Anno XX, febbraio 2023

Dottrina

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Codice ISSN: 1972-3431

2 – 2023

Celeste Chiarello

1. Il fatto

Con sentenza n. 237 del 2022 la Corte costituzionale, nel dichiarare l’inammissibilità del giudizio in ragione (ancora una volta) della insindacabilità dei regolamenti parlamentari, coglie l’occasione per rivolgere una indicazione – se non un preciso invito – alle Camere circa la fonte normativa da adottare per disciplinare la materia dei vitalizi degli ex parlamentari, in ragione della specifica natura e del legame con l’istituto dell’indennità. La pronuncia rileva in quanto, pur formalmente in continuità con la sentenza n. 262 del 2017, fornisce al legislatore un preciso indirizzo per limitare “al minimo” l’applicazione della deroga al diritto alla giurisdizione del giudice comune e, dunque, al sindacato di legittimità costituzionale.

Ricordando brevemente gli elementi di fatto che hanno portato alla pronuncia in commento, il Consiglio di garanzia del Senato della Repubblica ha sollevato questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 1, comma 1, della deliberazione del Consiglio di presidenza del Senato della Repubblica n. 6 del 2018[1], che innova la disciplina dell’assegno vitalizio, delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata, nonché dei trattamenti di reversibilità, relativi agli anni di mandato svolti fino al 31 dicembre 2011, uniformandola al regime previdenziale, basato sul metodo contributivo, vigente nell’ordinamento generale. In particolare, a dire del rimettente, la norma censurata violerebbe i principi di proporzionalità e ragionevolezza nella determinazione retroattiva dei vitalizi, con riferimento agli artt. 2, 3, 23, 36, 38, 53, 76, 69 e 117, comma 1, Cost.

La Corte costituzionale, dopo aver richiamato minuziosamente l’evoluzione normativa della disciplina dell’assegno vitalizio – avvenuta tradizionalmente per il tramite di regolamenti degli organi di vertice amministrativo delle Camere[2] – fino all’adozione da parte del Consiglio di presidenza del Senato della deliberazione oggetto di scrutinio[3], conclude per l’inammissibilità della questione. In particolare, la deliberazione censurata è stata adottata nelle forme di un regolamento parlamentare “minore”, il cui fondamento e fonte di legittimazione si rinviene nei regolamenti parlamentari “maggiori” o “generali”, al pari dei quali non sono annoverabili tra gli atti con forza di legge sindacabili dalla Corte ai sensi dell’art. 134 Cost.

Più in particolare, la Consulta ribadisce che la riserva di regolamento sussiste soltanto in materia di procedimento legislativo, per la parte non direttamente regolata dalla Costituzione; negli altri settori dell’ordinamento spetta alle Camere stabilire la fonte più congeniale alla materia da trattare. Con riferimento alla fattispecie in esame, il vitalizio rappresenta una forma di previdenza, consistente in un emolumento dovuto al termine dell’incarico parlamentare, investendo una componente essenziale del suo trattamento economico, che «contribuisce ad assicurare a tutti i cittadini uguale diritto di accesso alla relativa funzione, scongiurando il rischio che lo svolgimento del munus parlamentare, che talora si dispiega in un significativo arco temporale della vita lavorativa dell’eletto, possa rimanere sprovvisto di adeguata protezione previdenziale». Conseguentemente la Corte, richiamando peraltro la scelta operata dal legislatore costituzionale in materia di indennità di cui all’art. 69 Cost., piuttosto espressamente invita il legislatore a preferire l’opzione della fonte legislativa, in ragione delle (maggiori) garanzie assicurate ai parlamentari: un giudice terzo e imparziale, la scrutinabilità dell’atto normativo davanti alla Corte – altrimenti esclusa in ragione dell’autodichia delle Camere – e un’auspicabile omogeneità della disciplina concernente lo status di parlamentare.

2. Cenni sulla natura giuridica dei regolamenti parlamentari: la prerogativa dell’insindacabilità

Non è questa la sede per richiamare l’ampio dibattito dottrinario in ordine alla natura giuridica dei regolamenti parlamentari, della loro primarietà più o meno equiparata alla legge e del loro rapporto con quest’ultima. Del resto, non è mancato chi ha sottolineato come la stessa discussione sulla collocazione del regolamento parlamentare nel sistema delle fonti sia ormai priva di significato[4], rilevandone piuttosto le caratteristiche intrinseche[5].

In ogni caso, brevemente, si è ormai affermata la tesi della riconducibilità del regolamento parlamentare alla categoria delle fonti atto del diritto[6], data la riserva di competenza espressamente prevista dall’art. 64 Cost.  in ordine alla regolamentazione del procedimento di formazione dell’atto “esterno” per eccellenza, ossia la legge, e considerata la relativa idoneità a produrre effetti anche in ordine a soggetti estranei alle Camere (per esempio, il pubblico che assiste alle sedute). Fuga inoltre ogni dubbio in ordine alla natura di fonte del diritto la speciale maggioranza richiesta per l’approvazione dell’atto[7], che esclude che possa determinarsi una confusione tra produzione regolamentare e attività deliberativa ordinaria delle Camere[8]. Pertanto, come ormai chiarito inequivocabilmente dalla Corte, si tratta di «fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali, che ne delimitano le sfere di competenza[9]».

Più in particolare, il regolamento parlamentare è espressione dell’autonomia riconosciuta dalla Costituzione a ciascuna Camera, con cui viene disciplinata la sua organizzazione e il funzionamento, il procedimento per la formazione delle leggi, le procedure di controllo, di indirizzo e di informazione.

La circostanza che, nell’ambito di competenza loro riservato, i regolamenti parlamentari siano equiparati agli atti normativi primari, in quanto subordinati soltanto alla Costituzione, non giustifica una identità di regime o valore giuridico con la legge[10]. Infatti, la Costituzione riserverebbe ai regolamenti parlamentari uno spazio diverso rispetto alla fonte primaria per eccellenza[11], potendo resistere all’abrogazione derivante dall’adozione di atti legislativi successivi ed escludendosi che essi possiedano la vis abrogans rispetto alle leggi anteriori.

In altri termini, i regolamenti parlamentari non sono né atti amministrativi, né atti con forza di legge: sono atti normativi, con efficacia esterna, che, in coerenza con la loro natura e autonomia, non possono essere oggetto del sindacato di legittimità del giudice amministrativo, né del giudice costituzionale[12].

Invero, in dottrina le risposte in merito alla questione della natura giuridica dei regolamenti parlamentari si sono rivelate talvolta critiche della posizione assunta dalla Corte, che ha sin dal principio negato l’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale a essi riferite. In effetti, l’area della giuridicità e l’area della sindacabilità, pur tendendo a coincidere, non coincidono in toto[13].

Infatti, l’unico dato certo da cui non si può prescindere – una volta superata la tesi della rilevanza della natura interna[14] o esterna dei regolamenti parlamentari ai fini della relativa sottoponibilità al giudizio di legittimità costituzionale[15] – è che il dettato dell’art. 134 Cost. esclude dal sindacato di costituzionalità tutte quelle fonti normative che non sono annoverabili tra le leggi e gli atti aventi forza di legge. Sul punto, la stessa Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 154 del 1985[16], ha riconosciuto che «il costituente ha segnato rigorosamente i precisi ed invalicabili confini della competenza del giudice delle leggi nel nostro ordinamento» e la formulazione dell’art. 134 Cost. ignora i regolamenti parlamentari[17]. È infatti «pienamente infondata» la tesi che assimila i regolamenti parlamentari agli atti che le Camere pongono in essere collettivamente, cui l’ordinamento attribuisce la c.d. forza di legge[18].

Inizialmente, tale conclusione era motivata anche in ragione della collocazione del Parlamento al centro del nostro sistema costituzionale, conseguendone «l’indipendenza guarentigiata delle Camere nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma, Cost.[19]». Del resto, parimenti insindacabili sono anche le opinioni espresse nell’esercizio della funzione parlamentare, date le prerogative dell’immunità e dell’indennità parlamentari di cui all’art. 68 Cost., posto a presidio dell’indipendenza dell’organo e della funzione parlamentare[20]. Invero, giova ricordare che sulla questione la Corte ha progressivamente preso posizione, riconoscendo ai fini dell’insindacabilità la necessità di un nesso funzionale con il mandato parlamentare, volto a circoscrivere le deroghe al regime giurisdizionale comune ai soli casi, di stretta interpretazione, in cui le prerogative degli organi costituzionali siano riconducibili a un diretto ed esplicito fondamento nel dettato costituzionale[21]. Alla Corte spetta dunque l’accertamento della corretta applicazione di detta prerogativa, arrogandosi il potere di accertare l’uso arbitrario e distorto del potere parlamentare[22].

3. Segue: il “suggerimento” del conflitto di attribuzione

Il collegamento delle ragioni dell’insindacabilità con la posizione di centralità e autonomia del Parlamento male si concilia con il fatto che i regolamenti parlamentari ben possono essere oggetto di scrutinio in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato[23], come espressamente suggerito dalla Corte con la nota sentenza n. 120 del 2014[24], con cui è stato dichiarato inammissibile il giudizio promosso avverso una norma del regolamento del Senato. Infatti, la Consulta ha ritenuto più lineare e coerente con il sistema costituzionale rinvenire le ragioni dell’insindacabilità sul piano del solo diritto positivo, ossia nella scelta del Costituente di non includere il regolamento parlamentare tra gli atti con riferimento ai quali la Corte è chiamata a giudicare la coerenza costituzionale.

Invero, la strada del conflitto di attribuzione quale alternativa al giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale[25] non è apparsa in dottrina soddisfacente, posto che una cosa è disporre l’annullamento di una delibera camerale, altra cosa è dichiarare l’annullamento di una disposizione regolamentare in quanto lesiva delle attribuzioni costituzionali di altri organi dello Stato[26]. In altri termini, pronunciandosi in sede di conflitto, il Giudice costituzionale non procede alla verifica della conformità a Costituzione delle norme dei regolamenti parlamentari, ma è tenuto a controllare esclusivamente che le fonti di autonomia dell’organo costituzionale, sottraendo alla giurisdizione ordinaria le controversie, non comportino una lesione della sfera di attribuzione dell’autorità giudiziaria. In altre parole, la Consulta non interviene nel merito della costituzionalità dell’intervento del legislatore.

Cade così il principio secondo il quale il Parlamento sarebbe l’unico interprete della prerogativa parlamentare[27], rivelandosi piuttosto il giudizio di cui all’art. 134, secondo alinea, Cost. la sede naturale per la soluzione delle questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza riservati. Successivamente alla sent. n.120 del 2014, la Corte di Cassazione ha quindi promosso per la prima volta il conflitto di attribuzione nei confronti del Senato e del Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica[28],  i quali, in applicazione di norme dei propri regolamenti interni, esercitano tradizionalmente funzioni giurisdizionali, naturaliter conferite alle magistrature.

Alla luce di quanto suesposto, ciascuna Camera rimane dunque l’unico giudice dei regolamenti capace di interpretarli nella loro applicazione. Invero, tale assunto non appare altro che una conferma di quanto era già stato messo in chiaro dalla Corte con la storica sentenza n. 9 del 1959. Infatti, oltre a stabilire l’irrilevanza dei regolamenti parlamentari ai fini del sindacato sui vizi formali delle leggi[29] – in quanto l’osservanza della disposizione regolamentare è rimessa alla Camera stessa e la Corte è competente a riscontrare le violazioni delle norme sul procedimento di approvazione delle leggi discendenti dalle sole disposizioni costituzionali – il Giudice delle leggi ha altresì escluso che le norme dei regolamenti parlamentari possano essere sindacabili in sede di giudizio in via incidentale. Pertanto, sin da subito e senza indugi, la Corte, da un lato, ha distinto la propria competenza in ordine agli atti oggetto del suo sindacato di legittimità, escludendo i regolamenti parlamentari; dall’altro lato, ha affermato che è riservata a ciascuna Camera l’interpretazione delle norme regolamentari, anche con riguardo alle disposizioni della Costituzione. Tale ultimo principio verrà poi sviluppato dalla Corte con sentenza n. 231 del 1975, con cui è stata ribadita l’«assoluta indipendenza» del Parlamento.

Eppure, nonostante ormai sembra non doversi più dubitare della insindacabilità dei regolamenti parlamentari, ancora una volta, a oltre sessant’anni dalla sua prima pronuncia in tal senso, la Corte è stata chiamata a scrutinare una questione sollevata in ordine alla legittimità costituzionale – e non, dunque, un conflitto di attribuzione – con riferimento a una norma posta da un regolamento parlamentare. Invece che concludere rapidamente il giudizio con una declaratoria di (manifesta) inammissibilità della questione in considerazione del dettato dell’art. 134 Cost., la Corte si è lungamente profusa nella disamina del tema disciplinato per mezzo del regolamento parlamentare, per poi offrire anche un suggerimento al legislatore, finalizzato per lo più a rendere ammissibile, nel futuro, il proprio scrutinio.

Alcune riflessioni pertanto si impongono in tema di “fiducia” da parte della Corte nell’effettiva tutelabilità dei diritti dei parlamentari nelle ipotesi giudicate dagli organi di autodichia in ragione della natura regolamentare della fonte. Invero, sorprende il fatto che il Consiglio di garanzia del Senato della Repubblica promuova un giudizio di legittimità costituzionale, considerato appunto che tutte le questioni riferite a regolamenti parlamentari si sono concluse con una declaratoria di inammissibilità. Ciò probabilmente comprova che la natura casistica delle pronunce sulla materia regolamentare non consente (ancora) di desumere elementi sistematici di carattere generale, idonei a delineare un chiaro statuto giuridico dell’autonomia dell’organo[30].

4. I confini dell’autodichia

Strettamente connesso con il tema della insindacabilità dei regolamenti parlamentari è quello dei confini dell’autodichia.

Il concetto di autodichia, privo di una compiuta sistematicità, è stato per lo più elaborato dalla giurisprudenza, che ne riconosce il rango costituzionale indicando l’autonomia normativa dell’organo parlamentare quale causa e misura di esso[31]. Del resto, riconoscendo l’ammissibilità dei conflitti tra poteri, la Corte riconosce il tono costituzionale del conflitto, sebbene il potere di autodichia non riposi formalmente sulle disposizioni costituzionali, bensì sulle norme dei regolamenti parlamentari.

A ogni modo, la Corte identifica l’autodichia nello svolgimento dell’autorità normativa che la Costituzione riconosce alle Camere (e al Presidente della Repubblica), che non si esaurisce nella normazione, ma ricomprende altresì il momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne l’osservanza[32]. Conseguentemente, laddove la Corte ritenga che l’atto applicativo dell’autonomia normativa invada il potere di un altro organo, lo annulla con una sentenza costitutiva; in caso contrario, la stessa dichiara che la parte in conflitto è legittimata all’esercizio del potere normativo in questione, con una sentenza che appare altrettanto costitutiva, in quanto di fatto “costituzionalizza” l’autodichia[33].

Più in particolare, posto che l’indipendenza delle Camere non può compromettere i diritti fondamentali, né pregiudicare l’attuazione di principi inderogabili[34], è stato osservato come il rapporto tra giurisdizione e prerogativa si pone in termini di regola ed eccezione, e spetterebbe al giudice comune l’apprezzamento dell’incidenza di una prerogativa quale causa di esclusione della sua giurisdizione. In altre parole, come alla Consulta in sede di conflitto di attribuzione, anche al giudice comune è rimessa la verifica del perimetro della sfera di competenza dell’organo costituzionale. Sotto tale profilo, infatti, l’autodichia, più che una forma di giurisdizione speciale, appare il precipitato di una prerogativa costituzionale, comunque sottoposta agli ordinari canoni interpretativi, alla luce delle disposizioni e dei principi costituzionali che ne determinano la competenza.

Pertanto, una fonte deputata a preservare l’indipendenza dell’organo parlamentare non solo non può essere espunta dall’ordinamento da parte della Corte costituzionale, ma non può neanche essere interpretata dal giudice comune in un senso diverso dal suo tenore letterale e dalla sua ratio[35].

Diventa allora dirimente individuare il perimetro della materia riservata ai regolamenti parlamentari, che comunque deve intendersi – secondo una definizione forse eccessivamente generica – quella attinente all’auto-organizzazione di ciascuna Camera e ai modi di esercizio delle sue funzioni, oltreché alla disciplina del procedimento legislativo.

Segnatamente, in materia di procedimento legislativo, la Corte costituzionale ha riconosciuto alle Camere la potestà di regolare «tutto ciò che non sia direttamente ed espressamente già disciplinato dalla Costituzione», lasciando un margine piuttosto ampio all’interpretazione e attuazione del pensiero del Costituente[36]. Dal punto di vista sostanziale, il fondamento del potere di autodichia si rinviene nell’art. 64 Cost. che, come noto, insieme con l’art. 72 Cost., pone – recte, costituisce[37] – una riserva di competenza in favore dei regolamenti parlamentari, la quale per l’appunto determina l’illegittimità di una legge che intenda interferire nella materia a essa sottratta e, al contempo, rende necessario l’intervento normativo dell’atto regolamentare[38]. A ogni modo, l’area riservata alla fonte parlamentare non consente alle norme regolamentari di sottrarsi al rispetto dei principi costituzionali che condizionano la loro legittimità. Piuttosto, per il regolamento parlamentare varrebbero i medesimi principi comuni in ordine ai rapporti di attuazione, integrazione e interpretazione vigenti tra il Testo costituzionale e le fonti primarie[39].

Ciò che invece risulta difficile è l’individuazione – soprattutto nei settori altri rispetto alla materia del procedimento legislativo – del confine tra controversie da ritenere all’interno dell’organo costituzionale e i giudizi invece demandabili al sindacato giurisdizionale esterno (e, dunque, alla Corte costituzionale mediante la via dell’incidente di costituzionalità), posto che il potere di autodichia si traduce nella rivendicazione da parte delle Camere di un potere che nella sostanza appare di natura giurisdizionale “domestica”.

Sul punto, come già ricordato dalla Corte con sentenza n. 379 del 1996, è necessario individuare «un equilibrio razionale e misurato tra le istanze dello Stato di diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all’esercizio della giurisdizione (..) e la salvaguardia di ambiti di autonomia parlamentare sottratti al diritto comune, che valgono a conservare alla rappresentanza politica un suo indefettibile spazio di libertà[40]». Una tale alternativa è tutt’altro che priva di conseguenze, se si considera che gli atti adottati dagli organi di giustizia domestica non solo non sono scrutinabili in sede di legittimità costituzionale, ma non sono neanche impugnabili dinanzi alla Corte di Cassazione[41].

Una materia che ha presentato particolari problematiche sotto questo profilo è quella dell’autodichia sui dipendenti del Parlamento per le controversie inerenti al rapporto di lavoro. Invero con sentenza n. 262 del 2017, la Corte, chiamata a giudicare un conflitto di attribuzione nei confronti del Senato della Repubblica e del Presidente della Repubblica in relazione alle rispettive disposizioni regolamentari inerenti alla tutela giurisdizionale nelle controversie di lavoro dei propri dipendenti, ha preso una posizione netta in favore dell’autodichia e delle garanzie da questa poste.

Innanzitutto la Corte, sul presupposto che l’autonomia normativa investe anche gli aspetti organizzativi, ricomprende tra questi anche «ciò che riguarda il funzionamento degli apparati amministrativi “serventi”, che consentono agli organi costituzionali di adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle proprie funzioni costituzionali[42]». In altri termini, l’attività strumentale dei dipendenti delle Camere va ricondotta alle funzioni primarie. Su tale assunto si poggia dunque la potestà riconosciuta agli organi costituzionali di approvare norme relative al rapporto di lavoro con i propri dipendenti: infatti, il buon esercizio delle alte funzioni costituzionali dipende in misura decisiva dalle modalità con le quali è selezionato, normativamente disciplinato, organizzato e gestito il personale[43]. A tale regola fanno dunque eccezione le controversie contro i terzi (e, in particolare, quelle afferenti alla materia degli appalti pubblici), tra cui non rientrano i soggetti che usufruiscono di un trattamento previdenziale.

Critiche a tale pronuncia sono state mosse in ordine alla circostanza che le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle Camere concernono soggetti effettivamente diversi rispetto a quelli chiamati a concorrere all’esercizio delle funzioni primarie, di natura politica, conseguendone pertanto che la relativa tutela giurisdizionale non potrebbe incidere sull’espletamento delle funzioni[44].

Invero, sotto questo primo profilo, si tratta di una decisione inaspettata, se si considera che, con il “suggerimento” della strada del conflitto di attribuzione, la Consulta sembrava avere aperto uno spiraglio in favore del ricorso alla ordinaria giurisdizione per la soluzione dei ricorsi avverso gli atti e i provvedimenti adottati dall’amministrazione di ciascun ramo del Parlamento nei confronti dei propri dipendenti, sino ad allora giudicate in regime di autodichia.

Al di là di tali comprensibili dubbi in ragione della necessità di un’interpretazione restrittiva della deroga alla “grande regola” del diritto al giudice e alla tutela giurisdizionale, ciò che rileva in questa sede – per le considerazioni implicitamente opposte che la sentenza qui in commento porta con sé – è che il Giudice delle leggi precisa che ai dipendenti è comunque assicurata una tutela effettiva. Infatti, a dire della Corte, benché gli organi di autodichia siano “interni” al Parlamento ed estranei all’organizzazione giudiziaria, sono costituiti secondo regole volte a garantirne l’indipendenza e imparzialità, come imposto dai principi ricavabili dagli artt. 3, 24, 101 e 111 Cost. e come ha richiesto la Corte europea dei diritti dell’uomo. In altri termini, la Consulta sembra dare un assetto definitivo alla questione della legittimità costituzionale di questi organi e delle loro competenze[45].

Inoltre, i giudizi in autodichia – che comunque sono composti da esperti tecnici – si svolgono secondo moduli procedimentali di natura sostanzialmente giurisdizionale, idonei a garantire il diritto di difesa e un effettivo contraddittorio. Ne consegue pertanto «il carattere “oggettivamente giurisdizionale” dell’attività degli organi di autodichia», a nulla rilevando che questa sia svolta da “giudici” che giudici non sono[46]. In particolare, gli organi di giurisdizione domestica del Parlamento non sono giudici speciali, e contro le loro decisioni non è previsto ricorso in Cassazione, ai sensi dell’art. 111, comma 7, Cost.; del resto, la possibilità di considerare gli organi di autodichia quali giudici speciali ai sensi dell’art. 111 Cost. è esclusa dallo stesso divieto costituzionale di istituire nuovi giudici speciali. Peraltro, il collegio giudicante è composto anche di parlamentari, ossia soggetti che appartengono alla medesima istituzione che ha adottato l’atto contro il quale si ricorre, sebbene appartenenti a un diverso ufficio.

Invero la disciplina del lavoro dei dipendenti del Parlamento non rappresenta l’unica eccezione prevista dal nostro ordinamento al principio fondamentale della indefettibilità della tutela giurisdizionale davanti ai giudici comuni (ordinari e amministrativi). A titolo esemplificativo, un sostanziale fondamento costituzionale all’ipotesi di autodichia cui si accompagna la speculare carenza di giurisdizione del giudice comune si rinviene nell’art. 66 Cost., ai sensi del quale ciascuna Camera ha il potere di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.

Pertanto, il riconoscimento della natura giurisdizionale dell’attività espletata dagli organi di giustizia domestica appare l’unica strada per superare la preclusione dell’impugnabilità delle norme regolamentari dinanzi al giudice comune.

La natura giurisdizionale degli organi parlamentari di autodichia è stata poi confermata dalla Corte di Cassazione, Sezioni Unite, con ordinanza n. 18265 e n. 18266 del 2019, ove per l’appunto – nel richiamare quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 262 del 2017 – viene specificato che «l’esistenza di una sfera di autonomia speciale garantita alle Camere in cui va inserita anche l’autodichia in oggetto, non esclude, in linea teorica, l’utilizzabilità del regolamento preventivo di giurisdizione – (..) – nè esclude la legittimazione degli organi di autodichia a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio».

Tuttavia, tale conclusione presenta quantomeno un profilo di perplessità, in quanto deriva il carattere «oggettivamente giurisdizionale» dell’attività degli organi di autodichia dalla legittimazione di questi a sollevare questioni di costituzionalità delle norme di legge cui le fonti di autonomia rinviano. Invero, tale assunto sembrerebbe reggersi su quanto dichiarato nella ormai nota sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, Savino e altri c. Italia, 28 aprile 2009, ove afferma che organi interni ai quali è attribuita la giurisdizione non costituiscono di per sé un ostacolo al principio di diritto che vorrebbe il giudice terzo e imparziale[47].

5. La prassi regolamentare in tema di vitalizi degli ex parlamentari

Poste queste necessarie premesse in ordine alla natura e alla (in)sindacabilità della fonte parlamentare, veniamo ora alla sentenza che ci occupa. In particolare, al di là delle materie espressamente riservate, è stato osservato come la legge non possa non intervenire nei procedimenti parlamentari ogni qualvolta attribuisce agli organi parlamentari determinate competenze, ulteriori rispetto a quelle già assegnate dalla Costituzione[48]. Sebbene infatti il reciproco rapporto si articola prevalentemente in termini di divisione di compiti, in talune ipotesi i regolamenti parlamentari intervengono in funzione attuativa o integrativa della legge, senza poterla comunque abrogare.

Rileva a questo proposito l’art. 69 Cost., che pone una riserva di legge per la determinazione di una indennità volta a integrare le garanzie di autonomia del parlamentare – e, di riflesso, quelle dell’organo – al fine di consentire l’accesso al mandato anche a coloro che altrimenti non avrebbero la possibilità di dedicarsi all’attività politica, in particolare parlamentare. Giova ricordare infatti che i Padri costituenti hanno optato per un regime diametralmente opposto rispetto alla gratuità del mandato parlamentare che caratterizzava il precedente ordinamento statutario[49], in attuazione di alcuni valori fondamentali della Repubblica, quali il principio democratico, l’uguaglianza sostanziale, la libertà di scelta dei rappresentanti da parte degli elettori, il diritto all’accesso alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, il libero esercizio delle funzioni parlamentari senza vincolo di mandato. Più in particolare, l’indennità costituisce un istituto funzionale a garantire un reddito ai cittadini eletti alle assemblee parlamentari: con l’assicurazione dell’indipendenza economica, viene rimosso un ostacolo per garantire a chiunque di prendere parte alla gestione della cosa pubblica. Sebbene dunque l’indennità sia probabilmente nata con una finalità circoscritta al rimborso delle spese sostenute per l’esercizio del mandato parlamentare, progressivamente si è trasformata in un vero e proprio trattamento retributivo[50].

L’art. 69 Cost., nel disporre che «I membri del Paramento ricevono una indennità stabilita dalla legge», ha posto una riserva assoluta di legge, demandando dunque unicamente al legislatore la disciplina della materia e precludendo dunque l’intervento di qualunque fonte secondaria che non abbia portata strettamente esecutiva. Tuttavia, la peculiare autonomia normativa di ciascuna Camera ha delimitato la portata di tale riserva di legge, sicché con l’art. 1, comma 2, della legge n. 1261 del 1965[51] è stata ammessa la possibilità per gli Uffici di Presidenza delle due Camere di determinare l’ammontare dell’indennità, andando dunque a intrecciare la fonte legislativa con quella regolamentare “interna”[52]. In ogni caso, la legge che dispone il rinvio è tenuta a delimitare con un sufficiente grado di approfondimento il raggio di azione della fonte regolamentare, ossia dei regolamenti c.d. minori[53].

Tale potere regolamentare “minore” è esteso anche alla materia dei vitalizi, si vuole dire l’indennità riconosciuta ai parlamentari cessati dal mandato[54]. Non sembra potersi dubitare della natura previdenziale di tale trattamento “di quiescenza”, accordato ai parlamentari che abbiano raggiunto un determinato limite di età e di anzianità contributiva. Infatti, al pari di un dipendente pubblico, il parlamentare percepisce un reddito in virtù del proprio ufficio e necessita di una tutela previdenziale legata ai contributi versati nel corso di esso.

Sebbene non manchino le differenze tra il mandato parlamentare con la comune attività lavorativa di tipo autonomo o subordinato, sussiste dunque tra indennità e vitalizio una correlazione sostanzialmente analoga a quella che lega la retribuzione lavorativa con il trattamento pensionistico ordinario. Tuttavia, la correlazione tra assegno vitalizio e pensione ordinaria non si traduce in un’identità di natura e di regime giuridico, considerato che tale particolare forma previdenziale ha natura ibrida, mutuando taluni aspetti della sua disciplina positiva dal modello pensionistico e altri dal regime delle assicurazioni private.

Più in particolare, si tratta di «una forma di previdenza obbligatoria di carattere pubblicistico, conservando peraltro un regime speciale che trova il suo assetto non nella legge, ma in regolamenti interni delle Camere[55]». La specificazione della fonte normativa deputata a dettare la disciplina della previdenza dei parlamentari pone tuttavia alcune questioni che non sono passate inosservate in dottrina.

Infatti, il tema della scelta della fonte che disciplini vitalizi in assenza di una precisa indicazione da parte del legislatore costituzionale si lega inevitabilmente con la fonte tenuta a regolare la materia della indennità di cui all’art. 69 Cost.: posto il principio della non gratuità del mandato parlamentare, dal riconoscimento di un trattamento retributivo e un onere contributivo non può che conseguire un trattamento previdenziale in capo al parlamentare.

Conseguentemente, sebbene in questo ultimo caso non sia prevista dalla Costituzione alcuna riserva di legge, non è irragionevole ritenere che il legame tra trattamento economico e trattamento di quiescenza dei parlamentari comporti che sia la legge a dover disciplinare la materia, stabilendo un uguale regime per entrambe le Camere e semmai attribuendo alla fonte regolamentare lo stesso margine di intervento previsto per la misura dell’indennità.

6. Segue. L’inadeguatezza della fonte regolamentare: il passo in avanti della Corte costituzionale

La prassi seguita in tutta la storia repubblicana è stata di assegnare la disciplina della materia previdenziale dei parlamentari ai soli regolamenti, senza che una fonte legislativa a essi faccia espresso rinvio. Difetta altresì, nei regolamenti di Camera e Senato, qualsivoglia riferimento ai regolamenti minori per la disciplina dello stato giuridico, economico e previdenziale dei parlamentari e degli ex parlamentari.

In dottrina non è mancato chi, con un atteggiamento più prudenziale, ha sottolineato come il comune denominatore della concorrente finalità tra indennità e vitalizio porti a ritenere che comune debba essere anche la rispettiva fonte normativa, conseguendone quantomeno la preferenza per lo strumento legislativo, al fine di ricondurre a linearità l’assetto delle fonti[56]. Ai regolamenti parlamentari sarebbe pertanto demandata la sola disciplina di dettaglio.

Tuttavia, vi è stato anche chi ha preso una posizione più netta, evidenziando che sarebbe contrario alla Costituzione un regime previdenziale disciplinato esclusivamente da fonti regolamentari, per lesione della riserva di legge contenuta nell’art. 69 Cost.[57], nonché del principio di uguaglianza, posto che Camera e Senato ben potrebbero adottare scelte previdenziali non convergenti, se non addirittura antitetiche. Peraltro, sarebbe irragionevole ritenere che la Costituzione imponga una disciplina univoca tra le due Camere in ordine alle indennità parlamentari e non anche ai connessi trattamenti previdenziali. Non ultimo, la riserva di legge assicurerebbe tutte le garanzie tipiche del procedimento legislativo, in termini di trasparenza e di giudizio di legittimità dinanzi alla Corte costituzionale.

Invero, un tentativo di regolazione mediante fonte legislativa della materia dei vitalizi – seppure rimasto isolato – è stato avanzato nella XVII legislatura con la presentazione del disegno di legge c.d. Richetti (dal nome del suo proponente), recante Disposizioni in materia di abolizione dei vitalizi e nuova disciplina dei trattamenti pensionistici dei membri del Parlamento e dei consiglieri regionali. In particolare, il ddl si proponeva l’obiettivo di sostituire l’assegno vitalizio con una pensione, sancendo che l’indennità costituzionalmente prevista fosse costituita dalla somma tra le quote mensili (indennità) e quelle differite (vitalizi), implicitamente estendendo la riserva di legge di cui all’art. 69 Cost. anche alla materia dei vitalizi. Tuttavia, è stato evidenziato che tale sistema non avrebbe comunque consentito di considerare il vitalizio nel concetto costituzionale di indennità, potendo dunque la sua disciplina essere regolata da una diversa legge o regolamento parlamentare [58].

A ogni modo il disegno di legge in argomento, approvato alla Camera il 26 luglio 2017 (AC 3225), decadde con la legislatura e non fu più riproposto; la materia dunque è rimasta affidata al solo strumento dei regolamenti parlamentari[59].

