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(pubblicato il 17.2.2005)

Note

L'articolo Incompatibilità e decadenza del consigliere comunale e provinciale per azioni giudiziali di recupero di indennità di carica percepite in buona fede dall’amministrazione: il concetto di fatto connesso all’esercizio del mandato; interpretazione conforme alla tutela dei diritto di elettorato passivo costituzionalmente garantito proviene da Giustamm.

La sentenza del Tribunale di L’Aquila n. 753/2000 depositata il 25 ottobre 2000 torna a pronunciarsi nel senso della dichiarazione di ineleggibilità, ai sensi dell’art. 15, comma 1, lett. c) della legge n. 55/90, dello stesso convenuto sul quale si era già pronunciato con sentenza del 12 luglio 2000, n. 545. Questa sentenza era stata impugnata dall’interessato dinanzi alla Corte d’appello che con ordinanza del 12 settembre 2000 ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 15, comma 1, lett. c) della legge 19 marzo 1990, n. 55 come modificata dall’art. 1 della legge 13 dicembre 1999, n. 475 nella parte in cui non prevede l’estensione all’ipotesi di ineleggibilità di cui al predetto articolo degli effetti di cui all’art. 166, comma 1, c.p. e non prevede limiti temporali ragionevolmente proporzionati all’entità della pena (la sentenza e l’ordinanza sono pubblicate in questa rivista con nota Ineleggibilità da sentenza penale di condanna e sospensione condizionale della pena all’esame della Corte costituzionale in www.giustamm.it/articoli/colagrande_ineleg.htm)

Nell’ultima occasione il Tribunale si è pronunciato sul ricorso di candidati non eletti (per una parte gli stessi del precedente ricorso) che, rispetto al primo giudizio, hanno contestato pure la convalida dell’elezione del convenuto deliberata dal Consiglio regionale il 28 luglio 2000 benché l’interessato fosse stato dichiarato decaduto dal Tribunale con la citata sentenza n. 545 del 12 luglio 2000.

In estrema sintesi il Tribunale ha riproposto gli stessi argomenti trattati nella precedente sentenza nel senso della qualificazione dell’ipotesi di ineleggibilità contestata in termini di mero effetto extrapenale (cui non si estende il beneficio della sospensione condizionale della pena ottenuta dal convenuto) e non in termini di pena accessoria, ritenendo, peraltro, manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate dalla Corte di appello nell’altro giudizio e osservando che, pertanto, non potesse essere disposta la sospensione del processo ‘’per mera opportunità’’.

A ben vedere, però, lo stesso Tribunale proprio nella parte in cui si spinge a voler dimostrare l’infondatezza di uno dei profili di incostituzionalità sollevati dalla Corte di appello offre ulteriori spunti di riflessione che, per un verso, smentiscono le conclusioni cui lo stesso Tribunale è pervenuto e, per altro verso, confermano la validità della qualificazione in termini di pena accessoria dell’ipotesi di cui all’art. 15, comma 1, lett. c), della legge n. 55/90; con tutto ciò che ne segue sul piano del superamento della stessa questione di costituzionalità già illustrato nel citato commento (cui sia consentito rinviare per una migliore comprensione delle presenti riflessioni).

In particolare, il Tribunale, per smentire la fondatezza del profilo di incostituzionalità sollevato d’ufficio dalla Corte d’appello in relazione alla impossibilità di configurare l’applicazione dell’istituto della riabilitazione alla ipotesi di cui all’art. 15, comma 1, lett.c. ove qualificata in termini di effetto extrapenale della condanna e non in termini di pena accessoria, ritiene ‘’sufficiente proseguire nella lettura dell’art. 15 L. 19/3/1990, n. 55 per giungere al comma 4 sexies che testualmente recita: le disposizioni previste dai commi precedenti non si applicano nei confronti di chi è stato condannato con sentenza passata in giudicato … se è concessa la riabilitazione ai sensi dell’art. 178 c.p.’’; sicché, sempre a dire del Tribunale, ‘’non solo la causa di ineleggibilità in esame non priva in perpetuo il pregiudicato del diritto di elettorato passivo, ma è già previsto dalla legge che tale effetto venga meno a seguito di riabilitazione’’.

Ma a questo punto, se si guarda al testo dell’art. 178 c.p., si perviene a conclusioni opposte rispetto a quelle del Tribunale.

Se, infatti, è vero che la riabilitazione di cui all’art. 178 c.p. ‘’estingue le pene accessorie e ogni altro effetto penali della condanna[1]’’ e se è vero che, come sottolineato dal Tribunale, lo stesso legislatore speciale riconduce espressamente all’istituto della riabilitazione l’ipotesi in questione, va da sé che quest’ultima è stata configurata dallo stesso legislatore non come effetto extrapenale ma come vera e propria ipotesi di effetto penale della condanna e, in particolare, di pena accessoria (stante pure la già rilevata identità con l’ipotesi di cui all’art. 28, n. 1, c..p.).

Evidentemente alla Corte d’appello di L’Aquila è sfuggita questa disposizione che, nel contribuire alla configurazione in termini di pena accessoria dell’ipotesi in questione, risolve anche il profilo di incostituzionalità rilevato d’ufficio in relazione alla impossibilità di configurare – sempre nella errata logica della qualificazione in termini di effetto extrapenale della condanna – l’applicazione dell’istituto della riabilitazione.

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Nota a Tribunale di L’Aquila – sentenza 25 ottobre 2000, n. 753, quale seguito alla nota a Corte d’appello di L’Aquila – ordinanza 12 settembre 2000

Note

L'articolo Ulteriori spunti di riflessione in tema di ineleggibilità da sentenza penale di condanna e sospensione condizionale della pena nella prospettiva di una sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale proviene da Giustamm.

Osservazioni a margine di C.G.A., Sentenza 14 marzo 2000 n. 113; TAR SICILIA-CATANIA, SEZ. II – Sentenza 27 maggio 1999 n. 1021; TRIBUNALE DI PATTI – Sentenza 12 ottobre 1998 n. 577.

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Sommario – 1. Premessa – 2. L’incandidabilità: una nuova incapacità giuridica – 3. La doppia giurisdizione – 4. L’interesse a ricorrere e la cosiddetta prova di resistenza – 5. La nullità dell’atto che ammette l’incandidabile. – 6. I vizi del procedimento: nullità dei voti o annullamento delle elezioni. 7 – Sempre sulla nullità dei voti o annullamento delle elezioni: una questione processuale.

1 – Premessa.
La giurisprudenza non s’era occupata, sin qui, degli effetti della c.d. incandidabilità sul procedimento elettorale [1], se non con riguardo all’elezione dell’”incandidabile” alla carica di sindaco [2].

La vanificazione del procedimento elettorale, nel caso dell’elezione dell’incandidabile alla carica di sindaco (o, è lo stesso, alla carica di presidente della Provincia) era stata sancita come conseguenza, indiretta, dell’annullamento dell’elezione del sindaco, che porta con sé lo scioglimento del consiglio comunale. In tali ipotesi, cioè, non v’era stata una statuizione immediatamente riferibile alla legittimità del procedimento elettorale ed alla sua validità (meglio, alla sua invalidità)[3], giacché lo “scioglimento” del Consiglio Comunale era conseguenza delle norme che disciplinano il funzionamento, e non l’elezione, degli organi rappresentativi delle comunità locali, che prevedono lo scioglimento quando, per qualsiasi ragione, venga a cessare il Sindaco [4], o il Presidente [5].

La sentenza in commento, invece, prende in esame e risolve la questione inerente alle conseguenze della partecipazione al procedimento elettorale (per il rinnovo del consiglio comunale e del sindaco) dei cosiddetti incandidabili; di quei soggetti, cioè, che “non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali”. Questione, questa, che non ha soluzione nel testo legislativo e che perciò necessita la considerazione della funzione della norma che l’ha introdotta nel sistema e, prim’ancora, una lettura sistematica della norme che disciplinano l’accesso al procedimento elettorale.

L’art. 15 della legge 19.3.1990 n° 55 –nel testo modificato dalla L. 16.1.1990 n° 16 [6] – che statuisce che “non possono essere candidati” alle elezioni amministrative coloro che hanno riportato condanne per alcuni reati contro l’ordine pubblico e contro la pubblica amministrazione o nei cui confronti il tribunale ha applicato una misura di prevenzione (v. infra), non si occupa, infatti, delle conseguenze sul procedimento elettorale della partecipazione dell’”incandidabile”; ma, soltanto, delle conseguenze (recte: degli effetti) della “incandidabilità” sull’elezione o, anche, sulla nomina ad alcune cariche di coloro che sono colpiti da quella “sanzione”: il 4° comma sanziona di nullità l’elezione o la nomina di coloro che si trovano nella “situazione” di incandidabilità [7].

Gli effetti della partecipazione dell’incandidabile sul procedimento elettorale, così, sono stati considerati, per la prima volta dal Tar catanese[8], e, ora, dal C.G.A [9], sotto una diversa ottica. La questione sottoposta a quei giudici, infatti, riguardava –oltre, ovviamente, alla nullità dell’elezione dell’incandidabile, sottoposta al vaglio dell’A.g.o. [10]– la legittimità del procedimento elettorale.

Le questioni poste, prima, al Tar catanese, e, poi, in appello, al C.G.A. erano, infatti, sostanzialmente tre e possono, così, riassumersi:

a) è legittimo (o illegittimo) il risultato elettorale determinato dalla partecipazione dell’incandidabile?

b) e, risolta negativamente la prima questione, sono nulle le schede contenenti il voto di preferenza per l’incandidabile, ed il risultato va, quindi, corretto depurandolo dell’apporto di chi non poteva essere candidato e, quindi, votato?

c) oppure, in quanto l’illegittimità del risultato non può essere rimediata con la correzione, vanno annullate le elezioni?

Nell’occasione –offerta dall’”incandidabilità” di un candidato al Consiglio Comunale- è stata possibile una riflessione sulle conseguenze della partecipazione dell’incandidabile sul procedimento elettorale, oltre ché sulla elezione dell’incandidabile -questa, sì, normativamente considerata- capace di espandersi, oltre i confini del caso pratico e d’investire, direttamente, il criterio tradizionalmente affermato in riguardo al riparto di giurisdizione in materia elettorale.

2 – L’incandidabilità: una nuova ipotesi di incapacità giuridica speciale.
L’importanza della sentenza in rassegna è data, non tanto dal fatto che non esistono precedenti giurisprudenziali, quantomeno pubblicati, ma, soprattutto, dalla “nuova” soluzione data alle questioni sottoposte a quei giudici, che ha avuto, ed ha, come presupposto la sistemazione dogmatica della cd. incandidabilità.

Ciò che si coglie, immediatamente, nella sentenza del Tar catanese è, infatti, la percezione e l’affermazione della diversità della figura dell’”incandidabilità” rispetto a quelle altre “situazioni”, già note all’ordinamento, sanzionate con la nullità dell’elezione o della nomina (ineleggibilità) o della decadenza (incompatibilità): “l’accertamento, … della condizione di non candidabilità … rifluisce indubbiamente a ritroso nel procedimento elettorale sin dal momento in cui tale qualità doveva essere accertata, vale a dire sin dal momento del controllo sui candidati delle liste ammesse alla competizione. A sua volta, poi, la nullità di un atto del procedimento si comunica agli atti successivi quando questi come nel caso in specie, si trovano in un rapporto di dipendenza causale e necessaria con l’atto nullo … l’illegittima partecipazione, perchè non candidabile ab initio, di un candidato in una competizione elettorale inficia e travolge tutti gli atti successivi (a quello che lo inserisce fra i candidati della competizione), che in quello annullato trovano il loro antecedente necessario determinando la necessità di ripristinare la situazione anteatta” [11].

L’importanza di tali affermazioni, confermate dal giudice d’appello [12], sta nel fatto che si è riconosciuta nell’incandidabilità una nuova figura di incapacità giuridica (speciale), una situazione, cioè, che, a differenza dell’ineleggibilità e dell’incompatibilità, che come essa afferiscono al diritto di elettorato passivo, incide direttamente quel diritto (meglio, sulla legittimazione rispetto ad a quel diritto) e non, semplicemente, l’esercizio dello stesso.

Un contributo importante per la sistemazione del concetto di incandidabilità, sconosciuto all’ordinamento nazionale fino all’emanazione della L. n° 16/92[13], era venuto dalla Corte Costituzionale che l’ha, dapprima, ricondotto nella figura della ineleggibilità e, poi, ne ha sottolineato la specialità e specificità.

Ovviamente, lo sforzo ricostruttivo compiuto dalla Corte, siccome limitato alla considerazione delle questioni rimessegli, ed attinenti alla legittimità costituzionale della norma che ha introdotto la “non candidabilità”, non è giunto, e nemmeno poteva, alla definitiva sistemazione dell’istituto. La Corte Costituzionale, infatti, si è limitata ad assumere, in riguardo alla ratio legis, che il fenomeno inerisce a quello della eleggibilità (descritta come capacità di essere eletti o nominati ad alcune cariche negli enti locali) e, più, in generale alla capacità giuridica: la l. n. 16 del 1992 … per la prima volta introduce fattispecie di non candidabilità che incidono sulla costituzione delle assemblee elettive … che interferiscono sulla formazione della rappresentanza … ora, la previsione della ineleggibilità, e della conseguente nullità dell’elezione è misura che comprime, in un aspetto essenziale, le possibilità che l’ordinamento costituzionale offre al cittadino di concorrere al processo democratico [14].

L’alterità, che pure la Corte Costituzionale riconosce all’incandidabilità rispetto all’ineleggibilità –cui l’accomuna, per il fatto di inerire, entrambe, al diritto di elettorato passivo- è data, però, non soltanto dal momento, dalla fase, del procedimento elettorale, rispetto alla quale quella situazione giuridica esplica i suoi effetti; e che attiene, tutto sommato, al momento funzionale. La diversità ontologica della figura in discussione rispetto all’ineleggibilità e, ancor più, rispetto alla incompatibilità, è, infatti, costituita dalla indisponibilità della fattispecie che genera l’impossibilità di adire una carica elettiva negli enti locali o di mantenerla [15].

Come, giustamente, si afferma nelle sentenze in rassegna, l’incandidabilità è, quindi, una nuova “incapacità giuridica speciale”; come tale, ontologicamente e teleologicamente, diversa da quelle “situazioni” che, come essa, impediscono l’elezione o la permanenza in una carica pubblica, perché limitano, pongono delle condizione per l’esercizio del diritto di elettorato passivo.

Ed in ciò sta la novità. I fatti che importano l’incandidabilità, cioè, escludono il diritto di elettorato passivo (rispetto alle elezioni amministrative) e non soltanto l’esercizio dello stesso; e poiché escludono quel diritto, impediscono ai soggetti che ne sono colpiti, persino, di adire la situazione giuridica prodromica rispetto all’elezione: la candidatura.

La differenza, non è, quindi, da poco. Il non poter “essere candidati”, in tale prospettiva appare, com’è in effetti, la conseguenza, non la causa, della perdita del diritto di elettorato passivo; che non è, invece, riscontrabile riguardo all’ineleggibilità o l’incompatibilità. L’ineleggibilità e l’incompatibilità, infatti, se, come si diceva, limitano l’esercizio di quel diritto, discendono da situazione che l’interessato può (e deve) rimuovere prima di essere candidato o al momento in cui viene eletto, e che vanno perciò ascritte alla categoria della “incompatibilità”, che l’ordinamento pone in riguardo al possibile contrasto d’interessi tra l’eleggendo e l’ente che esso dovrebbe rappresentare [16].

A conferma di ciò è il fatto che le condanne per i reati di cui all’art. 15 della L. n° 55/90, non soltanto escludono il diritto di essere candidati, ma, anche, la permanenza nelle cariche indicate nella stessa norma.

Accade, così, che rispetto all’elezione o alla nomina ad alcune cariche può riscontrarsi come –a differenza della soggettività giuridica, che è un quid semplice (non può che esistere o non esistere)- la capacità giuridica è per sua natura un quantum, misurabile per gradi [17]. Possiamo, cioè, notare come la generale capacità “ad essere titolari di situazioni giuridiche soggettive” [18] possa essere graduata, tanto che, in riguardo a talune situazioni qualificanti, l’ordinamento esclude determinati soggetti (giuridici) da alcune situazioni giuridiche o da interi settori dell’ordinamento.

E la c.d. “incandidabilità” è proprio la manifestazione di come (della tecnica con cui) l’ordinamento opera la discriminazione fra i soggetti, cui pure riconosce la generale capacità giuridica, ponendoli in una situazione diseguale rispetto agli altri [19].

3 – La doppia giuridisdizione.
Il problema, di ordine pratico, che si pone con riguardo alla fattispecie considerate dalla sentenza in rassegna, è, innanzitutto, l’individuazione del giudice “competente” a conoscere delle controversie nelle quali sia dedotta l’illegalità del risultato elettorale, siccome determinato dalla partecipazione di chi non può essere candidato.

La riconduzione della “non candidabilità” nell’ambito dei fenomeni che ineriscono al diritto di elettorato passivo, ha indotto i giudici a ritenere che la giurisdizione su tale questione appartiene al giudice ordinario; e ciò perché l’art. 82 Dpr 57060 e art. 6 L. 103471 attribuiscono a quel giudice le questioni inerenti il diritto di elettorato passivo, quand’anche siano introdotte a mezzo dell’impugnazione della delibera che, ad esempio, in conseguenza dell’accertamento di quello status, ne ha decretato la decadenza dalla carica [20].

Da tale considerazione, ed in ragione del fatto che l’art. 84 del Dpr 5701960, attribuisce al giudice ordinario, così come al giudice amministrativo, il potere di correggere il risultato elettorale, potrebbe adirsi alla soluzione che il giudice ordinario, investito dell’accertamento dell’incandidabilità del componente di una lista, possa, anche, “ricondurre alla legalità” il risultato elettorale. Ciò, ovviamente, sarebbe possibile sol ché si ritenesse che le schede recanti voti per l’incandidabile, in quanto dati ad un soggetto “non candidato” sono nulli (v., però, infra)

L’individuazione dei limiti del potere del giudice ordinario in subiecta materia e, quindi, delle modalità con le quali realizzare quel risultato, dipende, infatti, dal coordinamento delle norme che attengono al riparto di giurisdizione in materia elettorale (art. 82 Dpr 57060 e art. 6 L. 103471), l’art. 5 L. n° 2248 all. E del 1865, che riconosce al giudice ordinario il potere di conoscere dei provvedimenti amministrativi allorché “si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorché siano stati emanati provvedimenti del potere esecutivo o dell’autorità amministrativa” (art. 2 L. 20.3.1865 n° 2248 all. E) e, infine, le norme che disciplinano la formazione degli organi rappresentativi degli enti locali [21].

Ovviamente, la giurisdizione del giudice ordinario dovrebbe escludersi nel caso che – com’è stato affermato dal Tar catanese, prima, e dal CGA, ora – all’illegittimità del risultato elettorale si possa rimediare, soltanto, mediante l’annullamento dell’atto che ne ha proclamato il risultato: al giudice ordinario, infatti, è normalmente precluso la pronunzia di annullamento del provvedimento amministrativo e nemmeno l’art. 84 Dpr n° 570/60 consente a quel giudice una pronunzia demolitoria: il giudice ordinario può soltanto correggere il risultato elettorale, non annullarlo.

Nella controversia decisa con la sentenza in commento s’è, però, dovuta registrare una pronunzia con la quale il G.O. ha declinato la propria giurisdizione sulla domanda di correzione del risultato elettorale, che era stata posta in uno con la richiesta di accertamento dell’incandidabilità, ancor prima che fosse negata la possibilità di corregere il risultato elettorale.

Il Tribunale di Patti, che pure ne era stato richiesto, passando dall’annullamento delle schede recanti voti di preferenza in favore dell’incandidabile, trasponendo alla questione dedotta innanzi a sé, l’affermazione, tradizionale, secondo la quale “competente” a conoscere delle (recte: la giurisdizione sulle) controversie riguardanti la regolarità del procedimento elettorale è il giudice amministrativo, ha declinato la propria giurisdizione su quella domanda [22].

Seppure deve condividersi il risultato (v. infra), non può, invece, condividersi il metodo. Quel giudice, infatti, non essendosi posto il problema del modo con cui l’illegalità del risultato doveva essere rimediata, non ha colto la novità della questione, e, quindi, non è riuscito ad apprezzare le differenze rispetto a quelle altre decise con le pronunzie che, prima dell’introduzione dell’incandidabilità, s’erano imposte di delimitare la potestas iudicandi del giudice ordinario e del giudice amministrativo in materia elettorale, attribuendo a quest’ultimo le questioni inerenti la legittimità dei voti espressi dagli elettori, giacché inerivano alla regolamentazione del procedimento elettorale ed alla determinazione del risultato, piuttosto che al diritto di elettorato passivo dei candidati.

In riguardo a ciò, deve sottolinearsi come al giudice ordinario (al pari del giudice amministrativo) è dato di correggere il risultato delle elezioni e sostituire ai candidati illegalmente proclamati coloro che hanno diritto di esserlo (art. 84 Dpr 5701960). Il giudice ordinario può, cioè, intervenire con poteri sostitutivi sul risultato elettorale, e non soltanto limitatamente al candidato (o ai candidati) in relazione al quale (o ai quali) è stata sollevata la questione di ineleggibilità, incompatibilità o di decadenza.

Ad aderire alla tesi sposata da quel Tribunale, dovrebbe, al contrario, negarsi che il Giudice Ordinario possa, in nessun caso, influire sul risultato elettorale. Necessario presupposto di quell’affermazione è, infatti, l’asserita incapacità del Giudice ordinario di conoscere dei vizi del procedimento elettorale -ancorché connessi alla partecipazione al procedimento elettorale e, quindi, all’elezione di chi é incandidabile eo ineleggibile- e di correggerli.

Riconosciuto, però, al Giudice Ordinario il potere di intervenire (per correggerlo) sul risultato elettorale, con poteri sostitutivi, è ovvio riconoscergli anche il potere di conoscere delle illegittimità del risultato elettorale che deriva dalla partecipazione di chi versa nelle condizioni cui la legge riconnette una limitazione al diritto di elettorato passivo o al suo esercizio. Ed infatti, se quel potere, discende dall’art. 84 del Dpr 5701960, l’individuazione dei limiti e, quindi, delle modalità con le quali realizzarlo, dipende dal coordinamento della norma in parola con quelle che incidono (in vario modo) sul diritto di elettorato passivo e con quelle che disciplinano la determinazione del risultato elettorale, e non, semplicemente, dalle norme sul riparto della giurisdizione in materia elettorale. Queste, infatti, riguardano solo indirettamente quel potere, giacché attengono ad un momento preliminare all’introduzione del giudizio: l’individuazione del giudice “capace” di conoscere della controversia.

