Stefano Emanuele Pizzorno

Abstract (it): Il contributo, partendo dall’idea iniziale di Duverger, tratta delle caratteristiche del disegno di legge del Governo riguardante l’elezione diretta del Presidente del Consiglio. In esso vengono esaminate le principali critiche mosse al nuovo sistema con riferimento, tra l’altro, al premio di maggioranza, al voto degli italiani all’estero, alla posizione istituzionale del Presidente della Repubblica, e si suggeriscono soluzioni

Abstract(En): The contribution, starting from Duverger’s initial idea, discusses the characteristics of the Government’s bill concerning the direct election of the Prime Minister. It examines the main criticisms directed at the new system, with reference, among other things, to the majority bonus, the vote of Italians abroad, and the institutional position of the President of the Republic, while suggesting solutions

Parole chiave: elezione diretta del Presidente del Consiglio, premio di maggioranza, Capo dello Stato, scioglimento delle Camere

Keywords: Direct election of the Prime Minister, majority bonus, Head of State, dissolution of Parliament

• 1) Premessa. 2) L’idea iniziale di Duverger. 3) Il premierato in Israele. 4) Il premierato in Italia. 5) Il problema della soglia. 6) Il voto degli italiani all’estero. 7) La posizione del Presidente del Consiglio nel nuovo sistema. Lo scioglimento delle Camere. 8) I poteri del Presidente della Repubblica. I Governi tecnici. 9) I senatori a vita. 10) Conclusioni

• Premessa.

Attualmente è in corso in Parlamento l’esame del disegno di legge costituzionale^[1] volto a introdurre il premierato, ossia una forma di Governo nella quale, nelle modalità del disegno di legge, il Presidente del Consiglio dei Ministri è eletto direttamente dal corpo elettorale. Infatti, il nuovo testo dell’art. 92 della Costituzione prevede che il Presidente del Consiglio sia eletto a suffragio universale e diretto per cinque anni e che il Presidente della Repubblica conferisca al Presidente del   Consiglio   eletto   l’incarico   di   formare   il   Governo.

Lo scopo dichiarato è quello di dare maggiore stabilità al Governo, favorendone la permanenza per l’intera legislatura, e di promuovere la coesione della compagine governativa, dando una ben più forte legittimazione politica al Presidente del Consiglio, attribuendogli in tal modo una posizione di preminenza sui ministri.

2. L’idea iniziale di Duverger

Come nasce il Premierato?

La prima proposta volta a far eleggere il Capo del Governo direttamente dai cittadini si deve a Maurice Duverger   il quale la espose sul quotidiano Le Monde, in due articoli successivi, apparsi il 12 e il 13 aprile 1956 dal titolo Réformer Le Régime (Réformer le Régime I e Réformer le Régime II).  Eravamo in piena crisi della Quarta Repubblica francese, alle prese con la difficile situazione in Algeria, che sembrava ancor più difficilmente risolvibile da esecutivi deboli e instabili, come quelli che la Quarta Repubblica, a partire dal 1946, come del resto la Terza, tra il 1870 e il 1946, era riuscita ad esprimere. Si trattava di Governi composti da coalizioni con una pluralità di partiti, per lo più di breve durata. Duverger, del resto, era un grande ammiratore del sistema inglese, caratterizzato da due partiti che si contendevano il Governo, con il leader del partito vincitore destinato a governare per l’intera durata della legislatura. Di qui l’idea di introdurre l’elezione popolare diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri al fine di spingere i partiti a raggrupparsi in due schieramenti, ognuno indicante il candidato Capo del Governo, ottenendo in tal modo un sistema bipolare^[2].

In quel momento, come si è accennato, segnato dalla crisi algerina, il quadro politico era decisamente favorevole all’adozione di una riforma diretta a rendere il Governo più stabile e a semplificare il quadro politico.

La Storia prese però una direzione differente. L’aggravarsi della situazione in Algeria determinò nel 1958 il richiamo del generale De Gaulle il quale propose l’adozione di una nuova Costituzione che metteva al centro del sistema istituzionale non il Capo del Governo ma il Capo dello Stato, il Presidente della Repubblica.  La nuova Costituzione fu approvata con referendum e nel 1962, ancora tramite referendum, fu approvata anche l’elezione a suffragio universale diretto dello stesso Presidente della Repubblica. Nasceva così la Quinta Repubblica, non quella che Duverger aveva in mente e che aveva definito neo-parlamentare^[3], ma un’altra, che sarebbe stata definita semipresidenziale.

3. Il premierato in Israele

 Duverger, molto tempo dopo la nascita della Quinta Repubblica, sostenne che fu egli stesso a proporre a De Gaulle nel 1961 l’elezione popolare diretta del Presidente della Repubblica. Affermò anche che il Generale era indeciso e che fu solo il fallito attentato alla sua vita, avvenuto il 22 agosto 1962, a fargli rompere gli indugi.^[4]

In ogni caso, la proposta di Duverger così com’era contenuta negli articoli del 1956 fu introdotta in Israele nel 1990, ed è stata applicata in tre occasioni, nel 1996, nel 1999 e nel 2001, per essere poi abbandonata, visti i risultati deludenti. La principale causa del fallimento consisteva nella circostanza che, mentre il Capo del Governo veniva eletto direttamente, la legge elettorale (un sistema proporzionale puro) non gli assicurava alcuna maggioranza sicura nella Knesset. Inoltre le elezioni del Primo Ministro e della Camera avvenivano sì, almeno in linea di principio, contemporaneamente, ma con due schede separate[5];  l’elettore, di conseguenza, era libero di votare un candidato alla carica di Capo del Governo e, al contempo, un partito che non fosse il suo, facoltà il cui esercizio accentuò la frammentazione del sistema partitico. Se il voto per il Governo veniva dato al candidato di uno dei partiti maggiori, Likud o partito Laburista, il voto per il parlamento era espresso a favore di un partito minore, con il risultato di favorire una fuga di voti dai partiti maggiori a quelli più piccoli. Di fatto, il Primo Ministro si trovava ad aver ricevuto la più grande legittimazione politica, quella di un’elezione diretta ad opera dell’universalità dei cittadini, ma nella sostanza si trattava di un generale senza truppe, costretto a ricercare in parlamento il consenso necessario a far passare i propri provvedimenti e a creare coalizioni di governo  partendo sempre da una posizione di debolezza, con il risultato ulteriore, vista l’eterogeneità  delle coalizioni stesse, di evitare ogni decisione su questioni politiche controverse. Infine, le forti aspettative di un’efficace azione di governo, determinate dall’elezione diretta del Premier, rimanendo frustrate per i limiti strutturali del sistema, provocavano inevitabilmente la mancata rielezione del Premier medesimo^[6].

4. Il premierato in Italia

Il disegno di legge attualmente all’esame del parlamento, volto a introdurre l’elezione diretta del Presidente del Consiglio è stato preceduto da un lungo dibattito. Il primo a riprendere l’idea di Duverger è stato Serio Galeotti^[7], seguito a partire dagli anni Novanta del secolo scorso da altri autorevoli giuristi^[8]. Peraltro, il modello era stato preso in considerazione anche in precedenza[9].

L’elezione diretta del Presidente del Consiglio è stato anche uno dei possibili modelli presi in considerazione dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, presieduta da Massimo D’Alema^[10], oltre che oggetto di alcune successive proposte  di legge d’iniziativa parlamentare , nonché del disegno di legge  d’iniziativa governativa atto Senato n. 2544 presentato nella XIV legislatura.

Ciò che caratterizza l’attuale proposta governativa è la volontà di evitare l’errore in cui era incorso il legislatore israeliano, agendo in modo da assicurare una maggioranza al Presidente del Consiglio eletto. Per questa ragione, nel testo originario era stabilito che la legge elettorale attribuisse un premio che consentisse alle liste collegate al Presidente del Consiglio eletto di ottenere il 55% dei seggi[11], mentre l’attuale testo, emendato, prevede egualmente l’attribuzione di un premio, lasciandone tuttavia la misura al legislatore ordinario. Nell’attuale formulazione infatti si stabilisce che la   legge   disciplina   il   sistema per l’elezione delle Camere e del Presidente del Consiglio, assegnando un premio su base nazionale che garantisca una maggioranza dei seggi in ciascuna delle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio, nel rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche. Attraverso l’uso del verbo “garantire”, si vincola pertanto il legislatore ordinario a stabilire un premio che assicuri la formazione di una maggioranza.

5. Il problema della soglia

Se la previsione di un premio di misura tale da consentire al Presidente del Consiglio di avere una maggioranza appare necessaria, occorre però anche la previsione di una soglia minima di voti, al raggiungimento della quale possa operare l’attribuzione del premio. Infatti le sentenze della Corte Costituzionale n.1 del 2014 e n. 35 del 2017 hanno affermato la necessità del raggiungimento di una soglia minima non solo in un sistema a turno unico ma anche qualora sia previsto il ballottaggio tra le due liste più votate al primo turno^[12]  .

La necessità di una soglia minima fa sorgere però il problema di cosa possa accadere qualora la soglia minima per l’attribuzione del premio non venga raggiunta e le liste collegate al Presidente eletto non abbiano conseguito la maggioranza dei seggi. In questo caso sono possibili due scenari. Può darsi che il Presidente del Consiglio, privo di una maggioranza propria, non ottenga la fiducia dalle Camere; in tal caso, dopo un ulteriore tentativo, con il reincarico da parte del Presidente della Repubblica al Presidente eletto, queste verrebbero sciolte e si andrebbe a nuove elezioni^[13].  Oppure il Presidente del Consiglio eletto potrebbe ottenere, in prima o seconda battuta, la fiducia, grazie al concorso di altre forze non facenti parte delle liste che l’hanno sostenuto al momento delle elezioni. In ogni caso, coerentemente con la logica del sistema di un’elezione diretta, è interdetto al Presidente della Repubblica di poter verificare l’esistenza di una diversa maggioranza in parlamento a sostegno di una persona diversa dal Presidente eletto, dovendosi senz’altro procedere allo scioglimento.

Il rischio possibile è che, qualora il Presidente eletto non riuscisse ad allargare il perimetro delle forze a suo sostegno, nuove elezioni, tenutesi a breve distanza dalle precedenti, potrebbero dare nuovamente un esito non decisivo, con il mancato raggiungimento della soglia necessaria per il premio e il rischio per il nuovo Presidente eletto di non ottenere la fiducia. A questo punto occorrerebbe confidare nel buon senso delle forze politiche per uscire dalla situazione di stallo.

Una possibile soluzione potrebbe essere quella di prevedere nella legge elettorale che il Presidente del Consiglio che non abbia superato già al primo turno il 50% dei voti venga eletto a seguito di ballottaggio tra i due candidati che abbiano raggiunto le più alte percentuali di voto. In tale caso si potrebbe prevedere che il premio di maggioranza venga attribuito alle liste che sostengono il Presidente eletto anche senza il raggiungimento di una soglia minima al primo turno. Il rischio di una siffatta scelta sarebbe la possibile dichiarazione di incostituzionalità della legge ad opera della Corte sulla base del precedente della sentenza 35 del 2017 ; si tratterebbe quindi di una scommessa sul superamento di quella decisione ad opera della Corte medesima. Si potrebbe però considerare che un conto è ritenere illegittima l’attribuzione di un premio a una lista o coalizione di liste in un sistema come quello antecedente la riforma in cui il Presidente del Consiglio è nominato dal Presidente della Repubblica a seguito di consultazioni tra i partiti, e un altro conto è la previsione del premio in un sistema in cui il Capo del Governo riceve un’investitura diretta dal corpo elettorale. In questo caso la mancata previsione del raggiungimento di una soglia minima al primo turno potrebbe giustificarsi in vista del corretto funzionamento del sistema politico introdotto dalla riforma[14].

Del resto, la stessa sentenza n. 35 contiene alcuni spunti in questo senso. Infatti in essa la Corte, per giustificare il fatto di aver ritenuto in precedenza^[15] legittimo il premio  nelle elezioni amministrative nei comuni di maggiore dimensione a seguito del ballottaggio, che consente alle liste collegate al Sindaco eletto di ottenere una quota pari al 60% dei seggi del consiglio comunale indipendentemente dalla circostanza di aver raggiunto una soglia minima al primo turno,   ha affermato che ciò che più conta è che quel sistema si colloca all’interno di un assetto istituzionale caratterizzato dall’elezione diretta del titolare del potere esecutivo locale, quindi ben diverso dalla forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione a livello nazionale[16]. È vero che la Corte ha anche sostenuto che un conto è una legge concernente l’elezione delle assemblee legislative nazionali, espressive al livello più elevato della sovranità popolare in una forma di governo parlamentare, altro l’elezione di Sindaco e consiglio comunale, titolari di una limitata potestà di normazione secondaria (sentenza n. 275 del 2014). Peraltro, la modifica del sistema di governo, con l’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio, dovrebbe portare probabilmente, in considerazione del nuovo assetto istituzionale, e della necessità di un suo corretto funzionamento, a ritenere legittima l’attribuzione del premio anche senza la previsione di una soglia minima da raggiungere al primo turno[17].

