Edilizia e urbanistica – Titoli edilizi – Interesse all’impugnaizione – Criteri – Vicinitas – Non sufficiente.

Sulla base delle coordinate ermeneutiche richiamate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere, indicato genericamente nell’atto introduttivo del giudizio, ben può essere integrato nel corso del giudizio.

Pres. Gambato Spisani – Est. Marotta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8867 del 2023, proposto da Comune di Albenga, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ernesta Giribaldi, rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Savona; Regione Liguria; Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici della Liguria; Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Savona – Ufficio Prevenzione Incendi; RFI – Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.; Enel Distribuzione s.p.a.; Ilce – Impresa Ligure Costruzioni ed Esercizi s.p.a; Edigas – Esercizio Distribuzione Gas s.p.a.; Alto s.r.l.; Paolo Gallesio; Elena Marchiano; Romeo 2 s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria n. 420/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ernesta Giribaldi, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e del Ministero della Cultura;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Albenga ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Liguria, Sezione Prima, ha accolto il ricorso di primo grado, proposto dalla signora Giribaldi Ernesta, e, per l’effetto, ha annullato gli atti del procedimento edilizio avviato dal Comune di Albenga, su istanza della società Alto s.r.l., per l’attuazione di un progetto consistente nella cessione al predetto Comune del terreno sito nella via Piave (catastalmente censito al fg. 22/ALB, mapp. 205/parte), previa sistemazione dello stesso ad area attrezzata a verde pubblico, e nel contestuale trasferimento della sua potenzialità edificatoria sul terreno sito in Via Carloforte/Viale Liguria (catastalmente censito al fg. 20/ALB, mapp. 32/parte), di proprietà della società Alto s.r.l., per la realizzazione di un edifico con destinazione mista (residenziale e terziaria) e dell’annesso interrato (parcheggi pertinenziali e locali tecnici), in variante al P.R.G. del Comune di Albenga.

In sintesi, il giudice di primo grado, dopo avere respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse (sollevata dal Comune di Albenga), ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, nella parte in cui la ricorrente lamentava la mancata adozione della determinazione conclusiva del procedimento in Conferenza di sevizi, ai sensi dell’art. 14 – ter, comma 6 – bis, della legge n. 241/1990, dichiarando assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Il Comune di Albenga ha censurato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo di gravame, l’amministrazione appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per difetto di interesse; violazione degli artt. 24, comma 1, e 113, comma 1, Cost.; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto e illogicità della motivazione.

Nel giudizio di primo grado, il Comune di Albenga aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, avendo la signora Giribaldi documentato solo il requisito della vicinitas rispetto all’intervento edilizio contestato, senza esporre i pregiudizi che le sarebbero derivati dalla realizzazione del progetto edilizio.

Nel ricorso introduttivo del giudizio, infatti, la ricorrente si era dichiarata proprietaria iure successionis di un terreno confinante con quello interessato dall’intervento edilizio contestato, ma non aveva allegato e dimostrato la lesione subita dagli atti impugnati o l’utilità concreta che le sarebbe derivata dall’accoglimento della domanda di annullamento.

Il giudice di primo grado, pur riconoscendo che, ai fini della proposizione della domanda di annullamento di titoli edilizi, la mera vicinitas non è sufficiente, dovendo ricorrere anche l’interesse ad agire, ha sostenuto che «nel caso di specie (cfr. pag. 32 del ricorso), ancorché in modo sintetico, l’interesse al ricorso viene individuato in ragioni di sicurezza e decoro, mentre con successiva relazione tecnica prodotta in atti in data 10 febbraio 2023, l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato, anche nella riduzione di veduta e di valore dei vicini immobili di proprietà della ricorrente», ed ha concluso che «L’interesse a ricorrere può, dunque, ritenersi sufficientemente delineato» (cfr. pag. 9 della sentenza).

L’amministrazione comunale appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, sostenendo che l’interesse al ricorso avrebbe dovuto essere evidenziato già nell’atto introduttivo del giudizio; nel caso di specie, la signora Giribaldi non aveva individuato, né documentato i pregiudizi e le lesioni concrete che le sarebbero derivate dalla realizzazione dell’intervento.

Il giudice di primo grado avrebbe errato quindi nel ritenere adeguatamente allegato e dimostrato l’interesse al ricorso.