Il Tribunale, per declinare la propria giurisdizione, doveva, quindi, accertare che, nel caso de quo, non era possibile la correzione del risultato elettorale, e che l’illegalità dello stesso era rimediabile, soltanto, con l’annullamento delle elezioni che gli era precluso.

In tal senso l’art. 84 Dpr 57060 consente al giudice ordinario di conoscere di questioni altrimenti rimesse al giudice amministrativo. In ogni altra ipotesi, infatti, al Giudice ordinario -in quanto non può pronunziare sentenze che incidano il provvedimento amministrativo (art. 4 della L. 20.3.1865 n° 2248 all. E)- é sottratta la giurisdizione sulle controversie nelle quali sia chiesto di revocare o modificare l’atto che si assume illegittimo [23].

Ciò trova conferma nel fatto che (prima dell’entrata in vigore della L. 16/92, modificativa dell’art. 15 della L. n° 55/90) il giudice ordinario aveva, senza difficoltà, affermato il potere di sostituire il “candidato (o i candidati) in relazione al quale (o ai quali) è stata sollevata la questione di ineleggibilità, incompatibilità o di decadenza”, senza preoccuparsi dell’incidenza della pronunzia sull’atto amministrativo che, così, veniva ad essere modificato.

I limiti di quel potere erano, così, individuati in considerazione dei vizi che inficiavano il risultato elettorale e di cui poteva conoscere l’A.G.O., costituiti dalle cause di ineleggibilità e incompatibilità, per rimediare ai quali era sufficiente sostituire a chi era impedito di essere eletto, o di permanere nella carica elettiva, colui che era meglio graduato fra i non eletti della stessa lista: non essendo impedito agli ineleggibili ed agli incompatibili di partecipare alle elezioni, l’illegalità del risultato era rappresentata dall’illegittima composizione dell’organo.

Ma se ciò è vero, l’introduzione della cd. incandidabilità necessitava di riconsiderare i limiti di quel potere e del modo di attualrlo, specie nel caso in cui si ritenga che il rimedio rispetto all’illegalità così determinatasi fosse l’annullamento delle schede votate, anche, per l’incandidabile (v. infra). Infatti, il criterio di riparto della giurisdizione elaborato dalla S.C., fuori della materia che qui ci occupa, prevede il concorso di due criteri: a) il criterio c.d. della “causa petendi”, secondo cui é competente l’A.G.O. a conoscere delle controversie che riguardano diritti soggettivi e il G.A. conosce delle controversie in cui si dibatta su interessi legittimi; e b) il criterio del c.d. “petitum sostanziale”, secondo cui é competente il giudice amministrativo se si chiede l’annullamento, mentre é competente il giudice ordinario se si chiede il risarcimento del danno [24] .

Tale criterio, elaborato in relazione agli artt. 2 e 4 della L. 2248 all. E cit., sconta i limiti normalmente posti all’A.G.O., che può soltanto disapplicare, ma non anche revocare o modificare l’atto amministrativo [25]. L’art. 84 Dpr 57060, in quanto incide sui limiti entro cui va contenuta la decisione del giudice ordinario e, così, sul criterio c.d. del “petitum sostanziale”, elaborato dalla giurisprudenza [26], ricomprende nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui, ancorché si chieda la revoca o la modifica dell’atto amministrativo illegittimo (art. 84 Dpr 570), si faccia questione del diritto di elettorato passivo (art. 2 L. 2248 all. E cit. e art. 82 Dpr 57060 cit.). Con riguardo alla materia elettorale, cioè, il criterio di riparto è costituito unicamente dalla “causa petendi” e non, anche, dal “petitum sostanziale”; con esclusione, ovviamente, delle domande d’annullamento, proprio perché il potere di correggere il risultato elettorale, riconosciuto tanto al giudice amministrativo quanto al giudice ordinario, non comprende la pronunzia demolitoria.

L’art. 1 della L. 1692, nel caso si fosse assunto la possibilità di annullare le schede votate per l’incandidabile, avrebbe, così, indirettamente “ampliato” i poteri riconosciuti al giudice ordinario per la correzione del risultato elettorale (art. 84 Dpr 570 cit.), proprio perché il potere sostitutivo di quel giudice è teleologicamente orientato alla restituzione del risultato elettorale alla legalità. L’art. 84 del D.p.r. n° 570/60, cioè, ha anticipato la tendenza con la quale, recentemente [27], si tende a concentrare innanzi ad un solo giudice, per assicurare celerità alla tutela giurisdizionale, le controversie in ragione della “materia” cui esse attengono, evitando, così, la necessità di far ricorso a due diversi (ordini di) giudici. E d’altronde, le esigenze di celerità della decisione sono più dei giudizi elettorali rispetto ad ogni altro, giacché in tali ipotesi la necessità di ricorrere al giudice ordinario e poi a quello amministrativo, percorrendo tutti i gradi del giudizio, renderebbe inutile la decisione finale.

Affermare, quindi, come ha fatto il Tribunale di Patti, che l’individuazione dei limiti del potere di cui all’art. 84 Dpr 570 cit. é affidata al criterio di riparto della giurisdizione è, infatti, un’evidente petizione di principio; infatti, quel criterio, tutt’al più potrebbe escludere la giurisdizione del giudice ordinario, non, anche, segnare i limiti al potere dell’A.G.O. di intervenire sul risultato elettorale.

Affermata la giurisdizione del Giudice ordinario, il criterio per la delimitazione del potere di quel giudice di “sostituire ai candidati illegalmente proclamati quelli che hanno diritto di esserlo” va ricercato nelle norme che disciplinano l’accesso alle cariche elettive e la determinazione del risultato elettorale.

Altrimenti si finirebbe con l’affermare che al Giudice Ordinario é impedito di conoscere della legalità del risultato che esso è chiamato a correggere e, quindi, della legalità del procedimento che l’ha determinato. L’A.G.O. dovrebbe, così, limitarsi a dichiarare l’esistenza di una causa ostativa del diritto di elettorato passivo o del suo esercizio; cosicché sarebbe, sempre, devoluto al G.A., verificare le illegittimità da cui é inficiato il procedimento elettorale e, quindi, porvi rimedio. Ma una tale interpretazione -seppure mascherata dal riconoscimento al giudice ordinario di limitati poteri di intervento- é tale da rendere inutili sia l’art. 84 Dpr 57060 che l’art. 2 della L. 2247 all. E.

Altra cosa, ovviamente, è dire che le norme che disciplinano il riparto di giurisdizione in materia elettorale -e che hanno riguardo unicamente alla causa petendi- concorrono dall’esterno, a delimitare il potere del Giudice ordinario di sindacare la legittimità dell’atto di proclamazione del risultato elettorale. Il Giudice ordinario, infatti, può conoscere del provvedimento di proclamazione degli eletti solché sia in contestazione la candidabilità, l’eleggibilità o la compatibilità di taluno di essi. Di conseguenza, potrà conoscere soltanto dei vizi che la partecipazione o l’elezione di chi é incandidabile, ineleggibile o incompatibile ha determinato sul risultato elettorale; mentre, ogni altra questione che attenga alla legalità del risultato elettorale é rimessa al Giudice Amministrativo.

D’altronde, fin qui, non si é mai avuto alcun dubbio sul fatto che le questioni riguardanti le delibere in materia di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità, in quanto attengono al diritto di elettorato passivo, sono devolute alla giurisdizione ordinaria [28].

Fenomeno, di certo, non nuovo né ripudiato dalla dottrina e dalla giurisprudenza é la c.d. doppia tutela, cui può farsi ricorso azionando innanzi all’A.G.O. ed al G.A., rispettivamente, posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo, ove gli atti coinvolti da quelle domande incidano su entrambi tali “tipi” di situazioni [29]. Sicché, assunto che la partecipazione dell’incandidabile comporta l’illegittimità del procedimento e del risultato elettorale, ma non anche la nullità delle schede votate per l’incandidabile (v. infra), riemerge la necessità di far ricorso alla “doppia giurisdizione”: al giudice amministrativo va proposta la domanda di annullamento delle elezioni ed al giudice ordinario la domanda, pregiudiziale rispetto a quella, di accertamento dell’incandidabilità., che è, comunque, sottratto, anche in via incidentale, alla giurisdizione del giudice amministrativo [30], giacché l’art. 82 del Dpr 5701960 riserva la cognizione delle questioni attinenti a quel diritto al giudice ordinario [31].

Ed infatti, quantunque le cause di incandidabilità e quelle di ineleggibilità debbano ascriversi a categorie necessariamente diverse -essendo ontologicamente diversi i fatti da cui nascono ed il meccanismo con il quale il legislatore ha previsto fossero realizzati gli interessi pubblici sottesi alle norme che le individuano-, esse, comunque, afferiscono ed entrambe al diritto di elettorato passivo, come anche affermato dalla S.C. , che, allorché ha avuto modo di pronunziarsi sulle cause di incandidabilità eo di decadenza individuate dall’art. 1 della L. 16.1.1992 n° 16 ha statuito che “la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle controversie in tema di eleggibilità o decadenza dalla carica … non trova limitazioni e deroghe per il caso in cui venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento di decadenza, perché anche in tale ipotesi, la decisione verte non sull’annullamento dell’atto amministrativo, ma sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato passivo” [32].

4 – L’interesse a ricorre e la cd. prova di resistenza.
Un momento (recte: criterio) decisivo nel giudizio sull’ammissibilità dei ricorsi elettorali è, tradizionalmente, dato dalla cd. prova di resistenza, dalla verificazione, cioè, dell’incidenza dei vizi e, soprattutto, del rimedio di quelli sul risultato elettorale: l’interesse al ricorso, cioè, è affermato o negato quando, secondo un giudizio prognostico, la richiesta correzione è capace o incapace di ribaltare il risultato elettorale.

Le opinioni palesate dal Tar e dal C.G.A. riguardo alla necessità del superamento della c.d. prova di resistenza quando, com’era nel caso dedotto in giudizio, l’illegittimità del risultato elettorale è determinata dalla partecipazione dell’incandidabile sembrano essere diverse.

Infatti, il giudice di primo grado, pur affermando l’illegittimità del risultato elettorale e, quindi, la necessità del suo annullamento sulla scorta della (sola) partecipazione dell’incandidabile, s’è dato carico di dimostrare, ad abbundantiam, e quasi per giustificarsi, che, comunque, il ricorso avrebbe superato la c.d. prova di resistenza; il Cga ha ritenuto, invece, si possa prescindere da quella “prova”, perché in tali ipotesi non è in considerazione l’illegittima attribuzione del voto, l’illegittimità del risultato elettorale, ma del procedimento elettorale.

Il criterio impiegato dal giudice d’appello per la verificazione dell’interesse a ricorrere, sembra però eccessivamente formalistico, giacché, per assurdo, potrebbe essere invocato da chi, pur giovandosi dell’apporto dell’incandidabile, abbia perso le elezioni, nel mentre, come chiarito dalla Corte Costituzionale, la ratio della norma sull’incandidabilità è posta per impedire che il risultato elettorale possa essere determinato da chi è “non candidabile” [33].

Con ciò non si vuol certo riabilitare la c.d. prova di resistenza, la rigida applicazione della quale potrebbe condurre –come mostra di ritenere il C.G.A.- ad un risultato iniquo: l’affermazione della lista che annovera l’incandidabile non potrebbe essere scalfito quando l’apporto di quello non sia determinante.

Detto ciò si pone la necessità di verificare se, rispetto all’ipotesi in considerazione, non debba, invece, farsi ricorso ai normali criteri per giudicare dell’ammissibilità del ricorso, adattandoli alla peculiarità della stessa. E in ipotesi, il criterio che potrebbe risultare determinante per quel giudizio potrebbe essere, non tanto il computo numerico dei voti dati all’incandidabile per rapportarli allo scarto fra le liste –proprio perché la scelta di voto alla lista potrebbe non essere determinata, come ha affermato il C.G.A., unicamente, dal voto di preferenza [34], ma, anche, dalla presenza in lista dell’incandidabile- quanto dal fatto che la lista risultata vittoriosa annoveri o meno l’incandidabile.

Il problema, evidentemente, si pone in maniera diversa nell’ipotesi in cui si tratti delle elezioni in comuni con un numero di abitanti inferiore o superiore a 10.000. In quest’ultimo caso l’interesse a ricorrere potrebbe ritenersi positivamente accertato quando la lista che annovera l’incandidabile, seppure non sia risultata vittoriosa, abbia condotto il candidato sindaco ad essa collegato alla fase di ballottaggio, a detrimento di altre.

Rispetto a tale ipotesi, l’interesse alla legalità e, quindi, l’interesse a ricorrere, è dato dal fatto che, dovendo impedirsi che il risultato elettorale sia determinato dalla partecipazione dell’incandidabile, non è possibile prescindere dall’apporto di quello sulla scelte dei candidati sindaci (o presidenti) così come determinatesi nella prima fase del procedimento elettorale.

5 – La nullità dell’atto (amministrativo) che ammette l’incandidabile alle elezioni.
L’incapacità giuridica (speciale), l’incapacità ad essere candidato alle elezioni amministrative, introdotta dall’art. 1 della L. 1692, esclude, come si diceva, il diritto di elettorato passivo rispetto a quelle elezioni.

Ciò ha una corollario necessario: l’atto di ammissione di chi versa in una delle condizioni previste dall’art. 15 co. 1° L. 5590 è radicalmente nullo, e non, semplicemente, annullabile. L’atto che accerta l’esistenzainesistenza di quel requisito non può, infatti, ascriversi alla categoria dei provvedimenti amministrativi, essendo, invece, un atto meramente ricognitivo dell’esistenzainesistenza di un diritto che, per dover essere accertato da un’autorità amministrativa, non degrada ad interesse legittimo [35]. La conferma di ciò si ha nel fatto che, come affermato dalla Corte Costituzionale, la sentenza di condanna ostativa di quel diritto “è … presa in considerazione come mero presupposto oggettivo … viene configurata quale “requisito negativo” ai fini della capacità” di essere candidato [36].

Ed è su tale presupposto che le S.U., chiamate per regolare la giurisdizione, hanno confermato la giurisdizione del giudice ordinario, come sui ricorsi in materia di eleggibilità e compatibilità [37], anche, riguardo alle ipotesi di decadenza disciplinate dall’art. 15 L. 5590, rilevando come “la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere delle controversie in materia di eleggibilità o decadenza dalla carica … non trova limitazioni e deroghe per il caso in cui venga introdotta mediante impugnazione del provvedimento di decadenza, perché, anche in tali ipotesi, la decisione verte non sull’annullamento dell’atto amministrativo, ma sul diritto soggettivo perfetto inerente all’elettorato passivo” [38], ed il Consiglio di Stato ha ritenuto nulla – e non semplicemente annullabile- la candidatura di chi aveva omesso di “presentare, contestualmente alla dichiarazione di accettazione della candidatura, la dichiarazione antimafia ex art. 15 comma 1 L. 19 marzo 1990 n° 55” [39], giacché non era acquisito al procedimento la certezza dell’esistenza in capo al “candidato” del requisito richiesto da quella norma: il diritto di elettorato passivo rispetto a quelle elezioni.

A tali insegnamenti sembra si siano adeguati il Tar catanese e il C.g.a.. La nullità dell’atto ammissivo della candidatura, infatti, se è determinato dalla mancata presentazione della dichiarazione antimafia, a fortiori deve ritenersi ove sia accertato in capo a chi è stato “formalmente” candidato la carenza del requisito che “la dichiarazione antimafia” è destinato a dimostrare.

6 – I vizi del procedimento: nullità dei voti o annullamento delle elezioni.
La sentenza del Tar catanese aveva affermato che la nullità dell’atto di ammissione della candidatura si ripercuote, inficiandone la legittimità, su tutti gli atti che hanno in quello il loro presupposto. Dalla nullità di quell’atto, cioè, deriva l’illegittimità di tutti quelli che ad essa seguono, fino alla proclamazione del risultato. Ciò perché la “nullità di un atto del procedimento si comunica agli atti successivi quando questi, come nel caso di specie, si trovano in un rapporto di dipendenza causale e necessaria con l’atto nullo. Si tratta, più precisamente, di un rapporto di causa ed effetto, potendosi escludere solo un eventuale nesso semplicemente occasionale o accidentale”. Da ciò aveva tratto la necessita dell’annullamento del risultato elettorale.

L’assunto appare, però, criticabile sulla base della fondamentale considerazione che l’atto nullo, a differenza di quello annullabile, non produce effetti, cosicché, il ragionamento doveva spingersi oltre; doveva, cioè, accertarsi se non era possibile depurare il risultato elettorale dall’apporto del candidato-non candidato, che quel giudice ha riconosciuto determinante, rispetto all’affermazione della lista in cui era inserito e del candidato sindaco ad essa collegato, proprio perché, come, ora, dice il C.g.a., “l’oggettiva indimostrabilità dei meccanismi psicologici che possono aver indotto gli elettori a votare congiuntamente il candidato [-incandidabile] Arcodia e la lista nella quale il medesimo risultava inserito”. L’impossibilità di discernere quale fosse stata la motivazione determinante la scelta dell’elettore, infatti, avrebbe dovuto, secondo un consolidato orientamento del Cga, far ritenere nulle le schede contenenti voto di preferenza per l’incandidabile, perché, in ragione della nullità dell’atto di ammissione, esso non poteva compreso nelle liste elettorali e, quindi, i voti attribuitigli, dati ad un soggetto non compreso nelle liste elettorali [40].

E, peraltro, il Tar catanese, nel tentativo di dar giustificazione al disposto annullamento dell’elezioni, dandosi carico di ritenere superata la c.d. prova di resistenza, aveva affermato che “la verificazione …ha permesso di accertare che …129 schede in cui l’elettore ha votato sia per la lista che esprimendo la preferenza per Arcodia …in tale ipotesi il voto si è trasferito anche al candidato sindaco per conseguenza del collegamento alla lista votata …sia la normativa elettorale che dispone il collegamento, sia la logica che il senso comune … depongono per un rapporto di stretta interdipendenza tra l’espressione della preferenza ed il voto di lista che (a sua volta) si trasmette al sindaco collegato; ciò determina la necessaria comunicazione dell’illegittimità conseguente al voto espresso per il non candidabile anche al voto alla lista cui appartiene e quindi a tutta la scheda”. Il Tar, cioè, aveva ritenuto illegittime le schede votate per l’incandidabile, pur se poi non ne ha saputo o voluto trarne le logiche e necessarie conseguenze.

Il giudice d’appello sembra, ad una prima lettura, aver fatto un passo indietro rispetto all’affermazione della nullità dell’atto di ammissione di quella candidatura. Si legge, infatti, in sentenza che “invero, l’espressione di un voto di preferenza in favore di un candidato che, nel momento storico in cui si svolgeva la votazione, risultava a tutti gli effetti inserito in una delle liste in competizione, ancorché sia stato successivamente dichiarato non candidabile, non può essere equiparata all’ipotesi in cui l’elettore abbia invece votato un nominativo estraneo, in quanto non compreso in alcuna delle predette liste. Mentre infatti quest’ultima espressione costituisce, per la sua anomalia, un’indicazione vietata tale da comportare la totale nullità della scheda della scheda, nel caso in esame si è invece in presenza di una normale e fisiologica espressione congiunta di voto di lista e di preferenza, con oggettiva ed assoluta impossibilità di discernere se ed in quale misura la preferenza abbia influito sulla scelta della lista, o viceversa”. L’assunto del C.g.a. postula, così, che l’atto di ammissione dell’incandidabile non sia nullo, ma, semplicemente, illegittimo, capace perciò di produrre gli effetti suoi propri, che vengono ad essere caducati per effetto del successivo accertamento giurisdizionale [41].

A ben vedere, però, è lo stesso giudice che, confortando la linea argomentativa del Tar catanese, aveva mostrato di condividerne i risultati. Le schede votate in favore dell’incandidabile, stante l’impossibilità di individuare i “meccanismi psicologici che possono aver indotto gli elettori a votare congiuntamente il candidato [-incandidabile] … e la lista nella quale il medesimo risultava inserito”, potevano così essere annullate, facendo salvo, per il resto, il procedimento elettorale. Tale principio, d’altronde, come detto anche nella sentenza in rassegna, è stato più volte affermato e ribadito dal C.g.a., proprio per affermare la nullità delle schede contenenti una preferenza per chi “non era compreso nelle liste elettorali” [42], anche se, nel caso di specie, non avrebbe potuto farsi applicazione dell’art. 38, 7° co. D. P. Reg. Sic. n° 3/1960, se non dopo avere affermato la nullità dell’atto di ammissione dell’incandidabile e, quindi, l’inidoneità dello stesso a produrre effetti.

La norma da ultimo citata, infatti, anche nell’interpretazione fattane dallo stesso Cga, non ha soltanto funzione sanzionatoria rispetto alle modalità di espressione del voto, ma pone, innanzitutto, un criterio per l’attribuzione dei voti: così, ad esempio, ha consentito l’annullamento delle schede che recavano la preferenza per il candidato sindaco collegato alla lista votata, ma non candidato per il consiglio, perché era incerta la volontà dell’elettore e non perché l’elettore avesse inteso farsi riconoscere [43].

7 – Sempre sulla nullità dei voti e delle elezioni: una questione processuale.
In verità, il risultato cui è pervenuto il giudice d’appello sembra determinato dal fatto che l’incandidabile è stato riammesso al procedimento elettorale per effetto di un’ordinanza cautelare, pronunziata nel giudizio da quello promosso contro la sua esclusione dalle liste.

Il giudicato formatosi sulla sentenza che ha accertato la condizione di “non candidabilità” di quello, infatti, seppure ha determinato l’accertamento di un “fatto”da cui il G.a. non poteva prescindere, non era, invece, capace di effetti caducanti rispetto all’ordinanza cautelare che aveva riammesso l’incandidabile al procedimento elettorale.

Il giudicato formatosi sulle pronuncie a contenuto processuale, e quindi anche sul capo riguardante la giurisdizione, ha, infatti, efficacia soltanto interna quando siano rese da giudici di merito [44] e non dalla Cassazione [45]. Il “capo” della sentenza che ha deciso, anche implicitamente, sulla giurisdizione circa la questione della legittimità dell’esclusione dell’incandidabile, pronunziata dal Tribunale di Patti, non poteva, quindi, condurre a ritenere invalidata l’ordinanza cautelare resa dal G.a. e, così, l’incandidabile “risultava a tutti gli effetti in una delle liste in competizione” e le schede votate in favore di quello non potevano essere annullate.

— *** —

[1] Le pronunzie dei giudici, infatti, avevano fin qui considerato ipotesi in cui le condanne per i previsti dall’art. 15 della L. n° 55/90 erano stati assunti come causa di decadenza dalla carica; e non, invece, gli effetti di quelle condanne sul procedimento elettorale al quale avevano partecipato soggetti “incandidabili”

[2] Una recente pronunzia del Tribunale di Patti (sent. 18.3.1998), confermata in appello (Corte d’Appello di Messina, 8.6.1998, n° 216) e dalla Cassazione

[3] Tribunale di Patti (sent. 18.3.1998), confermata in appello (Corte d’Appello di Messina, 8.6.1998, n° 216) e dalla Cassazione.

