1.- Tipologia degli interventi edilizi minori.

Sotto un profilo generale, le trasformazioni edilizie costituiscono modificazioni della forma, della configurazione, della destinazione o dell’architettonica degli immobili finalizzate alla loro conservazione o modifica estetica o funzionale.

Esse comprendono quindi anche gli interventi stabilmente idonei a mutare l’utilizzazione degli edifici senza peraltro innovarne gli “standards” o le relazioni fra i fabbricati nel contesto urbano (in caso contrario, si tratterebbe di trasformazioni urbanistiche), ivi compresi quelli che prescindono dall’effettuazione di opere edilizie di un qualche significato, purché in tal caso non vi sia una variazione di parametri urbanistici tale da mutare sostanzialmente gli “standards” della zona.

In quest’ultimo caso, resta fermo infatti il potere del legislatore regionale di obbligare chi proceda al mutamento a richiedere la più onerosa concessione edilizia, come prescrive l’art. 4, 20° comma, del D.L. n. 398/93, convertito nella l. n. 493/93, nel testo sostituito dall’art. 2, 60° comma, della l. n. 662/96.

Le fattispecie essenziali (dal punto di vista ontologico e definitorio) di tali trasformazioni rimangono quelle delineate dall’art. 31 della legge 5/8/1978, n. 457, lett. a), b) e c).

Le lettere a) e b) definiscono gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

La prima (lett. a) riguarda quelle opere, non sottoposte ad assenso comunale ma a semplice controllo, come ulteriormente precisa l’art. 9, 1° comma, lett. c) della legge n. 10/77, che sono finalizzate a prevenire il deperimento degli immobili o il loro adeguamento tecnologico, e che attengono alla riparazione, alla rinnovazione e alla sostituzione delle finiture degli edifici e all’integrazione o al mantenimento in efficienza degli impianti tecnologici (per gli edifici industriali il Ministero dei lavori pubblici con circ. n. 1918 del 16/11/1977 ha ampliato estensivamente il concetto comprendendovi ad esempio opere nuove come le tettoie, le recinzioni esterne o le cabine o le stazioni). Si tratta, ad esempio, della sostituzione dei manti di copertura o dei rivestimenti, della riparazione degli infissi o degli impianti igienici o tecnologici (compresa la loro sostituzione) ed altro, e cioè di opere che non alterano la struttura degli edifici.

La manutenzione straordinaria, invece, (lett. b) richiama il concetto dell’art. 1005 cod. civ. e si concreta nelle opere necessarie per rinnovare o sostituire parti anche strutturali degli edifici nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici senza alterazione di volumi o superfici e senza modifiche di destinazione d’uso, purchè non si tratti di opere meramente interne, come tali previste dall’art. 26 della legge n. 47/1985 che le ha distinte, anche se ontologicamente assimilabili a quelle di manutenzione straordinaria, per semplificarne il regime di controllo.

Rispetto alla manutenzione ordinaria, si tratta di interventi più radicali, quantunque ancora parziali (sotto questo aspetto distinguibili, come si vedrà, da quelli di ristrutturazione).

Il limite positivo della manutenzione è pur sempre costituito dalla sua finalità, limitata appunto a quanto occorre per conservare la conveniente funzionalità ed efficienza dell’immobile (con opere di mera sostituzione o puro rinnovo di parte del fabbricato) quantunque considerata alla luce delle nuove necessità sopraggiunte nel tempo, cosicché può comprendersi nel concetto l’opera di integrale costruzione “ex novo” di impianti sanitari o tecnologici interni.

Limiti negativi e quantitativi sono quelli del divieto di alterazione dei volumi o di trasformazione dei c.d. “volumi tecnici”; del divieto di alterazione della superficie utile; del divieto di modifica delle destinazioni d’uso (es. da abitazione ad ufficio).

Le opere di restauro e risanamento conservativo (v. la lett. e) dell’art. 31) sono state assimilate quanto al regime autorizzatorio gratuito a quelle di manutenzione straordinaria dall’art. 7, 1° comma, del D.L. n. 9/82 conv. nella l. n. 94/82, che ha operato un’analoga assimilazione nei confronti delle pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti nel 2° comma.

Il restauro riguarda gli edifici rilevanti sotto l’aspetto artistico, storico o architettonico e tende a conservarne o a salvaguardarne i valori mediante la messa in opera di adeguate tecnologie. Il risanamento conservativo, invece, è finalizzato all’attribuzione all’immobile di un uso più consono alle esigenze di oggi o ad una maggiore sua funzionalità, nel rispetto, peraltro, degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo edilizio, e con eventuale eliminazione di superfetazioni, ed eventuale mutamento di destinazione d’uso.

Di notevole rilevanza è l’art. 36 del D. Lvo 29/10/99 n. 490/(t.u.. della legislazione sui beni culturali e ambientali) che abolisce l’autorizzazione e la concessione edilizia per gli interventi di restauro sui beni vincolati che siano stati autorizzati dalla competente Sovrintendenza.

Anche le opere costituenti pertinenze o impianti tecnologici al servizio di edifici già esistenti rientrano fra gli interventi edilizi minori.

La pertinenza edilizia è un’opera di dimensioni ridotte rispetto all’immobile principale che pur essendo rispetto ad esso fisicamente distinguibile ne condivide la destinazione, non ha autonomia anche in termini di valori di mercato e in definitiva è ad essa connessa con un rapporto di strumentalità per renderne più agevole o migliore l’uso.

Peraltro, la giurisprudenza ha chiarito che la nozione di pertinenza edilizia è più ristretta di quella civilistica, per cui deve trattarsi non solo di opere marginali per grandezza o rilevanza (quali un ripostiglio o una cabina sporgente dall’immobile) ma che non siano rispetto al bene principale ulteriori (come nel caso in cui occupino volumi e aree diverse e quindi siano fisicamente separate dallo stesso) o ne amplino considerevolmente la forma e le dimensioni.

Quanto agli impianti tecnologici, si tratta di un concetto indeterminato per legge, e comunque per giurisprudenza assimilabile ai c.d. “volumi tecnici” non computabili ai fini urbanistico-edilizi, come nelle ipotesi degli impianti idrici o termici o di condizionamento, degli ascensori, ecc., che abbiano un rapporto di strumentalità necessaria con l’utilizzazione dell’immobile già esistente.

Sul concetto di volume tecnico, rilevante per la sua esclusione dal calcolo della volumetria ammissibile, v. la circ. Min. LL.PP. 3/1/73, n. 2474, che parla di volumi strettamente necessari a contenere ed a consentire l’accesso a quelle parti degli impianti tecnici che non possono per esigenze di funzionalità trovare luogo entro il corpo dell’edificio realizzabile nei limiti imposti dalle leggi urbanistiche (serbatoi idrici, extracorsa degli ascensori, vani di espansione, canne fumarie, vani scale sopra le linee di gronda, ecc).

Prevale la tesi che si tratti di un regime applicabile alla sola edilizia residenziale a norma delle l. n. 94/82, la quale prevede, inoltre, altre ipotesi di autorizzazioni gratuite: le occupazioni di suolo mediante deposito di materiale o occupazioni di merci a cielo aperto – che non costituisce, a ben vedere, un caso di trasformazione edilizia ma di uso del territorio – e le opere di demolizione, di scavo e di reinterro, che non riguardino le cave e le torbiere e che non costituiscono momenti di una più consistente attività edilizia (come quella di ristrutturazione di un fabbricato).

Opere sottoposte a procedimento semplificato di autorizzazione (per i casi in cui vi sia un’alterazione della sagoma dell’edificio) o a nessuna autorizzazione (per i casi meno consistenti) erano disciplinate dalla legge 9/1/1989, n. 13 riguardante, fra l’altro, la disciplina urbanistico-edilizia relativa al superamento e all’abbattimento delle barriere architettoniche a favore dei portatori di handicap, e che consente anche una limitata deroga alle norme sulla distanze dei regolamenti edilizi.

Inoltre, la legge 24/3/1989, n. 122 assoggettava, all’art. 9, 2° comma, ad autorizzazione gratuita la costruzione di parcheggi ad uso esclusivo dei residenti nel sottosuolo, nelle aree pertinenziali esterne e nei locali a piano terra, anche in deroga agli strumenti e alla normativa urbanistica.

Ugualmente sottoposte al regime dell’art. 48 della legge n. 457/78 erano le opere di adeguamento degli scarichi degli insediamenti produttivi alle norme contro l’inquinamento (v. la legge 24/12/1979, n. 650) e le opere edilizie relative agli impianti di smaltimento dei liquami e dei fanghi (art. 2, 8° c., D.L. n. 801/81, conv. in l. n. 62/82).

Trattasi, a ben vedere, di casi che, per opportunità e necessità varie, pur potendo non rientrare nelle generali classificazioni delineate dalle leggi n. 47/85 e 94/82 quanto agli interventi edilizi minori, ne condividono la disciplina semplificata di controllo.

Diverso è il caso della ristrutturazione edilizia, disciplinato dall’art. 31, comma 1°, lett. d), della l. n. 457/78.

Tale fattispecie differisce da quella del risanamento conservativo e dal restauro perché comporta una trasformazione dell’organismo edilizio originario con o senza mutamento di superficie utile, e con o senza mutamento di destinazione d’uso dell’immobile, e riguarda gli interventi rivolti a trasformare l’immobile mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

E’ quindi evidente che la nozione in esame non ha limiti che impongano il rispetto degli elementi strutturali o architettonici del fabbricato, potendo perfino riguardare, come ha precisato la più recente giurisprudenza, la demolizione seguita immediatamente (per cui non deve trattarsi della ricostruzione di ruderi) dalla edificazione di un nuovo fabbricato che peraltro corrisponda integralmente, per sagome, volumi, altezze, fisionomia, ubicazione e ingombro e caratteristiche architettoniche e artistiche a quello preesistente.