Con riguardo ai contenuti della Relazione tecnica prodotta in vista dell’udienza di discussione, il giudice di primo grado si sarebbe limitato a riferire che «l’interesse viene ampiamente circostanziato e spiegato», senza prendere in considerazione le deduzioni del Comune, che aveva replicato alla predetta Relazione, evidenziando:

a) l’insussistenza del danno da riduzione della visuale (la documentazione fotografica prodotta in giudizio dimostrerebbe che il nuovo fabbricato si collocherà tra due edifici esistenti, più alti, che già impediscono la veduta panoramica sulla città);

b) l’insussistenza del danno da ombreggiamento (l’ombra del nuovo edificio non interesserà direttamente gli edifici della ricorrente);

c) l’irrilevanza del riferimento al vincolo a parcheggio pubblico, previsto da P.R.G., essendo detto vincolo decaduto (cfr. deliberazione n. 23/2013 del Consiglio comunale di Albenga).

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, la ricorrente non avrebbe fornito ragioni idonee a dimostrare l’interesse a ricorrere, né nell’atto introduttivo del giudizio, né nella Relazione tecnica depositata nel corso del giudizio.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’amministrazione comunale appellante deduce: erroneità della sentenza impugnata, nella parte in cui il T.a.r. Liguria ha accolto il primo motivo di ricorso; infondatezza del motivo; violazione e falsa applicazione dell’art. 14 – ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 20 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; omessa considerazione delle argomentazioni dedotte in primo grado; difetto di motivazione.

Con il primo motivo di ricorso introduttivo del giudizio, la signora Giribaldi aveva lamentato la mancata adozione da parte dell’amministrazione comunale della determinazione motivata di conclusione del procedimento in Conferenza di servizi, avviato per l’approvazione del progetto, ai sensi dall’art. 14 ter, comma 6 – bis, della legge n. 241/1990; l’omissione procedimentale denunciata avrebbe determinato l’illegittimità del permesso di costruire successivamente rilasciato.

Il Comune di Albenga aveva rilevato che il procedimento, avviato su istanza della società Alto s.r.l., si doveva ritenere concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018, titolo rilasciato dall’amministrazione al termine del procedimento in Conferenza di servizi.

Il T.a.r. ha accolto il motivo, ritenendo illegittimamente pretermessa la determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi e, conseguentemente, ha annullato il titolo edilizio impugnato.

In particolare, dopo aver messo in evidenza che «una cosa è la conferenza di servizi, atta a semplificare l’ottenimento di assensi e nulla osta di competenza di altre amministrazioni, preposte alla cura di interessi pubblici non squisitamente edilizio-urbanistici, e che doveva, secondo la normativa vigente ratione temporis, esitare in una determinazione finale espressa. Altra e diversa cosa è il permesso di costruire, tipicamente finalizzato all’accertamento del rispetto delle norme e della pianificazione edilizio-urbanistica», il T.a.r. ha concluso che «se la determinazione finale espressa vale come titolo abilitativo, nulla consente di affermare il reciproco, poiché mentre il permesso di costruire è atto di volontà di una singola amministrazione (quella comunale), la determinazione finale della conferenza di servizi, è atto in cui convergono le volontà delle amministrazioni partecipanti, secondo un criterio di prevalenza qualitativa, avuto riguardo ai vari interessi di cui sono portatrici le stesse amministrazioni partecipanti».

Il Comune di Albenga contesta le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando che uno stesso atto amministrativo può contenere diverse determinazioni; nel caso di specie, il procedimento svoltosi in Conferenza di servizi si sarebbe concluso con il rilascio del permesso di costruire prot. 18770 del 27 aprile 2018 in favore della società Alto s.r.l.

A supporto della sua tesi, evidenzia che il permesso di costruire dava atto nelle premesse dell’esito della Conferenza di servizi e degli adempimenti successivi alla determinazione adottata dalla Conferenza.

Sostiene che sarebbe incongrua l’osservazione della sentenza per cui «mentre ai sensi dell’art. 20 c. 3 u.p. Dpr 380/2001 è il responsabile del procedimento che convoca la conferenza dei servizi, il permesso di costruire è emanato dal dirigente o responsabile del servizio (cfr c. 6 art. 20 cit.) e non dalla conferenza di servizi».

A tale riguardo, l’amministrazione comunale appellante fa rilevare che il responsabile del procedimento ha il compito di avviare il procedimento relativo alla Conferenza di servizi, ma l’adozione della determinazione conclusiva della Conferenza dei servizi, così come il rilascio del permesso di costruire, rientrano nella competenza del dirigente.

La lettura formalistica fatta propria dal giudice di primo grado si porrebbe in contrasto con i principi generali dell’attività amministrativa (principi di economicità e non aggravamento del procedimento, di cui all’art. 1 della l. n. 241/1990).

Il permesso di costruire sarebbe l’atto conclusivo del procedimento avviato, svoltosi in Conferenza di servizi, che, in seduta deliberante (11 agosto 2015), aveva espresso «ai sensi dell’art. 14-ter, comma 6 bis, della L. 241/1990, parere favorevole all’approvazione del progetto in argomento, con le prescrizioni contenute nei sopracitati pareri e dichiarazioni delle Amministrazioni competenti».

