SOMMARIO:
1. Premessa – 2. La giurisprudenza sul riparto di giurisdizione in materia di revoca sanzionatoria dei finanziamenti pubblici alle imprese – 3. La nozione di revoca sanzionatoria o decadenza – 4. Spunti critici sul criterio di riparto sposato dalla giurisprudenza prevalente alla luce del concetto di decadenza elaborato dalla dottrina – 5. Postilla

1. Premessa

Svolgendo una ricerca giurisprudenziale in tema di finanziamenti pubblici, con particolare riguardo a quelli diretti alle imprese, capita di imbattersi in un orientamento relativo al riparto di giurisdizione che merita, forse, qualche attenzione e persino qualche appunto critico.
La materia della sovvenzioni pubbliche non è tra quelle devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; perlomeno, non è tra quelle che vi sono devolute in blocco, rientrando nella giurisdizione esclusiva le sole sovvenzioni riconducibili a una delle materie di cui il giudice amministrativo è dominus incontrastato[1].
Nel settore dei finanziamenti pubblici, dunque, il criterio di riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa continua a essere rappresentato, di regola, dalla situazione soggettiva dal privato contrapponibile al potere amministrativo: diritto soggettivo, cioè pretesa di un’utilità a fronte di una potestà vincolata, o interesse legittimo, ossia pretesa, a fronte di una potestà discrezionale, della legittimità dell’azione amministrativa volta a stabilire se sottrarre o attribuire un’utilità.
Sennonché, dalla ricerca giurisprudenziale sulle sovvenzioni pubbliche emerge che, in relazione alle fattispecie di revoca sanzionatoria, il tradizionale criterio di riparto giurisdizionale non solo non è ancora applicato pacificamente[2], ma è applicato dalla giurisprudenza maggioritaria a prescindere dalla benché minima riflessione sulla natura discrezionale o meno del provvedimento medesimo, vale a dire dandone per scontato in ogni caso il carattere assolutamente vincolato.
Ciò detto, occorre dar conto un po’ più nel dettaglio dell’indirizzo giurisprudenziale dalle cui pieghe traggono motivo le presenti considerazioni, prima di dare uno sguardo alla conformazione che la dottrina, tanto scarsa quanto autorevole, che se n’è occupata ha elaborato, ricavandola dalle innumerevoli disposizioni normative di riferimento, della revoca sanzionatoria[3] e prima di spiegare, alla luce di tale dottrina, perché la giurisprudenza cui si è accennato non persuade e meriterebbe di essere rivista.

2. La giurisprudenza sul riparto di giurisdizione in materia di revoca sanzionatoria dei finanziamenti pubblici alle imprese.

L’orientamento giurisprudenziale di cui occorre dar conto è quello in forza del quale, nel campo delle agevolazioni pubbliche, soprattutto alle attività produttive, il privato può vantare, nei confronti dell’amministrazione finanziatrice, a seconda dei casi, un interesse legittimo o un diritto soggettivo[4].
Più in dettaglio, il privato può vantare un interesse legittimo: a) allorché il procedimento concessorio non si è ancora concluso e, quindi, il finanziamento non è ancora stato attribuito in via definitiva; b) quando è avviato un procedimento di autotutela discrezionale (annullamento d’ufficio o revoca in senso stretto[5]) in riferimento a provvidenze già concesse, anche solo in via provvisoria; c) se è attivato un procedimento cautelare in vista della possibile emanazione di un provvedimento di secondo grado a esito demolitorio per ragioni di legittimità o di merito.
La posizione soggettiva azionabile è un diritto soggettivo, invece: d) allorchè la sovvenzione è già stata concessa a titolo definitivo, anche se non ancora erogata; e) nell’ipotesi in cui, in presenza di un’agevolazione già concessa a titolo definitivo, corrisposta o meno, è avviato un procedimento volto alla revoca sanzionatoria della stessa e al conseguente ordine di restituzione delle somme indebitamente percepite.
Questa essendo la giurisprudenza di riferimento, l’assunto sul quale si intende focalizzare l’attenzione è proprio l’ultimo, quello che, partendo dall’aprioristica asserzione della natura sempre e comunque integralmente vincolata della revoca sanzionatoria di un finanziamento, perviene all’altrettanto aprioristica conclusione della spettanza in ogni caso al giudice ordinario della controversia avente ad oggetto un provvedimento del tipo in discussione, ovviamente passando per la non meno aprioristica configurazione sempre e comunque in termini di diritto alla conservazione del beneficio ormai giuridicamente acquisito (anche se non ancora materialmente incamerato) della situazione soggettiva prospettabile dal cittadino a fronte di un ritiro sanzionatorio.
L’indirizzo di cui si tratta è divenuto decisamente prevalente per (de)merito di una fitta sequenza di decisioni del giudice della giurisdizione[6], cui si è docilmente accodata una parte consistente dei giudici amministrativi[7].
Le decisioni di segno opposto, tuttavia, non sono mancate e ve ne sono di recenti e di autorevoli[8].
Resta da vedere perché l’orientamento giurisprudenziale minoritario pare meritevole di condivisione e ciò presuppone una breve divagazione teorica che, lungi dall’essere fine a se stessa, vuole porsi come base di un diverso e meglio ponderato riparto di giurisdizione nella materia in esame.

3. La nozione di revoca sanzionatoria o decadenza

Il provvedimento amministrativo intorno al quale orbita la giurisprudenza in argomento, noto come revoca sanzionatoria o decadenza, è sicuramente inquadrabile tra quelli di secondo grado a esito eliminatorio[9].
Altrettanto sicuramente esso, incidendo, con efficacia ex nunc, sul rapporto costituito da un atto concessorio o autorizzatorio e non sull’atto stesso, di cui non pone in discussione la legittimità né l’opportunità, è ulteriormente qualificabile come provvedimento di revisione, anziché di riesame[10].
Anch’esso viene detto generalmente un atto di autotutela, ma, ai fini delle odierne considerazioni, incentrate sul tentativo di soluzione di una questione tecnica ben specifica, quella della distribuzione della giurisdizione nella materia dei finanziamenti pubblici alle imprese, poco importa indagare se la revoca sanzionatoria sia fondata sul principio di autotutela[11] o sulla stessa norma attributiva del potere esercitato in primo grado o, ancora, su una previsione normativa ad hoc[12].
Le circostanze in cui il potere in questione può essere attivato sono, da un lato, l’omesso adempimento, da parte del destinatario di un atto accrescitivo ed entro un determinato termine (che, ovviamente, se non è precisato, deve essere congruo), di un obbligo posto da fonte normativa o provvedimentale di primo grado o consensuale (convenzione correlata a concessione) e, dall’altro, il mancato o tardivo esercizio, da parte del medesimo beneficiario, di un diritto derivantegli da una delle stesse fonti.
Una parte della dottrina e della giurisprudenza, peraltro, considera come terza ipotesi di decadenza quella fondata sulla sopravvenuta carenza di un requisito soggettivo o, meno frequentemente, oggettivo necessario, oltre che alla costituzione, alla prosecuzione del rapporto amministrativo[13]; ma pare preferibile la prospettazione dell’atto di secondo grado in questione come abrogazione o rimozione, quantomeno nei casi in cui il medesimo non ha connotazione sanzionatoria, bensì è strumentale all’interruzione di un rapporto che, generato da un provvedimento di primo grado conforme alla fattispecie legale, diviene antigiuridico in un secondo momento per il venir meno, a prescindere da qualunque condotta al destinatario del provvedimento imputabile a titolo doloso o colposo, di un presupposto la cui sopraggiunta mancanza, benchè non meritevole di alcuna sanzione, comunque non consente la conservazione del rapporto[14].
Anche l’abrogazione, dunque, è un provvedimento di secondo grado con funzione di revisione (anch’esso incide non sull’atto di primo grado, ma solo sul rapporto da esso costituito) cassatoria, ma si differenzia dalla revoca sanzionatoria, oltre che sotto il fondamentale e già evidenziato profilo teleologico, sia quanto a decorrenza dell’efficacia sia quanto a discrezionalità nell’an.
Dal primo punto di vista, all’efficacia ex nunc della decadenza si contrappone la decorrenza parzialmente retroattiva della rimozione, che, almeno secondo la più attenta dottrina, elimina l’antigiuridicità sopravvenuta non dal momento della propria emanazione, bensì da quello in cui la situazione contra ius si è venuta a determinare[15]: l’antigiuridicità consente all’abrogazione, come all’annullamento d’ufficio, di derogare al principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi.
Per quanto concerne il secondo aspetto, mentre la revoca sanzionatoria, come si cercherà di spiegare tra un momento, ha carattere intrinsecamente discrezionale nell’an, seppur non necessariamente e comunque entro determinati limiti, l’abrogazione è frutto di un potere vincolato (l’esempio paradigmatico è quello della requisizione giustificata da una guerra ormai conclusa)[16].
La finalità sanzionatoria della decadenza pare, invece, nonostante l’opinione decisamente e motivatamente contraria dell’Autore cui si deve il maggior approfondimento dell’istituto, di tutta evidenza nella fattispecie del mancato (o tardivo) adempimento e, benchè meno evidente, comunque sussistente e idonea a differenziare la revoca sanzionatoria da quella in senso stretto nell’ipotesi del mancato (o tardivo) esercizio[17]: se l’assegnatario di un alloggio pubblico ne omette l’occupazione entro un termine ragionevole (mancato esercizio), così dimostrando di non averne necessità, non si vede perché l’assegnazione non debba essere sanzionatoriamente ritirata in funzione dell’attribuzione del bene a un cittadino effettivamente bisognoso; esattamente come, se l’imprenditore beneficiario di un’agevolazione pubblica omette di destinarla allo scopo per il quale gli è stata erogata (inadempimento), merita di essere sanzionato con la decadenza e l’ordine di restituzione delle somme indebitamente percepite in funzione della loro corresponsione a un più onesto e serio imprenditore
Riprendendo l’accenno fatto poco sopra, occorre a questo punto vedere in che cosa consiste l’intrinseca discrezionalità nell’an della decadenza e, dunque, quali ne sono i limiti.
Preliminarmente, peraltro, è opportuno sgombrare il campo dalle ipotesi in cui è la stessa fonte normativa o provvedimentale di primo grado o convenzionale (correlata a un atto concessorio) a collegare automaticamente la sanzione dell’estinzione del rapporto all’omesso o tardivo assolvimento di un determinato obbligo o esercizio di un determinato diritto.
In simili fattispecie, che dottrina e giurisprudenza sono solite raggruppare sotto l’etichetta risoluzione o decadenza automatica[18] e a proposito delle quali si potrebbe anche parlare di mero effetto decadenziale, un problema di discrezionalità ovviamente non si pone, perché l’effetto estintivo-sanzionatorio si produce ipso iure, cioè non è l’esito di alcun provvedimento; cosicché l’amministrazione può solo dichiararlo con un atto non provvedimentale.
Per quanto concerne il provvedimento decadenziale, invece, la dottrina che se n’è interessata meno di sfuggita non esita, salvo eccezioni[19], a riconoscergli un certo tasso di discrezionalità; la giurisprudenza, dal canto suo, pare decisamente più incline ad ammetterne la discrezionalità in materie diverse da quella delle sovvenzioni pubbliche[20].
La valutazione discrezionale che l’amministrazione che avvia un procedimento di revoca sanzionatoria non può esimersi dall’operare deve avere ad oggetto, in primo luogo, la gravità e la reiterazione o la permanenza dell’omissione da sanzionare, giacchè, naturalmente, non è pensabile che sia punito con il ritiro di un atto concessorio o autorizzatorio chi commette un’infrazione non rilevante e isolata o di insignificante durata[21].
Successivamente, l’apprezzamento discrezionale deve focalizzarsi sul carattere ingiustificato del comportamento da sanzionare, poiché, altrettanto naturalmente, non è immaginabile che il ritiro colpisca un soggetto che, per un caso fortuito (evento imprevedibile) o una forza maggiore (evento irresistibile) o un factum principis (intervento iure imperii di un’autorità non necessariamente amministrativa: si pensi al sequestro penale di un’azienda), si sia trovato nell’impossibilità materiale o giuridica di assolvere un obbligo o di esercitare un diritto[22].
Corollario della finalità sanzionatoria della decadenza è l’imprescindibilità, peraltro non ancora pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza in presenza di poteri decadenziali (eccezionalmente) vincolati, della comunicazione di avvio del procedimento in funzione di contestazione degli addebiti[23]; imprescindibilità che la discrezionalità del provvedimento non determina, ma, se possibile, accentua.
Corollario diretto della discrezionalità del ririro sanzionatorio è, invece, la necessità di un approfondito supporto istruttorio-motivazionale[24].
Certo, accade di frequente che la normativa di riferimento non specifica l’impossibilità di disporre la revoca sanzionatoria qualora l’infrazione sia dipesa da una delle cause poco sopra accennate, ma il silenzio della legge è chiaramente da interpretare, in circostanze del genere, come una dimenticanza, alla quale è agevole rimediare attraverso il ricorso al principio generale dell’ordinamento secondo cui, salvo deroghe espresse, non è sanzionabile un comportamento non addebitabile a titolo doloso o colposo[25].
D’altro canto, se quella sinteticamente prospettata è la configurazione che del tipo provvedimentale in oggetto ha elaborato, a partire dalle numerosissime previsioni normative di poteri di revoca sanzionatoria, la dottrina e se tale configurazione postula le descritte ponderazioni discrezionali, non può affatto escludersi che, con prescrizioni normative esplicite, la potestà in discorso sia attribuita in termini totalmente vincolati; ma si tratterebbe di un’eccezione, perché tale non può non essere la potestà di infliggere una sanzione a prescindere dall’apprezzamento della natura “qualificata … cioè grave e ingiustificata”[26], della trasgressione che si sanziona.

4. Spunti critici sul criterio di riparto sposato dalla giurisprudenza prevalente alla luce del concetto di decadenza elaborato dalla dottrina

Premesso quanto appena detto a proposito della natura intrinsecamente discrezionale nell’an, salvo eccezioni, della specie provvedimentale de qua, la non-condivisibilità dell’orientamento giurisprudenziale maggioritario di cui si è precedentemente dato conto dovrebbe apparire in tutta la sua limpidezza.
La giurisprudenza a cui ci si riferisce, infatti, fa in ogni caso aprioristicamente discendere dalla natura sanzionatoria del provvedimento in oggetto il suo carattere integralmente vincolato e da tale carattere, poi, non può non ricavare, in prima battuta, la conformazione in termini di diritto della situazione soggettiva contrapponibile dal privato al potere decadenziale e, in seconda, la spettanza al giudice ordinario della giurisdizione sulla controversia avente ad oggetto il ritiro sanzionatorio di un atto concessorio o autorizzatorio.
L’acclarata discrezionalità della revoca sanzionatoria impone, al contrario, che la posizione soggettiva azionabile dal beneficiario di una concessione o di un’autorizzazione sia qualificata come interesse legittimo e che, di conseguenza, la giurisdizione sia devoluta al giudice amministrativo.
Probabilmente, la nebbia che offusca i giudici che si riconoscono nell’indirizzo in contestazione è dovuta all’incapacità di tenere nettamente separate due situazioni soggettive del destinatario dell’atto ampliativo che subisce la revoca sanzionatoria: da una parte, il diritto soggettivo costituito dalla concessione (da quella definitiva, se, come spesso in materia di finanziamenti pubblici alle imprese, è previsto un atto protoprocedimentale denominato concessione provvisoria) o sbloccato (reso esercitabile) dall’autorizzazione; dall’altra, l’interesse legittimo che sorge nel momento in cui è avviato il procedimento volto alla pronuncia discrezionale di decadenza.
Le due posizioni soggettive in questione non sono tali da escludersi a vicenda; sono, invece, perfettamente in grado di coesistere in capo al medesimo soggetto, che, però, non può che far valere la seconda allorché si trova alle prese con l’esercizio di un potere discrezionale, sia che si tratti di revoca sanzionatoria sia che si tratti di annullamento d’ufficio, revoca vera e propria o altro.
Il destinatario di un provvedimento concessorio o autorizzatorio deve ritenersi, invece, legittimato a vantare un diritto soggettivo e, dunque, ad adire il giudice ordinario laddove la legge, in via di eccezione e, quindi, espressamente, disciplina la revoca sanzionatoria come potere totalmente vincolato.
Ricapitolando, il provvedimento decadenziale si caratterizza per un certo grado di discrezionalità nell’an, sicchè il privato può contrapporgli, innanzi al giudice amministrativo, un interesse legittimo.
Con disposizioni espresse, tuttavia, il potere in questione può essere normato come integralmente vincolato, nel qual caso il titolare dell’atto favorevole che ne subisce l’esercizio è legittimato a far valere, dinanzi al giudice ordinario, un diritto soggettivo.
Il riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa in materia di finanziamenti pubblici, in definitiva, non è un dato assoluto, non è, in altri termini, una questione risolvibile una volta per tutte in favore dell’uno o dell’altro giudice, perché l’identificazione di quello da adire postula che, di volta in volta, si ricavi dalla normativa il carattere discrezionale o vincolato della revoca sanzionatoria e, in via mediata, la natura di interesse legittimo o di diritto della situazione soggettiva azionabile dal sovvenzionato.

5. Postilla

Volendo aggiungere una postilla alla conclusione cui le presenti note sono pervenute, si può rilevare che le risorse concettuali forgiate dalla dottrina (e dalla giurisprudenza che, del tutto legittimamente e forse non abbastanza spesso, “fa dottrina”) sono sempre da adoperare, a maggior ragione nella vita pratica del diritto, con la giusta dose di elasticità, per l’evidente ragione che il legislatore (che non sempre legge o consulta la dottrina prima di legiferare!), come può, in casi specifici ed entro determinati limiti, derogare ai principi, così può, sempre in casi specifici ed entro determinati limiti, configurare in termini divergenti da quelli “ontologici” categorie teoriche anche sorrette da consolidate tradizioni di studi e di applicazioni pratiche.
Come dire che il ricorso a un istituto la cui “essenza” presenta certi lineamenti deve imprescindibilmente essere filtrata da un’approfondita esegesi dei relativi dati normativi, la quale può riservare (e spesso riserva) sorprese.
Non è sufficiente, quindi, per esemplificare restando al tema affrontato, sapere che un potere amministrativo è, “di natura”, discrezionale o vincolato per ricavarne determinate conclusioni; occorre, invece, interpretare accuratamente le norme che lo regolano, le quali possono modellarlo diversamente da come ci si attenderebbe, fermo restando che le caratteristiche “ordinarie” dell’istituto, come ricostruite in sede dottrinale (o giurisprudenziale), sono da tenere ben presenti a fini sia di supporto all’interpretazione sia di rimedio alle lacune.