Questa soluzione, che con il ballottaggio darebbe una più forte legittimazione al Presidente eletto ed eviterebbe i rischi connessi alla mancata attribuzione del premio, sarebbe del tutto ragionevole, anche se occorrerebbe affrontare il rischio che la Corte Costituzionale possa confermare i principi contenuti nella sentenza 35.

In tal caso occorrerebbe misurare gli effetti della parziale dichiarazione di incostituzionalità in relazione alla previsione che lega l’entrata in funzione della riforma all’introduzione della nuova legge elettorale^[18]; peraltro l’incostituzionalità riguarderebbe solo l’attribuzione del premio; quindi, la legge elettorale sarebbe comunque operante.

Eventualmente si potrebbe stabilire che l’attribuzione del premio a seguito del ballottaggio avvenga, qualora le liste collegate al Presidente eletto abbiano raggiunto al primo turno una percentuale inferiore ad una certa cifra, a condizione che al ballottaggio partecipino almeno la metà degli aventi diritto, ipotesi questa che non era contemplata dalla legge elettorale denominata Italicum e quindi non valutata dalla sentenza 35. In questo caso l’eventuale disproporzionalità derivante dall’attribuzione del premio a una coalizione che abbia raggiunto al primo turno una bassa percentuale di voti dovrebbe considerarsi sanata dalla partecipazione al secondo di più della metà dell’elettorato, restando tuttavia il problema che non si avrebbe la garanzia della formazione di una maggioranza.

Si è anche proposto di inserire la previsione del ballottaggio nella Costituzione^[19], come accade in altri ordinamenti europei in cui è prevista l’elezione diretta^[20]. Si è però fatto notare che nel sistema delineato dalla riforma non si tratta solo di eleggere, come in Francia, il Capo dello Stato e, poi, con elezione separata, i deputati dell’Assemblea Nazionale, ma insieme al Presidente del Consiglio viene eletto anche l’intero parlamento. Con il ballottaggio potrebbe avvenire, grazie al gioco delle desistenze, che la coalizione arrivata prima al turno preliminare finisca all’opposizione a seguito del secondo turno.^[21].

Peraltro, il ricorso alle desistenze è possibile anche in un sistema uninominale a turno unico[22] . Inoltre non si vede nulla di negativo nella circostanza che una forza politica, pur arrivata in testa al primo turno elettorale, non conquisti la maggioranza dei seggi, visto che tale risultato corrisponderebbe alla volontà degli elettori per come si sono espressi in occasione del ballottaggio[23].

Il problema vero che qui si incontra, e che è di difficile soluzione, è il bicameralismo perfetto che caratterizza il nostro sistema parlamentare, per cui, anche se l’ipotesi sembra difficile tanto più dopo la legge costituzionale 1/2021 che ha reso del tutto uniformi gli elettorati di Camera e Senato, non è possibile escludere a priori un risultato diverso nei due rami del parlamento. Per questo motivo è stato proposto un ballottaggio unico per Camera e Senato che richiederebbe di essere inserito in Costituzione, considerato che, se tale soluzione fosse introdotta solo ad opera della legge elettorale, sarebbe illegittima, visto che romperebbe l’indipendenza delle elezioni delle due Camere[24] .

La soluzione proposta non risolve però del tutto il problema perché essa presuppone che i candidati a premier arrivati primo e secondo siano gli stessi sia alla Camera che al Senato e in tal caso il ballottaggio unificato impedirebbe esiti diversi. Però non si può escludere in astratto che all’esito del primo turno elettorale i candidati che dovrebbero essere ammessi al ballottaggio non siano coincidenti, perché, ad esempio, un candidato arrivato terzo alla Camera arrivi invece secondo al Senato.

Se non si ponesse mano al bicameralismo perfetto, occorrerebbe pertanto trovare una soluzione anche a questa possibilità, ad esempio prevedendo che in tal caso il ballottaggio si svolga non tra due candidati ma tra tre o anche quattro in caso di risultati totalmente difformi nei due rami del parlamento, oppure, visto che questa soluzione porrebbe il problema della possibile elezione di un candidato che non abbia raggiunto la maggioranza assoluta dei suffragi, ammettere al ballottaggio i due candidati che abbiano riportato, tra Camera e Senato, la cifra elettorale maggiore.

Ciò ovviamente varrebbe nell’ipotesi in cui si votasse con due schede, una per la Camera e l’altra per il Senato con l’indicazione del Presidente del Consiglio accanto alle liste che lo sostengono. Se invece si votasse con tre schede, di cui una dedicata all’elezione del Premier, il rischio della difformità di risultati elettorali non vi sarebbe e al ballottaggio andrebbero i due candidati che avessero conseguito il maggior numero di voti, con l’attribuzione del premio contestualmente alla Camera e al Senato alle liste che abbiano sostenuto il vincitore del ballottaggio. In tal caso non vi sarebbe necessità di alcuna copertura costituzionale per il ballottaggio, essendo sufficienti le previsioni della legge elettorale, pur eventualmente potendosi ritenere la copertura costituzionale comunque opportuna. Peraltro, votandosi con tre schede, vi sarebbe la difficoltà di prevedere una soluzione che impedisca all’elettore di optare per il voto disgiunto. Al riguardo non pare superfluo sottolineare come il divieto per l’elettore del voto disgiunto non costituisca una violazione del principio del divieto di mandato imperativo di cui all’art. 67 Cost., che ha a che fare con la libertà del parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni fin da quando l’8 luglio del 1789, proclamata l’Assemblea Nazionale nella Sala della Pallacorda, furono discusse  le mozioni di Talleyrand e Sieyès secondo cui i mandati imperativi, che contenevano le istruzioni ai deputati di votare in una certa maniera, dovevano considerarsi privi di effetto[25]. Il problema del divieto del voto disgiunto è che, essendovi due Camere, costringere l’elettore ad esprimere la medesima opzione per la Camera e per il Senato porrebbe problemi di costituzionalità[26]. Peraltro con tre schede e il voto disgiunto il rischio è che venga eletto un Presidente del Consiglio sostenuto da una o più liste che abbiano ottenuto una bassa percentuale  di voti, anche se si potrebbe sostenere che al momento del ballottaggio, l’elettore sarebbe consapevole delle liste che appoggiano i candidati e dell’effetto del premio, pertanto esprimerebbe la sua preferenza anche tenendo conto di esso. Comunque, tenendo conto delle varie problematiche, sembra sicuramente preferibile l’opzione con due schede.

6. Il voto degli italiani all’estero

Da più parti è stato sollevato il problema derivante dalla partecipazione degli italiani all’estero all’elezione diretta del Presidente del Consiglio. Come noto, gli italiani residenti all’estero partecipano alle elezioni della Camere con una sorta di diritto di tribuna, avendo un due per cento di seggi garantiti a prescindere dal numero di iscritti all’Aire (che attualmente corrispondono al dieci per cento circa del corpo elettorale).  Gli italiani all’estero parteciperebbero invece all’elezione diretta con tutti i loro voti e si è sostenuto che non sarebbe ammissibile attribuire al loro voto un peso diverso a seconda che si tratti di eleggere membri delle Camere o il Presidente del Consiglio[27]. Si è anche detto, che nell’ipotesi in cui il voto degli italiani all’estero risultasse decisivo per l’attribuzione del premio, l’effetto di trascinamento del premio stesso non consentirebbe il rispetto del limite numerico di deputati e senatori assegnati alla circoscrizione estero stabiliti dagli art. 56 e 57 Cost.[28].

Chi scrive, a dire il vero, non ravvisa la sussistenza dei problemi di costituzionalità sollevati. In definitiva la partecipazione degli italiani all’estero all’elezione del premier con tutti i loro voti corrisponderebbe pienamente al principio espresso nel comma 1 dell’art. 48 Cost. secondo cui sono elettori tutti i cittadini, mentre l’assegnazione di seggi alla circoscrizione estero nella misura stabilita resta una deroga al principio di cui al comma 1. Quanto all’effetto di trascinamento del premio a seguito di una vittoria di un candidato Presidente conseguita grazie al contributo decisivo del voto estero, non pare che questo possa incidere sull’assegnazione alla circoscrizione estero di un numero di seggi superiore a quello stabilito.

Il problema sollevato però indubbiamente esiste, anche se più che di natura giuridica è di ordine politico. Potrebbe non essere considerato opportuno, infatti, che un candidato che sarebbe stato sconfitto computando solo il voto degli italiani residenti in Italia, consegua la vittoria grazie al voto degli italiani non residenti[29]. Si potrebbe quindi pensare a un voto ponderato o ad altra soluzione che, peraltro, derogando al comma 1 dell’art. 48 Cost., comporterebbe, a nostro avviso, una previsione in Costituzione.

Diversa la questione sulle modalità di espressione del voto all’estero non sufficientemente sicure. Su di esse però, così come sul riparto dei seggi tra le diverse aree in cui è divisa la circoscrizione estero, si può intervenire agevolmente con legge ordinaria[30].

7. La posizione del Presidente del Consiglio nel nuovo sistema. Lo scioglimento delle Camere.

La disciplina della fiducia iniziale al Presidente eletto, nel testo attuale, approvato in prima lettura al Senato e all’esame della Camera, è la medesima dell’originaria stesura. In caso di mancata fiducia al Presidente eletto, il Capo dello Stato, dopo aver esperito un nuovo tentativo rinnovando l’incarico allo stesso Presidente eletto, in caso di nuova sfiducia, scioglie le Camere. Il testo è stato invece modificato per quanto riguarda le vicende successive alla fiducia iniziale. Infatti, in precedenza era stabilito che in caso di cessazione dalla carica del Presidente eletto, il Presidente della Repubblica fosse tenuto ad affidare l’incarico oltre che allo stesso Presidente dimissionario anche, in alternativa, ad altro parlamentare che fosse stato eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio, con il vincolo però dell’attuazione del medesimo programma su cui il Presidente eletto aveva ottenuto la fiducia iniziale. Nel testo attuale, invece, è stabilito che in caso di revoca della fiducia, a seguito della votazione di una mozione, al Presidente del Consiglio eletto, il Presidente della Repubblica proceda senz’altro allo scioglimento delle Camere, senza più la possibilità di affidare l’incarico a una persona diversa dal Presidente dimissionario. Le modifiche introdotte vanno nella direzione di impedire, attraverso il voto di una mozione di sfiducia, cambi di maggioranza, non ritenendosi sufficiente, per evitare questa prospettiva, il vincolo del programma che il Presidente del Consiglio successivo avrebbe dovuto osservare^[31].

Restano però ancora altre possibilità che, anziché procedere allo scioglimento, il Presidente della Repubblica nomini un successore al Presidente del Consiglio eletto. Infatti, è previsto che in caso di morte, impedimento permanente, decadenza, il Capo dello Stato possa conferire l’incarico ad altro parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio.

Inoltre, ed è l’ipotesi più rilevante, nel caso in cui il Presidente del Consiglio eletto si dimetta senza chiedere lo scioglimento delle Camere, il Capo dello Stato potrebbe scegliere se rinnovare l’incarico al Presidente dimissionario o affidarlo ad altro parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio.

Infatti, nel testo approvato dal Senato è stabilito che il Presidente eletto possa dimettersi e, entro sette giorni, chiedere di sciogliere le Camere al Presidente della Repubblica, il quale, vincolato dalla richiesta[32], dovrebbe provvedere in tal senso. Se, trascorsi i sette giorni, non ha richiesto lo scioglimento, sarà il Capo dello Stato a decidere, ovviamente sulla base delle condizioni politiche, se sciogliere ugualmente le Camere, oppure affidare l’incarico allo stesso Presidente uscente o invece ad altro parlamentare della maggioranza vincitrice delle elezioni[33].

Al Presidente eletto viene pertanto attribuito il potere sostanziale di sciogliere le Camere; potere rilevantissimo perché il Presidente del Consiglio potrà, in caso di approvazione della riforma, scegliere liberamente il momento politicamente più favorevole per lo scioglimento.

Tale potere di scioglimento potrebbe in teoria essere esercitato in realtà ricorrendo a due distinte possibilità. La prima, quella di far uso della facoltà di dimettersi e entro sette giorni chiedere lo scioglimento[34] . La seconda, quella di far votare alla propria maggioranza una mozione di sfiducia ed ottenere lo stesso risultato.