[4] art. 37 L. 8.6.1990 n° 142, art. 11 L.r. 26.8.1993 n° 7 ed art. 11. L.r. 15.9.1997 n° 35

[5] art. 37 L. 8.6.1990 n° 142, art. 11 L.r. 26.8.1993 n° 7 ed art. 11. L.r. 15.9.1997 n° 35

[6] L’art. 15 della L. 19.3.1990 n° 55 è stato modificato dalla legge 18.1.1992, n° 16, che ha sostituito i commi 1, 2, 3, 4, ed introdotto i 4-bis, 4-ter, 4-quater, 4- quinquies, 4-sexies, 4-septies e 4-octies.

[7] Importanti mutamenti ha subito la norma in esame in conseguenza dell’intervento della Corte Costituzionale, che ne ha dichiarato (sent. 6 maggio 1996, n. 141) l’incostituzionalità nella parte in cui parificava la “situazione” di chi aveva riportato condanne definitive e di chi, invece, era stato condannato in primo grado o, semplicemente, imputato o rinviato a giudizio e di coloro nei cui confronti il tribunale ha applicato una misura di prevenzione quando il relativo provvedimento non abbia carattere definitivo.

[8] Tar Sicilia, sez. Catania, II sez. int., 27.5.1999 n° 1021

[9] C.G.A. 14.3.2000 n° 113

[10] Trib. Patti, 12.10.98 n° 577

[11] Tar Sicilia, sez. Catania, II sez. int., 27.5.1999 n° 1021

[12] C.G.A. 14.3.2000 n° 113

[13] v. supra

[14] Corte Cost. n° 141 del 1996. V. anche Corte Cost. n° 280 del 1992: “la nuova normativa, modificando in senso rigoroso le previsioni contenute in quella previgente, detta un’ampia disciplina in tema di eleggibilità e, in genere, di capacità di assumere e mantenere cariche od uffici di varia natura nelle regioni, nelle province e nei comuni ed altri enti ed organismi di autonomia locale. In particolare, viene introdotta (comma 1) la regola della “non candidabilità” alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali …le ipotesi di “non candidabilità” alle elezioni previste dal comma 1 altro non sono che nuove cause di ineleggibilità … si è ritenuto, come risulta dai lavori preparatori della legge n. 16 del 1992, che … attraverso l’istituto della non candidabilità alle elezioni, ad “impedire che persone gravemente indiziate di crimini … di stampo mafioso, proprio mediante il metus che incutono, possono pervenire a cariche elettive” e, dall’altro, ad estenedere l’ambito dei destinatari della disciplina “a tutta una serie di altri incarichi che spesso formano la fitta rete attraverso la quale si esprime l’intreccio mafia-poltica ed il potere clientelare”. In definitiva, la ratio legis, come esattamente rileva l’Avvocatura dello stato, è quella di costituire una sorta di difesa avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno della criminalità organizzata e dell’infiltrazione dei suoi esponenti negli enti locali. Così anche, Corte Cost. n° 288 del 1993: “ la legge 18 gennaio 1992 n. 16 … ha, in sintesi, introdotto un’ampia disciplina in tema di eleggibilità e, in genere, di capacità di assumere e mantenere una serie di cariche o incarichi di varia natura nelle regioni e negli enti locali”. E Corte Costit. n° 118 del 1994 che chiarisce che: “in altre parole … la condanna penale irrevocabile è stata presa in considerazione come mero presupposto oggettivo cui è ricollegato un giudizio di “indegnità morale” a ricoprire determinate cariche elettive: la condanna stessa viene, cioè, configurata quale “requisito negativo” ai fini della capacità di assumere e di mantenere le cariche medesime. Corte Cost. n° 141 del 1996, definitivamente chiarisce “individuando la ratio della l. n. 16 del 1992 … questa Corte ha riconosciuto che, nelle sue varie disposizioni, essa tutela beni di primaria importanza, minacciati dall’infiltrazione della criminalità organizzata di stampo mafioso negli enti locali: le misure eccezionali adottate tendono a salvaguardare il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche, l’ordine e la sicurezza, la libera determinazione degli organi elettivi … Proprio al fine di garantire questi valori, la l. n. 16 del 1992 integra le misure interdittive, provvisorie, già previste dalla l. n. 55 del 1990 … e per la prima volta introduce fattispecie di non candidabilità che incidono sulla costituzione delle assemblee elettive; fattispecie che, interferendo sulla formazione della rappresentanza, devono essere sottoposte ad un controllo stringente.

[15] V. art. 15 della L. 15.3.1990 n° 55

[16] Le ipotesi di incompatibilità, a differenza dell’incapacità giuridica (speciale), sono poste dall’ordinamento in ragione della incompatibilità della situazione, qualificante, in cui versano determinati soggetti rispetto agli “uffici” cui essi potrebbero essere chiamati o ad altri interessi tutelati dall’ordinamento. Sono, così, ascritti alla “incompatibilità” le limitazioni, poste dall’art. 330 c.c., ad assumere l’ufficio tutelare a chi non abbia la libera amministrazione dei propri beni, i limiti al diritto di adottare, posti dall’art. 6 della L. 4.5.1983 n° 184, in ragione della condotta dell’adottante, o, dagli artt. 348 e 393 c.c., all’assunzione dell’ufficio di tutore. Per tutti Falzea, Capacità, in EdD, cit., 28 ss..

[17] Barbero, Sistema istituzionale del diritto privato, 6.a ed., I, Utet, Torino, 1965, 146;

[18] Falzea, Capacità, in EdD

[19] Arena, Incapacità (diritto privato), in EdD, Giuffrè, Milano, 1970, XX, 910 s.s. Le situazioni d’incapacità giuridica speciale sanciscono, quindi, una discriminazione tra i soggetti (giuridici), e quella introdotta dalla L. n° 55/90, segna un momento di ripensamento, se non di regresso, rispetto alla tendenza, riscontrabile in epoca repubblicana, verso la rimozione di tutte le cause di discriminazione, giustificate dall’Ordinamento attraverso le incapacità giuridiche che colpivano i cittadini in ragione della razza o del sesso (Si veda, ad esempio, Galoppini, Il lungo viaggio verso la parità (I diritti civili e politici delle donne dall’Unità ad oggi), Il Mulino, Bologna, 1980, 13 s.s) o di altri fatti qualificanti, come l’infermità mentale (v. Dpr 20.3.1967 n° 223 che sospendeva il diritto di elettorato per i ricoverati negli ospedali psichiatrici). Così, ad esempio, l’art. 2, co. 5° del T.U. sullo statuto degli impiegati civili dello Stato (Dpr 10.1.1957 n° 3) esclude dai pubblici impieghi i soggetti che hanno perso l’elettorato attivo.

[20] Inserire giurisprudenza.

[21] Un argomento in tal senso potrebbe ravvisarsi nell’orientamento legislativo che, di recente, mira a concentrare innanzi ad unico giudice, il giudice ordinario o il giudice amministrativo, le controversie inerenti talune materie, indipendentemente dalla (natura delle) domande proposte e dagli (dalla natura degli) atti dell’amministrazione che il giudice è richiesto di conoscere.

[22] Trib. Patti, 12.10.98 n° 577.

[23] cfr. Capozzi, Problemi di giurisdizione, in Una giustizia per la pubblica amministrazione a cura di Spagnuolo Vigorita, Jovine, Napoli, 1983, 131; Guicciardi, “Causa petendi” e “petitum” nei rapporti fra giurisdizione ordinaria ed amministrativa in Studi di giust. amm., Cedam, Padova, 1967, 24; Giannini, Discorso generale sulla giustizia amministrativa in Riv. dir. proc., 19631964 n. 23.

[24] Il citato criterio discretivo è ora compromesso, o quantomeno messo in dubbio, dalla recente sentenza n° 500 del 1999 con la quale le Sez. unite della S.C. hanno riconosciuto la risarcibilità della lesione degli interessi legittimi, dando, quindi, rilevanza o, comunque, prevalenza al criterio del c.d. petitum sostanziale, rispetto a quello della causa petendi.

[25] Scoca, Riflessioni sul criterio di riparto delle giurisdizioni ordinaria ed amministrativa, in Dir. proc. amm., 1989, 549; Vela, Questioni sul riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, in Giust. civ., 1991, II, 110; Caramazza – Quadri, Il “diritto civile e politico” del cittadino nella cognizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, in Rass. avv. Stato, 1988, II, 83; Montesano, Lezioni sulla giurisdizione, Bari, 1972, 75.

[26] da ult., Cass. civ., 17.10.88 n° 5627; Cons. St., IV, 30.1.1991 n° 58 in Cons. St., 1991, I, 121

[27] V., ad esempio, D. Legisl. n° 80/98.

[28] Anche recentemente, la S.C. ha confermato che la giurisdizione sulla legittimità delle delibere che attengono all’incandidabilità eo alla decadenza dalla carica per le cause previste dall’art. 15 L. 5590 spetta all’A.G.O. (Cass. civ., sez. un., 17.2.1994, n° 1558)

[29] Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, p. 1308 e ss; Pajano, Provvedimenti di determinazione delle tariffe telefoniche e doppia tutela giurisdizionale, in Rass. Avv. Stato, 1978, I, 408; Stipo, Le origini del riparto di giurisdizione verso la P.A. e la doppia tutela, Roma, 1979; Sandulli, Un passo indietro nella teoria della “doppia tutela”, in Giur. It., 1984, III, 1, 313; in giurisprudenza ex plurimis Cass. civ. 27.6.1983, n° 3497, in Giur. It., 1984, I, 1 514.

[30] cfr. Cons. St., sez. V, 26.8.1988, n° 502; Cass. civ., sez. un., 17.2.1994, n° 1558

[31] ex plurimis Cass. civ., sez. un., 14.10.1986 n° 6005; Cass. civ., sez. un., 16.10.1985 n° 5074; Cass. civ., sez. un., 17.2.1994 n° 1558; Cass. civ., sez. un., 3.8.1994 n° 7205

[32] Cass. civ., sez. un., 17.2.1994, n° 1558; Cass. civ., sez. un., 3.8.1994, n° 7205

[33] Corte Cost. n° 141/1996 e n° 280/92

[34] CGA, 14.3.2000, n° 113

[35] Corte Cost. n° 29594

[36] Corte Cost. n° 11894

[37] ex plurimis, Cass. civ., sez. un., 28.10.94 n° 10131

[38] Cass. civ., sez. un., 17.2.1994, n° 1558; Cass. civ., sez. un., 3.8.1994, n° 7205

[39] Cons. St., sez. V, 17.5.1996, n° 574, in Foro amm., 1996, 1547

[40] l’orientamento del C.g.a. in tal senso è consolidato: v. C.g.a. 30.4.1997 n° 53 e C.g.a. 30.4.96 n° 119; v. anche Tar Sicilia – Catania, II, 8.5.95 n° 1340; Tar Sicilia – Palermo, 15.10.96 n° 1180; Tar Sicilia – Catania, 17.5.94 n° 958.

[41] Contra, però, Cons. Stato, 17.5.96 n° 574, cit.

[42] v. supra, nota 40.

[43] C.g.a. 30.4.1997 n° 53

[44] Cassazione civile, sez. un., 5.2.99 n° 45; Cassazione civile, sez. un., 21.1.1988 n° 444; Cassazione civile, sez. III, 16.3.86; Cassazione civile, sez. III, 24.11.86 n° 6900; contra Cassazione civile, sez. un., 19.7.85 n° 4262; Cass. civ., sez. un. 3.7.89 n° 3188.

[45] Cassazione civile, sez. un., 5.2.99 n° 45, cit.; C.g.a., 25.5.98 n° 307; Cassazione civile, sez. un., 18.12.1985 n° 6458;

Note

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SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. L’ambito normativo. 3. La fattispecie esaminata dal TAR; l’atto impugnato e il ricorso. 4. Le motivazioni addotte dal TAR. 5. L’interpretazione della normativa. 6. I lavori preparatori. 7. La prassi. 8. La giurisprudenza della Corte costituzionale. 9. Il collocamento in posizione di fuori ruolo in genere. 10. Lo svolgimento delle funzioni istituzionali e il fuori ruolo. 11. Le proposte e le ragioni per una diversa soluzione. 12. Conclusioni.

1. Introduzione.

La sentenza del TAR Lazio, sez. I, 11 luglio 2002, n. 6285, che si commenta, rappresenta la prima pronuncia del giudice amministrativo sul tema del fuori ruolo in ambito di elettorato attivo nell’elezione dei giudici della Corte costituzionale da parte delle supreme magistrature, ordinaria ed amministrative. Il tema, ampiamente affrontato in uno scritto di alcuni anni fa in occasione dell’ultima (in ordine di tempo) elezione da parte del Consiglio di Stato di un giudice della Corte costituzionale, ritorna di attualità [1]. Lo spunto viene fornito dall’elezione indetta dalla Corte dei conti del magistrato di propria competenza.

Il TAR, chiamato a pronunciarsi nella fase cautelare, nell’incalzare dell’elezione fissata giusto una settimana dopo, “preso atto della concorde richiesta delle parti”, decide immediatamente la causa nel merito con sentenza in forma semplificata [2]. Il ricorso viene respinto con una pagina e mezzo di motivazione. La filosofia è la seguente: meglio una giustizia sommaria ma immediata che una decisione tardiva seppure meditata. E, ancora una volta, i magistrati collocati fuori ruolo vengono esclusi dai collegi previsti dall’art. 2, comma 1, della l. 11 marzo 1953, n. 87, a causa del non esercizio, da parte degli stessi, delle funzioni istituzionali. L’elettorato attivo, senza che nella norma da ultimo citata, a sua volta attuativa della disposizione dettata dall’art. 135 della cost., vi sia alcuna menzione di un siffatto requisito, è sempre inscindibilmente collegato all’esercizio delle funzioni proprie delle supreme magistrature.

2. L’ambito normativo.

L’ambito normativo della fattispecie è rappresentato dall’art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953 (“norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale”), secondo cui “i giudici della Corte la cui nomina spetta alle supreme magistrature ordinaria ed amministrative, sono eletti:

a) tre da un collegio del quale fanno parte il presidente della Corte di cassazione, che lo presiede, il procuratore generale, i presidenti di sezione, gli avvocati generali, i consiglieri e i sostituti procuratori generali della Cassazione;

b) uno da un collegio del quale fanno parte il Presidente del Consiglio di Stato, che lo presiede, i presidenti di sezione ed i consiglieri del Consiglio di Stato;

c) uno da un collegio del quale fanno parte il presidente della Corte dei conti che lo presiede, i presidenti di sezione, i consiglieri, il procuratore generale ed i vice procuratori generali della Corte dei conti”.

L’art. 2 della l. n. 87 del 1953 (che ha natura di legge ordinaria) ha attuato l’art. 135, comma 1, della cost., come sostituito dall’art. 1 della l. costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, secondo cui “la Corte costituzionale è composta da quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative”, nonché applicato l’art. 137, comma 2, della cost., secondo cui “con legge ordinaria sono stabilite le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della Corte” [3].

L’elettorato passivo è invece definito dall’art. 135, comma 2, della cost., secondo cui “i giudici della Corte costituzionale sono scelti tra i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni di esercizio”.

E’ evidente la non perfetta coincidenza tra elettorato attivo e passivo.

3. La fattispecie esaminata dal TAR; l’atto impugnato e il ricorso.

Un consigliere della Corte dei conti, in posizione di fuori ruolo per un incarico di diretta collaborazione con il Governo (quale capo di gabinetto), impugnava il decreto del presidente della Corte dei conti in data 15 maggio 2002, con cui veniva fissata, al 18 luglio successivo, la convocazione del collegio per l’elezione del giudice costituzionale da individuare tra i magistrati della Corte dei conti anche a riposo. Il decreto precisava, all’art. 1, comma 2, che “del collegio fanno parte il Presidente della Corte dei conti, che lo presiede, i Presidenti di sezione, i Consiglieri, il Procuratore generale e i Vice Procuratori generali della Corte stessa, con esclusione fra essi di quelli che si trovano in aspettativa per qualsiasi causa o in posizione di fuori ruolo per esercitare funzioni non di istituto”.

A fondamento dell’impugnazione veniva dedotto un unico ed articolato motivo, del seguente tenore: violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 1, lettera c), della l. n. 87 del 1953. Si sosteneva, in particolare:

– che, sulla base del significato proprio delle parole usate dal legislatore e della loro connessione, l’elettorato attivo appartiene a tutti coloro i quali rivestono lo status di magistrato della Corte dei conti e le qualifiche indicate dalla legge, con esclusione dei magistrati collocati a riposo, titolari soltanto del diritto di elettorato passivo;

– che, relativamente all’esercizio di un diritto pubblico fondamentale, di rilievo costituzionale, come quello elettorale, non è consentita, in mancanza di esplicite deroghe, un’interpretazione restrittiva; va invece applicato quel “favor suffragii” che deve accompagnare l’interpretazione delle disposizioni in materia di elezioni, secondo cui, tra le possibili soluzioni offerte dalla norma, si preferisce quella più favorevole all’esercizio del diritto di voto;

– che lo svolgimento di funzioni istituzionali non ha rilievo;

– il carattere non dirimente dei lavori parlamentari;

– la natura istituzionale dell’incarico ricoperto.

Il ricorrente, quindi, concludeva per l’annullamento parziale del decreto presidenziale impugnato e la dichiarazione del proprio diritto di elettorato attivo ai fini dell’elezione di cui trattasi.

4. Le motivazioni addotte dal TAR.

La sentenza del TAR si regge su di una pluralità di motivazioni tra di loro concorrenti ma ognuna di per sé determinante; nel senso che una è sufficiente per comportare l’infondatezza del ricorso, ma se poi ve ne sono altre l’infondatezza si rafforza.

Le motivazioni sono le seguenti:

a) l’interpretazione alla quale il provvedimento impugnato si è uniformato – integrazione del requisito formale dell’appartenenza alle supreme magistrature, di cui all’art. 135, comma 1, della cost., con l’ulteriore requisito del concreto esercizio in atto delle funzioni d’Istituto – costituisce una plausibile interpretazione restrittiva della materia controversa tra le varie rese possibili dal testo delle norme regolatrici. Ciò sulla base:

a.b) dei lavori preparatori;

a.c) e della prassi cinquantennale uniformemente seguita dalle massime magistrature nelle elezioni di rispettiva competenza, a partire dalla prima applicazione della normativa di cui trattasi;

b) la Corte costituzionale non ha mai sollevato rilievi sull’interpretazione in contestazione – neppure prima dell’avvento della l. costituzionale 22 novembre 1967, n. 2 che le ha demandato l’accertamento dell’esistenza dei soli “requisiti soggettivi di ammissione” dei giudici, restringendo (almeno in apparenza) l’area del suo sindacato rispetto alle norme previgenti; anzi, occupandosi di altri aspetti dell’elettorato, si è mossa nel medesimo ordine di idee, condividendo la necessità che, con il requisito formale dell’appartenenza alla magistratura, concorra quello della titolarità delle corrispondenti funzioni (sentenza 27 giugno 1963, n. 111 e deliberazione 29 gennaio 1977);

c) il collocamento in posizione di fuori ruolo non istituzionale, anche se non incide sul requisito dell’appartenenza del magistrato al suo Istituto, comporta un oggettivo allentamento del rapporto organico che lo lega ad esso, del quale non è irrazionale che il legislatore tenga conto ai fini della delimitazione soggettiva di dettaglio della prerogativa della quale si controverte.

5. L’interpretazione della normativa.

Il primo costrutto motivazionale della sentenza in commento è il seguente: “Ritenuto che l’interpretazione alla quale il provvedimento impugnato si è uniformato, sebbene non sia, in astratto, l’unica resa possibile dal testo delle norme regolatrici della materia controversa, ne costituisce una plausibile interpretazione restrittiva”.

La dottrina non fornisce un contributo determinante all’interpretazione della normativa di interesse [4]. Parte della dottrina (Crisafulli [5]) ritiene che la l. n. 87 del 1953 abbia determinato quali siano le “supreme magistrature” ricorrendo, congiuntamente, al duplice criterio della qualifica e della funzione. Con la conseguente esclusione dall’elettorato attivo:

a) dei magistrati aventi qualifica inferiore a quella di consigliere di cassazione od equiparato (consiglieri di Stato e della Corte dei conti), anche se esplicanti le stesse funzioni dei consiglieri (ad esempio, referendari e primi referendari della Corte dei conti – e anche del Consiglio di Stato prima della riforma di cui alla l. 27 aprile 1982, n. 186 – e magistrati con qualifica di appello “applicati” presso la Corte di cassazione);

b) dei magistrati aventi qualifica di cassazione ma preposti ad altri uffici giudiziari (presidenti di Tribunali o presidenti di sezione di Corti di appello, eccetera);

c) comunque di quei magistrati che non siano effettivamente incardinati nella struttura della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.

La dottrina da ultimo citata si formava in un sistema in cui la nomina a magistrato di cassazione e alle funzioni direttive superiori avveniva senza il conferimento delle corrispondenti funzioni, ai sensi della l. 20 dicembre 1973, n. 831 (“modifiche dell’ordinamento giudiziario per la nomina a magistrato di cassazione e per il conferimento degli uffici direttivi superiori”). Tale sistema (in particolare, artt. 7, 10, 16, 17 e 19, comma 2, della l. n. 831 del 1973), comportante la scissione fra la nomina ed il conferimento delle corrispondenti funzioni, è stato ritenuto illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza 7-10 maggio 1982, n. 86 [6]. A seguito di tale sentenza le dette nomine devono essere contestuali al conferimento delle relative funzioni. La Corte costituzionale ha così avvicinato la magistratura ordinaria al nuovo ordinamento della giurisdizione amministrativa, introdotto dalla l. n. 186 del 1982. In particolare, gli artt. 19 e 21 della legge stessa prevedono, rispettivamente, che le nomine a consigliere di Stato, come pure quelle a presidente di sezione del Consiglio di Stato ed a presidente di Tribunale amministrativo regionale, vengano sempre effettuate per la copertura dei posti disponibili in ordine a ciascuna di tali qualifiche.

L’art. 135, comma 1, della cost., che rimette la nomina di un terzo dei giudici della Corte costituzionale alle “supreme magistrature ordinaria ed amministrative”, non richiede l’effettivo esercizio delle funzioni di istituto da parte dei magistrati delle stesse. La normativa prescrive, invece, la contemporanea sussistenza di due elementi essenziali:

a) possesso della qualifica richiesta dalla legge (nella specie, art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953);

b) appartenenza alle supreme magistrature ordinaria ed amministrative, ai sensi dell’art. 135, comma 1, della cost. [7].

