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Giurisdizione e competenza- finanziamento pubblico- decadenza del beneficio per mancata osservanza di obblighi condizione per l’erogazione – revoca – domanda di annullamento -giurisdizione ordinaria- va affermata.

Pubblicato il 28/04/2020

 

 

UNIVERSITÀ DI FOGGIA, 5 APRILE 2019

Introduzione
Graziana Urbano

Relazioni
Rita Perez, Governo della finanza e trasformazioni europee
Carlo Chiappinelli, I rapporti tra funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei Conti: riflessioni alla luce del codice di giustizia contabile
Marcello Clarich, Il Codice di giustizia contabile e l’effettività delle tutele
Vittorio Raeli, Il Codice di giustizia contabile: prospettive di riforma de jure condendo
Carlo Emanuele Gallo, La trattazione della causa nel giudizio di responsabilità avanti la Corte dei Conti

Graziana Urbano*

Introduzione 

In un quadro di generalizzate riforme sull’organizzazione e sull’attività della pubblica amministrazione, in attuazione della legge Madia, il 7 ottobre 2016 è entrato in vigore il d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016 avente ad oggetto il Codice di giustizia contabile: un’introduzione normativa dall’impatto significativo in quanto ha consentito di ricondurre a un disegno organico la materia della giustizia contabile sino ad ora caratterizzata da eccessiva frammentarietà.La materia della contabilità pubblica e il sistema processuale contabile, infatti, non sono mai stati oggetto di approfondimento autonomo: in particolare il processo contabile è stato sempre rapportato al sistema processuale civile, per via di una disciplina normativa alquanto dispersiva che sistematicamente rinviava alle disposizioni del codice del processo civile (meccanismo che comunque continua a riscontrarsi anche nell’odierno codice di giustizia contabile).
Con la legge delega, invece, il legislatore ha inteso dare una strutturazione organica ad un’idea di codice che ha impiegato più di 40 anni a realizzarsi, se consideriamo che le prime, autorevoli, suggestioni in tal senso sono rintracciabili in Massimo Severo Giannini[1]che fu uno dei primi a manifestare, con la consueta acutezza, l’importanza dei giudizi contabili nello Stato contemporaneo, nonostante la resistenza dimostrata dal legislatore a riconoscere un ruolo rilevante della Corte dei Conti nella tutela della finanza pubblica.
Il Codice di giustizia contabile rappresenta, in questo senso, secondo una definizione aristotelica, “il primo motore immobile” dell’evoluzione del sistema complessivo della magistratura contabile, segnando il definitivo superamento di una disciplina costruita attraverso una stratificazione progressiva di interventi legislativi lasciati alla rapsodia del momento.
L’esame del Codice di giustizia contabile a due anni dalla sua entrata in vigore, è anche l’occasione per affrontare rilevanti questioni in materia di finanza pubblica in uno scenario culturale in evoluzione che tende a valorizzare il ruolo della Corte dei Conti come alleata delle amministrazioni pubbliche.
Sono due, a tal proposito, le considerazioni più significative: una, di carattere sostanziale, legata al principio dell’equilibrio di bilancio[2], come parametro dell’azione amministrativa, nonché dell’attività di controllo da parte della Corte dei Conti su di essa; l’altra, di carattere processuale, più strettamente legata al codice di giustizia contabile e, quindi all’attività giurisdizionale della Corte dei Conti e attiene all’indipendenza del giudice contabile[3].
Quanto alla prima, i temi degli equilibri di finanza pubblica e della tutela della ragioni dell’erario, come strumento di lotta alla corruzione e contrasto allo spreco, rappresentano sicuramente un terreno delicato e insieme complicato, denso di implicazioni politiche, nel quale si imbattono quotidianamente gli operatori del diritto, ma, soprattutto, gli amministratori pubblici e che saranno affrontati dalla Prof.ssa Rita Perez.
E al vertice di un sistema di garanzia proprio degli equilibri di bilancio inteso quale presupposto necessario per la tutela dei diritti sociali della collettività e strumento di verifica della coerenza tra le risorse allocate e le politiche pubbliche adottate, si colloca proprio la Corte, tramite l’attività di controllo, consultiva e giurisdizionale.
Come ha affermato nel suo discorso il Presidente della Corte dei Conti, in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2019, proprio il raccordo tra l’attività di controllo e quella giurisdizionale rappresenta una cerniera importante nel sistema di garanzie della corretta gestione dei mezzi finanziari della collettività.
Funzioni diverse che devono essere finalizzate al conseguimento di un obiettivo comune: quello di assicurare una corretta ed efficiente gestione delle risorse pubbliche, a tutela della collettività e a garanzia dell’equilibrio strutturale del bilancio pubblico.
In particolare, il pareggio di bilancio che, al tempo delle prime leggi di contabilità dello Stato, nel 1869, era il principio cardine in materia finanziaria, tanto da essere insieme il parametro formale dell’efficacia amministrativa e il paradigma di qualsiasi scelta economica, oggi è stato definitivamente riscritto nei termini di equilibrio di bilancio con la riforma degli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione.
Soprattutto le modifiche costituzionali apportate agli artt. 117 e 119 della Costituzione restituiscono una forma di Stato solo formalmente policentrica e rivelano un’autonomia regionale profondamente rimodulata, in termini restrittivi, a vantaggio di uno Stato che torna ad accentrare il potere. Si assiste, infatti, al ritorno di meccanismi di coordinamento di tipo gerarchico opposti a quelli costruiti sul principio di sussidiarietà, soprattutto di tipo verticale.
L’altra riflessione riguarda uno dei terreni di studio poco battuti dalla dottrina giuscontabilistica, ossia quello che attiene ai profili di indipendenza del magistrato della Corte dei Conti, nell’esercizio della funzione giurisdizionale, cioè della indipendenza del magistrato dall’organo politico.
In sostanza, le questioni centrali del rapporto tra politica e giurisdizione sono essenzialmente tre: la nomina governativa di una quota di magistrati contabili; l’attribuzione degli incarichi extragiudiziari ai magistrati contabili, qualora vengano loro attribuiti nell’ambito territoriale in cui esercitino la funzione giurisdizionale; la nomina del Presidente della Corte dei Conti, nonché della composizione dell’organo di autogoverno (il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti), soprattutto relativamente al rapporto paritetico tra le due componenti elettive, ossia tra i quattro membri eletti tra e dai magistrati contabili e i quattro membri eletti dal Parlamento, al netto della presenza dei tre magistrati membri di diritto.
Sarebbe, in questo senso, auspicabile l’abrogazione totale delle disposizioni relative alla nomina governativa di una quota dei magistrati contabili. Altrimenti il legislatore ordinario potrebbe agire su un’altra leva, ossia l’attribuzione di maggiori poteri ai Consigli di Presidenza al fine di ridurre il raggio di azione del Governo e del suo potere di scelta. Chiaramente modificando anche la sua composizione.
Stesso discorso può sostenersi nel caso degli incarichi extragiudiziari.
Da questo punto di vista, infatti, l’attribuzione al Consiglio di Presidenza del potere di scelta e di designazione del magistrato cui conferire l’incarico, sottraendolo all’organo politico, consentirebbe all’organo di autogoverno di agire da filtro a tutela della indipendenza della Corte dei Conti.
Sul punto, il codice di giustizia contabile, il d.lgs. n. 174 del 2016, prima e il correttivo del codice, il d.lgs. n. 114 del 7 ottobre 2019, non hanno provveduto, limitandosi solamente ad aggiungere all’art. 148 il comma 2 bis, concernente una ipotesi di incompatibilità del magistrato relatore dei conti a comporre il collegio giudicante nel giudizio sui conti.
Invero, il legislatore (sia con l’introduzione del codice di giustizia contabile sia con il correttivo al medesimo) ha sicuramente il merito di aver coordinato e ordinato la normativa dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti (finora frastagliata in diverse disposizioni legislative), ma non si è spinto a dettare una normativa, chiara o innovativa, su diversi istituti come ben sarà chiarito dal Presidente Vittorio Raeli nella Sua relazione. Come anche ha lasciato irrisolte alcune questioni che verranno dettagliatamente esaminate dagli illustri relatori.
Una di queste, affrontata dal Presidente Carlo Chiappinelli, attiene all’interpretazione delle disposizioni che si occupano a livello sostanziale e a livello processuale della relazione tra funzione di controllo e funzione giurisdizionale, in perenne equilibrio e inevitabilmente coinvolte in un processo evolutivo, profondamente inciso dalle novità apportate dal legislatore comunitario e dalle sentenze della Corte Costituzionale; altra questione riguarda il modello complessivo di responsabilità per danno erariale che presenta diversi punti deboli nell’ordinamento nazionale, come approfondito dal Prof. Marcello Clarich. Per finire, il Prof. Carlo Emanuele Gallo esporrà alcune Sue perplessità circa la formulazione delle disposizioni processuali, legate essenzialmente al coordinamento del giudizio dinanzi alla Corte dei Conti ai principi di matrice costituzionale della parità di trattamento e della effettività della tutela.
È tanto il lavoro che il legislatore ha ancora da svolgere per realizzare a pieno il rispetto del principio di effettività di tutela da parte del cittadino. Questo è lo scopo che deve rintracciarsi in ogni organo giurisdizionale, anche nella giurisdizione contabile, disancorandola dall’immagine, probabilmente fuorviante ma largamente condivisa, di essere una giurisdizione preposta solo alla tutela del corretto uso delle risorse pubbliche.

Relazioni

Rita Perez*

Governo della finanza e trasformazioni europee

Sommario: 1. Governo e Parlamento nell’approvazione della legge di bilancio. – 2. L’intervento europeo e l’attività finanziaria degli Stati. – 3. I caratteri della governance finanziaria nazionale.

Dividerò la lezione su “Governo della finanza e trasformazioni europee” in tre parti. Nella prima, descriverò i poteri attribuiti dalla Costituzione al governo e al Parlamento al momento dell’approvazione della legge di bilancio, prima dell’intervento europeo. Nella seconda, esporrò le caratteristiche dell’intervento europeo sull’attività finanziaria degli Stati al momento della crisi. Nella terza, analizzerò gli effetti, che questi interventi hanno prodotto sulla governancefinanziaria nazionale.

I

In base alla Costituzione del 1948, la procedura di bilancio disciplinata con l’art. 81 Cost., configura il bilancio come atto del governo, presentato annualmente al Parlamento che è tenuto ad approvarlo.
Il governo, nel redigere il disegno di legge di bilancio, determina i saldi, esercitando un’attività di indirizzo politico finanziario. I saldi rappresentano la differenza tra entrate e spese. Se le spese sono superiori alle entrate, per finanziarle è necessario il ricorso al debito, attraverso l’emissione di titoli del Tesoro che hanno scadenze diverse nel corso degli anni e diversi interessi. Questi titoli, necessari per poter dar corso alle spese in deficit, e gli interessi da pagare alla loro scadenza, costituiscono il debito dello Stato.
Il Parlamento, in base alla Costituzione, approva annualmente il bilancio autorizzando la spesa, senza intervenire sui saldi determinati dal governo. Al momento dell’approvazione della legge di bilancio, il Parlamento può solo esercitare un’attività di indirizzo amministrativo, dislocando in maniera diversa le somme attribuite alle singole amministrazioni prese in considerazione dal bilancio, esercitando, in questo modo, un’attività di mediazione degli interessi[4]. Il Parlamento, inoltre, approva, a metà dell’esercizio finanziario, l’assestamento di bilancio e, in base alla Costituzione, è tenuto ad approvare il Rendiconto che si riferisce alla gestione finanziaria dell’anno precedente. Infine, è responsabile della copertura delle leggi di spesa approvate in corso d’anno[5].
Con gli anni, la posizione del Parlamento, come responsabile della spesa, è stata erosa. Si può individuare una erosione derivante da eventi che incidono sulla spesa ma che sono sottratti a decisioni del Parlamento. Ad esempio, è sottratta all’azione del Parlamento la decisione sui costi derivanti da sentenze della Corte costituzionale o dei costi derivanti dall’andamento dell’inflazione o dello “spread” o, ancora, quelli determinati dalle regolazioni contabili. Le regolazioni contabili hanno a oggetto le previsioni di entrata e di spesa che si realizzeranno nel corso di un esercizio finanziario. Se queste regolazioni si fondano su una supervalutazione delle entrate o su una sottovalutazione delle spese, inevitabilmente andranno a gravare sulle spese dei bilanci futuri.
Accanto agli eventi ora ricordati, verso la fine del secolo scorso, hanno iniziato a delinearsi anche vicende esterne derivanti dall’azione che l’Unione europea ha posto in essere al momento della crisi economica, che si è tradotta in una crisi dell’euro. Queste vicende hanno influito, in generale, sull’attività finanziaria degli Stati e dei loro Parlamenti.
Come è noto, l’Unione europea venne istituita a seguito del verificarsi di alcuni fatti politici di grande rilievo quali la caduta del muro di Berlino, l’implosione dell’Unione sovietica e la riunificazione della Germania. Questi avvenimenti, in seguito all’accordo tra il Cancelliere tedesco Kohl e il Presidente francese Mitterand, portano all’approvazione del trattato di Maastricht nel 1992 e alla costituzione dell’Unione europea, con una struttura comunitaria, più robusta di quella solo economica fino ad allora esistente.
L’Unione ha una bandiera europea, un proprio inno, un proprio popolo, costituito da tutti i cittadini degli Stati, e, soprattutto, ha una propria moneta, la cui gestione è affidata alla Banca centrale europea (Bce). Con la nuova disciplina monetaria, gli Stati perdono la sovranità sulla propria moneta, mentre restano titolari della politica di bilancio e della politica economica, entro alcuni limiti[6].
L’Unione europea, costituita dopo due sanguinose guerre mondiali, ha garantito sessant’anni di pace tra nazioni storicamente in conflitto. Essa si configura come un ordinamento giuridico composito, formato da diversi ordinamenti giuridici (gli Stati) e, come si è visto, dal popolo che, indipendentemente dalla nazione di appartenenza, acquista una soggettività europea.
La recessione e le difficoltà finanziarie intervenute nel 2007 e negli anni successivi, accompagnate dai flussi migratori e da atti di terrorismo, hanno mostrato la difficoltà dell’Unione di risolvere i problemi che si presentavano, quando per assumere le decisioni era necessaria l’unanimità. Questo ostacolo ha spinto l’ordinamento europeo a estendere il ricorso al metodo intergovernativo, già previsto dal trattato di Maastricht per alcune materie (come la giustizia e la politica estera, ritenute di stretta pertinenza degli Stati).
Il metodo intergovernativo ha consentito di assumere, al di fuori dell’Unione, decisioni che, se approvate da almeno dodici Stati, avrebbero potuto realizzare i propri effetti nei confronti degli ordinamenti nazionali che le avessero accettate. Si è adottato, così, un sistema di regole che ha prodotto effetti sull’ordinamento europeo, pur non facendone parte. Peraltro, la logica intergovernativa ha portato a un accentramento regolativo che non ha precedenti nella storia dell’Unione, se solo si pensa che il Parlamento europeo è escluso da ogni decisione intergovernativa.

II

Al momento della crisi, l’Unione, che al suo nascere aveva richiesto agli Stati conti in ordine, possedeva alcuni strumenti per assistere gli Stati in difficoltà che si sono, però, mostrati inadeguati per operare salvataggi[7]. E l’iniziale disciplina che incideva sui contenuti del bilancio, ha subito, successivamente, consistenti modificazioni. Infatti, di fronte al fallimento della banca Lemans Brothers e delle sue conseguenze, l’azione finanziaria dell’Unione non si è potuta limitare alla richiesta di conti in ordine, dovendo ampliare i propri interventi in diverse direzioni per assistere gli Stati in difficoltà. Ne è conseguita un’azione complessa, caratterizzata da una vasta gamma di strumenti che ha reso il settore finanziario il più avanzato rispetto agli altri settori in cui l’Unione è intervenuta. Inoltre, per rendere maggiormente efficace la propria azione, l’Unione ha individuato due aree sulle quali intervenire principalmente.
In primo luogo, va menzionato l’intervento sulla normativa esistente della quale è stato rafforzato il carattere sanzionatorio già previsto dai trattati nei confronti degli Stati che non rispettavano i parametri sui debiti e deficit eccessivi fissati nel 1992.
In secondo luogo, va descritta l’azione finalizzata alla costruzione di una nuova architettura europea. In questa, un particolare ruolo è stato affidato alla Bce.
Sotto il primo aspetto, va osservato che, a seguito di diversi interventi normativi, la politica di bilancio degli Stati si svolge, oggi, nel Semestre europeo. Il Semestre europeo è un periodo di tempo che corre dal 1° gennaio al 30 giugno di ogni anno che consente alla Commissione europea la supervisione e il coordinamento delle politiche economiche dei singoli Stati. A questi vengono inviate raccomandazioni in vista delle riforme cui dare attuazione.
La caratteristica principale del Semestre europeo riguarda l’azione della Commissione europea. Questa, nel corso del Semestre, individua traguardi finanziari che variano da Stato a Stato, accompagnati dalla identificazione di singole riforme da attuare per evitare il verificarsi di situazioni finanziarie fuori controllo. Il sistema introdotto con il Semestre, presenta singolari innovazioni rispetto ai precedenti interventi operati dall’Unione sui conti degli Stati.
In passato, le riforme principali perseguivano un obiettivo unico che doveva essere raggiunto da tutti gli Stati, come, ad esempio, il rispetto dei parametri finanziari scritti nel protocollo allegato al trattato di Maastricht, 1992, sui disavanzi e debiti eccessivi. Al trattato di Maastricht si era aggiunto, nel 1997, il Patto di stabilità e crescita (Psc) rivolto agli Stati dell’area euro. A questi, era stato richiesto un maggiore impegno per consentire la sorveglianza dei programmi di stabilità e dei programmi di convergenza nell’ambito della “sorveglianza multilaterale” che il Consiglio esercita per prevenire il determinarsi di disavanzi pubblici eccessivi. Successivamente, venivano verificati i risultati raggiunti o il loro mancato raggiungimento
Gli Stati, in quella occasione, erano stati invitati a promuovere la sorveglianza e il coordinamento delle politiche economiche attraverso l’attuazione rigorosa di un Patto di stabilità e crescita (Psc).
Con il Psc, gli Stati si impegnavano non solo al rispetto dei parametri indicati nel protocollo allegato al trattato di Maastricht[8], ma anche all’adozione di misure correttive, necessarie a rispettare l’obiettivo di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio o positivo[9], fuorché in periodi di recessione economica.
Il Psc era stato reso più severo con il Six packe con il Two pack.
Con il Six pack (2011), è stata rafforzata la procedura nei confronti degli Stati con disavanzi e debiti eccessivi, sono state previste sanzioni finanziarie nei confronti degli Stati che non avevano rispettato le regole esistenti e sono stati individuati “indici di riconoscimento”, che registravano situazioni, come il tasso di disoccupazione, o l’andamento dei valori immobiliari, considerate premonitrici di un possibile squilibrio finanziario.
Il Two pack, approvato nel 2013, per correggere il Six Pack, ha rafforzato le precedenti misure, indicando come indici premonitori di una crisi finanziaria grave non solo il tasso di disoccupazione, ma anche il tasso di abbandono scolastico. Il Six Pack, tra i diversi provvedimenti adottati, ha introdotto il Semestre europeo.
Con il Semestre, il controllo si sposta in un momento precedente alla possibile violazione per impedire che, trasgressioni alle regole previste per i conti pubblici, possano incidere sul bilancio.
La necessità di effettuare l’esame dei conti pubblici degli Stati al disegno di legge di bilancio fino alla sua approvazione, ha portato a estendere il Semestre a 12 mesi[10].
Quanto al secondo aspetto, per effetto della crisi, è stato necessario dilatare le funzioni da svolgere nel settore finanziario. In questo ambito, il primo atto da segnalare è stata la costituzione nel 2010 del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (Sefv). La costituzione del Sefv ha portato alla nascita di istituzioni nuove (i nuovi regolatori), operanti in diversi ambiti finanziari, e ha comportato la nascita di una più ampia e nuova “Architettura finanziaria”[11]. In questo contesto, in primo luogo, sono state costituite nuove autorità europee indipendenti, operanti nel settore delle banche, Eba (European banking authority), nel settore del mercato, Esma (European security and market authority), in quello delle pensioni e delle assicurazioni, Eiopa (European insurance and occupational pensions authority).
La costituzione di queste autorità produce un duplice effetto perché, da un lato, la loro presenza dilata l’organizzazione europea, dall’altro, la loro azione limita l’indipendenza delle autorità di vigilanza nazionali.
Inoltre, per poter aiutare gli Stati in difficoltà è stato previsto il funzionamento del Meccanismo europeo di stabilità (Mes).
Il Meccanismo, che trova la sua base giuridica nella modifica dell’art. 136 del trattato di Lisbona, è stato previsto da un trattato internazionale. E, per potere erogare ausili finanziari agli Stati in difficoltà che ne facciano richiesta, è stato necessario modificare il trattato di Lisbona[12]. Inoltre, è stato disposto che gli Stati che richiedono aiuti al Mes debbano avere sottoscritto anche il trattato sulla “Stabilità, sul coordinamento e sulla governancenell’Unione economica e monetaria” che disciplina il Fiscal compacto Patto di bilancio. Anche questo secondo trattato è frutto, come il precedente, di un accordo internazionale, approvato sempre nel 2012.
Con il Fiscal compact, si è richiesto agli Stati della zona euro di inserire nel proprio ordinamento, con una disposizione di carattere permanente, preferibilmente costituzionale, la regola dell’adozione del bilancio in pareggio, richiedendo, quindi, comportamenti più severi rispetto a quelli contenuti nel Psc del 1997. La regola del bilancio in pareggio era già stata scritta dalla Germania nella propria Legge Fondamentale nel 2009.
Si deve osservare che le norme dei due accordi sono norme di particolare valore. Per il loro contenuto, in quanto il ricorso a un accordo internazionale ha dilatato i confini costituzionali della disciplina europea, ampliando le disposizioni del trattato di Lisbona, e per il profilo formale. Sotto quest’ultimo aspetto, esse presentano una doppia particolarità. In primo luogo, i due trattati sono collegati. Infatti, il finanziamento richiesto al Mes può essere concesso a condizione che lo Stato richiedente abbia adottato anche i contenuti del Fiscal compact. Inoltre, i due trattati, pur incidendo sul diritto dell’Unione, non ne fanno parte, almeno per ora[13].
Sempre sotto il profilo dell’architettura finanziaria, le nuove norme europee hanno imposto agli Stati che avevano ratificato il Fiscal compactla costituzione di un organismo indipendente, denominato Fiscal council, che in Italia ha preso il nome di Ufficio parlamentare di bilancio[14].
All’Ufficio è affidata la valutazione della politica fiscale del governo, prima e nel corso del processo di decisione finanziaria, al fine di romperne il monopolio informativo. Le funzioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio sono state disciplinate dalla legge n. 243/2012, definita “legge rinforzata” per la particolare maggioranza (assoluta) richiesta per la sua approvazione[15].  L’Ufficio è stato incardinato nel Parlamento con la funzione di verificare gli andamenti di finanza pubblica e di controllare l’osservanza delle regole del bilancio. Resta tuttora aperta, tuttavia, la definizione dei rapporti dell’Ufficio con il governo poiché la legge istitutiva non ha chiarito come possano essere sanati eventuali conflitti tra le stime del governo e le valutazioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio, anche perché l’Ufficio non ha poteri deliberativi ma, operando solo attraverso una moral suasion, è facilmente soccombente di fronte alle decisioni del potere esecutivo.
Incide sull’organizzazione anche la maggiore frequenza delle riunioni del Consiglio europeo. Il Consiglio europeo nasce come organo di indirizzo politico da una prassi, iniziata nel 1961, di tenere riunioni informali, senza una cadenza prestabilita, per dare all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo ed è menzionato, per la prima volta, nell’Atto unico europeo del 1986. Dal 1995 ha intensificato il numero degli incontri – che per molto tempo non hanno superato i due appuntamenti all’anno – fino a raggiungere otto riunioni formali nel 2015. Contemporaneamente, si sono estese le sue competenze, da un’attività, meramente consultiva e di indirizzo ad una attività anche deliberativa. Ad esempio, nell’ambito del Semestre europeo, il Consiglio europeo approva le raccomandazioni della Commissione risultanti dalla valutazione dei programmi nazionali di riforma.
Nella attuale architettura finanziaria vanno anche menzionati i nuovi compiti affidati alla Bce, che si trova a cumulare al suo interno le funzioni di politica monetaria e le funzioni di vigilanza sul sistema creditizio. Queste ultime perseguono l’obiettivo di portare il controllo delle banche a livello europeo, sottraendolo alle politiche nazionali.
L’Unione bancaria è costituita da tre meccanismi. Il primo è il Meccanismo unico di vigilanza (Muv), costituito nel 2013, che mira a un’applicazione uniforme del diritto dell’Unione finalizzato al superamento delle difficoltà di dare attuazione in maniera uniforme, nei singoli Stati, al diritto dell’Unione. Il Muv rappresenta una pietra miliare nella costruzione europea, non meno importante della moneta unica e del vincolo del pareggio di bilancio[16]. Il secondo strumento è costituito dal Meccanismo per la soluzione delle crisi (Mur), costituito nel 2016. Infine, è prevista la costituzione, non ancora realizzata, di un terzo Meccanismo per l’assicurazione dei depositi.