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[1] Per una sintesi dell’evoluzione storica del riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa, nonché per arguti commenti alla recente pronuncia con cui la Corte costituzionale ha ridimensionato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie urbanistico-edilizia e dei servizi pubblici (6 luglio 2004, n. 204, in Dir. proc. amm., 2004, 799, con note di V. CERULLI IRELLI e R. VILLATA), V. CARBONE – C. CONSOLO – A. DI MAJO, Il “waltzer delle giurisdizioni” rigira e ritorna a fine ottocento, in Corr. giur., 2004, 1125.
[2] E’ solo grazie a una certa dose di enfasi, infatti, che CONS. STATO, sez. VI, 13 febbraio 2004, n. 570, in www.giustizia-amministrativa.it, può qualificare l’orientamento de quo come “ormai consolidato”.
[3] Il contributo più significativo sulla specie provvedimentale in questione, che non ha costituito oggetto di monografia alcuna, è rappresentato da M.A. SANDULLI, Decadenza e sanzione amministrativa, in Dir. società, 1980, 459, i cui risultati, in netta controtendenza rispetto al resto della dottrina (ma anche rispetto alla giurisprudenza), sono sinteticamente riproposti in Decadenza, II) Diritto amministrativo, in Enc. giur., X, 1988: per il resto, tra gli autori che hanno dedicato all’istituto almeno un minimo di attenzione: P. STELLA RICHTER, Atti e poteri amministrativi (tipologia), in G. GUARINO (a cura di), Dizionario amministrativo, I, II ed., 1983, 397 s.; P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, IV ed., 1972, 477 ss.; S. CASSARINO, Considerazioni sulla decadenza da rapporti amministrativi, in Studi in onore di Gaetano Zingali, II, 1965, 83; M. AMENDOLA, Dispensa e decadenza (Impiego pubblico), in Enc. dir., XIII, 1964, 150; G. SANTANIELLO, Decadenza, c) Diritto amministrativo, in Enc. dir., XI, 1962, 800.
[4] Tra le più recenti pronunce rappresentative dell’indirizzo in discorso: TAR CALABRIA, sez. I, 1 aprile 2004, n. 877, in www.giustizia-amministrativa.it; TAR VENETO, sez. III, 1 marzo 2004, n. 433, in www.lexitalia.it; TAR TRENTINO-ALTO ADIGE 24 febbraio 2004, n. 52, in Foro amm. T.A.R., 2004, 358; CONS. STATO, sez. VI, 13 febbraio 2004, n. 570, cit.; TAR LAZIO, sez. III-bis, 6 novembre 2003, n. 9620, in Foro amm. T.A.R., 2003, 3264.
[5] La più recente indagine monografica in tema di revoca vera e propria, istituto tra i più spinosi e studiati del diritto amministrativo e, nonostante ciò, frequentemente confuso, nel lessico sia legislativo che giurisprudenziale, con la revoca sanzionatoria, è costituita da M. IMMORDINO, Revoca degli atti amministrativi e tutela dell’affidamento, 1999; cui conviene accostare, anche per uno sguardo all’ormai probabile codificazione, in seno alla legge sul procedimento amministrativo, della potestà medesima, G. LIGUGNANA, Profili evolutivi dell’autotutela amministrativa, 2004, in part. 46 ss.
[6] Si fa riferimento, senza pretesa di esaustività, a: CASS., sez. un. civ., 20 settembre 2004, n. 18844, in www.lexitalia.it; ID 7 maggio 2002, n. 6489, in Giust civ. Mass., 2002, 772; ID. 25 maggio 2001, n. 225, in www.lexitalia.it; ID. 10 maggio 2001, n. 183, in Giust. civ. Mass., 2001, 896; ID. 12 novembre 1999, n. 758, ivi, 1999, 2225; ID. 25 maggio 1999, n. 288, ivi, 1152.
[7] Alle sentenze di cui alla nota 4 si possono aggiungere, a conferma della diffusione dell’orientamento in oggetto e sempre a titolo ampiamente esemplificativo, le poco meno recenti: TAR BASILICATA 7 luglio 2003, n. 686, in Foro amm. T.A.R., 2003, 2423; TAR TRENTINO-ALTO ADIGE, sez. Bolzano, 18 dicembre 2002, n. 579, in www.lexitalia.it, con nota di O. CARPARELLI; TAR TRENTINO-ALTO ADIGE 9 giugno 2003, n. 239, in Foro amm. T.A.R., 2003, 1874; CONS. STATO, sez. IV, 11 aprile 2002, n. 1989, in Foro amm. C.d.S., 2002, 888; TAR BASILICATA 22 marzo 2002, n. 258, in Riv. giur. Mezzogiorno, 2002, 1581; TAR PUGLIA, sez. II Lecce, 27 luglio 2001, n. 4357, in Foro amm., 2001, 2552.
[8] Anche qui senza velleità di completezza, si possono ricordare: CONS. STATO, sez. IV, 14 maggio 2004, n. 3040, in www.lexitalia.it; ID., sez. VI, 23 settembre 2002, n. 4810, in Foro amm. C.d.S., 2002, 3264; ID., sez. IV, 12 aprile 2001, n. 2224, in Foro amm., 2001, 826; ID., sez. VI, 3 aprile 2001, n. 1960, ivi, 881; TAR LOMBARDIA, sez. Brescia, 6 marzo 1997, n. 271, ivi, 1997, 3167; TAR ABRUZZO 11 agosto 1993, n. 393, in Trib. amm. reg., 1993, I, 3710.
[9] Per una panoramica sui provvedimenti di secondo grado, R. VILLATA, L’atto amministrativo, in L. MAZZAROLLI – G. PERICU – A. ROMANO – F.A. ROVERSI MONACO – F.G. SCOCA, Diritto amministrativo, II, III ed., 2001, 1576 ss.
[10] Secondo l’ormai classica, benché utile soltanto sul piano didattico e non accettata da tutta la dottrina (la respinge, ad es., P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, cit., 478 s.), distinzione proposta da M.S. GIANNINI, da ultimo in Diritto amministrativo, II, III ed., 1993, 556 ss. e 594 s.; ma è curioso notare che proprio l’illustre A. disconosce l’etichettabilità della revoca sanzionatoria tra i provvedimenti di secondo grado (595 s.).
[11] Resta imprescindibile, su tale controversa nozione, F. BENVENUTI, Autotutela, b) Diritto amministrativo, in Enc. dir., IV, 1959, 537; cui giova affiancare il recentissimo G. LIGUGNANA, Profili evolutivi dell’autotutela amministrativa, cit.
[12] Sia consentito comunque rinviare, per una sintesi critica delle opinioni in merito al fondamento dei provvedimenti di secondo grado, a E. MAURO, Osservazioni in tema di revoca del provvedimento amministrativo e di recesso dagli accordi procedimentali, in Foro amm. T.A.R., 2003, 557 ss.
[13] Così, p.es.: M.A. SANDULLI, Decadenza e sanzione amministrativa, cit., 497 ss., e Decadenza, cit., 6 s., la quale, addirittura, estende la nozione in oggetto alle ipotesi di carenza originaria di requisiti (risp. 500 e 6) e, comunque, nega (anche) a questa specie decadenziale qualunque connotato sanzionatorio; P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, cit., 438 e 477 ss., che a tal proposito parla di “decadenza accertativa” (480), distinguendola dalla “decadenza sanzionatoria” (479), alla quale riconduce le altre due fattispecie, ma puntualizzando che anche la decadenza accertativa ha “natura costitutiva” (480); G. SANTANIELLO, Decadenza, cit., 802; TAR LOMBARDIA, sez. II, 20 ottobre 1994, n. 611, in Trib. amm. reg., 1994, I, 4396; CONS. STATO, sez. V, 6 dicembre 1993, n. 1252, in Foro amm., 1993, 2377.
[14] Ritengono di dover distinguere l’abrogazione dalla decadenza, sempre a titolo esemplificativo: R. VILLATA, L’atto amministrativo, cit., 1592 ss.; L. GALATERIA – M. STIPO, Manuale di diritto amministrativo, Principi generali, III ed., 1998, 420; P. SALVATORE, Revoca degli atti, III) Revoca degli atti amministrativi, in Enc. giur., XXVII, 1991, 5.
[15] In tal senso, tra gli altri: E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, IV ed., 2002, 499; A. CORPACI, Ritiro e rimozione del provvedimento amministrativo, in Dig. disc. pubbl., XIII, 1997, 478; A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, I, XV ed., 1989, 723.
[16] Così, specialmente, seppur nel contesto della non isolata giustificazione della categoria teorica in oggetto in termini di inefficacia, anziché di illegittimità, sopravvenuta, S. LESSONA, Interesse privato e dovere di abrogazione di provvedimenti successivamente inefficaci, in Riv. trim. pubbl., 1952, 293 ss.
[17] Sostiene, invece, M.A. SANDULLI, Decadenza e sanzione amministrativa, cit., passim, e Decadenza, cit., passim, che il profilo finalistico dello strumento in esame, alieno da qualsivoglia connotazione sanzionatoria, risponde all’esigenza, nel caso del mancato esercizio, di certezza delle situazioni soggettive e, nel caso dell’inadempienza, di garanzia della parte pubblica e dell’effettivo perseguimento del pubblico interesse alla stessa affidato; affermazione che, se appare difficilmente contestabile, tuttavia non impedisce di replicare che il soddisfacimento delle dette esigenze non esclude affatto la natura sanzionatoria dell’istituto: stabilizzazione delle posizioni soggettive e salvaguardia della corretta realizzazione dei fini pubblici altro non sono che positivi e per nulla trascurabili corollari di provvedimenti diretti a “retribuire” condotte antigiuridiche capaci in ogni caso di vulnerare un interesse generale.
[18] Ricorrono alla prima denominazione P. SALVATORE, Revoca, cit., 5, e TAR VENETO, sez. III, 1 marzo 2004, n. 433, cit.; preferiscono la seconda, più esplicita, P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, cit., 480, nota 118, e TAR VENETO, sez. I, 16 dicembre 1996, n. 2162, in Foro amm., 1997, 1748.
[19] Ci si riferisce, in particolare, a M.A. SANDULLI, Decadenza e sanzione amministrativa, cit., 478, nota 39, e Decadenza, cit., 2, la quale considera la decadenza per mancato esercizio, salvo eccezioni, un atto meramente ricognitivo di un effetto già verificatosi ope legis.
[20] Come confermano, tra le tante, TAR PIEMONTE, sez. I, 4 settembre 2003, n. 1145, in Foro amm. T.A.R., 2003, 2535, e TAR MARCHE 4 febbraio 2003, n. 23, ivi, 567, concernenti fattispecie diverse di concessione demaniale, nonché CONS. STATO, sez. IV, 29 ottobre 2002, n. 5949, in Foro amm. C.d.S., 2002, 2397, e TAR LOMBARDIA, sez. II, 11 febbraio 2002, n. 501, in Foro amm. T.A.R., 2002, 376, relative all’assegnazione di alloggi pubblici.
[21] Chiarissimo su tali profili P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, cit., 482 s., il quale afferma che “l’inadempimento … deve rivestire, in relazione alla natura, entità e contenuto del provvedimento, una gravità tale, da fare ritenere che il provvedimento stesso non sarebbe stato emanato, se si fosse potuto prevedere che il privato destinatario si sarebbe reso inadempiente o comunque quando la prosecuzione del rapporto potrebbe gravemente ledere gli interessi pubblici”; e prosegue: “poiché la pronuncia di decadenza costituisce la più grave delle sanzioni, che l’amministrazione può applicare al destinatario inadempiente, a tale sanzione può farsi luogo, solo allorché il privato, nonostante che sia stato richiamato, persista nella sua … omissione … ovvero allorché il destinatario del provvedimento, dopo essere incorso in una prima infrazione, incorra in ulteriori infrazioni egualmente gravi. Solo in queste ipotesi, la prosecuzione del rapporto può gravemente pregiudicare le esigenze di pubblico interesse; chè se invece il destinatario, dopo l’intimazione ad adempiere, dà esecuzione all’obbligo … ovvero se il destinatario sia incorso solo in una isolata infrazione … sarebbe eccesiva l’applicazione della sanzione estrema costituita dalla pronuncia di decadenza”.
[22] Anche su tale aspetto, per tutti, P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, cit., 483.
[23] In rapporto a fattispecie di revoca sanzionatoria vincolata, l’imprescindibilità in parola è affermata da TAR LAZIO, sez. II-bis, 15 aprile 2004, n. 3297, in www.lexitalia.it, mentre è disconosciuta da TAR CALABRIA, sez. II, 8 ottobre 2002, n. 2339, in Foro amm. T.A.R., 2002, 3395.
[24] Di esemplare chiarezza, su tale punto e nella materia di cui si tratta, TAR CALABRIA, sez. I, 22 marzo 2001, n. 495, in www.giustizia-amministrativa.it, altrettanto chiare, ma relative a concessioni demaniali, TAR PIEMONTE, sez. I, 4 settembre 2003, n. 1145, cit., e TAR MARCHE 4 febbraio 2003, n. 23, cit.
[25] Di tale avviso, ad es., S. CASSARINO, Considerazioni sulla decadenza, cit., 103.
[26] G. SANTANIELLO, Decadenza, cit., 802.

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Sommario: 1. Il caso: la decisione con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha ribadito la legittimità del recupero della somma erogata ogni volta che la Commissione abbia dichiarato tale elargizione quale un aiuto incompatibile con il mercato comune. – 2. Il divieto di aiuti di Stato (art. 87 Trattato CE) e le sue eccezioni: le “procedure negoziate” e la partecipazione al procedimento di verifica della compatibilità o meno dell’aiuto con la tutela della concorrenza. – 3. La natura dell’aiuto di Stato ivi concesso. – 4. Poteri di sindacato della sola Commissione ed obblighi derivanti dalla decisione della Commissione europea. – 5. Le uniche due forme di “difesa” ammesse nei confronti delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato. – 6. L’efficacia diretta della decisione della Commissione. – 7. L’obbligo di recupero: finalità e ratio. – 8. La tassatività dei casi in cui è ammessa la tutela dell’affidamento del beneficiario, tassatività determinata dalla coessenzialità di tali operazioni all’effettività del sistema di correzione della distorsione concorrenziale determinata dagli aiuti.

La decisione, che si annota, è particolarmente interessante in quanto ha fornito alcuni criteri fondamentali in ordine alla diretta applicabilità delle decisioni della Commissione europea in materia di aiuti di Stato ed in relazione al delicato tema del recupero delle somme elargite[1].

1. Il caso: la decisione con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha ribadito la legittimità del recupero della somma erogata ogni volta che la Commissione abbia dichiarato tale elargizione quale un aiuto incompatibile con il mercato comune.

Il Ministero per le politiche Agricole e Forestali ha erogato, in esecuzione del d. l. 30 settembre 1994, n. 561, convertito in l. 30 novembre 1994, n. 655, e dei successivi d.m. 12 gennaio e 21 luglio 1995, un contributo di lire 605.000.000 (pari ad euro 312.456,42) alla società cooperativa Almar – Acquicolture lagunare Marinetta S.c.a.r.l., con d.m. 16 dicembre 1997, n. 17, finalizzato alla ricapitalizzazione della società. Tale contributo è stato liquidato in favore della Società con d.m. 16 novembre 1998, n. 3.
Il suddetto contributo rientra fra quelle misure che, per la potenzialità distorsiva della concorrenza insita al loro interno, devono essere previamente notificate alla Commissione, affinché essa verifichi se rientrano o meno nel divieto di aiuti di Stato di cui all’articolo 87 del Trattato CE; ciò nonostante lo Stato italiano non solo non lo ha previamente notificato alla Commissione ma addirittura si è determinata a liquidarlo ed erogarlo in pendenza dell’istruttoria comunitaria.
All’esito della suddetta istruttoria la Commissione europea, con decisione 28 luglio 1999, n. 7988, ha dichiarato illegittimo il contributo concesso dal Ministero per le politiche Agricole e forestali a favore della società cooperativa Almar, in quanto rientrante nel divieto di cui all’art. 87 del Trattato CE. In esecuzione della decisione della Commissione il Ministero ha emanato il d.m. 30 luglio 2003, n. 241, di annullamento dei precedenti decreti n. 17 del 1997 e n. 3 del 1998, con i quali era stato concesso e liquidato il contributo contestato dalla Commissione europea, e di richiesta di restituzione degli importi a suo tempo riscossi, maggiorati degli interessi legali e della rivalutazione monetaria.
Il d.m. di richiesta di restituzione del contributo erogato, maggiorato degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, è stato impugnato dalla società cooperativa Almar, la quale ha sostenuto dovesse essere tutelato il proprio affidamento[2] nella legittimità e nella regolarità dei provvedimenti di concessione e liquidazione del contributo ed, in considerazione della propria buona fede, ha chiesto l’annullamento del provvedimento di recupero.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione Seconda ter, con la decisione n. 167 dell’11 gennaio 2005, ha affermato, invece, la legittimità di tale provvedimento, in quanto non si tratta del semplice esercizio dei poteri di autotutela della pubblica Amministrazione, ma costituisce, invece, “la mera esecuzione, nell’ordinamento interno, di una decisione della Commissione europea che ha dichiarato gli aiuti in esame incompatibili con il mercato comune, disponendo altresì il recupero degli aiuti già versati nel termine di sei mesi dalla data di notifica della decisione”, ed ha anche precisato che la sola situazione di affidamento di cui si possa tenere conto in casi analoghi è quella che derivi da “circostanze specifiche ed eccezionali”.