In conclusione, secondo la prospettazione difensiva del Comune, al permesso di costruire dovrebbe riconoscersi (anche) valore di determinazione conclusiva (favorevole) della Conferenza di servizi, oltre che di titolo edilizio.

Sotto altro profilo, il Comune di Albenga evidenzia che, anche aderendo alla tesi della ricorrente, l’incompletezza del procedimento relativo alla Conferenza di servizi, per mancata adozione della determinazione conclusiva della predetta Conferenza, potrebbe costituire condizione di efficacia, ma non condizione di legittimità del titolo edilizio successivamente rilasciato dal Comune.

3. Si è costituita in giudizio la signora Giribaldi Ernesta, riproponendo ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. i vizi dedotti con il ricorso di primo grado e non esaminati dal T.a.r., in quanto assorbiti.

3.1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 4, l.r. 36/1997; mancata pubblicazione degli atti approvati in sede di Conferenza deliberante.

L’appellata lamenta l’omessa pubblicazione, ai sensi dell’art. 59, comma 4, legge regionale n. 36/1997, delle determinazioni conclusive assunte dalla Conferenza di servizi, assumendo che da ciò conseguirebbe «un ulteriore vizio del procedimento di Conferenza dei Servizi».

3.2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, lettere b) e c), della l.r. 36/1997; mancata pubblicazione, anteriormente allo svolgimento della Conferenza deliberante, degli atti presentati nel corso della Conferenza referente; violazione delle garanzie procedimentali.

L’appellata si duole della tardività della pubblicazione degli atti della Conferenza di servizi referente, avvenuta dopo la seduta deliberante, che non avrebbe consentito la partecipazione dei soggetti interessati.

3.3. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 2, lett. e), l.r. 6 36/1997; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale sul progetto modificato in data 5 agosto 2015.

L’appellata sostiene che, a fronte della modifica progettuale pervenuta dal soggetto attuatore in data 4 agosto 2015, l’amministrazione comunale, prima della seduta deliberante, avrebbe dovuto acquisire l’assenso del Consiglio comunale sulla nuova soluzione proposta.

3.4. Difetto di motivazione in ordine all’interesse pubblico sotteso alla variante urbanistica costituente presupposto di legittimità e di approvazione del progetto assentito con il permesso di costruire n. 18870 del 24/04/2018, anche ai fini delle previsioni di cui alla l.r. 30/1992; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990; difetto di presupposto.

L’appellata deduce la mancanza dell’interesse pubblico alla approvazione della variante, poiché la cessione in favore del Comune avrebbe di fatto riguardato solo il mapp. 205/parte del fg. 22, e non anche il mapp. 618, come inizialmente indicato nelle delibere di Giunta n. 23/2012 (approvazione delle linee guida per la realizzazione dell’intervento) e n. 227/2012 (assenso al trasferimento di volumetria).

3.5. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 13 della l.r. n. 32/2012, in relazione alla d.G.R. n. 223/2014; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e ss. del d.lgs. n. 152/2006; mancato esperimento della Valutazione Ambientale Strategica e/o della preliminare Verifica di Assoggettabilità a VAS.

L’appellata si duole del mancato esperimento della procedura di VAS o di Verifica di assoggettabilità a VAS, richiamando i rilievi della Provincia di Savona nel corso della Conferenza referente del 9 aprile 2013.

3.6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59 l.r. 36/1997 in relazione all’art. 42 della stessa l.r. 36/97, della l. n. 1150/42 e dell’art. 3 l. n. 241/1990; mancata acquisizione dell’assenso del Consiglio Comunale.

L’appellata si duole del fatto che il PUC adottato non abbia recepito le previsioni della variante necessaria all’intervento, con la conseguenza che il progetto edilizio si porrebbe in contrasto con le (nuove) scelte pianificatorie del Comune.

3.7. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 l. n. 1150/1942, in relazione agli artt. 3 e 4 d.m. n. 1444/1968; violazione e/o falsa applicazione dell’elaborato “Schede di Ambiti Operativi” del vigente P.R.G. del Comune di Albenga, Zone B3 e B8; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990; assoluto difetto di presupposto e travisamento.

L’appellata sostiene che i terreni asserviti dal soggetto attuatore, non disporrebbero della potenzialità edificatoria necessaria alla realizzazione dell’edificio in progetto.

