Edilizia e urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Inadempimenti – Poteri dell’amministrazione comunale – Sanzioni pecuniarie – Applicabilità – Validità del titolo edilizio – Oggetto di contestazione – Impossibilità

Il Collegio rileva come con riferimento agli inadempimenti in materia di oneri di urbanizzazione, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, di procedere alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme in materia di riscossione coattiva delle entrate; ma non può mettere in discussione la validità del titolo edilizio (A. P., 7 dicembre 2016, n. 24; conforme la giurisprudenza successiva, ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 31 agosto 2017, n. 4123; id., 7 novembre 2017, n. 5133).

Pres. Forlenza – Est. Manzioni

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6111 del 2013, proposto dalle Società Immobiliare Gualdi di Gualdi Edvige & C. s.n.c. e Gualdi Alessio Trasporti e Spedizioni s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Bonomi e Alessio Petretti, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via degli Scipioni, n. 268/A,

contro

il Comune di Boltiere, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Calvi e Gabriele Pafundi, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Tagliamento, n. 14,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, (Sezione Prima), n. 423/2013, resa tra le parti, concernente la cessazione dell’utilizzo di immobili per mancanza di agibilità.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Boltiere;

Viste le ordinanze n. 3548 del 6 maggio 2021 e n. 6659 del 6 ottobre 2021;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2022, il Cons. Antonella Manzione e udito per il Comune di Boltiere l’avvocato Gabriele Pafundi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al T.A.R. per la Lombardia, sede staccata di Brescia, le Società Immobiliare Gualdi di Gualdi Edvige & C. s.n.c. e Gualdi Alessio Trasporti e Spedizioni & C. s.r.l. (d’ora in avanti, solo le Società), del cui gruppo la prima fa parte, hanno impugnato l’ordinanza n. 11 del 6 agosto 2010, con la quale il Comune di Boltiere ha imposto la cessazione dell’utilizzo degli immobili posti in via Brembate, realizzati nell’ambito del Piano di lottizzazione denominato “Gualdi”, in quanto privi di agibilità, intimandone lo sgombero entro 30 giorni. Hanno impugnato altresì le note ad essa sottese di sospensione del procedimento di rilascio della agibilità degli stessi. Nello specifico, hanno lamentato la pretestuosità degli ostacoli frapposti dal Comune alla acquisizione di ridetta agibilità, malgrado la regolarità urbanistico-edilizia dell’intervento effettuato, che non ha comportato l’acquisizione di una destinazione “commerciale”, come preteso dall’Amministrazione intimata al solo scopo di ragguagliarvi il calcolo degli oneri concessori.

2. Il T.A.R. per la Lombardia ha respinto il ricorso sull’assunto che, al contrario, «in loco, in relazione a molteplici profili funzionali in fatto strutturalmente di carattere commerciale, si svolga anche quest’ultima in modo concreto sì da delinearsi tale anche sotto l’aspetto giuridico». Ha poi precisato che non sarebbe stata adottata alcuna sanzione di tipo economico, ma imposto un obbligo economico aggiuntivo «al certo prospettarsi delle condizioni richieste». Infine, ha ravvisato il fondamento normativo dell’agire del Comune nell’art. 221 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), che impone lo sgombero dell’abitazione priva di licenza di abitabilità (o agibilità), a prescindere dalla sua effettiva salubrità, igienicità ed incolumità.

3. Con l’odierno appello le Società, premessa una ricostruzione del complesso iter giuridico sfociato nel provvedimento di sgombero, hanno impugnato la sentenza articolando un’unica censura con la quale contestano la correttezza del presupposto motivazionale di tutti i provvedimenti, ovvero la pretesa vocazione “commerciale” dell’area in controversia e la conseguente insufficienza degli importi già versati a titolo di costi di costruzione. In tale contesto, hanno chiarito di avere tuttavia corrisposto la richiesta somma di euro 158.382,36, «con espressa riserva di ripetere quanto versato», al fine di non procrastinare oltre la ripresa della propria attività aziendale. In data 14 gennaio 2014, a conferma della propria tesi, hanno depositato apposita relazione a firma di un consulente di parte, che attesta che nell’immobile per cui è giudizio non si svolgerebbe alcuna attività commerciale o aperta al pubblico, essendo il deposito presente in loco destinato ai pezzi di ricambio e a alla manutenzione dei veicoli in uso all’impresa.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Boltiere e con successive memorie ha eccepito la inammissibilità del gravame, in quanto privo di concreti rilievi avverso la sentenza appellata, nonché per mancato gravame di un atto presupposto, vale a dire la comunicazione del 6 luglio 2009, di indicazione dei criteri alla stregua dei quali sarebbero stati eseguiti i calcoli degli oneri per le opere di urbanizzazione, ragguagliandoli alle aree commerciali e terziario-direzionali e non a quelle produttive, «in quanto quest’ultima destinazione urbanistica non è compatibile con la destinazione […] D3». L’assimilazione alla destinazione commerciale di quella logistica era infatti condizione pregiudiziale per l’ammissibilità dell’insediamento -e quindi la legittimità dell’intera operazione- come desumibile dal tenore letterale dell’art. 3 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) del P.R.G., dall’accatastamento degli immobili nella categoria “A/8”, relativa a «fabbricati fruiti o adattati per le speciali esigenze di attività commerciale e non suscettibili di destinazione diversa senza radicali trasformazioni», nonché dal contenuto della convenzione di lottizzazione. Infine, come chiarito dalla giurisprudenza, la destinazione d’uso di un magazzino, ai fini della determinazione dell’importo del contributo di urbanizzazione dovuto, va individuata avuto riguardo a quella degli ulteriori immobili con i quali si pone in collegamento strutturale e quindi in posizione servente.

4. Con ordinanza n. 3548 del 6 maggio 2021 la Sezione ha ritenuto necessario ai fini della decisione un supplemento istruttorio, incaricando il Segretario generale del Comune di Boltiere di versare in atti la deliberazione del Consiglio comunale n. 24 del 23 aprile 2009, di approvazione del piano di lottizzazione denominato “Gualdi”, corredata delle N.T.A. e della relazione illustrativa e la convenzione intercorsa tra l’Amministrazione procedente e la Società Immobiliare Gualdi di Gualdi Edvige & c. s.n.c., utilizzatrice dell’area.

4.1. In data 6 maggio 2021 il Segretario generale, anziché provvedere a quanto richiestogli, ha predisposto solo la “sintetica relazione ricostruttiva”, includendovi singoli stralci dei provvedimenti citati, ma non acclusi, nonché esprimendo le proprie autonome considerazioni sulla vicenda e sulla tematica giuridica dell’inquadramento urbanistico dell’attività di logistica.

4.2. Le Società appellanti hanno chiesto la declaratoria di inammissibilità del documento, assimilabile piuttosto ad una memoria, che ad un adempimento istruttorio. Per contro, la difesa del Comune ne ha enfatizzato le conclusioni, ritenendole confermative delle proprie deduzioni e ricostruzioni in fatto.

4.3. Con successiva ordinanza n. 6659 del 6 ottobre 2021 la Sezione ha stralciato, valutandola inammissibile ai fini del giudizio, la relazione de qua, «intrisa di considerazioni giuridiche volte a giustificare l’operato dell’Amministrazione, avallandone retrospettivamente l’interpretazione […]». Ha quindi deciso di colmare le rilevate carenze istruttorie disponendo una verificazione, affidata al Dirigente dell’Unità organizzativa competente in materia di urbanistica e assetto del territorio della Regione Lombardia, o suo delegato. Nello specifico, ha chiesto di chiarire il regime giuridico esistente sull’area del Comune di Boltiere distinta al catasto al foglio 4512 sub 1 e 2, avuto riguardo alle varianti eventualmente adottate, previa disamina degli atti inerenti il procedimento di approvazione e attuazione del piano di lottizzazione denominato “Gualdi”.

4.4. In data 21 gennaio 2022 il verificatore ha depositato la propria relazione tecnica, corredata dalla documentazione richiesta, dando preliminarmente atto di avere proceduto in contraddittorio con i tecnici delle parti, da ultimo tramite apposito sopralluogo all’esito del quale è definitivamente emerso «che gli edifici realizzati hanno un effettivo uso come attività logistica o attività di trasporto per conto terzi, in particolare è stata realizzata una palazzina ad uffici di due piani fuori terra e dei locali di deposito merci, nella palazzina ad uffici è presente un appartamento per il custode a destinazione residenziale che attualmente non risulta utilizzato».

In ordine al regime giuridico dell’area, ha così riassunto la situazione:

– essa fa parte di un più vasto ambito, interamente ricadente in zona “D3- Insediamenti commerciali di espansione” secondo il vigente P.R.G., le cui N.T.A. non consentono in linea di massima destinazioni diverse da quella commerciale;

– la destinazione “logistica” è stata avallata con il Piano attuativo adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 5 del 29 gennaio 2009 e approvato con deliberazione n. 24 del 23 aprile 2009, in variante al P.R.G., in quanto dichiaratamente finalizzato alla realizzazione, su uno soltanto dei due lotti di cui si compone, di una struttura con destinazione ad attività di autotrasporto per conto terzi, poi fatta oggetto di convenzione urbanistica stipulata con atto notarile del 29 maggio 2009;

– la richiesta dei proponenti era riferita espressamente ed esclusivamente a tale tipologia di attività, da realizzare su una superficie lorda di pavimento complessiva di mq. 3.000;

– la categoria catastale attribuita agli immobili realizzati è in maggior parte “D8-Fabbricati costruiti o adattati per le speciali esigenze di un’attività commerciale e non suscettibili di destinazione diversa senza radicali trasformazioni (Grandi negozi, centri commerciali)”, con la presenza di un appartamento riconducibile alla categoria “A3” da adibire a residenza del custode.

5. Le parti si sono scambiate ulteriori memorie, anche all’esito della richiamata relazione di verificazione, per ribadire le proprie contrapposte prospettazioni.

6. Alla pubblica udienza del 17 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover respingere le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa civica. Appare infatti chiaro sin dall’incipit della parte in diritto del ricorso l’error in iudicando ascritto alla sentenza, nella parte in cui dà per accertato (in particolare ai § 7, 7.1, 7.2 e 8) lo svolgimento di un’attività «strutturalmente di carattere commerciale», anche sulla base di non meglio identificati «atti fidefacenti». D’altro canto, l’intera vicenda ruota intorno alla problematica, anche fattuale, della concreta destinazione d’uso degli immobili in controversia: da qui la rilevanza della “riproposizione” di tutte le «circostanze di fatto» già presenti nel ricorso di primo grado, non derubricabili a “motivi intrusi” seppure sistematizzate nella parte intitolata “Fatto” (pag. 3, § 2) dell’atto di appello. Né può darsi rilievo alla mancata impugnativa dell’atto con il quale a detta del Comune era stata esplicitata la volontà di calcolare gli oneri di urbanizzazione facendo riferimento alla categoria “commerciale”: a tutto concedere alla tesi di parte appellata, che ne rivendica sostanzialmente in tal modo la natura provvedimentale, anziché, come parrebbe più consono, endoprocedimentale, essa sopravviene alla stipula della convenzione (9 luglio 2009), sicché ne costituirebbe comunque un’interpretazione postuma per quanto consta mai accondiscesa dalle Società.

8. Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto.

9. La vicenda interseca molteplici problematiche di diritto, alle quali è opportuno fare separatamente cenno.

9.1. Va innanzi tutto premesso un richiamo alla tipologia degli atti impugnati, ovvero l’ordinanza n. 11 del 6 agosto 2010, con la quale il Comune di Boltiere ha imposto alla Società la cessazione dell’attività di logistica e lo sgombero dei locali utilizzati allo scopo, e i provvedimenti che ne costituiscono il fondamento, vale a dire le note del 10 giugno 2010, 23 giugno 2010 (espressamente richiamata), 4 agosto 2010 e 6 agosto 2010, di sospensione del procedimento finalizzato all’acquisizione del certificato di agibilità, fino a completo versamento degli importi richiesti ad integrazione del contributo di costruzione già versato relativamente alle d.i.a. presentate in data 1 giugno 2009 e 29 marzo 2010. Essendo dunque gli uni il presupposto dell’altra, punto essenziale della controversia diviene effettivamente, come sostenuto dalle appellanti, la legittimità della pretesa del Comune di Boltiere di parametrare la richiesta degli oneri concessori al regime urbanistico della zona (commerciale), anziché a quello dell’attività concretamente svolta dall’azienda (di logistica), sull’assunto che ciò conseguirebbe necessariamente alla sua ammissione in quella zona. Ad avviso del Collegio solo all’esito di tale valutazione sarà infatti possibile scrutinare la legittimità dei provvedimenti impugnati in concreto e, ancor prima, in astratto, valutare l’adeguatezza alla fattispecie dei paradigmi procedurali attinti. Per quanto l’eccesso di sintesi della sentenza impugnata non giovi alla ricostruzione del percorso ermeneutico seguito, la diagnosi favorevole del primo giudice rispetto a tale quesito pregiudiziale parrebbe esprimersi nella qualificazione del diniego di agibilità come rimedio ad un «obbligo economico aggiuntivo» sussistente a condizioni date, non come sanzione; dell’ordinanza di sgombero previa cessazione dell’attività come scelta «conforme allo schema legale tipico previsto in astratto dalla norma».

10. Il regime edificatorio dell’area in parte interessata dall’intervento di cui è causa, classificata come “Insediamenti commerciali di espansione – D3” nel Piano regolatore generale del Comune di Boltiere, è declinato all’art. 39 delle N.T.A., che lo subordina alla previa approvazione di un piano attuativo. Con la delibera n. 24 del 23 aprile 2009, l’Ente ha dunque approvato in via definitiva un Piano di lottizzazione e nel contempo una variante semplificata ai sensi dell’art. 2, comma 2, lettera f, della legge regionale Lombardia n. 23 del 23 giugno 1997, al P.R.G., su richiesta degli attuatori, allo scopo di anticipare la realizzazione di un solo lotto, contrassegnato come “A”, posticipando ad una fase successiva l’altro (“B”). Oggetto del Piano, denominato “Gualdi”, era la realizzazione di un intervento di localizzazione dell’attività di autotrasporto per conto terzi dell’attuatore, già operativo nel Comune di Dalmine, «con annessi tutti gli spazi e gli impianti tecnologici» (v. § 1.0, recante “Premesse” della relazione illustrativa al Piano). In maggior dettaglio, nel declinare la “Caratteristiche progettuali” (§ 4.0) vengono indicate quali strutture da realizzare «uffici, (logistici amministrativi e direzionali), abitazione del custode, magazzino ricambi, deposito, area ad uso dipendenti (servizi, spogliatoi, ecc), impianti di autolavaggio, impianto di distribuzione di carburanti ad uso privato e aree da destinare alla manovra dei mezzi da lavoro, parcheggi e a verde attrezzato».

10.1. La convenzione urbanistica accessiva veniva rogata agli atti del notaio Pezzoli di Treviglio in data 29 maggio 2009. L’art. 10, rubricato «Permessi di costruire», si limita a prevedere le modalità di scomputo dagli importi complessivamente dovuti degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, di cui si fornisce una stima all’attualità, dei costi delle opere di urbanizzazione primaria, la cui quantificazione esatta e definitiva è rinviata al momento dell’approvazione del relativo progetto esecutivo, prodromico al rilascio del titolo. Nel corso dell’anno 2009 la Società presentava una serie di d.i.a. (nn. 5274 e 5275 del 1 giugno 2009 e n. 5448 del 5 giugno 2009) per la realizzazione delle opere previste nel Piano, ultimate alla data dell’11 giugno 2010. In data 15 giugno 2010 avanzava quindi la domanda prot. 5694 per l’ottenimento del certificato di agibilità, sfociata negli atti oggi impugnati.

11. Le categorie di destinazione urbanistica sono state introdotte col c.d. decreto legge “Sblocca Italia” (d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164) tramite l’inserimento dell’articolo 23-ter nel Testo unico per l’edilizia, al preciso scopo di omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni finanche terminologiche sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e troppo spesso foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini-utenti. Per quanto la disposizione, che riduce a cinque le categorie previste (residenziale; turistico-ricettiva; produttiva e direzionale; commerciale; rurale) sia inapplicabile ratione temporis, essa si palesa comunque utile ai fini della individuazione, almeno in termini astratti e generali, di raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, tanto da qualificare “rilevante” il mutamento della destinazione d’uso dall’una all’altra, seppure non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie (c.d. mutamento “funzionale”). All’interno di tali distinzioni generali, l’identificazione delle categorie avviene ad opera della legislazione regionale e ancor più in dettaglio negli strumenti urbanistici comunali.

12. Con il termine “logistica”, mutuato dal linguaggio militare, deve intendersi il complesso delle attività organizzative, gestionali e strategiche che in un ente, struttura o azienda, governa i flussi di materiali e delle relative informazioni dall’origine presso i produttori-fornitori, fino alla consegna-disponibilità dei prodotti finiti agli utenti-clienti e, laddove esista, al servizio postvendita. La logistica, quindi, si concretizza nella gestione del flusso di materie, servizi e informazioni necessaria a permettere di mantenere un elevato livello di efficienza e competitività di un’impresa, i cui contenuti sono variegati e difficilmente tipizzabili, se non attingendo all’attività principale cui essa accede, quale suo strumento di valorizzazione ed efficientamento. La originaria accezione ristretta del termine, tuttavia, confinata alla distribuzione di un prodotto finale e quindi consistente in un insieme di attività operative legate alla gestione dei magazzini e dei trasporti è stata via via superata, sicché oggi è più corretto parlare di un settore disciplinare integrato, come ambito di gestione aziendale volto prevalentemente all’ottimizzazione della rete distributiva e promozionale, non necessariamente legata ad una merce, ovvero del centro nevralgico di governo di un’impresa o di una rete di imprese che integrano i loro processi attraverso scambi informativi, per assicurare la corretta acquisizione, movimentazione e gestione dei materiali e finanche dei servizi, propri o di altre aziende.

12.1. Proprio in ragione del fatto che tale ambito definitorio, oltre che sfumato ex se, è in continua evoluzione, le scelte urbanistiche degli enti territoriali sono state le più disparate, risolvendosi ora nella (esplicitata) riconduzione all’una o all’altra delle categorie tipiche normate a livello locale, ora più genericamente nella ritenuta compatibilità dei relativi insediamenti per lo più con l’ambito produttivo, direzionale o commerciale, anche indifferentemente. E’ talvolta perfino accaduto che le Regioni e le Amministrazioni comunali si siano orientate nel senso di riconoscere la possibilità di realizzare interventi edilizi aventi qualunque destinazione – e dunque anche logistica – non espressamente esclusa dagli strumenti urbanistici nella zona interessata all’insediamento, con ciò superando la problematica relativa all’eventuale incompatibilità di siffatti impianti con il regime giuridico della zona. Assai raramente, invece, e per lo più in particolari atti di pianificazione del territorio previsti dalla legislazione regionale, come i piani delle funzioni, ha trovato spazio una disciplina nominativamente mirata alla logistica, comunque intesa.

12.2. L’approccio alla tematica ha assunto contorni più rigorosi laddove si è trattato di perseguire, ovvero, a monte, legittimare, un cambio di destinazione d’uso in quanto, seppure solo funzionale, “rilevante”: è di tutta evidenza, infatti, che quale che sia la scelta pianificatoria adottata e anche in assenza della stessa non può disconoscersi il maggior carico urbanistico riveniente da attività di logistica, in luogo di un utilizzo semplicemente residenziale. Sicché ammetterne sic et simpliciter l’insediamento, sull’assunto della mancanza di un esplicito divieto, può risolversi a sua volta in un’alterazione degli equilibri tra edifici e opere a servizio della collettività dei fruitori degli stessi che l’Amministrazione dovrebbe aver perseguito nell’adozione delle proprie scelte urbanistiche. Da qui la progressiva valorizzazione del dato sostanziale della strumentalità ad altra attività, per lo più commerciale, con la quale tuttavia non condivide necessariamente il requisito dell’accessibilità indiscriminata del pubblico ai relativi locali.

Come è intuibile, non si tratta affatto di una questione soltanto nominalistica, dato che spesso l’insediamento di attività commerciali comporta costi maggiori rispetto a quanto avvenga con riferimento a quelle produttive o industriali relativamente agli oneri di urbanizzazione per le necessarie dotazioni di aree a parcheggio e ad altri servizi collettivi. Il più elevato impatto urbanistico di tali attività rispetto a quelle produttive o industriali trova conferma nella giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha posto in evidenza la differenza, a tali fini, tra «trasporto per lo stoccaggio della distribuzione» e situazioni che implicano un «afflusso di pubblico indistinto», con le conseguenze «che ne derivano inevitabilmente e principalmente sulla quantità necessaria di infrastrutture stradali e di parcheggio» (Cons. Stato, sez. V, 27 gennaio 2016, n. 263; id., 9 febbraio 2001, n. 583).