Tra i due elementi il primo è facilmente individuabile e solo il secondo può comportare problemi di definizione. Ma la legge (art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953) attribuisce il relativo diritto alla qualifica e non lo collega allo svolgimento delle funzioni istituzionali; e, nell’applicare la legge, “non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” [8]. L’interpretazione letterale non va di pari passo con quella seguita dal TAR; il quale, e non se ne capisce la ragione, avalla, tra le varie plausibili, un’interpretazione restrittiva. Dell’“intenzione del legislatore” si dirà nel paragrafo seguente.

6. I lavori preparatori.

La sentenza che si commenta così continua: “Considerato, difatti, che la lettura ermeneutica che integra il requisito formale dell’appartenenza alle supreme magistrature di cui all’art. 135 comma 1° Cost. con il requisito ulteriore del concreto esercizio in atto delle funzioni d’Istituto, oltre ad avere il conforto dei lavori preparatori, è confermata da una prassi cinquantennale uniformemente seguita dalle massime magistrature nelle elezioni di rispettiva competenza sin dalla prima applicazione della normativa della quale si tratta”.

Con riguardo ai lavori preparatori gli unici elementi specifici si riferiscono alla l. n. 87 del 1953 [9].

Nel disegno di legge della Commissione (Atti Senato, anno 1949, n. 23-A, pagina 14), all’art. 1-bis, comma 2, veniva detto che “i magistrati delle giurisdizioni superiori, di ruolo e fuori ruolo, partecipano alla nomina dei giudici della Corte nel modo seguente…”.

Nella discussione tenutasi il 10 febbraio 1949 in Senato, a seguito di modificazioni apportate e di emendamenti accolti dalla Commissione e dal Ministro di grazia e giustizia, il testo dell’art. 1-bis, comma 2, era diventato il seguente: “I componenti delle supreme Magistrature partecipano alle elezioni dei giudici della Corte nel modo seguente:

a) all’Assemblea generale della Corte di cassazione il primo Presidente che la presiede, il Procuratore generale, i Presidenti di sezione, gli Avvocati generali, i Consiglieri di cassazione, i sostituti Procuratori generali di cassazione; nonché i Consiglieri di Corte di appello e i magistrati di grado parificato destinati ad esercitare le funzioni del grado superiore presso la Corte o presso la Procura generale ai sensi rispettivamente degli articoli 115 e 116, del primo comma, dell’ordinamento giudiziario approvato con regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 [10].

b) all’Adunanza generale del Consiglio di Stato il Presidente, che la presiede, i Presidenti di sezione, i Consiglieri di Stato, i primi Referendari ed i Referendari.

c) alle Sezioni riunite della Corte dei conti, il Presidente, che le presiede, il Procuratore generale, i Presidenti di sezione, i Consiglieri e i vice Procuratori generali”.

In precedenza il senatore Bosco aveva proposto un emendamento sostitutivo del comma 2 del detto art. 1-bis, nel testo seguente: “I magistrati della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti partecipano alla elezione dei giudici della Corte, ancorché fuori ruolo”. Su tale emendamento il relatore, onorevole Persico, riferiva che la Commissione aveva manifestato avviso contrario, con la sola seguente motivazione: “…con la dizione <> diventerebbero elettori anche i magistrati applicati ad altri Ministeri; il che è assurdo”. La Commissione, quindi, riteneva di togliere le espressioni sia “in ruolo” che “fuori ruolo” nel testo proposto ed il senatore Bosco ritirava poi il proprio emendamento.

I lavori preparatori non consentono di per sé l’esclusione dei magistrati, e in particolare di quelli del Consiglio di Stato, collocati fuori ruolo e che non svolgono funzioni istituzionali, dall’elettorato attivo nell’elezione di cui trattasi. In ambito di applicazione dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, sull’interpretazione della legge, va dato rilievo prioritario al criterio letterale (significato proprio delle parole secondo la loro connessione), mentre quello storico (intenzione del legislatore) deve essere considerato meramente sussidiario [11]. Nella questione in esame, invece, i termini appaiono invertiti; e, comunque, i lavori preparatori, così come descritti, non hanno valore decisivo ai fini della soluzione della questione stessa.

7. La prassi.

La prassi seguita dalla Corte di cassazione, dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti è nel senso dell’esclusione dall’elettorato attivo dei magistrati collocati fuori ruolo.

Prima di procedere alla prima elezione, i presidenti della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, su invito del Ministro di grazia e giustizia e con l’intervento del medesimo, si riunirono il 9 e l’11 marzo 1953 allo scopo di stabilire la data delle adunanze delle supreme magistrature per l’elezione dei cinque giudici della Corte costituzionale ed al fine di definire un’eguale procedura [12]. Tali riunioni, svoltesi addirittura prima della pubblicazione e dell’entrata in vigore della l. n. 87 del 1953, portarono alla redazione di un documento con la definizione dei seguenti punti:

a) fissazione al 19 marzo 1953 delle adunanze dei tre collegi, riconoscendo ai capi delle supreme magistrature il potere di convocarli con proprio decreto;

b) non necessità di alcun quorum obbligatorio per la validità del numero legale dei magistrati che interverranno alle adunanze;

c) attribuzione del diritto di intervenire alle adunanze ai magistrati che esercitano le relative funzioni, esclusi, oltre i magistrati sospesi per motivi disciplinari o in aspettativa o in congedo straordinario per mandato parlamentare, anche i magistrati fuori ruolo, ossia: “per quanto riguarda la Corte di Cassazione”, quelli “in servizio presso il Ministero di Grazia e Giustizia” e, “per il Consiglio di Stato”, quelli che “esercitano le funzioni presso il Consiglio di Giustizia amministrativa per la regione siciliana”, mentre “per quanto riguarda la Corte dei conti, sono ammessi al voto i magistrati che, pure essendo dichiarati fuori ruolo, esercitano le funzioni…nelle sezioni periferiche della regione siciliana e di quella altoatesina”;

d) espletamento dell’elezione a scrutinio segreto ed elezione di colui che avrà riportato il maggiore numero dei voti (maggioranza semplice), con eventuale ballottaggio, immediatamente o in giornata, in caso che due o più magistrati riportino il medesimo numero di voti.

Relativamente all’ultimo punto va rilevato che la procedura di elezione e di votazione è stata poi regolamentata dall’art. 4 della l. costituzionale n. 2 del 1967, il quale ha prescritto la maggioranza assoluta nel primo scrutinio e la maggioranza relativa solo nel successivo eventuale ballottaggio [13].

Nella seconda elezione, svoltasi presso il Consiglio di Stato il 17 dicembre 1967 [14], si ebbe un leggero allargamento dell’elettorato attivo [15]. Ferma restando l’esclusione dei primi referendari e dei referendari, nonché di quei magistrati in posizione di fuori ruolo che non disimpegnano funzioni di istituto, venivano inclusi nel collegio elettorale:

a) i presidenti di sezione ed i consiglieri di Stato componenti del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, trattandosi di organo che esercita nella regione le funzioni spettanti al Consiglio di Stato e che è collegato ad esso nella struttura e nelle funzioni (art. 1 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654);

b) i presidenti di sezione e i consiglieri di Stato che, ai sensi dell’art. 6, comma 2, del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 [16], sono stati chiamati a partecipare ai lavori del Consiglio di Stato con provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

c) i presidenti di sezione e i consiglieri di Stato che, alla data della prima convocazione del collegio stesso, sono cessati dalla posizione di fuori ruolo per scadenza del limite massimo di tempo (triennio consecutivo) stabilito dall’art. 2, comma 3, della l. 21 dicembre 1950, n. 1018 [17], anche se non si sia perfezionato il decreto di rientro in ruolo, considerato il suo valore meramente dichiarativo di una situazione giuridica automaticamente verificatasi (il giorno della detta scadenza).

Nella terza elezione, svoltasi il 20 dicembre 1976 presso il Consiglio di Stato, furono sostanzialmente confermati i criteri seguiti nell’elezione precedente. Anzi, il decreto del presidente di indizione dell’elezione si richiamava espressamente ai lavori preparatori della normativa di interesse ed al “criterio adottato nella precedente votazione” [18]. L’unica differenza consisteva nel non prevedere più l’inclusione nel collegio dei magistrati per i quali è in corso il decreto di rientro in ruolo per scadenza del termine stabilito dalla legge (sul presupposto del carattere automatico degli effetti della scadenza). Ma non è dato comprendere se ciò fosse dovuto alla mancanza della verificazione concreta della fattispecie, o ad un’applicazione più rigorosa del requisito del concreto esercizio delle funzioni presso il Consiglio di Stato [19]. Nell’elenco dei magistrati facenti parte del collegio elettorale venivano compresi anche tutti i presidenti di sezione e i consiglieri di Stato che svolgevano funzioni di presidente dei Tribunali amministrativi regionali [20].

Nella quarta e nella quinta elezione, svoltesi presso il Consiglio di Stato, rispettivamente, nei giorni 19 e 20 dicembre 1985, nonché 16 e 17 dicembre 1994, si è seguita la medesima linea. “Alla stregua dei lavori preparatori della richiamata normativa e in conformità del criterio adottato nelle precedenti votazioni”, l’elettorato attivo è stato escluso, sia per i magistrati collocati fuori ruolo che non disimpegnano funzioni di istituto, che per quelli in aspettativa per mandato parlamentare o per altra causa. Il diritto di voto è stato riconosciuto, invece, ai presidenti di sezione del Consiglio di Stato destinati o mantenuti, con il loro consenso, nelle funzioni di presidente di Tribunale amministrativo regionale conservando la posizione di stato, ai sensi dell’art. 50, comma 6, della l. n. 186 del 1982 [21], nonché ai presidenti di sezione ed ai consiglieri di Stato componenti del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana [22].

Per i collegi della Corte di cassazione sono stati esclusi i magistrati di cassazione collocati fuori ruolo che non esercitano le loro funzioni presso la Corte stessa ed i magistrati fuori ruolo che comunque non svolgono funzioni di istituto. Ai detti magistrati sono stati equiparati quelli in aspettativa o in congedo straordinario per motivi politici. Allo stesso criterio si è attenuta la Corte dei conti [23].

La prassi seguita, malgrado il valore che alla stessa si attribuisce in materia costituzionale [24], non giustifica la perseveranza né costituisce ostacolo a modificare l’atteggiamento tenuto nei confronti dei magistrati collocati fuori ruolo. D’altronde, già in una precedente occasione erano stati ammessi a votare magistrati del Consiglio di Stato per i quali, anche se erano scaduti i limiti temporali massimi della possibilità di stare fuori ruolo, non era sussistente il requisito dell’esercizio delle funzioni di istituto dato che esse non erano state ancora riprese.

8. La giurisprudenza della Corte costituzionale.

La sentenza in commento rileva che “la stessa Corte Costituzionale non solo non ha mai sollevato rilievi sull’interpretazione in contestazione – neppure prima dell’avvento della legge n. 2 del 1967, che le ha demandato l’accertamento dell’esistenza dei soli “requisiti soggettivi di ammissione” dei giudici, restringendo (almeno in apparenza) l’area del suo sindacato rispetto alle norme previgenti – , ma, occupandosi di altri aspetti dell’elettorato, si è mossa in fondo nel medesimo ordine di idee, condividendo la necessità che con il requisito formale dell’appartenenza alla Magistratura concorra quello della titolarità delle corrispondenti funzioni (sent. n. 111 del 1963, e soprattutto delib. 29/1/1977)”.

Va osservato, innanzitutto, che, in applicazione dell’art. 2 della l. costituzionale n. 2 del 1967, questioni sulla regolarità della procedura di elezione non possono essere esaminate dalla Corte costituzionale. Alla stessa spetta esclusivamente la verifica, per i propri componenti ed in sede di convalida, delle condizioni di elettorato passivo, senza alcuna possibilità di sindacare la sussistenza dei requisiti di elettorato attivo nei partecipanti alle relative operazioni elettorali [25].

La Corte costituzionale, malgrado quanto indicato dalla sentenza in commento, non si è mai occupata specificamente della questione.

La Corte, con la sentenza 27 giugno/3 luglio 1963, n. 111, ritenne infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera c), della l. n. 87 del 1953 [26]. La questione venne portata innanzi alla Corte dalle sezioni riunite della Corte dei conti a seguito di un’impugnazione, promossa da un gruppo di referendari e primi referendari della Corte dei conti, contro il decreto del presidente di quest’ultima con cui erano state indette le elezioni per la nomina del giudice alla stessa riservata. I ricorrenti assumevano che, trovandosi ad esercitare, anche se non in possesso della qualifica, le medesime funzioni dei consiglieri, si sarebbero dovuti considerare appartenenti alla “suprema magistratura” costituita dalla Corte dei conti e, conseguentemente, avrebbero dovuto godere dell’elettorato attivo. La Corte costituzionale si basò principalmente sulla peculiare natura della l. n. 87 del 1953, quale legge di attuazione della normativa costituzionale, di per sé capace di interpretare liberamente il disposto dell’art. 135, comma 1, della cost., conferendo alla formula “supreme magistrature” l’uno o l’altro dei significati con essa compatibili dal punto di vista letterale. Premesso che la dizione “supreme magistrature ordinaria ed amministrative” non coincide con la categoria dei magistrati e che il richiamo è disposto nei confronti delle magistrature non già nella loro composizione ordinaria ma ad esse in quanto speciali collegi elettorali, investiti dell’alto compito di designare un terzo dei componenti della Corte costituzionale, la Corte ha ritenuto che, con la limitazione della composizione del collegio ai consiglieri, ai presidenti di sezione, ai vice procuratori generali, al procuratore generale e al presidente della Corte dei conti, la legge non abbia violato alcuna norma costituzionale; attuando, invece, l’intento del Costituente proprio con l’affidare un compito così grave a collegi considerati, sotto ogni aspetto, supremi.

Con la deliberazione 29 gennaio 1977 [27] la Corte costituzionale, nell’esercizio del potere di accertamento dell’esistenza dei requisiti soggettivi di ammissione dei propri componenti, alla stessa attribuito dall’art. 2 della l. costituzionale n. 2 del 1967 [28], convalidava la nomina di un giudice, eletto dal Parlamento in seduta comune il 27 gennaio 1977 [29] quale appartenente alla categoria dei magistrati della giurisdizione superiore ordinaria. La Corte, con riguardo ai requisiti richiesti per l’elettorato passivo, confermava la necessità del requisito dell’esercizio effettivo delle funzioni superiori e l’insufficienza della mera titolarità delle stesse [30].

Nella specie il detto giudice costituzionale, che rivestiva la qualifica di magistrato di cassazione ma non ne aveva mai esercitato le funzioni in quanto venne nominato mentre si trovava in aspettativa per mandato parlamentare, era stato per tutto il quinquennio presidente della Camera dei deputati, oltre che del Parlamento in seduta comune. La convalida della nomina venne motivata dalla Corte sulla circostanza che la funzione di presidente da questi esercitata era equiparabile a quella (mai svolta) di giudice di cassazione, poiché le funzioni stesse (dal lato soggettivo-organizzativo) sono caratterizzate dall’imparzialità e dall’indipendenza – analogamente a quanto si richiede ad ogni giudice e, quindi, anche ai magistrati delle giurisdizioni superiori – e (dal lato oggettivo-funzionale) sono volte anche a realizzare garanzie di ordine costituzionale.

La citata sentenza della Corte costituzionale non ha fatto altro che ritenere la legittimità, in quanto conforme al disposto dell’art. 135, comma 1, della cost., di una norma di legge ordinaria (art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953) che ha espressamente escluso dall’elettorato attivo (per i giudici della Corte costituzionale nominati dalle supreme magistrature) i magistrati che, sebbene facenti parte delle supreme magistrature amministrative, sono in possesso delle qualifiche più basse [31]. Si è così legittimata l’esclusione espressa, da parte della legge, di una particolare categoria magistratuale dall’esercizio di un diritto attribuito agli altri appartenenti alla medesima categoria.

Il termine “supreme magistrature” non sta in luogo di supremi magistrati. Così che, con riferimento alla magistratura ordinaria, del relativo collegio elettorale non fanno parte i supremi magistrati addetti, con funzioni direttive, alle corti di merito ed ai tribunali [32]. Malgrado la non perfetta coincidenza tra elettorato attivo e passivo, si condivide l’esigenza, sottolineata dalla Corte costituzionale con riguardo alla natura dei compiti ad essa assegnati, che, relativamente ai componenti di estrazione giudiziaria, alla stessa siano preposte personalità eminenti per prestigio, dottrina e specifica esperienza giurisdizionale di vertice, da considerarsi propedeutica all’attività richiesta al giudice delle leggi. Dal che consegue l’ulteriore esigenza che un’analoga dottrina, un analogo prestigio e un’analoga esperienza si riscontrino in tutti i componenti del corpo eligente [33].

La sentenza, tuttavia, in mancanza di diversa dizione della legge, non consente di collegare allo svolgimento delle funzioni di istituto l’esercizio dell’elettorato attivo di cui trattasi che, invece, è connesso al possesso di date qualifiche e all’appartenenza alla Corte di cassazione, al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti.

La deliberazione della Corte costituzionale 29 gennaio 1977 riguarda specificamente l’elettorato passivo, il quale non coincide per forza con l’elettorato attivo (si vedano gli artt. 48, 51 e 65 della cost.). Ai sensi dell’art. 135, comma 2, della cost., che definisce l’elettorato passivo, i magistrati a riposo sono eleggibili senza poter essere elettori. Tanto è vero che la Corte, con la detta deliberazione, pure avendo ritenuto essenziale ai fini dell’elettorato passivo l’esercizio delle funzioni superiori, non ne ha necessariamente richiesto l’attualità [34]. D’altronde, all’ultima elezione svoltasi presso il Consiglio di Stato il 16 dicembre 1994 era candidato un magistrato del Consiglio di Stato in posizione di fuori ruolo.

9. Il collocamento in posizione di fuori ruolo in genere.

L’ultimo inciso motivazionale della sentenza in commento è il seguente: “Rilevato, infine, che il collocamento in posizione di fuori ruolo non istituzionale, pur non incidendo sul requisito dell’appartenenza del magistrato al suo Istituto, comporta un oggettivo allentamento del rapporto organico che lo lega ad esso, del quale non è manifestamente irrazionale che il legislatore tenga conto ai fini della delimitazione soggettiva di dettaglio della prerogativa della quale si controverte”.

Il collocamento fuori ruolo, per i dipendenti statali, è stato disciplinato dagli artt. 58 e 59 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e dall’art. 7 del d.P.R. 30 aprile 1958, n. 571. Secondo la giurisprudenza esso non interrompe il rapporto di impiego con l’amministrazione di appartenenza [35]; a differenza dell’aspettativa, la quale, invece, comportando la sospensione dell’obbligo dell’impiegato di prestare servizio o di esercitare le funzioni di ufficio, determina – salva diversa disposizione di legge – la cessazione di tutti gli effetti del servizio stesso [36].

La giurisprudenza, con riguardo al “collocamento in posizione di fuori ruolo non istituzionale” cui accenna la sentenza in commento, suole distinguere il collocamento nella posizione di fuori ruolo così detto “proprio” o non istituzionale, che avviene allorquando il dipendente è chiamato a prestare servizio in un’amministrazione o in un ente diversi da quelli di appartenenza e non può svolgere contemporaneamente (salvo deroghe consentite dalla legge) le normali mansioni presso l’amministrazione di appartenenza, da quello “improprio” o istituzionale; nel quale il collocamento nella relativa posizione è preordinato allo svolgimento di servizi propri della stessa amministrazione [37]. E’ quanto accade per i magistrati del Consiglio di Stato componenti del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana; essi sono collocati fuori ruolo ma svolgono funzioni istituzionali [38].

Il collocamento fuori ruolo consegue all’attribuzione di particolari incarichi. I magistrati, in genere, vengono chiamati all’assolvimento di incarichi non in quanto (genericamente) “pubblici dipendenti”, bensì quali soggetti in possesso di una particolare qualificazione e professionalità (in campo giuridico) che solo essi – e non altri – possono avere. Ciò comporta che la diversa attività prestata dal magistrato, a causa della quale si dispone il collocamento fuori ruolo, è pur sempre collegata alla sfera professionale dello stesso [39]. Ed il collegamento è immanente, tanto è vero che – a tutti i dipendenti delle amministrazioni pubbliche collocati fuori ruolo per l’assolvimento di pubbliche funzioni – è consentita l’ammissione, previa domanda, “a svolgere presso l’amministrazione di appartenenza prestazioni lavorative saltuarie, gratuite e senza alcun onere per l’amministrazione, ove si tratti di prestazioni di alta qualificazione professionale in relazione alle quali si renda necessario il continuo esercizio per evitare la perdita della professionalità acquisita” [40].

L’intima connessione tra la rilevanza dell’incarico ed il collocamento in posizione di fuori ruolo è stata sempre più sentita dalla legislazione recente, anche con la previsione di “incentivi” e “cogenze”. L’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217, convertito, con modificazioni, dalla l. 3 agosto 2001, n. 317, per “i magistrati ordinari, amministrativi e contabili e per gli avvocati e procuratori dello Stato” e con riguardo agli “incarichi di diretta collaborazione con il Presidente del Consiglio dei Ministri o con i singoli Ministri”, prevede il collocamento in posizione di fuori ruolo per l’intera durata dell’incarico; ciò “anche in deroga ai limiti di carattere temporale previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza e in ogni caso non oltre il limite di cinque anni consecutivi”; salva, da parte degli organi di autogoverno, “la facoltà di valutare motivate ragioni ostative al suo accoglimento” e previo aumento degli “attuali contingenti numerici eventualmente previsti dai rispettivi ordinamenti di appartenenza dei soggetti interessati ed ostativi al loro collocamento fuori ruolo” [41]. Secondo l’art. 11, comma 3, della l. 6 luglio 2002, n. 137, “a fini di collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il Dipartimento della funzione pubblica” in date attività [42], possono nominarsi esperti, in un certo numero e per un periodo di tempo limitato, scelti “fra soggetti, anche estranei all’amministrazione, dotati di elevata professionalità nei settori della redazione di testi normativi, dell’analisi economica, della valutazione di impatto delle norme, della analisi costi-benefìci, del diritto comunitario, del diritto pubblico comparato, della linguistica, delle scienze e tecniche dell’organizzazione, dell’analisi organizzativa, dell’analisi delle politiche pubbliche”. “Se appartenenti ai ruoli delle pubbliche amministrazioni, gli esperti sono collocati obbligatoriamente fuori ruolo o in aspettativa retribuita, anche in deroga alle norme e ai criteri che disciplinano i rispettivi ordinamenti”; ivi inclusi quelli dei magistrati.

10. Lo svolgimento delle funzioni istituzionali e il fuori ruolo.

Ai sensi dell’art. 107, comma 3, della cost., “i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni” [43]. Si potrebbe sostenere, conseguentemente, che l’esclusione dall’elettorato attivo di cui trattasi, dei magistrati collocati fuori ruolo rispetto a quelli svolgenti funzioni istituzionali, trova la sua legittimazione, oltre la sua ratio, nella diversità delle funzioni svolte (non istituzionali per i primi ed istituzionali per i secondi).