Eppure, per lungo tempo non è sembrato che la Corte si sia preoccupata troppo della legittimità della prassi che si è andata affermando negli oltre settant’anni di storia repubblicana e le pronunce in tema di autodichia non sembravano lasciare spazio a una sua delimitazione in questo settore. D’altronde, come visto, da ultimo la Corte ha accordato una posizione di favore rispetto alle caratteristiche giurisdizionali degli organi dell’autodichia, espressamente affermando la trasparenza e l’effettività della tutela anche qualora la materia sia regolata da una fonte regolamentare.

Del resto, sulla idoneità della fonte regolamentare a disciplinare la materia dei vitalizi è intervenuto anche il Consiglio di Stato, il quale in primis ha ricordato il fondamento tanto dei regolamenti maggiori, quanto dei regolamenti minori nell’autonomia normativa attribuita a ciascuna Camera dall’art. 64 Cost[60]. Tuttavia, la Costituzione si premura di specificare il rapporto tra legge e regolamento in termini di competenza, conseguendone che: i) ove la materia sia espressamente riservata alla sola fonte regolamentare, è precluso l’intervento della legge; ii) ove la materia sia riservata alla legge non in via assoluta, può esservi un concorso tra legge e regolamento, quest’ultimo tipicamente in funzione esecutiva, attuativa o integrativa; iii) ove la Costituzione non ponga alcuna riserva, la materia potrà essere rimessa – e ciò peraltro in via preferenziale – anche alla sola fonte regolamentare[61].

Da tale interpretazione è stato dunque colto il significato della riserva di competenza in favore dei regolamenti parlamentari, da intendersi assoluta soltanto con riferimento all’iter legis, relativamente al quale l’art. 72 Cost. prevede che la fonte regolamentare sia approvata a maggioranza assoluta e sia insuscettibile di surroga o sovrapposizione da parte delle leggi ordinarie. Per quanto invece concerne gli ulteriori ambiti di organizzazione e funzionamento delle Camere, sussiste una concorrenzialità tra legge e regolamento, che può comportare al più una mera preferenza per una fonte sull’altra, che normalmente dipende dalla realtà istituzionale e dal rilievo che il legislatore decide di dare alla necessità di coinvolgere, nell’adozione di determinate scelte, entrambi i rami del Parlamento[62].

Per quanto specificamente concerne la materia dei vitalizi, il Consiglio di Stato dà atto delle divergenze in dottrina circa il rapporto tra legge e regolamento, “sostenendo” tutte le soluzioni astrattamente configurabili[63], ma conclude – anche in ragione dell’avallo della Corte alla prassi regolamentare affermatasi – per l’operatività di «una concorrenza alternativa tra legge ordinaria e regolamento interno, ovvero che spetti, in sostanza, alla discrezionalità delle Camere l’opzione per l’una o per l’altra fonte». Vero è che lo stesso Consesso riconosce che sia la fonte legislativa a essere lo strumento più confacente alla ricerca di una informità di regime dei parlamentari ed ex parlamentari appartenenti (o appartenuti) alle due Camere.

Giova poi ricordare che non coglierebbero nel segno le argomentazioni che negano la legittimità della fonte parlamentare in virtù del fatto che le Camere non possono regolare in autodichia i rapporti con i terzi. Infatti, gli ex parlamentari vantano a tutti gli effetti un rapporto giuridico diretto con la Camera cui hanno appartenuto. Ne consegue, astrattamente, l’idoneità del regolamento parlamentare a intervenire nel rapporto previdenziale degli ex parlamentari.

Con la sentenza n. 237 del 2022 la Consulta invece sembra volere invertire la rotta, rivelando tra le righe una preferenza nei confronti della tutela giurisdizionale del giudice comune e, conseguentemente, della Corte costituzionale, nonostante il proprio precedente avviso sulle garanzie offerte dall’autodichia[64]. In altri termini, dalle parole del Giudice delle Leggi sembra riaprirsi la questione dell’idoneità del regolamento minore a disciplinare la materia, se non addirittura emergere una certa sfiducia nei confronti degli organi di autodichia, in ragione del grado di terzietà e di tutela offerto.

La Corte ha coerentemente definito la questione nel senso dell’inammissibilità, data la più volte ribadita insindacabilità dei regolamenti parlamentari. Tuttavia, senza – almeno formalmente – intaccare i principi che si stanno via via consolidando, la Consulta non assume un atteggiamento remissivo, o comunque neutro, in ordine alla fonte normativa discrezionalmente scelta dalle Camere per regolare una materia che – sempre almeno formalmente – non è coperta da alcuna riserva di legge. Del resto, anche a voler condividere la tesi per cui, nel silenzio della Costituzione, la scelta sia rimessa alla libertà discrezionale delle Camere, tale scelta è tutt’altro che neutra in termini di conseguenze che da essa derivano. Di fatto, le Camere si trovano a disporre del diritto dei singoli alla tutela giurisdizionale comune, anche in una materia strettamente connessa, quantomeno per identità di ratio, a quella per cui invece il Costituente l’ha espressamente riconosciuta.

Tuttavia la Corte non nega, ma espressamente richiama il legame tra la materia dei vitalizi e quella dell’indennità, sposando la tesi di quella dottrina che auspica una omogeneità della disciplina concernente lo status di parlamentare. Ritiene poi che la scelta per la fonte legislativa garantirebbe «in più» la scrutinabilità dell’atto normativo davanti alla Corte, riconoscendo – sebbene per mezzo di un obiter dictum – le maggiori garanzie offerte dalla tutela giurisdizionale ordinaria e sconfessando dunque la pari effettività dell’autodichia.

La Consulta non poteva certo dire di più, limitandosi dunque a un mero auspicio, non più che un invito per il legislatore. Non sembra potersi tecnicamente parlare di un monito celato dietro l’auspicio della Corte, data per l’appunto l’insindacabilità costituzionale dei regolamenti parlamentari, sebbene non manchi la segnalazione di un’area di criticità nella scelta operata dal legislatore, cui si accompagna un invito alle Camere a intervenire congiuntamente per rimuoverla.

Non viene neanche richiamata la strada del conflitto di attribuzione, seppure lo scetticismo manifestato nei confronti della regolamentazione parlamentare e il legame con la materia dell’indennità pongano quantomeno l’interrogativo se la Consulta stessa voglia ingegnarsi in futuro per un definitivo ripensamento e trovare “nuovi” limiti costituzionali all’autodichia.

Questo probabilmente in quanto, ove mai un ex deputato o senatore investisse la Corte di un conflitto di attribuzione per la lesione delle garanzie offerte dal procedimento legislativo e dalla successiva sindacabilità della legge – sempreché sia preliminarmente ritenuta sussistente, ai fini della legittimazione ad agire del singolo parlamentare, una lesione delle sue prerogative costituzionali[65] – la Corte probabilmente si vedrebbe comunque costretta ad attenersi al dato letterale dell’art. 69 Cost.[66], escludendo l’estensione della riserva di legge prevista per l’indennità alla materia dei vitalizi. A ogni modo, all’atto pratico, la Corte sarebbe chiamata a valutare se il rapporto tra il percettore del vitalizio e l’organo costituzionale sia ricompreso all’interno dei confini dell’autodichia e, in caso di accoglimento del ricorso, finirebbe per dichiarare l’incompetenza delle Camere a riservare ai rispettivi organi interni la decisione sui vitalizi degli ex parlamentari[67].

Non apparendo dunque imminente un revirement, la Corte si prefigura un diverso “intarsio[68]” tra legge e regolamento, in cui il legislatore si appropria (anche solo per la gran parte) della materia, al più lasciando alle Camere uno spazio limitato di autonoma normazione. Del resto, con lo strumento dei regolamenti parlamentari minori l’ambito applicativo della giurisdizione domestica delle Camere è passibile di allargarsi a dismisura[69] e questa non sembra essere la strada che la Consulta predilige. Non sembrerebbe peraltro che con l’autodichia venga adeguatamente integrata l’esigenza di autonomia e indipendenza delle Camere, le quali infatti verrebbero meglio assicurate dalla devoluzione delle rispettive controversie a un organo giurisdizionale terzo, che abbia i requisiti dell’indipendenza e dell’imparzialità. Non convince infatti del tutto la tesi già affermata dalla Corte, secondo la quale le fonti di autonomia delle Camere assicurano l’indipendenza dei componenti degli organi di autodichia, in ragione di una idonea disciplina sulle incompatibilità e sulle professionalità tecniche degli stessi. Del resto, è innegabile che la questione della disciplina dei vitalizi abbia una forte connotazione politica ed è difficilmente pensabile che la stessa venga dipanata da organi di giustizia domestica assolutamente terzi e imparziali, senza che siano quantomeno condizionati dalle logiche di partito.

Nella sentenza in commento la Corte costituzionale non si spinge fino a questo punto, non si smentisce apertamente. Tuttavia, l’auspicio per un intervento del legislatore non può che essere visto quale invito a una soluzione costituzionalmente orientata.

[1] La questione di legittimità costituzionale aveva a oggetto anche l’art. 26, comma 1, lett. b), della legge n. 724 del 1994, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, censurato nella parte in cui, nel sopprimere qualsiasi regime fiscale particolare per gli assegni vitalizi degli ex parlamentari, non prevedeva anche che tali prestazioni venissero disciplinate nel rispetto dei principi generali in materia previdenziale. La questione è stata dichiarata inammissibile in ragione del fatto che non risultavano adeguatamente esplicitate le ragioni della rilevanza della censura ai fini della decisione della controversia. Inoltre, la Corte rileva altresì la contraddittorietà logico-argomentativa della questione, in quanto il giudice a quo, dopo aver ritenuto i principi previdenziali immanenti nel sistema e vincolanti, chiedeva alla Corte di colmare la lacuna normativa con un intervento additivo.

[2] Come ricordato dalla Corte stessa, la normativa in materia di assegni vitalizi rinviene la sua genesi nell’istituzione, con delibere degli Uffici di presidenza di Camera e Senato del 9 aprile del 1954, di due distinte casse di previdenza per i deputati e i senatori, aventi lo scopo di provvedere alla corresponsione di una «pensione vitalizia», dai tratti tipicamente mutualistici, a favore dei parlamentari cessati dal mandato, delle loro vedove e dei loro orfani. Le casse furono poi disciolte nel 1959 e successivamente unificate nella Cassa di previdenza per i parlamentari della Repubblica. Tuttavia, a causa dell’insufficienza dei contributi così raccolti, con appositi regolamenti del 1968 fu istituita una voce in entrata nel bilancio delle amministrazioni della Camera e del Senato, destinata a recepire le ritenute obbligatorie prelevate dall’indennità spettante ai parlamentari, secondo un meccanismo non dissimile da quello previsto per i lavoratori nell’ordinamento generale. Alla stregua del nuovo sistema, il vitalizio spettava ai senatori cessati dall’incarico elettivo (e in maniera analoga agli ex deputati) che avessero compiuto sessanta anni di età e che avessero versato contributi per un periodo di almeno cinque anni di mandato parlamentare. Al di là di alcuni accorgimenti medio tempore intervenuti, con specifico riferimento al Senato, il passaggio del trattamento previdenziale per i senatori al sistema di liquidazione basato sul metodo contributivo si è avuto con l’adozione del nuovo regolamento delle pensioni con deliberazione dell’Organo di Presidenza assunta il 30 gennaio 2012. L’accesso al trattamento è, quindi, condizionato alla sussistenza di un duplice requisito, anagrafico e contributivo: per il primo aspetto, la provvidenza spetta al senatore che abbia compiuto il sessantacinquesimo anno di età e che abbia svolto mandati per almeno cinque anni; quanto al requisito contributivo, in analogia a quanto previsto per il pubblico dipendente, la contribuzione prevista è pari al trentatré per cento, ripartita tra il senatore e la Camera di appartenenza, mentre la base imponibile contributiva è calcolata sulla indennità parlamentare lorda, con esclusione di qualsiasi indennità di funzione e accessoria. Infine, l’art. 1, commi 1 e 2, della deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 6 del 2018 dispone che, a decorrere dal 1° gennaio 2019, gli importi degli assegni vitalizi, diretti e di reversibilità, e delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata, diretti e di reversibilità, maturati sulla base della normativa vigente alla data del 31 dicembre 2011, sono rideterminati moltiplicando il montante contributivo individuale per il coefficiente di trasformazione relativo all’età anagrafica del senatore alla data della decorrenza dell’assegno vitalizio o del trattamento previdenziale pro rata.

[3] Nel caso in esame, il rimettente era stato investito della decisione sul ricorso dell’Amministrazione del Senato, con il quale era chiesto l’annullamento e la riforma, previa sospensione cautelare, della decisione adottata dalla Commissione contenziosa con cui erano stati parzialmente accolti i numerosi ricorsi proposti avverso la citata deliberazione n. 6 del 2018, nella parte in cui, all’art. 1, prevede che, a decorrere dal 1° gennaio 2019, i trattamenti economici dei senatori cessati dal mandato, sia diretti, sia di reversibilità, siano rideterminati applicando il metodo contributivo e che tale sistema valga sia per gli assegni in corso di erogazione, sia per quelli di futura erogazione maturati sulla base della normativa vigente al 31 dicembre 2011 e relativi agli anni di mandato svolti fino a tale data.

[4] M. Manetti, Quell’oscuro oggetto del desiderio: l’autodichia degli organi costituzionali nei confronti dei loro dipendenti, in Giur. cost., 2017, 6, 2838 ss.

[5] Cfr. S. Traversa, La natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari, in V. Longi, M. Stramacci, S. Furlani, G. Negri, D. Cassanello, G.F. Ciaurro, P. Ungari, A. Manzella, G. Marozza, E. Baldini, G. Carcaterra, G.C. Perone, S. Traversa, G. Specchia, Il regolamento della Camera dei Deputati. Storia, istituti, procedure, Roma, 1968, 15 ss. Le varie teorie muovevano dalla giuridicità stessa delle norme regolamentari: sul punto, si ricorda che Santi Romano, dopo averla inizialmente negata, poi la confermò con una tesi, in buona parte condivisa anche da Martines, secondo la quale tutte le norme che si riferiscono alle Camere per stabilirne la formazione e il funzionamento sono norme giuridiche in quanto concorrono a costituire l’ordinamento dello Stato. Bon Valdassina – come Martines – non ritiene che tutte le norme regolamentari abbiano natura giuridica per l’ordinamento dello Stato, ma basa la distinzione sulla relativa natura esterna o interna. Ancora, Crisafulli riconosce ai regolamenti parlamentari forza di legge, in quanto operanti in una sfera di competenza esclusiva, riservata alle Camere da norme costituzionali.

[6] T. Martines, La natura giuridica dei regolamenti parlamentari, 1952, ora in Id., Opere, II, Milano, 2000, 5 ss.

[7] Art. 64, comma 1, Cost.: «Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti». 

[8] G.G. Floridia, Il regolamento parlamentare nel sistema delle fonti, Milano, 1986, 229.

[9] Corte cost., sent. n. 120 del 2014, par. 4.2 del Considerato in diritto.

[10] F. Modugno, Regolamenti parlamentari e autonomia della funzione delle Camere, in G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi (a cura di), Scritti in onore di Lorenza Carlassare. Il diritto costituzionale come regola e limite al potere, I, Napoli, 2009, 227 ss. Lo stesso Modugno sembra scettico su una posizione rigida della insindacabilità dei regolamenti parlamentari, affermando che non è possibile trarre conclusioni o auspici per il futuro «fintanto che il giudizio di legittimità costituzionale non è ritenuto idoneo alla “cognizione” e al sindacato sul diritto parlamentare e, per contro, il rispetto di quest’ultimo non è ritenuto giuridicamente condizionante l’attività parlamentare, bensì rilasciato alla libera interpretazione ed applicazione di chi pure lo pone». Sembra dunque che l’inidoneità del giudizio costituzionale sia stata sinora affermata, ma ben potrebbe essere adottata una diversa interpretazione.

[11] A.M. Sandulli, Spunti problematici in tema di autonomia degli organi costituzionali e di giustizia domestica nei confronti del loro personale, in Giur. it., 1977, 1834.

[12] G. Lauricella, La riserva di regolamento parlamentare tra regolamento “maggiore” e regolamenti “minori”, in ordine alla deliberazione n. 14 del 12 luglio 2018 dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati, in Quaderni cost., 2019, 4.

[13] S. Prisco, Sui regolamenti parlamentari come “atti aventi forza di legge”, in Riv. trim. dir. pubbl., 1980, 413.

[14] Secondo Santi Romano – e la tesi romaniana successivamente diffusasi – le norme dei regolamenti parlamentari erano prive di rilevanza giuridica per l’ordinamento generale dello Stato. S. Romano, Sulla natura dei regolamenti delle Camere parlamentari, in Id., Scritti minori. I. Diritto costituzionale, Milano, 1950, 391 ss.

[15] S. Cicconetti, Regolamenti parlamentari e giudizio di costituzionalità nel diritto italiano e comparato. (Stati Uniti, Germania federale, Italia), Padova, 1979, 121 ss. Oltre al fatto che un notevole numero di norme dei regolamenti parlamentari ha efficacia esterna (ossia direttamente nei confronti dell’ordinamento giuridico statale), non esiste un ostacolo pregiudiziale contro l’intervento di organi esterni nei confronti di norme interne. Del resto, l’art. 134 Cost. non presenta alcun accenno alla natura esterna o interna dell’atto sindacabile, richiedendo esclusivamente che si tratti di atti dello Stato e delle regioni, o di leggi o atti aventi forza di legge.

[16] Non v’è chi non abbia considerato «inaccettabile» la risposta negativa della Corte alla sindacabilità in astratto del regolamento parlamentare, G.G. Floridia, op. cit., 290.

[17] Corte cost., sent. n. 154 del 1985, par. 5.1 del Considerato in diritto.

[18] M. Bon Valsassina, Sui regolamenti parlamentari, Padova, 1955.

[19] Corte costituzionale, sent. n. 231 del 1975. La Corte ha ritenuto che i regolamenti parlamentari potessero essere ricompresi nella competenza del Giudice delle leggi «solo in via d’interpretazione», ma tale via urterebbe con il nostro sistema costituzionale, che colloca il Parlamento al centro del sistema, facendone l’istituto caratterizzante del nostro ordinamento.

[20] In particolare, come chiarito dalla stessa Corte costituzionale, sent. n. 231 del 1975, par. 5 del Considerato in diritto, «L’indipendenza delle Camere (riflettentesi naturalmente sui loro organi) si articola, nella normativa direttamente dettata dal testo costituzionale, nell’autonomia organizzativa e normativa spettante a ciascuna di esse (“riserva di regolamento”: art. 64, primo comma); nella loro esclusiva competenza alla convalida dei propri membri (art. 66); nella non responsabilità dei medesimi “per i voti dati e le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni” (art. 68, primo comma: immunità, sotto questo aspetto, assoluta, che, in omaggio al principio democratico rappresentativo, l’art. 122, ultimo comma, estende anche ai membri dei Consigli regionali), oltre che nella immunità, che può dirsi relativa, di cui al secondo comma del detto art. 68 (non proseguibilità dell’azione penale e divieto di arresto e perquisizione personale o domiciliare senza autorizzazione dell’Assemblea, fuori dei casi di flagrante delitto che comporti obbligatorietà di mandato di cattura)».

[21] La Corte si è premurata di specificare la portata del “nesso funzionale”, circoscrivendolo alla identificabilità della dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare. Infatti, nel normale svolgimento della vita democratica e del dibattito politico, le opinioni che il parlamentare esprime fuori dai compiti e dalle attività propri delle assemblee rappresentano piuttosto esercizio della libertà di espressione comune a tutti i consociati: ad esse dunque non può estendersi, senza snaturarla, una immunità che la Costituzione ha voluto, in deroga al generale principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti, riservare alle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni, al fine di non trasformare la prerogativa in un privilegio personale del parlamentare. Corte cost., sent. nn. 10 e 11 del 2000.

[22] Corte cost., sent. n. 375 del 1997, par. 3 del Considerato in diritto. La Corte può solo verificare la regolarità dell’iter procedurale e la sussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 68, comma 1, Cost., cioè la riferibilità dell’atto alle funzioni parlamentari. Alle Camere spetta il compito di verificare la sussistenza delle condizioni di insindacabilità e l’autorità giudiziaria è tenuta a prendere atto della deliberazione parlamentare, fatta salva la possibilità di provocare il controllo della Corte sulla sua correttezza.

[23] Corte cost., sent. n. 1150 del 1988: «Nella nostra Costituzione, che riconosce i diritti inviolabili dell’uomo (fra cui il diritto all’onore e alla reputazione) come valori fondamentali dell’ordinamento giuridico e prevede un organo giurisdizionale di garanzia costituzionale, il  potere valutativo delle Camere non è arbitrario o soggetto soltanto a una regola interna di self-restraint, ma è soggetto a un controllo di legittimità, operante con lo strumento del conflitto di attribuzione, a norma degli artt. 134 Cost. e 37 della legge n. 87 del 1953, e perciò circoscritto ai vizi che incidono, comprimendola, sulla sfera di attribuzioni dell’autorità giudiziaria». Tale affermazione è stata poi meglio chiarita con la sentenza n. 120 del 2014, ove la Corte ha specificato che l’indipendenza delle Camere non può compromettere i diritti fondamentali, né pregiudicare l’attuazione di principi inderogabili. Da queste indicazioni, sembrerebbe trapelare qualche dubbio sulla piena compatibilità costituzionale dell’autodichia delle Camere, T.F. Giupponi, La Corte e la sindacabilità “indiretta” dei regolamenti parlamentari, in Quaderni costituzionali, 2014, 3, 676.

[24] Corte cost., sent. n. 120 del 2014: «Il rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali il diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.), così come l’attuazione di principi inderogabili (art. 108 Cost.), sono assicurati dalla funzione di garanzia assegnata alla Corte costituzionale. La sede naturale in cui trovano soluzione le questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza riservati è quella del conflitto fra i poteri dello Stato: “l confine tra i due distinti valori (autonomia delle Camere, da un lato, e legalità-giurisdizione, dall’altro) è posto sotto la tutela di questa Corte, che può essere investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal potere che si ritenga leso o menomato dall’attività dell’altro”». Invero, già con la sentenza della Corte cost. n. 379 del 1996 era stata prospettata l’ammissibilità del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato di cui all’art. 134, secondo alinea Cost., con riferimento ai regolamenti parlamentari. A tale pronuncia, tuttavia, non seguì alcuna applicazione pratica del conflitto.

[25] Invero, la sindacabilità da parte della Corte dei regolamenti parlamentari attraverso la strada del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato non deve essere intesa quale forma di controllo alternativa rispetto al giudizio di legittimità costituzionale, in quanto quest’ultima non verrebbe preclusa in caso di sindacabilità ai sensi dell’art. 134, primo alinea, Cost., A. D’Andrea, Autonomia costituzionale delle Camere e principio di legalità, Milano, 2004, 112.

[26] A. D’Andrea, op. cit., 120. Secondo l’Autore, la Corte dovrebbe mitigare l’enfasi delle sue affermazioni sulle guarentigie spettanti alle Camere.

[27] F. Modugno, Regolamenti parlamentari e autonomia della funzione delle Camere, in op.cit., 228.

[28] Corte di Cassazione, ordinanza n. 26934 del 19 dicembre 2014, e n. 74 0 del 19 gennaio 2015.

[29] Sul punto, si richiama, tra la amplissima dottrina, il noto contributo P. Barile, Il crollo di un antico feticcio (gli interna corporis) in una storica (ma insoddisfacente) sentenza della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1959, 240 ss. Una critica alla tesi della mancata configurazione dei regolamenti parlamentari quali possibili norme interposte è stata mossa da Crisafulli, secondo il quale avrebbe dovuto essere riconosciuta la piena sindacabilità di tutto il procedimento legislativo, anche sotto il profilo dell’osservanza delle norme dei regolamenti parlamentari, V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale. L’ordinamento costituzionale italiano (la Corte costituzionale), II, Padova, 1984, 362. Sull’osservanza dei regolamenti parlamentari quale supporto alla compatibilità con la Costituzione del procedimento seguito, cfr. G. Piccirilli, Osservazioni introduttive sul ruolo dei regolamenti parlamentari nell’argomentazione della Corte costituzionale, in Rassegna parlamentare, 2009, 1-2, 553 ss.

[30] G. Rivosecchi, L’autonomia parlamentare dopo la decisione sull’autodichia, in Quaderni cost., 2018, 1, 437.

[31] M. Sfarzo, L’autodichia delle camere parlamentari tra autotutela contenziosa e funzione “obiettivamente giurisdizionale”, in Il processo, 2020, 1, 173.

[32] Corte cost., sent. n. 262 del 2017, par. 7.3 del Considerato in diritto.

[33] Così M. Sfarzo, cit., 173 ss.

[34] Corte cost., sent. n. 120 del 2014.

[35] C. Delle Donne, Autodichia degli organi costituzionali e universalità della giurisdizione nella cornice dello Stato di diritto: la Corte costituzionale fa il punto, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 2015, 155 ss.

[36] Corte cost., sent. n. 78 del 1984, par. 4 del Considerato in diritto.

[37] È inevitabilmente costitutiva la natura della previsione costituzionale del regolamento parlamentare. G.G. Floridia, op. cit., 228. È stato però osservato che, differentemente da quanto potesse rilevare sotto la vigenza dello Statuto Albertino in ragione delle conseguenze pratiche della soluzione del problema della natura costitutiva o ricognitiva della riserva di legge (in ragione della equiordinazione della Costituzione e della legge), nell’attuale ordinamento la superiorità della Costituzione alla legge implica, in entrambe le ipotesi, il valore assoluto della riserva di competenza in favore dei regolamenti parlamentari. In altri termini, il problema del valore costitutivo o dichiarativo delle disposizioni costituzionali che prevedono il potere di autoregolamentazione delle Camere è privo di conseguenze pratiche. S. Cicconetti, op. cit., 135 ss.

[38] Ciascuna Camera è dunque sottoposta a un preciso vincolo quanto al suo modus operandi e la mancata adozione, anche parziale, della disciplina regolamentare integrerebbe una vera e propria violazione omissiva dell’art. 72 Cost., G.G. Floridia, op. cit., 247.

[39] G. G. Floridia, op. cit., 289. Invero, la prospettazione di una differenza tra legge e regolamento, e l’individuazione della natura giuridica di quest’ultima, oltre a essere «questione piuttosto “metafisica” che scientifica», non avrebbe rilievo prativo in quanto decisiva sarebbe piuttosto l’identità strutturale della relazione intercorrente tra di essi e la Costituzione nei rispettivi ambiti di competenza.

[40] Corte cost., sent. n. 379 del 1996, par. 4 del Considerato in diritto.

[41] L’affermazione dell’autodichia delle Camere poggia quindi su due teoremi: nel nostro ordinamento possono esistere fonti normative (aventi o meno forza di legge) sottratte a qualsiasi controllo di costituzionalità; nel nostro ordinamento possono esistere atti giurisdizionali sottratti al controllo di legittimità e alla funzione nomofilattica della Corte di cassazione. F.G. Scoca, Autodichia e Stato di diritto, in Dir. amm., 2011, 4, 647 ss.

[42] Corte cost., sent. n. 262 del 2017, par. 7.1 del Considerato in diritto.

[43] La Corte rileva sul punto che «ammettere che gli organi costituzionali possano, in forza dell’autonomia loro riconosciuta, regolare da sé i rapporti con il proprio personale, per poi consentire che siano gli organi della giurisdizione comune ad interpretare ed applicare tale speciale disciplina, significherebbe dimezzare quella stessa autonomia che si è inteso garantire». Corte cost., sent. n. 262 del 2017.

[44] Argomentando sulla scissione tra autonomia e autodichia, A. Sandulli, L’insostenibile leggerezza dell’autodichia degli organi costituzionali, in AA.VV., L’amministrazione nell’assetto costituzionale dei pubblici poteri. Scritti per Vincenzo Cerulli Irelli, II, Torino, 2021, 1121.

[45] V. Cerulli Irelli, Amministrazione e giurisdizione, in Giur. cost., 2019, 3, 1825 ss. L’alternativa – non accolta dalla Corte – sarebbe stata quella di considerare illegittima l’attribuzione della funzione giurisdizionale agli organi di autodichia e alla relativa disciplina procedimentale, differenziata rispetto a quella del giusto processo, seppure con alcune garanzie di contraddittorio.

[46] In senso critico, per un approfondimento sulle perplessità in ordine alla legittimità costituzionale del sistema dell’autodichia degli organi costituzionali, A. Sandulli, L’insostenibile leggerezza dell’autodichia degli organi costituzionali, in op. cit., 1136 ss.

[47] A. Vaccari, La Corte e l’autodichia degli organi costituzionali, in Rassegna parlamentare, 2018, 331.

[48] F. Modugno, Regolamenti parlamentari e autonomia della funzione delle Camere, in op. cit., 248 ss. Vari sono gli esempi di “intarsi” tra legge ordinaria e regolamenti parlamentari: a titolo esemplificativo, si ricordano la legge n. 14 del 1978, che ha introdotto il parere obbligatorio ma non vincolante delle commissioni parlamentari sulle nomine dei vertici degli enti pubblici, e la legge n. 400 del 1988.

[49] Art. 50 Statuto Albertino: «Le funzioni di senatore e di deputato non danno luogo ad alcuna retribuzione od indennità».

[50] A. Gigliotti, Costituzione e natura giuridica delle indennità e dei vitalizi dei parlamentari, in Rassegna parlamentare, 2019, 424. La natura retributiva dell’indennità è comprovata dal regime tributario, dalla disciplina delle incompatibilità dei parlamentari e dal sistema di previdenza.

[51] Art. 1, legge 31 ottobre 1965, n. 1261, Determinazione sull’indennità spettante ai membri del Parlamento: «1. L’indennità spettante ai membri del   Parlamento a norma dell’articolo 69 della Costituzione per garantire il libero svolgimento del mandato è regolata dalla presente legge ed è costituita da quote mensili comprensive anche del rimborso di spese di segreteria e di rappresentanza. 2. Gli Uffici di Presidenza delle due Camere determinano l’ammontare di dette quote in misura tale che non superino il dodicesimo del trattamento complessivo massimo annuo lordo dei magistrati con funzioni di presidente di Sezione della Corte di cassazione ed equiparate». Invero, già con legge 9 agosto 1948, n. 1102, ai membri del Parlamento era accordata una indennità mensile e un rimborso delle spese sostenute per la partecipazione alle assemblee parlamentari.

[52] Invero, sono numerose le leggi che intervengono in settori afferenti alla vita interna delle due camere, sicché la dottrina, nella fisiologia del loro rapporto, è arrivata a parlare di integrazione tra le fonti del diritto parlamentare. A. Gigliotti, cit., 421.

[53] I regolamenti “minori” sono approvati dall’Ufficio di Presidenza della Camera o dal Consiglio di Presidenza del Senato, e in genere riguardano la sfera più intima e anche più delicata dell’autonomia parlamentare, inclusa l’autodichia. Anche questi ultimi sono stati qualificati come vera e propria fonte del diritto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, nella sentenza Savino: come “legge” ai sensi dell’art. 6, par. 1, CEDU, che richiede tribunali “costituiti per legge”, ancorché (allora) non pubblicati in Gazzetta Ufficiale. Invero, ancora prima del deposito della sentenza Savino alcuni di essi sono stati modificati, nel merito, per conformarsi ad essa, e pubblicati in Gazzetta Ufficiale. N. Lupo, La disciplina dei vitalizi e della previdenza dei parlamentari: alcuni nodi relativi alle fonti del diritto, in Osservatorio costituzionale, 2017, 4.

[54] La Corte di Cassazione definisce il vitalizio quale «la proiezione economica dell’indennità parlamentare per la parentesi di vita successiva allo svolgimento del mandato», cosicché la sua corresponsione sarebbe «sorretta dalla medesima ratio di sterilizzazione degli impedimenti economici all’accesso alle cariche di rappresentanza democratica del Paese». Corte di Cassazione, SS.UU., ord. 8 luglio 2019, n. 18265 e 18266.

[55] Corte cost., sent. n. 289 del 1994, par. 3 del Considerato in diritto. La sentenza era stata preceduta dalla ordinanza istruttoria del 22 maggio 1992, volta ad acquisire elementi informativi in ordine al regime degli assegni vitalizi concessi ai parlamentari cessati dal mandato. La pronuncia rileva altresì in quanto si tratta di uno dei pochi casi di auto-rimessione di una questione di legittimità costituzionale della Corte davanti a se stessa. A ogni modo, il richiamato passaggio potrebbe essere letto quale mera presa d’atto della disciplina in essere, non una qualificazione di quell’assetto normativo come l’unico costituzionalmente legittimo. N. Lupo, cit., 10.

[56] S. Galdieri, Tagli vitalizi dei parlamentari: alcune considerazioni sulle nuove norme regolamentari, in L. Daniele, A. Buratti (a cura di), Principi generali del diritto, diritti fondamentali e tutela giurisdizionale: nuove questioni, Milano, 2019, 137.

[57] A. Gigliotti, cit., 435.

[58] A. Occhino, I vitalizi parlamentari al vaglio della Costituzione, in Il diritto del mercato del lavoro, 2019, 1, 61.