La giurisprudenza ha lungamente oscillato fra una interpretazione più restrittiva (con la quale si insiste sul concetto di fedele ricostruzione del preesistente) ad una più estensiva, che consente la riconducibilità alla definizione dei casi di interventi più incisivi, che comunque rispettino l’ingombro o la volumetria complessiva dell’edificio con limitate deroghe per la sagoma e la morfologia e che coerentemente riduce al restauro o al risanamento conservativo i casi di fedele ricostruzione dell’immobile stesso.

Le differenti interpretazioni del concetto appaiono estremamente rilevanti, non soltanto perché la ristrutturazione è consentita (a differenza della nuova costruzione) nel rispetto delle norme urbanistico-edilizie preesistenti (anche se più favorevoli, cioè, a quelle sopravvenute alla costruzione dell’immobile originario) ma anche perché essa, quantunque necessiti pur sempre di concessione, è gratuita a norma dell’art. 9 della l. n. 10/77 qualora non vi sia aumento delle superfici utili di calpestio né mutamento delle destinazioni d’uso.

Una nuova categoria di opere minori trattate come tipologia a sé stante (e che come tale assorbe opere riconducibili a diverse categorie dei tipi sopra delineati, quali la manutenzione straordinaria, il restauro e il risanamento conservativo) è quella delle opere interne, introdotta dall’art. 26 della l. 28/2/1985, n. 47.

Tale disposizione, che escludeva le opere interne dal regime autorizzatorio, e ne consentiva l’immediata effettuazione su presentazione contestuale di una relazione di un professionista abilitato, richiedeva che le opere stesse non fossero in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi, non comportassero modifiche della sagoma, della costruzione e dei prospetti, né aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, né pregiudizio per la statica del fabbricato, e neppure, per gli edifici compresi nelle zone A dell’art. 2 del D.M. 2/4/1968, alterazione delle originarie caratteristiche costruttive.

Successivamente all’art. 26 è succeduta una nuova definizione legislativa di opere interne contenuta negli artt. 4, 7° c., lett. e) del D.L. n. 398/93, conv. in l. n. 493/93, 2, 60° comma, della l. n. 662/96 e 11 del D.L. n. 67/97, conv. con modificazioni in l. n. 137/97, per la quale le opere interne sono quelle che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti né pregiudizio per la statica dell’immobile né modifica della destinazione d’uso per gli immobili compresi nelle zone omogenee A. Non sussisterebbe in pratica più il divieto di un aumento delle superfici utili o di modifica (fuori dal centro storico) della destinazione d’uso o, per gli immobili della zona A, di modifica delle originarie caratteristiche costruttive, salvo il rispetto del numero delle unità immobiliari (si parla infatti di “opere interne di singole unità immobiliari”). In particolare, quindi, la destinazione d’uso sarebbe stata praticamente deregolamentata.

E’ peraltro condivisibile al riguardo una diversa tesi.

E’ noto innanzitutto come il mutamento di destinazione d’uso possa essere o no realizzato con lavori edilizi (mutamento con lavori o semplice “mutamento funzionale”) e come l’art. 25 della legge n. 47/85, così interpretato dalla Corte costituzionale, rinviando comunque alla disciplina delle leggi regionali e dei piani regolatori, imponesse comunque, a livello di norma-principio da rispettarsi dalle leggi regionali, il regime autorizzatorio per i semplici mutamenti funzionali. Il che poneva dei dubbi nei casi in cui si trattasse di mutamento di destinazione incompatibile con il carattere omogeneo della zona con conseguente violazione dei relativi standards.

Di tale problema si è reso conto il legislatore che con l’art. 2, comma 60°, della legge n. 662/96 ha riformulato il testo dell’art. 25 delegando alle leggi regionali di stabilire eventualmente il regime concessorio per mutamenti di destinazione d’uso anche non connessi a trasformazioni fisiche; con ciò attribuendo importanza all’incidenza urbanistica della modifica dell’uso degli immobili.

In tal senso, v. la lett. f) dell’art. 2, commi 2, 3 e 4, della l.r. n. 47/78 dell’Emilia-Romagna, nel testo sostituito dall’art. 16 della l. r.. 5/95, che subordina il mutamento della destinazione d’uso ad autorizzazione solo se si tratti di destinazione compatibile con la zona e siano rispettati i vincoli e gli standards (con obbligo, in caso contrario, di un loro contemporaneo e integrale reperimento).

2.- La semplificazione delle procedure di controllo ed autorizzatorie degli interventi edilizi minori.

A) In generale.
La semplificazione delle procedure amministrative in materia edilizia è un aspetto della più generali “deregulation” nel campo del diritto amministrativo, che ha visto negli ultimi anni esempi sempre più vistosi.

Il sistema, per dirla in breve, si è improntato nel senso di richiedere, per tutta una serie di casi in materia non discrezionale ma che in passato necessitavano di un provvedimento assentivo (concessorio o autorizzatorio) della p.a., spesso dopo un defatigante iter, una più snella autorizzazione o il verificarsi, dopo un breve periodo, dopo un’apposita denuncia, del silenzio-assenso ovvero ancora di sostituire all’attività autorizzatoria una semplice attività di controllo con possibilità di irrogare sanzioni o di disporre nei casi più gravi i necessari ripristini quando l’attività privata è già iniziata.

La tendenza ha ricevuto una conferma a livello di generalizzazione concettuale e di tendenziale principio dalla l. n. 7/8/1990, n. 241, sul procedimento amministrativo.

L’art. 20 di tale legge istituisce un meccanismo di autorizzazione tacita abbreviata incentrato sul silenzio dell’Amministrazione protrattosi per 60 giorni dopo la denuncia del privato.

Tale silenzio, in altre parole, costituisce, unitamente al decorso del termine ed alla regolarità dell’istanza, una fattispecie tipica equivalente all’autorizzazione, come si desume dalla circostanza che il silenzio-assenso può essere annullato in caso di illegittima sua formazione. Dal comportamento, insomma, si presume un atto tipico.

L’art. 19 della stessa legge prevede invece più incisivamente al 1° comma una semplice denuncia di inizio attività in tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinato ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni discrezionali e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi.

L’art. 19, valido in via di massima a livello di principio nella materia edilizia, non riguarda ovviamente la materia della concessione o dell’autorizzazione da rilasciarsi in materia di immobili tutelati ai sensi delle leggi n. 1089/39, 1497/39 e 431/85.

Si consolida quindi, anche sotto il profilo definitorio e dei principi, la tendenza a riconoscere per gli interventi edilizi minori un regime di accertamento meramente tecnico di rispondenza alla normativa e quindi non abbisognevole di alcuna valutazione. discrezionale.

B) Le prime leggi sulla semplificazione.

La legge 16/8/67, n. 765, e la legge 28/1/77, n. 10, rimanevano ancorate al principio dell’unicità del sistema assentivo (licenza o concessione) per tutte le opere di trasformazione urbanistica e anche edilizia (e quindi anche per gli interventi modificativi, ancorché minori) del territorio.

L’ultima di tali leggi si limitava infatti a stabilire la non necessità della concessione (stabilendo il semplice regime del controllo) per la manutenzione ordinaria e l’esonero dal contributo di concessione per le opere di restauro e risanamento conservativo (art. 9).

L’inizio della liberalizzazione dei procedimenti assentivi degli interventi minori risale alla legge n. 457/78, che all’art. 48 sostituiva al regime concessorio quello autorizzatorio per la manutenzione straordinaria.

Inoltre, per gli interventi di manutenzione straordinaria che non comportassero il rilascio dell’immobile da parte del conduttore veniva per la prima volta introdotto il regime del silenzio-assenso, che scattava dopo novanta giorni se il Comune non si fosse pronunciato sulla domanda, salva la necessità di comunicare l’inizio dei lavori, e purchè non si trattasse di immobili vincolati.

Altra tappa sul cammino della liberalizzazione è costituita dalla c.d. legge Nicolazzi (l. n. 94/82 di conversione del D.L. n. 9/82), da ritenersi ormai abrogata in gran parte dalla legge n. 493/93 e dalla legge n. 662/96 e successive modificazioni, soprattutto per incompatibilità con le sopravvenute previsioni. Essa estendeva il regime dell’autorizzazione gratuita alle opere di cui alle lettere b) e c) dell’art. 31 della legge n. 457/78, e cioè al restauro e al risanamento conservativo, per le quali introduceva anche il sistema del silenzio-assenso esteso, sia pure con alcuni limiti, ad interventi non minori in materia di edilizia residenziale, già abbisognevoli di concessione edilizia

La stessa legge sottoponeva altresì ad autorizzazione gratuita o, in alternativa, a silenzio-assenso (che si verificava trascorsi 60 giorni dalla presentazione della domanda) gli interventi per pertinenze, impianti tecnologici al servizio di edifici esistenti, le occupazioni a suolo pubblico mediante il deposito di materiali o l’esposizione di merci a cielo aperto, le opere di demolizione, i reinterri e gli scavi che non riguardassero la materia delle cave e delle torbiere; il tutto alla duplice condizione della conformità agli strumenti urbanistici e all’assenza di vincoli di cui alle leggi nn. 1089 e 1497/39 per la tutela di interessi storico-artistici e paesistico-ambientali.