III

L’ampio intervento europeo in materia finanziaria ha prodotto significative modificazioni negli ordinamenti degli Stati, sicché non potrebbe adattarsi all’azione dell’Unione la frase che, in un celebre romanzo italiano degli anni Cinquanta, ambientato nella Sicilia dell’Ottocento, il nipote del principe di Salina, protagonista del romanzo, dice allo zio: “Bisogna che tutto cambi perché tutto resti com’era prima”[17].
Se si analizzano le conseguenze delle azioni europee sulla finanza degli Stati, si nota che sono avvenuti profondi cambiamenti e che quasi nulla è restato com’era prima.
Infatti, a livello nazionale, è mutata la governancefinanziaria.

Questa manovra, da oltre un quindicennio, seguendo una procedura atipica, è contenuta in un unico articolo, suddiviso in un migliaio di commi, sul quale, per di più, è prassi del governo porre la questione di fiducia. In questo modo, si impedisce al Parlamento l’attività di mediazione degli interessi che gli era propria e, fatto ancora più grave, si riduce, fino ad impedirlo, il diritto all’esercizio della “funzione legislativa” come disciplinata dall’art. 72 della Costituzione.

E, in proposito, si può ricordare che, secondo i Padri dell’Unione, la sovranità non doveva esercitarsi in modo isolato. L’idea dei Padri fondatori era che gli Stati dovessero ridurre le loro differenze. E in materia di governancefinanziaria, certamente le norme europee hanno portato, fino a oggi, a una maggiore integrazione, verso quell’unione “sempre più stretta” (scritta nel preambolo del trattato che istituiva la Comunità europea, approvato a Roma il 25 marzo 1957).
Certo, non può negarsi che la regolazione di cui abbiamo parlato è estremamente complessa, spesso di difficile attuazione e suscita sentimenti antieuropei[20]. Peraltro, attraverso la sempre più stringente normativa comunitaria si è diffuso, anche tra gli Stati più riluttanti, il principio che i conti devono essere in ordine. Questo è un risultato positivo ascrivibile anche al valore di quel “vincolo esterno” cui faceva riferimento Guido Carli nelle sue memorie[21]. Infatti, nella incerta e vulnerabile situazione dei nostri conti, la presenza di un vincolo esterno ha giustificato il governo al momento dell’assunzione di decisioni “scomode”.
Non si deve, inoltre, dimenticare che l’intervento europeo, e in particolare quello della Bce con il Quantitative easinge con l’Outright monetary transactions,consistente nell’acquisto sul mercato secondario dei titoli dei paesi in difficoltà, ha attutito gli effetti negativi della crisi che gli Stati, senza Europa, avrebbero comunque dovuto affrontare, ma da soli.
Infine, i risultati sino a oggi disponibili mostrano che i paesi con deficit superiore al 3 per cento sono diminuiti dal 6 per cento, prima della crisi, all’1 per cento di oggi[22], mostrando che la crisi, per numerosi paesi si è potuta trasformare in una opportunità.

Carlo Chiappinelli*

I rapporti tra funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei Conti: riflessioni alla luce del codice di giustizia contabile

Sommario:I.Per un inquadramento del tema. II.Uno sguardo alla riforma operata dalle leggi 19 e 20 del 1994. III.Le segnalazioni dei Magistrati del controllo. IV.I raccordi con la funzione consultiva. V.La giustiziabilità delle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo. V.1. Un cenno al decreto-legge 174/2012. V.2. La giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica. VI.Qualche riflessione di prospettiva: il valore costituzionale della contabilità pubblica

I.Per un inquadramento del tema
Ad un anno e mezzo dall’entrata in vigore del codice di giustizia contabile[23]appare quanto mai opportuno operarne – come recita il titolo dell’odierno convegno – un bilancio e nello stesso tempo aprirsi a nuove prospettive.
Prospettive di integrazione normativa[24], ma direi anche prospettive istituzionali. Perché non può non sottolinearsi il rilievo di una lettura “che vada oltre” l’analisi specifica delle singole disposizioni del codice per coglierne la forte portata innovativa da un lato ed il radicamento nella sottesa costruzione legislativa ed elaborazione giurisprudenziale dall’altro.
In altri termini, si intende ampliare l’orizzonte temporale di queste riflessioni, pur sintetiche, con uno sguardo al recente passato, a partire dalla riforma del 1994 (leggi nn. 19-20) ed un occhio alle linee evolutive del quadro ordinamentale.
In questo approccio, forse ambizioso, si intende partire da alcune novità del codice di giustizia contabile, che seppur significative, non paiono sinora del tutto scandagliate. Si tratta delle disposizioni riferite ai rapporti tra le attività di controllo e giurisdizionali della Corte dei conti, che oggi assumono particolare e rinnovato rilievo, proprio perché il sotteso lawsostanziale del controllo – di cui il codice intende disegnare, per quanto rilevanti, i possibili riflessi con il process(riconducibile alle attività giurisdizionali) – registra sensibili accelerazioni.
Come noto, il tema è oggetto di specifica previsione della legge di delega n. 124/2015 (c.d. Legge Madia) alla lettera p) del comma 2 dell’art. 20, intesa esplicitamente a disciplinare i rapporti tra controllo e giurisdizione, evidenziando le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo con le attività giurisdizionali della stessa Corte dei conti. Emerge al riguardo, in prima linea, il valore della documentazione raccolta in sede di controllo e degli elementi producibili (e suscettibili di valutazione) in sede di giudizio, cui si accompagna la “idonea considerazione” dei pareri resi dalla Corte dei conti ai fini della verifica della effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo e del nesso di causalità.
A tali chiare indicazioni della delega corrispondono le previsioni del codice di porre uno specifico onere, in capo ai Magistrati del controllo, di segnalare i fatti “dai quali possono derivare responsabilità erariali” (art. 52, c. 4) e di valorizzare i “pareri resi dalla Corte dei conti”, ai fini dell’esclusione dell’elemento psicologico e/o del nesso di causalità (artt. 69, c. 2 e 95, c. 4, che riguardano rispettivamente l’attività del PM e del Giudicante); il tutto nel contesto di una rivisitazione dell’onere probatorio[25], in un’ottica ispirata a posizioni di paritarietà delle parti e di maggiore garanzia ed effettiva attuazione dei principi del “giusto processo”.
Va poi considerato che una serie di norme citano uffici di controllo solo per ragioni procedurali (come l’art. 124 sulla notificazione dei ricorsi nei giudizi sui piani di riequilibrio; l’art. 126 sulla richiesta di trasmissione del fascicolo d’ufficio alle sezioni di controllo; sul promovimento del giudizio su segnalazione degli uffici di controllo per l’applicazione della sanzione pecuniaria (art. 133, c. 1) e per la resa del conto (art. 141, c. 1).
Le richiamate disposizioni aprono (o meglio riaprono) una riflessione sui rapporti tra controllo e giurisdizione della Corte dei conti. Al riguardo, si intende subito anticipare la portata di questo intervento, mirato a prospettare una più ampia tematica, nel senso di sviluppare spazi di approfondimento su una possibile riconsiderazione dei punti di contatto tra le due aree istituzionali in cui vanno concretamente ad esplicarsi le funzioni di garanzia affidate alla Corte dei conti ai sensi degli artt. 100 e 103 della Cost.
L’intervento intende peraltro seguire un approccio storico-ermeneutico, nel senso di isolare i tre “gruppi” di punti di contatto (onere in capo ai magistrati del controllo di segnalare i fatti dai quali possono derivare responsabilità erariali, ex art. 52, c. 4; rilievo dei pareri resi dalla stessa Corte dei conti ai fini dell’esclusione dell’elemento psicologico e/o del nesso di causalità ex artt. 69, c. 2 e 95, c. 4; giustiziabilità delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo nelle materie di contabilità pubblica, ex art.11) esaminandoli in una prospettiva diacronica. In altri termini, l’assunto che si intende sviluppare è la scarsa validità di una lettura delle citate disposizionidel codice di giustizia contabile svincolata dal contesto in cui è maturata l’esigenza ad esse sottesa o ne sia comunque individuabile la funzione. Partendo infatti dalla considerazione dell’evoluzione delle forme (e della incisività) del controllo esterno affidato alla Corte dei conti, l’intento qui seguito è quello di ricondurre tali innovazioni al “quadro di riferimento” – in forte accelerazione nel recente periodo – rappresentato dalla relativa disciplina positiva. L’ottica del contributo è prevalentemente riferita alle funzioni di controllo piuttosto che giurisdizionali della Corte dei conti, registrandosi al riguardo una ancor più cospicua mole di interventi normativi, tali da modificarne in senso sostanziale taluni stessi connotati di fondo. In questo senso i tre “gruppi” di punti di contatto trovano “collocazione” diversa: il primo (onere di segnalazione) non può che partire dalle considerazioni dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 29/1995, espressamente ripresa nella relazione illustrativa al codice, laddove si richiama sia l’incontestabilepotere-dovere del magistrato del controllo di segnalare alla Procura erariale i danni accertati nell’esercizio delle sue funzioni, sia la necessità di garantire l’esercizio dei fondamentali diritti di difesa, suscettibili di compressione dalla utilizzabilità diretta, nel giudizio di responsabilità erariale, delle notizie e dei dati acquisiti mediante il “controllo sulla gestione“. Ciò comporta dunque una rilettura delle interpretazioni maturate a ridosso della riforma del 1994 (leggi nn. 19-20).
Il secondo profilo (rilievo dei pareri resi dalla stessa Corte dei conti ai fini dell’esclusione dell’elemento psicologico e/o del nesso di causalità) va letto nella sua genesi, anche “collaborativa”, che informa la l. n. 131 del 2003, approvata in attuazione deinuovi principi accolti nel titolo V della Costituzione. Il terzo profilo può essere compreso solo alla luce dei più incisivi strumenti introdotti dal legislatore nel recente periodo, a partire dal decreto-legge 174/2012, maturato nel contesto della riforma costituzionalesul pareggio in bilancio (l. cost. 1/2012), che, come si vedrà nel pur rapido excursusche segue, ha evidenziato una maggiore incisività dei poteri di controllo della Corte dei conti, sollecitando nuove aperture sulla giustiziabilità dei relativi atti. Solo in tal modo è possibile considerare correttamente i rapporti tra funzioni giurisdizionali e funzioni di controllo nelle disposizioni del nuovo codice contabile, sulla cui base può porsi qualche riflessione anche di prospettiva.

II.Uno sguardo alla riforma operata dalle leggi nn. 19 e 20 del 1994

Uno sguardo alla riforma operata dalle leggi nn. 19 e 20 del 1994, nel testo modificato con l. n. 639/1996, che ha ridisegnato i nuovi connotati della responsabilità amministrativa e dei controlli, evidenzia a nostro avviso valori comuni che inducono ad una lettura unitaria. Ci si riferisce in particolare alla separazione tra politica e amministrazione: emblematica in questo senso laprevisionein base a cui “La responsabilità, nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi, non si estende ai “titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione.” Milita nello stesso senso la esplicita previsione normativa della insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali; questa risultava, peraltro, già accolta dalla più consapevole giurisprudenza, che escludeva che il Giudice, nell’esercizio delle sue funzioni, sostituisse le sue scelte a quelle dell’Autorità amministrativa, perché in tal caso cesserebbe di essere “operatore di giustizia” per trasformarsi in “amministratore” (SS.RR. appello, 3 giugno 1996, n. 30).
Con un ulteriore ribaltamento dei principi prevalentemente seguiti dalla precedente giurisprudenza, generalmente orientata a disconoscere, in sede di accertamento della responsabilità amministrativo-contabile la c.d.compensatio lucri cumdamno, è altresì statuito il dovere di tenere conto, nel giudizio di responsabilità – fermo restando il potere riduttivo dell’addebito ex art. 52 r.d. 1214/1934 – “dei vantaggi comunque acquisiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata” in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici. Tali innovazioni relative alla quantificazione del risarcimento[26]si accompagnano alla risalente previsione che il Giudice contabile possa condannare il responsabile a risarcire soltanto una parte del danno cagionato, mentre la parte residua rimane a carico dell’ente danneggiato[27]. L’esercizio del “potere riduttivo dell’addebito” consente di adeguare la condanna alle circostanze del caso concreto, ove queste ultime inducano a valutare la responsabilità con minor rigore[28].
Tra gli ulteriori elementi caratterizzanti vi sono l’estensione della giurisdizione della Corte alla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia cagionato ad amministrazioni o enti diversi da quelli di appartenenza (per i fatti commessi successivamente alla entrata in vigore della legge n. 20 del 1994) e l’accentuazione del carattere personale della responsabilità (la responsabilità amministrativa è personale ed il relativo debito si trasmette agli eredi nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di indebito arricchimento degli eredi stessi)[29]. Nelle fattispecie in cui il danno è riconducibile alla condotta di più persone, inoltre, l’obbligazione risarcitoria ha carattere parziario, nel senso che ciascuno dei danneggianti è tenuto al risarcimento nei limiti della quota che il giudice, valutate le singole responsabilità, pone a suo carico (l’art. 1294 c.c. stabilisce invece la regola della solidarietà, per la quale ciascuno dei condebitori può essere chiamato a rispondere dell’intera obbligazione)[30].
Di grande rilievo è la questione relativa alla limitazione della responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ai fatti commessi con dolo o colpa grave.
La ratiodi questa limitazione della responsabilità alle condotte commesse con colpa grave (oltre che con dolo) si rinviene nella considerazione del rischio che il timore dell’esposizione al risarcimento possa paralizzarne l’attività amministrativa.
Significativele affermazioni rese dalla Corte costituzionale (sentenza n.371 del 20 novembre 1998), che inquadra il problema della colpa grave in una nuova conformazionedella responsabilità amministrativa e contabile, in un complessivo cambiamento del regime del pubblico impiego (d.lgs. n. 29/93 e n. 80/98) ed in una prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati dell’azione amministrativa alla luce degli obiettivi da perseguire, insieme di efficienza e di rigore della gestione. Secondo la Consulta la limitazione introdotta sul grado di colpevolezza si innesta, infatti, in una ampia rivisitazione dei profili della responsabilità amministrativa (in materia di eredi, di personalità dell’obbligazione) ed in una parallela riforma delle coordinate strutturali e funzionali dell’azione amministrativa. In tale quadro, accennato nella pronuncia, la disposizione rappresenta dunque un punto di equilibrio tra “elementi restitutori e di deterrenza” e risponde “alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente”, così rendendo la prospettiva della responsabilità “ragione di stimolo e non di disincentivo per gli operatori”. Nella sinteticità delle espressioni si rinvengono dunque interessanti spunti di riflessione da applicare come generale chiave di lettura.
Sempre inuna ottica garantista va letta la disciplina di cui all’art. 5 della legge n. 19/1994, in merito alla procedura relativa al c.d. avviso a dedurre, mediante il quale, il procuratore regionale, prima di emettere l’atto di citazione in giudizio, invita il presunto responsabile del danno a depositare, entro un termine non inferiore a trenta giorni – termine nel quale quest’ultimo può chiedere di essere sentito personalmente – le proprie deduzioni ed eventuali documenti.
Di rilievo innovativo nella riforma del 1994 è poi la previsione che “in caso di definitivo proscioglimento, anche sulla base della nuova formulazione della disciplina della responsabilità, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti siano rimborsate dall’amministrazione di appartenenza”: si tratta, evidentemente, di una ulteriore conferma della portata, largamente ispirata a criteri garantisti, della riforma del 1994/96. La rilevanza di tale intervento emerge anche nel parere (n. 4/2016) reso dalle Sezioni riunite in ordine allo schema trasformatosi nel d.lgs. n. 174/2016 (parere richiesto exart. 20, c. 5, l. n. 124/2015, nell’ambito della generale attività consultiva della Corte, “in relazione provvedimenti legislativi che importino il conferimento di nuove attribuzioni” della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 1, r.d. 9 febbraio 1939, n. 273, convertito dalla legge 2 giugno 1939, n. 739) in cui si opera una rapida, ma esaustiva, ricognizione evolutiva[31]della normativa regolatoria primaria in tema di giurisdizionedella Corte dei conti.
Detti elementi sinteticamente richiamati concorrono a definire le peculiarità della responsabilità amministrativa[32], che la connotano in senso speciale rispetto alla responsabilità di tipo civilistico[33], ma nel contempo, individuano un unitario fil rouge in una necessaria coordinata lettura, in parallelo, anche della riforma dei controlli. Emblematico il richiamato principio cardinedella separazione tra politica e amministrazionee della parallela valorizzazione e responsabilizzazione della dirigenza pubblica, sotteso anche, inparallelo, al versante dei controlli. La legge 14 gennaio 1994, n. 20 segna il ribilanciamento tra controlli preventivi e gestionali a favore di questi ultimi, aprendo anche ai controlli sulle Regioni[34]ed è in immediata correlazione con le grandi riforme degli anni Novanta. In quegli anni l’evoluzione amministrativasegna ilpassaggio da un’attività in precedenza caratterizzata dai tradizionali compiti di natura solo provvedimentale ad un’azione orientata ad un diverso e più marcato intervento nella realtà economica e sociale. Ne consegue necessariamente che dall’esclusiva valutazione della legittimità dell’azione amministrativa, propria di una “amministrazione per atti”, sia via via emersa l’esigenza di valutazioni di risultato.
Senza affrontare in questa sede una tematica così complessa[35], vanno segnalate per quanto attiene alla evoluzione dei controlli le linee di fondo, rappresentate dalla generale riduzione dei controlli di legittimità, per tutti i livelli di governo e di amministrazione, cui si sono accompagnate due interagenti linee di riforma: la valorizzazione delle componenti di controllo interne a ciascuna amministrazione e l’innovazione considerevole dei controlli esterni, maggiormente orientati alle verifiche gestionali, volte a rendere l’azione amministrativa più efficiente, garantendo nel frattempo la compatibilità degli equilibri finanziari e la tenuta complessiva del sistema.
Per sviluppare tali generali profili occorre evidenziare la forte interazione tra le specifiche innovazioni sul versante dei controlli e le modifiche della stessa azione e conformazione della Pubblica Amministrazione: ne emerge la natura dinamicadel controllo nelle sue diverse articolazioni e moduli operativi. In questo senso rilevano i raccordi tra controlli e riforme amministrative, segnando, nell’appena tracciato inquadramento, la valenza di un approccio unitario ed evolutivo nel considerare i valori complessivamente sottesialla riforma operata dalle leggi nn. 19 e 20 del 1994, nel testo integrato con l. n. 639/1996.

