Concorsi pubblici – Correzione elaborati – Imparzialità – Operazioni condotte individualmente – Pubblicità – Violazione – Illegittimità

Lo svolgimento delle operazioni di “sorteggio” degli elaborati da parte di un solo soggetto in un contesto di assoluta assenza di pubblicità vanifica del tutto la funzione di tutela dell’imparzialità insita nella procedura di sorteggio prescritta dalla sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021.

In altri termini, poiché è evidente che una procedura di sorteggio prevista a tutela dell’imparzialità dell’azione amministrativa non può che svolgersi in seduta pubblica (cfr. in materia concorsuale Tar Lazio, II, 15 ottobre 2009, n. 9961 e, nella contigua materia dei contratti pubblici, Tar Basilicata, I, 22 marzo 2017, n. 252), l’attività di scelta casuale dei temi da correggere insieme a quello del ricorrente posta in essere dall’amministrazione in maniera non pubblica ha sostanzialmente violato la regola del sorteggio (come si è detto: necessariamente pubblico) degli altri temi da correggere fissata nella sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021. E tanto è già di per sé sufficiente a viziare la procedura di ricorrezione e a giustificare l’annullamento del giudizio di inidoneità gravato.

Pres. C. Anastasi, Est. G. A. Lanzafame

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9369 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Enzo Meringolo, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso De Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Nicola Ferrari, Franco Zucchelli e Fabio Giuseppe Di Fede, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

1. del voto e giudizio di non idoneità alla prova scritta al concorso interno per titoli ed esame per 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di Vice Ispettore del ruolo degli Ispettori della Polizia di Stato, indetto con decreto del Capo della Polizia del 24 settembre 2013, reso dalla Commissione esaminatrice nominata con decreto del Capo della Polizia del 19 novembre 2021 in esecuzione della sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021, pronunciata nel giudizio r.g. n. 2812/2016, comunicato al ricorrente a mezzo pec in data 17 maggio 2022 mediante invio del verbale della Commissione esaminatrice n. 13 del 11 maggio 2022 e del relativo allegato n. 11 contenente voto “20” e giudizio: “Trattazione confusa e non sufficiente degli argomenti richiesti. Linguaggio non corretto e esposizione poco fluida e contorta”;

2. del verbale della Commissione esaminatrice, nominata con decreto del Capo della Polizia del 19 novembre 2021, di cui non si conoscono gli estremi, mai notificato e mai comunicato, di correzione dell’elaborato del ricorrente che ha dato luogo al voto e giudizio innanzi riportato;

3. del verbale 13 del 11 maggio 2022 ivi compreso l’allegato n. 11, della Commissione esaminatrice nominata con decreto del Capo della Polizia del 19 novembre 2021, comunicato a mezzo pec in data 17 maggio 2022;

4. della nota del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale, Servizio Concorsi, del 17 maggio 2022 prot. 16092, comunicata a mezzo pec in pari data, recante la comunicazione di ottemperanza alla sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021 ed accompagnatoria degli allegati: decreto di nomina della Commissione esaminatrice e del verbale della Commissione esaminatrice n. 13 del 11 maggio 2022 con l’allegato n. 11;

5. delle attività, degli atti, dei verbali con i relativi allegati e delle valutazioni operate dalla Commissione esaminatrice nominata con decreto del Capo della Polizia del 19 novembre 2021, afferenti alla esecuzione della sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021;

6. della esclusione dal concorso del ricorrente determinata dal mancato superamento della prova scritta di cui ai numeri 1, 2 e 3 che precedono;

7. degli atti e verbali, di estremi ignoti, mai comunicati né notificati, del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, afferenti alla esecuzione della sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021;

8. della nota del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale, Servizio Concorsi, del 10 giugno 2022 prot. 19366, con la quale è stata respinta l’istanza di accesso agli atti del ricorrente;

9. per quanto occorrente e d’interesse, del Decreto del Direttore Centrale del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale per le Risorse Umane n. 333 – B/12P.1.13 dell’8 giugno 2017 di approvazione della graduatoria di merito dei vincitori e degli idonei al concorso interno, per titoli di servizio ed esame, a 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice – ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, indetto con decreto 24 settembre 2013 e del decreto del capo della Polizia del 13 giugno 2017 con cui tutti i candidati idonei non vincitori sono stati ammessi alla frequenza del corso di formazione;

10. per quanto di ragione e lesivo dell’interesse del ricorrente, di ogni altro atto precedente, successivo, consequenziale e connesso, ancorché non conosciuto o non notificato, ostativo all’accoglimento del presente ricorso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2024 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso iscritto innanzi a questo Tar al r.g. n. 2812/2016, il sig. Enzo Meringolo ha impugnato il provvedimento con cui l’amministrazione resistente lo aveva escluso dal Concorso interno a 1400 posti per l’accesso al corso di formazione per la nomina alla qualifica di vice ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato indetto con decreto del Ministero dell’Interno del 24 settembre 2013, a causa del giudizio insufficiente (23/50) espresso dalla Commissione concorsuale sul suo elaborato.

2. Con sentenza Tar Lazio, I-quater, 12 febbraio 2021, n. 1747, questo Tribunale ha evidenziato che la stessa amministrazione (all’esito di un riesame interno degli atti della procedura svolto da una Commissione costituita ad hoc, la cd. “Commissione Piantedosi”) aveva rilevato che «la commissione esaminatrice ha violato tutti i criteri di valutazione predeterminati dalla Commissione medesima, ritenendo complessivamente inattendibile la valutazione dell’elaborato del ricorrente» e ha quindi annullato il provvedimento di esclusione ordinando «una nuova correzione dell’elaborato medesimo da parte di una diversa Commissione, composta secondo la normativa di riferimento (art. 9 del D.P.R. 487/1994 e art. 16 del D.M. 129/2005) che, al fine di assicurare il rispetto dell’anonimato, procederà alla stessa unitamente a quella di altri 10 compiti anonimi di candidati estratti a sorte tra coloro che hanno superato la prova scritta e coloro che non risultano averla superata».