E’ successivamente intervenuta la legge 18/2/1985, n. 47 la quale ha introdotto uno specifico regime (anche sanzionatorio) per le autorizzazioni edilizie e ha previsto una specifica categoria di opere minori (quella delle opere interne: art. 26) per la quale per la prima volta si è introdotto il sistema più semplificatorio della denuncia di inizio attività (poi istituito in via generale e a livello di principio dalla legge n. 241/90, art. 19) e cioè ha affiancato, quale scelta del richiedente, a quello dell’autorizzazione o del silenzio-assenso il sistema della possibilità di inizio immediato dei lavori contestualmente alla presentazione di una relazione tecnica a cura di un professionista abilitato alla progettazione che si assume la responsabilità di certificare (o asseverare) le opere da compiersi e di dichiararne la conformità alla normativa urbanistica, di sicurezza e igienico-sanitaria.

C) La generalizzazione del sistema della denuncia di inizio lavori (o D.I.A).

Mentre l’autorizzazione e il silenzio-assenso (inteso come autorizzazione presunta e desunta per legge da un comportamento tacito della p.a. per un certo periodo di tempo) si pongono pur sempre nello stesso schema legale dell’atto assentivo in materia neppure minimamente sottoposta alla discrezionalità tecnica e al processo valutativo dell’ufficio, con la D.I.A. si ha un vero e proprio salto di qualità, poiché all’attività di controllo positivo dell’Amministrazione si sostituisce un’attività di mera sorveglianza e di successiva verifica nei confronti di un’attività liberalizzata, anche se ricondotta entro schemi legali tipizzati (perché fuori dallo schema gli effetti di legge non sarebbero raggiunti).

Il legislatore ha fatto prevalere la scelta di non frenare o limitare l’attività economica sacrificando in parte il controllo sul pieno rispetto delle norme urbanistico-edilizie, nel convincimento che la limitatezza degli interventi edilizi minori sia tale da non causare un grave danno alla esigenza che viene sacrificata o compressa.

Una compiuta disciplina della D.I.A. veniva delineata, come si è visto, dall’art. 2, 60° c., della legge n. 662/96, che ha sostituito il testo dell’art. 4, 7° c., del D.L. n .398/93 (conv. in l. n. 493/93), ed è stato a sua volta in parte mutato dall’art. 10, c. 6 bis, del D.L. n. 669/96, conv. in l. n. 30/97.

Esso richiama l’art. 2 della l. 24/12/93, n. 537, a sua volta di modifica dell’art. 19 l. n. 241/90, che prevede infatti sotto un profilo generale la semplice necessità di presentazione alla competente autorità di una denuncia di inizio attività, che attesti – unitamente all’eventuale autocertificazione – l’esistenza dei presupposti e dei requisiti di legge, salva la facoltà dell’interessato di chiedere l’autorizzazione.

Per l’attività edilizia è anche obbligatoria la presentazione di una relazione firmata da un progettista abilitato e un’ulteriore relazione a lavori effettuati che certifichi il rispetto del progetto originario.

La p.a. conserva dal canto suo il potere di verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge e di disporre eventualmente con provvedimento motivato il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti.

Devono ora esaminarsi le tipologie di interventi edilizi per le quali la norma qui esaminata ha introdotto l’onere della D.I.A..

In proposito, si osserva che deve trattarsi di opere di manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo; di opere particolari di eliminazione delle barriere architettoniche, di recinzioni, muri di cinta e cancellate, di aree destinate ad attività sportive senza creazione di cubatura; di opere interne di singole unità che non comportino modifiche della sagoma e dei prospetti nè pregiudizio per la statica dell’immobile; di impianti tecnologici anche con la creazione di volumi tecnici entro i limiti della lettera f); di varianti a concessioni che non incidano sui parametri urbanistici e sulle volumetrie o sulle destinazioni d’uso o sulle categorie edilizie, che non alterino la sagoma e non violino le prescrizioni delle concessioni; di parcheggi nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato (la realizzazione di parcheggi nelle aree pertinenziali esterne al fabbricato è sottoposta ad autorizzazione o silenzio-assenso dall’art. 17, 90° c., della legge n. 127/97).

Com’è evidente, si tratta in ogni caso di opere edilizie per lo più definibili come minori (anche per gli effetti della normativa anteriore all’istituzione della D.I.A., che per esse prevedeva generalmente la necessità di autorizzazione) e come tali sostanzialmente inquadrabili nelle categorie qui indicate in precedenza; comunque, e in ogni caso, di opere rispetto alle quali non può ravvisarsi la necessità di valutazioni che ineriscano alla discrezionalità tecnica; comunque, in ogni caso di interventi irrilevanti sotto l’aspetto dei parametri urbanistici e accessori rispetto ad un immobile già assentito e regolarmente costruito. Sarebbe troppo lunga un’esposizione diffusa delle singole fattispecie.

Sotto il profilo generale, basterà evidenziare che si tratta di opere per le quali era prima prevista, la necessità di autorizzazione o di preventiva denuncia (le opere interne) o l’approvazione in corso d’opera (le varianti).

Per le opere interne, sorgono dei dubbi, dal momento che la definizione contenuta nell’art. 26 della legge n. 47/85 appare da una parte più ampia rispetto a quella dell’art. 2, 60° c., della legge n. 662/96 e dell’art. 11 del D.L. n. 67/97, come sopra evidenziato, comprendendo anche quelle connesse a intere costruzioni (e non a singole unità immobiliari) e dall’altra più riduttiva (non comprendendo il mutamento di destinazione d’uso, mentre la vecchia disciplina dell’art. 26, prevedendo una semplice denuncia corredata da una relazione, era senza dubbio più semplice e liberale).

Sembra, per evitare incongruenze e difficoltà interpretative evidenziate dalla dottrina, potersi optare per la natura di norma integralmente abrogatrice, per incompatibilità, sia per quanto riguarda la definizione delle opere interne che per la relativa disciplina (quindi attualmente soggetta soltanto a D.I.A.), nella materia delle opere interne.

Limiti negativi per lo strumento sono costituiti dalla sussistenza di vincoli di tutela ambientale, storico-artistici e urbanistici (es. le zone “A”) istituiti sull’immobile, e di contrarie prescrizioni pianificatorie o regolamentari operative o soltanto adottate ; una condizione di legittimazione si fonda invece sull’esistenza di prescrizioni pianificatorie e programmatorie sull’immobile che siano immediatamente operative (c.d. “statuto urbanistico” dell’immobile): in altre parole, non deve trattarsi di norme la cui efficacia sia condizionata da uno strumento di attuazione.

Quanto al procedimento, è noto come venti giorni prima dell’inizio dei lavori (per i quali peraltro non esiste un termine iniziale che sia sanzionato) deve presentarsi la denuncia di inizio di attività, completa degli elaborati progettuali e di una dettagliata relazione di un progettista abilitato che asseveri la conformità a tutte le norme urbanistiche ed edilizie, di sicurezza ed igienico-sanitarie e indichi l’impresa che procederà ai lavori stessi.

Il Comune nei venti giorni successivi potrà inibire le trasformazioni denunciate, trascorso il termine, non si avrà ovviamente silenzio-assenso, ma semplice attività legittimata formalmente, fermi restando i poteri sanzionatori di opere ordinariamente spettanti al Comune.

Lo schema differisce dal principio generale contenuto nell’art. 19 della legge n. 241/90, il quale consente l’immediato inizio dell’attività.

I lavori devono essere terminati entro tre anni, e al termine di essi occorre una denuncia e una relazione di conformità del professionista.

Le suddette disposizioni procedimentali prevalgono su quelle degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali.

Per le rimanenti disposizioni vige invece il principio dell’autonomia della legislazione regionale e degli Enti locali, che dovrà esplicarsi con norme direttamente operative.

D) Natura giuridica del silenzio-assenso e della D.I.A.

Mentre la concessione edilizia è lo strumento della trasformazione urbanistica del territorio, l’autorizzazione è quello della trasformazione edilizia, cioè di opere di intervento limitato sul patrimonio edilizio esistente, che richiedono un controllo attenuato perché generalmente carente di qualsiasi elemento di discrezionalità.

Per l’autorizzazione si rinvia alla teoria generale dell’istituto, mentre qualche notazione può farsi per lo strumento ad essa alternativo (e cioè rimesso alla volontà del richiedente, che per evitare incertezze e contestazioni può optare per l’autorizzazione, che comporta un controllo preventivo sull’opera) del silenzio-assenso.

Si è già osservato come tale istituto costituisca il primo passo del cammino della semplificazione dei procedimenti edilizi, e come esso si sia, nel tempo, evoluto e consolidato a livello di generale principio (art. 19 l. n. 241/90).

Si è altresì osservato che esso costituisce altresì un’autorizzazione presunta e desunta da un comportamento tacito e inerte della p.a. protrattasi per un certo tempo, dopo un atto d’impulso del privato.

Trattasi quindi di fattispecie legale tipizzata equivalente ad un atto di assenso, che peraltro non consuma (come del resto non consuma l’assenso esplicito) il potere della p.a. di intervenire successivamente annullando l’atto di assenso illegittimamente formatosi (si perime invece il potere di adottare tardivamente un diniego), ovvero, se possibile, emanando, su richiesta, un atto di sanatoria (art. 13, l. n. 47/85) nel caso di abusi minori.

La denuncia di attività (strumento anch’esso alternativo e percorribile, in luogo dell’autorizzazione, nei casi che si sono enumerati) non costituisce affatto una fattispecie equivalente a un provvedimento, per cui non è necessario, in caso di abuso (e cioè di uso distorto dallo strumento in casi non consentiti dalla legge), alcun annullamento, potendo liberamente la p.a. esplicare la sua attività di repressione.