Il potere di determinare o meno, entro sette giorni, lo scioglimento con le proprie dimissioni ha l’effetto, pertanto, non tanto di attribuire al Presidente del Consiglio il potere di sciogliere le Camere, ma quello di dargli ampi spazi di azione politica. Infatti, il Presidente eletto, potrebbe evitare l’approvazione di una mozione di sfiducia, dimettendosi e, in considerazione della possibilità di ottenere nuovamente l’incarico, provare a raccogliere una maggioranza che lo sostenga. Oppure potrebbe favorire l’incarico di altro parlamentare della propria maggioranza, scelto dal Presidente della Repubblica con il suo consenso.

Aver attribuito al Presidente del Consiglio eletto il potere diretto di determinare la fine della legislatura ha inoltre una portata ed efficacia ben maggiore rispetto all’approvazione di una mozione di sfiducia ad opera della stessa maggioranza. Nel primo caso, a parte la semplicità della procedura, infatti l’esito è automatico, mentre nel secondo parte della maggioranza potrebbe dissociarsi.

Il sistema, così com’è congegnato, dovrebbe permettere alla maggioranza di procedere all’eventuale sostituzione del premier eletto; infatti, perso l’appoggio della propria maggioranza, quest’ultimo facilmente non avrebbe interesse a determinare lo scioglimento delle Camere non potendo contare sulla ricandidatura; a quel punto la maggioranza stessa potrebbe indicare al Capo dello Stato un altro candidato a prenderne il posto

Una volta passati i sette giorni^[35] senza che il Presidente dimissionario abbia chiesto  lo scioglimento, il Capo dello Stato sarebbe comunque libero, ovviamente ancora una volta sulla base delle condizioni politiche del momento, di  scegliere se affidare l’incarico al Presidente dimissionario o ad altro parlamentare eletto in collegamento con il Presidente del Consiglio, senza che vi siano ostacoli alla formazione di un’eventuale diversa maggioranza rispetto a quella originaria, ovvero procedere allo scioglimento. Venuto meno questo secondo Governo, lo scioglimento sarà obbligatorio, visto che la possibilità di conferimento di un nuovo incarico, a seguito delle dimissioni del Presidente eletto, è ammessa dal disegno riformatore solo una volta nel corso della legislatura[36] .

Le dimissioni del Presidente eletto, con il decorrere del termine di sette giorni sembrano invece possibili durante l’esame della mozione di sfiducia, come sembra possibile che il Presidente dimissionario possa chiedere lo scioglimento prima dell’approvazione della mozione.^[37]

In ogni caso,  essendo lo scioglimento obbligatorio collegato sulla base dell’attuale testo all’approvazione di una mozione di sfiducia motivata, ne consegue poi che, allorché sia stato il Governo a porre la questione di fiducia su un provvedimento che non abbia ricevuto un voto favorevole, si applicherà il meccanismo previsto per le altre ipotesi di dimissioni, ovvero il Presidente del Repubblica potrà affidare l’incarico allo stesso Presidente del Consiglio dimissionario o ad altro parlamentare a questi collegato al momento dell’elezione, sempre che non sia stata formulata entro sette giorni dalle dimissioni la richiesta di scioglimento.

Viste le possibilità che ha il Presidente del Consiglio di impedire l’approvazione di una mozione di sfiducia nei suoi riguardi con l’esercizio delle dimissioni volontarie, viene da chiedersi se abbia senso non prevedere la stessa disciplina anche nell’ipotesi in cui la mozione sia effettivamente approvata anziché stabilire lo scioglimento automatico[38]. Non vi sono ragioni a favore di una siffatta differenziazione; infatti, senza l’automatismo dello scioglimento, la posizione del Presidente eletto non sarebbe in alcun modo indebolita, potendo lui stesso determinare il medesimo effetto, mentre resterebbero in campo opportunità per il prosieguo della legislatura[39].

A rafforzare la posizione istituzionale del Presidente del Consiglio concorre anche la previsione secondo cui il Presidente eletto potrà proporre al Capo dello Stato non solo la nomina ma anche la revoca dei Ministri. Si tratta di uno strumento conforme alla posizione di primazia del Presidente del Consiglio all’interno del Governo oltre che alla già esistente disposizione costituzionale secondo cui  il Presidente del Consiglio non solo “dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile” ma anche “mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri”[40], pur se il suo concreto esercizio è ovviamente correlato ai rapporti politici all’interno della maggioranza.

8. I poteri del Presidente della Repubblica. I Governi tecnici

Un punto delicato, destinato a sollevare discussioni specialmente durante la campagna referendaria, se la riforma verrà approvata, è la nuova posizione istituzionale del Presidente della Repubblica. Al riguardo si può osservare che, sul piano degli effetti politici, il mutamento potrebbe essere l’inevitabile conseguenza dell’elezione a suffragio universale del Presidente del Consiglio eletto, rimanendo esclusa ogni possibilità di compartecipazione alla determinazione dell’indirizzo politico da parte del Presidente della Repubblica[41]. Peraltro il Presidente conserva tutti i poteri connessi alla sua funzione di garanzia che sono previsti dalla Costituzione e che sarà del tutto libero di poter esercitare senza che l’elezione diretta del Presidente del Consiglio possa costituire un impedimento[42].  Dal punto di vista giuridico, rispetto al passato, il Presidente, in caso di sfiducia approvata, non potrà più verificare l’esistenza di una maggioranza alternativa, ma dovrà procedere allo scioglimento. In caso di dimissioni del Presidente eletto senza che questi abbia chiesto lo scioglimento, la verifica dell’esistenza di una maggioranza alternativa sarà possibile, ma con il limite, nell’intento di evitare ribaltoni, ovvero cambi di maggioranza, dell’attribuzione dell’incarico o al Presidente eletto uscente o a parlamentare dell’originaria maggioranza (che in teoria potrebbe però anche aver cambiato schieramento e militare nelle file dell’opposizione), con esclusione quindi del ricorso a figure della cosiddetta società civile, ovvero personalità di particolare prestigio che non ricoprono incarichi parlamentari^[43].  Sono anche possibili Governi di unità nazionale in caso di crisi, la cui formazione è favorita dall’eliminazione del vincolo dell’attuazione del medesimo programma su cui il Presidente eletto aveva ottenuto la fiducia iniziale, che era contenuta nel testo originario^[44]. Rimaniamo convinti comunque che sarebbe stato opportuno consentire ad una maggioranza qualificata, ad esempio dei due terzi dei membri del Parlamento[45], di votare la fiducia anche ad un Presidente scelto al di fuori delle Camere, non potendosi escludere a priori una situazione di crisi eccezionale in cui i partiti preferiscano lasciare ad una figura di particolare prestigio il compito di prendere le necessarie misure, limitandosi a garantire il sostegno parlamentare^[46]. Con la riforma sarà però pur sempre possibile un Governo presieduto da un parlamentare eletto in collegamento con il Presidente eletto, ma in cui tutti i ministri siano, in ipotesi, dei tecnici.

Al Presidente della Repubblica viene attribuito un nuovo potere, che si affianca alla nomina dei ministri; quello di procedere, sempre su proposta del Presidente del Consiglio, alla revoca degli stessi[47]. Il potere di revoca deve però considerarsi proprio del Presidente del Consiglio, potendosi ammettere che il Capo dello Stato possa rifiutarsi di procedere alla stessa solo in casi straordinari[48] , esattamente come deve considerarsi proprio del Capo del Governo il potere di nomina, considerando che è il Governo che deve ottenere la fiducia dal parlamento ed è destinato ad assumersi le responsabilità del proprio operato dinanzi agli elettori^[49] .   La conferma in capo al Presidente della Repubblica della nomina (e ora della revoca) dei ministri, significa pertanto solamente conferma della possibilità per il Capo dello Stato di opporsi alle richieste del Presidente del Consiglio solo in alcuni casi eccezionali, mentre l’attribuzione a favore di quest’ultimo direttamente del potere di nomina, come proposto da molti[50] , avrebbe fatto venir meno anche quella possibilità. Resta ferma la possibilità di sfiducia individuale del Parlamento nei confronti del singolo ministro[51].

Inoltre è stabilito che alcuni atti del Presidente della Repubblica, non debbano essere controfirmati[52]. Si tratta di atti che già la dottrina[53] e la Corte Costituzionale avevano individuato come formalmente e sostanzialmente presidenziali, quali la nomina dei giudici della Corte Costituzionale, i messaggi alle Camere e il rinvio delle leggi, il potere di grazia^[54] ; oltre ad altri come la nomina del Presidente del Consiglio, il decreto di indizione delle elezioni e dei referendum[55]. In particolare questi ultimi sono sempre stati considerati atti sostanzialmente governativi, visto che la scelta della data in cui si debbano svolgere, entro le finestre previste dalla legge, rientra nelle attribuzioni del Governo e, pertanto, in caso in cui la riforma venga approvata, occorrerà verificare la compatibilità della modifica con le vigenti disposizioni di legge[56]. Occorre osservare che lo spostamento del potere di scelta della data delle manifestazioni elettorali nella sfera del Capo dello Stato può avere rilevanti effetti politici. Si pensi a quanto accaduto nel 2009 con lo scontro tra il comitato che promuoveva il cosiddetto referendum Segni-Guzzetta e il Governo, con il primo che reclamava l’accorpamento del referendum con le elezioni europee e il primo turno delle elezioni amministrative, e il secondo, che mirando a impedire il raggiungimento del quorum necessario per la validità della consultazione, si oppose alla richiesta[57].

La sottrazione di alcuni atti dall’obbligo di controfirma è un’innovazione che rompe un principio consolidato[58] . Forse sarebbe stato opportuno spingersi anche, per gli atti sottoposti a controfirma, a sostituire la dizione ministro proponente con competente secondo l’interpretazione che la dottrina dominante dà del testo attuale[59]. Resterebbero infatti atti presidenziali sottoposti ad obbligo di controfirma senza che esista a monte una proposta ministeriale.

9. I senatori a vita

Viene poi soppressa la facoltà del Presidente della Repubblica di nominare senatori a vita cittadini che abbiano illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Del resto, questa facoltà, che trova un precedente nell’art. 33 dello Statuto, che contemplava, tra le categorie tra le quali il Re avrebbe dovuto scegliere i componenti del Senato[60] coloro che con servizi o meriti eminenti avranno illustrata la Patria, è stata oggetto di attenzione da parte di tutte le proposte di riforma costituzionale che si sono avvicendate nel corso degli anni.

La riforma Renzi, respinta dal referendum del 2016 stabiliva che il mandato non fosse più vitalizio, ma settennale senza possibilità di rinnovo; la legge costituzionale respinta dal referendum del 2006 prevedeva la riduzione numerica dei senatori a vita di nomina presidenziale da cinque a tre[61]  ; ancora prima la Commissione bicamerale per le riforme costituzionali presieduta da Massimo D’Alema (1997-1998) ne prevedeva invece, come l’attuale proposta, la soppressione[62], consentendo ai senatori a vita già nominati di conservare la carica. Ai motivi che avevano indotto i precedenti tentativi di riforma costituzionale a occuparsi dell’istituto dei senatori a vita, e che si fondavano soprattutto sulle insufficienti garanzie costituzionali ad impedirne un peso politico decisivo[63], si è aggiunta ora la riduzione del numero dei parlamentari che ne favorisce l’esercizio[64]. Del resto, già in Assemblea Costituente l’introduzione dei senatori di nomina presidenziale era stata contestata, in particolare dalla sinistra, in quanto in contrasto con il principio della rappresentanza popolare[65], ma non solo da essa. Anche Mortati ad esempio espresse la propria contrarietà, osservando che in tal modo si sarebbe alterata più o meno sensibilmente la fisionomia politica dell’assemblea[66].  Lo stesso on. Alberti, autore dell’emendamento che fu adottato, nell’esporne le ragioni, osservò che vi era la necessità di assicurare ai geni tutelari della patria una tribuna, mentre d’altro canto, essendo in numero di cinque (aggiunse che l’esperienza dimostrava che in media una generazione non dava più di cinque geni), non avrebbero mai potuto in nessun modo spostare il centro di gravità di una situazione politica al senato[67].

In considerazione del fatto che le certezze dell’on. Alberti sono state contraddette e che la possibilità che i senatori a vita di nomina presidenziale (per quelli di diritto, ovvero gli ex Presidenti della Repubblica resta intatta  la ragione di fondo che aveva indotto l’Assemblea Costituente a prevederne la presenza in Senato, ovvero la necessità di sottrarli, come disse l’on. Ruini nella seduta del 25/9/1946,  all’agone elettorale, ovvero di evitare che si impegnassero come candidati in successive elezioni) si trovino a rivestire un ruolo politico determinante è aumentata con la riduzione del numero dei senatori, la loro soppressione appare auspicabile. In alternativa si potrebbe prevedere la sola privazione del voto, anche solo di quello sulla fiducia[68], che consentirebbe il mantenimento della presenza in parlamento di alcune figure illustri, venendo allo stesso tempo incontro alla necessità di evitare che possano risultare determinanti sul piano politico. Sarebbe inoltre opportuno privarli del voto in occasione dell’elezione del Presidente della Repubblica, anche in considerazione delle ultime vicende che hanno visto in due occasioni l’elezione del Presidente della Repubblica uscente[69].