3. Con nota del 17 maggio 2022, l’amministrazione ha comunicato al difensore del sig. Meringolo «che in ottemperanza alla suindicata sentenza del Tar per il Lazio, con decreto del Capo della Polizia, data 19 novembre 2021 [era] stata nominata, in diversa composizione, la Commissione esaminatrice [e che] a seguito di una nuova correzione, il [sig. Meringolo era] risultato non idoneo, avendo riportato una votazione inferiore a 35/50, come previsto dall’art. 6, comma 2, del bando di concorso» e gli ha contestualmente trasmesso il decreto di nomina della Commissione del 19 novembre 2021 e il verbale di correzione dell’11 maggio 2022, n. 13 (dal quale emergeva che al sig. Campagna era stata attribuita la votazione di 20, con il seguente giudizio «trattazione confusa e non sufficiente degli argomenti richiesti; linguaggio non corretto e esposizione poco fluida e contorta»).

4. Con istanza del 18 maggio 2022, il sig. Meringolo ha quindi formulato istanza di accesso agli atti al fine di ottenere gli atti della procedura di ricorrezione (ivi compresi i verbali attestanti «le modalità con cui venivano estratti a sorte gli elaborati … ed assicurato il relativo anonimato»).

5. Con nota 10 giugno 2022 prot. 19366, l’amministrazione ha temporaneamente negato l’accesso agli atti, differendo la trasmissione di quanto richiesto «al termine dei lavori della Commissione esaminatrice».

6. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il sig. Meringolo ha impugnato il nuovo giudizio di inidoneità espresso nei suoi confronti – in uno con tutti gli atti indicati in epigrafe, ivi compreso il differimento dell’accesso agli atti – articolando tre motivi in diritto e chiedendo l’adozione di opportune misure cautelari.

6.1. Con il primo motivo ha contestato nuovo giudizio di inidoneità espresso dalla p.a. per «violazione dei criteri di valutazione; eccesso di potere, illogicità, contraddittorietà e irrazionalità del giudizio valutativo; violazione del principio della par condicio nelle selezioni concorsuali; violazione del principio dell’affidamento dei candidati ai concorsi [e] violazione delle regole della correttezza e del buon andamento dell’amministrazione», sostenendo – in sintesi – che il giudizio espresso in sede di ricorrezione era «chiaramente incompatibile con quello dato dalla … Commissione Piantedosi».

6.2. Con il secondo motivo ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per «eccesso di potere; violazione del principio e del dovere di anonimato; violazione del principio di imparzialità; violazione degli articoli 1 e 14 del 16 d.p.r. n. 487/1994; violazione degli articoli 3 e 97 Cost.; inattendibilità della valutazione; violazione del giusto procedimento; elusione del giudicato [ed] erroneità», evidenziando – in sostanza – che:

– l’amministrazione resistente aveva negato all’odierno difensore del sig. Meringolo di assistere alle attività propedeutiche alla ricorrezione (ovvero al sorteggio e anonimizzazione dei compiti da ricorreggere in uno con quello del ricorrente medesimo);

– dalla poca documentazione a disposizione del ricorrente emergevano una serie di circostanze indicative di una tendenziale violazione del principio dell’anonimato da parte della Commissione.

6.3. Con il terzo motivo ha contestato la «mancata ostensione degli atti [richiesti con istanza del 27 maggio 2022 per] violazione degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990» e ha evidenziato che in ogni caso «l’amministrazione ha il dovere di esibire gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato e quelli in esso citati ai sensi dell’art. 46 comma 2 c.p.a.».

7. Con memoria del 23 settembre 2022, l’amministrazione si è costituita in giudizio e ha insistito per il rigetto del ricorso.

8. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 28 settembre 2022, n. 12344 questo Tribunale ha ordinato alla p.a. resistente di depositare in atti «i documenti indicati dal ricorrente nell’istanza istruttoria (sub 1-7) contenuta nell’atto introduttivo del giudizio, ovvero:: 1) copia dell’elaborato di ricorrente, all’esito della nuova correzione; 2) copia dei 10 elaborati “anonimi dei candidati estratti a sorte tra coloro che hanno superato la prova scritta e coloro che non risultano averla superata”, così come disposto dalla sentenza in oggetto; 3) verbale/i attestanti le modalità con cui sono stati estratti a sorte gli elaborati di cui al punto 2 ed assicurato il relativo anonimato; 4) copia delle schede anagrafiche contenute nelle buste per l’abbinamento successivo alla correzione, di tutti gli elaborati corretti (punti 1 e 2), ossia quello del sottoscritto e quelli anonimi; 5) verbale/i (integrale/i) riportante/i i punteggi assegnati agli elaborati di cui ai punti 1 e 2 al termine della ricorrezione e di quelli eventualmente corretti nella stessa giornata; 6) scheda con le valutazioni espresse da ciascun membro della commissione esaminatrice ed il giudizio complessivo conseguentemente collegialmente deliberato sul proprio elaborato e su quelli estratti a sorte (punti 1 e 2); 7) tutti gli allegati al verbale n. 13 del 11 maggio 2022 della Commissione esaminatrice nominata con Decreto del Capo della Polizia del 19 novembre 2021».

9. Il 26 ottobre 2022, l’amministrazione resistente ha depositato documentazione in esecuzione della predetta ordinanza istruttoria Tar Lazio, I-quater, n. 12344/2022, producendo altresì una relazione datata 13 ottobre 2022 (e quindi redatta dopo la proposizione del ricorso) con cui il Commissario Capo Rita Guglielmo ha illustrato di aver «a suo tempo provveduto [nell’ambito dell’ottemperanza a 18 sentenze relative alla procedura concorsuale di cui al presente giudizio, ivi compresa quella relativa al ricorrente] alla scelta casuale di 180 elaborati, di cui metà scelti tra gli idonei e metà tra i non idonei»; ha riferito di aver rimosso, al fine di mantenere l’anonimato, i numeri identificativi da tali elaborati e da quelli dei ricorrenti; ha ricordato di «aver inserito nelle buste dei 18 candidati ricorrenti la fotocopia del cartoncino contenente le loro generalità [e] nelle altre 180, un foglio in bianco, in modo da garantirne l’anonimato».