Nel caso contrario, e cioè se lo strumento è stato correttamente utilizzato, esso equivale a fattispecie legittimante una modificazione edilizia senza il previo consenso del Comune; nel caso di semplice violazione di disposizioni procedimentali, potrà applicarsi (a seconda dei casi) la sanzione amministrativa o potranno (se possibile) regolarizzarsi le procedure.

La differenza fra i due istituti è rilevante anche sotto l’aspetto della tutela giurisdizionale concessa ai terzi lesi dall’intervento, i quali nel caso del silenzio-assenso potranno impugnare direttamente l’atto tacito o presunto, mentre nel caso della D.I.A. dovranno sollecitare i provvedimenti repressivi del Comune, e impugnare se del caso il successivo diniego od opporsi ad un comportamento inerte, equivalente a silenzio-rifiuto.

E) La legislazione regionale.

Punto di partenza dell’argomento dev’essere l’affermazione (prevalente in dottrina, quantunque contestata anche da chiari autori) che la materia urbanistica, come prevista dall’art. 117 Cost., non è costituita esclusivamente dall’urbanistica in senso stretto – e cioè dalla disciplina dell’assetto e dell’incremento edilizio dei centri abitati e dagli altri insediamenti e delle relative urbanizzazioni, a condizione che abbia rilevanza solo locale – ma anche dall’edilizia, come disciplina che riguarda l’uso del territorio e che, ai nostri fini limitati, comprende anche le forme di controllo e autorizzazione degli interventi di modifica delle costruzioni, e comunque degli interventi minori.

Tale affermazione è conforme al dettato dell’art. 4 della legge n. 1150/42, che dispone che la disciplina urbanistica si attua non solo con gli strumenti urbanistici generali ma anche con le norme sull’attività costruttiva edilizia.

Così impostata la questione, e limitando l’esame all’ambito legislativo delle Regioni a statuto ordinario, risulta evidente che anche nella nostra materia l’Ente regionale possiede potere legislativo concorrente (oltre che di attuazione) con il legislatore statale, il quale peraltro provvede a livello di leggi-principio, che abrogano legittimamente ogni legge regionale anteriore in contrasto con esse (art. 10, l. n. 62/53).

Il centro del problema, peraltro, risiede nello stabilire in quali casi si tratti di leggi-principio, perché raramente il legislatore statale lo dichiara espressamente (v. per es., le ipotesi di cui all’art. 1, 2° comma, della legge n. 47/85, che rinviando alla futura emanazione di leggi regionali prevalenti chiaramente esclude l’esistenza di norme-principio, o, al contrario, il caso, già esaminato a proposito del procedimento abbreviato della D.I.A. della dichiarata prevalenza su disposizioni locali, che lascia intendere che si tratti di norme-principio, come risulterebbe confermato dal testo dell’art. 9 del D.L. n. 495/96 – quantunque non convertito in legge – che attribuiva alle Regioni il semplice potere di estendere i casi di D.I.A.).

Il problema è importante, perché, ad esempio, l’avvenuta abrogazione, da parte della l. n. 662/96, del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia avrebbe abrogato la disposizione contenuta nell’art. 22 della l. r. Emilia Romagna 30/1/95, n. 5, che invece lo prevedeva; inoltre, sarebbe dubbia la legittimità di leggi regionali (quali quelle di Lombardia e Toscana) che recentemente avevano esteso la D.I.A. anche alle opere di ristrutturazione e di nuova costruzione.

La stessa Corte costituzionale – come si è visto a proposito delle disposizioni in materia di mutamento delle destinazioni d’uso – sembra optare per l’opinione che le norme statali sul controllo e sullo snellimento delle procedure in materia edilizia costituiscano principi generali.

3) Il nuovo testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.p.r. 6/6/2001, n. 380).

La materia in esame è stata da poco riunita in testo unico e alquanto modificata.

Vedremo quindi di riassumere per argomenti e chiarire il senso delle modifiche intervenute.

A) La normativa applicabile e la gerarchia delle fonti.
Il testo unico precisa, all’art. 2, che le regioni ordinarie esercitano in materia edilizia la potestà legislativa concorrente nel rispetto dei principi della legislazione statale, che sono desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.

Viene quindi esplicitato che non tutte le disposizioni del testo unico costituiscono principi generali (anche perché si tratta in molte parti di norme regolamentari, o comunque dettanti prescrizioni di dettaglio – come espressamente chiarito dal terzo comma – le quali comunque operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, finchè esse non si adegueranno ai principi fondamentali e disciplineranno autonomamente ed “ex novo” la materia).

Da ciò consegue che, finchè tale opera di riformulazione legislativa della materia non sarà compiuta, la legislazione regionale contrastante con i principi statali o con le prescrizioni di dettaglio attuative di tali principi deve intendersi abrogata.

Alcuni principi fondamentali sono da definirsi come tali per la loro natura generale e definitoria, com’è il caso dell’art. 3, relativo alle classificazioni degli interventi, che prevalgono sulle disposizioni regolamentari e di piano (v. il 2° comma).

B) Tipologia degli interventi edilizi minori, secondo il T.U. sull’edilizia.
L’art. 3 del testo unico definisce, quanto alla materia qui trattata, gli interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia [c. 1, lett. a), b), c) e d)]. Sono in essi compresi, a contrario [v. la lett. e.5) e e.7)], anche l’installazione di manufatti leggeri, prefabbricati, case mobili e simili diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee e i depositi a cielo aperto senza trasformazione permanente del suolo, che non sono interventi di nuova costruzione.

I suddetti interventi sono sostanzialmente definiti con espressioni analoghe a quelle della precedente legislazione già esaminata (e in particolare della legge n. 457/78).

Sono peraltro assimilati agli interventi di ordinaria manutenzione, quanto alla non necessità di un qualsiasi titolo abilitativo, gli interventi di cui alle lettere b) e c) dell’art. 6 (interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe e ascensori esterni o di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio e le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico o siano esperite in aree esterne al centro edificato), peraltro con la precisazione che non si tratta di principi generali in quanto sono fatte salve più restrittive disposizioni regionali o di strumento urbanistico o poste a tutela del patrimonio culturale e architettonico.

Inoltre, la definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia (lett.d) del 1° comma dell’art. 3) risente alquanto dell’elaborazione giurisprudenziale che si è formata sul punto, comprendendo nel concetto anche la demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico per sagoma, volume, area di sedime e caratteristiche dei materiali.

Il concetto di ristrutturazione, inoltre, si sdoppia per quanto riguarda il regime autorizzatorio, poiché è sottoposta al permesso di costruire (ex concessione) l’attività di ristrutturazione edilizia c.d. “pesante”, che cioè comporti aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti e delle superfici o mutamento delle destinazioni d’uso agli immobili compresi nelle zone omogenee A. Pertanto, gli interventi di ristrutturazione meno incisivi (c.d. “ristrutturazione leggera”) sono sottoposti a semplice denuncia di inizio attività.

Per i mutamenti di destinazioni d’uso è precisato poi che spetta alla Regione stabilire se, a prescindere dalla trasformazione fisica dell’immobile, essi siano soggetti all’obbligo di premunirsi del permesso di costruire o di presentare denuncia di inizio attività.

Altri e ulteriori interventi stabiliti dalle Regioni e che incidano sul territorio o sul carico urbanistico possono essere sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire.

Resta quindi confermata dalla formulazione della normativa del testo unico l’interpretazione della legislazione precedente, fatta propria dalle considerazioni che precedono, secondo la quale il mutamento di destinazioni d’uso, ancorché riferito ad opere interne, e ad immobili non compresi nelle zone A, non risulta deregolamentato, essendo sottoposto – a seconda delle zone e ferma restando una disciplina regionale più restrittiva – a obbligo di permesso o di denuncia di inizio di attività.

C) I titoli abilitativi degli interventi edilizi minori nel testo unico.
Il relativo procedimento.
Con il nuovo testo unico il sistema della D.I.A. (o denuncia inizio attività) è stato compiutamente generalizzato sostituendo del tutto anche i residui casi in cui vi era la necessità dell’autorizzazione edilizia (la cui figura è stata abrogata) salva la facoltà dell’interessato di chiedere, per sua sicurezza, il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di interventi non riconducibili agli elenchi, di cui all’art. 10 e all’art. 6; inoltre, poiché questi ultimi casi sono tipizzati e costituiscono un numero chiuso, tutti gli interventi residuali necessitano esclusivamente della D.I.A..

Il procedimento per l’ottenimento del titolo abilitativo per gli interventi edilizi minori (e cioè, come sopra precisato, del silenzio-assenso dell’Amministrazione) si accentra, come per il permesso di costruire, presso lo sportello unico per l’edilizia (art. 5) che cura tutti i rapporti con le altre amministrazioni.

Poiché la D.I.A. copre anche i casi di interventi su immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale è peraltro prescritto che occorre, in tali casi, il preventivo rilascio del parere e dell’autorizzazione dell’autorità preposta al settore, e che il termine di trenta giorni per il silenzio-assenso decorre da tale rilascio (art. 23, 3° comma) dovendo l’ufficio comunale, qualora l’atto non sia allegato alla denuncia, convocare una conferenza di servizi.

Nel termine di trenta giorni il Comune può notificare all’interessato l’ordine motivato di non effettuare l’intervento previsto; in caso contrario, la sussistenza del titolo è provata dalla copia della D.I.A. corredata dei documenti prescritti (fra essi l’attestazione del professionista abilitato).

Al riguardo, si rileva che il procedimento, anche per il resto, non sembra essere stato sostanzialmente mutato dalle nuove disposizioni, salve le precisazioni esposte.