2. Il divieto di aiuti di Stato (art. 87 Trattato CE) e le sue eccezioni: le “procedure negoziate” e la partecipazione al procedimento di verifica della compatibilità o meno dell’aiuto con la tutela della concorrenza.

L’articolo 87 del Trattato CE sancisce il divieto di aiuti di Stato, e identifica sotto tale dizione gli aiuti concessi da Stati[3], ovvero mediante risorse statali[4], sotto qualsiasi forma, che, favorendo talune imprese o talune produzioni[5], falsino o minaccino di falsare la concorrenza[6].
Verificato che la normativa comunitaria non fornisce una nozione vera e propria di aiuto di Stato ma si limita a stabilire l’esistenza semplicemente di “una nozione di aiuto di Stato che sia incompatibile con il mercato comune nella misura in cui l’aiuto stesso incida sugli scambi tra gli Stati membri, sì da falsare o minacciare di falsare la concorrenza”, in ambito comunitario viene normalmente considerato aiuto di stato “ogni vantaggio economicamente apprezzabile accordato ad una singola impresa attraverso un intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe realizzato” [7].
Pur mancando una nozione espressa di aiuto di Stato è stato comunque possibile identificare quali misure vadano ricondotte al divieto sancito dagli articoli 87 e seguenti del Trattato CE, in quanto non rientra nel divieto ogni misura statale avente per destinatario un’impresa, ma a tal fine occorre la sussistenza di più condizioni cumulativamente necessarie. Per affermare l’incompatibilità di un aiuto, quindi, non basta che sia “accordato” un “vantaggio economicamente apprezzabile”[8] ad una impresa o ad un gruppo di imprese, che altrimenti non si sarebbe realizzato, ma occorre anche che tale misura sia concessa dallo Stato o mediante risorse statali, abbia carattere specifico e incida sugli scambi intracomunitari[9].
Pur sussistendo, quindi, un espresso divieto di origine comunitaria nei confronti di qualsiasi forma di sovvenzione, è parimenti evidente che gli Stati membri continuano a concedere aiuti in favore di imprese o gruppi di imprese o di particolari aree geografiche e/o economiche[10]; ciò accade perché non tutte le misure di sovvenzione erogate dagli Stati membri ricadono nel divieto di cui all’art. 87 del Trattato CE, in quanto alcune misure vengono ritenute dalla Commissione compatibili con il mercato comune. Tale compatibilità deriva dal fatto che seppure la concessione degli aiuti di Stato è di per se stessa “elemento di disturbo delle relazioni internazionali” (incidendo sui costi di produzione[11] dei prodotti si è in gado di modificare i costi dei prodotti finali, il che contrasta con i principi liberistici di un’economia di mercato aperta e basata sulla libertà di concorrenza) e, quindi, essi debbono essere vietati, però non si può non considerare che, se “è evidente che l’assenza di sovvenzioni comporti effetti positivi dato che favorisce una migliore allocazione delle risorse, il realizzarsi di una specializzazione nella divisione internazionale del lavoro” ed “una crescente liberalizzazione negli scambi”[12], è altrettanto vero che “alla concessione di sovvenzioni ed aiuti di Stato sono anche connettibili effetti positivi dato che si tratta di misure atte a favorire l’industrializzazione e lo stesso sviluppo dei Paesi economicamente più arretrati, il superamento di tensioni interne tra regioni con diverso grado di crescita, la nascita ed il consolidarsi di nuove industrie la cui importanza può essere strategica per l’intero sviluppo nazionale, la tutela di interessi generali della comunità quali, ad es., la tutela dell’ambiente”[13]. In ragione, quindi, dei potenziali effetti positivi per l’economia generale che possono determinare alcune misure sovvenzionatorie, il rigido divieto di aiuti di Stato sancito dall’art. 87 del Trattato CE è stato temperato e si è arrivati al riconoscimento, in casi specifici della legittimità e non contrarietà con il mercato comune di alcune forme di aiuto.
L’attività di distinzione tra aiuti vietati ed aiuti legittimi spetta alla Commissione europea. Questo organo, infatti, effettua il controllo della compatibilità degli aiuti di Stato con l’ordinamento comunitario[14] ed ha l’esclusiva della valutazione della compatibilità o meno di ciascuna misura. La Commissione, però, non compie tale opera da sola, ma si avvale della collaborazione degli Stati membri: ciò può avvenire in quanto sussiste un obbligo di una notifica preventiva del progetto di aiuti di Stato alla Commissione da parte dello Stato membro. In seguito a tale notifica si apre la fase c.d. preliminare del contatto fra Commissione e Stati membri[15] durante la quale la Commissione può chiedere informazioni aggiuntive affinché la notifica divenga completa e si ha la cosiddetta negoziazione degli aiuti, che produce importanti conseguenze a livello di adeguamento dell’ordinamento nazionale alla disciplina comunitaria. Questa fase, infatti, pur sembrando un semplice scambio epistolare, determina, invece, una partecipazione vera e propria della Commissione alla emanazione della norma agevolativa e spesso produce già degli adeguamenti dell’ordinamento nazionale agli auspici della Commissione[16]. Trattandosi di una “fase ufficiosa di negoziazione delle misure” (all’apparenza un semplice scambio epistolare, di richiesta di informazioni da parte dei funzionari della Commissione ed invio delle stesse da parte dei funzionari governativi), costituita di fatto da una fitta rete di rapporti fra funzionari della Commissione e funzionari governativi, tesa alla ricerca di un punto di accordo mediante il quale la misura di aiuto possa essere definita compatibile con il mercato comune, si può ritenere che, sempre in via del tutto ufficiosa, l’attività svolta dai funzionari dello Stato membro possa essere agevolmente supportata dalla collaborazione delle imprese interessate, in quanto possibili beneficiarie degli aiuti. Ne consegue che la partecipazione procedimentale delle imprese è doppiamente assicurata: in via di fatto nella fase preliminare di negoziazione delle singole misure[17], in via di diritto nella fase “interna” di decisione di quale provvedimento emanare in esecuzione delle decisioni della Commissione. Per tale ragione nel caso di specie correttamente il TAR del Lazio ha ritenuto privo di pregio il motivo di gravame con il quale la società ricorrente aveva dedotto la violazione delle proprie garanzie procedimentali in ragione del brevissimo termine per la produzione di memorie (quindici giorni), che formalmente era stato accordato dal Ministero con la comunicazione di avvio del procedimento avvenuta in data 8 agosto 2002: il giudice amministrativo nel caso di specie sembra avere guardato più alla legittimità sostanziale che formale della partecipazione procedimentale[18] ed ha infatti affermato che “indipendentemente dall’adozione di un espresso provvedimento di proroga dei termini accordati per la presentazione di memorie, così come espressamente richiesto dalla società, quest’ultima ha comunque avuto diversi mesi di tempo per formulare proprie controdeduzioni e osservazioni da sottoporre all’esame dell’Amministrazione procedente” in quanto il provvedimento finale è stato adottato quasi un anno dopo la scadenza del termine formalmente concesso.
In realtà su tale punto della decisione del TAR del Lazio occorre fare una precisazione: da un lato appare la correttezza sostanziale della decisione sul motivo di gravame della ipotizzata mancata partecipazione della società ricorrente in ragione del fatto che la stessa, informata già a suo tempo della pendenza di un procedimento innanzi alla Commissione, era perfettamente in grado di conoscerne immediatamente l’esito (perché pubblico) ed insieme l’efficacia diretta che tale decisione ha nell’ordinamento nazionale da cui derivano le conseguenze che essa avrebbe potuto comportare, onde ha avuto ampliamente modo e tempo di preparare e poi fornire le proprie osservazioni al riguardo; dal punto di vista formale, peraltro, si può riscontrare un punto debole nell’interpretazione data dal giudice amministrativo. Il motivo è stato rigettato non perché si è ritenuto che il termine accordato fosse comunque sufficiente a permettere la partecipazione della società cooperativa Almar, e quindi non fosse necessario concedere alcuna proroga al termine di produzione di memorie accordato, ma perché si è creduto che, comunque, in ragione del fatto che il provvedimento è stato emanato quasi un anno dopo la scadenza del suddetto termine, “indipendentemente dall’adozione di un espresso provvedimento di proroga dei termini accordati” comunque la società aveva “avuto diversi mesi di tempo per formulare proprie controdeduzioni e osservazioni da sottoporre all’esame dell’Amministrazione procedente”. Questo ragionamento, però, non appare del tutto corretto: esso è valido solo basandosi sul presupposto che il termine concesso fosse un termine ordinatorio, e che quindi la società sarebbe stata comunque legittimata a presentare memorie anche oltre la scadenza di tale termine, purché prima dell’emanazione del provvedimento finale; differentemente accadrebbe però ove si ritenesse che il termine di presentazione delle memorie sia un termine perentorio in quanto in tale ultima ipotesi, ove effettivamente i quindici giorni concessi non fossero stati sufficienti per formulare le proprie osservazioni e controdeduzioni, il diniego di proroga dei termini accordati avrebbe costituito una lesione della partecipazione procedimentale[19].

3. La natura dell’aiuto di Stato ivi concesso.

Il regolamento 659/99 del Consiglio, che disciplina le modalità di applicazione della procedura di controllo degli aiuti di Stato di cui all’articolo 88 del Trattato CE, è fondato sul presupposto che si dovesse agire in modo differente nei confronti delle misure che esistevano già prima del Trattato CE e di quelle istituite ex novo. A tale fine il richiamato regolamento prevede quattro tipi differenti di procedure di controllo[20], divise a seconda del tipo di aiuto di cui si tratta. Per tale ragione occorre innanzitutto differenziare le varie forme di aiuto, distinzione che si deve effettuare in primis tra aiuti esistenti ed aiuti nuovi e, tra questi ultimi, tra aiuti legali, aiuti illegali ed aiuti attuati in modo abusivo[21].
Il Trattato CE non fornisce una definizione di “aiuti esistenti” ma si limita a menzionarli all’articolo 88: la dichiarazione è, invece, contenuta nel regolamento 659/99, che dichiara tali “…tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore; II) gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio; III) gli aiuti che si suppongono autorizzati a norma dell’articolo 4, paragrafo 6, del presente regolamento o anteriormente al presente regolamento, ma secondo la procedura in esso prevista; IV) gli aiuti considerati aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 15; V) gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro. Qualora alcune misure diventino aiuti in seguito alla liberalizzazione di un’attività da parte del diritto comunitario, dette misure non sono considerate aiuti esistenti dopo la data fissata per la liberalizzazione”[22]. Da tali forme di aiuto si differenziano gli “aiuti nuovi”, ovvero “tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti”[23]. All’interno di questa categoria di “aiuti nuovi” occorre fare un’ulteriore differenziazione tra “aiuti legali” “aiuti illegali”[24] ed “aiuti corrisposti in modo abusivo”: rientrano nel primo gruppo le misure che siano state istituite dopo la notifica preventiva alla Commissione e dopo che essa si sia pronunciata in modo positivo circa la loro compatibilità con il mercato comune; costituiscono, invece, aiuti illegali tutte le misure che siano state concesse prima della conclusione del procedimento di verifica della loro compatibilità con il mercato comune innanzi alla Commissione (e più precisamente sono considerate aiuti illegali tutte le misure che vengano erogate prima della notifica e quindi, pur non essendo state ancora autorizzate, tutte le misure che siano state già notificate ma che vengano attuate prima che si concluda il procedimento di esame di esse e, quindi, prima che siano state autorizzate ed, infine, anche tutte le misure che siano state concesse violando i termini dell’autorizzazione). La nozione di aiuto illegale discende dall’art. 88, terzo comma, del Trattato CE, che sancisce l’obbligo di standistill, che consiste nel divieto di dare esecuzione alle misure di aiuto che non siano state ancora autorizzate dalla Commissione: sono ritenuti aiuti illegali, infatti, tutte le misure violative di tale obbligo.
La misura erogata nel caso di specie costituisce una misura illegale, in quanto lo Stato italiano non solo non ha notificato previamente l’aiuto alla Commissione, ma si è determinato a liquidarlo ed erogarlo in pendenza dell’istruttoria comunitaria.
In realtà il fatto che tale misura costituisca un aiuto illegale non determina necessariamente la sua illegittimità, posto che gli aiuti illegali non sono necessariamente aiuti incompatibili con il mercato, ma sono semplicemente misure che sono state attuate prima che la Commissione abbia potuto esaminarle nel merito e valutare circa la loro ammissibilità: si può avere, quindi, anche un aiuto illegittimamente concesso e per questo illegale che sia pienamente compatibile con il mercato[25]. Ne consegue che la società cooperativa Almar, pur avendo la consapevolezza della illegalità del contributo a suo tempo riscosso, poteva avere una legittima aspettativa alla legittimità dello stesso almeno fino a che il procedimento innanzi alla Commissione europea di verifica della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune non si è concluso; a partire da tale momento, invece, era conseguente la consapevolezza della illegittimità di tale erogazione e della doverosa restituzione di quanto a suo tempo ottenuto.
Costituiscono, infine, “aiuti attuati in modo abusivo” quelle misure che siano state autorizzate dalla Commissione e che vengono utilizzate dal beneficiario in modo differente da quello previsto dalla decisione che le aveva autorizzate[26].

4. Poteri di sindacato della sola Commissione ed obblighi derivanti dalla decisione della Commissione europea.

Come già evidenziato in precedenza, la Commissione europea ha l’esclusiva della valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato, ed il suo giudizio ha efficacia diretta negli ordinamenti interni di tutti gli Stati membri della Comunità europea, in quanto può essere sottoposto a controllo ad opera, esclusivamente, della Corte di Giustizia e del Tribunale di Prima Istanza.
In base a quanto sancito dagli artt. 87 ed 88 del Trattato CE il controllo della compatibilità degli aiuti di Stato è accentrato in capo alla Commissione, che esercita tale potere in base a quanto disposto dal regolamento n. 659/1999[27], che è stato adottato dal Consiglio sulla base dell’art. 89 e che ha in gran parte codificato i principi giurisprudenziali elaborati dalla Corte di Giustizia e la prassi che è stata seguita dalla stessa Commissione in materia. Come già specificato, esistono quattro distinti sistemi procedurali a seconda della tipologia di aiuti considerati: aiuti nuovi notificati, aiuti nuovi illegali, aiuti esistenti ed aiuti attuati in modo abusivo. Per i primi due l’esame di compatibilità svolto dalla Commissione si svolge in modo pressoché analogo, pur con alcune diversità, e si articola in due fasi: un esame preliminare ed una procedura (eventuale) di indagine formale.
La fase preliminare del controllo è condotta dalla Commissione in assenza di un contraddittorio con i terzi interessati ed ha inizio nel caso degli aiuti nuovi notificati nel momento in cui sia pervenuta alla Commissione la notifica del progetto di aiuto, mentre, nel caso degli aiuti nuovi illegali è avviata nel momento in cui l’Istituzione venga in possesso da qualunque fonte, di informazioni relative agli aiuti in questione: nel corso di tale fase la Commissione può chiedere informazioni ulteriori allo Stato membro interessato. La differenza fra aiuti nuovi notificati ed aiuti nuovi illegali attiene alla conclusione della procedura, in quanto per i primi la Commissione ha due mesi, dal giorno successivo alla ricezione della notifica completa, entro i quali deve concludere tale fase. La scadenza del termine senza che la Commissione abbia deliberato se aprire la successiva fase di indagine formale o meno determina comunque un effetto, in quanto l’aiuto in tale ipotesi si considera come autorizzato e lo Stato potrà darne esecuzione dopo averne informato la Commissione, a meno che quest’ultima non adotti una decisione entro i quindici giorni successivi. Nel caso di aiuti illegali, invece, la chiusura della fase preliminare non è soggetta ad alcun termine.
La procedura può concludersi al termine della fase preliminare solo ove la Commissione ritenga che la misura in esame non costituisca un aiuto di Stato, altrimenti dovrà essere avviata la procedura di indagine formale[28] che, analogamente a quanto è avvenuto per la fase precedente, è soggetta ad un termine di diciotto mesi, entro il quale deve essere adottata la decisione finale, ove si tratti di aiuti notificati, mentre non è soggetta ad alcun termine ove si discuta della compatibilità di aiuti illegali. La conclusione di questa fase avverrà con la decisione della Commissione, che potrà essere per entrambi sia a contenuto positivo, ove la Commissione constati che la misura in esame non costituisce un aiuto di Stato oppure ritenga che l’aiuto sia compatibile con il mercato comune, sia a contenuto negativo, qualora la Commissione constati che l’aiuto non è compatibile con il mercato comune.
Esiste anche la possibilità che la Commissione emani una “decisione condizionale”, ovvero subordini la decisione positiva a condizioni che consentano di considerare l’aiuto compatibile con il mercato comune o a degli obblighi che consentano di controllare il rispetto della decisione stessa.
La procedura relativa agli aiuti esistenti è, invece, differente, in quanto essi sono soggetti ad un controllo permanente da parte della Commissione. Di fatto ciò comporta delle differenziazioni nelle modalità di “negoziazione” della fase preliminare, se anche in queste ipotesi si possa usare il termine “negoziazione”, e nel modo di operare il passaggio alla fase di indagine formale, passaggio che può avvenire solo ove lo Stato non accetti le raccomandazioni con le quali la Commissione aveva proposto allo Stato l’adozione di opportune misure per sopprimere o modificare il regime ritenuto non, o non più, compatibile.
La procedura relativa agli aiuti attuati in modo abusivo è la stessa degli aiuti illegali, tranne, ove si fosse trattato di una decisione “condizionale”, la possibilità per la Commissione, ex art. 23, di adire immediatamente la Corte di Giustizia.
La valutazione circa la compatibilità o meno di una misura con il mercato comune viene effettuata applicando un criterio che consenta di distinguere tra quelle operazioni finanziarie che costituiscono aiuti di Stato, e che devono essere esaminate come tali, e quelle altre che sono, invece, mere operazioni di intervento finanziario. Questo criterio, che è stato elaborato dalla dottrina, è il cosiddetto parametro dell’operatore privato operante in economia di mercato, che consiste nel controllare, raffrontandoli, che l’intervento dell’investitore pubblico sia uguale al comportamento che avrebbe avuto un investitore privato che persegue obiettivi di politica economica, e che tale intervento risulti essere o immediatamente vantaggioso per l’investitore oppure quantomeno corrispondente a quello che avrebbe potuto essere proprio di una holding privata o di un gruppo imprenditoriale privato che persegua una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive a più lungo termine. Utilizzando tale criterio per valutare quale sia il vantaggio attribuito dallo Stato, o da organismi di diritto pubblico o privato che ad esso in qualche modo fanno capo, si può affermare che non si è in presenza di un aiuto ove lo Stato operi in condizioni che sarebbero accettabili per un investitore privato, alle normali condizioni di un’economia di mercato: lo Stato, in pratica, dovrà assumere nei confronti dell’impresa beneficiaria un comportamento da normale azionista e da normale investitore29].
La decisione della Commissione circa la compatibilità o meno degli aiuti di Stato, concessi o semplicemente proposti dagli Stati membri, ha effetto diretto ed immediato nei singoli ordinamenti nazionali e nei confronti sia di tali ordinamenti interni, che devono immediatamente adeguarsi al contenuto delle decisioni, sia di coloro che ne sono, o ne sarebbero stati, i beneficiari.