10. Con memoria del 15 dicembre 2022, il ricorrente ha evidenziato l’incompletezza della documentazione depositata dalla p.a., rimarcando – in particolare – che «non risultano depositati tutti gli allegati al verbale n. 13 del 11 maggio 2022 della Commissione Esaminatrice (punto 7 dell’elenco degli atti da esibire contenuto nell’Ordinanza), ma soltanto l’allegato 16» e che «mancano i verbali attestanti le modalità con cui venivano estratti a sorte gli elaborati di cui al punto 2 dell’elenco contenuto nell’Ordinanza Collegiale n. 12347/2022 ed assicurato il relativo anonimato [ancorché] dalla relazione di servizio datata 13 ottobre 2022 depositata dall’Amministrazione, parrebbe che questi verbali non esistano in quanto mai predisposti».

11. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 21 dicembre 2022, n. 17237, questo Tribunale ha osservato che «le richieste istruttorie impartite con l’ordinanza collegiale Tar Lazio, I-quater, n. 12344/2022 sono state adempiute solo parzialmente» e ha pertanto ordinato alla p.a. di depositare «a) tutti gli allegati al verbale n. 13 del 11 maggio 2022 della Commissione Esaminatrice, essendo stato esibito soltanto l’allegato 16; [nonché] il verbale/i attestanti le modalità con cui sono stati estratti a sorte gli elaborati di cui al punto 2 dell’elenco contenuto nell’ordinanza collegiale Tar Lazio, I-quater, n. 12344/2022», avvertendo la stessa p.a. che il mancato deposito sarebbe stato valutato ex art. 64, comma 4, c.p.a.

12. Con atto di motivi aggiunti notificato il 23 dicembre 2022 e depositato il 17 gennaio 2023, il ricorrente – alla luce della documentazione versata in atti il 26 ottobre 2022 – ha articolato ulteriori e più specifiche doglianze avverso gli atti gravati.

12.1. In primo luogo, ha evidenziato illegittimità degli atti gravati per «violazione di legge; violazione/elusione dell’art. 14 del d.p.r. n. 487/1994; violazione/elusione degli artt. 56 e 59 del d.m. n. 129/2005; violazione della regola dell’anonimato; violazione delle regole della trasparenza e della correttezza [ed] eccesso di potere», evidenziando che dalla relazione del 13 ottobre 2022, emergeva:

– che le operazioni propedeutiche alla ricorrezione (e in particolar modo la selezione dei temi da correggere insieme a quello del ricorrente e l’anonimizzazione degli stessi) erano state svolte da una sola persona, non facente parte della Commissione esaminatrice;

– che in ogni caso l’amministrazione non aveva avuto cura di predefinire le regole operative che avrebbero dovuto essere seguite per tali operazioni (di cui non era stato redatto verbale).

12.2. In secondo luogo, ha contestato i provvedimenti impugnati per «eccesso di potere; incompetenza; [e] violazione del decreto del Capo della polizia del 19 novembre 2021 di nomina della nuova commissione esaminatrice», osservando che «era preciso compito della commissione nominata, una volta che si fosse insediata, stabilire con quali modalità e criteri, atti a garantire l’anonimato, dovessero essere individuati i 10 elaborati da ri-sottoporre a correzione unitamente a quello del ricorrente».

13. In data 17 gennaio 2023, la p.a. resistente ha depositato tutti gli allegati al verbale n. 13/2022 e ha riferito che «circa le modalità con cui sono stati estratti a sorte gli elaborati ed assicurato il relativo anonimato, la selezione degli stessi è stata operata da questo Servizio come meglio specificato nella relazione di servizio datata 13 ottobre 2022, [sottolineando che] la Commissione ha condiviso e fatto proprio l’operato meramente preparatorio ed esecutivo [del servizio concorsi] poiché ha attestato nel verbale n. 11 senza alcuna riserva o eccezione, sia l’integrità delle undici buste ricevute, … sia l’osservanza dell’anonimato».

14. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 23 febbraio 2023, n. 1143, questo Tribunale ha ritenuto che apparissero «fornite di sufficiente fumus boni iuris le doglianze con cui parte ricorrente ha lamentato che tutte le operazioni propedeutiche alla ricorrezione del proprio elaborato (anonimizzazione del tema, selezione e anonimizzazione degli elaborati da ricorreggere in uno con quello del ricorrente, etc.) non si siano svolte con adeguata trasparenza e in maniera da garantire (e consentire ex post di verificare) il sicuro rispetto delle specifiche prescrizioni contenute nella sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021 a garanzia dell’anonimato del ricorrente e dell’imparzialità della procedura di ricorrezione» – osservando che «a tal proposito appa[rivano] particolarmente significativ[i]: a) lo svolgimento delle predette operazioni da parte di un unico soggetto in assenza di terzi (come emerge dalla relazione postuma redatta dal commissario capo Guglielmo in data 13 ottobre 2022, allegata in atti); b) il diniego espresso dall’amministrazione alla richiesta di assistere alle operazioni propedeutiche alla ricorrezione formulata dai candidati interessati (come da nota dell’11 gennaio 2022, allegata in atti) [e] c) la mancata redazione di un verbale delle predette operazioni (mai prodotto dalla p.a. nonostante i reiterati ordini istruttori di questo Tribunale)» – e ha conseguentemente accolto la domanda cautelare, ordinando alla p.a. resistente di provvedere alla ricorrezione dell’elaborato del sig. Meringolo con modalità tale da garantire l’anonimato dello stesso.

15. In data 9 gennaio 2024 ha depositato gli atti adottati in esecuzione dell’ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 1143/2023 e ha riferito:

– che a seguito della nuova ricorrezione il ricorrente aveva ottenuto una valutazione relativa alla prova scritta pari a 44/50;

– che lo stesso era stato conseguentemente ammesso alla successiva prova orale, che aveva superato con voto finale di 45/50;

– che la Commissione aveva altresì proceduto a valutare i suoi titoli, attribuendogli il punteggio totale di 26,667;

16. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 15 gennaio 2024, n. 737, questo Tribunale ha ordinato al ricorrente di provvedere a integrare il contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti collocati nella graduatoria finale della procedura concorsuale oggetto del presente giudizio.