Peraltro, è prescritto che per talune tipologie d’interventi (evidentemente per quelle che comportano variazioni del carico urbanistico) le Regioni possono stabilire un contributo di costruzione secondo criteri e parametri (art. 22, 4° c.) e che sono sottoposte a D.I.A. anche le varianti a permessi di costruire che non incidano su parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modifichino la destinazione d’uso e la categoria edilizia, che non alterino la sagoma dell’edificio e non violino le prescrizioni del permesso (art. 22, 2° comma).

Viene quindi ampliata la tipologia degli interventi edilizi minori.

L’interessato ha anche l’onere di chiedere, se del caso, il rilascio del certificato di agibilità (art. 24, 3° c.).

Quanto al controllo ed alle sanzioni, il progettista assume la qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi del codice penale ed è sottoposto a sanzioni per il rilascio di dichiarazioni non veritiere (art. 29, 3° c.).

Ancora, ai sensi dell’art. 37 l’assenza della D.I.A. o la costruzione in difformità della D.I.A. comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi e comunque in misura non inferiore a un milione di lire, salva la restituzione in pristino per interventi su immobili sottoposti a vincolo.

In caso di conformità alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento sia al momento dell’abuso può ottenersi la sanatoria con sanzioni ridotte; inoltre la D.I.A. effettuata quando l’intervento è in corso di esecuzione comporta una sanzione ancora inferiore.

Sono escluse le sanzioni penali.

Ovviamente quanto precede vale solo nel caso che non sia necessario il permesso di costruire.

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(*) Relazione al Convegno di Reggio Emilia del 7 dicembre 2001 su “Il Testo Unico sull’Edilizia – novità per privati ed amministrazioni”.

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A. SCOLA, Le sanzioni amministrative e penali nei principali abusi edilizi.

G. SAPORITO, Discrezionalità tecnica e buona amministrazione.

G. DE MARCHI, Prime osservazioni al T.U. in materia di edilizia.

S. GNONI, Risarcimento del danno in materia di edilizia.

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1. Con la sentenza n. 4568 del 7 agosto 2003 la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha avallato il diniego di realizzazione di un intervento ristrutturazione ed ampliamento di un complesso alberghiero nel territorio del Parco del Gargano. Il provvedimento negativo contestato in giudizio era stato assunto in sede di conferenza di servizi, promossa per iniziativa del Comune interessato, in applicazione dell’art. 4 del DPR n. 447 del 1998 (sportello unico). La procedura di sportello era stata avviata quindi al fine di eventualmente ottenere una variante al vigente piano urbanistico e sulla base dell’assunto che un complesso alberghiero è assimilabile ad un impianto produttivo di beni e servizi.
La sentenza presenta interesse sia perché affronta e risolve una serie di problematiche relative al funzionamento della conferenza di servizi, sia per quanto afferma circa i profili di merito della vicenda.

2. Relativamente alla conferenza di servizi condivisibile è senz’altro l’applicazione del principio maggioritario e della “prova di resistenza”, essendosi respinta ogni censura rispetto al mancato pronunciamento, in sede di votazione da parte del rappresentante del Comune, a fronte di quattro voti contrari ed uno solo favorevole. Si è rilevato infatti correttamente, che la posizione del Comune anche se diversa, sarebbe stata comunque irrilevante a determinare un diverso esito della conferenza.
Era stato poi eccepito che, essendo stato il dissenso manifestato anche da amministrazioni statali preposte alla tutela ambientale e paesaggistico-territoriale, stando alla lettera dell’art. 14 quater della legge n. 214/90, la decisione avrebbe dovuto essere rimessa al Consiglio dei ministri. Di questa disposizione viene accolta un’interpretazione di ordine sistematico e finalistico, che afferma che il passaggio in Consiglio dei Ministri (o avanti i competenti organi collegiali esecutivi degli enti locali ove si tratti di amministrazione locale) vale solo ad impedire che prevalga, immediatamente, la tesi favorevole all’intervento, ove l’amministrazione preposta alla tutela di valori costituzionalmente protetti (l’ambiente e la salute) sia rimasta in minoranza. Tale rafforzamento della tutela di questi valori non ha infatti ragione d’essere ove la maggioranza dei partecipanti alla conferenza si sia già espressa nel senso della massima protezione del bene ambientale.
Altra importante ed altrettanto condivisibile conclusione cui perviene la sentenza in commento circa lo strumento della conferenza, è quella relativa all’ambito di discrezionalità delle valutazioni ove l’intervento proposto consista in un’opera di interesse pubblico. La sentenza, pur non volendo prendere posizione sul tema se le strutture alberghiere possano a pieno titolo qualificarsi come tali (nella motivazione peraltro si da conto dell’ampio dibattito giurisprudenziale sul punto), si limita ad osservare che nell’ambito del regime, pur di favore, di cui all’art. 14 bis della legge n. 241/90, la previsione dell’indicazione da parte delle varie amministrazioni delle condizioni e degli elementi necessari per ottenere gli atti di consenso sul progetto definitivo è comunque condizionata all’assenza di “elementi preclusivi” , i quali ben possono essere costituiti dai caratteri e dai pregi ambientali e paesaggistici dell’area del parco.
Nel caso specifico il giudice d’appello ha voluto in sostanza ripercorrere lo schema del ragionamento seguito per decretare il diniego, giudicandolo esente da vizi logici o motivazionali. Avendo rilevato che, nel caso di specie, la zona oggetto di intervento è area boschiva sulle rive del mare, sottoposta a vincolo idrogeologico e paesistico e ricadente nel Parco Nazionale del Gargano, ha correttamente concluso nel senso che non si ravvisa alcuna illogicità, travisamento, carenza di motivazione, nella scelta dell’amministrazione di privilegiare la tutela del paesaggio e dell’ambiente in una zona di particolare pregio ambientale, non avente destinazione urbanistica a strutture recettive e nella quale, come risultava dai rilievi fotografici, non vi sono altri interventi antropici.
La decisione dà quindi ai valori ambientali il giusto rilievo, rispetto ai pur legittimi interessi economici, i quali peraltro in conformità al dettato costituzionale, sono recessivi in contesti quali quelli di cui si dibatteva nel caso concreto.

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V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE VI – Decisione 7 agosto 2003.

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Nota di commento Il concetto di ristrutturazione presente nel T. U. sull’edilizia (D.P.R. 06/06/2001, n. 380), applicabile dal 1 luglio 2003, consente la demolizione e ricostruzione, ma pone problemi circa il concetto di fedelta’. Tale concetto di fedelta’ non e’presente nella legge statale, bensi’ in norme regionali. Ad esempio, nell’Allegato alla legge regionale Emilia Romagna 31/2002, nella lettera f, si parla di fedelta’ a proposito delle ristrutturazioni edilizie, collegando tale concetto a quello di identita’ di volumetria e sagoma. In Toscana, non ci si limita ad un aggettivo (“fedele”) per individuare la tipologia agevolata di ricostruzione, ma si usa il concetto di “sostituzione” edilizia, parlando altresi’ di “materiali analoghi” e di “stessa collocazione” (art. 4 L.R. 32/2003). Quindi al di la’ dell’Appennino si usa un aggettivo (fedele) mentre in riva l’Arno si precisa che tale fedelta’ deve riguardare i materiali e la collocazione. Tenendo presenti le norme statali e regionali, nell’ambito delle ristrutturazioni edilizie va tenuta distinta la semplice ristrutturazione (che si verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale sussistano e, all’esito degli stessi, rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura, sicché le modificazioni siano solo interne), dalla ricostruzione (ravvisabile allorché dell’edificio preesistente siano venute meno, per evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l’intervento si traduca nell’esatto ripristino senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell’edificio e, in particolare, senza aumenti nè della volumetria, nè delle superfici occupate in relazione alla originaria sagoma dell’ingombro). Solo in presenza di tali ultimi aumenti si verte in ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui come previsti dagli strumenti urbanistici locali, nel suo complesso, ove lo strumento urbanistico rechi una norma espressa con la quale le prescrizioni sulle maggiori distanze previste per le nuove costruzioni siano estese anche alle ricostruzioni ovvero, ove una siffatta norma non esista, solo nelle parti eccedenti le dimensioni dell’edificio originario.
Questa precisazione deriva dall’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione (sez. II civile, 26 ottobre 2000, n. 14128) e dal Consiglio di Stato. Qust’ultimo, nella decisione 1906 del 3.4.2000 (sez. V), sottolinea che la ristrutturazione soggiace alla normativa urbanistica sostanziale vigente all’epoca di realizzazione del manufatto oggetto di ripristino e non a quella (successiva) in vigore all’epoca della richiesta. Lo stesso Giudice, con decisione Sez. V 9 ottobre 2002 n. 5410, applica i predetti principi a tutte quelle ristrutturazioni in cui la ricostruzione avvenga non solo in conformita’ e fedelta’ ma altresi’ “in un tempo ragionevolmente prossimo a quello della demolizione”.
La decisione in rassegna consente di fare il punto su alcune differenze applicative tra regioni: in Emilia Romagna la Dia e’ obbligatoria (art.8 L. 31/2002), sicche’ non e’ possibile sostituirla con altri tipi di procedure, ma nelle altre Regioni l’art. 22 del T.U. prevede la sostituibilita’ della Dia con il permesso di costruire. Anche in Toscana, quindi, come in altre regioni, per una ristrutturazione edilizia si puo’ operare in due modi: con la Dia oppure, se progettista e committente non vogliono rischiare, si puo’ cheidere il permesso di costruire. Ancora piu’ complicato e’ il regime della cosiddetta”super Dia” (art. 8 comma 6 L. statale 443/2001), che potrebbe sbloccare molta edilizia nei centri gia’ edificati, in tutti i casi in cui si voglia intervenire con “stessa volumetria e sagoma”. In Emilia Romagna i Comuni possono eventualmente introdurre la “super Dia” per nuove costruzioni oppure rimanere nel regime del permesso di costruire per il restauro ed il risanamento conservativo, i mutamenti d’uso senza opere e la ristrutturazione edilizia.
Quanto poi all’interpretazione del Giudice nella lettura della disgiuntiva “o”, si richiamano precedenti quali Cass. Pen. Sez. V, 4 settembre 1987 n. 538 (Dinacci), mentre sull’interpretazione di una “e” quale connettivo linguistico in funzione congiuntiva inclusiva oppure in funzione meramente esemplificativa, si rinvia a Corte Cost. 22 febbraio 1988 n. 216. (poli53)