10. Conclusioni

La riforma è stata sottoposta a molte critiche, e ne è stata messa in dubbio la stessa democraticità[70].

È stata criticata poi la circostanza che sarebbe possibile la formazione di una maggioranza diversa rispetto a quella uscita vincitrice dalle elezioni, ritenendosi che la riforma fallirebbe in uno dei suoi scopi dichiarati, ovvero impedire ribaltoni. Ma delle due l’una: o si stabilisce un meccanismo rigido con una perfetta applicazione del principio simul stabunt simul cadent, escludendo ogni possibilità di sopravvivenza della legislatura senza un Governo presieduto dal Presidente eletto  ma allora si potrebbe avanzare la critica di aver predisposto un modello eccessivamente rigido; oppure si introducono elementi di flessibilità, ponendo al centro del sistema comunque il Presidente eletto che ha la scelta se provocare lo scioglimento o lasciare campo ad altre soluzioni.

Quanto alle critiche sulla riduzione del ruolo del Presidente della Repubblica, esse si incentrano soprattutto sul fatto che verrebbero svuotati il potere di nomina del Presidente del Consiglio e il potere di scioglimento[71].

Peraltro, già ora il potere di nomina è condizionato sul piano politico, dovendo il Presidente della Repubblica nominare il leader dello schieramento vincitore delle elezioni, trovando discrezionalità solo in caso di esito politico incerto. L’esclusione del potere di nomina è la conseguenza di un sistema che si propone di assicurare un risultato elettorale chiaro. Quanto allo scioglimento (che, nel sistema della riforma, il Presidente della Repubblica potrebbe esercitare con margini di valutazione solo nel caso in cui il Presidente del Consiglio dimissionario non l’abbia chiesto lui stesso), questo è stato interpretato a partire dal 1994 come extrema ratio nel caso in cui, a seguito di una crisi di governo, non si fosse riusciti a trovare una maggioranza alternativa[72]. Scopo della riforma, del resto, è impedire le situazioni di incertezza politica e di conseguenza la riduzione dello spazio di intervento del Presidente della Repubblica è una diretta conseguenza di questa operazione[73].

Quanto all’insufficienza della soluzione adottata dalla riforma in relazione al quorum richiesto per l’elezione del Presidente della Repubblica (la maggioranza assoluta a partire non più dal quarto scrutinio ma dal settimo), sono sicuramente possibili delle alternative volte ad aumentare il quorum richiesto[74], ma a questo proposito la  soluzione adottata dalla già ricordata riforma Renzi  che richiedeva la maggioranza dei tre quinti dei componenti dal quarto scrutinio e quella dei tre quinti dei votanti dal settimo scrutinio, era stata criticata perché dava la possibilità ad una minoranza di impedire l’elezione.

Si dice anche che sarebbe inammissibile che la composizione del parlamento avvenga per effetto del trascinamento dovuto all’attribuzione del premio a seguito dell’elezione di un diverso organo monocratico[75]. Peraltro, senza richiamare quanto avviene nell’elezione dei consigli regionali, si può osservare che l’elezione dei due organi, parlamento e Presidente del Consiglio sarebbero reciprocamente influenzate, tanto più con un’elezione contestuale e con divieto di voto disgiunto. Infatti l’elettore terrebbe conto, al momento della scelta del Capo del Governo, delle liste che lo appoggiano, come, al momento della scelta della lista, del Capo del Governo da questa appoggiato, per poi determinarsi. Non si può dire che la composizione delle Camere, seppur parzialmente, sarebbe l’effetto dell’esito elezione del Presidente del Consiglio, perché l’elezione delle prime e del secondo avverrebbero tramite un gioco di reciproche influenze.

Seppur alcuni aspetti siano sicuramente migliorabili, la riforma non merita l’alzata di scudi di cui è stata fatta oggetto. Si potrebbe dire che il riformatore avrebbe potuto optare per la diversa soluzione di una legge elettorale capace di assicurare (come l’Italicum, in versione riveduta e corretta) o di favorire (come un sistema fondato sui collegi uninominali) la formazione di una maggioranza e al contempo di attribuire al Presidente del Consiglio, tramite legge costituzionale, poteri maggiori di quelli di cui attualmente dispone, accantonando l’elezione diretta. Peraltro, è quello che, al netto della riforma del bicameralismo e del titolo V, aveva tentato di fare la proposta di riforma naufragata con il referendum del 2016, senza che per questo venisse risparmiata dalle critiche.

Per concludere vogliamo richiamare alcune parole di Leon Blum, noto per aver presieduto il Governo del Fronte popolare in Francia, autore di significative riforme, quali il prolungamento dell’obbligo scolastico a 14 anni, la settimana lavorativa a 40 ore, le ferie pagate, la contrattazione collettiva ed altre ancora. Sconfitta la Francia, il Governo di Pétain ne dispose l’arresto con l’accusa di aver indebolito il Paese con l’azione riformatrice del suo Governo e spedito in Germania in stato di detenzione vicino a Buchenwald[76].

Ebbene, Leon Blum pubblicò un’opera intitolata La Réforme gouvernementale[77] in cui si sentì in obbligo di premettere che le sue garanzie democratiche non potevano essere discusse e che d’altro canto, se avesse mai pensato che la concezione del Presidente del Consiglio che veniva d’esporre nell’opera fosse contraria a quella che lui definisce la dottrina repubblicana, se ne sarebbe vergognato per la Repubblica e per se stesso, che si considerava innanzitutto con tutta la propria anima un repubblicano[78]; quindi, nel libro espose il suo pensiero, ovvero che il Presidente del Consiglio dovrebbe essere un monarca al quale sia stato tracciato un quadro d’azione, un monarca certamente temporaneo e costantemente revocabile ma che, fino a quando goda della fiducia del parlamento, sia in grado di riassumere tutte le forze vive della nazione[79]. Questo nell’ambito di un sistema destinato a restare parlamentare, al punto che, tra l’altro, Blum era contrario all’impiego di ministri tecnici, in quanto dubitava che un ministro non parlamentare intendesse pienamente ciò che significava la responsabilità ministeriale davanti al parlamento.

La lettura dei testi di Léon Blum avrebbe influenzato proprio Duverger, dandogli l’ispirazione per la sua proposta di elezione diretta del Presidente del Consiglio[80].

^[1] AC 1921, Modifiche della Parte seconda della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica, approvato in prima lettura dal Senato (A.S. 935) ed attualmente assegnato alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati

^[2] V. Duverger, Demain, la République, Julliard, 1958

^[3] Si discute se l’elezione diretta del Capo del Governo introduca una forma di governo diversa da quella parlamentare, in particolare presidenziale. In Italia essa è stata definita, come aveva fatto Duverger, neoparlamentare, v. Barbera, Una Riforma per la Repubblica. Altri Autori l’hanno chiamata semi parlamentare (Virgala Foruria, La forma de gobierno  semiparlamentaria como alternativa a la presidencial y a la parlamentaria, in Revista de Estudios Politicos, 1995 p.121-134) , oppure parlamentarismo presidenziale, presidential parlamentarism (Hazan, Presidential parlamentarism: direct popular election of the Prime Minister, Israel new electoral and political system, in Electoral Studies, 15, 1, 1996) o anche  parliadentialism (Susser, Toward a constitution for Israel, in Saint Louis University Law Journal, 37, 4, 1993) per evidenziare la coesistenza di elementi del parlamentarismo e del presidenzialismo. Per Sartori il sistema resta parlamentare, potendo il parlamento sempre sfiduciare il Governo, v. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, terza ed., Il Mulino,  1998. Sul punto v. anche Pasquetti, La Nuova Forma di Governo Israeliana, in Il Politico 63, n. 2, p. 311-331, www.jstor.org/stable/43101795.

^[4] Sarebbe stata di Duverger anche l’idea di sottoporre a referendum la proposta di elezione diretta, facendo ricorso all’articolo 11 della Costituzione del 1958, che permetteva di sottoporre a referendum “ogni progetto di legge relativo all’ organizzazione dei poteri pubblici”. Su questi punti v. Duverger, Il regime semipresidenziale francese, in https://journals.uniurb.it/index.php/studi-A/article/download/1156/1054, 1998.

[5] Per essere precisi le elezioni del 1996 e del 1999 si svolsero in concomitanza; nel 2001 si votò esclusivamente per l’elezione del Capo del Governo a causa delle dimissioni del Primo Ministro E. Barak.

^[6] Sulle cause del fallimento dell’esperimento israeliano, v. Bozyc The Direct Election of the Prime Minister in Israel’s Constitutional System (1992-2001), Białostockie Studia Prawnicze 2016 vol. 20/A, https://repozytorium.uwb.edu.pl/jspui/bitstream/11320/7034/1/BSP_20A_en_Bozyk.pdf; Ottolenghi, Why Direct Election Failed in Israel, in Journal of Democracy, vol. 12 no. 4, 2001, p. 109-122). Idem, Israel’s Direct Elections System and the (not so) Unforseeable Consequences of Electoral Reform, Israel Studies Forum, vol. 18, n.1, 2002, p. 88-116, www.jstor.org/stable/41804911; Idem, Sopravvivere senza governare: l’elezione diretta del Primo Ministro in Israele, in Rivista italiana di Scienza politica, vol. 32, n. 2, 2002.

^[7] Galeotti, Dalla disfunzione dei partiti alla riforma del sistema di Governo, in Zampetti (a cura di), La funzionalità dei partiti nello stato democratico, Atti del I Congresso nazionale di Dottrina dello Stato, La Nuova Europa, 1967 p. 123-143; idem, Alla ricerca della Governabilità, Giuffrè, 1984; idem, Un Governo scelto dal Popolo “Il Governo di Legislatura”, Giuffrè, 1984.

^[8] Barbera, Un’alternativa parlamentare al presidenzialismo, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 3, 1989; idem, Una riforma per la Repubblica, Editori Riuniti, 1991; Fusaro, Forma di governo e leadership; l’ipotesi del governo con premier elettivo. La strada per Londra passa per Parigi, in Politica e Società. Studi in Onore di Luciano Cavalli, Cedam, 1997; Frosini, Sovranità popolare e costituzionalismo, Giuffré, 1997; Clementi, L’elezione diretta del Primo Ministro: l’origine francese, il caso israeliano, il dibattito in Italia, in Quaderni Costituzionali, 20, 3, 2000; Ceccanti, Il premierato. Matrici ideali e traduzione nell’oggi, in Rass. Parl., 2, 2003, 281 ss. oltreché in iris.uniroma1.it; Pitruzzella, Le ragioni della riforma del sistema di governo e le “virtù” del premierato, ivi, 323 ss; Frosini, Sulla forma di governo del premierato (elettivo), ivi, 1, 2023.

[9]  In un dibattito sulle riforme istituzionali,  a cui parteciparono Sandulli, Crisafulli, Jemolo, Mortati, Ferrari, Galeotti e La Pergola, intitolato La Costituzione e la crisi, pubblicato sulla rivista Gli Stati nel 1973, se ne discusse apertamente e più di un partecipante si espresse a favore dell’elezione del Presidente del Consiglio. Così, ad esempio, Sandulli: La mia propensione va piuttosto verso il governo di legislatura. È la formula alla quale già pensava Blum e poi Mendès France, e che è cara a Duverger. Questa formula comporterebbe un regime dualistico, e perciò certi equilibri: un presidente della Repubblica in posizione super partes, l’indirizzo politico commesso a un presidente del Consiglio eletto direttamente dal popolo contemporaneamente alle Camere e libero nella formazione del suo governo. È possibile leggere il testo in www.dircost.unito.it/altriDocumenti/docs/gliStati1973.pdf

^[10] v. Bifulco, La commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura: cronaca dei lavori e analisi dei risultati, Giappichelli, 1998

[11] Il sistema proporzionale con la previsione di un premio che porti al 55% dei seggi  (e in più con clausola di sbarramento al 5%)  il partito o la coalizione vincente che avesse superato una determinata soglia, era considerato “ particolarmente coerente con l’ipotesi del Governo parlamentare del Primo Ministro” già nella relazione finale della Commissione per gli affari costituzionali istituita dal Governo Letta nel 2013, pur se in quella proposta non era prevista l’elezione diretta del premier ma la nomina da parte del Presidente della Repubblica del candidato Primo Ministro della lista o coalizione di liste vincitrice delle elezioni, Commissione per le riforme costituzionali, Per una democrazia migliore. Relazione finale e documentazione, Presidenza del Consiglio dei ministri, 17 settembre 2013, disponibile anche al link https://culturaprofessionale.interno.gov.it/FILES/docs/1260/EstrattoRelazioneCommissioneRiformeCostituzionali.pdf

^[12] Secondo la Corte il legittimo perseguimento dell’obbiettivo della stabilità di Governo, di sicuro interesse costituzionale, non può provocare un eccessivo sacrificio dei principi costituzionali della rappresentanza e dell’uguaglianza del voto. Se è vero che, nella legge n. 52 del 2015, il turno di ballottaggio fra le liste più votate ha il compito di supplire al mancato raggiungimento, al primo turno, della soglia minima per il conseguimento del premio, al fine di indicare quale sia la parte politica destinata a sostenere, in prevalenza, il governo del Paese, tale obbiettivo non può giustificare uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza assoluta (sentenza 35 del 2017).