5. Le uniche due forme di “difesa” ammesse nei confronti delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato.

L’immediata efficacia delle decisioni della Commissione negli ordinamenti interni degli Stati membri comporta, necessariamente, un obbligo di adeguamento al contenuto di esse ed insieme determina la immediata impugnabilità delle stesse decisioni: i destinatari delle decisioni, infatti, ne subiscono immediatamente gli effetti e sono, pertanto, immediatamente legittimati a difendersi nell’unico modo possibile, ovvero mediante l’impugnazione delle decisioni negative innanzi al Tribunale di prima istanza, ove ad agire siano coloro che sarebbero stati i diretti destinatari della misura censurata, ovvero innanzi alla Corte di Giustizia, ove l’azione provenga dagli Stati membri. Pertanto, come è stato correttamente affermato nella sentenza in esame, le imprese beneficiarie non possono semplicemente invocare la non applicazione nei loro confronti della decisione presa dalla Commissione europea relativamente ad alcune misure di aiuto, ma, in ragione della diretta efficacia nell’ordinamento interno di una decisione adottata dalla Commissione ai sensi dell’art. 249 del Trattato (ex art. 189) ed in quanto beneficiarie degli aiuti ritenuti incompatibili, hanno la possibilità di impugnare la decisione della Commissione innanzi agli organi di giustizia comunitari[30], posto che il divieto, imposto allo Stato membro interessato, di dare attuazione ai progetti di aiuto non notificati alla Commissione o da questa ritenuti incompatibili, determina anche l’obbligo in capo al giudice nazionale di fare rispettare lo stesso divieto. Ne consegue che l’unico strumento concesso alle imprese beneficiarie, che vogliano opporsi agli effetti di una decisione della Commissione di incompatibilità di una misura di aiuto di Stato, consiste in una azione innanzi agli organi di giustizia comunitari, unici legittimati a verificare la legittimità della decisione della Commissione: tale azione potrà essere proposta o direttamente, mediante l’impugnazione diretta della decisione della Commissione europea, oppure indirettamente, attraverso l’utilizzo del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 34 del Trattato CE nell’ambito di un procedimento promosso da un soggetto interessato e relativo all’aiuto dichiarato incompatibile o al suo recupero.
Nessuno dei rimedi suesposti è stato utilizzato nel caso di specie, in quanto la società ricorrente si è rivolta al giudice nazionale per ottenere l’annullamento del provvedimento con il quale il Ministero per le Politiche Agricole e Forestali aveva disposto la revoca della precedente concessione di contributo ed aveva richiesto la restituzione di pari ammontare, rivalutato e con gli interessi: il giudice nazionale, come è noto, dal punto di vista sostanziale non poteva accogliere questa richiesta, in quanto obbligato a fare rispettare il divieto sancito dalla decisione della Commissione.

6. L’efficacia diretta della decisione della Commissione.

La decisione della Commissione di incompatibilità di una misura con il mercato comune determina l’obbligo di sospensione della stessa: tale provvedimento, così come l’obbligo di standstill ovvero l’obbligo di non iniziare o di sospendere la concessione di un aiuto fino a che la Commissione non lo abbia autorizzato, ha efficacia diretta negli ordinamenti interni dei singoli Stati membri destinatari.
Per comprendere il significato effettivo di questa “efficacia diretta”[31] e quindi capire cosa ciò determini nei comportamenti degli operatori, economici e giudiziari, dei singoli Stati membri occorre verificare se tali obblighi abbiano per destinatario solo lo Stato o anche altri soggetti comunitari.
Innanzitutto occorre precisare che, perché possa aversi efficacia diretta di una decisione negativa della Commissione in relazione alla compatibilità di una misura di aiuto di Stato con il mercato comune, occorre che la decisione negativa della Commissione sia in possesso dei seguenti requisiti: le norme ivi contenute devono stabilire un “obbligo sufficientemente chiaro e preciso” nei confronti degli Stati membri, tale obbligo deve essere incondizionato e le norme medesime non devono prevedere o presupporre un “potere discrezionale” degli Stati membri o delle istituzioni comunitarie quanto alle modalità di attuazione o esecuzione dell’obbligo posto dalle stesse[32].
L’efficacia diretta degli obblighi di cui sopra comporta che tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forma o valore di leggi) sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne in contrasto con tutte le norme del Trattato e, chiaramente, anche con la decisione della Commissione: “tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forma o valore di leggi) – tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi – sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con le norme stabilite dagli artt. 52 e 59 del Trattato … e con tutte le norme del Tratta stesso ad efficacia diretta”[33].
Il giudice nazionale è tenuto a dare applicazione alla decisione comunitaria e, quindi, ove sia stato adito direttamente da imprese comunitarie che si ritengono lese dalla concessione degli aiuti a terzi concorrenti e ne chiedono il recupero da parte dello Stato, ha il potere di disapplicare, anche d’ufficio, le disposizioni di diritto interno che contrastino con le decisioni comunitarie: tale potere/dovere del giudice nazionale costituisce una esplicazione del generale principio di oggettiva ed intrinseca inapplicabilità della norma interna configgente con il diritto comunitario[34].
L’efficacia diretta delle decisioni della Commissione comporta anche che sussiste anche direttamente in capo al cittadino comunitario che beneficia dell’aiuto il potere/dovere di “disapplicare la norma interna contrastante” con quanto sancito dalla Commissione. Evidentemente tale potere non ha nei confronti del cittadino destinatario dell’aiuto la stessa forza che ha nei confronti del giudice nazionale: mentre il giudice nazionale ha il dovere di disapplicare la norma interna incompatibile e non può agire differentemente, in quanto formalmente ed espressamente è destinatario diretto della disciplina comunitaria e deve attuarla[35], tale dovere si attua nei confronti del beneficiario dell’aiuto nel senso che costui ha il potere/dovere di verificare se sia avvenuta o meno la notifica della norma agevolativa e conseguentemente se via sia stata una pronuncia, favorevole o contraria circa la compatibilità di tale norma[36], e di comportarsi di conseguenza, e determinare, necessariamente, l’impossibilità per costui di invocare la sua “ ignorantia legis”.

7. L’obbligo di recupero: finalità e ratio.

In ragione del fatto, che la decisione della Commissione che dichiari in via definitiva l’illegittimità della norma interna che prevede la corresponsione di aiuti di Stato ha efficacia diretta ed immediata negli Stati membri, si deve procedere al recupero delle misure illegittimamente erogate, ovvero il cittadino beneficiario dovrà restituire le somme a suo tempo ottenute o altrimenti, ove si tratti di misure indirette come può essere una esenzione da un tributo fiscale, dovrà corrispondere le somme nella misura equivalente all’importo del tributo a suo tempo non versato. Chiaramente l’ordine di recupero può sussistere solo nelle ipotesi in cui si tratti di aiuti nuovi illegali, posto che solo gli aiuti illegali vengono corrisposti prima del termine della procedura innanzi alla Commissione.
L’attività di recupero delle misure dichiarate illegittime è attività doverosa che deve effettuare lo Stato membro e alla quale deve sottostare il cittadino, in quanto risponde al fine precipuo di salvaguardare l’effettività della decisione della Commissione, che rischierebbe di rimanere lettera morta ove fosse permesso agli Stati membri di non darvi attuazione. Ne consegue che, ove il cittadino beneficiario non abbia immediatamente e sua sponte proceduto alla restituzione delle somme ottenute (o al pagamento di quelle non corrisposte a suo tempo) e dichiarate illegittime dalla Commissione, egli viene assoggettato[37] all’azione di recupero[38] da parte dello Stato.
L’obbligo di recupero si sostanzia in pratica nel dovere dello Stato membro di conformarsi alle ingiunzioni di recupero determinate dalla efficacia immediata e diretta della decisione della Commissione: a tale fine lo Stato deve porre in essere, sia in via amministrativa che legislativa, tutte le condizioni perché il recupero avvenga e la normativa, in base alla quale veniva erogata la misura di aiuto che è stata dichiarata incompatibile, venga rimossa dall’ordinamento interno.
Lo Stato non ha, quindi, discrezionalità nell’eseguire o meno il recupero, in quanto egli deve semplicemente porre in essere alcuni atti che definiscano i limiti oggettivi e soggettivi dell’azione di recupero e che individuino le procedure mediante le quali si dovrà procedere al recupero stesso[39], ma non può prescindere dal porre in essere gli atti mediante i quali viene effettuato il recupero.
Le attività di recupero dovranno essere effettuate nel rispetto del principio di proporzionalità dell’agire e, quindi, dovranno essere proporzionate alle finalità ripristinatorie poste dal Trattato in materia di aiuti di Stato, onde, posto che lo scopo di tale attività è esclusivamente di evitare gli effetti pregiudizievoli della libera concorrenza che l’erogazione delle misure giudicate distorsive avrebbe potuto determinare, vi deve essere perfetta corrispondenza tra la somma effettivamente richiesta ed il vantaggio economico e finanziario effettivamente e concretamente goduto dall’impresa beneficiaria.

8. La tassatività dei casi in cui è ammessa la tutela dell’affidamento del beneficiario, tassatività
determinata dalla coessenzialità di tali operazioni all’effettività del sistema di correzione della distorsione concorrenziale determinata dagli aiuti.

Nel caso di specie la società cooperativa Almar aveva chiesto che il provvedimento di recupero delle somme a suo tempo riscosse venisse annullato e, tra i vari motivi di illegittimità dello stesso, aveva invocato la tutela del proprio legittimo affidamento[40], ingenerato “dal fatto che il Ministero le ha erogato la somma concessa senza fare alcun riferimento all’esito dell’istruttoria avviata in sede comunitaria e quindi alla precarietà delle misure di ricapitalizzazione” e che tale erogazione era stata effettuata almeno sei anni prima della comunicazione dell’avvio del procedimento di recupero e, infine, che lo Stato era in parte colpevole in quanto negligente al suo dovere di difesa dei propri provvedimenti e delle posizioni giuridiche dei soggetti i quali avevano tratto beneficio dalle misure nazionali.
In realtà, però, come è stato efficacemente sottolineato nella decisione in esame, nel caso in questione non è possibile invocare il legittimo affidamento e chiedere, in ragione di esso, che le procedure di recupero non vengano effettuate. Se, infatti, è corretto affermare che, in base a quanto sancito dall’art. 14 del Regolamento, non debba essere imposto un recupero che sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario e che l’affidamento è uno dei principi generali dell’ordinamento comunitario, ciò non toglie che nel caso di specie non sussistevano le ragioni per escludere il recupero delle misure a suo tempo erogate: l’affidamento che rileva in materia di aiuti di Stato, infatti, è soltanto l’affidamento suscitato dall’atteggiamento della Istituzione comunitaria e non può, pertanto, essere considerato l’affidamento nei confronti della posizione tenuta dallo Stato membro. Nel caso di specie, quindi, il legittimo affidamento della impresa che ha beneficiato dell’aiuto non può essere considerato, in quanto esso non è dipeso dal comportamento della Commissione, che invece ha regolarmente aperto e concluso l’indagine relativa alla compatibilità della misura erogata, ma semplicemente dalla decisione dello Stato membro di concedere comunque il contributo, pur se non si era ancora concluso il procedimento innanzi alla Commissione. La società cooperativa Almar era pienamente a conoscenza del fatto che era in corso una procedura di verifica della compatibilità del contributo ricevuto innanzi alla Commissione europea e, quindi, aveva piena cognizione del carattere precario del beneficio ricevuto così come del rischio che tutti gli aiuti ricevuti, prima che la fase di esame davanti alla Commissione si concludesse ed attuati in spregio dell’obbligo di standstill di cui all’art. 88, terzo comma, del Trattato CE, potessero essere soggetti ad azione di recupero, in quanto la società ricorrente non poteva ignorare i possibili effetti della procedura innanzi alla Commissione[41].
Ne consegue che il legittimo affidamento può essere invocato dal soggetto beneficiario dell’aiuto di Stato solo nell’ipotesi in cui costui abbia verificato, secondo buona fede, la ritualità nell’erogazione da parte dello Stato: se un contributo sia stato concesso solo dopo avere effettuato la preventiva notifica alla Commissione e solo dopo che quest’ultima abbia emanato una decisione positiva, allora il soggetto beneficiario di tale contributo potrà validamente opporsi ad un eventuale recupero dello stesso, opponendo il proprio affidamento nella legittimità di esso.