17. In data 6 marzo 2024, parte ricorrente ha depositato documentazione attestante l’avvenuta integrazione del contraddittorio.

18. Con memoria del 15 maggio 2024, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso

19. All’udienza pubblica del 18 giugno 2024 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

20. In via preliminare, il Collegio evidenzia la permanenza dell’interesse di parte ricorrente alla definizione del presente giudizio, atteso che – da quanto risulta in atti – il sig. Meringolo, pur avendo ricevuto una valutazione positiva a seguito della nuova ricorrezione disposta in via cautelare con ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 1143/2023 e pur avendo superato le prove successive, pare non essere stato inserito nella graduatoria finale della procedura nella posizione allo stesso spettante, in attesa della pronuncia di questo Tribunale.

21. Ciò premesso, il Collegio ritiene che, in applicazione del principio processuale desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost. della “ragione più liquida”, la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, senza che sia necessario esaminare precisamente le altre, imponendosi a tutela di esigenze di economia processuale, e di celerità di giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico-sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare (cfr. ex multis Consiglio di Stato, V, 9 febbraio 2024, n. 1332).

22. In applicazione del principio sopra enucleato, vanno prioritariamente esaminate le censure – spiegate nel secondo motivo del ricorso introduttivo e nel primo motivo dell’atto di motivi aggiunti – con cui il ricorrente ha lamentato che l’originaria ricorrezione svolta dalla p.a. in esecuzione della sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021 si è svolta in maniera difforme da quanto prescritto nella predetta pronuncia e comunque in modo tale da non risultare adeguatamente garantito il rispetto dei principi di anonimato e imparzialità.

23. Le censure sono fondate.

23.1. Si è già notato che la sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021 ha ordinato alla p.a. di procedere a «una nuova correzione dell’elaborato medesimo da parte di una diversa Commissione … che, al fine di assicurare il rispetto dell’anonimato, procederà alla stessa unitamente a quella di altri 10 compiti anonimi di candidati estratti a sorte tra coloro che hanno superato la prova scritta e coloro che non risultano averla superata».

Tale specifica prescrizione è stata posta da questo Tribunale sia al fine di garantire in maniera adeguata il rispetto del criterio dell’anonimato nelle prove scritte delle procedure di concorso (che – com’è noto – «costituisce il diretto portato del principio costituzionale di uguaglianza, nonché specialmente di quelli del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione, la quale deve operare le proprie valutazioni senza lasciare alcuno spazio a rischi di condizionamenti esterni», cfr. ex multis Consiglio di Stato, VII, 17 ottobre 2022, n. 8803), sia per garantire che (nel rispetto del principio di imparzialità) la seconda correzione non fosse orientata volontariamente da una scelta ad hoc degli altri temi da sottoporre alla ricorrezione che potesse influire (in un senso o nell’altro) sulla percezione dei Commissari in ordine alla qualità del singolo elaborato rispetto agli altri (atteso che la correzione successiva di una serie di elaborati è sempre esposta all’influenza di dinamiche comparative).

23.2. Ora, nel caso di specie, il Collegio rileva che quanto prodotto in atti dalla p.a. resistente non sia sufficiente a dimostrare che l’attività propedeutica alla ricorrezione disposta con sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021 si sia svolta nel rispetto delle prescrizioni contenute in detta pronuncia, con adeguata trasparenza e in maniera tale da garantire effettivamente l’anonimato del ricorrente e l’effettiva selezione casuale degli altri elaborati sottoposti contestualmente alla ricorrezione.

23.3. A tal riguardo – come già sottolineato in sede cautelare – il Collegio ritiene particolarmente significativo che le operazioni di sorteggio degli elaborati da correggere, di anonimizzazione degli stessi e di preparazione delle buste si siano svolte ad opera di un unico soggetto in assenza di terzi; che sia stato espressamente negato al difensore dell’odierno ricorrente di assistere al sorteggio degli elaborati da ricorreggere insieme a quelli degli interessati; che non sia stato redatto alcun verbale delle predette operazioni.

23.3.1. Sotto un primo profilo, infatti, non può non evidenziarsi che lo svolgimento delle prescritte operazioni di “sorteggio” degli elaborati da parte di un solo soggetto in un contesto di assoluta assenza di pubblicità vanifica del tutto la funzione di tutela dell’imparzialità insita nella procedura di sorteggio prescritta dalla sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021.

In altri termini, poiché è evidente che una procedura di sorteggio prevista a tutela dell’imparzialità dell’azione amministrativa non può che svolgersi in seduta pubblica (cfr. in materia concorsuale Tar Lazio, II, 15 ottobre 2009, n. 9961 e, nella contigua materia dei contratti pubblici, Tar Basilicata, I, 22 marzo 2017, n. 252), l’attività di scelta casuale dei temi da correggere insieme a quello del ricorrente posta in essere dall’amministrazione in maniera non pubblica ha sostanzialmente violato la regola del sorteggio (come si è detto: necessariamente pubblico) degli altri temi da correggere fissata nella sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021. E tanto è già di per sé sufficiente a viziare la procedura di ricorrezione e a giustificare l’annullamento del giudizio di inidoneità gravato.

23.3.2. Sotto altro e diverso profilo, poi, va notato che le concrete modalità di svolgimento delle operazioni di preparazione delle buste da parte di un solo soggetto e l’assenza di verbalizzazione delle stesse non consentono di affermare che la contestata ricorrezione si sia svolta nel rispetto del principio dell’anonimato.

A tal proposito è noto al Collegio che la giurisprudenza è costante nell’affermare che la violazione del principio di anonimato nell’ambito di una procedura concorsuale comporta un’illegittimità da pericolo astratto (Consiglio di Stato, IV, 28 settembre 2018, n. 5571) e che tuttavia è necessario che gli interessati offrano almeno un principio di prova sulla possibilità che tale violazione abbia potuto tradurre in concreto quel pericolo astratto (v. ancora Consiglio di Stato, VII, n. 8803/2022).