^[13] Secondo il nuovo art. 94, terzo comma Cost. Entro   dieci   giorni   dalla   sua   formazione   il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Nel caso in cui non sia approvata la mozione di fiducia al Governo presieduto dal Presidente eletto, il   Presidente   della   Repubblica   rinnova l’incarico al Presidente eletto di formare il Governo. Qualora anche in quest’ultimo caso il Governo non ottenga la fiducia delle Camere, il Presidente della Repubblica procede allo     scioglimento delle Camere

[14] Alcuni autori sostengono invece che proprio in virtù dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio, la Corte Costituzionale dovrebbe attenersi a maggior ragione ai principi espressi nella propria giurisprudenza, v. Clementi , Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, www.webtvcamera.it

^[15] Sentenza n. 275 del 2014, vedi sul punto anche Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 4680/2013.

[16] Anche Cavino, L’introduzione dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri, in Osservatorio costituzionale, 2 gennaio 2024, www.osservatorioaic.it, osserva che dall’affermazione della Corte, qualora la forma di governo a livello nazionale dovesse prevedere l’elezione diretta del Capo del Governo, discende che si potrebbe dubitare dell’operatività del principio secondo cui l’attribuzione di un premio di maggioranza non potrebbe essere disgiunta dall’indicazione di una soglia minima di suffragi.

[17] Chi scrive aveva formulato considerazioni parzialmente diverse in Pizzorno, Il disegno di legge costituzionale ad iniziativa governativa volto a introdurre il premierato. Considerazioni, in Forum costituzionale.it, 22.2.2024. Secondo Pallante, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, astrid-online.it invece la nuova legge elettorale sarà necessariamente incostituzionale; se infatti venisse configurata senza la previsione di una soglia minima, sarebbe incostituzionale per violazione del nuovo art. 92, c. 3, Cost; se invece venisse configurata in modo da assegnare in tutti i casi la maggioranza assoluta dei parlamentari alle liste collegate al premier eletto, sarebbe incostituzionale per violazione dei principi stabiliti dalle sentenze 1/2014 e 35/2017 della Corte Costituzionale

^[18] Art. 5, comma 2 del disegno di legge: La presente legge costituzionale si applica a decorrere dalla data del primo scioglimento o della prima cessazione delle Camere successivi alla data di entrata in vigore della disciplina per l’elezione del Presidente del Consiglio dei ministri e delle Camere.

^[19] Ceccanti, Premierato sì, ma non così, in giustiziainsieme.it, 21 maggio 2024. Anche Clementi, Premierato e Camere disomogenee: rischio stallo se non c’è ballottaggio, Il Sole 24 Ore, 2 luglio 2024.

^[20] Ad esempio, nel sistema francese la Costituzione, che pur rinvia a una legge organica nello stabilire le modalità di elezione del Presidente della Repubblica, eletto a suffragio universale, stabilisce essa stessa la necessità del ballottaggio (art.7 Cost. del 1958).

^[21] Becchi e Palma, Il premierato, due modifiche per una riforma accettabile, in Il Sole24ore.com, 17 maggio 2024. V. anche Frosini il quale, in luogo del ballottaggio, propone un parziale ritorno alla legge Mattarella (leggi 276 e 277 del 1993) che prevedeva l’assegnazione del 75% dei seggi con il sistema uninominale a turno unico e il restante 25% proporzionalmente a tutti i partiti che avessero superato il 3%. Secondo questa proposta, il 25% dovrebbe ora essere assegnato alle liste collegate al Presidente del Consiglio in modo che queste possano raggiungere il 55% e solo l’eventuale restante essere assegnato alle altre liste proporzionalmente, Frosini, Una legge elettorale per il premierato, www.federalismi.it, 15 maggio 2024.

Se ne è visto un esempio alle ultime elezioni dell’Assemblea Nazionale in cui la lista che aveva conseguito al primo turno il maggior numero di voti, a seguito dei ballottaggi,  è risultata terza come numero di seggi conquistati, in virtù del gioco delle desistenze, cioè delle rinunce a concorrere al secondo turno da parte di candidati, al fine di favorire la concentrazione dei voti su altri candidati di altre forze politiche che avessero più chances di conquistare il seggio, superando il candidato che al primo turno era arrivato in testa. Nel sistema francese al secondo turno per le elezioni dei 577 deputati dell’Assemblea Nazionale vengono ammessi i candidati che al primo turno abbiano conseguito almeno il 12.5 degli aventi diritti al voto.

[22] Come avvenuto in Italia in occasione delle elezioni politiche del 1996 a seguito del patto tra il partito della Rifondazione Comunista e la coalizione di centro-sinistra (l’Ulivo).

[23] A favore del ballottaggio era già La Pergola, che nel già ricordato dibattito organizzato dalla rivista Gli Stati nel 1973 così si esprimeva: Sebbene il Governo diretto sia in astratto conciliabile con una varietà di tali sistemi, la maggioranza per l’elezione dell’esecutivo dovrebbe essere quella assoluta, e si dovrebbe quindi prevedere, se necessario, uno scrutinio di ballottaggio:….l’elezione dell’esecutivo e del legislativo andrebbero abbinate, preferibilmente nel senso del tied vote, e cioè del voto unico, valevole per le due elezioni, piuttosto che della semplice simultaneità di due voti distinti. Per i riferimenti v. la nota 9. Per il ballottaggio, dopo aver preso in esame le possibili soluzioni, è anche De Carlo, Legge elettorale e premierato elettivo: tra prospettive di modifica e persistenti criticità, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2024, www.osservatoriosullefonti.it

[24] Ceccanti, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 luglio 2024, https://docs.google.com/document; anche Calderisi, nell’audizione dinanzi alla medesima Commissione del 31 luglio 2024, www.libertaeguale.it

[25] Archives Parlementaires de la Révolution Française de 1787 a 1860, Première série (1787-1799) sous la direction de J. Mavidal et E. Laurent, Tome VIII – Du 5 mai 1789 au 15 septembre 1789, Motion de M. Talleyrand, évêque d’Autun sur les mandats impératifs, lors de la séance du 7 Juillet 1789, Librairie Administrative de P. Dupont, Paris, 1875, https://archive.org. Ritiene invece che il divieto di voto disgiunto violi l’art. 67 Cost. Pinelli,
L’elezione del Presidente del Consiglio sarebbe “un’occasione in più” offerta agli elettori? in www.associazionedeicostituzionalisti, 7/24.

[26] Che si porrebbero anche qualora si pensasse al voto con unica scheda.

[27] Ceccanti, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 luglio 2024, cit. nello stesso senso Calderisi, nell’audizione dinanzi alla medesima Commissione del 31 luglio, cit.

[28] Calvano, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 luglio 2024, astrid-online.it

[29] Del resto, le leggi elettorali 270 del 2005 e 56 del 2015 escludevano che i voti della circoscrizione estero fossero calcolati per la determinazione della lista o coalizione di liste di maggioranza e non contribuivano pertanto a far scattare il premio.

[30] Sulle possibili soluzioni, v. Tarli Barbieri, Il voto degli italiani all’estero alla prova delle elezioni del 2022, in nomos-leattualitaneldiritto.it.

^[31] La circostanza che la sfiducia al Presidente eletto determini lo scioglimento delle Camere consente di superare la critica che era stata mossa al testo originario che consentiva al Presidente della Repubblica, in caso in cui il Presidente eletto fosse sfiduciato, di affidare l’incarico allo stesso Presidente o ad altro parlamentare della maggioranza, mentre la sfiducia al secondo Presidente determinava lo scioglimento. Si osservava infatti che in tal modo il secondo Presidente si trovava in una posizione più solida rispetto al Presidente eletto per il timore del parlamento di votare un’eventuale sfiducia; Così nelle audizioni al Senato i Prof. Zanon, Cintioli, De Pretis, Cabiddu, Lanchester, Curreri, Cerrina Feroni, l’on. Finocchiaro e altri, www.senato.it.

[32] Ritiene che il testo lasci un qualche potere di valutazione al Capo dello Stato, potendo quest’ultimo non sciogliere motivando la sua scelta rispetto a elementi che attengano al suo ruolo di garante della Costituzione Sterpa, Premierato all’italiana. Le ragioni e i limiti di una riforma costituzionale, Utet, 2024.

[33] ^[33] Nel disegno di legge 1354 ad iniziativa Boschi ed altri, attualmente all’esame della Camera unitamente al disegno di legge del Governo, si prevede invece che in ogni caso in cui il Presidente del Consiglio eletto cessi dalle proprie funzioni si debba operare lo scioglimento, secondo il principio simul stabunt simul cadent.

[34] Dal momento che scopo del riformatore è quello di evitare ribaltoni, non è ovviamente contemplata l’ipotesi che le Camere possano paralizzare la richiesta di scioglimento con l’approvazione di una mozione di sfiducia costruttiva come proposto da alcuni componenti della Commissione per gli affari costituzionali istituita dal Governo Letta, in un quadro in cui il Presidente del Consiglio era eletto indirettamente con l’indicazione sulla scheda da parte della lista o coalizione di liste che lo candidavano; v. , Commissione per le riforme costituzionali, Per una democrazia migliore. Relazione finale e documentazione, cit.

^[35] Il riferimento ai sette giorni sembra un riferimento alla Costituzione svedese che consente al Governo, entro sette giorni dalla sfiducia, di sciogliere il Riksdag. Occorre però  osservare che lo scioglimento anticipato del Riksdag non conduce ad elezioni che danno luogo ad una nuova legislatura, ma solo ad elezioni speciali, con cui è eletto un Riksdag avente un mandato temporale ridotto, corrispondente al completamento del mandato di quello sciolto. Pertanto l’esercizio del potere di scioglimento ha un effetto ridotto (articolo 11, Capitolo Terzo, dello Strumento di governo,), v. Mazza, Diritto pubblico svedese – Linee prospettiche, Sestante, 2013; Olivetti, Riforme istituzionali ed elettorali. La via tedesca e le sue incertezze, www. Astrid-online.it.

[36] Luciani, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, www.astrid-online.it, interpreta invece il testo nel senso che sarebbe possibile, una volta caduto il secondo Governo, affidare l’incarico anche a un soggetto diverso dal Presidente eletto dimissionario o un parlamentare eletto in collegamento con il primo, finanche a un soggetto che non sia membro delle Camere.

^[37] A differenza di quanto avviene nell’ordinamento spagnolo in cui vige un espresso divieto, non potendo il Presidente del Governo bloccare la mozione di censura, una volta che questa sia stata presentata (art. 115, secondo comma Cost., La propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura).

[38] In questo senso anche Ceccanti e Calderisi, nelle rispettive audizioni dinanzi alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 e 31 luglio, cit. i quali osservano inoltre che, una volta dimessosi il Premier, occorrerebbe lasciare libero campo alla politica, evitando di vincolare il nuovo incarico alla scelta di un parlamentare della stessa maggioranza che ha vinto le elezioni.

[39] In senso opposto alla soluzione qui prospettata si è invece sostenuto, per coerenza con il modello proposto, che sarebbe opportuno stabilire che ogniqualvolta il Presidente eletto si dimetta perché non gli è stata concessa la fiducia; pertanto, a prescindere dalla votazione di una mozione motivata, si debba procedere allo scioglimento; così Bindi, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, astrid-online.it. Nello stesso senso, Pertici, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 luglio 2024, astrid-online.it. Anche Pallante, nell’ audizione del 18 luglio, cit. trova di difficile comprensione la ragione per cui la perdita della fiducia dovrebbe avere conseguenze diverse a seconda delle modalità con cui avvenga. Ritiene invece la soluzione adottata dal testo di riforma equilibrata e razionale Belletti, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 16 luglio 2024, astrid-online.it. che afferma che quanto proposto è, a conseguenze invertite, esattamente quanto si verifica in Germania dove, a fronte della sfiducia costruttiva, l’approvazione di una mozione di sfiducia provoca l’elezione di un nuovo Cancelliere, mentre l’esito negativo della votazione sull’atto sul quale viene posta la questione di fiducia determina lo scioglimento anticipato del Bundestag.