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[1] In materia di aiuti di Stato e della disciplina comunitaria che sancisce il divieto di erogazione di qualsiasi forma di sovvenzione, diretta o indiretta, che determini effetti distorsivi della concorrenza, cfr.: G. Pericu e E. Croci, Sovvenzioni in Enc. dir. XLIII pg. 243 e ss.; Id., Le sovvenzioni come strumento di azione amministrativa, Milano, 1967; E. Altieri, Competenze del giudice nazionale in materia di aiuti di Stato nel settore fiscale e considerazioni conclusive, in Rassegna tributaria, n. 6, 2003: Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali; L. Briamonte, A. Fedeli, R. Murano; OCM Ortofrutta e piani di sviluppo rurale: il problema della compatibilità e coerenza, in Quaderni di Studi Europei, vol. 2, 2002, I sussidi e gli aiuti di Stato; H. Caroli Casavola, Giustizia ed eguaglianza nella distribuzione dei benefici pubblici, Milano, 2004; D. Casalini, Aiuti di Stato alle imprese, servizi di interesse economico generale a rete e criterio dell’investitore private in economia di mercato, in Foro amm. – Cons. Stato, 2003; G. de Bellis, Aiuti di Stato mediante misure fiscali: l’esperienza italiana, in Rassegna tributaria, n. 6, 2003; V. di Bucci, State aid and control and the new member states, Relazione alla Conferenza di Treviso “Antitrust fra diritto nazionale e diritto comunitario”, 13-14 maggio 2004; Id., Aiuti di Stato e misure fiscali nella recente prassi della Commissione C.E. e nella giurisprudenza delle giurisdizioni comunitarie, in Rassegna tributaria, n. 6, 2003; A. Fantozzi, Problemi di adeguamento dell’ordinamento fiscale nazionale alle sentenze della Corte europea di Giustizia e alle decisioni della Commissione C.E., in Rassegna tributaria, n. 6, 2003; A. Morrone, Il nuovo regolamento comunitario in materia di aiuti di stato a favore dell’occupazione, in Il Lavoro nella giurisprudenza, n. 2, 2003; F. Gallo, L’inosservanza delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato e sue conseguenze nell’ordinamento fiscale interno, in Rassegna tributaria, n. 6, 2003; S. Luzzi Conti, Il nuovo sistema di aiuti di Stato in agricoltura, in Quaderni di Studi Europei, vol. 2, 2002, I sussidi e gli aiuti di Stato; E. Scotti, Brevi note in tema di servizi pubblici e aiuti di Stato, in Foro amm. – Cons. Stato, 2003; M. Orlandi, La disciplina delle sovvenzioni concesse dagli Stati nella normativa dell’OMC, in Quaderni di Studi Europei, vol. 2, 2002; D.F.G. Trestaboni, Ripetizione di aiuti comunitari e riscossione privilegiata, in Foro amm. – Cons. Stato, 2002; A. Valenti, M. Tucci, A. Pinchera, Il sistema dei controlli nella programmazione 2000-2006 con particolare riferimento al fondo sociale europeo, in Quaderni di Studi Europei, vol. 2, 2002; G. Brosio, Cenni per un’analisi economica delle sovvenzioni, in La regolamentazione giuridica dell’attività economica, Milano, 1987; Id., Le sovvenzioni sul costo del lavoro, in Trasferimenti dello Stato alle imprese industriali negli anni Settanta, a cura di P. Ranci, Bologna, 1983.
[2] Circa il valore che deve essere attribuito al legittimo affidamento nell’operare della pubblica amministrazione sia consentito richiamare: F. Merusi, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico: il caso della «alternanza», in Riv. dir. civ., 2001, I, pg. 561 e ss.; R. Caranta, La «comunitarizzazione» del diritto amministrativo: il caso della tutela dell’affidamento (Nota a Tribunal administratif [Francia] Strasburgo, 8 dicembre 1994, Entreprise Freymuth c. Ministre Environnement e Queen’s Bench Division [Gran Bretagna], 3 novembre 1994, R. c. Ministry Agriculture), in Foro it., 1996; F. Caringella, Risarcibilità del danno da lesione di interesse legittimo: buona fede amministrativa e affidamento del privato (Nota a T. Voghera, 11 gennaio 1996, Ecolombardia c. Com. Pizzale), in Foro it., 1996; F. Manganaro, Principio di buona fede e attività delle amministrazioni pubbliche, Napoli 1995.
[3] La nozione di “Stato” inteso come ente erogante una forma di aiuto è più ampia di quella di paese membro della Comunità europea in quanto comprende sia ogni paese membro, sia ogni sua articolazione, quali, ad esempio, possono essere gli enti locali: un aiuto concesso da un ente locale, quindi, rileva ai fini della sua compatibilità con il mercato comune, come se fosse stato concesso dallo Stato stesso. Sul punto cfr.: N. de Luca, Gli aiuti di Stato nel trasporto aereo op. cit. Amplia ancora di più la nozione di “Stato” ivi rilevante M. Orlandi, La disciplina delle sovvenzioni concesse dagli Stati nella normativa dell’OMC in Quaderni di Studi Europei: I sussidi e gli Aiuti di Stato a cura di M. Orlandi, A. Valenti, M. Tucci, A. Pinchera, L. Briamonte, A. Fedeli, R. Murano, S. Luzzi Conti, vol. 2, 2002, il quale rinviene l’origine pubblica delle sovvenzioni anche ove i fondi siano erogati da enti locali o soggetti privati: “ciò che rileva è solo il fatto che la sovvenzione sia stata determinata da organi statali”. Ritengono, invece, che si possa parlare di misure erogate dallo Stato “quando l’ente erogatore non abbia agito in autonomia, ma il processo decisionale sia stato condizionato ed orientato dalle autorità pubbliche”, G. Biagioni e S. Gobbato L’oggetto della notifica: la nozione di aiuto di Stato tra obiettività e discrezionalità in Aiuti pubblici alle imprese e competenze regionali, a cura di L. Daniele, S. Amadeo, C. Schepisi.
[4] G. Biagioni e S. Gobbato L’oggetto della notifica: la nozione di aiuto di Stato tra obiettività e discrezionalità, op. cit., forniscono un’ampia nozione di risorse statali, e precisano che occorre però escludere da tale nozione quelle misure che favoriscono alcune imprese facendo ricadere il relativo onere su altri soggetti del mercato, come i consumatori. Secondo tale impostazione sono aiuti di stato “non solo gli aiuti direttamente concessi dallo Stato ma anche quelli concessi da enti pubblici o privati designati o istituiti dagli Stati”, ovvero sono aiuti di Stato tutte quelle misure il cui onere ricada sullo Stato e non sui consumatori.
[5] Il favorire “talune imprese o produzioni” costituisce una ulteriore condizione necessaria affinché la misura erogata sia qualificabile come aiuto di Stato rientrante nel divieto di cui all’art. 87 del Trattato CE: il vantaggio economico cui si riferisce l’art. 87 del Trattato CE, infatti, deve essere selettivo, ovvero deve avere un’incidenza specificamente rivolta ad un’impresa e/o ad un gruppo di imprese o di produzioni e non alla generalità di esse. E’ necessario, quindi, sia che i beneficiari della misura siano “imprese” o “produzioni”, sia che essa non riguardi la generalità delle “imprese” o delle “produzioni”, ma soltanto alcune di esse. Affermare che un requisito indispensabile per potersi parlare di “aiuto di Stato” è che esso favorisca soltanto “talune” imprese o produzioni significa ricondurre a tali ipotesi anche tutti gli aiuti individuali, specificamente rivolti a determinate imprese o produzioni, ed anche quelle misure che sono rivolte ad una generalità di imprese, non identificabili a priori, e che magari consistono anche magari in un numero assai rilevante. Costituisce aiuto di Stato, quindi, qualsiasi misura abbia per destinatario un’impresa individuale, come un gruppo di imprese agevolmente identificabile, così come qualsiasi misura che avvantaggi tutte e solo le imprese che svolgono una determinata attività, ma può costituire aiuto di Stato anche una misura diretta a vari e diversi settori, ove, pur nella sua apparente generalità, abbia carattere specifico.
[6] L’aiuto di Stato è vietato ove possa falsare le regole della concorrenza, e proprio in ragione delle sue capacità di incidere sugli scambi tra gli Stati membri, distorcendo gli equilibri propri di un’economia di libero mercato: ne consegue che per potersi parlare di “aiuti di Stato” e perché tali disposizioni possano generare una “distorsione della concorrenza” occorre innanzitutto che vi sia un mercato aperto, concorrenziale; ciò comporta che l’applicabilità del divieto di cui all’articolo 87 è limitata a quei settori in cui vi sia concorrenza, e l’attività in questione sia libera.
[7] Su tale punto cfr: V. Giustiniani, Presentazione, in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, Atti del Convegno di Studi, Roma 17 settembre 2003, in Rass. Trib., 6-bis, 2003.
[8] Il vantaggio economico attribuito mediante l’erogazione degli aiuti di Stato può estrinsecarsi in qualsiasi forma, e può consistere sia in prestazioni positive, sia nell’alleviamento degli oneri, che normalmente gravano sui conti d’impresa. Ne consegue che costituiscono aiuto di Stato tanto gli interventi diretti di erogazione di prestazioni positive a favore delle imprese, tanto gli interventi indiretti, con i quali vengono alleviati gli oneri gravanti sul bilancio delle imprese. Tra le molteplici modalità di esplicazione degli interventi indiretti si possono identificare tre categorie, se così si può dire, “tipiche”, di “atti comportanti aiuto”, ovvero: i finanziamenti a condizioni diverse da quelle di un mercato di capitali, gli apporti di capitale a condizioni di non corrispettività e gli sgravi sul bilancio: essi, infatti, costituiscono tutti possibili modi di attribuire un vantaggio, economicamente rilevante, alle imprese. G. Tesauro, Diritto comunitario, 2001, pg. 651, ha precisato che una caratteristica tipica, ed essenziale, del vantaggio attribuito alle imprese è che deve trattarsi di un il vantaggio economico “artificiale” “in quanto non scaturisce dalle normali dinamiche del mercato concorrenziale, ma ha, invece, la propria causa eccezionale nell’intervento pubblico”. In realtà, come osservato da G. Biagioni e S. Gobbato L’oggetto della notifica: la nozione di aiuto di Stato tra obiettività e discrezionalità, op. cit., pg. 10, quello di “artificiale” è attributo essenziale del vantaggio economico di cui all’articolo 87 del Trattato CE, ed è insito nella stessa nozione di aiuto: è evidente, infatti, che, in un’ottica liberista, non reca pregiudizio alla concorrenza ed al commercio fra gli Stati membri, una misura che è prodotto essa stessa delle regole dell’economica di mercato.
[9] La dottrina è unanime nel ritenere che sia necessaria la sussistenza delle quattro condizioni indicate (misura proveniente dallo Stato o mediante risorse statali, avente carattere specifico, che arreca un vantaggio economico all’impresa interessata e che incide sugli scambi tra gli Stati membri) affinché una misura possa essere definita “aiuto di Stato incompatibile” con la normativa comunitaria e sul fatto che si tratta di condizioni cumulative, le quali devono tutte contemporaneamente sussistere; alcuni contrasti dottrinali si rinvengono, invece, circa quale debba essere il tipo di incidenza che tali misure devono avere sugli scambi intracomunitari: c’è, infatti, chi ritiene che debba trattarsi di un “pregiudizio effettivo” (cfr.: C. Pinotti, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario della concorrenza, Padova, 2000) la quale sottolinea come il fatto che debba trattarsi di un “pregiudizio effettivo” comporta che la normativa sugli aiuti di Stato incompatibili non si può applicare agli aiuti che esauriscono i loro effetti distorsivi nell’ambito di ciascuno Stato) e chi, invece, ritiene che si applichi un criterio di natura presuntiva, basato sulla normale relazione tra volume degli scambi e capacità di determinarne il regime, ed afferma, di conseguenza, che è sufficiente per affermare che un aiuto incide sulla concorrenza comunitaria il fatto che l’impresa beneficiaria dell’aiuto eserciti, anche parzialmente, un’attività che comporti scambi significativi tra gli Stati membri (circa la sufficienza di un “pregiudizio potenziale” cfr.: N. De Luca, Gli aiuti di Stato nel trasporto aereo, e G. Biagioni e S. Gobbato L’oggetto della notifica: la nozione di aiuto di Stato tra obiettività e discrezionalità in Aiuti pubblici alle imprese e competenze regionali, di L. Daniele, S. Amadeo, C. Schepisi).
[10] M. Orlandi, La disciplina delle sovvenzioni concesse dagli Stati nella normativa dell’OMC, in I sussidi e gli aiuti di Stato, op. cit., definisce “esperienza quotidiana” il fatto che ogni Stato conceda aiuti o sovvenzioni alle proprie imprese. Lo stesso Autore sottolinea come tali erogazioni vengano effettuate regolarmente dagli Stati in favore delle proprie imprese nonostante il divieto sancito dalla normativa comunitaria e nonostante sia noto che “la loro concessione costituisce elemento di disturbo delle relazioni internazionali dato che si tratta di misure suscettibili di falsare la concorrenza ed il commercio tra le Nazioni” e nonostante che non sempre tali effetti negativi possono essere evitati o almeno limitati dalla Comunità europea.
[11] Al riguardo cfr. anche: M. Rainelli, L’Organisation Mondiale du commerci, La Découverte, Paris, 1999, pg. 46.
[12] Circa le motivazioni che inducono a vietare la concessione di aiuti di Stato ed altre sovvenzioni cfr.: M. Orlandi, Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, ESI, Napoli, 1995, pg. 43 e ss. e J.H. Jackson, The world trading system, MIT Press, Massachusset USA, pg. 294 e ss.
[13] M. Orlandi La disciplina delle sovvenzioni concesse dagli Stati nella normativa dell’OMC, op. cit., pg. 5. Sul punto cfr. anche: F. Gallo, L’inosservanza delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato e sue conseguenze nell’ordinamento fiscale interno in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, Atti del Convegno di Studi, Roma 17 settembre 2003, in Rass. Trib., 6-bis, 2003,pg. 2272, il quale sottolinea che “non tutti gli aiuti sono pregiudizievoli per il funzionamento del mercato comune” e per questo esistono svariate deroghe al generale divieto di concessione degli incentivi, in quanto non tutti gli aiuti devono essere censurati.
[14] V. Giustiniani, Presentazione, in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, op. cit., sottolinea che “a seguito della soppressione delle barriere al commercio tra Stati membri” la Commissione ha assunto “il compito di vigilare sui comportamenti posti in essere dagli Stati (con la loro politica) e dagli operatori economici (attraverso cartelli, fusioni e intese) che falsano o rischiano di falsare la concorrenza”.
[15] Tale fase è stata molto criticata perché ritenuta opaca, … non trasparente da G. Tesauro, Diritto comunitario, op. cit.
[16] Per un’accurata analisi dello svolgimento di tale fase negoziata e dei suoi effetti cfr.: A. Fantozzi, Problemi di adeguamento dell’ordinamento fiscale nazionale alle sentenze della Corte europea di Giustizia e alle decisioni della Commissione CE in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, Atti del Convegno di Studi, Roma 17 settembre 2003, in Rass. Trib., 6-bis, 2003, pg. 2252.
[17] La suddetta partecipazione, in realtà non è piena, così come lo sarebbe la partecipazione ad un procedimento amministrativo “interno”, in quanto in realtà gli unici interlocutori della Commissione nella fase di verifica della compatibilità degli aiuti di Stato sono esclusivamente gli Stati. Sul punto è interessante l’analisi effettuata da: G. Perini, Norme procedurali e notifica completa nella prassi della Commissione, in Aiuti pubblici alle imprese e competenze regionali, di L. Daniele, S. Amadeo, C. Schepisi, pg. 89 e ss., il quale, relativamente alla situazione dell’Italia dopo la modifica del Titolo V della Costituzione, precisa come “qualunque conseguenza si voglia trarre dalla modifica del titolo V della Costituzione, resta pertanto la necessità che notifiche e corrispondenza successiva transitino attraverso la Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea … quale unica interfaccia della Commissione, in tema di aiuti di Stato”. L’Autore sottolinea poi come alcuni casi di tentativi di partecipazione diretta delle Regioni ci siano state, mediante invio di informazioni supplementari indirizzate da Regioni italiane direttamente alla Commissione, ma ce esse “benché regolarmente protocollate dalla Commissione” non abbiano assunto il medesimo valore legale che avrebbero avuto delle informazioni aggiuntive pervenute dallo Stato (ovvero non hanno fatto decorrere nuovamente i termini a carico della Commissione):
[18] Nel senso del superamento della concezione formalistica della partecipazione al procedimento in favore di una interpretazione “sostanzialistica” delle garanzie di tutela del contraddittorio sottese a tale istituto cfr.: F. Trimarchi, Considerazioni in tema di partecipazione al procedimento amministrativo in Dir. proc. amm. 2000, pg. 67 e ss.; S. Fantini, La partecipazione al procedimento e le pretese partecipative, in Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, Torino, 1997, a cura di B. Cavallo; in generale sul tema dei profili sostanziali e formali della partecipazione: M.A. Sandulli, Il procedimento amministrativo fra semplificazione e partecipazione, Milano, 2000; D. Pallottino, La comunicazione di avvio del procedimento nella dichiarazione di pubblica utilità implicita tra profili formali e sostanziali – Un nuovo orientamento del giudice amministrativo?, in Foro amm.-Tar, 2002, pg. 1093 e ss.
[19] In materia di partecipazione al procedimento cfr.: M.A. Sandulli, Partecipazione e autonomie locali, in Dir. amm., n. 4, 2002, pg. 555 e ss.; R. Ruggeri, La partecipazione al procedimento amministrativo, in Nuova rass., 1997, pg. 1817 e ss.; G. Virga, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 1998; S. Russo, A che serve la comunicazione di avvio di procedimento amministrativo, nota a sentenza Consiglio di Stato, sez. V, 9 ottobre 1997, n. 1131, in Foro Amm., n. 10, 1997, pg. 2724 e ss.; R. Caranta e L. Ferraris, La partecipazione al procedimento amministrativo, Milano, 2000; F. Saitta, L’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento: profili sostanziali e processuali, in Dir. Amm., 2000, pg. 475 e ss.; G. Rizzo, Ancora sulla partecipazione del privato al procedimento di imposizione di vincolo, in Urbanistica e appalti, n. 1, 1999; S. Tenca, Comunicazione di avvio del procedimento ed attività vincolata della p.a., in www.giustamm.it, rivista giuridica on line; M. Alesio, La comunicazione di avvio del procedimento negli atti vincolati, nota a Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 23 febbraio 2000, n. 948, in www.giustamm.it, rivista giuridica on line; A. Andreangeli: Sulla sussistenza o meno dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di annullamento dell’aggiudicazione di appalti di opere pubbliche (nota a Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2001 n. 6424 e Sez. VI 14 gennaio 2002 n. 149), in Riv. amm. della Rep. it., 2002; M.R. Spasiano, La partecipazione al procedimento amministrativo quale fonte di legittimazione dell’esercizio del potere: un’ipotesi ricostruttiva, in Dir. amm., n. 2, 2002, pg. 283 e ss.; D. Patera, La comunicazione di avvio del procedimento tra obbligo e facoltà, in Riv. giur. scuola, 2003, pg. 413 e ss.; M.C. Romano, L’obbligo della comunicazione di avvio del procedimento nella più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (Nota a C. Stato, sez. V, 17 marzo 2003, n. 1357) in Foro amm.- Cons. Stato, 2003, pg. 1921 e ss.; M. Renna, Le ragioni d’urgenza impeditive della comunicazione d’avvio del procedimento (Nota a C. Stato, sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4077) in Foro it., 2003, III, pg. 305 e ss.; M. Occhiena, Il divieto di integrazione in giudizio della motivazione e il dovere di comunicazione dell’avvio dei procedimenti ad iniziativa di parte: argini a contenimento del sostanzialismo, in Foro amm.-Tar, 2003, pg. 522 e ss.; A. Esposito, La partecipazione al procedimento amministrativo e la comunicazione dell’iniziativa procedimentale, in Riv. amm. Campania, 2000, pg. 280 e ss.; G. Gardini, Comunicazione di avvio e partecipazione procedimentale: costi e benefici di una regola di democrazia (Nota a C. Stato, sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1381), in Giornale dir. amm., 2001, pg. 483 e ss.
[20] Per un’approfondita analisi delle differenze che sussistono tra le diverse procedure di controllo delle misure di aiuto cfr.: A. Fantozzi, Problemi di adeguamento dell’ordinamento fiscale nazionale alle sentenze della Corte europea di Giustizia e alle decisioni della Commissione CE, op. cit., pg. 2252 e ss. Fondamentalmente, comunque, la differenza fondamentale tra la procedura di verifica degli aiuti esistenti e quella relativa agli aiuti nuovi attiene al momento in cui viene effettuata la verifica di compatibilità degli stessi: nel caso degli aiuti esistenti, infatti, si tratta di un esame a posteriori, mentre per gli “aiuti nuovi” la verifica di compatibilità è svolta in via preventiva.
[21] Per un’approfondita analisi dei vari tipi di aiuti esistenti cfr.: L. Bellodi e D. Grespano, La procedura in materia di aiuti, in Il nuovo diritto europeo della concorrenza, di L. Bellodi e G.L. Tosato, Milano, 2004, pg. 344 e ss.
[22] La procedura di controllo preliminare relativa agli aiuti esistenti è caratterizzata da una cooperazione tra Stati e Commissione nel controllo costante dei regimi di aiuti esistenti attraverso lo scambio di informazioni; qualora la Commissione lo ritenga opportuno può richiedere allo Stato membro l’adozione di “opportune misure” (art. 18 regolamento di procedura), ove tali misure manchino, ovvero lo Stato non adempia all’ordine, ciò comporta l’apertura del procedimento di indagine formale (che, a differenza di quello relativo agli aiuti nuovi non notificati, non ha efficacia sospensiva della misura stessa.
[23] Si tratta, ovviamente, di una nozione residuale, ed è contenuta nell’art. 1, lett. c), del regolamento 659/99. Sulla nozione di aiuti nuovi o esistenti cfr.: S. Amadeo Il procedimento di notifica e le conseguenze della mancata notifica dei nuovi aiuti nel regolamento 659/99 e nella giurisprudenza comunitaria, in Aiuti pubblici alle imprese e competenze regionali, di L. Daniele, S. Amadeo, C. Schepisi, pg. 27 e ss.
[24] F. Gallo L’inosservanza delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato e sue conseguenze nell’ordinamento fiscale interno in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, op. cit. pg. 2275, evidenzia come la differenza tra aiuti legali ed aiuti illegali attiene ai termini di svolgimento della procedura di indagine (esame preliminare ed indagine formale), posto che per i secondi la Commissione non è vincolata al rispetto di un termine prestabilito e può impiegare tutto il tempo che ritiene opportuno per rendere la propria decisione, pur permanendo frattanto l’obbligo di sospensione dell’aiuto posto a carico dello Stato (gli aiuti illegali non possono essere autorizzati per silenzio-assenso).
[25] Difatti il procedimento di analisi della compatibilità è costituito da due fasi: la fase di controllo preliminare e il procedimento di indagine formale. La decisione di aprire il procedimento di indagine formale costituisce la chiusura della fase preliminare e l’apertura della fase c.d. contenziosa tale decisione produce effetti diversi a seconda del tipo di aiuti, in quanto per gli aiuti nuovi ha effetto sospensivo ed è autonomamente impugnabile, mentre per gli aiuti esistenti e/o per gli aiuti notificati non produce alcun effetto sospensivo ed è mero atto interno. La fase dell’indagine formale può, a sua volta, concludersi in due modi, o con una decisione negativa, ce dichiara che il suddetto aiuto è incompatibile con il mercato comune, oppure con una decisione positiva che dichiari che tale misura o non è un aiuto, oppure è un aiuto compatibile con la tutela della concorrenza.
[26] Ricadono in tale gruppo, ad esempio, tutti i casi in cui il beneficiario utilizzi la misura di aiuto per finalità differenti da quelle per le quali tali aiuti sono stati autorizzati o violi le condizioni eventualmente previste dalla decisione di autorizzazione della misura stessa, ove si tratti di una decisione condizionata.
[27] Per un approfondimento delle procedure di controllo come delineate dal regolamento n. 659/1999 cfr.: O. Porchia, Il procedimento di controllo degli aiuti pubblici alle imprese tra ordinamento comunitario e ordinamento interno, Napoli, 2001; F. Bestagno, Il controllocomunitario degli aiuti di Stato nel recente regolamento di procedura, in Dir. Comm. Int., 1999 pg. 330 e ss.; Id., Art. 88 in Commentario breve ai Trattati della Comunità e dell’Unione europea, a cura di F. Pocar, Padova, 2001, pg. 465 e ss.; R. Sciaudone, Il regolamento (CE) n. 659/99 sulle procedure in materia di aiuti di Stato, in Contratto e Impresa – Europa, 2000, pg. 47 e ss.; G. Belotti, Il nuovo regolamento comunitario di procedura degli aiuti di Stato, in Dir. com. scambi int., 1999, pg. 535 e ss.
[28] L’avvio della fase di indagine formale è disposto con una decisione ai sensi dell’art. 249 del Trattato CE e può essere disposta anche se il regolamento non lo prevede espressamente, anche ove il dubbio della Commissione verta sull’esistenza stessa dell’aiuto.
[29] Un ulteriore aiuto all’opera di discernimento della Commissione è stata dato dall’introduzione della nozione di impresa in difficoltà, che si ha quando un’impresa non sia in grado, con le proprie risorse finanziarie o ottenendo fondi necessari dai proprietari/azionisti o dai creditori, di contenere le perdite che potrebbero condurla quasi certamente, senza un intervento esterno dei pubblici poteri, al collasso economico a breve o medio termine. Utilizzando congiuntamente il principio dell’operatore privato in economia di mercato e la nozione di impresa in difficoltà si può affermare con certezza che è aiuto di Stato l’intervento attuato in favore di un’impresa in difficoltà che non verrebbe posto in essere da operatori privati. Non sono, quindi, consentiti quegli apporti di capitale che hanno come scopo quello di ripianare una posizione di indebitamento tale che l’investimento non possa ragionevolmente offrire un ritorno economico immediato o anche nel largo periodo. Come investitore razionale, infatti, anche lo Stato deve perseguire l’acquisizione di partecipazioni in quelle imprese che diano delle prospettive di ritorno economico. Ne consegue che, seppure la Commissione non ha il potere di sostituirsi al giudizio dell’investitore, ove si possa stabilire con ragionevole certezza che il programma finanziato dallo Stato sarebbe stato accettabile per un investitore che opera in un’economia di mercato e che l’impresa che ha beneficiato di tale misura non sia un’impresa prossima al fallimento e che è stata salvata dall’intervento pubblico, la Commissione potrà legittimamente affermare che non si tratta di un aiuto di Stato, propriamente inteso.
[30] Circa la legittimazione ad impugnare gli atti comunitari cfr.: O. Porchia, La legittimazione attiva degli enti pubblici territoriali nei ricorsi per annullamento degli atti comunitari in Dir. un. Eur., 1999, pg. 337 e ss.; Id., Le Regioni italiane davanti al Tribunale di pr5imo grado: il riconoscimento della legittimazione attiva in materia di aiuti pubblici in Dir. pubbl. comp. eur., 1999, pg. 1674 e ss.; A. Adinolfi, La legittimazione delle regioni ad impugnare atti comunitari, in Riv. dir. int., 2002, pg. 309 e ss.; B. Nascimbene e L. Daniele, IL ricorso di annullamento nel Trattato istitutivo della Comunità europea, Milano, 1998; P. Pallaro, Il ricorso di annullamento degli atti comunitari da parte dei privati: proposte di lettura dell’attuale giurisprudenza, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2002, pg. 87 e ss.
[31] L’immediata applicabilità nell’ordinamento interno di ciascuno degli Stati membri risponde al fine di salvaguardare l’effettività del principio di incompatibilità degli aiuti di Stato con il Trattato, che rischierebbe di rimanere lettera morta ove agli Stati membri fosse consentita piena libertà di azione prima e dopo l’intervento della Commissione.
[32] Tali requisiti sono stati enucleati dalla decisione della Corte di Cassazione n. 17564 del 2002.
[33] Come testualmente affermato dalla sentenza n. 389 del 1989 della Corte di Giustizia. Per un approfondimento circa l’efficacia diretta dell’obbligo di standstill e delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato cfr.: F. Gallo L’inosservanza delle norme comunitarie sugli aiuti di Stato e sue conseguenze nell’ordinamento fiscale interno in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, Atti del Convegno di Studi, Roma 17 settembre 2003, in Rass. Trib., 6-bis, 2003, pg. 2275 e ss.
[34] Una spiegazione della doverosa applicazione del diritto comunitario ad opera del giudice interno può rinvenirsi nel fatto che, come sottolineato da D. de Pretis, La tutela giurisdizionale amministrativa europea e i principi del processo, in Riv. trim. dir. pubbl., 2002, pg. 683 e ss. e ricordato da R. Chieppa, Il controllo giurisdizionale sugli atti delle autorità antitrust, in Dir. proc. amm., n. 4, 2004, pg. 1029, “difficilmente un ordinamento regge un sistema binario, che comporti l’applicazione di regole processuali diverse a seconda del diritto (nazionale o europeo applicato), e di conseguenza l’ordinamento interno tende ad adattarsi stabilmente allo standard europeo” e, di conseguenza, ad applicare direttamente la normativa europea in luogo di quella nazionale. A sostegno di ciò l’Autrice cita anche, proprio circa la europeizzazione dei diritti processuali amministrativi: G. Falcon, Dal diritto amministrativo nazionale al diritto amministrativo comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1991, pg. 353 e ss.; Id., Giustizia comunitaria e giustizia amministrativa, in Diritto amministrativo comunitario, a cura di L. Randelli, C. Bottari e D. Donati, Rimini, 1994, pg. 271 e ss.
[35] Circa gli effetti sulla giustizia amministrativa italiana della normativa e delle decisioni comunitarie cfr.: M.P. Chiti, L’effettività della tutela giurisdizionale tra riforme nazionali e influenza del diritto comunitario, in Dir. proc. amm. 1998, pg. 499 e ss.; M. Gnes Giudice amministrativo e diritto comunitario, in Riv. trim. dir. pubbl. 1999, pg. 331 e ss.; F. Astone Integrazione europea e giustizia amministrativa, Napoli, 1999.
[36] L’imputabilità anche al cittadino comunitario che beneficia dell’aiuto del potere/dovere di disapplicare la norma interna contrastante risale alla decisione della Corte di Giustizia del 7 novembre 1996 (Syndacat Francais de l’Express international – SFEI) nella cuasa C-39/94. Contenuto analogo ha anche una decisione assai più recente, ovvero la sentenza della Corte di Giustizia 9 settembre 2003, nella causa C-198/01 (Consorzio Industrie Fiammiferi contro Autorità garante della concorrenza del mercato) che impone l’obbligo di disapplicare la normativa nazionale in contrasto con il diritto comunitario “non solo al giudice nazionale, ma anche a tutti gli organi dello Stato, comprese le autorità amministrative …” e tra queste indica anche l’Autorità nazionale garante della concorrenza in quanto “investita della missione di vigilare”.
[37] Il cittadino comunitario che è abbia illegittimamente beneficiato di un aiuto di Stato dichiarato incompatibile viene definito “ meramente assoggettato” all’azione di recupero dello Stato in quanto egli non ha alcuna possibilità di rimettere in discussione la illegittimità degli aiuti alla luce del Trattato Ce e quindi, non può opporre dinanzi al giudice nazionale alcuna valida eccezione di merito nei confronti degli atti di diritto interno mediante i quali viene attuato il recupero. Per tale ragione il TAR del Lazio, nella decisione in esame, non ha considerato la legittimità o meno dei provvedimenti impugnati (di annullamento della corresponsione e poi della liquidazione del contributo) ma si è limitato a verificare come tali atti costituissero mera applicazione della decisione della Commissione europea ed, in quanto tali la loro legittimità non poteva essere messa in discussione.
[38] Sul recupero degli aiuti illegittimamente corrisposti cfr.: A. Terrasi, Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi in Riv. it. Dir. pubbl. com. 200, pg. 1094 e ss.; D. Trebastoni, Ripetizione di aiuti comunitari e riscossione privilegiata in Foro Amm.- Cons. Stato, 2002, pg. 1530 e ss.; L. Coen, Aiuti illegali ed obbligo di recupero tra diritto comunitario e diritto interno, in Aiuti pubblici alle imprese e competenze regionali, di L. Daniele, S. Amadeo, C. Schepisi, pg. 347 e ss.
[39] In realtà però, per quanto l’attività di recupero sia di competenza dello Stato membro e sia, pertanto, disciplinata dal diritto interno, la Commissione ha comunque il potere di decidere se le misure poste in essere dallo Stato siano tali da garantirne effettivamente l’esecuzione e da sanare perciò, anche se a posteriori, le distorsioni della concorrenza ingenerate dagli aiuti illegittimi.
[40] Circa la tutela dell’affidamento nel diritto comunitario ed, in particolare, nella materia degli aiuti cfr.: F. Capelli La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto comunitario, in Dir. com. scambi int., 1989, pg. 97 e ss.; L. Lorello, La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, 1998; V. Sottili, Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, in Dir. un. eur. 1998, pg. 169 e ss.; A. Damato, Revoca di decisione illegittima e legittimo affidamento nel diritto comunitario, in Dir. un. eur. 1999, pg. 299 e ss.; G. Greco, Sovvenzioni e tutela dell’affidamento, in Riv. trim. dir. pubbl., 2000 pg. 375 e ss.
[41] Probabilmente tanto rigore non sarebbe stato applicato se anziché da un’impresa italiana tale “legittimo affidamento” fosse stato invocato da un’impresa appartenente ad uno dei Paesi nuovi membri dell’Unione, proprio perché ad essi l’affidamento come ricostruito dalla Corte di Giustizia, che si basa sulla prevedibilità da parte dell’operatore economico prudente e accorto dell’emanazione di una determinata normativa comunitaria nel porre in essere le proprie strategie, non si può applicare, in quanto gli operatori di tali Stati operavano in un ordinamento di cui le istituzioni e l’aquis communitaire non facevano parte. Per un’analisi accurata delle problematiche relative alla situazione dei nuovi membri dell’Unione cfr.: A. Fantozzi Problemi di adeguamento dell’ordinamento fiscale nazionale alle sentenze della Corte europea di Giustizia e alle decisioni della Commissione CE in Aiuti di Stato nel Diritto Comunitario e misure fiscali, Atti del Convegno di Studi, Roma 17 settembre 2003, in Rass. Trib., 6-bis, 2003, pg. 2266 il quale puntualizza come “l’affidamento legittimo che tali imprese hanno riposto nella certezza della normativa statale deve essere perciò tutelabile, e qualora tale affidamento abbia comportato la scelta di strategie di lungo periodo, realizzabili solo in quanto esistevano determinate agevolazioni, che poi lo Stato non ha adeguatamente difeso in sede di negoziato per l’accessione all’Unione, è ipotizzabile una responsabilità risarcitoria di tale Stato nei confronti delle imprese cui derivino danni dal fatto che il loro affidamento legittimo è stato disatteso”.

