeri 2), 3) e 4), della legge impugnata, formulati, rispettivamente, nei seguenti termini: «Vuoi che una percentuale non inferiore all’ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all’amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?»; «Vuoi che la Regione mantenga almeno l’ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?»; «Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?».
La difesa statale richiama anzitutto l’art. 75 Cost. e gli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto. A norma del comma 4, lettere a) e b), del citato art. 26, non è ammesso il referendum per l’abrogazione delle leggi tributarie e di bilancio e dei relativi provvedimenti di attuazione, né delle leggi e degli atti regionali i cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. A norma del comma 3 del successivo art. 27, non è ammesso referendum consultivo, tra l’altro, nei casi previsti dall’art. 26, comma 4. Dalle previsioni statutarie e costituzionali citate, ad avviso della difesa erariale, emergerebbe un principio generale di inammissibilità dei referendum, anche consultivi, su leggi tributarie e di bilancio, o che costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei.
La stessa difesa erariale rimarca poi le competenze legislative spettanti allo Stato con riguardo al proprio sistema tributario e alla perequazione finanziaria, in via esclusiva (art. 117, comma secondo, lettera e, Cost.), nonché con riguardo ai principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche in relazione ai tributi e alle entrate proprie delle autonomie territoriali e alla compartecipazione di queste ultime al gettito di tributi erariali (art. 119, comma secondo, Cost.). Riportandosi alla giurisprudenza costituzionale, il ricorrente enfatizza il ruolo imprescindibile del legislatore statale e dei suoi interventi per l’attuazione del sistema finanziario di cui all’art. 119 Cost. e, segnatamente, per il pieno esplicarsi delle potestà legislative regionali, anche con riguardo ai tributi propri. Pertanto, conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, in questo ambito le Regioni, come non potrebbero legiferare, così neppure potrebbero indire un referendum, attribuendo all’elettorato regionale la facoltà di pronunciarsi in una materia interdetta in ambito nazionale dall’art. 75 Cost. e riservata dagli artt. 117 e 119 Cost. al legislatore statale.
Sarebbero altrimenti violati gli stessi artt. 3 e 5 Cost., dato che si intenderebbe attribuire “ai cittadini veneti una legittimazione ad esprimersi in materia non consentita a tutti gli altri cittadini italiani”, mettendo a repentaglio l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, in particolare per la prevedibilità di “movimenti che, anziché alimentare la solidarietà sociale, possono suscitare tendenze centrifughe o pretese egoistiche nella politica economica”.
2.– Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all’originale) il 2 ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le questioni siano rigettate.
2.1.– Richiamati i passati tentativi, rimasti senza successo, da parte della Regione Veneto di ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma terzo, Cost., la difesa regionale riassume i contenuti della legge impugnata. In particolare, sottolinea come in tale legge sia previsto che il Presidente della Giunta proponga al Consiglio regionale «un programma di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presenti un «un disegno di legge statale contenente percorsi e contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione del Veneto» (art. 2, comma 2). È altresì previsto che il referendum sia indetto «previa intesa con le competenti autorità statali», sulla base di «apposita convenzione con il Ministero dell’Interno», affinché la consultazione avvenga in concomitanza con la prima tornata di elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo o di quello nazionale o di elezioni regionali, con determinazione e ripartizione delle spese relative ad adempimenti comuni, nonché definendo le modalità di pagamento delle spese a carico della Regione (art. 3, comma 2). In sintesi, osserva la difesa della Regione Veneto, quest’ultima, con le disposizioni richiamate, avrebbe “individuato nello Stato il suo interlocutore imprescindibile”.
2.2.– La difesa regionale, replicando alle argomentazioni del ricorso, osserva che – quali che siano le aspettative degli elettori – la legge impugnata è rispettosa delle prerogative del Parlamento, anche in virtù del carattere puramente consultivo del referendum da essa previsto.
Consapevole delle precedenti decisioni di questa Corte in merito ad analoghe iniziative referendarie regionali – sentenze n. 496 del 2000, n. 470 del 1992 e n. 256 del 1989 –, la Regione richiama varie critiche dottrinali a queste pronunce, critiche che hanno evidenziato come la Corte si sia ispirata a una visione politica sospettosa del libero esprimersi di autonome forze popolari e ansiosa di creare protezioni artificiali per l’esercizio del potere da parte di una classe politica nazionale, la quale risulterebbe incapace di conciliare realisticamente l’unità nazionale con le crescenti rivendicazioni delle autonomie locali. La difesa regionale invita, pertanto, la Corte costituzionale a dimostrarsi, una volta di più, capace di aggiornare la propria giurisprudenza, affrancandosi da esagerate paure per ipotetici rischi di “plebiscitarismo”.
D’altra parte, osserva la resistente, tale giurisprudenza sarebbe stata elaborata “in tempi risalenti”, anteriori “alla crisi istituzionale in atto”, nonché alla riforma operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). In proposito, si osserva che la democrazia rappresentativa è in crisi; che lo stesso procedimento legislativo parlamentare è alterato, sotto più profili; che “escludere l’ammissibilità del referendum consultivo regionale, perché si crede che possa essere compromesso l’‘ordine costituzionale e politico dello Stato’ (sentenza n. 256 del 1989), equivale a risolvere a priori, in nome di concezioni realistiche (fattuali) dell’indirizzo politico, il problema della conoscenza degli orientamenti di un corpo referendario, anche parziale”, i cui pronunciamenti potrebbero peraltro essere contrastati ex post dal Parlamento e dal Governo, se ritenessero minacciate le proprie attribuzioni.
2.3.– Con riguardo alla prospettata lesione dell’art. 5 Cost., la parte resistente ricorda come nella stessa giurisprudenza costituzionale si affermi che la partecipazione delle popolazioni locali a fondamentali decisioni che le riguardano costituisce un principio generale, connaturale alla forma di democrazia pluralista accolta nella Costituzione, nonché alla posizione di autonomia ivi riconosciuta agli enti territoriali (sentenza n. 496 del 2000). Inoltre, sottolinea che la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che ciascuna Regione e la relativa popolazione hanno un interesse qualificato ai contenuti di riforme che investono lo stesso impianto dello Stato regionale e l’ordinamento delle competenze regionali (sentenza n. 470 del 1992). Del resto, le Regioni sono enti esponenziali e rappresentativi degli interessi delle comunità di riferimento, che possono tutelare anche in forme che si proiettano oltre il territorio regionale, con vocazione generale (sentenza n. 829 del 1988). Pertanto, l’iniziativa assunta con la legge impugnata sarebbe compatibile con il ruolo costituzionale della Regione e rispetterebbe pienamente il principio di leale collaborazione, dal quale sarebbe anzi legittimata.
2.4.– Più specificamente, non sarebbero violati l’art. 3, né gli artt. 116, 117 e 119 Cost., perché sono rispettate le attribuzioni degli organi statali e perché ciascuna Regione può assumere iniziative analoghe. Né sarebbe violato l’art. 5 Cost., perché esso pone, oltre al principio unitario, “quello pluralistico, che attenua, per definizione, le rigidità del primo, ove venisse inteso in senso monistico e limitativo dell’art. 21 Cost.”.
2.5.– Da ultimo, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità del ricorso e l’insussistenza di qualunque violazione, “che non sia meramente astratta”, della Costituzione, sul rilievo che “la Regione Veneto non ha attivato, in concreto, alcune delle iniziative previste dalla legge: né il negoziato né il referendum consultivo, condizionanti il voluto del Consiglio regionale”.
3.– Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha reiterato gli argomenti esposti nel ricorso. In replica al riferimento della difesa regionale all’art. 21 Cost., il ricorrente ha osservato che il referendum consultivo non attiene tanto alla libertà di espressione dei cittadini, quanto ai poteri dell’ente regionale di “formalizzare una proposta predefinita in funzione di un confronto della Regione con il Governo dello Stato che altera gli equilibri previsti dal Costituente”: la vis peculiare del referendum starebbe proprio nella sua formalizzazione, che gli consente di raccogliere lo scontento degli elettori regionali e, in particolare, di rivolgerlo come strumento di condizionamento nei confronti dei rappresentanti che quegli stessi cittadini hanno eletto al Parlamento. Pertanto, dopo avere ribadito i limiti già esplicitati dalla giurisprudenza costituzionale al referendum consultivo regionale, e peraltro “[s]enza […] negare minimamente l’interesse delle Regioni alle riforme che le riguardano, né la loro vocazione generale, né il valore della leale collaborazione”, la difesa erariale insiste per l’accoglimento del ricorso.
4.– A sua volta la difesa regionale, con memoria depositata anch’essa il 3 aprile 2015, insiste nelle proprie conclusioni, aggiungendo che la distinzione tra Regioni a statuto speciale e ordinario non deve essere intesa in modo troppo rigido. Ferma restando la diversa natura dei due tipi di statuti, la resistente osserva che la Regione Veneto avrebbe una posizione “assolutamente peculiare” nell’ambito delle Regioni a statuto ordinario, perché solo il suo statuto – sia nella versione originaria di cui alla legge 22 maggio 1971, n. 340 (Approvazione, ai sensi dell’articolo 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Veneto), sia nella versione vigente – conterrebbe, all’art. 2, riferimenti al popolo veneto, alle sue prerogative di autogoverno e alla sua identità. Il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 concernerebbe non la condizione propria delle cinque già esistenti Regioni a statuto speciale, bensì una “collocazione differenziata” della Regione Veneto “nel novero delle 15 Regioni a Statuto ordinario”, nei termini delineati dagli altri quattro quesiti.
Quanto al primo di essi, la difesa regionale osserva che le ulteriori forme di autonomia ivi menzionate sarebbero esemplificate dal secondo e dal terzo quesito, orientati a un regime finanziario analogo a quella delle due Province autonome comprese, come parte del Veneto, nel bacino dolomitico. Anche il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 4), altro non sarebbe che la pretesa di una facoltà di scelta regionale in merito a “cespiti tributari” parimenti regionali.
5.– Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il 23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric. n. 68 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 5, 81, terzo comma, 114, 138 e 139 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto).
5.1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ripercorre i contenuti della legge regionale impugnata, la quale prevede l’indizione di «un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? S[ì] o no?”» (art. 1, comma 1). La stessa legge detta altresì norme in tema di svolgimento della consultazione (art. 1, commi 2, 3 e 4) e propaganda (art. 2). Infine, rileva la difesa dello Stato, l’art. 3 della legge impugnata prescrive che il Presidente del Consiglio regionale e quello della Giunta regionale del Veneto si attivino, «con ogni risorsa a disposizione del Consiglio regionale e della Giunta regionale, per avviare urgentemente con tutte le Istituzioni dell’Unione europea e delle Nazioni unite le relazioni istituzionali che garantiscano l’indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l’effettiva volontà del Popolo Veneto e convalidare l’esito del risultato finale» (comma 1); e che gli stessi organi tutelino «in ogni sede competente, nazionale ed internazionale, il diritto del Popolo Veneto all’autodeterminazione» (comma 2).
5.2.– Nel denunciare la violazione dell’art. 138 Cost., il ricorrente si riporta alla sentenza n. 496 del 2000, per sostenere come la funzione di propulsore dell’innovazione costituzionale sia attribuita dalla disposizione citata principalmente alla rappresentanza politico-parlamentare, “ritenendo che sia questa la sede in cui la proposta di riforma possa essere meglio elaborata, approfondita e condivisa”. Il voto popolare, invece, potrebbe esprimersi solo a posteriori, nella forma del referendum di cui al citato art. 138 Cost., “anche perché il referendum preventivo, pur non avendo carattere vincolante, può avere un’influenza notevole come strumento di pressione sugli organi politici ed è più esposto al rischio di una scelta non razionale perché legata a situazioni contingenti”. Del resto, se si consentisse solo a una parte dei cittadini di votare una seconda volta sulla stessa proposta di riforma, si incorrerebbe in una contraddizione concettuale, o meglio in una contrapposizione tra il popolo italiano e un “altro” popolo, già diviso e distinto.
5.3.– Sul piano sostanziale, è denunciata una “gravissima lesione del principio costituzionale dell’unità della Repubblica” e quindi dell’art. 5 Cost. Benché l’unità non escluda affatto l’autonomia, è appunto solo in termini di autonomia che l’art. 114 Cost. fa riferimento alle Regioni, mentre la sovranità – cui fa riferimento l’art. 1, comma 1, della legge in questione – “è un valore fondante della Repubblica unitaria che nessuna riforma può cambiare senza distruggere l’identità stessa dell’Italia”. Nemmeno vengono in rilievo, nel caso, i dubbi su tale nozione esaminati nella sentenza n. 365 del 2007, allorché la Corte si soffermò sulle caratteristiche che possono connotare le entità territoriali componenti di uno Stato federale, a causa della loro preesistente qualità sovrana. Nella stessa occasione, d’altra parte, la Corte confermò che, nella propria struttura essenziale, la sovranità dello Stato non è stata scalfita né dall’integrazione sovranazionale, né dall’affermazione del regionalismo.
5.4.– La violazione della sovranità è denunciata anche in relazione all’art. 4 (recte: all’art. 3) della legge reg. Veneto n. 16 del 2014, giacché “dall’unità ed indivisibilità della Repubblica discende l’attribuzione esclusiva ai suoi organi del potere di rappresentare in sede internazionale i diritti e gli interessi di tutti i cittadini”. La volontà di una parte del popolo di cercare una tutela speciale e distinta in ambito internazionale, “scavalcando gli organi di governo del proprio Paese”, equivarrebbe, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, a una volontà di separazione.
5.5.– Da ultimo, il ricorso censura, per violazione del vigente art. 81, comma terzo, Cost., l’art. 4 della legge reg. n. 16 del 2014, il quale prevede la copertura degli oneri per l’attuazione della legge stessa, quantificati in 14 milioni di euro, mediante entrate «provenienti da erogazioni liberali e donazioni da parte di cittadini ed imprese», introitate all’unità previsionale di base (UPB) E0147 del bilancio 2014 («Altri introiti»). Tale copertura non corrisponderebbe ad alcuna delle modalità di cui all’art. 17, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e avrebbe carattere non certo, ma puramente ipotetico. Lo stanziamento di cui alla citata UPB sarebbe peraltro incapiente.
6.– Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all’originale) il 2 ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le questioni siano rigettate.
6.1.– Secondo la difesa regionale, la consultazione prevista nella legge in questione non sarebbe altro che “un sondaggio formalizzato”, i cui esiti sono imprevedibili, che interroga gli elettori veneti “circa la scelta oppure no dell’indipendenza”. Il legislatore regionale porrebbe “su un piano di assoluta parità chi è favorevole oppure no”. Il senso dell’iniziativa sarebbe proprio quello di stimolare una informata e libera manifestazione del pensiero, garantita dall’art. 21 Cost., da parte di cittadini i quali, peraltro, siano disposti a sobbarcarsi i relativi oneri.
La legge reg. Veneto n. 16 del 2014 costituirebbe l’epilogo di una lunga serie di iniziative, risalenti all’unificazione d’Italia, orientate nel senso dell’autonomismo, come adeguamento delle strutture pubbliche alla molteplicità delle condizioni del Paese, del vero e proprio separatismo, o comunque della contrapposizione politica all’autorità centrale. Ricordato come, anche di recente, analoghe iniziative di consultazione popolare abbiano suscitato reazioni differenti in diversi ordinamenti europei, la difesa regionale sostiene che solo ragioni ideologiche potrebbero portare a negare la legittimità di consultazioni come quella oggetto della legge impugnata.
6.2.– Sottolineata l’assenza di precedenti specifici e di disposizioni costituzionali esplicite, la difesa regionale invita la Corte ad adottare, nella lettura dell’art. 5 Cost., un’impostazione ispirata al ruolo della persona nella sua concretezza e soggettività storica. Proprio la persona dovrebbe essere considerata come “dato costitutivo presupposto dall’iniziativa tradottasi nella legge regionale n. 16/2014”: la consultazione ivi prevista andrebbe concepita come una manifestazione di pensiero da parte di coloro che vi parteciperanno; essa sarebbe tutelata dall’art. 21 Cost., non interferirebbe affatto con le prerogative del Parlamento, né rappresenterebbe di per sé – nell’incertezza sull’esito del referendum, rispetto alle cui alternative la Regione è, come detto, neutrale – un atto di separazione del Veneto.
6.3.– Pertanto, non sarebbe violato l’art. 138 Cost., considerato che la consultazione in questione sarebbe una mera manifestazione del pensiero degli elettori, né l’art. 5 Cost., giacché “il puro e semplice, eventuale dissenso, rispetto a quel che è codificato a proposito dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica, è inidoneo a produrre anche la più tenue delle alterazioni dell’ordine costituzionale”. Per lo stesso motivo, la sovranità dello Stato non sarebbe intaccata, né l’art. 114 Cost. violato. Quanto all’art. 81 Cost., il finanziamento delle spese previste non sarebbe riversato sulla Regione: “[s]e privati e imprese non elargiranno alcunché, tutto si tradurrà in un nulla di fatto”.
6.4.– A tale ultimo proposito, con riguardo alla censura statale incentrata sul carattere puramente ipotetico della copertura finanziaria, la difesa ribatte che, se così fosse e se, in mancanza delle previste elargizioni, la legge regionale fosse destinata a rimanere un “flatus vocis”, non si sarebbe concretizzata alcuna violazione effettiva della Costituzione e, pertanto, il ricorso risulterebbe inammissibile.
7.– Con atto depositato il 2 ottobre 2014, è intervenuta nel giudizio la associazione “Indipendenza Veneta”, affermando di avere quale propria finalità istituzionale la creazione “di una nuova entità statuale, la nuova Repubblica Veneta”, e di avere dato impulso politico alla legge regionale in questione.
8.– Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento della predetta associazione, riportandosi alla giurisprudenza costituzionale relativa all’intervento dei terzi nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale.
Il Presidente del Consiglio ha inoltre ribadito gli argomenti esposti nel ricorso, sottolineando che, come risulta dai precedenti, il referendum previsto nella legge regionale in questione è cosa diversa da una libera manifestazione del pensiero dei cittadini: si tratterebbe, invece, della “promozione da parte dell’Ente regionale di un’iniziativa formalizzata in un testo di legge mirante a dissolvere l’unità del Paese ed a negare la sovranità dello Stato per rivendicarla a se stessa”. Il ricorso mira, appunto, a “evitare che il popolo venga chiamato ad esprimere una volontà conflittuale con i valori costituzionali, ed anzi proprio con i valori fondanti dell’unità e della sovranità”. Pertanto, sussisterebbe il denunciato contrasto con gli artt. 5, 114 e 138 Cost., nonché con l’art. 81 Cost., “poiché l’intendimento di non procedere al referendum in mancanza di finanziamento non è nella legge e dunque non ne vanifica il contenuto”.
9.– Con memoria parimenti depositata il 3 aprile 2015, anche la Regione Veneto ha insistito negli argomenti e nelle conclusioni già formulate. Premessi ulteriori rilievi sulla situazione generale che farebbe da sfondo alla legge censurata, sulle istanze che essa vorrebbe interrogare, nonché sulla necessità di considerare realisticamente l’una e le altre, la Regione ribadisce che “il referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto è privo di qualunque ‘profilo di pericolo’, dato che si risolve in una pura e semplice manifestazion[e] di pensiero (ex art. 21 Cost.), che sarà liberamente valutata dalle istituzioni che ne hanno competenza”.
La Regione conclude chiedendo che la Corte rigetti il ricorso, riconoscendo il carattere “non lesivo della Costituzione” della legge reg. Veneto n. 16 del 2014, o la “carenza attuale di interesse all’impugnativa da parte dello Stato”, salvi eventuali conflitti di attribuzione in relazione a futuri atti applicativi; o ancora chiarendo, in via interpretativa, “quale è, a suo parere, l’ambito della operatività della legge regionale n. 16/2014 conforme a Costituzione”.