[40] Sul punto v. Bassetti, Le mozioni di sfiducia o censura a singoli ministri: ammissibilità e regime procedurale secondo le nuove norme regolamentari della Camera dei Deputati, in Bollettino di informazioni costituzionali e parlamentari, n. 3/1986

[41] Poggi, Le “virtù” del premierato. Sistema politico e forma di governo in Italia, Giappichelli, 2024, osserva che comunque non esiste un dualismo tra la figura del Capo del Governo e quella del Capo dello Stato, poiché la loro funzione è del tutto diversa.

[42]Come notava il già citato Sandulli nel dibattito sopra richiamato alla nota 9, allorché osservava che Il presidente della Repubblica manterrebbe il suo ruolo di garante della Costituzione. O ancora: L’altra scelta (che è quella verso la quale propendo) è quella di un presidente del consiglio eletto direttamente dal popolo contemporaneamente alle Camere. In questo caso ai pericoli di tentazioni dovrebbe far fronte il Capo dello Stato, che non dovrebbe essere soltanto una figura simbolica, disponendo, come oggi, di poteri di controllo e di freno.

Anche Crisafulli osservava: E può darsi, correggendo secondo lo spunto offertomi dal Prof. Mortati le mie personali ed iniziali preferenze «presidenzialistiche», che un sistema di governo di legislatura, conservando invece, accanto al Capo del Governo, un Capo dello Stato come organo di controllo e di equilibrio moderatore, offra meno inconvenienti di una forma di governo propriamente presidenziale.

^[43] Sulla formazione dei governi tecnici v. De Fiores, Alla ricerca della neutralità perduta. Presidenti della Repubblica e governi tecnocratici alla prova dell’emergenza, in Teoria politica. Nuova serie Annali, 11, 2021, p.25-50, http://journals.openedition.org/tp/1608; Volpi, Tecnocrazia e crisi della democrazia, Governi tecnici e tecnici al governo, Giappichelli, 2017.

^[44] Tra gli esecutivi della storia repubblicana che sono stati qualificati come tecnici, non sarebbe più possibile, pertanto, la nascita di Governi come il Governo Monti o il Governo Draghi, o il Governo Ciampi e neppure un Governo Dini, visto che, al momento delle dimissioni (rese non a seguito di sfiducia) del Presidente del Consiglio Berlusconi, Lamberto Dini era Ministro del Tesoro ma era privo di mandato elettivo.

[45] Come proposto da Fusaro, Premierato a legittimazione diretta e scioglimento delle Camere, www.federalismi.it, 4 marzo 2024.

^[46] Sul punto, v. Pizzorno, Il disegno di legge costituzionale ad iniziativa governativa volto a introdurre il premierato. Considerazioni, in Forum costituzionale.it, cit. Vedi anche Tondi della Mura che nell’audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati del 6.8.2024 ha indicato l’opportunità di lasciare al Presidente della Repubblica spazi di discrezionalità nell’ affidamento dell’incarico al verificarsi di particolari emergenze, pandemiche, belliche, finanziarie, https://webtv.camera.it/evento/26049.

[47] Come già previsto, ad esempio, nei testi di riforma della Commissione Bozzi e della Commissione D’Alema, nonché nella relazione del Gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali istituito dal Presidente della Repubblica Napolitano nel 2013 nel corso della XVII legislatura e nella relazione della Commissione per le riforme costituzionali istituita sempre nel corso della XVII legislatura dal Presidente del Consiglio Letta; attribuivano direttamente invece al Primo Ministro la nomina e revoca dei ministri: il progetto di legge proposto dalla   Commissione De Mita-Iotti,  il testo elaborato dal Comitato Speroni, la legge costituzionale non approvata dal referendum del 2006 e la cd bozza Violante della Commissione affari costituzionali della Camera nella XVI legislatura che fa riferimento al Presidente del Consiglio. La stessa scelta è operata dal disegno di legge C 1354 a firma Boschi ed altri.

[48] Ciolli, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, www.astrid-online.it, ritiene che affidare il potere di revoca al Capo dello Stato a fronte di un Presidente del Consiglio elettivo, potrebbe portare a diversi conflitti tra i due organi.

^[49] Sulla questione v. Pinelli, Dibattito sul potere del Presidente della Repubblica di condizionamento dei ministri, in Giur. Cost., 2, 2018, 1011-1012.

[50] Così nelle audizioni alla Commissione Affari costituzionali del Senato i Prof. Zanon, Cintioli, Fusaro, Curreri, Woelk, Becchi, Bassu ed altri, www.senato.it

[51] Sulla compatibilità tra potere di revoca del Capo del Governo e sfiducia parlamentare al singolo ministro v. Ridolfi, Le trasformazioni del regime parlamentare: riflessioni su questione di fiducia e sfiducia individuale al singolo ministro, rileggendo i lavori di Mario Galizia, in Nomos, Le attualità nel diritto, 10/2022.

[52] Contro questa scelta Spadaro, Dal “parlamentarismo” al “premierato”: le quattro vie percorribili, in Forum cost., 12 giugno 2024, secondo cui l’eliminazione della controfirma appare comunque una misura ora inutile, ora irragionevole, visto che elimina il controllo del Governo. A favore Fusaro, Il silenzio dei costituzionalisti e l’emendamento Pera sulla controfirma, in Astrid, 5/2024, www.astrid-online.it, nonché Ruggeri, Note introduttive ad uno studio dei rapporti tra Costituzione vigente e Costituzione vivente, in dirittifondamentali.it, 19 aprile 2024. Del resto quest’ultimo Autore, che nel complesso ha una posizione fortemente critica nei riguardi del premierato (vedi ad esempio Ruggeri, La riforma Meloni e le sue stranezze al bivio tra evoluzione istituzionale ed involuzione autoritaria, in Consulta online, 20 novembre 2023, www.giurcost.org, si era espresso più volte nei suoi scritti per la soppressione della controfirma ministeriale dagli atti sostanzialmente presidenziali, v. tra gli altri Ruggeri, Controfirma ministeriale e teoria della Costituzione, in Forum cost.,  17 gennaio 2021.

[53] Esposito, Controfirma ministeriale, in Enciclopedia del diritto, X, Giuffrè, 1962, 285 ss.; Midiri, La controfirma ministeriale nel sistema dei rapporti tra Presidente della Repubblica e Governo, CEDAM, 1988; Carlassarre, Ministro controfirmante, Governo, in AA.VV., Studi in onore di Leopoldo Mazzarolli, CEDAM, 2007.

^[54] che la Corte Costituzionale ha riconosciuto essere formalmente e sostanzialmente presidenziale (sentenza 200 del 2006); sulla decisione della Corte v. Giupponi, Potere di grazia e controfirma ministeriale: là dove (non) c’è la responsabilità, là c’è il potere, in Forum di Quaderni costituzionali, 20 luglio 2006; Gorlani, Una nuova dimensione costituzionale per il Capo dello Stato? ibidem, 13 settembre 2006.

[55] Atti, peraltro, che già precedenti proposte di riforma costituzionale avevano escluso dalla controfirma, v. in particolare i lavori della Commissione D’Alema nella XIII legislatura, https://leg13.camera.it/_dati/leg13/lavori/rifcost/docapp/relass4.htm.

[56] In particolare l’art. 11 del  T.U. delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, approvato con DPR 361/1957, l’art. 4 del d.lgs. 533/1993 recante norme per l’elezione del Senato e l’art. 34 della legge 352/1970 sullo svolgimento dei referendum, disposizioni che prevedono che il decreto di indizione del Presidente della Repubblica sia preceduto dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri.

[57] Il referendum era diretto a modificare la legge elettorale allora vigente, la legge 270 del 2005, abrogandone le disposizioni che prevedevano la possibilità per le liste di collegarsi tra loro nel concorrere all’attribuzione del premio di maggioranza. La Lega, che esprimeva anche il Ministro dell’Interno, era completamente contraria.

[58] Fusaro, Il silenzio dei costituzionalisti e l’emendamento Pera sulla controfirma, cit, la definisce “storica”. L’on. Tosato, nel formulare il parere della Commissione dei 75 nei riguardi degli emendamenti diretti a escludere dalla necessità della controfirma taluni atti del Presidente della Repubblica, si esprimeva nel senso che L’irresponsabilità del Presidente non può patire eccezioni. Noi riteniamo essenziale al tipo di ordinamento che si sta creando con questa Costituzione, che nessun atto del Presidente sia valido se non è controfirmato dal Ministro competente, il quale ne assume la responsabilità. Altrimenti la figura del Capo dello Stato subisce una radicale trasformazione, Atti dell’Assemblea Costituente, Camera dei Deputati, 2017. Gli atti sono disponibli in rete sul sito www.nascitacostituzione.it

[59] Nel testo riformato viene mantenuta inalterata per gli atti sottoposti a controfirma la dizione ministri proponenti (Gli atti del Presidente della Repubblica sono controfirmati dai ministri proponenti,che ne assumono la responsabilità) malgrado la dottrina dominante si sia espressa nel senso che la formula proponenti debba essere intesa nel senso di competenti, non essendovi sempre una proposta governativa, v. Baldassarre, Il Capo dello Stato,  in Amato-Barbera (a cura di), Manuale di diritto pubblico, II, Il Mulino, 1997. Anche la Corte Costituzionale nella sentenza 200/2006 ha ricordato come l’espressione Ministri proponenti sia equivalente, secondo l’interpretazione successivamente invalsa, a quella di ministri “competenti “(punto 5.2 del considerato in diritto).

[60] il potere di nomina peraltro apparteneva sostanzialmente al Governo; il decreto regio di nomina al riguardo era preceduto dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri; v. Sul punto Furno, Il tramonto dei senatori a vita nel d.d.l. costituzionale sull’elezione diretta del premier, in Nomos, Le attualità nel diritto, 1/ 2024; Armaroli, I senatori a vita visti da vicino, Da Andreotti a Segre, da Fanfani a Spadolini, La vela, 2023. Come ricordava l’on. Einaudi nella seduta del settembre 1946 all’Assemblea Costituente, vigeva poi consuetudine che i neonominati dessero il loro voto favorevole   al Presidente del Consiglio dal cui favore era dipesa la loro nomina a Senatore, pur se quest’obbligo morale perché era limitato alla durata in carica del Presidente del Consiglio che aveva proposto al re la nomina, v. www.nascita dellacostituzione.it. Sulle “infornate” di senatori v. Novarese, Bicameralismo e rappresentanza nell’esperienza dell’Italia liberale (1882-1918) attraverso il dibattito sulla stampa coeva. Prime note, in Democrazia e Sistema bicamerale. Teoria politica, profili storici e prospettive costituzionali, atti del convegno (Messina, 12-13 marzo 2015) a cura di Bottaro e Calabrò Università degli Studi di Palermo, Dipartimento di Scienze Politiche e delle relazioni internazionali, 2015, disponibile in www.iris.unime.it.

 La nomina di nuovi senatori poteva avvenire per superare l’ostilità del Senato su un disegno di legge anche se lo stesso Sovrano fosse contrario. Ad esempio, ancor prima dell’unificazione, nel 1954,il Re era ostile all’approvazione della legge sulla soppressione delle corporazioni religiose e Cavour, Presidente del Consiglio in carica, accarezzò l’idea della nomina di un numero di senatori tale da spostare la maggioranza in Senato, anche se poi la accantonò per ragioni che nulla avevano a che vedere con la contrarietà del Sovrano ( furono nominati comunque due senatori di matrice liberale), v. Romeo, Cavour e il suo tempo, 1851-1861, Laterza, 2012.

[61]   per l’esattezza la nomina vitalizia avveniva nell’ambito della Camera, in considerazione del fatto che la presenza dei senatori a vita era ritenuta incompatibile con il nuovo assetto del Senato, denominato Senato federale della Repubblica.

[62] Nella XII legislatura il Senato aveva espresso la propria fiducia nei confronti della coalizione di centro-destra grazie al voto favorevole di alcuni senatori a vita; analogamente nella XV legislatura la coalizione di centro sinistra aveva ottenuto al Senato un vantaggio di soli due seggi,  rendendo decisivo l’apporto dei senatori a vita , grazie ai quali il Governo aveva potuto ottenere la fiducia; il voto dei senatori a vita era stato determinante anche per l’elezione del Presidente del Senato.

[63] Paterniti, Riflessioni critiche sui senatori a vita di nomina presidenziale in Forum dei quaderni costituzionali, 23.11.2006.