III.Le segnalazioni dei Magistrati del controllo

Questo approccio unitario – che appare necessario anche perché sinora la tematica non risulta del tutto esplorata – offre motivo di riflessione alla lettura dell’oneredi comunicazione previsto dall’art. 52, comma 4, del codice di giustizia contabile.
Dispone la norma: “I magistrati della Corte dei conti assegnati alle sezioni e agli uffici di controllo segnalano alle competenti procure regionali i fatti dai quali possano derivare responsabilità erariali che emergano nell’esercizio delle loro funzioni”.
La disposizione normativa, nel ribadire la fisiologica segnalazione, in base ai principi generali del sistema, dei “fatti dai quali possa derivare responsabilità erariale”, coinvolge direttamente i magistrati della Corte addetti al controllo e non già le “Sezioni” o agli “Uffici” cui sono assegnati.
Si tratta di una non lieve distinzione, che per un verso sollecita una responsabilizzazione soggettiva, da estrinsecarsi in coerenza con la peculiarità della qualificata “notitia damni“, per altro verso può indurre a talune riflessioni di ordine sistematico. Per meglio comprendere anche il senso della rubrica “obbligo di denuncia di danno ed onere di segnalazione” rileva a nostro avviso anche il c. 5, in base al quale“Resta fermo quanto previsto dall’articolo 129, comma 3, delle norme di attuazione di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale”. Tale riferimento sembra da intendersi nel senso di evidenziare la natura magistratuale della interlocuzione disciplinata al precedente comma 4, in maniera differenziata non solo sotto il profilo formale, ma più ancora sistematico in ordine alle interrelazioni interne allo stesso Istituto, oltre che esterne ai diversi plessi magistratuali, cui si riferiscono i due commi.
La già citata relazione illustrativa, nell’ottica di pervenire ad un “punto di equilibrio del rapporto tra esiti del controllo, specie del controllo di gestione, e la loro osmosi all’interno o all’origine del giudizio di responsabilità”, precisa[36]in via generale che i fatti oggetto di segnalazione “possono ben costituire una notizia di danno specifica e concreta, ex art. 51, comma 2, ove consistenti in informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici o indifferenziati”, ma essi, tuttavia, “non possono mai assumere il valore di prova di un danno erariale, che così giungerebbe già precostituita all’interno del giudizio di responsabilità”; tali fatti, al contrario, “devono essere sempre dimostrati e scrutinati solo e soltanto all’interno del giudizio”. I fatti suscettibili di danno erariale vanno dunque verificati nell’eventuale, successivo giudizio di responsabilità, per il quale il codice di giustizia contabile valorizza la posizione di parità delle parti ed il ruolo del contraddittorio, in coerenza ai principi costituzionali della inviolabilità del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del giusto processo (art. 111 Cost.).
Questa appare la fondamentale chiave di lettura della normativa in esame, che trova ancor oggi solido ancoraggio nella citata sentenza n. 29/1995 e di cui qui preme rimarcare in primo luogo la coerente linea evolutiva con i su accennati principi della riforma del 94/96. Vanno invero lette in un’ottica garantista le disposizioniattuative del criterio della delega inteso ad indicare le norme generali sul dispiegarsi dell’onere probatorio tra le parti e nei rapporti con il giudice. In tal senso si pongono le disposizioni che disciplinano sia l’attività istruttoria del P.M. (artt. 55-65) e della parte privata (art. 71-72) nella fase “pre-processuale”, sia i poteri del Giudice di ammissione, assunzione e valutazione dei mezzi di prova, nella fase processuale (artt. 94-99). Sintomatico di una linea evolutiva appare la innovativa previsione di cui all’art. 71, comma 5, che prevede forme di intervento della Procura a sostegno delle iniziative istruttorie del convenuto, contro le inerzie e gli ostacoli eventualmente frapposti all’acquisizione di atti e documenti.
Questi centrali tratti – su cui non ci si sofferma se non per rimarcare una linea di continuità con i principi sottesi alla riforma degli anni ’90 – non esauriscono peraltro i profili della tematica alla luce del disegno generale del Costituente di affidare ad un medesimo organo magistratuale, nelle materie della contabilità pubblica, sia le funzioni di controllo che quelle giurisdizionali, pur operanti in diversa prospettiva[37].
Nella consapevolezza di non poter esaurire le complesse implicazioni tese a definire il quadro dei rapporti tra controllo e giurisdizione, ci si limita a talune osservazioni di fondo.
Va infatti segnata la sensibile evoluzione dei controlli per riflettere necessariamente su nuove ulteriori implicazioni non presenti nelle coordinate della sentenza della Corte costituzionale n. 29/1995. Pur essendo il tema complesso, non può ignorarsi il decisivo indirizzo sotteso alle più recenti disposizioni ed in particolare alle misure di natura correttiva e interdittiva introdotte dal d.l. n. 174/2012, convertito dalla l. n. 213/2012 (ma non solo)[38]ed alle forme di responsabilità erariale anche di tipo sanzionatorio collegabili alla materia della contabilità pubblica. D’altro canto, se controlli a carattere anche interdittivo paiono prima facie allontanarsi dall’archetipo originario del controllo cd. “collaborativo”, specificamente considerato nella più volte richiamata sent. n. 29/1995, va tenuto conto anche dei profili evolutivi del controllo sulle pubbliche gestioni (sintomatico l’articolo 11 della legge n. 15/2009), aprendo una riflessione che non può naturalmente esaurirsi in questo intervento. Il problema si sposta, a ben vedere, dalla pur chiara previsione del codice di giustizia contabile, a quelli che sono i diversi moduli del controllo ed alle interazioni o interferenzeche possono emergere. Segnali in questa direzione paiono emergere dalla stessa lettura della più recente sentenza n. 235/2015, della Corte costituzionale, che, nel richiamare e confermare gli orientamenti già espressi con la sent. n. 29/1995, ha precisato come essi, in quanto volti “ad assicurare il rispetto del principio del contraddittorio”, valgono non solo per il c.d. “controllo” avente “un compito essenzialmente collaborativo” (espressamente considerato nella sent. n. 29/1995), ma “anche per le notizie o i dati acquisiti dalla Magistratura contabile nell’esercizio di qualsivoglia funzione di controllo” (v. paragrafo 11 della sent. n. 235/2015).
La sentenza riafferma in primo luogo la generale valenza del principio su cui si fonda l’onere di segnalazione, laddove emergano fatti idonei a evidenziare una responsabilità contabile, ancorandosi alla funzione del controllo in senso del tutto generale, comprensiva dell’ancor più ampia attività di vigilanza, da sempre intestata agli organi di controllo della Corte dei conti. Peraltro, occorre considerare il passaggio relativo all’annullamento della nota di comunicazione, nel rilievo che, nella specie, “la segnalazione alla Procura contabile trae[va] origine da un’attività di controllo & travolta dalla sentenza n. 130 del 2014” della stessa Corte costituzionale, da ritenere perciò “illegittima ex tunc” (paragrafo 11 della sent. n. 235/2015). Ne discende che gli effetti dell’onere di segnalazione non vanno disancorati dalle specifiche modalità di esercizio delle funzioni di controllo, riproponendo il tema centrale della regolarità delle procedure sottese, il cui rispetto caratterizza necessariamente l’attività in questione nelle sue pur diverse e multiformi estrinsecazioni. Parametri, procedure, effetti del controllo sono, in altri termini, i necessari profili da approfondire[39]anche con riguardo alla perimetrazione della tematica in esame.

IV.I raccordi con la funzione consultiva

Con riguardoalla funzione consultiva ed all’esigenza di valorizzare i pareri resi dalla Corte dei conti, ai fini dell’esclusione dell’elemento psicologico e/o del nesso di causalità (artt. 69, c. 2 e 95, c. 4, che riguardano rispettivamente l’attività del PM e del Giudicante)è necessario fare -nel quadro evolutivo dei controlli della Corte enei limitati spazi dell’odierno intervento – un breve richiamo alla l. n. 131 del 2003, approvata in attuazione deinuovi principi accolti nel titolo V della Costituzione e dai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea.
L’art. 7 della l. n. 131 del 2003 affida alla Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, anche in relazione al Patto di stabilità ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’UE. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria[40]degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni, riferendo sugli esiti delle verifiche ai Consigli degli enti controllati[41]. L’espresso richiamo al patto di stabilità nelle disposizioni di adeguamento alle novelle costituzionali è di peculiare rilievo, proprio per le sempre più strette interazioni tra finanza comunitaria e finanza nazionale, che richiedono il concorso e la corresponsabilizzazione dei diversi livelli di governo. Nel rinnovato assetto costituzionale, che sancisce la pari dignità degli enti territoriali, viene dunque ad esplicitarsi una funzione di garanzia – anche nei confronti della Unione europea – degli equilibri finanziari e della efficienza gestionale, ribadendo per la Corte dei conti, quel ruolo, già affermato dalla Consulta (sent. n. 29 del 1995), di garante degli equilibri economico-finanziari della Repubblica in posizione di equidistanza e di terzietà.
Le indicazioni poste dalla legge 131 sollecitano dunque, per un verso a rintracciare e a sviluppare adeguate forme di raccordo tra controlli esterni ed interni; dall’altro a individuare per questi ultimi i corretti “binari” di una loro definizione. L’organizzazione dei sistemi di controllo interno sollecita la condivisione di parametri, metodologie e standarddi riferimento per evitare duplicazioni o dispersioni di risorse e fornire effettiva risposta alle esigenze di funzionalità e di garanzia.
In questo quadro sinteticamente tracciato si innesta la funzione consultiva affidata alle Sezioni regionali di controllo (art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003), funzione che meriterebbe da sé specifica attenzione sia esterna (nel quadro delle interrelazioni tra Corte dei conti ed autonomie territoriali) che interna alla Corte dei conti (nei rapporti oltre che con la giurisdizione anche con gli stessi moduli propri del controllo).
Ai fini in discorso basta segnalare l’importanza dell’innovativa previsione di pareri in materia di contabilità pubblica, con il coinvolgimento del Consiglio delle autonomie locali (oltre che di possibili ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa).
Rilevante è la problematica connessa all’area evolventesi dell’ambito della “materia di contabilità pubblica”[42]. Sotto il profilo oggettivo la richiesta di parere è ammissibile soltanto laddove il quesito formulato verta in materie di contabilità pubblica. Per tali la consolidata giurisprudenza (v. Corte conti, Sez. aut., delib. 1 marzo 2006, n. 5; Sez. riun. contr., delib. 21 ottobre 2010, n. 54; nonché Sez. contr. reg. Lazio, delib. 10 gennaio 2013, n. 3; Sez. contr. reg. Lombardia, delib. 8 novembre 2013, n. 97) intende quegli aspetti strettamente attinenti alla disciplina dei bilanci e alle modalità di tenuta ed organizzazione delle scritture contabili, ma non anche qualsiasi attività che abbia, comunque, direttamente o indirettamente, riflessi di natura finanziaria o patrimoniale, a meno che non si tratti di aspetti o questioni che, pur investendo l’attività finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, si inseriscano nel quadro unitario di specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica, imposti dai principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti in leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente ed in maniera significativa sulla gestione finanziaria e sugli equilibri di bilancio dell’ente.
Va oggi segnalato l’ampliamento della funzione consultiva operato dall’art. 10-bis del d.l. 24 giugno 2016 n. 113, convertito dalla l. 7 agosto 2016 n. 160, in base a cui le richieste di parere in materia di contabilità pubblica possono essere rivolte direttamente alla Sezione delle autonomie della Corte dei conti: per le Regioni, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome; per i Comuni, le Province e le Città metropolitane, dalle rispettive componenti rappresentative nell’ambito della Conferenza unificata[43].
La tematica offre diversi spunti ed angolazioni di intervento: dai rapporti tra controllo e giurisdizione, alle relazioni tra funzione consultiva e la stessa funzione del controllo specificamente intesa, tutte affidate alla Corte dei conti, nell’unitario fondamento costituzionale.
Per il codice di giustizia contabile vanno considerate in un’ottica garantista le disposizioni che disciplinano, sia pure con formulazioni non del tutto perspicue, il rilievo che hanno i pareri espressi dalla Corte dei conti nell’esercizio della funzione consultiva, sia per l’esercizio dell’azione che per le valutazioni del Giudice.
Recita l’art. 69, c. 2 del codice di giustizia contabile:Ilpubblico ministero dispone altresì l’archiviazione per assenza di colpa grave quando l’azione amministrativa si è conformata al parere reso dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi.
Appare dunque da soffermarsi sulla regolarità della procedura, come chiaramente richiesto dalla norma (nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi); la stessa formulazione è ripresa ancheall’art. 95, comma 4, codice di giustizia contabile, che dispone: Il giudice, ai fini della valutazione dell’effettiva sussistenza dell’elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di causalità, considera, ove prodotti in causa, anche i pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali, nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi.
Anche qui ci si sente di sottolineare il rilievo delle procedure. In tal senso soccorrono i principi, maturati nella giurisprudenza sulla ammissibilità soggettiva ed oggettiva delle istanze di parere[44]. La giurisprudenza contabile  ha anche chiarito che le richieste di parere devono riguardare questioni di ordine generale; non possono essere formulate con riguardo a specifici fatti di gestione o specifici comportamenti degli amministratori, perché altrimenti questa peculiare funzione consultiva finirebbe per degenerare in surrettizie forme di inopportuno condizionamento o interferenza sulle decisioni delle sezioni giurisdizionali, chiamate a giudicare sulla responsabilità erariale di amministratori e dipendenti.
Un precedente di esimente normativa può rinvenirsi con riguardo agli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, nell’art. 17, c. 30-quater, lettera a) del d.l. n. 78/2009 (convertito dalla l. n. 102/2009 e ss.mm.): la disposizione ha integrato il primo periodo del comma 1 dell’art. 1 della l. n. 20/2014, nel senso di prevedere l’esclusione della gravità della colpa “quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo”.

V.La giustiziabilità delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo

Ancora più complesso è il tema della giustiziabilità delle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo nelle materie di contabilità pubblica (ex art.11 codice di giustizia contabile),tema che può essere compreso solo alla luce dei più incisivi strumenti introdotti dal legislatore nel recente periodo.

V.1.Il decreto-legge 174/2012

Pur nel solco sinteticamente tracciato delle precedenti disposizioni di legge, espressamente richiamate, la disciplina postadal decreto-legge 174/2012pone sensibili elementi di novità, in un’ottica di rafforzamento del controllo della Corte dei conti sugli enti territoriali[45].
Nel riferirsi, seppur brevemente, all’ancoraggio costituzionale, espressamente declinato nel testo normativo, appare significativamente innovativo il richiamo – oltre ai principi derivanti dagli artt. 81, 97, primo comma, e 119, ultimo comma, Cost. – all’art. 100, già valorizzato dalla giurisprudenza costituzionale(a partire dalla sentenza n. 179 del 2007, che individua per le attribuzioni di controllo un diretto fondamento nell’art. 100 Cost. il quale “assegna alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione del bilancio, come controllo esterno ed imparziale“[46]).
Nella peculiare ottica del presente intervento rileva il richiamo all’art. 28 Cost.[47]– in base al quale“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti” e che“in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.
Con il d.l. n. 174/2012 viene rafforzato il quadro dei controlli e delle verifiche già previsto dall’art. 1, commi 166 e ss., della legge n. 266 del 2005[48], richiamandone la procedura ed estendendone il modello anche alle Regioni[49].
I nuovi parametri di riferimento del controllo, a fronte di quelli già previsti dal comma 167 (riferiti al rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno; all’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione, ad ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amministrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione) sono individuati nella sostenibilità dell’indebitamento e nell’assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli Enti.
Va evidenziato il consolidamento nei documenti contabili delle partecipazioni in società controllate dall’ente alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’Ente.
Viene prevista una procedimentalizzazione scandita da una fase diretta a correggere le patologie riscontrate ed un effetto interdittivo in caso di inerzia dell’ente locale o di inidoneità dei provvedimenti correttivi: in tali casi è, infatti, preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria[50].
La disposizione sembra riprendere esigenze sottese all’articolo 11, comma 3, della legge n. 15/2009, ove si dispone che le Sezioni regionali possano effettuare controlli su gestioni pubbliche di enti locali “in corso di svolgimento” (c.d. controllo concomitante).
Va, altresì, segnalato il potenziamento del controllo sul funzionamento del sistema dei controlli interni. In particolare, il nuovo articolo 148, rispetto alla formulazione previgente del TUEL – che operava un semplice rinvio alle disposizioni di cui alla legge n. 20/1994 – dispone adempimenti a cadenza temporale in ordine al funzionamento dei controlli interni di ciascun ente locale[51]. La norma contiene anche misure sanzionatorie prevedendo che le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte di conti, in caso di rilevata “assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie” relative alla regolarità della gestione e all’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni, irrogano agli amministratori responsabili una sanzione pecuniaria che può variare da cinque a venti volte la retribuzione spettante al momento della violazione, fermo restando le eventuali ulteriori responsabilità per dolo o colpa grave di cui all’articolo 1 della legge n. 20/1994 e le previsioni dei commi 5 e 5-bisdell’art. 248 del TUEL[52].
Non ci si sofferma sulla previsione di analisi relative alla razionalizzazione, efficienza ed economicità dell’organizzazione e sulla sostenibilità dei bilanci (art. 6, commi 1 e 2), anche in relazione al disposto dell’art. 14, comma 1, lett. d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Rilevante infine, sotto più profili, la disciplina introdotta con riguardo ai piani di riequilibrio pluriennale, con la previsione di un ricorso innanzi al Giudice contabile in speciale composizione, cui più avanti si farà cenno.
Una “misura” del tutto particolare e incisiva riguarda i rendiconti dei Gruppi consiliari, per i quali la giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. 26 febbraio 2014, n. 39), ha evidenziato il raccordo e la stretta connessione con le risorse del bilancio regionale.
Come ben noto, moduli e procedure centrali di controllo sono rappresentati dalla verifica della copertura finanziaria delle leggi regionali e dalla parifica del rendiconto, estesa a tutte le Regioni a statuto ordinario[53].

V. 2.La giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica

Alla luce di queste disposizioni sinteticamente richiamate va letta la previsione di cui all’art. 11, comma 6, lett. e) del codice di giustizia contabile. La norma pare chiaramente intesa ad affermare una competenza generale – e non già meramente riassuntiva delle specifiche previgenti previsioni normative – delle Sezioni riunite in speciale composizione, legittimate a conoscere delle “impugnazioni conseguenti alle deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo nelle materie di contabilità pubblica“.
Per comprenderne meglio la portata occorre partire dalla considerazione che la maggiore incidenza dei poteri di controllo della Corte dei conti ha determinato nuove aperture sulla giustiziabilità dei relativi atti. E ciò in linea con quanto espresso dalla Corte costituzionale laddove ha affermato che, nei confronti di simili pronunce, “non può essere esclusa la garanzia della tutela dinnanzi al giudice, assicurata dal fondamentale principio dell’art. 24 Cost.”, così che resta in discussione non già l’an, ma soltanto il quomodo di tale tutela”(v. paragrafo 6.3.9.8. della sent. n. 39/2014 e paragrafo 3 della sent. n. 263/2014 della Corte Cost.)[54].
L’innovazione de quanasce con l’articolo 243-quater, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. r), del d.l. n. 174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, ove si prevede, con riferimento alla materia dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli enti locali, un giudizio innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, che si pronunciano “nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso“[55].
Va evidenziato, ancor prima dell’art. 11 codice di giustizia contabile, il consolidarsi di un orientamento giurisprudenziale che, riconoscendo l’esistenza di una giurisdizione piena ed esclusiva delle Sezioni riunite in speciale composizione, ancorata alle materie di contabilità pubblica di cui all’art. 103, comma 2, della Costituzione, ne ha ampliato la cognizione, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, a fattispecie ulteriori rispetto a quelle individuate espressamente dall’ordinamento[56].
A fondamento di questo indirizzo vi è una ricostruzione sistematica delle norme ed un’interpretazione costituzionalmente orientata, che parte appuntodalla procedura di riequilibrio pluriennale.
Va ricordato che prima in via giurisprudenziale (Sezioni riunite, n. 25/2014) e poi legislativa (art. 3, c. 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 91), si è ampliata l’area di ricorribilità con riferimento alle deliberazioni sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali, per pervenire anche a tutte le altre pronunce delle sezioni regionali della Corte dei conti che possono ledere situazioni giuridiche soggettive degli enti.
Le stesse Sezioni riunite in speciale composizione, hanno innanzitutto ravvisato nella richiamata previsione normativa un implicito riconoscimento, da parte del legislatore, della impossibilità di assoggettare al sindacato di un giudice diverso dalla Corte dei conti le delibere delle Sezioni regionali di controllo in materia di piani di riequilibrio finanziario e di dissesto degli enti locali, in quanto rientranti nella materia di contabilità pubblica (Sezioni riunite,n. 2/2013). Pertanto, le delibere delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, come Atto di effettivo esercizio del potere di controllo riconosciuto alla Corte dei conti dalle norme vigenti, nonché in base alla giurisprudenza costituzionale sopra richiamata, sono del tutto sottratte al sindacato giurisdizionale di altri giudici diversi dalle Sezioni riunite della stessa Corte in speciale composizione[57].
Le Sezioni riunite hanno avuto modo di chiarire che la giurisdizione piena ed esclusiva in tema di contabilità pubblica della Cortedei conti, trova nelle richiamate disposizioni, non una mera “interpositio legislatoris“, bensì un vero e proprio rinvio diretto della norma ordinaria alla norma costituzionale, ovvero all’art. 103, secondo comma, della Costituzione che costituisce“norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali, quali quelli della tutela degli equilibri finanziari definito oggi espressamente previsti in Costituzione” (Corte dei conti, Sez. riunite, n. 2 del 2013).
Tale affermazione si innesta in un sistema ordinamentale che valorizza il ruolo svolto dalla Corte dei conti nell’esercizio delle sue funzioni di controllo, quale organo magistratuale al servizio dello Stato-comunità, garante terzo e imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità, come precisato dalla più volte richiamata sentenza n. 29/1995. Tale ruolo è stato accentuato della rinnovata rilevanza assunta dalle funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti, ed in particolare alle Sezioni regionali di controllo in ragione della normativa di cui si è operato sintetico cenno, nella prospettiva più volte rimarcata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, di tutela dell’unità economica della Repubblica e di coordinamento della finanza pubblica, per corrispondere ai vincoli di derivazione europea.
Va altresì considerato, che l’intero impianto della novella costituzionale n. 1/2012 (che tocca, tra gli altri articoli della Costituzione, anche l’articolo 119), che ha avuto attuazione con la legge 24 dicembre 2012, n. 243 (recante Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81 della Costituzione), è volto alla tutela degli equilibri di bilancio dello Stato, degli enti pubblici e degli enti territoriali.Ed invero, tale fondamento è stato richiamato anche in sede di questione di massima (cfr. Sezione delle autonomie, n. 13/2013/QMIG), in relazione alla procedura di riequilibrio pluriennale ed alla sua corretta gestione, da inquadrare a tutela degli interessi della corretta gestione finanziaria.
È sulla base di questi principi che le Sezioni riunite in speciale composizione hanno riconosciuto la tendenziale espansione della propria giurisdizione a fronte di quella espressamente prevista dalle singole disposizioni di legge, in presenza di identità di materia e interesse tutelato e in carenza di diversa regolamentazione da parte del legislatore. Appare dunque di poter riconoscere il carattere sostanzialmente recettivo di questo percorso giurisprudenziale nell’art. 11 del codice di giustizia contabile (testo in cui, peraltro, non si rinvengono ulteriori disposizioni procedurali, per cui soccorrono le stesse pronunce maturate[58]).
Senza qui affrontare la più complessa tematica di una lettura coerente con gli altri principi costituzionalmente tutelati, nella nostra ottica va evidenziato l’intento del legislatore di collegare strettamente, in questa materia, la funzione di controllo della Corte dei conti a quella giurisdizionale ad essa attribuita dal citato art. 103, secondo comma, Cost.
Sul piano sostanziale, alla lucedei principi sopra esposti, si è rilevato che nella specie non si è solo in presenza di una “interpositiolegislatoris“, bensì di un vero e proprio rinvio diretto della norma ordinaria alla norma costituzionale (art. 103, secondo comma, Cost.).
Importante la considerazione che dall’art.103, secondocomma, Cost., derivano alla Corte prerogative giurisdizionali ampie ed articolate: può giungersi alla conclusione che le “materie di contabilità pubblica” possono oggi correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo, inteso alla tutela della integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale, che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali, similmente a quanto, del resto, avviene per i cosiddetti “blocchi di materie” riservati alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Corte Cost. n. 204/2004), consacrata dalle specifiche disposizioni normative (Corte dei conti, Sez. riunite, n. 2 del 2013).
Si è così operata una ricostruzione dell’attribuzione alla Corte di una vera e propria nuova competenza giurisdizionale per ambiti di materie contenziose, piuttosto che la mera cognizione su specifiche fattispecie.È stato dunque rinvenuto nuovo fondamento nel riconoscimento di un collegamento tra la funzione di controllo della Corte dei conti e quella giurisdizionale attribuita dal citato art. 103, secondo comma, della Costituzione, ai fini di un rafforzamento degli strumenti di tutela e di coordinamento della finanza pubblica.