[59] Merita menzione l’opinione di Lupo, secondo il quale il legislatore non si sarebbe comunque potuto spingere, con legge ordinaria, ad abolire ogni misura previdenziale specificamente rivolta ai parlamentari, riconducendo il tutto alle regole del pubblico impiego: la Costituzione infatti, con la disciplina dell’indennità, sembra volere attribuire un trattamento diverso ai parlamentari, in ragione della natura temporanea e rappresentativa del mandato. N. Lupo, cit., 11.

[60] Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione speciale del 26 luglio 2018, parere n. 02016/2018, affare n. 01403/2018.

[61] Si tratta in sostanza della differenza evidenziata in dottrina da Lupo: ove la riserva di legge è posta in senso assoluto, i regolamenti possono considerarsi “fonti riservatarie”, e ciò avviene solo con riferimento al procedimento legislativo ai sensi dell’art. 72 Cost., che fa a essi espresso rinvio. Per gli oggetti restanti, relativi all’organizzazione e al funzionamento di ciascuna Camera, i regolamenti – salvo ove diversamente disposto dalla Costituzione – sono “fonti costituzionalmente preferite”. Secondo l’Autore, la preferenza implicita, nel diritto parlamentare, è a favore dei regolamenti di Camera e Senato. Laddove invece la Costituzione affida un certo oggetto alla legge, questo deve intendersi come fonte costituzionalmente preferita, non potendosi escludere però ogni intervento per i regolamenti parlamentari (e persino per le fonti non scritte del diritto parlamentare). N. Lupo, cit., 3 ss.

[62] E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole dell’autodichia e i paradossi dell’antipolitica tra volontà di “fare giustizia” dei privilegi dei Parlamentari, ingiustificate disparità di trattamento e collocazione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti, in AA.VV., L’amministrazione nell’assetto costituzionale dei poteri pubblici. Scritti per Vincenzo Cerulli Irelli, II, op. cit., 973.

[63] Consiglio di Stato, Adunanza della Commissione speciale del 26 luglio 2018, parere n. 02016/2018, affare n. 01403/2018. Tali soluzioni sarebbero: a) la riserva relativa di legge, che riconduce il trattamento di quiescenza alla indennità di cui all’art. 69 Cost.; b) la preferenza per la legge, in quanto atto non monocamerale; c) la riserva di regolamento, per evitare un vulnus all’autonomia delle Camere; d) la preferenza per il regolamento; e) la concorrenza alternativa delle fonti, lasciando alle Camera la libertà di scelta della fonte.

[64] Corte cost., sent. n. 262 del 2017.

[65] Da ultimo, Corte cost., ord. n. 15 del 2022: «questa Corte ha ripetutamente affermato che l’ammissibilità del conflitto tra poteri promosso dal singolo parlamentare è subordinata alla sussistenza di una manifesta lesione delle sue proprie prerogative costituzionali, da apprezzarsi favorevolmente fin da questa fase del giudizio». Nello stesso senso, cfr. Corte cost., ord. n. 255 e 256 del 2021; n. 193, n. 188, n. 186, n. 67 e n. 66 del 2021; n. 197, n. 176, n. 129, n. 86 e n. 60 del 2020; n. 275, n. 274 e n. 17 del 2019.

[66] S. Galdieri, cit., 146.

[67] L. Castelli, Il ricalcolo dei vitalizi degli ex parlamentari, in Rassegna parlamentare, 2018, 346.

[68] L’espressione è stata usata da Manzella e successivamente ripresa in dottrina. Cfr. A. Manzella, Il Parlamento, II ed., Bologna, 1991, 31 ss..

[69] E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole dell’autodichia e i paradossi dell’antipolitica tra volontà di “fare giustizia” dei privilegi dei Parlamentari, ingiustificate disparità di trattamento e collocazione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti, in op.cit., 961. Per il tramite dei regolamenti parlamentari minori la giurisdizione domestica delle Camere si sarebbe estesa anche alle questioni in cui il nesso con l’indipendente esercizio delle funzioni politiche delle Camere sia indimostrato, quali quelle inerenti agli aspiranti alle carriere parlamentari, ai privati che forniscono alle Assemblee beni o servizi.

L'articolo Nota a Corte cost., sent. n. 237 del 2022. Un monito della Corte costituzionale sui regolamenti parlamentari in tema di vitalizi? proviene da Giustamm.

La Corte costituzionale torna sull’illegittimità dell’obbligo di riversamento dei risparmi al bilancio dello Stato. Nota a Corte Cost., 14 ottobre 2022, n. 210.

Fiorenza Di Cunto

Sommario: 1. Le misure di contenimento della spesa pubblica: considerazioni preliminari. 2. La sentenza della Corte costituzionale, n. 210 del 2022. 3. Le coordinate del Giudice delle Leggi in materia di spending review. 4. Conclusioni.

1. Le misure di contenimento della spesa pubblica: considerazioni preliminari.

Con la sentenza del 14 ottobre 2022, n. 210, la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi in materia di misure di contenimento della spesa pubblica.

Si tratta, del resto, di un tema su cui il Giudice delle Leggi ha avuto modo di esprimersi innumerevoli volte e che – come si avrà modo di approfondire nel prosieguo – ha visto un progressivo inasprimento di approccio da parte della Corte, nei confronti del legislatore statale.

Le norme di c.d. spending review trovano infatti la propria ragion d’essere nella necessità di introdurre discipline più stringenti in ordine alla tenuta delle finanze pubbliche, specie all’indomani della crisi economico-finanziaria dei primi anni duemila.

La spinta a un maggior irrigidimento delle politiche fiscali statali ha matrice sovranazionale: una sua prima affermazione si rinviene già nel Trattato di Maastricht del 1993 con l’apposizione dei primi vincoli di bilancio europei.

Tuttavia, è a seguito della nota crisi del 2008 che vengono adottati gli interventi via via più incisivi.

Senza voler entrare nel dettaglio delle iniziative intraprese, basti in tal sede ricordare come la nuova disciplina sovranazionale ha trovato una prima affermazione nella riforma del Patto di stabilità e crescita (con il c.d. Six pack[1]), cui sono poi seguiti la stipula del patto Europlus[2] e del c.d. Fiscal Compact[3].

È poi sulla scia di tali misure[4] che si è giunti – sul versante interno – all’approvazione della riforma costituzionale del 2012[5], con cui si è espressamente inserito il principio del pareggio del bilancio all’articolo 81 della nostra Carta fondamentale[6], con ciò vincolando tutte le amministrazioni a concorrere all’equilibrio di bilancio attraverso la progressiva riduzione del deficit, l’efficienza delle politiche fiscali e la razionalizzazione della spesa.

È quindi in tale contesto che si inseriscono le norme oggetto di scrutinio da parte del Giudice delle Leggi nel giudizio di legittimità costituzionale, conclusosi con la sentenza in commento, sugli artt. 61, combinato disposto dei co. 1, 2, 5 e 17, d-l n. 112/2008, convertito con modificazioni in legge n. 133/2008; 6, combinato disposto co. 1, 3, 7 8, 12, 13, 14 e 21 d-l n. 78/2010, convertito con modificazioni in legge n. 122/2010; 8, co. 3, d-l n. 95/2012, convertito con modificazioni in legge 135/2012; 50, co. 3, d-l n- 66/2014, convertito con modificazioni in legge n. 89/2014.

2. La sentenza della Corte costituzionale, n. 210 del 2022.

Con essa, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale – per violazione degli artt. 3[7] e 97[8] Cost. – dei già citati artt. 61, combinato disposto dei co. 1, 2, 5 e 17, d-l n. 112/2008[9], convertito con modificazioni in legge n. 133/2008; 6, combinato disposto co. 1, 3, 7 8, 12, 13, 14 e 21 d-l n. 78/2010[10], convertito con modificazioni in legge n. 122/2010; 8, co. 3, d-l n. 95/2012[11], convertito con modificazioni in legge 135/2012; 50, co. 3, d-l n- 66/2014[12], convertito con modificazioni in legge n. 89/2014.

Tali norme, in particolare, da un lato sottoponevano le amministrazioni pubbliche individuate nell’elenco ISTAT[13] – tra cui figurano le Camere di Commercio – a plurimi obblighi di risparmio di spesa al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di equilibrio di bilancio statale. Dall’altra, tuttavia, obbligavano altresì i suddetti enti a riversare i risparmi conseguiti ad apposito capitolo del bilancio dello Stato, in maniera del tutto indifferenziata.

Proprio tale meccanismo di riversamento, in relazione alle Camere di Commercio e in virtù della loro peculiarità, è stato censurato dalla Corte in quanto ritenuto irragionevole nonché contrario ai principi di correttezza e buon andamento dell’amministrazione.

Quanto al parametro di cui all’art. 3 Cost., la Corte ha rilevato l’irragionevolezza della normativa scrutinata rispetto alle Camere di commercio, in considerazione dell’autonomia finanziaria di cui godono siffatti soggetti, che impedisce loro di ottenere adeguati finanziamenti da parte dello Stato e interventi di ripianamento di eventuali deficit generati dalla gestione amministrativa dei medesimi.

Ricorda, infatti, il Giudice delle Leggi, come la novella legislativa del 2016 (art. 1, comma 1, lettera r), del d.lgs. n. 219 del 2016) abbia inciso sull’art. 18 della legge n. 580 del 1993 (“Finanziamento delle camere di commercio”)[14], eliminando la previsione che contemplava, tra le fonti di finanziamento, anche entrate e contributi derivanti da leggi statali, leggi regionali e da convenzioni, previamente previsti in relazione alle attribuzioni delle Camere di commercio.

In ragione di ciò, il principale strumento di finanziamento è diventato il diritto camerale, versato annualmente da ciascuna impresa iscritta.

Conseguentemente, rileva la Corte, “la normativa censurata, riducendo le risorse disponibili (ormai principalmente garantite da quelle versate dalle imprese) finisce per frustrare le aspettative che le imprese nutrono a seguito del versamento del diritto annuale alle Camere di commercio” (cfr. par. 3 della sentenza).

A ciò si aggiunga che a partire dal 2017 è stata disposta a regime la riduzione del diritto camerale (la cui entità viene stabilita dallo Stato) del cinquanta per cento, con ciò rendendo i sacrifici imposti dalle disposizioni censurate “non più sostenibili e non compatibili con il dettato costituzionale”[15].

Pur riconoscendo che l’imposizione di regole di contenimento della spesa può ritenersi appropriata alle finalità degli interventi legislativi in esame, operati in contesti di grave crisi economica – prosegue la Corte – “non appare altrettanto congruente con le finalità dell’intervento l’obbligo di riversamento di tali risparmi al bilancio dello Stato, vanificando lo sforzo sostenuto dalle Camere di commercio nel conseguire detti risparmi e lasciando invariato il saldo complessivo della spesa consolidata”.

Il meccanismo così delineato dal legislatore – sentenzia la Corte – si appalesa intrinsecamente irragionevole non solo in quanto incide negativamente sulla piena realizzazione degli interessi tutelati dalle Camere di Commercio e facenti capo ai rispettivi iscritti, ma anche perché “penalizza la corretta ed efficace gestione dei compiti amministrativi spettanti alle Camere di Commercio, con pregiudizio del principio di correttezza e buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.” (cfr. par. 3.2. della sentenza).

In ragione di ciò – e riscontrandosi quanto detto con riguardo a ciascun gruppo di disposizioni scrutinate – la Consulta conclude dichiarando l’illegittimità costituzionale degli artt. 61, commi 1, 2, 5 e 17, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito; 6, commi 1, 3, 7, 8, 12, 13, 14 e 21, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito; 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito; 50, comma 3, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, nella parte in cui prevedono, limitatamente alla loro applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019[16], che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

3. Le coordinate del Giudice delle Leggi in materia di spending review.

La sentenza in commento si pone in linea di continuità con le precedenti pronunce adottate dalla Corte in materia di spending review.

A dire il vero, la maggior parte delle pronunce dei giudici costituzionali hanno riguardato disposizioni finanziarie di contenimento della spesa pubblica, incidenti sull’autonomia finanziaria di cui godono Regioni ed enti locali[17].

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 117, comma 3, e 119 Cost., in particolare, le Regioni sono infatti dotate di autonomia di entrata e di spesa nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

In tale contesto, le disposizioni statali che impongono limiti alla spesa regionale sono state ricondotte nell’alveo della competenza c.d. finalistica[18] del coordinamento della finanza pubblica, di cui all’art. 117, comma 3, Cost.

In quanto materia di competenza concorrente, tuttavia, per consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, si è ritenuto di poter configurare le predette norme statali alla stregua di principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, purché rispettose di una duplice condizione: da un lato, il carattere della necessaria transitorietà; dall’altro, la previsione un limite complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, tale da lasciare alle Regioni libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa (cfr. ex multis, Corte cost. sentt. n. 44 e n. 79 del 2014, n. 205 del 2013)[19].

In disparte tale ultimo requisito, il canone della necessaria transitorietà delle disposizioni di c.d. spending review appare ben attagliarsi anche alle norme incidenti sull’autonomia di quegli enti che non godono di finanziamenti da parte dello Stato, ma che sono tuttavia ricompresi nell’elenco ISTAT delle pubbliche amministrazioni.

In particolare, la Corte si è pronunciata sulla (il)legittimità di disposizioni di contenimento della spesa pubblica incidenti su due particolari categorie di enti: gli enti di previdenza e assistenza privatizzati (rectius, nello specifico, la Cassa Nazionale di previdenza e assistenza per i Dottori Commercialisti) e, lo si è visto nel caso che ci occupa, le Camere di commercio[20].

La sentenza n. 210 del 2022, infatti, si è posta in linea di continuità con l’indirizzo già previamente espresso dalla Consulta nella sentenza n. 7 del 2017, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, convertito in legge n. 136 del 2012, nella parte in cui prevedeva che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste fossero versate annualmente dalla citata Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per i dottori commercialisti ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

Anche in quell’occasione, infatti, partendo dalla peculiarità dell’ente coinvolto, il quale “a differenza della maggior parte degli enti pubblici e dei soggetti inseriti nell’elenco, (…) non gode di finanziamenti pubblici” (cfr. par. 2, considerato in diritto), la Corte ha ritenuto l’applicazione dell’obbligo di riversamento del risparmio conseguito in capo alla citata Cassa nazionale come contrario ai principi di ragionevolezza e buon andamento della gestione amministrativa della medesima[21].

Argomentava infatti la Corte che “se, in astratto, non può essere disconosciuta la possibilità di disporre, in un particolare momento di crisi economica, un prelievo eccezionale anche nei confronti degli enti che – come la CNPADC – sostanzialmente si autofinanziano attraverso i contributi dei propri iscritti, non è invece conforme a Costituzione articolare la norma nel senso di un prelievo strutturale e continuativo nei riguardi di un ente caratterizzato da funzioni previdenziali e assistenziali sottoposte al rigido principio dell’equilibrio tra risorse versate dagli iscritti e prestazioni rese”.

Nonostante l’assenza di proporzionalità in senso stretto tra versamenti delle imprese iscritte alle Camere di commercio e servizi da queste resi nei confronti delle prime, il Giudice delle Leggi ha ritenuto parimenti irragionevole l’applicazione nei confronti delle Camere di commercio del meccanismo di riversamento delineato dal legislatore, adombrando anche nel caso in commento la necessità di attenersi allo stringente canone della transitorietà degli incombenti imposti[22].

Il principio affermato dalla Corte in materia di spending review, tanto nel caso in cui le disposizioni vadano a incidere sull’autonomia di entrata e di spesa delle Regioni quanto nel caso in cui impattino sugli enti che si autofinanziano, appare dunque quello della temporaneità degli incombenti statali imposti, da intendere come stretta necessità rispetto alla contingenza della crisi da fronteggiare.

Una sostanziale differenza si rileva però tra le norme censurate nell’uno e nell’altro caso.

Nel caso delle norme che determinano incombenti in capo alle Regioni e agli enti locali, la Corte censura, infatti, l’imposizione stessa di limiti di spesa, in quanto ciò contrasta con l’autonomia di entrata e di spesa di cui i suddetti organismi godono.

Nel caso degli enti che si autofinanziano (nello specifico dei casi sottoposti alla cognizione del Giudice: Camere di commercio e CNPADC), invece, ad essere censurata non è l’imposizione di vincoli di riduzione di spesa in sé, ma il solo meccanismo di riversamento del risparmio così conseguito all’indifferenziato bilancio dello Stato.

Lo chiarisce bene la Corte nella citata sent. n. 7/2017, ove si legge che: “È di tutta evidenza che la prima parte della norma impugnata provvede in modo costituzionalmente legittimo ad assicurare – attraverso il risparmio e l’accantonamento della percentuale di spesa pertinente a ciascuno dei soggetti rientranti nel sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’Unione europea-SEC 2010 – il coordinamento della finanza pubblica allargata per il raggiungimento degli obiettivi concordati in sede europea, mentre la seconda parte introduce un finanziamento a favore dell’Erario”[23].

Il che si spiega, naturalmente, in considerazione del diverso parametro costituzionale leso: nel primo caso, l’autonomia di entrata e di spesa di Regioni ed enti locali, nel secondo, il buon andamento della gestione amministrativa degli enti che, non potendo godere di risorse statali, sostanzialmente si autofinanziano.

In entrambe le ipotesi, però, rimane sotto traccia l’affermazione della necessità, per il legislatore, di rispettare un insopprimibile canone di temporaneità.

Non senza, tuttavia, una certa prudenza.

4. Conclusioni.

In linea generale, quando chiamata ad adottare sentenze potenzialmente impattanti negativamente sulle Casse dello Stato, la Corte ha mostrato un atteggiamento che, pur sotto diverse modalità, è apparso accomunato da una particolare cautela.

Segnatamente, il Giudice delle Leggi, specie all’indomani della modifica costituzionale che ha introdotto il principio del pareggio del bilancio nella nostra Carta Fondamentale[24], ha dimostrato una particolare sensibilità e attenzione alle esigenze proprie della finanza pubblica, tendendo a privilegiare queste ultime nel bilanciamento tra interessi contrapposti, anche in considerazione dei relativi vincoli in ambito sovranazionale[25].

Tale atteggiamento prudenziale si riscontra, invero, variamente modulato con particolare riguardo alle c.d. sentenze “onerose”, in cui la Corte, consapevole degli oneri per le Casse dello Stato derivanti da una declaratoria di incostituzionalità, ha cercato il modo di “mitigare” gli effetti delle proprie sentenze di accoglimento.

Emblematica, in tal senso, appare la pronuncia n. 10 del 2015[26], con cui il Giudice delle Leggi ha inaugurato la tecnica decisoria – poi replicata e consolidata[27] – della graduazione temporale degli effetti delle sentenze di accoglimento, dichiarando cioè l’incostituzionalità della legge scrutinata ma con efficacia solamente ex nunc[28], al dichiarato fine di garantire il principio dell’equilibrio di bilancio come enunciato oggi dal nuovo art. 81 Cost. rispetto a una lesione eccessiva provocata dall’ampiezza dell’impatto macroeconomico dell’applicazione retroattiva della decisione.

In altre occasioni, come anticipato[29], la scelta è invece ricaduta su sentenze manipolative (additive o sostitutive), a cui parimenti il Giudice delle Leggi sembra aver fatto ricorso nell’esigenza di contemperare contrapposti valori, senza tuttavia voler incidere in maniera troppo gravosa sulle aspettative delle Casse statali.

È il caso, ad esempio, delle pronunce rese nell’ambito di giudizi in via principale aventi a oggetto disposizioni finanziarie statali impattanti sull’autonomia di Regioni ed enti locali: la Corte, ritenendo violato il canone della necessaria provvisorietà, ha dedotto, dalla trama normativa censurata, (e integrato) il termine finale che avrebbe consentito di assicurare la natura transitoria delle misure previste e, al contempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica.

Altrettanta prudenza può poi scorgersi anche nella già citata pronuncia n. 7 del 2017, con cui la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3, d.l. n. 95/2012, “nella parte in cui prevede che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente dalla Cassa nazionale di previdenza e assistenza per i dottori commercialisti ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato”.

A ben vedere, infatti, la pronuncia della Corte appare testualmente limitata alla Cassa nazionale di previdenza e assistenza dei Dottori Commercialisti, il che ha destato dubbi e perplessità circa l’effettiva portata della declaratoria in questione: se effettivamente circoscritta allo specifico caso della citata Cassa o se ragionevolmente estensibile a tutti gli analoghi enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza[30].

Viene quasi da pensare che la Corte, consapevole delle ricadute in termini di oneri per le Casse statali, abbia volutamente mantenuto questa ambiguità di fondo o abbia quantomeno avuto una certa ritrosia nel compiere l’ulteriore salto logico di estendere l’inapplicabilità del suddetto meccanismo anche a tutte le altre Casse di previdenza assimilabili.

È in tale contesto, dunque, che viene in evidenza la sentenza n. 210 del 2022, qui in commento, la quale ha avuto il merito di effettuare tale ulteriore passo in avanti, con ciò evitando ulteriori potenziali disparità di trattamento tra enti sostanzialmente analoghi.

Con tale pronuncia, infatti, la Corte, pur sollecitata su una questione sollevata nell’ambito di un giudizio concernente la sola Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura della Maremma e del Tirreno, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni scrutinate in relazione alla loro applicazione alla totalità delle Camere di commercio[31].

Un altro aspetto tradisce, però, anche stavolta, la latente cautela della Corte.

La sentenza in commento, infatti, pur non incidendo sul carattere retroattivo dell’accoglimento, delimita temporalmente l’incostituzionalità delle norme scrutinate “limitatamente alla [loro] applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019”, inverando così un’ipotesi di incostituzionalità sopravvenuta della legge.

Ciò che suscita qualche perplessità è però il dies a quo dell’illegittimità del maccanismo di riversamento ivi previsto, individuato dalla Corte nell’“anno in cui è disposta a regime la riduzione del diritto camerale del cinquanta per cento” così da rendere “i sacrifici imposti dalle disposizioni censurate non più sostenibili e non compatibili con il dettato costituzionale”[32].

Per stessa ammissione della Corte, tuttavia, il diritto camerale è stato oggetto di riduzione già a partire dal 2015 (nella misura del 30%) e 2016 (nella misura del 40%), mentre è con la novella del 2016 che vengono eliminati dalle fonti di finanziamento “le entrate e i contributi derivanti da leggi statali, leggi regionali e da convenzioni”, conseguentemente innestandosi quel regime di necessario autofinanziamento delle Camere di commercio, valorizzato dalla Corte ai fini della declaratoria di incostituzionalità.

Sarebbe stato, dunque, agevole aspettarsi che la Corte ricollegasse la sopravvenuta incostituzionalità del ridetto meccanismo di riversamento alla modifica normativa che ha inciso sulle fonti di finanziamento delle Camere di Commercio, più che sull’entrata a regime della riduzione del diritto camerale.

In questo passo della pronuncia, può allora forse scorgersi un portato di quel canone di necessaria transitorietà delle misure restrittive imposte dal legislatore statale, che ha portato la Corte a censurare l’operato del legislatore, nel momento in cui ha trasformato tali misure restrittive da transitorie a strutturali.

Quanto, invece, alla dichiarata incostituzionalità delle norme scrutinate fino al 31 dicembre 2019, la ragione di tale delimitazione va individuata nella decorrenza “[de]gli effetti della legge n. 160 del 2019, la quale, all’art. 1, comma 590, prevede che cessano di applicarsi le norme in materia di contenimento e riduzione della spesa», sottoposte all[o] scrutinio di legittimità costituzionale”.

La stessa Corte costituzionale, tuttavia, dà conto del fatto che la nuova disciplina introdotta dal legislatore con la citata legge, se da un lato effettivamente prevede la cessazione dell’applicazione, a decorrere dal 2020, della precedente normativa in materia di razionalizzazione della spesa pubblica, dall’altro istituisce “sempre a decorrere dall’anno 2020, un unico limite legato al valore medio delle spese effettuate per acquisti di beni e servizi nel triennio 2016-2018 come risultanti dai bilanci approvati, incrementato del dieci per cento”, soggetto anch’esso all’obbligo di riversamento al bilancio dello Stato[33].

Sostanzialmente, dunque, il medesimo meccanismo di riversamento al bilancio dello Stato dei risparmi di spesa conseguiti dalle pubbliche amministrazioni, censurato con la sentenza in commento, viene pedissequamente riproposto dalla normativa sopravvenuta, sulla quale tuttavia la Corte non si esprime poiché “non ha alcun effetto diretto sul giudizio a quo e, pertanto, non rileva nel presente giudizio di legittimità costituzionale” (cfr. par. 1, considerato in diritto).

Il Giudice, pur non soffermandosi su una normativa sopravvenuta che appare tuttavia riprodurre in via del tutto analoga la normativa oggetto di scrutinio, se non altro, appare aver spianato la strada all’incostituzionalità anche della legislazione successivamente intervenuta[34].

Per cui, non resta che attenderne il “rinnovato” – e quasi scontato – arrivo alla Consulta.

[1] Il riferimento è ai cinque Regolamenti (reg. UE 1173/2011, 1174/2011 e 1175/2011 del 23 febbraio 2011 e reg. UE 1176/2011 e 1177/2011 del 24 febbraio 2011) e alla Direttiva (2011/85/UE) con cui sono state apportate una serie di modifiche al Patto di stabilità e crescita, al fine di introdurne una più rigorosa applicazione. A tale intervento è poi seguito – nel 2013 – il c.d. two pack, composto da due nuovi Regolamenti (reg. UE 472/2013 e 473/2013 del 21 maggio 2013) volti a completare e rafforzare il six pack. Scopo ultimo di tali modifiche è stato quello di plasmare un quadro normativo di riferimento particolarmente vincolante che potesse salvaguardare gli Stati dagli eccessivi disavanzi pubblici previsti ai sensi dell’art. 126 TFUE. Per una più approfondita disamina sul punto, si vedano: G.L. Tosato, I vincoli europei sulle politiche di bilancio, in ApertaContrada, 22 luglio 2012; G. Della Cananea, Lex fiscalis Europea, in Quaderni costituzionali, n. 1/2014, pp. 7-28.

[2] Si tratta di un Piano adottato nel Consiglio europeo nel marzo 2011, con cui gli Stati membri aderenti si impegnavano ad adottare le misure necessarie a rafforzare la competitività e promuovere l’occupazione, a concorrere alla sostenibilità delle finanze pubbliche e a rafforzarne la stabilità.

[3] il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal compact), è un trattato stipulato nel marzo 2012 dai Paesi dell’Unione Europea (con l’eccezione della Gran Bretagna e della Repubblica Ceca) al fine di rafforzare la disciplina e il coordinamento delle rispettive politiche di bilancio ed economiche e la governance dell’area dell’euro. In particolare, prevede che i Paesi contraenti inseriscano nei rispettivi ordinamenti statali diverse clausole vincolanti, quali: l’obbligo di perseguire il “pareggio di bilancio”; non superare la soglia di deficit strutturale superiore allo 0,5% del PIL (o all’1% per i Paesi con debito pubblico inferiore al 60% del PIL); realizzare una significativa riduzione del rapporto  fra debito  pubblico e PIL, pari ogni anno ad un ventesimo della parte eccedente il 60% del PIL e l’impegno a coordinare i piani di emissione del debito con il Consiglio e la Commissione. Sui principi del Fiscal compact, cfr. G. Napolitano, La nuova governance economica europea: il meccanismo di stabilità e il Fiscal compact, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, 461 ss.; D. Morante, Note in tema di “Fiscal Compact” in federalismi.it, 2012.

[4] Sulla necessità di introdurre il principio del pareggio del bilancio a livello costituzionale, si segnalano diverse opinioni dottrinali. Secondo parte di essa, per rispettare gli impegni internazionali assunti (primo fra tutti, il c.d. Fiscal Compact) non si sarebbe potuto fare a meno della riforma costituzionale di cui trattasi (si v., ad esempio, la tesi di N. Lupo, La revisione costituzionale della disciplina di bilancio e il sistema delle fonti, in Astrid-Rassegna, n. 164 (15/2012), 6, secondo cui negare tale assunto equivarrebbe a fare «finta di non capire»). Altra parte della dottrina, facendo leva sul dettato letterale del citato Fiscal Compact, afferma, al contrario, come non fosse affatto giuridicamente necessario ricorrere allo strumento costituzionale per introdurre il principio del pareggio del bilancio. Nel Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria, si legge infatti che le regole in esso contenute «producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l’entrata in vigore del […] trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio». Da ciò deriverebbe dunque l’assenza di un esplicito impegno a far sì che lo strumento giuridico utile fosse necessariamente la Costituzione (così, M. Luciani, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in Astrid Rassegna, n. 3/2013, pp. 1-47, nonché in Aa. Vv., Scritti in onore di Antonio D’Atena, Milano, Giuffrè, 2015, pp. 1673-1712; ma si vedano altresì le considerazioni di G. Rizzoni, Il “semestre europeo” fra sovranità di bilancio e autovincoli costituzionali: Germania, Francia e Italia a confronto, in Rivista AIC, 2011, 4, 3 sg; A. Brancasi, L’introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione, in Quaderni costituzionali, 2012, consultabile anche in www.forumcostituzionale.it, 10 gennaio 2012, 1). Ulteriore tesi sostenuta, poi, è stata quella per cui la revisione volta a introdurre in Costituzione il c.d. pareggio di bilancio fosse in realtà irrilevante, atteso che «l’obbligo del pareggio di bilancio era già operante nel diritto dell’Unione; e questo in base a consolidati principi, ha valore prioritario sul diritto interno» (in questi termini, G.L. Tosato, I vincoli europei sulle politiche di bilancio, cit., 3. Contra: M. Luciani, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, cit., 27 ss.).

[5] Sul punto, v. F. Bilancia, Note critiche sul c.d. “pareggio di bilancio”, in Rivista AIC, 2/2012; R. Dickmann, Le regole della governance economica europea e il pareggio di bilancio in Costituzione, in Federalismi.it, 4/2012; D. Cabras, L’introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio: una regola importante per la stabilizzazione della finanza pubblica, in Quaderni costituzionali, 2012, p. 115; A. Brancasi, L’introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione, cit., p. 108 ss.; A. Antonelli, L’introduzione del “pareggio” di bilancio nella Costituzione: nuove prospettive per la governance della finanza pubblica, in federalismi.it, 26/2016.

[6] Del resto, il tema era stato oggetto di discussione anche in seno all’Assemblea Costituente. In tal sede, infatti, due furono i principali problemi affrontati: da un lato, venne sollevata la questione concernente «l’opportunità di limitare al Governo l’iniziativa in materia di bilancio, negandola ai membri delle due Camere» (così, Einaudi, durante la seduta della II Sottocommissione del 24 ottobre 1946) per evitare politiche di spesa demagogiche, che portò alla previsione dell’obbligo di copertura – su iniziativa di Vanoni e di Einaudi – «come garanzia della tendenza al pareggio di bilancio»; dall’altro, il problema relativo al contenuto di tale obbligo. Il repubblicano Conti propose una formulazione della disposizione, concordata tra Mortati e Vanoni, cui aderì anche Einaudi alla stregua della quale: «le leggi le quali importino maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi finanziari per fronteggiarli». Tuttavia Perassi obiettò che l’inserimento di tale disposizione in una Costituzione rigida avrebbe significato «invalidare ogni legge che non rispondesse all’esigenza di prevedere, accanto alla spesa, il mezzo per fronteggiarla», per cui, anche per venire incontro a tali obiezioni, il relatore Mortati dichiarò di rinunciare alla proposta, e venne da ultimo approvata la formulazione meno drastica per cui: «Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano dvono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse» (cfr., per una ricostruzione sul punto, N. Lupo, Art. 81, in R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, UTET, Torino, vol. II, 2006, p. 1579 ss.; A. Morrone, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Lavoro e diritto, a. XXVII, n. 3, 2013, p. 357 ss.).

[7] Sul parametro di cui all’art. 3 Cost., nella sua declinazione di controllo sulla ragionevolezza delle leggi, v. A. Celotto, Art. 3, 1° co., Cost., in R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, UTET, Torino, vol. I, p. 80 s., il quale ricorda come già a partire dagli anni ’50 si sia sviluppata quella giurisprudenza costituzionale volta a configurare il principio di eguaglianza alla stregua di una sorta di clausola generale di “ragionevolezza”, quale «limite generale alla legislazione (…) che tende ad evitare l’arbitrio del legislatore, vietando di porre disposizioni incompatibili con la logica del sistema, senza però limitarne le sue scelte politiche per non invadere indebitamente il merito». Sul parallelismo tra controllo sulla ragionevolezza delle leggi ed eccesso di potere amministrativo, cfr. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, 9° ed., Padova, 1976, p.1414; F. Sorrentino, I principi generali dell’ordinamento giuridico nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto, in Diritto e Società, 1987, spec. 192 ss.; nonché, più in generale, A.M. Sandulli, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale, in Diritto e Società, 1975, p. 562 ss. ; L. Paladin, Ragionevolezza (principio di), in Enc. Dir. Agg., I, Milano, 1997, p. 898 ss.; G. Scaccia, Gli «strumenti» della ragionevolezza nel giudizio costituzionale, Milano, 2000; L. D’Andrea, Contributo ad uno studio sul principio di ragionevolezza nell’ordinamento costituzionale, Milano, 2000.