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V. Consiglio di Stato, Quinta Sezione, sentenza 8 settembre 2003 n. 5032

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1. – Negli ultimi anni la Corte costituzionale ha sempre più valorizzato il ruolo dei giudici comuni nel prevenire i dubbi di costituzionalità. Nella piena consapevolezza che la forza della Costituzione sta innanzitutto nella sua applicazione diretta, la Corte ha sempre più sollecitato “il giudice a fare uso dei propri poteri interpretativi allo scopo di valutare, preventivamente, se esiste la possibilità di superare i dubbi di costituzionalità attraverso un’interpretazione conforme della disposizione di legge, che renda la stessa compatibile con i principi costituzionali”[1].
L’utilizzo dell’interpretazione conforme consente di prevenire le questioni di legittimità costituzionale e di deflazionare il contenzioso costituzionale. La Corte afferma costantemente che “tra una pluralità di scelte interpretative, il giudice a quo è tenuto ad adottare quella conforme al dettato costituzionale”, facendone discendere la manifesta infondatezza delle questioni sollevate ove non manchi “la possibilità di rinvenire una soluzione ermeneutica idonea a superare i dubbi di costituzionalità prospettati dal remittente”[2]. In buona sostanza “le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali”[3], così da trasformare la giustizia costituzionale da prima ratio ad extrema ratio[4].

2. – La decisione resa dal TAR Milano nella sent. 16 gennaio 2009, n. 153 ci dà occasione di riflettere sul corretto utilizzo e sulla reale funzionalità del canone dell’interpretazione conforme.
La questione di diritto riguarda la necessità di rispettare soltanto il limite della volumetria preesistente o anche quello della sagoma nelle opere di ristrutturazione edilizia.
L’art. 27, comma 1 lett. d), della L.Reg. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 prevede che “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”. La norma non menziona il limite della “sagoma”, a differenza della legislazione statale. Il testo unico sull’edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), all’art. 3 comma 1 lettera d) definisce quali interventi di ristrutturazione edilizia, “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica” (corsivo aggiunto).
Per quanto il riparto di competenze fra stato e regioni dopo la riforma del 2001 sia tutt’altro che chiaro, nessuno dubita che l’edilizia costituisca una materia di competenza concorrente, in forza della inclusione del “governo del territorio” nell’art. 117, 3° comma, Cost., come del resto ammette la stessa legge lombarda del 2005[5].
La legislazione regionale deve, quindi, rispettare i principi fondamentali della legislazione statale, ovviamente a pena di incostituzionalità.
Non occorre dilungarsi per ritenere che la disciplina di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 costituisca un “principio fondamentale”.
Sappiamo bene che la cronica incapacità del legislatore statale di emanare leggi di cornice, che dettassero in maniera chiara ed univoca i principi fondamentali a cui la legislazione regionale deve adeguarsi, è stata superata in via interpretativa, desumendo dalle leggi statali le norme di principio. Tale operazione ermeneutica utilizza i tradizionali criteri interpretativi, primo fra tutti quello letterale e sistematico. Nel caso di specie, tali criteri interpretativi di base sono ampiamente sufficienti in quanto l’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 – atto composto da 138 articoli – ha quale rubrica “Definizioni degli interventi edilizi” e rientra nel titolo I della parte I, recante “Disposizioni generali”: sono sintomi inequivocabili della natura di principio delle norme colà contenute, come ammette agevolmente il TAR Lombardia, in linea con una giurisprudenza costante[6].
Si potrebbe ritenere che la legge lombarda non abbia disatteso la normazione di principio statale, in quanto il citato art. 27 non esclude espressamente il requisito della sagoma, bensì omette di richiamarlo, per cui il silenzio potrebbe essere integrato da una lettura adeguatrice alla disciplina statale.
Questo tentativo ermeneutico viene frustrato dall’art. 103 della medesima legge regionale n. 12 del 2005, che – sotto la impropria[7] rubrica “Disapplicazione di norme statali” – specifica: “A seguito dell’entrata in vigore della presente legge cessa di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista”, includendo specificamente l’art. “3 … del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)”.

3. – In buona sostanza la legislazione della Regione Lombardia sulla individuazione dei limiti nelle ristrutturazioni edilizie è in aperto contrasto con i principi della legislazione statale, escludendo in forza del combinato disposto degli artt. 27 e 103 la applicabilità del limite della sagoma oltre a quello di volumetria.
Eppure il TAR Milano, invece di sollevare la questione di costituzionalità, propende per una interpretazione costituzionalmente conforme della norma lombarda, riprendendo e consolidando quanto già affermato dal TAR Brescia, che nella sent. 13 maggio 2008 n. 504 – rispetto alla medesima fattispecie – ha affermato: “il concetto di ristrutturazione previa demolizione come intervento che rispetta sia il volume sia la sagoma dell’edificio preesistente è ben fermo e ripetuto di frequente in giurisprudenza, sì che è poco credibile che il legislatore regionale, il quale intendesse abbandonarlo per proporre una innovazione, lo abbia fatto per implicito, senza palesare con termini espressi tale intento”. La sentenza bresciana è anzi ancora più limpida nella sua scelta ermeneutica: ritiene incongruo che l’esigenza del limite di sagoma “possa venire accantonata senz’altro dalle legislazione regionale” e, quindi, “seguendo il costante insegnamento della Corte costituzionale per cui sin quando è possibile una legge ordinaria va interpretata in modo conforme a Costituzione, si deve concludere che il limite della sagoma, attinente ad un principio, nella norma lombarda che non lo prevede espressamente, vada ricavato per via di interpretazione logica e sistematica”[8].

4.- Interpretazione corretta? Chi scrive ha qualche dubbio.
Nessun dubbio che la diffusione dell’interpretazione conforme costituisca un elemento di maturazione del sistema di giustizia costituzionale e contribuisca in maniera decisiva all’affermazione del principio di legalità costituzionale, in quanto consente alla Costituzione di penetrare in profondità nell’ordinamento e nel bagaglio culturale degli operatori giuridici[9].
Tuttavia esistono dei limiti alle operazioni d’interpretazione costituzionalmente conforme e non se ne può prescindere.
Da ultimo è stato Massimo Luciani a mettere in evidenza in maniera assai nitida che il limite fondamentale dell’interpretazione conforme coincide con il limite stesso tra normare e interpretare: “per quanto i significati normativi di una disposizione di legge possano essere ‘adeguati’ alla Costituzione, l’opera di ‘adeguamento’ non può essere condotta sino al punto di leggere nella disposizione quel che non c’è, anche quando la Costituzione vorrebbe che vi fosse”[10].
Il superamento di tale limite è grave, in quanto comporta una pseudo-sostituzione del giudice comune al giudice costituzionale, con la cancellazione dell’incidentalità, l’introduzione di un controllo para-diffuso di costituzionalità e la vanificazione del principio dell’annullamento delle leggi illegittime, che l’art. 136 della Costituzione impone anche a fini di certezza e di estensione (erga omnes) della pronuncia della Corte[11].
Nel caso della legislazione lombarda sui limiti alle ristrutturazioni edilizie il confine della corretta interpretazione conforme appare superato, in quanto il mancato richiamo del limite di sagoma non rappresenta una mera lacuna. Abbiamo già visto come sia proprio l’art. 103 della l. reg. n. 12 del 2005 ad escludere espressamente l’applicabilità dei limiti di principio di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001. E non è certo sufficiente né adeguato un tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme a superare la lettera (rectius il combinato disposto) di una disposizione incostituzionale.
Quando l’interpretazione conforme supera la lettera della disposizione, potremmo dire con una metafora, il tentativo di cura è peggiore del male. Le decisioni dei Tribunali lombardi, tentando disinvoltamente di giungere ad una lettura costituzionalmente conforme delle norme edilizie in questione eludono il principio dell’annullamento delle leggi incostituzionali, violando la Costituzione e creando una pericolosa incertezza.
Pensiamo agli operatori, agli utenti, ai cittadini, alle stesse Amministrazioni. La legge lombarda resta vigente nel testo che esclude il limite di sagoma, grazie all’illegittimo combinato disposto degli artt. 27 e 103.
Non appare sufficiente l’orientamento interpretativo del TAR Milano e del TAR Brescia, per applicare in maniera costituzionalmente conforme le disposizioni: la lettera della legge lombarda è troppo chiara e nitida per essere superata e corretta interpretativamente.
In casi del genere il giudice comune non può e non deve ricorrere all’interpretazione conforme. Il limite testuale dell’interpretazione impone di sollevare la questione di costituzionalità e lasciare quindi che sia la Corte costituzionale a risolvere un’antinomia non solubile in via interpretativa.
Ragionando come invece fatto dai TAR lombardi, il vizio di incostituzionalità non viene sanato, anzi aggravato. Aggravato dalle incertezze e dalle disparità di trattamento che discendono da una impropria interpretazione conforme.