VI.Qualche riflessione di prospettiva: il quadro dei valori costituzionali della contabilità pubblica

Alla luce di queste statuizioni possono trarsi, se non vere e proprie conclusioni, riflessioni volte ad individuare la diversa, ma convergente portata delle funzioni di controllo e di giurisdizione della Corte dei conti, entrambe finalizzate ad una unitaria garanzia delle risorse pubbliche. L’ordinamento ne accentua le interazioni, ancorché le prime siano focalizzate sugli atti e sulle gestioni pubbliche nella loro dimensione oggettiva, e le seconde su condotte e comportamenti soggettivi di chi adotta (od omette) in concreto gli atti amministrativi e di gestione.Sul piano sistematico è stato altresì considerato come la valutazione piena e completadell’agire pubblico, legata soprattutto ai riflessi interni del “buon andamento” dell’Amministrazione, ex art. 97 Cost., “passa necessariamente dalla duplice verifica dei profili oggettivi dell’agire pubblico stesso (per atti adottati e gestione realizzata), di competenza degli organi di controllo, e di quelli soggettivi, relativi all’amministratore o al dipendente pubblico che ha agito per l’Ente (legati anche al suo stato psicologico), di competenza degli organi della giurisdizione”[59].
Senza voler ritrovare il fondamento di tale condivisibile approccio nelle pur risalenti distinzioni tra “buon andamento” e “buona amministrazione”[60], non può non convenirsi sul rapporto di reciproca complementarietà funzionale, così come sulla rinnovata valenza del “buon andamento amministrativo”, alla luce delle più recenti modifiche costituzionali.
Come noto, le nuove regole sul pareggio in bilancio (l. cost. 1/2012) investono non solo l’art. 81 Cost., ma anche l’art. 97 Cost.: è il caso di sottolineare che ai principi di legalità (nell’organizzazione) di buon andamento e di imparzialità, cui già si faceva riferimento nell’art. 97 Cost., si affianca oggi, in base alla citata riforma del 2012, il principio del rispetto dell’equilibrio finanziario per tutte le P.A.
Nel su accennato contesto, particolare significato riveste quanto previsto dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, recanteDisposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione: l’art. 20,nel ribadire le funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, fa infatti espresso riferimentoal rinnovato art. 97 Cost..
Questi aspetti appaiono oggi prioritari nel disegno della stessa P.A., e della sua organizzazione; e nello stesso tempo inducono ad una riflessione sulla materia della contabilità pubblica nella Costituzione. Dottrina e giurisprudenza, anche costituzionale, hanno evidenziato i nessi sempre più rilevanti tra imposizione tributaria (ex art. 53 Cost.), equilibrio dei bilanci, sostenibilità del debito pubblico, coordinamento della finanza pubblica, e la stessa configurazione ed operatività delle pubbliche amministrazioni[61].
Si rinvengono dunque convergenti segnali normativi, a partire dalla stessa novella costituzionale, a sostegno di una rinnovata concezione della nozione di “buon andamento”, fortemente intrisa delle esigenze di equilibrio finanziario nella unitaria lettura del riformulato art. 97 Cost. Tale approccio può anche concorrere a meglio individuare il fondamento delle ipotesi normative che accentuano, proprio in virtù dei rinnovati principi costituzionali, il rafforzamento anche in termini interdittivi degli effetti del controllo: si pensi al possibile blocco dei programmi di spesa, di cui sopra si è fatto cenno, alla fattispecie del c.d. “dissesto guidato”, così come alle stesse più incisive misure in tema di partecipazioni societarie delle am­ministrazioni pubbliche (d.lgs. n. 175/2016). Si apre così una necessaria riflessione sui diversi moduli del controllo cui corrispondono effetti diversificati. Quali i precedenti, dal punto di vista sistematico? Forse le poco applicate misure interdittive (richiamato articolo 11 della legge n. 15/2009)?
Si pongono, altresì, ulteriori riflessioni sia sul piano sistematico che operativo.
Per un verso, va evidenziato che il rispetto dei più delicati valori amministrativo/finanziari (pareggio di bilancio, limiti all’indebitamento, funzionalità dei controlli interni) viene sovente rafforzato dal Legislatore anche con specifiche misure sanzionatorie, applicabili dalle Sezioni giurisdizionali territoriali della stessa Corte dei conti. Ne consegue che viene prospetticamente ad ampliarsi l’ambito proprio della giurisdizione contabile in parallelo al dispiegarsi dell’area del controllo, della finanza e della contabilità pubblica.
Non può, poi, non prendersi atto di una diversa ampia configurazione dello ius dicere contabile[62]:di quello affidato alla Corte dei conti, nella sua articolata unitarietà, e naturalmente di quello della Corte costituzionale.
Il tema è forse ancora più complesso proprio in ragione delle nuove caratteristiche del controllo affidato alla Corte dei conti, che ne hanno accentuato il profilo “interdittivo”[63]e di verifica delle misure consequenziali, sotto la “stella polare” dei principi di equilibrio di bilancio derivanti dai vincoli sovranazionali. La dottrina evidenzia altresì il passaggio di prospettiva dalla cura dell’interesse dell’Ente, “all’interesse maggiormente comprensivo alla legalità”. In questo senso vengono ad emergere nel concreto profilo di interferenza tra norma agendie facultas agendi, tra leges eiura.
In proposito è stato affermato[64]che emerge “l’esigenza di approfondire la vasta gamma degli interessi “finanziari” che fanno capo alla collettività e di verificarne la tutelabilità ed il suo grado di effettività. I cittadini, come è noto, nella loro veste di contribuenti sono, ad un tempo, coloro che attraverso il sistema impositivo alimentano per la massima parte le entrate del bilancio dello Stato e quindi anche la finanza di trasferimento e, dall’altro canto, sono fruitori dei pubblici servizi; essi, pertanto, sono sicuramente portatori di una intensa posizione che variamente si potrebbe definire come legittima aspettativa, interesse pretensivo o situazione soggettiva di diversa natura; ma, ciò dipende dal grado di configurazione giuridica e dalla intensità di tutela accordata dal legislatore o dalla stessa giurisprudenza (ad esempio, agli inizi degli anni ’80 si cominciò ad ammettere, in via pretoria, la legittimazione processuale per i cosiddetti “interessi diffusi”)& Ciò che però può essere indagato a fondo ai fini della individuazione della tutela da accordare alla collettività in tema di “interessi finanziari” (perché non ipotizzare la sede dei ricorsi ad istanza di parte?) è piuttosto la natura del corrispondente dovere o munus che incombe a tutti gli apparati pubblici, centrali e locali, che sono chiamati alla gestione ed alla realizzazione degli equilibri finanziari, dello Stato come degli Enti territoriali, in quanto sicuramente il bene giuridico “equilibrio di bilancio” trova oggi protezione nelle molteplici proposizioni che si rinvengono nella legge costituzionale n. 1/2012 e nella legge “rinforzata” n. 243/2012.
È proprio tale mutamento di prospettiva, a porre oggi in evidenza la possibilità di una compresenza di interessi non già meramente ascrivibili alla nozione di interessi diffusi, ma suscettibili di creare vere e proprie situazioni differenziate giuridicamente tutelabili, nel perimetro oggetto delle nuove forme di controllo intestate alla Corte dei conti. Sorgono, quindi, nuovi interrogativi circa la loro possibile rilevanza nel contesto di riferimento.Tali problematiche da meramente teoriche hanno assunto più concreta valenza ed immediata rilevanza attesa la ormai generalizzata “giustiziabilità” (degli interessi lesi dalle) delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo innanzi alleSS.RR. in speciale composizione.
In sostanza, alla domanda di maggiori garanzie procedurali e di certezza dei principi e delle regole contabili che ispiravano già le riforme del 1994 e la stessa più consapevole giurisprudenza, si accompagnano oggi nuove e diversificate situazioni soggettive in cui si vengono concretamente ad enucleare posizioni ed interessi finanziari meritevoli di tutela.
In sintesi – ma il tema è molto complesso[65]ed io mi limito davvero solo a prospettarlo – nell’ordinamento affiorano e si manifestano con forza posizioni ed interessi diversificati, ponendo un diverso accento sulle singole qualificazioni delle posizioni giuridiche tutelabili e della stessa entità degli interessi finanziari coinvolti. In tal senso, la problematica degli interessi dei singoli[66]e della loro tutela a fronte dell’esercizio di funzioni di garanzia obiettiva costituisce una riflessione in itinere[67]che merita attenzione nel più ampio ed esso stesso non univoco contesto inteso ad individuare la tutela da accordare alla collettività in tema di “interessi finanziari”.
Nell’accennato nuovo contestoquali le posizioni tutelabili ed in concreto i soggetti legittimati ad adire le stesse Sezioni riunite? Si tratta ovviamente di tematiche che concernono principalmente il momento giustiziale rimesso alle Sezioni riunite, ma può porsi la domanda di eventuali ricadute sia nella realtà fattuale che nella ricostruzione sistematica delle procedure di controllo, attesa la inevitabile compresenza di siffatte situazioni sul piano sostanziale e di possibili interferenzeanche tra plessi giurisdizionali diversi[68].
Analoghe problematiche potrebbero porsi in ordine al controllo sui rendiconti dei Gruppi costituiti nell’ambito dei consigli regionali, per i quali si è precisato il raccordo e la stretta connessione con le risorse del bilancio regionale[69].
In una prospettiva di virtuoso raccordo interno alla Istituzione Corte dei conti, si richiamano talune pronunce assunte in sede giurisdizionale intese a valorizzare nel concreto le correlazioni di tipo oggettivo(afferenza alla materia della contabilità pubblica) piuttosto che soggettivo(come nelle analizzate specifiche disposizioni del codice di giustizia contabile). Si tratta di un percorso positivamente volto a rendere concreti i nessi tra scritture contabili del tesoriere e risultanze del rendiconto, verificandone la concordanza in sede di parifica del rendiconto regionale[70], così come, per altro verso, a valorizzare le statuizioni emerse in esito ai controlli effettuati sulle contabilità locali rilevanti anche a fini del giudizio di conto del tesoriere[71].
Dalla lettura di tale biunivoca corrispondenza pare poter cogliere una risposta insieme ad una istanza di unitarietà della “voce” dellaCorte dei conti e di enucleazione di principi validi per rendere concreta la dimensione della contabilità pubblica[72].
Verso una nuova dimensione della contabilità pubblica?
La dottrina tende ad approfondire la “dimensione” della materia della contabilità pubblica di cui all’art. 103 della Costituzione (la cui espressione letterale si riferisce alle materie), anche in base alla declinazione operata dalla giurisprudenza costituzionale: oggi la materia della contabilità pubblica può anche essere rivista e ristudiata alla luce di un percorso più ampio che non si incentri solo sull’art. 103 ma anche sull’art. 100Cost.(a loro volta declinabili in correlazione ad altri articoli, ed in particolare artt. 81, 97, 117, 119Cost.)[73].
L’evoluzione del sistema normativo ne ha reso da un lato più attuale la valenza ma anche forse più complicata la perimetrazione per l’intreccio tra livello europeo, nazionale, regionale: per questo la dimensione della contabilità pubblica si sta davvero arricchendo. In questo senso, si sviluppano nuove riflessioni, intese a rendere concretamente percepibile nella dinamica delle funzioni i principi affermati dalla Corte costituzionale, laddove ha ricordato che il bilancio è un “bene pubblico” nel senso che esso “è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche“, in riferimento al rapporto tra politiche di bilancio, responsabilità delle strategie finanziarie e accessibilità alle informazioni da parte delle collettività amministrate[74].
In definitiva, come già osservato[75], credo che ci siano tutti i presupposti perché possa svilupparsi in questa direzione una riflessione sulla nozione delle materiedella contabilità pubblica, da riscoprire in una accezione evolutiva, che in qualche misura possa enucleare una portata ampia dell’art. 103 Cost., secondo comma, in base a cuila Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica (oltre che nelle altre specificate dalla legge), che vada a riscoprirne ulteriori potenzialità in correlazione con gli altri articoli della Carta costituzionale. E ciò nelle tante implicazioni (e suggestioni) dell’espresso riferimento in Costituzione di siffatte materie, con lo stimolo alla loro ulteriore perimetrazione e possibile dimensionamento, così come ad una rimeditazione dei parametri di riferimento.
L’evoluzione dell’ordinamento segna questa nuova direzione: le sentenze della Corte costituzionale, soprattutto le più recenti, hanno evidenziato uno stretto legame non solo tra contabilità e finanza pubblica, ma anche tra contabilità ed altri valori presidiati dall’ ordinamento costituzionale[76]. Alla luce di queste, l’elemento contabile non è più preso in sé stesso come regola formale, ma si riveste di pregnanza sostanziale dal punto di vista degli equilibri di bilancio.
In conclusione, mi limito a segnalare la evoluzione del sistema, a partire dai nuovi principi accolti nel titolo V della Costituzione e dai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea,che permeano le più recenti previsioni normative in tema sia di controllo che di giurisdizione.
La posizione istituzionale della Corte dei conti e la stessa sua articolazione a livello centrale e territoriale consentono di offrire un contributo che si alimenta dell’esame di differenziate realtà amministrative e nello stesso tempo ne assicura una unitaria ricomposizione, consentendo la valorizzazione di un più ampio patrimonio conoscitivo contabile.
Nella complessità delle fonti del diritto, nella poliforme dimensione della realtà amministrativa, si è in presenza di una molteplicità di attori e soggetti, per cui va considerato il ruolo “unificante” del controlloe della giurisdizione contabile.Ed invero, come ha osservato anche l’OCSE[77],tali funzioni corrispondono alla finalità di accountability, particolarmente avvertita in un complesso sistema policentrico. Sembra dunque di poter affermare che nelle così mutate coordinate ordinamentali – e, forse, proprio in ragione di queste – sia possibile rintracciare un filo conduttore unitario tra controllo e giustizia contabile. In tal senso utili spunti emergono proprio dalle riflessioni alla luce del codice di giustizia contabile ed in particolare dalle (pur non numerose) disposizioni intese a regolare i rapporti tra controllo e giurisdizione. Queste – se richiedono una riflessione sistematica più profonda e, per certi versi una riconsiderazione di alcuni più tradizionali profili alla luce dei valori costituzionalmente protetti – indicano importanti punti di approdo.
Ci si riferisce innanzitutto ad una concezione non statica, ma dinamica del controllo, la cui pur sintetica ricognizione ne conferma la natura evolutiva in risposta alle concrete esigenze affiorate nell’ordinamento: ne consegue la necessaria opera dell’interprete, chiamato ad individuarne le specificità nei moduli e negli effetti, senza perderne di vista la unitaria funzione di garanzia del sistema.
La maggiore incisività dei nuovi strumenti comporta la obiettiva emersione di una diversificata gamma di posizioni tutelabili con possibili “interferenze” enucleabili nei rapporti tra controllo e giurisdizione (forse anche lambendo plessi giurisdizionali diversi): in funzione di ciò si richiede, in parallelo, quale chiave necessaria di approccio, una maggiore attenzione alle procedure (rispetto del contraddittorio, dei termini, etc.), così come più volte rimarcato nelle esemplificazioni su riportate.
Su un piano più generale emerge il dimensionarsi unitario, ancorché articolato, della materia della contabilità pubblica a fondamento dell’esercizio delle attività sia di controllo che giurisdizionali della Corte dei conti, richiedendo adeguata nuova formazione anche nelle realtà accademiche.
Sono questi gli stimoli che mi sento di offrire all’odierno convegno, caratterizzato da una pluralità di apporti e di esperienze ed aperto ad ulteriori approfondimenti, per i quali la “stella polare” può rinvenirsi nella attenta lettura delle complessive linee evolutive dell’ordinamento offerta dalla giurisprudenza costituzionale.

Marcello Clarich*

Il Codice della giustizia contabile e l’effettività delle tutele

Sommario: 1. Premessa; 2. La responsabilità per danno erariale; 3. La denuncia del danno; 4. Conclusioni.

Prima di affrontare il tema assegnato, appare necessaria una premessa.
Ho avuto l’opportunità di far parte della commissione governativa che ha redatto lo schema di Codice della giustizia contabile[78](d’ora in avanti “Codice”), e dunque di aver partecipato alla discussione sui problemi generali della responsabilità per danno erariale, prima ancora che alla predisposizione dell’articolato. Abbiamo constatato insieme ad altri colleghi universitari un andamento dei lavori caratterizzato da un vivace dibattito, perché si erano contrapposte anzitutto due possibili letture della legge delega[79].
Da un lato, vi era una interpretazione più minimalista di codificazione, intesa come razionalizzazione dell’esistente, con modifiche volte a rendere coerente l’intero testo normativo: si mirava cioè a un codice unitario di mero riordino compilativo che comunque avrebbe avuto un valore aggiunto rilevante rispetto alle tante norme disperse in vari frammentari approvati in tempistiche differenziate.
Dall’altro lato, si era prospettata una visione che, invece, avrebbe avuto una maggiore incidenza, utilizzando più a fondo gli spazi consentiti dalla delega e che con tutta probabilità avrebbe legittimato innovazioni più profonde.
È prevalsa all’interno della commissione, anche sulla base degli indirizzi governativi, la linea di una codificazione dell’esistente con innovazioni mirate a risolvere taluni problemi emersi nella prassi.
In realtà, ho avuto il privilegio di un’esperienza parallela, quella del Codice del processo amministrativo[80], avendo fatto parte della commissione insediata presso il Consiglio di Stato per l’elaborazione di una bozza.
Il testo elaborato in quell’occasione presentava, a fronte di una legge delega non molto dissimile quanto a struttura a quella del Codice, un tasso di innovatività maggiore, anche se poi in sede governativa, come spesso accade, venne operata una espunzione o ridimensionamento di norme troppo avanzate, come per esempio un articolo sull’azione di adempimento, posto a fianco nello schema proposto agli articoli dedicati agli altri tipi di azione (annullamento, condanna, nullità, ecc.).

Ciò premesso in via generale, può essere svolta qualche altra considerazione di merito.
Èevidente che la disciplina processuale di un codice non può risolvere il problema qualificatorio sostanziale della natura risarcitoria, punitiva o di altro tipo, dell’illecito. Questo aspetto non poteva essere certo risolto da un testo normativo che riguarda le procedure.
Tuttavia, restando impregiudicata la questione della natura della responsabilità per danno erariale, bisognerebbe quanto meno interrogarsi sul perché in nessun altro paese europeo è presente un modello di azione e di processo che dà corpo a una giurisdizione autonoma e distinta da quella del giudice ordinario.  In altri ordinamenti, infatti, grava sulla stessa amministrazione danneggiata l’onere di attivarsi nei confronti del danneggiante.
In realtà, per affrontare questi temi bisognerebbe partire dal diritto sostanziale al quale devono poi adattarsi gli schemi processuali. Se la finalità è per lo più punitiva con funzione dissuasiva, il processo segue la logica, non penalistica, ma amministrativistica; se invece lo scopo è quello di risarcire un danno, per esempio in seguito a spese non necessarie o a mancati introiti, allora prevale la logica civilistica.
Per di più, la responsabilità per danno erariale è da qualche tempo al centro di un dibattito e di critiche, perché un eccesso di deterrenza produce effetti paralizzanti in termini di efficacia dell’attività amministrativa. Molti amministratori pubblici e dirigenti, davanti alla scelta tra un’opzione che minimizza o esclude il rischio personale e un’opzione più innovativa e più conforme all’interesse pubblico reale, prediligono di regola la prima.
A livello legislativo, di recente, nel contesto della riforma del Codice dei contratti pubblici[81], è stata inserita una norma sostanziale che escludeex lege la colpa grave in alcune fattispecie[82], probabilmente per non incentivare comportamenti opportunistici tesi soltanto a evitare la responsabilità, sacrificando così l’interesse all’esecuzione più rapida dei contratti specie nel settore delle opere pubbliche, volano della crescita economica.
A livello di sistema sono dunque due le esigenze da soddisfare: da un lato, quella di evitare che vengano prodotti danni all’erario, e quindi di perseguire il responsabile; dall’altro, quella di garantire all’amministrazione di sperimentare e innovare, con il rischio di arrecare danni anche se a buon fine.
In questo contesto si innesta un altro problema, di carattere sostanziale, ovvero se sia necessario introdurre un minimo di discrezionalità per il recupero del danno: anche gli amministratori e dipendenti privati possono cagionare un danno alla società che magari viene giustificato perché conseguente ad azioni intraprese nell’interesse dell’impresa e che pertanto non dà luogo consapevolmente ad azioni di recupero.
La questione andrebbe posta anche nel caso della responsabilità per danno erariale: verificatosi e accertato un danno, bisognerebbe poter valutare l’opportunità di introdurre dei filtri, in forza dei quali, se si ritiene che esso possa essere giustificato in relazione alle finalità di massimizzazione dell’interesse perseguite da parte di chi lo ha provocato, lo stesso danno possa restare esclusivamente a carico dell’amministrazione. Naturalmente una siffatta discrezionalità andrebbe circondata da garanzie in modo tale che non se ne abusi, favorendo atteggiamenti di lassismo generalizzato.
Passando a considerare altri profili, un codice processuale, anche se non può risolvere i problemi sostanziali, può comunque, da un lato, accrescere le garanzie dell’incolpato, dall’altro, dotare la procura di strumenti efficaci per perseguire gli illeciti.
Sul piano processuale, un’ipotesi che non ha avuto seguito era anzitutto quella di introdurre nell’art. 1 del Codice, una norma di tipo ricognitivo contenente una definizione di responsabilità amministrativa. Tuttavia, ciò non è stato fatto perché l’art. 1 opera un mero rinvio al concetto di responsabilità amministrativa per il danno all’erario[83].
Vi è però un paradosso: l’art. 31 del Codice, rubricato “Regolazione delle spese processuali” contiene, nella parte relativa alla compensazione delle spese, gli elementi di una definizione di tipo sostanziale di responsabilità amministrativa che si sarebbe potuta introdurre nell’art.1.
L’art. 31, comma 2, prevede che “Con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio [&]“.
Nel Codice manca inoltre una norma di coordinamento con la giurisdizione civile che potrebbe rilevare nel caso in cui l’amministrazione decidesse di agire in giudizio contro il dipendente per ottenere il ristoro del danno cagionato.

