di Jacopo Severo Bartolomei

24 Novembre 2022

L’ultimo libro, in senso cronologico e non di importanza, dato alle stampe dal Prof. Alfonso Celotto – Ordinario di diritto costituzionale presso l’Università degli studi Roma III – demarra dalla citazione celebre di Piero Calamandrei, “ragazzo del 1889” giurista militante nelle fila del Partito d’Azione, eletto all’Assemblea costituente (insieme ad altri giuristi di chiara fama, quali Costantino Mortati e Tomaso Perassi, che ebbero un ruolo determinante nella formulazione definitiva del testo, a seguito dell’opera di limatura ed armonizzazione dei ben 1663 emendamenti presentati).

“Secondo me è un errore formulare gli articoli della Costituzione collo sguardo fisso agli eventi vicini (…). La Costituzione deve essere presbite, deve vedere lontano, non essere miope”; così recita l’intervento del Professore processualcivilista fiorentino, alla seduta dell’Assemblea Costituente 4 marzo 1947 e da questa lungimirante considerazione prende il titolo l’agile saggio, che coniuga rigore scientifico e piglio divulgativo, tracciando il bilancio della Legge fondamentale alla vigilia del 75 esimo anniversario di vigenza della Costituzione repubblicana.

L’Autore, Allievo del Prof. Franco Modugno, ha nel corso dell’ultimo anno (da dicembre 21) pubblicato dei saggi in cui dimostra una non scontata abilità nel saper coniugare erudizione della ricerca, accuratezza delle fonti, con la spigliatezza narrativa e l’accattivante esposizione, accanto a dibattiti sui “massimi sistemi”, di fatti e notazioni singolari, capaci di richiamare l’attenzione del lettore e vivacizzare lo scenario del dibattito contemporaneo.

Ci riferiamo sia a “L’ENIGMA DELLA SUCCESSIONE. Ascesa e declino del Capo da Diocleziano a Enrico De Nicola” (Feltrinelli ed., Milano 2021), che al di poco successivo saggio romanzato “FONDATA SUL LAVORO” (Mondadori ed., Milano giugno 22), ove in maniera e contesti diversi, la narrazione – più strutturata nel primo volume, più spigliatamente romanzata nel secondo – riporta episodi di curiosità (ad es. i criteri di vexata scelta del successore al Romano Pontefice, le peripezie non solo sentimentali di Concetta domestica siciliana sbarcata in continente, al servizio di Costituente di belle speranze, etc.).

Il libro in questione si presta egregiamente a funzione di “Manuale avanzato” di educazione civica costituzionale, che ci si augura possa esser letto e, perché no, compulsato a mò di breviario, sia dagli operatori del diritto professionali (avvocati, giudici, funzionari pubblici, docenti, etc,) che dagli studenti delle scuole medie superiori in avanti, in virtù dell’esposizione chiara e lineare, del non appesantimento del testo con note e continui rimandi a piè di pagina, avendo meritoriamente l’Autore  optato per essenziale bibliografia in calce, riportante tutti i classici, tradotti o meno nel nostro idioma).

Il testo “La costituzione flessibile” ci ricorda nel capitolo iniziale l’anfibologia del termine costituzione, sia Legge fondamentale di un ordinamento giuridico, che “il complesso delle caratteristiche morfologiche , funzionali e psichiche tra loro correlate, proprie di ogni individuo” (pg. 15); in sintesi la fisionomia antropologica della singola persona. Non a caso da quando è imperversato il dibattito sulle Riforme costituzionali (dalla Commissione bicamerale Bozzi 1982), ci sono stati giuristi che hanno scelto l’epiteto significativo di “Custodi della costituzione” (Leopoldo Elia) ed uomini politici, provenienti dalle fila dei Padri costituenti (Oscar Luigi Scalfaro), che in tale ottica conservatrice e forse improntata troppo al “misoneismo” per formazione culturale, hanno pubblicato pamphlet intitolato “Di sana e robusta costituzione”. Quindi la duplicità semantica – non ambivalenza- del termine Costituzione, risalente al lemma latino, non è affatto casuale, ove si pensi che la “Salus Rei publicae” era l’indirizzo politico fondamentale dell’ordinamento preimperiale.

Sempre nella ricostruzione degli episodi salienti, che condussero alla Costituzione, l’Autore si sofferma  sulla figura di Enrico De Nicola, grande mediatore della svolta di Salerno, riportando per esteso il discorso del Capo provvisorio dello Stato, all’atto del giuramento in Assemblea costituente nella solenne seduta del 15.07.1946: “La Costituzione della Repubblica Italiana…sarà certamente degna delle nostre gloriose tradizioni giuridiche, assicurerà alle generazioni future un regime di sana e forte democrazia..” (pg. 58). De Nicola, come noto, venne preferito a Benedetto Croce, Padre morale della Patria ed Emblema dell’antifascismo di matrice liberale, designato dai partiti di sinistra, a significare come in politica la capacità di mediazione spesso abbiano la meglio sulla preparazione.

In tale prospettiva, la prova di oculistica costituzionale è riuscita; infatti accanto al giudizio di Costituzione presbite, di Piero Calamandrei, è bene ricordare la critica di Massimo Severo Giannini – Capo di gabinetto al Ministero della Costituente, nel governo De Gasperi, ricoperto da Nenni – di “Costituzione miope”, non già nella parte dei diritti e doveri dei cittadini, ovvero nei rapporti economico-sociali, quanto in quella dell’organizzazione costituzionale dello stato.

Secondo la tripartizione in uso nella dottrina francese (preambule, constitution, bloc de constitutionallitè), per il Maestro Giannini, ferma la vitalità della parte introduttiva dedicata ai Principi fondamentali (artt. 1-12) e ai diritti-doveri fondamentali dell’uomo e cittadino , sarebbe la parte II della Carta (artt. 55-139) ad esser risultata, col trascorrere dei decenni, inadeguata per palese miopia, in quanto la forma di governo parlamentare con premierato inesistente e senza meccanismi atti ad effettiva salvaguardia di continuità e proficuità dell’azione del potere esecutivo, avrebbe scontato troppo le preoccupazioni genetiche dei Padri costituenti rivolte più al recente passato che al futuro prossimo venturo (non a caso la sottocommissione , in seno alla Commissione Ruini, deputata all’elaborazione del progetto generale era presieduta da Umberto Terracini).

Tuttavia il cantiere costituzionale, come desumibile dagli Atti dell’Assemblea  e dalla Relazione d’accompagnamento di Meuccio Ruini, offre il senso della vastità e dell’intensità del dibattito costituente.

Assodato ciò, occorre porsi il problema se la durata della Costituzione sia un bene in sé, memori della celebre frase di Thomas Jefferson, che il peggior lascito che una generazione possa fare alla successiva è l’immutabilità della Costituzione (ironia della sorte la Costituzione USA, con i marginali adattamenti apportati dai vari emendamenti succedutisi nel tempo, ha superato abbondantemente il bicentenario). Celotto riporta come exergo il discorso 1995 di G. Dossetti agli studenti dell’Università di Parma, ove il Padre Costituente addita che “E’ proprio nei momenti di confusione o di transizione indistinta che le Costituzioni adempiono alla più vera funzione: quella di essere per tutti punto di riferimento e di chiarimento…Essa, con le revisioni possibili e opportune,  può garantirvi effettivamente tutti i diritti e tutte le libertà a cui potete ragionevolmente aspirare”.

Ritornando a Calamandrei (in compagnia di Ruini e C. Marchesi), occorre citare lo sforzo dei Costituenti nella direzione della chiarezza e sinteticità del testo – in quanto la chiarezza è sinonimo di serietà, ben lungi dall’attuale legislatore ordinario che da vari decenni, in particolare con la dilatazione dello strumento della decretazione d’urgenza, delle leggi finanziarie omnibus, etc. ha abbandonato tale criterio di presidio della comprensibilità della norma da parte del quisque de populo.

In sintesi, torniamo ad apprezzare la scorrevolezza e l’immediata comprensibilità del libro in esame, a conferma che il saggio divulgativo è, al pari della Costituzione repubblicana, un testo rivolto non solo agli addetti ai lavori, ma a qualsiasi cittadino, specie in età formativa.

Al pari del giovane cattedratico Massimo Severo Giannini, che da Capodigabinetto nel biennio 1946-1947, diede un contributo essenziale nell’approntamento del più largo materiale preparatorio e di comparazione giuridica, per la redigenda Costituzione – chi scrive, animato dalla medesima passione civica che fece dire a Calamandrei che la Costituzione non è un apparato meccanico, varato una volta per tutte, ma un’autovettura che oltre al guidatore, necessita dell’apporto di linfa vitale quotidiana dell’impegno di tutti i cittadini, nei rispettivi ruoli, si auspica per il bene del Paese che Alfonso Libero Celotto, possa dare il proprio decisivo contributo, con rigore intellettuale e spigliatezza comunicativa, nell’immediato prosieguo al riavvio del processo di riforme costituzionali ed istituzionali, di cui l’ordinamento repubblicano ha impellente bisogno.

Infatti, anche la “Costituzione più bella del mondo”, se vuolsi usare proposizione enfatica, necessita di un restyling, ben oltre ai piccoli ritocchi apportati dalle ultime leggi di revisione costituzionale.

L'articolo BREVIARIO DI OCULISTICA COSTITUZIONALE: il saggio di Alfonso Celotto “La Costituzione presbite” (Giunti-Bompiani, Firenze, novembre 2022) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo I diritti delle generazioni future. Relazione al Seminario “Sud Progetti per ripartire” 23 marzo 2021 – Ministero del Sud e della coesione territoriale proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. La “riserva” lasciata aperta dalla pronuncia n. 120 del 2014. Aspetti critici. 3. Lo scioglimento della riserva con la decisione del conflitto tra poteri. 4. Aspetti positivi e prospettive di apertura 5. L’effettività della tutela offerta dagli organi di autodichia e l’accesso al sindacato di costituzionalità nei giudizi innanzi a tali organi. Profili di debolezza dell’impianto argomentativo della pronuncia.  6. Questioni aperte e prospettive future.
 
1. Premessa.
Con la sentenza n. 262 del 2017 la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi sul tema dell’autonomia delle Camere e degli altri organi costituzionali, respingendo i ricorsi per conflitto di attribuzioni sollevati dalla Corte di cassazione su ricorsi ex art. 111, comma 7, Cost., proposti da alcuni dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica avverso decisioni definitive rese su controversie di lavoro dagli organi interni di autodichia.
L’utilizzo dello strumento del conflitto di attribuzioni era stato suggerito dalla stessa Corte con la precedente pronuncia n. 120 del 2014, che aveva dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 del Regolamento del Senato della Repubblica, nella parte in cui attribuisce al Senato il potere di giudicare in via esclusiva e definitiva i ricorsi avverso gli atti e provvedimenti adottati dall’amministrazione di quel ramo del Parlamento nei confronti dei propri dipendenti, fondando la statuizione sull’insindacabilità dei regolamenti adottati ai sensi dell’art. 64 Cost.. La pronuncia aveva ritenuto “questione controversa” la sussimibilità della disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti e dei rapporti con i terzi, e della conseguente interpretazione e applicazione della stessa, alla competenza riservata dei regolamenti parlamentari, e aveva individuato nel conflitto d’attribuzioni fra poteri dello Stato la “sede naturale in cui trovano soluzione le questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza riservati”.
La sentenza n. 262 del 2017, resa appunto sui primi due conflitti di attribuzioni sollevati dopo la pronuncia in esame, scioglie la “riserva” lasciata aperta da quest’ultima circa “il confine e il fondamento dell’autodichia”, nel senso che “in tanto quest’ultima non è lesiva di attribuzioni costituzionali altrui, in quanto (e solo in quanto) riguardi i rapporti di lavoro con i dipendenti”, escludendo così dall’ambito di competenza riservata il potere normativo di disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi e di riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive.
Al contrario, la potestà degli organi costituzionali di approvare norme relative al rapporto di lavoro con i dipendenti, trova il proprio fondamento nell’autonomia normativa dei predetti organi, la quale investe anche gli aspetti organizzativi e non invade, dunque, la sfera di attribuzioni della giurisdizione.
 
2. La “riserva” lasciata aperta dalla pronuncia n. 120 del 2014. Aspetti critici.
La sentenza n. 262 del 2017 si lascia commentare per il suo tentativo di chiudere il cerchio lasciato aperto dalla precedente pronuncia n. 120 del 2014, dall’esame dei cui contenuti non si può dunque prescindere[1].
Quest’ultima ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 del Regolamento del Senato della Repubblica, nella parte in cui attribuisce al Senato il potere di giudicare in via esclusiva e definitiva i ricorsi avverso gli atti e provvedimenti adottati dall’amministrazione di quel ramo del Parlamento nei confronti dei propri dipendenti. In tal modo la Corte ha confermato l’insindacabilità dei regolamenti adottati ai sensi dell’art. 64 Cost., ancorando tale statuizione a ragioni “di diritto positivo”: facendo leva su elementi di teoria delle fonti, essa ha definito il concetto di “forza di legge” sulla base di due aspetti, la primarietà e la capacità di operare nel medesimo ambito attribuito dalla Costituzionale alla legge, in termini di equipollenza[2]. L’art. 134 Cost., nella parte in cui indica come attratti al sindacato di costituzionalità la legge e gli atti aventi forza di legge, si riferirebbe dunque soltanto a quegli atti che possono regolare ciò che rientra nella competenza della legge stessa, con conseguente esclusione dei regolamenti adottati dai due rami del Parlamento[3]. L’adozione di tali atti rimane di competenza riservata ex art. 64, comma 1, Cost., e riservato è quindi il relativo contenuto, che comprende – e su questo la pronuncia rimane ancorata alla propria risalente tradizione interpretativa[4] –l’organizzazione interna delle Camere e, con essa, “le vicende e i rapporti che ineriscono alle funzioni primarie delle Camere”[5], nonché l’interpretazione e l’applicazione delle stesse norme regolamentari e sub-regolamentari, con conseguente sottrazione a qualsiasi giurisdizione degli strumenti intesi a garantire il rispetto del diritto parlamentare.
Il raggio di competenza desumibile dall’art. 64 Cost. e – per il procedimento legislativo – dall’art. 72 Cost., ha proseguito la Corte, se – attraverso il riconoscimento dell’insindacabilità dei contenuti – rappresenta il presupposto per la garanzia di indipendenza delle Camere da ogni altro potere, costituisce, al contempo, un limite all’estensione della stessa autonomia normativa e applicativa.
Per la prima volta, la Corte ha chiarito che i regolamenti degli organi costituzionali non sono (più) fonti puramente interne, bensì “fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali che ne delimitano la sfera di competenza”[6].
A partire da tale presupposto, la pronuncia ha concluso nel senso che spetta alla Corte stessa – quale organo di garanzia della legalità costituzionale – verificare se l’autonomia normativa e organizzativa (autoarchia) e l’autonomia interpretativa e applicativa (autodichia) si estendano oltre quanto consentito dalle disposizioni costituzionali che detta autonomia attribuiscono, invadendo la sfera di attribuzioni riservata dalla Costituzione ad altri poteri, e nello specifico – quanto all’autodichia – al potere giurisdizionale.
“Sede naturale” di tale valutazione è stata individuata, dunque, nel conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato. È a quella sede che la pronuncia ha deferito il sindacato circa l’afferenza della disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti e dei rapporti con i terzi al raggio di competenza dei regolamenti parlamentari e degli altri organi costituzionali[7].
Ma il punto veramente focale della sentenza n. 120 del 2014, e al contempo di maggior interesse ai fini del ragionamento che seguirà, è stato quello di ancorare l’ammissibilità del conflitto al presupposto per cui “anche norme non sindacabili potrebbero essere fonti di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili”, dal momento che “l’indipendenza delle Camere non può infatti compromettere diritti fondamentali, né pregiudicare l’attuazione di principi inderogabili”[8].
Questo ragionamento, certamente di impatto, sollecita l’interprete a verificare, nel caso concreto, quanto il conflitto tra poteri rappresenti una soluzione soddisfacente per assolvere alla pur dichiarata finalità di evitare la compromissione di diritti costituzionalmente inviolabili, cioè di diritti del singolo.
Anticipando le conclusioni che si formuleranno a valle di questa analisi, sembra che detta finalità rischi di rimanere solo parzialmente soddisfatta, necessitando, probabilmente, di un più radicale revirement della giurisprudenza costituzionale in tema di autonomia degli organi costituzionali, o comunque di un intervento di “monito” nei confronti di detti organi, specie alla luce del riconoscimento dei relativi regolamenti come fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, soggetti agli ordinari canoni interpretativi.
 