1.– Con due ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014 e depositati il 2 settembre 2014 (reg. ric. n. 67 e n. 68 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, rispettivamente, della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto), in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della Costituzione, nonché agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto, approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 e della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto), in riferimento agli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost., nonché, con riguardo all’art. 4 della legge stessa, in riferimento all’art. 81 Cost.
2.– I giudizi possono essere riuniti e decisi congiuntamente, perché implicano la soluzione di questioni almeno in parte analoghe per argomenti, parametri e contenuti delle leggi impugnate (ex plurimis, sentenze n. 209 del 2014, n. 228 e n. 141 del 2013).
3.– Deve essere confermata l’ordinanza, deliberata nel corso dell’udienza pubblica e allegata alla presente sentenza, con la quale è stato dichiarato inammissibile l’intervento, nel giudizio avente ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014, dell’associazione “Indipendenza Veneta”.
Il giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in via d’azione, infatti, si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l’intervento di soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili (ex plurimis, sentenze n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013).
Non sono pertinenti i precedenti citati dalla difesa dell’associazione relativi all’intervento di terzi nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale (ordinanze n. 156 del 2013 e n. 251 del 2002).
4.– La difesa della Regione Veneto ha eccepito l’inammissibilità di entrambi i ricorsi, per carenza di attuale lesività delle leggi impugnate, giacché le previste consultazioni popolari non si sono ancora tenute e neppure si sono verificati i presupposti per il loro svolgimento: né il negoziato preliminare con il Governo, di cui all’art. 1 della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, né la raccolta di elargizioni private destinate a sovvenzionare la consultazione, di cui all’art. 4 della legge reg. Veneto n. 16 del 2014.
L’eccezione non è fondata.
A prescindere da qualsiasi considerazione sul comportamento concretamente tenuto dalla Regione riguardo all’attuazione delle leggi impugnate (peraltro avviata, per quanto riguarda la legge reg. Veneto n. 16 del 2014, con deliberazioni della Giunta regionale 28 luglio 2014, n. 1331, e 23 settembre 2014, n. 1709), deve osservarsi che il giudizio promosso in via principale dallo Stato avverso una legge regionale (e, similmente, dalla Regione avverso una legge dello Stato) ha ad oggetto il testo legislativo, indipendentemente dagli effetti concretamente prodotti. La brevità del termine entro il quale deve essere promosso il ricorso – sessanta giorni dalla pubblicazione dell’atto regionale o statale, ai sensi dell’art. 127 Cost. – connota questo tipo di giudizio come un giudizio successivo e astratto: successivo, perché verte su un atto già perfezionato e pubblicato; astratto, perché si instaura in un momento in cui l’applicazione dell’atto può non avere avuto ancora luogo, specie nei casi in cui essa richieda lo svolgimento di procedimenti complessi o l’istituzione di nuove strutture organizzative. Pertanto, la pubblicazione di una legge, che, come nel caso in esame, si ritenga eccedere dalle competenze costituzionali della Regione, ne consente l’impugnazione da parte dello Stato, a prescindere dalla produzione di effetti concreti e dalla realizzazione di conseguenze pratiche (sentenze n. 45 del 2011, n. 407 del 2002, n. 332 del 1998).
5.– Nel merito, occorre anzitutto ribadire che non v’è dubbio che le questioni di interesse della comunità regionale, su cui la Regione può attivare la partecipazione delle popolazioni del proprio territorio tramite referendum consultivo, possono riguardare anche ambiti che superano i confini delle materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi con la dimensione nazionale (sentenze n. 496 del 2000, n. 470 del 1992, n. 256 del 1989). Tuttavia, l’esistenza di un tale interesse qualificato non abilita la Regione ad assumere iniziative – anche di consultazione popolare – libere nella forma o eccedenti i limiti stabiliti in virtù di previsioni costituzionali.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente, è giuridicamente erroneo equiparare il referendum consultivo a un qualsiasi spontaneo esercizio della libertà di manifestazione del pensiero da parte di più cittadini, coordinati tra loro. Il referendum è uno strumento di raccordo tra il popolo e le istituzioni rappresentative, tanto che si rivolge sempre all’intero corpo elettorale (o alla relativa frazione di esso, nel caso di referendum regionali), il quale è chiamato ad esprimersi su un quesito predeterminato. Inoltre, anche quando non produce effetti giuridici immediati sulle fonti del diritto, il referendum assolve alla funzione di avviare, influenzare o contrastare processi decisionali pubblici, per lo più di carattere normativo. Per questo, i referendum popolari, nazionali o regionali, anche quando di natura consultiva, sono istituti tipizzati e debbono svolgersi nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione o stabiliti sulla base di essa.
6.– La disciplina dei referendum regionali ha la propria sede nello statuto regionale, secondo quanto previsto dall’art. 123 Cost. Nell’esercizio dell’autonomia politica a essa accordata da tale disposizione (sentenza n. 81 del 2012), da svolgere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione (ex multis, sentenze n. 81 e n. 64 del 2015), ciascuna Regione può stabilire forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sui propri atti; può introdurre tipologie di referendum anche nuove rispetto a quelle previste nella Costituzione (sentenza n. 372 del 2004); può pure coinvolgere in tali consultazioni i soggetti che prendano parte consapevolmente e stabilmente alla vita della comunità, ancorché non titolari del diritto di voto e della cittadinanza italiana (sentenza n. 379 del 2004).
Naturalmente, una volta che siano state formalizzate, le scelte statutarie si impongono alla successiva attività regionale, anche legislativa, atteso il carattere fondamentale dello statuto regionale (sentenza n. 4 del 2010) e il suo rapporto con le leggi regionali, disegnato dalla Costituzione in termini sia di gerarchia, sia di competenza (sentenza n. 188 del 2011).
La Regione Veneto si è data un nuovo statuto con la legge reg. statutaria n. 1 del 2012, che regola i referendum regionali agli artt. 26 e 27.
All’art. 27 è disciplinata «l’indizione di referendum consultivi delle popolazioni interessate su provvedimenti o proposte di provvedimenti di competenza del Consiglio» ed al comma 3 del medesimo articolo sono richiamati i limiti stabiliti per i referendum abrogativi regionali all’art. 26, commi 4 e 5, che si debbono pertanto applicare anche ai referendum consultivi. In relazione ai motivi di ricorso formulati dall’Avvocatura generale dello Stato, rileva in particolare l’art. 26, comma 4, lettere a) e b), ai sensi del quale non sono ammessi referendum regionali in merito alle leggi tributarie e di bilancio e ai relativi provvedimenti di attuazione, nonché alle leggi e agli atti regionali i cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. È bene sottolineare che, nella parte in cui richiede il rispetto degli obblighi costituzionali, lo statuto non fa che ripetere quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui i referendum regionali, inclusi quelli di natura consultiva, non possono coinvolgere scelte di livello costituzionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 496 del 2000, n. 470 del 1992).
7.– Ciò chiarito, deve dichiararsi fondata la questione avente ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014 per violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost.
7.1.– Questa legge prevede (art. 1) l’indizione, da parte del Presidente della Giunta regionale, di «un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? S[ì] o No?”». Spetta al Consiglio regionale determinare la data della consultazione, alla quale possono partecipare tutti i cittadini maggiorenni iscritti nelle liste elettorali dei Comuni regionali. «La proposta soggetta a referendum è approvata se alla consultazione partecipa la maggioranza degli aventi diritto e viene raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi» (art. 1, comma 2).
L’art. 2 riguarda le procedure per la votazione e la proclamazione del risultato, nonché la propaganda e, tra l’altro, estende le «facoltà riconosciute dalle disposizioni vigenti ai partiti o gruppi politici rappresentati in Consiglio regionale ed ai comitati promotori di referendum» anche alle associazioni interessate alla «espressione del Popolo Veneto in ordine alla propria autodeterminazione».
L’art. 3 prevede che il Presidente della Giunta e quello del Consiglio regionale, «con ogni risorsa a disposizione» degli organi presieduti, avviino relazioni istituzionali «che garantiscano l’indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l’effettiva volontà del Popolo Veneto e convalidare l’esito del risultato finale»; e demanda a entrambi i Presidenti il compito di «tutelare in ogni sede competente, nazionale ed internazionale, il diritto del Popolo Veneto all’autodeterminazione».
L’art. 4 quantifica gli oneri per la consultazione e ne prevede la copertura attraverso erogazioni liberali e donazioni da parte di «cittadini ed imprese».
7.2.– Il referendum consultivo previsto all’art. 1 non solo riguarda scelte fondamentali di livello costituzionale, come tali precluse ai referendum regionali secondo la giurisprudenza costituzionale sopra citata, ma suggerisce sovvertimenti istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.
L’unità della Repubblica è uno di quegli elementi così essenziali dell’ordinamento costituzionale da essere sottratti persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988). Indubbiamente, come riconosciuto anche da questa Corte, l’ordinamento repubblicano è fondato altresì su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l’autonomia territoriale, oltre che l’apertura all’integrazione sovranazionale e all’ordinamento internazionale; ma detti principi debbono svilupparsi nella cornice dell’unica Repubblica: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5 Cost.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, pluralismo e autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli stessi principi non possono essere estremizzati fino alla frammentazione dell’ordinamento e non possono essere invocati a giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano. Una iniziativa referendaria che, come quella in esame, contraddica l’unità della Repubblica non potrebbe mai tradursi in un legittimo esercizio del potere da parte delle istituzioni regionali e si pone perciò extra ordinem.
7.3.– Restano assorbiti gli altri motivi di ricorso.
8.– È altresì impugnata la legge reg. Veneto n. 15 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 Cost., nonché agli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto, che si intendono richiamati in relazione all’art. 123 Cost.
8.1.– L’art. 1, comma 1, della legge prevede un «negoziato» tra il Presidente della Giunta regionale e il Governo, allo scopo di «definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del Veneto».
Qualora tale negoziato «non giunga a buon fine» entro centoventi giorni dall’approvazione della legge, il Presidente della Giunta «è autorizzato ad indire un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto» (art. 2, comma 1), in merito a cinque quesiti: «1) “Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?”; 2) “Vuoi che una percentuale non inferiore all’ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all’amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?”; 3) “Vuoi che la Regione mantenga almeno l’ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?”; 4) “Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?”; 5) “Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?”».
L’art. 2, comma 2, prevede poi che, nel caso in cui alla consultazione partecipi la maggioranza degli aventi diritto e sia raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi, il Presidente della Giunta debba proporre al Consiglio regionale «un programma di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presentare «un disegno di legge statale contenente percorsi e contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione del Veneto».