12.3. L’analisi della tematica si è via via affinata, nel senso di evitare categorizzazioni preconcette, ma affidandosi piuttosto allo scrutinio in concreto dell’attività principale cui quella logistica accede, che ne determina inscindibilmente l’incidenza sul carico urbanistico. Si è pertanto affermato che la logistica può costituire, a seconda dei casi, una sub funzione sia dell’attività commerciale che di quella industriale (Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2018, n. 6388; sez. II, 27 ottobre 2021, n. 7193; id., 5 maggio 2021, n. 3512). Determinante al riguardo diviene l’analisi della tipologia di flusso di utenze correlata al locale magazzino, normalmente presenti in un’azienda di logistica, che può comportare un differente carico urbanistico «se è funzionale all’esercizio di attività produttiva, venendo utilizzato per la gestione di materiali derivanti da un fabbricato industriale, ovvero se è strumentale all’esercizio di attività commerciale, fungendo da deposito di prodotti finiti pronti per essere immessi sul mercato» (v. ancora Cons. Stato, sez. II, n. 3512/2021, cit. supra). Solo in tale ultima ipotesi, invero, la gestione del magazzino si inserisce, come fase autonoma, nel ciclo della commercializzazione, svolgendo esso pure un ruolo di intermediazione commerciale, in quanto mediante il deposito viene di fatto regolato il flusso ed il deflusso delle scorte.

13.4. Con riferimento all’attività di logistica, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento da ultimo richiamato secondo il quale, per individuare la destinazione d’uso dell’immobile, non si può prescindere dalla considerazione dell’attività principale svolta, che nel caso di specie dall’oggetto sociale risulta essere quella di “trasporti e spedizioni nazionali di merci e rifiuti pericolosi e non pericolosi”. Il locale magazzino, ben descritto nella relazione illustrativa del Piano attuativo, si riferisce a pezzi di ricambio meccanici e pneumatici da sostituire, ovvero a beni strumentali dell’attività (principale) di autotrasporto. D’altro canto, che non venga svolta alcuna attività “commerciale” è stato definitivamente accertato dalla verificazione, che ha attestato un’attività di logistica “pura”, da parte di una ditta di autotrasporti in conto proprio e di terzi, senza produzione né commercializzazione di merci. Ciò smentisce per tabulas la –in verità non chiara – affermazione del primo giudice che ha individuato non meglio precisati, neanche in termini descrittivi, «profili funzionali in fatto strutturalmente di carattere commerciale».

14. La finalità del contributo per il rilascio del permesso di costruire, con particolare riguardo alla parte correlata agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, è di natura pubblicistica, in quanto mirante a “socializzare” le spese che la collettività è chiamata a sostenere per la realizzazione delle opere a servizio della zona ove le stesse vanno a localizzarsi. In linea di diritto, cioè, mentre la quota del contributo commisurata al costo di costruzione risulta ontologicamente connessa alla tipologia e all’entità (superficie e volumetria) dell’intervento edilizio e vuole in qualche modo “compensare” la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare in ragione della trasformazione del territorio consentita al privato istante, quella commisurata agli oneri di urbanizzazione assolve alla prioritaria funzione di compensare invece la collettività «per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti» (v. Cons. Stato, sez.VI, 7 maggio 2015, n. 2294; id., 7 maggio 2018, n. 2694 e 29 agosto 2019, n. 5964 ).

15. A ben guardare, il T.A.R. per la Lombardia non pare cogliere appieno la necessaria distinzione tra aspetti in fatto e conseguenze in diritto, laddove afferma, in verità in maniera alquanto assertiva, che nel caso di specie vi sarebbe (anche) una concreta attività commerciale, il cui svolgimento è stato da ultimo smentito dagli esiti della verificazione. L’Amministrazione, a sua volta, poggia la propria tesi sul ragionamento sillogistico in forza del quale una volta ammessa la compatibilità con la categoria “commerciale”, ne discenderebbe anche una totale sovrapposizione di regime giuridico.

15.1. La ricostruzione non può essere condivisa, in quanto una cosa è consentire, in sede di pianificazione urbanistica o in via di interpretazione della stessa, un determinato insediamento, altra assimilarne l’impatto urbanistico a quello della zona ove lo stesso si va ad inserire. In assenza di una esplicita categoria urbanistica nominata (la “logistica”, appunto), spetta dunque all’Amministrazione valutarne la compatibilità con le singole scelte contenute nei propri atti di pianificazione. Ma nel momento in cui accerta e accetta tale compatibilità, addirittura mediante l’approvazione di un apposito strumento attuativo, non può poi inferirne conclusioni aggiuntive ove non chiaramente esplicitate negli atti di riferimento. Il Comune, cioè, quale Ente chiamato ad esprimere le valutazioni più vicine al territorio in forza del principio di sussidiarietà che governa il rapporto tra i vari livelli di regolazione dell’uso del suolo, può inserire una funzione non tipica tra quelle ammissibili in una singola zona; ma da ciò non discende in automatico, in assenza di un’esplicita previsione, un’obbligatoria compartecipazione agli oneri di realizzazione del livello di urbanizzazione commisurato comunque alla categoria di maggiore incisività sui relativi carichi. Tale scelta di urbanizzazione “massima” per la zona complessivamente intesa, infatti, può al più riverberarsi sulla futura compatibilità urbanistica di ipotetiche modifiche di destinazione d’uso, seppure non accompagnate da opere edilizie. Né a chiarire la scelta del Comune di Boltiere è di aiuto l’art. 3 delle N.T.A. del P.R.G., la cui formulazione, tutt’altro che felice, viene non a caso invocata in senso diametralmente opposto da entrambe le parti. Quand’anche, infatti, voglia attribuirsi all’uso della disgiuntiva «ovvero comunque» tra il richiamo all’ «attività logistica» e «di trasporto» – quest’ultima citata distintamente – e quello a qualsivoglia altra «attività propria degli insediamenti commerciali», il senso della riconducibilità ad un unico contenitore, piuttosto che, come parrebbe fatto proprio dal senso letterale delle parole, ad ipotesi distinte, non può attribuirsi alla norma altro significato che quello di una (incontestata) valutazione di compatibilità di tutte le fattispecie menzionate con la destinazione “commerciale” dell’intera zona.

16. Il Collegio ricorda a tale riguardo come i Piani attuativi costituiscano specifici strumenti di dettaglio, talvolta rimessi all’iniziativa dei privati, come nel caso di specie, con la finalità di “attuare”, appunto, le scelte rivenienti dallo strumento urbanistico generale. Essi si inseriscono cioè nell’ambito dell’attività di governo del suolo di competenza degli Enti territoriali, cui resta il compito di valutarne la coerenza con l’intero impianto delle proprie scelte di settore, non limitandosi ad un riscontro di compatibilità formale, ma penetrandone l’impatto con l’assetto, anche futuro, dell’area di riferimento, purché ovviamente riconducibile a documentati fattori di incidenza sulla stessa. Il diniego di approvazione, quindi, comunque possibile, può derivare da ragioni interne al medesimo, quali i temi dell’organizzazione urbanistica, viabilistica o architettonica dell’intervento, ovvero esterne, quali la necessità di valutarne la conformità anche a strumenti sovraordinati, ai quali evidentemente si intende adeguarsi, evitando da subito di avallare scelte in contrasto (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id., 19 settembre 2012, n. 4977).

16.1. Il quadro si completa poi con lo strumento della convenzione urbanistica, la cui funzione non è quella di integrare la disciplina urbanistica, di per sé completa, bensì di definire nel dettaglio gli impegni delle parti, e principalmente dei privati, in vista del conseguimento dell’equilibrio nello scambio di utilità. La Sezione ha già avuto modo di occuparsi della riconducibilità di tale tipologia di atti alla categoria degli accordi sostitutivi o integrativi di provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. II, 19 gennaio 2021, n. 579). Sotto l’egida dell’art. 11 della l. n. 241 del 1990 sono infatti state ricondotte le numerose fattispecie consensuali tipicamente in uso nella materia urbanistica, dove l’immanente esigenza di collocare l’esercizio dello ius aedificandi in una più vasta cornice di buon governo del territorio, rende talvolta conveniente per l’Amministrazione “scendere a patti”, richiedendo sforzi aggiuntivi al privato in termini di dare ovvero di facere, onde orientarne la maggiore libertà di movimento verso i propri obiettivi di programmazione, nel contempo ottimizzando le aspirazioni dello stesso a ricavare i maggiori vantaggi possibili dalla proprietà.

16.1. L’inosservanza degli obblighi pattizi per lo più finisce per incidere sulla legittimità del titolo finale. I più recenti arresti convergono infatti sulla accentuazione della funzione di individuazione convenzionale del contenuto del provvedimento che l’amministrazione andrà ad emettere a conclusione del procedimento preordinato all’esercizio della funzione urbanistico-edilizia, appunto. Si è perciò affermato che la convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico, non costituisce un contratto di diritto privato, ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano gli effetti dell’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione. A valle, dunque, si pone il provvedimento amministrativo; a monte, l’accordo, via via paragonato alla accettazione della proposta pubblica, in quanto finalizzato a perseguire programmati e manifestati obiettivi urbanistici del Comune; ovvero al contratto con obbligazioni a carico del solo proponente, secondo il modulo semplificato dell’art. 1333 c.c.; ovvero infine ad un mero atto negoziale, funzionale alla definizione consensuale del contenuto del provvedimento finale, che si iscrive nel procedimento di rilascio del titolo abilitativo edilizio ed è dallo stesso recepito.

Quale che sia l’opzione ermeneutica preferibile, di certo l’atto d’obbligo, unilaterale o negoziale, non si esaurisce nello stesso, in quanto “accessivo” rispetto al titolo edilizio che lo ingloba. Spetta tuttavia all’amministrazione procedente indicare espressamente nella convenzione tipo i comportanti “devianti” con riferimento ai quali non è sufficiente l’irrogazione di una sanzione, comunque ricondotta alla violazione di singoli “oneri”.

16.2. Ma nel caso di specie non è dato rinvenire nella convenzione alcun riferimento alla assunzione di un obbligo di corrispondere il costo di costruzione in misura commisurata alla destinazione urbanistica della zona, sicché non si palesa affatto chiaro il generico richiamo agli inadempimenti alla stessa contenuto negli atti che hanno dato luogo alla sospensione del procedimento di rilascio dell’agibilità.

17. Ma vi è di più. Il Collegio rileva come con riferimento agli inadempimenti in materia di oneri di urbanizzazione, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, un’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, di procedere alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme in materia di riscossione coattiva delle entrate; ma non può mettere in discussione la validità del titolo edilizio (A. P., 7 dicembre 2016, n. 24; conforme la giurisprudenza successiva, ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 31 agosto 2017, n. 4123; id., 7 novembre 2017, n. 5133). A maggior ragione, dunque, tale inadempimento non può impattare sull’agibilità, dopo che peraltro nulla è stato rilevato per “interrompere” l’efficacia delle s.c.i.a.

La natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, generale, che prescinde totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, del contributo per il rilascio del permesso di costruire (ma analoghe considerazioni non possono non valere per la s.c.i.a.) fa sì che esso venga determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere. In ragione di tanto, per la loro esecuzione, che consegue al fatto edificatorio in sé considerato, l’amministrazione comunale attinge normalmente alla fiscalità generale, senza necessariamente attendere il pagamento del contributo da parte dell’obbligato, e quindi a prescindere dal suo puntuale adempimento. Ciò implica tuttavia che «quand’anche risultino trasfuse in apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica. Come si è detto, infatti, l’amministrazione è tenuta ad eseguire le opere di urbanizzazione ed a dotare degli indispensabili standard il comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio a prescindere dal puntuale pagamento del contributo di costruzione da parte del soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio; per parte sua, questi è tenuto al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione» (ancora A.P., n. 24 del 2016).

18. La prospettiva non cambia laddove oggetto della convenzione urbanistica sia non l’ammontare degli oneri, ma l’accollo della realizzazione delle opere a scomputo delle stesse. In tali casi, infatti, occorre solo avere a mente che il termine finale per l’adempimento coincide con quello di efficacia del piano urbanistico, costituendo anche il dies a quo per le azioni civilistiche finalizzate all’adempimento o al risarcimento del danno derivante da inadempimento contrattuale (Cons. Stato, sez. IV, 15 ottobre 2019, n. 7008; id., 14 maggio 2019, n. 3127; 13 novembre 2020, n. 7024).

19. Neanche per tale via, dunque, il diniego di agibilità appare anche solo astrattamente giustificabile.

20. Occorre ora esaminare il fondamento dell’ordinanza di sgombero per mancanza di agibilità.

21. La nozione di agibilità ha subito nel tempo un’evoluzione sia di tipo oggettivo, mediante ampliamento della tipologia di immobili cui fa riferimento, sia di tipo funzionale, a seguito della progressiva estensione dei requisiti richiesti per il suo conseguimento (si pensi, da ultimo, all’inserimento del rispetto degli obblighi di infrastrutturazione digitale, ad opera dell’art. 4 del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 207). Da qui anche il mutamento terminologico da originaria “abitabilità”, appunto, declinata negli artt. 220 e 221 del T.u.ll.ss., che prevedono, rispettivamente, un “visto” sul progetto di costruzione, ricostruzione, sopraelevazione o modificazione di qualunque “casa”, urbana o rurale e la certificazione da parte dell’ufficiale sanitario della possibilità di abitare “gli edifici o parti di essi”, ad “agibilità”. La prima sopravvive ormai per lo più nel gergo dei professionisti, che continuano ad utilizzare il relativo termine con riferimento agli immobili a destinazione residenziale (“gli edifici o parti di essi” da “abitare”, appunto), salvo poi attingere alla più generica dizione di “inagibilità” per segnalare, in negativo, la non utilizzabilità di qualsivoglia tipologia di edificio.

22. L’art. 24 del d.P.R. n. 380 del 2001, dunque, nella sua stesura originaria, vigente al momento dell’odierna controversia, stabiliva che: «Il certificato di agibilità attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, valutate secondo quanto dispone la normativa vigente». L’elencazione andava integrata con il richiamo, contenuto nell’art. 25, abrogato dal d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222, alla «conformità dell’opera rispetto al progetto approvato», ovvero, in buona sostanza, alla sua regolarità edilizia e, conseguentemente, urbanistica. La riconduzione del titolo di legittimazione ad una s.c.i.a., attuata con la richiamata novella del 2016, ha riscritto la parte contenutistica sostanziale di cui all’art. 24, incorporandovi la necessaria sussistenza della «conformità dell’opera al progetto presentato», che il tecnico deve asseverare, unitamente peraltro alla «agibilità» vera e propria, autonomamente richiamata in funzione riassuntiva e onnicomprensiva di qualsivoglia requisito atto a connotarne la specifica idoneità funzionale, in primo luogo, appunto, la destinazione d’uso (sul punto v. Cons. Stato, sez. II, 17 maggio 2021, n. 3836, che contiene anche una ricostruzione dello sviluppo normativo dell’istituto).

23. Le conseguenze della mancanza di agibilità sono state approcciate in dottrina e in giurisprudenza da due contrapposte angolazioni, basate sulla distinzione tra la mancanza dell’agibilità, e la mancanza del certificato di agibilità, che operano su piani diversi, sostanziale l’uno, e formale l’altro. L’approccio sostanzialistico considera la mera mancanza della certificazione priva di rilievo laddove non emergano anche le carenze sostanziali dei requisiti che la relativa certificazione è chiamata a suggellare; quello formalistico invece ritiene sufficiente tale riscontro documentale, a prescindere dall’accertamento di effettive penurie strutturali o funzionali. La questione pare in verità ormai risolta con la riformulazione dell’art. 24 ad opera della già ricordata novella del 2016: il rinvio, contenuto al comma 3, alle previsioni dell’art. 19, commi 3 e 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, consente infatti di fare ricorso, modulandoli alla situazione concreta, ai poteri integrativi, interdittivi o conformativi ivi previsti. Ma in passato, e per quanto qui di interesse in ragione della normativa applicabile ratione temporis, salvo attingere ai procedimenti sanzionatori previsti per le singole carenze ove costituenti autonoma fattispecie di illecito (si pensi al caso dell’immobile abusivo in quanto realizzato in difformità dal titolo edilizio e quindi anche non agibile), l’unico rimedio possibile per fare cessare l’utilizzo abusivo era effettivamente ravvisabile nell’art. 222 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, cui ha fatto ricorso anche il Comune di Boltiere, pur senza menzionarlo esplicitamente. La norma, peraltro, è ancora oggi richiamata dall’art. 26 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, per i casi di riscontrata mancanza dei requisiti di igienicità.

24. Nessuna efficacia deterrente, infatti, può essere attribuita alla sanzione pecuniaria prevista in materia, in assenza di qualsivoglia sanzione accessoria, men che meno all’esito della nuova configurazione della relativa fattispecie di illecito. Rileva il Collegio come prima facie appariva caso mai addirittura più incisiva quella contenuta nell’art. 221, secondo comma, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, abrogato a decorrere dal 30 giugno 2003, dall’articolo 136, comma 2, lettera a), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in quanto riferita alla condotta (permanente) di utilizzo/occupazione di un immobile senza il previo possesso del certificato di abitabilità, rispetto all’attuale, declinata all’art. 24, comma 3, di ridetto Testo unico, che sanziona la mera mancata presentazione della segnalazione.

25. Chiarito quanto sopra, è ora possibile ricondurre a sistema tutte le considerazioni svolte, esaminando nuovamente e compiutamente la sequela di atti adottati dal Comune di Boltiere, a partire da quelli di sostanziale diniego della agibilità.

26. L’Amministrazione, dunque, ha dapprima “sospeso” il procedimento di rilascio di ridetta agibilità, richiedendo l’« assolvimento al pagamento del contributo di costruzione» e di «ottemperare a tutte le disposizioni della Convenzione urbanistica sottoscritta » (comunicazione del 23 giugno 2010); indi comunicato l’avvio del procedimento di diniego, preannunciando un sopralluogo «per accertamenti relativi all’utilizzo di locali inagibili» ( avvio del procedimento del 21 luglio 2010), poi effettuato il 2 agosto 2010 (v. le risultanze del relativo verbale di accertamento); infine intimato la cessazione dell’attività e lo sgombero dei locali (ordinanza impugnata). Il tutto peraltro senza che, per quanto consta, sia mai stato in qualche modo interrotto il procedimento conseguente all’avvenuta presentazione delle varie s.c.i.a. edilizie, cioè, di fatto, senza andare neppure ad impattare sul titolo di legittimazione dei singoli interventi.

27. Il primo giudice costruisce sulla natura “commerciale” dell’attività svolta, un «obbligo economico aggiuntivo al certo prospettarsi delle condizioni richieste». Ma non chiarisce come si passi dal riconoscimento dello stesso alla sua coazione mediante il diniego della agibilità. Indi afferma che l’amministrazione comunale avrebbe agito in modo «conforme allo schema legale tipico previsto in astratto dalla norma attributiva del potere ( a prescindere dal fatto che non siano indicate nel provvedimento, in quanto l’indicazione delle ragioni di diritto, che compone con l’esposizione delle ragioni di fatto l’obbligo di motivazione, consiste nell’obbligo di enunciare il ragionamento logico in diritto effettuato dall’amministrazione, ma non necessariamente quello di riportare gli articoli di legge su cui esso si fonda) […]», ovvero l’art. 221 del T.u.ll.ss. Con ciò aderendo alla prospettazione formalistica che vede nella semplice mancanza del certificato di agibilità requisito necessario e sufficiente all’utilizzo del richiamato strumento interdittivo. Senza tuttavia preoccuparsi della effettiva riconducibilità del mancato pagamento degli oneri concessori alla platea dei presupposti di tale agibilità.

28. Il Collegio intende conformarsi alla tesi sostanzialistica che non consente di ordinare lo sgombero dei locali in presenza dei presupposti sostanziali di agibilità. Rileva il Collegio come a conferma della correttezza della tesi sostanzialistica deponga la assimilabilità del caso di specie al caso di edifici privi di certificato già esistenti alla data di entrata in vigore del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, per i quali non siano state eseguite le tipologie di interventi edilizi indicate all’art. 24, comma 2, che comportano l’obbligo di acquisire il certificato, o di locali per i quali, pur essendo obbligatorio il possesso del certificato, questo manchi per inerzia degli interessati, che non lo hanno chiesto, o per il diniego del Comune motivato con riferimento ad incompletezze di carattere istruttorio, trattandosi di ipotesi regolarizzabili sul piano formale, un’ordinanza di sgombero risulterebbe comunque non giustificata. A tutto concedere alla contrapposta prospettazione, una volta venuto il diniego di agibilità, la mancanza dei requisiti sostanziali per il suo rilascio, mai oggetto di contestazione, fa venire meno anche il presupposto formale del provvedimento ex art. 222 T.u.ll.ss.

29. D’altro canto, ove l’interesse primario del Comune di Boltiere, perseguito con l’adozione della variante al piano regolatore, fosse stato quello di ripartire comunque i costi di urbanizzazione, “tarati” su un ambito a destinazione “commerciale”, sulle diverse attività ritenute compatibili, quali la “logistica”, avrebbe dovuto dotarsi degli strumenti giuridici necessari da utilizzare in caso di inadempimento, ad esempio trasfondendo la relativa previsione nell’atto convenzionale.

30. Le conclusioni raggiunte non possono essere messe in discussione dalla dicitura risultante dall’accatastamento degli immobili, come evidenziato dalla difesa delle appellanti, stante che le relative categorie nazionali non contemplano la dicitura “logistica”, seppure alla stessa le parti abbiano fatto puntuale riferimento in sede di inserimento delle richieste nell’apposito sistema informatico (Documento Catasto Fabbricati – DOCFA).

31. In conclusione, il ricorso va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Lombardia, Brescia, n. 423 del 2013, va accolto il ricorso di primo grado, n.r.g. 985 del 2010.

32. La complessità della vicenda, in fatto e in diritto, e la novità di talune questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite, fatta eccezione per i costi della verificazione, che sono posti a carico dell’Amministrazione soccombente nella misura richiesta dal verificatore incaricato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 423 del 2013, accoglie il ricorso n.r.g. 985 del 2010.