In particolare, sostiene che i mapp. 618 e 205, collocati in ambito B3, sarebbero già stati asserviti negli anni settanta per la realizzazione dell’edificio edificio sito in Corso Piave n. 3 (punto 1- a) e che il mapp. 32 sarebbe stato interamente asservito per realizzare un altro fabbricato, sito all’incrocio fra Via Carloforte e Viale Liguria (punto 1-bbb), oltre ad essere interessato da un vincolo a parcheggi privati.

Inoltre, assume (punto 1-bbbb) che una parte dell’area sarebbe interessata da un pregresso vincolo a parcheggio pertinenziale, riconducibile ad un titolo edilizio del 1971.

3.8. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9, commi 1, 2 e 3, d.m. n. 1444/1968.

L’appellata contesta, infine, la violazione delle norme sulle distanze previste dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968.

4. Si sono costituiti in giudizio (con atto di mera forma) il Ministero della Cultura e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

5. Con memoria depositata in data 30 aprile 2025, la signora Giribaldi Ernesta ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità dell’appello, per carenza di interesse.

Ha evidenziato che, al punto 5 delle premesse dell’atto di appello, il Comune di Albenga ha affermato che l’avvio dei lavori, di cui al permesso di costruire prot. 18770 del 24 aprile 2018 “(inizialmente previsto per il 02.07.2018), veniva più volte posticipato, a seguito di proroghe chieste dalla società proponente”.

Dalla documentazione prodotta nel giudizio di primo grado dal medesimo Comune emergerebbe che l’ultima richiesta di proroga avanzata dalla società Alto s.r.l. (prot. 0025031 dell’1 giugno 2022) è intervenuta tardivamente, allorquando era già scaduto il termine di inizio lavori di cui alla precedente proroga.

In sintesi, l’appellata sostiene che il titolo edilizio per cui è causa sarebbe decaduto di diritto (a far data dal 23 aprile 2022), per effetto del mancato inizio dei lavori nei termini di legge (art. 15 d.P.R. n. 380/2001), e che conseguentemente non sarebbe configurabile alcun interesse dell’amministrazione comunale appellante alla coltivazione del ricorso in appello.

6. Nella memoria di replica depositata in data 15 maggio 2025, il Comune di Albenga ha contestato la fondatezza della eccezione di inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello, per effetto dell’intervenuta decadenza del titolo edilizio (in relazione al mancato inizio dei lavori); a tale riguardo, ha evidenziato che, nel momento in cui è stata richiesta l’ultima proroga, il permesso di costruire era comunque soggetto alla sospensione dei termini dovuta alla legislazione emergenziale Covid (art. 103, comma 2, del d.l. 17 marzo 2020 n. 18, convertito in legge 24 aprile 2020 n. 27).

Ha evidenziato comunque l’interesse alla decisione dell’atto di appello, anche al fine di difendersi da eventuali pretese risarcitorie da parte della società controinteressata.

7. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. In via preliminare, non può essere dichiarata l’inammissibilità/improcedibilità dell’atto di appello per intervenuta decadenza (prima dell’annullamento in sede giurisdizionale) del titolo edilizio, per mancato inizio dei lavori, in quanto, secondo un orientamento giurisdizionale consolidato, la cui validità è stata di recente ribadita dalla Sezione, la decadenza dal titolo edilizio “necessita di un provvedimento espresso per poter produrre effetti, che manca nel caso di specie … la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell’esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, 1940; Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, 4510; Consiglio di Stato, sez. VI, 22 marzo 2023 n. 2913).

9. Ritiene invece il Collegio meritevole di accoglimento il primo motivo di appello, con il quale è stata censurata la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse, sollevata in primo grado dal Comune di Albenga e riproposta in grado di appello sotto forma di censura del relativo capo di sentenza.

10. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), chiamata a pronunciarsi sulla sufficienza del criterio della vicinitas per l’impugnazione dei titoli edilizi, ha formulato i seguenti principi di diritto:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

11. Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere, indicato genericamente nell’atto introduttivo del giudizio, ben può essere integrato nel corso del giudizio.

11.1. Sennonché, nel caso di specie, i pregiudizi lamentati dalla signora Giribaldi non sono idonei a giustificare la proposizione della domanda giurisdizionale.

11.2. La signora Giribaldi lamenta una riduzione della visuale (attualmente aperta) verso la Via Carloforte (a suo dire, “non incisa in modo apprezzabile dalla presenza degli altri edifici circostanti”); detta visuale verrebbe diminuita dal nuovo fabbricato, sia in considerazione delle sue dimensioni, sia della distanza ravvicinata alle villette della appellata.

Sostiene, inoltre, che “quand’anche l’ombra del nuovo edificio non “cadesse” esattamente sui fabbricati Giribaldi (come sostiene il Comune di Albenga), essa, però, oscurerebbe l’area immediatamente antistante agli stessi, comportando in ogni caso un peggioramento della loro esposizione al sole e, per l’effetto, un deterioramento della loro vivibilità e qualità abitativa”.