[8] Per una ricostruzione del ruolo parametrico del principio di buon andamento nella giurisprudenza della Corte costituzionale, v. L. Iannuccilli – A. de Tura (a cura di), Il principio di buon andamento dell’amministrazione nella giurisprudenza della Corte costituzionale, disponibile al seguente link: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/STU_212.pdf, in cui si sottolinea come «la verifica di rispondenza al buon andamento si risolve in controllo della non arbitrarietà e non (manifesta) irragionevolezza delle leggi rispetto al fine stabilito dall’art. 97, primo comma, Cost., così perdendo specificità e assimilandosi al giudizio di ragionevolezza»; più in generale, sul principio di buon andamento, cfr. R. Caranta, Art. 97, in R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. II, Utet, Torino, 2006, p. 1889 ss.; G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 43-48; A. Police, Diritto amministrativo, in F.G. Scoca (a cura di), Giappichelli, Torino, 2008, pp. 205-231.

[9] Recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”, nella parte in cui prevede, limitatamente alla sua applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019, che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

[10] Recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, nella parte in cui prevede, limitatamente alla sua applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019, che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

[11] Recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”, nella parte in cui prevede, limitatamente alla sua applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019, che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

[12] Recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, nella parte in cui prevede, limitatamente alla sua applicazione alle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2019, che le somme derivanti dalle riduzioni di spesa ivi previste siano versate annualmente ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato.

[13] Per ciò che concerne il citato elenco ISTAT, v. la sentenza n. 7 del 2017, in cui la Corte specifica che: “L’elenco delle amministrazioni pubbliche appartenenti al conto economico consolidato previsto dall’art. 1, comma 3, della legge n. 196 del 2009 – come modificato dal decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44 – è stato istituito in attuazione di precisi obblighi comunitari sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale ed europeo, ai sensi del regolamento CE n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996 modificato dal Regolamento UE 549/2013 relativo al «Sistema Europeo dei Conti Nazionali e Regionali nell’Unione Europea» (SEC2010). I criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico-economica. Tale regolamento è servente alla definizione delle politiche dell’Unione europea ed al monitoraggio delle economie degli Stati membri e dell’Unione economica e monetaria (UEM), i quali «richiedono informazioni comparabili, aggiornate e affidabili sulla struttura dell’economia e l’evoluzione della situazione economica di ogni Stato membro o regione» (considerando n. 1 del regolamento UE n. 549/2013)” (così, Corte Cost., sent. n. 7/2017, considerato in diritto, par. 2).

[14] L’art. 18, della Legge n. 580 del 1993, nella sua formulazione originaria, prevedeva che:

«1. Al finanziamento ordinario delle camere di commercio si provvede mediante:

1. a) i contributi a carico del bilancio dello Stato quale corrispettivo per l’esercizio di funzioni di interesse generale svolte per conto della pubblica amministrazione;
2. b) il diritto annuale come determinato ai sensi dei commi 3, 4 e 5;
3. c) i proventi derivanti dalla gestione di attività e dalla prestazione di servizi e quelli di natura patrimoniale;
4. d) le entrate e i contributi derivanti da leggi statali, da leggi regionali, da convenzioni o previsti in relazione alle attribuzioni delle camere di commercio;
5. e) i diritti di segreteria sull’attività certificativa svolta e sulla iscrizione in ruoli, elenchi, registri e albi tenuti ai sensi delle disposizioni vigenti;
6. f) i contributi volontari, i lasciti e le donazioni di cittadini o di

enti pubblici e privati;

1. g) altre entrate e altri contributi».

Successivamente, il menzionato art. 18, è stato in un primo momento modificato dall’art. 1, comma 19 del d.lgs. n. 23 del 2010, il quale disponeva che:

«19. L’articolo 18 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, è sostituito dal seguente:

«Art. 18 (Finanziamento delle camere di commercio). 

1. Al finanziamento ordinario delle camere di commercio si provvede mediante:
2. a) il diritto annuale come determinato ai sensi dei commi 4, 5 e 6;
3. b) i proventi derivanti dalla gestione di attività e dalla prestazione di servizi e quelli di natura patrimoniale;
4. c) le entrate e i contributi derivanti da leggi statali, da leggi regionali, da convenzioni o previsti in relazione alle attribuzioni delle camere di commercio;
5. d) i diritti di segreteria sull’attività certificativa svolta e sulla iscrizione in ruoli, elenchi, registri e albi tenuti ai sensi delle disposizioni vigenti;
6. e) i contributi volontari, i lasciti e le donazioni di cittadini o di enti pubblici e privati;
7. f) altre entrate e altri contributi».

Infine, un’ulteriore modifica è stata apportata ad opera dell’art. 1, comma 1, lett. r) del d.lgs 219 del 2016, il quale ha previsto che:

«r) all’articolo 18 (Finanziamento delle camere di commercio):

  1) al comma 1:

1. a) la lettera c) e’ abrogata;
2. b) la lettera f), e’ sostituita dalla seguente: “f) altre entrate derivanti da prestazioni e controlli da eseguire ai fini dell’attuazione delle disposizioni dell’Unione europea secondo tariffe predeterminate e pubbliche poste a carico dei soggetti interessati ove ciò non risulti in contrasto con la disciplina dell’Unione europea; dette tariffe sono determinate sulla base del costo effettivo del servizio reso”».

[15] La Corte costituzionale è dunque andata oltre la natura tributaria del diritto camerale, pur evocata – al fine di confutare l’assunto del necessario autofinanziamento dell’ente – dall’Avvocatura Generale dello Stato, che, sul punto, richiamava precedenti pronunce della Corte (Corte cost., sent. n. 29/2016).

[16] Il Giudice delle Leggi ha delimitato temporalmente l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate, individuando il dies a quo nel momento in cui è entrata a regime la riduzione del diritto camerale del cinquanta per cento, e il dies ad quem nella data di ultima applicazione della normativa scrutinata. Dal 1° gennaio 2020, infatti, decorrono gli effetti della legge n. 160 del 2019, la quale, all’art. 1, comma 590, prevede che «cessano di applicarsi le norme in materia di contenimento e di riduzione della spesa». Sul punto, si tornerà infra, par. 4.

[17] Il che, del resto, trova giustificazione anche in considerazione della maggior facilità con cui, siffatte norme, possono arrivare allo scrutinio della Corte nell’ambito di un giudizio in via principale, piuttosto che incidentale.

[18] Sulla riconducibilità del coordinamento della finanza pubblica al paradigma della competenza finalistica (o competenza trasversale, o materia-non materia), v. A. D’Atena, Diritto regionale, Giappichelli, Torino, IV ed., 2019, 224 ss.; in generale, sulle competenze finalistiche, le quali “identificano competenze legislative dello Stato costruite in termini finalistici: in funzione, cioè, del fine e non dell’ambito di incidenza”, cfr. A. D’Atena, cit., 164 ss.

[19] Sulla necessaria provvisorietà delle misure di contenimento della spesa, cfr. Corte cost., sent. n. 141/2016, che sintetizza la pluriennale elaborazione giurisprudenziale sul punto nei seguenti termini: “È affermazione costante di questa Corte quella secondo cui norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione, tra l’altro, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (ex multis, tra le più recenti, sentt. nn. 65/2016, 218 e 189/2015; nello stesso senso, sentt. nn. 44/2014, 236 e 229/2013, 217, 193 e 148/2012, 182/2011)”.

In particolare, le prime pronunce della Corte costituzionale hanno avuto a oggetto disposizioni finanziarie del tutto prive della previsione di un termine finale. In tali casi, la Corte (con sentenza manipolativa sostitutiva o additiva) ha ritenuto necessario dedurre, dalla trama normativa censurata, il termine finale che consentisse di assicurare la natura transitoria delle misure previste e, al contempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica. Tale termine, in particolare, è stato fatto coincidere con il ciclo triennale di programmazione del bilancio. (cfr.  ad esempio, sent. n. 193/2012, che ha

dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 20, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, “nella parte in cui dispone che le misure previste si applicano «anche agli anni 2014 e successivi», anziché «sino all’anno 2014»”; dell’art. 20, comma 5, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, “nella parte in cui dispone che le misure previste si applicano «per gli anni 2012 e successivi», anziché «sino all’anno 2014», e «a decorrere dall’anno 2012», anziché «sino all’anno 2014»”; nonché, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dell’art. 20, comma 5, lettera a), del d.l. n. 98 del 2011, “nella parte in cui dispone che le misure previste si applicano «a decorrere dall’anno 2012», anziché «sino all’anno 2014»”; e dell’art. 20, comma 5, lettere c) e d), del d.l. n. 98 del 2011, “nella parte in cui dispongono che le misure previste si applicano «a decorrere dall’anno 2013», anziché «sino all’anno 2014»”; sent. n. 79/2014, che ha  dichiarato l’illegittimità costituzionale del terzo periodo del comma 2 dell’art. 16 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, “nella parte in cui non prevede che, in caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze «è comunque emanato entro il 15 febbraio di ciascun anno», «sino all’anno 2015»”; sent. n. 43/2016, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, commi 1 e 2, del d.l. n. 66 del 2014, “nella parte in cui si applica «a decorrere dall’anno 2014», anziché «negli anni 2014, 2015 e 2016»”.

 Successivamente, sono state sottoposte al vaglio della Corte disposizioni che hanno esteso di una o più annualità il confine temporale di operatività delle misure di contenimento della spesa: sul punto, v. sent. n. 141/2016, con cui la Corte ha considerato conforme ai parametri evocati l’art. 1, comma 398, lettere a) e b), della legge n. 190 del 2014, che prevedeva un primo ampliamento annuale del contributo regionale alla finanza pubblica previsto dall’art. 46, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 66 del 2014, con l’avviso, tuttavia, che «il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto». Successivamente, risulta interessante l’atteggiamento assunto dalla Corte con la sent. n. 154/2017: la Regione Veneto aveva impugnato il comma 681 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, che, nell’estendere al 2019 il contributo previsto dal citato comma 6 dell’art. 46 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito – già applicato anche al 2018 dall’art. 1, comma 398, lettera a), n. 2), della legge n. 190 del 2014 – si sarebbe posto in contrasto con le specifiche affermazioni contenute nella precedente sentenza n. 141 del 2016. La Corte, tuttavia, ha salvato la disposizione impugnata ritenendo che: “La disposizione oggi impugnata è entrata in vigore in data anteriore al deposito della sentenza n. 141 del 2016, sicché il legislatore statale non poteva aver contezza delle affermazioni in quest’ultima contenute. Ciò è sufficiente per ritenere non fondata la questione, così come promossa in ricorso e successivamente specificata nella memoria illustrativa. Ma è necessario rinnovare l’invito al legislatore ad evitare iniziative le quali, anziché «ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese», si limitino ad estendere, di volta in volta, l’ambito temporale di precedenti manovre, sottraendo di fatto al confronto parlamentare la valutazione degli effetti complessivi di queste ultime”. È, poi, solo con la sent. n. 103/2018 che la Corte dà piena attuazione ai moniti fino ad allora rivolti al legislatore, censurandone l’operato. La Regione Veneto aveva infatti impugnato l’articolo 1, comma 527, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), là dove aveva previsto l’ulteriore estensione al 2020 del contributo di 750 milioni a carico delle Regioni ordinarie (già previsto dal primo periodo dell’art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66). Lo Stato aveva, per la terza volta, esteso di un anno l’ambito temporale di operatività di una manovra economica in origine limitata al triennio 2015-2017, fino a giungere, con la disposizione ora dichiarata incostituzionale, a raddoppiarne la durata inizialmente prevista. In tale contesto, la Corte ha concluso dichiarando l’illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate, rilevando che “(…) A differenza del contributo previsto dal terzo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, la cui durata è stata aumentata di due anni rispetto a quella quadriennale originariamente programmata, il raddoppio della durata del sacrificio imposto dal primo periodo, da tre a sei anni, risulta in frontale contrasto con il principio di transitorietà”.

[20] Le Camere di commercio sono enti dotati di autonomia funzionale, il cui complessivo regime risulta dalle riforme che le hanno interessate. In particolare, il processo di riforma è stato avviato dalla l. 29 dicembre 1993, n. 580 che ha attribuito loro «funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese» (art. 1, co. 1) e «funzioni di supporto e promozione degli interessi generali delle imprese» (art. 2, co. 1). “Da «prefetture economiche» che esercitavano compiti pubblici esclusivamente per delega statale le camere divengono in tal modo destinatarie di funzioni pubbliche che seppure rimangono disciplinate dalla legge statale (come il registro delle imprese) possono tuttavia venire organizzate in proprio e con un sistema di quasi totale auto-finanziamento (…) conseguente all’istituzione di un diritto annuale obbligatorio dovuto ad ogni camera a carico di ogni impresa iscritta o annotata nel registro (art. 18, co. 3, l. 29 dicembre 1993, n. 580)” (cfr. A. Poggi, Autonomie funzionali, in S. Cassese (diretto da), Dizionario di Diritto pubblico, vol. I, Giuffré, Milano, 2006, p. 580).

[21] Oltre che contrario alla tutela dei diritti degli iscritti ala Cassa ex art. 38 Cost. Si legge infatti nella sentenza che: “Venendo al merito, la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento agli artt. 3, 38 e 97 Cost. con riguardo alla sola prescrizione inerente all’imposizione del versamento annuale nelle casse dello Stato, è fondata.

Per quanto di seguito meglio specificato, la scelta di privilegiare, attraverso il prelievo, esigenze del bilancio statale rispetto alla garanzia, per gli iscritti alla CNPADC, di vedere impiegato il risparmio di spesa corrente per le prestazioni previdenziali non è conforme né al canone della ragionevolezza, né alla tutela dei diritti degli iscritti alla Cassa, garantita dall’art. 38 Cost., né al buon andamento della gestione amministrativa della medesima” (cfr. par. 4, considerato in diritto).

[22] La Consulta afferma infatti che: “Anche il comma 3 dell’art. 8 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, contrasta con gli artt. 3 e 97 Cost. (…) prevedendo che le somme provenienti dalle riduzioni di spesa per consumi intermedi siano versate “annualmente” – e quindi introducendo un regime pluriennale – ad apposito capitolo di entrata del bilancio statale.

In tal modo le disposizioni in parola sottraggono, attraverso l’obbligo a regime di versamento al bilancio dello Stato dei risparmi di spesa conseguiti dalle Camere di commercio, somme versate dalle imprese per perseguire finalità istituzionali” (cfr. par. 4.3, considerato in diritto, sent. n. 210/2022).

[23] Cfr. par. 4.1 del Considerato in diritto, il quale prosegue affermando che “Pertanto, è la sola disposizione dell’art. 8, comma 3, impugnata dal rimettente a porre in essere un prelievo indebito nei confronti della CNPADC – il quale determina, nella situazione economico-patrimoniale della destinataria, una minusvalenza correlata ad una speculare plusvalenza a favore del bilancio dello Stato (…)”. Del resto, analoga considerazione si rinviene anche nella sentenza in commento, laddove la Corte afferma che: “… viene violato il principio dell’autarchia funzionale, consistente nell’autosufficienza delle risorse per assicurare l’adempimento delle funzioni, ed è alterato l’equilibrio del bilancio del singolo ente. Il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. viene, dunque, violato perché parte delle somme che potrebbero essere destinate alla missione istituzionale delle Camere di commercio, per il sostegno alle imprese nelle varie forme previste dalla normativa specifica, viene devoluta all’indifferenziata spesa corrente dello Stato” (cfr. par. 4.1, considerato in diritto).

[24] Non manca, del resto, in dottrina chi ha sottolineato come già anteriormente la Corte, nel bilanciamento tra interessi contrapposti, abbia tenuto in debita considerazione il “valore” dell’equilibrio del bilancio, annoverato tra i principi giuridico-costituzionali, dotati di forza precettiva e come tali giustiziabili, e non come espressioni di valore solo politico, di mero rinvio in bianco alla discrezionalità illimitata degli organi politici. Emblematica, in tal senso, la sent. n. 256 del 2001, in cui la Corte afferma che: «appartiene alla discrezionalità del legislatore, col solo limite della palese irrazionalità, stabilire la misura dei trattamenti di quiescenza e le variazioni dell’ammontare delle prestazioni, attraverso un bilanciamento dei valori contrapposti che tenga conto, accanto alle esigenze di vita dei beneficiari, anche delle concrete disponibilità finanziarie e delle esigenze di bilancio». (vd. A. Anzon Demmig, Una sentenza sorprendente. Alterne vicende del principio dell’equilibrio di bilancio nella giurisprudenza costituzionale sulle prestazioni a carico del pubblico erario, in Giur. Cost., fasc. 2, 2015, p. 551; G. Rivosecchi, Ragionando sull’introduzione dell’equilibrio di bilancio, tra incompiuta attuazione della riforma e anticipazioni della giurisprudenza costituzionale, Relazione al seminario interdisciplinare “Ragionando sull’equilibrio di bilancio – La riforma costituzionale del 2012 tra ideologie economiche, vincoli giuridici ed effettiva giustiziabilità”, organizzato dall’Università di Ferrara – Dipartimento di Giurisprudenza e svoltosi a Ferrara, il 1 febbraio 2016, disponibile in Forum di Quaderni Costituzionali, 2016; M. Luciani, L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità, Relazione al Convegno su “Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012”, svoltosi a Palazzo della Consulta il 22 novembre 2013, consultabile al seguente link: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/Seminario2013_Luciani.pdf , p. 18 ss.

[25] Sottolinea le ripercussioni sugli impegni assunti in sede europea A. Morrone, Ragionevolezza a rovescio: l’ingiustizia della sentenza n. 70/2015 della Corte costituzionale, in Federalismi.it, n. 10/2015, 13 ss.

[26] Si tratta della sentenza sulla c.d. Robin tax, con cui si stabiliva un prelievo fiscale ulteriore – “addizionale” – nell’ambito dell’imposta sul reddito delle società (IRES), pari al 5,5 per cento, da applicarsi ad alcuni operatori del settore della commercializzazione di petroli e gas che nel periodo di imposta precedente avessero registrato ricavi superiori ai 25 milioni di euro (con contestuale divieto di traslazione dell’imposta sui prezzi al consumo). Nel censurare la relativa normativa,  la Corte, tuttavia, segnalava che “nella specie, l’applicazione retroattiva della presente declaratoria di illegittimità costituzionale determinerebbe anzitutto una grave violazione dell’equilibro di bilancio ai sensi dell’art. 81 Cost.” concludendo pertanto che “La cessazione degli effetti delle norme dichiarate illegittime dal solo giorno della pubblicazione della presente decisione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica risulta, quindi, costituzionalmente necessaria allo scopo di contemperare tutti i principi e i diritti in gioco […]” e “consente, inoltre, al legislatore di provvedere tempestivamente al fine di rispettare il vincolo costituzionale dell’equilibrio di bilancio, anche in senso dinamico (sentenze n. 40 del 2014, n. 266 del 2013, n. 250 del 2013, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), e gli obblighi comunitari e internazionali connessi, ciò anche eventualmente rimediando ai rilevati vizi della disciplina tributaria in esame”. Per un approfondimento della sentenza e delle implicazioni a essa connesse, si rinvia, ex multis, a R. Dickmann, La Corte costituzionale torna a derogare al principio di retroattività delle proprie pronunce di accoglimento per evitare “effetti ancor più incompatibili con la Costituzione”. Nota a Corte cost. 11 febbraio 2015, n. 10, in federalismi.it, 4/2015; L. Antonini, Forzatura dei principi versus modulazione temporale degli effetti della sentenza, in Quaderni costituzionali, 3/2015, 718 ss.; A. Anzon Demmig, La Corte costituzionale “esce allo scoperto” e limita l’efficacia retroattiva delle proprie pronunzie di accoglimento, in Rivista AIC, 2/2015; P. Carnevale, La declaratoria di illegittimità costituzionale “differita” fra l’esigenza di salvaguardia del modello incidentale e il problema dell’auto-attribuzione di potere da parte del giudice delle leggi, in Diritto pubblico, 2/2015, 389 ss.; R. Pinardi, La modulazione degli effetti temporali delle sentenze di incostituzionalità e la logica del giudizio in via incidentale in una decisione di accoglimento con la clausola di irretroattività, in Consulta Online, 1/2015; R. Bin, Quando i precedenti degradano a citazioni e le regole evaporano in principi, in Forum di quaderni costituzionali. Rassegna, 4/2015; M. Bignami, Cenni sugli effetti temporali della dichiarazione di incostituzionalità in un’innovativa pronuncia della Corte Costituzionale, in Questione giustizia, 2015;; M. Polese, L’equilibrio di bilancio come limite alla retroattività della sentenza di accoglimento, in Osservatorio AIC, 2015; R. Romboli, Natura incidentale del giudizio costituzionale e tutela dei diritti: in margine alla sentenza n. 10 del 2015, in Quaderni costituzionali, 3/2015, 607 ss.; A. Ruggeri, Sliding doors per la incidentalità nel processo costituzionale, in Forum costituzionale, 2015; M. Ruotolo – M. Caredda, Virtualità e limiti de potere di regolazione degli effetti temporali delle decisioni d’incostituzionalità. A proposito della pronuncia sulla c.d. Robin Tax, in Rivista AIC, 2/2015, 8 ss.; G. Tesauro, Incostituzionalità della «Robin Tax»: ragioni di bilancio über alles, in Foro italiano, 6/2015, I, 1923; P. Veronesi, La Corte “sceglie i tempi”: sulla modulazione delle pronunce d’accoglimento dopo la sentenza n. 10/2015, in Forum costituzionale, 2015. Nonché A. Pace, Un “ircocervo” della Corte costituzionale: la sentenza n. 10 del 2015 d’incostituzionalità “soltanto per il futuro” e l’ordinanza n. 140 del 2019. Nota a: Corte Costituzionale, 06 giugno 2019, n. 140, in Giur. Cost., 4/2019, 2356.

[27] Cfr. sent. n. 178 del 2015, con cui la Corte ha “dichiara[to] l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da: art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111); art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014) e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015)”; sent. n. 71 del 2018; n. 74 del 2018 e 246 del 2019).

[28] Sulla regolazione degli effetti temporali delle pronunce di accoglimento, in deroga al generale principio di retroattività sancito dal combinato disposto dell’art. 136 Cost. e dell’art. 30 della legge n. 87/1953, v. S.P. Panunzio, Incostituzionalità «sopravvenuta», incostituzionalità «progressiva» ed effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale, in Aa.Vv., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere (Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, il 23 e 24 novembre 1988), Milano, Giuffrè, 1989, 284 ss.; F. Politi, La limitazione degli effetti retroattivi delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale nel recente dibattito dottrinale, in Giur. Cost., 1991, 3003 ss.; M. D’Amico, Giudizio sulle leggi ed efficacia temporale delle decisioni di incostituzionalità, Milano, Giuffrè. 1993; F. Politi, Gli effetti nel tempo delle sentenze di accoglimento della Corte costituzionale, Padova, Cedam, 1997.

[29] Cfr. quanto ricostruito nella precedente nota 19.

[30] La Ragioneria Generale dello Stato aveva infatti negato i rimborsi relativi alle somme versate dagli Istituti pensionistici dei professionisti diversi dalla Cassa nazionale dei dottori commercialisti, sulla base della espressa limitazione dell’incostituzionalità della norma censurata nei soli riguardi dell’Ente che l’aveva impugnata. Posizione, questa, fortemente contestata dalle altre Casse di cui ai decreti-legislativi n. 509/1994 e n. 103/1996, che lamentavano un’evidente e ingiustificata disparità di trattamento. È solo con la legge di bilancio 2020 che si è poi registrato l’intervento del legislatore che, recependo il principio di diritto stabilito dalla sent. n. 7/2017, ha espressamente escluso gli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza dai controversi obblighi di risparmio e relativo riversamento al bilancio dello Stato (v. Legge n. 160/2019, art. 1, co. 601).

[31] Nello specifico, appare non irrilevante evidenziare come la Corte abbia superato l’eccezione di inammissibilità formulata sul punto dall’Avvocatura Generale dello Stato, che lamentava la contraddittorietà del petitum. Al riguardo, la Corte ha ritenuto che “sebbene inizialmente il giudice a quo si dilunghi nel descrivere la particolare situazione della Camera di commercio della Maremma e del Tirreno, è chiaro che l’ordinanza censuri le norme che impongono alle sole Camere di commercio i riversamenti in favore del bilancio dello Stato”, ritenendo pertanto di non poter condividere l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura.

[32] L’entità del diritto camerale che le imprese corrispondono alle Camere di commercio è infatti stabilita dallo Stato, con decreto del Ministro dello sviluppo economico. In particolare, il diritto annuale è disciplinato dal DM 11 maggio 2001 n. 359, “Regolamento in materia di accertamento, riscossione e liquidazione del diritto” e dal Decreto 27 gennaio 2005, n. 54, “Regolamento relativo all’applicazione delle sanzioni amministrative per i casi di tardivo od omesso pagamento dei diritti dovuti”. Nelle more del riordino del sistema delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, la determinazione del diritto annuale a carico delle imprese tiene conto delle disposizioni di cui all’articolo 28 del Decreto legge n. 90/2014, convertito con modificazioni nella Legge n. 114/2014, che stabilisce la riduzione del diritto annuale che le imprese corrispondono alle CCIAA (del 35% per l’anno 2015; del 40% per l’anno 2016; del 50% a decorrere dall’anno 2017).

[33] L’art. 1, co. 594, della L. n. 160 del 2019, prevede infatti che:

«Al fine di assicurare il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti e gli organismi di cui al comma 590, ivi comprese le autorità indipendenti, versano annualmente entro il 30 giugno di ciascun anno ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato un importo pari a quanto dovuto nell’esercizio 2018 in applicazione delle norme di cui all’allegato A annesso alla presente legge, incrementato del 10 per cento (…)».

[34] Nel caso di specie non potrebbe propriamente parlarsi di violazione del giudicato costituzionale. Il legislatore non ha infatti riprodotto il meccanismo censurato con la sentenza in commento, dopo l’intervenuta dichiarazione di incostituzionalità del medesimo ad opera della Corte. Al contrario, la norma di cui al comma 594, dell’art. 1, L. n. 160/2019, risultava contemporaneamente vigente nell’ordinamento rispetto alle disposizioni oggetto di scrutinio da parte della Consulta. In tali casi, parte della dottrina – non senza perplessità – ha adombrato la possibilità per il giudice comune di “disapplicare” la norma non espressamente dichiarata incostituzionale, ritenendo che sulla stessa si sia formata un “giudicato implicito”: qualora tale possibilità fosse negata – si afferma – “si perverrebbe alla conclusione aberrante che la pronuncia che dichiari l’illegittimità costituzionale di una solamente delle due disposizioni in cui sia espressa la norma ripetuta sarebbe inutiliter data” (così, F. Fenucci, Giudicato implicito ed impliciti effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale delle leggi sugli atti amministrativi, in Giur. Cost. 1981, I, 1994). Si interroga, sul punto, anche A. Celotto, Problemi derivanti dalla ennesima negazione del cd. giudicato implicito delle sentenze costituzionali, in Giur. Cost. 1997, 1809, il quale, rilevando che oggetto del giudizio di legittimità costituzionale sono le norme e non le disposizioni, ritiene che “l’operatività del giudicato implicito (…) apparirebbe maggiormente coerente con il cennato orientamento teso ad affermare che sono le norme, piuttosto che le disposizioni, ad essere oggetto della questione di costituzionalità”. Altra parte della dottrina osserva, però che l’attribuzione ai giudici comuni della facoltà di disapplicare la norma identica su cui la Corte non si è formalmente espressa contrasterebbe con l’attribuzione esclusiva alla Corte costituzionale del potere di dichiarare incostituzionali le leggi (cfr. L. Montesano,«Solve et repete» tributario e accertamento della incostituzionalità derivata, in Giur. Cost. 1961, 1193; E. Rossi-R. Tarchi, Le dichiarazioni di illegittimità costituzionale conseguenziale nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale, in Foro It. 1987, I, 350).

L'articolo La Corte costituzionale torna sull’illegittimità dell’obbligo di riversamento dei risparmi al bilancio dello Stato. Nota a Corte Cost., 14 ottobre 2022, n. 210. proviene da Giustamm.

I conflitti costituzionali tra Stato e Regioni: problemi e prospettive

A cura di Paola Foderini

SOMMARIO: 1. I conflitti intersoggettivi: nozioni introduttive. –  2. La legittimazione soggettiva. – 2.1 Intervento di terzi nel giudizio sui conflitti intersoggettivi davanti alla Corte costituzionale. –  2.1.1 L’intervento di terzi e le norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. – 3. La legittimazione oggettiva. – 3.1 La situazione giuridica alla base del conflitto Stato-regioni. – 3.2 Oggetto del conflitto. – 3.2.1 Gli atti normativi: il limite degli atti di natura legislativa. – 3.2.2 Il conflitto tra le Regioni e il potere giudiziario. – 4. I conflitti intersoggettivi di attribuzione: gli aspetti procedurali. –  5. Gli effetti della pronuncia della Corte costituzionale. – 6. Osservazioni conclusive.

1. I conflitti intersoggettivi: nozioni introduttive

Quando la Regione invade con un suo atto la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato ovvero ad altra Regione, lo Stato o la Regione rispettivamente interessata possono proporre ricorso alla Corte costituzionale per il regolamento di competenza[1]. Del pari può produrre ricorso la Regione la cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello Stato.

Sono i c.d. conflitti intersoggettivi, anche noti come conflitti tra enti, il cui giudizio spetta alla Corte costituzionale secondo quanto previsto dall’art. 134 Costituzione[2].

Tratto caratteristico di questi giudizi è che si controverte della spettanza delle competenze, mentre rimane sullo sfondo l’eliminazione degli atti incostituzionali per incompetenza, con una prospettiva ribaltata rispetto ai giudizi di costituzionalità^[3].

La disciplina positiva di questi conflitti è contenuta pressoché integralmente all’art. 134 della Costituzione, agli articoli 39, 40, 41 e 42 della legge n. 87 del 1953 e nelle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ma a causa delle lacune presenti nella normativa citata (di cui si dirà infra), nel corso del tempo si è reso necessario l’intervento di dottrina e giurisprudenza, dalla cui considerazione, pertanto, non si può prescindere per comprendere realmente l’istituto in esame.

2. La legittimazione soggettiva

L’art. 134 della Costituzione e la normativa posta dalla legge n. 87 del 1953, come accennato, pongono la base della disciplina dei conflitti intersoggettivi.

Questi conflitti sorgono tra enti distinti e dotati ciascuno di propria personalità giuridica, quali sono rispettivamente lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano[4].

L’art. 39 della legge n. 87 del 1953 individua, nello specifico, i soggetti abilitati a presentare ricorso: per lo Stato il soggetto legittimato è il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato, mentre per la Regione il Presidente della Giunta, previa deliberazione della Giunta stessa.

Il summenzionato articolo specifica ulteriormente che lo Stato sta in giudizio per il tramite dell’Avvocatura generale, mentre la Regione tramite un avvocato libero abilitato a presenziare davanti alle giurisdizioni superiori.

Per quanto riguarda le Province autonome di Trento e Bolzano, invece, prima della legge costituzionale n. 1 del 1971, il soggetto legittimato a presentare ricorso avverso allo Stato era la Regione, quale mero ‹‹sostituto processuale››, mentre a seguito della riforma si applicano alle Province autonome le stesse disposizioni previste per le Regioni.

I soggetti legittimati sono dunque elencati dal legislatore tassativamente e non è possibile un ampliamento di questo elenco[5].

Proprio questa elencazione tassativa^[6] è da porsi alla base del mancato inserimento tra i soggetti legittimati di Province e Comuni che, a seguito della riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, sono diventati componenti della Repubblica assieme alle Regioni, invece che mere partizioni^[7].

Il problema viene in rilievo poiché non è infrequente che una legge statale sia direttamente lesiva dell’autonomia comunale: ad esempio nel caso di una riduzione delle imposte comunali, o per imporre particolari obblighi di gestione dell’attività amministrativa limitativi della autonomia degli enti locali.

Ebbene, la tutela degli enti locali è indirettamente assicurata per il tramite della Regione di appartenenza che è legittimata a proporre ricorso nel caso di lesioni delle competenze comunali e provinciali.

La Corte costituzionale ha aperto a questo riconoscimento considerando le Regioni come rappresentanti degli interessi delle comunità minori presenti sul proprio territorio.

Tuttavia, si tratta di una soluzione che non è sempre adeguata perché la violazione delle attribuzioni costituzionali dei Comuni potrebbe non risolversi in una lesione dell’autonomia regionale e, quindi, la Regioni potrebbe non avere interesse a promuovere un conflitto.