(pubblicato il 1° febbraio 2005)

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L'articolo Il potere/dovere di recuperare gli aiuti di Stato erogati e successivamente dichiarati illegittimi dalla Commissione. proviene da Giustamm.

Pres. ONIDA, Red. MARINI

la Corte si pronuncia sul prestito fiduciario

Istituzione del prestito fiduciario quale strumento di finanziamento degli studi in favore degli studenti capaci e meritevoli – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004.

È illegittimo l’art. 4, comma 101, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.

È illegittimo l’art. 4, comma 103, della stessa legge, nella parte in cui non prevede che l’abrogazione delle norme ivi indicate decorra dalla data di entrata in vigore della disciplina attuativa del prestito fiduciario.

Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 99, 100 e 102, della stessa legge, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana e, in riferimento anche agli artt. 3, 97 e 118 della Costituzione e dei principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi da 99 a 103, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, notificati il 26 e il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il 3 e il 4 marzo 2004 ed iscritti ai nn. 32 e 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 luglio 2004 il Giudice relatore Annibale Marini;
uditi l’avvocato Mario Loria per la Regione Toscana, l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso ritualmente notificato e depositato (r. ric. n. 32 del 2004), la Regione Toscana ha impugnato alcune disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), tra l’altro censurando l’art. 4, commi da 99 a 103, con riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione.
Le disposizioni in questione prevedono che agli studenti capaci e meritevoli iscritti ai corsi di cui all’art. 3 del decreto del Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, possono essere concessi prestiti fiduciari per il finanziamento degli studi (comma 99); che a tal fine viene istituito un fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti concessi dalle banche e dagli altri intermediari finanziari e che tale fondo può essere utilizzato anche per corrispondere contributi in conto interessi agli studenti privi di mezzi ed agli studenti nelle stesse condizioni residenti nelle aree sottoutilizzate di cui all’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (comma 100); che il fondo di cui sopra è gestito da Sviluppo Italia S.p.a., sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (MIUR), di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente Stato-Regioni (comma 101); che la dotazione del fondo è pari a 10 milioni di euro per l’anno 2004 (comma 102); che sono abrogati i commi 1, 2 e 3 dell’art. 16 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (Norme sul diritto agli studi universitari), riguardanti il prestito d’onore (comma 103).
Espone la Regione Toscana che la disciplina delle modalità per la concessione dei prestiti d’onore era rimessa dalla legge statale alle Regioni e che essa ricorrente vi aveva provveduto con la legge regionale 28 gennaio 2000, n. 7 (Disciplina del diritto allo studio universitario), e con l’attuativo piano di settore approvato con deliberazione del Consiglio regionale 9 luglio 2002, n. 114. Successivamente, l’intera materia era stata ridisciplinata con la legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro), e con il relativo regolamento di esecuzione adottato con decreto del Presidente della Giunta regionale 8 agosto 2003, n. 47/R.
Sostituendo il prestito d’onore con il prestito fiduciario per il finanziamento degli studi, attraverso l’istituzione di un apposito fondo gestito a livello statale, le norme impugnate violerebbero – ad avviso della Regione – l’art. 117, quarto comma, della Costituzione, intervenendo nella disciplina degli strumenti volti a garantire il diritto allo studio, di esclusiva competenza regionale.
Il riparto di competenze risulterebbe ugualmente violato anche se si volesse ritenere che la disciplina dell’erogazione del prestito fiduciario rientri nella materia dell’istruzione, oggetto di potestà legislativa concorrente, in quanto la disciplina impugnata non costituirebbe né un principio fondamentale né una norma generale sull’istruzione, essendo una normativa «analitica, puntuale, specifica, non cedevole, relativa ad un sostegno finanziario per il completamento degli studi».
Le disposizioni censurate si porrebbero poi in contrasto anche con l’art. 119 della Costituzione. Risulterebbe infatti – secondo la Regione ricorrente – dalla stessa giurisprudenza costituzionale che il novellato art. 119 della Costituzione non consentirebbe interventi finanziari diretti dello Stato in materie e funzioni la cui disciplina spetta, come nella specie, alla legge regionale, in via esclusiva o concorrente.

2.– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato.
Ad avviso del Governo, il ricorso sarebbe inammissibile quanto al comma 99, che enuncerebbe un «innocuo principio» e comunque non sarebbe oggetto di censure specifiche, ed al comma 103, che avendo contenuto meramente abrogativo non potrebbe in alcun caso ritenersi invasivo di una competenza regionale di carattere residuale.
Le censure riguardanti i commi da 100 a 102 sarebbero invece infondate. Osserva al riguardo l’Avvocatura che nel sistema previsto dalle norme censurate i prestiti fiduciari sono concessi dalle banche e dagli altri intermediari finanziari ed il Fondo di cui al comma 100 è finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di tali prestiti ed alla erogazione di contributi in conto interessi. La materia rientrerebbe perciò, sotto tale profilo, nella competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (tutela del risparmio e mercati finanziari). Inoltre, poiché i destinatari dei prestiti sono gli studenti privi di mezzi, la competenza legislativa esclusiva dello Stato troverebbe fondamento anche nelle disposizioni di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili) e, ancora, lettera e) (perequazione delle risorse finanziarie).

3.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative insistendo nelle conclusioni assunte.