Spese compensate, salvo i costi della verificazione, quantificati in euro 2.000,00, oltre accessori, se dovuti, posti a carico dell’Amministrazione soccombente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Fabrizio D’Alessandri, Consigliere

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1. – Convenzione urbanistica – S.C.I.A. attuativa – Annullamento d’ufficio.
2. – Convenzione urbanistica – Obbligazioni assunte – Oneri reali.

1. – Per il caso in cui sia emanato un provvedimento di annullamento parziale in autotutela riferito ad una S.C.I.A. – nell’ambito dell’attuazione di una convenzione con impegno a realizzare l’allargamento di una strada quale opera di urbanizzazione primaria –, la ragione dell’annullamento consiste sostanzialmente nella violazione del progetto allegato a tale segnalazione, nonché nella violazione del permesso di costruire iniziale e degli obblighi assunti con la convenzione urbanistica. Benché in via generale il carattere abusivo o difforme delle opere non retroagisca sulla legittimità degli atti autorizzatori, nel caso della S.C.I.A. appare invece giustificato l’annullamento, totale o parziale, in autotutela. La S.C.I.A., infatti, non è un vero e proprio titolo edilizio, ma una qualificazione che il privato attribuisce alla propria attività edificatoria prima di iniziare i lavori. Conseguentemente, nel caso di opere in tutto o in parte difformi, l’annullamento della SCIA cancella la presunzione di legittimità associata alla segnalazione del privato e fa emergere il carattere abusivo dei lavori.
2. -Le obbligazioni assunte con una convenzione urbanistica, e specificamente quelle relative alle opere di urbanizzazione, costituiscono oneri reali, essendo il naturale bilanciamento dei diritti edificatori riconosciuti ai privati. Pertanto, chiunque subentri nella proprietà è vincolato a eseguire puntualmente le suddette obbligazioni, anche oltre il termine previsto nella convenzione urbanistica e anche dopo la scadenza della convenzione stessa. I privati potrebbero ottenere la liberazione della loro proprietà dagli oneri reali solo attraverso la rinuncia integrale ai diritti edificatori, pur essendo sempre necessaria – non trattandosi di una conseguenza automatica, ma di una circostanza da far valere in un confronto con il Comune – una modifica della zonizzazione, affinché vi sia una verifica in sede amministrativa, come filtro indispensabile per la tutela degli interessi pubblici. Quando i diritti edificatori sono già stati consumati non è più possibile alcun ripensamento da parte dei privati, i quali restano sempre esposti alla richiesta di adempimento.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 449 del 2018, proposto da
LOGICA SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Cristiano Duva e Giancarlo Sala, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI TRESCORE BALNEARIO, non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento del responsabile del Settore Tecnico prot. n. 0005497 di data 27 aprile 2018, con il quale è stato disposto l’annullamento d’ufficio della SCIA n. 170/2017 presentata in data 29 settembre 2017, e della SCIA n. 20/2018 presentata in data 17 febbraio 2018, relativamente alle recinzioni esterne lungo il tratto di via Dosso a ovest dell’area di proprietà;

– con domanda di risarcimento;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2021 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art. 84 del DL 17 marzo 2020 n. 18, come modificato dall’art. 4 del DL 30 aprile 2020 n. 28, e dall’art. 25 del DL 28 ottobre 2020 n. 137;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è proprietaria di un complesso residenziale, situato nel Comune di Trescore Balneario, in via Dosso.

2. L’edificazione è avvenuta in base al permesso di costruire convenzionato n. 237/2005 del 6 novembre 2006, rilasciato al precedente proprietario. Il progetto prevedeva la costruzione di quattro corpi di fabbrica, ciascuno composto da due unità abitative. La convenzione sottoscritta il 6 novembre 2006 conteneva l’impegno della proprietà a realizzare nel termine di 36 mesi, quale opera di urbanizzazione primaria, “[l’a]llargamento del tratto di via Dosso a ovest, dell’area di proprietà, fino a una sezione stradale di m 6,00”. Occorre precisare che via Dosso è una strada pubblica a doppio senso di marcia e a fondo chiuso.

3. La ricorrente, subentrata nella proprietà, ha completato l’intervento edilizio con la SCIA n. 170/2017 presentata in data 29 settembre 2017, e con la SCIA n. 20/2018 presentata in data 17 febbraio 2018. Nelle planimetrie allegate alle due SCIA (v. rispettivamente le tavole 01-02-05-06, e le tavole 01-02-08-09) la larghezza di via Dosso è sempre indicata in 6,00 metri.

4. Mediante un sopralluogo svolto in data 14 marzo 2018 i tecnici comunali hanno accertato che via Dosso “risulta avere un calibro stradale variabile da 4,93 m a 5,60 m, inferiore [ai] m. 6,00 indicati nelle tavole allegate alla SCIA n. 170/2017”. È sottolineato anche il contrasto con la convenzione sottoscritta il 6 novembre 2006 allegata al permesso di costruire n. 237/2005, e si osserva che “l’interesse pubblico [ad] avere una strada consona al doppio senso di marcia, sicura al transito dei veicoli e dei pedoni, è stato disatteso”.

5. In un secondo sopralluogo, svolto in data 11 aprile 2018 in contradittorio con il progettista della ricorrente, i tecnici comunali hanno individuato i punti da cui doveva essere misurata la distanza di 6,00 metri, con arretramento dei muretti di recinzione e degli accessi carrali e pedonali. In proposito, nel verbale si afferma che “[il] limite sinistro della via Dosso è [costituito] dal palo dell’illuminazione pubblica, il cui filo esterno (verso strada) è posto ad una distanza di 8 cm dal limite esterno della linea bianca esistente di delimitazione stradale; a tale punto è stato assegnato il n. 2 (vedi planimetria allegata). Successivamente sono stati individuati ulteriori 4 punti lungo il margine sinistro della via, posti a 8 cm dal limite esterno della linea bianca; questi punti sono stati individuati da un chiodo infisso nell’asfalto evidenziato da un cerchio disegnato con uno spray di colore blu (vedi fotografie allegate). Sarà da questi n. 5 punti che dovrà avvenire il tracciamento delle nuove recinzioni e la verifica, da parte dell’Ufficio Tecnico, del rispetto della larghezza minima stradale pari a 6,00 m”.

6. Poiché la ricorrente non ha arretrato i muretti di recinzione sul lato ovest dell’area di proprietà per ampliare via Dosso, il responsabile del Settore Tecnico, con provvedimento di data 27 aprile 2018, ha disposto l’annullamento d’ufficio della SCIA n. 170/2017 e della SCIA n. 20/2018, con riguardo a questa parte dell’intervento edilizio. Nella motivazione viene qualificato “di preminente interesse pubblico il rispetto di quanto convenzionato e prescritto nei titoli edilizi in ordine alla prevista larghezza di 6,00 mt per la via Dosso (bassa), in quanto tale sezione, uniformandosi alla larghezza di alcuni tratti più a monte e a valle del lotto di intervento, può garantire un transito veicolare e pedonale in maggior sicurezza”.

7. In un ulteriore sopralluogo, svolto in data 24 maggio 2018, e quindi dopo il provvedimento in autotutela, i tecnici comunali hanno accertato che “la posizione del muretto di recinzione sulla via Dosso bassa risulta difforme da quanto previsto nel permesso di costruire originario n. 237/2005 e anche dalla SCIA n. 170/2017, in quanto è stato realizzato ad una distanza maggiore dal fabbricato in progetto; se misurato al centro del fabbricato il muretto di recinzione dista circa mt 7,86 dalla facciata del fabbricato mentre da permesso di costruire 237/2005 e SCIA 170/2017 dovrebbe distare mt 7,00 dalla facciata”.

8. Contro l’annullamento in autotutela la ricorrente ha presentato impugnazione, lamentando il fraintendimento dei titoli edilizi e della situazione dei luoghi. Gli argomenti possono essere sintetizzati come segue: (i) il Comune avrebbe dovuto calcolare la larghezza della strada pubblica includendo la striscia di terreno (nelle foto ricoperta di foglie e ghiaia) che si trova oltre la linea di demarcazione della carreggiata, sul lato di via Dosso opposto a quello dove è situato l’immobile di proprietà della ricorrente, fino al confine con il fondo vicino; (ii) dopo la scadenza del termine di 36 mesi non sussisterebbe più alcun obbligo di assicurare alla strada pubblica una larghezza di 6,00 metri, e dunque sarebbe applicabile la disciplina prevista dall’art. 140 del DPR 16 dicembre 1992 n. 495 (ossia 2,75 metri per corsia); (iii) vi sarebbe poi violazione dell’art. 19 comma 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, in quanto non è stato concesso il termine minimo di 30 giorni per conformare l’attività svolta; (iv) in ogni caso, non esisterebbe alcun interesse pubblico idoneo a giustificare l’intervento in autotutela, trattandosi di una strada a fondo chiuso al servizio dei soli residenti.

9. Oltre all’annullamento dell’atto impugnato è stato chiesto il risarcimento del danno.

10. Il Comune non si è costituito in giudizio.

11. Questo TAR, con ordinanza n. 366 del 21 settembre 2018, ha respinto la domanda cautelare.

12. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:

(a) in primo luogo, si osserva che il provvedimento impugnato è un annullamento parziale in autotutela riferito a due SCIA, ma la ragione dell’annullamento consiste sostanzialmente nella violazione del progetto allegato a tali segnalazioni, nonché nella violazione del permesso di costruire iniziale e degli obblighi assunti con la convenzione urbanistica. Benché in via generale il carattere abusivo o difforme delle opere non retroagisca sulla legittimità degli atti autorizzatori, nel caso della SCIA appare invece giustificato l’annullamento, totale o parziale, in autotutela ai sensi dell’art. 19 comma 4 e dell’art. 21-nonies della legge 241/1990;

(b) l’attività edilizia oggetto della SCIA è infatti libera, ma solo entro i confini della regolazione urbanistica, ed è sempre sottoposta a controllo da parte dell’amministrazione. La SCIA non è quindi un vero e proprio titolo edilizio, ma una qualificazione che il privato attribuisce alla propria attività edificatoria prima di iniziare i lavori. Conseguentemente, nel caso di opere in tutto o in parte difformi, l’annullamento della SCIA cancella la presunzione di legittimità associata alla segnalazione del privato, e fa emergere il carattere abusivo dei lavori, con effetti analoghi all’ordine di rimessione in pristino ex art. 31 comma 2 del DPR 6 giugno 2001 n. 380;

(c) l’obbligo di realizzare una strada pubblica con larghezza pari a 6,00 metri è inserito in tutti gli atti che legittimano l’edificazione, comprese la planimetrie delle due SCIA, e trova la sua fonte nella convenzione urbanistica. Al riguardo, occorre sottolineare che le obbligazioni assunte con una convenzione urbanistica, e specificamente quelle relative alle opere di urbanizzazione, costituiscono oneri reali, essendo il naturale bilanciamento dei diritti edificatori riconosciuti ai privati. Pertanto, chiunque subentri nella proprietà è vincolato a eseguire puntualmente le suddette obbligazioni, anche oltre il termine previsto nella convenzione urbanistica, e anche dopo la scadenza della convenzione stessa;

(d) i privati potrebbero ottenere la liberazione della loro proprietà dagli oneri reali solo attraverso la rinuncia integrale ai diritti edificatori. Peraltro, non si tratta di una conseguenza automatica, ma di una circostanza da far valere in un confronto con il Comune, in vista di una modifica della zonizzazione. È sempre necessaria una verifica in sede amministrativa, come filtro indispensabile per la tutela degli interessi pubblici. Quando i diritti edificatori sono già stati consumati, come nel caso in esame, non è più possibile alcun ripensamento da parte dei privati, i quali restano sempre esposti alla richiesta di adempimento;

(e) la ricorrente nello specifico risulta inadempiente, in quanto il sopralluogo del 14 marzo 2018 ha accertato che il calibro stradale di via Dosso varia da 4,93 metri a 5,60 metri. Poiché l’obbligo assunto convenzionalmente riguardava una larghezza pari a 6,00 metri, non rilevano le norme del codice della strada o del regolamento edilizio che potrebbero consentire deroghe in riduzione;

(f) analizzando più da vicino l’obbligo di realizzare una strada pubblica con larghezza pari a 6,00 metri, appare chiaro che il risultato è appunto una strada di queste dimensioni, ma non risulta puntualmente disciplinata la cessione gratuita del sedime. Si può tuttavia presumere che le parti abbiano associato implicitamente l’obbligo di cessione alla circostanza che la strada si potesse allargare solo erodendo la proprietà della ricorrente. Se la situazione dei luoghi è effettivamente questa, i muretti di recinzione devono essere demoliti e arretrati, per fare posto all’ampliamento della sede stradale;

(g) il ricorso insiste sul fatto che vi sarebbe abbastanza spazio dall’altra parte della strada, senza tuttavia chiarire di chi sia la proprietà della striscia di terreno coperta dalle foglie in prossimità della siepe. È evidente che se si trattasse di proprietà di terzi la superficie sarebbe intangibile. Qualora la superficie fosse invece del Comune o della ricorrente, spetterebbe all’amministrazione decidere se autorizzare la ricorrente a realizzare qui la porzione mancante della carreggiata, con spese a carico della ricorrente stessa. L’eventuale autorizzazione potrebbe essere accompagnata dalla richiesta di ulteriori compensazioni economiche, in quanto, come accertato nel sopralluogo del 24 maggio 2018, la minore larghezza della strada ha avvantaggiato la ricorrente, permettendole di realizzare spazi pertinenziali più profondi;

(h) su tali punti non può evidentemente pronunciarsi in via anticipata il giudice amministrativo, in quanto si tratta di valutazioni non ancora effettuate dagli uffici comunali. Questi ultimi, nel motivare l’eventuale traslazione verso ovest della carreggiata, dovranno inoltre esaminare i problemi tecnici rimasti estranei al presente giudizio, quali la sufficienza dello spazio disponibile lungo l’intero tratto stradale, l’arretramento del palo dell’illuminazione e dei sottoservizi, e soprattutto l’allineamento e la sicurezza della strada come risultante dall’ampliamento;

(i) nel caso in cui la valutazione fosse negativa, e si dovesse necessariamente incidere la proprietà della ricorrente in prossimità degli edifici, il Comune potrà adottare un ordine di demolizione, specificando esattamente la superficie da cedere e le distanze da mantenere;

(j) rispetto a tale esito la ricorrente non dispone di un affidamento tutelabile. Certamente non in base ai titoli edilizi o alle SCIA, che prevedevano chiaramente la larghezza della strada, ma neppure in base al tempo trascorso, in quanto gli interessi dei privati contrastanti con la disciplina urbanistica ed edilizia si consolidano molto più lentamente che in altri settori. In realtà, l’interesse pubblico urbanistico non si affievolisce se non quando venga modificata l’impostazione dello strumento urbanistico, con l’ingresso di nuove linee di pianificazione. Nello specifico, vi è poi anche un interesse pubblico viabilistico, che rimane costante nel tempo, in quanto collegato all’esigenza di garantire e migliorare la sicurezza della circolazione.

13. Con queste precisazioni, il ricorso deve essere respinto, sia nella parte impugnatoria sia relativamente alla domanda di risarcimento.

14. Vista la mancata costituzione del Comune, non è necessaria una pronuncia sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso;

(b) nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in videoconferenza ai sensi dell’art. 25 comma 2 del DL 137/2020, nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2021, con l’intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Mara Bertagnolli, Consigliere

L'articolo Sull’annullamento d’ufficio di S.C.I.A. e sulla qualificazione delle obbligazioni assunte con una convenzione urbanistica. proviene da Giustamm.

Nella fattispecie decisa con la sentenza in rassegna, i ricorrenti hanno proposto ricorso giurisdizionale per sentir accertare il loro diritto alla restituzione degli oneri di urbanizzazione – quantificati in Lire 10.427.560 – pagati in favore del Comune di Piacenza, in relazione a mutamento di destinazione d’uso funzionale di un immobile di proprietà (da abitazione ad ufficio), assentito con concessione edilizia.

A fondamento della domanda, hanno evidenziato, tra l’altro, che, trattandosi di atto di assenso edilizio avente ad oggetto mutamento di destinazione d’uso senza opere, lo stesso avrebbe dovuto essere escluso dalla categoria di atti amministrativi soggetti al principio di onerosità della concessione edilizia, ex art.2 della legge Regione Emilia Romagna n.46/1988, e art.15 N.T.A. del p.r.g. del Comune di Piacenza.

E’ stato dedotto dagli istanti, altresì, che il loro diritto alla ripetizione delle somme versate in favore del Comune di Piacenza, a titolo di oneri di urbanizzazione, aveva scaturigine non soltanto dal fatto che il principio di onerosità della concessione edilizia trova giustificazione solo nel concreto esercizio della facoltà di costruire, ma anche dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale – nelle more intervenuta con sentenza del Giudice delle leggi n.259/1997 – delle sopra richiamate disposizioni legislative, poste a base del permesso edilizio, connesso al mutamento di destinazione d’uso solo funzionale dell’immobile.

I Giudici amministrativi parmigiani, di diverso avviso, hanno ritenuto di non poter accogliere la tesi dei ricorrenti sul precipuo ed esclusivo rilievo che gli atti comunali presupposti, connessi e consequenziali a quello di determinazione e liquidazione degli oneri concessori (norme di piano regolatore e concessione edilizia), non erano mai stati oggetto di specifico gravame da parte degli istanti.

Hanno chiarito, altresì, che, la mancata proposizione di tale impugnativa, era elemento sufficiente, da solo, ad emettere declaratoria di rigetto del gravame, non potendo considerarsi idonea a superare l’accertata inattaccabilità degli atti comunali presupposti, connessi e consequenziali alla liquidazione degli oneri (norme di piano regolatore e concessione edilizia) la pronuncia della Corte Cost.le di dichiarazione di illegittimità delle norme di legge sottese a tali atti.

I Giudici hanno, da ultimo, osservato che la controversia sottoposta al loro sindacato, pur avendo per oggetto la ripetizione di somme asseritamente versate in favore dell’ente locale senza una causa originaria giustificativa del pagamento, non poteva essere risolta in senso favorevole ai ricorrenti, atteso che non risultavano specificamente impugnati e, quindi, a maggior ragione, caducati, gli atti autoritativi della P.A., alla cui stregua era stato richiesto ed accettato l’obbligo del versamento degli oneri concessori.

In particolare, il T.A.R. Parma ha ritenuto la caducazione dei menzionati atti autoritativi, presupposto necessario ed imprescindibile per poter avanzare fondatamente e legittimamente la richiesta di ripetizione dell’indebito; e ciò sul rilievo che gli importi versati a titolo di spese di urbanizzazione e costo di costruzione – secondo il pensiero del Collegio – sono inerenti al concetto di onerosità (artt.3 e 5, l. 28 gennaio 1977, n.10) insito nella concessione edilizia, nella specie non impugnata.

La pronunzia che si annota, è di interesse.

E’ noto, in vero, che la giurisprudenza maggioritaria (1) (2) (3) (4) (5), è nel senso di ritenere che il pagamento degli oneri di urbanizzazione non può considerarsi, tout court, acquiescenza all’atto di determinazione e liquidazione delle spese di urbanizzazione e costo di costruzione.

Pertanto, la decisione, con essenziale percorso argomentativo, introduce nella tematica controversa un duplice profilo parzialmente innovativo:

a) l’irrilevanza – in assenza della specifica impugnativa e conseguente caducazione degli atti autoritativi connessi all’assenso edilizio – della declaratoria, nel frattempo intervenuta, di illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative poste a presidio dei medesimi atti autoritativi (norme di piano regolatore e concessione edilizia);

b) l’irrilevanza della semplice riserva, posta dagli interessati al momento del pagamento degli oneri, di inoltrare domanda di restituzione dell’importo pagato, e, quindi, l’obbligo del beneficiario del permesso, che intende ripristinare la propria sfera patrimoniale, di impugnare specificamente, ai fini della relativa caducazione, tutti gli atti autoritativi, presupposti, connessi e consequenziali, all’assenso edilizio per mutamento di destinazione d’uso funzionale, onde avanzare fondatamente e legittimamente, domanda di ripetizione dell’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.

— *** —

Note:

(1) Cfr. T.A.R. Puglia-Lecce, Sez. I, 12 febbraio 2002, n. 739 (inedita), secondo cui: “il pagamento del contributo di urbanizzazione non costituisce acquiescenza all’atto di liquidazione del contributo stesso, con la conseguenza che non impedisce al concessionario di promuovere azione per la restituzione del contributo che egli afferma di aver pagato indebitamente in tutto o in parte”.

(2) Cfr. T.A.R. Lombardia-Brescia, 23 aprile 2001, n. 251, in I T.A.R., 2001, I, 2272, secondo cui “il pagamento del contributo di urbanizzazione non costituisce acquiescenza all’atto di liquidazione; pertanto, esso non impedisce al concessionario di promuovere azione – che si configura come azione di ripetizione di indebito oggettivo ai sensi dell’art.2033 c.c. cod.civ – per la restituzione del contributo che egli afferma di aver pagato in tutto o in parte indebitamente”.

(3) Cfr. T.A.R. Lombardia-Brescia, 27 dicembre 2000, n. 992, in I T.A.R., 2000, I, 578, secondo cui” “il pagamento del contributo di urbanizzazione non costituisce acquiescenza all’atto di liquidazione con la conseguenza che non impedisce al concessionario di promuovere azione – che si configura come azione di ripetizione di indebito oggettivo ai sensi dell’art.2033 c.c. cod.civ – per la restituzione del contributo che egli afferma di aver pagato in tutto o in parte indebitamente”.