3. Lo scioglimento della riserva con la decisione del conflitto tra poteri.
La sentenza n. 262 del 2017[9], che si è espressa sui primi ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti dopo la pronuncia n. 120 del 2014, sollevati dalla Corte di cassazione su ricorsi ex artt. 111, comma 7, Cost. promossi da dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica avverso decisioni definitive dei rispettivi organi di giustizia domestica, offre all’interprete la possibilità di analizzare l’effettività di questo strumento, sotto il profilo della tutela dei diritti individuali.
Un primo segnale della inidoneità del conflitto ai fini in esame si rinviene già nella trattazione delle questioni preliminari.
Nel ritenere ammissibile il conflitto sotto il profilo soggettivo[10], la Corte ha osservato come l’oggetto dello stesso fosse stato correttamente individuato nelle fonti istitutive degli organi di giustizia interna, ma solo – si aggiunge – “in quanto altererebbero, a danno delle attribuzioni della giurisdizione di legittimità, nella prospettazione della ricorrente, l’ordine costituzionale delle competenze”.
L’eccepita violazione di diritti individuali dei ricorrenti nel giudizio a quo o la lesione di specifici parametri costituzionali, lamentata nell’ordinanza che aveva sollevato il conflitto, ha affermato ancora la Corte, non assume rilievo autonomo, potendo essere valutata soltanto “alla luce del tipo di giudizio instaurato”, e cioè al fine di verificare se spetti agli organi costituzionali (nella specie Senato e Presidenza della Repubblica) il potere di adottare norme che attribuiscono a organi interni la cognizione in via definitiva delle controversie instaurate dai propri dipendenti, sottraendole alla giurisdizione.
Già da questo primo ordine di argomentazioni emerge come lo strumento del conflitto di attribuzioni, in quanto concepito e strutturato per giustiziare conflitti fra organi dello Stato non risolubili per via politica, non nasce per (e conseguentemente non riesce, se non incidentalmente, a) fornire risposta nell’eventualità, pur evidenziata nella pronuncia n. 120 del 2014, in cui “anche norme non sindacabili” si atteggino a “fonti di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili”[11].
Simile eventualità non ha infatti rilevanza in sé, ma solo laddove la paventata violazione ridondi sulla sfera di attribuzioni costituzionali di altri organi.
Che tale ridondanza vi sia, ed entro quali limiti, è questione problematica e rischia di essere rimessa a ragionamenti contingenti, nei quali comunque la tutela dei diritti inviolabili dei singoli – i quali, peraltro, sono privi della legittimazione al conflitto – rimane sullo sfondo e non è mai l’oggetto principale del sindacato[12].
Il successivo iter argomentativo della pronuncia, da un lato, sembra confermare le perplessità sollevate, dall’altro, lascia trapelare una certa consapevolezza della Corte circa la non satisfattività dello strumento rispetto alla tutela dei diritti individuali. Prima di approfondire questo profilo, è comunque opportuno riportare i passaggi logici che hanno portato la Corte a sciogliere la riserva rimasta aperta per effetto della pronuncia n. 120 del 2014.
Con un primo ordine di argomentazioni, il giudice costituzionale ha ribadito la propria giurisprudenza secondo la quale l’autonomia che la Costituzione riconosce agli organi costituzionali si manifesta, in primo luogo, sul piano normativo. Tale piano involge non solo la disciplina del procedimento legislativo, per la parte non direttamente regolata dalla Costituzione, ma riguarda anche l’organizzazione interna degli organi, e investe dunque logicamente “anche gli aspetti organizzativi, ricomprendendovi ciò che riguarda il funzionamento degli apparati amministrativi “serventi”, che consentono agli organi costituzionali di adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle proprie funzioni costituzionali”[13].
Per essere pienamente effettiva, l’autonomia normativa deve essere assistita anche dall’autonomia del momento interpretativo e applicativo delle norme, incluse le scelte riguardanti la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne l’osservanza, e quindi inclusa l’autodichia.
Ribadito dunque il presupposto di partenza, la Corte ha proseguito il ragionamento affermando che la potestà di approvare norme relative al rapporto di lavoro con i propri dipendenti riposerebbe, appunto, su tale fondamento, e troverebbe, in esso, il relativo confine.
Da tanto la Consulta ha tratto la conclusione per cui non dovrebbe spettare in via di principio agli organi costituzionali il potere di “ricorrere alla propria potestà normativa né per disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi, né per riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive”, le quali non potrebbero essere sottratte alla giurisdizione comune.
La Corte ha quindi sciolto in questo modo “la riserva esplicitamente formulata nella sentenza n. 120 del 2014”, nel senso che l’autodichia non lede le attribuzioni della giurisdizione, soltanto finché riguardi i rapporti di lavoro con i dipendenti[14].
 
4. Aspetti positivi e prospettive di apertura.
La pronuncia si lascia apprezzare per un rilevante salto di qualità nel rapporto tra Corte costituzionale e altri organi costituzionali, finora improntato a una certa deferenza del Giudice nei confronti di questi ultimi[15]. Circoscrivere l’ambito di ammissibilità della normazione e della giurisdizione domestica, estesosi a dismisura negli ultimi anni[16], è sicuramente condivisibile[17].
La sentenza in commento segna un passo importante in questa direzione, ammettendo la sindacabilità dei regolamenti parlamentari qualora, disciplinando materie estranee al relativo ambito di competenza, sottraggano alla cognizione del giudice determinate controversie, impostazione che riecheggia quella elaborata dalla Corte con riferimento all’insindacabilità parlamentare di cui all’art. 68, primo comma, Cost.[18], e ravvisa la necessità di un “nesso funzionale” fra normativa interna e attribuzioni primigenie delle Camere[19].
In questa prospettiva, per tutti gli ambiti di disciplina che verranno ritenuti esorbitanti dal potere normativo degli organi costituzionali, anche i diritti individuali troveranno, in via incidentale e di riflesso, adeguata tutela[20].
In particolare, a valle di questa pronuncia ci si dovrebbe aspettare una modifica dei regolamenti dei vari organi costituzionali, con abrogazione di tutta la disciplina inerente la selezione, l’organizzazione, la gestione dei rapporti con i soggetti non dipendenti, e quindi con esclusione del sindacato degli organi di giustizia interna su tali rapporti (si pensi alla disciplina sugli appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni di tali organi costituzionali, e alle relative controversie). Questi ultimi saranno dunque regolati dalle fonti “ordinarie” del diritto e pertanto soggetti non solo alla giurisdizione del giudice comune ma, per quanto maggiormente interessa ai fini della presente riflessione, sempre assistiti dal controllo di costituzionalità della Corte sulle norme che li disciplinano.
Anche indipendentemente da un’abrogazione espressa, può comunque ritenersi che, alla luce dell’interpretazione offerta dalla Corte, la disciplina interna non dovrà trovare applicazione, e i singoli potranno quindi direttamente adìre gli organi giurisdizionali.
La pur apprezzabile soluzione offerta dalla Corte, tuttavia, rimane comunque insoddisfacente se si guarda la questione dal punto di vista della tutela dei diritti fondamentali dei singoli, per tutto ciò che è rimasto attratto alla sfera di competenza normativa e applicativa degli organi costituzionali, insindacabile – secondo quanto ribadito dalla Consulta – in un ordinario giudizio di costituzionalità.
Come anticipato, la pronuncia in commento non manca di contenere interessanti spunti di riflessione anche sotto il profilo in esame.
 
5. L’effettività della tutela offerta dagli organi di autodichia e l’accesso al sindacato di costituzionalità nei giudizi innanzi a tali organi. Profili di debolezza dell’impianto argomentativo della pronuncia.
Si è accennato che oggetto principale della presente analisi consiste nel misurare l’impatto dei contenuti delle pronunce n. 120 del 2014 e n. 262 del 2017 sotto il profilo dell’effettività della tutela dei diritti individuali.
Si è anche visto che lo strumento del conflitto di attribuzioni riesce a fornire una risposta mediata e incidentale al problema, consentendo di affermare la competenza del potere giurisdizionale per tutti gli ambiti materiali sottratti alla riserva dei regolamenti degli organi costituzionali. Da tale affermazione consegue, appunto, tanto la (ri)espansione del potere normativo “comune” su quelle materie, quanto la possibilità per i singoli “terzi” di accedere agli organi giurisdizionali per veder tutelati i propri diritti, con particolare riferimento, per quel che qui più interessa, al sindacato di costituzionalità delle norme che sui quei diritti incidano.
A questo punto, si tratta finalmente di verificare se analoga effettività sia garantita ai singoli anche nelle materie che rimangono attratte al raggio di competenza degli organi costituzionali, sia con riferimento alla normazione, sia con riferimento, latu sensu, alla giurisdizione, anche attraverso il meccanismo di chiusura del sindacato di costituzionalità.
E in proposito, va certamente evidenziato come dalla motivazione della pronuncia in commento emerga la sensibilità del giudice costituzionale anche sotto il profilo in esame.
La Corte, infatti, non si è limitata a dichiarare non fondati i ricorsi per conflitto di attribuzione, in ragione del fatto che i ricorrenti nei giudizi a quibus erano dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica, con conseguente attrazione della disciplina inerente i relativi rapporti di lavoro all’autonomia normativa e applicativa (autodichia) dei predetti organi. Buona parte del successivo iter argomentativo della sentenza, infatti, risulta teso a dimostrare che anche la tutela offerta dagli organi di giustizia interna sia comunque effettiva[21].
Simili argomentazioni, esulando dall’oggetto del conflitto, che è quello di delimitare la sfera di competenza dei poteri e di verificare il rispetto dei rispettivi limiti, sembrano trovare la propria giustificazione nella volontà di offrire – al di là del limite formale dell’insindacabilità delle fonti di autonomia – una “rassicurazione sostanziale” circa la relativa rispondenza ai principi costituzionali.
Tuttavia, è proprio su queste rassicurazioni che il ragionamento della Corte non trova un punto di chiusura, lasciando aperta la questione, su cui il presente contributo vorrebbe focalizzare l’attenzione, della possibilità di accedere al sindacato di costituzionalità delle norme interne agli organi di autonomia che incidano sui diritti individuali dei singoli.
Un primo indice rivelatore di queste criticità si ravvisa nella dichiarata non sussumibilità degli organi di giustizia interna nella categoria di giudici speciali ex art. 102 Cost. (con conseguente esclusione della possibilità di esperire il ricorso ex artt. 111, settimo comma, Cost., contro le rispettive decisioni definitive)[22]. Questi ultimi sarebbero infatti meri “organi interni non appartenenti all’organizzazione giudiziaria, in tanto giustificati in quanto finalizzati alla migliore garanzia dell’autonomia dell’organo costituzionale”[23].
Da questo inciso sembra già percepibile una sorta di eterogenesi dei fini perseguiti dalla Corte: il ragionamento, che pur avrebbe dovuto essere volto a dimostrare l’effettività della tutela assicurata dai collegi di giustizia interni agli organi costituzionali, finisce invece per spostarsi sulla necessità di assicurare il maggior spazio di autonomia agli organi costituzionali stessi. E sulla base di questo – mutato – presupposto di partenza, è stata confermata l’insindacabilità dei regolamenti di autonomia da parte del giudice costituzionale in un giudizio di costituzionalità in via incidentale. La non esperibilità del ricorso per cassazione, infatti, preclude anche la possibilità di accedere al sindacato incidentale di costituzionalità delle norme di autonomia che disciplinano i rapporti da cui originano le controversie.
Resta, allora, da verificare se, nell’ambito del giudizio interno agli organi di autonomia, la tutela dei diritti risulti davvero assicurata in misura effettiva sotto il profilo in esame.
Procedendo con ordine, nella pronuncia in commento la Corte ha evidenziato che gli organi di giustizia domestica, istituti dalle fonti di autonomia con il precipuo compito “di interpretare e applicare” le norme prodotte da quelle fonti, risultano costituiti secondo regole volte a garantire la loro “indipendenza e imparzialità”, come previsto dagli artt. 3, 24, 101 e 111 Cost. per la funzione del giudicare, e come richiesto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo in particolare con la sentenza 28 aprile 2009, Savino e altri c. Italia[24]. Inoltre, prosegue la pronuncia, le fonti di autonomia hanno previsto lo svolgimento di giudizi, in primo e secondo grado, secondo moduli procedimentali “di natura sostanzialmente giurisdizionale, idonei a garantire il diritto di difesa e un effettivo contraddittorio”. Il carattere “oggettivamente giurisdizionale” di tali organi, conclude la Corte, li rende del resto “giudici ai fini della loro legittimazione a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio”[25] (il riferimento è, in particolare, alla pressoché coeva pronuncia n. 213 del 2017[26]).
Il ragionamento, seppur suggestivo, incorre tuttavia in un cortocircuito proprio con riferimento al versante della tutela costituzionale dei diritti.
Gli organi di autodichia hanno sì il potere di “interpretare” e “applicare” le norme poste dalle fonti regolamentari e sub-regolamentari degli organi costituzionali, al fine di stabilire la legittimità degli atti applicativi adottati dalle amministrazioni interne ai predetti organi, ma occorre indagare di quali poteri detti organi dispongano nel caso in cui, in ipotesi, l’atto applicativo venga contestato perché illegittimo in via derivata, in quanto applicativo di una disciplina – quella approvata dal regolamento di autonomia, o da un sub-regolamento – incostituzionale.
Quali sono, in questo caso, i poteri riservati agli organi di giustizia interna per garantire l’effettiva tutela del singolo?
Quanto alla possibilità di adìre il giudice costituzionale, nella chiusura del proprio ragionamento la Corte ha ribadito il recente riconoscimento degli organi di autodichia quale giudice a quo ai fini della remissione di una questione di legittimità costituzionale in via incidentale, circoscrivendo tuttavia l’estensione di tale potere di rimessione alle “norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio”.
Nel caso invece in cui ad essere sospettata di incostituzionalità fosse la disciplina ad hoc introdotta dalle fonti di autonomia (eventualmente anche in deroga alla legislazione ordinaria), vi è il rischio di una declaratoria di inammissibilità della questione, in ragione dell’insindacabilità della fonte, e ciò anche nell’ipotesi in cui l’incostituzionalità rilevasse sotto il profilo della lesione di diritti fondamentali del singolo.
Nemmeno sembra soddisfacente, da un lato, la possibilità che gli organi di autodichia siano investiti del potere di disapplicare le norme regolamentari interne ritenute incostituzionali[27], dall’altro, la possibilità per i predetti giudici interni di interessare direttamente dei dubbi di costituzionalità l’organo che ha adottato il regolamento. Questa facoltà esula infatti dall’inverare l’esercizio di una tutela “oggettivamente giurisdizionale”, e la decisione sarebbe con ogni evidenza, “politica”.
Sia consentita, ancora, un’ulteriore riflessione. I dipendenti delle Camere e degli altri organi costituzionali – ma il ragionamento può essere esteso anche ai parlamentari stessi – sono anche cittadini europei. Come tali, questi hanno diritto di veder rispettati i diritti fondamentali riconosciuti dai Trattati, anche nell’ipotesi in cui tali diritti risultassero lesi da una fonte normativa interna al singolo organo costituzionale[28].
Ci si dovrebbe chiedere, allora, se gli organi di autodichia abbiano il potere di adìre la Corte di Giustizia in via pregiudiziale, chiedendo di verificare se il diritto previsto dai Trattati osti ovvero sia compatibile con la normativa prevista dalle fonti regolamentari interne agli organi costituzionali, che sono chiamati ad applicare nella singola controversia. Ma allo stato non risulta che una simile questione sia mai stata sollevata dagli organi di giurisdizione domestica.
L’unica via d’uscita per il singolo sembra allora, allo stato, essere quella di rivolgersi alla Corte di Strasburgo, una volta che la controversia interna risulti definita, per lamentare l’avvenuta violazione dei diritti riconosciuti dalla CEDU[29].
 