L’art. 3 dispone in merito alle procedure referendarie, prevedendo tra l’altro che la consultazione sia indetta in concomitanza con le prime elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo o del Parlamento nazionale, o con le prime elezioni regionali, «previa intesa con le competenti autorità statali». L’art. 4 quantifica gli oneri derivanti dall’attuazione della legge e dispone in merito alla loro copertura.
8.2.– Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri chiede l’annullamento della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 nella sua interezza, ma i suoi motivi si concentrano esclusivamente sull’art. 2, comma 1, articolandosi in una pluralità di censure rivolte partitamente nei confronti dei quesiti referendari ivi contemplati al numero 1), ai numeri da 2) a 4) e al numero 5). Nessun argomento autonomo è sviluppato nei confronti delle altre disposizioni della legge impugnata; del resto, esse sono tutte connesse e meramente strumentali alle previste consultazioni; il che peraltro non comporta l’inammissibilità del ricorso, considerata appunto la complessiva omogeneità della legge in questione (ex plurimis, sentenze n. 160 del 2012, n. 300 e n. 246 del 2010).
Pertanto, occorre esaminare separatamente le singole questioni sollevate in merito ai cinque quesiti referendari.
8.3.– Come già rilevato, l’art. 2, comma 1, numero 1), prevede che sia chiesto agli elettori regionali se vogliono «che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia».
La questione relativa a tale quesito non è fondata.
La domanda da sottoporre agli elettori evoca il disposto dell’art. 116, terzo comma, Cost., a norma del quale la legge dello Stato può attribuire alle Regioni a statuto ordinario «[u]lteriori forme e condizioni particolari di autonomia». Nonostante il richiamo testuale implicito all’art. 116, terzo comma, Cost., il ricorrente ritiene che il referendum contrasti con la citata disposizione costituzionale sotto due profili: anzitutto perché sarebbero pretermessi le condizioni e i limiti, segnatamente di materia, indicati tassativamente dall’art. 116, terzo comma, Cost., per il conferimento di tali forme ulteriori e condizioni particolari di autonomia; in secondo luogo, perché lo speciale procedimento legislativo previsto dalla disposizione costituzionale non permetterebbe l’introduzione di un preliminare referendum consultivo regionale.
Vero è che manca nel quesito qualsiasi precisazione in merito agli ambiti di ampliamento dell’autonomia regionale su cui si intende interrogare gli elettori. Non è men vero, però, che il tenore letterale del quesito referendario ripete testualmente l’espressione usata nell’art. 116, terzo comma, Cost. e dunque si colloca nel quadro della differenziazione delle autonomie regionali prevista dalla disposizione costituzionale evocata; cosicché deve intendersi che le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» su cui gli elettori sono chiamati ad esprimersi possano riguardare solo le «materie di cui al terzo comma dell’art. 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s)», come esplicitamente stabilito nelle suddette disposizioni costituzionali. Così interpretato, il quesito referendario non prelude a sviluppi dell’autonomia eccedenti i limiti costituzionalmente previsti e pertanto, sotto questo profilo, la censura non è fondata.
Quanto al secondo profilo, occorre osservare che non vi è alcuna sovrapposizione tra la consultazione popolare regionale e il procedimento di cui all’art. 116, commi terzo e quarto, Cost., che pertanto potrà svolgersi inalterato, nel caso in cui fosse effettivamente attivato. Il referendum consultivo previsto dalla disposizione regionale impugnata si colloca in una fase anteriore ed esterna rispetto al procedimento prestabilito all’art. 116 Cost., il quale richiede l’approvazione di una legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, con voto favorevole delle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti e sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione stessa.
Il referendum oggetto della disposizione impugnata precede ciascuno degli atti e delle fasi che compongono il procedimento costituzionalmente previsto. Lo stesso atto regionale di iniziativa di cui al citato art. 116, comma terzo, Cost., come la procedura per la sua adozione da parte degli organi regionali competenti, rimane giuridicamente autonomo e distinto dal referendum, pur potendo essere politicamente condizionato dal suo esito. Né d’altra parte la consultazione popolare, qualora avvenisse, consentirebbe di derogare ad alcuno degli adempimenti costituzionalmente necessari, ivi compresa la consultazione degli enti locali. Anche sotto questo profilo, dunque, la questione non è fondata.
8.4.– Per quanto riguarda i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, numeri 2), 3) e 4), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, le censure sono fondate per violazione degli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto e, dunque, dell’art. 123 Cost.
I quesiti di cui ai numeri 3) e 2), rispettivamente, delineano un assetto finanziario in cui i tributi riscossi sul territorio regionale, o versati dai «cittadini veneti», sarebbero trattenuti almeno per l’ottanta per cento dalla Regione e, nella parte incamerata dalla «amministrazione centrale», dovrebbero essere utilizzati almeno per l’ottanta per cento nel territorio regionale «in termini di beni e servizi». Il referendum e le conseguenti iniziative degli organi rappresentativi della Regione previste dalla legge impugnata riguardano pertanto la destinazione del gettito derivante dai tributi esistenti e ne prospettano la distrazione di una cospicua percentuale dalla finanza pubblica generale, per indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione Veneto e dei suoi abitanti.
Così facendo i due quesiti interferiscono palesemente con la materia tributaria e perciò contrastano con gli artt. 26, comma 4, lettera a), e 27, comma 3, dello statuto, i quali non ammettono referendum consultivi che attengano a leggi tributarie.
Non meno incisiva è la violazione dei principi costituzionali in tema di coordinamento della finanza pubblica, nonché del limite delle leggi di bilancio, come interpretato dalla costante giurisprudenza di questa Corte in tema di referendum ex art. 75 Cost., valevole come canone interpretativo anche dell’analoga clausola statutaria (ex plurimis, sentenze n. 6 del 2015, n. 12 del 2014, n. 12 del 1995 e n. 2 del 1994).
I quesiti in esame profilano alterazioni stabili e profonde degli equilibri della finanza pubblica, incidendo così sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica. Pertanto, i due quesiti investono in pieno non già le singole manovre di bilancio, o determinate misure in esse ricomprese, ma alcuni elementi strutturali del sistema nazionale di programmazione finanziaria, indispensabili a garantire la coesione e la solidarietà all’interno della Repubblica, nonché l’unità giuridica ed economica di quest’ultima. Così facendo, i quesiti si pongono in contrasto con principi di sicuro rilievo costituzionale ed entrano nel cuore di una materia in cui lo stesso statuto regionale, in armonia con la Costituzione, non ammette referendum, nemmeno consultivi.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale prospettati nel ricorso in merito ai due quesiti.
8.5.– Il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 4), della legge impugnata sottopone agli elettori la seguente domanda: «Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?».
Così formulato, il quesito non è di univoca interpretazione. Esso apparentemente interroga gli elettori in vista dell’introduzione di principi che in realtà sono già incorporati nella Costituzione e nella legislazione vigente. Infatti, il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), prevede, all’art. 1, commi 2 e 3, con riguardo alle Regioni a statuto ordinario, che le compartecipazioni al gettito di tributi erariali, i tributi propri e i meccanismi perequativi costituiscono le fonti di finanziamento «del complesso delle spese delle stesse regioni» e che il relativo gettito «è senza vincolo di destinazione». Ciò in linea con l’art. 119 Cost., che vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, i quali possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, negli ambiti materiali di loro competenza (ex plurimis, sentenze n. 254 del 2013 e n. 168 del 2008).
Vero è che il principio dell’assenza di vincoli di destinazione può patire eccezioni come quella di cui all’art. 119, quinto comma, Cost., che consente allo Stato di destinare alle autonomie territoriali risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. L’unico significato plausibile del quesito referendario in esame è, dunque, che esso riguardi la rimozione di tutti i vincoli di destinazione ancora gravanti su risorse finanziarie spettanti alla Regione. In tal modo, però, il quesito finisce per investire la stessa previsione costituzionale di cui all’art. 119, quinto comma, Cost. Come si è più volte ribadito, nella misura in cui incide su un principio costituzionale, il quesito non è legittimo, anche perché non rispetta lo statuto regionale, i cui artt. 26, comma 4, lettera b), e 27, comma 3, dispongono che i referendum regionali siano di tenore tale da rispettare gli «obblighi costituzionali». Esso inoltre contrasta con la già citata giurisprudenza di questa Corte, che ha costantemente sottolineato che i referendum regionali non possono rivolgere ai cittadini quesiti che involgano scelte di livello costituzionale.
Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 4), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014.
8.6.– L’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 ha ad oggetto un referendum che interroga gli elettori sul seguente quesito: «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?».
Scopo di una siffatta consultazione popolare è includere la Regione Veneto nel novero delle Regioni a statuto speciale, tassativamente enumerate nell’art. 116 Cost. Anche tale quesito incide, pertanto, su scelte fondamentali di livello costituzionale che non possono formare oggetto di referendum regionali, ai sensi della giurisprudenza di questa Corte, e si pone in irrimediabile contrasto con lo statuto regionale, i cui artt. 26, comma 4, lettera b), e 27, comma 3, dispongono che i referendum regionali siano di tenore tale da rispettare gli «obblighi costituzionali». La chiara lettera del quesito non lascia spazio a interpretazioni come quella tentata dalla difesa regionale, secondo cui il referendum mirerebbe ad ottenere una collocazione differenziata della Regione ricorrente, ma pur sempre nell’ambito delle Regioni a statuto ordinario: al contrario, il quesito è chiaramente volto ad annoverare la Regione Veneto accanto alle cinque Regioni a statuto speciale già previste dall’art. 116 Cost.
Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014.
8.7.– Dal momento che, delle questioni aventi ad oggetto i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, è stata dichiarata non fondata quella riguardante il quesito di cui al numero 1), non può essere accolta la richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 per intero, considerato che le residue disposizioni contenute nella stessa legge sono strumentali alla attuazione del referendum che ha superato il vaglio di questa Corte. Devono pertanto essere dichiarate infondate, insieme alla questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 116, comma terzo, Cost., e avente ad oggetto l’art. 2, comma 1, numero 1), anche le questioni relative agli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della stessa legge. Tali disposizioni, ovviamente, potranno trovare applicazione solo con riguardo all’unico quesito, del quale non è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l’intervento della associazione “Indipendenza Veneta”;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numeri 2), 3), 4) e 5), della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto);
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 1), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 promossa, in riferimento all’art. 116 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del 2014);
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del 2014).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2015 n.118 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta Redattore Cassese

Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

Legge elettorale – Referendum abrogativo – Legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica) – Richieste di referendum abrogativo –Inammissibilità.

Sono inammissibili le richieste di referendum popolare per l’abrogazione, nei termini indicati in epigrafe, della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), richieste dichiarate legittime con ordinanza del 2 dicembre 2011 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

Il referendum per l’abrogazione delle disposizioni per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ove avesse un esito favorevole all’abrogazione, produrrebbe l’assenza di una legge costituzionalmente necessaria, che deve essere operante e auto-applicabile, in ogni momento, nella sua interezza (n.d.r.)

_____________

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di ammissibilità, ai sensi dell’articolo 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, delle richieste di referendum popolare per l’abrogazione totale della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica) – giudizio iscritto al n. 156 del registro referendum – e per l’abrogazione della medesima legge limitatamente alle seguenti parti:

art. 1, comma 1, limitatamente alle parole: “1. L’articolo 1 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, di seguito denominato «decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957», è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 2, limitatamente alle parole: “2. L’articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 3, limitatamente alle parole: “3. All’articolo 7, settimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «In caso di scioglimento anticipato della Camera dei deputati» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 1, comma 4, limitatamente alle parole: “4. All’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 1, comma 5, limitatamente alle parole: “5. Dopo l’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, è inserito il seguente:”;

art. 1, comma 6, limitatamente alle parole: “6. L’articolo 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 19, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, il secondo periodo è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 8, limitatamente alle parole: “8. L’articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 9, limitatamente alle parole: “9. Al decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, dopo la tabella A, sono inserite le tabelle A-bis e A-ter di cui all’allegato 1 alla presente legge.”;

art. 1, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 58 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 1, comma 11, limitatamente alle parole: “11. L’articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 12, limitatamente alle parole: “12. L’articolo 83 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 13, limitatamente alle parole: “13. L’articolo 84 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 14, limitatamente alle parole: “14. L’articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 2;

art. 4, comma 1, limitatamente alle parole: “1. L’articolo 1 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e successive modificazioni, di seguito denominato «decreto legislativo n. 533 del 1993», è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 2, limitatamente alle parole: “2. L’articolo 8 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 3, limitatamente alle parole: “3. L’articolo 9 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 4, limitatamente alle parole: “4. All’articolo 11 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 4, comma 5: “5. Le tabelle A e B allegate al decreto legislativo n. 533 del 1993 sono sostituite dalle tabelle A e B di cui all’allegato 2 alla presente legge.”;

art. 4, comma 6, limitatamente alle parole: “6. L’articolo 14 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 7, limitatamente alle parole: “7. L’articolo 16 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 8, limitatamente alle parole: “8. L’articolo 17 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 9, limitatamente alle parole: “9. Dopo l’articolo 17 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è inserito il seguente:”;

art. 4, comma 10, limitatamente alle parole: “10. L’articolo 19 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 5, comma 1, limitatamente alle parole: “1. Il Titolo VII del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, è sostituito dal seguente:”;

art. 6, comma 1, limitatamente alle parole: “1. All’articolo 15, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «di cui all’articolo precedente» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 2: “2. All’articolo 16, quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature e», ovunque ricorrono, sono soppresse.”;

art. 6, comma 3: “3. All’articolo 17, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 4: “4. L’articolo 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è abrogato.”;

art. 6, comma 5, limitatamente alle parole: “5. All’articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 6: “6. All’articolo 21, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature nei collegi uninominali e» e: «a ciascuna candidatura nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 8: “8. All’articolo 23, primo e secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 9, limitatamente alle parole: “9. All’articolo 24, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 11: “11. All’articolo 26, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 le parole: «di ogni candidato nel collegio uninominale e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 12, limitatamente alle parole: “12. All’articolo 30, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 13: “13. All’articolo 40, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 14: “14. All’articolo 41, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 15, limitatamente alle parole: “15. All’articolo 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 16, limitatamente alle parole: “16. All’articolo 45 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, l’ottavo comma è abrogato.”;

art. 6, comma 17, limitatamente alle parole: “17. All’articolo 48, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «e dei candidati nei collegi uninominali» e: «del collegio uninominale o» sono soppresse; le parole: «del collegio» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 18: “18. All’articolo 53, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «e dei candidati» sono soppresse.”;

art. 6, comma 19: “19. All’articolo 59 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, il secondo periodo è soppresso.”;

art. 6, comma 20, limitatamente alle parole: “20. All’articolo 62 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «le schede» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 21, limitatamente alle parole: “21. All’articolo 63, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «una scheda» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 22, limitatamente alle parole: “22. All’articolo 64, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «le urne e le scatole» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 23, limitatamente alle parole: “23. All’articolo 64-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole «delle urne» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 24, limitatamente alle parole: “24. All’articolo 67, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 25, limitatamente alle parole: “25. All’articolo 68 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 26, limitatamente alle parole: “26. All’articolo 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 27, limitatamente alle parole: “27. All’articolo 72 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 28, limitatamente alle parole: “28. All’articolo 73, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «del Collegio» sono sostituite dalle seguenti:”, e alle parole “e le parole: «dei candidati nel collegio uninominale e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 29, limitatamente alle parole: “29. All’articolo 74 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 30, limitatamente alle parole: “30. All’articolo 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 31, limitatamente alle parole: “31. All’articolo 79 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 32, limitatamente alle parole: “32. All’articolo 81, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 33, limitatamente alle parole: “33. All’articolo 104, sesto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 34, limitatamente alle parole: “34. All’articolo 112, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 35, limitatamente alle parole: “35. Il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 536, recante «Determinazione dei collegi uninominali della Camera dei deputati» è abrogato.”;

art. 8, comma 1, limitatamente alle parole: “1. All’articolo 2 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 2: “2. Alla rubrica del Titolo II del decreto legislativo n. 533 del 1993 le parole: «circoscrizionali e» sono soppresse.”;

art. 8, comma 3: “3. L’articolo 6 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è abrogato.”;

art. 8, comma 4, limitatamente alle parole: “4. La rubrica del Titolo III del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituita dalla seguente:”;

art. 8, comma 5, limitatamente alle parole: “5. All’articolo 10 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 6, limitatamente alle parole: “6. All’articolo 12 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 13 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 8: “8. L’articolo 15 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è abrogato”;

art. 8, comma 9: “9. L’articolo 16 del decreto legislativo n. 533 del 1993, come sostituito dall’articolo 4, comma 7, della presente legge, è incluso nel Titolo VI e il Titolo V è conseguentemente abrogato”;

art. 8, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 18 del decreto legislativo n. 533 del 1993, al comma 1 è premesso il seguente:”;

art. 8, comma 11: “11. Il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 535, recante «Determinazione dei collegi uninominali del Senato della Repubblica» è abrogato.” (giudizio iscritto al n. 157 del registro referendum).

Vista l’ordinanza del 2 dicembre 2011 con la quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato conformi a legge le richieste;

udito nella camera di consiglio dell’11 gennaio 2012 il Giudice relatore Sabino Cassese;

uditi gli avvocati Pietro Adami per l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici, Nicolò Lipari, Federico Sorrentino, Alessandro Pace e Vincenzo Palumbo per il Comitato Referendario per i collegi uninominali – Co.Re.C.u.

1. – Con ordinanza del 2 dicembre 2011, l’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), e successive modificazioni, ha dichiarato conformi alle disposizioni di legge due richieste di referendum popolare, entrambe promosse da ventinove cittadini italiani, su due distinti quesiti riguardanti la legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 12 luglio 2011, serie generale, n. 160.

1.1. – Il primo quesito (reg. amm. ref. n. 156) è il seguente: «Volete voi che sia abrogata la legge 21 dicembre 2005, n. 270, Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, come modificata dal decreto-legge 8 marzo 2006, n. 75, convertito in legge 21 [recte: 20] marzo 2006, n. 121?».

Per tale richiesta sono state depositate dai presentatori 1.210.873 sottoscrizioni. Di queste, il Centro elettronico di documentazione della Corte di cassazione ha verificato 563.241, accertando la regolarità di 534.334. L’Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 1 e il titolo «Elezioni Politiche – Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, contenente modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica».