11.3. Recentemente, questa Sezione, con sentenza 6 settembre 2024 n. 7464, ha avuto modo di precisare che l’interesse alla tutela della visuale panoramica costituisce “un interesse di mero fatto, come tale, di regola, inidoneo a configurare una lesione giuridicamente rilevante utile ad integrare la condizione dell’interesse a ricorrere”, richiamando una pronuncia della Suprema Corte secondo la quale “….la panoramicità del luogo consiste in una situazione di fatto derivante dalla bellezza dell’ambiente e dalla visuale che si gode da un certo posto, che può trovare tutela nella servitù altius non tollendi… Nondimeno, il diritto di veduta consistente nella fruizione di un piacevole panorama ….esige che di esso sia previamente accertata l’esistenza. Ebbene, la veduta panoramica può essere acquistata, oltre che in via negoziale (a titolo derivativo), anche per destinazione del padre di famiglia o per usucapione (a titolo originario), necessitando, tuttavia, tali modi di costituzione non solo, a seconda dei casi, della destinazione conferita dall’originario unico proprietario o dell’esercizio ultraventennale di attività corrispondenti alla servitù, ma anche di opere visibili e permanenti, ulteriori rispetto a quelle che consentono la veduta….l’esistenza del diritto di veduta del panorama non può essere riconosciuta, indicandone la fonte nella mera preesistenza della visuale rispetto all’opera contestata. Ove bastasse, ai fini di ritenere validamente costituita la servitù di veduta panoramica, la mera esistenza in fatto di detta veduta, prima che l’opera contestata ne compromettesse l’esercizio, sarebbe leso il principio della tipicità dei modi di acquisto dei diritti reali” (Cassazione civile, Sez. II, 22 giugno 2023 n. 17922).

11.4. È bensì vero che la visuale panoramica, anche se priva di una diretta protezione giuridica, può rappresentare una qualità che incide sulla migliore fruibilità dell’immobile e quindi sul suo valore economico e in questo senso, come ricordato dalla Adunanza plenaria, la sua compromissione può, in concreto, integrare i presupposti di un pregiudizio idoneo a configurare l’interesse a ricorrere, ma deve comunque trattarsi di un pregiudizio effettivo e “serio”: deve cioè trattarsi di una visuale effettivamente fruibile e connotata da evidenti, peculiari e qualificati profili di pregio, proprio per evitare che l’iniziativa giudiziaria finisca per essere piegata a fini meramente emulativi o comunque estesa sino a ricomprendere profili di danno meramente soggettivi, disancorati da dati di realtà (Consiglio di Stato, Sez. IV , 6 settembre 2024 n. 7464).

11.5. Nel caso di specie, con riguardo alla lamentata riduzione della veduta panoramica sulla città di Albenga, le doglianze formulate dalla ricorrente non costituiscono un “serio” pregiudizio, tenendo conto che l’intervento edilizio contestato verrà realizzato a distanza di mt. 32,50 dalla proprietà della signora Giribaldi in un contesto fortemente antropizzato, caratterizzato dalla presenza di altre elevate costruzioni, sicché non risulta adeguatamente comprovata la lesione della veduta panoramica sulla città di Albenga e, in applicazione dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, la domanda di annullamento presentata dalla ricorrente rileva finalità meramente emulative, il cui perseguimento non è consentito dal nostro ordinamento giuridico.

11.6. Con riguardo al secondo pregiudizio lamentato (l’ombra del nuovo edificio sulla proprietà limitrofa), le doglianze della ricorrente sono generiche; la stessa appellata riconosce che l’ombra del nuovo edificio potrebbe non riguardare direttamente i fabbricati di sua proprietà, ma l’area antistante (memoria depositata in data 30 aprile 2025, pag. 16); anche in questo caso viene in rilievo, dunque, un interesse di fatto, non meritevole di tutela giurisdizionale.

11.7. Lo stesso perito incaricato dalla ricorrente, nella Relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, ha stimato in percentuali minime (5%) l’incidenza della realizzazione del nuovo fabbricato sulla proprietà della ricorrente, in termini di deterioramento della visuale e della esposizione alla luce naturale.

12. In conclusione, in accoglimento del primo motivo di appello, assorbita ogni altra censura, la sentenza di primo grado deve essere riformata e, per l’effetto, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato inammissibile, per difetto di interesse.

13. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Albenga, seguono la soccombenza; sono compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (in ragione della costituzione formale).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile, il ricorso di primo grado, per difetto di interesse.