6. Questioni aperte e prospettive future.
L’analisi sin qui condotta conferma che, sotto il versante dell’accesso al giudice costituzionale e quindi del controllo finale di legalità costituzionale, la tutela offerta dagli organi di autodichia non può, in ultima analisi, considerarsi effettiva.
Sembra insomma doversi ammettere, seppur nel circoscritto settore della disciplina interna e riservata agli organi costituzionali, che la garanzia dei diritti fondamentali del singolo sia ancora recessiva rispetto all’autonomia politica e alle supreme esigenze della vita politica parlamentare.
Resta quindi da domandarsi quali siano le prospettive per il superamento di questo “cortocircuito” tutto interno al tessuto costituzionale.
Non vi è dubbio che la soluzione all’empasse debba passare necessariamente per il riconoscimento della sindacabilità dei regolamenti interni agli organi costituzionali da parte del giudice costituzionale[30].
Se è vero che l’insindacabilità di tali fonti è stata ribadita anche con la pronuncia in commento, è anche vero che, per tutto quanto detto, non era il conflitto di attribuzioni la sede in cui promuovere un così decisivo revirement giurisprudenziale. Ciò nonostante, se non si vogliono svuotare di contenuto alcune importanti affermazioni contenute nelle più recenti pronunce sul tema, bisogna ammettere che la Corte, con la prudenza che si richiede al giudice costituzionale, stia gettando le basi per il superamento della questione.
Ci si riferisce, in primo luogo, al fatto che, con la pronuncia n. 120 del 2014, la Consulta abbia riconosciuto ai regolamenti degli organi costituzionali la natura di “fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, produttivi di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi”. Per non rimanere priva si senso, questa affermazione dovrà condurre, prima o poi, ad ammettere l’interpretazione degli stessi da parte dell’organo garante del controllo della legalità-costituzionale del sistema[31]. Tanto più che con quella stessa pronuncia si è ammesso espressamente che anche fonti insindacabili possono produrre norme lesive di diritti fondamentali, sicché corollario di questa affermazione non potrà che essere l’ammissibilità del controllo di costituzionalità quale garanzia di chiusura del sistema.
Né il ragionamento sulla competenza della fonte, che escluderebbe i regolamenti parlamentari dall’ambito di operatività dell’art. 134 Cost., pur prospettato nella medesima sentenza n. 120 del 2014 (di cui la più attenta dottrina non ha mancato di evidenziare la contraddittorietà[32]), può considerarsi ostativo a un’interpretazione evolutiva: come noto, infatti, il concetto di forza di legge non risulta interpretato sempre in misura univoca nella giurisprudenza della Corte, che in determinate fattispecie non ha mancato di valorizzare indici sostanziali piuttosto che elementi formali[33].
Perché il cerchio possa veramente chiudersi all’interno del circuito costituzionale, quindi, occorrerà attendere che giunga a maturazione il mutamento di sensibilità del giudice costituzionale, conducendolo – in ossequio al principio inaugurato con la sentenza n. 1 del 2014, per cui non possono sussistere zone franche nel sistema di giustizia costituzionale, specie in un ambito attinente agli organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo[34] – a ritenere attratti al proprio sindacato anche i regolamenti adottati ai sensi dell’art. 64 Cost. e quelli adottati dagli altri organi costituzionali[35].
E forse tra le fila della pronuncia n. 262 del 2017 si intravede anche quale potrebbe essere l’occasione per aprire definitivamente la strada auspicata.
Il riferimento è, con ogni evidenza, alla pronuncia n. 213 del 2017, che ha riconosciuto gli organi di autodichia quali giudici a quo legittimati a sollevare una questione di legittimità costituzionale in via incidentale. È vero che la Corte ha sottolineato che l’oggetto di quel sindacato erano le “norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio”, ma è auspicabile che il giudice costituzionale giunga alla medesima conclusione qualora oggetto della rimessione fosse la disciplina interna al regolamento (indipendentemente, cioè, da un suo rinvio a quella comune).
Da un lato, l’indipendenza e l’imparzialità degli organi di giurisdizione domestica dovrebbe imporre loro di adire la Corte in caso di dubbi sulla costituzionalità della disciplina che sono chiamati ad applicare, dall’altro, la remissione della questione da parte degli organi interni potrebbe essere finalmente l’occasione per aprire la strada al sindacato di costituzionalità in materia.
In alternativa, in prospettiva de jure condendo, dovrebbe ipotizzarsi una modifica dell’art. 134 Cost., inserendo appunto anche i regolamenti degli organi costituzionali fra gli atti-fonte sindacabili. Soluzione, questa, ben più facile a predicarsi in astratto che a realizzarsi in concreto, considerata la tendenza delle Camere a espandere sempre di più l’ambito di operatività dei propri regolamenti, e a difenderne strenuamente l’insindacabilità.
Concludendo, è auspicabile e presumibile che la pronuncia in commento non rappresenti il punto di arrivo dell’elaborazione giurisprudenziale in materia di autonomia e di autodichia degli organi costituzionali, ma che integri un ulteriore tassello verso il riconoscimento integrale ed effettivo della garanzia della tutela costituzionale dei diritti in tutti i settori in cui si estrinseca l’attività degli attori del sistema costituzionale[36].
 

Note

L'articolo Autarchia, autodichia e tutela dei diritti fondamentali del singolo. Quali prospettive per il futuro? Note a margine della sentenza n. 262 del 2017 della Corte costituzionale. proviene da Giustamm.

1.   La rappresentazione del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
 
      Con la sentenza n. 262/2017 la Corte costituzionale ha posto un punto fermo e sperabilmente definitivo, sull’autodichia[1] delle Camere parlamentari e della Presidenza della Repubblica[2], risolvendo le questioni sottoposte al suo esame dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione[3] sotto la specie del giudizio per confitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato e del Presidente della Repubblica in relazione alle disposizioni regolamentari[4] che disciplinano la tutela giurisdizionale nelle controversie di lavoro dei loro rispettivi dipendenti.
      Dopo aver ripetutamente fallito l’accesso al giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale sulle norme dei regolamenti del Senato e della Presidenza della Repubblica inerenti la tutela giurisdizionale delle controversie ut supra, per la dichiarata inammissibilità in siffatta sede del controllo di costituzionalità in riferimento alla normativa che ne è sottratta per le disposizioni costituzionali degli articoli 64, 72 e 134 Cost., peraltro da ultimo sancita con la sentenza della Corte costituzionale n.120/2014 sulle questioni poi riproposte nel conflitto di attribuzione di cui trattasi[5], la Corte di cassazione[6] ha denunciato la lesione o la turbativa del potere giurisdizionale nel caso della normativa “sub regolamentare” approvata dal Senato per il suo carattere invasivo delle attribuzioni del potere giudiziario; e, per quanto riguarda l’autodichia del Presidente della Repubblica ha esposto dubbi relativi alla compatibilità con la Costituzione delle disposizioni regolamentari in tema di autodichia (soprattutto la denunciata lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in capo ai dipendenti del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica) che si risolverebbero nell’invasione o turbativa del potere giurisdizionale della Corte di cassazione in quanto risulterebbe precluso lo svolgimento del sindacato di legittimità domandatole dai ricorrenti.
      Per quanto riguarda il conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica, originato dall’approvazione degli articoli da 72 ad 84 del Titolo II (contenzioso) del Testo Unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica, la Corte di cassazione ha osservato che l’affidamento ad Organi interni a quel ramo del Parlamento della decisione delle controversie con l’Amministrazione del Senato attinenti allo stato ed alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti del Senato precluderebbe loro l’accesso alla piena tutela giurisdizionale comprimendo la sfera di attribuzioni costituzionali dell’autorità giudiziaria, in violazione degli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma, quest’ultimo in combinato disposto con la VI disposizione transitoria e finale, 108, secondo comma, e 111, primo e secondo comma, Cost..
      Nel medesimo contesto ha evidenziato che la Costituzione, prevedendo testualmente una vera e propria autodichia solo all’articolo 66 Cost. per il giudizio di ciascuna Camera sui titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità, non ne consentirebbe l’estensione, mediante disposizioni regolamentari ad organi interni, anche alla decisione delle controversie con i dipendenti, per il contrasto con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.), coniugato con il riconoscimento a tutti del diritto fondamentale di agire in giudizio per la tutela dei propri diritto ed interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.).
      E da ciò, sotto altro profilo, emergerebbe altresì la violazione dell’articolo 102, secondo comma, Cost. inibitore dell’istituzione di giudici straordinari o giudici speciali, in correlazione alla VI disposizione transitoria e finale della Costituzione che aveva posto il dovere di procedere alla revisione degli organi speciali di giurisdizione all’epoca esistenti entro cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione stessa; sicché la Commissione contenziosa ed il Consiglio di Garanzia –  previsti dalle fonti di autonomia del Senato quali giudici, rispettivamente di I e II grado, delle controversie instaurate dai dipendenti nei confronti dell’Amministrazione del Senato – sarebbero da considerare, rispetto alla giurisdizione ordinaria, giudici speciali illegittimamente istituiti dopo l’entrata in vigore della Costituzione.
      Forse avvertendo la debolezza degli argomenti testé riferiti la Corte di cassazione ha rappresentato, in alternativa subordinata, l’osservazione che anche qualora si individuasse un profilo di continuità dell’ordinamento pre-repubblicano rispetto all’autodichia, il difetto di revisione degli organi di autodichia del Senato darebbe luogo anche alla violazione dell’articolo 111 Cost. per l’elusione del principio del giusto processo, della garanzia del contraddittorio, dell’imparzialità e della terzietà del giudice, non potendo ritenersi coerente con tali principi il processo che si svolge dinanzi ad un giudice incardinato in una delle parti; con la conseguente violazione anche del principio dell’indipendenza dei giudici speciali sancito dall’art. 108, secondo comma, Cost..
      Infine, anche nell’ipotesi che gli organi di autodichia del Senato siano organi speciali di giurisdizione preesistenti all’entrata in vigore della Costituzione, ed altresì che il procedimento di revisione ai sensi della VI disposizione transitoria e finale abbia avuto corso soddisfacendo i canoni del giusto processo, di terzietà, di imparzialità e di indipendenza del giudice, residuerebbe la violazione degli artt. 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost. in considerazione del carattere chiuso e circoscritto del sistema di autodichia del Senato, che ne precluderebbe la proponibilità del ricorso straordinario ivi contemplato; così fondando, in via subordinata, la richiesta di accoglimento del ricorso per conflitto di attribuzione, quanto meno nella parte in cui le disposizioni regolamentari in contestazione non consentono il ricorso in cassazione per violazione di legge, ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost., contro le decisioni pronunciate dagli organi di autodichia.
      Riguardo al conflitto di attribuzione nei confronti della Presidenza della Repubblica originato dall’approvazione dei decreti presidenziali (24 luglio 1996 n.81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n.89, e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n.34) che hanno istituto e disciplinato all’interno della Presidenza della Repubblica gli organi competenti a decidere sui ricorsi presentati dal personale del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica, la Corte di cassazione ha sollevato il conflitto di attribuzione adducendo la carenza del potere del Presidente della Repubblica a motivo della ricognizione dell’autodichia in tema di controversie instaurate dai dipendenti della Presidenza della Repubblica, unicamente per via giurisprudenziale: dapprima dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione (sent. 17 marzo 2010 n.6529), col riconoscimento del fondamento costituzionale indiretto nella potestà di autorganizzazione e nell’autonomia contabile dell’organo costituzionale; eppoi, indirettamente dalla Corte Costituzionale (sent. 120/2014) con la canonizzazione dei principi inerenti ai requisiti richiesti dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo[7] (sent. 28/04/2009 – Savino e altri/Italia)[8].
      Come per le censure rivolte all’autodichia delle Camere Parlamentari, anche quella del Presidente della Repubblica, ad avviso delle Sezioni Unite contrasterebbe con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost.) e con il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.) non potendo sacrificarsi il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale spettante a ciascun dipendente, ancorché posto in bilanciamento con l’autonomia costituzionalmente garantita del Presidente della Repubblica.
      Parimenti, le disposizioni in contestazione violerebbero il divieto di istituzione di giudici speciali (art. 102, secondo comma, Cost. e VI disposizione transitoria e finale), per avere istituito illegittimamente giudici speciali oltre cinque anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione.
      Allo stesso modo, in alternativa subordinata, la configurazione degli organi di giustizia interna della Presidenza della Repubblica quali giudici speciali, sarebbe affetta dalla preclusione dell’accesso al sindacato di legittimità nella forma del ricorso straordinario ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost., e dell’art. 360, quarto comma, del Codice di procedura civile, con ingiustificato trattamento differenziato (art. 3, primo comma, Cost.) dei dipendenti della Presidenza della Repubblica rispetto agli altri dipendenti pubblici; fondando così, in accoglimento del conflitto, la domanda che sia affermata la possibilità di esperire il ricorso straordinario per cassazione avverso le decisioni in ultimo grado, o in grado unico, degli organi di giustizia interna della Presidenza della Repubblica.
 