__________________________________

[1] Così, da ultimo, Romboli, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Romboli (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (2005-2007), Torino, 2008, 83 s., con ampi richiami di giurisprudenza.
[2] Le frasi virgolettate, frequenti nella giurisprudenza costituzionale degli ultimi decenni, sono in particolare riprese dalla ord. n. 277 del 2000.
[3] Così sent. n. 356 del 1996. Più di recente ord. n. 85 del 2007.
[4] Sul punto già le considerazioni di Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, nuova ediz., Bologna, 1988, 516 s.
[5] L’art. 1, comma 1, della l. reg. n. 12 del 2005, infatti esordisce precisando che “La presente legge, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario”.
[6] “La norma in questione è sicuramente, in tutto o in parte, norma di principi in quanto contiene le definizioni degli interventi edilizi, che costituiscono l’architrave di tutto l’impianto normativo del D.P.R. 380/01 (vedi T.A.R. Abruzzo, Pescara 14.04.2005 n. 185; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 dicembre 2002, n. 1182; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 22 settembre 2008 n. 1114 in materia di ristrutturazione edilizia)”.
[7] Non è questa la sede per intrattenersi sulla corretta configurazione – in teoria generale – dell’effetto della prevalenza delle norme regionali di dettaglio sulle norme statali cedevoli nelle materie di competenza concorrente, prevalenza da qualificarsi al più quale “non applicazione” e non certo quale “disapplicazione”. Mi sia consentito rinviare al mio Dalla «non applicazione» alla «disapplicazione» del diritto interno incompatibile con il diritto comunitario, nota alla sen¬tenza della Corte costituzionale 10 novembre 1994, n° 384, in Giurisprudenza Italiana, 1995, I, 341 ss.
[8] TAR Lombardia, Brescia, sent. 13 maggio, n. 504, § 10 del Diritto.
[9] Ampiamente sul ruolo svolto dall’interpretazione costituzionalmente conforme nella maturazione del sistema di giustizia costituzionale, a livello monografico, Sorrenti, L’interpretazione conforme a Costituzione, Milano, 2006.
[10] Così Luciani, Le funzioni sistemiche della Corte costituzionale, oggi, e l’interpretazione “conforme a”, relazione tenuta all’Università di Roma Tre il 18 maggio 2007 in occasione del Convegno “Il ruolo del giudice: le magistrature supreme”, in www.giustamm.it, § 5.1. Spunti già in Sorrenti, L’interpretazione conforme a Costituzione, cit., specie 277 s.
[11] Su tali conseguenze, ampiamente, Luciani, op. loc. cit.

(pubblicato il 10.3.2009)

Note

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L'articolo “Limite di sagoma” o “limite di volumetria” nelle ristrutturazioni? Sui limiti dell’interpretazione costituzionalmente conforme<br> (in margine a TAR Lombardia, Milano, sez. II, 16 gennaio 2009, n. 153 e TAR Lombardia, Brescia, 13 maggio 2008 n. 504) proviene da Giustamm.

Angelo Scafuri, Presidente Desirà¨e Zonno, Consigliere, Estensore PARTI: OMISSIS rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Fusco, contro Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano

Inserimento dei balconi : è necessaria la concessione edilizia ex art. 10 DPR n. 380/2001

Edilizia ed urbanistica- balconi – concessione edilizia ex art. 10 DPR n. 380/2001- è necessaria.
 

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L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 7/7/2020 n.2902 proviene da Giustamm.

Sergio De Felice, Presidente, Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore; PARTI: (Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato c. G. Di C., rappresentato e difeso dagli avvocati Costantino Antonio Montesanto e Raffaella Di Blasi nonchè Comune di Cetara n.c.)

Ex art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 6/6/2001, n. 380 la ristrutturazione edilizia, presuppone, come elemento indispensabile, la preesistenza di un fabbricato ben identificabile nella sua consistenza e nelle sue caratteristiche planivolumetriche e architettoniche.

1.- Edilizi – ristrutturazione edilizia – nozione.

Ex art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 6/6/2001, n. 380 la ristrutturazione edilizia, presuppone, come elemento indispensabile, la preesistenza di un fabbricato ben identificabile nella sua consistenza e nelle sue caratteristiche planivolumetriche e architettoniche: perchè un intervento possa essere qualificato di ristrutturazione edilizia occorre,pertanto, che sussista la possibilità  di procedere, con sufficiente grado di certezza, alla ricognizione degli elementi strutturali dell’edificio, in modo tale che, seppur in parte diruto, ovvero non “abitato” o “abitabile”, esso possa essere comunque individuato nei suoi connotati essenziali, come identità  strutturale in relazione anche alla sua destinazione.

Pubblicato il 16/10/2019

N. 07046/2019REG.PROV.COLL.

N. 05607/2016 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5607 del 2016, proposto da Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, sono domiciliati ex lege;

contro

G. Di C., rappresentato e difeso dagli avvocati Costantino Antonio Montesanto e Raffaella Di Blasi, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Criscuolo, in Roma, via Cosseria, n. 2;

nei confronti

Comune di Cetara, in persona del legale rappresentante in carica, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Campania – Salerno, Sezione II n. 00796/2016, resa tra le parti, concernente il diniego di un’autorizzazione paesaggistica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. G. Di C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2019 il Cons. Alessandro Maggio e udito per la parte l’avvocato dello Stato Davide Di Giorgio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il sig. G. Di C. ha chiesto al Comune di Cetara il permesso di costruire per l’esecuzione di lavori di consolidamento statico e adeguamento funzionale di un fabbricato a destinazione abitativa ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico in base al P.U.T. dell’area sorrentina e amalfitana.

Il Comune, valutata positivamente la conformità  del progetto alla normativa urbanistica, ha trasmesso la pratica alla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Salerno e Avellino (ora Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino) per il rilascio del parere di cui all’art. 146 del D. Lgs. 2004 n. 42.

Con nota 7/7/2013 n. 20511 la Soprintendenza ha espresso parere negativo sul presupposto che l’intervento, riguardando un immobile diruto e privo dei suoi elementi strutturali, non sarebbe stato ammissibile in quanto avrebbe dato luogo a una nuova costruzione non consentita sull’area interessata dai programmati lavori.

Ritenendo l’atto illegittimo il sig. Di C. lo ha impugnato con ricorso al T.A.R. Campania – Salerno il quale, con sentenza 4/4/2016, n. 796, lo ha accolto, ritenendo l’immobile individuabile nelle sue caratteristiche originarie e quindi essenziali, malgrado lo stato precario.

Per il primo giudice, in sintesi, il fabbricato presenta (presentava) intatta la sua struttura originaria, il suo volume, gran parte delle mura perimetrali e parte della copertura; conseguentemente, l’intervento in questione consisterebbe in un intervento di recupero.

Avverso la sentenza hanno proposto appello il Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e la Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino.

Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio il sig. Di C..

Con successive memorie le parti hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 3/10/2019 la causa è passata in decisione.

Con un unico motivo di gravame la parte appellante deduce l’errore in cui sarebbe incorso il Tribunale nel ritenere che, malgrado il precario stato manutentivo, il fabbricato mostrasse “intatta la sua struttura originaria ed il suo volume” mantenendo “le mura sui tre lati perimetrali e parte della volta di copertura“.

E invero, diversamente da quanto opinato dal giudice di prime cure l’immobile di che trattasi avrebbe le caratteristiche di un rudere privo di sostanziale identità , essendo costituito da semplici brandelli delle mura perimetrali relative a tre lati (semisepolti da folata vegetazione), dalla totale assenza della muratura del lato sud e dalla sostanziale mancanza della copertura.

Il motivo è infondato.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale che il Collegio condivide e che trae conforto dall’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 6/6/2001, n. 380, la ristrutturazione edilizia presuppone, come elemento indispensabile, la preesistenza di un fabbricato ben identificabile nella sua consistenza e nelle sue caratteristiche planivolumetriche e architettoniche.

Perchè un intervento possa essere qualificato di ristrutturazione edilizia occorre, dunque, che sussista la possibilità  di procedere, con sufficiente grado di certezza, alla ricognizione degli elementi strutturali dell’edificio, in modo tale che, seppur in parte diruto, ovvero non “abitato” o “abitabile”, esso possa essere comunque individuato nei suoi connotati essenziali, come identità  strutturale in relazione anche alla sua destinazione (Cons. Stato, Sez. VI, 5/12/2016, n. 5106; 12/4/2013, n. 1995; Sez. IV, 19/3/2018, n. 1725).

Nel caso di specie, il manufatto del sig. Di C. presentava le caratteristiche essenziali minime per poter essere oggetto di un intervento di ristrutturazione.

Infatti, come si ricava incontrovertibilmente dagli allegati fotografici depositati in giudizio (si fa riferimento alle foto. nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 e 19 depositate nel giudizio di primo grado), su cui si è basato anche l’iter motivazionale del primo giudice, il fabbricato, seppur in precarie condizioni, era perfettamente identificabile nella sua struttura originaria e nel suo volume, essendo presenti le mura su tre lati e parte della volta di copertura, con conseguente qualificazione dell’intervento come di mero recupero.

L’appello va, pertanto, respinto.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti dell’amministrazione statale, mentre nulla va disposto nei riguardi del Comune non costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore del sig. Di C., liquidandole forfettariamente in complessivi € 2.000/00 (duemila), oltre accessori di legge.

Nulla per le spese nei confronti del Comune di Cetara.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 16/10/2019 n.7046 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, redattore Cartabia

Sulla illegittimità costituzionale ex art. 136 Cost. delle norme elusive del giudicato costituzionale

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L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/10/2016 n.224 proviene da Giustamm.