Condanna la signora Giribaldi Ernesta al pagamento in favore del Comune di Albenga delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere

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Edilizia e urbanistica – Processo – Processo amministrativo – Impugnazione permesso di costruire – Tardività – Individuazione dies a quo – Apposizione di cartello di cantiere.

Va ravvisata la tardività dell’impugnativa rivolta nei confronti di un permesso di costruire se risulta comprovato dalle emergenze processuali, e in particolare dalla documentazione fotografica depositata in atti, che risultava esposto, presso l’area interessata dal progettato intervento demoricostruttivo, il cartello di cantiere recante l’indicazione degli estremi del permesso di costruire impugnato, la tipologia dei lavori assentiti e, soprattutto, la riproduzione grafica dell’erigendo fabbricato in tutta la sua definitiva consistenza planovolumetrica, e che il ricorso sia stato proposto a distanza di oltre un anno dall’inizio dei lavori. E’ da ritenere, infatti, che il cartello di cantiere sia stato affisso in concomitanza con l’avvio dei lavori, atteso che tale cartello è elemento imprescindibile per il regolare allestimento della zona di cantiere.

Pres. Corciulo – Est. Dell’Olio

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3945 del 2020, proposto da
ROSA ROMANO, MATILDE ESPOSITO e LUIGI ESPOSITO, rappresentati e difesi dall’Avv. Carmine Medici, con domicilio eletto in Napoli alla Via Carlo Poerio n. 53 presso lo studio legale Ganguzza e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del loro difensore;

contro

COMUNE DI POMIGLIANO D’ARCO, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonietta Romano e Antonio Nunziata, con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia dei suoi difensori;

nei confronti

G.R. COSTRUZIONI S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Enrico Soprano, con domicilio eletto in Napoli alla Via G. Melisurgo n. 4 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

e con l’intervento di

ad opponendum:
LUIGI CICCARELLI, rappresentato e difeso dall’Avv. Nicola Pignatiello, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Sannazaro n. 57 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

per l’annullamento

a) del premesso di costruire n. 229/2017 del 24 settembre 2019, rilasciato, quale variante in corso d’opera del permesso di costruire n. 449/2011, dal Comune di Pomigliano d’Arco alla G.R. Costruzioni S.r.l. e finalizzato al recupero edilizio, mediante abbattimento e ricostruzione con aumento di unità abitative, di un fabbricato sito nel territorio comunale alla Via Carmine Guadagni n. 43, nonché del parere favorevole del responsabile del procedimento del 7 febbraio 2018;

b) del permesso di costruire n. 449/2011 del 6 settembre 2012, rilasciato dal Comune di Pomigliano d’Arco al Sig. Luigi Ciccarelli e finalizzato al recupero edilizio del suddetto fabbricato mediante ricostruzione in sito a parità di volumetria esistente;

c) di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, conseguente e connesso, per quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente e della società controinteressata;

Visto l’atto di intervento ad opponendum;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il dott. Carlo Dell’Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono di essere proprietari residenti di un edificio sito in Pomigliano d’Arco alla Via Felice Cavallotti n. 21, nelle vicinanze di un fabbricato, ubicato in Via Carmine Guadagni n. 43, oggetto del permesso di costruire n. 229/2017 del 24 settembre 2019; tale titolo edilizio fu rilasciato dall’amministrazione comunale alla G.R. Costruzioni S.r.l. quale variante in corso d’opera del permesso di costruire n. 449/2011 del 6 settembre 2012, meglio individuato in epigrafe, ed era finalizzato al recupero edilizio di detto fabbricato mediante abbattimento e ricostruzione con aumento di unità abitative.

I medesimi impugnano il permesso di costruire n. 229/2017 unitamente al parere favorevole del responsabile del procedimento del 7 febbraio 2018 e al precedente permesso di costruire n. 449/2011, deducendo una serie di censure attinenti ai profili della violazione di legge e dell’eccesso di potere.

Il Comune di Pomigliano d’Arco conclude nei suoi scritti difensivi per la reiezione del gravame.

La controinteressata G.R. Costruzioni S.r.l. formula nelle sue memorie difensive varie eccezioni di rito instando, nel merito, per il rigetto delle ragioni attoree.

Ha spiegato intervento ad opponendum il Sig. Luigi Ciccarelli, titolare del permesso di costruire n. 449/2011, dante causa della società controinteressata e presentatore dell’istanza posta alla base dell’emissione del permesso di costruire n. 229/2017, il quale articola eccezioni sia in rito che in merito.

I ricorrenti controdeducono ed insistono nelle proprie tesi con ulteriori memorie difensive.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 2241 del 2 dicembre 2020, confermata in appello, per motivi attinenti alla proponibilità dell’appello cautelare da parte dell’interventore Luigi Ciccarelli, con ordinanza del Consiglio di Stato n. 178 del 22 gennaio 2021.