2.   La soluzione della Corte Costituzionale.
 
      Superate le questioni di ammissibilità del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato e ritenuto ammissibile l’intervento spiegato dal dipendente del Senato in quanto la pronuncia resa potrebbe precludere la tutela giudiziaria della situazione giuridica soggettiva vantata da quest’ultimo, la Corte ha ritenuto non fondati entrambi i ricorsi promossi dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, dichiarando che spettava al Senato della Repubblica ed al Presidente della Repubblica approvare gli atti impugnati con le ordinanze introduttive del giudizio per conflitto di attribuzione, nelle parti in cui riservano ad organi di autodichia la decisione delle controversie di lavoro instaurate dai propri dipendenti, in quanto non lesivi della sfera di attribuzioni della Corte di cassazione, Sezioni Unite civili.
      La decisione della Corte appare pienamente apprezzabile: non solo perché sembra aver definitivamente risolto annose questioni di giurisdizione inerenti alle controversie dei dipendenti del Senato e della Presidenza della Repubblica nei confronti dei rispettivi Organi di appartenenza[9], assicurando loro adeguata garanzia e certezza del diritto; ma anche per aver correttamente ed esaurientemente illustrato l’istituto dell’autodichia di tali Organi costituzionali col richiamo delle fonti pre-costituzionali e costituzionali, evidenziandone il fondamento della legittimazione nell’ambito dell’autonomia ed indipendenza ad essi spettanti nel contesto del bilanciamento costituzionalmente canonizzato tra gli Organi costituzionali che costituiscono le Istituzioni poste alla base del nostro ordinamento.
      Nel verificare la compatibilità costituzionale dell’autodichia presa in considerazione come potestà degli Organi costituzionali di decidere attraverso organi interni le controversie inerenti allo stato ed alla carriera giuridico-economica dei loro dipendenti applicando la disciplina normativa regolamentare che gli stessi si sono dati in materia, la Corte l’ha illustrata come “manifestazione tradizionale della sfera di autonomia riconosciuta agli organi costituzionali, a quest’ultima concretamente legata nell’esperienza costituzionale”[10].
      Ed al riguardo ha assunto a criterio valutativo il doversi tener conto del fatto che l’autodichia è stata ritenuta dagli organi costituzionali chiamati in giudizio una delle condizioni per il dispiegarsi della propria autonomia e, perciò, per il libero ed efficiente svolgimento delle loro funzioni.
      Ricordato che l’autonomia riconosciuta agli Organi costituzionali si manifesta innanzitutto sul piano normativo come potere di darsi un regolamento (art. 64 Cost. per le Camere; L. 9 agosto 1948 n.1077 per il Presidente della Repubblica)[11], la Corte ne ha definito i contorni riconoscendone la compatibilità, la correttezza e la legittimità costituzionale dell’estensione all’organizzazione interna per quanto riguarda le Camere[12]; ed in relazione al Presidente della Repubblica con la legittimità delle necessità del proprio apparato organizzativo “non solo per amministrare i beni rientranti nell’amministrazione presidenziale, ma anche per consentire un libero ed efficiente esercizio delle proprie funzioni, garantendo in tal modo la non dipendenza del Presidente rispetto ad altri poteri dello Stato”[13]; risultando così chiarito che la potestà normativa in parola consente agli Organi costituzionali in questione di produrre le norme giuridiche a disciplina dell’assetto e del funzionamento dei loro apparati serventi, onde adempiere liberamente, in modo efficiente, alle loro funzioni costituzionali.
      E su tale medesimo fondamento la Corte ha stabilito che trova appoggio la potestà degli Organi costituzionali di approvare norme relative ai rapporti di lavoro con i loro dipendenti, osservando che “il buon esercizio delle alte funzioni costituzionali attribuite agli organi in questione dipende in misura decisiva dalle modalità con le quali è selezionato, normativamente disciplinato, organizzato e gestito il personale”[14].
      Sotto tale profilo ed al riguardo ne ha anche individuato il limite rilevando che, in linea di principio, l’autonomia normativa di auto organizzazione e funzionamento non appare estensibile alla disciplina dei rapporti con soggetti terzi e tanto meno all’attribuzione agli Organi di autodichia delle relative, eventuali controversie.
      Per naturale conseguenza, la Corte ha osservato che la riserva di autodichia nell’interpretazione e nell’applicazione delle fonti interne di autonomia, non comporta l’alterazione dell’ordine costituzionale delle competenze, né la lesione delle attribuzioni dell’autorità giudiziaria ordinaria; ma anzi rappresenta “il razionale completamento dell’autonomia organizzativa degli organi costituzionali in questione, in relazione ai loro apparati serventi, la cui disciplina e gestione viene in tal modo sottratta a qualunque ingerenza esterna”[15], oggettivamente evidente ed inammissibile nell’ipotesi che debbano essere gli organi della giurisdizione comune ad interpretare ed applicare tale normativa, pena il dimezzamento della stessa autonomia che si è inteso garantire.
      Del resto, l’asserto secondo cui gli organi di autodichia sono chiamati a decidere sulle posizioni giuridiche soggettive dei dipendenti in luogo dell’autorità giudiziaria “comune”, non significa in virtù di quanto coerentemente osservato dalla Corte, l’assenza della tutela delle posizioni giuridiche soggettive dei dipendenti degli organi costituzionali di cui trattasi.
      Difatti, a fronte di tutte le situazioni in cui tale tutela risultava effettivamente inesistente, la Corte Costituzionale non dimentica, ed anzi espressamente richiama e ribadisce di avere affermato[16], “che la ‘grande regola’ del diritto al giudice ed alla tutela giurisdizionale effettiva dei propri diritti,in quanto scelta che appartiene ai grandi principi di civiltà del tempo presente, non può conoscere eccezioni.”; ma, al riguardo, ha tuttavia rilevato che la tutela delle posizioni giuridiche dei suddetti dipendenti risulta assicurata “per il tramite dell’istituzione di organi interni e procedure di garanzia variamente conformate, in un contesto che al tempo stesso consente che l’interpretazione e l’applicazione della specifica normativa approvata in materia dagli organi costituzionali sia sottratta ad ingerenze esterne.”[17].
      Ciò comporta che nella specie si versi nell’inconfigurabilità di un giudice speciale ex art. 102 Cost., trattandosi evidentemente di organi estranei all’organizzazione giudiziaria, sottratti ai limiti ed ai tempi della costituzione e funzionamento di cui al combinato disposto dell’art. 102, secondo comma, Cost. e VI disposizione transitoria e finale, i quali traggono legittimazione e giustificazione “in quanto finalizzati alla migliore garanzia dell’autonomia dell’organo costituzionale”….. “quale riflesso dell’autonomia degli stessi organi costituzionali”[18], per ciò stesso sottratti anche al ricorso ex art. 111, settimo comma, Cost..
      Per di più la Corte ricorda che la normativa interna approvata dalle Camere e dal Presidente della Repubblica ha dato luogo ad organi di autodichia che, per quanto “interni” e non appartamenti all’organizzazione della giurisdizione “risultano costituiti secondo regole volte a garantire la loro indipendenza ed imparzialità, come del resto, in relazione alla funzione del giudicare, impongono i principi costituzionali ricavabili dagli artt. 3, 24, 101 e 111 Cost. e come ha richiesto la Corte europea dei diritti dell’uomo, in particolare nella sentenza 28 aprile 2009, Savino e altri contro Italia.”[19].
      Anche in ordine ai criteri di composizione degli organi di autodichia in primo e secondo grado, la Corte rileva che le fonti di autonomia delle Camere, com’è noto, hanno introdotto incompatibilità volte ad impedire che lo stesso soggetto possa ad un tempo far parte dell’organo amministrativo competente ai provvedimenti relativi al personale e degli organi di autodichia, rilevando altresì che i componenti di questi ultimi debbono essere scelti in larga parte fra i parlamentari ed avere adeguate competenze tecniche in modo che “la loro qualificazione professionale possa favorire un esercizio indipendente della funzione”[20].
      Infine, con il riconoscimento della sicura adeguatezza del livello di garanzia, viene ricordato che il Presidente della Repubblica ha stabilito che gli organi di autodichia di entrambi i gradi siano composti esclusivamente da magistrati, nominati con suo decreto, su proposta del Segretario generale, previa designazione dei Presidenti dei rispettivi organi giudiziari; ed altresì, è attribuito esplicito rilievo alla circostanza che i giudizi in autodichia presso entrambi gli organi costituzionali si svolgono secondo modulazioni processuali di natura sostanzialmente giurisdizionale idonei a garantire il diritto di difesa e l’affettivo contraddittorio.
      In tutte le ragioni più sopra esposte la Corte ha trovato motivo di escludere che la conformazione della deroga alla giurisdizione e la connessa limitazione del diritto al giudice si risolva nell’assenza di tutela; in quanto la medesima appare compensata da organi di autodichia che “pur inseriti nell’ambito delle amministrazioni in causa, garantiscono, quanto a modalità di nomina e competenze, che la decisione delle controversie in parola sia assunta nel rispetto del principio d’imparzialità, e al tempo stesso assicurano una competenza specializzata nella decisione di controversie che presentano significativi elementi di specialità …”[21]; potendosi riconoscere loro la posizione di organi super partes adeguati a svolgere funzioni obiettivamente giurisdizionali. Ed al riguardo la Corte ricorda anche di avere già riconosciuto “che il carattere oggettivamente giurisdizionale dell’attività degli organi di autodichia, posti in posizione d’indipendenza, li rende giudici ai fini della loro legittimazione  a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio.”[22].
 
3.   Alcuni elementi di riflessione.
 
      Nel proporre spunti sull’autodichia di Camere e Senato alla luce dell’ordinanza delle Sezioni Unite della suprema Corte di cassazione n.10400/2013[23] chi scrive aveva concluso le proprie considerazioni esprimendo l’opinione secondo cui, nonostante le criticità e le perplessità rilevate in ordine al contenuto dell’ordinanza delle Sezioni Unite[24], sembrava permanere l’opportunità di non sottovalutare le problematiche inerenti alle garanzie fornite dal sistema delle giurisdizioni domestiche esercitate in autodichia da Camera e Senato, specie per quel che afferisce alle più volte viste questioni relative ai rapporti con i propri dipendenti e con “estranee” parti terze. Osservava al riguardo che taluni passaggi e spunti delle Sezioni Unite, peraltro fino ad allora largamente condivisi dalla dottrina[25], avrebbero potuto costituire supporto all’ipotesi di un’eventuale riforma – da adottare ovviamente nelle forme previste dal dettato costituzionale – in senso conservativo delle giurisdizioni domestiche, ma con adeguate garanzie sottese a “vincolare” i giudizi sulle questioni relative ai propri dipendenti ovvero quelle che coinvolgono soggetti terzi (lasciando quindi fuori quelle inerenti allo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali) al diritto comune cui sono normativamente astrette anche la giurisdizione ordinaria, quella contabile e quella amministrativa.
      La sentenza n. 120/2014[26] e l’odierna n.262/2017 hanno fatto chiarezza alla luce della normativa costituzionale: da un lato sull’erroneità della prospettazione delle questioni e delle problematiche relative inerenti al sistema delle giurisdizioni in autodichia nell’ambito di – evidentemente inammissibili – giudizi incidentali di legittimità costituzionale della speciale normazione interna di autonomia; dall’altro sulla non configurabilità di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato in ordine a competenza e riserva di giurisdizione in autodichia fondate su normativa speciale di autonomia, per sua natura, finalizzazione ed estensione, inidonea ad incidere sulla garanzia della tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive dei titolari degli uffici serventi e dei dipendenti dei medesimi, essendone stata ritenuta l’estraneità al diritto comune e la piena sufficienza ed adeguatezza della tutela assicurata extra ordinem in autodichia.
      Sotto questo profilo, tenuto conto che, in ogni caso, la Corte Costituzionale ha escluso dall’autodichia la regolazione dei rapporti e le eventuali controversie con soggetti terzi estranei all’organizzazione ed alle funzioni istituzionali dei suddetti organi costituzionali, in quanto fornitori di beni e di servizi con propria soggettività ed organizzazione, dovrebbe ritenersi superata anche l’ipotesi dell’attribuzione alla sfera giurisdizionale ordinaria di diritto comune della giurisdizione e della competenza a conoscere delle eventuali controversie con i dipendenti dei suddetti organi costituzionali. Tanto meno, poi, alla giurisdizione amministrativa.
      Al riguardo, cade in acconcio anche l’occasione per chiarire che al di là della terminologia usata nei giudizi in questione, con la quale gli uffici degli organi costituzionali vengono impropriamente definiti “amministrazione della Camera dei Deputati”, “amministrazione del Senato della Repubblica” ed “amministrazione della Presidenza della Repubblica”, nella specie, sembra da escludere che i suddetti uffici, ancorché attributari di funzioni con ripartizione interna di competenze, siano assimilabili alle “pubbliche amministrazioni” in senso proprio e quindi attratte al contesto delle regole del diritto amministrativo.
      Invero, senza stare a ripercorrere i processi formativi degli ordinamenti generali dell’epoca contemporanea e l’evoluzione delle elaborazioni di teoria generale attraverso cui si sono venuti specificando ed hanno assunto conformazione di sistema i settori materiali ai quali fanno capo le correlative partizioni (diritto pubblico generale, diritto costituzionale, diritto amministrativo, diritto privato, …)[27], può ritenersi che il dato strutturale comune dell’organizzazione e della regolazione dell’esercizio delle funzioni istituzionali che connota gli organi costituzionali di cui trattasi, rispetto agli elementi strutturali delle amministrazioni pubbliche soggette alla normazione di diritto amministrativo, non appare sufficiente a qualificare gli elementi dell’organizzazione e del funzionamento dei suddetti organi costituzionali come “pubblica amministrazione”, anche attesa la peculiare e differente genetica della normazione speciale che li regola nell’ambito dell’autonomia degli organi costituzionali, per sua natura sottratta alla giurisdizione di legittimità della Corte Costituzionale ed unicamente esposta ai limiti derivanti dall’inviolabilità dei principi generali posti a cardine dell’ordinamento giuridico.
      Di modo ché, anche se in realtà i regolamenti di organizzazione, di funzionamento, di acquisizione e gestione del personale delle Camere parlamentari, della Presidenza della Repubblica ed i relativi organi giustiziali in autodichia, seguono modulazione istitutiva, procedimentale e processuale ispirata agli stessi principi e disciplina analoga a quella degli enti e delle pubbliche amministrazioni, non sembra tuttavia potersi dubitare che, attesa la conformazione e la finalizzazione delle norme di regolamento interno in autonomia attraverso la quale gli organi costituzionali organizzano le proprie strutture e ne disciplinano operativamente l’esercizio funzionale alle loro attività istituzionali, esse non emergono a rilevanza esterna propria, costituendo elementi strutturali dell’organo costituzionale, insindacabilmente auto-organizzato e funzionante in autonomia ed indipendenza, verificabili unicamente nell’ambito della sfera di competenza degli organi di autodichia.
      In tal senso, si sono espresse recentemente anche le SS.UU. della Corte di cassazione[28] laddove hanno escluso che gli uffici del Senato della Repubblica possano intendersi una “pubblica amministrazione” in senso proprio, rendendo così più impervia la via per sottrarre i relativi rapporti all’autonomia normativa dell’Organo costituzionale ed il loro assoggettamento agli organi di autodichia.
      Per quanto si è visto sopra, a meno di non voler porre in discussione la competenza ad estendere la normativa regolamentare e sub-regolamentare alla disciplina della selezione e dei rapporti con il personale degli organi costituzionali, è evidente che la portata dell’autonomia volta a garantirne l’indipendenza appare del tutto compatibile con l’eventualità della regolazione in deroga, sia in ordine alla conformazione del rapporto che all’attribuzione delle controversie ad organi giustiziali in autodichia.
      Oltretutto, non sembra potersi seriamente negare che i dipendenti dei detti organi costituzionali, ancorché assistiti da contrattualistica di categoria, abbiano accettato in re ipsa l’assoggettamento alla normazione speciale interna di autonomia degli organi costituzionali della cui organizzazione sono entrati a far parte per l’apporto di risorse umane atte ad assicurare le prestazioni professionali adeguate al corretto funzionamento degli uffici ai fini dello svolgimento dei relativi compiti istituzionali.
      Se alla normativa speciale interna degli organi costituzionali è riconosciuta la finalità di garantire il perseguimento dei loro compiti istituzionali in autonomia ed indipendenza, nonché in piena libertà da ingerenze esterne di altri poteri dello Stato, si deve ritenere che l’inconfigurabilità del conflitto giustamente sancita dalla Corte Costituzionale, non solo per la non assoggettabilità a verifica di legittimità costituzionale della normativa in questione, ma anche per la rispondenza ai principi generali dell’ordinamento del sistema di tutela e giustiziale dei diritti e degli interessi dei loro dipendenti, induce l’incompatibilità dell’ipotesi che i rapporti e le relative controversie siano sottratti all’autodichia unicamente allo scopo di evitare asserite disparità di trattamento ingiustificate rispetto agli altri dipendenti pubblici in violazione dell’art. 3 Cost., ed altresì paventare la compressione della tutela dei diritti e degli interessi in violazione dell’art. 24 Cost.; oppure al fine, in ogni caso, di assoggettare le decisioni degli organi di autodichia di secondo grado al controllo di legittimità delle Sezioni Unite della suprema Corte di cassazione per la violazione di legge, nel ritenuto irrinunciabile fine di garantire comunque nelle controversie instaurate dai dipendenti tale forma di tutela, generalmente riconosciuta agli altri lavoratori dipendenti.
      Le criticità pur brillantemente prospettate da parte di chi[29] ha messo in discussione l’estensibilità dell’autonomia normativa speciale interna degli organi costituzionali alle situazioni giuridiche soggettive dei dipendenti, ritenendone problematico e, probabilmente, non riscontrabile il nesso inscindibile tra la legittimazione della normazione speciale in deroga ed i limiti derivanti dalla sua stretta funzionalizzazione all’assolvimento dei compiti istituzionali, non trovano riscontro nemmeno nell’invocato principio di legalità regolatore e limite della legittimità delle pubbliche amministrazioni quale necessitata corrispondenza della loro attività all’attribuzione ex lege delle funzioni: in quanto la legalità degli organi costituzionali è diversamente conformata ed assicurata – proprio in virtù di normazione costituzionale – nell’ambito della sfera di autonomia ed indipendenza della loro normazione interna, nonché dalla sottrazione alla verifica di legittimità costituzionale, che la rendono soggetta soltanto ai principi generali dell’ordinamento. Il ché ne postula, proprio attraverso l’autodichia, la sottrazione della cognizione delle loro fonti di autonomia, nonché dell’interpretazione e dell’applicazione delle stesse – in extrema ratio, ancorché per la sola valutazione di eventuali profili di violazione di legge – alla competenza della giurisdizione comune attribuita dall’art. 111 Cost. alle Sezioni Unite della suprema Corte di cassazione.
      La conclusione statuita dalla Corte Costituzionale su tale questione, che ne ha anche evidenziato l’illogicità, l’incongruenza e l’ingiustificata interferenza rispetto all’autonomia degli organi costituzionali espressa con l’organizzazione degli organi giustiziali in autodichia, evidenzia altresì l’infondatezza dell’argomento secondo il quale, ritenendo inammissibile la proposizione del ricorso straordinario ex art. 111 Cost. da parte dei dipendenti degli organi costituzionali, ad essi sarebbe ingiustificatamente preclusa la possibilità del controllo di legittimità avanti le Sezioni Unite della Corte di cassazione, quale sorta di terzo grado di giudizio, assicurato invece a tutti gli altri lavoratori dipendenti, violandosi così l’art. 3 Cost., prima ancora dell’art. 24 Cost.
      Al riguardo, è sufficiente rilevare che più volte la Corte Costituzionale, ed ancora di recente[30], si è espressa nel senso che nel nostro ordinamento non vi è l’indefettibilità dei tre gradi di giudizio ed  ha altresì evidenziato che per le giurisdizioni speciali esercitate in appello dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti (organi giustiziali rientranti nel sistema dell’ordine giudiziario comune di cui non fanno invece parte ad alcun titolo gli organi di autodichia) il gravame con ricorso straordinario alla Corte di cassazione ex art. 111, ultimo comma, Cost., non solo ha necessitato l’espresso disposto di tale norma costituzionale, ma è anche rigorosamente limitato alle questioni di giurisdizione intese come violazione del limite esterno della giurisdizione.
      Questo per dire che il nostro sistema giustiziale è connotato da diverse conformazioni limitative delle modalità, delle sedi e dell’estensione della cognizione in ordine alla tutela dei diritti e degli interessi, differenziate per situazioni e per natura dei rapporti, che nell’ambito di quelli connotati dalla relazione autorità-soggezione sono da sempre stati attratti alla competenza di organi giustiziali in unico grado (Consiglio di Stato e Corte dei conti prima dell’istituzione dei T.A.R. e delle Sezioni Regionali giurisdizionali della Corte dei conti), solo negli ultimi decenni ripartiti tra giudizio di primo grado ed appello.
      Tutto ciò senza che gli errori in judicando od in procedendo, nonché la violazione di legge eventualmente rinvenibili nelle decisioni delle rispettive sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti siano fondatamente censurabili con ricorso straordinario alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, dovendosi respingere il tentativo di darvi accesso appellandosi alla concezione evolutiva della giurisdizione di legittimità su motivi inerenti alla giurisdizione[31]. Il ché significa che svariate categorie di soggetti dell’ordinamento trovano garanzia diversamente conformata senza che da ciò emerga incompatibilità costituzionale o conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato per la sottrazione della cognizione della violazione di legge o degli errores in judicando ed in procedendo da parte dei giudici di riferimento.
      Invero, la Corte Costituzionale[32], decidendo sulla questione di legittimità costituzionale sollevata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione nell’ambito di un giudizio ex art. 111, comma 8, Cost., in cui si censurava l’interpretazione data dal Consiglio di Stato ad una norma processuale (o sostanziale) che inibisce la conoscibilità nel merito di una domanda giudiziaria, l’ha ritenuta inammissibile in quanto non rientrante nella sfera costituzionalmente contemplata del sindacato sui limiti esterni della giurisdizione, precisando che i vizi denunciabili con tale rimedio comprendono le sole censure afferenti il difetto assoluto ovvero il difetto relativo di giurisdizione, non potendosi considerare tali le questioni attinenti al rispetto dei principi di primazia del diritto comunitario, di effettività della tutela, del giusto processo e dell’unità funzionale della giurisdizione, né il sindacato sugli errores in procedendo o in judicando.
      In tal modo, ha stabilito ancora una volta che nel nostro ordinamento sono costituzionalmente legittime giurisdizioni connotate dal solo doppio grado di giudizio, sottratto a qualsiasi ulteriore gravame, fatta salva – nel caso di specie  – la previsione della verifica sull’eventuale violazione del limite esterno di giurisdizione; verifica peraltro, non prevista avverso le decisioni degli organi di autodichia delle Camere parlamentari e del Presidente della Repubblica.
      Nel limitare la censurabilità delle decisioni in appello del giudice amministrativo avanti le Sezioni Unite della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111, comma 8, Cost.) intesi strettamente come violazione assoluta o relativa del limite esterno di giurisdizione, la Corte Costituzionale, ancora una volta, ha quindi escluso l’indefettibilità del terzo grado di giudizio ed ha ritenuto sufficiente che la cognizione e la decisione delle questioni attinenti al rispetto della primazia del diritto comunitario, all’effettività delle tutela, del giusto processo e dell’unità funzionale della giurisdizione, nonché al sindacato sugli errores in procedendo od in judicando si consideri legittimamente svolta ed esaurita nella sfera della decisione nel merito, non ritenendola riservata  e soggetta all’ulteriore controllo di legittimità da parte della Corte di cassazione.
      Ciò significa che, a maggior ragione, vada escluso che le sentenze in grado di appello degli organi di autodichia, peraltro soggettivamente estranei all’organizzazione dell’unità funzionale della giurisdizione, possano ragionevolmente essere assoggettate alla competenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione: sia per difficilmente immaginabili questioni inerenti alla giurisdizione sotto la specie della violazione del limite esterno, in quanto nessuna norma lo prevede; sia per questioni inerenti all’interpretazione ed applicazione di norme comunitarie, alla verifica del livello dell’effettività della tutela, del rispetto del principio del giusto processo, o per la censura di errores in procedendo e/o in judicando.
      In conclusione, fino a quando la Corte Costituzionale non dovesse mutare avviso circa la natura e la portata delle norme di autonomia degli organi costituzionali, mettendo in discussione la legittimità dell’estensione delle norme regolamentari alla disciplina dei rapporti con i soggetti che ne entrano a far parte come componenti, come titolari o come dipendenti, nonché delle forme e modalità della tutela dei loro diritti ed interessi, sembra che non rimangano spazi alla contestazione dell’autodichia fino ad oggi esercitata dagli organismi giurisdizionali interni delle Camere parlamentari e della Presidenza della Repubblica.
      In questo senso si può riconoscere che per merito della Corte Costituzionale è stato salvato il “diritto onorario” delle istituzioni apicali del nostro ordinamento che, forse, avrebbero potuto esercitare i poteri di cui si è discusso in maniera più attenta e prestigiosa, evitando le carenze che, sotto diversi profili, hanno evidentemente dato luogo al sorgere delle questioni oggetto di queste brevi considerazioni.
   