(4) Sulla nozione di acquiescenza, v. T.A.R. Puglia-Bari, Sez. I, 9 maggio 2002 n. 2269, in questa Rivista n. 6-2002; v. anche Cons. Stato, Sez. V, 30 marzo 1998, n. 398, in Il Consiglio di Stato, 1998, I, 413, secondo cui: “l’acquiescenza postula da parte del ricorrente un comportamento chiaro ed inequivocabile dal quale possa evincersi la sua volontà di accettare gli effetti del provvedimento, rinunciando a far valere contro di esso eventuali motivi di impugnativa”.

(5) Sull’acquiescenza in materia di pagamento di oneri di urbanizzazione, T.A.R. Puglia-Lecce, Sez. I, 17 gennaio 2000, n. 21, in questa Rivista, n. 1-2000.

V. TAR EMILIA ROMAGNA-PARMA Sentenza 14 gennaio 2003 n. 23

Note

L'articolo Sull’acquiescenza in tema di versamento di oneri di urbanizzazione proviene da Giustamm.

La sentenza che si annota offre lo spunto per esaminare la materia dell’edilizia ed urbanistica sotto il profilo della appartenenza della stessa alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo secondo le previsioni di cui al d.lgs. n. 80/98 e s.m.i. che, come noto, ha effettuato un riparto di giurisdizione cd. per “blocchi di materie”, la cui sostanza è rimasta pressoché immutata nonostante le modifiche apportate in primis dalla legge n. 205/2000 per colmare il vuoto normativo creatosi con la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 33 . Infatti, è pacifico come la citata legge n. 205/2000 abbia soltanto riportato ordine nella gerarchia delle fonti normative, liberando il sistema della giurisdizione esclusiva, così come delineato, dall’imbarazzo dell’eccesso di delega.
Il d. lgs. n. 80/98, come si è detto, nelle materie indicate agli artt. 33 e 34, devolve al giudice amministrativo la giurisdizione sulle medesime senza alcuna distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi.
Più precisamente, l’art. 34, che assoggetta in via esclusiva al giudice amministrativo la materia dell’urbanistica ed edilizia, al secondo comma, esprimendosi con le parole “tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, fornisce un concetto di urbanistica dalle maglie senz’altro assai larghe, sia in termini di ampiezza che di generalità, agevolando la qualificazione dei comportamenti della P.A. appunto come interventi in materia di urbanistica.
Alla stregua di quanto sinora esposto, è dunque agevole ricondurre il comportamento posto in essere dal Comune di cui alla sentenza di riferimento alla definizione sopra esposta di urbanistica, in quanto tale condotta, consistente nella realizzazione dell’impianto di pubblica illuminazione, presuppone il materiale intervento sul territorio, e dunque l’utilizzo dello stesso ai fini del compimento di opere di urbanizzazione primaria.
Tuttavia, a parere di chi scrive, merita attenzione anche quanto espresso nella sentenza di primo grado, che esamina la medesima eccezione processuale in relazione ad un ulteriore profilo: quello dell’ipotesi in cui, all’interno di un giudizio amministrativo, emerga una questione attinente a diritti soggettivi (l’accertamento dell’esistenza di un diritto reale o di una servitù pubblica di passaggio, come nel caso di specie) che, rivestendo il carattere di questione incidentale, a ragione va affrontata dal giudice amministrativo qualora serva a “chiarire un punto di diritto controverso pregiudiziale alla definizione della causa in esame. Si tratta ovviamente di una decisione relativa al caso concreto e rilevante solo ai fini della pronuncia spettante al TAR.”
Tale assunto, nel caso di specie, tende a dimostrare che, anche nella denegata ipotesi in cui non potesse parlarsi di giurisdizione esclusiva, la questione della esistenza di una servitù pubblica di passaggio in sede amministrativa sarebbe rilevante alla stregua della sua qualificazione come questione incidentale e pregiudiziale che, risoltasi positivamente, verrebbe assorbita nella giurisdizione del giudice amministrativo ai fini della definizione della legittimità del comportamento del Comune nella realizzazione della rete di illuminazione pubblica.
Infatti, in virtù del riconoscimento dell’esistenza di una servitù pubblica di passaggio, indipendentemente dalla realizzazione dell’usucapione per uso ventennale, dovrebbe ritenersi che l’area interessata dall’occupazione confluisca nel cd. “patrimonio comunale”, inteso come complesso di diritti reali vantati dall’ente su beni pubblici e privati, rispetto ai quali la p.a. avrebbe una responsabilità gestoria”. (C. Conti Campania sez. giurisd., 21.1.95 n. 91). Cosicché, l’attività posta in essere dal Comune non sarebbe stata esercitata in violazione della proprietà privata bensì nel rispetto della responsabilità di gestione ad esso attribuita dalla legge.
In ogni caso, giova ricordare come la Suprema Corte, in passato abbia espressamente ricondotto le strade vicinali nella materia dell’urbanistica (cfr. Cass. 6 dicembre 1982, in Riv. Giur. Edil., 1985, I, 156).
Ed in proposito gli appellanti, con il secondo motivo di doglianza, negano l’esistenza di un diritto di servitù pubblica di passaggio sulle strade vicinali, ammettendo, per converso, la pratica di un passaggio da parte della sola collettività locale costituita dagli acquirenti dei lotti.
La servitù pubblica di passaggio su strade cosiddette vicinali, fa parte di quei diritti reali di godimento costituiti a carico di fondi privati “per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni” demaniali. (art. 825 c.c.).
Le strade vicinali sono costruite da privati ma, in quanto utili alla collettività, vengono di fatto assoggettate all’uso pubblico ed il Comune, appunto, le dichiara vicinali includendole in un elenco. Tuttavia, in giurisprudenza, stante la funzione meramente dichiarativa dell’inclusione nel citato elenco, è ius receptum la presunzione semplice di destinazione della strada ad uso pubblico, superabile attraverso la prova contraria della inesistenza di un diritto di uso o di godimento da parte della collettività.
La strada vicinale, pertanto, è e rimane di proprietà privata, ma il Comune deve provvedere a regolare la circolazione su di essa (art. 2 d.lgs. n. 285/92) e concorrere alla sua manutenzione, almeno quella di maggiore importanza.
I presupposti per l’individuazione del diritto pubblico di passaggio che giustifichi l’utilizzo da parte del Comune delle aree interessate per soddisfare specifici interessi pubblicistici di cui esso è portatore (anzi, primario responsabile) sono: 1) il passaggio da parte di una collettività indeterminata (riscontrabile, nella fattispecie concreta oggetto della pronuncia annotata, nell’inserimento delle strade vicinali nella struttura della circolazione aperta al pubblico e nella assenza di precise delimitazioni della proprietà e di limitazioni di accesso ad una collettività indeterminata); 2) la concreta idoneità della strada stessa a soddisfare esigenze di carattere generale interesse (nel caso di specie si veda quanto riportato in parentesi al precedente punto); 3) un titolo valido, identificabile anche (come nel caso concreto), nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile (Cds V, n. 5692/02; Cass., sez. II Civ., n. 13485/00; n. 4345/00; sez. I Civ. , n. 13087/00.).
Infine, merita un brevissimo accenno l’impossibilità di far discendere dal comportamento del Comune il verificarsi di un danno giuridicamente rilevante in capo ai proprietari, posto che, alla luce del principio della compensatio lucri cum damno, l’utilitas pubblica connessa alla rete di illuminazione realizzata dal Comune costituisce un valore aggiunto, e dunque un arricchimento anche per la stessa proprietà degli appellanti, realizzando un incremento economico sempre maggiore della lesione che, “forzando al massimo i parametri della commisurazione – come riportato nella sentenza di primo grado (TAR Lecce, n. 460/03) – potrebbe consistere unicamente nella sottrazione all’uso delle superfici di terreno occupate dall’impianto dei pali d’illuminazione”, peraltro in modo puntiforme.

— *** —

V. CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE V – Sentenza 4 febbraio 2004 n. 373

Note

L'articolo Il sindacato del giudice amministrativo sull’“uso del territorio” da parte della P.A. ai sensi dell’art. 34 d.lgs. 80/98. La servitù pubblica di passaggio. proviene da Giustamm.

Pres. Caso – Est. Bini

Sull’ammontare degli oneri di urbanizzazione e sulla deroga alla modalità  del loro adempimento.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2027 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Consorzio PAR 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Umberto Grella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Cesare Battisti 21;

contro

Comune di Seregno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Cristina Faranda, Vincenzo Andrea Piscopo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prima in Milano, p.zza S. Pietro in Gessate n. 2;
Provincia di Monza e Brianza non costituita in giudizio;

nei confronti

Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Monica Meroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

I) con il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento comunale prot. 0037092/19 del 4.07.2019, notificato via PEC il medesimo giorno alle ore 18, recante diniego all’approvazione del piano attuativo “PAR-2” e di implicito arresto all’inoltro da parte del Sindaco della diffida ex art. 27 della L. 166/2002 ai soggetti non consorziati

b) dell’atipico provvedimento comunale prot. 36601 del 02.07.2019;

c) della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10bis del 7.06.2019;

d) del Piano delle Regole del vigente PGT – Piano di Governo del Territorio nella parte in cui detta nell’art. 8 delle norme tecniche “norme generali per gli interventi negli ambiti soggetti a pianificazione attuativa”;

e) dell’art. 6 delle NTA del Piano dei Servizi del vigente PGT nella parte in cui dispone le dotazioni territoriali in carico all’ambito PAR 2 rinviando alla relativa scheda d’ambito e prevedendo obbligo di cessione gratuita al Comune di Seregno di volumetria edificata per servizi pubblici pari al 12% della superficie lorda di pavimento costruita, in aggiunta alle cessione di aree standards già  sovradimensionate rispetto a quanto previsto dalla legge;

f) del Piano dei Servizi del vigente PGT nella parte in cui con l’art. 14 prevede la possibilità  di una delibera annuale per le politiche abitative a contenuto variabile anno per anno ed incidente sul regime urbanistico dei suoli e sulle regole edificatorie;

con condanna del Comune di Seregno al risarcimento dei danni – per ritardo nella conclusione del procedimento, per omesso invio della diffida agli altri proprietari non consorziati affinch aderiscano al consorzio e per fermo cantiere – per l’importo da quantificarsi in corso di causa;

II) con motivi aggiunti del 14.2.2020:

a) del provvedimento comunale del 10.12.2019 notificato il 12.12.2019, recante diniego di approvazione del piano attuativo “PAR 2” confermando il diniego del 4.07.2019

b) del provvedimento comunale del 20.01.2020 nella parte in cui reca conferma del provvedimento sub. a)

c) della delibera consiliare n. 112 del 19.12.2019 recante reiezione della richiesta inoltrata da alcuni consiglieri comunali il 29.11.2019 di approvazione del regolamento sulle politiche abitative in attuazione dell’art. 14 del Piano dei Servizi del PGT

d) della nota comunale prot. 0066068/19 del 18.12.2019 recante parere tecnico e contabile negativo sulla richiesta di deliberazione consiliare per l’approvazione del regolamento sulle politiche abitative in attuazione dell’art. 14 del Piano dei Servizi

e) del Piano delle Regole del vigente PGT – Piano di Governo del Territorio nella parte in cui detta nell’art. 8 delle norme tecniche “norme generali per gli interventi negli ambiti soggetti a pianificazione attuativa”

f) dell’art. 6 delle NTA del Piano dei Servizi del vigente PGT nella parte in cui dispone le dotazioni territoriali in carico all’ambito PAR 2 prevedendo obbligo di cessione gratuita al Comune di Seregno di volumetria edificata per servizi pubblici pari al 12% della superficie lorda di pavimento costruita, in aggiunta alle cessione di aree standards già  sovradimensionate rispetto a legge

g) del Piano dei Servizi del vigente PGT nella parte in cui con l’art. 14 prevede la possibilità  di una delibera annuale per le politiche abitative a contenuto variabile anno per anno ed incidente sul regime urbanistico dei suoli e sulle regole edificatorie, oltrech sul carico degli standards;

con condanna del Comune di Seregno al risarcimento dei danni – per ritardo nella conclusione del procedimento, per omesso invio della diffida agli altri proprietari non consorziati affinch aderiscano al consorzio e per fermo cantiere – per l’importo da quantificarsi in corso di causa, anche in via equitativa ex art. 1226 c.c.;

III) con motivi aggiunti del 19.10.2020:

della deliberazione consiliare n. 31 del 26.06.2020, pubblicata in data 13.07.2020, recante approvazione delle politiche abitative locali per l’anno 2020.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Seregno e della Fondazione G. Ronzoni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2021 la dott.ssa Silvana Bini, tenutasi senza discussione orale e mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’articolo 25, comma 2, del decreto-legge n. 137/2020 (conv. legge n. 176/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il PGT del Comune di Seregno include nell’ambito di trasformazione “PAR 2” aree localizzate nel quadrante nord-ovest del territorio comunale. L’ambito poi incluso dal PTCP di Monza e Brianza tra quelli di “interesse provinciale”, in cui ammessa l’edificazione, previa intesa tra comune e provincia, in un contesto caratterizzato anche da aree verdi pubbliche riconducibili al PLIS – Parco locale di interesse sovracomunale.

Secondo quanto esposto dal ricorrente, in base alla disciplina del PGT vigente il comparto presenta destinazione prevalentemente residenziale ed possibile l’edificazione per mq 8.599 rispetto ad una superficie territoriale pari a 49.742 mq con la cessione minima di 32.296 mq, fermo l’impegno a realizzare infrastrutture pubbliche per servizi generali, per sistemazione di aree a verde, per spazi di sosta e parcheggio. Inoltre, dal Piano delle Regole scaturisce che gli attuatori devono cedere gratuitamente una superficie lorda di pavimento costruita pari al 12% della s.l.p. in progetto, da destinarsi a edilizia residenziale pubblica o a servizi pubblici.

Nel corso del 2017 alcuni proprietari delle aree comprese nel suddetto comparto hanno presentato una proposta di attuazione del piano, poi successivamente integrata, che prevede nella sua versione finale la realizzazione di edifici residenziali per 8.599 mq di cui 6.019,30 mq da destinarsi a edilizia privata e 2.579,70 mq da cedere al Comune unitamente alle aree per destinazioni ERP o servizi pubblici, il tutto sviluppato su un’area avente superficie territoriale d’ambito pari a 49.742 mq. La proposta prevede anche la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria a scomputo (circa ¬ 250.000,00), la cessione di aree a standard per mq 36.465, il versamento di ¬ 291.815,66 a titolo di oneri secondari per la realizzazione di un parco cittadino. A ciò si aggiunge la cessione di 3.614,51 mq da destinarsi a edifici ERP o a servizi con costi a carico del Comune.

Si apriva una fase istruttoria, durante la quale i proponenti chiedevano, in data 6.3.2018, che il Comune avviasse il procedimento per ottenere l’adesione forzosa al costituendo Consorzio da parte dei proprietari non sottoscrittori della proposta di piano attuativo, nonchè promuovesse la procedura d’intesa con la Provincia.

In data 12.4.2019 quei proponenti costituivano il Consorzio PAR 2, ai sensi dell’art. 27, comma 5, L. n. 166/2002 e dell’art. 12, comma 4, L.R. n. 12/2005, al fine di conseguire l’approvazione del piano attuativo, a fronte della mancata adesione di tutti i proprietari. Per tale ragione, in data 2 maggio 2019, il Consorzio chiedeva l’avvio del procedimento ex art. 27 L. n. 166/2002, pur ribadendo i profili di iniquità  della disciplina urbanistica relativa all’ambito in esame.

L’Amministrazione comunale, con nota del 7.6.2019, rappresentava i motivi di rigetto della proposta, ai sensi dell’art. 10-bis L. n. 241/1990, e ciò in quanto il PGT non consentirebbe alternative alla cessione del 12% di s.l.p. costruita, il progetto sarebbe risultato incompleto e carente di una bozza aggiornata di convenzione conforme a quella “tipo” e sarebbe stata altresì necessaria la previa intesa con la Provincia di Monza e Brianza, ai sensi dell’art. 34 del PTCP, trattandosi di un intervento a consumo di suolo. Veniva quindi assegnato un termine per le osservazioni, fino al 17.6.2019, con una proroga dei termini non accordata.

Il procedimento si concludeva negativamente, con il provvedimento del 4.7.2019, con cui l’Amministrazione comunale respingeva la domanda di approvazione del Piano Attuativo, sulla base dei motivi già  indicati nel preavviso di rigetto.

Con ricorso tempestivamente notificato e depositato il Consorzio PAR 2 ha impugnato gli atti in epigrafe, articolando i seguenti motivi:

– Incompetenza; Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 97 della Costituzione, della L. 1150/1942, della L. 241/1990, della L. 166/2002, del DPR 380/2001, del DM Lavori Pubblici 1444/1968, della LR Lombardia 12/2005; Violazione e falsa applicazione del PTCP della Provincia di Monza; Eccesso di potere per sviamento, illogicità , contraddittorietà , contrasto con precedenti manifestazioni di volontà , travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità  derivata.

1) L’atto del 2.07.2019, con cui il Dirigente del Settore Edilizia non si pronuncia chiaramente sulla richiesta di proroga (per le osservazioni al preavviso di rigetto) rinviando in merito ad una valutazione degli organi dell’amministrazione, illegittimo, con conseguente illegittimità  derivata del provvedimento di diniego finale del 4.07.2019, in quanto, in assenza di una plausibile motivazione, assunto senza aver consentito la presentazione di osservazioni.

2) Il provvedimento costituisce un implicito diniego alla richiesta di inoltrare la diffida agli altri proprietari non ancora aderenti al Consorzio ex art. 27 della L. n. 166/1942, che però decisione di competenza del Sindaco e non del dirigente comunale, e comunque non condizionata all’avvenuta approvazione del piano attuativo.

3) La disciplina urbanistica posta a base del diniego illegittima nella parte in cui, disciplinando l’ambito “PAR 2”, richiede oneri e cessioni assolutamente irragionevoli ed insostenibili, soprattutto in materia di cessione gratuita del 12% del costruito e di obbligo di cessione di aree standards in misura eccessiva. Vanno quindi censurate le disposizioni del PGT – punto 8 delle norme generali del Piano delle Regole e artt. 6 e 14 delle NTA del Piano dei Servizi – per illogicità , violazione del principio di proporzionalità  e disparità  di trattamento, nonchè per violazione degli artt. 7, 13-18 e 28 della L. 1150/1942, del DM n. 1444/1968, degli artt. 9, 11 e 46 della L.R. Lombardia n. 12/2005. Ciò in quanto per questo ambito viene imposta la cessione di aree per servizi pari ad una superficie di oltre il 65% del comparto, quasi quattro volte superiore al dovuto secondo legge e secondo le stesse regole generali del PGT per gli altri ambiti di trasformazione; e poi, a ciò si aggiunge l’obbligo di cessione (art. 8 delle norme generali sulla pianificazione attuativa del Piano delle Regole) del 12% della s.l.p. costruita, oltre la previsione generica di ulteriori esborsi per infrastrutture pubbliche da realizzare, il tutto senza la rafforzata motivazione – nemmeno evincibile dai criteri generali di piano – da cui si possa comprendere l’assoluta necessità  di una così spropositata serie di cessioni ed obbligazioni, tale da escludere la sostenibilità  economica degli interventi.

4) In via subordinata, laddove la disciplina pianificatoria applicabile al PAR 2 fosse ritenuta legittima, il diniego si presenta illegittimo per violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990, dell’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi, dell’art. 14 della L.R. Lombardia 12/2005, dell’art. 34 delle NTA del PTCP di Monza e Brianza e dell’art. 32.2 delle NTA del Piano delle Regole. In particolare: [4 a)] quanto all’obiettata impossibilità  di cessione di aree per ERP o servizi quale alternativa alla cessione del 12% di s.l.p. costruita, in realtà  l’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi ammette questa opzione e attribuisce all’Amministrazione la facoltà  di definire annualmente le previsioni alternative alla cessione del costruito in base alla determinazione delle politiche abitative, facoltà  espressamente esclusa dall’Amministrazione nel 2017 (quando una delibera ha disposto in tal senso, prevedendo solo la cessione e la monetizzazione) mentre un analogo divieto non intervenuto per il 2019 ed dunque da intendere non operante; [4 b)] quanto, poi, alla circostanza per cui la proposta non rispetterebbe lo schema tipo comunale di convenzione, questa motivazione non può costituire una ragione valida di rigetto, stante la possibilità  di una integrazione documentale e considerato anche che la bozza presentata sarebbe stata comunque conforme a quanto richiesto dalla L.R. n. 12/2005; [4 c)] quanto, ancora, al tema dell’intesa con la Provincia di Monza e Brianza, un compito dell’Amministrazione comunale quello di concludere l’accordo in relazione al profilo delle aree interessate dal PLIS, sicchè non lo si può addurre come motivo di rigetto, non avendo alcun titolo il Consorzio ricorrente in merito.

Viene chiesto infine il risarcimento del danno, poichè il diniego impedisce di passare alla fase di approvazione del piano attuativo, nonchè alla fase di completamento della compagine consortile.

Il ricorso stato notificato anche alla Provincia di Monza e Brianza, nonchè alla Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus (da ora anche solo Fondazione), in quanto proprietaria di aree incluse nel comparto PAR 2 che non ha sottoscritto la proposta nè ha aderito al Consorzio.