Inoltre, potrebbe essere la stessa Regione a causare una violazione della sfera di attribuzioni riservata agli enti locali in materia di potestà statutaria e regolamentare, ma anche con riguardo all’esercizio delle funzioni amministrative.

In mancanza di una tutela da parte della Regione di appartenenza, l’unico strumento che rimane a disposizione degli enti locali è quello di proporre ricorso al giudice amministrativo, che dovrebbe pertanto garantire le competenze locali violate dagli atti amministrativi illegittimi anche alla luce del parametro costituzionale.

Del resto, la Corte costituzionale quando si è trovata innanzi a ricorsi proposti direttamente da Comuni ne ha sempre dichiarato l’inammissibilità, dal momento che nessun elemento letterale o sistematico consente, ad oggi, di superare la tassatività della legittimazione soggettiva di cui agli artt. 134 della Costituzione e 39, terzo comma, della l. 11 marzo 1953, n. 87[8].

Un ulteriore problema, derivante dall’elencazione tassativa dei soggetti legittimati, è dato dalla rappresentanza in giudizio del potere giudiziario o di altre autorità diverse dallo Stato-Governo, quali, ad esempio, le Autorità amministrative indipendenti[9].

Tali conflitti sono formalmente intersoggettivi (controvertendosi di competenze), ma nella sostanza sono assimilabili ai conflitti interorganici e questa circostanza rende inadeguata la rappresentanza in giudizio del potere giudiziario o dell’altra autorità diversa dal Governo, che sarà difesa dalla Presidenza del Consiglio dei ministri (tramite l’Avvocatura dello Stato) a cui sarebbe contrapposto se si trattasse, invece, di un conflitto tra poteri.

La Corte costituzionale in varie pronunce^[10] ha messo in evidenza questa incongruenza, che spesso ha portato a un’inerzia da parte dello Stato che o non si costituiva o si limitava ad una costituzione meramente formale, non avendo alcun interesse.

In diverse occasioni, il potere giudiziario, essendo privo di un apposito strumento di garanzia, ha tentato di reagire sollevando conflitti di attribuzione tra poteri nei confronti dello Stato, tuttavia dichiarati inammissibili^[11].

La Corte costituzionale, nel 2004, proprio al fine di offrire una soluzione al problema, ha proceduto alla modifica delle Norme integrative, prevedendo l’obbligo in capo alle Regioni di notificare il ricorso non solo al Presidente del Consiglio dei ministri ma anche alle Autorità diverse da quella di Governo e da quelle dipendenti dal Governo che concretamente hanno emanato l’atto^[12].

Ebbene, questa disposizione, benché utile a dare voce al potere giudiziario e alle Autorità amministrative indipendenti nei conflitti di attribuzione tra enti, non è certamente risolutiva.

Infatti, l’introduzione dell’obbligo in esame non comporta, almeno per ora, che l’autorità diversa da quella di Governo o da quella dipendente dal Governo abbia il diritto di essere parte del giudizio né quello di intervenire in giudizio.

2.1 L’intervento dei terzi nel giudizio sui conflitti intersoggettivi davanti alla Corte costituzionale

Problemi in dottrina e giurisprudenza, si sono posti riguardo la legittimazione dei terzi a intervenire nel giudizio davanti alla Corte costituzionale, siano essi enti privati, enti pubblici, o Regioni.

Data la previsione costituzionale della tassatività dei soggetti legittimati a essere parti nel giudizio, la Corte costituzionale, in un primo momento, aveva negato la possibilità ai terzi di intervenire^[13].

Tuttavia, in materia, un cambio di rotta lo si ebbe con la sentenza n. 157 del 1976^[14], con cui la Corte costituzionale, sebbene non concedendo l’intervento di un ente pubblico non regionale all’interno del giudizio, fondava tale decisione solamente sull’intempestività di tale intervento, specificando che questa decisione non implicava la più generale questione sull’inammissibilità di terzi nel processo.

Questa apertura all’intervento di terzi trovò poi seguito nella sentenza n. 743 del 1988^[15]. Nel giudizio oggetto di scrutinio, la Regione Veneto aveva presentato ricorso contro lo Stato che con il d.P.R. 29 maggio 1982 aveva accolto il ricorso del Comune di Canazei, proposto ai sensi dell’art. 267 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (testo unico della legge comunale e provinciale), modificando i confini fra il detto comune ed il Comune di Rocca Pietore, appartenenti rispettivamente alla Regione Trentino-Alto Adige e alla Regione Veneto.

Questa decisione portò alla conseguente modifica dei territori della Regione Veneto e del Trentino-Alto Adige, per cui il Veneto avanzò ricorso avverso allo Stato.

La Corte costituzionale, in questo caso, ammise un intervento adesivo del Trentino-Alto Adige ^[16], dichiarando tuttavia inammissibile quello dell’Ente per il turismo di Belluno, perché ‹‹soggetto diverso da quelli legittimati a promuovere il conflitto ed a resistervi (cfr. sentenze nn. 8, 17, 18 del 1957; ordinanze 2 aprile 1958, 22 aprile 1975, 3 giugno 1976, 23 febbraio 1977; ord. n. 240 del 1988)››.

All’ampliamento del contraddittorio alla Regione (e Provincia) controinteressata, fece da contraltare la netta chiusura nei confronti di un soggetto diverso da quelli legittimati a promuovere il conflitto e a resistervi, da cui si doveva trarre la conclusione per cui gli unici interventi potenzialmente ammissibili in un conflitto intersoggettivo fossero quelli eventualmente proposti da altre Regioni (o Province)^[17].

Ad ogni modo, una sentenza chiave per l’intervento di terzi privati nei giudizi sui conflitti intersoggettivi fu la sentenza della Corte n. 76 del 2001^[18]. Va messo in evidenza come la strada a quest’ultima, fosse stata preparata da una serie di affermazione della Corte costituzionale che non si erano del tutto allineate alla prospettiva disegnata della sentenza n. 783 del 1988^[19].

Si richiama a tal proposito, la sentenza n. 240 del 2001^[20], con cui la Consulta ha dichiarato inammissibile l’intervento di terzi – che nel caso di specie erano due consorzi vinicoli – giustificando tale rifiuto sulla base della mancanza ‹‹di argomenti che persuadono questa Corte ad abbandonare il proprio precedente indirizzo››.

La stessa sentenza n. 76 del 2001, inoltre, richiama una serie di decisioni, dove la Corte costituzionale ribadisce che la chiusura verso soggetti diversi da quelli abilitati a promuovere il conflitto doveva essere ‹‹mantenuta ferma nei limiti in cui fosse intesa a salvaguardare il tono costituzionale dei conflitti affidati al giudizio della Corte e a far sì che questi non mattano capo a controversie di diritto comune››^[21].

Da queste due pronunce si evince che la Corte non riteneva inammissibile l’intervento di terzi come previsione assoluta, ma lo giustificava sulla base di ragioni contingenti, quali il difetto di argomentazioni persuasive o il rischio di scadimento del tono costituzionale.

Ebbene, nello specifico, la citata sentenza n. 76 del 2001 la Corte costituzionale riscontrò questi due elementi: argomenti persuasivi e la mancanza di rischio di scadimento del tono costituzionale.

In quel caso, la Regione Veneto propose ricorso nei confronti dello Stato, a seguito del decreto del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Monza del 18 giugno 1999, relativo al rinvio a giudizio del consigliere regionale Fabrizio Comencini per le opinioni espresse nei confronti di Luca Casarini[22].

Il giudizio nei confronti del consigliere regionale Fabrizio Comencini riguardava il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa, in quanto autore di un articolo pubblicato sul quotidiano “La Padania” il 29 luglio 1998, considerato offensivo della reputazione di Luca Casarini.

La questione, pendente davanti alla Corte, verteva sull’ambito di operatività dell’art. 122 della Costituzione in tema di immunità.

Da una parte la Regione Veneto sosteneva che l’articolo si sarebbe dovuto iscrivere «nel contesto di un dibattito riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica composizione del consiglio regionale del Veneto» e che l’immunità costituzionale vale a coprire non soltanto le questioni poste attraverso atti tipici, ma anche mediante dichiarazioni che presentino un preciso nesso funzionale rispetto alla attività consiliare.

Dall’altra parte, invece, l’Avvocatura dello Stato, che rappresentava il Presidente del Consiglio, sottolineava come la diffamazione a mezzo stampa in questione non rappresentasse una funzione consiliare tipica, né sussistevano elementi sufficienti a dimostrare il nesso funzionale tra le opinioni espresse e le funzioni da consigliere regionale.

Ebbene, l’elemento di rilievo di questa sentenza risiede nell’intervento all’interno del giudizio di Luca Casarini, che si fosse costituito in giudizio nel procedimento penale per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa.

In tal modo, la Consulta ha aperto alla possibilità di un allargamento del contraddittorio nei conflitti intersoggettivi.

Alla luce di ciò, l’intervento di terzi nel giudizio davanti alla Corte, dunque, sembra da doversi valutare caso per caso^[23].

Su questa scia, la Corte costituzionale nella successiva sentenza n. 386 del 2005 consente l’intervento dell’Autorità Portuale di Trieste.

Il giudizio riguardava il conflitto di attribuzione sorto a seguito della delibera del Consiglio dei ministri del 3 giugno 2004 e del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2004, con cui si provvedeva alla nomina, senza previa intesa con la Regione, del Presidente della Autorità portuale di Trieste.

Esso fu promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 10 settembre 2004 ed iscritto al n. 21 del registro conflitti 2004^[24].

Lo stesso indirizzo lo si riscontra poi anche nella sentenza n. 195 del 2007, relativa al giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della sentenza del Tribunale di Venezia n. 1715 del 2005, che condannava al risarcimento del danno il Presidente-consigliere della Regione Veneto Giancarlo Galan, in relazione alle dichiarazioni da questo rese nei confronti dei giornalisti Giuseppe Casagrande e Roberto Reale, promosso con ricorso della Regione Veneto.

La questione riprendeva a grosse linee quella della sentenza n. 76 del 2001.

La Corte costituzionale concesse in questo caso l’intervento dei giornalisti Giuseppe Casagrande e Roberto Reale, sottolineando nella relativa ordinanza come, di regola, nei giudizi per conflitto di attribuzione, non sia ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi, ma che, tuttavia, non può escludersi la possibilità che l’oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono imprescindibilmente dall’esito del conflitto.

Conseguentemente, la Corte, ha ritenuto ammissibile l’intervento di soggetti che, quali parti nel giudizio ordinario la cui decisione era oggetto del conflitto, sarebbero stati incisi, senza possibilità di far valere le loro ragioni, dall’esito del giudizio per conflitto, richiamando in tal senso le sentenze n. 386 del 2005, n. 154 del 2004^[25] e n. 76 del 2001, specificando che tale situazione si riscontra come in quei giudizi, in quanto il relativo oggetto finiva per incidere sulla definitiva affermazione o negazione dello stesso diritto della parte interveniente di agire nel giudizio comune^[26].

Un’altra sentenza da richiamare sul tema è la n. 89 del 2006^[27], con cui la Corte costituzionale ha invece dichiarato inammissibile l’intervento di un terzo, la società Porto Turistico Domiziano, poiché nel caso di specie non ricorreva la situazione per cui la pronuncia della Corte avrebbe pregiudicato la possibilità che il giudizio comune avesse luogo.

D’interesse è anche una più recente sentenza, la n. 259 del 2019^[28].

In quel caso, la Regione Emilia-Romagna aveva proposto ricorso avverso allo Stato per l’atto, adottato dalla Commissione disciplinare dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, che aveva sancito la radiazione dall’albo dei medici del proprio assessore alle politiche per la salute, per la ragione sopra già esposta, con cui si autorizzava l’impiego di personale infermieristico specializzato nell’assistenza sanitaria in emergenza, nell’inerzia del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della salute^[29].

Questa sanzione era stata nel frattempo impugnata davanti alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, organo giurisdizionale speciale.

Esposta a grandi linee la vicenda, occorre soffermarsi su ciò che maggiormente interessa in questa sede, ovvero la problematica dell’ammissibilità dell’intervento in giudizio di soggetti terzi, non coincidenti con gli Enti pubblici titolari della facoltà di instaurare il giudizio per conflitto di attribuzione o di resistervi.

La Corte costituzionale, infatti, nel caso in discussione, ha ritenuto ammissibile l’intervento in giudizio sia dell’assessore alle politiche per la salute della Regione Emilia-Romagna, sia dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna.

L’intervento dell’assessore fu ritenuto ammissibile sulla base di quell’indirizzo giurisprudenziale inaugurato con la sentenza n. 225 del 2001^[30]: l’estensione dei soggetti partecipanti al giudizio è stata giustificata dalla Corte per effetto del possibile pregiudizio che la relativa decisione avrebbe potuto arrecare al giudizio comune pendente, dinnanzi alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie e non dall’inidoneità dell’intervento a determinare uno scadimento del tono costituzionale del conflitto^[31].

Uno spunto di maggiore interesse è invece costituito dall’intervento in giudizio dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna.

L’intervento in giudizio dell’Ordine professionale, nella contumacia del Presidente del Consiglio dei Ministri, è stata ricondotta dalla Corte costituzionale alla nuova formulazione dell’art. 25 delle Norme Integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale^[32] (n. 3 del cons. in dir.), il quale prevede che “il ricorso deve essere notificato altresì all’organo che ha emanato l’atto, quando si tratti di autorità diverse da quelle di governo e da quelle dipendenti dal governo”, onde consentirgli di “far valere le ragioni della legittimità dell’atto impugnato, da essi adottato, in via autonoma dal resistente Presidente del Consiglio dei ministri (sentenza n. 252 del 2013^[33])”.

A ben vedere, però, l’intervento dell’Ordine dei medici chirurghi e odontoiatri di Bologna non sembra rinvenire adeguata giustificazione in questa previsione normativa, poiché la qualificazione giuridica dell’Ordine medesimo non consentirebbe di riconoscere loro una posizione di indipendenza e di autonomia assimilabile a quella di cui gode l’autorità giudiziaria, non essendo l’Ordine provinciale né “potere dello Stato” né organo indipendente dal Governo, alla cui vigilanza è, peraltro, soggetto^[34].

Pertanto, l’intervento dell’Ordine potrebbe trovare una sua giustificazione più pregnante nella tutela del principio costituzionale del contradditorio ex art. 111 della Costituzione e del diritto alla difesa ex art. 24 della Costituzione, avendo questo intervento lo scopo di chiarire la posizione dell’organo che in concreto ha adottato l’atto.

2.1.1 L’intervento di terzi e le norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale

Originariamente, le norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale non contemplavano l’intervento di terzi nel giudizio sui conflitti di attribuzione, limitandosi a stabilire i soggetti che hanno la legittimazione soggettiva.

La disciplina dell’intervento di terzi, come visto, è stata totalmente frutto di una creazione giurisprudenziale.

La formalizzazione di questi interventi giurisprudenziali lo si ebbe con la Delibera del 10 giugno 2004, modificativa delle citate Norme integrative, che all’art. 4, comma 3, limitatamente ai giudizi incidentali di costituzionalità, prevedevano che: ‹‹Eventuali interventi di altri soggetti, ferma la competenza della Corte a decidere sulla loro ammissibilità, devono aver luogo con le modalità di cui al comma precedente››.

Le nuove Norme integrative, così come modificate dalla delibera dell’8 gennaio 2020, hanno, invece, introdotto una disciplina solo apparentemente più articolata all’art. 4, comma 7: ‹‹Nei giudizi in via incidentale possono intervenire i titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio››^[35].

L’intento dichiarato dalla Consulta era quello di “aprirsi alla società civile”, tuttavia, nessuna innovazione è stata introdotta rispetto al precedente impianto tanto che è stata la stessa Corte costituzionale ha ribadirlo nell’ordinanza n. 37 del 2020^[36]: «Tale disposizione recepisce la costante giurisprudenza di questa Corte in merito all’ammissibilità dell’intervento nei giudizi in via incidentale di soggetti diversi dalle parti del giudizio a quo, dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Giunta regionale […] in base a tale giurisprudenza, l’incidenza sulla posizione soggettiva dell’interveniente deve derivare dall’immediato effetto che tale pronuncia produce sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo».

Con specifico riferimento ai conflitti intersoggettivi, non sono state introdotte innovazioni sul tema, per cui le lacune e incertezze normative preesistenti, ancora oggi, non trovano una definitiva stabilizzazione^[37].

3. La legittimazione oggettiva

La Corte costituzionale attraverso la risoluzione dei conflitti di attribuzione^[38] sovraintende al corretto riparto delle funzioni costituzionali, minacciato dall’interpretazione che delle proprie e delle altrui attribuzioni danno taluni organi o soggetti, che attraverso propri atti o comportamenti o, al limite, omissioni ledono le attribuzioni altrui^[39].

I conflitti di attribuzione possono essere reali, quando sono provocati dall’effettivo comportamento o dall’emanazione di un atto da parte di altri; o virtuali, se sussiste solo il pericolo o minaccia di intervento altrui, che faccia intendere che un altro organo o ente ritiene di poter esercitare come proprie attribuzioni che, a giudizio del ricorrente, non gli spetterebbero.

I conflitti, inoltre, possono essere positivi, se due organi e soggetti rivendicano per sé la stessa attribuzione, o negativi, quando tutti si dichiarano incompetenti^[40].

Questi ultimi potranno atteggiarsi come conflitti per vindicatio potestatis (o da usurpazione), o per menomazione (o per interferenza)^[41].

Ebbene, nel primo caso il ricorrente lamenta davanti alla Corte costituzionale che una certa attribuzione a esso spettante in base alla Costituzione sia stata illegittimamente esercitata da altri e pertanto la rivendica; nel secondo caso il soggetto non contesta la spettanza dell’attribuzione, ma le modalità di esercizio, sostenendo che dal modo illegittimo con cui il titolare ha esercitato le attribuzioni ad esso spettanti, è derivata una menomazione delle proprie attribuzioni costituzionali^[42].

Come è tipico nei giudizi davanti alla Corte costituzionale, il parametro per valutare il conflitto è costituito da norme di rango costituzionale^[43].

Pertanto, tale parametro è costituito, anzitutto, da norme contenute nella Costituzione, dalle leggi costituzionali, e, per le Regioni ad autonomia differenziata, dagli Statuti speciali, che secondo la giurisprudenza costituzionale sono considerate fonti “a competenza riservata”, non derogabili da leggi ordinarie^[44]. Tra queste norme rientrano anche i principi costituzionali, tra cui quello di leale collaborazione.

Su questo punto, tuttavia, è necessario effettuare una precisazione: la Costituzione raramente predispone norme sufficientemente dettagliate così da definire organi, soggetti e modalità necessarie per l’esercizio di attribuzioni, in tal senso alle norme costituzionali viene data attuazione mediante norme di rango primario o di altro tipo, anche consuetudinario, che costituiranno il parametro con cui la Corte costituzionale valuterà questi conflitti, unico elemento essenziale è che queste ultime abbiano una base di rango costituzionale.

Possono dunque fungere da parametri dei conflitti tra enti anche le norme di legge ordinaria o di atti aventi forza e valore di legge integrative e attuative delle fonti costituzionali, i decreti di attuazione degli Statuti speciali, i decreti delegati di trasferimento o delega delle funzioni dallo Stato alle Regioni e le leggi-cornice e dopo la riforma del Titolo V, è pacifico che sia lo Stato sia le Regioni possono invocare come parametro le norme dei trattati internazionali e quelle di derivazione comunitaria.

Peraltro, già in precedenza la Corte aveva ritenuto ammissibili dei conflitti proposti da alcune Regioni che invocavano il rispetto della normativa comunitaria^[45], altre volte le norme comunitarie sono state riconosciute idonee anche a derogare al quadro costituzionale delle competenze data l’irrilevanza per l’ordinamento comunitario dell’articolazione della competenza interna agli Stati membri^[46].

Riassumendo quanto detto, l’esistenza di una norma costituzionale fondativa delle attribuzioni oggetto della contestazione è condizione necessaria per proporre un conflitto costituzionale^[47].

Il problema che si pose a fronte della necessaria integrazione del parametro costituzionale è la possibile sovrapposizione del giudizio costituzionale con quello ordinario o amministrativo, non venendo in rilievo il fondamento costituzionale delle attribuzioni contestate.

Si è palato in tal senso, di “decostituzionalizzazione” del parametro di giudizio.

Sulla scorta di questa contestazione, la Corte costituzionale ha evidenziato la necessità di tenere fermo il tono costituzionale dei conflitti, pena la loro ammissibilità.

Se così non fosse contro qualunque atto vi sarebbe la possibilità di proporre ricorso davanti la Corte costituzionale in sede di conflitto e il giudizio su di esso si trasformerebbe inammissibilmente in un improprio e anomalo grado di giurisdizione e in una supplementare istanza di controllo, ragione per cui la lesione lamentata deve derivare necessariamente da un atto viziato per Costituzione.

Sempre in tema di legittimazione oggettiva, l’art. 134, comma 2, della Costituzione si riferisce genericamente ai conflitti di attribuzione senza specificare di quali attribuzioni si tratti, in altre parole non viene specificato quale sia la natura delle funzioni, statali e regionali, nell’esercizio delle quali può sorgere un conflitto^[48].

Nessuna specificazione della precedente previsione costituzionale è presente nella legge n. 87 del 1953.

Questa legge richiede solamente che il conflitto scaturisca da “un atto” dello Stato o della Regione; tuttavia, neanche in questo caso chiarisce a quale tipo di atto si fa riferimento.

La dottrina in un primo momento applicò un criterio residuale per la determinazione delle attribuzioni: degli atti legislativi (leggi formali e atti aventi forza di legge, statali e regionali) la Corte costituzionale giudica in altra sede e alle Regioni non spettava alcuna competenza di natura giurisdizionale, essendo riservata esclusivamente allo Stato.

Residuavano così le attribuzioni amministrative e di conseguenza la stessa natura possedeva l’atto che poteva darvi origine.

L’opinione dominante riteneva inclusa tra le attribuzioni degli atti amministrativi anche quelli di natura regolamentare^[49] e come tali sindacabili in questa sede pur essendo normativi, poiché non possiedono forza di legge^[50].

Questa impostazione fu oggetto nel corso del tempo di sviluppi a opera di dottrina e giurisprudenza.

L’esclusione delle attribuzioni giurisdizionali partiva dall’originaria convinzione che per aversi un conflitto si richiedesse necessariamente che tra lo Stato e la Regione si contendesse della spettanza delle medesime attribuzioni rivendicandole: in poche parole il conflitto si declinava in termini di sola vindicatio potestatis.

L’esperienza reale, tuttavia, portò all’allargamento dello schema iniziale, sino a comprendere ipotesi in cui il soggetto menomi, con un proprio atto, le attribuzioni costituzionalmente riservate all’altro.

Da questo dato fattuale discende che nulla si oppone all’ammissibilità di conflitti che abbiano natura eterogenea, anche di quelli che traggono la propria origine da un atto di natura giurisdizionale (naturalmente dello Stato perché, come accennato, solo a questo competono attribuzioni giurisdizionali)^[51].

Il primo riconoscimento della configurabilità del conflitto di attribuzioni che deriva da attività giurisdizionale si ha con la sentenza n. 64 del 1966^[52].

La Regione Sicilia propose ricorso contro lo Stato, sulla base di due pronunce giurisdizionali: del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, organo statale, e della Corte di cassazione a sezioni unite.

L’oggetto del ricorso era se lo Stato possedesse potestà giurisdizionale sugli atti dell’Assemblea regionale siciliana relativamente alle vicende del rapporto di impiego dei propri dipendenti.

Nonostante la situazione di conflitto scaturisse da atti giurisdizionali, la Corte costituzionale accolse il ricorso.

Ulteriori allargamenti della nozione di sfera di attribuzioni sono stati determinati anche dalla contestazione circa la sfera di appartenenza di un bene allo Stato o alla Regione o nelle controversie riguardanti il diritto della Regione di essere rappresentata in determinati organi politici od amministrativi, ma approfondiremo il tema di seguito.

3.1 La situazione giuridica alla base del conflitto Stato-regioni

Come anticipato, la lesione di competenza può avvenire in due forme, per vindicatio potestatis, ossia la contestazione in ordine alla spettanza del medesimo potere, o per menomazione, ossia in ogni altro caso in cui dall’atto o dal comportamento di un soggetto si assuma derivare una menomazione della sfera di competenza costituzionale dell’altro^[53].

A tal proposito è possibile richiamare la sentenza n. 129 del 1981^[54]: ‹‹È infatti consolidato, nella giurisprudenza di questa Corte il criterio per cui la figura dei conflitti di attribuzione […] non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l’appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall’illegittimo esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all’altro soggetto››.

Si parla dunque di conflitti per vindicatio potestatis, cioè per rivendicare il proprio potere e conflitti per menomazione, per contestare l’illegittimo esercizio del potere altrui^[55].

Come precedentemente accennato, nelle prime pronunce della Corte costituzionale i conflitti intersoggettivi di attribuzione si configuravano solo in termini di vindicatio potestatis.

La prima pronuncia in tal senso è la n. 18 del 1957, secondo cui la decisione della Consulta ha ‹‹lo scopo di definire le sfere delle rispettive competenze costituzionali›› che Stato e Regioni con propri atti, affermano espressamente come proprie^[56], che è appunto lo schema della vindicatio potestatis.

Il vizio di competenza che dà luogo al conflitto di attribuzione è costruito sulla base dell’impostazione diffusa nel diritto amministrativo, dove l’invasione di competenza si verifica quando vi sia la sostituzione di un soggetto ad altro soggetto competente secondo la fattispecie normativa.

Nel giudizio costituzionale il vizio di incompetenza si differenzia solo perché la competenza in discussione è definita dalle norme costituzionali^[57]. Esemplificativa di questo orientamento è la sentenza n. 20 del 1957, dove la Corte costituzionale dichiarò inammissibile un conflitto proposto avverso un diniego del visto da parte della Corte dei conti.

Ad ogni modo la Corte costituzionale ritenne, sin da subito, che i confini del giudizio sui conflitti intersoggettivi di attribuzione così delineati fossero eccessivamente restrittivi^[58].

Anche con riferimento agli atti idonei a determinare il conflitto, il giudice dei conflitti ha ampliato le proprie vedute riconducendole a schemi non propri del giudizio amministrativo, tanto che nelle sentenze n. 11 e 12 del 1957^[59] ha ammesso i conflitti di attribuzione originati da circolari.

La Corte costituzionale in questa circostanza ebbe premura di precisare che qualsiasi atto dello Stato o della Regione, dunque anche con efficacia interna, è idoneo a configurare il conflitto, ma è necessario che si abbia una chiara manifestazione volontà dell’ente in ordine all’affermazione di una propria competenza in un determinato settore.

La Corte ammette il conflitto per menomazione della competenza dovuta all’esercizio illegittimo di un potere in due ipotesi delicate.

La prima è la sentenza n. 58 del 1959^[60], la Regione Sicilia impugnava un provvedimento governativo di annullamento ex art. 6 T.U. delle leggi comunali e provinciali contestando l’appartenenza allo Stato di tale potere e l’utilizzo del potere generale di annullamento come forma di controllo sugli atti amministrativi emanati dalla Regione in materia di propria competenza esclusiva.

La sentenza riconobbe allo Stato il potere di annullamento degli atti illegittimi per ragioni di interesse generale (la prima richiesta era riconducibile allo schema generale dei conflitti per usurpazione), ma anche l’annullamento del provvedimento statale, ammettendo, così, il conflitto sotto il diverso profilo della illegittima interferenza che l’esercizio di tale potere aveva provocato nella sfera di competenza propria della Regione^[61].

In un primo momento i commentatori ritennero che la Corte costituzionale con questa sentenza avesse risolto un conflitto tra poteri, ma in realtà non si faceva altro che ampliare l’ambito del giudizio sui conflitti intersoggettivi: il conflitto si poteva verificare non solo tra funzioni amministrative, ma anche tra funzioni amministrative e di controllo, poiché l’esercizio di questo potere fuori dai limiti costituzionali poteva ledere la posizione dell’ente costituzionalmente garantita.

La possibilità che il conflitto intersoggettivo venga originato non soltanto dal contrasto tra attribuzioni amministrative, ma anche dalla menomazione che può derivare da funzioni di diversa natura, venne ribadito nella sentenza n. 66 del 1964.

In questa pronuncia la Corte costituzionale ammette due decisioni giurisdizionali^[62], una del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana e l’altra delle sezioni unite della Corte di cassazione, ponendosi il quesito se le prerogative costituzionali trovano un limite in quelle da riconoscere all’Assemblea regionale.

La Corte costituzionale ammise che il conflitto intersoggettivo si verifica ogni volta che l’esercizio in concreto delle attribuzioni proprie di un ente provochi una menomazione delle posizioni riconosciute dalla Costituzione come proprie di un ente.

Successivamente con la sentenza n. 121 del 1966^[63] la Corte supera, quindi, definitivamente la concezione del conflitto in termini di esclusivo vindicatio potestatis, così come formulato nella sentenza n. 20 del 1956^[64], ammettendo che il conflitto possa essere originato dalla contestazione della spettanza delle attribuzioni.

Ciò che più interessa di questa pronuncia è una precisazione che la Corte effettua ‹‹nei confronti delle determinazioni definitive sfavorevoli dell’organo statale di controllo è comunque da ritenere aperta alla Regione la possibilità di promuovere davanti a questa Corte, quando ne ricorrano le condizioni, un conflitto di attribuzione, al fine di ottenere per tali via il ripristino della legalità eventualmente lesa con sacrificio della sua sfera di azione. In tal modo anche alla luce della successiva evoluzione giurisprudenziale in materia di conflitti di attribuzione e in particolare delle prospettive accolte con la sentenza n. 66 del 1964, questa Corte ritiene di dare più adeguata soluzione a un problema risolto altrimenti nella non più recente sentenza n. 20 del 1957››.

La Corte costituzionale intuì da questo momento che il giudizio sui conflitti intersoggettivi doveva tendere al ‹‹ripristino della legalità ma in quanto eventualmente lesa con sacrificio della sfera d’azione dell’ente ricorrente››^[65], anticipando il filone giurisprudenziale che si svilupperà poi negli anni Settanta.

In tal senso i conflitti intersoggettivi di attribuzione, al pari dei conflitti tra poteri, scaturivano dal contrasto, sia pure concreto e non meramente ipotetico, sulla definizione delle competenze, quali che fossero le modalità attraverso le quali tale contrasto si veniva a manifestare^[66].

Negli stessi anni la sentenza n. 12 del 1969^[67] aprì la strada al contrasto che poteva verificarsi a seguito di un semplice comportamento omissivo.

Nel caso di specie la Corte costituzionale ammise un conflitto originato da atti dell’Ente di sviluppo agricolo siciliano, ovvero un ente para ragionale, controllati senza rilievi dall’organo regionale di controllo e la lesione della competenza statale derivava dal mancato coinvolgimento degli organi statali nella funzione di controllo.

La Consulta affermò che in realtà gli atti dell’Ente sviluppo agricolo ‹‹sono stati sottoposti ad impugnazione perché al relativo sistema di controllo ha partecipato soltanto la Regione, di guisa che, sotto questo aspetto, sono imputabili ad essa››. La Corte costituzionale diversamente si trovava nell’impossibilità di sostenere che l’atto controllato fosse imputabile all’organo controllante, questo secondo quanto previsto ex art. 39 della legge n. 87 del 1953, che richiede che il conflitto sorge ‹‹se la Regione invade con un suo atto›› la sfera di attribuzione statale.

Il giudice dei conflitti ha voluto sindacare il comportamento dell’organo di controllo che aveva omesso la richiesta di sospensione della deliberazione dell’Ente sviluppo agricolo, ai sensi dell’art. 22 della legge regionale n. 21 del 1965 e che non aveva coinvolto nel controllo l’organo statale competente, che nel caso di specie era il Ministro del Tesoro.

Si possono ricavare due argomenti, da una parte la Corte costituzionale con l’ordinanza n. 82 del 1968^[68] accoglieva la domanda di sospensione della deliberazione, ma indicava come oggetto di impugnazione non solo la deliberazione dell’ente sviluppo agricolo, ma anche quella dello stesso assessorato per l’esercizio del controllo sulle suddette delibere; dall’altra con l’ordinanza n. 130 del 1968^[69], la Consulta avanzava presso sé stessa la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22 della legge regionale n. 21 del 1965, dunque la controversia sulla competenza nasceva dalla stessa previsione legislativa sul tipo di controllo affidato all’assessore regionale.

La Corte costituzionale ha dunque ammesso un conflitto originato dal comportamento omissivo dell’assessore regionale, che consiste nel mancato esercizio del potere di controllo insieme al Ministro del Tesoro.

Sull’ammissione di questa ipotesi di conflitto non mancarono dibattiti in dottrina, poiché l’art. 39 della legge n. 87 del 1953 richiede espressamente un atto positivo dello Stato o della Regione.