Note

L'articolo Autodichia: un "diritto onorario" salvato dalla Corte Costituzionale piuttosto che dal prestigio delle istituzioni? proviene da Giustamm.

Note

L'articolo La sentenza della Corte Costituzionale sul referendum Calderoli, un esito scontato, anzi chiamato dalla difesa dei Consigli regionali promotori: la Corte respinge il tentativo di trasformare il referendum da abrogativo a surrettiziamente propositivo proviene da Giustamm.

Note

L'articolo La logica della “doppia pronuncia” nel caso “Cappato” proviene da Giustamm.

si prega di prendere visione dell’allegato in pdf

Note

L'articolo PARTITI INCOSTITUZIONALI? proviene da Giustamm.

1) Premessa
La recente sentenza della Corte costituzionale 12 aprile 2017, n. 77, offre lo spunto per approfondire il tema della natura trasversale della materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», affidata alla potestà legislativa statale dall’art. 117, comma 2, lett. s), Cost. e dei poteri legislativi delle Regioni in materia ambientale.
La Corte è stata chiamata a pronunciarsi su il ricorso presentato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri avverso l’art. 1 della legge della Regione Liguria 7 aprile 2015, n. 12, sostitutivo dell’art. 91, comma 1-bis, relativo all’«(A)deguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia».
La norma regionale affida alla Giunta, «(A)l fine di realizzare una gestione unitaria dei bacini idrografici», i compiti di a) provvedere al riordino del reticolo idrografico esistente sul territorio regionale anche sulla base delle risultanze della pianificazione di bacino e b) definire criteri ed indirizzi di gerarchizzazione del reticolo idrografico con c) la possibilità di individuare, sulla base di specifici criteri attuativi, corsi d’acqua o loro tratti che presentino almeno le seguenti caratteristiche: 1) sottendano bacini idrografici di modeste dimensioni, prevalentemente tombinati, e ricadano in contesti urbanistico-edilizi di tessuto urbano consolidato; 2) pur non potendosi classificare canali di drenaggio urbano, abbiano perso, a causa delle trasformazioni territoriali ed urbanistiche verificatesi nel tempo, le caratteristiche originali del costo d’acqua in modo irreversibile tanto da non rendere possibile il loro recupero in termini di spazi e capacità di deflusso. La norma precisa che la possibilità di individuare corsi d’acqua con le caratteristiche suddette è finalizzata a provvedere contestualmente ad una gradazione e ad una diversificazione degli obblighi e degli adempimenti in materia di polizia idraulica e di gestione del demanio idrico, ferma restando la necessità di individuare, comunque, misure di tutela della pubblica e privata incolumità e di salvaguardia dei beni esposti.
La Presidenza del Consiglio solleva questione di costituzionalità per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione alle norme interposte previste dagli artt. 74, comma 2, lettere f) e g) e 75, comma 3, D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ed al decreto del Ministro dell’ambiente 16 giugno 2008, n. 131 che, in attuazione dell’art. 75, comma 4, stesso decreto, ha fissato i criteri tecnici per la caratterizzazione dei corpi idrici (tipizzazione, individuazione, analisi delle pressioni).
Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata, attribuendo alla Giunta regionale il potere di individuare, sulla base di criteri attuativi parzialmente indeterminati, e, comunque, non coordinati né coerenti rispetto a quelli specificati dalla normativa statale, una serie di corpi idrici, si porrebbe in contrasto con le disposizioni richiamate, violando conseguentemente l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che stabilisce la potestà legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali».
La Regione si difende rilevando che la disposizione impugnata avrebbe l’obiettivo di consentire l’assoggettamento alla disciplina di polizia idraulica e di demanio idrico di corsi d’acqua di modeste dimensioni, prevalentemente tombinati e ricadenti in contesti di tessuto urbano consolidato, che, altrimenti, in considerazione delle loro caratteristiche, sfuggirebbero ad ogni regolamentazione. La disposizione impugnata sarebbe, quindi, ascrivibile alla materia «difesa del suolo» che, a parere della Regione, secondo quanto dispone il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, sarebbe di competenza regionale.
La Corte, pur ribadendo la propria costante giurisprudenza, che ascrive la difesa del suolo alla materia della tutela dell’ambiente, rigetta il ricorso non ravvisando un reale contrasto tra la normativa statale richiamata come interposta dalla Presidenza del Consiglio e la norma regionale impugnata, dovendosi intendere questa «in una prospettiva di integrazione e rafforzamento delle disciplina posta a tutela dell’ambiente».
A tale conclusione la Corte giunge richiamando la propria giurisprudenza, a partire dalla sentenza n. 407 del 2002, e ribadendo che «la tutela dell’ambiente non possa identificarsi con una materia in senso stretto, dovendosi piuttosto intendere come un valore costituzionalmente protetto, integrante una «materia “trasversale”»» e che «(P)roprio la trasversalità della materia implica, peraltro, l’esistenza di «competenze diverse che ben possono essere regionali», con la conseguenza che, in relazione a queste, allo Stato sarebbe riservato «il potere di fissare standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali»».
 