1.2. – Il secondo quesito (reg. amm. ref. n. 157) è il seguente: «Volete voi che sia abrogata la legge 21 dicembre 2005, n. 270, Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, limitatamente alle seguenti parti:

art. 1, comma 1, limitatamente alle parole: “1. L’articolo 1 del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, di seguito denominato «decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957», è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 2, limitatamente alle parole: “2. L’articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 3, limitatamente alle parole: “3. All’articolo 7, settimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «In caso di scioglimento anticipato della Camera dei deputati» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 1, comma 4, limitatamente alle parole: “4. All’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 1, comma 5, limitatamente alle parole: “5. Dopo l’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, è inserito il seguente:”;

art. 1, comma 6, limitatamente alle parole: “6. L’articolo 18-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 19, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, il secondo periodo è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 8, limitatamente alle parole: “8. L’articolo 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 9, limitatamente alle parole: “9. Al decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, dopo la tabella A, sono inserite le tabelle A-bis e A-ter di cui all’allegato 1 alla presente legge.”;

art. 1, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 58 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 1, comma 11, limitatamente alle parole: “11. L’articolo 77 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 12, limitatamente alle parole: “12. L’articolo 83 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 13, limitatamente alle parole: “13. L’articolo 84 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 1, comma 14, limitatamente alle parole: “14. L’articolo 86 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è sostituito dal seguente:”;

art. 2;

art. 4, comma 1, limitatamente alle parole: “1. L’articolo 1 del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e successive modificazioni, di seguito denominato «decreto legislativo n. 533 del 1993», è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 2, limitatamente alle parole: “2. L’articolo 8 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 3, limitatamente alle parole: “3. L’articolo 9 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 4, limitatamente alle parole: “4. All’articolo 11 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 4, comma 5: “5. Le tabelle A e B allegate al decreto legislativo n. 533 del 1993 sono sostituite dalle tabelle A e B di cui all’allegato 2 alla presente legge.”;

art. 4, comma 6, limitatamente alle parole: “6. L’articolo 14 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 7, limitatamente alle parole: “7. L’articolo 16 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 8, limitatamente alle parole: “8. L’articolo 17 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 4, comma 9, limitatamente alle parole: “9. Dopo l’articolo 17 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è inserito il seguente:”;

art. 4, comma 10, limitatamente alle parole: “10. L’articolo 19 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituito dal seguente:”;

art. 5, comma 1, limitatamente alle parole: “1. Il Titolo VII del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, è sostituito dal seguente:”;

art. 6, comma 1, limitatamente alle parole: “1. All’articolo 15, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «di cui all’articolo precedente» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 2: “2. All’articolo 16, quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature e», ovunque ricorrono, sono soppresse.”;

art. 6, comma 3: “3. All’articolo 17, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 4: “4. L’articolo 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 è abrogato.”;

art. 6, comma 5, limitatamente alle parole: “5. All’articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 6: “6. All’articolo 21, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «delle candidature nei collegi uninominali e» e: «a ciascuna candidatura nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 8: “8. All’articolo 23, primo e secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 9, limitatamente alle parole: “9. All’articolo 24, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 11: “11. All’articolo 26, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 le parole: «di ogni candidato nel collegio uninominale e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 12, limitatamente alle parole: “12. All’articolo 30, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 13: “13. All’articolo 40, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 14: “14. All’articolo 41, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 15, limitatamente alle parole: “15. All’articolo 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 16, limitatamente alle parole: “16. All’articolo 45 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, l’ottavo comma è abrogato.”;

art. 6, comma 17, limitatamente alle parole: “17. All’articolo 48, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «e dei candidati nei collegi uninominali» e: «del collegio uninominale o» sono soppresse; le parole: «del collegio» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 18: “18. All’articolo 53, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «e dei candidati» sono soppresse.”;

art. 6, comma 19: “19. All’articolo 59 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, il secondo periodo è soppresso.”;

art. 6, comma 20, limitatamente alle parole: “20. All’articolo 62 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «le schede» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 21, limitatamente alle parole: “21. All’articolo 63, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «una scheda» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 22, limitatamente alle parole: “22. All’articolo 64, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «le urne e le scatole» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 23, limitatamente alle parole: “23. All’articolo 64-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole «delle urne» sono sostituite dalle seguenti:”;

art. 6, comma 24, limitatamente alle parole: “24. All’articolo 67, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 25, limitatamente alle parole: “25. All’articolo 68 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 26, limitatamente alle parole: “26. All’articolo 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 27, limitatamente alle parole: “27. All’articolo 72 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 28, limitatamente alle parole: “28. All’articolo 73, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «del Collegio» sono sostituite dalle seguenti:”, e alle parole “e le parole: «dei candidati nel collegio uninominale e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 29, limitatamente alle parole: “29. All’articolo 74 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 30, limitatamente alle parole: “30. All’articolo 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 31, limitatamente alle parole: “31. All’articolo 79 del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 6, comma 32, limitatamente alle parole: “32. All’articolo 81, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 33, limitatamente alle parole: “33. All’articolo 104, sesto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 34, limitatamente alle parole: “34. All’articolo 112, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, le parole: «dei candidati nei collegi uninominali e» sono soppresse.”;

art. 6, comma 35, limitatamente alle parole: “35. Il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 536, recante «Determinazione dei collegi uninominali della Camera dei deputati» è abrogato.”;

art. 8, comma 1, limitatamente alle parole: “1. All’articolo 2 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 2: “2. Alla rubrica del Titolo II del decreto legislativo n. 533 del 1993 le parole: «circoscrizionali e» sono soppresse.”;

art. 8, comma 3: “3. L’articolo 6 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è abrogato.”;

art. 8, comma 4, limitatamente alle parole: “4. La rubrica del Titolo III del decreto legislativo n. 533 del 1993 è sostituita dalla seguente:”;

art. 8, comma 5, limitatamente alle parole: “5. All’articolo 10 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 6, limitatamente alle parole: “6. All’articolo 12 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 7, limitatamente alle parole: “7. All’articolo 13 del decreto legislativo n. 533 del 1993 sono apportate le seguenti modificazioni:”;

art. 8, comma 8: “8. L’articolo 15 del decreto legislativo n. 533 del 1993 è abrogato”;

art. 8, comma 9: “9. L’articolo 16 del decreto legislativo n. 533 del 1993, come sostituito dall’articolo 4, comma 7, della presente legge, è incluso nel Titolo VI e il Titolo V è conseguentemente abrogato”;

art. 8, comma 10, limitatamente alle parole: “10. All’articolo 18 del decreto legislativo n. 533 del 1993, al comma 1 è premesso il seguente:”;

art. 8, comma 11: “11. Il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 535, recante «Determinazione dei collegi uninominali del Senato della Repubblica» è abrogato”.

Per tale richiesta sono state depositate dai presentatori 1.184.447 sottoscrizioni. Di queste, il Centro elettronico di documentazione della Corte di cassazione ha verificato 563.241, accertando la regolarità di 531.081. L’Ufficio centrale ha attribuito al quesito il n. 2 e il titolo «Elezioni Politiche – Abrogazione delle norme specificamente indicate della legge 21 dicembre 2005, n. 270, contenente modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica».

2. – Il Presidente della Corte costituzionale, ricevuta comunicazione dell’ordinanza, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la camera di consiglio dell’11 gennaio 2012, disponendo che ne fosse data comunicazione ai presentatori delle richieste di referendum e al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell’art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

3. – I soggetti presentatori della richiesta di referendum, componenti del Comitato Referendario per i collegi uninominali – Co.Re.C.u., hanno depositato presso la cancelleria di questa Corte memorie di costituzione e illustrative in entrambi i giudizi, chiedendo che i quesiti siano dichiarati ammissibili. Nelle memorie sono evidenziate le «irrazionalità» e «la pluralità di motivi» di «illegittimità costituzionale» che caratterizzerebbero la legge n. 270 del 2005, in quanto essa «esclude i voti della Valle d’Aosta ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza», «prevede sbarramenti variabili in ragione della partecipazione o meno ad una coalizione», «aggira il principio del suffragio universale e diretto attraverso il meccanismo delle liste bloccate» e «ammette la possibilità di candidarsi in più circoscrizioni».

3.1. – Con riguardo al quesito n. 1, i soggetti presentatori hanno depositato una memoria illustrativa in data 30 dicembre 2011. La difesa del Comitato sostiene l’ammissibilità di tale quesito in quanto il fine intrinseco della richiesta – il recupero della legislazione elettorale della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica anteriore alle modifiche introdotte dalla legge n. 270 del 2005, della quale ultima si chiede l’abrogazione – sarebbe incorporato nella richiesta stessa in modo evidente e perché, in caso di approvazione della proposta, sopravvivrebbe una normativa di risulta idonea a garantire la continuità degli organi elettorali.

Ad avviso della difesa dei presentatori, proprio la struttura della legge n. 270 del 2005 consentirebbe di «dare una risposta affermativa al quesito indipendentemente dalla discussa problematica della reviviscenza», perché «con l’eliminazione delle modifiche, delle sostituzioni e delle stesse soppressioni di parole, che hanno determinato nei confronti della legislazione previgente al più fattispecie di abrogazioni implicite, si realizza l’espansione delle disposizioni sostituite o modificate, con il ritorno testuale alla formulazione anteriore alla legge n. 270 del 2005 degli originari testi unici». Secondo la difesa dei presentatori la possibilità che norme abrogate da disposizioni meramente abrogatrici possano tornare a rivivere è effetto che può discendere non solo da abrogazione legislativa, ma anche referendaria.

Infine, la difesa del Comitato sostiene che – laddove questa Corte non ritenga applicabili, qualora il referendum avesse esito favorevole all’abrogazione, le norme anteriori alla legge n. 270 del 2005 – debba sollevarsi questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella parte in cui, allorché il referendum abbia ad oggetto leggi costituzionalmente necessarie, rende inammissibile la richiesta referendaria, «poiché non prevede che il Capo dello Stato possa reiterare, sino all’intervento delle Camere, il differimento di 60 giorni dell’entrata in vigore del referendum stesso».

3.2. – In data 22 dicembre 2011 è stata depositata una memoria con riferimento al quesito n. 2. Ad avviso del Comitato promotore, la tecnica utilizzata da tale quesito – che mira all’abrogazione dei soli «alinea» che introducono la sostituzione delle disposizioni della disciplina previgente, e non dei «sottotesti» – intende operare la rimozione di quelle norme abrogatrici che hanno impedito, dal 2005 in poi, la vigenza della legislazione elettorale introdotta nel 1993, con la conseguenza che l’abrogazione delle norme abrogatrici (identificabili negli alinea delle singole disposizioni della legge n. 270 del 2005), privando di qualsivoglia funzione le norme materiali poste in essere dalla legge del 2005, «ne determina […] l’abrogazione tacita essendo venuta meno la norma strumentale che ne consentiva l’inserimento nel nostro ordinamento».

In data 4 gennaio 2012, i soggetti presentatori hanno depositato una memoria illustrativa, a sostegno dell’ammissibilità del quesito. La difesa del Comitato rileva che l’indicazione dei soli alinea come oggetto della richiesta referendaria favorirebbe l’incorporazione del fine intrinseco all’atto abrogativo nel quesito stesso, garantendone la chiarezza. Grazie alla sua particolare formulazione, il quesito avrebbe per oggetto esclusivamente norme abrogatrici e, più specificamente, derogatorie, sicché in caso di esito positivo della consultazione non si determinerebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate, ma una loro «riespansione». Tale effetto si produrrebbe non solo in ragione del carattere derogatorio delle disposizioni della legge n. 270 del 2005, ma anche a causa della loro «irrazionalità»: poiché il principio di ragionevolezza è ineliminabile nello Stato di diritto, ne conseguirebbe che «l’abrogazione delle norme derogatorie di tale principio, aventi un determinato oggetto e un dato contenuto […], implicherebbe l’automatica riespansione delle norme, aventi lo stesso oggetto ma un diverso (opposto) contenuto, da esse precedentemente derogate». Inoltre, i soggetti presentatori osservano che, anche laddove si trattasse di reviviscenza in senso stretto, nel caso in specie essa dovrebbe essere ammessa, in quanto rientrerebbe nelle ipotesi «nelle quali l’intento del legislatore o della richiesta referendaria sia quello […] nel quale l’abrogazione della norma abrogante sia strumentale alla reviviscenza ex nunc delle norme abrogate». Infine, la difesa del Comitato rileva che l’abrogazione delle norme strumentali, che conseguirebbe dall’esito positivo della consultazione relativa al secondo quesito, determinerebbe l’abrogazione implicita delle norme materiali della legge n. 270 del 2005, e che, di conseguenza, il quesito non difetterebbe di chiarezza, univocità e omogeneità.