La tesi è debole.

L’art. 107, comma 3, della cost. ha inteso unicamente superare la concezione di una magistratura organizzata in senso piramidale ed eliminare ogni distinzione gerarchica tra i magistrati. La disposizione costituisce, quindi, parametro, oltre che principio, da rispettare da parte della normativa in tema di organizzazione della magistratura e di status degli appartenenti alla stessa. Essa però non consente, in mancanza di una previsione espressa della legge, di impedire l’esercizio di un diritto soggettivo pubblico (quale quello di voto all’elezione dei giudici della Corte costituzionale di spettanza delle supreme magistrature) a quei magistrati che, in via temporanea, non esercitino funzioni di istituto per essere stati collocati fuori ruolo. Tra l’altro, la differenza di oggetto fra l’art. 135 della cost. ed il precedente art. 107, comma 3 – il primo considera gli organi mentre il secondo le persone fisiche[44] – induce a ritenere che il concetto delle funzioni, riguardando i rapporti tra le persone, è al di fuori dall’orbita delle “supreme magistrature” intese come organismi o uffici.

Le due pronunce della Corte costituzionale di cui si è detto al paragrafo 8 appaiono datate rispetto agli eventi normativi e giurisprudenziali successivi. Le nomine a magistrato di cassazione e alle funzioni direttive superiori, come quelle a consigliere di Stato e a presidente di sezione del Consiglio di Stato, non sono più possibili senza il conferimento delle corrispondenti funzioni (così detto sistema delle promozioni a ruolo chiuso). Dovendo le nomine essere contestuali al conferimento delle relative funzioni, non sono più consentite le così dette promozioni a ruolo aperto. A differenza, invece, di quanto avveniva in virtù della l. n. 831 del 1973 e prima della sentenza della Corte costituzionale n. 86 del 1982, allorquando, per i magistrati ordinari, la scissione tra nomina e conferimento delle corrispondenti funzioni costituiva la regola [45].

La posizione dei magistrati del Consiglio di Stato appariva già di per sé diversificata da quella dei magistrati ordinari, poiché, a differenza dei Presidenti di sezione e dei consiglieri di Cassazione, le qualifiche di Presidente di sezione e di consigliere di Stato individuavano solo gli appartenenti all’istituto [46].

Ciò che rileva non è, quindi, l’esercizio delle funzioni, in sé necessariamente connesso alla nomina a magistrato di cassazione, del Consiglio di Stato o della Corte dei conti (con esclusione dei soli referendari e primi referendari), bensì l’appartenenza dei magistrati alle supreme magistrature ordinaria ed amministrative, ai sensi dell’art. 135, comma 1, della cost.. Il requisito non sussiste per i magistrati di cassazione nominati alle funzioni direttive superiori presso i Tribunali o le Corti di appello e per i consiglieri di Stato che conseguono la nomina a presidente di Tribunale amministrativo regionale. E’ evidente, infatti, che costoro non possono considerarsi più appartenenti né alla Corte di cassazione né al Consiglio di Stato, facendo parte del diverso ufficio giudiziario presso il quale svolgono attività [47].

Il requisito dell’appartenenza non viene meno per il magistrato della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato o della Corte dei conti che, dopo avere svolto le funzioni di ufficio, venga collocato fuori ruolo. Lo stesso, la cui attività non subisce sospensione, continua a fare parte delle “supreme magistrature”: il suo rapporto non subisce modificazioni soggettive ma unicamente di carattere oggettivo, avuto riguardo ad una diversa modalità della prestazione [48]. Ne consegue che al dipendente collocato fuori ruolo – ed il collocamento fuori ruolo non può non avvenire nell’interesse dell’amministrazione di appartenenza – deve consentirsi l’esercizio dei diritti connessi al proprio rapporto.

Il magistrato collocato fuori ruolo conserva tutti quei diritti (diritto alla progressione di carriera e a quella stipendiale, al trattamento economico – anche se con qualche limite conseguente a divieti di cumulo [49] – alle ferie, a partecipare all’elezione dei membri degli organi di autogoverno e dei propri rappresentanti sindacali) e quei doveri (obbligo di richiedere l’autorizzazione al proprio organo di autogoverno al fine di assumere incarichi ulteriori, soggezione alle determinazioni dell’organo stesso in ordine alla medesima permanenza fuori ruolo e all’esercizio del potere disciplinare) collegati al proprio status.

Per i magistrati del Consiglio di Stato sussiste un’ulteriore peculiarità. Essi sono chiamati allo svolgimento di attività di consulenza giuridico-amministrativa, tipica della propria qualifica in quanto costituzionalmente attribuita al Consiglio di Stato (art. 100, comma 1, della cost. [50]). Tale attività riveste carattere istituzionale, essendo storicamente connessa alla funzione propria dell’Istituto – nato come consiglio della corona [51] – e dei suoi appartenenti. Questi hanno costantemente ricoperto incarichi di consulenza e di collaborazione presso enti ed amministrazioni, per i quali la stessa legge o ragioni di opportunità comportano il collocamento fuori ruolo [52]. Il che differenzia ulteriormente lo status dei magistrati del Consiglio di Stato rispetto a quelli ordinari e contabili, e fa si che l’attività svolta dai primi in posizione di fuori ruolo deve considerarsi anch’essa istituzionale.

Il diritto di voto all’elezione di cui trattasi, quindi, non può non considerarsi proprio dello status di magistrato del Consiglio di Stato. Tra l’altro è un diritto soggettivo di particolare rilevanza, avendo carattere pubblico ed essendo di ordine funzionale e di rilievo costituzionale [53]. Diversamente opinando si attribuirebbe alla norma una portata restrittiva, forzandone la lettera. Se la legge avesse inteso escludere i magistrati, che non svolgono attività di istituto, dall’esercizio di un diritto, lo avrebbe detto espressamente [54]. In materia deve trovare applicazione il principio fondamentale del “favor suffragii” – il quale, desunto dalle consultazioni popolari, si riverbera su tutte le elezioni – secondo cui, in ambito di elezioni ed in via interpretativa, va preferita la soluzione favorevole al diritto di voto, anziché quella contraria [55]. Anche perché il momento elettorale riveste estrema rilevanza nella vita professionale del magistrato supremo, sia per il suo valore costituzionale che per il notevole intervallo di tempo – ogni nove anni – in cui esso si verifica.

Il requisito dell’effettivo esercizio delle funzioni di istituto appare ancora una volta una superfetazione, pure a seguito del vigente sistema delle promozioni a ruolo chiuso. Anche se un siffatto requisito dovesse essere preteso per affermare il carattere supremo degli speciali collegi elettorali previsti dall’art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953, esso è altresì configurabile nei magistrati del Consiglio di Stato collocati fuori ruolo per titolarità di incarichi (art. 100, comma 1, della cost.). E, relativamente all’esercizio delle funzioni di istituto, non sarebbe necessaria l’attualità, bastando l’appartenenza all’istituto (che non viene meno col collocamento fuori ruolo) ed il precedente esercizio delle funzioni (che non può essere disgiunto dalla nomina). Si realizzerebbe così anche quello stretto collegamento tra il comma 1 dell’art. 135 della cost. ed il successivo comma 2 – in tema di elettorato passivo – sottolineato dalla Corte nella propria sentenza n. 111 del 1963 [56]. Ciò nonostante che, nella materia di cui trattasi, non vi sia perfetta coincidenza tra l’elettorato attivo e quello passivo.

La sentenza in commento già consegue un traguardo. Essa dà per scontato che il collocamento in posizione di fuori ruolo non istituzionale non incide sul requisito dell’appartenenza del magistrato al suo istituto; sostiene però che esso “comporta un oggettivo allentamento del rapporto organico che lo lega ad esso”.

Come si è visto, non si tratta di allentamento – il rapporto organico o c’è o non c’è, e se esiste, com’è indubbio, si può solo modificare o, al peggio, estinguere – bensì di modificazione di carattere oggettivo inerente una diversa modalità della prestazione. E se anche per il magistrato collocato fuori ruolo permangono tutti quei diritti e quei doveri collegati al proprio status, e non necessariamente all’esercizio delle funzioni istituzionali, appare illogico, irrazionale e manifestamente ingiusto che solo uno di tali diritti venga inscindibilmente collegato all’esercizio delle funzioni di istituto.

Dalla premessa “allentamento del rapporto organico”, come effetto del collocamento in posizione di fuori ruolo, discende, secondo la sentenza in commento, la non manifesta irrazionalità della circostanza “che il legislatore tenga conto ai fini della delimitazione soggettiva di dettaglio della prerogativa della quale si controverte”. Ma, come si è ampiamente illustrato, né la Costituzione né la legge, ai fini dell’elettorato attivo nell’elezione dei giudici della Corte costituzionale da parte delle supreme magistrature, richiedono l’esercizio delle funzioni istituzionali.

Nella sentenza in commento non vi è traccia di un’ulteriore possibile obiezione. L’istituto del fuori ruolo, fondato sul presupposto della destinazione dell’impiegato a compiti per il cui assolvimento deve essere esonerato dal prestare servizio presso l’ufficio nel quale è incardinato, determina un temporaneo aumento di organico nel ruolo cui l’impiegato appartiene; così che il posto del soggetto collocato fuori ruolo può essere considerato vacante e ricoperto da altro dipendente [57]. Il fatto che al soggetto collocato in posizione di fuori ruolo può conseguire una nuova nomina, altererebbe, aumentandolo, il numero dell’elettorato attivo.

L’obiezione è facilmente superabile. Innanzitutto, la legge prescrive limiti numerici massimi al collocamento fuori ruolo, al di sopra dei quali non è possibile andare [58]. Non si comprende poi il motivo per cui, escludendo i magistrati in posizione di fuori ruolo dall’elettorato attivo di cui trattasi, sarebbe invece consentito restringere, ma non aumentare, la platea degli aventi diritto.

La diversa conclusione è conforme, invece, alla stessa ratio sottesa nell’art. 135, comma 1, della cost., la quale richiede che una parte dei giudici della Corte costituzionale sia promanazione della volontà espressa dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative. Escludere dall’espressione di tale volontà i magistrati appartenenti alle supreme magistrature stesse e collocati fuori ruolo non appare in linea con lo spirito costituente.

11. Le proposte e le ragioni per una diversa soluzione.

Non sono mancate proposte di legge costituzionale di modifica dell’art. 135 della cost., intese ad ampliare l’elettorato attivo per la nomina dei giudici della Corte costituzionale di competenza delle supreme magistrature [59]. Ciò quanto meno a dimostrazione dell’esigenza che tali giudici siano espressione di una base rappresentativa più ampia.

Già in precedenza, a prescindere dalla sede contenziosa, si auspicava un’inversione di tendenza, sempre nell’ambito di un percorso istituzionale[60]; da parte del Presidente del Consiglio di Stato e del collegio elettorale definito sulla base dei criteri precedentemente seguiti nella prassi [61]. Tale collegio si identifica, con riguardo ai suoi componenti, nell’adunanza generale del Consiglio di Stato, alla quale la soluzione della questione andrebbe rimessa direttamente dal Presidente del Consiglio di Stato. Semprechè questi non intenda provvedere autonomamente (nel senso proposto), avendone il potere, in sede di convocazione del collegio elettorale. Ma la prima evenienza resta la più saggia, dato che il cambiamento nella prassi avrebbe l’ausilio dell’adunanza generale e, quindi, di quei magistrati del Consiglio di Stato che tradizionalmente hanno costituito il detto collegio [62].

Le ragioni addotte a fondamento della soluzione che consente ai magistrati del Consiglio di Stato, collocati fuori ruolo e che non svolgono funzioni istituzionali, la partecipazione all’elezione del giudice della Corte costituzionale, erano molteplici [63]:

“a) trattasi di un diritto attribuito dalla Costituzione ad una delle supreme magistrature dello Stato alla quale i componenti non cessano di essere collegati, una volta collocati fuori ruolo;

b) la legge ammette al voto espressamente “i presidenti di sezione ed i consiglieri del Consiglio di Stato” e tali continuano ad essere i magistrati del Consiglio di Stato collocati fuori ruolo;

c) in mancanza di un’espressa disposizione di legge non è consentito di comprimere e/o limitare l’esercizio di un diritto soggettivo pubblico, di rilievo costituzionale, attribuito proprio dalla Costituzione ai magistrati del Consiglio di Stato;

d) l’anacronisticità della necessità dell’effettivo svolgimento delle funzioni di istituto per legittimare l’esercizio dell’elettorato attivo di cui trattasi;

e) l’applicazione del principio fondamentale del “favor suffragii” secondo cui, in ambito di elezioni ed in via interpretativa, va preferita la soluzione favorevole al diritto di voto, anziché quella contraria;

f) lo scarso peso dei lavori preparatori…, dato che se si fosse voluto effettivamente escludere dal relativo diritto di voto i magistrati collocati fuori ruolo, o comunque quelli non svolgenti funzioni di istituto, lo si sarebbe detto in modo espresso;

g) l’estrema rilevanza di un siffatto momento elettorale nella vita professionale del magistrato…ed iniquità della prassi finora seguita…”; anche con riguardo a “chi è stato poco prima collocato fuori ruolo per l’assunzione di incarichi;

h) il carattere tipico di tali incarichi i quali, di particolare rilevanza istituzionale, sono sempre connessi all’attività di consulenza giuridico-amministrativa costituzionalmente attribuita al Consiglio di Stato (art. 100 cost.)”.

Tutte queste ragioni sono ancora attuali e valgono, quasi integralmente, anche per i magistrati della Corte dei conti; né vengono scalfite dalle ristrette motivazioni della sentenza in commento. Anzi, se ne aggiunge un’altra, di non poco peso; la tendenza manifestata dalla recente legislazione, per incarichi di notevole rilevanza, di favore al collocamento obbligatorio in posizione di fuori ruolo anche in deroga agli ordinamenti di appartenenza dei magistrati.

12. Conclusioni.

Si è intanto arrivati alla sede contenziosa; ma la sentenza non convince e l’auspicata soluzione istituzionale non è intervenuta. Si avvicina, nel frattempo, la prossima elezione del giudice costituzionale di competenza del Consiglio di Stato, da tenersi verso la fine del 2003, ed al momento non si conosce se i magistrati collocati in posizione di fuori ruolo intenderanno prendere iniziative.

Alla prima volta del giudice amministrativo se ne avvicina una seconda. La sentenza in commento è stata appellata, così che vi sarà anche la prima volta del Consiglio di Stato. Si auspica almeno che il giudice di appello possa decidere, questa volta non con sentenza breve, in tempo utile per le prossime elezioni. Ma si arriverà ad una pronuncia di merito?

Sull’appello aleggia lo spettro del sopravvenuto difetto di interesse. Al momento non è dato sapere se è stato impugnato anche l’atto finale del procedimento elettorale, costituito dalla proclamazione dell’eletto alla Corte costituzionale da parte della Corte dei conti [64]. Comunque, il ricorso di primo grado era stato presentato solo da un magistrato; con la conseguenza che la sua eventuale partecipazione all’elezione non avrebbe potuto conseguire spostamenti rilevanti in termini di risultato finale conseguito dall’eletto (tra l’altro con scarto superiore ad un voto).

In primo grado non era solo chiesto l’annullamento del decreto di convocazione del collegio per l’elezione di cui trattasi, nella parte in cui veniva disposta l’esclusione dei magistrati “in posizione di fuori ruolo per esercitare funzioni non di istituto”, ma anche la declaratoria, in capo al ricorrente, del diritto di elettorato attivo. Non si tratta, quindi, soltanto di un’azione impugnatoria ma anche di un’azione dichiarativa, di accertamento di un diritto, o meglio di una facoltà, rientrante nello status del magistrato della Corte dei conti. L’interesse connesso all’accertamento del diritto o della facoltà sussiste indipendentemente dalla possibilità di esercizio attuale o immediato del diritto stesso; sono sufficienti il non avere riconosciuto, con il non consentirne l’esercizio, il diritto ed il possibile esercizio futuro del diritto, connaturato al possesso dello status di magistrato, a radicare quella situazione di incertezza che di per sé giustifica l’azione di accertamento. Ciò a prescindere dalla sussistenza di un interesse di carattere morale o economico; dato che la lesione (ed il danno) è quanto meno conseguente al non avere potuto prendere parte ad un momento significativo della propria vita professionale.

In attesa della decisione del Consiglio di Stato, si è ancora e sempre a livello di meri auspici [65]. Dalla sentenza che si commenta traspare come il maggiore impedimento al cambiamento è costituito dalla “prassi cinquantennale uniformemente seguita dalle massime magistrature nelle elezioni di rispettiva competenza sin dalla prima applicazione della normativa della quale si tratta”; prassi che pesa come un macigno. La situazione è percepita non senza disagio all’interno sia del Consiglio di Stato che della Corte dei conti; ma dopo quasi cinquanta anni è difficile cambiare, tra l’altro da parte di magistrature che eleggono solo un giudice e senza l’ausilio della Corte di cassazione che ne elegge tre.

La soluzione migliore, e certamente più indolore, sarebbe quella legislativa, in sede di modifica dell’art. 2, comma 1, della l. n. 87 del 1953. Il che consentirebbe la partecipazione di un non indifferente numero di magistrati del Consiglio di Stato, in posizione di fuori ruolo a causa di incarichi di notevole prestigio per lo stesso Istituto di appartenenza (basti pensare a quelli di collaborazione con gli organi costituzionali, il Governo e le Autorità indipendenti); numero certamente rilevante sull’esito finale, data anche l’esiguità dell’organico dei magistrati del Consiglio di Stato [66].

Nel frattempo non resta che attendere i prossimi sviluppi. Ma un passo in avanti è già fatto. Non c’è più quella situazione impellente (le vicine elezioni) che ha indotto il TAR alla sentenza breve; così che si auspica che la questione possa trovare, da parte del giudice amministrativo di appello, quanto meno l’approfondimento che le compete.

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V. TAR LAZIO, SEZ. I – Sentenza 11 luglio 2002 n. 6285

Note

L'articolo Fuori ruolo ed elettorato attivo nell’elezione dei giudici della Corte costituzionale da parte delle supreme magistrature: la prima volta del giudice amministrativo proviene da Giustamm.

1. La Corte costituzionale, con un tempismo perfetto rispetto alle vicine consultazioni regionali di marzo 2010, affronta nuovamente il problema della partecipazione delle donne nella rappresentanza istituzionale. Con la sentenza n. 4 del 2010, la Consulta ha infatti riconosciuto la legittimità della nuova legge elettorale della Regione Campania, L. n. 4 del 2009, confermando la possibilità per l’elettore di votare due candidati, a condizione però che uno sia uomo e l’altro donna, legittimando così la preferenza di genere che si affaccia per la prima volta nel nostro ordinamento. La suddetta legge prevede nello specifico, oltre all’elezione diretta del Presidente della Regione ed alla doppia preferenza uomo-donna, che nessuno dei due sessi potrà essere rappresentato nelle liste in misura superiore ai 2/3; nel caso in cui tale previsione non verrà rispettata la lista sarà bocciata. Tale previsione sembra concretamente volta a ristabilire un equilibrio in politica in termini di presenza femminile.
Già in passato la Corte si era pronunciata sulla legittimità di innovative leggi elettorali[1] che, imponendo una quota minima di ciascun sesso nelle liste di candidati, miravano a promuovere la parità di chances in ambito politico[2]. Tali prescrizioni però non furono accolte positivamente dal Giudice delle Leggi il quale, accogliendo la questione di legittimità costituzionale promossa dal Consiglio di Stato in merito alla legge elettorale del Molise[3], dichiarò incostituzionali alcune misure elettorali positive. La Consulta infatti, nella sentenza n. 422 del 1995, non si limitò a definire incostituzionale, per violazione degli artt. 3, 49 e 51 Cost., la legge elettorale n. 81 del 1993, ma estese tale sindacato, in via consequenziale, a tutte le norme, contenute in leggi elettorali statali e regionali, che prevedevano un riserva di quote per le donne nelle liste dei candidati. La candidabilità e l’eleggibilità non potevano essere condizionate dall’appartenenza di genere, orientamento già sposato undici anni prima dal Conseil Constitutionnel francese su una questione molto simile[4]. La Corte basò infatti la sua argomentazione sull’assunto dell’inammissibilità di ogni misura discriminatoria che diminuisca «per taluni cittadini il contenuto concreto di un diritto fondamentale in favore di altri, appartenenti ad un gruppo che si ritiene svantaggiato»[5]. Misure come quelle oggetto d’esame non rimuoverebbero gli ostacoli che le donne incontrano nel raggiungimento di alcuni risultati, il che sarebbe perfettamente in linea secondo la Corte con il 2° comma dell’art. 3 Cost. ma, attraverso una tutela preferenziale basata sul sesso, non farebbero altro che attribuire direttamente alle candidate di sesso femminile tali risultati. Queste azioni positive[6], secondo il Giudice delle Leggi, sarebbero in aperto contrasto con i principi su cui si fonda la rappresentanza politica ma solo laddove imposte per legge, mentre «possono invece essere valutate positivamente ove liberamente adottate da partiti politici, associazioni o gruppi che partecipano alle elezioni, anche con apposite previsioni dei rispettivi statuti o regolamenti concernenti la presentazione delle candidature».
La sentenza n. 422 del 1995 è stata oggetto di diverse critiche da parte della dottrina[7] soprattutto per quanto riguarda la qualificazione di tali misure come azioni che attribuiscono un risultato e non come quelle che garantiscono semplicemente una parità di chances[8] tra uomini e donne nell’accesso alle candidature[9]. Le misure censurate dalla Corte sarebbero, secondo l’orientamento avverso alla pronuncia della Consulta, azioni positive atipiche o meglio norme antidiscriminatorie, poiché a differenza delle normali azioni positive non attribuiscono privilegi ma hanno una formulazione neutra rispondendo ad una esigenza di uguaglianza ed inoltre non presentano il carattere della temporaneità ma della permanenza.