2) La Giurisprudenza della Corte sulla natura “trasversale” della materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema».
La sentenza richiamata dalla Corte è la prima successiva all’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
Con tale riforma, portata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, la parola ambiente entra nel testo costituzionale, al fine di connotare materie affidate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (la tutela: art. 117, comma 2, lett. s) e alla legislazione concorrente (la valorizzazione dei beni ambientali: art. 117, comma 3).
Prima di allora la Corte costituzionale – pur in assenza di espliciti riferimenti nel testo costituzionale all’ambiente – «ha gradualmente isolato la tutela degli interessi ambientali dagli altri interessi costituzionali rilevanti come la salute (art. 32 Cost.), il paesaggio (art. 9 Cost.), la proprietà e l’assetto del territorio (artt. 42, 44 Cost.) giungendo ad una visione unitaria dell’ambiente come oggetto autonomo di tutela da parte dell’ordinamento costituzionale»[1]. La tutela dell’ambiente, quindi, assurge a valore costituzionale, alla cui stregua è necessario orientare ogni manifestazione della legalità al pari degli altri valori costituzionali[2].
La dottrina parla di costituzionalizzazione «indiretta» dell’ambiente[3], avvenuta nella definizione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, ma che ha comunque prodotto, attraverso soprattutto l’opera della Corte costituzionale, «l’effetto di rafforzare lo status costituzionale dell’ambiente»[4].
Invero, la sentenza n. 407 del 2002 della Corte, che apre il nuovo corso, si pone in stretta continuità con la giurisprudenza formatasi ante riforma[5]. Chiamata, infatti, a decidere di un ricorso della Presidenza del Consiglio contro norme della Regione Lombardia in materia di attività a rischio di incidenti rilevanti, la Consulta ha rigettato il ricorso, pur ritenendo la disciplina impugnata «riconducibile al disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, relativo alla tutela dell’ambiente». Il presupposto da cui muove la decisione della Corte è che la «tutela dell’ambiente» non sia una materia in senso stretto o tecnico – dalla dottrina già definita «materia non materia»[6] -, dal momento che non sembra configurabile come sfera di competenza statale circoscritta e delimitata, giacché, al contrario essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. Quindi, in linea con la giurisprudenza precedente alla riforma[7], la Corte configura l’ambiente come «valore» costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia «trasversale»[8], in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali[9], spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale. In tale quadro, spetterebbe allo Stato fissare standards di tutela uniformi, validi in tutte le Regioni e non derogabili in peius da queste, senza però escludere la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio delle competenze concorrenti di cui all’art. 117, terzo comma, o residuali di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, adottando una disciplina più rigorosa rispetto a quella statale, assicurando così un maggior grado di protezione per la popolazione ed il territorio interessati[10].
La dottrina, riprendendo una risalente espressione del Giannini[11], ha rilevato che «il riferimento alla “metafisica” dei valori rappresenta una mossa strategica che consente alla Corte di relativizzare il ruolo svolto dall’alchimia delle materie quale criterio per l’allocazione delle funzioni legislative, permettendole di tener conto degli interessi sottostanti»[12].
La Consulta, con successiva pronuncia (Corte cost. 20 dicembre 2002, n. 536), precisa il proprio orientamento evidenziando che l’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione «esprime una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali»[13].
L’orientamento della Corte – ribadito in successive sentenze[14] – riprendeva la lettura che in un primo commento di dottrina si era data del nuovo assetto delineato dalla riforma del titolo V: questo si sarebbe risolto in una «semplice razionalizzazione dell’esistente»[15]. Secondo questa tesi la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema non sarebbe una vera materia, con una sua unitaria identità oggettiva, quanto invece «una clausola generale, che potrà essere utilizzata, se e quando necessario, per assicurare allo stato funzioni e compiti riferibili a materie anche molto diverse tra loro, ma tutti destinati a garantire quel valore fondamentale, quell’“interesse unitario e insuscettibile di frazionamento” che la nostra giurisprudenza costituzionale ha già autonomamente ricavato, da molto tempo, dalla nostra costituzione vigente»[16]. 
Accanto a questa lettura, però, si afferma da subito in dottrina un’interpretazione più complessa ed organica del nuovo quadro costituzionale, che avrebbe preparato i successivi sviluppi della giurisprudenza. Secondo questa tesi la tutela dell’ambiente avrebbe una «vocazione bicefala»[17]: sia valore costituzionale e materia trasversale, in grado di legittimare qualsivoglia intervento dello Stato nella disciplina delle singole materie, pure affidate alla competenza regionale; sia anche, però, materia che abbia il proprio oggetto specifico e peculiare nella definizione in modo diretto ed immediato di determinati equilibri ecologici ed il proprio corpo normativo nella disciplina del controllo degli inquinamenti ambientali o della protezione e gestione razionale delle risorse naturali, così come nella disciplina di quegli istituti o strumenti tipicamente finalizzati alla tutela degli equilibri ecologici, quali la valutazione di impatto ambientale o il danno ambientale[18].
Quindi, la riforma del titolo V avrebbe implementato lo status costituzionale dell’ambiente, introducendo, accanto al valore costituzionale già enucleato dalla giurisprudenza della Consulta, una materia in senso tecnico, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, identificata da autorevole dottrina nella tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi considerati[19].
L’eco di tale impostazione si rinviene – sia pure non esplicitato – in due sentenze di poco successive alla sentenza n. 407/2002, in materia di protezione ambientale e sanitaria rispetto a campi elettromagnetici (sentenze 7 ottobre 2003, n. 307 e 7 novembre 2003, n. 331[20]). Invero, la Corte ribadisce la propria convinzione che la tutela dell’ambiente non sia una materia in senso stretto, ma un compito dello Stato di portata trasversale che investe altre competenze anche regionali. Le due sentenze, però, enunciano il principio che laddove lo standard fissato da legge statale rappresenti il punto di equilibrio di interessi contrapposti, garantiti dalla costituzione, esso non è derogabile dalle Regioni neanche in melius[21]. Tale principio si pone in discontinuità rispetto al criterio della «tutela più rigorosa del livello territoriale inferiore», ripetutamente enunciato dalla Consulta[22] – ribadito dopo la riforma del titolo V con la sentenza n. 407/2002 e con altre pronunce successive[23]– e considerato in dottrina «uno dei cardini fondamentali – e, in fondo, quasi scontati – del sistema di governo dell’ambiente»[24].
Precipitato di tale nuovo indirizzo giurisprudenziale[25], rispetto alla qualificazione dell’interesse ambientale ed alla sua collocazione in una ideale gerarchia di valori, è che l’ambiente, pur definito «valore assoluto e primario»[26], è comunque interesse tutelato dalla Costituzione al pari di altri e soggetto al ragionevole bilanciamento con essi[27], eventualmente in conflitto[28].
Corollario ulteriore è che vi è almeno un nucleo materiale appartenente alla legislazione esclusiva dello Stato in materia dell’ambiente e dell’ecosistema, rappresentato dalla fissazione degli standards ambientali. Questi, infatti, per la natura conflittuale degli interessi ambientali, oppositivi rispetto a numerosi altri interessi[29], rappresentano sempre un punto di equilibrio, che non dovrebbe poter essere alterato dalle Regioni nell’esercizio delle loro competenze[30].
In una successiva importante pronuncia (sentenza 29 gennaio 2005, n. 62[31]) la Corte ribadisce che la dimensione nazionale e unitaria dell’interesse tutelato è criterio di allocazione della potestà legislativa al livello statale e, comunque, limite per le Regioni anche nell’esercizio di competenze proprie[32], in ragione dell’operare del principio di sussidiarietà anche in ambito legislativo, secondo quanto statuito dalla fondamentale sentenza 1 ottobre 2003, n. 303. Inoltre, la Consulta, pur ponendosi formalmente nel solco della propria giurisprudenza – citando come precedente anche la sentenza n. 407/2002 – se ne discosta sensibilmente nel voler rimarcare la spettanza alla legislazione esclusiva dello Stato della disciplina in materia di tutela ambientale[33] e nel circoscrivere fortemente lo spazio di possibile intervento nella materia stessa delle Regioni. Queste solo indirettamente possono perseguire anche finalità di tutela ambientale, esercitando proprie competenze esclusive (nelle Regioni a statuto speciale) concorrenti o residuali, senza però poter compromettere l’equilibrio tra interessi in conflitto fissato dal legislatore statale. Tant’è che solo «quando gli interventi individuati come necessari e realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di tutela ambientale, concernono l’uso del territorio, e in particolare la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l’intreccio, da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall’altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi territori, impone che siano adottate modalità di attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303 del 2003)»[34].
È evidente – come sembra abbia immediatamente colto attenta dottrina[35] – che non possa non parlarsi di un contenuto materiale oggettivo della tutela dell’ambiente quale complesso di norme direttamente funzionali ad assicurare una disciplina uniforme dell’interesse ambientale sull’intero territorio nazionale.
Tale impostazione sembra, sia pur incidentalmente, esplicitata da un’altra sentenza dello stesso anno (Corte cost. 16 giugno 2005, n. 232), in materia di tutela dei beni culturali, definita dalla Corte una «materia attività», che condivide con la tutela dell’ambiente alcune caratteristiche: «(E)ssa ha un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene l’indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali».
L’orientamento così definito – identificazione della tutela ambientale quale materia trasversale, competenza esclusiva dello Stato nella determinazione di standards uniformi ed inderogabili – rimane costante sino al 2007.
 
3) Le sentenze «Maddalena» e la «materializzazione» dell’ambiente.
Tra il 2007 ed il 2010, una serie di sentenze redatte dal giudice costituzionale Paolo Maddalena[36], innovano profondamente la giurisprudenza costituzionale in materia di tutela dell’ambiente. La rottura con il passato è stata provocata dalle sentenze 7 novembre 2007, n. 367, relativa al paesaggio[37], e 14 novembre 2007, n. 378[38], relativa all’ambiente. Questo, da «bene immateriale» e «valore costituzionale» diventa, nella nuova giurisprudenza «bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti» (Corte cost. n. 378/2007[39]). Oggetto di tutela è la «biosfera», che viene presa in considerazione per le sue varie componenti e per le interazioni fra queste, i loro equilibri, la loro qualità, la circolazione dei loro elementi. In altri termini, oggetto della tutela è – per la Corte – «l’ambiente come “sistema”, considerato cioè nel suo aspetto dinamico, quale realmente è, e non soltanto da un punto di vista statico e astratto».
Quindi, la materia «tutela dell’ambiente» ha un contenuto allo stesso tempo oggettivo, in quanto riferito ad un bene, l’ambiente (Corte cost. nn. 367 e 378 del 2007 cit; 14 gennaio 2009, n. 12), e finalistico, perché tende alla migliore conservazione del bene stesso (Corte cost. 14 aprile 2008, n. 104; 14 gennaio 2009, n. 10 e 26 gennaio 2009, n. 30).
Quanto al riparto di competenze, «(L)a potestà di disciplinare la tutela dell’ambiente nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato dall’art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, il quale come è noto, parla di “ambiente” in termini generali ed onnicomprensivi. E non è da trascurare che la norma costituzionale pone accanto alla parola “ambiente” le parole “ecosistema” e “beni culturali”. Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l’ambiente come entità organica, dettare cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parte del tutto» (Corte cost. n. 378/2007). In particolare, quando ci si riferisce all’ambiente, «le considerazioni attinenti a tale materia si intendono riferite anche a quella, ad essa strettamente correlata, dell’“ecosistema”. Peraltro, anche se i due termini esprimono valori molto vicini, la loro duplice utilizzazione, nella citata disposizione costituzionale, non si risolve in un’endiadi, in quanto col primo termine si vuole, soprattutto, fare riferimento a ciò che riguarda l’habitat degli esseri umani, mentre con il secondo a ciò che riguarda la conservazione della natura come valore in sé» (Corte cost. 23 gennaio 2009, n. 12[40]). Tuttavia, accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possono coesistere altri beni giuridici, aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi giuridicamente tutelati. E’ quanto accade, per esempio con i boschi e le foreste, che hanno come caratteristica propria «quella di esprimere una multifunzionalità ambientale[41], oltre ad una funzione economico produttiva» (Corte cost. 14 aprile 2008, n. 105), o quanto accade, sempre a titolo di esempio, con le acque minerali e termali, che «per il profilo economico e produttivistico, sono di competenza regionale residuale, mentre per il profilo della tutela ambientale, essendo l’acqua potabile, ed in specie l’acqua minerale e termale, un bene sicuramente ambientale, sono di competenza statale» (Corte cost. 11 gennaio 2010, n. 1). Sullo stesso oggetto, quindi, possono coesistere interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente – la cui disciplina è affidata alla competenza esclusiva dello Stato – e quelli inerenti alla sua utilizzazione e fruizione, affidati alle competenze regionali. E’ a questo proposito che la Corte continua a parlare dell’ambiente come «materia trasversale» (nella sentenza n. 378/2007 cit.), ma in un senso diverso dal passato: non «intreccio» ma «concorso» di diverse competenze (Corte cost. n. 105/2008 cit.), che rimangono distinte tra loro, perseguendo autonomamente le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline (Corte cost. 25 febbraio 2009, n. 61 e 14 luglio 2009, n. 225). «Le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la disciplina statale di tutela dell’ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, ecc.) livelli di tutela più elevati (vedi sentenze nn. 30 e 12 del 2009; 15, 104, e 62 del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine, non di tutelare l’ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione» (Corte cost. 25 febbraio 2009, n. 61). Quindi, lo Stato non stabilisce “standard minimi di tutela” – come la Corte sino ad allora aveva affermato – ma «assicura una tutela adeguata e non riducibile dell’ambiente» (Corte cost. n. 61/2009), che opera come limite alla disciplina che le Regioni dettano nelle materie di loro competenza (Corte cost. 19 maggio 2008, n. 180; 15 dicembre 2008, n. 437; 18 maggio 2009, n. 164)[42].
Come sottolinea lo stesso Maddalena, l’importanza chiarificatrice di questa giurisprudenza «sta nella decisa riaffermazione della netta separazione tra competenza esclusiva statale, che assicura una tutela adeguata e non riducibile dell’ambiente, e competenze delle Regioni, le quali possono stabilire anche livelli di tutela più elevati al fine di disciplinare nel modo migliore gli oggetti delle loro competenze»[43], così incidendo in modo indiretto sulla tutela dell’ambiente[44].
Tale possibilità è, peraltro, esclusa nei casi in cui la legge statale debba ritenersi inderogabile, essendo frutto di un bilanciamento tra più interessi eventualmente tra loro in contrasto (Corte cost. n. 225 del 2009 cit.). La sentenza da ultimo citata rappresenta la summa[45] del nuovo orientamento giurisprudenziale e la prima di una serie di sentenze emesse su ricorsi di Regioni avverso il Codice dell’ambiente (D.Lgs. n. 152/2006)[46], che consentono alla Corte – specularmente – di “codificare” i principi costituzionali sulla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema[47]. L’emergere di un’embrionale forma di codificazione qualche anno dopo l’introduzione in Costituzione della tutela dell’ambiente, insieme all’opera della Giurisprudenza – soprattutto – costituzionale e della dottrina, rappresentano i fattori dell’evoluzione del diritto dell’ambiente quale «nuovo ramo dell’ordinamento»[48].
Sono evidenti nelle sentenze citate le tracce della impostazione filosofico-giuridica del loro redattore. La concezione ecocentrica – contrapposta al tradizionale antropocentrismo – per la quale «ciò che ha valore è la “comunità biotica”, un concetto cioè che “allarga” i confini della comunità (umana), per includervi, suoli, acque, piante ed animali e, in una parola, la Terra»[49]. La definizione del bene ambiente quale «bene giuridico in senso lato», sulla base della nota classificazione del Pugliatti[50]. Il superamento della costruzione cui era pervenuta la giurisprudenza, collegando il primo comma dell’art. 32 Cost. con l’art. 2 Cost., del diritto all’ambiente come diritto della personalità alla fruizione dell’ambiente salubre e l’affermazione, invece, dello stesso come diritto fondamentale del singolo e della collettività alla fruizione ed alla conservazione dell’ambiente quale «bene comune»[51]: bene a consumo non rivale ma esauribile. L’ambiente è, quindi, bene materiale che, indipendentemente dall’appartenenza pubblica o privata delle sue componenti[52], fornisce alla comunità servizi essenziali ed esauribili, e la sua conservazione è diritto-dovere del singolo e della collettività[53].
 
4. La tutela dell’ambiente e dell’ecosistema «materia» in senso oggettivo e «valore trasversale».
Il nuovo corso giurisprudenziale ha sollecitato in dottrina apprezzamenti[54], ma anche rilievi problematici[55]. In particolare, oltre all’evidenziazione di qualche aporia[56], si è posta come questione rimasta aperta il come si configuri concretamente la “materia” denominata «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema»: se la stessa si atteggi come «ambito di disciplina normativa oggettivamente circoscrivibile» oppure «come una di quelle “materie-funzione” che, ad avviso della stessa Corte, sono “contrassegnate più che da una omogeneità degli oggetti delle diverse discipline, dalla forza unificante della loro funzionalizzazione finalistica»[57]. È di quegli anni, infatti, la sentenza n. 62 del 10 marzo 2008[58], che – in contrasto con il nuovo indirizzo – riproponeva l’orientamento espresso con la sentenza n. 407 del 2002. Addirittura dello stesso giorno di una delle due pronunce (la n. 378/2007) che hanno avviato il nuovo corso è la sentenza n. 380 del 14 novembre 2007[59], che ribadiva che «dalla giurisprudenza di questa Corte, sia precedente che successiva alla nuova formulazione del titolo V della parte seconda della Costituzione, è agevole ricavare una configurazione dell’ambiente come “valore” costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”». Ancora recentemente, e prima della sentenza in commento, la Corte ha ribadito che la tutela dell’ambiente non possa identificarsi con una materia in senso stretto, dovendosi piuttosto intendere come un valore costituzionalmente protetto, integrante una «materia “trasversale”»[60].
In linea con queste decisioni si pone parte della dottrina, che, nel ricondurre la tutela dell’ambiente tra le «materie trasversali», definisce le stesse come quelle in cui è preminente il fattore finalistico e le cui fattispecie si determinano in relazione al raggiungimento di uno scopo[61]. Tali materie, «non connotandosi in relazione alla disciplina di uno specifico oggetto, non avrebbero un contenuto predeterminabile ed inciderebbero potenzialmente su qualsiasi ambito oggettivo, che possa considerarsi strumentale rispetto al raggiungimento dello scopo fissato dalla stesso legislatore[62]. Si tratterebbe di «materie non-materie», tali solo apparentemente, individuando non l’oggetto della competenza, ma gli scopi che mediante essa vanno perseguiti[63]. Le competenze così costruite esibirebbero due caratteristiche peculiari: sarebbero competenze senza oggetto, chiamate a definire se stesse mediante il proprio esercizio, potendo legittimamente incidere su oggetti disparati[64]; le norme che le contemplano non prefigurerebbero rigidamente i termini del rapporto tra legislazione centrale e quella regionale, ma ne affiderebbero il governo alla prima[65], cui consentirebbero, tanto di fermarsi alla fissazione dei principi fondamentali, quanto di spingersi nel dettaglio, sottraendo al legislatore regionale oggetti assegnati alla sua competenza[66].
Relativamente a tale ultimo punto, alcuni commentatori ritengono che «il rapporto tra materie regionali e cura degli interessi trasversali, proprio perché orizzontale, è anche espressione di una relazione biunivoca, da leggersi in chiave di reciprocità»[67], affermando che, nella misura in cui le materie trasversali sono esercitate in vista del perseguimento di valori teologicamente indicati dalla Costituzione, possono verificarsi fattispecie in cui il livello territoriale ottimale per l’efficace cura degli interessi coinvolti è proprio quello regionale[68]. Gli stessi, però, danno conto della tendenza della Consulta[69], tesa a rafforzare, negli ambiti trasversali, le competenze dello Stato, facendo applicazione del “criterio della prevalenza”[70], il quale non opererebbe mai a favore delle Regioni, rappresentando la «riedizione post-riforma dell’interesse nazionale»[71].
Chi scrive, invece, condivide l’opinione autorevolmente espressa secondo cui la dimensione trasversale del «valore» della tutela dell’ambiente e la definizione stessa della materia in chiave teleologica non ne precludono il carattere di materia in senso oggettivo[72], così come efficacemente affermato dalla Giurisprudenza costituzionale degli anni 2007-2010[73].
Più precisamente, occorre tenere distinti la tutela dell’ambiente quale valore e fine di rilievo costituzionale, che impegna la Repubblica nel suo complesso[74], dalla materia «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», assegnata alla competenza esclusiva del Legislatore statale dall’art. 117, comma 2, della Costituzione, oggettivamente definita soprattutto con il contributo della Corte costituzionale, la quale a tal fine ha fatto ampio ricorso al criterio storico-normativo[75].
È stato evidenziato in dottrina che, a partire dalla ricordata serie di decisioni del 2009 di rigetto di ricorsi avverso il codice dell’ambiente, quest’ultimo ha fornito il «parametro normativo interposto» di legittimità delle disposizioni regionali impugnate[76]. Più in generale si è autorevolmente sottolineato che «(I)n assenza di una legislazione nazionale espressamente dedicata all’attuazione della riforma, e nel permanere di tendenze politico-legislative di lunga durata, la Corte si è per lo più mossa senza contraddire queste ultime, intervenendo come spesso fa, a tagliare al margine le manifestazioni più incoerenti di centralismo, spesso utilizzando come sfondo e quadro di riferimento, se non come veri e propri parametri di legittimità costituzionale, (come un tempo le norme del decreto n. 616 del 1977) le sistemazioni di competenza operate prima della riforma del 2001, nella fase finale del decentramento “a costituzione invariata” innescato dalla legge n. 59 del 1997, e così per esempio con il d.lgs. n. 112 del 1998»[77]. Tale ultimo provvedimento normativo, come già ricordato, dedica l’intero capo III alla «Protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti», individuando gli ambiti materiali ed attribuendo le relative funzioni amministrative ai diversi livelli di governo. Inoltre, il codice dell’ambiente disciplina ampi settori materiali rientranti nella «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» e, se riserva anche alla legislazione regionale la disciplina di porzioni della materia[78], mantiene allo Stato la titolarità della stessa. Tanto che la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che, in materia di ambiente, le Regioni devono mantenere la propria legislazione negli ambiti di competenza fissati dal Codice dell’ambiente[79].
D’altronde, l’art. 116 Cost., indicando la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali tra le «materie» che possono essere attribuite a regioni diverse da quelle a statuto speciale, in attuazione di un – ancora non sperimentato – regionalismo differenziato, conferma, da un lato il carattere necessariamente «oggettivo» della materia (cos’altro può essere trasferito se non concrete e definite competenze?), dall’altro che nell’ambito della materia individuata dall’art. 117, comma 2, lett. s), competenze legislative regionali – che non abbiano la loro fonte diretta nella legislazione statale – possono venire in essere solo all’esito della particolare procedura disciplinata dall’art. 116[80].
 