4.– La Regione Emilia-Romagna, con ricorso ritualmente notificato e depositato (r. ric. n. 33 del 2004), ha a sua volta impugnato, «per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118, 119 della Costituzione e dei principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione», numerose disposizioni della legge n. 350 del 24 dicembre 2003, tra cui i commi da 100 a 102 dell’art. 4.
Ad avviso della Regione ricorrente le disposizioni impugnate sarebbero illegittime in quanto relative al diritto allo studio universitario, e cioè ad una materia appartenente alla competenza residuale delle Regioni, salvo il potere-dovere del legislatore statale di fissare i livelli essenziali delle prestazioni pubbliche.
Se pure si volesse configurare la disciplina censurata come diretta alla definizione delle prestazioni pubbliche che devono essere erogate senza differenziazioni territoriali agli studenti universitari che ne hanno titolo, ciò tuttavia non potrebbe consentire che organi statali si sostituiscano alle Regioni nell’erogazione delle prestazioni, né che lo Stato istituisca, in materie di competenza regionale, fondi speciali gestiti da organismi riferibili allo Stato stesso, anziché trasferire i finanziamenti, senza vincolo di destinazione, alle Regioni.
La costituzione, prevista dalle norme impugnate, di un fondo settoriale di finanziamento gestito da organismi dipendenti dallo Stato violerebbe, dunque, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni.
Del pari illegittima sarebbe la previsione, contenuta al comma 101, che il fondo de quo sia gestito «sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», dovendo escludersi l’esistenza di un potere di indirizzo statale in materia. L’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, ha infatti stabilito, in via interpretativa, che nelle materie di potestà legislativa regionale «non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento».
Quand’anche siffatto potere esistesse, la disciplina dettata dalla norma impugnata sarebbe comunque illegittima, sia perché rinvia ad un atto ministeriale anziché ad un atto collegiale del Governo, sia per l’indeterminatezza della fattispecie legislativa, sia infine per la mancata previsione dell’intesa con le Regioni.
Analoghe considerazioni varrebbero anche nell’ipotesi in cui la funzione di indirizzo fosse limitata alla determinazione dei livelli essenziali, avendo la stessa Corte chiarito, nella sentenza n. 88 del 2003, che le scelte dello Stato in questa materia debbono essere operate con legge che determini altresì «adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie nei vari settori», nel rispetto del principio di leale collaborazione con le Regioni.
Sarebbe in ogni caso evidente, ad avviso ancora della Regione ricorrente, che la politica di assistenza derivante dalla gestione del fondo di cui si tratta verrebbe ad interferire irragionevolmente con quella delle Regioni e degli enti regionali o locali competenti, con conseguenti sovrapposizioni e inefficienze.

5.– Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza.
In una memoria illustrativa depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica l’Avvocatura sottolinea come sia stata proprio la scarsissima applicazione dell’istituto del prestito d’onore da parte delle Regioni ad avere indotto il legislatore statale a ricercare modalità più efficaci ed idonee a realizzare l’obiettivo perseguito, mediante appunto il coinvolgimento del sistema creditizio, attuabile solo attraverso l’intervento di esso legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Le norme censurate si inquadrerebbero d’altra parte nell’ambito degli interventi, di esclusiva competenza statale, volti all’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, ed in ogni caso costituirebbero una normativa di parziale attuazione dell’art. 34 della Costituzione.

Considerato in diritto

1.– La Regione Toscana dubita, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 4, commi da 99 a 103, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004).
La Regione Emilia-Romagna impugna, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118, 119 della Costituzione ed ai principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione, i soli commi da 100 a 102 del medesimo art. 4.
Le norme denunciate introducono l’istituto del prestito fiduciario quale strumento di finanziamento degli studi in favore degli studenti capaci e meritevoli, in sostituzione del prestito d’onore di cui all’art. 16 della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (Norme sul diritto agli studi universitari); prevedono l’istituzione di un fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di tali prestiti, concessi dalle banche e dagli altri intermediari finanziari, ed utilizzabile anche per corrispondere contributi in conto interessi agli studenti privi di mezzi ed agli studenti nelle stesse condizioni residenti nelle aree sottoutilizzate di cui all’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289; dispongono infine che tale fondo sia gestito da Sviluppo Italia S.p.a., sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente Stato-Regioni.
Entrambe le ricorrenti in buona sostanza lamentano, in primo luogo, la violazione del riparto di competenze legislative stabilito dall’art. 117 della Costituzione, per essere il legislatore statale intervenuto, con normativa di dettaglio, in materia di competenza regionale esclusiva (diritto allo studio) o, al più, concorrente (istruzione). Si dolgono, inoltre, della violazione del principio di autonomia finanziaria delle Regioni, di cui all’art. 119 della Costituzione, che – a loro avviso – non consentirebbe allo Stato la creazione di fondi speciali, gestiti a livello centrale, in materie appartenenti alla competenza legislativa, esclusiva o concorrente, delle Regioni.
I due giudizi, attesa la sostanziale identità dell’oggetto, vanno riuniti per essere decisi con unico provvedimento, restando riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni, relative a norme diverse, sollevate con i medesimi ricorsi introduttivi.

2.– Le questioni sono parzialmente fondate.
2.1.– L’istituto del prestito fiduciario per il finanziamento degli studi, quale delineato dalle norme impugnate, si sostanzia – quanto al suo profilo finanziario – in una (nuova) ipotesi di mutuo agevolato, caratterizzato dalla particolare finalità perseguita (il finanziamento degli studi), erogato dalle banche o dagli altri intermediari finanziari in favore di soggetti individuati in via generale dalla legge esclusivamente in funzione delle loro particolari attitudini personali (gli studenti capaci e meritevoli).
Sotto tale profilo, la regolamentazione dell’istituto spetta perciò allo Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, per quanto concerne la istituzione del fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso dei prestiti fiduciari, trattandosi di materia esclusivamente attinente alla disciplina dei mercati finanziari e alla tutela del risparmio gestito dalle banche e dagli altri intermediari finanziari ed impiegato nelle suddette operazioni di mutuo; mentre, d’altro canto, deve qualificarsi mera disposizione di principio quella attinente al profilo dell’istruzione (e cioè la previsione di concessione dei prestiti in favore degli studenti capaci e meritevoli).
Le norme contenute nei commi 99, 100 e 102 dell’art. 4 della legge n. 350 del 2003 – relative alla definizione del prestito fiduciario ed alla istituzione del fondo finalizzato alla costituzione di garanzie per gli istituti mutuanti – risultano pertanto immuni dalle censure formulate dalle Regioni ricorrenti, in quanto non comportano alcuna invasione delle competenze legislative regionali né violano l’autonomia finanziaria delle Regioni.
2.2.– Diverse considerazioni si impongono invece per i profili della nuova disciplina riguardanti la gestione del fondo istituito al fine di garantire il rimborso dei prestiti.
Non vi è dubbio, infatti, che le modalità di utilizzo del fondo di garanzia – e, di riflesso, delle risorse messe a disposizione dal sistema bancario – attingono la materia della istruzione, di competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, comportando scelte discrezionali relativamente ai criteri di individuazione degli studenti capaci e meritevoli e, quindi, alle stesse possibilità di accesso al prestito, costituente strumento di sostegno allo studio.
Tale aspetto della disciplina non può, dunque, non comportare un diretto coinvolgimento delle Regioni, in quanto appunto titolari di potestà legislativa nella specifica materia.
Di tale esigenza non tiene, evidentemente, adeguato conto la norma di cui al comma 101 dell’art. 4 che, affidando la gestione del fondo a Sviluppo Italia S.p.a., interamente partecipata dallo Stato, «sulla base di criteri ed indirizzi stabiliti dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», riserva ogni potere decisionale ad organi dello Stato o ad enti ad esso comunque riferibili, assegnando alle Regioni un ruolo meramente consultivo.
Ne consegue la declaratoria di illegittimità costituzionale della suddetta norma, che dovrà essere perciò sostituita da una diversa disciplina, rispettosa delle competenze regionali.
2.3.– L’inevitabile ritardo nell’entrata a regime dell’istituto del prestito fiduciario, che siffatta declaratoria comporta, determina il venir meno della necessaria contestualità con l’abrogazione dei commi 1, 2 e 3 dell’art. 16 della legge 2 dicembre 1991, n. 390, istitutivi del prestito d’onore, disposta dal successivo comma 103 dello stesso art. 4. Quest’ultima norma va perciò a sua volta dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che l’abrogazione stessa decorra dalla data di entrata in vigore della emananda disciplina, sostituiva dell’art. 4, comma 101, della legge n. 350 del 2003.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi e riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di legittimità costituzionale, proposte dalle ricorrenti Regioni Toscana ed Emilia-Romagna, nei confronti di altre disposizioni della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), qui non espressamente esaminate,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 101, della legge 24 dicembre 2003, n. 350;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 103, della stessa legge, nella parte in cui non prevede che l’abrogazione delle norme ivi indicate decorra dalla data di entrata in vigore della disciplina attuativa del prestito fiduciario;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 99, 100 e 102, della stessa legge, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, dalla Regione Toscana e, in riferimento anche agli artt. 3, 97 e 118 della Costituzione e dei principi costituzionali di legalità sostanziale, uguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 ottobre 2004.

Valerio ONIDA, Presidente
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

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Pres. Trotta – Est. Saltelli
REGIONE LIGURIA (avv.ti Benghi e Pedemonte) c/ PAVAN (avv. Quaglia)

sulla sindacabilità dei criteri per la concreta individuazione degli ambiti territoriali da includere nei Programmi Integrati Mediterranei

Finanziamenti comunitari – Programma Integrato Mediterraneo – individuazione dell’ambito territoriale di applicazione – è espressione di potere discrezionale – sindacabilità – limiti

L’individuazione da parte di una Regione dell’ambito territoriale in cui può trovare applicazione il Programma Integrato Mediterraneo di cui al regolamento CEE 2088/85 (per quanto non completamente libera, atteso che lo stesso regolamento indica in misura sufficientemente puntuale gli ambiti territoriali beneficiari di tali programmi, così che esso in definitiva si concretizza nelle scelte di dettaglio, pur sempre necessarie) è frutto dell’esercizio di un potere discrezionale che impinge nel merito dell’azione amministrativa e sfugge pertanto al sindaco di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente irrazionale, irragionevole ed arbitrario.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 6692/2004
Reg. Dec.
N. 11011 Reg. Ric.
Anno 1998

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al NRG 11011 dell’anno 1998 proposto
dalla REGIONE LIGURIA, in persona del presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Gigliola Benghi e Carlo A. Pedemonte, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Madama n. 9;

contro

PAVAN GABRIELLA, rappresentata e difesa dall’avv. prof. M. Alberto Quaglia, con il quale è elettivamente domiciliata in Roma, via Carducci n. 4;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sez. II, n. 379 del 27 novembre 1997;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pavan Gabriella;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 27 aprile 2004 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Benghi per l’appellante Regione Liguria e l’avvocato Quaglia per l’appellata;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione II, con la sentenza n. 379 del 27 novembre 1997, accogliendo il ricorso proposto dalla signora Gabriella Pavan, quale titolare della azienda agricola “La Chioccia”, ha annullato la nota dell’assessore regionale all’urbanistica e programmazione, n. 114 del 27 gennaio 1993, con cui le era stato negato l’accesso al contributo richiesto nell’ambito del Programma Integrato Mediterraneo – Liguria, per essere la sua azienda agricola localizzata in zona esclusa dal richiesto finanziamento, nonché la delibera del Consiglio regionale della Liguria n. 87 del 15 luglio 1992, avente ad oggetto “Approvazione del documento programmatico per la 2° fase del PI.M. Liguria”.
Ad avviso del Tribunale, infatti, la Regione Liguria aveva illegittimamente, senza alcuna ragionevole giustificazione e in contrasto col trattamento riservato al territorio del Comune di Sanremo e di altri comuni capoluoghi, inserito l’intero territorio del Comune di Savona (in cui ricadeva l’azienda della ricorrente), al pari di quello degli altri capoluoghi di provincia, nelle aree escluse dai contributi comunitari connessi agli aiuti finanziari previsti nei fondi dei cosiddetti “programmi integrati mediterranei”, laddove nel regolamento CEE n. 2088/85, fonte principale di disciplina di tale tipo di contributi, per quanto riguarda la Regione Liguria e la Toscana, era stato esclusa la concessione degli aiuti per i soli agglomerati di Genova e Firenze e delle zone costiere ininterrottamente urbanizzate e con attività turistica permanente.
Avverso tale statuizione ha proposto appello la Regione Liguria che, con atto notificato il 2 dicembre 1998, dopo aver ripercorso le articolate fasi di approvazione del Programma Integrato Mediterraneo, ha rivendicato la legittimità degli impugnati in primo grado, erroneamente ed inopinatamente annullati dai primi giudici.
Il gravame è affidato a due articolati motivi di censura.
Con il primo, deducendo “Erroneità della sentenza per il rigetto delle eccezioni di irricevibilità, improcedibilità e/o inammissibilità”, la Regione Liguria ha sostenuto, sotto vari profili, l’inammissibilità del ricorso di primo grado, erroneamente non rilevata dai primi giudici, innanzitutto per la mancata impugnazione degli atti con i quali era stata effettuata la zonizzazione del Programma Integrato Mediterraneo, non potendo in alcun modo convenire con la sua ritenuta natura di atto generale (con la conseguenza che solo la sua applicazione avrebbe concretizzato l’interesse ad agire per ottenerne l’annullamento), laddove, invece, esso era atto dotato di completa autonomia funzionale rispetto agli altri atti della relativa serie procedimentale e pertanto autonomamente lesivo delle posizioni giuridiche dei terzi (per l’immediato effetto che generava di preclusione delle domande di finanziamento relative ad aree non inserite nel programma stesso); era stata poi omessa l’impugnazione del bando di gara che espressamente escludeva dall’ammissione ai contributi le aree indicate nella allegata cartografia (eccezione sulla quale i primi giudici non si erano neppure pronunciati); in ogni caso, ad avviso della Regione appellante, i primi giudici non avevano rilevato la carenza d’interesse a ricorrere della signora Gabriella Pavan, atteso che, anche a voler ammetter l’impugnabilità e il successivo annullamento della delibera del consiglio regionale n. 87 del 15 luglio 1992 (di approvazione del documento programmatico della 2^ fase del P.I.M. Liguria) rimaneva pur sempre valida ed efficace la precedente delibera n. 80 del 1988, con cui era stato concretamente approvato Programma Integrato Mediterraneo che comunque escludeva il territorio in cui ricadeva l’azienda agricola dell’interessata dalle misure comunitarie in questione; ciò senza contare che, avendo partecipato alla formazione del Programma Immediato Mediterraneo anche lo Stato e la Comunità Europea, il ricorso di primo grado doveva essere dichiarato inammissibile per la loro mancata evocazione in giudizio.
Con il secondo motivo di appello, lamentando “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 7 l. 1034/1971 e per errata e falsa applicazione del regolamento CEE n. 2088/85”, la Regione Liguria ha sostenuto che, diversamente da quanto erroneamente ritenuto dai primi giudici, le scelte operate con la impugnata delibera n. 87 del 1992 costituivano puntuale applicazione della normativa comunitaria, confermate dalle decisioni della Commissione delle Comunità Europee di approvazione del P.I.M. Liguria, così che non sussisteva alcuna illogicità o irragionevolezza nella scelta di escludere il territorio del Comune di Savona dall’applicazione delle misure comunitarie, ciò corrispondendo alle stesse previsioni del ricordato regolamento comunitario, ai sensi del quale per le regioni Liguria, Toscana, Umbria e Marche andavano esclusi gli agglomerati di Firenze e Genova e le zone costiere ininterrottamente urbanizzate e con attività turistica permanente, nelle quali erano possibili solo interventi in materia di pesca e acquicoltura: era, infatti, del tutto congruo e logico ritenere che i quattro capoluoghi, tutti sulla costa, fossero interessati da una continuità urbanizzativa.
La signora Gabriella Pavan si è costituita in giudizio deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame, di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo espressamente i motivi di censura sollevati in primo grado e non esaminati, in quanto assorbiti.