[64] Vi sono comunque voci contrarie alla soppressione, ad esempio Ciolli, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati, 18/7/2024, cit., osserva che si tratta di personalità di particolare rilevanza che partecipano attivamente al consolidamento e al rinnovamento di valori unificanti per la comunità nazionale. Così anche Pertici, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, cit.

[65] Come disse il Presidente Terracini, nella seduta del 25 /9/1946, in un sistema democratico ogni autorità deve provenire dai cittadini. D’altro. canto ancora nel 1984, in sede di commissione per le riforme istituzionali, il partito comunista presentava una proposta volta a escludere i senatori a vita, pur confermati, dalla partecipazione alle votazioni, sul punto v. Talami, I senatori vitalizi, Giuffrè, 1986.

[66] Seduta del 18/9/1947

[67] Atti dell’Assemblea Costituente, Camera dei Deputati, 2017, seduta del 24/9/1947, cit. e www.nascitacostituzione.it

[68] In questo senso Tondi della Mura, Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 6/8/2024, cit.

[69] Già Luigi Sturzo era contrario alla nomina presidenziale dei senatori, essendo costoro gli elettori del presidente della repubblica, v. Sturzo, Che farne del Senato ?, 18 ottobre 1951, www.patrimonio.archivio.senato.it

[70][70] Vedi la discussione su www.associazionedeicostituzionalisti.it, 7/24, in particolare Sorrentino, I rischi del premierato; Schillaci, Tra forma di governo e forma di Stato: aspetti critici del premierato; Calvano, Forma di governo e cittadinanza nel DDL sul Premierato, Bozzacchi, Il popolo e la governabilità, Pinelli, L’elezione del Presidente del Consiglio sarebbe “un’occasione in più” offerta agli elettori? .

Al riguardo Belletti Modello “Westminster” vs modello “consensuale”. Le chiare opzioni del ddl AC 1921, nella stessa discussione osserva “che le critiche più radicali al ddl, secondo le quali l’elezione diretta del vertice dell’esecutivo e il premio di maggioranza sarebbero elementi sintomatici di sistemi non più democratico/pluralisti, evidenziano una nostalgia della Prima Repubblica”.

[71] V. tra gli altri le audizioni alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati di Pasquino e Zaccaria, il 18/7/24, www.astrid-online.it. Vedi anche Lucarelli, Premierato e riforme costituzionali: il mito della governabilità, in Rivista AIC, 4/2023.

[72] Fusaro, Premierato a legittimazione diretta e scioglimento delle Camere, cit.

[73] Sul punto v. Paris, Brevi note sulla disciplina costituzionale dell’elezione del Presidente della Repubblica, tra storia e riforme, in www.federalismi.it, 15 maggio 2024.

[74] Ad esempio, Piluso, Alcune considerazioni critiche intorno al dibattito sul premierato elettivo. Tra falsi esempi e nuovi squilibri, in www.dirittifondamentali.it, 5 settembre 2024, propone di eliminare la differenziazione tra i primi tre scrutini e quelli successivi, imponendo esclusivamente il quorum dei due terzi dei componenti del parlamento in seduta comune.  Paris, Brevi note sulla disciplina costituzionale dell’elezione del Presidente della Repubblica, tra storia e riforme, cit., propone l’adozione del meccanismo dell’art. 3 della legge cost. 22 novembre 1967, n. 2 che, per l’elezione dei giudici della Corte Costituzionale da parte del Parlamento in seduta comune, richiede la maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea nei primi tre scrutini, e successivamente quella dei tre quinti dei componenti. Tondi della Mura,  Audizione alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati 6 agosto 2024,  propone di innalzare la maggioranza richiesta dopo il sesto scrutinio dal 50% al 55%.

[75] Così ad esempio Lanchester, Ronchetti, nelle proprie audizioni alla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 18 luglio 2024, astrid-online.it.

[76] Bauchar, Léon Blum: le pouvoir pour quoi faire? Arthaud, 1976

[77] Apparsa nel 1918 e poi, con integrazioni nel 1936, Léon Blum, La réforme gouvernementale, Grasset, 1936

[78] Si cela était vrai, j’en serais fâché pour la République : j’en serais aussi fâché pour moi-même, qui suis de toute ma raison et de tout mon cœur, un républicain. Mais la pratique dont je me fais l’avocat n’est nullement contraire à la doctrine.

[79] Habituons nous à voir en lui ce qu’il est ou ce qu’il devrait être : un monarque-un monarque à qui d’avance les lignes de son action furent tracées, un monarque temporaire et constamment révocable, mais nanti cependant, aussi longtemps que la confiance du Parlement lui prête vie, de la totalité du pouvoir exécutif, rassemblent et incarnant en lui toutes les forces vives de la nation. Parole ricordate anche da La Pergola nel già citato dibattito organizzato dalla Rivista Gli Stati.

[80] Duverger, Il regime semipresidenziale francese, cit. Lo ricorda anche Clementi, Il Governo del Primo Ministro: da Londra (via Parigi) a Roma, possibilmente senza passare per Tel Aviv, in Ceccanti-Vassallo (a cura di), Come chiudere la transizione. Cambiamento, apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, Il Mulino, 2004.

g

L'articolo Da Duverger (con un riferimento a Leon Blum) al disegno di legge in materia di elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri. Appunti sulla riforma costituzionale proposta dal Governo, il cosiddetto Premierato. proviene da Giustamm.

L'articolo Sulle liste elettorali con sottoscrizioni in numero eccedente rispetto a quello massimo prescritto. proviene da Giustamm.

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V. CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – SEZIONE GIURISDIZIONALE – Decisione 15 febbraio 2005 n. 73

Note

L'articolo Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e la certezza del diritto nella regione proviene da Giustamm.

1. In data 9 aprile 2006, il Prefetto di Terni ha inviato una nota al Presidente della Corte di Appello di Perugia (prot. 10993/06/S.E.), in cui rilevava l’opportunità di revocare l’incarico di presidente del seggio elettorale n. 8, nel Comune di Amelia, al sig. Franco Coppoli, per attribuirlo al vice presidente. La motivazione di tale richiesta risiedeva nel fatto che il sig. Coppoli aveva disposto la rimozione del crocifisso che nel seggio era collocato e si era poi rifiutato di ottemperare alla diffida del sindaco di Amelia di ricollocare il crocifisso stesso laddove era stato tolto, “creando notevole tensione all’interno del seggio”.
Il Presidente della Corte, tuttavia, non ha ritenuto di dar seguito a tale istanza del Prefetto “in quanto non ricorrono, nella fattispecie, le indispensabili condizioni richieste dalla normativa vigente in materia”. In particolare, viene osservato dal giudice che, se a norma dell’articolo 35 del T.U. delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei Deputati, approvato con il d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, il Presidente della Corte di Appello è chiamato a nominare i presidenti di seggio tra “quei cittadini che, a giudizio del Presidente medesimo, siano idonei all’ufficio” , va da sé che per la revoca dell’incarico di presidente di seggio sia necessario che venga a mancare tale idoneità in capo al cittadino già nominato.
“Orbene” si legge nella decisione del Presidente della Corte “non può ritenersi che tale giudizio di idoneità sia venuto meno, per avere il presidente del seggio n. 8 di Forcole di Amelia rimosso il crocifisso appeso alla parete della sua sezione e per avere inoltre omesso di ottemperare alla ordinanza del Sindaco di Amelia”. Tale decisione del Presidente della Corte è da ricondurre, si legge nella pronuncia, principalmente a tre ordini di ragioni. Innanzitutto, non è da attribuire alcun rilievo alla circostanza per cui il seggio si trovava in un’aula scolastica, poiché tale aula va considerata come un “mero spazio fisico, attualmente e per l’occasione, destinato a svolgere una funzione diversa da quella dell’attività didattica propria della scuola”. In secondo luogo, risulta necessario rilevare che spetta al Presidente del seggio la competenza a verificare che nel seggio stesso siano presenti tutti gli elementi obbligatori dell’arredo previsti a norma dell’articolo 42 del T.U. sopra citato e delle disposizioni tecniche emanate dal competente Ministro dell’Interno. A ben vedere, in nessuna di queste disposizioni è prevista la presenza di un crocifisso, di cui il Presidente della Corte non intende certo contestare il valore simbolico (valore questo peraltro recentemente sottolineato dallo stesso Consiglio di Stato, come si vedrà più avanti) ma che non sembra un arredo “opportuno” per un seggio elettorale, poiché tale sede deve essere “uno spazio assolutamente neutrale, privo quindi di simboli che possano, in qualsiasi modo, anche indirettamente e/o involontariamente, creare suggestioni o influenzare l’elettore”.
La terza ed ultima ragione a fondamento della decisione della Corte di Appello di Perugia, ragione dichiarata “addirittura assorbente”, è che “dalla nota prefettizia in esame non è affatto dato di ricavare che la decisione del Presidente del seggio, di rimuovere il crocifisso, abbia inciso negativamente sullo svolgimento delle operazioni elettorali”. La cd. “notevole tensione” che si è creata all’interno del seggio, andrebbe pertanto considerata un “fenomeno fisiologico”, legato alla esposizione dialettica delle rispettive opinioni e non, come è stato sostenuto, un elemento in grado di inficiare una decisione, come quella del Presidente del seggio, perfettamente legittima.