Pres. Maruotti – Est. Durante

Sull’inconfigurabilità di un contributo di concessione per gli interventi edilizi previsti ex articolo 31, lettere, a) b) e c) della legge n. 457/1978

Edilizia ed urbanistica – Ristrutturazione edilizia – Presupposti – Elementi costitutivi dell’edificio – Rinnovo – Necessità – Assenza – Conseguenze  
 

In materia edilizia la ristrutturazione edilizia si configura laddove attraverso il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio si realizza un’alterazione dell’originaria fisionomia e consistenza fisica dell’immobile, che sono incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, che presuppongono invece la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie. Nel caso di specie gli interventi edilizi assentiti con la concessione edilizia consistenti nella demolizione e rifacimento dei solai dell’androne e del vano scala “A”; utilizzazione del piano interrato sotto il vano scala per l’installazione della centrale idrica e del vano ascensore; demolizione della copertura a tetto e la ricostruzione con solaio in latero – cemento e manto di tegole; il rifacimento degli intonaci e il ripristino degli infissi non sono annoverabili nella lettera d) dell’articolo 31 della citata legge n. 457/1978, trattandosi non già di un insieme sistematico di opere che caratterizza la ristrutturazione edilizia quanto piuttosto di singole opere volte a rimuovere e a sostituire le parti dell’edificio compromesse dalla sua vetustà ma tra quelli di manutenzione ordinaria e di manutenzione straordinaria o in limine nella lettera c) relativa agli interventi di risanamento conservativo, ex articolo 31, lettere, a) b) e c) della legge n. 457/1978 . Pertanto tali interventi, ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 10 del 1977, sono esenti dal pagamento del contributo di concessione.
 
 

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 14/4/2016 n.1510 proviene da Giustamm.

Pres. Griffi – Est. Giovagnoli
Hotel De Petris s.r.l (Avv. ti Cappella, Micheletta) c/ Roma Capitale (Avv.ti Magnanelli, Camarda)

Edilizia urbanistica – D.i.a.- Presentazione – Perfezionamento – Successiva sospensione lavori – Illegittimità – Ragioni

In materia di abusivismo edilizio, le opere realizzate a seguito di D.I.A. non possono costituire oggetto di un provvedimento repressivo – inibitorio della P.A.(quale la sospensione dei lavori) laddove si sia in presenza di una d.i.a. già perfezionatasi per effetto del decorso del tempo (sessanta giorni dalla presentazione) e non previamente rimossa in autotutela dalla P.A. mediante l’esercizio dei poteri di autotutela decisoria.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 918 del 2014, proposto da:
Hotel De Petris s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Cappella e Giorgio Micheletta, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via A. Bertoloni, 35;

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dagli avvocati Andrea Magnanelli e Andrea Camarda, domiciliata presso gli Uffici dell’Avvocatura comunale, in Roma, via del Tempio di Giove N.21;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I QUA n. 09586/2013concernente demolizione di opere realizzate abusivamente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2014 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato Cappella e l’avvocato Patriarca per delega dell’avvocato Magnanelli.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Viene in decisione l’appello proposto dalla società Hotel De Pretis s.r.l., per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso proposto in primo grado per ottenere l’annullamento del provvedimento (determinazione n. 32/2008, adottata dal Dirigente dell’U.O.T. – Municipio I), con il quale Roma Capitale ha ingiunto alla società odierna appellante “la rimozione o demolizione entro 30 (trenta) giorni dalla notifica della presente, di tutte le opere abusivamente realizzate così come specificate in narrativa e delle eventuali ulteriori opere abusive nel frattempo eseguite sul fabbricato preesistente sito in località Roma, in via Rasella n. 146”.
2. La società appellante espone in fatto le seguenti circostanze:
– di aver presentato il 19 giugno 2008 la d.i.a. (prot. N. 41741) per “ristrutturazione edilizia” per i locali di via Rasella n. 146, contraddistinti al catasto al fg. 479, part. 261, sub 5, per le attività così descritte: “Cambio destinazione d’uso da
– che l’Amministrazione comunale ha lasciato decorrere il termine normativamente previsto per l’eventuale esercizio del potere inibitorio;
– che, nel contempo, la società Hotel De Pretis s.r.l. ha provveduto anche alla variazione al catasto della nuova classificazione del cespite, variazione che è stata annotata il 15 settembre 2008;
– che, nonostante l’intervenuto perfezionamento della D.I.A., con la determinazione impugnata, Roma Capitale ha ingiunto la rimozione o demolizione delle opere realizzate, in quanto ritenute abusive.
3. La società appellante lamenta che il T.a.r, nel rigettare il ricorso, avrebbe, fra l’altro, fatto riferimento a lavori e ad immobili diversi rispetto a quelli oggetto dell’ordine di demolizione. Il T.a.r., avrebbe, infatti, erroneamente richiamato nella motivazione i lavori oggetto della d.i.a. n. 58677 del 19 luglio 2012 che si riferiscono ad un diverso immobile, essendo tale d.i.a. stata presentata per l’immobile sito in Via del Boccaccio, n. 25, Via Rasella n. 142, a sanatoria per l’avvenuto ampliamento della preesistente struttura turistico-ricettiva mediante l’annessione di n. 3 unità abitative rispettivamente ubicate al pianto terra, della scala B, al pianto terra della scala A, interno 2/a e al piano quarto della scala B, interno 8.
4. L’errore commesso dal giudice di primo grado sarebbe ulteriormente confermato dalla circostanza che il T.a.r. ha ritenuto sussistente la violazione di cui all’art. 25, comma 15, delle N.T.A. al P.R.G. norma che pone limiti al mutamento della destinazione d’uso dalla funzione abitativa ad altre funzioni.
La società appellante evidenzia che, nel caso di specie, tale norma non può certamente essere stata violata dagli interventi di ristrutturazione cui si riferisce il provvedimento impugnato, per la dirimente ragione che tali interventi hanno ad oggetto un locale che non aveva una destinazione abitativa. Sottolineando il travisamento dei fatti operato dalla sentenza impugnata, la società appellante ribadisce, quindi, che l’intervento edilizio in questione è stato legittimamente eseguito sulla base della d.i.a. del 19 giugno 2008, prot. n. 41417, rientrando tra le attività di ristrutturazione edilizia così autorizzabili ai sensi dell’art. 22, comma 2, lett. a) del D.P.R. n. 380 del 2001.
5. Si è costituita in giudizio Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello.
6. Alla pubblica udienza del 5 giugno 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L’appello merita accoglimento.
8. Anche a prescindere dai profili di ambiguità presenti nella sentenza appellata (che effettivamente, in motivazione, sembra fare riferimento, per sostenere la legittimità del provvedimento impugnato, a lavori di ristrutturazione concernenti un diverso immobile ed un diverso procedimento di d.i.a.) risulta, nel caso di specie, dirimente la circostanza (non contestata) secondo cui il provvedimento di demolizione impugnato ha ad oggetto lavori regolarmente assentiti in base alla d.i.a. del 19 giugno 2008, n. 41741.
Risulta, in particolare, che l’Amministrazione comunale non solo ha lasciato che la menzionata d.i.a. si consolidasse, omettendo di esercitare, nel termine perentorio previsto dall’art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380 del 2001, il potere inibitorio-repressivo ad essa spettante in caso di carenza dei presupposti per la d.i.a., ma ha omesso anche l’esercizio dei c.d. poteri di autotutela decisoria, espressamente richiamati dal secondo periodo del comma 3 dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990.
L’Amministrazione comunale, in altri termini, anziché procedere, come avrebbe dovuto, all’annullamento d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies legge n. 241 del 1990, della d.i.a. ritenuta illegittima, ha provveduto direttamente, senza alcuna motivazione ulteriore rispetto alla ritenuta illegittimità delle opere eseguite, ad ordinare la sospensione dei lavori e la rimozione degli interventi realizzati.
In tal modo ha violato le garanzie previste dall’art. 19 legge n. 241 del 1990 che, in presenza di una d.i.a. illegittima, consente certamente all’Amministrazione di intervenire anche oltre il termine perentorio di cui all’art. 23, comma 6, d.P.r. n. 380 del 2001, ma solo alle condizioni (e seguendo il procedimento) cui la legge subordina il potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi e, quindi, tenendo conto, oltre che degli eventuali profili di illegittimità dei lavori assentiti per effetto della d.i.a. ormai perfezionatasi, dell’affidamento ingeneratosi in capo al privato per effetto del decorso del tempo, e, comunque, esternando le ragioni di interesse pubblico a sostegno del provvedimento repressivo.
Il modus procedendi seguito dall’Amministrazione comunale – tradottosi nella diretta adozione di un provvedimento repressivo-inibitorio, oltre il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione della d.i.a. e senza le garanzie e i presupposti previsti dall’ordinamento per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio – si appalesa, pertanto, senz’altro illegittimo.
La d.i.a, infatti, una volta perfezionatasi, costituisce un titolo abilitativo valido ed efficace (sotto tale profilo equiparabile quoad effectum al rilascio del provvedimento espresso), che può essere rimosso, per espressa previsione legislativa, solo attraverso l’esercizio del potere di autotutela decisoria. Ne consegue l’illegittimità del provvedimento repressivo-inibitorio avente ad oggetto lavori che risultano oggetto di una d.i.a. già perfezionatasi (per effetto del decorso del tempo) e non previamente rimossa in autotutela.
10. L’appello va, dunque, accolto e, per l’effetto in riforma della sentenza impugnata, deve essere annullato il provvedimento impugnato in primo grado.
Sussistono i presupposti, in considerazione anche del tipo di vizio riscontrato (che ha natura eminentemente procedimentale e non attesta con certezza la regolarità dei lavori di ristrutturazione eseguiti dalla società appellante) per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.