Nel caso di specie, premessa la criticità connessa alla non pubblicità della procedura di imbustamento e chiusura dei plichi eseguita dalla sola Commissario Capo Rita Guglielmo, il Collegio osserva, per un verso, che quanto dedotto dall’odierno ricorrente in ordine al fatto che dei 18 elaborati oggetto di ricorrezione, ben 9 (tra cui il suo) fossero collocati alla posizione n. 1 nella rispettiva busta (su 11 elaborati presenti nella stessa) costituisca un elemento idoneo a rendere sufficientemente concreto il pericolo che a un’attività propedeutica alla ricorrezione svolta in maniera tale da non garantire il rispetto del principio dell’anonimato possa essere seguita una identificazione del ricorrente. Per altro verso, come ulteriore elemento a sostegno della non linearità della contestata ricorrezione, deve notarsi che il giudizio espresso dalla Commissione in sede di prima ricorrezione nei confronti del sig. Meringolo («trattazione confusa e non sufficiente degli argomenti richiesti» e «linguaggio non corretto e esposizione poco fluida e contorta»), da un lato, appare quasi sovrapponibile al giudizio già annullato da Tar Lazio, I-quater, n. 1747/2021, dall’altro, appare radicalmente in contrasto sia con il giudizio espresso sul medesimo elaborato dalla Commissione Piantedosi (che aveva rilevato una «trattazione completa [ancorché] sbilanciata, [con] presenza di riferimenti normativi dottrinali e giurisprudenziali» e una «correttezza diffusa e chiarezza presente»), sia soprattutto con il successivo giudizio espresso a seguito della ricorrezione effettuata – secondo modalità certamente idonee a garantire l’anonimato (cfr. verbale del 12 giugno 2023, doc. 1, deposito della p.a. del 9 gennaio 2024) – in ottemperanza all’ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 1143/2023 (nella quale è stato evidenziato che l’elaborato del ricorrente era «ottimo, completo e strutturalmente armonico» e con «forma sufficientemente chiara»).

Anche per tali ragioni, allora, le censure del ricorrente appaiono fondate.

24. Per tutte le assorbenti ragioni sopra spiegate, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente:

– annullamento del giudizio di inidoneità espresso nel verbale di correzione dell’11 maggio 2022, n. 13 e comunicato con nota 17 maggio 2022;

– stabilizzazione degli esiti della ricorrezione eseguita dall’amministrazione resistente in esecuzione dell’ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 1143/2023 e degli esiti delle successive prove e valutazioni cui lo stesso ricorrente è stato sottoposto a seguito della decisione assunta in sede cautelare;

– ordine all’amministrazione resistente di provvedere alla modifica della graduatoria gravata, provvedendo all’inserimento del sig. Meringolo e all’attribuzione allo stesso del corretto punteggio spettantegli.

25. Le spese processuali – liquidate nella misura indicata in dispositivo – seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

– annulla il giudizio di inidoneità impugnato;

– ordina all’amministrazione resistente di provvedere alla modifica della graduatoria gravata, provvedendo all’inserimento del ricorrente e all’attribuzione allo stesso del corretto punteggio spettantegli sulla base degli esiti delle prove e delle valutazioni cui il sig. Meringolo è stato sottoposto a seguito dell’ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 1143/2023.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali in favore di parte ricorrente nella misura di € 1.000,00 oltre spese generali e altri oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore

Dario Aragno, Referendario

L'articolo Sulla legittimità del sorteggio nei concorsi pubblici. proviene da Giustamm.

1. Università – Abilitazione scientifica nazionale – Parere pro veritate – Non spoglia i Commissari del potere valutativo

2. Università – Abilitazione scientifica nazionale Giudizio sintetico – Limiti

1. Il ricorso al parere pro veritate con riguardo al settore scientifico disciplinare non rappresentato in Commissione non spoglia i Commissari del proprio potere valutativo relativamente ai settori disciplinari che gli stessi, invece, rappresentano, né, peraltro, li vincola a conformarsi alle valutazioni dell’esperto, non potendo il giudizio complessivo essere rimesso a quest’ultimo soltanto.

2. La sinteticità del giudizio, con cui legittimamente la Commissione può esprimersi, non può in alcun modo tramutarsi nell’assoluta acriticità e apoditticità delle conclusioni, se non incorrendo nella violazione dell’obbligo di adeguata e congrua motivazione sancito dall’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 e dall’art. 3 del D.M. n. 120 del 2016 (cfr., ex plurimis, TAR Lazio Roma, Sez. III bis, n. 3339/2024).

Pubblicato il 18/05/2024

N. 09956/2024 REG.PROV.COLL.

N. 10074/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10074 del 2020, proposto da
Paolo Dionisi Vici, rappresentato e difeso dall’avvocato Matteo Spatocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, viale S. Lavagnini n. 41;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, Commissione D’Esame per L’Asn Settore Concorsuale 07/B2, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento, conosciuto in data 24 settembre 2020, contenente il giudizio di non idoneità e non abilitazione scientifica alle funzioni di professore universitario di seconda fascia per il settore concorsuale 07/B2, “scienze e tecnologie dei sistemi arborei e Forestali”, di cui al Decreto direttoriale n. 1532/2016 del Ministero dell’Istruzione Università e della Ricerca (doc. 1), del verbale n. 1 del 20 luglio 2020 della riunione della Commissione (doc. 2), del Decreto Direttoriale n. 729 del 27/5/2020 di nomina della Commissione (Doc. 3), delle dichiarazioni dei singoli professori di partecipazione alla seduta in via telematica (doc. 4, 5, 6, 7), il parere dell’esperto valutatore (doc. 8), nonché tutti gli atti presupposti, connessi, consequenziali o collegati, anteriori e successivi, anche non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2024 la dott.ssa Francesca Dello Sbarba e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente espone di aver presentato la propria candidatura per l’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di seconda fascia per il Settore concorsuale 07/B2 “Scienze e tecnologie dei sistemi arborei e forestali”, nell’ambito della procedura di abilitazione indetta con Decreto Direttoriale n. 1532/2016.

1.1 In esecuzione della sentenza del Tar Lazio Roma, Sez. III bis, n. 14410/2019, la Commissione giudicatrice, in diversa composizione, ha rivalutato l’esponente e ne ha ritenuto la non idoneità.