Un articolo di fondamentale importanza è il 52, rubricato “Obbligo di denuncia di danno e onere di segnalazione“, secondo il quale i dirigenti e i responsabili hanno l’obbligo di denunciare e quindi investire la procura della Corte dei conti di fatti che possono dar luogo a responsabilità erariale (comma 1).
Il comma 6, precisa poi che «Resta fermo l’obbligo per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte le iniziative necessarie a evitare l’aggravamento del danno, intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione dell’illecito e a determinarne la cessazione».
L’articolo specifica quindi da un lato che sussiste il dovere di investire la Corte dei conti di fatti potenzialmente idonei a dar luogo a responsabilità erariale, e, dall’altro, di intraprendere azioni concrete per evitare l’aggravamento del danno, incluso l’esercizio dell’autotutela.
Il Codice non chiarisce espressamente se la pubblica amministrazione possa o debba cercare di recuperare essa stessa il danno agendo in sede civile, aspetto che invece aveva costituito uno dei temi di discussione in seno alla commissione governativa.
In realtà, potrebbe essere opportuno responsabilizzare di più la pubblica amministrazione ad attivarsi per recuperare direttamente il danno subito, senza delegare del tutto l’iniziativa alla procura della Corte dei conti.
I modi per raccordare l’azione civile e l’iniziativa dalla procura possono essere molteplici. In sede di commissione, si era discussa per esempio l’ipotesi di prevedere che la pubblica amministrazione, citata in giudizio dal terzo per chiedere il ristoro di un danno subito, possa chiamare in giudizio il proprio dipendente, autore del danno, a titolo di garanzia.
Ad ogni modo, la delega legislativa non è stata in realtà utilizzata fino in fondo perché, per esempio, in materia di esecuzione delle sentenze, il Codice prevede che ritorni tutto in capo alla pubblica amministrazione[84], mentre la delega avrebbe consentito anche alla procura di agire direttamente per il recupero del credito.
In definitiva, la pubblica amministrazione interviene solo nel momento iniziale, quando cioè effettua la denuncia, e poi riprende in mano la questione alla fine del percorso processuale.
Si sarebbe potuto valutare anche se la pubblica amministrazione possa intervenire nel processo contabile, apportando elementi di fatto e di contesto utili per apprezzare la colpa grave, mettendo in evidenza circostanze che possano aggravare o attenuare la posizione del dipendente/funzionario chiamato a rispondere dei danni.
Un punto importante riguarda il citato art. 52, il quale è stato oggetto di discussione in seno alla commissione. In particolare, con riferimento alla rilevanza delle denunce anonime, l’ipotesi era quella di operare un salto qualitativo, nel senso di migliorare il rapporto tra il cittadino, la pubblica amministrazione e i funzionari, e richiedere l’assunzione della piena paternità della denunzia medesima, escludendo, dunque, l’anonimato.
La funzione della responsabilità per danno erariale è infatti soltanto quella di conseguire il risarcimento del danno, con la conseguenza che essa non rientra tra quelle situazioni eccezionalissime che giustificano l’anonimato, un elemento cioè che non è coerente con una visione dello Stato di diritto e con i valori democratici. Ciò che è anonimo dovrebbe essere di regola “cestinato”, salvo nei casi più estremi, per esempio in materia di sicurezza dei voli aerei nell’ambito della quale è prevista la possibilità di denuncia anonima nei confronti di operatori che eseguono in modo negligente le attività di verifica e di manutenzione degli aeromobili[85].
Nel Codice sono molti altri gli aspetti di criticità, per esempio in tema di invito a dedurre e della possibilità della persona che lo riceve di presentarsi davanti al procuratore come prima fase dell’attività difensiva.
L’art. 67, comma 7, del Codice precisa che «successivamente all’invito a dedurre, il pubblico ministero non può svolgere attività istruttoria, salva la necessità di compiere accertamenti sugli ulteriori elementi di fatto emersi a seguito delle controdeduzioni». Quindi se prevale l’idea del contraddittorio come strumento di difesa dell’incolpato, quello dell’invito a dedurre dovrebbe cristallizzare tutti gli elementi per fondare l’accusa, senza ulteriori possibilità di indagini che traggano spunto da dichiarazioni dell’incolpato.

In conclusione, il Codice, che pur contiene disposizioni che vanno nella direzione di rendere più certa e completa la disciplina processuale, anche se articolata in una pluralità di modelli (si pensi soltanto al contenzioso pensionistico o ai giudizi impugnatori), non può essere considerato come una tappa definitiva nel processo riformatore.
A prescindere dalle modifiche che potranno essere operate in sede di emanazione del decreto correttivo, una vera riforma della giustizia contabile richiederebbe, a monte, una riflessione approfondita sul modello complessivo della responsabilità per danno erariale adottato nel nostro ordinamento. Peraltro, pur in presenza di un crescente stato di insoddisfazione nei confronti dell’esistente, non sembrano esserci all’ordine del giorno iniziative di ampio respiro.

Vittorio Raeli*

Il Codice di giustizia contabile: prospettive di riforma de jure condendo

Sommario. 1. Introduzione. 2. Il Decreto legislativo 7 ottobre 2019, n.114. 3. Le proposte di modifica.

A distanza di circa tre anni dalla sua entrata in vigore, può farsi un primo bilancio della esperienza applicativa del “Codice di giustizia contabile” approvato con il Decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 a seguito della delega contenuta nell’art. 20 della Legge 7 agosto 2016, n.174 (meglio nota come “Legge Madia”)[86].
In via di prima approssimazione, può dirsi che l’applicazione del codice ai giudizi innanzi alla Corte dei conti è stata senz’altro positiva, in quanto la normativa codicistica ha recepito la giurisprudenza prevalente della Corte dei conti, consentendo così di porre un punto fermo su alcune questioni che rimanevano insolute sul piano legislativo. Un esempio valga per tutti: l’invito a dedurre[87].
Si badi bene che, salvo alcuni innesti di norme del codice di procedura civile e di adattamenti[88]delle stesse ai giudizi innanzi alla Corte dei conti, rimettere alla magistratura destinataria del codice la redazione dell’articolato normativo se, da una parte, può avere il vantaggio di una soluzione “condivisa” con la stessa, dall’altra, costituisce un ostacolo all’ “innovare”, laddove se ne sarebbe sentito il bisogno[89].
In definitiva, il “Codice di giustizia contabile” si presenta nel suo complesso come un codice piuttosto deludente, in quanto si preoccupa di “sistematizzare” la prevalente giurisprudenza delle sezioni giurisdizionali contabili senza slanci autenticamene riformatori.

Le speranze di un intervento incisivo sul codice, in senso autenticamente riformatore, sono tramontate definitivamente con la pubblicazione in Gazzetta ufficiale del Decreto legislativo 7 ottobre 2019, n.114, composto di 99 articoli recanti disposizioni integrative e correttive al “Codice di giustizia contabile”[90].
Nessuna novità merita di essere segnalata[91]in quanto la novella del 2019 si caratterizza più che altro per l’opera di drafting legislativo[92].

Rimangono, pertanto, le criticità del “Codice di giustizia contabile”, che si avrà modo di segnalare in appresso.
A differenza delle altre magistrature (ordinaria, amministrativa, tributaria, militare), innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti non sono previsti criteri oggettivi e predeterminati di assegnazione delle cause di responsabilità amministrativa, in quanto l’art. 88, co. 4, si limita a stabilire che “Con separato provvedimento il presidente nomina il relatore della causa almeno trenta giorni prima dell’udienza di merito”
Ciò, peraltro, si pone in insanabile contrasto con quanto disposto nello stesso “Codice di giustizia contabile” dagli articoli:

Come è noto, l’individuazione dei criteri oggettivi e predeterminati di assegnazione delle cause di responsabilità amministrativa costituisce attuazione della garanza costituzionale del giudice naturale precostituito per legge.
La questione di legittimità costituzionale, sollevata ben due volte nell’arco di 20 anni, è stata dichiarata infondata[93], la prima volta, e inammissibile[94], la seconda. Il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti è rimasto sostanzialmente inerte sul punto, lasciando i Presidenti delle sezioni giurisdizionali con le mani libere nella assegnazione dei giudizi ai giudici.
Come è noto, nel processo contabile non è previsto alcun tipo di sindacato del giudice sulle archiviazioni “disposte” dal P.M. contabile.
Con ordinanza n. 251/2006, la Corte costituzionale ha fatto salva la previsione di cui all’articolo 5 del d.l. 15.11.1993, n. 453 (convertito nella L. 14.1.1994, n.19)[95]– in relazione alla assenza di controllo giurisdizionale sulla richiesta di archiviazione, sul presupposto che era in potere del giudice contabile “di ordinare, se del caso, l’intervento in causa dei concorrenti nella causazione del danno pubblico (allargamento del contraddittorio non impedito dal fatto che la loro posizione sia stata archiviata dal Procuratore regionale)”
Orbene, con l’introduzione del divieto di chiamata in giudizio su ordine del giudice, contenuto nel comma 1 dell’articolo 83, non è più possibile addurre quale argomento in favore della legittimità costituzionale della disciplina della archiviazione, sotto il profilo della mancanza di un controllo giurisdizionale, la richiamata pronuncia della Corte costituzionale.
E’ opportuno, pertanto, che sia riformulato l’articolo 69 (Archiviazione), stabilendo che il pubblico ministero contabile è tenuto a presentare “richiesta di archiviazione” alla sezione giurisdizionale regionale, prevedendo che il procedimento si moduli su quello penale, con gli opportuni adattamenti, che consistono essenzialmente nell’estromettere la figura della “persona offesa”, in considerazione dell’interesse.
Occorre semplificare, inoltre, il rito abbreviato, in coerenza con la finalità deflattiva del contenzioso e di incameramento in tempi brevi delle somme contestate dal P.M. contabile, evitando le lungaggini che sono insite nel testo normativo.
In particolare, si deve eliminare il doppio passaggio in collegio della determinazione della somma dovuta, con contestuale fissazione del termine per il pagamento, e dell’accertamento del rispetto del termine di versamento, rimettendo quest’ultimo segmento procedimentale al presidente della sezione giurisdizionale regionale, che provvederà lui stesso o delegando un giudice della sezione.
Il ricorso sistematico da parte dei giudici unici delle pensioni ai “pareri” dell’Ufficio medico legale presso il Ministero della salute, del Collegio medico legale presso il Ministero della difesa, della Sezione speciale del Collegio medico legale presso la Corte dei conti, degli ospedali militari e civili, consentito dall’art. 23, comma 3, secondo cui “Possono altresì essere incaricati di svolgere consulenza tecnica gli appartenenti alle strutture e agli organismi di pubbliche amministrazioni”, svuota “di fatto” la “regola” dell’affidamento di incarichi di consulenza a professionisti iscritti negli albi dei tribunali ordinari.
La modifica proposta, quindi, riguarda la abrogazione della facoltà del giudice unico delle pensioni di nominare quali consulenti tecnici “gli appartenenti alle strutture e agli organismi di pubbliche amministrazioni”.
Ai sensi dell’articolo 170, co. 1, l’appello è consentito “per i soli motivi di diritto”.
Segue nel secondo comma l’esplicazione di quali siano le “questioni di fatto”, che, quindi, rendono inammissibile l’appello nei giudizi in materia di pensioni.
Ciò significa, di fatto, che, nella maggior parte dei casi in cui si verte su “questioni di fatto”, i giudizi sono di primo e unico grado.
Pertanto sebbene il doppio grado di giudizio non sia stato costituzionalizzato e la Corte costituzionale più volte ha legittimato la legislazione limitativa sul punto, si segnala la necessità di un intervento normativo nel senso di ampliare l’appello pensionistico alle “questioni di fatto”, in quanto, nei giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti, dopo l’appello non è previsto il ricorso per Cassazione, se non per motivi inerenti alla giurisdizione.

Carlo Emanuele Gallo*

La trattazione della causa nel giudizio di responsabilità 
avanti la Corte dei Conti

Sommario:1. La configurazione del giudizio di responsabilità avanti la Corte dei Conti prima del codice della giustizia contabile. – 2. Il codice della giustizia contabile. – 3. La trattazione della causa nel giudizio di responsabilità come disciplinato nel codice di giustizia contabile. – 4. I rapporti con l’attività istruttoria. – 5. Il coinvolgimento dell’amministrazione danneggiata.

1. La configurazione del giudizio di responsabilità avanti la Corte dei Conti prima del codice della giustizia contabile.

Il giudizio di responsabilità avanti la Corte dei Conti, prima dell’approvazione e dell’entrata in vigore del codice della giustizia contabile, era incentrato sull’udienza di discussione, alla quale, tradizionalmente, il collegio dedicava particolare attenzione, coinvolgendo il relatore, che esponeva un’articolata relazione alla causa, e i difensori, lasciati liberi di discutere ampiamente le rispettive tesi, in contraddittorio con il Procuratore Regionale, anche attraverso una serie di repliche.
La centralità dell’udienza corrispondeva per il vero, a quanto, parallelamente, avveniva nel processo amministrativo, nel quale alla concisione degli scritti si accompagnava invece l’ampiezza della trattazione orale.
Nel giudizio di responsabilità amministrativa l’ampiezza della trattazione orale conseguiva anche ad una certa sommarietà della fase antecedente l’udienza, consistente nel solo deposito dell’atto di costituzione in giudizio, o di una memoria, da parte del convenuto, nei termini di volta in volta stabiliti dal presidente della sezione nello stesso decreto di fissazione dell’udienza.
Anche qui il parallelismo con il processo amministrativo, nel quale era prevista soltanto una memoria in vista dell’udienza, era evidente.
La centralità dell’udienza era poi, a sua volta, conseguente al fatto che prima di questo momento il contatto della controparte del procuratore regionale, e cioè dell’incolpato, con l’autorità inquirente non era affatto disciplinata. L’istruttoria del procuratore regionale, prima ancora del procuratore generale, era infatti assistita dalla segretezza, e, di conseguenza, l’incolpato veniva a conoscenza dell’indagine a suo carico, formalmente, soltanto con la notificazione della citazione in giudizio.
La segretezza dell’indagine da parte del procuratore regionale o generale corrispondeva, ancora, alla sinteticità della medesima, conseguente al fatto che di norma l’indagine amministrativa veniva effettuata dalla stessa amministrazione danneggiata, vuoi attraverso gli uffici amministrativi vuoi, in qualche caso, attraverso appositi uffici ispettivi interni; l’indagine veniva svolta in modo così accurato perché di norma l’amministrazione convenuta era l’amministrazione statale, ovverossia l’amministrazione ministeriale oppure un’amministrazione autonoma a livello centrale, che era dotata di un apparato burocratico adeguato per potere effettuare le indagini occorrenti. E va ricordato che, effettivamente, fino a non molti anni addietro le azioni di responsabilità nei confronti di amministratori e dipendenti di enti locali erano assegnate alla giurisdizione ordinaria[96], cosicché la procura generale o regionale non si confrontava con enti di dimensioni contenute che non fossero in grado di effettuare nessun indagine sull’attività dei propri appartenenti.
L’esistenza di un’indagine amministrativa molto articolata ed approfondita, il controllo su di essa effettuato dalla procura regionale o dalla procura generale, l’esistenza di fatti a questo punto sostanzialmente accertati nella loro materialità potevano condurre ad un’udienza di discussione in cui il dibattito orale poteva avere più ampio sviluppo, trattandosi o di discutere sui fatti così come accertati o di rappresentare qualificazioni o conseguenze giuridiche contrarie a quelle assunte dall’inquirente.
In fin dei conti, volendo individuare ancora un parallelismo, questo assetto del giudizio contabile corrispondeva a quello originario del processo amministrativo, che nell’impostazione della legge 1889 si rivolgeva nei confronti di provvedimenti amministrativi definitivi, rispetto ai quali, cioè, l’amministrazione aveva avuto modo, attraverso una pluralità di gradi di ricorsi gerarchici, di perfezionare al massimo l’accertamento del fatto.
Questa configurazione concreta del giudizio di responsabilità si accompagnava ad una disciplina normativa tutto sommato sintetica e scandita, che conduceva naturalmente alla fase della discussione e consentiva al collegio giudicante di potere gestire con ampiezza di scelta sia la fase dell’istruzione che la fase della trattazione che la fase della decisione.
Davanti al collegio, anzi, queste fasi erano gestite unitariamente.
L’ampiezza del potere discrezionale riconosciuto dal collegio (potere discrezionale non di carattere amministrativo e cioè comportante una comparazione degli interessi, ma di carattere giurisdizionale e cioè consistente in un’ampia possibilità di interpretazione delle regole processuali) corrispondeva ad un analogo potere riconosciuto allo stesso collegio in sede di conclusione del giudizio e cioè di affermazione della responsabilità e di condanna del convenuto al risarcimento dei danni.
Centrale, infatti, nel potere del collegio era il potere di riduzione dell’addebito[97], che consentiva alla Corte dei Conti di graduare in concreto le conseguenze negative per il convenuto del giudizio in relazione alla sua situazione personale, alla realtà oggettiva dell’amministrazione e degli uffici coinvolti e alle caratteristiche della vicenda, giungendo perciò a quella impostazione secondo la quale la Corte dei Conti affermava sempre con rigore le regole che devono essere seguite dall’amministrazione ma non sanzionava oltre misura l’incolpato, per evitare che questo conducesse ad una paralisi dell’amministrazione stessa oltre che ad una situazione di obiettiva ingiustizia. Molto spesso il funzionario pubblico si trovava in difficoltà ad interpretare norme poco chiare, dovendo agire all’interno di un apparato burocratico non sempre adeguato e in relazione a situazioni di fatto difficili da accertare.
Il ruolo della Corte dei Conti era, perciò, un ruolo tutto sommato pedagogico: la Corte definiva i comportamenti virtuosi e sanzionava coloro che non li ponevano in essere ma in modo prudente e avveduto.
Così utilizzato, il potere di condanna per la responsabilità amministrativa, pur sempre temuto da amministratori e dipendenti, era però un elemento positivo nel panorama dell’amministrazione italiana. A partire degli anni ’90 del secolo scorso, però, il panorama è mutato: il legislatore, infatti, ha strutturato in modo più articolato il processo, in particolare incidendo sull’attività della procura, prevedendo la notificazione dell’invito a dedurre, ha introdotto ipotesi sanzionatorie, e, di conseguenza, la stessa Corte dei Conti ha assunto un atteggiamento di maggior rigore, ricorrendo in misura sempre meno frequente e consistente all’utilizzo del potere riduttivo.
Il risultato è che il processo si è in qualche misura irrigidito, e che l’intervento della giurisdizione contabile è stato progressivamente considerato da parte degli amministratori e dipendenti pubblici come un intervento preoccupante, con effetti assai pesanti su chi viene colpito.
Questa sensazione, accompagnata dal fatto che i giudizi di responsabilità non sono numerosissimi e che non è facile comprendere quali soggetti e quali vicende vengano perseguiti e perché in altri casi ciò non si verifichi, ha generato una reazione ostile nei confronti dell’intervento della Corte dei Conti; reazione ostile a maggior ragione giustificata ove si tenga conto che in concreto il recupero delle somme portate dalle sentenze di condanna della Corte dei Conti è risultato molto modesto, con ulteriore disparità di trattamento anche nella fase esecutiva[98].
L’effetto pedagogico della sentenza della Corte perciò è venuto meno, essendo invece più evidente il risultato afflittivo.
Questo irrigidimento si è accompagnato ad una produzione teorica, anche in sede giurisprudenziale, che è risultata spesso fine a se stessa: la configurazione della responsabilità amministrativa come contrattuale o extracontrattuale o sanzionatoria, l’individuazione di un elemento soggettivo limitato al dolo e alla colpa grave, l’affermazione di nullità di atti della procura non corrispondenti alle regole giuridiche fissate non hanno affatto inciso su questa sensazione anzi hanno contribuito ad incrementarla, quasi che maggiori regole di carattere formale rendessero ancora meno comprensibile un risultato concreto apprezzato come non sempre giusto.

2.Il codice della giustizia contabile.

Nel panorama anzi descritto si è inserito il codice della giustizia contabile che ha tentato, intento questo assolutamente meritorio, di sistematizzare la disciplina complessa e articolata del giudizio davanti la Corte dei Conti, non solo in sede di responsabilità amministrativa, risolvendo criticità emerse e proponendo un iterprocessuale il più possibile scandito.
Il risultato è stato conseguito attraverso un’impostazione certamente non enfatizzata, posto che il codice della giustizia contabile non è stato suddiviso in libri, come gli altri codici di rito e come lo stesso codice del processo amministrativo, ma, più modestamente, in parti, secondo un’articolazione che corrisponde al codice della strada o al codice dell’ambiente o a codici che disciplinano un’attività amministrativa.
Dal punto di vista sostanziale, però, il codice viceversa è apprezzabile per avere disciplinato in modo articolato e distinto le singole vicende processuali, riprendendo in modo significativo, quanto all’articolazione degli istituti, la disciplina contenuta nel codice del processo civile e nel codice del processo amministrativo.
L’impianto è perciò certamente da condividere.
Qua e là si sarebbe potuto pretendere una maggiore innovazione e una maggiore apertura[99], come del resto di seguito anche si dirà, ma probabilmente questo non si è avuto perché il codice della giustizia contabile, così come il codice del processo amministrativo, è stato elaborato sostanzialmente all’interno dell’apparato amministrativo del Governo e con il concorso della giurisdizione speciale, e perciò per quanto qui interessa della Corte dei Conti, senza un effettivo coinvolgimento anche di carattere formale delle università, così come invece è avvenuto per il codice di procedura civile a suo tempo e per il codice di procedura penale rinnovato. Il coinvolgimento delle università è viceversa utile, se non necessario, sia per la dimensione teorica di queste istituzioni sia per il fatto che le medesime, in quanto indipendenti, possono fornire degli elementi di indagine, di chiarificazione e di proposta che non risentono dei condizionamenti dell’apparato anche in termini di autoreferenzialità[100].
Non può non essere auspicata, perciò, in futuro, una diversa scelta nell’elaborazione di testi di così grande importanza proprio perché incidono sull’attività dell’amministrazione pubblica che è un consistente e complicato sistema che si ingerisce in ogni attività di codificazione dei processi che la riguardano.
Una delle parti più significative del codice della giustizia contabile, sia per quanto è stato regolato sia per quanto non è stato previsto, è quella che riguarda la trattazione della causa avanti il collegio, ricomprendendosi in questa espressione anche l’istruttoria dibattimentale.
Si tratta di una fase particolarmente importante perché, come si è visto, nella realtà concreta dell’esperienza giurisdizionale, essendo venuto meno il conforto e la collaborazione dell’amministrazione danneggiata, che non è più in possesso di apparati ispettivi in grado di supportare l’indagine della procura, ed essendo l’attività della procura comunque un’attività unilaterale nella quale il convenuto appare incolpato e perciò inevitabilmente in posizione di imbarazzo e subordinazione, è la discussione avanti il collegio il momento nel quale il processo può giungere ad un accertamento del fatto, oltre che ad una chiarificazione in diritto, fondati sul principio vero del contraddittorio, che è il fondamento di ogni attività giurisdizionale.
La disciplina della fase della trattazione, se è encomiabilmente presente, non è, però, completa e presenta alcuni punti di criticità che di seguito si vedranno e che consentono di formulare qualche proposta evolutiva.