Si costituito in giudizio il Comune di Seregno, sollevando eccezioni preliminari di irricevibilità  e inammissibilità  del ricorso e chiedendo nel merito il rigetto del ricorso.

Si costituita anche la Fondazione, rilevando l’inammissibilità  del ricorso per mancata notifica a tutti i proprietari delle aree incluse nel comparto PAR 2, e chiedendo la sua estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

Con ordinanza n. 1429 del 31.10.2019 la domanda cautelare stata respinta, rilevando “in disparte l’eccezione di difetto di legittimazione del Consorzio, che il danno rappresentato (“l’impossibilità  di addivenire al completamento della compagine consortile”) appare generico e sfornito di prova, atteso che non risulta in alcun modo correlato al provvedimento gravato; Rilevato altresì che l’ordinanza a carattere propulsivo, che nel caso in esame si concretizzerebbe nell’ordine all’Amministrazione di riesaminare l’istanza del Consorzio, richiede, comunque, la sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora, indicati all’articolo 55 c.p.a, (cfr. precedente di questa Sezione 14 febbraio 2019, n. 207), elementi che ad avviso del Collegio non emergono nel caso in esame prima facie”.

A seguito dell’ordinanza cautelare, in data 28.11.2019 il Consorzio ha provveduto ad inoltrare all’Amministrazione documentazione integrativa della pratica edilizia, il tutto per un riesame delle precedenti decisioni.

In data 13.12.2019 il Consorzio ha trasmesso nuova documentazione, presentando formale domanda di approvazione del piano attuativo, integrata via PEC in data 20.12.2019 e 24.12.2019, al fine di ottenere una nuova pronuncia del Comune di Seregno; in particolare, la domanda stata accompagnata da una relazione tecnica in cui si prospettano i vari scenari possibili, concludendo che l’unico scenario economicamente sostenibile quello corrispondente al piano attuativo depositato, ovvero con cessione di aree per edilizia economica popolare in luogo della edificazione diretta pubblica del 12% di s.l.p. residenziale. Alla nuova domanda seguito un provvedimento dirigenziale del 20.01.2020, qualificato dal ricorrente come “di ulteriore arresto procedimentale”.

Nel frattempo alcuni consiglieri comunali di minoranza avevano inoltrato in data 29.11.2019 una proposta di deliberazione sul tema della politiche abitative, in applicazione all’art. 14.3 delle NTA del Piano dei Servizi che prevede la rivisitazione annuale delle politiche abitative. La proposta, che era nel senso di consentire tutte le opzioni praticabili previste dalla norma di piano, stata respinta con delibera consiliare n. 112 del 19.12.2019.

Avverso i due nuovi provvedimenti dirigenziali, la delibera comunale n. 112/2019 e gli altri atti indicati in epigrafe, sono stati proposti motivi aggiunti depositati in data 14.2.2020, con le seguenti censure (che seguono la numerazione dei motivi del ricorso introduttivo):

5) Illegittimità  derivata: gli atti sono illegittimi in via derivata dall’illegittimità  degli atti gravati con il ricorso introduttivo.

6) I provvedimenti del 10.12.2019 e del 20.01.2020 sono illegittimi sotto i seguenti profili. In particolare, essi confermano il precedente diniego e sono la causa di un illegittimo arresto procedimentale, risultando viziati da violazione dell’art. 27 della L. n. 166/2012 e dell’art. 12 della L.R. Lombardia n. 12/2005, da eccesso di potere per carenza d’istruttoria e travisamento di fatto, nonchè da violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990 non essendo pervenuto alcun preavviso di diniego. Dagli atti, in definitiva, emerge un rifiuto da parte dell’Amministrazione di dialogare con il Consorzio PAR 2.

7) E’ illegittima la disciplina della scheda d’ambito del PAR 2, nella parte in cui prevede oneri e cessioni assolutamente irragionevoli e insostenibili, come già  dedotto al punto 3) del ricorso introduttivo della lite.

8) In via subordinata, laddove le regole pianificatorie applicabili al PAR 2 fossero ritenute legittime, avverso i provvedimenti impugnati sono articolate ulteriori censure, in gran parte coincidenti con le questioni già  sollevate al punto 4) del ricorso introduttivo. In più si deduce che l’Amministrazione comunale si rifiuta di effettuare persino l’attività  istruttoria per programmare le politiche abitative per gli anni 2019 e 2020, quale esplicazione del dovere generale di imparzialità  e di buon andamento ex art. 97 Cost., nonchè per evitare l’eccesso di potere per contraddittorietà  con la delibera programmatica 2020-2023, che impegna l’amministrazione comunale a raggiungere un determinato obiettivo per risolvere il problema delle tensioni abitative, ma – all’evidenza – quell’obiettivo non può essere raggiunto se l’amministrazione si rifiuta di occuparsi del tema, come ingiustificatamente accaduto quando stata respinta la proposta dei consiglieri di minoranza (v. delib. cons. n. 112/2019); e non nemmeno vero che quella proposta consiliare fosse vuota, giacchè sufficiente leggere il testo della proposta ed il testo della delibera per comprenderne le ragioni, fondate su una conoscenza diretta del tema abitativo e dell’opportunità  di lasciare spazio a tutte le opzioni possibili per incamerare aree che possano consentire interventi pubblici e privati che riducano la tensione abitativa.

9) Illegittimità  della delibera consiliare del 19.12.2019 e dei pareri resi in data 18.12.2019 per violazione degli artt. 1 e 2 della L. n. 241/1990, dell’art. 14.3 delle NTA del Piano dei Servizi e per violazione del principio di proporzionalità . Le suddette determinazioni impediscono la tempestiva e corretta istruttoria del piano attuativo presentato dal Consorzio, pur a fronte della impercorribilità  della cessione del costruito, e quindi illegittimamente l’Amministrazione non esamina le soluzioni alternative, proposte in base alla previsione dell’art. 14.3 delle NTA del Piano dei Servizi, in sede di rivisitazione annuale delle politiche abitative; con il risultato che gli atti impugnati vengono a procrastinare sine die il termine di conclusione del procedimento, manifestando un evidente ed illegittimo arresto procedimentale, che produce danno risarcibile per ritardo.

Il Consorzio ricorrente invoca inoltre il risarcimento dei danni, come già  fatto con il ricorso introduttivo.

Il Comune, con memoria del 27.2.2020, ha chiesto il rigetto anche del ricorso per motivi aggiunti, in quanto infondato. La Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus, per quanto la riguarda, ha insistito per la sua estromissione dal giudizio.

Con ordinanza n. 663/2020 del 29/04/2020, chiamata a pronunciarsi sulla nuova istanza cautelare, la Sezione ha fissato l’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

Successivamente il Consiglio comunale, con deliberazione n. 31 del 26.6.2020, ha approvato per l’anno 2020 il piano delle politiche abitative locali.

La deliberazione stata impugnata con motivi aggiunti del 19.10.2020, nella parte in cui conferma come strumento principale per attuare la politica abitativa l’obbligo di cessione di una quota di s.l.p. costruita senza alcuna opzione alternativa equipollente se non in presenza di “particolari condizioni” e a seguito di “accordo con l’amministrazione comunale in sede di adozione/approvazione dello strumento urbanistico attuativo”. In tal modo, secondo la tesi del Consorzio, l’opzione proposta (ossia la cessione di aree con allocazione di una volumetria pubblica pari a 2,5 mc/mq rispetto al totale), sarebbe di estremo subordine e sempre solo parziale e comunque presupporrebbe sempre la cessione di quote di edificato costruito.

La deliberazione viene quindi impugnata con ulteriori motivi aggiunti (depositati il 19 ottobre 2020), lamentandone innanzi tutto l’illegittimità  in via derivata dall’illegittimità  degli atti gravati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti del 14.02.2020, e poi l’illegittimità  per violazione del PGT vigente (l’art. 8 delle norme generali del Piano delle Regole e l’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi) e dell’art. 13 della L.R. n. 12/2005, nonchè per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, grave irragionevolezza della scelta e violazione del principio di proporzionalità . Viene anche ribadita la domanda di risarcimento dei danni.

All’udienza del 22 gennaio 2021 il ricorso stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Il Consorzio PAR 2, costituito ai sensi dell’art. 27, comma 5, L. n. 166/2002 e dell’art. 12, comma 4, L.R. n. 12/2005, ha impugnato gli atti e le determinazioni che in vario modo, direttamente o indirettamente, hanno concorso al rigetto delle proposte di piano attuativo presentate per l’edificazione di una vasta area nel Comune di Seregno.

Come emerge dalla ricostruzione in fatto, la prima proposta di piano attuativo stata presentata in data 31.5.2017 a firma di alcuni proprietari delle aree, detentori complessivamente della maggioranza assoluta del valore (in base all’imponibile catastale) delle aree del comparto. Quindi il 22.2.2018 e il 15.10.2018 sono stati depositati “aggiornamenti” e documenti integrativi, sempre a nome dei singoli proprietari.

Il Consorzio si costituito nel corso dell’istruttoria, in data 12.4.2019. Dopo l’ordinanza cautelare della Sezione n. 1429 del 31.10.2019, sono state presentate nuove richieste di approvazione del piano attuativo per il comparto PAR 2, da parte questa volta del Consorzio.

2) Il ricorso introduttivo, oltre che nei confronti degli altri atti del procedimento e in parte quadella normativa di piano rilevante nella fattispecie, stato proposto avverso il diniego del 4.7.2019 al progetto di piano attuativo presentato dai singoli proprietari in data 31.5.2017, integrato poi in data 22.2.2018 e 15.10.2018.

Ha rilevato la difesa comunale che le proposte di piano urbanistico su cui l’Amministrazione si pronunciata sono state presentate dai singoli proprietari, e non dal Consorzio, costituito solo in data 12.4.2019. Dal che l’eccezione di difetto di legittimazione a proporre ricorso per carenza di una autonoma posizione giuridicamente protetta.

Osserva il Collegio che, in disparte il profilo della legittimazione procedimentale dei singoli proprietari a presentare una proposta di piano attuativo cui non aderiscono tutti i privati ricompresi nel comparto, evidente che vi una dissociazione tra i soggetti che hanno presentato la domanda di approvazione del piano con il relativo progetto, dando così avvio al relativo procedimento, e il soggetto che agisce nel presente giudizio, cio il Consorzio PAR 2.

In base ai principi generali chi agisce in giudizio deve essere titolare della posizione fatta valere, per cui il provvedimento impugnato deve produrre effetti nei suoi confronti, anche se dall’accoglimento del ricorso altri soggetti possono trarre una qualsiasi utilitas. La legittimazione a proporre ricorso sorge in tutti i casi in cui gli effetti negativi di un provvedimento amministrativo si riflettono in modo immediato e diretto nella sfera giuridica di un soggetto, quand’anche lo stesso non sia immediatamente e personalmente destinatario dell’atto (v. Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2015, n. 886). L’interesse tutelabile in sede giurisdizionale, oltre che attuale, deve essere "personale", e la lesione da cui discende l’interesse al ricorso deve essere "diretta", nel senso che essa deve incidere in maniera immediata sull’interesse legittimo proprio della parte ricorrente.

Facendo applicazione di questi principi al caso concreto, si deve ritenere inammissibile, per difetto di legittimazione all’azione, il ricorso introduttivo, in quanto proposto dal sopraggiunto Consorzio in luogo dei singoli proprietari, che sono i soggetti che avevano presentato il progetto, poi respinto dall’Amministrazione. Se vero che il Consorzio stato costituito con il dichiarato obiettivo di portare a conclusione l’iter di approvazione di quel piano attuativo, secondo lo schema delineato dall’art. 12, comma 4, L.R. n. 12/2005, le sue funzioni, e quindi anche la sua legittimazione sostanziale, si correlano proprio ad una procedura che lo veda quale formale promotore dell’iniziativa, condizione però ritualmente realizzatasi solo in un secondo tempo, ovvero con istanze inviate in data 13.12.2019 e via PEC in data 20.12.2019 e 24.12.2019, su cui si determinata l’Amministrazione con il provvedimento del 20.01.2020.

Ad abundantiam si rileva che proprio la nuova presentazione del progetto di piano attuativo da parte del Consorzio ricorrente e la successiva adozione di specifiche determinazioni sfavorevoli dell’Amministrazione, per consentire (con i motivi aggiunti) il vaglio giurisdizionale delle varie questioni legate alla pretesa realizzazione dell’intervento, implicano la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso introduttivo.

Pertanto il ricorso introduttivo inammissibile per difetto di legittimazione attiva, o quanto meno improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

3) I primi motivi aggiunti, depositati in data 14.2.2020, sono stati proposti avverso i provvedimenti del 10.12.2019 e del 20.01.2020, che recano una sostanziale conferma del diniego originario, e avverso la delibera consiliare n. 112 del 19.12.2019, di rigetto della richiesta avanzata da alcuni consiglieri di minoranza di provvedere in materia di politiche abitative ex art. 14 del Piano dei Servizi del PGT. E’ stata, poi, nuovamente impugnata in parte qua la normativa di piano rilevante nella fattispecie.

Con l’atto del 10.12.2019 l’Amministrazione comunica l’archiviazione della richiesta di riesame dell’originario diniego di approvazione del piano attuativo, invitando a presentare una nuova proposta. In riscontro, poi, alla successiva richiesta del Consorzio, con la nota del 20.1.2020 il Dirigente dell’Area Servizi per il Territorio, lo Sviluppo economico e la Cultura “ribadisce la correttezza e la legittimità  di quanto espresso nel provvedimento di archiviazione” confermando che le integrazioni sarebbero “irricevibili” perchè provenienti da soggetto non avente titolo ad interloquire rispetto ad una proposta di piano presentata da altri, e quindi “non potendosi considerare il deposito cartaceo avvenuto il 28.11.2019 quale istanza di riesame da soggetto che si reputa non legittimato“; per il resto, viene prospettato l’avvio dell’autonoma istruzione della nuova pratica, ma subordinatamente ai preliminari e necessari accertamenti circa la legittimazione del Consorzio, anche alla luce del contenzioso pendente, e quindi senza determinazioni immediate.

Entrambi gli atti comportano un arresto del procedimento, con sostanziale conferma del diniego originario, e pertanto il mancato conseguimento dell’obiettivo dell’approvazione del piano attuativo, oggetto di censura da parte del Consorzio sotto molteplici profili.

3.1 Prima di passare all’esame dei singoli motivi opportuno ricostruire il quadro normativo relativo al comparto.

Il Piano delle Regole del PGT di Seregno prevede, in sede di norme generali per la pianificazione attuativa, che: “Gli interventi negli ambiti contraddistinti con le sigle Par-2, Par-6, Par-7 sono gravati dall’obbligo di cessione gratuita all’Amministrazione Comunale, in aggiunta alle dotazioni territoriali, di una superficie lorda di pavimento costruita, da ricomprendersi all’interno della Slp ammissibile e della “destinazione d’uso residenziale regolata” ove indicata, da destinarsi a edilizia residenziale pubblica o a servizi pubblici, pari al 12% della Slp in progetto“.

L’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi, per quel che rileva nella presente controversia, stabilisce: “2. L’azione principale prevista dal PGT, fatto salvo il previsto intervento di ampliamento del fabbricato di Via Macall, non si sostanzia più nella individuazione di nuovi interventi per l’edilizia sociale quanto nella politica da attuare all’interno di alcune aree di trasformazione e negli interventi di riconversione funzionale dei fabbricati produttivi dismessi, che risultano gravate dall’obbligo di cessione gratuita all’Amministrazione Comunale di una superficie lorda di pavimento costruita, da destinarsi a edilizia residenziale pubblica o a servizi pubblici. 3. L’Amministrazione Comunale potà  annualmente rendere noto, con apposita deliberazione, le proprie politiche abitative e sociali per l’anno successivo stabilendo, di conseguenza, opzioni alternative alla cessione di cui al comma 2. 4. Le opzioni alternative alla cessione di cui al precedente comma 2, potranno prevedere il ricorso alle seguenti fattispecie: a) cessione gratuita all’Amministrazione Comunale di Slp edificabilecongiuntamente all’area necessaria alla sua realizzazione & 5. Al fine di mantenere lo stesso peso economico a carico dell’operatore le opzioni alternative alla cessione gratuita di Slp costruita di cui al comma precedente dovranno rispettare i seguenti rapporti di proporzionalità : a) cessione gratuita all’Amministrazione Comunale di Slp edificabile congiuntamente all’area necessaria alla sua realizzazione: 2,5 mq/mq. di Slp di cui al comma 2….“.

Infine, la Scheda d’ambito del comparto PAR-2 (Ambito di via Porada – via Wagner) prevede in particolare: destinazione prevalentemente residenziale; superficie territoriale pari a 49.742 mq; s.l.p. ammessa per 8.599 mq; cessioni previste per un minimo di 32.296 mq; impegno a realizzare infrastrutture pubbliche per servizi generali (IC-G), per sistemazione di aree a verde (AV), per spazi di sosta e parcheggio (MS-P).

3.2 Si può superare l’eccezione di difetto di legittimazione attiva del Consorzio, riproposta in tale fase dalla difesa dell’Amministrazione comunale, in quanto gli atti ora impugnati scaturiscono da richieste formulate dallo stesso Consorzio – ed evidentemente volte ad un riesame del diniego originario -, sì da doverglisi riconoscere il titolo ad adire il giudice amministrativo per censurare l’esito negativo dell’iniziativa in tal modo assunta.

Quanto, invece, alle altre eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale, se ne può prescindere, in quanto il ricorso per motivi aggiunti infondato.

Nel motivo n. 5) si lamenta l’illegittimità  derivata dall’illegittimità  degli atti gravati con il ricorso introduttivo, che stato dichiarato inammissibile. Tuttavia, proprio per essersi oramai consolidati gli effetti di quegli atti, ne precluso in questa sede il sindacato, secondo il consolidato principio per cui, una volta divenuto inoppugnabile l’atto presupposto, non possono farsi valere gli eventuali vizi di tale atto in sede di impugnazione dell’atto applicativo.

3.3 Nei motivi successivi il Consorzio rileva innanzi tutto una serie di autonomi profili di illegittimità  dei nuovi atti.

I due dinieghi avrebbero provocato un arresto procedimentale, in violazione dell’art. 27 della L. n. 166/2002 e dell’art. 12 della L.R. Lombardia n. 12/2005. Si rileva altresì il vizio di eccesso di potere per carenza d’istruttoria e travisamento di fatto, nonchè la violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990, non essendo pervenuto alcun preavviso di diniego.

Le censure articolate nel punto 6) sono infondate.

Quanto alla violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/90, ritiene il Collegio che, avendo lo stesso Consorzio formulato l’istanza di approvazione del piano attuativo in termini tali da doversi intenderla come richiesta di “riesame”, l’Amministrazione non avesse l’obbligo di inviare la preventiva comunicazione dei motivi di rigetto dell’istanza, e ciò in quanto la norma non si applica quando sia proposta una istanza di riesame, volta alla rinnovazione dell’esercizio del potere, e la stessa non prospetti alcuna sopravvenienza (v. Consiglio di Stato, Sez. VI, 26.5.2017 n. 2507). Nella fattispecie, a ben vedere, dall’argomentare complessivo dell’Amministrazione si può desumere che, laddove le determinazioni impugnate vengono intese dal Consorzio come sostanziale conferma del diniego originario, l’ente locale ha implicitamente preso atto della circostanza che, per essere stata sollecitata una nuova pronuncia sulla proposta di piano attuativo precedentemente rigettata, non emergessero elementi di novità  per giungere a conclusioni diverse, e del resto lo stesso ricorrente non evidenzia aspetti di sostanziale variazione del progetto, del quale ha semplicemente voluto appropriarsi per acquisire il necessario titolo giuridico ex art. 27, comma 5, della L. n. 166/2002.

In quest’ottica ben si comprende come le perplessità  manifestate dall’Amministrazione circa l’effettiva legittimazione del Consorzio PAR 2, che lamenta un rifiuto di dialogo, si presentino quale profilo procedimentale ulteriore, assorbito in questo giudizio dalle questioni di carattere urbanistico che, secondo il Comune di Seregno, si oppongono al favorevole esito del procedimento di approvazione del piano attuativo proposto.

Le altre doglianze risultano generiche, perchè non evidenziano in modo puntuale i profili di illegittimità  denunciati.

3.4 Nel settimo motivo parte ricorrente censura la disciplina della scheda d’ambito del “PAR 2”, nella parte in cui prevede oneri e cessioni che si assume assolutamente irragionevoli e insostenibili. Censura altresì in parte qua le disposizioni del PGT relative all’obbligo di cessione gratuita del 12% del costruito e all’obbligo di cessione di aree a standard: la disciplina del punto 8 delle norme generali del Piano delle Regole e degli artt. 6 e 14 delle NTA del Piano dei Servizi, nonchè la scheda d’ambito “PAR-2”, violerebbero gli artt. 7, 13-18 e 28 della L. n. 1150/1942, il D.M. n. 1444/1968, gli artt. 9, 11 e 46 della L.R. n. 12/2005, e sarebbero viziate anche per illogicità , violazione del principio di proporzionalità  e disparità  di trattamento.

In base all’attuale disciplina si dovrebbero cedere aree per servizi per mq 32.296, pari ad oltre il 65% della superficie del comparto, a cui si somma la cessione del 12% della s.l.p. costruita (mq 1.031,88), e ulteriori esborsi, per infrastrutture pubbliche. Il risultato, secondo il ricorrente, sarebbe una “spropositata serie di cessioni ed obbligazioni che rende impossibile la sostenibilità  economica degli interventi“, nonchè un sovradimensionamento degli standards, privo di rafforzata motivazione, nemmeno evincibile dai criteri generali di piano.