Il ricorrente, ritenendone l’illegittimità, ha impugnato il giudizio collegiale, unitamente agli altri atti in epigrafe indicati, affidando il ricorso ai seguenti motivi:

“1) Violazione e/o falsa applicazione art. 16, co. 2 e 3 L. 240/2010, art. 8 co. 6, DPR 95/2016, art.3, co. 1, DM 120/2016. Eccesso di potere per carenza di motivazione: motivazione non analitica, apodittica, irragionevole, contraddittoria e comunque mancante. Violazione del giudicato della sent. TAR Lazio, n. 14410/2019. Violazione e/o falsa applicazione del DM 120/2016 (allegato citato incluso Tab. 1 DM 602/2016), e art. 5 DD 1532/2016. Violazione degli artt. 3, 97 e 98 Cost. Sviamento di potere; Eccesso di potere per grave difetto di istruttoria e di motivazione specifica, travisamento sulla valutazione delle pubblicazioni, carenza dei presupposti, manifeste contraddittorietà e disparità di trattamento e manifesta irragionevolezza”;

“2) Violazione e/o falsa applicazione art. 16 L. 240/2010, allegato A co. 1 n. 9 e art. 5 D.M. 120/2016. Eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria”.

1.2 In data 2.12.2020 si è costituito il Ministero resistente con atto di stile.

1.3 All’udienza pubblica del 7 maggio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli atti depositati.

2. Il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento nei sensi che seguono.

2.1 La disciplina normativa sulle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia contempla fasi di verifica di requisiti che oggettivamente i candidati possiedono e il cui accertamento è svolto sulla base di parametri e indicatori e fasi di valutazione della maturità scientifica del candidato affidata più propriamente alla discrezionalità c.d. tecnica della Commissione “nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo” (Tar Lazio, Roma, sez. III, 4.5.2020 n. 4617).

In particolare la disciplina normativa è da ricercarsi nel D.M. 7 giugno 2016 n. 120, il quale prevede all’art. 3, rubricato “Valutazione della qualificazione scientifica per l’abilitazione alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia”, che “1. Nelle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la Commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati, prendendo a riferimento esclusivamente le informazioni contenute nella domanda redatta secondo il modello allegato al bando dai candidati. Nella valutazione la Commissione si attiene al principio in base al quale l’abilitazione viene attribuita esclusivamente ai candidati che hanno ottenuto risultati scientifici significativi riconosciuti come tali dalla comunità scientifica di riferimento, tenendo anche in considerazione, secondo le caratteristiche di ciascun settore concorsuale e in diversa misura per la prima e per la seconda fascia, la rilevanza nazionale e internazionale degli stessi.

2. La valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli è volta ad accertare: a) per le funzioni di professore di prima fascia, la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall’importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca; b) per le funzioni di professore di seconda fascia, la maturità scientifica del candidato, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca”.

Il secondo comma del richiamato art. 3 prevede una diversificazione per le valutazioni, sia dei titoli che delle pubblicazioni, da riferire alla prima e alla seconda fascia di docenza. La disposizione fissa già i criteri per l’accertamento della “piena maturità scientifica” (per la prima fascia), la quale deve essere attestata dalla “importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca”, e quelli per l’accertamento della “maturità scientifica” (per la seconda fascia), la quale è data dal “riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca”.

La discrezionalità della Commissione viene ad essere delimitata dal legislatore con riferimento all’oggetto dell’accertamento (piena maturità o mera maturità scientifica) e ai criteri che consentono di ritenerne la sussistenza.

I successivi articoli indicano più nel dettaglio i criteri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche (art. 4) e i criteri e i parametri per la valutazione dei titoli (art. 5).

In particolare la valutazione dei titoli si compone di due momenti:

a) l’accertamento dell’impatto della produzione scientifica del candidato, svolta utilizzando obbligatoriamente i parametri e gli indicatori relativi al titolo di cui al n. 1 dell’Allegato A;

b) l’accertamento del possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione tra quelli di cui all’allegato A ai numeri da 2 a 11. Riguardo a tale accertamento il comma 2 dell’art. 5 prevede che “la Commissione, nella seduta di insediamento sceglie, in relazione alla specificità del settore concorsuale e distintamente per la prima e per la seconda fascia, almeno sei titoli tra quelli di cui all’allegato A ai numeri da 2 a 11 e ne definisce, ove necessario, i criteri di valutazione”.

La valutazione delle pubblicazioni è svolta in base ai criteri di cui all’art. 4: “La Commissione valuta le pubblicazioni scientifiche presentate dai candidati ai sensi dell’articolo 7, secondo i seguenti criteri:

a) la coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari adesso pertinenti;

b) l’apporto individuale nei lavori in collaborazione;

c) la qualità della produzione scientifica, valutata all’interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell’originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo;

d) la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare;

e) il numero e il tipo delle pubblicazioni presentate nonché la continuità della produzione scientifica sotto il profilo temporale;

f) la rilevanza delle pubblicazioni all’interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi”.

L’abilitazione è infine attribuita in base all’art. 6 ai soli candidati che, all’esito dei cinque giudizi individuali (almeno tre dei quali positivi) e del giudizio finale a carattere collegiale, ottengano: 1) una valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell’allegato A (impatto della produzione scientifica); 2) il riconoscimento del possesso di almeno tre dei titoli individuati dalla Commissione e infine 3) la valutazione positiva sulle pubblicazioni giudicate complessivamente di qualità elevata, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento, secondo il quale “si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale.”

2.2 Nel caso di specie, la Commissione ha riconosciuto al candidato il possesso di tre titoli ma ha valutato negativamente la sua produzione scientifica.

3. Con il primo motivo di diritto, parte ricorrente afferma che l’esperto esterno, nominato dalla Commissione per la valutazione della qualità delle pubblicazioni, non avrebbe correttamente applicato i criteri di cui all’art. 4 del D.M. 120/2016.

Oltre a ciò, i pareri espressi dagli altri Commissari risulterebbero incoerenti e contraddittori.