2. Seguendo l’esempio della Francia, a questa tanto contestata pronuncia, seguirono importati riforme ad opera del legislatore italiano attraverso le quali si è oggi arrivati ad uno «statuto costituzionale delle pari opportunità»[10]. La prima modifica al dettato costituzionale si ebbe con la di riforma del Titolo V, L. cost. n. 3 del 2001, che modificò in tal senso l’art. 117,7° comma Cost: che ora dispone: «le Regioni, attraverso la propria legislazione, rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive»[11]. Successivamente, intervenne la L. cost. n. 2 del 2001, relativa all’elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, a tenore della quale ogni legge elettorale per riequilibrare la rappresentanza dei sessi doveva promuovere «condizioni di parità per l’accesso alle consultazioni elettorali».
Questi interventi, però, continuavano a lasciare insoddisfatto gran parte del mondo politico e della dottrina[12] che spingevano per una riforma dell’art. 51 Cost. in grado di fornire un appiglio costituzionale alle azioni positive in favore delle donne. Giova inoltre rilevare che esisteva una diversa corrente di pensiero minoritaria, secondo la quale le misure a favore della rappresentanza femminile erano già pienamente legittime e quindi la tanto auspicata revisione costituzionale era da considerarsi assolutamente superflua[13]. Si aprì così un periodo caratterizzato da molte proposte di modifica dell’art. 51 Cost. che però affrontarono un lungo cammino prima di arrivare ad una approvazione.
L’entrata in vigore delle riforme del 2001 riaprì il dibattito sulla ammissibilità delle misure positive «forti»[14], che presto tornò nuovamente al vaglio del Giudice delle Leggi. A seguito delle menzionate riforme costituzionali, la Valle D’Aosta aveva modificato la legge elettorale stabilendo all’art. 3-bis che le liste elettorali devono contenere nominativi di candidati di entrambi i sessi prevedendo, come sanzione in caso di mancato rispetto di tale previsione, la non validità delle liste stesse. Il governo portava la questione davanti alla Corte costituzionale ritenendo che tali innovative disposizioni fossero in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 51, primo comma (del vecchio testo) della Cost. La Consulta questa volta però, con la sentenza n. 49 del 2003 rimeditando le argomentazioni sostenute nella precedente pronuncia del 1995, dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale[15].
Innanzitutto la Corte sottolineava come le disposizioni impugnate dovevano essere lette alla luce delle riforme costituzionali che «pongono esplicitamente l’obiettivo del riequilibrio per la parità di accesso alle consultazioni, riferendoli specificamente alla legislazione elettorale». Oltre a questa motivazione di carattere generale la Corte ha poi precisato la distinzione tra candidabilità ed eleggibilità precisando che il genere non è un ulteriore requisito di queste ultime ma che l’obbligo che la legge valdostana impone riguarda solo le liste ed i soggetti che le presentano. Inoltre il vincolo introdotto operava prima dello svolgimento delle elezioni e quindi l’elettore era libero di scegliere il proprio candidato indipendentemente dal sesso maschile o femminile del candidato. Infine la Corte evidenziava la debolezza di tale vincolo, caratteristica che gli impediva di incidere sul contenuto dei diritti politici e di garantire un risultato[16], consistendo semplicemente nell’impedire che avvenisse una totale esclusione dei candidati di uno dei due sessi dalle liste[17]. Sembra quindi esservi una implicita accettazione da parte del Giudice delle Leggi della distinzione enucleata dalla dottrina tra azioni positive e norme antidiscriminatorie, riconducendo a quest’ultimo gruppo le norme della legge valdostana[18].
Dopo questa innovativa pronuncia della Consulta, il legislatore, proprio come era successo con le riforme costituzionali del 2001 a seguito della sentenza n.422 del 1995, approvò una legge di revisione costituzionale, L. cost. n. 1 del 2003, con la quale si aggiunse all’art. 51, disciplinante l’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di parità, il seguente inciso: «a tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini»[19].
A seguito di questo dialogo tra la Corte costituzionale ed il Parlamento[20], la Consulta, per la prima volta dopo la modifica dell’art. 51 Cost. riaffermava, con l’Ordinanza n. 39 del 2005, la necessità di adottare provvedimenti volti alla promozione delle pari opportunità. Questa pronuncia proviene da una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato in relazione all’art. 61, comma 1, del d.lgs n. 29/1993, poi modificato dal d.lgs. n. 80/1998, il quale prevede l’obbligo di riservare almeno un terzo dei posti di componente delle commissioni di concorso nelle pubbliche amministrazione a donne. Tale previsione, secondo il giudice amministrativo, era in contrasto sia con gli articoli 3 e 51 della Costituzione, sia con la sentenza n.422 del 1995 che aveva dichiarato incostituzionali delle norme volte a garantire la presenza di entrambi i sessi nelle liste elettorali. Con l’Ordinanza n. 39 del 2005 la Corte dichiarò la questione manifestamente inammissibile; infatti il Consiglio di Stato non solo non aveva tenuto conto del mutato orientamento giurisprudenziale, rappresentato dalla sentenza n.49 del 2003, ma aveva completamente ignorato la modifica dell’art. 51 Cost, il quale affida alla Repubblica un «compito di promozione delle pari opportunità tra donne e uomini», con buona pace di chi riteneva tal riforma priva di ogni efficacia concreta[21].
Di recente la questione della democrazia paritaria e del riequilibrio della partecipazione delle donne alla vita pubblica è tornata a farsi sentire con una esemplare sentenza del TAR Lecce[22], che ha annullato la composizione della Giunta provinciale di Taranto in quanto formata da soli uomini e, quindi, in contrasto con lo statuto dell’Ente. Il giudice amministrativo, accogliendo il ricorso presentato dal comitato “Taranto Futura”, ha imposto al Presidente della Provincia, «di procedere alla modificazione della giunta in modo tale da assicurare la presenza di entrambi i sessi»[23].
Anche la recentissima pronuncia della Corte costituzionale, n. 4 del 2010, ha ad oggetto una legge elettorale regionale ed è sicuramente destinata, data la sua originalità e la difficoltà che le quote rosa in ambito politico ed elettorale hanno incontrato lungo il loro percorso, a suscitare molto rumore.

3. La legge regionale della Campania n. 4 del 2009, impugnata dal Governo, è caratterizzata da una particolare attenzione per la democrazia paritaria. Le previsioni in tal senso consistono nello stabilire che in ogni lista ciascuno dei due sessi non possa essere rappresentato in misura superiore a 2/3, nell’affidare alla comunicazione politica il compito di fissare criteri per cui si assicuri la presenza paritaria, nelle trasmissioni televisive di candidati di ambo i sessi e nell’attribuire la facoltà di una doppia preferenza di genere diverso. Tale previsione appare per la prima volta in questo contesto sia a livello nazionale che europeo.
L’impugnazione governativa verte solo su quest’ultima previsione della legge Campana e non muovendo critiche circa la formazione delle liste secondo una proporzione prefissata di candidati dei due sessi, mostra, seppur implicitamente, l’accettazione del superamento delle argomentazioni della sentenza del 1995. I parametri costituzionali che si ritengono violati sono gli artt. 48 e 51 Cost. La Consulta però respinge il ricorso, legittimando così per la prima volta nel nostro ordinamento la preferenza di genere e sottolineando che «Al fine di conseguire il riequilibrio della rappresentanza dei sessi, la legge elettorale regionale promuove condizioni di parità per l’accesso di uomini e donne alla carica di consigliere regionale mediante azioni positive» –e non viola il principio della libertà di voto, tutelato dall’art. 48 Cost., «atteso che l’elettore, quanto all’espressione delle preferenze e, più in generale, alle modalità di votazione, incontra i limiti stabiliti dalle leggi vigenti, che non possono mai comprimere o condizionare nel merito le sue scelte, ma possono fissare criteri con i quali queste devono essere effettuate». L’elettore è libero di esprimere solo il voto di lista o di indicare una sola preferenza, senza vincolo di genere, che interviene infatti solo nel caso in cui l’elettore decida di esprimere una seconda preferenza.
La legge campana però va oltre mettendo in discussione il principio generale del favor voti sostenuto dalla giurisprudenza amministrativa[24], sanzionando il mancato rispetto della preferenza di genere diverso con la nullità della seconda preferenza espressa. A tale previsione infatti potrebbe essere mossa la critica di influenzare nell’an le scelte degli elettori, violando così l’art. 48 Cost. Tale meccanismo però non si discosta molto da quello delle liste bloccate, la cui legittimità costituzionale non è mai stata messa in dubbio, nonostante la libertà di scelta dell’elettore appaia effettivamente intaccata. Ciò detto, l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità della sanzione prevista dalla legge campana sarebbe equivalsa a dichiarare incostituzionale il meccanismo delle liste bloccate.
Per quanto riguarda la lesione dell’elettorato passivo la Consulta, come già in passato aveva sostenuto[25], osserva che il meccanismo della doppia preferenza non dà alle candidate di sesso femminile alcuna garanzia di risultato, poiché l’elezione all’interno di una lista è determinata dal numero di preferenze ottenute da ciascun candidato.
E’ possibile prevedere che, come in passato simili posizioni, tale pronuncia della Corte non sarà accolta positivamente da chi sostiene che la parità tra uomo e donna non può essere imposta dallo Stato ma debba derivare dai meriti propri delle donne. La sola appartenenza ad un genere come requisito per accedere ad una carica elettiva, secondo coloro che si oppongono da anni alle quote rosa[26], non solo consisterebbe in una discriminazione per gli uomini ma lederebbe la dignità della donna stessa che non ha bisogno di tali scorciatoie per affermarsi.
Inoltre la vicinanza temporale tra questa innovativa pronuncia e le elezioni regionali porterà ad una frettolosa ricerca da parte dei partiti di candidate di sesso femminile e ci si può legittimamente chiedere se queste candidate, data la scarsissima presenza di donne fino allo scorso 14 gennaio nella rappresentanza regionale campana, saranno scelte all’ultimo momento per le loro indubbie doti politiche o saranno semplicemente l’ombra di qualche influente politico costretto a candidarle per non contravvenire alle nuove norme imposte dalla legge elettorale passata indenne al vaglio della Consulta.
Non si possono però ignorare alcuni dati fattuali, ovvero che ad ormai 7 anni dalla modifica dell’art. 51 Cost. in Italia ancora siamo molto lontani dalle percentuali delle donne presenti in politica, sia nei paesi europei che negli altri continenti[27]. Lo sfondo culturale del nostro paese nel quale si inseriscono profonde riforme come quella Campana non sembra trasformarsi alla stessa velocità con cui le donne stanno dimostrando di essere in grado di poter affiancare con pari dignità e capacità gli uomini nella rappresentanza politica. La domanda che ha sempre diviso la politica e la dottrina riguarda l’opportunità o meno delle quote rosa[28] Forse oggi, alla luce dell’innovativa legge elettorale Campana e della pronuncia della Consulta ha più senso chiedersi se tali azioni positive possano realmente raggiungere il loro obiettivo senza che prima vi sia un reale superamento di quei valori italiani che persino in Assemblea Costituente misero le donne al bando sia nelle cariche politiche che nei ruoli fondamentali come quello di magistrato.
Pertanto il risultato del processo volto alla realizzazione della parità dei sessi non deve essere – ad opinione di chi scrive – una dichiarazione sulla scia della famosissima affermazione di Margaret Thatcher “In politica, se vuoi che qualcosa venga detto, chiedi ad un uomo. Se vuoi che qualcosa venga fatto, chiedi ad una donna” ma la scarsa efficacia delle quote rose in politica, anche laddove presenti e riconosciute da decenni[29], è un monito, non tanto per il legislatore e per i giudici, ma per le popolazioni di Stati che, come il nostro paese, non riescono a vincere la battaglia della parità dei sessi in materia elettorale nonostante valide armi come riforme legislative e pronunce di rango costituzionale.

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[1] Tali leggi vengono definite come vere e proprie norme antimonopolistiche necessarie per interrompere il dominio dell’uomo sul potere politico, cfr. L. Carlassare, Considerazioni conclusive, in R. Bin – G. Brunelli – A. Pugiotto – P. Veronesi, La parità dei sessi nella rappresentanza politica. In occasione della visita della Corte costituzionale alla Facoltà di Giurisprudenza di Ferrara, Torino, Giappichelli, 2003, pp. 243-251.
[2] Come riportato da M. Midiri, Art. 51., in Commentario alla Costituzione, R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti, Utet, Torino, 2007, p.1023, a livello comunale e provinciale si vedano gli artt. 5, 2° comma e 7, 1° comma della L. 81/1993;per le elezioni politiche art. 4, 2° comma, n.2 t.u. leggi elezione Camera dei deputati D.P.R. 30 marzo 1957, n 361, modificato dall’art. 1 della L. 277/1993, dove si utilizza l’alternanza uomo-donna nella lista per il recupero proporzionale che grazie alla lista bloccata aumenta il numero delle donne alla Camera dei Deputati; infine, per i consigli regionali si veda l’art. 1, 6° comma, della L. 43/1995.
[3] Nell’ambito dell’elezione del Sindaco e del Consiglio comunale di un comune della regione Molise un elettore aveva contestato il fatto che su trentasei candidati nelle liste fosse presente solo una donna, violando così quanto previsto dalla legge elettorale 81/1993.
[4] Il Conseil con la decisione n. 82-146 del 18 novembre 1982 aveva ritenuto anticostituzionale una norma che prevedeva che per le elezioni municipali per le città con più di 3.500 abitanti le liste non avrebbero potuto contenere più del 75% di persone dello stesso sesso. La Francia per superare questo empasse con una legge del 1999 inserì in Costituzione, all’art. 3, una previsione secondo la quale la legge favorisce l’eguale accesso di donne ed uomini alle elezioni ed alle funzioni elettive. Anche l’art. 4 fu modificato con la previsione della partecipazione di partiti e gruppi politici alla realizzazione del principio paritario secondo le condizioni previste dalla legge. Come evidenziato da G.Brunelli, Donne e Politica, Il Mulino, Torino, 2006, pp. 73 ss.
[5] Si veda sul punto G. Brunelli, Donne e Politica, cit., pp. 52 ss.
[6] Come è noto, le azioni positive trovano le loro radici nella lotta che ebbe negli Stati Uniti per l’affermazione dei diritti dei lavoratori neri; in ambito europeo queste azioni compaiono all’inizio degli anni ottanta come strumento per combattere le forme di discriminazione nei confronti delle lavoratrici e favorire l’attuazione dei principi di parità e pari opportunità tra uomini e donne. La trasformazione di tali azioni in veri e propri strumenti politici fondamentali per ottenere una partecipazione delle donne in tutti ambiti lavorativi si ebbe nel 1984 attraverso una raccomandazione ad hoc del consiglio dei Ministri della Comunità Europea. Quest’atto venne recepito dal nostro paese con la legge n. 125 del 10 aprile 1991 che aveva come base i precedenti tentativi del legislatore di promuovere azioni positive (legge n. 1204/1971 e n. 903/1977). Tali azioni agiscono possono assumere le caratteristiche di vere e proprie discriminazioni rafforzando la presenza delle donne in ambito lavorativo.
[7] Si vedano, ex multis, U. De Siervo, La mano pesante della Corte sulle quote nelle liste elettorali, in Giur. cost., 1995, pp. 3268 e ss; G. Brunelli, Elettorato attivo e passivo (e applicazione estesa dell’illegittimità conseguenziale) in due recenti pronunce costituzionali, in Giur. cost., 1995 pp. 3272 e ss. e G. Cinanni, Leggi elettorali e azioni positive in favore delle donne, in Giur. cost., 1995, pp. 3283 e ss.
[8] Vi è una differenza tra azioni volte ad assicurare la parità di chances e quelle che attribuiscono direttamente un risultato, mentre le prime non destano particolari critiche, le azioni che attribuiscono direttamente un risultato, rischiando di trasformarsi in discriminazioni alla rovescia nei confronti del gruppo meno debole, suscitano accesi dibattiti. Sul punto si veda, ex plurimis, E. Frontoni, Donne e rappresentanza politica, in I diritti delle donne nella Costituzione, M. Gigante (a cura di), Editoriale Scientifica, Napoli, 2007, pp. 123 e ss.
[9] Cfr.sul punto, ex multis, G.Brunelli, L’alterazione del concetto di alternanza politica: legge elettorale e quote riservate alle donne, in Diritto e Società, 1994, pp. 545 e ss.; L. Carlassare, La rappresentanza femminile: principi formali ed effettività, A. Del Re – Bimbi (a cura di), Torino, 1997, pp. 81 e ss.; A. D’Aloia, Eguaglianza sostanziale e diritto diseguale. Contributo allo studio delle azioni positive nella prospettiva costituzionale, Padova, 2002; U.De Siervo, La mano pesante della Corte sulle “quote” nelle liste elettorali, cit.; L. Ronchetti, L’equilibrio dei sessi nella rappresentanza davanti alla Corte costituzionale, in Giur. it., 2004, pp. 479 e ss.
[10] Espressione utilizzata da A. D’Aloia, Eguaglianza sostanziale e diritto diseguale. Contributo allo studio delle azioni positive nella prospettiva costituzionale, cit.
[11] Si veda M. Cartabia, Il principio della parità tra uomini e donne nell’art. 117, 7° comma, in T. Groppi – M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie: Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino, Giappichelli, 2001, pp. 129 e ss.
[12] Si vedano, ex multis, G. Brunelli, Le «quote» riprendono quota? (A proposito di azioni positive in materia elettorale regionale), in Le Regioni, 2001, pp. 531 e ss., sosteneva che le riforme menzionate potessero costituire il fondamento soltanto di generiche misure di promozione della rappresentanza del genere femminile, ma non di quote stricto sensu. R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., con particolare attenzione ai contributi di L. Califano, Riforme costituzionali e «quote per le donne», pp. 171 e ss., e S. Panizza, Una possibile soluzione alternativa, pp. 199 e ss.
[13] A. D’Aloia, Le «quote» elettorali in favore delle donne: il «nuovo» contesto costituzionale e il «precedente» n. 422 del 1995, in R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., p. 66 e E. Palici di Suni, Le ragioni delle donne e le donne nelle Regioni, in Dir. pub. comp. eur., 2001, pp. 619 e ss.
[14] G. Brunelli, Un “ombrello” costituzionale per le azioni positive elettorali, in Quad. cost., 2002, pp. 615 e ss. e M. Ainis, La riforma dell’art. 51 Cost. e i suoi riflessi nell’ordinamento, in R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., pp. 36 e ss.
[15] Cfr., T. E. Frosini, Tutte le contraddizioni di una scelta nell’equilibrio della rappresentanza politica, in Guida al diritto, 2003, p.30 e M. Montalti, La rappresentanza dei sessi in politica diviene rappresentanza «protetta» tra riforme e interpretazioni costituzionali, in Le Regioni, 2003, p 519.
[16] Per un approfondimento sulla qualificazione di tali misure come non result oriented si vedano, ex plurimis, L. Califano, Corte e Parlamento in sintonia sulle pari opportunità, in Quaderni costituzionali, 2003, p. 366; G.Brunelli, La parità dei sessi nella rappresentanza politica: le questioni aperte, cit, 2003; L. Carlassare, La parità di accesso nelle cariche elettive nella sentenza n. 49: la fine di un equivoco, in Giur. cost., 2003.
[17] E. Frontoni, Donne e rappresentanza politica, in I diritti delle donne nella Costituzione, cit., pp. 128 e ss.
[18] Tale distinzione era stata già proposta da L. Carlassare, La rappresentanza femminile: principi formali ed effettività, cit., pp. 81 ss.
[19] La prima attuazione della modifica dell’art. 51 Cost. è avvenuta con l’approvazione della legge ordinaria 8 aprile 2004, n. 90, recante modifiche alla legge per l’elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo, con la quale si prevede un sistema elettorale di tipo proporzionale puro basato sulla concorrenza, in tre circoscrizioni, di più liste di partito (e di candidati) contrapposte tra loro, con la possibilità, per l’elettore, di esprimere fino a due preferenze per il candidato. L’art. 3 della legge in parola dispone sia l’inammissibilità di liste in cui non siano presenti candidati di entrambi i sessi, che sanzioni pecuniarie per le liste in cui vi siano più di 2/3 di candidati dello stesso sesso.
[20] In questo senso si veda G.Passaniti, Pari opportunità tra Corte costituzionale e revisione della Costituzione (a margine della ordinanza n. 39/2005 della Corte costituzionale), in www.giustamm.it. , 2006, p. 2.
[21] A. D’Aloia, Le «quote» elettorali in favore delle donne: il «nuovo» contesto costituzionale e il «precedente» n. 422 del 1995, in R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di), La parità dei sessi nella rappresentanza politica, cit., p. 66 e E. Palici di Suni, Le ragioni delle donne e le donne nelle Regioni, cit., pp. 619 e ss.
[22] TAR Puglia-Lecce, 23 settembre 2009, n. 740.
[23] Già l’anno scorso il Tribunale Amministrativo Regionale Pugliese si era pronunciato annullando i decreti sindacali di nomina dei componenti della Giunta Comunale del Comune di Molfetta poiché, tutti di sesso maschile. Il Tar aveva affermato che «(…)l’effettiva esplicazione dell’impegno del Sindaco al fine di favorire la rappresentanza di entrambi i sessi all’interno della Giunta, ove non si concretizzi nella nomina di persone di sesso diverso in seno a tale organo, deve trovare un riscontro effettivo nella motivazione dei provvedimenti di nomina dei vari assessori, la quale deve illustrare le ragioni che impediscono l’attuazione del principio delle pari opportunità. I decreti di nomina sono illegittimi per violazione del principio di pari opportunità, nel caso in cui il Sindaco non si sia adoperato al fine di favorire la rappresentanza di entrambi i sessi all’interno del predetto organo», si veda T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 12 settembre 2008, n. 474.
[24] Opinione sostenuta da G. Virga, Sulle c.d. “preferenze di genere” della regione Campania, in http://blog.lexitalia.it/, 17 gennaio 2010.
[25] Si vedano le su citate pronunce della Corte costituzionale, nn. 49 del 2003 e 39 del 2005; per una analisi approfondita si veda, ex multis, il commento di L. Ronchetti, L’equilibrio dei sessi nella rappresentanza davanti alla Corte costituzionale, cit.
[26] Emma Bonino che si era presentata come “L’uomo giusto per il Quirinale“, aveva definito le quote femminili inutili e dannose, buone per l’Afghanistan ma non certo per un paese evoluto come l’Italia: dove secondo lei, si poteva, dimostrare il proprio valore senza tener conto del genere. Ma non era la sola a pensarla così infatti nell’ottobre del 2005 alla camera le quote rosa ebbero 140 voti favorevoli e 452 contrari.
[27] Per un approfondimento del ruolo delle donne nell’ordinamento comunitario si vedano, ex plurimis, G. Pistorio, Le donne nell’ordinamento comunitario, in I diritti delle donne nella Costituzione, M. Gigante (a cura di), Editoriale Scientifica, Napoli, 2007, pp. 171 ss; A. Baldassarre – G. Scaccia, La rappresentanza politica nel Parlamento europeo e negli Stati membri dell’Unione, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma, 2003; G. Brunelli, Commento all’art. 23, in R. Bifulco – M. Cartabia – A. Celotto, (a cura di), L’Europa dei diritti, Bologna, 2001, pp.178 ss. Nel 2006 un monitoraggio dell’Università di Stoccolma e International Idea aveva evidenziato che il nostro paese si collocava, dopo Svezia, Norvegia ma anche Costa Rica per numero di donne elette. Anche altri paesi ci fanno compagnia e mentre l’Italia raggiunge il 21,3% di donne elette alla camera dei deputati, la Francia arriva al 18,5%), anche se ha più senatrici, il Regno Unito il 19,7%; per altri paese invece le cifre sono nettamente superiori: il Portogallo 28,3%, la Germania 31,6%, l’Austria 32,2 %, il Belgio 34,7%, la Spagna 35,1%, i Paesi Bassi 36,7% e tutti i paesi scandinavi dal 36,9% della Danimarca al 47,3% della Svezia. Più drammatica ancora è la situazione della presenza delle donne del nostro paese negli esecutivi dove ci collochiamo agli ultimi posti insieme al Portogallo ed alla Grecia.
[28] Già nel 2005 fu bocciato alla Camera, come già ricordato, con 452 voti a sfavore e 140 favorevoli, l’emendamento sulle quote rose durante l’approvazione della legge elettorale n. 270 del 2005.
[29] Si fa riferimento al citato caso francese, Conseil Constitutionnel 1982.