5. Derogabilità in melius degli standard ambientali fissati dal Legislatore statale.
Altra questione che, a giudizio della dottrina che ha commentato le sentenze redatte dal Giudice costituzionale Paolo Maddalena, richiedeva un definitivo chiarimento da parte della Corte concerne la possibilità o meno per le Regioni di “derogare” alla legislazione statale sulla tutela dell’ambiente[81].
In realtà, il principio enunciato dalla sentenza in commento, secondo cui alle Regioni è consentito, nei settori di loro competenza soltanto eventualmente incrementare i livelli di tutela ambientale, senza però compromettere il punto di equilibrio tra esigenze contrapposte espressamente individuate dalla norma dello Stato, è costantemente affermato dal Giudice delle leggi[82].
Sennonché, il bene ambientale e l’interesse alla sua conservazione è normalmente in conflitto con altri interessi costituzionalmente garantiti (ad esempio, la libertà di iniziativa economica, la tutela della concorrenza, il diritto al lavoro). Anzi, anche interessi riconducibili tutti alla tutela dell’ambiente sono spesso tra di loro in dialettica e costituiscono oggetto quindi di bilanciamento (si pensi al conflitto tra l’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili e quello alla conservazione del paesaggio)[83]. Quindi, la norma statale segna normalmente il punto di equilibrio ed il bilanciamento tra i diversi interessi in conflitto, la cui ragionevolezza è rimessa al giudizio della Consulta. Questa ha chiarito, con la famosa sentenza sul caso ILVA (Corte Cost. 9 maggio 2013, n. 85), che «(T)utti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre “sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra di loro” (sentenza n. 264 del 2012). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diventerebbe “tiranno” nei confronti della altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona». Pertanto – come la Corte ha recentemente ribadito – i valori costituzionali devono essere «ponderati nella misura strettamente necessaria ad evitare il completo sacrificio di uno di essi nell’ottica di un tendenziale principio di integrazione» (Corte Cost. 15 dicembre 2016, n. 267).
Se così è, i livelli di tutela fissati dalla legge statale dovrebbero essere sempre inderogabili – non solo in pejus, quanto anche in melius – avendo il legislatore operato il (si suppone, salvo diverso giudizio della Corte) ragionevole bilanciamento degli interessi in conflitto.
D’altronde, la stessa Costituzione, mentre ha riservato alla competenza esclusiva dello Stato la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali e civili (art. 117, comma 2, lett. m), lasciando alle Regioni, la facoltà di assicurare livelli più elevati, ha assegnato l’intera materia della tutela dell’ambiente al legislatore statale, non la sola fissazione dei livelli minimi di tale tutela.
Ciò salvo che sia lo stesso legislatore statale a consentire alle Regioni di implementare i livelli di tutela dallo stesso fissati.
Quindi, per concludere sul tema di quali siano i titoli di intervento della potestà legislativa regionale nella materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali»: oltre ad una «competenza ambientale indiretta»[84] ed ad una competenza delegata dal legislatore statale[85], è da ritenersi non configurabile una «competenza “diretta” a carattere “residuale” rispetto alla definizione da parte dello Stato di standard uniformi di tutela dell’ambiente valevoli su tutto il territorio nazionale»[86].
 
6) Considerazioni conclusive.
Tornando alla sentenza n. 77 del 2017, da cui si è preso spunto per le osservazioni sin qui svolte, emerge evidente il contrasto con la Giurisprudenza costituzionale che si è identificata con il nome del redattore delle relative sentenze (Maddalena) quanto ai tratti distintivi della natura trasversale della materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali». Invero, sembra consolidarsi il ritorno all’orientamento immediatamente successivo alla riforma del Titolo V e – a questo punto, da ritenersi solo temporaneamente – radicalmente innovato dalle sentenze della Corte degli anni 2007-2010: la tutela dell’ambiente non potrebbe identificarsi con una materia in senso stretto, dovendosi piuttosto intendere come un valore costituzionalmente protetto, integrante – in questi termini – una «materia “trasversale”».
Inoltre, ad un primo esame, la sentenza in commento sembrerebbe contraddire un principio sinora costantemente affermato dal Giudice delle leggi: la possibilità per il legislatore regionale di perseguire finalità di tutela ambientale, esclusivamente però nell’esercizio delle proprie competenze. Si è più sopra dato conto di come la Corte abbia di regola ritenuto possibile per la Regione innalzare i livelli di tutela ambientale fissati con leggi dello Stato – salvo che gli stessi rappresentassero il punto di mediazione ed equilibrio tra esigenze contrapposte – purché esercitando competenze proprie e non invadendo, quindi, gli ambiti di competenza materiale assegnati alla legislazione esclusiva dello Stato. Ciò ha portato ad escludere una competenza regionale “diretta” a carattere “residuale” rispetto alla definizione da parte dello Stato di standard uniformi di tutela dell’ambiente valevoli su tutto il territorio nazionale.
Invece, con la sentenza n. 77 del 2017, la Corte, dopo aver ribadito che la difesa del suolo rientra nella materia «tutela dell’ambiente», ha rigettato il ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri rilevando che «nessuna delle previsioni normative statali richiamate dalla ricorrente appare, effettivamente, contraddetta dalla disposizione impugnata, dovendosi intendere in una prospettiva di integrazione e rafforzamento della disciplina posta a tutela dell’ambiente».
Invero, la norma ligure censurata stabilisce che la Giunta regionale può individuare, sulla base di specifici criteri attuativi, corsi d’acqua o loro tratti, che presentino almeno le caratteristiche di sottendere bacini idrografici di modeste dimensioni, prevalentemente tombinati, ricadenti in contesti urbanistico-edilizi di tessuto urbano consolidato, e che, pur non potendosi classificare canali di drenaggio urbano, abbiano perso, a causa delle trasformazioni territoriali ed urbanistiche verificatesi nel tempo, le caratteristiche originali del corso d’acqua in modo irreversibile, tanto da non rendere possibile il loro recupero in termini di spazi e capacità di deflusso. A giudizio della Corte la norma impugnata reca una disciplina «compatibile con quella statale, in quanto volta ad individuare ed inserire nel reticolo idrografico regionale, nel rispetto della normativa posta a tutela dell’ambiente, corpi idrici che, altrimenti sfuggirebbero ad una opportuna classificazione, pur conservando il comportamento tipico dei corsi d’acqua», consentendo così l’applicazione anche ad essi delle normative di polizia idraulica.
Ebbene, stando alla chiara e netta distinzione operata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 232 del 2009 tra difesa del suolo, riconducibile alla materia «tutela dell’ambiente», e disciplina della sua utilizzazione, rientrante nella materia concorrente «governo del territorio»[87], non può esservi dubbio che – come, d’altronde, la stessa sentenza in commento afferma – la disposizione ligure impugnata rientri pienamente ed esclusivamente nella prima.
Pertanto sembrerebbe potersi concludere che, quanto meno con la sentenza n. 77 del 2017, la Corte – innovando il proprio consolidato insegnamento – abbia ritenuto esistente la potestà legislativa diretta e residuale delle Regioni in materia di tutela dell’ambiente, integrante in melius la legislazione statale, salvo che questa rappresenti il punto di equilibrio di interessi contrapposti.
Sennonché, pur nel silenzio sul punto della Corte, pare preferibile individuare il titolo di legittimazione della Regione nello stesso Codice dell’ambiente, che all’art. 3-quinquies statuisce che i principi in esso contenuti costituiscono le condizioni minime ed essenziali per assicurare la tutela dell’ambiente su tutto il territorio nazionale, mentre le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possono adottare forme di tutela giuridica dell’ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un’arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali.
Avremmo quindi, in questo caso, l’esercizio di una competenza ambientale da parte della Regione delegata dallo stesso Legislatore statale.

Note

L'articolo Il carattere di «materia trasversale» della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e la potestà legislativa regionale in materia ambientale (osservazioni a margine della sentenza Corte cost. 12 aprile 2017, n. 77) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Il governo dell’eguaglianza. Isonomia, opportunità e giustizia sociale in Argentina proviene da Giustamm.

Sommario:[1] I. Introduzione. L’incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo; II. Le leggi Mattarella: da un sistema proporzionale puro ad un sistema prevalente maggioritario uninominale; III. La legge Calderoli: il ritorno al proporzionale, con la novità del premio di maggioranza; IV. La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014: la bocciatura della legge Calderoli; V. La nuova riforma elettorale della Camera dei deputati: l’Italicum; VI. Conclusioni.
  
I. Introduzione. L’incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo.
Un dato caratteristico del nostro Paese – che vale a differenziarlo rispetto ad altre democrazie occidentali – è la “prominenza ciclica delle riforme elettorali” (così, S. Cassese[2], nel tradurre l’affermazione espressa da G. Baldini in un articolo, in lingua inglese, apparso nel 2011 su West European Politics[3]).
Dall’Unità d’Italia si sono susseguite infatti – secondo il conto fatto dallo stesso S. Cassese – dodici riforme elettorali[4]. Come è noto, di recente è stata, infine, approvata la tredicesima riforma elettorale della nostra pur breve storia unitaria (il cd. Italicum)[5].
Se fino all’avvento della Costituzione repubblicana, il tema principale delle riforme elettorali è stato quello dell’estensione del suffragio, che ha accompagnato la trasformazione dello Stato monoclasse (pur con la cesura rappresentata dallo Stato fascista) in Stato pluriclasse, dopo l’approvazione della Carta costituzionale (ed il riconoscimento del suffragio universale) le riforme elettorali hanno interessato la formula elettorale, e cioè il meccanismo atto a trasformare in seggi i voti espressi dal seggio elettorale.
Da un sistema proporzionale puro si è passati a un sistema prevalentemente maggioritario per poi tornare a un sistema proporzionale, con premio di maggioranza volto a garantire la governabilità del Paese.
L’alternanza delle formule elettorali utilizzate riflette, secondo S. Cassese, un dato di fondo: l’assenza di un patto stabile tra Stato e cittadini, l’“incertezza sui modi di “congiunzione” tra Stato e popolo”[6].
Da una simile prospettiva, verranno di seguito brevemente analizzate le caratteristiche principali delle riforme elettorali approvate negli ultimi venti anni[7].
 
II. Le leggi Mattarella: da un sistema proporzionale puro ad un sistema prevalente maggioritario uninominale.
La riforma elettorale del 1993 è, in qualche modo, l’epilogo finale della crisi della cd. Prima Repubblica e della stagione referendaria dei primi anni 90’[8].
Il sistema proporzionale puro, impresso dalle leggi elettorali del 1948, aveva condotto, nel tempo, alla c.d. “partitocrazia”, allo strapotere cioè dei partiti politici che formavano Governi di brevi durata, frutto di compromessi instabili e contingenti alleanze delle diverse forze politiche.
La frammentazione del quadro politico e partitico italiano, in uno con l’adozione del sistema proporzionale puro, pur garantendo la maggiore rappresentatività possibile, sacrificava, quindi, la governabilità.
Il sistema proporzionale puro rimetteva, poi, interamente ai partiti politici la scelta dell’esecutivo.
Le leggi Mattarella costituiscono una decisa inversione di tendenza.
Viene adottato, in luogo del sistema proporzionale puro delle leggi elettorali del 1948, un sistema prevalentemente maggioritario con collegi uninominali, che ricalca il modello anglosassone del first past the post e ricorda, in un contesto socio-economico e politico del tutto mutato però, quanto alla previsione dei collegi uninominali, le prime leggi elettorali unitarie.
Sia alla Camera dei deputati che al Senato della Repubblica, tre quarti dei seggi (il 75%) sono attribuiti in collegi uninominali con formula maggioritaria plurality (il seggio è assegnato, cioè, in unico turno al candidato che ha ottenuto più voti nel collegio), mentre solo il restante quarto dei seggi (il 25%) è assegnato con formula proporzionale. Alla Camera sono possibili due voti distinti, uno per il candidato del collegio uninominale, l’altro per la lista proporzionale (cd. voto di lista). È prevista, inoltre, una soglia di sbarramento a livello nazionale del 4% per evitare un’eccessiva frammentazione del quadro politico. Al Senato, invece, è previsto un unico voto per il candidato da eleggere nel collegio uninominale, giacché gli eletti su base proporzionale sono i migliori perdenti nei collegi[9].
Come evidenziato da S. Cassese, la ratio della riforma è ben precisa: quella di sottrarre ai partiti la scelta dell’esecutivo. Il popolo italiano sceglie, da quel momento in poi, non solo i membri del Parlamento ma anche l’esecutivo[10].
 