3.1 Ritiene il Collegio che il motivo di ricorso sia fondato.

Il parere dell’esperto risulta essere un giudizio complessivo dal quale non emerge un esame analitico e specifico dei singoli lavori.

Rammenta il Collegio che, ai sensi dell’art. 16, comma 3, lettera i), legge n. 240/2010 “la commissione può acquisire pareri scritti pro veritate sull’attività scientifica dei candidati da parte di esperti revisori in possesso delle caratteristiche di cui alla lettera h)”.

Il ricorso al parere pro veritate con riguardo al settore scientifico disciplinare non rappresentato in Commissione, tuttavia, non spoglia i Commissari del proprio potere valutativo relativamente ai settori disciplinari che gli stessi, invece, rappresentano, né, peraltro, li vincola a conformarsi alle valutazioni dell’esperto, non potendo il giudizio complessivo essere rimesso a quest’ultimo soltanto.

A fronte di quanto sopra, tuttavia, nel caso di specie i singoli Commissari risultano essersi meramente richiamati al parere, senza procedere ad un esame specifico delle pubblicazioni che sono state valutate solo nel loro complesso.

Il Prof. Mezzetti si limita ad asserire che “Nel suo complesso la produzione scientifica di qualità risulta abbastanza limitata e relativa a un ambito molto specifico del settore concorsuale 07/B2”.

Per il Prof. Motta, “nel complesso questi lavori sono sufficientemente originali ma riguardano un campo di interesse specifico e limitato ed a volte rappresentano lavori interdisciplinari nei quali il candidato apporta un contributo settoriale coerente ma di limitata portata per l’obiettivo principale della pubblicazione”.

Peraltro, in alcuni dei giudizi individuali, che pure concludono per la non idoneità del candidato, la valutazione appare sostanzialmente positiva.

Per il Prof. Failla “La produzione scientifica è sufficientemente continuativa e con rigore metodologico, seppure limitata agli aspetti della conservazione di opere lignee in ambito museale e sulle strumentazioni per il loro monitoraggio”.

Per il Prof. Sebastiani “Le 12 pubblicazioni sono coerenti con le tematiche del settore concorsuale 07/B2, o con tematiche interdisciplinari ad esso pertinenti. L’apporto individuale nei lavori in collaborazione è buono in quanto il candidato risulta primo autore, autore corrispondente o ultimo autore in 8 dei 12 lavori. Il contributo del candidato è significativo tenendo conto delle competenze specifiche derivate dall’analisi del curriculum”.

Il giudizio collegiale risulta estremamente sintetico e in parte contraddittorio.

In particolare, la limitata originalità di quattro lavori (non testualmente indicati) viene apoditticamente desunta dalla loro pubblicazione “su riviste non indicizzate”.

In ordine agli altri otto lavori (anch’essi non testualmente indicati) si dà conto della pubblicazione su riviste internazionali indicizzate del primo o del secondo quartile di “subject category”, ma, di nuovo apoditticamente, si afferma che essi sono “non sempre coerenti alle tematiche del settore concorsuale”.

Nel prosieguo del giudizio, si afferma che essi “sono sufficientemente originali e complessivamente la loro rilevanza è di scarso rilievo per il settore concorsuale”; in ciò ravvede il Collegio un salto logico che rende di difficile comprensione la motivazione.

Alla luce di quanto sopra, il Collegio ritiene il giudizio de quo inficiato dai vizi prospettati dalla parte ricorrente, risultando, in particolare, non adottato in conformità agli artt. 3, 4 e 6 del D.M. n. 120 del 2016 e all’art. 16, legge n. 240/2010, oltre che non congruamente motivato, irragionevole e contraddittorio.

L’eccessiva sinteticità dei giudizi collegiale e individuale (e del parere) li rende privi di un sufficiente impianto motivazionale che consenta di conoscere il percorso valutativo seguito dalla Commissione.

Secondo l’ormai consolidato orientamento della giurisprudenza, che il Collegio condivide, la sinteticità del giudizio, con cui legittimamente la Commissione può esprimersi, non può in alcun modo tramutarsi nell’assoluta acriticità e apoditticità delle conclusioni, se non incorrendo nella violazione dell’obbligo di adeguata e congrua motivazione sancito dall’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 e dall’art. 3 del D.M. n. 120 del 2016 (cfr., ex plurimis, TAR Lazio Roma, Sez. III bis, n. 3339/2024).

4. Con il secondo motivo di diritto, parte ricorrente lamenta la mancata valutazione di alcuni dei titoli indicati.

Alla luce dell’accoglimento del primo motivo di ricorso, il secondo motivo può essere assorbito.

Lo stesso risulta, comunque, inammissibile per carenza di interesse avendo il candidato ottenuto il riconoscimento un numero di titoli (tre) sufficiente ai fini dell’ottenimento dell’abilitazione, secondo quanto disposto dall’art. 6 del D.M. n. 120/2016 (cfr., ex multis, TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, n. 7412/2024).

5. Conclusivamente, il Collegio ritiene il ricorso fondato e meritevole di accoglimento nei sensi di cui in motivazione con conseguente annullamento degli atti impugnati e obbligo dell’Amministrazione di procedere ad una nuova valutazione del candidato, ai sensi dell’art. 34, co. 1, lett. e) c.p.a., a cura di una Commissione in diversa composizione.

6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo mentre il contributo unificato deve essere rimborsato per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:

– annulla gli atti impugnati,

– ordina all’Amministrazione la rivalutazione del ricorrente a cura di una Commissione esaminatrice in diversa composizione che dovrà essere compiuta entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione della presente sentenza a cura del ricorrente.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali, che liquida in €. 2.000,00 (duemila/00), oltre spese e accessori di legge se dovuti, in favore di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Emiliano Raganella, Presidente FF

Giovanni Caputi, Referendario

Francesca Dello Sbarba, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulle modalità di esperimento dei giudizi inerenti la valutazione per l’abilitazione scientifica nazionale proviene da Giustamm.