E così, per ammettere un conflitto intersoggettivo causato da un comportamento omissivo si pensò a un vizio di illegittimità costituzionale dell’art. 39 della legge n. 87 del 1953 o di applicare meccanismi di formazione del silenzio-rifiuto.

La decisione della Corte costituzionale, tuttavia, si spiega riconoscendo una certa omogeneità con il conflitto tra poteri, poiché in questa materia i poteri della Corte costituzionale devono essere commisurati non alla natura formale degli atti, ma all’esigenza di tutelare la sfera di competenza dello Stato e della Regione.

La sentenza n. 128 del 1969^[70] è un punto saldo nel definire i conflitti intersoggettivi di attribuzione sulla base della concreta lesione delle rispettive sfere di competenza.

Con la sentenza n. 110 del 1970^[71] la Corte costituzionale fa un ulteriore passo in avanti, riconoscendo che la figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l’appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui l’illegittimo esercizio del potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate all’altro soggetto^[72].

Il conflitto si configura quando si contesta la preclusione che illegittimamente derivi dalle libere determinazioni degli organi dell’ente ricorrente in violazione di una competenza che si assume costituzionalmente spettante^[73], ovvero quando si denunci che un determinato atto sia strumento di vanificazione di un determinato potere dell’ente ricorrente^[74].

L’effettivo riconoscimento, da parte della Corte costituzionale, di conflitti a tutela di competenza di natura costituzionale menomate o impedite dell’esercizio illegittimo di potere altrui si ebbe con l’affermazione del regionalismo cooperativo e di conseguenza del principio di leale collaborazione^[75].

Si tratta dei conflitti da menomazione o da interferenza in cui non si contesta l’appartenenza e la spettanza di una attribuzione che ciascun ente rivendica per sé, ma il modo in cui essa viene esercitata.

La pressoché costante giurisprudenza costituzionale, inoltre, esclude l’ammissibilità del conflitto tra enti, quando si controverta non tanto della spettanza o della delimitazione di funzioni attribuite dalla Costituzione o dagli Statuti speciali, vindicatio potestatis, quanto della titolarità di beni, vindicatio rei, ritenendo che in quest’ultimo caso la questione deve essere proposta nelle forme ordinarie dinanzi ai giudici comuni competenti^[76].

3.2 Oggetto del conflitto

L’oggetto del conflitto^[77] consiste nella spettanza di un’attribuzione costituzionale statale o regionale e, eventualmente, nell’atto che incida su di esse.

Questa precisazione è di primaria importanza per comprendere il funzionamento del giudizio della Corte costituzionale sui conflitti intersoggettivi, perché lo scrutinio che opera il giudice costituzionale verte, in primo luogo, sulla competenza e solo in un secondo momento, puramente eventuale, sull’atto, non essendo esso un rimedio impugnatorio^[78].

L’oggetto dei giudizi sui conflitti intersoggettivi consiste, in particolare, nel ‹‹rapporto di potere tra Stato e Regione con riferimento ad un certo atto o comportamento››, ossia nel ‹‹rapporto di poteri o diritti che, pur definito eventualmente anche da norme di grado legislativo, deve avere rilevanza costituzionale››^[79].

Nonostante il giudizio sui conflitti intersoggettivi, come detto, non si risolva in una mera pronuncia sull’atto dello Stato o della Regione lesivo della sfera di attribuzioni dell’altro soggetto, la sua esistenza è il presupposto affinché questi possano configurarsi.

Questa esigenza trova fondamento nell’art. 39 della legge n. 87 del 1953, il quale prevede che: ‹‹se la Regione invade con un suo atto la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato›› ed inoltre, nella previsione, contenuta nel sopra citato articolo, per cui il ricorso deve specificare l’atto dal quale sarebbe stata invasa la sfera di competenza^[80].

L’atto che si assume essere invasivo^[81] può essere: un atto amministrativo, nella sua accezione più ampia ovvero un atto di amministrazione attiva e di controllo o un regolamento, anche interno; oppure, un atto giurisdizionale, ovviamente dello Stato, poiché le attribuzioni giurisdizionali sono di sua competenza esclusiva; ancora, un atto che concorre alla formazione della fattispecie della legge formale o di un atto avente forza di legge^[82], quali gli atti di promulgazione e pubblicazione delle leggi; sono da ricomprendersi anche gli atti preparatori e non definitivi; nonché di atti con efficacia esclusivamente interna quali le circolari e privi di elementi costituitivi formali, come una lettera o una telegramma, sempre che contengano una «chiara manifestazione di volontà […] in ordine all’affermazione di una propria competenza»^[83]; è ammissibile anche l’impugnazione di un atto infraprocedimentale, purché sia caratterizzato da una «propria autonomia che ne giustifica una differenziata decorrenza dei termini»^[84].

Ora nella sentenza n. 217 del 1991^[85] la Corte ha affermato che la competenza, della cui spettanza si controverte, deve trovare fondamento in norme costituzionali.

Tuttavia, essa ha poi esteso il valore parametrico in generale a tutte quelle norme che, pur non essendo contemplate in fonti formalmente costituzionali, hanno comunque la funzione di integrare o di esplicitare le competenze stabilite a livello costituzionale[86].

In particolare, ciò si è realizzato nei confronti dei decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale, dei decreti legislativi di trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni ordinarie, dei regolamenti comunitari, di alcune leggi ordinarie aventi particolare rilevanza e del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, contemplato [87]esplicitamente all’articolo 120, comma 2, della Costituzione.

Ad eccezione delle leggi e degli atti aventi forza di legge, oggetto del giudizio può essere «qualsiasi atto o comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, purché sia dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza il cui svolgimento possa determinare un’invasione dell’altrui sfera di attribuzioni»^[88].

In questo caso, punto fermo nei conflitti intersoggettivi è rappresentato dall’impossibilità che tra gli atti idonei ad essere sindacati rientrino quelli di cui la Corte costituzionale può giudicare in sede di sindacato di legittimità costituzionale, a norma dell’art. 134, comma 1, della Costituzione.

Infatti, ammettere diversamente che una legge possa essere sindacata in sede di conflitto, determinerebbe un’elusione del termine perentorio di sessanta giorni stabilito dall’art. 127 della Costituzione per proporre alla Corte la questione di costituzionalità in via principale. Per tale motivo, sono stati dichiarati inammissibili conflitti aventi a oggetto regolamenti di mera esecuzione di leggi non precedentemente impugnate, a meno che gli stessi non presentassero vizi autonomamente censurabili.

In generale, il rimedio di costituzionalità delle leggi e quello previsto per i conflitti intersoggettivi sono rimedi di per sé autonomi, ma complementari, in quanto in sede di conflitto ben può essere astrattamente sollevata una questione di costituzionalità dell’atto da cui è scaturito il conflitto.

Dall’esamina della normativa in materia, si ricava, inoltre, che il conflitto tra Stato e Regioni e tra Regioni non è ammissibile se virtuale: infatti, viene richiesta, come condizione, l’esistenza di un atto e la sua denuncia nell’atto di ricorso, ciò portando a concludere che, in linea di massima, siano ammissibili soltanto i conflitti reali^[89].

Questo implica delle conseguenze sull’interesse a ricorrere, che si pone quale condizione di ammissibilità del ricorso, non essendo sufficiente il semplice timore o minaccia di una invasione della propria competenza, ma che quest’ultima si sia effettivamente verificata. Nonostante questa configurazione la Corte costituzionale ha accolto una visione molto ampia di conflitto reale, tale che per parte della dottrina anche i conflitti virtuali sarebbe tranquillamente risolti dalla giudice costituzionale nel giudizio sui conflitti intersoggettivi^[90].

Come accennato in precedenza, per proporre ricorso davanti alla Corte costituzionale nei conflitti intersoggettivi vengono richiesti l’attualità e la concretezza del conflitto, di cui si dirà meglio in seguito.

In definitiva, il conflitto intersoggettivo può essere determinato non solo da un atto giuridico vero e proprio o da un atto esterno e definitivo, ma anche, più semplicemente, da un comportamento significante, concretamente posto in essere da organi statali o regionali.

Rientrano tra gli atti invasivi, dunque, anche i comportamenti omissivi (di cui un esempio è l’indebito rifiuto a adottare l’atto, necessario affinché l’altro soggetto sia messo in grado di esplicare una attribuzione costituzionalmente spettategli)^[91].

Un’ulteriore specificazione è da operare in tema di conflitti intersoggettivi, normalmente, infatti, si parla di conflitto positivo, che mira cioè a tutelare le attribuzioni costituzionalmente garantite; tuttavia, la Corte ha riconosciuto l’ammissibilità di conflitto negativo, che si verifica sia quando entrambi gli enti negano la propria competenza affermando quella dell’altro sia quando la Regione nega una competenza attribuitale dallo Stato^[92].

3.2.1 Gli atti normativi: il limite degli atti di natura legislativa

Il giudizio sui conflitti intersoggettivi presenta notevoli analogie con il giudizio di costituzionalità in via principale: entrambi sono attivati su ricorso in via d’azione, dai medesimi soggetti, ovvero lo Stato, le Regioni e le Province autonome e per la tutela delle competenze costituzionalmente garantite.

La differenza sostanziale risiede nella tipologia degli atti impugnabili: l’oggetto del giudizio di costituzionalità in via principale, infatti, si identifica con gli atti legislativi, mentre, residualmente, ogni altro tipo di atto non legislativo può essere oggetto dei conflitti intersoggettivi.

Il fondamento di questa asserzione lo si ricava dalla stessa legge n. 87 del 1953 il cui art. 39 in materia di conflitti, utilizza il termine generico di “atti” che devono essere impugnati entro sessanta giorni dall’avvenuta conoscenza^[93].

Per contro, in relazione al giudizio di costituzionalità a venire in rilievo è l’art. 127 della Costituzione: «Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge».

In definitiva, dunque, il giudizio in via principale ex art. 134, comma 1, della Costituzione, ha come oggetto soltanto leggi e atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni^[94], mentre quello sui conflitti intersoggettivi, può riguardare atti pubblici di qualsiasi altro tipo.

3.2.2 Il conflitto tra le Regioni e il potere giudiziario

Il conflitto tra le Regioni e il potere giudiziario nasce sul solco dei conflitti di attribuzione tra enti, per poi trovare una propria autonomia.

Come già spiegato, in un primo momento, la Corte costituzionale aveva ricondotto il giudizio sul conflitto intersoggettivo di attribuzione allo schema della vindicatio potestatis, non ritenendo plausibile un giudizio sulle modalità con cui venivano esercitati i poteri, ma esclusivamente un giudizio sulla loro spettanza^[95].

Questo implicava che non fossero configurabili conflitti tra le Regioni e il potere giudiziario, dal momento che queste non potevano mettere in discussione l’appartenenza del potere giudiziario allo Stato, rivendicandolo a sé medesima^[96].

La sentenza n. 66 del 1964^[97] della Corte costituzionale aprì, tuttavia, per la prima volta a conflitti originati da atti giurisdizionali o, comunque, legati all’esercizio della funzione giurisdizionale, cui furono ben presto assimilati quelli determinati da atti di riscontro contabile della Corte dei conti^[98].

È opportuno riepilogare brevemente la vicenda: il caso trae origine dal ricorso proposto dalla Regione Sicilia avverso un’ordinanza del Consiglio di Giustizia amministrativa che aveva sospeso l’esecuzione di un provvedimento del Presidente dell’Assemblea siciliana con cui era stata negata l’ammissione al concorso per quattro posti di segretariato, e contro una pronuncia della Corte di Cassazione a Sezioni unite che, decidendo su un’altra controversia, aveva dichiarato la competenza del medesimo Consiglio sempre con riguardo a provvedimenti dell’Assemblea regionale in materia di pubblico impiego.

La Corte costituzionale, ritenendolo ammissibile, accolse il ricorso regionale.

Dopodiché, fino agli inizi degli anni Settanta la Consulta non si trovò più a dover giudicare su impugnazioni di atti giurisdizionali.

Le prime pronunce, successive a quella sopra citata, furono meramente interlocutorie^[99].

Con esse, pur riguardando atti giurisdizionali diversi, ma comunque tutti ricompresi nella funzione giurisdizionale della Corte dei conti, il giudice costituzionale dichiarò ammissibile il conflitto, poiché l’esercizio di questa funzione rientrava nelle competenze dello Stato, determinando la menomazione di una sfera di attribuzioni che la Costituzione assegnava alle Regioni.

Nel merito, tuttavia, i ricorsi vennero respinti, quasi a volerne sottolineare la valenza meramente teorica della loro ammissibilità^[100].

Secondo alcuni, problemi vennero comunque sollevati in relazione ai limiti all’ammissibilità dei conflitti tra le Regioni e il potere giudiziario.

A riguardo significativa è la sentenza n. 289 del 1974^[101], essa venne resa rispetto a due ricorsi della Regione Friuli-Venezia Giulia con cui erano state impugnate due ordinanze del Tribunale amministrativo regionale che avevano sospeso i provvedimenti del Comune di Tavagnacco e della Giunta regionale friulana, con i quali, rispettivamente, era stata revocata e annullata un’autorizzazione concessa a un soggetto privato per l’apertura di un esercizio commerciale nel territorio comunale.

La Corte costituzionale respinse le istanze di sospensione dei due provvedimenti impugnati e fissò un principio determinante per la successiva giurisprudenza in materia di conflitti di attribuzione aventi a oggetto atti giurisdizionali: dichiarò, infatti, inammissibili i ricorsi «non essendo rivolti a contestare, nella materia in oggetto, né, in generale, la giurisdizione del T.A.R. nei riguardi di atti dell’amministrazione regionale, né, in particolare, la sussistenza, in capo al medesimo, del potere di sospendere l’esecuzione» di un atto^[102].

La Corte costituzionale, dunque, con questa sentenza, ribadì che gli atti giurisdizionali e quelli strumentali alla funzione giurisdizionale, erano in grado di dare luogo a un conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni, precisando, tuttavia, che non poteva dichiararsi ammissibile un conflitto rivolto a censurare il modo in cui la giurisdizione si fosse concretamente esplicata, censurando eventuali errori in iudicando nei quali il giudice fosse incorso.

La successiva sentenza n. 104 del 1989 supera, però, la distinzione tra sindacato sui limiti esterni e interni, come fissata dalla sentenza n. 289 del 1974 appena citata.

In quel caso, la Regione Lombardia aveva proposto un ricorso contro una nota della Procura generale della Corte dei conti, con cui si invitava il Presidente della Giunta regionale a trasmettere un elenco di tutti gli incarichi professionali, di qualsiasi genere, conferiti da organi regionali a persone fisiche e giuridiche, in un dato arco di tempo.

La Corte costituzionale dichiarò ammissibile il conflitto perché «la Regione ricorrente pur non contestando la soggezione dei propri funzionari alla giurisdizione della Corte dei conti, sia contabile, sia amministrativa, e il potere del Procuratore generale della stessa Corte di accertare le eventuali responsabilità dei possibili danni erariali conseguenti agli atti illeciti commessi», si doleva che la richiesta del Procuratore generale costituisse «un cattivo esercizio del potere dalla legge attribuito allo stesso dal Procuratore generale».

In tal modo la Consulta slegava la sindacabilità del cattivo esercizio di un potere, anche giurisdizionale, dalla (in)sindacabilità del merito delle conclusioni e delle motivazioni, che potevano scaturire dall’esercizio del potere stesso^[103].

Dall’esame di queste esemplificative pronunce sui conflitti aventi a oggetto un atto giurisdizionale, sia in sede di conflitto tra enti sia nei conflitti tra poteri, si può notare che la Corte, quando si trova a dover valutare atti giurisdizionali, sembra circoscrivere volontariamente il proprio scrutinio in relazione agli atti giurisdizionali adottando un atteggiamento cosiddetto di self-restraint.

La Corte costituzionale, in definitiva, si limita a effettuare un controllo meramente esterno, per non intaccare i principi di autonomia e indipendenza della magistratura e con il limite autoimposto di evitare che lo strumento del conflitto tra enti si trasformi in una sorta di grado d’appello ulteriore o comunque in un mezzo di impugnazione atipico.

In particolare, i limiti all’interno dei quali è ammissibile il giudizio su atti giurisdizionali sono definiti all’interno della sentenza n. 27 del 1999^[104].

In essa, infatti, si afferma che gli atti giurisdizionale possono costituire l’oggetto di conflitti di attribuzione «purché il conflitto medesimo non si risolva in mezzo improprio di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale».

Qualora si volessero sindacare gli errores in iudicando, sia che vertano sul diritto sostanziale che processuale, si dovrebbe ricorrere agli ordinari mezzi previsti dall’ordinamento e non per conflitto di attribuzione.

La motivazione di questa suddivisione è così spiegata dalla Corte nella citata pronuncia: «La gran parte dei motivi di doglianza da parte delle stesse contro decisioni giurisdizionali finirebbe per  potersi trasformare automaticamente in motivo di ricorso per conflitto di attribuzione, con evidente forzatura dei caratteri propri di quest’ultimo e alterazione dei rapporti tra la giurisdizione costituzionale e quella riconosciuta a istanze giurisdizionali non costituzionali» perché in questo modo «il giudizio presso la Corte costituzionale si trasformerebbe inammissibilmente in un nuovo grado di giurisdizione avente portata tendenzialmente generale».

Ciò che si vuole evitare è un riesame nel merito della decisione giudiziaria per il tramite del giudizio sul conflitto di attribuzione tra enti, potendosi avere un conflitto di attribuzione su atti giurisdizionali solo in specifici casi.

In ogni caso deve essere mantenuto il tono costituzionale del conflitto in modo che non si configuri come un giudizio sul contenuto dell’attività giurisdizionale, ma come «garanzia di sfere di attribuzioni che si vogliono costituzionalmente protette da interferenze da parte di organi della giurisdizione o che si vogliono riservare al controllo di altra istanza costituzionale»^[105].

Il primo è il caso in cui si intenda contestare radicalmente la riconducibilità dell’atto che determina il conflitto alla funzione giurisdizionale perché l’atto in questione è un atto “abnorme”.

Il secondo è il caso in cui il ricorrente mette in discussione l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente.

Va da ultimo evidenziato come problemi rilevanti si pongono in relazione alla rappresentanza in giudizio e alla difesa del potere giudiziario.

Ai sensi dell’art. 39, comma 4, della legge n. 87 del 1953, l’Autorità giudiziaria è rappresentata in giudizio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e per esso dall’Avvocatura di Stato, nonostante goda di indipendenza e autonomia.

Il magistrato che ha emesso l’atto che la Regione reputa lesivo non potrà partecipare al giudizio.

La prassi, tuttavia, ha mostrato spesso una slealtà processuale da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, che non di rado ha deciso di non costituirsi in giudizio o di costituirsi solo formalmente presentando le proprie memorie all’ultimo^[106].

Questo accade perché il Presidente del Consiglio dei ministri essendo al vertice dell’amministrazione statale trova maggiori affinità con l’amministrazione regionale, piuttosto che con l’Autorità giudiziaria.

 Nella sentenza n. 70 del 1985 la Corte costituzionale ha dichiarato l’irricevibilità di una sorta di memoria presentata dal sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Massa, tuttavia ribadendo la necessità che l’Autorità giudiziaria abbia una propria e autonoma rappresentanza e difesa in giudizi di attribuzione tra Stato e Regione se si controverte di atti giurisdizionali.

Sulla specifica questione si è discusso molto in dottrina.

Alcuni, infatti, sostennero l’assimilabilità dei giudizi di attribuzione tra Stato e Regione su atti giurisdizionali a quelli tra poteri dello Stato, applicando, di conseguenza, la medesima disciplina e consentendo così all’Autorità giudiziaria che ha adottato l’atto di proporre ricorso.

Altra parte della dottrina, invece, avanzò la tesi dell’incostituzionalità dell’art. 39 della legge n. 87 del 1953, poiché non prevedeva la partecipazione del giudice al giudizio in cui si discuteva di un atto da questi adottato, andando a intaccare i principi di autonomia e indipendenza della magistratura, costituzionalmente previsti.

C’è anche chi propose di intervenire tramite una modifica delle norme integrative dei giudizi davanti alla Corte costituzionale o della legge n. 87 del 1953.

Spunto particolarmente interessante fu quello di prevedere un ampliamento del contradditorio tale da consentire l’intervento dei terzi coinvolti nell’adozione dell’atto, ma anche questa proposta trovò comunque il limite della non configurabilità del magistrato come un terzo rispetto allo Stato in un giudizio in cui si controverte su un atto giurisdizionale.

Una prima risposta circa la rappresentanza dell’Autorità giudiziaria è stata data con la deliberazione adottata il 10 giugno 2004 per la modifica delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.

Il ricorso regionale deve ora essere «notificato altresì all’organo che ha emanato l’atto, quando si tratti di autorità diverse da quelle di Governo e da quelle dipendenti dal Governo»^[107].

La dottrina propose la lettura combinata con l’art. 27, comma 2 e dell’art. 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, che prevede la possibilità di “eventuali interventi di altri soggetti, ferma restando la competenza della Corte a decidere sulla loro ammissibilità”.

Nonostante questo intervento normativo, non sempre si sono avuti i riscontri positivi desiderati.

4. I conflitti intersoggettivi di attribuzione: gli aspetti procedurali

I conflitti tra enti sono giudizi di parti, nei quali il thema decidendum è definito all’interno del ricorso con il quale si impugna un atto di un altro ente che si ritiene lesivo della propria sfera di attribuzioni costituzionalmente ^[108].

Il termine per ricorrere è di sessanta giorni dalla notificazione, pubblicazione o conoscenza dell’atto che ha dato origine al conflitto^[109].

A tal proposito la giurisprudenza ha precisato che i termini iniziano a decorrere solo da quando l’atto sia giunto a effettiva conoscenza dell’organo legittimato a ricorrere, cioè, come si è già detto, del Presidente del Consiglio dei ministri o del Presidente della Giunta regionale, a seconda del soggetto ricorrente nel caso specifico^[110].

Sebbene l’oggetto specifico del giudizio sia la definizione delle sfere di attribuzioni Stato e Regioni in conformità alla Costituzione, si tratta di un giudizio a carattere impugnatorio, attivato da un ente che lamenta l’illegittimità di un atto, di un comportamento o omissione per violazione delle norme costituzionali che disciplinano le rispettive competenze^[111].

È un giudizio diretto, dove il soggetto leso può adire il giudice costituzionale, notificando il ricorso alla controparte, che potrà decidere se e come eventualmente difendersi.

La notificazione è effettuata nei confronti dei soggetti che sarebbero legittimati a proporre ricorso ex adverso^[112].

La Corte costituzionale ha infatti più volte affermato che i conflitti di attribuzioni tra Stato e Regioni debbano svolgersi esclusivamente nel contraddittorio del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della Regione, di qualunque autorità dello Stato e della Regione sia l’atto dal quale il conflitto deriva^[113].

Condizione di ammissibilità del ricorso è l’interesse a ricorrere^[114], che si traduce nell’interesse a agire a tutela di quello che può dirsi «il diritto dell’ente all’integrità della competenza costituzionalmente spettatagli»^[115].

Per quanto riguarda il contenuto, il ricorso deve specificare come è sorto il conflitto di attribuzione e l’atto dal quale sarebbe derivata l’invasione della sfera di competenza, nonché le disposizioni della Costituzione e delle leggi costituzionali che si assumono violate^[116].

L’art. 39, comma 4, della legge n. 87 del 1953, in relazione al parametro del conflitto fa riferimento espresso alle “disposizioni della Costituzione e delle leggi costituzionali che si ritengono violate”, tuttavia il già descritto ampliamento dell’oggetto del giudizio sui conflitti intersoggettivi, ha subito un conseguenziale ampliamento anche il suo parametro, tale da ricomprendervi le leggi ordinarie che concretizzano e specificano le norme costituzionali attributive di competenza^[117], decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali^[118], fonti comunitarie^[119] e il c.d. principio di leale collaborazione^[120] fra lo Stato e le Regioni, quale forma, vaga e flessibile, di ragionevole esercizio della collaborazione tra enti^[121].

Il ricorso è depositato in cancelleria della Corte costituzionale entro venti giorni dall’ultima notificazione, insieme con la procura speciale, quando occorra^[122]. Entro lo stesso termine deve effettuarsi la costituzione in giudizio^[123].

Instaurato il giudizio^[124], il Presidente della Corte costituzionale provvede alla nomina del giudice costituzionale incaricato della istruzione, della relazione e della convocazione della Corte per la discussione.

Una volta avvenuta la discussione, la Corte può disporre mezzi istruttori, ordinare la riunione per un’unica pronuncia di cause che all’uopo siano state chiamate d’ufficio o su richiesta di parte durante l’udienza affinché siano discusse congiuntamente e procedere alla deliberazione della decisione^[125].

Elemento caratterizzante il giudizio sui conflitti intersoggettivi è la possibilità, in pendenza di giudizio, su richiesta avanzata con il ricorso introduttivo o con separata istanza, anche nel corso dell’udienza per la discussione, che venga concessa la sospensione dell’esecuzione degli atti che hanno dato luogo al conflitto, ex art. 40 della legge n. 87 del 1953.

Affinché possa essere concessa una simile misura è necessario che ricorrano “gravi ragioni”^[126].

Questa richiesta dà luogo a un incidente del processo, che non comporta sospensione del processo di riferimento e che si risolve attraverso lo svolgimento di «un’attività qualificabile come giurisdizionale e precisamente un processo cautelare, distinto dal processo relativo al conflitto e pur tuttavia in vario modo legato ad esso».

Il provvedimento è adottato in camera di consiglio, con ordinanza, sentiti i difensori delle parti.

Come detto, il provvedimento che concede la sospensione ha finalità cautelari; dunque, il giudice costituzionale verifica la sussistenza sia del fumus boni iuris che del periculum in mora, inteso come pericolo di un pregiudizio grave e irreparabile, che tende a impedire che l’eventuale tardiva decisione non sia più idonea a ripristinare in maniera efficace l’ordine costituzionale delle competenze.

La Consulta, nel valutare i due elementi sopra detti, non procede a un giudizio preliminare e sommario del merito del ricorso, che resta impregiudicato, ma si limita a operare valutazioni esterne in ordine all’incidenza dell’atto sui rapporti e le situazioni cui si riferisce^[127].

La possibilità di richiedere una tutela cautelare è stata scarsamente sfruttata dalle parti fino a un recente passato, in ragione soprattutto della rapidità con cui la Corte riusciva a definire questo tipo di giudizio.

Il progressivo allungarsi dei tempi di decisione ha prodotto, più recentemente, un incremento delle richieste di sospensiva dell’esecuzione degli atti impugnati, che la Corte non ha potuto considerare assorbite nel merito e che ha talvolta negato, talaltra concesso^[128].

Ad ogni modo, la decisione della Corte costituzionale può assumere varie forme: pronunce processuali e di merito.

Ha natura processuale la decisione che dichiara l’inammissibilità per difetto dei presupposti oggettivi e soggettivi, l’irricevibilità, l’improcedibilità del ricorso e l’estinzione del processo.

Soffermiamoci sulle varie tipologie.

L’estinzione può essere dichiarata in caso di rinuncia della parte ricorrente e accettata dalla resistente^[129] o, qualora quest’ultima non si sia costituita, a seguito della mera rinuncia della ricorrente^[130] per cessazione della materia del contendere o per rinuncia del ricorso.

La cessazione della materia del contendere, in particolare, può essere dichiarata per il sopraggiungere di mutamenti del quadro normativo di riferimento, oppure a seguito dell’annullamento con effetti retroattivi o della revoca dell’atto impugnato.

Il giudizio, infatti, è sempre disponibile e le parti possono trovare in qualsiasi momento una composizione politica della controversia, rinunciando al giudizio della Corte costituzionale.

La formula dell’improcedibilità è stata talvolta utilizzata dalla Corte, in luogo della dichiarazione di cessazione della materia del contendere o della semplice inammissibilità, per segnalare la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.

L’inammissibilità del ricorso per conflitto di attribuzioni tra enti^[131] può essere, invece, dichiarata in una serie di ipotesi diverse, quali, ad esempio, l’inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionalmente garantite della parte ricorrente; l’esistenza di un contrasto meramente interpretativo sulla disciplina della materia; la carenza del tono costituzionale del conflitto; il difetto di interesse; il fatto che ad essere rivendicata dalla ricorrente sia la mera titolarità di beni. In altri casi l’inammissibilità è determinata da vizi attinenti alla formulazione del ricorso, come la generica o erronea indicazione del parametro, la formulazione incerta o contraddittoria del petitum, la mancata corrispondenza tra il contenuto della delibera della Giunta regionale che dispone il ricorso e l’oggetto dello stesso.

Pronunce di merito sono, invece, quelle con le quali la Corte, nell’accogliere o respingere il ricorso, dichiara rispettivamente la spettanza o non spettanza dell’attribuzione al ricorrente, oppure la non spettanza o spettanza dell’attribuzione al resistente, a seconda della formulazione della richiesta.

Poiché l’invasione della sfera di competenza lamentata dal ricorrente può derivare non solo dall’illegittimo esercizio da parte del resistente di una competenza propria del ricorrente (c.d. «conflitto da usurpazione» o per «vindicatio potestatis»), ma anche dall’esercizio da parte del resistente di una competenza che il ricorrente riconosce come afferente alla sfera altrui ma che, per il modo in cui si è estrinsecata, realizza una violazione dell’esercizio delle competenze proprie del ricorrente medesimo (c.d. «conflitto da interferenza» o «menomazione»), la Corte è chiamata, quando decide il merito, a ristabilire e fissare le corrette modalità di esercizio dell’attribuzione, più che la sua spettanza, cosicché il decisum ridefinisce pretese, doveri, oneri di natura costituzionale^[132].

Nella pronuncia di merito la decisione può avere un duplice contenuto: la Corte costituzionale, con essa, da una parte dichiara il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione, dall’altra può annullare l’atto impugnato, qualora risulti viziato da incompetenza. Circa l’annullamento dobbiamo effettuare una precisazione, poiché esso non necessariamente dovrà essere totale, ben potendo risultare, in taluni casi, parziale^[133].

Ad ogni modo l’eventuale decisione della Corte costituzionale fa stato solamente in riferimento alla fattispecie concreta cui afferisce, ma di questo diremo meglio in seguito.

L’eventuale pronuncia di annullamento dell’atto ha, invece, effetti assimilabili alle pronunce dei giudici amministrativi, determinando l’eliminazione dell’atto con effetti generali^[134].

La decisione potrà, infine, assumere la forma della sentenza o dell’ordinanza^[135].

5. Gli effetti della pronuncia della Corte costituzionale

Un problema ampiamente dibattuto in dottrina è se l’oggetto del giudizio sui conflitti sia costituito dall’atto, che si assume invasivo, oppure dalla competenza, che si afferma essere stata violata o menomata: se perciò ci si trovi di fronte a un giudizio per l’annullamento di un atto o a un giudizio di accertamento della spettanza di una competenza^[136].

Nella prima alternativa, la sentenza con cui il giudizio si conclude nel merito consisterà in una pronuncia sulla validità o invalidità dell’atto, nella seconda, in una pronuncia dichiarativa della competenza, cui accede e segue l’eventuale annullamento dell’atto adottato dal soggetto giudicato privo del relativo potere^[137].

Partendo dalla valutazione di un dato lessicale (l’art. 39 della legge n. 87 del 1953 fa espresso riferimento al ricorso per «regolamento per competenza») e dalla normativa disciplinante i conflitti intersoggettivi, si può propendere per la seconda soluzione^[138].

Questa impostazione viene rafforzata dalla previsione dell’art. 38 della legge n. 87 del 1953 a riguardo dei conflitti interorganici, per cui la Corte costituzionale deve risolvere il conflitto dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione e che viene prontamente richiamato dall’art. 41 della sopra citata legge per i conflitti intersoggettivi.

È specialmente dal raffronto tra i due primi commi dell’art. 134 della Costituzione che sembra ricavarsi l’idea di una differenziazione tra l’oggetto del sindacato di legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, che è dato dalla validità o meno di certi atti e delle loro norme, e l’oggetto primario dei giudizi sui conflitti di attribuzione, nei quali si controverte, invece, in ordine alla delimitazione delle sfere di competenza rispettivamente garantite ai soggetti confliggenti^[139].

Nella giurisprudenza costituzionale, nel corso del tempo, si è affermata la tendenza a delimitare le decisioni adottate alla competenza tradotta in termini concreti, piuttosto che astratti.

Nella prima giurisprudenza la Corte costituzionale affermava che le proprie decisioni investivano il titolo della funzione esercitata dall’uno o dall’altro ente e avevano lo scopo di definire la sfera delle rispettive competenze costituzionali, con efficacia che trascendeva il caso concreto.

Diversamente, in una fase successiva, le decisioni vennero puntualizzate con specifico riferimento alle circostanze che avevano dato luogo al conflitto^[140].

Nella più recente giurisprudenza costituzionale, oggetto del conflitto, diventa la competenza a fare o non fare, in relazione al particolare oggetto e situazione data.