Il motivo infondato.

Va ricordato che le norme pianificatorie presentano carattere ampiamente discrezionale, come tali censurabili in questa sede solo se inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità , violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 agosto 2017, n. 4037; sez. VI, 5 marzo 2013, n. 1323; sez. IV, 25 novembre 2013, n. 5589; sez. IV, 16 aprile 2014, n. 1871).

Nel caso in esame si deve evidenziare che la disciplina locale prevede una quota di cessione di s.l.p. costruita, con la finalità  di ottenere aree già  edificate che rispondano al fabbisogno dell’edilizia sociale o dei servizi pubblici. Tale scelta chiaramente indicata nell’art. 14, comma 2, delle NTA del Piano dei Servizi: il Comune di Seregno ha introdotto tra le finalità  del Piano quella di realizzare una politica di tutela dell’edilizia sociale, da attuare in via prioritaria attraverso la cessione di s.l.p. costruita, mentre le ulteriori opzioni, seppur contemplate nel successivo comma 4, hanno comunque un carattere alternativo ed eventuale.

Come noto il potere di pianificazione urbanistica non funzionale solo all’interesse all’ordinato sviluppo edilizio del territorio, ma rivolto anche alla realizzazione contemperata di una pluralità  di differenti interessi pubblici, sì che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, si realizzino altresì finalità  economico-sociali della comunità  locale, in un quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati. Nella fattispecie la previsione censurata non nè illogica nè irrazionale, dal momento che non contrasta in alcun modo con l’interesse dei proprietari, cui comunque garantita la possibilità  di edificare incidendovi per una quota solo marginale.

Quanto al lamentato sovradimensionamento degli standards, invece, si tratta di questione che non assume rilevanza nella fattispecie – e le relative previsioni di piano sono pertanto prive del carattere dell’attualità  della lesione della posizione azionata -, giacchè il diniego di approvazione del piano attuativo non ha un nesso, diretto o indiretto, con le dotazioni territoriali ordinarie, invero rispettate dalla proposta fatta propria dal Consorzio ricorrente, ma si fonda su altre cause ostative, in particolare sulla mancata osservanza dell’obbligo di cessione gratuita di una superficie lorda di pavimento costruita pari al 12% della s.l.p. in progetto. Non v’ dunque ragione per affrontare un questione che non incide sull’esito negativo del procedimento e la cui eventuale fondatezza, pertanto, non darebbe luogo alla caducazione del diniego, imperniato su differenti motivi ostativi.

3.5 In via subordinata, nell’ipotesi in cui le disposizioni pianificatorie applicabili all’ambito “PAR 2” fossero ritenute legittime, parte ricorrente lamenta nell’ottavo motivo l’illegittimità  dei provvedimenti gravati, in quanto confermativi del diniego del 4.7.2019, per violazione dell’art. 14 della NTA del Piano dei Servizi, dell’art. 14 della L.R. n. 12/2005, dell’art. 34 delle NTA del PTCP di Monza e Brianza, dell’art. 32.2 delle NTA del Piano delle Regole e dell’art. 3.2 del documento unico di programmazione 2020-2023.

Il primo profilo (punto 8 a) e il secondo profilo (punto 8 b) possono essere esaminati congiuntamente, perchè concernono questioni connesse.

Secondo la tesi di parte ricorrente l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi, che prevede opzioni alternative alla cessione gratuita di una quota di superficie lorda di pavimento costruita. Solo per il 2017 l’Amministrazione ha escluso questa facoltà  adottando a tal fine una specifica delibera, con la conseguenza che, non essendo intervenute ulteriori determinazioni per gli anni successivi, le soluzioni alternative devono ritenersi ammissibili; in altri termini, non avendo l’Amministrazione comunale deliberato in materia di politiche abitative per gli anni 2018 e 2019, non vi sono ostacoli ad ammettere le opzioni alternative alla cessione del 12% di s.l.p. costruita, nel senso proposto dal Consorzio (ovvero cessione di aree per ERP o servizi). Sempre secondo la tesi del Consorzio, ove si ritenesse che l’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi preveda invece la necessità  di una delibera ogni anno per consentire l’operatività  delle opzioni alternative, sarebbe allora evidente la violazione dell’art. 9 della L.R. n. 12/2005 e del principio di certezza del diritto urbanistico. In ogni caso, indipendentemente da ciò, l’Amministrazione comunale dovrebbe occuparsi costantemente delle politiche abitative, quale esplicazione del dovere generale di imparzialità  e di buon andamento ex art. 97 Cost., al fine della risoluzione del problema delle tensioni abitative, il che però non accaduto per gli anni 2019 e 2020.

Le censure sono infondate.

Ad avviso del Collegio, la portata normativa dell’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi chiara nel subordinare l’ammissibilità  delle «opzioni alternative» ad una esplicita determinazione periodica dell’Amministrazione (“& 3. L’Amministrazione Comunale potà  annualmente rendere noto, con apposita deliberazione, le proprie politiche abitative e sociali per l’anno successivo stabilendo, di conseguenza, opzioni alternative alla cessione di cui al comma 2 &”), e ciò fa sì che, nel silenzio dell’ente, non siano praticabili soluzioni diverse dalla cessione di una quota di superficie lorda di pavimento costruita; nè, poi, contestabile che sia riservata al merito amministrativo la scelta di provvedere o meno, e con quale cadenza, come del resto riconosciuto dalla norma di piano, in tal senso coerente con la ratio della disciplina, che non rivela profili di illegittimità  ed anzi risponde a comprensibili esigenze di regolazione urbanistica del territorio, secondo valutazioni da effettuare in ragione del contesto di riferimento, senza scadenze temporali vincolanti. Del resto ogni piano attuativo frutto di una attività  di “mediazione e contrattazione” tra il proponente e l’Amministrazione, che esercita ampia discrezionalità  tecnica in funzione di un preciso interesse pubblico, determinato a monte dalle disposizioni del PGT e di zona.

Nel caso in esame la disciplina del “PAR 2” prevede la cessione del 12% del costruito, fatta salva la possibilità  di altre soluzioni adottate con apposita deliberazione. Si tratta tuttavia di una mera facoltà , per cui, in assenza di un obbligo per l’Amministrazione di adottare la delibera in materia di politiche abitative, non coercibile ab extra l’attivazione del relativo procedimento, con la conseguenza che non vi alcun obbligo di provvedere su istanze che ne sollecitino l’esercizio e parimenti non censurabile il fatto che successivamente all’anno 2017 l’Amministrazione non abbia adottato alcuna deliberazione sul tema.

Pertanto le doglianze devono essere respinte.

L’ultimo profilo rilevato attiene al tema dell’intesa con la Provincia di Monza e Brianza. Osserva parte ricorrente che si tratterebbe di una fase di competenza degli uffici comunali, per cui l’assenza di una intesa Comune-Provincia non può venire addotto come motivo ostativo all’accoglimento della domanda; inoltre, viene lamentata la violazione dell’art 10-bis L. 241/90, nella parte in cui stabilisce che “Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione”.

Il Collegio ritiene che si possa prescindere dall’esame della censura, avendo carattere decisivo e assorbente le considerazioni ora formulate circa la necessaria cessione gratuita del 12% di s.l.p. costruita. Essendo imprescindibile tale aspetto – di per sè sufficiente a sorreggere il diniego di approvazione del piano attuativo proposto -, alcuna utilità  ricaverebbe il ricorrente dall’eventuale declaratoria di fondatezza della doglianza.

3.6 Con i motivi aggiunti in esame viene impugnata anche la deliberazione consiliare del 19.12.2019, unitamente ai relativi pareri resi in data 18.12.2019, per violazione degli artt. 1 e 2 della L. n. 241/1990, dell’art. 14.3 delle NTA del Piano dei Servizi e per violazione del principio di proporzionalità .

Come emerge dalla ricostruzione in fatto, con tale atto il Consiglio comunale ha respinto la richiesta dei consiglieri di minoranza di adottare la nuova deliberazione sulle politiche abitative, che avrebbe consentito il ricorso alle «opzioni alternative» di cui all’art. 14 delle NTA del Piano dei Servizi e quindi reso accettabile la proposta di piano attuativo oggetto della controversia.

Come già  sopra detto, si tratta di una facoltà  dell’Amministrazione di adottare ogni anno le determinazioni in materia (art. 14.3 delle NTA), con la possibilità  di derogare alla cessione del 12% del costruito. Va ribadito tuttavia che sono scelte ampiamente discrezionali, sia quanto all’an sia quanto al quomodo, in assenza peraltro di una norma di legge che obblighi l’Amministrazione a provvedere in materia con cadenza annuale; in realtà , la norma di piano di cui si lamenta l’inosservanza ha unicamente fissato i parametri operativi per rendere praticabili le «opzioni alternative», lasciando all’organo politico-amministrativo dell’ente le concrete determinazioni sul punto, insindacabili in questa sede quanto alla decisione di non provvedere per l’anno 2020.

3.6 I primi motivi aggiunti devono quindi essere respinti.

4) Con i secondi motivi aggiunti del 19.10.2020 il Consorzio ha impugnato la deliberazione consiliare n. 31 del 26.6.2020 di approvazione del piano delle politiche abitative locali per l’anno 2020.

Evidenzia parte ricorrente che vi viene confermato, come strumento principale per attuare la politica abitativa, l’obbligo di cessione di una quota di s.l.p. costruita (nel caso pari al 12% della s.l.p. privata in progetto), senza alcuna opzione alternativa equipollente se non in presenza di “particolari condizioni” e a seguito di “accordo con l’amministrazione comunale in sede di adozione/approvazione dello strumento urbanistico attuativo”.

Come eccepito dalla difesa comunale il provvedimento non immediatamente lesivo, in quanto si limita ad introdurre una disciplina generale in materia di politiche abitative, dettando criteri che potranno trovare attuazione nei casi specifici.

Come noto, i provvedimenti aventi natura generale ed astratta vanno impugnati assieme all’atto applicativo che rende concreta la lesione degli interessi dei loro destinatari, facendo eccezione solo l’ipotesi in cui detta disciplina contenga disposizioni immediatamente precettive per il destinatario e che, perciò, incidono sulla sua sfera giuridica indipendentemente da un atto applicativo. Nella fattispecie, però, gli atti che il Consorzio ricorrente ha individuato come implicita conferma del diniego di approvazione del piano attuativo proposto si collocano in una fase temporale anteriore alla deliberazione consiliare ora censurata, e non ne costituiscono pertanto atti applicativi; nè, peraltro, si tratta di disposizioni immediatamente precettive, in quanto vanno ricondotte alle regole che disciplinano l’esercizio dell’attività  edificatoria e che, dunque, per essere suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicare effetto lesivo solo nel momento in cui adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione dell’impugnazione di quest’ultimo.

Pertanto i secondi motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di interesse a ricorrere.

5) La Fondazione G. Ronzoni e Sac .G. Villa Onlus stata evocata in giudizio in quanto proprietaria di immobili inseriti nel comparto, ma che non ha aderito al Consorzio, nè ha presentato il primo progetto.

La Fondazione nel costituirsi in giudizio ha rilevato l’erroneità  della qualifica di controinteressata e in subordine, nell’ipotesi in cui fosse considerata tale, l’inammissibilità  del ricorso per la mancata notificazione a tutti i proprietari delle aree che non hanno aderito al Consorzio, da intendersi quali litisconsorti necessari.

La prima eccezione fondata.

La Fondazione non può essere qualificata controinteressata rispetto alle impugnazioni proposte, in quanto non portatrice di un interesse immediato e diretto alla conservazione degli atti impugnati. Ed invero, come noto, per il riconoscimento della posizione di controinteressato, oltre all’elemento di natura sostanziale che si ricollega direttamente ed immediatamente all’atto impugnato, necessaria la sussistenza anche di un elemento formale, cio che la parte figuri indicata nel provvedimento stesso, ovvero sia facilmente individuabile sulla base di tale atto, sicchè solo in presenza delle due predette condizioni va riconosciuta la qualità  di diretto controinteressato al ricorso, da chiamare in causa in tale qualità .

Al contrario potrebbe ravvisarsi nella Fondazione un ruolo di cointeressata, giacchè in qualità  di proprietaria di aree essa avrebbe eventualmente interesse a che il procedimento si concluda in senso favorevole al ricorrente. Del resto, lo stesso ricorrente riconosce tale condizione (si legge a pag. 7 della memoria difensiva depositata il 17/12/20: ” & La Fondazione, nel caso specifico ed in disparte la manifestata volontà  di non intendere proseguire con l’approvazione del piano, palesemente cointeressata (e non controinteressata) al buon esito dell’iniziativa, che valorizza fondi immobiliari di sua proprietà  che oggi non possono essere venduti senza un piano attuativo approvato e che in caso di approvazione del piano attuativo invece potrebbero esserlo &”).

Pertanto va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Fondazione, con sua estromissione dal giudizio.

6) In conclusione il ricorso introduttivo va dichiarato inammissibile; i primi motivi aggiunti vanno respinti e i secondi motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili.

Va estromessa dal giudizio la Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza del ricorrente e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

– dichiara inammissibile il ricorso introduttivo, respinge i primi motivi aggiunti e dichiara inammissibili i secondi motivi aggiunti;

– dichiara il difetto di legittimazione passiva della Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus, con sua estromissione dal giudizio.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, quantificate in ¬ 5.000,00 (cinquemila/00) a favore del Comune di Seregno e ¬ 2.000,00 (duemila/00) a favore della Fondazione G. Ronzoni e Sac. G. Villa Onlus.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2021 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 2020 (conv. legge n. 176/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, con l’intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Silvana Bini, Consigliere, Estensore

Laura Patelli, Referendario

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II – Sentenza – 9/4/2021 n.913 proviene da Giustamm.

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente, , Cecilia Altavista consigliere, relatore; PARTI: (Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Augusto Farnelli, c. Società  M. Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giacomo Valla)

Oneri concessori : la controversia appartiene alla giurisdizione del G.A. .

1.- Giurisdizione -Urbanistica ed Edilizia – convenzioni urbanistiche – controversia – giurisdizione del G.A. – va affermata.
 
2.- Giurisdizione – Urbanistica ed Edilizia- oneri concessori – controversia – giurisdizione del G.A. – vi appartiene.
 
3.- Edilizia ed Urbanistica – opere di urbanizzazione – ultimazione – scadenza del termine – conseguenze.
 
4.- Edilizia ed Urbanistica – contributo di costruzione – atti di determini nazione e liquidazione – natura ed effetti.
 

 

 
 

 

 
 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 21/4/2020 n.2532 proviene da Giustamm.

A. Gabbricci Pres., S. Tenca Est.; PARTI: A. Sala e A. Di Pisa, rapp. avv.ti L. Caruna e M. Gorlani c. Comune di Cologne, rapp. avv.ti F. Bertuzzi, S. Venturi e G. Sina.

In tema di contributi per oneri di urbanizzazione relativi a permessi di costruire.

1. Edilizia ed urbanistica – Oneri di urbanizzazione – Aumenti volumetrici – Restituzione dell’indebito. 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Brescia – Sezione I – Sentenza – 28/2/2020 n.75 proviene da Giustamm.

Roberta Ravasio, Presidente, Estensore

Le convenzioni urbanistiche, ancorchè le si voglia qualificare come contratti pubblici, sono riconducibili ad accordi sostitutivi di atti amministrativi, soggetti, ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, alle norme di diritto privato.

1. L’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione e/o del costo di costruzione assume natura convenzionale e trova causa nella convenzione di lottizzazione laddove sia fatto oggetto di una convenzione urbanistica, e la relativa debenza deve essere valutata e rapportata alla intera operazione, la cui complessiva remuneratività  “costituisce il reale parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma a base dell’accordo e, quindi, la sostanziale liceità  degli impegni assunti.

2. Le convenzioni urbanistiche, ancorchè le si voglia qualificare come contratti pubblici, sono riconducibili ad accordi sostitutivi di atti amministrativi, soggetti, ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, alle norme di diritto privato.

3. Le convenzioni urbanistiche vanno  considerate, a tutti gli effetti ed al di là  della rilevanza pubblicistica dell’oggetto del contratto, strumenti contrattuali di natura negoziale, mediante i quali le parti possono legittimamente assumersi obblighi che vanno al di là  di quelli previsti dal legislatore, con l’unico limite della meritevolezza, richiesta dall’art. 1322 c.c.

Pubblicato il 30/10/2019

N. 01091/2019 REG.PROV.COLL.

N. 01147/2014 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1147 del 2014, proposto da

Comune di Cercenasco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Torino, via Giuseppe Giusti, 3;

contro

Castagneri Elvira, Castagneri Michele, Forestiero Marilena, Forestiero Mario, rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado Sogno, Marco Laratore, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandra Di Guglielmo in Torino, via della Misericordia, 3;

Castagneri Elvira – quale Liquidatore della Immobiliare Daval S.r.l., non costituita in giudizio;

per

la condanna dei resistenti, previo accertamento del relativo obbligo, al versamento di Euro 20.358,38, a titolo di oneri di urbanizzazione, monetizzazione e costo di costruzione relativi alla Convenzione Edilizia stipulata in data 30.3.2000, rogito notaio Rebuffo, rep. 47345.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 18 settembre 2019 la dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con rogito notarile del 30 marzo 2000 il Comune di Cercenasco ha stipulato la Convenzione Edilizia attuativa della delibera di Consiglio Comunale n. 25 del 31 luglio 1997, di approvazione di un Piano Esecutivo Convenzionato: al rogito notarile partecipavano i signori Castagneri Elvira, Castagneri Michele, Forestiero Marilena, Forestiero Mario, odierni resistenti, in qualità  di proprietari proponenti il PEC.

2. La Convenzione Edilizia prevedeva specificamente, a carico dei proponenti “per sì© e per gli aventi diritto a qualsiasi titolo“:

a) l’obbligo di cedere gratuitamente al Comune le aree necessarie per realizzare le opere di urbanizzazione primaria, indicate in apposito allegato (art. 4);

b) l’obbligo di corrispondere al Comune, in luogo delle aree per opere di urbanizzazione secondaria, il relativo controvalore, nella misura indicata di £.9.620.000, da versare contestualmente agli oneri di urbanizzazione ed al contributo sul costo di costruzione (art. 5);

c) l’obbligo di pagare il contributo negli oneri di urbanizzazione primaria indicati all’art. 7 della Convenzione, valorizzati provvisoriamente, nella Convenzione, in £. 32.626.291,88, con possibilità  di realizzare direttamente, a scomputo, le opere di urbanizzazione primaria indicate nella Tavola 2 allegata alla Convenzione, con obbligo di trasferimento della proprietà  di queste ultime a favore del Comune, con la precisazione che “l’ammontare del costo delle opere realizzate direttamente e scomputate dagli oneri relativi, se inferiore a quest’ultimo, creerà  una somma residua da versare al Comune per il ritiro della Concessione edilizia. Nulla è dovuto da parte del Comune se le opere realizzate avranno un costo maggiore della quota degli oneri da versare” (art. 7);

d) l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione secondaria, quantificati provvisoriamente in £. 28.570,614,80.

3. I proponenti la lottizzazione successivamente cedevano i fondi alla società  Daval s.r.l. – costituita tra gli stessi proponenti -, che chiedeva ed otteneva due concessioni edilizie, n. 21/2000 e n. 1/2001, nelle quali si provvedeva a quantificare il costo di costruzione, rispettivamente, in £. 19.041.444 ed in £. 18.312.140; nella relazione tecnica allegata alle richieste delle concessioni edilizie, inoltre, la Daval s.r.l. dava atto che le spese per opere di urbanizzazione primaria da realizzare a scomputo erano state quantificate, in sede di approvazione del PEC, in £. 11.000.000, tant’è che all’atto della stipula della Convenzione i proponenti avevano dovuto produrre una fideiussione per tale importo.

4. L’importo da versarsi per l’attuazione della lottizzazione ammontava, pertanto, a complessive £. 108.170.490,68, di cui: £. 9.620.000,00 in luogo della cessione delle aree destinate ad urbanizzazione secondaria, £. 28.570.614,80 per oneri di urbanizzazione secondaria, £. 32.626.291,88 per oneri di urbanizzazione primaria e £. 37.353.584 per costo di costruzione

5. Con il ricorso introduttivo del giudizio il Comune di Cercenasco ha dedotto che la Daval s.r.l., oltre ad aver realizzato le opere a scomputo previste nella Convenzione, ha versato in due tranches complessive £. 57.751.146: dall’importo complessivamente dovuto, dedotto il costo delle opere di urbanizzazione realizzate a scomputo, quantificate in £. 11.000.000, residuava una differenza di £. 39.419.344,68, pari ad Euro 20.358,38, che la Daval s.r.l., nè i proponenti, hanno mai versato.

6. Il Comune di Cercenasco, pertanto, ritenuta la giurisdizione del Giudice Amministrativo, venendo in considerazione l’applicazione di un accordo in materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a., e premettendo di aver vanamente sollecitato il pagamento sia alla Daval s.r.l. che ai singoli proponenti e firmatari la Convenzione di lottizzazione, con il ricorso introduttivo del giudizio ha la condanna di costoro a pagare al Comune la somma di E. 20.358,38 a titolo di saldo di quanto dovuto per oneri di urbanizzazione, in relazione alla attuazione della Convenzione Edilizia stipulata inter partes il 30 marzo 2000, attuativa della delibera di Consiglio Comunale n. 25 del 31 luglio 1999.