3. La trattazione della causa nel giudizio di responsabilità come disciplinata nel codice di giustizia contabile.

La fase della trattazione è stata disciplinata all’interno del codice della giustizia contabile in modo corretto dal punto di vista della teoria generale del processo: alla “trattazione”è infatti dedicato un capo apposito, il capo III, all’interno del titolo III, dedicato al rito ordinario, della parte seconda, che comprende i giudizi di responsabilità.
È evidente che il codice di giustizia contabile si è ispirato allo schema del codice di procedura civile, che dedica un apposito titolo alla “trattazione della causa”. In questo, come già detto, il codice di giustizia contabile è più avanzato del codice del processo amministrativo che non dedica alla trattazione una disciplina autonoma.
Detto ciò, va però osservato come la disciplina della trattazione del codice della giustizia contabile (pur non essendo assenti profili innovativi di rilievo, quale quello relativo all’ordine di intervento in udienza delle singole parti, che prevede che il primo a prendere parola sia il p.m., che è colui che esercita l’azione, in linea peraltro con quanto spesso disposto nella prassi) non sembri adeguata all’effettiva realtà del funzionamento del processo. La trattazione della causa, infatti, in ogni giudizio che presenti una qualche complessità in fatto e in diritto, deve essere configurata come una fase vera e propria del processo, e cioè come una sequenza di udienze e di attività con reciproche prese di posizioni delle parti contrapposte e con provvedimenti del giudice.
La disciplina che concentra in una sola udienza la trattazione e la discussione non è adeguata alla complessività dei fatti, come del resto è dimostrato dalla norma più simile all’art. 91 del codice della giustizia contabile nel processo civile che è l’art. 420, dedicato alla udienza di discussione della causa nel processo del lavoro. Nell’esperienza pratica, può dirsi da subito, e cioè fin dal 1973, il processo del lavoro si è strutturato in una pluralità di udienze istruttorie e di trattazione alle quali fa seguito un’udienza di discussione finale.
La previsione di un’udienza sola, com’è espressamente disposto nell’art. 92 nel codice della giustizia contabile[101], non considera perciò questa esigenza e non tiene conto del fatto che il processo che disciplina è un processo di primo grado e che perciò la trattazione comprende inevitabilmente anche l’istruzione collegiale (che viceversa nell’art. 91 del codice non è richiamata).
Ne consegue che il disposto dell’art. 92 va raccordato con il successivo art. 96, che è inserito nel capo IV dedicato alla “ammissione e assunzione di mezzi di prova”, che regolamenta l’istruttoria collegiale e la delega al giudice dell’assunzione dei mezzi di prova ammessi.
Il riferimento all’art. 96 fa sorgere, però, il problema che è già stato individuato con riferimento agli artt. 91 e 92.
È evidente, infatti, che al di là di quanto previsto al primo comma, l’ammissione e l’assunzione dei mezzi di prova non possono essere contestuali, se non nel rarissimo caso in cui le parti intendano semplicemente presentare dei documenti, il collegio li ammetta e le controparti non richiedano un termine per la disamina.
Se la prova è costituenda, a maggior ragione se viene delegato un giudice per l’assunzione, è evidente che occorrerà fissare una nuova udienza di trattazione.
Questa ipotesi, che viene ad essere l’ipotesi normale in qualunque attività istruttoria, non è, però, contemplata di per sé nel codice della giustizia contabile.
Ed infatti l’art. 99, comma 10, dedicato ai “termini e modalità di istruttoria in corso di giudizio”stabilisce che: “eseguita l’istruttoria, ad istanza della parte più diligente il presidente fissa la nuova udienza per la discussione della causa con decreto comunicato dalla segreteria alle parti”.
Questa statuizione consegue del resto a quella contenuta al precedente art. 99, che prevede che il giudice, allorché sono stati assunti i mezzi ammessi, dichiari chiusa l’assunzione senza provvedere ad alcun’altro incombente.
La previsione, dal punto di vista sistematico, sembrerebbe essere dedicata all’attività istruttoria svolta dal giudice delegato, anche se il primo comma dell’art. 99 fa riferimento al giudice collegiale e soltanto in subordine al giudice delegato.
Se si ritenesse applicabile integralmente anche al giudice collegiale, si avrebbe un’ulteriore stranezza, e cioè il fatto che il collegio, disposta l’attività istruttoria non potrebbe fissare un’udienza per la successiva discussione.
La situazione è ancor più complicata ove si consideri che il successivo comma 11 prevede, con disposizione simile a quella contenuta nell’art. 289 del codice di procedura civile[102], che i provvedimenti istruttori che non contengono la fissazione di un’udienza successiva o del termine entro il quale le parti debbono compiere gli atti processuali, possono essere integrati, su istanza di parte o d’ufficio, entro il termine perentorio di sei mesi dall’udienza in cui i provvedimenti furono pronunciati, oppure dalla loro notificazione o comunicazione se prescritte.
Questa previsione rientra, nel processo civile, nell’ambito del procedimento di correzione delle sentenze e delle ordinanze, perciò vuol porre rimedio ad una carenza del provvedimento istruttorio, non disciplinare un’ipotesi normale.
Senonché, così come confezionato, l’art. 99 sembra viceversa immaginare che la scissione fra l’istruttoria e la decisione sia fisiologica.
Probabilmente, incide sul punto l’istituto della perenzione, disciplinato nell’art. 111, terzo comma, del codice della giustizia contabile, e che prevede l’estinzione del giudizio se entro un anno non sia stata presentata la domanda di fissazione di udienza o non sia fatto un altro atto di procedura[103].
Si tratta di un istituto che è ripreso dal previgente art. 16 del regio decreto 1038 del 1933 e che vuole sottolineare, nell’interesse anche della parte privata, convenuta nel giudizio di responsabilità, l’esigenza che la procura regionale si attivi per la discussione del giudizio.
Questa esigenza, però, così confezionata, come altre, confligge con il ruolo pubblico del procuratore e individua una sorta di scorciatoia per la conclusione del giudizio che è estranea al meccanismo del contraddittorio in udienza, che è quello che deve valere nel momento in cui l’udienza è fissata e celebrata.
Se la disciplina qui richiamata è soltanto un’applicazione per dir così tortuosa del rapporto tra l’iniziativa del pubblico ministero contabile come parte, che però agisce d’ufficio, e il divieto di attività sindacatorie del giudice contabile, introdotto con il codice della giustizia contabile, si tratta di una soluzione tecnicamente non corretta ma tutto sommato indolore. Ma la disposizione può anche essere la spia del fatto che l’attività istruttoria non rientra nella normalità della conduzione del processo e che, di conseguenza, l’attività istruttoria collegiale è eccezionale.
Nei fatti, sembra che questa seconda lettura sia quella prevalente, poiché è ben noto a tutti che attività istruttorie collegiali sono rarissime, facendo riferimento il collegio sempre alle attività istruttorie del procuratore e talvolta a quelle delle parti.
Se è così, però, si impone una riflessione.
Le questioni di responsabilità amministrativa sono questioni soprattutto di fatto, così come sono in genere le questioni di responsabilità.
Questo vale sia per quanto concerne il comportamento dell’agente, sia per quanto concerne il danno provocato, sia per quanto concerne l’elemento soggettivo, a maggior ragione se per valutare quest’ultimo ci si deve porre, così come deve essere, ex ante, cioè nella situazione in cui si trovava colui che ha posto in essere il comportamento dannoso.
Il fatto, in questa fattispecie, va perciò chiarito in tutti i suoi aspetti ed in modo molto puntuale e nel pieno contraddittorio tra le parti, che si realizza esclusivamente davanti al giudice terzo e imparziale e perciò nell’udienza (quanto detto a maggior ragione vale ove si tenga conto che la disposizione di cui sopra vale anche per i nuovi giudizi ad istanza di parte, nei quali può essere in ipotesi anche un soggetto diverso dall’amministrazione ad agire in giudizio).
Ed allora, la necessità dell’istruttoria collegiale è evidente ed il suo inserimento nel continuum della trattazione è indispensabile: altrimenti, lo stesso istituto della trattazione non ha alcuna ragion d’essere, limitandosi ad una disciplina del deposito delle memorie prima dell’udienza e della discussione in udienza.

4. I rapporti con l’attività istruttoria.

Le considerazioni svolte a maggior ragione sono significative se si considera che il giudizio di responsabilità amministrativa è volto ad accertare l’intervenuto verificarsi di ipotesi di responsabilità di natura assolutamente pubblicistica, per l’accertamento delle quali perciò vi è uno specifico interesse pubblico (il che del resto giustifica la presenza di un giudice speciale).
Proprio in relazione a questa esigenza i poteri istruttori del giudice contabile sono poteri istruttori esercitabili anche d’ufficio, come dispone l’art. 94, introducendo, anzi confermando, una regola che non è affatto in contrasto con l’imparzialità del giudice, che è la sua caratteristica essenziale.
Ed infatti, il giudice, ai sensi dell’art. 94, non può introdurre d’ufficio nel giudizio i fatti primari, che sono i fatti costitutivi della domanda, ma può al limite introdurre i fatti secondari, che sono i fatti che conducono a provarla, oppure può d’ufficio disporre la prova dei fatti secondari introdotti dalle parti[104].
Questa funzione del giudice è avvertita, oggi, come assolutamente indispensabile anche nei giudizi di parte, a tutela della giustizia della decisione. Questo vale in particolare allorché vi sono degli interessi peculiari in giudizio, quale è certamente il caso della responsabilità amministrativa (d’altro canto è ben noto che il giudice del lavoro ha poteri istruttori officiosi molto ampi, ai sensi dell’art. 421 del codice di procedura civile, senza che mai nessuno da questo abbia dedotto che il giudice del lavoro non sia imparziale)[105].
Ne consegue la necessità dell’attività istruttoria venga anche per queste ragioni incrementata[106].
Altrimenti, si perpetua la situazione oggi esistente, nella quale le sentenze della Corte dei Conti sono amplissimamente motivate ma soltanto in diritto, e spesso con riferimento a questioni di carattere generale, e molto meno adeguate rispetto agli elementi di fatto, che sono di norma tratti, come si è già detto, dalle deduzioni e dagli elementi forniti dal pubblico ministero contabile[107].
In questa situazione, assai spesso la sentenza è obiettivamente ingiusta e questa ingiustizia è ingiustificata, perché nel processo contabile non vi sono ostacoli formali all’ammissione di tutte le prove che occorrono, non essendo stata riprodotta quella limitazione contenuta nel codice del processo amministrativo: i poteri istruttori del giudice contabile sono amplissimi, essendo ammessa anche la consulenza tecnica di ufficio senza limiti (artt. 94 e 97), ed essendo possibile in ogni stato e grado nel giudizio anche l’interrogatorio libero delle parti (art. 94).
L’accertamento concreto dei fatti, poi, è quello che consente alla Corte dei Conti un uso più attento ma ugualmente diffuso del potere di riduzione dell’addebito, che è il potere di adeguare la condanna all’effettivo comportamento del soggetto danneggiante, evitando che vi siano dei provvedimenti giurisdizionali che incidono in maniera spropositata su dirigenti o funzionari che si trovano a loro malgrado a doversi confrontare con realtà complesse e difficili e a dovere assumere comunque delle decisioni.

5.Il coinvolgimento dell’amministrazione danneggiata.

La disciplina della trattazione pone un ulteriore problema, in quanto evidenzia una carenza nella completezza del contraddittorio.
Come è ben noto, nel giudizio contabile, e anche nel giudizio disciplinato dal codice del processo contabile, non è prevista la presenza della amministrazione pubblica danneggiata, che, al limite, può partecipare al giudizio soltanto come interveniente volontario e in adesione alle conclusioni del p.m., in applicazione del disposto omnicomprensivo dell’art. 85 del codice[108].
Questa collocazione dipende dal riconoscimento di un ampio ruolo attivo al pubblico ministero contabile ma non tiene conto della realtà dei fatti e dell’esistenza di uno stato ormai improntato sul concetto di autonomia non solo locale, ma anche funzionale.
L’amministrazione danneggiata, infatti, è, nella varietà delle sue articolazioni sia territoriali che non, un soggetto che non è suscettibile di considerazione unitaria, corrispondendo ad interessi diversi e a livelli di partecipazione amministrativa differenti.
È da escludere, perciò, che questa amministrazione possa essere rappresentata in modo unitario ed indistinto da un unico organo, pur particolare come si vedrà, e cioè dal procuratore regionale o nazionale.
È altresì arbitrario ipotizzare che l’amministrazione debba avere sempre necessariamente una posizione allineata con quella del procuratore per ciò che concerne la richiesta di risarcimento del danno.
Poiché le ipotesi di danno individuate dalla giurisprudenza sono molto varie, e vanno al di là di un’impostazione in senso ragionieristico, per coinvolgere anche danni derivanti da cattiva gestione, la posizione dell’amministrazione danneggiata ha un ruolo particolare in quanto quest’amministrazione potrebbe evidenziare il suo interesse all’effettuazione di spese apparentemente ingiustificate perché in realtà utili per il perseguimento di specifici interessi pubblici o potrebbe evidenziare che modalità apparentemente non corrette di gestione corrispondono invece a specifiche scelte di valore.
La stessa amministrazione, infine, potrebbe rappresentare la situazione di incertezza e di difficoltà in cui si sono trovati i suoi amministratori e dipendenti per le ragioni più varie, ivi compresa per la presenza di quadro organizzativo o normativo particolarmente complesso.
Escludere che l’amministrazione possa partecipare assumendo la posizione che più ritiene confacente rispetto alla sua competenza è costituzionalmente illegittimo, in quanto conduce a configurare un processo che non rispetta il principio del contraddittorio e il diritto di azione e di difesa che sono tutelati agli artt. 24 e 111 della Costituzione[109].
Dal punto di vista formale, poi, va ricordato che, secondo l’impostazione costante della giurisprudenza, il pubblico ministero contabile non rappresenta l’amministrazione danneggiata ma viceversa l’erario[110], il che gli consente di non essere vincolato dalle scelte che l’amministrazione danneggiata ha compiuto per esempio anche in sede di transazione della causa.
Proprio con riferimento a questa ipotesi, la presenza dell’amministrazione in giudizio è indispensabile, poiché l’introduzione degli elementi e delle ragioni che hanno condotto alla transazione non può che essere effettuata da chi quella transazione ha stipulato.
Altrimenti, evidentemente, la stessa amministrazione potrebbe essere successivamente danneggiata da valutazioni compiute in sua assenza.
Se è così, occorre o prevedere che sia lo stesso pubblico ministero a dover notificare l’atto di citazione all’amministrazione danneggiata, il che costituirebbe la soluzione processualmente più corretta, oppure che possa essere il giudice, anche su sollecitazione delle parti, a disporre la sua chiamata in giudizio, attraverso l’inapplicazione in questo caso del divieto di integrazione del contraddittorio che è volto ad evitare che aumenti il numero dei possibili responsabili, non che non sia presente l’amministrazione che lamenta il danno.
A questo proposito, l’esclusione della possibilità di coinvolgimento in giudizio, sulla base di una scelta del collegio giudicante, di soggetti ai quali non sia stato notificato l’atto di citazione, prevista dall’art. 83 del Codice, se è volta a tutelare i medesimi in un’ottica esclusivamente privatistica[111]dev’essere, invero, valutata con estrema prudenza, per evitare che possa condurre a risultati obiettivamente ingiusti, e cioè alla condanna di chi si è trovato coinvolto nel giudizio, per scelta del procuratore, e invece all’esclusione di qualsivoglia responsabilità di chi, parimenti per scelta del procuratore, qualche volta consapevole qualche volta no, è stato viceversa escluso; il rimedio non è certamente quello soltanto della possibilità per il giudice contabile di tener conto dell’assenza dal giudizio di possibili responsabili ai fini della riduzione dell’addebito.
Il processo, infatti, qualunque processo e a maggior ragione un processo che coinvolge rilevanti interessi pubblici, deve essere obiettivamente giusto e le garanzie processuali devono consentire che questo risultato possa essere perseguito.
D’altro canto, la possibilità per il procuratore regionale di citare in giudizio ex novosoggetti in precedenza non coinvolti[112], così tutelando comunque le esigenze dell’erario, dà luogo a una pluralità di giudizi distinti, il coordinamento tra i quali è praticamente impossibile, con evidenti ulteriori inconvenienti in termini di coerenza delle pronunzie.
Le osservazioni svolte, che dimostrano l’attualità e l’importanza del codice di giustizia contabile, evidenziano anche talune criticità.
Poiché è in corso il procedimento di correzione[113], c’è da augurarsi che la correzione medesima risolva i problemi che sono stati evidenziati affinché un giudizio così importante per la collettività e così incisivo per amministratori, dirigenti, funzionari e dipendenti pubblici possa corrispondere il più possibile alle caratteristiche previste dalla carta costituzionale ed alle esigenze di parità di trattamento e di effettività.

* Ricercatrice di Diritto Amministrativo presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Foggia.
[1]M.S. Giannini, Discorso generale sulla giustizia amministrativa, in Riv. Dir. Proc., 1964, I, 249.

[2]Sia consentito il rinvio a G. Urbano, Equilibrio di bilancio e governancesanitaria, Bari, 2016.

[3]Sia consentito, altresì, il rinvio a G. Urbano, Riflessioni sulla indipedenza del magistrato contabile, in www.federalismi.i, 13 novembre 2019.

* Già Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico dell’Università Sapienza di Roma.
[4]L. Elia, Governo (forme di), ad vocem, in Enc. dir., vol. XIX, Milano, Giuffrè, 1970, 634 ss.

[5]Nel corso del dibattito in Assemblea costituente, Vanoni ritenne che la norma si poneva come “garanzia alla tendenza al pareggio del bilancio”. Cfr., La Costituzione della Repubblica nei lavori dell’Assemblea costituente, vol. VII, Commissione per la Costituzione, II Sottocommissione, sedute dal 26 luglio 1946 al 30 gennaio 1947, Roma, Camera dei deputati, Segretariato generale, dicembre, 1971, 1237.

[6]Queste vicende sono ricordate da S. Fabbrinisu “Il Sole 24Ore” del 10 ottobre 2018.

[7]S. Fabbrini, La crisi dell’euro e le sue conseguenze, in L’Unione europea in crisi, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 3/2016, 35 ss.

[8]Il deficit degli Stati non doveva superare il 3 per cento del prodotto interno lordo (pil) e il debito non doveva superare il 60 per cento del pil.

[9]Risoluzione del Consiglio europeo relativa al patto di stabilità di Amsterdam, il 17 giugno 1997 (97/C 236/01)

[10]E questo prolungamento è stato introdotto dal Two pack.

[11]The administrative architecture of financial integration. Institutional design, legal issues, perspectives, edited by E. Chitie G. Vesperini, Bologna, Il Mulino, 2015; P. Craig, Economic governance and the euro crisis: constitutional architecture and constitutional implications, in The constitutionalization of European budgetary constraints, Oxford, Hart, 2014, 19 ss.

[12]La modifica è consistita in un’integrazione dell’art. 136, ultimo comma, del trattato di Lisbona. La norma introdotta ha previsto che “Gli Stati la cui moneta è l’euro possono stabilire un meccanismo di stabilità per salvaguardare la stabilità della zona euro”.

[13]L’art. 16 del Fiscal compactprevede questa possibilità “al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del presente trattato”.

[14]Una comparazione tra Ufficio parlamentare di bilancio e fiscal councilstatunitense in A. Vernata, IlCongressional budget office: un modello difiscal council per l’Europa?, in Pol. dir., n. 4/2018, 679 ss.

[15]Successivamente la legge rinforzata è stata modificata dalla l. n. 164/2016.

[17]G. Tomasi Di Lampedusa,Il Gattopardo, Milano, Feltrinelli, 1958.

[18]L’Ecofin “Consiglio di economia e finanza” riunisce i ministri del Tesoro e delle Finanze degli Stati dell’Unione.

[19]La Germania aveva introdotto la regola del bilancio in pareggio nel 2009. Cfr., R. Perez,La nuova disciplina del bilancio in Germania, in Giorn. dir. amm., n. 1/2011, 95 ss.

[20]S. Fabbrini,Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l’Europa, Bari, Laterza, 2017, 5 ss.

[21]G. Carli, Cinquant’anni di vita italiana, in collaborazione con Paolo Peluffo, Bari, Laterza, 1993.

[22]M. Buti, Eu fiscal rules: an assessement of recent reforms, in European Commission, National conference on public accountancy, Pisa, 6 december 2018.

* Presidente della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti
[23]D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174, recante “Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 l. 7 agosto 2015, n. 124” (G.U. 7 settembre 2016, n. 209), in vigore dal 7 ottobre 2016.

[24]D.lgs. 7 ottobre 2019, n. 114, Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124).

[25]F. Longavita, Regole probatorie e regole di giudizio nell’ammissione e valutazione giudiziale degli esiti dell’attività consultiva e di controllo, relazione al Convegno su “I rapporti tra funzioni giurisdizionali e funzioni di controllo nelle previsioni del nuovo codice di giustizia contabile“, Roma, Corte dei conti, 20 aprile 2017, in Riv. Corte conti, 2017, fasc. n 1-2, pp. 723 ss.

[26]Art. 1, comma 1-bis, l. n. 20/1994.

[27]Art. 83, r.d. n. 2440/1923; art. 52, comma 2, r.d. n. 1214/1934, secondo il quale “la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto“.

[28]La Corte costituzionale (sentenze n. 183, n. 184 e n. 272 del 2007, nonché ord. n. 292 dello stesso anno) ha posto l’accento sui caratteri di “specialità” ed “esclusività” della giurisdizione contabile. Si legge, in particolare, che l’istituto del “potere riduttivo dell’addebito” va collocato «nell’ambito del sistema tradizionale della responsabilità amministrativa, in cui al giudice è affidato il compito di determinare e costituire il debito risarcitorio, stabilendo quanta parte del danno prodotto deve ritenersi risarcibile in relazione all’intensità della colpa del responsabile, da individuare in relazione a tutte le circostanze di fatto in cui si è svolta l’azione produttiva del danno» (Corte cost., sent. n. 183 del 2007).
Cfr. di recente l. 24 del 2017; l’articolo 9 rubr. Azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa, al c. 5 recita: Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall’articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l’esercente la professione sanitaria ha operato; cfr. C. Chiappinelli – A. Iadecola, Azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa, in G. Carpani – G. Fares, Guida alle nuove norme di responsabilità sanitaria, Commento alla l. 8 marzo 2017, n. 24, Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie.

[29]In coerenza con l’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato (r.d. n. 2440/1923), la legge di riforma prevede che “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”. Viene così, data definitiva soluzione normativa anche a tale problema, che aveva sollevato una annosa querelle tra sostenitori della parziarietà o della solidarietà nella responsabilità amministrativa, con diverse sfumature e pur rilevanti distinguo interpretativi ed applicativi(per tutte, vedasi   Sez. riun. n. 873/1993),limitando ora il regime della solidarietà alle sole ipotesi in cui i concorrenti abbiano conseguito un illecito arricchimento od abbiano agito con dolo.

[30]Art. 1, comma 1-quater, l. 20/1994. Il comma seguente prevede un’eccezione per coloro che hanno agito con dolo ovvero hanno conseguito un indebito arricchimento, i quali possono essere chiamati a rispondere dell’intero (obbligazione solidale), salvo il diritto di rivalsa verso i concorrenti.