Prescindendo da questo dibattito e evoluzione giurisprudenziale, troviamo un punto fermo riguardo il giudizio sul conflitto di competenza: è sempre necessaria da parte della Corte costituzionale una pronuncia sulla competenza, anche in termini negativi, mentre la pronuncia di annullamento dell’atto è una mera eventualità.

Il punto più controverso, tuttavia, riguarda gli effetti che devono riconoscersi a tale pronuncia.

A riguardo, la legge nulla dispone.

È il caso di evidenziare, che differentemente dal sindacato di costituzionalità delle leggi, non interviene una differenziazione sull’efficacia della pronuncia, poiché nei giudizi sui conflitti di attribuzione, indipendentemente dal fatto che il ricorso sia accolto o respinto, una declaratoria di competenza deve esserci^[141].

Gli interrogativi si concentrano dunque sugli effetti: generali o meno, limitati al caso deciso o meno, nei rapporti tra le parti e agli effetti del giudicato.

In un primo momento nella giurisprudenza della Corte costituzionale si affermò l’idea di un’efficacia generale della pronuncia emessa: la sentenza n. 18 del 1957^[142] della Corte costituzionale parlava, infatti, di una efficacia che «trascende il caso che ha dato occasione alla controversia»; di rilievo in tal senso è stata la sentenza n. 38 del 1958^[143] dove è detto che la «sentenza […] che decide sulle questioni di competenza vale non solo per la Provincia, il cui atto è stato impugnato dallo Stato con il ricorso per regolamento di competenza, ma anche per la Regione nonché per l’altra Provincia, in quanto identiche siano le norme dello Statuto che determinano le competenze dell’una e dell’altra Provincia».

Il problema si pose con l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario, per cui risolto un conflitto tra lo Stato e una determinata Regione, sulla base di tale impostazione, dovrebbe valere la decisione per tutte le altre, anche se estranee al giudizio^[144].

Tuttavia, se si ammettesse questa ipotesi, si andrebbe contro due principi: il diritto al contraddittorio da parte delle Regioni che non partecipano al giudizio e il principio per cui l’efficacia di giudicato di una sentenza deve coinvolgere esclusivamente le parti del giudizio, mancando a riguardo una norma come quella dell’art. 136 della Costituzione che prevede una deroga espressa rispetto a questo principio^[145].

Nel caso si ammettesse la valenza tradizionale assegnata al giudicato, si imporrebbe un valore inadeguato, ovvero, che il punto sulla competenza sia incontrovertibilmente e immutabilmente deciso una volta per tutte.

La conseguenza è che dovrebbero essere considerati nulli, per violazione del giudicato costituzionale, tutti gli atti che dispongono su una competenza per cui il giudice costituzionale si sia già pronunciato.

Questa ipotesi, si è effettivamente verificata: la Regione Sicilia, infatti, emise un ulteriore atto di esercizio della stessa competenza, che una precedente sentenza della Corte costituzionale aveva escluso che le spettasse; avendo lo Stato sollevato un nuovo conflitto, il giudice costituzionale lo ha nuovamente deciso nel merito, richiamando la sua sentenza a titolo di precedente dal quale, sostenne, non vi fosse motivo per discostarsene^[146].

La prassi si è inserita sullo stesso solco: la sentenza che decide sul conflitto non esplica effetti preclusivi in futuri giudizi, nemmeno tra le stesse parti, tuttavia, essa si pone come precedente cui la Corte costituzionale potrà conformarsi, tuttavia nulla escludendo che possa discostarsene.

6. Osservazioni conclusive

L’analisi dell’evoluzione giurisprudenziale dei conflitti intersoggettivi conduce a una valutazione complessa e non sempre conclusiva sul ruolo attuale e sulle prospettive di questa specifica competenza della Corte costituzionale.

La disciplina positiva vigente, infatti, non sembra sempre coerente con le conclusioni prospettate dal percorso della giurisprudenza.

Pertanto, sotto questo profilo, sembra possibile indicare alcuni punti su cui sarebbe opportuno prevedere una riforma della normativa vigente.

In primo luogo, sembrerebbe sicuramente utile un chiarimento della formula legislativa di cui all’art. 39 della legge n. 87 del 1953, in ordine all’atto idoneo a originare il conflitto intersoggettivo.

Si potrebbe ipotizzare una modifica dell’attuale formulazione, nella quale si chiarisca che il conflitto di attribuzione si può verificare quando sia attuale e non meramente ipotetico, superando così i problemi (a ogni modo già risolti per via giurisprudenziale dalla Corte) dell’individuazione dell’atto idoneo a originare il conflitto.

Anche il concetto di invasione della sfera di competenza, di cui all’art. 39 della legge n. 87 del 1953, potrebbe essere specificato meglio, con un più esplicito riferimento alla menomazione o alla lesione della titolarità delle funzioni costituzionali e della funzione di indirizzo politico.

Inoltre, sembrerebbe, altresì, opportuno un chiarimento normativo sul problema della partecipazione di soggetti diversi dagli enti legittimati al giudizio sui conflitti intersoggettivi.

In particolar modo, nonostante le ritrosie del legislatore ed anche della giurisprudenza, sembrerebbe consono un intervento normativo volto a consentire agli enti locali, nel caso in cui vi sia una lesione di una competenza costituzionalmente garantita, di poter proporre ricorso in via diretta, senza passare per il tramite della Regione di appartenenza.

[1] Cfr. legge 11 marzo 1953, n. 87.

[2] L’art. 134 della Costituzione attribuisce alla Corte costituzionale la competenza a giudicare: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (c.d. conflitti interorganici) e su quelli tra Stato e Regioni e tra Regioni (c.d. conflitti intersoggettivi); sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma di Costituzione. A queste competenze la legge n. 352 del 1970, ne affianca una ulteriore: quella relativa al giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo.

[3] Cfr. CELOTTO A.-MODUGNO F., op. ult. cit., 713. Inoltre, sul punto CELOTTO A.-MODUGNO F., op. ult. cit., 675 e s. evidenzia come il controllo di costituzionalità sia rivolto a verificare la conformità di leggi e atti con forza di legge dello Stato e delle Regioni rispetto a una norma costituzionale, per vizi di procedimento o per vizi di contenuto. Il controllo si rivolge a atti già in vigore e può essere attivato in via principale, da parte della Regione o dello Stato o incidentale, da parte del giudice a quo. Rappresenta la principale competenza della Corte costituzionale, essendo la ragione essenziale per cui è stata creata.

[4] Cfr. CRISAFULLI V., Lezioni d diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 167.

[5] Nei conflitti tra poteri dello Stato invece i soggetti legittimati sono individuati durante il giudizio di ammissibilità svolto in via preventiva dalla Corte costituzionale ex art.37 della legge n. 87 del 1953. A tal proposito sono state elaborate le nozioni di poteri-organo e organo-potere. I poteri-organi si esauriscono strutturalmente in un organo e sono dotati di attribuzioni costituzionali che esercitano in modo autonomo ed indipendente. Sono qualificabili come tali il Presidente della Repubblica, il Parlamento in seduta comune, la Corte dei conti sia in sede di controllo di legittimità, sia di controllo di gestione, il CSM e la stessa Corte costituzionale. La Corte costituzionale ha escluso la propria legittimazione passiva, ritenendo che i conflitti sollevati contro la Corte siano un illegittimo mezzo per ottenere l’eliminazione delle pronunce in palese violazione della disposizione di cui all’art. 137, comma 3, Cost. che preclude in modo assoluto ogni tipo di gravame diretto a contrastare, annullare o riformare, in tutto o in parte, le decisioni della Corte.

Gli organi-potere, invece, non esauriscono la propria competenza in un unico organo dello Stato-apparato. La proposizione del conflitto mira a tutelare le attribuzioni costituzionali dell’organizzazione di riferimento, ma l’individuazione del soggetto legittimato a sollevare il conflitto cambia a seconda se ci si trovi in presenza di un potere diffuso, come il potere giudiziario, un potere ordinato in forma paritaria, come quello legislativo, o un potere almeno tendenzialmente gerarchizzato, come quello esecutivo. Nel caso poi del potere legislativo, che è impersonato da più organi ciascuno dotato di attribuzioni costituzionalmente garantite, è stato riconosciuto che ogni organo è legittimato ad agire, potendo in concreto essere individuato quale potere dello Stato competente a dichiarare la volontà definitiva dell’organo, sebbene limitatamente a quella particolare attribuzione. Possono, quindi, sollevare conflitto di attribuzione, o resistervi, ogni Camera, il Parlamento in seduta comune, ma anche alcune commissioni parlamentari: la commissione di inchiesta, la commissione per l’indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, il comitato parlamentare per i servizi di informazione, di sicurezza e per il segreto di Stato. È negato l’accesso al conflitto a gruppi e minoranze interne all’organo, sia ai singoli parlamentari. Per quanto riguarda il potere esecutivo, la legittimazione processuale spetta al Consiglio dei ministri; tuttavia, è stata riconosciuta una legittimazione in capo ai singoli ministri in due casi: in primo luogo, il Ministro della Giustizia può agire a tutela delle attribuzioni costituzionali a lui attribuite dalla Costituzione − si vedano, in particolare, le attribuzioni in materia di organizzazione e funzionamento della giustizia ex art. 110 Cost. e in materia di concessione della grazia e in secondo luogo, ciascuno Ministro è legittimato a intervenire nel caso in cui, a seguito della presentazione di una mozione di sfiducia individuale, è messa in discussione la sua posizione. La Corte costituzionale ha negato la legittimazione a soggetti esterni allo Stato-apparato con un’eccezione, la legittimazione per i comitati promotori dei referendum competenti a dichiarare la volontà della frazione di corpo elettorale rappresentata dai firmatari, durante tutto l’iter referendario, ma non dopo la proclamazione dei risultati della consultazione elettorale.

[6] Parte della dottrina ha osservato come la legge n. 87 del 1953 abbia previsto solo per il conflitto tra poteri una fase processuale distinta rispetto a quella di discussione del ricorso, che costituirebbe una prova a contrario del fatto che il conflitto intersoggettivo tenda a presentarsi come un giudizio a parti precostituite. Cfr. MANGIA A., L’accesso nei conflitti intersoggettivi, in ANZON A., CARETTI P., GRASSI S. (a cura di), Prospettive di accesso alla giustizia costituzionale, Atti del Seminario del “Gruppo di Pisa”, Giappichelli, Torino, 2000, 298.

[7] Il nuovo art. 114 della Costituzione a seguito della legge costituzionale n. 3 del 2001 prevede che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Nella mutata prospettiva, tutti gli enti territoriali, compreso lo Stato, si presentano come enti necessari, costitutivi della Repubblica e tra loro equiparati.

[8] Tra le sentenze di questo tenore si possono ricordare la n. 303 del 2003 e n. 130 del 2009 della Corte costituzionale.

[9] Un profilo che appare trascurato, sono le possibili interferenze tra competenze regionali e competenze delle Autorità indipendenti, in particolar modo dopo la riforma del Titolo V; si pensi ad esempio, alla previsione dell’art. 117, comma 6, della Costituzione, che, stabilendo che spetta alle Regioni la potestà regolamentare nelle materie di legislazione concorrente, come l’ordinamento della comunicazione, apre la strada a possibili conflitti con l’Autorità di settore, titolare di ampi poteri normativi, Cfr. GRASSO G., Autorità amministrative indipendenti e conflitti intersoggettivi: una zona d’ombra della giustizia costituzionale?, in www.amministrativoincammino.it, 2010.

[10] Cfr. sentt. nn. 70 del 1985, in Giur. cost., 1985 e 410 del 1998, in Giur. cost., V, 3552 ss. e ord. n. 309 del 2000, in Giur. cost., 2000, IV, 2332 ss.

[11] Cfr. ord. n. 470 del 1999, in Giur. cost., 1999, VI, 3986 ss. e sentt. nn. 309 del 2000, in Giur. cost., 2000, IV, 2739 ss. e 511 del 2000, in Giur. cost., 2000, VI, 4028 ss.

[12] Questa previsione trova identica formulazione all’interno delle nuove norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, contenute nella delibera n. 262 del 2021 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 3 novembre 2021.

[13] Una tendenza a rivedere tale posizione la si ebbe soprattutto a seguito delle numerose condanne della Corte europea dei diritti dell’uomo nei confronti dell’Italia, per la mancanza di tutela dei terzi nei giudizi promossi ex art. 68 della Costituzione, Cfr. Corte EDU, sentenze del 30/01/2003, Cordova c. Italia nn. 1 e 2, ric. 40877/1998 e 45649/1999; sentenza del 3/6/2004, De Jorio c. Italia, ric. 73936/2001; sentenza del 6/12/2005, Ielo c. Italia, ric. 23053/2002; sentenza del 20/4/2006, Patrono, Cascini, Stefanelli c. Italia, ric. 10180/2004; sentenza del 24/02/2009, C.G.I.L. e Cofferati c. Italia, ric. 46967/2007; sentenza del 6/4/2010, C.G.I.L. e Cofferati c. Italia n. 2, ric. 2/2008.

[14] Cfr. sent. n. 157 del 1976, in Giur. cost., 1976.

[15] Cfr. sent. n. 743 del 1988, in Giur. cost., 1988.

[16] La Corte, precedentemente, aveva manifestato una forte chiusura nei confronti della possibilità di un intervento adesivo di una Regione contro interessata ritenendo l’inammissibile “l’intervento in giudizio da altri promosso di chi avrebbe potuto ricorrere direttamente ed abbia lasciato decorrere il relativo termine di decorrenza perché in tal modo verrebbe facilmente elusa la perentorietà del termine”, cfr. ordinanza 5 febbraio 1975 pronunciata nell’ambito della causa definita con la sent. n. 111 del 1975, in Giur. cost., 1975.

[17] Così D’AMICO M., I soggetti del processo costituzionale nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in ROMBOLI R. (a cura di), La giustizia costituzionale a una svolta, Torino, Giappichelli, 1991, cit., 102.

[18] Cfr. sent. n. 76 del 2001, in Giur. cost., 2001, II, 488 ss.

[19] Cfr. sent. n. 783 del 1988, in Giur. cost., 1988.

[20] Cfr. sent. n. 240 del 2001, in Giur. cost., 2001, IV, 2101 ss.

[21] Cfr. GIOVANNETTI T., I soggetti esclusi nei conflitti di attribuzione, in PINARDI R. (a cura di), Le zone d’ombra della giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 2006, 31.

[22] Cfr. sent. n. 76 del 2001, in Giur. cost., 2001, II, 488 ss.

[23] La Corte risolve la questione ribadendo la valenza politica delle opinioni espresse dal consigliere regionale, che sono dunque non inerenti alle funzioni consiliari da qualsiasi atto tipico svolto nel relativo esercizio. La Corte in definitiva ha dichiarato che spettava allo Stato e per esso al Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Monza, emettere il decreto che disponeva il giudizio.

[24] Cfr. sent. n. 386 del 2005, in Giur. cost., 2005, V, 3812 ss.

[25] Cfr. sent. n. 154 del 2004, in Giur. cost., 2004, III, 1582 ss.

[26] Cfr. sent. n.195 del 2007, in Giur. cost., 2007, III, 1886 ss.

[27] Cfr. sent. n. 89 del 2006, in Giur. cost., 2006, II, 930 ss.

[28] Cfr. sent. n. 259 del 2019, in Giur. cost., 2019, VI, 3179 ss.

[29] V. SICURO F., I profili processuali e sostanziali del conflitto di attribuzione tra Enti nella sentenza della Corte costituzionale n. 259 del 2019, in www.osservatorioaic.it, 2020, 253. A detta dell’Ordine dei medici, questa delibera sarebbe stata adottata in violazione delle regole deontologiche predisposte a tutela del decoro e del prestigio della professione, alla cui osservanza il medico è tenuto “quali che siano le condizioni istituzionali o sociali nelle quali opera e quindi anche nella funzione di assessore”. La Regione ha eccepito come per il tramite di questo provvedimento si fosse realizzata interferenza nella propria sfera di competenza politico-amministrativa in materia di “tutela della salute” e di esercizio delle funzioni regionali di organizzazione del servizio sanitario e di quello d’emergenza che la Costituzione garantisce agli artt. 117, commi 3, 4 e 6, 118, comma 1, 121 e 123.

La Corte ha accolto il ricorso della Regione Emilia-Romagna, dichiarando che non spetta allo Stato e, per esso, alla Commissione dell’Ordine provinciale dei medici chirurghi e degli odontoiatri di Bologna, adottare la sanzione disciplinare della radiazione dall’albo dei medici a carico dell’assessore alle politiche della salute della Regione Emilia-Romagna per avere questi proposto e contribuito a formare la delibera della Giunta regionale n. 508 del 2016, annullandola conseguenzialmente.

[30] Cfr. sent. n. 225 del 2001, in Giur. cost., 2001, IV, 1974 ss.

[31] La Corte costituzionale ha ribadito che “il tono costituzionale del conflitto sussiste quando le Regioni non lamentino una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali”, cfr. sent. n. 10 del 2017, in Giur. cost., 2017.

[32] La delibera dell’8 gennaio 2020 che è andata a modificare le norme integrative per il giudizio davanti alla Corte costituzionale ha operato una apertura del giudizio costituzionale incidentale a favore di soggetti terzi non coincidenti con le parti direttamente in conflitto. Questa apertura potrebbe produrre effetti anche sui conflitti intersoggettivi, ma la questione è ancora oggetto di dibattito in dottrina. «Per un verso i novellati artt. 23, 24 e 25 N.I. richiamano l’art. 4 solo quanto ai commi da 1 a 6, escludendo il comma 7, che stabilisce i paradigmi di ammissibilità degli interventi, il che farebbe propendere per la (tesi, n.d.r.) negativa. Per altro verso, fra i primi sei commi è ovviamente compreso anche il terzo, a tenor del quale “Eventuali interventi di altri soggetti hanno luogo con le modalità di cui al comma precedente”, il che farebbe concludere per l’affermativa, cioè nel senso che l’intervento nei giudizi principali, per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato e per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni (cui si riferiscono – rispettivamente – le tre norme di rinvio) sarebbe da considerare in astratto ammissibile (ancorché in base a paradigmi non detti, ma comunque diversi da quelli di cui al non richiamato comma 7 dell’art. 4)», in tal senso LUCIANI M., L’incognita delle nuove norme integrative, in www.rivistaaic.it, 2020, 420.

[33] Cfr. sent. n. 252 del 2013, in Giur. cost., 2013, V, 3805 ss.

[34] Questa tematica richiederebbe un apposito approfondimento ed è tutt’ora oggetto di ampi dibattiti in dottrina e giurisprudenza. In questa sede ci limitiamo a sottolineare come la Corte costituzionale abbia riconosciuto agli ordini professionali ampie sfere di autonomia in materia finanziaria, regolamentare, patrimoniale e disciplinare. Nella sentenza n. 2660 del 2015 del Consiglio di stato viene affermato che “il criterio da utilizzare per tracciare il perimetro del concetto di ente pubblico non è sempre uguale a se stesso, ma muta a seconda dell’istituto o del regime normativo che deve essere applicato e della ratio ad esso sottesa”, cosicché occorrerebbe “di volta in volta domandarsi quale sia la funzione di un certo istituto, quale sia la ratio di un determinato regime «amministrativo» previsto dal legislatore, per poi verificare, tenendo conto delle caratteristiche sostanziali del soggetto della cui natura si controverte, se quella funzione o quella ratio richiedono l’inclusione di quell’ente nel campo di applicazione della disciplina pubblicistica”. Per quanto riguarda la sentenza che abbiamo preso in esame è evidente come la Corte costituzionale sia stata propensa a aderire alla teoria dell’indipendenza degli ordini professionali, stante il richiamo all’art. 25 delle norme integrative per il giudizio davanti alla Corte costituzionale. Un punto da sottolineare è come il giudice costituzionale abbia aderito a questa tesi solo implicitamente, senza pronunciarsi espressamente in tal senso lasciando così aperto il dibattito in dottrina.

[35] Questa previsione trova identica formulazione all’interno delle nuove norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, contenute nella delibera n. 262 del 2021 e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 3 novembre 2021.

[36] Cfr. ord. n. 37 del 2020, in Giur cost., 2020, I, 295 ss.

[37] V. LUCIANI M., L’incognita delle nuove norme integrative, in www.rivistaic.it, 2020, che propone una soluzione alla questione ricorrendo alla lettura sistematica delle norme integrative per il giudizio davanti alla Corte costituzionale stabilendo l’ammissione delle opinioni degli amici curiae a condizione che ‹‹offrano elementi utili alla conoscenza e alla valutazione del caso››, si sia introdotto un principio di utilità degli apporti al processo costituzionale, che dovrebbe essere applicato a fortiori agli interventi di terzi.

[38] Il termine di attribuzione e competenza è spesso utilizzato come sinonimo. Tuttavia, quando si parla di attribuzione si fa riferimento all’imputazione in astratto di una determinata funzione ad un organo o ad un soggetto da parte della Costituzione, mentre riferendosi alla competenza si attenzionano le modalità di svolgimento delle attribuzioni medesime, venendo in rilievo il momento di emanazione dell’atto in cui si concretizza l’esercizio dell’attribuzione.

[39] Così ARCIDIACONO L.-CARULLO A., Diritto costituzionale, Cedam. 2011, cit., 439.

[40] Così ARCIDIACONO L.-CARULLO A., op. ult. cit., 439.

[41] I conflitti tra poteri dello Stato richiedono una menomazione funzionale delle attribuzioni costituzionalmente garantite ad altro potere, lo schema della vindicatio potestatis rimane sullo sfondo. In tal senso CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 201, propone una esemplificazione: se il Presidente della Repubblica lasciasse decorrere il termine di trenta giorni senza promulgare una legge e senza inviarla per una nuova deliberazione alle Camere, queste ultime potrebbero sollevare conflitto, non certo perché rivendichino per sé il potere di promulgazione, che spetta fuori di ogni dubbio al Presidente, ma perché questi, violando con la sua inazione le norme sulla promulgazione e sul rinvio delle leggi, impedisce che la leggi entri in vigore, menomando così le attribuzioni legislative costituzionalmente ad esse spettanti.

[42] Così ARCIDIACONO L.-CARULLO A., op. ult. cit., 439.

[43] Nei giudizi sui conflitti interorganici, il parametro è costituito da norme costituzionali, ma talvolta richiedono l’integrazione con fonti sub costituzionali o addirittura consuetudini, fermo restando comunque che tali fonti non possono fondare autonomamente un conflitto. Per evitare la progressiva decostituzionalizzazione dei conflitti, la Corte costituzionale richiede che essi abbiano tono costituzionale. Per un approfondimento in tal senso si rimanda a TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[44] In tal senso le sentt. nn. 276 del 2003, in Giur. cost., 2003, IV, 2287 ss. e 287 del 2005, in Giur. cost., 2005, IV, 2843 ss.

[45] Vedi le sentt. nn. 534 del 1995 e 426 del 1999, in Giur. cost, 1999, VI, 3752 ss.

[46] Cfr. sentt. nn. 399 del 1987, 224 del 1994, 126 del 1996, in Giur. cost.

[47] Esempi in tal senso sono i decreti di attuazione degli Statuti speciali, nel caso dei conflitti intersoggettivi o alla legge 400 del 1988 di attuazione dell’art. 95 della Costituzione, nel caso dei conflitti interoroganici.

[48] Cfr. CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam,1974, 170.

[49] Lo Statuto della Regione siciliana ammetteva nei confronti dei regolamenti statali il sindacato di costituzionalità dell’Alta Corte negli stessi termini previsti per le leggi formali. Tale competenza, dal momento che entrò in vigore la Costituzione, si ritenne assorbita nella competenza della Corte costituzionale proprio con riferimento ai giudizi sui conflitti intersoggettivi di attribuzione.

[50] Così CRISAFULLI V., op. ult. cit., 171.

[51] V. CRISAFULLI V., op. ult. cit., 172.

[52] Cfr. sent. n. 64 del 1966, in Giur. cost., 1966.

[53] Così CRISAFULLI V., op. ult. cit., 175.

[54] Cfr. sent. n. 129 del 1981, in Giur. cost., 1981.

[55] Cfr. CELOTTO A.-MODUGNO F., La giustizia costituzionale, in MODUGNO F. (a cura di) Lineamenti di diritto pubblico, Torino, Giappichelli, 2009, 714.

[56] In tal senso richiamiamo alcune pronunce della Corte costituzionale cfr. sentt. nn. 6,9, 11, 12 e 18 del 1957, in Giur. cost.

[57] Cfr. GRASSI S., Il giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, Milano, Giuffrè, 1985, 75., in questo senso si richiama la sent. n. 18 del 1957, in Giur. cost., 1957.

[58] In tal senso la sent. n. 9 del 1957, in Giur. cost., dove la Corte ammette, come oggetto del conflitto la domanda giudiziale volta a sostenere che non esiste norma giuridica sulla quale si fondi il potere dell’autorità che ha emanato l’atto da cui ha origine il conflitto. Il vizio dell’atto era stato indicato, nel ricorso, in termine di violazione di legge. La ricostruzione del vizio dedotto in termini di vindicatio potestatis non può un primo accenno della Corte ad ammettere che il conflitto possa essere originato anche da ipotesi di semplice accesso dalla misura del potere.

[59] Cfr. sentt. nn. 11 del 1957, in Giur. cost., 1957 e 12 del 1957, in Giur. cost., 1957.

[60] Nello specifico lo Stato aveva rilevato che l’autorizzazione ad organizzare, nel Casinò di Taormina, il gioco d’azzardo violava la riserva di legge statale in materia penale.

[61] Cfr. GRASSI S., Il giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, Milano, Giuffrè, 1985, 102.

[62] Nello specifico le decisioni impugnate dalla Regione Sicilia erano: l’ordinanza 14 dicembre 1963, con cui il Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione siciliana aveva sospeso un provvedimento del Presidente dell’Assemblea regionale riguardo all’ammissione ad un concorso per posti da segretario dell’Assemblea stessa e la sent. n. 1933 del 1963 della Corte cost., in cui le sezioni unite della Corte di cassazione affermavano la competenza del giudice amministrativo sulle controversie in materia di impiego dell’Assemblea regionale siciliana. Con questa sentenza per la prima volta la Corte costituzionale ha ammesso che il conflitto intersoggettivo possa verificarsi nei confronti di pronunce giurisdizionali.

[63] La Corte costituzionale nello specifico dichiarò illegittima una norma costituzionale alla Regione siciliana di richiedere la registrazione con riserva degli atti ritenuti illegittimi dalla Corte dei conti.

[64] Cfr. sent. n. 20 del 1956, in Giur. cost., 1956.

[65] Cfr. sent. n. 1669 del 1966, in Giur. cost., 1966.

[66] Cfr. GRASSI S., Il giudizio costituzionale sui conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, Milano, Giuffrè, 1985, 157.

[67] Cfr. sent. n. 12 del 1969, in Giur. cost., 1969.

[68] Cfr. ord. n. 82 del 1968, in Giur. cost., 1968.

[69] Cfr. ord. n. 130 del 1968, in Giur. cost., 1968.

[70] Cfr. sent. n. 128 del 1969, in Giur. cost., 1969.

[71] Cfr. sent. n. 110 del 1970, in Giur. cost., 1970. La Regione Friuli-Venezia Giulia propose ricorso avverso alla Corte dei conti per l’intimazione che questa ultima aveva fatto all’economo-consegnatario dei beni del consiglio regionale, di rendere il conto della sua gestione, con la conseguenziale lesione dell’autonomia del Consiglio regionale a detta della Regione ricorrente.

[72] Cfr. sent. n. 1206 del 1970, in Giur. cost., 1970. Residuavano, tuttavia, decisioni riferibili ad ipotesi di vindicatio potestatis, a titolo puramente esemplificativo, cfr. sent. n. 70 e 82, in Giur. cost.

[73] Cfr. sent. n. 68 del 1970, in Giur. cost., 1970.

[74] Cfr. sent. n. 174 del 1970, in Giur. cost., 1970.

[75] Il giudice delle leggi e dei conflitti comincia a delineare il principio di leale collaborazione a partire dal 1972, in particolare la Corte costituzionale tenta di elevarlo a principio costituzionale «nello spirito di una necessaria collaborazione fra tutti gli organi centrali e periferici che, pur nella varia differenziazione di appartenenza, sostengono la struttura unitaria dello Stato, questo possa utilizzare direttamente (…) gli uffici ed il personale di tutti gli enti autonomi, compresi quelli delle Regioni», aggiungendo che questo «principio rilevabile dal sistema, trova autorevole conferma nell’art. 118, comma terzo della Costituzione, laddove si dispone che la Regione esercita normalmente le funzioni amministrative delegandole alle Province, ai comuni o ad altri enti locali o anche avvalendosi dei loro uffici», sicché «sarebbe assurdo che quanto può la Regione disporre nei confronti di enti pur forniti di autonomia, come le Province e i Comuni, non possa lo Stato nei confronti di essa», in tal senso cfr. sent. n. 35 del 1972 della Corte cost. La Corte pur limitandosi a dire che la collaborazione intercorre «fra tutti gli organi centrali e periferici che (…) sostengono la struttura unitaria dello Stato» opera un richiamo all’unità di cui all’art. 5 Cost. La prima elaborazione effettiva del principio della leale collaborazione possono rinvenirsi nella sent. n. 219 del 1984, nella quale il Giudice delle Leggi spera che «nell’applicazione della legge i rapporti tra Stato e Regioni ubbidiscano assai più che a una gelosa, puntigliosa e formalistica difesa di posizioni, competenze e prerogative, a quel modello di cooperazione e integrazione nel segno dei grandi interessi unitari della Nazione, che la Corte ritiene compatibile col carattere garantistico delle norme costituzionali». Nella successiva sent. 94 del 1985 il giudice costituzionale ne dà una prima definzione sostenendo che «la tutela del paesaggio presuppone, normalmente, la comparazione ed il bilanciamento di interessi diversi (…) rappresentati da una pluralità di soggetti, la cui intesa è perciò necessario perseguire di volta in volta, se comune è il fine costituzionalmente imposto»: l’intesa, quale diretta manifestazione del non ancora espresso principio di leale collaborazione, diventa lo strumento attraverso cui assicurare il perseguimento del comune fine costituzionale, sancito all’art. 9 della Costituzione. Fino a che nella sent. n. 294 del 1986 il principio de quo, viene esplicitamente nominato come strumento per la salvaguardia della tutela della salute (art. 32 cost.) quale «valore costituzionale alla cui realizzazione sono chiamati Stato e soggetti di autonomia» e con la sent. n. 177 del 1988 se ne generalizza la portata definendolo uno di quei «valori fondamentali cui la Costituzione informa i predetti rapporti [fra Stato e Regioni]». Circa l’ancoraggio di questo principio trova definizione nella sent. n. 242 del 1997 dive la Corte cost. dispose che «il principio di leale collaborazione deve governare i rapporti fra Stato e Regioni nelle materie e in relazione alle attività in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi (…). Tale regola, espressione del principio costituzionale fondamentale per cui la Repubblica, nella salvaguardia della sua unità, “riconosce e promuove le autonomie locali”, alle cui esigenze “adegua i principi e i metodi della sua legislazione” (art. 5 cost.), va al di là del mero riparto delle competenze per materia ed opera dunque su tutto l’arco delle relazioni istituzionali fra Stato e Regioni, senza che a tal proposito assuma rilievo diretto la distinzione fra competenze esclusive, ripartite o integrative, o fra competenze amministrative proprie e delegate». Il principio di leale collaborazione, in collegamento con il principio di sussidiarietà, trova espressa formulazione a seguito della riforma del Titolo V all’intero dell’art. 120 Cost. dove si afferma che lo Stato esercita i poteri sostitutivi «nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione».

[76] Per quanto riguarda i conflitti interorganici il conflitto può riguardare non soltanto l’esistenza o la titolarità del potere, ma anche le modalità o la misura di esercizio dello stesso potere, o il suo cattivo uso quanto al quomodo o al quantum del suo esercizio interferente sull’altrui sfera di attribuzioni. Per un approfondimento in tal senso si rimanda a TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[77] Con riferimento ai conflitti tra poteri dello Stato, il conflitto può insorgere in seguito a atti e comportamenti, anche omissivi, che postulino la necessità di una delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionale, art. 37 della legge n. 87 del 1953. In ogni caso gli atti o i comportamenti devono essere imputabili ad organi dello Stato o a organi concorrenti con quelli dello Stato-apparato. Quanto agli atti possono essere sia definitivi, si pensi alla decisione dell’Ufficio centrale per il referendum, che modificabili, come i provvedimenti giurisdizionali e perfino atti legislativi, come la legge, il decreto-legge o il decreto legislativo. Per un approfondimento in tal senso si rimanda a TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[78] Questa è la principale differenza con il giudizio di costituzionalità delle leggi, dove le priorità si presentano come invertite.

[79] Così CERRI A., Competenza, atto e rapporto nel conflitto di attribuzione, in Giur. cost. 1982, cit., 2443.