DIRITTO

I. L’appello è fondato e deve essere accolto.
I.1. Il regolamento CEE n. 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985 prevedeva all’articolo 1, un’azione comunitaria specifica a beneficio delle regioni meridionali della Comunità, con l’obiettivo di migliorare le loro strutture socio-economiche al fine di meglio adattarsi in relazione alla nuova situazione creata con l’allargamento (del numero degli Stati membri): tale azione era esercitata attraverso la partecipazione della Comunità alla realizzazione di Programmi integrati mediterranei (P.I.M.), di durata massima di sette anni, presentati alla Commissione.
Le regioni e le aree beneficiare dei PIM (art. 1, comma 1) erano indicate nell’allegato I, ove, per quanto riguarda l’Italia, era espressamente contemplate tutte le regioni del Mezzogiorno (esclusi gli agglomerati di Roma, Napoli e Palermo, con la precisazione che nel Mezzogiorno era ricompreso l’intero Lazio e che, per quanto riguardava le infrastrutture, si prendevano in considerazione le zone della cassa del mezzogiorno, di cui al D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523), le regioni Liguria, Toscana, Umbria e Marche (esclusi gli agglomerati di Firenze e Genova e le zone costiere ininterrottamente urbanizzate e con attività turistica permanente, nelle quali sono possibili solo interventi in materia di pesca e acquicoltura), nonché il versante appenninico amministrato dall’Emilia – Romagna, le zone lagunari dell’Adriatico settentrionale tra la zona valliva di Comacchio e quella di Marano Lagunare.
Dopo aver evidenziato (articolo 2) che i P.I.M. consistevano in azioni pluriennali, coerenti tra di loro e coerenti con le politiche comuni, finalizzate al perseguimento degli obiettivi indicati nell’articolo 1 e che riguardavano taluni investimenti nel settore produttivo, la realizzazione di infrastrutture, nonché la valorizzazione delle risorse umane (comma 2) ed inerivano a diversi settori dell’attività economica, quali l’agricoltura, la pesca e le attività collegate, comprese le industrie agroalimentari; l’energia; l’artigianato e l’industria, compresi l’edilizia e i lavori pubblici, e i servizi, compreso il turismo (comma 3), il successivo articolo 5 del regolamento (collocato nel titolo II, rubricato “Adozione e realizzazione dei P.I.M.”) prevedeva che gli stati interessati, tra cui l’Italia, avrebbero dovuto presentare alla Commissione i P.I.M., ai fini del loro cofinanziamento da parte della Comunità, con la precisazione, per quanto qui interessa, che i P.I.M. dovevano essere “elaborati all’opportuno livello geografico dalle autorità regionali o dalle altre autorità designate da ciascuno stato membro interessato” e che il loro contenuto era precisato nell’allegato III: spettava alla Commissione, ai sensi dell’articolo 6, esaminare i P.I.M., per determinare la loro conformità al regolamento e le azioni oggetto di contributo finanziario da parte della Comunità.
Era a tal fine previsto che, attraverso un’articolata fase istruttoria (cui prendeva parte un apposito comitato consultivo, composto dai rappresentati degli stati membri, presieduto dalla Commissione ed in cui era rappresentata anche la BEI), la Commissione stessa approvasse i P.I.M. e che le relative decisioni fossero pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (articolo 7); l’applicazione (rectius, l’attuazione) del P.I.M. era poi affidata ad appositi contratti di programma fra le parti interessate (Commissione, stati membri, autorità regionali o qualsiasi altra autorità designata dallo stato membro), che definivano i loro rispettivi impegni (articolo 9): anche dell’accordo di programma era prevista la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee.
I.2. Per quanto attiene al P.I.M. della Liguria, come risulta dalla documentazione in atti, con decisione del 13 giugno 1988 la Commissione approvava il Progetto Integrato Mediterraneo di cui alla delibera del consiglio regionale n. 36 del 25 giugno 1986, relativo al periodo 1° gennaio 1988 – 31 dicembre 1992, concedendo i contributi finanziari specificati, a condizione che gli interventi fossero effettuati conformemente allo stesso rimanendo nei limiti delle stime di spesa complessiva e che fossero rispettate le norme e le procedure delle singole fonti di finanziamento comunitario.
La Regione Liguria di conseguenza, con delibera consiliare n. 80 del 22 giugno 1988 approvava il Programma Integrato Mediterraneo nel testo trasmesso dalla Commissione delle Comunità Europee, dando mandato al presidente della giunta regionale di sottoscrivere il contratto di programma per la relativa attuazione (sottoscrizione avvenuta il successivo 13 luglio 1988).
L’ambito territoriale di attuazione di detto programma, come si evince dalla cartina di zonizzazione e come si ricava anche dalla lettura della Relazione Introduttiva alla Fase I di attuazione del predetto P.I.M., riguardava l’intero territorio regionale ad eccezione dell’agglomerato di Genova e dei comuni costieri con urbanizzazione continua o a forte attività turistica: nell’area esclusa, per quanto qui interessa, era ricompreso anche il territorio in cui ricadeva l’azienda agricola della signora Gabriella Pavan che aveva chiesto di accedere ai finanziamenti del predetto P.I.M.
Con la successiva delibera del consiglio regionale n. 87 del 15 luglio 1992, la Regione Liguria si limitava, poi, ad approvare il documento programmatico relativo alla seconda fase di attuazione del predetto P.I.M.: giova evidenziare che tale documento, dopo aver ricordato il contesto storico del Programma Integrato Mediterraneo della Liguria, la sua articolazione e dopo aver svolto osservazioni e commenti sull’attuazione del programma stesso (individuandone i limiti e delineando le possibilità di ulteriore utilizzazione), indicava il livello (finanziario) di attuazione del programma al 31 dicembre 1991, al sostanziale fine di monitorare le spese già sostenute e di utilizzare in modo proficuo le risorse finanziarie ancora disponibili, tutto ciò in attuazione della decisione delle Comunità Europee del 16 dicembre 1991, trasmesso alla Regione Liguria con nota del 5 febbraio 1992, che modificava il Programma Integrato Mediterraneo della Regione Liguria unicamente per quanto riguarda l’aspetto del finanziamento.
Con delibera n. 3397 del 16 luglio 1992 la Giunta regionale della Liguria determinava la disciplina delle modalità operative per l’attuazione della seconda fase del P.I.M. Liguria, approvando i relativi bandi con l’allegata modulistica.
I.3. Ciò precisato in punto di fatto, la Sezione osserva che il ricorso di primo grado era infondato nel merito e andava pertanto respinto, cui consegue la fondatezza nel merito dell’appello della Regione Liguria, circostanza che esime la Sezione dall’esaminare le eccezioni di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso di primo grado, espressamente riproposte nel presente giudizio di appello proprio dalla Regione Liguria.
I.3.1. E’ pacifico, invero, che la richiesta in data 30 novembre 1992 della signora Gabriella Pavan di accedere ai finanziamenti previsti dal P.I.M. della Liguria (2^ fase, Sottoprogramma n. 1, misura n. 5, Agriturismo e capacità ricettiva) per la ristrutturazione edilizia di fabbricati rurali e sistemazione di aree esterne per renderle idonee all’esercizio dell’attività turistica, fu respinta perché l’azienda agricola era localizzata in zona esclusa dai finanziamenti: che tale situazione di fatto corrispondesse, poi, alla zonizzazione del P.I.M. risulta poi dal fatto stesso che quest’ultima è stata concretamente oggetto di censura in relazione alla delibera consiliare n. 87 del 15 luglio 1992 e che sulla scelta di escludere quella zona, rientrante nel territorio del Comune di Savona, dall’area P.I.M. sia stato oggetto di annullamento da parte dei primi giudici.
Sennonché, diversamente da quanto ritenuto da questi ultimi, la scelta della concreta individuazione degli ambiti territoriali da includere nei Programmi Integrati Mediterranei (che, come accennato, rappresenta in definitivo il vero punctum dolens della controversia) era effettivamente affidata, secondo le puntuali previsioni del ricordato regolamento CEE 2088/85, esclusivamente alla Regione, atteso che il relativo articolo 5, comma 2, espressamente disponeva che “I PIM sono elaborati all’opportuno livello geografico dalle autorità regionali o dalle altre autorità designate da ciascun stato membro interessato”.
L’esercizio di tale scelta (peraltro neppure completamente libera, atteso che lo stesso regolamento, come sopra ricordato, indicava in misura sufficientemente puntuale gli ambiti territoriali beneficiari di tali programmi, così che esso in definitiva si concretizzava nelle scelte di dettaglio, pur sempre necessarie) è frutto di un potere discrezionale che impinge nel merito dell’azione amministrativa e sfugge pertanto al sindaco di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente irrazionale, irragionevole ed arbitrario, estremi, questi, che nel caso di specie non ricorrono: infatti, come emerge dalla documentazione in atti, con la ricordata delibera n. 87 del 15 luglio 1992 il Consiglio regionale della Liguria, accogliendo la proposta di emendamento al documento programmatico per l’attuazione della seconda fase del P.I.M. (proposta di emendamento formulata dalla Giunta regionale nella seduta del 10 luglio 1992, relazione 83104) ebbe ad apportare una variazione alla originaria zonizzazione del P.IM. per renderlo esattamente rispondente alle previsione del ricordato regolamento CEE, escludendo dalla zona destinataria dei finanziamenti l’intero territorio dei comuni capoluogo, nonché la fascia costiera per la profondità di un chilometro in ragione della continuità urbanistica che la connota, eccezion fatta per l’area protetta delle Cinque Terre e per i centri storici individuati nel Piano Territoriale di Coordinamento Paesaggistico.
La nuova zonizzazione del P.I.M. risulta, in definitiva, sufficientemente ed adeguatamente motivata in ragione della finalità che persegue il programma stesso, come sopra ricordata, e che evidentemente mal si concilia con l’area individuata dalla Regione, che ragionevolmente non si presta alla proficua attuazione delle iniziative per le quali è prevista l’utilizzazione di fondi europei; è appena il caso di rilevare, sotto altro convergente profilo, che la correttezza, ragionevolezza e non arbitrarietà della scelta operata dall’amministrazione regionale trova conferma nella sua approvazione da parte della Commissione Europea, cui spettava il relativo controllo anche ai fini della concreta erogazione dei contributi, risultano così effettivamente conforme alle finalità del regolamento (e agli interessi comunitari).
I.3.2. Sono da respingere gli ulteriori motivi del ricorso di primo grado, non esaminati in primo grado in quanto assorbiti, ma espressamente riproposti dall’appellata.
Quanto alla censura con cui l’appellata aveva lamentato che nel respingere la domanda di finanziamento l’amministrazione regionale non aveva tenuto conto che una parte dell’azienda agricola in questione non rientrava nell’area esclusa dal P.I.M. della Liguria, la Sezione rileva che, anche a prescindere dal fatto che tale circostanza non è stata oggetto di prova certa e incontrovertibile, appare decisiva a confortare la legittimità del provvedimento impugnato la considerazione che la maggior parte dell’azienda agricola, e comunque la parte più rilevante di essa, vale a dire gli edifici rurali da risistemare per attività agrituristica, com’è pacifico, ricadeva nel territorio del Comune di Savona e non rientrava pertanto nell’ambito territoriale per il quale erano stati previsti gli interventi del P.I.M.: diversamente opinando, e cioè ammettendo che il contributo potesse essere erogato anche in presenza di un’iniziativa riguardante un’area non frazionabile, per una minima parte soltanto rientrante nella zonizzazione del P.I.M., si sarebbe consentita la sostanziale elusione della normativa comunitaria e della sua ratio, con evidente e macroscopico contraddittorietà dell’operata della pubblica amministrazione, non potendo essere ragionevolmente contestato che in tal modo il finanziamento avrebbe riguardato in sostanza anche aree che ne erano state espressamente escluse.
Del tutto inammissibile, sotto il profilo dell’interesse, oltre che irrilevante ed ininfluente è la censura appuntata nei confronti dell’impugnato atto di diniego per la mancata individuazione dei criteri per la concreta erogazione del finanziamento richiesto, atteso che evidentemente anche il suo eventuale accoglimento non arrecherebbe alcuna utilità all’appellata.
II. Alla stregua delle suesposte osservazioni l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dalla signora Gabriella Pavan .
La peculiarità della controversa induce la Sezione ha dichiarare interamente compensate tra le parte le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dalla Regione Liguria avverso la sentenza n. 379 del 27 novembre 1997 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sez. II, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla signora Gabriella Pavan.
Dichiara interamente compensate le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 aprile 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:

TROTTA GAETANO – Presidente

POLI VITO – Consigliere

LEONI ANNA – Consigliere

SALTELLI CARLO – Consigliere est.

DE FELICE SERGIO #NOME?

IL PRESIDENTE
Gaetano Trotta

L’ESTENSORE
Carlo Saltelli

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/10/2004
(art. 55, L. 27.4.1982, 186)

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L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 19/10/2004 n.6692 proviene da Giustamm.

Pres., Tosti; Est., Lo Presti
Prima Roma Est s.a r.l. (Avv. Mastrangeli) c/ Regione Lazio (Avv. Montanaro).

per poter usufruire del mutuo agevolato di cui alla legge n. 457/78 va tenuto conto non del reddito del solo assegnatario dell’immobile ma del reddito complessivo del nucleo familiare del medesimo

Edilizia residenziale – legge n. 457/78 – artt. 20, 21 – mutuo agevolato – requisiti soggettivi – reddito complessivo del nucleo familiare – disposizione non abrogata dall’art. 21 l. 79/92.

In relazione alle finalità pubblicistiche di tipo solidaristico sottese alla legge n. 457/78 – i cui artt. 20 e 21 non sono da ritenersi abrogati da parte dell’art.21 comma 1 l. 79/92 – per l’ammissione ai benefici del mutuo agevolato il requisito soggettivo del reddito deve essere valutato con riferimento al reddito complessivo del nucleo familiare dell’assegnatario dell’immobile, individuato nei soli soggetti con il medesimo effettivamente conviventi

Per poter usufruire del mutuo agevolato di cui alla legge n. 457/78 va tenuto conto non del reddito del solo assegnatario dell’immobile ma del reddito complessivo del nucleo familiare del medesimo

composto dai Signori Magistrati:Luigi Tosti – Presidente, Carmelo Pellicanò -Consigliere, Giampiero Lo Presti – Primo Ref. est ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 15947/97 R.G. proposto da
società PRIMA ROMA EST a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Franco e Paola Mastrangeli, presso lo studio dei quali è elettivamente domiciliato in Roma, via Mondragone 10,

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Montanaro, elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale

PER L’ANNULLAMENTO
Del provvedimento comunicato con nota del 25.9.1997 con il quale la Regione Lazio, Assessorato Urbanistica e Casa, ha comunicato alla ricorrente che “Viotto Fernando, socio assegnatario dell’alloggio sito in Roma, via A. Minerbi 15 sc. S1 int. 1 non può usufruire dei benefici relativi ai mutui di edilizia agevolata convenzionata di cui alla legge 5.8.1978 n. 457, poiché il reddito del nucleo familiare riferito all’anno 1993 e calcolato in base a quanto previsto dall’art. 21 della medesima legge è superiore al limite consentito” e ha pertanto invitato la società a comunicare le conseguenti determinazioni.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del giorno 15 gennaio 2004, il magistrato relatore, Primo Ref. Avv. Giampiero Lo Presti;
Uditi altresì gli avvocati delle parti come da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

La società ricorrente, premesso di avere realizzato un programma costruttivo nel Comune di Roma, località “Madonnetta”, finanziato in parte con mutuo fruente di contributo regionale ex lege n. 457/78 e di avere quindi proceduto all’assegnazione degli immobili in proprietà ai soci, ha impugnato la determinazione indicata in epigrafe con la quale la Regione Lazio ha comunicato di non potere considerare uno dei soci in possesso dei requisiti prescritti per la fruizione dei benefici relativi ai mutui di edilizia agevolata convenzionata, in quanto il reddito del nucleo familiare per l’anno 1993 è risultato superiore al limite massimo consentito.
Con il ricorso viene lamentata l’illegittimità della determinazione impugnata nella parte in cui, in violazione dell’art. 21 secondo comma della legge 17.2.1992 n. 179, ai sensi del quale i requisiti soggettivi e tutte le altre condizioni previste dall’art. 18 della legge n. 457/8 e successive modificazioni devono intendersi riferiti ai soli assegnatari degli alloggi, pretende di riferire il requisito soggettivo del reddito al nucleo familiare complessivo dell’assegnatario anziché in maniera esclusiva al solo assegnatario.
Si è costituita in giudizio la Regione Lazio per resistere al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 15 gennaio 2004 la causa è stata rimessa in decisione.

Il ricorso è infondato nel merito, cosicché è possibile prescindere dalla considerazione della questione di procedibilità ed ammissibilità di un gravame proposto nei confronti di una nota meramente applicativa del contenuto precettivo di pregresse deliberazioni della Giunta Regionale (nn. 3202 del 19.4.1995 6104 del 30.7.1996) con le quali è stato stabilito che, ai fini dell’accertamento dei requisiti soggettivi per il conseguimento dei benefici previsti per l’edilizia agevolata, i limiti di reddito vanno verificati alla stregua del reddito complessivo familiare, inteso come reddito del richiedente, del coniuge non legalmente separato e dei componenti del proprio nucleo familiare, che non hanno costituito oggetto di specifica e tempestiva impugnazione.
La ricorrente assume infatti che, a seguito dell’entrata in vigore della legge n. 179 del 17.2.1992 i requisiti soggettivi prescritti per le agevolazioni in materia di edilizia ai sensi della legge n. 457/78 debbono intendersi riferiti ai soli assegnatari degli alloggi, cosicché anche il requisito reddituale andrebbe verificato con esclusivo riferimento al reddito dell’assegnatario con esclusione di ogni rilevanza del reddito degli altri componenti del nucleo familiare.
L’assunto non convince e non può essere condiviso dal Collegio.
In primo luogo occorre osservare che la considerazione del reddito complessivo del nucleo familiare, anziché del reddito meramente personale del soggetto assegnatario, ai fini dell’ammissione ai benefici della legge n. 457/78, è oggetto di esplicita previsione normativa agli artt. 20 e 21 della stessa legge n. 457/78 (che, peraltro, introducono articolati criteri di computo del reddito e sistemi di detrazione) e tale disposizione non è stata né espressamente né implicitamente abrogata dall’art. 21 comma secondo della legge n. 179/92 invocata da parte ricorrente.
La ratio della previsione normativa, che condiziona l’ammissione dei benefici alla sussistenza di un reddito complessivo del nucleo familiare dell’assegnatario dell’immobile di edilizia agevolata contenuto entro determinati limiti, va rinvenuta nell’intento di riservare il beneficio, in un’ottica di stampo prettamente pubblicistico e di solidarietà sociale, soltanto a soggetti privi della disponibilità di un reddito complessivo utilizzabile per il soddisfacimento dell’esigenza abitativa.
In quest’ottica il legislatore stabilisce opportunamente che, ai fini della quantificazione del reddito goduto, ed utilizzabile ai fini del soddisfacimento dell’esigenza abitativa, debba tenersi conto del reddito complessivo del nucleo familiare convivente, cioè in sostanza di quell’insieme di persone che intendano realizzare unitamente la propria esigenza abitativa con ricorso all’edilizia economica ed agevolata.
Tanto è vero che il nucleo familiare complessivo di riferimento è specificamente identificato con riferimento soltanto ai soggetti concretamente conviventi con l’assegnatario ed i quali, in sostanza, godono dell’assegnazione dell’alloggio in funzione abitativa.
Ne consegue che, in mancanza di espressa abrogazione, non può neppure rinvenirsi un rapporto di incompatibilità di siffatta disposizione con la sopravvenuta normativa di cui alla legge n. 179/92, considerato che il requisito reddituale rimane un requisito soggettivo riferibile all’assegnatario dell’immobile, sia pure da quantificarsi con riguardo al reddito complessivamente prodotto dal nucleo familiare convivente nel senso sopra esposto .
L’indicato sistema di quantificazione del requisito reddituale è, peraltro, l’unico razionalmente correlabile alle finalità pubblicistiche di tipo solidaristico perseguite dalla legge 457/78.
Conclusivamente il ricorso va rigettato perché infondato.
Sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese di giudizio.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione interna prima ter, rigetta il ricorso in epigrafe.
Compensa spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2004.

Luigi Tosti – Presidente
Giampiero Lo Presti – Giudice est.

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L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 15/3/2004 n.2477 proviene da Giustamm.