4. – In data 30 dicembre 2011 ha depositato memorie per entrambi i quesiti l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici, deducendo l’ammissibilità delle richieste referendarie e chiedendo alla Corte, in via pregiudiziale, di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, terzo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

5. – Nella camera di consiglio dell’11 gennaio 2012 sono stati sentiti, per i soggetti presentatori, gli avvocati Federico Sorrentino e Nicolò Lipari con riguardo al primo quesito e gli avvocati Alessandro Pace e Vincenzo Palumbo con riguardo al secondo quesito. È stato altresì ammesso a illustrare gli scritti presentati l’avvocato Pietro Adami per l’Associazione Nazionale Giuristi Democratici.

1. – Le due richieste di referendum abrogativo, dichiarate conformi alle disposizioni di legge dall’Ufficio centrale per il referendum con ordinanza del 2 dicembre 2011, riguardano la disciplina elettorale dettata dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica). Poiché le due richieste concernono la stessa legge, perseguono identico fine e presentano identità di oggetto, è opportuno riunire i relativi giudizi di ammissibilità e deciderli con un’unica sentenza.

2. – In via preliminare e in conformità alla giurisprudenza di questa Corte, debbono essere ritenuti ammissibili gli scritti presentati da soggetti diversi da quelli contemplati dall’art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), interessati alla decisione sull’ammissibilità del referendum (sentenze nn. 28 e 24 del 2011, nn. 16 e 15 del 2008 e nn. 49, 48, 47, 46 e 45 del 2005).

3. – Entrambi i quesiti hanno ad oggetto la legge n. 270 del 2005, che ha modificato il sistema di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Tale legge, in particolare, è intervenuta su quattro distinti atti legislativi. Per quanto riguarda la Camera dei deputati, essa ha modificato il decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati) e ha abrogato il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 536 (Determinazione dei collegi uninominali della Camera dei deputati). Per il Senato della Repubblica, la predetta legge n. 270 del 2005 ha modificato il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica) e ha abrogato il decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 535 (Determinazione dei collegi uninominali del Senato della Repubblica). Le modifiche sono state effettuate mediante interventi di diversa natura: sostituzione di interi articoli, commi, singole frasi e/o parole; inserimento di nuovi articoli o commi e di nuove frasi e/o parole; abrogazione espressa di disposizioni e di interi atti legislativi (i citati decreti legislativi nn. 535 e 536 del 1993); soppressione di singole frasi e/o parole.

La legge n. 270 del 2005 ha così introdotto una nuova formula elettorale per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica, basata su un criterio proporzionale di riparto dei seggi tra liste bloccate, corretto da diverse soglie di sbarramento, con premio di maggioranza nazionale (per la Camera) e regionale (per il Senato) a favore della coalizione di liste o della lista più votata, indipendentemente dalla percentuale dei voti riportati. Tale formula ha sostituito quella prima in vigore, prevista nel 1993, fondata invece su un meccanismo di attribuzione dei seggi di tipo misto: per tre quarti, con criterio di tipo maggioritario, sulla base di collegi uninominali a turno unico; per il restante quarto, con criterio di tipo proporzionale.

La difesa del Comitato ha evidenziato quelli che ritiene siano i punti problematici e le «irrazionalità» che caratterizzerebbero la legge n. 270 del 2005: l’attribuzione dei premi di maggioranza senza la previsione di alcuna soglia minima di voti e/o di seggi; l’esclusione dei voti degli elettori della Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e degli elettori della «circoscrizione Estero» nel computo della maggioranza ai fini del conseguimento del premio; il meccanismo delle cosiddette liste bloccate; la difformità dei criteri di assegnazione dei premi di maggioranza tra Camera dei deputati e Senato della Repubblica; la possibilità di presentarsi come candidato in più di una circoscrizione.

Come rilevato anche dalla difesa dei soggetti presentatori, non spetta a questa Corte – fuori di un giudizio di costituzionalità – esprimere valutazioni su tali aspetti (sentenze nn. 16 e 15 del 2008 e nn. 48, 47, 46 e 45 del 2005). Già nel 2008, nel decidere sull’ammissibilità di due richieste referendarie riguardanti disposizioni modificate e/o introdotte dalla legge n. 270 del 2005, è stato escluso – in conformità a una costante giurisprudenza – che in sede di controllo di ammissibilità dei referendum possano venire in rilievo profili di illegittimità costituzionale della legge oggetto della richiesta referendaria o della normativa di risulta (e ciò vale anche in caso di quesito riguardante una intera legge elettorale). D’altronde, già in quell’occasione, nell’«impossibilità di dare […] un giudizio anticipato di legittimità costituzionale», fu segnalata al Parlamento «l’esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici» della legislazione prevista nel 2005, con particolare riguardo all’attribuzione di un premio di maggioranza, sia alla Camera dei deputati che al Senato della Repubblica, senza che sia raggiunta una soglia minima di voti e/o di seggi (sentenze nn. 16 e 15 del 2008).

Eventuali questioni di legittimità costituzionale della legge n. 270 del 2005, a prescindere dalla valutazione sulla loro non manifesta infondatezza, non sono pregiudiziali alla definizione dei presenti giudizi, che hanno ad oggetto il controllo dell’ammissibilità delle due richieste referendarie. In questa sede, la Corte, nel rigoroso esercizio della propria funzione, deve accertare la conformità della richiesta ai requisiti fissati in materia dall’art. 75 Cost. e dalla propria giurisprudenza, potendosi spingere solo «sino a valutare un dato di assoluta oggettività, quale la permanenza di una legislazione elettorale applicabile, a garanzia della stessa sovranità popolare, che esige il rinnovo periodico degli organi rappresentativi», e le è quindi preclusa «ogni ulteriore considerazione» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008; si veda anche la sentenza n. 25 del 2004).

4. – Le due richieste referendarie hanno lo stesso fine: l’abrogazione della legge n. 270 del 2005, allo scopo di restituire efficacia alla legislazione elettorale in precedenza vigente, introdotta nel 1993. Tale obiettivo – non espressamente indicato nei quesiti, in cui non vi è alcuna menzione della normativa che essi mirano a ripristinare – è perseguito con tecniche diverse: il primo quesito propone l’abrogazione totale della legge n. 270 del 2005; il secondo quesito propone, invece, l’abrogazione delle più significative disposizioni della medesima legge, così da configurare, sostanzialmente, un effetto abrogativo totale.

Le due richieste non soddisfano i requisiti costantemente individuati da questa Corte per i referendum in materia elettorale e sono, pertanto, inammissibili.

In primo luogo, le leggi elettorali, che possono essere oggetto di referendum abrogativi, rientrano nella categoria delle leggi ritenute dalla giurisprudenza della Corte come costituzionalmente necessarie, l’esistenza e la vigenza delle quali sono indispensabili per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale della Repubblica (da ultimo, sentenze nn. 16 e 15 del 2008). L’ammissibilità di un referendum su norme contenute in una legge elettorale è pertanto assoggettata «alla duplice condizione che i quesiti» che dovrebbero essere sottoposti agli elettori «siano omogenei e riconducibili a una matrice razionalmente unitaria», e che «risulti una coerente normativa residua, immediatamente applicabile, in guisa da garantire, pur nell’eventualità di inerzia legislativa, la costante operatività dell’organo» (sentenza n. 32 del 1993, nonché, da ultimo, sentenze nn. 16 e 15 del 2008).

In secondo luogo, i quesiti referendari in materia elettorale «non possono avere ad oggetto una legge elettorale nella sua interezza, ma devono necessariamente riguardare parti di essa, la cui ablazione lasci in vigore una normativa complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo costituzionale elettivo», e debbono perciò essere «necessariamente parzial[i]» e mirati «ad espungere dal corpo della legislazione elettorale solo alcune disposizioni, tra loro collegate e non indispensabili per la perdurante operatività dell’intero sistema» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008).

5. – Il quesito n. 1, dal titolo «Elezioni Politiche – Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, contenente modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica», è inammissibile perché riguarda una legge elettorale nella sua interezza e, ove il referendum avesse un esito positivo, determinerebbe la mancanza di una disciplina «operante» costituzionalmente necessaria.

5.1. – La richiesta mira all’abrogazione totale della legge n. 270 del 2005. Tale legge, come già evidenziato, ha introdotto, mediante una copiosa serie di modifiche normative, una nuova formula elettorale per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica. L’abrogazione totale della legge n. 270 del 2005 riguarderebbe l’attuale metodo di scelta dei componenti dei detti organi costituzionali nel suo complesso.

Di conseguenza, il referendum, ove avesse un esito favorevole all’abrogazione, produrrebbe l’assenza di una legge costituzionalmente necessaria, che deve essere operante e auto-applicabile, in ogni momento, nella sua interezza (sentenze nn. 16 e 15 del 2008). Gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti neppure temporaneamente alla eventualità di paralisi di funzionamento, «anche soltanto teorica» (sentenza n. 29 del 1987). Tale principio «postula necessariamente, per la sua effettiva attuazione, la costante operatività delle leggi elettorali relative a tali organi» (sentenza n. 5 del 1995). Ne discende che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, prospettata dalla difesa del Comitato, nella parte in cui prevede che il Presidente della Repubblica possa ritardare una sola volta l’entrata in vigore dell’abrogazione, non può superare l’esame preliminare di non manifesta infondatezza: l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale che consenta la reiterazione del differimento – oltre a rimettere alla mera volontà dei parlamentari in carica la determinazione del momento in cui si produrrebbe l’efficacia stessa del referendum, ove questo avesse un esito positivo – potrebbe comportare, in caso di inerzia del legislatore e di ripetute reiterazioni, una grave incertezza che esporrebbe organi costituzionali a una paralisi di funzionamento anche solo teorica e temporanea, ipotesi esclusa dalla costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenze nn. 16 e 15 del 2008). Viene perciò meno «uno dei presupposti perché la Corte possa accogliere la proposta istanza di autorimessione della relativa questione di costituzionalità» (sentenza n. 304 del 2007).

Una condizione perché un referendum elettorale sia ammissibile è «la cosiddetta auto-applicatività della normativa di risulta, onde consentire in qualsiasi momento il rinnovo delle assemblee rappresentative» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008 e n. 13 del 1999). Il quesito n. 1, proponendo l’abrogazione totale della legge n. 270 del 2005, non soddisfa questa condizione.

5.2. – Non può quindi affermarsi, come sostengono i soggetti presentatori, che, laddove l’esito del referendum fosse favorevole all’abrogazione, sarebbe automaticamente restituita in vigore la precedente legislazione elettorale. L’abrogazione referendaria, in tal modo, produrrebbe la reviviscenza degli atti legislativi modificati e abrogati dalla legge n. 270 del 2005, nella versione precedente all’approvazione di quest’ultima: il decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 1957, nel testo previgente alla legge n. 270 del 2005, e il decreto legislativo n. 536 del 1993, per la Camera dei deputati; i decreti legislativi n. 533 – nel testo anteriore alla legge n. 270 del 2005 – e n. 535 del 1993, per il Senato della Repubblica.

La tesi della reviviscenza di disposizioni a séguito di abrogazione referendaria non può essere accolta, perché si fonda su una visione «stratificata» dell’ordine giuridico, in cui le norme di ciascuno strato, pur quando abrogate, sarebbero da considerarsi quiescenti e sempre pronte a ridiventare vigenti. Ove fosse seguìta tale tesi, l’abrogazione, non solo in questo caso, avrebbe come effetto il ritorno in vigore di disposizioni da tempo soppresse, con conseguenze imprevedibili per lo stesso legislatore, rappresentativo o referendario, e per le autorità chiamate a interpretare e applicare tali norme, con ricadute negative in termini di certezza del diritto; principio che è essenziale per il sistema delle fonti e che, in materia elettorale, è «di importanza fondamentale per il funzionamento dello Stato democratico» (sentenza n. 422 del 1995).

È vero che i referendum elettorali sono «intrinsecamente e inevitabilmente “manipolativi”, nel senso che, sottraendo ad una disciplina complessa e interrelata singole disposizioni o gruppi di esse, determinano, come effetto naturale e spontaneo, la ricomposizione del tessuto normativo rimanente, in modo da rendere la regolamentazione elettorale successiva all’abrogazione referendaria diversa da quella prima esistente» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008). Nel caso in esame, però, ove l’esito del referendum fosse favorevole all’abrogazione, non si avrebbe alcuna «ricomposizione» della normativa di risulta, perché la lacuna legislativa dovrebbe essere colmata mediante il ricorso a una disciplina né compresente né co-vigente con quella oggetto del referendum: l’abrogazione referendaria non avrebbe l’effetto – che il quesito n. 1 presuppone – di ripristinare automaticamente una legislazione non più in vigore, che ha già definitivamente esaurito i propri effetti.