[80] I conflitti tra poteri dello Stato, diversamente, non richiedono l’esistenza di un atto. L’art. 37 della legge n. 87 del 1953 dispone che il conflitto insorge «per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali», mentre il successivo art. 38 che la Corte «risolve il conflitto dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione e, ove sia stato emesso un atto viziato da incompetenza, lo annulla». L’oggetto del giudizio è la dichiarazione di competenza, non richiedendosi un atto invasivo se non come mera eventualità. Ad ogni modo il giudizio della Corte costituzionale non può risolversi in una statuizione su una mera divergenza, richiedendo che il conflitto determini una menomazione delle attribuzioni costituzionali di un potere, o quanto meno un concreto pericolo di una siffatta menomazione, dunque un comportamento anche se informale o omissivo. Per un approfondimento in tal senso si rimanda a cfr. CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 201.

[81] Nei conflitti interorganici le sfere di attribuzioni che vengono in contrasto devono essere determinate da norme costituzionali, parametro molto simile a quello richiesto nei conflitti intersoggettivi, se non che nei conflitti tra poteri dello Stato l’art. 37 della legge n. 87 del 1953 fa esplicito riferimento a «norme costituzionali», mentre nei conflitti intersoggettivi a «disposizioni costituzionali». Si può evincere che anche norme di fonte consuetudinaria, o solo materialmente costituzionali possono fungere da parametro nei conflitti interorganici.

[82] Un esempio in tal senso è la promulgazione di una legge regionale impugnata dallo Stato in pendenza del giudizio davanti alla Corte costituzionale. Così CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 202.

[83] Cfr. sent. n. 120 del 1979, in Giur. cost., 1979.

[84] Cfr. sent. n. 471 del 1995, in Giur. cost., 1995.

[85] Cfr. sent. n. 217 del 1991, in Giur. cost., 1991

[86] Così CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam.

[87] Così CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam.

[88] Cfr. sentt. n. 771 del 1988, in Giur. cost., 1988; 137 del 1998, in Giur. cost., 1998, III, 1037 ss.; 31 del 2006, in Giur. cost., 2006, I, 238 ss.; 38 del 2007, in Giur. cost., 2007, I, 285 ss.

[89] I conflitti tra poteri dello Stato, diversamente, possono essere tanto reali quanto virtuali, con la condizione che anche la semplice omissione di un atto piuttosto che di un comportamento comporti una qualche menomazione funzionale delle attribuzioni costituzionalmente attribuite ad altro potere.

[90] In tal senso, a titolo meramente esemplificativo, si pongono gli atti interni all’apparato statale o regionale, quali circolari o istruzioni di organi di vertice dell’amministrazione agli uffici dipendenti: un atto è stato emesso, per cui è stato rispettato in questo senso l’art. 39 della legge n. 87 del 1953, tuttavia una lesione dell’altrui competenza non si è ancora verificata e sotto questo punto di vista mancherebbe uno tra gli elementi richiesti per aversi un conflitto intersoggettivo.

[91] Cfr. CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 175. In relazione a questa ipotesi, difficoltà potrebbero sorgere nel determinare il momento dal quale l’inerzia possa dar luogo a conflitto. Mortati propose di applicare analogicamente l’istituto del silenzio-rifiuto, ossia l’ente interessato potrebbe diffidare l’altro ad emettere l’atto, entro un termine, decorso infruttuosamente il quale il protrarsi dell’inerzia assumerebbe valore equipollente a quello di un formale provvedimento negativo. Tuttavia, secondo la giurisprudenza costituzionale più recente, l’omissione deve comunque avere il significato di un atto non essendo applicabile la previsione di cui all’art. 2 della legge n. 241 del 1990 per la formazione del silenzio-inadempimento nel procedimento amministrativo, cfr. sent. n. 276 del 2007, in Giur. cost., 2007, III, 2725 ss.

[92] Nei conflitti interorganici, l’oggetto del conflitto oltre che essere omissivo (esempio è la mancata promulgazione di una legge da parte del Presidente della Repubblica, senza che questo ultimo si avvalga del potere di rinvio), può essere anche meramente invasivo o menomativo, oltre che usurpativo di altrui competenze costituzionalmente garantite. Per un ulteriore approfondimento si rimanda a TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[93] Cfr. CELOTTO A.-MODUGNO F., La giustizia costituzionale, in MODUGNO F. (a cura di), Diritto pubblico, Torino, Giappichelli Editore, 2015, 714.

[94] Da questa previsione discendono tre considerazioni: il giudizio può riguardare solo fonti-atto e non fonti-fatto, tra le fonti-atto solamente quelle dotate di forza di legge e tra queste ultime solamente quelle che promanano da Stato, Regioni o Province autonome, risultando le altre escluse. Le leggi sono quelle approvate dal Parlamento e promulgate dal Presidente della Repubblica e quelle approvate dai Consigli regionali o dai Consigli delle province di Trento e Bolzano e promulgate dai rispettivi Presidenti; la dottrina maggioritaria vi ricomprende anche le leggi di revisioni della Costituzione e le altre leggi costituzionali. Per quanto riguarda la forza di legge la dottrina maggioritaria la ricollega alla primarietà dell’atto, alla sua collocazione, cioè, nella struttura gerarchica dell’ordinamento, in posizione subordinata alla sola Costituzione e sovraordinata ad ogni altra fonte che operi nella stessa materia.

[95] Cfr. GRASSO G., Il conflitto di attribuzioni tra le Regioni e il potere giudiziario, Milano, Giuffrè, 2001, 15.

[96] Nel conflitto interorganico, la Corte costituzionale, relativamente ai provvedimenti giurisdizionali, interviene non come improprio giudice di secondo grado chiamato a sindacare l’eventuale error in iudicando, ma soltanto a tutela della ripartizione costituzionale delle competenze limitato ai profili costituzionali delle stesse. In tal senso CERRI A., Corso di giustizia costituzionale, Milano, Giuffrè, 2004, 277.

[97] Il caso trae origine dal ricorso proposto dalla Regione Sicilia avverso un’ordinanza del Consiglio di Giustizia amministrativa che aveva sospeso l’esecuzione di un provvedimento del Presidente dell’Assemblea siciliana con cui era stata negata l’ammissione al concorso per quattro posti di segretariato e contro una pronuncia della Corte di Cassazione a Sezioni unite che, decidendo su un’altra controversia, aveva dichiarato la competenza del medesimo Consiglio sempre con riguardo a provvedimenti dell’Assemblea regionale in materia di pubblico impiego. La Corte costituzionale accolse il ricorso regionale.

[98] Così GRASSO G., op. ult. cit., 41.

[99] Cfr. sentt. n. 110 del 1970, n. 68 del 1971, n. 211 del 1972, n. 63 del 1973, in Giur. cost.

[100] Cfr. GRASSO G., Il conflitto di attribuzioni tra le Regioni e il potere giudiziario, Milano, Giuffrè, 2001, 42.

[101] Le sentt. nn. 30 e 31 del 1980, 183 del 1981, 70 del 1985, in Giur. cost., confermarono la linea della sent. n. 289 del 1974, in Giur. cost.

[102] Cfr. sent. n. 289 del 1974, in Giur. cost., 1974.

[103] Cfr. GRASSO G., Il conflitto di attribuzioni tra le Regioni e il potere giudiziario, Milano, Giuffrè, 2001, 70.

[104] Cfr. sent. n. 27 del 1999, in Giur. cost., 1999, I, 225 ss. In questa vicenda fu proposto ricorso dalla Provincia autonoma di Trento avverso la decisione del Consiglio di Stato che, confermando una pronuncia del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, aveva annullato, per incompetenza, l’ordinanza del Presidente della Giunta provinciale di sospensione dell’autorizzazione all’apertura di un esercizio commerciale. Secondo la ricorrente, la decisione del giudice amministrativo, che aveva qualificato il provvedimento adottato dal Presidente della Giunta provinciale ai sensi dell’art. 100 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza come provvedimento per l’ordine pubblico, di competenza dello Stato, disconoscerebbe una competenza provinciale avente fondamento in una norma dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, confermata dall’art. 3, primo comma, delle Norme di attuazione dello Statuto in tema di esercizi pubblici e spettacoli pubblici, che prevede che «i Presidenti delle Giunte provinciali esercitano le attribuzioni spettanti all’autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti”, tra le quali dovrebbe ritenersi inclusa quella relativa alla sospensione della licenza degli esercizi pubblici, prevista, appunto, dall’art. 100 del citato Testo unico. La Corte costituzionale ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso provinciale affermando che “Nella specie, la Provincia autonoma ricorrente non contesta l’esistenza del potere giurisdizionale relativamente alla legittimità dei provvedimenti di sospensione della autorizzazione all’apertura degli esercizi commerciali. Essa contesta invece l’argomentazione contenuta nella sentenza del Consiglio di Stato secondo la quale tali provvedimenti sarebbero da ascrivere alla difesa dell’ordine pubblico e non invece della sicurezza pubblica, con la conseguente affermazione della competenza statale invece che regionale. Trattasi quindi di una controversia che, avendo base in una questione di interpretazione del diritto vigente che influisce sulla decisione del giudice che si vorrebbe censurare, non attiene all’esistenza della giurisdizione in quanto tale. Il ricorso per conflitto di attribuzione deve pertanto essere dichiarato inammissibile».

[105] Cfr. sent. n. 27 del 1999, in Giur. cost., 1999, I, 225 ss.

[106] Cfr. sentt. nn. 391 del 1999, in Giur. cost., 1999, V, 3043 ss. e 392 del 1999, in Giur. cost., 1999, V, 3048 ss. e 276 del 2001, in Giur. cost., 2001, IV, 2323 ss. e ord. 511 del 2000, in Giur. cost., 2000, VI, 4028 ss.

[107] Cfr. art. 25, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale da delibera del 2008.

[108] Cfr. MARONE F., Processo costituzionale e contraddittorio nei conflitti intersoggettivi, Napoli, Editoriale scientifica, 2011, 36.

[109] Termine assente nei giudizi sui conflitti interorganici. Diversamente dalle impugnative principali il termine per proporre ricorso è identico per Stato e Regioni, nella prima ipotesi. invece, per i ricorsi statali contro leggi delle Regioni il termine di decadenza è di quindici giorni dalla data in cui il Presidente del Consiglio dei ministri ha ricevuto comunicazione dal Presidente della Giunta regionale che la legge è stata approvata per la seconda volta dal Consiglio regionale, mentre per i ricorsi regionali contro leggi dello Stato o di altre Regioni, rispettivamente trenta o sessanta giorni dalla pubblicazione della legge.

[110] In tal senso le nuove norme per i giudizi davanti alla Corte costituzionale che entreranno in vigore a partire dal 3 dicembre 2021, prevedono all’art. 27, comma 1, che il ricorso introduttivo dei conflitti intersoggettivi sia notificato al Presidente del Consiglio dei ministri o al Presidente della Giunta. Questo comma cambia nella forma rispetto a quanto stabilito nell’art. 25, comma 1, della delibera n. 261 del 2008, ma nella sostanza non produce innovazioni. Inoltre, nelle nuove norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale che entreranno in vigore a breve, manca il riferimento che il citato art. 25 fa al comma 5, ossia alla possibilità di rinunciare al ricorso, che se accettata da tutte le parti costituite in giudizio, estingue il giudizio; inoltre non viene riprodotto il riferimento all’applicabilità, per i successivi atti del processo, degli articoli 3, 4, commi da 1 a 6, 4-bis, 4-ter, 5, 6, 7, 8, 9, commi 2, 3 e 4, e d 10 a 17, contenuto nell’art. 25, comma 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale contenute nella delibera n. 261 del 2008, come modificate in sede non giurisdizionale dall’art. 7 della delibera dell’8 gennaio 2020.

[111] Così MARONE F., op. ult. cit., 38.

[112] Cfr. CRISAFULLI V.-PALADIN L., Commentario breve alla Costituzione, Cedam, Padova, 1990, 789.

[113] Cfr. sentt. nn. 6 del 1957, 172 del 1983 e 652 del 1988, in Giur. cost.

[114] Allo stesso modo nei conflitti interorganici è richiesto l’interesse al ricorso, deve essere attuale, nel senso che la lesività dell’atto e del comportamento deve sussistere al momento della proposizione del ricorso, anche se tra l’atto lesivo e la proposizione del ricorso sia intercorso un certo lasso di tempo, mancando la previsione di un termine per la proposizione dello stesso. Per un ulteriore approfondimento in tal senso TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[115] In tal senso CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 168. Si sottolinea la differenza con il giudizio in via d’azione sulle leggi, dove l’interesse a ricorrere è richiesto per la sola Regione e non per lo Stato, mentre nei giudizi sui conflitti intersoggettivi è richiesto sia per lo Stato che per la Regione.

[116] Nei conflitti interorganici, il ricorso deve presentare la pretesa che la parte ricorrente intende far valere in relazione all’attribuzione costituzionale che si assume menomata o che si voglia rivendicare. Sul ricorrente grava, dunque, l’onere di precisare l’oggetto dalla propria domanda, al fine di consentire alla Corte costituzionale di dichiarare, nella risoluzione del conflitto, il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione e nel caso, di annullare, ove emanato, l’atto viziato da incompetenza, altrimenti il conflitto è inammissibile. Non è previsto il rinvio ad altri atti, ma sono ammessi allegati al ricorso. Qualora sia un giudice a farsi promotore di un ricorso, esso consiste essenziale in una sentenza, tuttavia la Corte costituzionale ha ritenuto valida la semplice ordinanza, qualora presenti gli elementi necessari come definiti dall’art. 37 della legge n. 87 del 1953 e dall’art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale: l’identificazione del soggetto ricorrente, l’atto da cui si assume discendere la lesione di attribuzione, l’espressa volontà di promuovere il conflitto e la richiesta alla Corte costituzionale di una pronuncia che dichiari a chi spetta la competenza, le indicazioni delle ragioni del conflitto e delle norme costituzionali che regolano la materia e la sottoscrizione del ricorrente. In tal senso TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[117] Cfr. sentt. nn. 40 del 1994 e 30 del 1998, in Giur. cost., 1998, I, 187 ss.

[118] Cfr. sentt. nn. 61 del 1997, in Giur. cost., 1997, II, 634 ss. e 182 del 1997, in Giur cost., 1997, III, 1813 ss.

[119] Cfr. sentt. nn. 399 del 1987 e 224 del 1994, in Giur. cost.

[120] Cfr. sentt nn. 359 del 1985, 479 del 1988 e 242 del 1994, in Giur. cost.

[121] Vedi CELOTTO A.- MODUGNO F., La giustizia costituzionale, in Lineamenti di diritto pubblico (a cura di), Torino, Giappichelli, 2015, 716.

[122] Questa disposizione non subirà modifiche all’interno delle nuove norme integrativi per i giudizi davanti alla Corte costituzionale contenute nella delibera n. 262 del 2021e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 3 novembre del 2021.

[123] L’art. 27, comma 4, delle nuove norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale contenute nella delibera n. 262 del 2021, prevede la parte resistente si costituisca in giudizio entro e non oltre il termine di trenta giorni dall’ultima notificazione, con il deposito di un atto con modalità telematica, contenente le controdeduzioni e le conclusioni. Identica previsione si applica nei conflitti interorganici.

[124] Il giudizio sui conflitti interorganici presenta una struttura bifasica. La prima fase è diretta alla deliberazione dell’ammissibilità in astratto del ricorso, dove la Corte costituzionale accerta unicamente, senza contraddittorio e in via di prima deliberazione, la concorrenza dei requisiti soggettivi e oggettivi richiesti dalla legge, rimanendo impregiudicata, nel caso di pronuncia di ammissibilità, la facoltà delle parti di proporre, nel corso ulteriore del giudizio, istanze e eccezioni, nonché la stessa ammissibilità. Questa fase si conclude con ordinanza in camera di Consiglio. Se il ricorso è dichiarato ammissibile, esso, insieme all’ordinanza di ammissione, viene notificato a cura del ricorrente, ai soggetti interessati indicati nell’ordinanza stessa e nel termine perentorio di venti giorni dall’ultima notificazione va depositato in cancelleria, unitamente alle prove delle avvenute notifiche. Si apre così la fase di merito, le parti possono avvalersi di tutti i mezzi di prova ammessi e la Corte costituzionale può utilizzare poteri istruttori e fare uso, secondo parte della dottrina, di poteri cautelari. I poteri istruttori del giudice costituzionale si sostanzieranno in un accertamento diretto dei fatti dedotti in giudizio, attraverso l’audizione di testimoni, il richiamo di atti o documenti anche in deroga ai divieti stabiliti da altre leggi, o, più in generale, attraverso l’uso di mezzi di prova che ritenga opportuni. Per un approfondimento ulteriore si rimanda a TERESI F., I giudizi della Corte costituzionale, Bari, Cacucci Editore, 2010.

[125] Cfr. CRISAFULLI V.-PALADIN L., Commentario breve alla Costituzione, Cedam, Padova, 1990, 789.

[126] All’interno delle nuove norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale che entreranno in vigore il 3 dicembre 2021, nella sostanza viene riprodotta la stessa disciplina contenuta nell’attuale art. 28, tuttavia non vengono riprodotte i suoi commi 3 e 4: “le parti possono presentare documenti e memorie” e “l’istanza può essere presentata anche all’udienza di discussione”.

[127] Cfr. BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[128] Cfr. BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[129] Cfr. ex plurimis, le ordinanze nn. 4 del 2005, in Giur. cost., 2005, I, 19 ss. e 332 del 2007, in Giur. cost., 2007, IV, 3209.

[130] Vedi ex plurimis, le ordinanze nn. 167 del 2006, in Giur. cost., 2006, II, 1041 ss. e 230 del 2007, in Giur. cost., 2007, III, 2100 ss.

[131] Con riferimento ai conflitti interorganici il ricorso può essere dichiarato inammissibile per vizi concernenti il suo contenuto, come, ad esempio, la non autosufficienza dell’atto introduttivo del giudizio, l’erronea individuazione dell’oggetto del conflitto; In alcuni casi l’inammissibilità del conflitto interorganico può essere determinata dall’accertamento della carenza dei presupposti oggettivi o soggettivi del conflitto: per quanto, infatti, la valutazione in ordine alla loro sussistenza appartenga normalmente alla fase preliminare di verifica dell’ammissibilità del conflitto, non si può escludere che la Corte, nell’esaminare il merito, rilevi un difetto sotto il profilo oggettivo o soggettivo tale da giustificare una pronuncia di inammissibilità. Per un approfondimento in tal senso si rimanda BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[132] Vedi BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[133] Cfr. BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[134] Cfr. CRISAFULLI V.-PALADIN L., Commentario breve alla Costituzione, Cedam, Padova, 1990, 780.

[135] Dal punto di vista formale, le decisioni della Corte costituzionale possono assumere la veste della sentenza e dell’ordinanza. Secondo l’art. 18 della legge n. 87 del 1953, infatti, la Corte «giudica in via definitiva con sentenza», mentre «tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza», la quale deve essere – secondo il comma 4 dell’art. 18 – «succintamente motivata». I provvedimenti del Presidente sono invece adottati con decreto. La distinzione tra sentenza e ordinanza fondata sul carattere definitivo o meno della decisione assume, peraltro, valore solo tendenziale: tale regola risulta, infatti, espressamente derogata dall’art. 29 della stessa legge n. 87 del 1953, che fa riferimento all’«ordinanza con la quale è dichiarata la manifesta infondatezza dell’eccezione di incostituzionalità», pur essendo questa una decisione ovviamente definitiva, cfr. BELLOCCI M.-GIOVANNETTI T., Il quadro delle tipologie decisorie nelle pronunce della Corte costituzionale, in www.cortecostituzionale.it, 2010.

[136] Così CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 176.

[137] Cfr. CRISAFULLI V., op. ult. cit., 177.

[138] Vedi CRISAFULLI V., op. ult. cit., 177.

[139] Così CRISAFULLI V., op. ult. cit., 177.

[140] Cfr. sent. n. 58 del 1959, in Giur. cost., 1959. Al suo interno si legge che la violazione di competenza sussiste in relazione all’atto di per sé considerato e con riguardo all’oggetto cui l’atto si riferisce.

[141] Cfr. CRISAFULLI V.-PALADIN L., Commentario breve alla Costituzione, Cedam, Padova, 1990, 790.

[142] Cfr. sent. n. 18 del 1957, in Giur. cost., 1957.

[143] Cfr. sent. n. 38 del 1958, in Giur. cost., 1957.

[144] Così CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1974, 178.

[145] Cfr. CRISAFULLI V., op. ult. cit.,179.

[146] V. CRISAFULLI V., op. ult. cit., 181.

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Note

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Giancarlo Coraggio Presidente, Giulio Prosperetti redattore; PARTI: (giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento delle funzioni della polizia provinciale e della polizia della Città  metropolitana di Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree urbane e ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori. Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 24-29 gennaio 2020, depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020, iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell’anno 2020)

Sul contenimento degli ungulati in ambito urbano

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Pres. Coraggio. Red. Barbera

La Corte Costituzionale sospende la legge Regionale della Valle d’Aosta sulle misure di contenimento di diffusione del covid-19

Corte Costituzionale – Covid-19 – Misure di contenimento della diffusione – Legge regionale Valle d’Aosta – Sospensione – Ragioni

ORDINANZA
 
sull’istanza di sospensione dell’intera legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività  sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), nonchè, in particolare, degli artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, da 11 a 15, 18 e da 20 a 25, e 3, comma 1, lettera a), nel giudizio di legittimità  costituzionale promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21 dicembre 2020, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020, iscritto al n. 101 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell’anno 2020.
 
Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste;
 
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2021 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;
 
uditi gli avvocati dello Stato Sergio Fiorentino e Gianna Galluzzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste;
 
deliberato nella camera di consiglio del 14 gennaio 2021.
 
 
Ritenuto che, con ricorso notificato a mezzo pec e depositato il 21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’intera legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività  sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), in riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, secondo comma, lettere m), q), h), e terzo comma, nonchè 118 e 120 della Costituzione, e al principio di leale collaborazione;
 
che la legge regionale impugnata disciplina la gestione regionale dell’emergenza epidemiologica indotta dalla diffusione del virus Covid-19;
 
che, a parere del ricorrente, l’intera legge regionale impugnata eccede le competenze statutarie;
 
che la materia da essa trattata sarebbe da ricondurre alla competenza esclusiva statale in tema di profilassi internazionale (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), oltre che a principi fondamentali della materia tutela della salute, tali da imporsi anche all’autonomia speciale;
 
che l’intera legge regionale impugnata avrebbe, invece, dato luogo ad un meccanismo autonomo ed alternativo di gestione dell’emergenza sanitaria, «cristallizzando con legge» una situazione che la normativa statale consente alle Regioni di gestire «esclusivamente in via amministrativa»;
 
che tale assetto corrisponderebbe alla necessità  di una gestione unitaria della crisi, di carattere internazionale, anche in ragione della allocazione delle funzioni amministrative, da parte del legislatore statale, secondo il principio di sussidiarietà  (art. 118 Cost.), e a seguito di una «parziale attrazione allo Stato»;
 
che tale allocazione sarebbe stata rispettosa del principio di leale collaborazione, poichè i d.P.C.m. sono adottati, sentito il Presidente della Regione interessata o il Presidente della Conferenza delle Regioni, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale (art. 2, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19»);
 
che in tal modo le autonomie regionali sarebbero state vincolate all’osservanza dei d.P.C.m. quali “atti necessitati”, deputati a garantire uniformità  anche sul piano della erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali;
 
che, dunque, il legislatore statale avrebbe anche determinato un principio fondamentale in materia di «tutela della salute», dal quale la legge impugnata si sarebbe discostata, in violazione per di più del principio di leale collaborazione;
 
che, infatti, secondo il ricorrente, le Regioni devono «esercitare i propri poteri in materia sanitaria in modo da non contraddire il contenuto delle misure statali, se del caso specificandolo a livello operativo»;
 
che, in particolare, e ferma l’impugnativa dell’intera legge regionale, il ricorrente censura alcune sue specifiche disposizioni;
 
che l’Avvocatura generale, alla luce del grave rischio per la salute pubblica comportato dalla adozione di misure meno rigorose di quelle statali, sollecita la sospensione della legge impugnata, ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale);
 
che questa Corte costituzionale stata convocata in camera di consiglio per pronunciarsi su tale ultimo profilo;
 
che, con atto depositato il 7 gennaio 2021 si costituita la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato e che, comunque, sia rigettata l’istanza cautelare;
 
che la Regione ha eccepito l’inammissibilità  del ricorso, «stante la non chiarezza e contraddittorietà  del petitum»; il ricorrente non avrebbe specificato in che rapporto si ponga l’impugnativa dell’intera legge regionale rispetto alle censure relative a specifiche disposizioni di essa;
 
che la competenza in tema di profilassi internazionale non sarebbe pertinente, perchè le norme impugnate non costituiscono attuazione «di misure di profilassi dettate a livello internazionale»; lo stesso dovrebbe affermarsi quanto alla competenza in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, posto che la normativa statale non avrebbe approntato alcuna misura recante prestazioni a favore delle persone; il principio di leale collaborazione non sarebbe stato violato, perchè esso non si applica al procedimento legislativo;
 
che sarebbe altresì erroneo il rinvio all’art. 118 Cost. e al principio di sussidiarietà , poichè non sarebbero state avocate, previa intesa, funzioni amministrative, ma piuttosto attività  normative «ultra vires»; infatti, i d.P.C.m. adottati e richiamati dal ricorrente avrebbero natura di regolamenti, in quanto fonti del diritto generali e astratte, soggette a pubblicità  e con efficacia erga omnes, che incidono su diritti di libertà  presidiati dalla riserva di legge;
 
che il Governo non potrebbe quindi «delegare, neppure con atto di rango normativo quale il decreto-legge, la gestione normativa dell’emergenza sanitaria a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri»; tali d.P.C.m. dovrebbero perciò reputarsi inapplicabili alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, le cui competenze legislative non sarebbero comprimibili dalla fonte regolamentare; tale inapplicabilità  sarebbe stata sancita anche dall’art. 3, comma 2, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), secondo il quale le disposizioni che esso reca sono applicabili alle autonomie speciali solo se compatibili con i relativi statuti e le relative norme di attuazione. Una diversa interpretazione circa la natura dei d.P.C.m. e la loro applicabilità  alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste dovrebbe indurre questa Corte ad auto-rimettersi la questione di legittimità  costituzionale dei decreti legge che hanno disciplinato i d.P.C.m. che si sono succeduti per affrontare l’emergenza sanitaria da Covid-19. Diversamente, sarebbero lese anche le competenze statutarie primarie assegnate dall’art. 2, comma 1, lettera d), «agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna»; lettera h), «trasporti su funivie e linee automobilistiche locali»; lettera p), «artigianato»; lettera q), «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio»; lettera r), «istruzione tecnico-professionale»; lettera s), «biblioteche e musei di enti locali»; lettera t), «fiere e mercati»; lettera u), «ordinamento delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini», della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta);
 
che, inoltre, sarebbero violate le competenze attuative-integrative previste dal seguente art. 3, comma 1, lettera a), «industria e commercio»; lettera g), «istruzione materna, elementare e media»; lettera l), «igiene sanità , assistenza ospedaliera e profilattica» e lettera m), «antichità  e belle arti»; nonchè le competenze concorrenti in tema di tutela della salute, istruzione, ordinamento sportivo, valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione delle attività  culturali, e quelle residuali in tema di commercio e trasporto pubblico locale;
 
che, nell’esercizio di tali competenze, la legge regionale impugnata si sarebbe prefissa di contemperare gli interessi economici e sociali che fanno capo alla Regione con la necessità  di contrastare la pandemia da Covid-19, attraverso misure che tenessero in conto le peculiari condizioni geografiche e abitative della Valle d’Aosta;
 
che, al fine di conciliare le misure applicabili sul territorio regionale con quelle statali, soccorrerebbero le ordinanze del Presidente della Giunta regionale, disciplinate dall’art. 4 impugnato;
 
che, alla luce di esse e nel quadro di un’interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale impugnata, le misure concretamente adottate sarebbero «pienamente compatibili con quelle dettate dal legislatore statale, prevedendo, nelle materie di propria competenza, un adattamento alla specificità  del territorio regionale», coerente con «il decentramento delle competenze sanitarie»;
 
che, anche in base a quanto da ultimo previsto dall’ordinanza del Presidente della Giunta regionale 23 dicembre 2020, n. 580, la Regione afferma, per ciascuna delle misure e delle previsioni recate dall’art. 2 impugnato, la conformità  alla normativa statale applicabile in base alla classificazione del rischio proprio della fascia cosiddetta gialla, nella quale la Regione sarebbe transitata;
 
che la censura concernente l’art. 3, comma 1, lettera a), impugnato sarebbe inammissibile, perchè contraddittoriamente cita a fondamento sia la Costituzione, sia lo statuto di autonomia, e sarebbe in ogni caso infondata perchè l’unità  di supporto avrebbe il mero compito di coadiuvare il Presidente della Giunta regionale;
 
che, con riferimento alla istanza cautelare, essa sarebbe «estremamente generica»;
 
che non sussisterebbe alcun periculum in mora, posto che la Valle d’Aosta attualmente tra le Regioni in “fascia cosiddetta gialla”;
 
che ogni pregiudizio sarebbe comunque eliminato dall’indicata ordinanza del Presidente della Giunta regionale n. 580 del 2020;
 
che, infine, la eventuale sospensione della legge impugnata, se l’istanza cautelare fosse accolta, non potrebbe comportare quella delle ordinanze del Presidente della Giunta regionale, sicchè si genererebbe «un inaccettabile disorientamento dei cittadini»;
 
che l’Avvocatura generale dello Stato l’8 gennaio 2021 ha depositato memoria;
 
che la difesa statale controbatte alle eccezioni di inammissibilità  del ricorso, osservando che ben possibile individuare un vizio comune all’intera legge regionale impugnata, per poi subordinatamente contestare la legittimità  di singole disposizioni;
 
che, pur dando atto che le ordinanze del Presidente della Giunta regionale costituiscono «segno di un apprezzabile self restraint delle autorità  regionali», l’Avvocatura sottolinea che persistono divergenze di regolazione, anche alla luce del sopravvenuto decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1 (Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19);
 
che ciò comproverebbe il vizio radicale insito nel meccanismo della legge impugnata, che tale da rendere applicabili misure aventi capacità  di “resistenza” rispetto alla legge statale;
 
che l’Avvocatura replica alle ulteriori deduzioni difensive della resistente, affermando anche che non sono i d.P.C.m., ma la legge statale, a sovrapporsi del tutto legittimamente alla autonomia regionale;
 
che, quindi, sarebbe la legge statale a definire i principi fondamentali della materia «tutela della salute», affidando ai d.P.C.m. la specificazione di quali misure di contenimento adottare di volta in volta.
 
Considerato che viene in esame l’istanza di sospensione proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente, ai sensi dell’art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e dell’art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale;
 
che tale istanza sollecita la sospensione dell’intera legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività  sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza);
 
che con tale legge regionale la Regione ha, tra l’altro, selezionato attività  sociali ed economiche il cui svolgimento consentito, nel rispetto dei protocolli di sicurezza, anche in deroga a quanto contrariamente stabilito dalla normativa statale, recante misure di contrasto alla pandemia da Covid-19;
 
che in primo luogo va riconosciuta la sussistenza del fumus boni iuris (ordinanza n. 107 del 2010);
 
che infatti la pandemia in corso ha richiesto e richiede interventi rientranti nella materia della profilassi internazionale di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.;
 
che sussiste altresì «il rischio di un grave e irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico» nonchè «il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile per i diritti dei cittadini» (art. 35 della legge n. 87 del 1953);
 
che difatti la legge regionale impugnata, sovrapponendosi alla normativa statale, dettata nell’esercizio della predetta competenza esclusiva, espone di per sè stessa al concreto e attuale rischio che il contagio possa accelerare di intensità , per il fatto di consentire misure che possono caratterizzarsi per minor rigore; il che prescinde dal contenuto delle ordinanze in concreto adottate;
 
che le modalità  di diffusione del virus Covid-19 rendono qualunque aggravamento del rischio, anche su base locale, idoneo a compromettere, in modo irreparabile, la salute delle persone e l’interesse pubblico ad una gestione unitaria a livello nazionale della pandemia, peraltro non preclusiva di diversificazioni regionali nel quadro di una leale collaborazione;
 
che i limiti propri dell’esame che possibile condurre in questa fase cautelare impediscono una verifica analitica delle singole disposizioni contenute dalla legge regionale impugnata;
 
che, pertanto, l’efficacia dell’intera legge reg. Valle D’Aosta n. 11 del 2020 va sospesa nelle more della decisione delle questioni promosse, la cui trattazione già  fissata per l’udienza pubblica del 23 febbraio 2021.
 
Visti gli artt. 35 e 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e l’art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
 
 
Per Questi Motivi
 
LA CORTE COSTITUZIONALE
 
sospende l’efficacia della legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività  sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d’Aosta in relazione allo stato d’emergenza), impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
 
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2021.

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