7. Si sono costituiti in giudizio i signori Castagneri Michele, Castagneri Elvira, Forestiero Marilena e Forestiero Mario, in qualità  di firmatari della Convenzione 30 marzo 2000, i quali hanno resistito al ricorso, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva nonchè la prescrizione del credito del Comune, essendo decorsi più¹ di dieci anni tra il rilascio delle concessioni edilizie e la prima richiesta di pagamento del Comune, avvenuta con raccomandata del 28 febbraio 2012. I ricorrenti hanno poi rilevato, nel merito, di aver realizzato opere di urbanizzazione primaria del valore di complessive E. 25.836,57, che sommate alle somme giù  corrisposte dimostrano che l’importo complessivamente dovuto per oneri di urbanizzazione è giù  stato estinto.

8. Il ricorso è stato chiamato alle udienze pubbliche del 12 giugno e 18 settembre 2019, in occasione della quale è stato introitato a decisione.

DIRITTO

9. Il ricorso è meritevole di accoglimento.

10. E’ infondata, anzitutto, l’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata dai resistenti, i quali assumono che in qualità  di semplici firmatari della Convenzione Edilizia, e non giù  anche di richiedenti e di titolari delle concessioni edilizie rilasciate in attuazione della medesima, non sarebbero gravati dall’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione: il Comune avrebbe piuttosto dovuto rivolgersi alla Daval s.r.l., peraltro ormai non più¹ esistente, a seguito del deposito di bilancio di liquidazione e di cancellazione dal registro delle imprese, avvenuta i 16 gennaio 2006.

11. L’eccezione è infondata in considerazione del fatto, correttamente evidenziato dal Comune, che i resistenti, sottoscrivendo la Convenzione del 30 marzo 2000, si sono assunti personalmente l’obbligo incondizionato di corrispondere gli oneri di urbanizzazione. In particolare, proprio il fatto che nella Convenzione i resistenti si sono assunti l’obbligo in questione anche per i propri aventi causa, senza specificare che tale obbligo sarebbe venuto a cessare con la cessione della proprietà  dei fondi e/o con il subentro di altro soggetto negli obblighi previsti dalla Convenzione, evidenzia che la volontà  delle parti era, precisamente, quella di individuare in modo certo il soggetto debitore degli oneri di urbanizzazione, a prescindere da quelle che sarebbero state le vicende relative alla proprietà  dei fondi compresi nel Piano Esecutivo Convenzionato, ed in tal senso gli odierni resistenti si sono assunti spontaneamente l’obbligo, evidentemente a fronte di una ritenuta complessiva remuneratività  della operazione.

11.1. Giova ricordare, a questo punto, che secondo la giurisprudenza, l’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione e/o del costo di costruzione assume natura convenzionale e trova causa nella convenzione di lottizzazione laddove sia fatto oggetto di una convenzione urbanistica, e la relativa debenza deve essere valutata e rapportata alla intera operazione, la cui complessiva remuneratività  “costituisce il reale parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma a base dell’accordo e, quindi, la sostanziale liceità  degli impegni assunti (cfr-Cons. Stato, IV, 15 febbraio 2019, n. 1069).” (C.d.S., Sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668). E stato anche puntualizzato che “La causa della convenzione urbanistica, e cioè l’interesse che l’operazione contrattuale è diretta a soddisfare, in particolare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale della convenzione, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 26 novembre 2013, n. 5603)” e che , inoltre, “non è affatto escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività  locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sì© con norme imperative.” (C.d.S., Sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668).

11.2. Il Collegio non ritiene di doversi discostarsi da tale orientamento, anche per la ragione che le convenzioni urbanistiche, ancorchè le si voglia qualificare come contratti pubblici, sono riconducibili ad accordi sostitutivi di atti amministrativi, soggetti, ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, alle norme di diritto privato (tra le più¹ recenti : C.d.S., Sez. II, 29/07/2019 n.5304; Consiglio di Stato sez. IV, 07/05/2015, n.2313; Consiglio di Stato sez. IV, 26/09/2013, n.4810 ); esse vanno pertanto considerate, a tutti gli effetti ed al di là  della rilevanza pubblicistica dell’oggetto del contratto, strumenti contrattuali di natura negoziale, mediante i quali le parti possono legittimamente assumersi obblighi che vanno al di là  di quelli previsti dal legislatore, con l’unico limite della meritevolezza, richiesta dall’art. 1322 c.c.

11.3. Il fatto che nel caso di specie vengano in considerazione obblighi che, in mancanza di una convenzione edilizia, spetterebbero ordinariamente, in base alla legge, solo al titolare della concessione edilizia, non toglie dunque legittimità  nè efficacia alla previsione contenuta nella Convenzione stipulata tra il Comune di Cercenasco e gli odierni resistenti, in base alla quale questi ultimi si sono assunti l’obbligo incondizionato di provvedere al pagamento degli oneri di urbanizzazione.

11.4. Va dunque respinta l’eccezione preliminare di carenza di legittimazione passiva, sollevata dai resistenti.

12. Va parimenti respinta anche l’eccezione di prescrizione, pure sollevata dai resistenti per paralizzare la domanda del Comune.

12.1. Sostengono i signori Castagneri e Forastiero che la prescrizione dell’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione decorrerebbe dalle date di rilascio delle singole concessioni edilizie, cioè il 7 luglio 2000 e l’11 gennaio 2001: poichè la prima richiesta avente efficacia interruttiva della prescrizione risale al 19 aprile 2012, sarebbe palese la prescrizione del credito vantato dal Comune.

12.2. L’eccezione è tuttavia infondata: la Sezione, infatti, si è giù  pronunciata nel senso che gli obblighi rinvenienti da una convenzione urbanistica cominciano a decorrere dal momento in cui essa ha perso efficacia, ancorchè si tratti degli obblighi afferenti gli oneri di urbanizzazione (tra le più¹ recenti si veda la sentenza di questo Tribunale, Sez. II, n. 221/2019; nel caso di specie l’obbligo di cui si discute rinviene direttamente dalla Convenzione del 30 marzo 2000, e quindi la relativa prescrizione ha cominciato a decorrere dal momento in cui essa ha perso efficacia, ovvero dal 30 marzo 2010. Il credito azionato dal Comune, pertanto, non era affatto prescritto all’epoca del primo atto interruttivo della prescrizione.

13. Infondata è anche la pretesa dei ricorrenti a vedersi accreditare la somma di E. 25.836,27 da essi asseritamente sostenuta per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria.

13.1.L’art. 16, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 stabilisce, infatti, che il privato può assolvere all’obbligo di concorrere nelle spese di urbanizzazione realizzando direttamente, a scomputo, opere di urbanizzazione “con le modalità  e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune“: è dunque evidente che, affinchè il costo delle opere di urbanizzazione sia portato a scomputo degli oneri di urbanizzazione, è necessario che il Comune esprima una preventiva approvazione sul progetto delle opere e sul relativo computo metrico, all’evidente scopo di garantire che le opere portate a scomputo siano realizzate in maniera adeguata, e che il costo sia correttamente valorizzato.

13.2. Nella specie i resistenti nulla hanno prodotto per dimostrare che lo scomputo del costo delle opere di urbanizzazione da essi realizzate era stato approvato preventivamente dal Comune, di guisa che, in teoria, nulla a detto titolo dovrebbe loro essere riconosciuto. Il Comune, tuttavia, con il ricorso introduttivo del giudizio ha portato in deduzione del dovuto l’importo di £. 11.000.000, che in effetti rappresenta la valorizzazione delle opere di urbanizzazione primaria oggetto di scomputo, quantificate in sede di approvazione del PEC.

13.3. La pretesa dei resistenti di vedersi interamente accreditare, a scomputo e/o in compensazione di quanto dovuto, l’intero costo delle opere di urbanizzazione realizzate dalla Daval s.r.l., è pertanto infondata.

14. Il ricorso va conclusivamente accolto, essendo pacifico che gli oneri di urbanizzazione di cui il Comune chiede il pagamento non sono stati pagati e possono essere compensati solo sino a concorrenza di £. 11.000.000: la domanda del Comune, tuttavia, va accolta limitatamente alla domanda proposta nei confronti dei signori i signori Castagneri Michele, Castagneri Elvira, Forestiero Marilena e Forestiero Mario, risultando la Daval s.r.l. ormai estinta all’epoca di introduzione del giudizio.

15.Per l’effetto i resistenti vanno condannati al pagamento, in favore del Comune ricorrente, di E. 20.358,38, a titolo di saldo degli oneri di urbanizzazione dovuti per l’attuazione del PEC approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 25 del 31 luglio 1997 e disciplinato con Convenzione Edilizia del 30 marzo 2000, di cui al rogito notaio Rebuffo di Pinerolo nn. 47345/13169, oltre agli interessi legali dal 19 aprile 2012, data della missiva con cui il Comune ha richiesto formalmente il pagamento prospettando, in difetto, di procedere alla riscossione coattiva, così ponendo in essere un atto di costituzione in mora.

16.Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione del fatto che all’epoca di proposizione del ricorso gli orientamenti di giurisprudenza, di cui s’è fatta applicazione con la presente decisione, non erano ancora consolidati.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accerta e dichiara che i signori Castagneri Michele, Castagneri Elvira, Forestiero Marilena e Forestiero Mario sono tenuti a corrispondere al Comune di Cercenasco, per le causali di cui in motivazione, la somma di E. 20.358,38 (euro ventimilatrecentocinquantotto//38), oltre interessi legali sulla predetta somma dal 19 aprile 2012 al saldo effettivo; per l’effetto condanna i signori Castagneri Michele, Castagneri Elvira, Forestiero Marilena e Forestiero Mario al pagamento, in favore del Comune di Cercenasco, di Euro 20.358,38, oltre ad interessi legali dal 19 aprile 2012 al saldo effettivo.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione II – Sentenza – 30/10/2019 n.1091 proviene da Giustamm.

R. De Nictolis Pres., E. M. A. Nuara Est. PARTI: (Comune di Torregrotta rapp. avv.to Carlo Mazzù c. C. V. C. ed altri nc.)

Le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio.

1.- Edilizia ed Urbanistica – oneri di urbanizzazione – ordinanza ingiunzione – giurisdizione – G.A. spetta.

2.- Edilizia ed Urbanistica – contributo per oneri di urbanizzazione – realità  – sussiste.

3.- Edilizia ed Urbanistica – controversie inerenti oneri di urbanizzazione – posizioni di diritto soggettivo – sono tali.

4.- Termini processuali – riti speciali ex DLgs. n. 150/2011 – termine di giorni 30 ex artt. 6, c. 6 e 32 DLgs. n. 150/2011 – applicabilità  nel giudizio innanzi al giudice amministrativo – esclusione.

1.La giurisdizione sulla ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo sul costo di costruzione appartiene al giudice amministrativo, anche quando tale atto sia emesso nella forma disciplinata dall’art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639. Si tratta infatti di materia relativa alle entrate patrimoniali dello Stato, per la quale l’art. 3 r.d. n. 639/1910 non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione, in base alle quali la materia dell’edilizia ed urbanistica è attribuita nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2.Il contributo per oneri di urbanizzazione è dovuto per il solo rilascio della concessione ed ha natura reale, nel senso che suo presupposto è una situazione soggettiva del richiedente in relazione ad un bene.

3.Le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio.

4.I riti speciali delineati dal d.lgs. n. 150/2011 trovano applicazione solo davanti al giudice ordinario: il processo amministrativo è, per contro, regolato dal C.P.A. .

Pubblicato il 17/04/2019

N. 00334/2019REG.PROV.COLL.

N. 00653/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 653 del 2015, proposto dal Comune di Torregrotta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Mazzù, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Maria Delia Manno in Palermo, via Tintoretto, 4;

contro

Cinzia Vittoria C., Elvira C., Ramona C. non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. SICILIA – CATANIA, sez. I n. 109/2015, resa tra le parti, concernente ordinanza ingiunzione di pagamento somme per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza di smaltimento del giorno 20 marzo 2019 il Consigliere Elisa Maria Antonia Nuara e udito l’avv. Biagio Riccardo Marotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto – 1. Il Comune di Torregrotta impugna la sentenza in epigrafe, che ha accolto il ricorso proposto dalle appellate (eredi della signora D. L. E.) avverso l’ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.3.2013 del Comune di Torregrotta con cui si ingiungeva il pagamento di somme per oneri di urbanizzazione, costi di costruzione e per penalità  per ritardato pagamento ed interessi maturati.

1.2. Le odierne appellate avevano in primo grado chiesto l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Torregrotta:

– ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 con cui, in riferimento alla concessione edilizia n. 2137 del 17.04.2013, veniva ingiunto alle appellate (quali eredi della signora Elvira De Leo) in via solidale con altri eredi (C. Anna Maria e Bismano Antonina) il pagamento della somma complessiva di euro 141.039,12, di cui euro 68.888.72 per oneri di urbanizzazione, euro 23.264,63 per costi di costruzione, euro 31.048,81 per penalità  per ritardato pagamento ed euro 16.837,76 per interessi maturati al 4.03.2013;

– atto stragiudiziale del 24.01.2013.

Riferivano le odierne appellate che:

– la loro dante causa per successione aveva presentato al Comune di Torregrotta un progetto per la realizzazione di un complesso residenziale composto da nove corpi di fabbrica su terreno sito nel Comune di Torregrotta;

– con atto pubblico di permuta di cosa presente con cosa futura in data 16.12.2002 la signora D. L. E. aveva ceduto alla ditta GCA Costruzioni s.r.l. il terreno ed il progetto sopra indicati dietro il corrispettivo di porzioni di fabbricati, prestando il consenso perchè il Comune di Torregrotta effettuasse il rilascio delle concessioni relative direttamente in favore della società  2 CGA Costruzioni s.r.l.;

– il Comune notificava in data 25.1.2013 alle appellate gli atti impugnati.

Il ricorso in primo grado era affidato ai seguenti motivi:

1) prescrizione del credito;

2) inesistenza dell’obbligazione per estraneità  delle appellate al rapporto pubblico concessorio e violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 28.1.1977 n. 10; eccesso di potere per carenza di istruttoria.

2. In primo grado si era costituita l’Amministrazione – odierna appellante- che aveva eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del Tar adito e la tardività  del ricorso e aveva chiesto nel merito che il ricorso in primo grado fosse dichiarato infondato.

3. Il Tar con la sentenza gravata, ha ritenuto la propria giurisdizione sull’ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo del costo di costruzione, ai sensi ella disposizione di cui all’art. 3 r.d. 14 aprile 1910 n. 639, che in materia di entrate tributarie dello Stato non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico che attribuisce la materia edilizia nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a partire dall’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 norma confluita nell’art. 133 lett. f) c.p.a.

3.1. Il Tar ha ritenuto parimenti infondata l’eccezione di tardività  del ricorso, sollevata dal Comune di Torregrotta sull’assunto che troverebbe applicazione nel caso di specie il termine di 30 giorni previsto dall’art. 6, co. 6 e 32 del d.lgs. n. 150/2011, attenendo la controversia a diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva nel normale termine di prescrizione.

3.2. Nel merito, il Tar ha ritenuto fondate le doglianze delle ricorrenti rilevando che la signora D. L. si sarebbe limitata a presentare al Comune il progetto di costruzione in oggetto, e che prima dell’inizio dei lavori e prima del rilascio della concessione del 2003 avrebbe ceduto il terreno alla società  2 CGA costruzioni s.r.l., con atto di permuta del 2002. Pertanto, in capo alla dante causa delle originarie ricorrenti- odierne appellate- non si era mai verificato il presupposto della esigibilità  degli oneri, con conseguente estraneità  degli eredi della stessa dal rapporto in contestazione.

La sentenza ha condannato alle spese il Comune.

4. Il Comune appellante chiede l’annullamento e/o riforma della sentenza muovendo le seguenti censure:

a) in via preliminare:

(i) difetto di giurisdizione per violazione e falsa applicazione: a) dell’art. 3 r.d. n. 639/1910 come modificato dall’art. 3 l. 12.12.1908 n. 797 e sostituito dall’art. 34 comma 40 d.lgs. 1 settembre 2011 n. 150; b) dell’art. 133 lett. f) c.p.a.

Secondo l’appellante la sentenza in modo errato avrebbe ritenuto la controversia incidente sul procedimento di determinazione degli oneri concessori, laddove oggetto del contendere era esclusivamente la contestazione dell’atto esecutivo sindacale per l’omesso pagamento;

(ii) tardività  del ricorso di primo grado per violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 6 comma 6 e 32 d.lgs. n. 150/2011.

L’atto di opposizione alla ingiunzione di pagamento che, secondo l’appellante, per quanto dedotto al punto i) sarebbe estraneo alla giurisdizione amministrativa, andava impugnato nei trenta giorni successivi alla notifica avvenuta il 15.3.2013.

b) nel merito l’odierno appellante deduce:

I) Travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell’art. 36 l.r. n. 71/1978 e del combinato disposto degli artt. 1472, 1555, 1554 e 1555 c.c.

Il Tar avrebbe travisato i fatti posti a base dell’ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 valutando in modo errato la posizione della signora D. L. e quindi delle eredi della stessa.

A suo dire la signora De Leo, avrebbe richiesto la concessione quale proprietaria del terreno e nelle more del procedimento di rilascio (in data 16.12,2002) avrebbe ceduto alla 2 GCA Costruzioni s.r.l. parte dell’area edificabile (particella 228 e parte della particella 227 fg. 2), rimanendo perಠintestataria della concessone edilizia, che difatti è stata rilasciata in favore sia della stessa che della 2 CGA Costruzioni s.r.l.

Le comunicazioni relative alla concessione intrattenute tra il Comune e 2 GCA Costruzioni s.r.l. sarebbero conseguenza diretta del contratto di permuta al cui art. 7 lettà e) era previsto il conferimento di procura irrevocabile alla società  per il disbrigo di tutte le pratiche presso il Comune e presso gli Enti erogatori dei servizi.

Inoltre, secondo l’odierno appellante, l’atto stipulato tra la D. L. e la società  2 GCA Costruzioni s.r.l. dovrebbe inquadrarsi quale contratto di vendita con riserva d’area e appalto, anche perchè nel contratto era prevista l’applicazione di penali per il ritardo nella consegna dei lavori.

Infine deduce che la permuta risulta altresì condizionata alla condizione sospensiva del conseguimento della concessione edilizia.

5. L’appellante ha depositato memoria in cui insiste nelle proprie deduzioni.

6. All’udienza del 20 marzo 2019 la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione

Diritto – 7. L’appello è in parte fondato e deve essere accolto.

8. Deve osservarsi, preliminarmente, condividendo quanto affermato nella sentenza gravata, che la giurisdizione sulla ordinanza ingiunzione relativa agli oneri di urbanizzazione ed al contributo sul costo di costruzione appartiene al giudice amministrativo, anche quando tale atto sia emesso nella forma disciplinata dall’art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639.

Si tratta infatti di materia relativa alle entrate patrimoniali dello Stato, per la quale l’art. 3 r.d. n. 639/1910 non reca deroghe alle norme regolatrici della giurisdizione, in base alle quali la materia dell’edilizia ed urbanistica è attribuita nella sua interezza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

L’art. 133 lett. f) c.p.a. recita infatti che “Le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia,concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio” sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, senza prevedere alcuna esclusione, come invece preteso da parte appellante, tra fase di accertamento degli oneri concessori e fase della ingiunzione di pagamento.

9. Parimenti infondata è l’eccezione di tardività  del ricorso di primo grado, sollevata dall’appellante sull’assunto che troverebbe applicazione il termine di 30 giorni previsto dagli artt. 6, co. 6, e 32 del d.lgs. n. 150/2011.

Infatti i riti speciali delineati dal d.lgs. n. 150/2011 trovano applicazione solo davanti al giudice ordinario. Il processo amministrativo è regolato dal c.p.a.

La sentenza gravata va pertanto condivisa nella parte in cui sostiene che le controversie inerenti la contestazione degli oneri di urbanizzazione attengano a posizioni di diritto soggettivo azionabili dinanzi al giudice amministrativo in sede esclusiva nel termine ordinario di prescrizione, e si presentano come giudizi di accertamento di un rapporto obbligatorio (Cass. civ., sez. un.,16.3.2010 n. 6314; Cons. St., ad. plen., 30.8.2018 n. 12; C.G.A, 18.3.2013 n. 371).

10. Nel merito l’appello è parzialmente fondato e va accolto nei limiti di cui appresso.

Il contributo per oneri di urbanizzazione è dovuto per il solo rilascio della concessione, ed ha natura reale, nel senso che suo presupposto è una situazione soggettiva del richiedente in relazione ad un bene.

Come risulta dagli atti del fascicolo la richiesta di concessione edilizia è stata presentata dalla signora D. L. E., dante causa delle appellate, in data 13 ottobre 1998 nella qualità  di proprietaria.

Nelle more della definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio della concessione edilizia di cui detto, la signora De Leo, con atto in notar Rocco della Cava del 16.12.2002 di permuta di cosa presente con cosa futura ha ceduto alla società  2CGA Costruzioni s.r.l. l’area edificabile di sua proprietà  in permuta di porzioni di fabbricati da realizzarsi sul terreno prima indicato.

La concessione edilizia n. 2137 è stata poi rilasciata in data 17 aprile 2003 alla signora D. L. E. e alla 2CGA Costruzioni s.r.l. ed in essa è calcolato, ai sensi dell’art. 3 l. 28.1.1977 n. 10, sia il contributo per oneri di urbanizzazione per euro 69.887,72, quanto il contributo per costo di costruzione per euro 34.896.