5.3. – Anche recentemente questa Corte ha affermato che «l’abrogazione, a séguito dell’eventuale accoglimento della proposta referendaria, di una disposizione abrogativa è […] inidonea a rendere nuovamente operanti norme che, in virtù di quest’ultima, sono state già espunte dall’ordinamento» (sentenza n. 28 del 2011), precisando che all’abrogazione referendaria «non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate» dalla legge oggetto di referendum, «reviviscenza […] costantemente esclusa in simili ipotesi» dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 24 del 2011, n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997). Inoltre, l’ipotesi della reviviscenza di norme a séguito di abrogazione referendaria è stata negata da questa Corte con specifico riguardo alla materia elettorale: quando essa ha stabilito che una richiesta di referendum avente per oggetto una legislazione elettorale nel suo complesso non può essere ammessa, perché l’esito favorevole del referendum produrrebbe l’assenza di una legge costituzionalmente necessaria, ha implicitamente escluso che, per effetto dell’abrogazione referendaria, possa «rivivere» la legislazione elettorale precedentemente in vigore (da ultimo, sentenze nn. 16 e 15 del 2008).

Il fenomeno della reviviscenza di norme abrogate, dunque, non opera in via generale e automatica e può essere ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate, e comunque diverse da quella dell’abrogazione referendaria in esame. Ne è un esempio l’ipotesi di annullamento di norma espressamente abrogatrice da parte del giudice costituzionale, che viene individuata come caso a sé non solo nella giurisprudenza di questa Corte (peraltro, in alcune pronunce, in termini di «dubbia ammissibilità»: sentenze n. 294 del 2011, n. 74 del 1996 e n. 310 del 1993; ordinanza n. 306 del 2000) e in quella ordinaria e amministrativa, ma anche in altri ordinamenti (come quello austriaco e spagnolo). Tale annullamento, del resto, ha «effetti diversi» rispetto alla abrogazione – legislativa o referendaria – il cui «campo […] è più ristretto, in confronto di quello della illegittimità costituzionale» (sentenza n. 1 del 1956).

Né l’ipotesi di reviviscenza presupposta dalla richiesta referendaria in esame è riconducibile a quella del ripristino di norme a séguito di abrogazione disposta dal legislatore rappresentativo, il quale può assumere per relationem il contenuto normativo della legge precedentemente abrogata. Ciò può verificarsi nel caso di norme dirette a espungere disposizioni meramente abrogatrici, perché l’unica finalità di tali norme consisterebbe nel rimuovere il precedente effetto abrogativo: ipotesi differente da quella in esame, in quanto la legge n. 270 del 2005 non è di sola abrogazione della previgente legislazione elettorale, ma ha introdotto una nuova e diversa normativa in materia. Peraltro, sia la giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato, sia la scienza giuridica ammettono il ripristino di norme abrogate per via legislativa solo come fatto eccezionale e quando ciò sia disposto in modo espresso. Per questo le «Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi» della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica stabiliscono che «se si intende far rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento» (punto 15, lettera d, delle circolari del Presidente della Camera dei deputati e del Presidente del Senato della Repubblica, entrambe del 20 aprile 2001; analoga disposizione è prevista dalla «Guida alla redazione dei testi normativi» della Presidenza del Consiglio dei ministri, circolare 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92). E anche in altri ordinamenti (quali ad esempio quello britannico, francese, spagnolo, statunitense e tedesco) il ripristino di norme a sèguito di abrogazione legislativa non è di regola ammesso, salvo che sia dettata una espressa previsione in tal senso: ciò in quanto l’abrogazione non si limita a sospendere gli effetti di una legge, ma toglie alla stessa efficacia sine die.

Né, infine, nel caso in esame si verificherebbe, ove il referendum avesse un esito favorevole all’abrogazione, la cosiddetta riespansione, che si ha, ad esempio, nel rapporto tra due discipline delle quali una generale, l’altra speciale, per cui la disciplina generale produce i propri effetti sulle fattispecie in precedenza regolate dalla disciplina speciale abrogata. La legge n. 270 del 2005 ha introdotto una nuova legislazione elettorale, alternativa a quella previgente e, rispetto a quest’ultima, né derogatoria né legata da un rapporto di specialità.

5.4. – La volontà di far «rivivere» norme precedentemente abrogate, d’altra parte, non può essere attribuita, nemmeno in via presuntiva, al referendum, che ha carattere esclusivamente abrogativo, quale «atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa» (sentenza n. 29 del 1987), e non può «direttamente costruire» una (nuova o vecchia) normativa (sentenze nn. 34 e 33 del 2000). La finalità incorporata in una richiesta referendaria non può quindi andare oltre il limite dei possibili effetti dell’atto. Se così non fosse, le disposizioni precedentemente abrogate dalla legge oggetto di abrogazione referendaria rivivrebbero per effetto di una volontà manifestata presuntivamente dal corpo elettorale. In tal modo, però, il referendum, perdendo la propria natura abrogativa, diventerebbe approvativo di nuovi principi e «surrettiziamente propositivo» (sentenze n. 28 del 2011, n. 23 del 2000 e n. 13 del 1999): un’ipotesi non ammessa dalla Costituzione, perché il referendum non può «introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall’ordinamento» (sentenza n. 36 del 1997).

Il quesito n. 1, per l’effetto che intende produrre, ha natura deliberativa: esso non mira alla mera demolizione di una disciplina, ma alla sostituzione di una legislazione elettorale con un’altra. La richiesta referendaria è diretta a introdurre – senza peraltro indicarlo in modo esplicito – un dato sistema elettorale, tra i tanti possibili, per di più complesso e frutto di ibridazione tra sistemi diversi. Il quesito non consente quindi agli elettori la scelta tra la sopravvivenza di una disciplina e la sua eliminazione e cela diverse intenzionalità, ciò che mette in discussione la chiarezza del quesito. Le norme elettorali di organi costituzionali o di rilevanza costituzionale, del resto, possono «essere abrogate nel loro insieme esclusivamente con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di assolvere. Il referendum popolare abrogativo si palesa nella specie strumento insufficiente, in quanto idoneo a produrre un mero effetto abrogativo sine ratione» (sentenza n. 29 del 1987).

5.5. – Né infine può essere condivisa la tesi per cui, in materia elettorale, la reviviscenza della legislazione precedente, a séguito di abrogazione referendaria, sarebbe imposta proprio dalla circostanza che la legge elettorale sia costituzionalmente necessaria. Questo ragionamento tramuta un limite dell’ammissibilità della richiesta referendaria in un fondamento della sua stessa ammissibilità: in caso di abrogazione di una legge elettorale abrogatrice di una legge precedente, non rivive la legge prima in vigore in quanto è costituzionalmente necessaria; è invece costituzionalmente necessaria la legge elettorale più recente che, quindi, non può essere espunta dall’ordinamento tramite referendum.

Né è possibile, al riguardo, postulare la vigenza di un principio di continuità delle leggi elettorali, tale da garantire in ogni momento l’esistenza di un sistema elettorale funzionante mediante l’implicita ultrattività della legge abrogata fino alla piena operatività di quella nuova. Dal principio della continuità funzionale degli organi costituzionali, posto alla base di istituti come la proroga e la supplenza, non può farsi conseguire «l’ultrattività della normativa elettorale degli organi costituzionali, in deroga ai principi che regolano la successione delle leggi nel tempo; […] “ciò non può non valere anche in ordine ai rapporti tra abrogazione referendaria e normativa sottoposta a referendum”» (sentenze n. 26 del 1997 e n. 5 del 1995).

5.6. – Escluso, dunque, che l’abrogazione proposta possa produrre effetti di ripristino o di riespansione della legislazione elettorale previgente, si può concludere che il quesito n. 1 è inammissibile, perché, ove avesse un esito positivo, determinerebbe l’eliminazione di una disciplina costituzionalmente necessaria, che deve essere operante e auto-applicabile, in ogni momento, nella sua interezza.

6. – Il quesito n. 2, dal titolo «Elezioni Politiche – Abrogazione delle norme specificamente indicate della legge 21 dicembre 2005, n. 270, contenente modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica», è inammissibile, oltre che per le medesime ragioni esposte con riferimento al quesito n. 1, per contraddittorietà e per assenza di chiarezza.

Anche questa richiesta concerne l’attuale formula elettorale, pur non riguardando tutta la legge n. 270 del 2005, ma singole disposizioni di essa. Il quesito propone l’abrogazione dell’art. 2 della legge n. 270 del 2005 e di 71 alinea – cioè le frasi iniziali di ognuno dei commi oggetto della richiesta, che dispongono l’abrogazione o la sostituzione delle norme elettorali prima in vigore – contenuti negli artt. 1, 4, 5, 6 e 8 della medesima legge.

Negli alinea sono presenti quattro diverse formule: «è sostituita» o «sono sostituite»; «sono apportate le seguenti modificazioni»; «sono soppresse»; «è abrogata». Tutte queste espressioni hanno efficacia abrogatrice, ma in alcuni casi esse provvedono anche a sostituzioni e modificazioni.

Sono oggetto del quesito solo gli enunciati che ordinano la sostituzione, e non i «sottotesti», vale a dire le disposizioni che sono poste in luogo delle norme abrogate. La richiesta riguarda perciò solo le norme che prevedono o ordinano la sostituzione delle precedenti disposizioni, non quelle che a queste ultime si sostituiscono. Un referendum comporta però, in caso di esito positivo, l’abrogazione di disposizioni, non di norme: esso produce la cessazione non dell’efficacia della norma pro futuro, ma della vigenza della disposizione. In questo caso, l’eventuale abrogazione delle disposizioni che contengono gli «ordini di sostituzione» non implica anche l’abrogazione delle norme che sostituiscono o modificano quelle abrogate, mentre la volontà del legislatore si è espressa non solo con le prime (ossia gli alinea), ma anche – e principalmente – con le seconde (ossia i «sottotesti»); non a caso è su queste ultime che si è svolto il dibattito parlamentare. Il quesito n. 2, quindi, non è idoneo a realizzare l’effetto cui vorrebbe giungere perché, contraddittoriamente, non determinerebbe l’abrogazione proprio delle norme sostitutive della precedente legislazione elettorale.

I «sottotesti», non espunti dall’ordinamento, in molti casi avrebbero essi stessi – per il proprio contenuto oggettivo, incompatibile con le norme precedenti – efficacia abrogativa, mentre, nei rimanenti casi, sarebbero di difficile interpretazione, potendo così produrre effetti inconciliabili con l’intento referendario. Ne discende l’assenza di chiarezza del quesito non solo perché non è evidente quali norme gli elettori siano in concreto chiamati ad abrogare con il referendum, ma anche perché l’effetto abrogativo prodotto dalla eliminazione degli alinea è di difficile interpretazione. Ciò non può ammettersi in una materia come quella delle fonti del diritto, regolata da leges strictae, in cui è assente, o comunque minimo, lo spazio per l’interposizione dell’interprete che trae dalla disposizione la norma. Inoltre, i dubbi interpretativi circa l’applicabilità delle norme contenute nei «sottotesti» esporrebbero gli organi costituzionali della Repubblica alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. E, quand’anche si ritenesse che sia gli alinea sia i «sottotesti» siano oggetto di abrogazione referendaria, il quesito presupporrebbe la reviviscenza della legislazione elettorale precedente alla legge n. 270 del 2005 e sarebbe perciò inammissibile per le stesse ragioni precisate con riguardo al primo quesito.

In conclusione, la seconda richiesta di referendum popolare è inammissibile per contraddittorietà e per assenza di chiarezza, oltre che per le medesime ragioni di inammissibilità esposte con riferimento al quesito n. 1.

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibili le richieste di referendum popolare per l’abrogazione, nei termini indicati in epigrafe, della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), richieste dichiarate legittime con ordinanza del 2 dicembre 2011 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2012.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Sabino CASSESE, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 gennaio 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/1/2012 n.13 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Tesauro

sull’ammissibilità della richiesta di referendum per l’abrogazione delle nuove norme che consentono la produzione nel territorio nazionale di energia elettrica nucleare

Presidente Quaranta, Redattore Tesauro

Energia nucleare – Art. 5, commi 1 e 8, del d.l. 31/03/2011 n. 34 (“Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della regione Abruzzo”) convertito con modificazioni dalla legge 26/05/2011 n. 75 – Abrogazione delle disposizioni oggetto della originaria richiesta referendaria – Fissazione della “Strategia energetica nazionale” demandata ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – Quesito riformulato dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione con ordinanza 1° giugno 2011 – Richiesta di referendum abrogativo – Ammissibilità.