La causa, dopo l’espletamento di incombenti istruttori, è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 21 dicembre 2021.

2. In via preliminare, va dedicata peculiare attenzione alle eccezioni di rito opposte dalle difese della società controinteressata e del soggetto interventore, cui deve essere riservato un più accurato approfondimento dopo la sommaria cognizione della controversia effettuata in sede cautelare.

In adesione ai conferenti e documentati rilievi svolti dalle suddette difese, va ravvisata la tardività dell’impugnativa rivolta nei confronti del permesso di costruire n. 229/2017 del 24 settembre 2019.

Invero, è comprovato dalle emergenze processuali, ed in particolare dalla documentazione fotografica depositata dalla difesa della società controinteressata il 27 novembre 2020, che risultava esposto, presso l’area interessata dal progettato intervento demoricostruttivo, il cartello di cantiere recante l’indicazione degli estremi del permesso di costruire qui impugnato (n. 229/2017), la tipologia dei lavori assentiti (realizzazione di un compendio immobiliare ad uso residenziale) e, soprattutto, la riproduzione grafica dell’erigendo fabbricato in tutta la sua definitiva consistenza planovolumetrica. E’ da ritenere, in mancanza di specifiche contestazioni sul punto ed in presenza di un valido elemento di prova quale la comunicazione di inizio lavori prodotta presso gli uffici comunali il 3 ottobre 2019 (in atti), che il cartello di cantiere, come sostenuto dall’interventore ad opponendum, sia stato affisso in concomitanza con l’avvio dei lavori, avvenuto il 2 ottobre 2019 come da comunicazione (anche in questo caso la circostanza è rimasta incontestata), atteso che tale cartello è elemento imprescindibile per il regolare allestimento della zona di cantiere.

Inoltre, ai fini della tardività dell’impugnativa, non è da sottovalutare il concorrente dato del notevole lasso di tempo intercorso fra l’inizio dei lavori, risalente appunto al 2 ottobre 2019, e la proposizione del ricorso, che risulta incardinato presso questo Tribunale solo il 2 novembre 2020.

L’affissione del cartello di cantiere e il lungo tempo trascorso dall’inizio dei lavori costituiscono validi indici presuntivi (gravi, precisi e concordanti) per inferire che tutti i ricorrenti, essendo proprietari residenti in zona contigua all’area di intervento, avessero acquisito piena conoscenza del permesso di costruire n. 229/2017 quanto meno a partire dal 2 ottobre 2019, data dell’affissione stessa e del concomitante avvio dei lavori.

Ebbene, a fronte dell’inverarsi della piena conoscenza dell’avversato titolo edilizio alla suddetta data, risulta che l’odierno ricorso è stato consegnato per la notifica il 30 ottobre 2020, ossia ben oltre il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dagli artt. 29 e 41 c.p.a. per proporre impugnativa, termine calcolato nel caso specifico al netto del periodo di sospensione dei termini processuali, pari a 57 giorni (dall’8 marzo 2020 al 3 maggio 2020), contemplato dal combinato disposto degli artt. 84, comma 1, del decreto legge n. 18/2020 (convertito nella legge n. 27/2020) e 36, comma 3, del decreto legge n. 23/2020 (convertito nella legge n. 40/2020) per far fronte all’emergenza sanitaria da Covid-19.