[31]Vi si legge: “La norma di delega non interviene solo a colmare una lacuna dell’ordinamento derivante dal fatto che i giudizi davanti alla Corte dei conti sono stati finora disciplinati, per il profilo strettamente processuale, dal R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 (Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), e quindi a disciplinare i processi, ma, come precisato dagli stessi principi e criteri direttivi, è diretta a riordinare “anche mediante disposizioni innovative” tutta l’attività giurisdizionale della Corte dei conti, con particolare riguardo a quella nelle materie della contabilità pubblica. Tale attività, infatti, era stata oggetto negli ultimi decenni di una serie di provvedimenti normativi, spesso frammentari e non coordinati, che avevano determinato interventi interpretativi non sempre univoci della giurisprudenza della Corte dei conti. La stessa struttura del plesso giudiziario della Corte dei conti era la risultante di una serie di provvedimenti normativi intervenuti in maniera frammentaria, che avevano decentrato le funzioni prima espletate esclusivamente a Roma, con l’unica eccezione della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, istituita con decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655. Alla successiva istituzione della Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna, avvenuta con la l. 8 ottobre 1984 n. 658 aveva poi fatto seguito la l. 12 luglio 1991 n. 203, di conversione del d.l. 13 maggio 1991 n. 152, con cui sono state istituite le Sezioni giurisdizionali nelle Regioni Campania, Puglia e Calabria, nel quadro dei “Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa”. Un intervento più rilevante si è poi avuto con le leggi 14 gennaio 1994 nn. 19 e 20 (intervenute al termine di un iter normativo iniziato con il D.L. 8 marzo 1993, n. 54, “Disposizioni a tutela della legittimità dell’azione amministrativa”, e consistito nel susseguirsi di altri tre decreti legge non convertiti e adottati via via con modifiche non solo di dettaglio fino all’ultimo poi convertito) che, nell’istituire Sezioni giurisdizionali presso tutte le altre Regioni e presso le Province Autonome di Trento e Bolzano, avevano disegnato in maniera innovativa l’esercizio dell’azione di responsabilità, attribuita ai procuratori regionali, introducendo scarne disposizioni sull’attività istruttoria e sulle misure cautelari. Un successivo, rilevante intervento normativo era stato poi costituito dal d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito in L. 20 dicembre 1996 n. 639, che aveva introdotto disposizioni di carattere sia sostanziale che processuale. Un ulteriore intervento di rilievo è costituito dalla L. 21 luglio 2000 n. 205, di riforma della giustizia amministrativa che, all’art. 5, ha istituito il giudice unico delle pensioni, in sostituzione di quello collegiale, all’art. 9 ha esteso alla Corte dei conti la possibilità di definire il giudizio in forma semplificata e la perenzione dei ricorsi ultradecennali e, all’art. 10, ha dettato disposizioni sull’esecuzione delle sentenze. Gli interventi normativi che sono seguiti hanno avuto carattere ancor più frammentato e non coordinato, perseguendo specifiche finalità. In questo quadro, quindi, la “giustizia contabile” si è andata evolvendo attraverso orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci, che hanno valorizzato il rinvio alle norme e ai termini della procedura civile, ritenuto concordemente dinamico, contenuto nell’art. 26 del r.d. n. 1038 del 1933, adeguando, sempre in via interpretativa, il giudizio ai principi del giusto processo, fissati dal novellato art. 111 della Costituzione. Di qui l’esigenza, largamente avvertita, di una “codificazione” di coordinamento ed integrazione delle varie disposizioni vigenti, per evitare difficoltà funzionali nell’attività giudiziaria, attuando in maniera ottimale i principi di garanzia e tempestività del “giusto processo“.

[32]  Una riflessione alla luce delle recenti problematiche in ordine alle tendenze di tipizzazione delle fattispecie diresponsabilità amministrativa in M. Occhiena, La fuga dall’atipicità nella responsabilità amministrativa: profili sostanziali e processuali, inDiritto dell’economia, 2017, 3, pp. 919-946.

[33]Così il termine di prescrizione del diritto al risarcimento, che è di cinque anni (e non dieci, come prevede in termini generali l’art. 2946 c.c.), decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta (art. 1, comma 2, l. 20/1994).

[34]In base al comma 4 dell’art. 3 della legge n. 20, la Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. La Corte accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa, sulla base di programmi e di criteri di riferimento annualmente definiti dalla stessa Corte. La norma prevede che il controllo sulla gestione affidato alla Corte dei conti venga attuato anche in base all’esito di altri controlli, ed in primo luogo dei servizi di controllo interno – di cui comunque accerta il funzionamento ed esprime una valutazione nelle proprie relazioni – in un’ottica non di sovrapposizione, ma di stretta interrelazione tra le due funzioni. In base al comma 8 dell’articolo 3 della legge n. 20, la Corte dei conti può richiedere direttamente ad essi, oltre che alle stesse amministrazioni, qualsiasi atto o notizia, potendo inoltre effettuare e disporre ispezioni ed accertamenti diretti.

[35]Diversi sono gli studi sulla c.d. “amministrazione di risultato“, esaminata ampiamente anche nei rapporti con il “principio di legalità“. Per tutti, v. 53° Convegno di studi amministrativi – Varenna – Villa Monastero 20-22 settembre 2007 – “Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia”.

[36]Paragrafo 8.1 della relazione.

[37]F. Longavita, Regole probatorie e regole di giudizio nell’ammissione e valutazione giudiziale degli esiti dell’attività consultiva e di controllo, cit.

[38]Secondo la Corte costituzionale, infatti: “essi comportano una [evidente] limitazione dell’autonomia degli enti [&] che tuttavia si giustifica in forza del diverso interesse alla legalità costituzionale/finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica, perseguito [&] in riferimento agli artt. 81, 119 e 120 Cost., anche in considerazione delle esigenze di rispetto dei vincoli posti dal diritto dell’Unione europea”. Trattasi di principi richiamati e confermati dalla Corte costituzionale anche con la sent. n. 267/2006, oltre che con le più recenti sentenze n. 60/2013 e n. 40/2014.

[39]A. Carosi, Il sindacato sugli atti di natura finanziaria tra Corte costituzionale e Magistrature superiori, inIl Diritto al bilancio e il sindacato sugli atti di natura finanziaria, Atti del Convegno dedicato alla Magistratura contabile, Roma 2019.

[40]Il concetto è di derivazione comunitaria: in base all’art. 287 TFUE (ex art. 248 del Trattato CE) la Corte dei conti controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese ed accerta, appunto, la “sana gestione finanziaria” dell’Unione e degli organismi da essa creati, riferendo “su ogni caso di irregolarità” al Parlamento europeo e al Consiglio. A tali Organi la Corte presenta una dichiarazione in cui attesta la affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni. Si ricorda che, negli Stati membri, il controllo comunitario si effettua in collaborazione con le Istituzioni nazionali di controllo.

[41]Per assicurare efficaci raccordi interni tra le diverse articolazioni della Corte, con una innovazione introdotta dal comma 60 dell’art. 3 della legge finanziaria per il 2008 (l. 244 del 2007), si precisa che nelle relazioni al Parlamento approvate ai sensi al comma 6 dell’art. 3 della legge n. 20 del 1994 e s.m., e dall’art. 13 del d.l. 786 del 1981, conv. dalla l. 51 del 1982 e s.m., la Corte dei conti riferisce “anche sulla base dei dati e delle informazioni” raccolti dalle sezioni regionali di controllo.

[42]Cfr. Sezioni riunite in sede di controllo n. 54/CONTR/10, che, pur evidenziando puntuali “paletti”, hanno sottolineato “il carattere dinamico del concetto in esame” ed hanno affermato che “la funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio“.

[43]La stessa Sezione delle autonomie con del. n. 32/2016/INPR ne ha offerto una lettura logico-sistematica, osservando tra l’altro che “La facoltà di adire direttamente la Sezione delle autonomie comporta, evidentemente, un riposizionamento dell’attività consultiva della magistratura contabile, ferma restando l’unitarietà della stessa funzione. La Sezione delle autonomie, per la sua composizione, garantisce la rappresentanza delle Sezioni regionali di controllo e, nell’esercizio delle sue funzioni, è legittimata a verificare l’ammissibilità delle richieste di parere, in coerenza con principi che ha affermato in materia(da ultimo nella delib.n. 3/2014/QMIG)&In coerenza con tale evoluzione normativa, la facoltà ora riconosciuta agli enti territoriali dalla nuova disposizione introdotta dall’art. 10-bisdel d.l. n. 113/2016 di adire la Sezione delle autonomie – in una con il riconoscimento della legittimazione alle associazioni rappresentative degli stessi – va interpretata in funzione dell’esigenza di concentrazione delle pronunce, con riguardo anche alla circostanza che le richieste di parere degli enti frequentemente riguardano questioni di interesse generale“.

[44]Si vedano, in particolare, Sez. riun. contr. n. 54/CONTR/10 e Sez. Autonomie n. 5/2016.

[45]D. Morgante, I nuovi presidi della finanza regionale e il ruolo della Corte dei conti nel d.l. n. 174/2012, in Federalismi.it, n. 1/2013.

[46]Nel ragionamento seguito dalla Consulta il riferimento dell’art. 100 Cost. al controllo “sulla gestione del bilancio dello Stato” deve intendersi oggi esteso ai bilanci di tutti gli enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata.

[47]Sulla portata della disposizione di cui all’art. 28 Cost., cfr. F. Merusi,La responsabilità dei pubblici dipendenti secondo la costituzione: l’art. 28 rivisitato, in Riv. trim. dir. pubb., 1986, fasc. 1, pagg. 41-75; M. Clarich, La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione nel diritto italiano, in Riv. trim. dir. pubb., 1989, fasc. 4, pagg. 1085-1110; G. Berti. La responsabilità pubblica: costituzione e amministrazione, Padova, 1994; La responsabilità della pubblica amministrazione per lesioni di interessi legittimi– Atti del 54° Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Varenna, Villa Monastero, 18-20 settembre 2008, Milano, 2009, in particolare F. Fracchia, Elemento soggettivo nella responsabilità dell’amministrazione, p. 262, ss.

[48]In base al comma 166 gli organi di controllo interno inviano alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione (con le risposte al c.d. questionario) strutturata sulla base delle linee guida definite dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti (comma 167).

[49]In base all’art. 1, c. 3, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all’articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno; dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione; della sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.
I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione. A tali fini, le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di servizi strumentali alla regione, nonché dei risultati definitivi della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale. Il c. 8 prevede poi che le relazioni redatte dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai sensi dei commi precedenti sono trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei ministri e al Ministero dell’economia e delle finanze per le determinazioni di competenza.

[50]Viene disposta (art. 3, comma 1-bis) l’abrogazione del comma 168 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in base a cui le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti nel caso di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o di mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno, adottano specifica pronuncia e vigilano sull’adozione da parte dell’ente locale delle necessarie misure correttive. Si dispone ora che: “L’accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per le amministrazioniinteressate l’obbligo di adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Qualora la regione non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria“.

[51]A tal fine, il Sindaco, per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, o il Presidente della provincia, avvalendosi del direttore generale quando presente, trasmettono semestralmente alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni. Il referto, adottato sulla base delle linee guida deliberate dalla Sezione autonomie della Corte, è altresì inviato al Presidente del consiglio comunale o provinciale.

[52]Ai sensi dell’art. 248, comma 5, del TUEL, come sostituito dal d.l. n. 174/2012, “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, gli amministratori che la Corte dei conti ha riconosciuto, anche in primo grado, responsabili di aver contribuito con condotte, dolose o gravemente colpose, sia omissive che commissive, al verificarsi del dissesto finanziario, non possono ricoprire, per un periodo di dieci anni, incarichi di assessore, di revisore dei conti di enti locali e di rappresentante di enti locali presso altri enti, istituzioni ed organismi pubblici e privati. I sindaci e i presidenti di provincia ritenuti responsabili ai sensi del periodo precedente, inoltre, non sono candidabili, per un periodo di dieci anni, alle cariche di sindaco, di presidente di provincia, di presidente di Giunta regionale, nonché di membro dei consigli comunali, dei consigli provinciali, delle assemblee e dei consigli regionali, del Parlamento e del Parlamento europeo. Non possono altresì ricoprire per un periodo di tempo di dieci anni la carica di assessore comunale, provinciale o regionale né alcuna carica in enti vigilati o partecipati da enti pubblici. Ai medesimi soggetti, ove riconosciuti responsabili, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione“.

[53]Sia consentito il rinvio a C. Chiappinelli, Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e dei rendiconti delle regioni – Giornata di studio in memoria di Salvatore Buscemasu Evoluzione della contabilità pubblica al servizio della collettività– Roma, 10 marzo 2016, in Riv. Corte conti, 2016, fasc. n. 3-4, pag. 505 ss.

[54]Nella sentenza della Corte costituzionale 6 marzo 2014, n. 39, nel sindacare la legittimità costituzionale di diverse norme introdotte con il d.l. n. 174/2012, si è espressamente affermato che, rispetto a pronunce di accertamento delle Sezioni regionali di controllo dallo stesso decreto previste, aventi effetti non meramente collaborativi, ma imperativi e suscettibili di ledere situazioni giuridiche soggettive dei soggetti controllati, non può “essere esclusa la garanzia della tutela dinnanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio dell’art. 24 Cost.(Corte cost., sent. n. 470/1997), restando in discussione, non già l‘an, ma soltanto ilquomodo di tale tutela, e costituendo quest’ultimo un mero problema interpretativo della normativa vigente“.

[55]Le disposizioni prevedono espressamente che, proposto il piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte dell’Ente, ove la competente Sezione regionale di controllo – dopo l’istruttoria espletata ai sensi dell’art. 243-quaterdel d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) – non lo approvi, l’Ente può fare ricorso, nelle forme del giudizio ad istanza di parte (tipico ricorso giurisdizionale previsto dal r.d. n. 1038/33) “innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso   le medesime Sezioni riunite si pronunciano in unico grado, nell’esercizio della medesima giurisdizione esclusiva, sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui all’articolo 243-ter“.

[56]Va segnalato che l’art. 1, comma 169, l. stabilità 2013 dispone che avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione.

[57]In tal senso si sono anche espresse le Sezioni Unite della Cassazione (ord. 13 marzo 2014, n. 5805), osservando che dalle disposizioni di cui all’art. 243 quater, comma 5 del TUEL (ovvero dall’assegnazione alle Sezioni riunite della stessa Corte dei conti della giurisdizione esclusiva in tema d’impugnazione avverso la delibera di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio finanziario prospettato dall’ente, nonché dall’ulteriore analoga previsione di giurisdizione esclusiva anche sui ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui al precedente articolo 243-ter), si evince chiaramente l’intento del legislatore di collegare strettamente, in questa materia, la funzione di controllo della Corte dei conti a quella giurisdizionale ad essa attribuita dal citato art. 103, terzo comma, Cost.

[58]Non si affrontano in questa sede le problematiche riferite alle diverse aree di intervento maggiormente “sensibili” (tra i quali i giudizi di parifica dei rendiconti generali delle regioni) ed alle rilevanti problematiche emerse quanto ai soggetti legittimati, all’oggetto, ai profili procedurali. Va evidenziata la peculiarità dell’oggetto delle impugnazioni, avverso le delibere emesse in sede di controllo dalle Sezioni regionali della Corte dei conti: si è inteso qualificare il giudizio presso le Sezioni riunite in speciale composizione come una sorta di revisio prioris istantiaedel tutto peculiare (non assimilabile ad un appello attesa la diversa natura non giurisdizionale, né di atto amministrativo, attribuibile alle delibere impugnate innanzi a queste Sezioni riunite), nell’ambito della giurisdizione esclusiva della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e ferma restando la diversa natura delle attribuzioni in sede di controllo e giurisdizionale della stessa Corte (Corte dei conti, Sez. riun., n. 2/2013 e n. 11/2014).

[59]Cfr., F. Longavita, Regole probatorie e regole di giudizio nell’ammissione e valutazione giudiziale degli esiti dell’attività consultiva e di controllo, cit.

[60]O. Sepe, L’efficienza nell’azione amministrativa, Milano, 1975.

[61]L’unitarietà delle funzioni attribuite alla Corte dei conti emerge con chiarezza nelle considerazioni di A. Carosi, Il sindacato sugli atti di natura finanziaria tra Corte costituzionale e Magistrature superiori, inil Diritto al bilancio e il sindacato sugli atti di natura finanziaria, Atti del Convegno dedicato alla Magistratura contabile, cit.

[62]Si è affermato (Sez. reg. contr. Campania n. 19/2018): Del resto, la iurisdictio che la Corte dei conti esercita secondo la Costituzione, nelle forme del “controllo” di legalità-regolarità e della giurisdizione in senso stretto, appare unitaria ed integrata, in quanto tramite le funzioni svolte da tale Magistratura si assicura la legalità ordinaria e costituzionale rispetto al “bene pubblico” bilancio (Corte Cost., sentenze n. 184/2016, n. 228/2017 e n. 247/2017), sede delle scelte fondamentali di allocazione delle risorse pubbliche. Infatti, tanto nell’originario disegno cavouriano che in quello costituzionale del 1948, la Corte dei conti viene identificata come “giudice” speciale della contabilità pubblica (art. 103), ed in particolare del bilancio (art. 100). Nella contingenza storica che può determinare la maggiore o minore ampiezza delle “materie” della contabilità pubblica ai sensi dell’art. 103, comma secondo, Cost. (Corte costituzionale sentenze nn. 46/2008; 371/1998; 24/1993; 773/1988; 641/1997; 241/1984; 189/1984; 185/1982; 129/1981 102/1977; 68/1971), infatti, è indubbio che il bilancio costituisca la materia che per la Costituzione giustifica l’esistenza ed afferma la necessità di un magistrato speciale, giudice del diritto e perito del fatto contabile. Infatti, anche quando il controllo si svolge su singoli atti, la loro sottoposizione al sindacato del Magistrato contabile è giustificata proprio per la capacità di questi di incidere in modo sensibile sul bilancio (art. 3, commi 1-3, l. n. 20/1994; art. 11, l. n. 123/2011; artt. 1, commi 53-57 della L.F. 244/2007 e dell’art. 1, comma 173, L.F. n. 266/2005).

[63]Nella sentenza n. 228 del 2017, nell’ambito di una più ampia disamina sulle attribuzioni della Corte dei conti, la Corte costituzionale ha sottolineato che i controlli di legittimità-regolarità della Corte dei conti sui bilanci pubblici esulano dal genere dei controlli sulla gestione di natura collaborativa e hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari. In particolare, sono riconducibili alla categoria dei controlli di legalità – regolarità: a) la determinazione di misure correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6, lettera a), del TUEL); b) l’approvazione o il diniego del piano di riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art. 243-quater, comma 7, del TUEL). Nella sentenza. n. 87/2015 (par. 5.2) viene precisato che i rilievi della Corte dei conti, in sede di controllo non agiscono compromettendo “la piena efficacia delle leggi regionali sottoposte a critica, né determinando l’insorgere, in capo alla Regione, di un obbligo giuridico di modificare la propria legislazione all’esito della verifica ispettiva”.

[64]Vedasi la introduzione del Presidente della Corte dei conti A. Martucci di Scarfizzi, al 63° Convegno di Studi Amministrativi su La tutela degli interessi finanziari della collettività nel quadro della contabilità pubblica: principi, strumenti, limiti, Varenna, 21-23 settembre 2017, in Riv. Corte conti, 2017, fasc. n. 5-6, pag. 521.

[65]Una ulteriore angolazione, qui non esaminata, concerne i raccordi tra nomofilachia e giustiziabilità. Sul piano generale, e senza soffermarvisi ulteriormente, appare indubbio il rilievo della nomofilachia contabile – del resto in linea con analoghi percorsi delle altre giurisdizioni. In quella contabile indubbiamente la compresenza delle due funzioni di controllo e giurisdizionale sollecita ad esaminare diversi e più complessi profili ed in parte apre a nuove suggestioni e necessari approfondimenti.

[66]Si è ritenuto, infatti, di dover dare necessaria rilevanza alla lesività, immediata e concreta, rispetto all’ente territoriale interessato, delle delibere delle Sezioni regionali di controllo, al fine di sostenere la giustiziabilità delle stesse, anche in assenza di una espressa previsione legislativa, in coerenza con un assetto in cui tale giustiziabili è riconosciuta, per fattispecie analoghe, nella forma del ricorso innanzi a queste Sezioni riunite in speciale composizione. Pertanto, con un’interpretazione conforme al sistema ordinamentale vigente, ma soprattutto costituzionalmente orientata, perché conforme ai fondamentali canoni costituzionali di cui agli articoli 24, 97 e 119, c. 6, Cost., nonché all’articolo, 6 comma 1, della CEDU, si è sostenuta l’impugnabilità delle delibere delle Sezioni regionali di controllo aventi ad oggetto la verifica del mancato rispetto del patto di stabilità. Si è infatti ritenuto che il Legislatore non abbia inteso prevedere la giustiziabilità delle sole ipotesi espressamente previste, ma ha voluto invece introdurre una possibilità di revisione delle deliberazioni delle Sezioni regionali della Corte dei conti, in tema di equilibri di bilancio e rispetto del patto di stabilità, qualora suscettibili di immediata e concreta lesione delle posizioni giuridiche soggettive degli enti territoriali interessati. E una tale possibilità non può ritenersi limitata a due sole fattispecie, escludendo tutte le altre(Corte dei conti, Sez. riun., n. 6/2013 e, nello stesso senso, n. 24/2014).

[67]Per F. Sucameli, La “iurisdictio” contabile e la tutela degli interessi diffusi nell’ottica dell’attuazione “domestica” del principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio: L’interesse alla buona amministrazione del danaro è, infatti, un interesse “finanziario” riferibile ai cittadini individuabili solo in termini di status (quindi non una collettività determinata a priori). L’interesse di ciascun cittadino, se affidato in prima istanza al principio dispositivo e ad un sistema soggettivo di protezione, proprio perché indifferenziato, non potrebbe facilmente accedere ad alcuna tutela. Eppure, è noto che gli interessi “finanziari”, che definiamo, per ora, come interessi alla buona amministrazione del danaro pubblico (sia in fase di prelievo che di spesa), sono la premessa della realizzazione di un sistema di bisogni sostanziali costituzionalmente rilevanti, intermediati o influenzati dallo Stato e dagli altri livelli di governo (art. 114 Cost.). Detto in altri termini, la giustiziabilità di tali interessi (e l’individuazione di una giurisdizione istituzionalmente a ciò preposta) è fondamentale per garantire la realizzazione del disegno personalistico della Costituzione e per un efficace controllo di costituzionalità delle leggi& Allo stesso tempo, l’interesse finanziario è “qualificato” da parametri di rilevanza costituzionale, in particolare, a livello sostanziale, dai principi di cui all’art. 97 Cost., al buon andamento, declinato nelle famose tre “è, efficacia, efficienza ed economicità (oggi, cfr. l’art. 1, comma 1, l. n. 241/1990). La qualificazione in questione fa sorgere un dovere giuridico di protezione su tale provvista finanziaria e correlativamente un interesse diffuso della cittadinanza alla sua protezione. Va da sé che si tratta di interessi almeno originariamente diffusi ma che, attraverso l’attività provvedimentale della P.A., talvolta si possono sedimentare in interessi legittimi o diritti soggettivi.