È ammissibile la richiesta di referendum popolare, come modificata per effetto dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum del 1°-3 giugno 2011, per l’abrogazione dei commi 1 ed 8 dell’art. 5 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della regione Abruzzo), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Alfonso QUARANTA;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio sull’ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l’abrogazione dei commi 1 e 8 dell’art. 5 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della regione Abruzzo), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75, giudizio iscritto al n. 155 del registro referendum.

Vista l’ordinanza del 1°-3 giugno 2011 con la quale l’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte Suprema di cassazione ha riformulato il quesito relativo alla richiesta di abrogazione referendaria di alcune norme in materia di nuove centrali per la produzione di energia nucleare, già dichiarata ammissibile con la sentenza n. 28 del 2011.

Udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2011 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi l’avvocato Alessandro Pace per Di Pietro Antonio, De Filio Gianluca, Maruccio Vincenzo e Parenti Benedetta, l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Gianluigi Pellegrino per il Partito Democratico, per i Gruppi parlamentari del Partito Democratico presso il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati e per il Movimento Difesa del Cittadino e Stefano Crisci per Fare Ambiente – Movimento ecologista europeo onlus.

1. – Con sentenza n. 28 del 2011 questa Corte ha dichiarato ammissibile la richiesta di referendum popolare per l’abrogazione di una molteplicità di disposizioni, e di frammenti di disposizioni, che disciplinavano la costruzione e l’esercizio di nuove centrali nucleari, per la produzione di energia elettrica, contenute: nel decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133; nella legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia); nel decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo); nel decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 (Disciplina della localizzazione, della realizzazione e dell’esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché misure compensative e campagne informative al pubblico, a norma dell’articolo 25 della legge 23 luglio 2009, n. 99); richiesta dichiarata legittima, previa modifica, con ordinanza del 6-7 dicembre 2010 dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.

2. – Successivamente al predetto giudizio di ammissibilità, il decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della Regione Abruzzo) convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75, all’art. 5 ha disposto che «al fine di acquisire ulteriori evidenze scientifiche, mediante il supporto dell’Agenzia per la sicurezza nucleare, sui profili relativi alla sicurezza nucleare, tenendo conto dello sviluppo tecnologico in tale settore e delle decisioni che saranno assunte a livello di Unione europea, non si procede alla definizione e attuazione del programma di localizzazione, realizzazione ed esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare» (comma 1); che «entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, adotta la Strategia energetica nazionale, che individua le priorità e le misure necessarie al fine di garantire la sicurezza nella produzione di energia la diversificazione delle fonti energetiche e delle aree geografiche di approvvigionamento, il miglioramento della competitività del sistema energetico nazionale e lo sviluppo delle infrastrutture nella prospettiva del mercato interno europeo, l’incremento degli investimenti in ricerca e sviluppo nel settore energetico e la partecipazione ad accordi internazionali di cooperazione tecnologica, la sostenibilità ambientale nella produzione e negli usi dell’energia, anche ai fini della riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, la valorizzazione e lo sviluppo di filiere industriali nazionali. Nella definizione della Strategia, il Consiglio dei ministri tiene conto delle valutazioni effettuate a livello di Unione europea e a livello internazionale sulla sicurezza delle tecnologie disponibili, degli obiettivi fissati a livello di Unione europea e a livello internazionale in materia di cambiamenti climatici, delle indicazioni dell’Unione europea e degli organismi internazionali in materia di scenari energetici e ambientali» (comma 8).

L’incidenza della nuova normativa sul procedimento referendario è stata esaminata dall’Ufficio centrale per il referendum, il quale, con ordinanza del 1°-3 giugno 2011, ha trasferito la richiesta di abrogazione referendaria delle disposizioni già individuate come «Norme in materia di nuove centrali per la produzione di energia elettrica nucleare» sulle disposizioni di cui al riportato articolo 5, commi 1 e 8, del d.l. n. 34 del 2011.

3. – Ad avviso dell’Ufficio centrale il suindicato intervento, «in contraddizione manifesta con le dichiarate abrogazioni, dà luogo ad una politica flessibile dell’energia, che include e non esclude anche nei tempi più prossimi, la produzione di energia a mezzo di centrali nucleari e vanifica nell’attuale e in modo totale il fine abrogativo della proposta referendaria»; di qui la riformulazione del quesito nei seguenti termini «Volete che siano abrogati i commi 1 e 8 dell’articolo 5 del d.l. 31/3/2011 n. 34 convertito con modificazioni dalla legge 26/5/2011 n. 75 ?”, con il seguente titolo “Abrogazione delle nuove norme che consentono la produzione nel territorio nazionale di energia elettrica nucleare”».

4. – Ricevuta la comunicazione dell’ordinanza dell’Ufficio centrale, il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 7 giugno 2011 per la conseguente decisione in ordine all’ammissibilità della richiesta, così come modificata, dandone regolare comunicazione.

5. – Nell’imminenza della camera di consiglio hanno depositato memorie il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il Movimento Fare Ambiente – Movimento ecologista europeo, in persona del Presidente e del legale rappresentante, che hanno chiesto che sia dichiarata inammissibile la richiesta di referendum in esame. Hanno, altresì, depositato memorie i presentatori, il Partito Democratico, in persona del tesoriere nazionale, nonché i gruppi parlamentari del Partito Democratico presso il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati, in persona dei capigruppo, il Movimento Difesa del Cittadino, in persona del suo Presidente nazionale e legale rappresentante, il WWF Italia, tutti chiedendo di dichiarare ammissibile il referendum.

6. – Nella camera di consiglio del 7 giugno 2011 sono intervenuti l’avvocato Alessandro Pace per Di Pietro Antonio, De Filio Gianluca, Maruccio Vincenzo e Parenti Benedetta, l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Gianluigi Pellegrino per il Partito Democratico, per i Gruppi parlamentari del Partito Democratico presso il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati e per il Movimento Difesa del Cittadino e Stefano Crisci per Fare Ambiente – Movimento ecologista europeo onlus.

1. – Il presente giudizio ha ad oggetto l’ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo, così come modificata dalla Corte Suprema di cassazione, Ufficio centrale per il referendum, con ordinanza del 1°-3 giugno 2011, la quale ha disposto «il trasferimento della richiesta di abrogazione referendaria circa le disposizioni già individuate come “Norme in materia di nuove centrali per la produzione di energia elettrica nucleare” sulle disposizioni di cui all’articolo 5, commi 1 e 8, d.l. 31/3/2011 n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011 n. 75».

Le norme oggetto del quesito referendario dichiarato ammissibile da questa Corte con la sentenza n. 28 del 2011 sono state, infatti, modificate da tale intervento legislativo.

L’art. 5 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della regione Abruzzo), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2001, n. 75, benché abbia disposto l’abrogazione di tutte le disposizioni oggetto della originaria richiesta referendaria (commi 2-6), ha previsto, tra l’altro, che «al fine di acquisire ulteriori evidenze scientifiche […] non si proced[a] alla definizione e attuazione del programma di localizzazione, realizzazione ed esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare» (comma 1), disponendo che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, emanato all’esito del procedimento stabilito da detta norma, deve essere fissata «la Strategia energetica nazionale, che individua le priorità e le misure necessarie al fine di garantire la sicurezza nella produzione di energia», tenendo «conto delle valutazioni» pure indicate dalla norma (comma 8).

L’Ufficio centrale per il referendum ha trasferito la richiesta referendaria sui commi 1 ed 8 del richiamato art. 5, ritenendoli «non suscettibili di produrre l’impedimento del corso delle operazioni referendarie», poiché recano una disciplina che fa «salva, nell’immediato e contro la volontà referendaria, una scelta attuale nuclearista definendo anche le articolazioni e gli strumenti attraverso i quali essa è, e resta, immediatamente operativa».

2. – In via preliminare, ed al fine di identificare l’ambito del giudizio riservato a questa Corte, va premesso che, secondo la sentenza n. 68 del 1978, qualora nel corso del procedimento referendario la disciplina oggetto del quesito sia modificata, all’Ufficio centrale per il referendum spetta accertare se l’intenzione del legislatore sia diversa rispetto alla regolamentazione precedente della materia. Qualora, infatti, tale intenzione rimanga «fondamentalmente identica, malgrado le innovazioni formali o di dettaglio che siano state apportate dalle Camere, la corrispondente richiesta non può essere bloccata, perché diversamente la sovranità del popolo (attivata da quella iniziativa) verrebbe ridotta a mera apparenza». In siffatta ipotesi, spetta, quindi, all’Ufficio centrale per il referendum verificare se, nonostante gli effetti abrogativi della nuova disciplina, la consultazione popolare debba «svolgersi pur sempre», trasferendo od estendendo la richiesta alla legislazione successiva, al fine di evitare che sia violato l’art. 75 della Costituzione (sentenza n. 68 del 1978).

La giurisprudenza costituzionale ha, altresì, precisato che, in riferimento al quesito riformulato dall’Ufficio centrale per il referendum, compete, invece, a questa Corte verificare che non sussistano eventuali ulteriori ragioni d’inammissibilità rispetto all’art. 75 Cost. ed ai parametri desumibili dall’interpretazione logico-sistematica della Costituzione (sentenze n. 70 del 1978, n. 48 del 1981, n. 137 del 1993).

3. – Così delimitato l’ambito del presente giudizio, il quesito referendario, nella formulazione risultante dal trasferimento operato dall’Ufficio centrale, rispetta i limiti espressamente indicati dall’art. 75 della Costituzione o comunque desumibili dall’ordinamento costituzionale.

3.1. – In particolare, va anzitutto ribadito il giudizio di ammissibilità espresso con la sentenza n. 28 del 2011, tenuto conto dell’identità della materia oggetto della disciplina originaria e di quella modificata. Anche l’attuale quesito, infatti, «non viola […] i limiti stabiliti dall’art. 75, secondo comma, Cost. e quelli desumibili dall’interpretazione logico-sistematica della Costituzione», poiché le disposizioni legislative delle quali si chiede l’abrogazione, «non rientrano fra quelle per le quali detta norma esclude il ricorso all’istituto referendario. In particolare, essa non si pone in contrasto con obblighi internazionali e, segnatamente, con il Trattato istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM), firmato a Roma il 25 marzo 1957, ratificato in base alla legge 14 ottobre 1957, n. 1203».

Inoltre, il quesito è connotato da una matrice razionalmente unitaria e possiede i necessari requisiti di chiarezza, omogeneità ed univocità.

Le disposizioni di cui si propone l’abrogazione (commi 1 ed 8 del citato art. 5) risultano, infatti, a seguito della riformulazione del quesito da parte dell’Ufficio centrale, unite da una medesima finalità: quella di essere strumentali a consentire, sia pure all’esito di «ulteriori evidenze scientifiche» sui profili relativi alla sicurezza nucleare e tenendo conto dello sviluppo tecnologico in tale settore, di adottare una strategia energetica nazionale che non escluda espressamente l’utilizzazione di energia nucleare, ciò in contraddizione con l’intento perseguito dall’originaria richiesta referendaria, in particolare attraverso l’abrogazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 31 del 2010.

Dunque, anche il quesito in esame mira a realizzare un effetto di mera ablazione della nuova disciplina, in vista del chiaro ed univoco risultato normativo di non consentire l’inclusione dell’energia nucleare fra le forme di produzione energetica, fermo restando, ovviamente, che spetta al legislatore e al Governo, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, di fissare le modalità di adozione della strategia energetica nazionale, nel rispetto dell’esito della consultazione referendaria.

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare, come modificata per effetto dell’ordinanza dell’Ufficio centrale per il referendum del 1°-3 giugno 2011, per l’abrogazione dei commi 1 ed 8 dell’art. 5 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 (Disposizioni urgenti in favore della cultura, in materia di incroci tra settori della stampa e della televisione, di razionalizzazione dello spettro radioelettrico, di abrogazione di disposizioni relative alla realizzazione di nuovi impianti nucleari, di partecipazioni della Cassa depositi e prestiti, nonché per gli enti del Servizio sanitario nazionale della regione Abruzzo), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA , Presidente

Giuseppe TESAURO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

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