L’atto di permuta di cosa presente con cosa futura del 16.12.2002, repertorio n. 25420 in notar dott. Rocco della Cava stabiliva perಠche “Le parti convengono che la presente scrittura permuta sia sottoposta alla condizione sospensiva del rilascio della concessione edilizia. Pertanto gli effetti del presente si produrranno con il rilascio della stessa concessione.” ed inoltre che “Leparti della permuta si obbligano ad addivenire alla stipula di un atto con il quale si constaterà  l’avvenuto avveramento della condizione di cui sopra da effettuarsi a spese della società  non appena sarà  rilasciata la concessione edilizia, e da registrarsi entro e non oltre venti giorni dall’avveramento della condizione”.

Da quanto sopra consegue che al momento del rilascio della concessione edilizia n. 2137 la signora D. L. E. non poteva essere ritenuta estranea al rapporto tra la società  di costruzioni e l’Amministrazione e che, pertanto, la dante causa delle appellate fosse, quale intestataria della concessione n. 2137, e ancora proprietaria del bene, soggetto obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione in via solidale con la società  2CGA Costruzioni s.r.l.

Del resto, neppure nell’atto di permuta era prevista una diversa regolamentazione degli oneri di urbanizzazione, che comunque anche ove sussistente avrebbe mutato solo i rapporti interni tra gli obbligati solidali e non quelli esterni tra gli stessi e l’Amministrazione appellante.

11. Va comunque censurato il comportamento del Comune che per quasi dieci anni ha di fatto tralasciato di agire verso l’obbligata solidale e i suoi eredi e solo con atto stragiudiziale di diffida del 25.1.2013 per la prima volta ha richiesto alle appellate il pagamento degli oneri e delle sanzioni relativi alla concessione edilizia n. 2137 rilasciata in data 17 aprile 2003.

Quanto sopra comporta che con riferimento alle sole sanzioni alla data del 25.1.2013 era giù  ampiamente decorso il termine prescrizionale di cinque anni di cui alla generale previsione di cui all’art. 28 della l. n. 689/1981.

12. Alla luce delle superiori considerazioni la sentenza va riformata in parte qua, confermando per l’effetto la legittimità  della ordinanza ingiunzione n. 1 del 4.03.2013 relativamente alle somme di cui si è ingiunto il pagamento per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione, e dichiarando invece la prescrizione delle somme richieste a titolo di penalità  per ritardato pagamento.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, stante anche l’inerzia pregressa del Comune, vanno compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e per l’effetto in parziale riforma della impugnata sentenza conferma l’opposto decreto nei limiti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 17/4/2019 n.334 proviene da Giustamm.

Pres. Caringella, Est. Bottiglieri

Sul costo di costruzione dovuto in relazione alla modifica della destinazione d uso di un opera industriale o artigianale effettuata nei dieci anni successivi all’ultimazione dei lavori.

1. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Prestazione di natura pubblica Ragioni.
 
2. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Trasformazione edilizia Presupposto Conseguenze Vantaggi economici connessi.
 
3. Edilizia e urbanistica Costo di costruzione Attività industriale o artigianale Modifica destinazione d uso Nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori Contributo dovuto Misura massima corrispondente alla nuova destinazione.
 

1. Il costo di costruzione è stato configurato quale prestazione di natura pubblica, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio, ovvero quale compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.
 
2. Il contributo relativo al costo di costruzione è riconducibile all attività costruttiva ex considerata; nondimeno, trattandosi di un prelievo paratributario, il corrispettivo in questione è comunque dovuto in presenza di una trasformazione edilizia che indipendentemente dall esecuzione fisica di opere, si rileva produttiva di vantaggi economici connessi.
 
3. Qualora la destinazione d uso dell opera assentita con la concessione edilizia esente dal contributo per il costo di costruzione in quanto destinata ad attività industriale o artigianale diretta alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi, ai sensi del comma 1 dell art. 10 della l. n. 10/77, venga modificata nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione.
 

Pubblicato il 21/11/2018
N. 06592/2018REG.PROV.COLL.
N. 08128/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8128 del 2008, proposto da: 
Vici Tonino e C. s.a.s, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Campana, con domicilio eletto presso lo studio dell avvocato Simona Barberio in Roma, via Montello, 20; 
contro
Comune di Misano Adriatico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Morri, con domicilio eletto presso lo studio dell avvocato Maria Teresa Barbantini in Roma, via Caio Mario, 7; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – BOLOGNA: SEZIONE I n. 03461/2008, resa tra le parti, concernente contributo per costo di costruzione.

Visto il ricorso in appello;
Visto l atto di costituzione in giudizio del Comune di Misano Adriatico;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 25 ottobre 2018 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati Maria Antonia Gioffrè su delega dell’avvocato Silvio Campana, Maurizio Morri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO
La Vici Tonino e C. s.a.s. richiedeva al Comune di Misano Adriatico la restituzione del contributo per costo di costruzione corrisposto in occasione del rilascio alla società della concessione edilizia n. 5563 del 17 dicembre 2002 per la realizzazione di un capannone a uso artigianale su un terreno di proprietà. La pretesa veniva avanzata alla luce della specifica destinazione impressa al capannone dalla concessione edilizia e della concreta utilizzazione del bene quale sede di attività artigianale, in applicazione dell allora vigente art. 10, primo comma, della l. 28 gennaio 1977 n.10 (c.d. legge Bucalossi), che esenta gli edifici o impianti destinati ad attività industriale e artigianale dirette alla trasformazione dei beni e alla prestazione di servizi dal costo di costruzione.
Il Comune denegava l istanza con nota del 12 dicembre 2006, ritenendo che la società, impresa esercente l attività commerciale di compravendita immobiliare, non avesse provato all atto del rilascio della concessione la correlazione tra la propria qualifica imprenditoriale e una qualunque attività di tipo artigianale. Avanzava altresì la pretesa al pagamento di una somma integrativa allo stesso titolo.
La società impugnava il diniego innanzi al Tribunale amministrativo regionale per l Emilia-Romagna, affermando che l esenzione si rendeva applicabile in virtù del fatto oggettivo della costruzione di un impianto destinato ad attività artigianale, risultante dalla predetta concessione, e della sua adibizione a tale uso. A comprova della sussistenza nella fattispecie di tale secondo presupposto, allegava al ricorso il certificato catastale di classificazione del fabbricato come laboratorio artigianale (cat. 6.D7) e il contratto di locazione del capannone, stipulato con il titolare di una impresa artigiana, come da visura camerale.
L adito Tribunale, con sentenza 21 luglio 2008, n. 3461, ha respinto il ricorso, rilevando che:
– l obbligo contributivo sorge con il rilascio della concessione edilizia, sicchè i presupposti dell esonero vanno verificati con riferimento non a eventuali futuri acquirenti, ma alla posizione del richiedente, quale unico soggetto che può garantire che il fabbricato sia adibito all uso oggetto di esenzione;
– la società esercita un attività di intermediazione immobiliare, e si è limitata al generico rimando a un capannone a uso artigianale , non indicando preventivamente la specifica attività artigianale da insediare nel manufatto, che era invece necessaria alla luce del carattere eccezionale dell esenzione di cui all art. 10 della l. 10/77 e della connessa legislazione regionale, che implica la specificazione in sede di richiesta di concessione della sussistenza delle condizioni per usufruire del beneficio, anche per consentirne il successivo controllo;
– il favor si giustifica quando è sicuro l uso dell immobile, che si verifica quando il richiedente il titolo edilizio è anche titolare dell attività industriale o artigianale che l esenzione intende agevolare;
– non rileva in contrario che il capannone sia stato di fatto adibito ad attività artigianale con contratto di affitto, in quanto il rapporto contributivo sorge nei confronti del titolare della concessione edilizia ed è alla condizione di questo che occorre far riferimento per determinarne la debenza o meno.
La società ha proposto appello avverso la predetta sentenza deducendo:
1) violazione ed errata applicazione dell art. 19, primo e terzo comma, del t.u. 6 giugno 2001, n. 380, già art. 10 della l. 10/1977, e dell art. 32 della l.r. Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 31: la sentenza sarebbe erronea laddove si riferisce a eventuali futuri acquirenti , che nella fattispecie non vi sono, atteso che la documentazione esibita in giudizio era volta al solo fine di dimostrare, ad abundantiam, che l immobile ha sempre avuto la destinazione d uso artigianale. Neanche sarebbe conferente il riferimento al fatto che la società esercita attività di intermediazione immobiliare, e che non ha indicato in sede di rilascio del titolo edilizio la specifica tipologia di attività da insediare nel manufatto, onere non previsto dalle norme recanti l esenzione, con la conseguenza della sufficienza dell indicazione uso artigianale resa nella fattispecie, come dimostrerebbe, ora, il terzo comma dell art. 19 del t.u. 380/2001;
2) violazione della delibera regionale Emilia-Romagna 29 marzo 1999, n. 1108, Normativa sul contributo di concessione relativa al costo di costruzione e omessa motivazione: la sentenza avrebbe omesso qualsiasi motivazione sul rilievo, formulato in ricorso, che la competenza in materia di determinazione dei contributi urbanistici per opere e impianti non destinati alla residenza spetta alla Regione, la quale si è pronunziata in materia con la deliberazione consiliare n. 1108/1999 e con il connesso parere n. 198850/2007, che ha affermato che l esenzione è applicabile esclusivamente in ragione dell uso consentito nel titolo edilizio, senza necessità di dimostrare la qualifica soggettiva di artigiano o industriale in capo al richiedente.
La società ha indi domandato la riforma della sentenza appellata e la declaratoria della non debenza del contributo per costo di costruzione relativo alla concessione edilizia di che trattasi.
Il Comune di Misano Adriatico si è costituito in appello senza formulare specifiche difese.
Nel prosieguo, la società appellante ha depositato una memoria difensiva e il certificato di conformità edilizia del capannone di cui trattasi, per fabbricato a uso capannone artigianale , rilasciato dal Comune il 7 marzo 2014.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 25 ottobre 2018.
DIRITTO
1. L art. 1 della previgente legge 28 gennaio 1977 n.10, recante norme per la edificabilità dei suoli (c.d. legge Bucalossi), applicabile alla fattispecie ratione temporis, ha introdotto nell ordinamento italiano il principio secondo cui ogni attività comportante trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, subordinata al rilascio di concessione, partecipa agli oneri da essa derivanti, mediante l obbligo di corresponsione di un contributo che il successivo art. 3 indica come costituito da due quote, commisurate l una all incidenza delle spese di urbanizzazione e l altra al costo di costruzione, la cui determinazione è regolata dai successivi artt. 5 (oneri di urbanizzazione) e 6 (costo di costruzione).
Tale principio è oggi confermato dall art. 11, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il Testo unico in materia edilizia, che stabilisce che Il permesso di costruire è  &oneroso e rimanda sul punto all art. 16, il quale precisa al comma 1 che, di norma, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo .
La legge Bucalossi stabiliva inoltre all art. 10, primo comma, che La concessione relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del Consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui alle lettere a) e b) del precedente art. 5, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva .
La disposizione, nel riferirsi alla corresponsione, in occasione del rilascio del titolo edilizio, dei soli oneri di urbanizzazione, escludeva gli edifici o impianti destinati ad attività industriale e artigianale dirette alla trasformazione dei beni e alla prestazione di servizi dal pagamento della quota dell onere concessorio rappresentata dal contributo di costruzione di cui agli artt. 3 e 6 della l. 10/1977.
Analoga disposizione è ora contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001, che prevede all art. 19, comma 1, che Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b) dell’articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva .
2. La giurisprudenza amministrativa ha delineato i tratti distintivi degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, che non sono mutati nel passaggio dalla previgente alla nuova normativa.
Agli oneri di urbanizzazione, di natura latamente corrispettiva, è stata correlata la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria (tra tante, Cons. Stato, V,17 dicembre 1984, n. 920; IV, 15 luglio 2009, n. 4439; 24 dicembre 2009, n. 8757; 22 febbraio 2011, n. 1108; VI, 18 gennaio 2012, n. 177, V, 30 agosto 2013, n. 4326; VI, 7 maggio 2015, n. 2294), specificandosi che la loro entità deve essere riferita al momento in cui viene rilasciata la concessione edilizia, giacché il costo delle opere di urbanizzazione da prendere in considerazione a tali fini non può essere che quello del momento in cui sorge l’obbligazione, ossia in cui viene rilasciata la concessione (V, 26 ottobre 1987, n. 661; 17 settembre 2010, n. 6950; IV, 11 settembre 2012, n. 4826; V, 30 aprile 2014, n. 2261).
Il costo di costruzione, a sua volta, è stato configurato quale prestazione di natura pubblica, determinata tenendo conto della produzione di ricchezza generata dalla sfruttamento del territorio (C. Stato, VI, n. 177 del 2012, cit.), ovvero, in altre parole, quale compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore (C. Stato, IV, 28 giugno 2016, n. 2915). Si è precisato che il costo di costruzione è ontologicamente connesso alla tipologia e all entità (superficie e volumetria) dell intervento edilizio e assolve alla funzione di permettere all’amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento alla trasformazione del territorio consentita al privato istante, ossia, di compensare la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, a seguito della nuova edificazione (VI, n. 2294 del 2015, cit.).
La giurisprudenza ha anche precisato che vero è che il contributo relativo al costo di costruzione (art.6 della L. n. 10 del 28 gennaio 1977, c.d. legge "Bucalossi") è riconducibile all’attività costruttiva ex se considerata; nondimeno, trattandosi di un prelievo paratributario, il corrispettivo in questione è comunque dovuto in presenza di una trasformazione edilizia che indipendentemente dall esecuzione fisica di opere, si rivela produttiva di vantaggi economici connessi all utilizzazione (C. Stato, IV, 14 ottobre 2011, n. 5539; 21 aprile 2006, n.2258; n. 2915 del 2016, cit.), affermando poi che anche il contributo di costruzione va determinato al momento del rilascio del titolo edilizio, dovendosi fare applicazione relativamente al quantum dovuto alla normativa allo stato vigente (Cons. Stato, V, 13 giugno 2003, n.3332; IV 25 giugno 2010, n.4109; IV, 10 marzo 2015, n. 1211).
3. Alla luce delle predette coordinate normative ed ermeneutiche, l appello si rivela infondato.
4. In particolare, è infondata la pretesa della società appellante di essere esentata dal pagamento di contributo di costruzione in forza di una interpretazione dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977, che fa leva unicamente sulla titolarità in capo alla società di una concessione finalizzata alla costruzione di un impianto destinato ad attività artigianale, e sul fatto della sua concreta adibizione a tale uso.
Rileva, invece, il fatto che tale uso non possa essere ricondotto, sin dal suo avvio, alla società titolare della predetta concessione, che svolge un attività commerciale e che ha locato l immobile a una impresa artigianale.
4.1. La ratio del contributo di concessione deve essere univocamente individuata, con la consolidata giurisprudenza sopra richiamata, nella compartecipazione comunale all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.
Ne deriva che una norma quale quella dell art. 10, comma 1, della l. 10/77, che sottrae il rilascio della concessione di costruzione di un edificio dal pagamento di tale contributo in quanto destinato a un attività artigianale, facendo contestualmente recedere il diritto del Comune a compartecipare all incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, non può che costituire espressione di un favor destinato non al titolare della concessione in sè, bensì al titolare della concessione che utilizzi l immobile per l attività artigianale, e presuppone, pertanto, l identità tra il soggetto titolare della concessione e il soggetto che svolge l attività agevolata.
Una diversa opzione, quale quella ipotizzata dalla società, comporterebbe un evidente scollamento tra la causa dell esenzione e i suoi effetti, che è quello che si verificherebbe laddove, in tesi, il soggetto che si avvantaggia della mancata partecipazione del Comune all incremento di valore della proprietà immobiliare è il costruttore, mentre il diverso soggetto che realizza l unica condizione legale cui il beneficio è correlato resta del tutto estraneo a qualsiasi profilo di apprensione del beneficio stesso.
Tale estraneità si riverberebbe, poi, anche in relazione al rigido vincolo funzionale che deriva dall aver beneficiato dell esenzione.
L ultimo comma dell art. 10 della l. 10/77, con disposizione poi riprodotta dal comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001, prevede che Qualora la destinazione d’uso delle opere indicate nei commi precedenti, nonché di quelle nelle zone agricole previste dal precedente art. 9, venga comunque modificata nei dieci anni successivi all’ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione .
La disposizione è stata interpretata dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato quale embrione del principio, poi ribadito dall’art. 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dell obbligo di corrispondere il contributo concessorio in caso di cambio di destinazione d’uso (Cons. Stato, V, 30 agosto 2013, n. 4326; 7 dicembre 2010, n. 8620).
Essa, peraltro, rileva nella fattispecie solo in quanto dispone che, qualora la destinazione d uso dell opera assentita con la concessione edilizia esente dal contributo per il costo di costruzione in quanto destinata ad attività industriale o artigianale diretta alla trasformazione di beni e alla prestazione di servizi, ai sensi del comma 1 dello stesso art. 10 della l. 10/1977, venga modificata nei dieci anni successivi all ultimazione dei lavori, il contributo per la concessione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento della intervenuta variazione.
Invero, non vi è dubbio che tale obbligo grava, in ipotesi, in capo al titolare della concessione che non ha originariamente pagato il contributo per costo di costruzione avvalendosi dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977.
Di talchè, accedendo alla tesi qui in esame, in disparte ogni questione inerente le vicende interne al rapporto contrattuale intercorrente tra il costruttore e il terzo che ha la concreta disponibilità dell immobile, ne deriverebbe che, al verificarsi della considerata evenienza patologica, il primo, in quanto titolare della concessione, sarebbe chiamato a rispondere nei confronti del Comune della obbligazione relativa al costo di costruzione da cui è stato originariamente esentato, anche laddove il fatto generatore della risorgenza dell obbligo stesso derivi esclusivamente dalla condotta del secondo.
Ed è evidente che una tale conclusione non risponde né al principio di imputazione delle responsabilità immanente all ordinamento vigente anche nel settore urbanistico-edilizio, nè alla finalità dell ultimo comma dell art. 10 della l. 10/77 (e del comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001), che è facilmente riconducibile nell obiettivo di evitare l evasione dell oneroso regime contributivo urbanistico da parte del richiedente la concessione.
5. Le rassegnate conclusioni consentono di respingere tutti i motivi di appello formulati dalla società.
In particolare, poiché, come detto, l applicazione dell agevolazione di cui all art. 10, comma 1, della l. 10/1977 presuppone l identità tra il soggetto titolare della concessione e il soggetto che svolge l attività agevolata nell immobile assentito con la concessione, è irrilevante che la sentenza appellata menzioni gli eventuali futuri acquirenti del capannone, mentre, nella fattispecie, la documentazione esibita dalla società era attinente all impresa artigiana locataria del bene ed era volta al solo fine di dimostrare che l immobile ha sempre avuto la destinazione d uso artigianale: si tratta infatti in ambedue i casi di ipotesi non conformi alla fattispecie legale di cui sopra, che la sentenza appellata ha esattamente individuato, rammentando che l obbligo contributivo sorge con il rilascio della concessione edilizia, sicchè i presupposti dell esonero vanno verificati con riferimento alla posizione del richiedente.
Per le stesse ragioni, è del tutto appropriato che la sentenza appellata abbia considerato che la società titolare della concessione esercita attività di intermediazione immobiliare e non attività artigianale, e che la medesima, in sede di rilascio del titolo edilizio, non ha indicato la specifica tipologia di attività artigianale da insediare nel manufatto, cosa che, può aggiungersi, era preclusa a monte, trattandosi di attività estranea alla sfera di operatività della società.
Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dall appellante, l indicazione capannone per uso artigianale contenuta nella concessione, non era idonea, da sola, come sopra visto, a radicare il diritto all esenzione, né, come pure visto, una tale conseguenza può discendere dal comma 3 dell art. 19 del t.u. 380/2001, riproduttivo dell ultimo comma dell art. 10 della l. 10/1977, il cui esame conduce proprio alla tesi opposta a quella propugnata dalla società.
In relazione a tali ultime norme, può solo aggiungersi che entrambe le disposizioni fanno specifico riferimento (anche) alla riviscenza dell obbligo di corrispondere il contributo per costo di costruzione non assolto in occasione del rilascio della concessione in applicazione dell esenzione disciplinata dal comma 1 dei rispettivi articolati, di talchè neanche può dirsi, come fa la parte appellante, che la pretesa comunale poggi, genericamente, su una pretesa mutazione di destinazione d uso, questione che non attiene alla presente controversia, che ha ad oggetto non l utilizzo o meno del capannone, nel tempo, per attività artigianale, bensì la spettanza o meno alla società dell esenzione dal contributo per costo di costruzione all atto del rilascio della relativa concessione.
Infine, la sentenza appellata è indenne da mende sia quanto alla mancata considerazione sia del disposto della delibera regionale Emilia-Romagna 29 marzo 1999, n. 1108, Normativa sul contributo di concessione relativa al costo di costruzione , che si limita a riprodurre il contenuto sostanziale dell art. 10, comma 1, della l. 10/1977, che la sentenza di primo grado ha correttamente ricostruito, sia quanto alla mancata ricezione del parere regionale n. 198850/2007, favorevole alla ricorrente, che la pronunzia non era vincolata a confermare, trattandosi, appunto di un mero parere.
6. L appello in esame va, pertanto, respinto.
La novità della questione giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 25 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Valerio Perotti, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

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