(pubblicato il 26.1.2010)

Note

L'articolo La rappresentanza di genere supera indenne il vaglio della Corte costituzionale proviene da Giustamm.

La decisione in esame offre interessanti spunti ricostruttivi e interpretativi in ordine alle vicende connesse a situazioni di ineleggibilità, intervenendo in un ambito che, a detta della stessa Corte è privo di precedenti giurisprudenziali.

Si controverte, infatti, sulla eleggibilità del Segretario Generale di una Comunità Montana a Sindaco di uno dei Comuni che la compongono. La questione offre ragioni di attenta riflessione anche in considerazione del fatto che il ritenere eleggibile a tale carica il Segretario della Comunità apparirebbe, da un primo esame non approfondito, porsi in contrasto con le finalità di imparzialità della P.A. perseguite dal Legislatore. Alla luce di tali considerazioni, pertanto, occorre analizzare attentamente la ratio sottesa alla norma, al fine di verificare se (e quali) situazioni di ineleggibilità siano state individuate in astratto con la finalità di salvaguardia di detti valori. In ogni caso, occorre ribadire che il principio dell’elettorato passivo, consacrato nell’art. 51 Cost., rappresenta una posizione soggettiva suscettibile di restrizione solo quando ciò si renda indispensabile al fine di salvaguardare interessi, sempre di rango costituzionale, riconosciuti preminenti.

Alla luce di tali considerazioni deve, quindi, essere letta ogni norma che statuisca sull’ineleggibilità di alcune categorie di eccezioni. Infatti, «l’eleggibilità è la regola e l’ineleggibilità è l’eccezione» (si veda C. Cost. 6.5.1996 n. 141), con la conseguenza che le norme che derogano al principio della generalità dell’elettorato passivo sono di stretta interpretazione e devono essere circoscritte entro i limiti di quanto è indispensabile a soddisfare le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate.

Nel caso in esame la norma da prendere in considerazione è l’art. 2 n. 5 della Legge 23.4.1981 n. 154. Il giusto canone ermeneutico, al fine di vagliare l’ipotesi di eleggibilità del Segretario Generale della Comunità Montana, è offerto da una interpretazione operata stricto sensu, evitando di cedere alla tentazione di interpretazioni analogiche in contrasto con l’art. 14 disp. prel. c.c. .

Dispone la norma che non sono eleggibili alla carica di consigliere regionale, comunale e circoscrizionale «i titolari di organi individuali ed i componenti di organi collegiali, che esercitano poteri di controllo istituzionale sull’amministrazione della regione, della provincia o del comune, nonché i dipendenti che dirigono o coordinano i rispettivi uffici». L’analisi del disposto legislativo deve essere condotta alla luce del principio contenuto nell’art. 12 disp. prel. c.c., attribuendo il significato proprio delle parole avuto riguardo alla connessione delle stesse. Dunque, esaminando il caso che ci occupa, dovrebbe affermarsi l’ineleggibilità del Segretario Generale della Comunità Montana solo ove lo si ricomprenda tra gli organi che esercitano controllo istituzionale sull’amministrazione del comune, ovvero lo si configuri quale dipendente che diriga o coordini gli uffici in parola. Non ricorre alcuna delle due ipotesi nel caso di specie.

In modo particolare, soffermandoci sulla seconda ipotesi, deve escludersi con certezza la sussunzione dell’ipotesi esaminata sotto la dizione della norma «dipendenti che dirigono o coordinano i rispettivi uffici (degli organi di controllo istituzionale, n.d.r.)». Diversamente, si finirebbe con il violare l’anzidetto principio di stretta interpretazione, finendo con il configurare, con evidenti contraddizioni, un autonomo centro di imputazione, persona giuridica pubblica, – l’ente Comunità Montana – quale «organo», ovvero la persona (organo individuale) o le persone (organo collegiale) di cui si avvale l’ente per esercitare le proprie potestà, organo che, a sua volta, persegue i fini istituzionali di quest’ultimo per mezzo del complesso organizzato di sfere di competenze degli uffici.

Parimenti, pur volendo prescindere (ma non è possibile farlo in considerazione del principio di stretta interpretazione ermeneutica che vincola l’interprete) da queste ultime considerazioni, sorvolando sulla contraddittorietà di una equazione «ente-organo», e soffermandoci sull’eventuale esercizio di attività di controllo, da parte della Comunità Montana, sull’amministrazione dei comuni che la compongono, non è possibile pervenire a conclusioni differenti. La norma dell’art. 2 n. 5 L. 154/81, essendo di stretta interpretazione, postula, infatti, che, ai fini della sua applicabilità, ci si soffermi sui singoli organi di cui si compone l’Ente e non già allo stesso nel suo complesso, e quindi si verifichi se essi esercitino, o meno, poteri di controllo

Orbene, la norma in esame statuisce che il controllo esercitato deve essere «istituzionale». Il Collegio giudicante esclude con sicurezza la previsione in astratto e l’esercizio di un «controllo istituzionale» della comunità sul comune, escludendo, in nuce, la paventata commistione «controllore – controllato» nell’ipotesi di elezione del Segretario Generale della prima a sindaco. Afferma, infatti, la Corte che «l’espressione “controllo istituzionale” non può, allo stato della legislazione vigente, ritenersi corrispondente ad una nozione di ingerenza in senso lato». A tal proposito, i Giudici evidenziano la differenza tra la generica locuzione «vigilanza» utilizzata, all’art. 15 n. 2, nel precedente D.P.R. 570/1960 e l’espressione contenuta nella norma oggi esaminata, con una formulazione, nuova, che deve intendersi riferita ad una situazione di controllo in senso proprio. L’«innegabile tecnicismo» dei termini adoperati dal legislatore, nell’ambito di una legge che ha individuato più rigorosamente le ipotesi di ineleggibilità (con transito di situazioni in precedenza valutate come tali nella categoria dell’incompatibilità) non lascerebbe spazio alcuno a dubbi interpretativi. Ciò senza considerare che la legge postula, affinché sussista impedimento all’elettorato passivo, non già una mera situazione di inconciliabilità con lo svolgimento del mandato, ma «una più pregnante condizione di inquinamento della stessa campagna elettorale, con funzioni il cui svolgimento ponga il titolare in posizione di potenziale disuguaglianza e preminenza, rispetto agli altri candidati, per l’influenza che può esercitare sugli elettori» (v. anche Cass., 16.3.90 n. 2201).

Queste considerazioni permettono, dunque, di dissipare anche gli eventuali (e residuali) dubbi concernenti l’eleggibilità del Segretario Generale della Comunità Montana in ragione di un supposto esercizio di attività di controllo, da parte della Comunità (per mezzo del suo Presidente), sull’amministrazione attiva del comune che ne fa parte. La questione concerne, in particolare, l’approvazione degli strumenti urbanistici, il controllo di conformità dei piani particolareggiati di esecuzione e l’approvazione dei piani di edilizia economica e popolare, in regime di delega da parte della Regione a favore delle Comunità Montane.

L’esercizio di tali funzioni delegate non integra, però, gli estremi di una attività di controllo in senso tecnico, considerato che si è in presenza dell’esercizio di una funzione di amministrazione concorrente, dal momento che gli strumenti urbanistici si presentano come la risultante di un procedimento complesso, caratterizzato da una fase di competenza comunale – adozione – e da un’altra – approvazione – posta dalla Legge in capo alla Regione, ovvero all’autorità delegata. Ugualmente, per ciò che concerne l’ipotesi del «controllo di conformità dei piani particolareggiati di esecuzione» (previsto dalla L. Reg. Campania 20.3.82 n. 14), deve affermarsi che non si è in presenza di un controllo in senso tecnico, dal momento che non è riconosciuto alcun potere di tipo inibitorio (che si estrinsechi in forme repressive o sostitutive), prevedendosi la semplice possibilità di richiedere l’adeguamento dello strumento alle leggi, ai regolamenti e al PRG, nonché al piano regionale e territoriale. Se anche, per remota ipotesi, non si volesse aderire all’opinione che detta attività è espressione del potere di formazione concorrente dello strumento urbanistico, non può certo affermarsi di essere in presenza di «controllo istituzionale», nel senso che essa costituisca l’attività esclusiva o prevalente della Comunità. Appare opportuno ricordare che già la Corte di Cassazione (Cass., 16.3.90 n. 2201) ha avuto modo di pronunciarsi sul punto, ritenendo insussistente l’ineleggibilità di un dirigente dell’assessorato regionale all’urbanistica dal momento che «la funzione espletata dagli organi urbanistici della regione, con l’approvazione degli strumenti urbanistici del Comune, anche se non scevra da profili effettuali di potenziale ingerenza, non realizza comunque una forma di controllo in senso tecnico». Essa, piuttosto, si sostanzia, richiamando una decisione del Consiglio di Stato (Cons. St., IV sez., 279/82), «una forma di concorso di volontà, espressione di una attività di amministrazione attiva, necessaria per il perfezionamento di un atto complesso».

Esercizio istituzionale di poteri di controllo non può riconoscersi in capo ad un soggetto di programmazione e gestione del territorio montano e delle zone intercluse, che, per sua natura, come affermato nel suo statuto, realizza «una politica promozionale e di intervento, con la collaborazione delle forze politiche, sociali, sindacali, economiche e di cittadini operanti nel territorio».

Conforto alla tesi prospettata proviene, infine, dalla normativa vigente. Sorvolando sulla disciplina regionale della Campania (che, nella L.R. 14.1.1973, prevede espressamente che il Consiglio Generale della Comunità sia composto da rappresentanti di ciascun comune eletti dai rispettivi consigli comunali nel proprio seno), si può pervenire ad un principio valevole nella generalità dei casi richiamando la disciplina introdotta dall’art. 7 della Legge 3.8.1999 n. 265 (Napolitano – Vigneri), modificativa dell’art. 28 della L. 142/90. Il disposto della norma in questione, infatti, al co. 2, dopo avere previsto che la comunità montana ha un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti, afferma esplicitamente che «il presidente (ossia l’organo per mezzo del quale si eserciterebbe il paventato controllo, n.d.r.) può cumulare la carica con quella di sindaco di uno dei comuni della comunità». Se, dunque, è ammesso un cumulo di cariche tra l’organo per mezzo del quale vengono esercitati i poteri della comunità e il sindaco di uno dei comuni che la compongono, a maggior ragione deve ritenersi sussistente l’eleggibilità del Segretario Generale della Comunità, il quale non può ritenersi titolare di alcun potere di controllo sull’attività del comune membro. Opinando in modo differente, si perverrebbe all’assurdo di ritenere che la legge abbia attribuito un potere di controllo agli stessi controllati.

La norma dell’art. 2 n. 5 L. 154/81, proprio in quanto di stretta interpretazione, postula, quindi, che, ai fini della sua applicabilità, l’interprete guardi, ai singoli organi di cui si compone l’Ente e non già allo stesso nel suo complesso, salvo poi verificare se essi esercitino, o meno, poteri di controllo. Nel caso del Segretario Generale della Comunità Montana deve escludersi tale ipotesi. La Corte non ha ritenuto opportuno soffermarsi sul ruolo del Segretario all’interno dell’Ente alla luce delle riforme che ne hanno interessato la figura a partire dalla L. 127/97 e dai D. L.vi 80/98 e 191/98 (modifica dell’art. 51 co. 3 L. 142/90 e attribuzione della responsabilità degli uffici ai dirigenti o, altrimenti, ai responsabili di servizio), lasciando intendere che, volta per volta, occorre operare una distinta analisi in ragione della attribuzione o meno delle funzioni di direttore generale (art. 17, co. 68, L. 127/97). Comunque, anche tale ultima ipotesi non rileverebbe ai fini del nostro caso, innanzi tutto perché si sarebbe in presenza della eventuale previsione di esercizio di poteri di amministrazione attiva all’interno dell’Ente, e, in secondo luogo, in quanto l’ineleggibilità di cui alla L. 154/81 richiede l’esercizio di poteri di controllo «istituzionale», che, in quanto tali, non sono affatto connaturati alla figura del Segretario Generale.

— *** —

Nota a Corte di Appello di Napoli, 11 febbraio 2000, n. 282.

Note

L'articolo Eleggibilità del Segretario Generale di una Comunità Montana a Sindaco di uno dei Comuni che la compongono proviene da Giustamm.

V. Ragonesi, Presidente; R.M. Di Virgilio, Estensore

Sull’inapplicabilità ai candidati alla carica di consigliere regionale delle cause di ineleggibilità previste dall’art. 2, comma I n.9 l.154/1981, che, con riguardo ai dirigenti e ai legali rappresentanti delle strutture convenzionate prevede la sola ineleggibilità per i Consigli del Comune.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 20/5/2016 n.13168 proviene da Giustamm.

Pres. De Zotti, Est. Marongiu

Le controversie aventi ad oggetto la decadenza dalla carica elettiva rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Elezioni – Decadenza dalla carica –  Art. 10 D. Lgs.  n. 235/2012 – Impugnazione – Riparto di giurisdizione – G.A. – Difetto di giurisdizione – G.O. – Sussiste – Ragioni.
 

La sospensione dalla carica elettiva si differenzia rispetto alla decadenza soltanto perché a tempo determinato e non a tempo indeterminato e una volta riconosciuto che la sospensione incide sul diritto soggettivo (c.d. petitum sostanziale, che si identifica non solo e non tanto in base alla concreta statuizione chiesta al Giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio) di un soggetto a ricoprire la carica elettiva, non può non riconoscersi, in una logica a fortiori, che anche la decadenza incide, in maniera anche più intensa, sul diritto soggettivo di elettorato passivo, con la conseguenza che le relative controversie spettano alla cognizione del giudice ordinario[1].

N. 02565/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00209/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 209 del 2015, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avv.ti Rosanna Catalano, Valeria Catalano e Giacomo Crippa, domiciliato in Milano, presso la Segreteria di questo Tribunale 

contro

Comune di Binago, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mauro Renna e Giovanni Murgia, domiciliato in Milano, Viale Bianca Maria, n. 45;
Ministero dell’Interno – Prefettura di Como, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria in Milano, Via Freguglia, n. 1

per l’annullamento:

– della delibera di Consiglio comunale n. 45 del 15.11.2014, di revoca della deliberazione consiliare n. 10 del 7 giugno 2014, nella parte in cui tale ultima delibera ha previsto la convalida dell’elezione a consigliere comunale del signor-OMISSIS-;

– della nota della Prefettura di Como, prot n. 15624 del 5.11.2014, notificata al ricorrente in data 10.11.2014;

– di ogni altro provvedimento conseguente o comunque connesso ai precedenti, ivi compresa la lettera del Comune del 15.11.2014.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Binago e del Ministero dell’Interno – Prefettura di Como;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2015 il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, eletto consigliere comunale in esito alle elezioni svoltesi nel Comune di Binago, ha impugnato gli atti in epigrafe, tra cui, in particolare, la deliberazione con la quale il Consiglio comunale ha revocato la propria precedente deliberazione, nella parte in cui prevedeva la convalida dell’elezione dell’interessato.

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. n. 241/90 in combinato disposto con l’art. 19 del regolamento per il funzionamento del Consiglio comunale; carenza d’istruttoria; eccesso di potere per illogicità e ingiustizia manifesta;

2) questione di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 11 del d.lgs. n. 235 del 31.12.2012, in relazione agli artt. 25, 48 e 51 Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi; violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6 e 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;

3) questione di legittimità costituzionale degli artt. 15 e 16 del d.lgs. n. 235 del 31.12.2012, in relazione all’art. 3 Cost. (principio di uguaglianza).

Si sono costituiti il Comune di Binago e il Ministero dell’Interno, chiedendo la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio del giorno del giorno 11 febbraio 2015 la Sezione ha ritenuto “che le questioni emerse nella fattispecie, inclusa quella relativa alla giurisdizione, necessitano di un adeguato approfondimento nella sede più appropriata del merito, la cui sollecita fissazione pare idonea ad assicurare un congruo bilanciamento degli interessi coinvolti”.

Alla pubblica udienza del giorno 18 novembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione; al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

3. Nella vicenda in esame il Consiglio comunale, dopo essere venuto a sapere che il ricorrente è stato condannato nel 2009, con decreto penale divenuto irrevocabile, per il reato di cui all’art. 316-ter, comma 1, c.p., ha revocato la propria precedente delibera di convalida dell’interessato, in applicazione della disposizione prevista dall’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012.

Tale norma (rubricata “Incandidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali”) stabilisce, al comma 1: “Non possono essere candidati alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni di cui all’articolo 114 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, presidente e componente degli organi delle comunità montane:

… omissis …;

c) coloro che hanno riportato condanna definitiva per i delitti previsti dagli articoli 314, 316, 316-bis, 316-ter, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma, 320, 321, 322, 322-bis, 323, 325, 326, 331, secondo comma, 334, 346-bis del codice penale”; il comma 3 prevede: “L’eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano nelle condizioni di cui al comma 1 è nulla. L’organo che ha provveduto alla nomina o alla convalida dell’elezione è tenuto a revocare il relativo provvedimento non appena venuto a conoscenza dell’esistenza delle condizioni stesse”.

4. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la recente ordinanza n. 11131 del 28.5.2015, relativa ad un’ipotesi di sospensione dalla carica elettiva di un Sindaco ai sensi dell’art. 11 dello stesso d.lgs. n. 235/2012 (venendo in considerazione in quel caso una condanna non definitiva), ha affermato che “così come il previgente D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 59, anche il D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 11, configura il provvedimento prefettizio come un provvedimento vincolato” e che “il provvedimento di sospensione incide sul diritto di elettorato passivo, atteso che questo non si esaurisce con la partecipazione all’elezione ma, ovviamente, si estende allo svolgimento delle funzioni per le quali si è stati eletti. Il provvedimento amministrativo che venga a disporre la sospensione dalla carica per il periodo di diciotto mesi, dunque, incide direttamente su tale diritto soggettivo”. La Corte di Cassazione ha quindi concluso che “Nella valutazione della incidenza di una sopravvenuta sentenza non definitiva di condanna per i reati espressamente indicati, l’opzione del legislatore è dunque chiaramente orientata nel senso di una temporanea compressione del diritto soggettivo dell’eletto allo svolgimento del mandato, per un tempo predefinito e secondo modalità del pari interamente delineate dalla legge, sicché le controversie relative alla sospensione disposta ai sensi del D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 11, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario”.

5. Ciò posto, ritiene il Collegio che le considerazioni espresse dalla Corte di Cassazione possono essere estese anche alle fattispecie, come quella di cui è causa, in cui venga in rilievo una ipotesi non già di sospensione dalla carica, ma di decadenza dalla stessa.

Invero, poiché la sospensione si differenzia rispetto alla decadenza soltanto perché a tempo determinato e non a tempo indeterminato, una volta riconosciuto che la sospensione incide sul diritto soggettivo (c.d. petitumsostanziale, che si identifica non solo e non tanto in base alla concreta statuizione chiesta al Giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio) di un soggetto a ricoprire la carica elettiva, non può non riconoscersi, in una logica a fortiori, che anche la decadenza incide, in maniera anche più intensa, sul diritto soggettivo di elettorato passivo, con la conseguenza che le relative controversie spettano alla cognizione del giudice ordinario.

6. In ragione delle suesposte considerazioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia relativa a diritti per i quali è competente il giudice ordinario, con la conseguenza che il processo potrà essere proseguito dinanzi a tale giudice mediante riassunzione a cura della parte interessata, nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a., fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta innanzi a questo tribunale amministrativo.

La novità e particolarità della questione giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando, quale giudice fornito di giurisdizione, il Giudice ordinario, innanzi al quale la causa dovrà essere riassunta ai sensi dell’art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS-.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Angelo De Zotti, Presidente

Roberto Lombardi, Referendario

Oscar Marongiu, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/12/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 4/12/2015 n.2565 proviene da Giustamm.

il Tribunale di Napoli accoglie il ricorso cautelare del Pres. De Luca avverso il decreto di sospensione dalla carica di Presidente della Regione Campania

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L'articolo Tribunale di Napoli – Decreto – 2/7/2015 n.4536 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Grossi

sull’incompatibilità tra la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti con la carica di deputato dell’Assemblea Regionale

Elezione – Elettorato passivo – Legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), in combinato disposto con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica) – Incompatibilità tra la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti con la carica di deputato dell’Assemblea regionale – Mancata previsione – Q. l c. sollevata dal Tribunale di Palermo – Asserita violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), in combinato disposto con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), nella parte in cui non prevedono che la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la carica di deputato dell’Assemblea Regionale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), in combinato disposto con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), promossi dal Tribunale di Palermo con due ordinanze del 21 gennaio 2011, iscritte ai numeri 89 e 90 del registro ordinanze 2011, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti l’atto di costituzione di Carlo Gambino, nonché gli atti di intervento della Regione siciliana e di Raffaele Giuseppe Nicotra;

udito nell’udienza pubblica del 14 febbraio 2012 il Giudice relatore Paolo Grossi;

uditi gli avvocati Beatrice Fiandaca e Carlo Aquilia per la Regione siciliana.

1.— Chiamato a pronunciarsi in due giudizi, promossi da un cittadino elettore nei confronti (tra l’altro) di due deputati regionali, successivamente nominati assessori del Comune di Monreale, per accertare in capo ai convenuti la sussistenza della causa sopravvenuta di incompatibilità tra tali cariche, con consequenziale decadenza da quella di assessore nel caso di mancato esercizio dell’opzione entro dieci giorni dalla notificazione del ricorso, il Tribunale di Palermo, prima sezione civile, con due ordinanze di contenuto identico emesse il 21 gennaio 2011, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), «così come successivamente modificata ed attualmente vigente, nel combinato disposto» con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), «nella parte in cui non prevede che la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la carica di deputato dell’Assemblea Regionale».

Il Tribunale esclude che (come viceversa sostenuto dal ricorrente a sostegno della domanda) possa nella specie trovare applicazione diretta la sentenza n. 143 del 2010 – con la quale la Corte ha dichiarato l’incostituzionalità della legge regionale 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all’Assemblea regionale siciliana), come modificata dalla legge regionale 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali), «nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un Comune compreso nel territorio della Regione con popolazione superiore a ventimila abitanti» – giacché tale pronuncia è circoscritta alle situazioni di incompatibilità alla carica di deputato regionale ed il principio di stretta interpretazione che caratterizza la materia elettorale non consente di equiparare tale causa di incompatibilità alle cause di incompatibilità alla carica di assessore comunale, anche in presenza della medesima fattispecie sottostante.