2. La vicenda di Amelia, insieme agli altri ultimi sviluppi della vicenda relativa alla presenza dei crocifissi nei seggi elettorali, ripropone con rinnovata attualità la questione, allo stesso tempo di carattere politico e giuridico, della effettiva consistenza del principio di laicità dello Stato, con particolare attenzione alla presenza di simboli religiosi nei luoghi pubblici.
Ora, per evitare le derive estremistiche che hanno caratterizzato alcuni contributi al dibattito in argomento e che sono del tutto estranee al ragionamento di carattere giuridico che qui si intende seguire, appare opportuno scindere il problema in due diversi aspetti in cui esso si manifesta.
Da una parte, infatti, si colloca la questione relativa alle manifestazioni di orientamento religioso da parte dei singoli cittadini negli spazi a vario titolo gestiti dalla Pubblica Amministrazione ed all’atteggiamento che il soggetto pubblico è chiamato ad assumere nei confronti di tali manifestazioni. Dall’altra parte, invece, si colloca il problema di tutt’altra specie, relativo alla possibilità che la stessa Amministrazione gestisca gli spazi ad essa affidati, assumendo un atteggiamento di favore nei confronti di un particolare orientamento religioso o filosofico (per un’analisi più approfondita di tale distinzione si veda CAVINO M., La soluzione belga al problema della esposizione di simboli religiosi, disponibile su www.olir.it, ottobre 2005)
In altri termini, al primo aspetto sembrano necessariamente da ricondurre le vicende che hanno infiammato il dibattito giuridico e politico in Francia, così come in Turchia e Germania, ovvero quelle relative alla possibilità per privati cittadini di indossare simboli ed altri riferimenti di carattere religioso; il tema che qui si intende affrontare sembra invece riguardare più da vicino la seconda categoria di problemi, poiché la presenza di un chiaro simbolo religioso, come il crocifisso, in luoghi pubblici quali le aule scolastiche ed i seggi elettorali non attiene, a ben vedere, alla libertà per i singoli di manifestare il proprio credo ma piuttosto al ruolo rivestito dalla Pubblica Amministrazione e, più in generale, dallo Stato, nel rapporto tra la comunità ed i singoli cittadini, da una parte, e la religione dall’altra.
Appare evidente, a questo punto, come la questione della presenza di simboli religiosi in luoghi deputati allo svolgimento di attività quali l’insegnamento, l’amministrazione della giustizia (benché, da ultimo, si debba riscontrare una certa riluttanza della Corte costituzionale a pronunciarsi sulla presenza dei crocifissi nelle aule delle scuole e dei tribunali, cfr. in particolare le ordinanze n. 389 del 2004 e n. 127 del 2006) e, appunto, l’espressione del voto, assuma un notevole rilievo costituzionale in relazione a quanto previsto dagli articoli 2, 3, 8 e 19 della Costituzione, i quali affermano il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo, l’uguaglianza dei cittadini senza distinzione di religione e il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa e che, quindi, rappresentano i capisaldi della caratterizzazione laica dello Stato italiano (così CATALANO e LARICCIA, in CARDIA C., Principi di diritto ecclesiastico, 2002, Giappichelli, Torino, 109).
Ad ogni modo il problema in argomento sembra interessare in modo ancor più penetrante la previsione contenuta nell’articolo 97 della Costituzione. A ben vedere, la Pubblica Amministrazione non è chiamata, in forza di tale ultima disposizione, al semplice rispetto delle diverse componenti che costituiscono il sentire collettivo della comunità; l’imparzialità dell’Amministrazione richiede necessariamente che essa sia estranea ad ogni preferenza nei confronti di un orientamento religioso specifico e, ad opinione di chi scrive, non esiste alcuna possibilità che essa sia estranea in tal senso, se essa non evita ogni manifestazione suscettibile di richiamare scelte e convinzioni personali che non hanno alcuna connessione con l’attività amministrativa di cui di volta in volta si tratta. In altri termini, è possibile ritenere che, non essendo la scelta politica relativa all’elezione dei rappresentati dei cittadini direttamente connessa alle personali convinzioni religiose dei cittadini stessi, la presenza nei seggi di qualunque simbolo di natura religiosa appare, prima ancora che offensiva, del tutto fuori luogo.
Si può cioè sostenere, come è stato da altri più attentamente sottolineato (per una completa ricostruzione, si veda CARDIA C., Principi di diritto ecclesiastico, 2002, Giappichelli, Torino, 107 ss.), che l’effettivo e compiuto raggiungimento della laicità dello Stato non sia da ricercare nella cd. libertà nella religione, di tradizione nordamericana, per cui ognuno è libero di seguire le proprie personali convinzioni filosofico-religiose, anche quando si trovi nella dimensione pubblica, ma piuttosto nella libertà dalla religione, di tradizione francese, per cui l’ambito pubblico della amministrazione e quello privato della religione vengono tenuti rigorosamente e nettamente distinti.
Ora, per delimitare l’ambito della presente indagine, appare opportuno sottolineare come siano variegate ed eterogenee le manifestazioni del problema della presenza di simboli religiosi nei luoghi gestiti dalla Pubblica Amministrazione. In particolare, per ciò che qui interessa, sembra utile apprezzare la differenza che intercorre tra l’ipotesi della presenza di un crocifisso in un’aula scolastica e quella della presenza dello stesso simbolo in un seggio elettorale, differenza peraltro attentamente sottolineata dal Presidente della Corte di Appello di Perugia.
Appare evidente, infatti, come profondamente diverse siano le attività che vengono rispettivamente svolte nelle due sedi, per quanto si tratti spesso del medesimo luogo dal punto di vista materiale. Mentre, infatti, gli edifici scolastici sono deputati all’educazione dei giovani, alla trasmissione di valori e di idee, i seggi elettorali sono destinati esclusivamente all’espressione del voto, espressione che per previsione della Costituzione (ci si riferisce alla disposizione dell’articolo 48: “Il voto è personale ed eguale, libero e segreto”) e della legge (ci si riferisce, ad es., a quanto previsto dall’ articolo 14 del d.P.R. n. 361 del 30 marzo 1957, che proibisce l’inserimento di simboli religiosi nei contrassegni dei partiti) deve svolgersi in un clima di chiara e decisa neutralità. Con ciò non si intende affatto sostenere che la presenza di simboli religiosi nelle aule di scuola sia da considerarsi costituzionalmente legittima (anzi, ad opinione di chi scrive, è proprio nelle aule scolastiche che tali simboli rischiano di esercitare la loro maggiore forza discriminatoria e “confessionalista”). Al contrario, si vuole sostenere che le decisioni giurisprudenziali, le previsioni normative e le esternazioni di carattere politico, che sono proliferate negli ultimi anni a margine della discussione relativa alla presenza di simboli religiosi nelle aule scolastiche, possono essere trasposte solo parzialmente nel presente discorso relativo ai seggi elettorali, e solo a patto che si tenga conto della diversa qualificazione non solo politica ma anche e soprattutto legale e costituzionale delle due sedi.
Appare tuttavia interessante utilizzare proprio la copiosa produzione dottrinale e giurisprudenziale relativa alla presenza del crocifisso nelle aule scolastiche come valido punto di partenza per il nostro ragionamento. In particolare, sembra utile fare riferimento a quanto affermato in sede consultiva dal Consiglio di Stato (Parere del 27 aprile 1988, n. 63), secondo il quale al crocifisso andrebbe attribuita una sorta di universalità simbolica, poiché esso “rappresenta il simbolo della civiltà e della cultura cristiana, nella sua radice storica, come valore universale, indipendente da una specifica confessione religiosa”. Tuttavia, questo assunto del Consiglio di Stato prestava il fianco a critiche piuttosto agevoli, prima fra tutte quella rinvenibile nella pronuncia del Bundesverfassungsgericht (il Tribunale Costituzionale Federale Tedesco) del 16 maggio 1995, con la quale veniva affermato che “sarebbe una violazione dell’autonomia confessionale dei cristiani ed una sorta di profanazione della croce non considerare questo simbolo come segno di culto in collegamento con uno specifico credo”. Dello stesso avviso, anche se alla luce di argomentazioni diverse, sembra essere la Corte di Cassazione, la quale ha avuto modo di affermare che non è da considerarsi fondata la “giustificazione collegata al valore simbolico di un’intera civiltà o della coscienza etica collettiva”, poiché sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione, nonchè “priva di fondamento positivo e divenuta insostenibile alla luce della recente giurisprudenza costituzionale” (Cass. Pen., Sez. IV, 1° marzo 2000, n. 439).
Con la recentissima decisione n. 556/2006 della VI Sezione, pubblicata il 13 febbraio u.s., il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sulla materia della presenza dei crocifissi nelle aule di scuola. Nel confermare la sentenza n. 1110/2005 del TAR Veneto, infatti, il Consiglio afferma che “la decisione delle autorità scolastiche, in esecuzione di norme regolamentari, di esporre il crocifisso nelle aule scolastiche, non appare pertanto censurabile con riferimento al principio di laicità proprio dello Stato italiano”, poiché il crocifisso stesso “è atto ad esprimere, appunto in chiave simbolica ma in modo adeguato, l’origine religiosa dei valori di tolleranza, di rispetto reciproco, di valorizzazione della persona, di affermazione dei suoi diritti, di riguardo alla sua libertà, di autonomia della coscienza morale nei confronti dell’autorità, di solidarietà umana, di rifiuto di ogni discriminazione, che connotano la civiltà italiana”.
Il Consiglio di Stato, pertanto, mantiene tuttora il medesimo assunto del valore universale del crocifisso che è stato già in precedenza criticato. Tuttavia, non interessa in questa sede insistere sulla effettiva portata e consistenza di questo assunto poiché, come è stato osservato, ci si muove in una materia particolarmente delicata, soprattutto per un Paese come l’Italia, dove maggiormente si fa sentire l’esigenza di un sapiente bilanciamento tra “due valori difficilmente conciliabili: da un lato, i principi della tradizione non solo giuridica ma anche culturale, sociale e religiosa del nostro Paese; dall’altro, la libertà religiosa e di coscienza dei residenti in Italia (spesso anche italiani) che provengono da tradizioni e religioni diverse” (così, CELOTTO A., L’asserita abrogazione delle norme sull’esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche: un istituto sbagliato per una decisione giusta?, in Guida al diritto, 2003, n. 44, 5).
Tanto più che sembra possibile ritenere che l’evidente contrasto tra il “debole fondamento giuridico alla base dell’obbligo di esposizione del crocifisso nelle scuole pubbliche” (ci si intende riferire all’articolo 118 del r.d. n. 965 del 1924, recante disposizioni sull’ordinamento interno degli istituti di istruzione media, e all’allegato C del r.d. n. 1297 del 1928, recante “Regolamento generale sui servizi dell’istruzione elementare”), da una parte, ed una attenzione socialmente e politicamente molto viva nei confronti del problema, dall’altra, vada risolta con una chiara presa di posizione del nostro legislatore, chiamato sempre più urgentemente alla creazione di una disciplina moderna della materia. Tale necessità è resa peraltro ancora più evidente dalla condizione di incertezza in cui tuttora si trova la giurisprudenza, tanto superiore quanto ordinaria, circa la attuale qualificazione, in termini di applicabilità o di validità, delle fonti regolamentari che prevedevano la presenza di crocifissi nelle aule degli istituti scolastici (cfr.: Cons. Stato, sez. II, par. 27 aprile 1988, n. 63/1988 e Avv. Stato di Bologna, parere 16 luglio 2002, su www.lexitalia.it; in senso contrario, Trib. Aquila, ordinanza del 22 ottobre 2003; per una ricostruzione completa di tali orientamenti giurisprudenziali, CELOTTO A., op. cit., 5).

3. Per quanto riguarda, però, il problema in esame, ovvero quello relativo alla presenza del crocifisso all’interno dei seggi elettorali, la Corte di Cassazione ha evidenziato un’importante aspetto, che qui si ritiene opportuno sottolineare (Cass. Pen., Sez. IV, 1° marzo 2000, n. 439, in Giur. Cost., 2000, 1121 ss.). Chiamata a decidere del caso di uno scrutatore che si era rifiutato di prestare servizio, nonostante fosse stato già nominato, poiché nei luoghi in cui si svolgevano le operazioni di voto era presente un crocifisso, la Corte notava che “Costituisce, pertanto, giustificato motivo di rifiuto dell’ufficio di presidente, scrutatore o segretario – ove non sia stato l’agente a domandare di essere ad esso designato – la manifestazione della libertà di coscienza, il cui esercizio determini un conflitto tra la personale adesione al principio supremo di laicità dello Stato e l’adempimento dell’incarico a causa dell’organizzazione elettorale in relazione alla presenza nella dotazione obbligatoria di arredi dei locali destinati a seggi elettorali, pur se casualmente non di quello di specifica designazione, del crocifisso o di altre immagini religiose. Il fatto, pertanto, non costituisce reato e la sentenza va annullata senza rinvio”.
Ora, se da una parte appare evidente come la Corte non abbia inteso affermare nettamente l’illegittimità della presenza di crocifissi nei luoghi di svolgimento di operazioni del voto (e appare chiaro come ciò non le sarebbe stato possibile né dal punto di vista legale né da quello delle sue stesse competenze), appare tuttavia evidente anche come sia eloquente la connessione sottolineata dalla Cassazione, tra la presenza di simboli religiosi in tali luoghi e la possibilità di compromettere il principio di laicità dello Stato, principio più volte affermato dalla Corte costituzionale (che lo ha dichiarato “principio supremo dell’ordinamento costituzionale” nella sent. n. 203 del 1989 e che ne ha poi delineato il preciso contenuto positivo in numerose pronunce, tra le quali in particolare meritano di essere ricordate le sentenze n. 329 del 1997, n. 508 del 2000 e n. 327 del 2002, che hanno sancito l’incostituzionalità della previsione di sanzioni penali più gravi per i reati contro la religione di stato).
Tale riferimento della Cassazione al principio della laicità dello Stato risulta tanto più evidente se si considera che la Corte ha tenuto a precisare che non rileva, ai fini dell’accertamento di responsabilità del singolo scrutatore “obiettore”, la circostanza che il crocifisso si trovasse o meno nell’aula in cui egli sarebbe stato chiamato a prestare servizio. Se, cioè, viene riconosciuto al singolo il diritto di rifiutarsi di prestare servizio poiché in “locali destinati a seggi elettorali” in generale sono presenti dei simboli religiosi, ciò significa che nell’ipotesi di seggi elettorali ci si trova al di fuori del tradizionale bilanciamento di interessi e di sensibilità che caratterizza (o dovrebbe caratterizzare) la materia dei simboli religiosi nelle strutture pubbliche in generale.
Come la stessa Corte ha avuto modo di sottolineare, infatti, l’imparzialità della funzione di pubblico ufficiale è “strettamente correlata alla neutralità dei luoghi deputati alla formazione del processo decisionale nelle competizioni elettorali, che non sopporta esclusivismi e condizionamenti sia pure indirettamente indotti dal carattere evocativo, cioè rappresentativo del contenuto di fede, che ogni immagine religiosa simboleggia”.
Ad avviso di chi scrive, la limpida enunciazione che la Corte di Cassazione fa della particolare qualificazione che caratterizza i seggi elettorali, rispetto ad altri luoghi a vario titolo gestiti dalla Pubblica Amministrazione, avrebbe potuto agevolmente evitare le polemiche che invece sono puntualmente sorte in occasione delle ultime elezioni. D’altra parte, mentre porzioni della opinione pubblica e delle formazioni politiche si sono violentemente schierate sul tema, spesso confondendo la questione in esame con quella delle aule scolastiche, la giurisprudenza più attenta, di cui la pronuncia della Corte di Appello di Perugia rappresenta un valido esempio, ha invece sapientemente apprezzato la distinzione e ha applicato un principio di diritto che sembra oramai destinato a consolidarsi.
Alla luce di quanto osservato, pertanto, risulta possibile ritenere che le discussioni sorte e proliferate in margine del problema della presenza del crocifisso all’interno dei seggi elettorali si risolva in quell’intreccio di inutili polemiche e chiassose discussioni che il genio di Shakespeare definì Much ado about nothing, ovvero Molto rumore per nulla…