III. La legge Calderoli: il ritorno al proporzionale, con la novità del premio di maggioranza.
Nel 2005, con le leggi Calderoli si apre una nuova stagione.
Ritenendo che il sistema prevalentemente maggioritario concepito dalle leggi Mattarella non consentisse la governabilità del Paese, il Governo presentò nel 2005 una nuova riforma elettorale, successivamente approvata con legge 21 dicembre 2005, n. 270.
Per un verso, la legge Calderoli è un ritorno al passato. Viene nuovamente adottato, infatti, in luogo del sistema maggioritario uninominale delle leggi Mattarella, un sistema proporzionale.
A differenziare nettamente il nuovo sistema elettorale rispetto a quello utilizzato fino al 1993, è tuttavia la previsione del cd. premio di maggioranza, su scala nazionale alla Camera dei deputati, su scala regionale, invece, al Senato della Repubblica.
Alla coalizione di liste o alla singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi, viene attribuito, infatti, un premio di maggioranza, tale da far raggiungere a tale coalizione o lista la maggioranza assoluta dei seggi alla Camera (340 seggi) e dei seggi, su scala regionale, al Senato (il 55% dei seggi su base regionale).
Il premio di maggioranza non rappresenta, per la verità, in sé considerato, una novità assoluta nel panorama italiano.
La prima legge elettorale del periodo fascista (la cd. legge Acerbo-Mussolini) prevedeva, infatti, un collegio unico nazionale, diviso in quindici circoscrizioni elettorali di dimensioni regionale, con premio di maggioranza alla lista che raggiungesse almeno il 25% dei voti validi. Tale lista otteneva, con il premio di maggioranza, i due terzi dei seggi, mentre il restante terzo dei seggi era attribuito con formula proporzionale. Secondo i proponenti di tale legge, una buona legge elettorale dovrebbe, al contempo, “rispecchiare le condizioni dei partiti nel Paese, e garantire vita duratura al Governo … Al primo scopo risponde la proporzionale, ma vi risponde troppo. Al secondo si ispira il metodo che vi propongo, il quale, senza trascurare i diritti delle minoranze, assicura una consistenza di Governo che è la tendenza istituzionale e pratica del tempo attuale” [11].
Nel 1953, venne approvata, inoltre, una legge (definita “legge truffa” dai suoi oppositori) che attribuiva un premio di maggioranza (il 65% dei seggi) al partito o alla lista di partiti che avesse ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (il 50% più uno). Nelle elezioni del 1953, nessuna forza politica raggiunse, tuttavia, la maggioranza assoluta dei voti e, quindi, non scattò il premio di maggioranza. La “legge truffa” venne abrogata l’anno successivo[12].
Se la previsione di un premio di maggioranza non costituisce una novità nel panorama italiano, non ha precedenti, tuttavia, la mancata previsione di una soglia minima di voti che faccia scattare il premio di maggioranza.
Con la legge Calderoli, anche una maggioranza davvero risicata consente l’attribuzione del premio di maggioranza.
Lo scopo perseguito dalla legge elettorale di garantire una maggiore governabilità è, tuttavia, compromesso in radice dal diverso ambito territoriale di operatività del premio di maggioranza al Senato. La previsione di tanti premi di maggioranza quante sono le Regioni italiane può rovesciare, infatti, il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo – come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014 – la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento.
Oltre al premio di maggioranza, l’altra caratteristica rimarchevole della legge Calderoli è il cd. voto di lista. Non è possibile, infatti, esprimere preferenze per i candidati, ma solo per la lista. I candidati sono eletti, pertanto, secondo l’ordine di presentazione del candidato stesso nella lista: le liste, oltre ad essere “bloccate”, sono lunghe. È possibile, inoltre, presentare candidature multiple, senza alcun limite, il che consente ai partiti – come rilevato da A. Barbera e C. Fusaro[13] – di controllare le opzioni dei candidati risultati eletti in più circoscrizioni, determinando così, a posteriori, l’elezione di molti candidati.
Ancora una volta, la sintesi operata da S. Cassese appare convincente, oltre che suggestiva: “i partiti, cacciati dalla porta, sono rientrati dalla finestra, prendendosi, con la legge Calderoli, il potere di scegliere i parlamentari. Di qui un rovesciamento delle parti [rispetto alla Prima Repubblica]: il popolo sceglie coalizioni e governo, i partiti scelgono i parlamentari”[14].
 
IV. La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014: la bocciatura della legge Calderoli.
 La sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 ha bocciato, però, due snodi fondamentali della riforma Calderoli: il premio di maggioranza e il voto di lista[15].
Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità che connota la legislazione elettorale, la Corte ha sottolineato, innanzitutto, la necessità di sottoporla allo scrutinio di legittimità costituzionale, quando essa risulti manifestamente irragionevole incidendo così sul diritto fondamentale del voto. Secondo la Corte, non possono essere affatto sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, “quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo” (definite in un altro passaggio dalla stessa Corte “leggi costituzionalmente necessarie”): diversamente, “si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul diritto fondamentale di voto”[16].
La Corte ha ritenuto illegittima, in primo luogo, non la previsione in sé di un premio di maggioranza, ma l’assenza di una soglia minima di voti per poter competere all’assegnazione del premio.
L’assenza di una soglia minima di voti che faccia scattare il premio di maggioranza determina, ad avviso della Corte, “un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi … Le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del Paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.”.
Il premio di maggioranza congegnato dalla legge Calderoli, privo com’è di una soglia di operatività del premio, non supera, quindi, secondo la Corte costituzionale, il test di proporzionalità.
Non si tratta, tuttavia, dell’unico vizio del premio di maggioranza congegnato dalla legge Calderoli. Tale sistema non è, infatti, nemmeno idoneo a perseguire lo scopo dichiarato, e cioè garantire la stabilità del governo e l’efficienza decisionale. L’attribuzione al Senato del premio di maggioranza su scala regionale “produce l’effetto che la maggioranza in seno all’assemblea del Senato sia il risultato casuale di una somma di premi regionali, che può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto nell’insieme sostanzialmente omogenea. Ciò rischia di compromettere sia il funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato.”.
 La Corte ha ritenuto, poi, illegittimo il voto di lista previsto dalla legge Calderoli, che non consente agli elettori in alcun modo di esprimere un voto di preferenza dei candidati, al fine di determinarne l’elezione.
Il voto di lista sottrae agli elettori la possibilità di scegliere i propri rappresentanti, rimettendo la scelta interamente ai partiti. Come evidenziato dalla Corte, gli eletti sono “individuati sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono nell’ordine di presentazione, sì che anche l’aspettativa relativa all’elezione in riferimento allo stesso ordine di lista può essere delusa, tenuto conto della possibilità di candidature multiple e della facoltà per l’eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle indicazioni del partito”. Ha aggiunto, inoltre, la Corte che simili “condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettività conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)”.
Di qui l’illegittimità costituzionale del voto di lista, giacché esso coarta “la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare” e contraddice, pertanto, “il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost.”.
Come lucidamente colto dalla Corte costituzionale, per cercare di garantire una maggiore governabilità del Paese, la legge Calderoli ha sacrificato il principio democratico di rappresentatività, senza, peraltro, neppure riuscire a centrare l’obiettivo perseguito (basti pensare a quello che è successo alle recenti elezioni politiche del 2013 a causa del diverso meccanismo di assegnazione del premio di maggioranza, su scala nazionale alla Camera dei deputati e su scala regionale al Senato della Repubblica).
La legge Calderoli ha, inoltre, restituito centralità ai partiti politici, aggirando la volontà popolare espressa nei referendum abrogativi dei primi anni 90’.
Se le conclusioni della Corte appaiono largamente condivisibili, restano perplessità sugli esiti della pronuncia manipolativa della Corte stessa, che non esclude di certo la possibilità che la prossima consultazione elettorale avvenga, in mancanza di una nuova legge elettorale, “secondo le regole contenute nella normativa che resta in vigore a seguito della presente decisione”.
La sentenza della Corte costituzionale lascia, difatti, in eredità un sistema elettorale (denominato dagli organi di stampa Consultellum) proporzionale, depurato del premio di maggioranza, con possibilità per gli elettori di esprimere un voto di preferenza.
Almeno nelle sue caratteristiche di fondo, tale sistema elettorale ricorda, però, molto da vicino le leggi elettorali del 1948, di stampo consociativistico.
Il Consultellum ha, infatti, come rilevato da F. Giupponi[17], tutte le caratteristiche di “un sistema proporzionale puro con preferenza unica ed elevate soglie di sbarramento, di sicuro non eccessivamente sensibile alle esigenze (anch’esse di pregio costituzionale) connesse alla governabilità e alla stabilità del governo e della sua maggioranza”[18].
 
V. La nuova riforma elettorale della Camera dei deputati: l’Italicum.
Il ritorno al proporzionale puro, che ha caratterizzato la Prima Repubblica, non è in grado, tuttavia, come già rilevato, di coniugare efficacemente i due poli della governabilità e della rappresentatività e di spezzare il cortocircuito istituzionale in cui sembra essere caduto, negli ultimi anni, il Paese. 
 Sin dall’inizio, il governo Renzi ha messo, pertanto, in agenda una nuova riforma elettorale, definita dallo stesso Presidente del Consiglio “Italicum”.
L’innovazione principale dell’Italicum è connessa con il progetto di riforma costituzionale, presentato dallo stesso governo, di superamento del bicameralismo perfetto[19].
La riforma elettorale concerne, infatti, la sola Camera dei deputati, che sarà nella nuova architettura costituzionale l’unico organo elettivo titolare del rapporto di fiducia, mentre il Senato diverrà un organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, eletto, in secondo grado, dai consigli regionali o delle province autonome[20].
Fatta eccezione per questa novità, l’Italicum appare, per molti versi, un mero correttivo della legge Calderoli, rispettoso, però, delle indicazioni date dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014[21].
La legge n. 52/2015 prevede, innanzitutto, il premio di maggioranza.
Come indicato dalla Corte costituzionale, il premio scatta, tuttavia, solo al raggiungimento di una determinata soglia di voti. Alla lista che abbia ottenuto almeno il 40% dei voti validi, è attribuito, infatti, il premio di maggioranza, che è assegnato sino a concorrenza della cd. “maggioranza sufficiente”, costituita da complessivi 340 seggi. Se nessuna lista raggiunge la percentuale minima di voti necessaria per l’operatività del premio di maggioranza, si apre un ballottaggio tra le due liste più votate nel primo turno per l’assegnazione del premio (cd. “ballottaggio tra competitori”). Chi vince ottiene 340 seggi. In caso di ballottaggio, non è consentito, inoltre, alcun “apparentamento” di liste presentate al primo turno con le due liste che hanno avuto accesso al ballottaggio stesso.
Sono significative le modifiche apportate all’istituto del premio di maggioranza nel passaggio del testo di legge dalla Camera dei deputati al Senato della Repubblica.
Nel testo approvato alla Camera, potevano concorrere all’attribuzione del premio di maggioranza non solo le liste ma anche le coalizioni di liste[22]. La soglia per accedere al premio di maggioranza era, poi, più bassa, essendo sufficiente il 37% dei voti validi. In caso di ballottaggio erano attribuiti, infine, con il premio di maggioranza, sino ad un massimo di 321 seggi (mentre ne erano attribuiti sino a 340 se la lista o coalizione di liste raggiungeva la soglia del 37%): ora, invece, anche in caso di ballottaggio, la lista vincente ottiene sino ad un massimo di 340 seggi.  
La legge n. 52/2015 prevede ancora, inoltre, il voto di lista, pur se la sua operatività è ristretta ai cd. capolista.
La nuova legge elettorale prevede infatti – come la precedente legge Calderoli – collegi plurinominali. Le liste sono, tuttavia, corte, in discontinuità con la precedente legge elettorale (attribuiscono da un minimo di 3 seggi ad un massimo di 9 seggi). Le liste sono, inoltre, solo parzialmente bloccate: il voto di lista vale, infatti, soltanto per l’elezione dei capolista, che possono peraltro candidarsi in più collegi sino ad un massimo di dieci ed optare, all’esito degli scrutini, per uno dei collegi[23]. Per tutti gli altri candidati ricompresi nella lista, vale, dunque, il voto di preferenza. Viene tutelata, infine, la parità di genere, giacchè viene introdotta la doppia preferenza di genere, pena la nullità della seconda preferenza, ed inoltre, nei collegi di ciascuna circoscrizione, il numero complessivo di capolista di un medesimo sesso non può eccedere il 60%.
Anche in relazione all’espressione del voto, sono state apportate dal Senato della Repubblica sensibili modifiche al testo approvato dalla Camera dei deputati.
La più significativa è sicuramente quella che circoscrive l’operatività del voto di lista al capolista, eliminando così il vincolo di subordinazione del voto di preferenza rispetto al voto di lista che sembrava emergere – anche per il divieto del voto disgiunto – nel testo approvato dalla Camera dei deputati.
L’Italicum contempla, quindi, al pari della legge Calderoli, soglie di sbarramento per evitare l’eccessiva frammentazione della Camera. La legge prevede una soglia unica di sbarramento del 3% dei voti validi, mentre, originariamente, nel testo licenziato dalla Camera dei deputati, erano previste differenti soglie: dell’8% per la lista singola, del 12% per la coalizione di liste, del 4,5% per la lista singola interna alla coalizione.
Nel passaggio al Senato della Repubblica, è stata introdotta, infine, una clausola di salvaguardia, che fa entrare in vigore la legge elettorale a decorrere dal 1° luglio 2016, data entro la quale si riteneva sarebbe stata approvata la riforma costituzionale del bicameralismo perfetto.
La nuova legge elettorale consolida, dunque, un sistema maggioritario di schieramento (teso ad armonizzare le istanze della rappresentatività e della governabilità), e cioè un sistema che prevede l’attribuzione dei seggi su base nazionale e proporzionale, con correttivi quali le soglie di sbarramento ed il premio di maggioranza, seguendo i dettami di conformità a Costituzione tracciati dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014.
 
VI. Conclusioni.
La nuova legge elettorale saprà, dunque, finalmente congiungere, in maniera stabile, lo Stato e il suo popolo?
Al momento, la nuova legge elettorale è riuscita a dividere radicalmente la dottrina (e lo stesso Partito democratico).
Si contrappongono, infatti, le tesi degli studiosi[24] che valutano, nel complesso e pragmaticamente, positiva la riforma, alle tesi degli studiosi che già tacciano d’incostituzionalità la riforma elettorale[25].
Almeno nel breve periodo, non sembrano cogliere nel segno le tesi degli studiosi che prospettano rilevanti vizi di legittimità costituzionale della nuova legge elettorale.
La nuova legge elettorale risponde, seguendo i binari tracciati dalla Corte costituzionale, al tema delicato dell’equilibrio tra governabilità e rappresentatività, che è stato il vero leit motiv almeno degli ultimi dieci anni.
La previsione di un premio di maggioranza unico, ancorato al superamento di una soglia minima di voti, sembra coniugare le istanze, a volte contrapposte, della governabilità e della rappresentatività.
Non si può tacere, però, che sulla nuova legge elettorale pesa una grave incognita.
Ove la riforma costituzionale del bicameralismo non dovesse andare in porto, avremmo, infatti, due sistemi elettorali diametralmente opposti per la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica. L’uno, l’Italicum, volto a promuovere al massimo grado la governabilità, l’altro, il Consultellum, schiettamente proporzionale con valorizzazione massima della rappresentatività anche a scapito della governabilità.
Si tratterebbe, insomma, di un vero pasticcio istituzionale, che renderebbe – se possibile – ancora più difficile la funzione di governo e schizofrenica l’azione delle nostre Istituzioni democratiche.
Non si possono tacere, inoltre, i dubbi che permangono sul voto di lista, anche se circoscritto ai capolista, che riflettono la persistente tensione del rapporto tra i partiti ed il corpo elettorale.
Appare evidente, infatti, la ritrosia dei partiti ad accantonare il voto di lista e le candidature multiple, che – come evidenziato – assicurano ai partiti stessi un ampio margine di manovra nella determinazione dei candidati da far eleggere.
Pur rimanendo nei limiti tracciati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014, la previsione di liste corte parzialmente bloccate appare ancora una ciambella di salvataggio per i partiti nell’attuale configurazione e sacrifica, almeno in parte, l’espressione del diritto costituzionale al voto.
Sarebbe auspicabile, quindi, un’evoluzione del sistema nel senso della progressiva eliminazione del voto di lista e della possibilità di candidatura multipla per i capolista.    

[19] Si tratta della legge costituzionale approvata dal Senato della Repubblica, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 20 gennaio 2016, e dalla Camera dei deputati, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 12 aprile 2016. Il testo della legge costituzionale è stato pubblicato nella G.U. n. 88 del 15 aprile 2016 e sarà sottoposto a referendum il prossimo 4 dicembre 2016.

Note

L'articolo La legge elettorale in Italia: storia di un difficile connubio tra Stato e popolo proviene da Giustamm.