[68]Tali aspetti sono, ad es. emergenti in talune pronunce di controllo: cfr. ad es., Sez reg. contr. Lazio (del. n. 34 del 2018), ove sono esaminati i delicati profili attinenti alla ammissibilità o meno a finanziamento con le risorse di scopo annualmente assegnate dai Consigli regionali di passività da soccombenza sostenuti nell’ambito di una procedura di esecuzione coattiva nei confronti di un Gruppo Consiliare destinatario di un provvedimento giudiziario di ingiunzione per fatti antecedenti la Legislatura in corso e peraltro in difetto del carattere della definitività, per essere ancora pendente il secondo grado di giudizio di merito volto a stabilirne la legittima intestazione all’esecutato.

[69]Il focusdel controllo contabile è basato sulla verifica che le medesime oltre ad essere state effettivamente sostenute, siano inerenti alle finalità ed all’attività istituzionali del Gruppo e siano legittime alla luce della normativa vigente. È prevista la restituzione al bilancio del Consiglio regionale, sia in esecuzione della delibera di irregolarità contabile, sia ove il rendiconto non sia stato trasmesso nei termini. Si tratta di un’analisi obbligatoria di tipo documentale che, pur non scendendo nel merito dell’utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la prova dell’effettivo impiego, senza ledere l’autonomia politica dei gruppi interessati al controllo. Il sindacato della Corte dei conti assume infatti, come parametro, la conformità del rendiconto al modello predisposto in sede di Conferenza, e deve pertanto ritenersi documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse all’autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato istituzionale(Corte costituzionale sentenza 26 febbraio 2014, n. 39). Cfr. anche le successive sentenze della Corte costituzionale (n. 130 e n. 263 del 2014; n. 15, n. 107, n. 143 e n. 235 del 2015; n. 104 e n. 260 del 2016; n. 10 del 2017), e come recepite presso la giurisprudenza di controllo (cfr., in generale e per tutte, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Lazio, deliberazioni n. 68/2016/FRG, n. 23/2017/FRG, Sezione regionale di controllo Friuli Venezia Giulia deliberazione n. 56/2014/FRG; delle Sezioni Riunite in speciale composizione, ex multis, n. 29/2014/EL; n. 42/2014, n. 47/2014/EL.

[70]Sezione regionale di controllo per il Lazio, parifiche dei rendiconti generali della regione Lazio, esercizi finanziari 2017-2018, nelle quali viene dato conto dell’avvenuta approvazione del conto giudiziale da parte della Sez. giur. per il Lazio.

[71]Cfr. Sezione giurisdizionale per la regione Lazio sent. n. 404/2019, ove si legge: Tenuto conto della circostanza che in data 23 gennaio 2019 si è svolta l’adunanza pubblica della Sezione regionale di controllo per il Lazio, convocata in relazione ai rapporti finanziari tra Gestione ordinaria e Gestione commissariale e ai conseguenti impatti sugli equilibri statici e dinamici dei bilanci di Roma capitale, il Collegio ha ritenuto di porre in decisione la questione sottoposta al proprio esame solo successivamente al deposito delle risultanze dell’attività di verifica posta in essere dalla predetta Sezione di controllo, ponendosi il conto giudiziale “a valle” rispetto a eventuali criticità scaturenti dai suddetti rapporti finanziari.

[72]Specifica valenza contabile hanno le considerazioni, supportate dalle pronunce di controllo, sugli effetti, anche in termini di danno, di una ritardata riscossione, tenuto conto della configurazione dei nuovi strumenti di armonizzazione previsti dal d.lgs. 118/2011 (nella specie sulla costruzione del FCDE); Cfr. Sezione giurisdizionale per la regione Lazio sent. n. 413/2018.

[73]Per G. Urbano, la disciplina costituzionale sulla finanza si alimentava e si alimenta tuttora, oltre che dell’art. 81, proprio di una lettura in raccordo con gli artt. 97 ( buon andamento ed imparzialità) e 100 (controlli), nonché 117 e 119 (riparto delle competenze e coordinamento della finanza pubblica, statale e regionale); cfr. Equilibrio di bilancio e governance sanitaria, 2016, p. 143 ss., nell’ambito di un’articolata riflessione sul principio di equilibrio di bilancio; ivi ampia bibliografia.

[74]Sentenza 29 novembre 2017, n. 247.

[75]Tavola rotonda sul tema della “Cointestazione delle funzioni e sinergie professionali nell’esperienza della magistratura contabile, inil Diritto al bilancio e il sindacato sugli atti di natura finanziaria, Atti del Convegno dedicato alla Magistratura contabile, Roma 2019, cit.

[76]Corte costituzionale n. 196/2018.

[77]OCSE, Assicurare la Qualità della Regolazione a tutti i livelli di governo, Parigi, 2007.

*Ordinario di diritto amministrativo nel Dipartimento di Scienze Giuridiche della Università Sapienza di Roma

[78]Adottato con d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174.

[79]Art. 20, legge 7 agosto 2015, n. 124.

[80]Adottato con d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

[81]Adottato con d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

[82]Si tratta dell’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, così come modificato dall’art. 4, comma 12-ter­ del decreto legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito con modificazioni dalla legge 14 giugno 2019, n. 55. L’articolo in questione, che detta la disciplina dell’azione di responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, esclude la gravità della colpa “quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo. La gravità della colpa e ogni conseguente responsabilità sono in ogni caso escluse per ogni profilo se il fatto dannoso trae origine da decreti che determinano la cessazione anticipata, per qualsiasi ragione, di rapporti di concessione autostradale, allorché detti decreti siano stati vistati e registrati dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità svolto su richiesta dell’amministrazione procedente [&]“.

[83]L’art. 1, rubricato “Ambiti della giurisdizione contabile”, dispone che: “La Corte dei conti ha giurisdizione nei giudizi di conto, di responsabilità amministrativa per danno all’erario e negli altri giudizi in materia di contabilità pubblica. Sono devoluti alla giurisdizione della Corte dei conti i giudizi in materia pensionistica, i giudizi aventi per oggetto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie e gli altri giudizi nelle materie specificate dalla legge. La giurisdizione della Corte dei conti è esercitata dai giudici contabili secondo le norme del presente codice“.

[84]L’art. 214 del Codice, rubricato “Attività esecutiva dell’amministrazione o dell’ente danneggiato”, dispone al comma 3:“L’amministrazione o l’ente titolare del credito erariale, a seguito della comunicazione del titolo giudiziale esecutivo, ha l’obbligo di avviare immediatamente l’azione di recupero del credito, secondo le modalità di cui al comma 5 ed effettuando la scelta attuativa ritenuta più proficua in ragione dell’entità del credito, della situazione patrimoniale del debitore e di ogni altro elemento o circostanza a tale fine rilevante“.

[85]Il Regolamento UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014, n. 376 “concernente la segnalazione, l’analisi e il monitoraggio di eventi nel settore dell’aviazione civile” detta la disciplina relativa alla segnalazione di eventi che potrebbero mettere a rischio la sicurezza aerea. In particolare, il Regolamento prevede un sistema di segnalazione obbligatoria (art. 4) e un sistema di segnalazione spontanea (art.5).

*Presidente di Sezione della Corte dei Conti.
[86]Dal nome del Ministro della Funzione pubblica in carica.

[87]All’invito a dedurre, invero, l’art. 67, co. 8, riconosce efficacia interruttiva della prescrizione purchè il Pubblico ministero costituisca in mora il presunto responsabile “ai sensi e per gli effetti degli articoli 1219 e 2943 del codice civile”. Precedentemente alla entrata in vigore del “Codice”, infatti, erano state le Sezioni riunite della Corte dei conti a ricollegare l’effetto interruttivo all’invito a dedurre nei termini della soluzione recepita dal legislatore.

[88]E’ il caso, ad esempio, della contumacia del convenuto (Art. 93 c.g.c.) che ripete quella degli artt. 291-294 c.p.c. nonché della costituzione del convenuto nei giudizi di responsabilità (Art. 90), in relazione all’art. 166 e 167, co. 1 e 2.

[89]Si veda quanto si andrà a dire (infra 3) sulla mancanza di criteri oggettivi e predeterminati di assegnazione degli affari nei giudizi di responsabilità.

[90]Emanato in virtù dell’art. 20, co. 6, D.lgs. n. 174/2016. V. la L. 9 novembre 2018, n.128 concernente la proroga del termine per l’adozione delle disposizioni integrative e correttive

[91]Salvo la modifica dell’art. 148 del c.g.c. per effetto dell’aggiunta – da parte dell’art. 63 lett. b) –  del comma 2-bis, con la previsione della incompatibilità del magistrato istruttore a comporre il collegio giudicante nel giudizio sul conto.

[92]Si veda l’art. 98 significativamente rubricato “Ulteriori modifiche al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174”.

[93]Cfr. Corte cost. n. 272/1998.

[94]Cfr. Corte cost. n. 257/2017.

[95]Abrogato dall’art. 4, co. 2, lett. f-bis), aggiunta dall’art. 97 del D.lgs. n. 114/2019.

*Ordinario di Diritto Amministrativo presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Torino.
[96]L’estensione sul punto della giurisdizione della Corte dei Conti è ricordata da F. Vetro’,La giurisdizione della Corte dei Conti, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, a cura di A. Canale – F. Freni – M. Smiroldo, Milano, Giuffrè, 2017, 42.

[97]Sul potere riduttivo, G. Bottino, La responsabilità amministrativa; profili sostanziali, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, cit., p. 1168.

[98]Il rapporto ridotto tra denunzie di danaro, condanne e somme recuperate è sottolineato da G. Bottino, La responsabilità amministrativacome strumento di prevenzione, e contrasto, alla cattiva amministrazione: una “mitologia giuridica” da decostruire, alla luce dei dati quantitativi di riferimento, in Cattiva amministrazione e responsabilità amministrativa, a cura di M. Andreis – R. Morzenti Pellegrini,Giappichelli, Torino, 2016, 47 ss. Una valutazione più ampia è svolta dello stesso A. Bottino, Rischio e responsabilità amministrativa, Edizioni Scientifiche, Napoli, 2017, spec. 213 ss.

[99]Come evidenzia F. Goisis, Giudizio di responsabilità avanti alla Corte dei Conti e art. 6 CEDU: una riflessione a partire dal codice della giustizia contabile, in Riv. Corte Conti, 2017, 704.

[100]Una valutazione critica sul metodo e sul merito del codice è stata espressa da A. Travi – M. Clarich – F. Luiso, Prime osservazioni sul recente codice del processo avanti alla Corte dei Conti, in Dir. proc. amm., 2016, 1271 ss. A questi rilievi ha risposto A. Manzione,I principi del giudizio in materia di responsabilità amministrativa, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, cit., 75.

[101]Previsione viceversa apprezzata da M. Smiroldo, La trattazione, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, cit., 464.

[102]Come ben evidenzia I.A. Chesta, Commento all’art. 99, in Il Codice della giustizia contabile, a cura di A. Gribaudo, Sant’Arcangelo di Romagna, Maggioli, 2017, 385.

[103]Disposizione attentamente esaminata da W. Berruti, Commento all’art. 111, in Il codice della giustizia contabile, cit., 415 ss.

[104]Limita l’acquisizione del giudice agli elementi a prova dei fatti introdotti delle parti M. Smiroldo, La trattazione, cit., 481, salvo che per l’acquisizione di documenti. Conforme, con trattazione molto articolata, I.A. Chesta, Commento all’art. 94,in Il Codice della giustizia contabile, cit., p. 357 ss. In questo senso, per la giurisprudenza più recente, C. Conti, Sez. giurisd. Molise, n. 100 del 2018.

[105]Ritiene che l’attività istruttoria del collegio non sia incompatibile con il giusto processo F. Saitta, Giusto processo e giudizio di responsabilità, in Riv. Corte Conti, 2013, 765.

[106]Che al momento come detto sopra si tratti di una istruttoria molto rara è dimostrato dal fatto che anche il Presidente della Corte dei Conti Angelo BUSCEMA nelle Relazioni del 2018 – 2019 all’inaugurazione dell’anno giudiziario non ne ha riferito. Le relazioni sono pubblicate sul sito ufficiale della Corte.

[107]Il ruolo del p.m. contabile per quanto concerne l’attività istruttoria è illustrato da A. Gribaudo, Commento agli artt. 55 e seguenti, in Il codice della giustizia contabile, cit., 223 ss.

[108]La problematica, che consegue anche alla limitazione della possibilità di chiamate in giudizio su ordine del giudice, è bene illustrata da I.A. Chesta, Commento agli artt. 83 e 85, in Il codice della giustizia contabile, cit., 297 ss. Nello stesso senso, per la giurisprudenza più recente, si vedano le sentenze della Seconda Sezione Centrale d’Appello n. 597 del 2018 e della Prima Sezione Centrale d’Appello n. 96 del 2018.

[109]Critico sulla assenza dal giudizio dell’amministrazione danneggiata è anche F. Saitta, Giusto processo e giudizio di responsabilità, cit., 759.

[110]In questi termini si è già pronunciata la Corte Costituzionale, nelle sentenze 18 luglio 2008, n. 291 e 22 luglio 1989, n. 104; l’orientamento è ribadito anche dalla giurisprudenza più recente: si veda la sentenza della Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale Trento, n. 41 del 2018. Così, in letteratura, C. Pinotti, Prime riflessioni su giusto processo e codice della giustizia contabile, in Riv. Corte Conti, 2017, 708 che innovativamente qualifica il p.m. come garante dell’interesse del cittadino contribuente.

[111]Critico sul divieto di intervento iussujudicisS. Pilato, Il sistema delle garanzie processuali. Argomenti per una lettura critica, in Riv. Corte Conti, 2017, 720.

[112]Come ammette M. Smiroldo, La pluralità di parti nel processo: litisconsorzio, chiamata in causa, intervento, successione, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti, cit., 456.

[113]Lo stato del procedimento di correzione è illustrato da M. Oricchio, Riflessioni a margine del correttivo al nuovo codice di giustizia contabile,in LexItalia.it, 25 marzo 2019.

1. Contributi pubblici – concessione – erogazione o ripetizione del contributo- giurisdizione – giudice ordinario- va affermata
2. Contributi – sovvenzioni pubbliche – fasi procedimentali – valutazione comparativa della domanda di concessione – discrezionalità  della p.A. – va riconosciuta – fase successiva – diritto soggettivo perfetto del privato – sussiste – controversie Â giurisdizione dell’AGO – va affermata.
 

1.Qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purchè essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.

2.  Circa i Â contributi e le sovvenzioni pubbliche, vi è la necessità  di distinguere la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione, nella quale la legge – salvi i casi in cui riconosca direttamente il contributo o la sovvenzione – attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse primario, con apprezzamento discrezionale, da quella successiva alla concessione del contributo, in cui il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione ed all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. Tale regola può soffrire deroghe, ad esempio nei casi in cui la mancata erogazione (o il ritiro/ revoca di essa) consegua all’esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione, sia per vizi di legittimità , sia per contrasto, originario o sopravvenuto, con l’interesse pubblico, ma resta tuttavia, in ogni caso, attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che prenda le mosse, tra l’altro, dall’accertato inadempimento alle condizioni imposte in sede di erogazione del contributo, una volta che il finanziamento sia riconosciuto direttamente dalla legge ed alla P.A. sia demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza poter procedere ad apprezzamenti discrezionali di sorta circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione, nonchè ogni fattispecie che riguardi la revoca della giù  concessa agevolazione per ragioni non attinenti a vizi dell’atto amministrativo, bensì a comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell’intervento agevolato, essendo conclusivamente da ribadire che nella controversia vedente sulla legittimità  della revoca di un finanziamento pubblico ad un soggetto privato, determinata dall’inadempimento, imputabile al beneficiario, delle prescrizioni indicate nell’atto concessorio, la giurisdizione del G. O. deve essere ravvisata tutte le volte che la contestazione faccia esclusivamente richiamo alle inadempienze del percettore senza in alcun modo coinvolgere il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione. 

 

Pubblicato il 30/12/2019

 

 

In materia di controversie riguardanti la concessione di contributi e sovvenzioni pubbliche, anche dopo l’introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione, ed è configurabile una situazione d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità  o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
Infatti, qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al G.O., anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purchè essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al G.O., attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.

Pubblicato il 06/11/2019
N. 12757/2019 REG.PROV.COLL.
N. 11793/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11793 del 2019, proposto da Unione Consorzi Vini Veneti D.O.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Farina, Federica Scafarelli, Angelica Maria Nicotina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federica Scafarelli in Roma, via Giosuè Borsi n. 4; Agecontrol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Luisa Madera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agea – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agecontrol S.p.A., Regione Veneto non costituiti in giudizio;
nei confronti
Elba Assicurazioni S.p.A. non costituito in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia e, comunque, previa adozione delle idonee misure cautelari, ai sensi dell’art. 55 c.p.a. anche con emanazione di decreto cautelare provvisorio inaudita altera parte ai sensi dell’art. 56 c.p.a.:
– del provvedimento di AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura del 12.9.2019, prot. uscita n. 0070806 avente ad oggetto “Regg. CE nn. 479/2008 e 555/2008 – promozione dei vini sui mercati dei paesi terzi – D.M. 3890 dell’8 maggio 2009. Contratto 32691 pos Veneto 2 2015/2016” e del relativo Allegato I;
– del provvedimento di AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura del 13.9.2019, prot. uscita n. 0071046, avente ad oggetto “Regg. CE nn. 479/2008 e 555/2008 – promozione dei vini sui mercati dei paesi terzi – D.M. 3890 dell’8 maggio 2009. Contratto 32691 pos Veneto 2 2015/2016”;
– del processo verbale di controllo contabile di saldo in loco n. CSL / 206 / 2018 redatto da Agecontrol S.p.a. in data 15.11.2018;
– del provvedimento di AGEA – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura del 12.12.2018, prot. uscita n. 0096701, avente ad oggetto “Regg. CE nn. 479/2008 e 555/2008 – promozione dei vini sui mercati dei paesi terzi – D.M. 3890 dell’8 maggio 2009. Contratto 32691 pos Veneto 2 2015/2016”;
– in parte qua, del Decreto del Presidente della Regione Veneto n. 72 del 9 giugno 2015;
– in parte qua, del Decreto direzionale del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali n. 35124 del 14 maggio 2015;
– di ogni atto presupposto e/o preparatorio e/o connesso e/o consequenziale e/o di esecuzione rispetto agli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agea – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura e di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali e del Turismo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2019 la dott.ssa Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in epigrafe, parte ricorrente impugna i provvedimenti AGEA, meglio indicati in epigrafe, con i quali, nell’ambito dell’attività  di sostegno alla promozione di vini nei Paesi terzi per la campagna 2015-2016, sono state ritenute non eleggibili alcune spese effettuate dall’Unione in Cina, tra il 24 e il 25 maggio 2016, in quanto la variante al progetto non era stata previamente approvata dalla regione Veneto, ed è stata chiesta la restituzione dell’importo di euro 51.591,98, oltre interessi.
Espone parte ricorrente, in punto di fatto:
– di aver partecipato al bando indetto dalla regione veneto per l’attribuzione di sostegni di carattere economico ai progetti di promozione di vino nei Paesi terzi;
– che la sua domanda è stata positivamente valutata per un finanziamento complessivo di 222.218,27 euro;
– che in data 19.5.2019, la ricorrente ha presentato una proposta di variante al progetto, volta a spostare le azioni previste in Australia e Nuova Zelanda in Cina, precisando che l’evento avrebbe avuto luogo in data 24 -26 maggio 2016;
– che la regione Veneto ha approvato della variante in data 23.6.2016;
– che, in sede di controllo contabile, l’Agecontrol s.p.a., ha evidenziato che dette spese non sarebbero eleggibili perchè effettuate prima dell’approvazione della variante;
– che AGEA, dopo una interlocuzione procedimentale con la ricorrente, ha confermato la contestazione effettuata da Agecontrol s.p.a., chiedendo la restituzione delle somme in questione.
Si sono costituite sia Agea che Agecontrol s.p.a.. Agea ha previamente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito a favore del giudice ordinario, nonchè, in subordine, l’inammissibilità  del gravame perchè rivolto avverso un atto meramente confermativo del precedente atto in data 12.12.2018, non impugnato nei termini. Entrambe le parti ricorrenti hanno chiesto comunque il rigetto del ricorso perchè infondato.
All’odierna udienza, sentite le parti che nulla hanno opposto, il rito è stato convertito in rito ordinario, con rinuncia a tutti i termini, e la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
La controversia, infatti, appartiene alla fase esecutiva del finanziamento e riguarda l’eleggibilità  di talune spese effettuate da parte ricorrente prima della approvazione della variante da parte della regione Veneto.
Come è noto, la giurisprudenza ha affermato che “in materia di controversie riguardanti la concessione di contributi e sovvenzioni pubbliche, anche dopo l’introduzione del codice del processo amministrativo, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere ricercato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo dell’erogazione, ed è configurabile una situazione d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la questione riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia annullato o revocato per vizi di legittimità  o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”.(Consiglio di Stato sez. V, 29/07/2019, n.5357).
Di contro, “qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al g.o., anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purchè essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al g.o., attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione. Viceversa, è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del g.a. solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità  o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.( T.A.R. Roma, (Lazio) sez. III, 10/04/2019, n.4692 v. inoltre Cons. St., ad. plen., n. 6 del 2014; Cass. Sez. Un., ordinanza 25 gennaio 2013, n. 1776; Cass., sez. un., 24 gennaio 2013 n. 1710; Cons. St., ad. plen., 29 luglio 2013 n. 17).
Nel caso di specie, la controversia in esame appartiene certamente alla fase successiva alla attribuzione del finanziamento e, a prescindere dall’eventuale uso di forme procedimentalizzate da parte dell’amministrazione, attiene ad una questione relativa alla corretta esecuzione del progetto finanziato. Infatti, ciù² che si contesta, da parte di Agecontrol e di Agea, è che talune spese non potevano essere effettuate se non dopo la formale approvazione da parte della regione Veneto della variante. Si tratta, evidentemente, di questione attinente la spettanza o meno di dette somme (di cui Agea chiede la restituzione), ovvero se il comportamento della ricorrente abbia o meno comportato un inadempimento rispetto agli obblighi assunti con l’ottenimento del finanziamento.
In questi casi, la giurisdizione, in applicazione dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, appartiene sicuramente al giudice ordinario, dinanzi al quale il presente giudizio potrà  essere riassunto secondo le forme e i termini della c.d. traslatio iudicii.
Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile.
Le spese possono essere compensate, in considerazione della specificità  della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.