Il rimettente afferma, dunque, la rilevanza della questione, in ragione del fatto che le situazioni di incompatibilità de quibus trovano in Sicilia la loro espressa regolamentazione negli artt. 10 e 11 della censurata legge regionale n. 31 del 1986, nonché nell’art. 12 della legge regionale n. 7 del 1992, e che, considerata la potestà esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli enti locali (ex art. 14 dello statuto di autonomia, di cui al regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione delle statuto della Regione siciliana», convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), non sono neppure applicabili le specifiche previsioni di incompatibilità di cui agli artt. 65 e 68 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

Nel merito, «alla luce del quadro normativo risultante dalla sentenza n. 143 del 2010», il giudice a quo deduce, innanzitutto, la violazione dell’art. 3 Cost., «atteso che, a fronte di cause di incompatibilità che presentano la medesima ratio, sostanziando ipotesi di potenziale conflitto tra le funzioni di deputato regionale e l’espletamento di altre cariche elettive […], mentre la sopravvenuta nomina alla carica di sindaco o di assessore dei comuni compresi nel territorio della Regione, con popolazione superiore a 20 mila abitanti sostanzia un’ipotesi di incompatibilità alla carica di deputato regionale, tale conseguenza non sussiste per la carica di sindaco o di assessore comunale che può essere ricoperta alla stregua della legislazione vigente da chi sia deputato regionale».

Inoltre, il Tribunale – sottolineato che il predetto decreto legislativo n. 267 del 2000 prevede (agli artt. 65, comma 1, e 68, comma 2) non solo la incompatibilità con l’ufficio di consigliere regionale dei presidenti ed assessori provinciali e dei sindaci ed assessori di un comune compreso nel territorio regionale, ma anche che «le cause di incompatibilità, sia che esistano al momento della elezione, sia che sopravvengano ad essa, importano la decadenza dalle predette cariche» – osserva che la Regione siciliana, pur nell’esercizio della propria potestà legislativa primaria, tuttavia non può sottrarsi, se non ove ricorrano «condizioni peculiari locali», all’applicazione dei princìpi enunciati dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione), che siano espressivi dell’esigenza indefettibile di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost., tra i quali appunto la previsione del parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la libertà nell’esercizio della carica di consigliere o comunque i princìpi espressi dall’art. 97 Cost. con riguardo all’operato della pubblica amministrazione. Esisterebbero, infatti «ragioni che ostano all’unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore comunale e di consigliere regionale e nella necessità conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilità idonee a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla distinzione degli àmbiti politico-amministrativi delle istituzioni locali e, in ultima istanza, sull’efficienza e sull’imparzialità delle funzioni, secondo quella che è la ratio delle incompatibilità».

2.— Si è costituito il cittadino elettore, ricorrente nei giudizi principali, che ha concluso per la inammissibilità o per la infondatezza della sollevata questione, sostenendo che il Tribunale adito avrebbe potuto definire il giudizio medesimo senza proporre l’odierno incidente di costituzionalità. In particolare, la parte contesta l’erroneità della affermazione del rimettente che – pur dando atto di essere in presenza alla «medesima fattispecie» già regolata con la citata sentenza n. 143 del 2010 – ha ritenuto che l’incompatibilità tra le due cariche in questione possa rilevare solo in riferimento alla carica di deputato regionale, con ciò però ignorando il fondamentale principio di “bilateralità” nella materia de qua, che (secondo la Corte: sentenza n. 276 del 1997 e sentenza n. 277 del 2011, richiamata quest’ultima nella memoria di udienza) «finisce con il tutelare […] non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la candidatura in questione». Osserva dunque la parte che il rimettente – nonostante la Corte abbia ritenuto che il cumulo degli uffici rileva come causa di incompatibilità anche nel caso in cui esso sia sopravvenuto all’elezione, imponendo di esercitare l’opzione in favore di una delle due cariche ricoperte (sentenza n. 143 del 2010) – non ha chiarito come detto principio di bilateralità possa contrastare con quello di stretta interpretazione.

3.— È intervenuta la Regione siciliana concludendo, in primo luogo, per l’inammissibilità della questione, in ragione dell’omessa indicazione dei parametri statutari che sarebbero stati violati, della carenza di descrizione della fattispecie, della mancata sperimentazione di una interpretazione costituzionalmente orientata e della assenza di autonoma motivazione, in ordine alla asserita violazione degli evocati parametri, apoditticamente richiamata per relationem agli scritti difensivi della parte. La Regione ne deduce, inoltre, la ininfluenza ai fini della decisione, poiché anche l’esistenza di condizioni di incompatibilità o ineleggibilità per la sopravvenuta nomina di un deputato regionale ad assessore di un comune siciliano, diverse da quelle delle Regioni a statuto ordinario, è pienamente giustificata dato il potere di legislazione primaria in materia riservato alla Regione dall’art. 14, lettera o), dello statuto di autonomia.

Nel merito, la Regione conclude per la non fondatezza della questione con riguardo a tutti i parametri e in particolare agli artt. 3 e 51 Cost., giacché (come affermato dalla Corte nella sentenza n. 20 del 1985) «il principio di uguaglianza tra tutti i cittadini della Repubblica nel godimento dei diritti politici non soffre lesioni quando la disciplina dell’esercizio di tali diritti venga adeguata ad un altro principio costituzionalmente rilevante, quale quello del riconoscimento di una potestà legislativa primaria in materia elettorale alle regioni a statuto speciale».

4.— Ha spiegato atto di intervento un deputato regionale, successivamente eletto Sindaco di altro comune, e che non è parte nei giudizi a quibus, deducendo la propria legittimazione ad intervenire ad adiuvandum nel presente giudizio incidentale.

1.— Con due ordinanze di identico contenuto, il Tribunale di Palermo, prima sezione civile, censura la legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), «così come successivamente modificata ed attualmente vigente, nel combinato disposto» con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), «nella parte in cui non prevede che la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la carica di deputato dell’Assemblea Regionale».

Sul presupposto della esclusione della possibilità di applicazione alla fattispecie della sentenza n. 143 del 2010, con la quale questa Corte ha dichiarato l’incostituzionalità della legge regionale 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all’Assemblea regionale siciliana), come modificata dalla legge regionale 5 dicembre 2007, n. 22 (Norme in materia di ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati regionali), «nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un Comune compreso nel territorio della Regione con popolazione superiore a ventimila abitanti», il Tribunale denuncia la violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione poiché, da un lato – a fronte di cause di incompatibilità che presentano la medesima ratio, sostanziando ipotesi di potenziale conflitto tra le funzioni di deputato regionale e l’espletamento di altre cariche elettive –, mentre la sopravvenuta nomina alla carica di sindaco o di assessore dei comuni compresi nel territorio della Regione, con popolazione superiore a 20 mila abitanti sostanzia un’ipotesi di incompatibilità alla carica di deputato regionale, tale conseguenza non sussiste per la carica di sindaco o di assessore comunale che può essere ricoperta alla stregua della legislazione vigente da chi sia deputato regionale. E perché, dall’altro lato, la Regione siciliana, pur nell’esercizio della propria potestà legislativa primaria, tuttavia non può sottrarsi, se non ove ricorrano «condizioni peculiari locali», all’applicazione dei princìpi enunciati dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione), che sono espressivi dell’esigenza indefettibile di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost., tra i quali appunto la previsione del parallelismo tra le cause di incompatibilità e le cause di ineleggibilità sopravvenute, con riguardo all’esigenza, indicata dalla legge, di preservare la libertà nell’esercizio della carica di consigliere o comunque i princìpi espressi dall’art. 97 Cost. con riguardo all’operato della pubblica amministrazione.

2.— In ragione dell’identità delle questioni sollevate, va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un’unica trattazione e di un’unica pronuncia.

3.— Preliminarmente – quanto all’intervento volontario in ausilio delle ragioni dei convenuti nei due giudizi principali (i quali, peraltro, non si sono costituiti negli odierni giudizi di costituzionalità), spiegato da altro deputato regionale, la cui posizione non è coinvolta nei giudizi a quibus – si rileva che, per costante giurisprudenza di questa Corte, sono ammessi ad intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale, le sole parti del giudizio principale, mentre l’intervento di soggetti estranei a questo è ammissibile unicamente per i terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (da ultimo, ordinanza dibattimentale del 10 maggio 2011, allegata alla sentenza n. 199 del 2011, nonché ordinanza dibattimentale del 4 ottobre 2011 allegata alla sentenza n. 304 del 2011). A ciò si aggiunga che, dalla stessa prospettazione del terzo, si evince che l’asserita legittimazione dell’interveniente a partecipare al giudizio di costituzionalità deriverebbe, nella specie, esclusivamente dal fatto che egli deduce il proprio interesse ad ottenere un’unica pronuncia «inerente la medesima questione già sollevata dallo stesso Tribunale di Palermo in data 20 dicembre 2010 con specifico riferimento alla questione di diretto interesse previsto dall’art. 10 sexies, comma 1 bis, L. reg. n. 29 del 1951 introdotto dall’art. 1 L. reg. n. 8 del 2009, il cui atto di promovimento è in corso di adozione da parte» della Corte. Ma proprio il riferimento a tale questione dimostra, con tutta evidenza, l’errore in cui è incorso l’interveniente, che ha invocato un interesse relativo alla soluzione di uno scrutinio di costituzionalità riguardante tutt’altre norme di differenti leggi regionali (e che nel frattempo è stato definito da questa Corte con la sentenza n. 294 del 2011). Resta dunque asseverata, oltre alla mancanza della qualità di parte processuale nei giudizi a quibus, anche l’inesistenza di un qualche interesse dell’interveniente alla soluzione del presente incidente di costituzionalità.

4.— La difesa della Regione siciliana ha eccepito la inammissibilità della sollevata questione: a) per omessa indicazione dei parametri statutari che sarebbero stati violati; b) per carenza di descrizione della fattispecie; c) per mancata sperimentazione di una interpretazione costituzionalmente orientata; d) per assenza di autonoma motivazione, in ordine alla asserita violazione degli evocati parametri, apoditticamente richiamata per relationem agli scritti difensivi della parte.

Tali eccezioni sono tutte non fondate.

4.1.— Quanto a quella sub a), va rilevato che il Tribunale (che, peraltro, richiama specificamente proprio l’art. 14, lettera o, dello statuto di autonomia, di cui al regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello statuto della Regione siciliana», convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) non contesta affatto che la Regione siciliana sia titolare in materia elettorale di potestà legislativa di tipo primario, la quale deve peraltro svolgersi in armonia con la Costituzione e con i princìpi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, nonché delle altre disposizioni dello statuto (così, da ultimo, sentenze n. 294 e n. 297 del 2011, n. 143 del 2010). L’assetto delle competenze è, pertanto, una problematica che non costituisce oggetto del richiesto scrutinio di legittimità costituzionale, giacché quello che il rimettente deduce è viceversa il fatto che, nel contesto dello svolgimento di tale potestà legislativa esclusiva, il legislatore regionale abbia violato i princìpi fondamentali sanciti dagli evocati parametri (artt. 3, 51 e 97 Cost.).

4.2.— Quanto alla asserita carenza di descrizione della fattispecie – ai fini della verifica da parte di questa Corte della rilevanza della questione rispetto alle due leggi regionali oggetto di censura – appare sufficiente l’indicazione (contenuta nella parte espositiva della ordinanza di rimessione) del fatto che le due identiche domande azionate nei giudizi a quibus riguardino l’accertamento in capo a due cittadini (già eletti nelle elezioni regionali del 13 e 14 aprile 2008, e successivamente nominati, con determinazione sindacale del 29 giugno 2009, assessori del Comune di Monreale, che ha una popolazione pacificamente superiore ai 20 mila abitanti) della sussistenza della causa sopravvenuta di incompatibilità tra tale carica e quella di deputato regionale e la conseguente dichiarazione di decadenza dei medesimi dalla carica di assessore, nel caso di mancato esercizio dell’opzione entro dieci giorni dalla notificazione del ricorso.

4.3.— Riguardo alla eccezione sub c), va rilevato che le argomentazioni svolte dal rimettente (il quale, peraltro, lungi dal richiamarsi acriticamente alle considerazioni espresse dal ricorrente, ne contesta la fondatezza con riguardo alla richiesta espansione, in via meramente interpretativa, anche alle fattispecie oggetto dei giudizi a quibus degli effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale n. 29 del 1951 operata con la sentenza n. 143 del 2010) risultano essere frutto di una valutazione propria del giudice stesso, il quale – richiamate (e trascritte) le motivazioni di tale pronuncia ritenute rilevanti per la soluzione nel merito della sollevata questione – ne condivide espressamente il contenuto, ponendole a base della richiesta di pronunciare l’illegittimità costituzionale in parte qua anche delle differenti leggi regionali oggi censurate, in quanto applicabili nei giudizi a quibus.

4.4.— Riguardo infine alla dedotta mancata sperimentazione di una interpretazione costituzionalmente orientata delle norme impugnate, si osserva che il rimettente (con motivazione sintetica ma formalmente non implausibile) dà conto della impossibilità di pervenire, in via ermeneutica, alla richiesta di dare diretta applicazione alla fattispecie del dictum della sentenza n. 143 del 2010, in ragione del fatto che – premesso che le situazioni di incompatibilità de quibus trovano appunto la loro espressa regolamentazione negli artt. 10 e 11 della legge regionale n. 31 del 1986 e nell’art. 12 della legge regionale n. 7 del 1992, laddove, considerata la potestà esclusiva della Regione in materia di ordinamento degli enti locali (ex art. 14 dello statuto di autonomia), non sono neppure applicabili le specifiche previsioni di incompatibilità di cui agli artt. 65 e 68 del decreto legislativo n. 267 del 2000 – «tale pronuncia è circoscritta alle situazioni di incompatibilità alla carica di deputato regionale» e che «il principio di stretta interpretazione che caratterizza la materia elettorale non consente di equiparare le cause di incompatibilità alla carica di deputato regionale alle cause di incompatibilità alla carica di assessore comunale, anche in presenza della medesima fattispecie sottostante».

5.— Il cittadino elettore costituito ha, da parte sua, dedotto l’erroneità della premessa da cui muove il rimettente, il quale – pur dando atto della sussistenza della “medesima fattispecie sottostante” già regolata dalla sentenza n. 143 del 2010 – ha ritenuto che l’incompatibilità tra le due cariche in questione affermata da tale decisione possa rilevare solo in riferimento alla carica di deputato regionale, a cagione del fatto che la normativa incisa da tale pronuncia (ossia la legge regionale n. 29 del 1951) disciplina le sole ipotesi di ineleggibilità ed incompatibilità a detta carica. La parte ritiene viceversa che, in ossequio al «principio costituzionale di “bilateralità”» in materia, desumibile dalla sentenza n. 276 del 1997 (che «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni, non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la candidatura in questione»), la causa di incompatibilità introdotta dalla sentenza n. 143 del 2010 varrebbe sicuramente a regolare la fattispecie dedotta nel giudizio a quo.

5.1.— Tale assunto non può essere condiviso. È ben vero che, nel giudizio a quo, la domanda di estensione alla normativa censurata del dictum di detta pronuncia si fonda sulla sussistenza di una identica causa di incompatibilità. Ma la tesi della parte privata finisce per enfatizzare oltre misura e contro il tenore della richiamata pronuncia – elevandolo a “principio costituzionale” di asserita generale diretta applicazione – quello che questa Corte (nella sentenza n. 276 del 1997) ha viceversa definito più semplicemente come il «naturale carattere bilaterale delle cause di ineleggibilità» (e di incompatibilità); “carattere”, dunque, e non “principio”, del quale è stato sottolineato il peculiare rilievo propriamente teleologico, tendente ad assicurare l’effettività della tutela degli artt. 3 e 51 Cost., allorquando il cumulo tra gli uffici elettivi sia comunque ritenuto suscettibile di compromettere il libero ed efficiente espletamento della carica (sentenza n. 277 del 2011).

Nella specie, dunque, la sollevata questione trascende il dato meramente fattuale, risultando diretta ad accertare non già se debba essere (ri)affermata l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la (sopravvenuta) carica di sindaco e assessore di un comune di grandi dimensioni, ma se (una volta riconosciuta tale nuova causa di incompatibilità attraverso la pronuncia di incostituzionalità diretta a colmare la lacuna presente nel plesso normativo delle leggi sulle elezioni regionali) la stessa previsione di incompatibilità – ove si presenti rispetto ad una fattispecie (seppure identica) che il rimettente (mediante motivazione non implausibile e non contestata) afferma essere regolata dal differente sistema di leggi regionali sulle elezioni degli enti locali – debba formalmente essere estesa anche a questo, stante la eadem ratio derivante (questa sì) dal menzionato naturale carattere bilaterale della causa di incompatibilità, attesa la medesima necessità di colmare una identica lacuna, di cui la Corte ha già affermato la incostituzionalità rispetto ad altra legge.

In ragione dunque del costantemente riconosciuto principio di tassatività delle cause di incompatibilità, le cui norme (al pari di quelle che disciplinano le cause di ineleggibilità) sono di stretta interpretazione introducendo limitazioni al diritto di elettorato passivo (da ultimo sentenze n. 283 del 2010 e n. 27 del 2009), appare corretta la scelta del rimettente di sollevare il presente incidente di costituzionalità, onde ottenere una pronuncia avente efficacia erga omnes.

6.— La questione è fondata.

6.1.— Nella sentenza n. 143 del 2010 – muovendo dalla premessa che, in materia elettorale, la potestà legislativa della Regione siciliana differisce da quella delle Regioni ordinarie, dal momento che essa, ai sensi dell’art. 3, primo comma, e dell’art. 9, terzo comma, dello statuto speciale (sostituiti ad opera dell’art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, recante « Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano»), è titolare di potestà legislativa di tipo primario (che non incontra limiti eguali a quelli che, ai sensi dell’art. 122 Cost., si impongono alle Regioni a statuto ordinario), la quale però deve svolgersi in armonia con la Costituzione e i princìpi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, nonché delle altre disposizioni dello statuto (da ultimo, anche sentenze n. 294 e n. 277 del 2011) – questa Corte ha ribadito che l’esercizio del potere legislativo anche da parte delle Regioni a statuto speciale in àmbiti, pur ad esse affidati in via primaria, che concernano la ineleggibilità e la incompatibilità alle cariche elettive, incontra necessariamente il limite del rispetto del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall’art. 51 Cost., che svolge il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità ex art. 2 Cost. (anche sentenze n. 25 del 2008, n. 288 del 2007 e n. 539 del 1990); ed ha confermato che, pertanto, la Regione non può sottrarsi, se non laddove ricorrano «condizioni peculiari locali», all’applicazione dei princìpi enunciati dalla legge n. 165 del 2004, che sono espressivi dell’esigenza indefettibile di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost.

In applicazione di siffatti princìpi – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge regionale n. 29 del 1951, in materia di elezione dei deputati alla Assemblea regionale siciliana, «nella parte in cui non prevede l’incompatibilità tra l’ufficio di deputato regionale e la sopravvenuta carica di sindaco e assessore di un Comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione superiore a ventimila abitanti» – la lacuna normativa di cui soffriva la legge allora censurata (in assenza di «condizioni peculiari locali») è stata ritenuta conseguentemente non conforme al vincolo di configurare, a certe condizioni, le ineleggibilità sopravvenute come cause di incompatibilità; vincolo che l’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 165 del 2004 stabilisce debba applicarsi «qualora ricorrano» casi di conflitto fra le funzioni dei consiglieri regionali «e altre situazioni o cariche, comprese quelle elettive, suscettibili, anche in relazione a peculiari condizioni delle Regioni, di compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ovvero il libero espletamento della carica elettiva» (art. 3, comma 1, lettera a, di detta legge). Da ciò la necessità che il medesimo vincolo (che si sostanzia in un parallelismo tra cause di ineleggibilità e cause di incompatibilità verificatesi dopo l’elezione) sia assicurato allorquando (appunto in assenza di specifiche e comprovabili peculiarità) si assuma che il cumulo tra gli uffici elettivi sia suscettibile di compromettere il libero espletamento della carica o comunque i princìpi tutelati dall’art. 97 Cost., dovendosi infatti ritenere che il congiunto esercizio delle cariche in questione sia in linea di massima da escludere (anche sentenza n. 201 del 2003).

6.2.— La sussistenza di un’identica situazione di incompatibilità derivante dal cumulo tra la carica di deputato regionale e quella di (sindaco o) assessore di un comune, compreso nel territorio della Regione, con popolazione superiore a ventimila abitanti – in assenza di una peculiare ragione (enucleabile all’interno delle disposizioni impugnate ovvero nel più ampio sistema in cui esse operano) idonea ad attribuirne ragionevole giustificazione – porta (stante l’assoluta identità di ratio) alla declaratoria di illegittimità costituzionale della mancata specifica previsione di tale incompatibilità nelle leggi regionali oggi censurate (relative alle elezioni degli enti locali). D’altro canto, in considerazione della naturale corrispondenza biunivoca delle cause di incompatibilità, che vengono ad incidere necessariamente su entrambe le cariche coinvolte dalla relativa previsione, anche a prescindere dal dato temporale dello svolgimento dell’elezione (sentenza n. 277 del 2011), risulterebbe ancor più marcato il profilo di irragionevolezza di una residua asimmetria regolatoria (rispetto ad un insieme normativo non coinvolto dalla declaratoria di incostituzionalità, perché estraneo a quel thema decidendum).

6.3.— Ne discende che la legge regionale siciliana n. 31 del 1986, in combinato disposto con la legge regionale siciliana n. 7 del 1992, nella parte in cui non prevedono che la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la carica di deputato dell’Assemblea regionale, vanno dichiarate costituzionalmente illegittime per violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione siciliana 24 giugno 1986, n. 31 (Norme per l’applicazione nella Regione siciliana della legge 27 dicembre 1985, n. 816, concernente aspettative, permessi e indennità degli amministratori locali. Determinazione delle misure dei compensi per i componenti delle commissioni provinciali di controllo. Norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità per i consiglieri comunali, provinciali e di quartiere), in combinato disposto con la legge della Regione siciliana 26 agosto 1992, n. 7 (Norme per l’elezione con suffragio popolare del Sindaco. Nuove norme per l’elezione dei consigli comunali, per la composizione degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli organi provinciali e comunali e per l’introduzione della preferenza unica), nella parte in cui non prevedono che la carica di sindaco o di assessore di comuni con popolazione superiore a ventimila abitanti sia incompatibile con la carica di deputato dell’Assemblea Regionale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2012.

Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2012.

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