2.1 Tanto va affermato in applicazione del condiviso insegnamento del massimo giudice amministrativo in tema di tempestività dell’impugnazione del permesso di costruire rilasciato a terzi, come di seguito riportato: “9. Viene dunque nuovamente all’esame della Sezione la tematica, già oggetto di plurime decisioni di questo Consiglio di Stato, dell’esatta accezione da attribuire alla nozione di “conoscenza piena” dei provvedimenti riguardanti l’attività edilizia posta in essere da soggetti terzi ai fini del computo del termine per la proposizione del ricorso. 10. Come più volte precisato anche dalla Sezione, alle cui conclusioni è necessario ricondursi (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 26 giugno 2019, n. 4390), essa non si identifica con la conoscenza “integrale” del provvedimento, comprensiva degli atti endoprocedimentali i cui vizi possono ripercuotersi in via derivata sullo stesso: è infatti sufficiente la percezione dell’esistenza dello stesso e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della propria sfera giuridica, in modo da concretizzare l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso ( cfr. ancora Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2018, n. 3075; nonché id. 22 gennaio 2019, n. 534). Il completamento della conoscenza dell’atto, comprensivo della sua genesi istruttoria, sta invece alla base dell’istituto dei motivi aggiunti cosiddetti “propri”, finanche nel suo diverso atteggiarsi in base alla disciplina previgente, la cui natura di rimedio postumo a garanzia di integrità della difesa finirebbe diversamente per non avere una pratica ragion d’essere, o per divenire del tutto residuale. 11. La percezione della lesività del titolo edilizio rilasciato o assentito a terzi, dunque, può variare a seconda della sua natura, ovvero dello stato di avanzamento dei lavori e della loro anche astratta assentibilità, esclusa, ad esempio, in zona a inedificabilità assoluta, in relazione alla quale perfino l’inizio dei lavori potrebbe rivelarsi sufficiente allo scopo (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 3875 del 2018; id. nn. 3067 e 5754 del 2017; Sez. VI, n. 4830 del 2017, che si conformano sostanzialmente all’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 15 del 2011, sviluppandone i logici corollari). A tale riguardo, la vicinitas di un soggetto rispetto all’area e alle opere edilizie contestate, oltre ad incidere sull’interesse ad agire, induce a ritenere che lo stesso abbia potuto avere più facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori. Nel caso di specie, benché il primo giudice consideri i ricorrenti uti cives, essi hanno specificato di essere tutti proprietari di terreni nella medesima località, adiacenti pertanto a quello di cui è causa. 12. Quanto detto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva (come, appunto, avvenuto nel caso di specie, ndr.), la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori, specie se munito di “rendering” e indicazione puntuale del titolo edilizio, ovvero all’effettiva comunicazione tramite pubblicazione all’albo pretorio del Comune del rilascio del titolo edilizio; alla consistenza del tempo trascorso fra l’inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; all’effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori; ecc. ecc.). Per contro, chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio ha l’onere di esercitare sollecitamente l’accesso documentale, stante che la richiesta di accesso non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso. Se da un lato, infatti, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro, deve parimenti essere salvaguardato quello del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali (cfr. ancora Cons. Stato, Sez. IV, n. 3075 del 2018; id., n. 5675 del 2017; nn. 4701 e 1135 del 2016).” (così Consiglio di Stato, Sez. II, 18 gennaio 2021 n. 566).

2.2 Alla luce di quanto complessivamente osservato, va disattesa l’obiezione della difesa attorea, ribadita nell’odierna udienza di discussione, con cui si deduce che il cartello di cantiere non poteva essere conosciuto dai ricorrenti non essendo stato esposto in un luogo riconoscibile, come si evincerebbe dalla documentazione fotografica prodotta agli atti di causa.

Difatti, è la stessa suddetta documentazione fotografica, ed in particolare sempre quella depositata dalla difesa della società controinteressata il 27 novembre 2020 (cfr. foto del cartello di cantiere e pagina 7 dei rilievi fotografici attestanti lo stato di avanzamento lavori), che comprova che il cartello dei lavori fu affisso al cancello di entrata del cantiere, presso l’androne di ingresso del sito di intervento, in modo da essere ben visibile al pubblico.

Ad ogni modo giova notare, in via assolutamente assorbente, che è la stessa ricorrente Rosa Romano a smentire l’assunto della non conoscibilità del cartello di cantiere, quando afferma testualmente, nell’istanza di accesso documentale presentata il 14 settembre 2020 in relazione al permesso di costruire in questione, che da “quanto si legge sul cartello esposto nell’androne d’ingresso della proprietà alla quale si accede da via Carmine Guadagno, la nuova costruzione sembra venga realizzata in virtù del permesso di costruire n. 229/2017”.

2.3 In definitiva, deve essere confermata la tardività dell’impugnativa del permesso di costruire n. 229/2017, che non può non involgere anche il parere favorevole del responsabile del procedimento del 7 febbraio 2018, trattandosi nella specie di mero atto endoprocedimentale destinato ad essere recepito nel provvedimento finale e, quindi, di atto privo di autonoma lesività. Analogo discorso va fatto per il parimenti gravato permesso di costruire n. 449/2011 del 6 settembre 2012, che non è più dotato di alcuna capacità di incidere sulla situazione giuridica dei ricorrenti. Difatti, il permesso di costruire n. 229/2017, comportando la radicale trasformazione del fabbricato (oggetto di demoricostruzione) già contemplata dal permesso di costruire n. 449/2011, è preordinato ad assorbire quest’ultimo sostituendosi ad esso quale unica fonte abilitativa dell’intervento edilizio.

3. In conclusione, ribadite le suesposte considerazioni, il ricorso va in toto dichiarato irricevibile per tardività.

Sussistono giusti e particolari motivi, attesa la complessità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Carlo Dell’Olio, Consigliere, Estensore

Antonella Lariccia, Primo Referendario

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