Quella in esame è una sentenza che merita attenzione perché interviene con equilibrio sul tormentato tema della sufficienza del voto numerico a soddisfare, nei concorsi a pubblici impieghi o negli esami di abilitazione, il requisito della motivazione.
E’ noto che l’orientamento giurisprudenziale prevalente è attestato sulla soluzione positiva, in quanto si ritiene, da un lato, che l’obbligo di motivazione ex art.3, l. 7 agosto 1990 n.241, vada riferito solo all’attività prettamente provvedimentale e non a quella valutativa e di giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 1 marzo 2003 n.1162; Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2002 n.1786), dall’altro, che l’onere di motivazione sia adempiuto con un punteggio numerico, quale formula sintetica, ma eloquente, che esterna in modo compiuto la valutazione tecnica della Commissione di esami (Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2004 n.2881; Cons. Stato, sez. IV, 29 ottobre 2001 n.5635).
Malgrado le decine di sentenze in tal senso, il dibattito è rimasto vivo, tanto che gli assertori della tesi opposta hanno anche investito la Corte costituzionale della relativa questione ipotizzando una violazione degli artt.3, 24, 97 e 113, cost, ma il giudice delle leggi l’ha dichiarata manifestamente inammissibile, perché diretta non a risolvere un dubbio di legittimità costituzionale, bensì a ricevere dalla Corte un improprio avallo ad una determinata interpretazione in presenza di indirizzi giurisprudenziali non stabilizzati (Corte cost. 6 luglio 2001 n.233; Corte cost. 3 novembre 2000 n.466).
La strenua opposizione all’orientamento che considera sufficiente il ricorso al solo criterio numerico è spesso espressa con argomentazioni che pongono interrogativi seri e complessi su alcuni dei principi fondanti l’attuale sistema di garanzie e di tutela nei confronti della p.a. (T.A.R. Lazio, Latina, 18 aprile 2000 n.194; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 30 giugno 1998 n.1521; T.A.R. Lombardia, Brescia, 19 gennaio 1998 n.21).
Alla luce di ciò, si impongono alcune brevi riflessioni. In primo luogo, l’intento di rafforzare la posizione dei singoli cittadini rispetto alle pp.aa. in veste di soggetti che esercitano potestà pubbliche non solo è lodevole, ma rispecchia la volontà del legislatore quale espressione dello spirito costituzionale e di quello che anima la costruzione dell’Unione europea ed è fedele ad una inveterata quanto meritoria tradizione di civiltà giuridica di cui è stato protagonista il giudice amministrativo.
Tuttavia, come sa ogni attento osservatore del diritto pubblico, il rafforzamento della tutela degli interessi dei consociati nella società attuale non avviene più in termini assoluti, bensì in termini relativi, attraverso un difficile bilanciamento tra le posizioni dell’individuo e le esigenze della comunità.
Nella fattispecie in esame, nessuno può negare che il rispetto dell’imparzialità e della trasparenza riveste un significato del tutto particolare, perché, di fronte ad un interesse che il cittadino-concorrente sente come tra i più importanti della sua sfera giuridica e che rimonta in ultima analisi al suo diritto al lavoro, dovrebbe corrispondere un’attività amministrativa priva finanche del sospetto di favoritismi o abusi. Ma la realizzazione di tale proposito, ineccepibile in linea astratta, può implicare, specie nei concorsi con un elevato numero di concorrenti, un grave appesantimento dell’azione amministrativa, con relativi pregiudizi per la p.a. che vede ritardato il soddisfacimento delle sue esigenze di provvista di personale, per la collettività che continua a fruire di un’organizzazione sottodimensionata e per gli stessi concorrenti che vedono, nella migliore delle ipotesi, differito l’acquisto dello status di dipendente pubblico. Non va, poi, obliterato che vi è differenza tra i concorsi a pubblici impieghi in cui un raffronto tra i concorrenti è nei fatti e gli esami per le abilitazioni all’esercizio di professioni intellettuali in cui il raffronto è meno appariscente ma produttivo di conseguenze altrettanto rilevanti.
E’ per questo che sembra evidente a chi scrive che la soluzione del problema qui affrontato non possa essere unica e monolitica, buona per tutte le occasioni.
Alla base di ogni ragionamento vi deve essere il bilanciamento tra imparzialità, da un lato, e speditezza dell’azione amministrativa, dall’altro, il che non significa che in certe situazioni i partecipanti al concorso godono di una protezione minore, degradata per il perseguimento di interessi generali.
In tale prospettiva, va ricordato un arresto in cui la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, aderendo alle tesi espresse sempre dal Tar calabrese in altra decisione (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 23 novembre 2000 n.1965), ha sostenuto che, nelle procedure selettive connotate dal raffronto tra le posizioni dei diversi candidati, deve essere assicurata, quanto meno in forma sintetica, l’esternazione delle ragioni sottese alle valutazioni della Commissione esaminatrice (Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2003 n.2331). E non v’è dubbio che la sentenza in esame segue quest’impostazione.
A conferma che il problema in esame deve essere risolto in modo articolato in base ad una visione di sistema, va rammentato che il dibattito sulla sufficienza del solo criterio numerico rispetto all’assolvimento dell’obbligo di motivazione si può presentare anche nella fase di affidamento degli appalti pubblici. Al riguardo, il Consiglio di Stato osserva che il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa quando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, sicché anche il solo punteggio numerico di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, è idoneo a dimostrare la logicità e la congruità del giudizio tecnico (Cons. Stato, sez. VI, 10 gennaio 2003 n.67).

V. T.A.R. CALABRIA – REGGIO CALABRIA – Sentenza 11 giugno 2004, n. 473

Note

L'articolo Brevi riflessioni in tema di motivazione nei concorsi pubblici e negli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni intellettuali proviene da Giustamm.

Ringraziamo l’Avv. Raffaele Irmici per avere segnalato la ordinanza in rassegna. Al testo dell’ordinanza era acclusa una nota di accompagnamento che riportiamo qui di seguito per una migliore comprensione della vicenda:

“Con la presente, mi pregio rimetterVi copia della ordinanza in oggetto. La questione può rivestire carattere di particolare interesse per la Rivista, atteso che riguarda un ricorso contro la Commissione esaminatrice che aveva dichiarato insufficiente, sulla scorta di una mera espressione numerica, l’elaborato scritto di una candidata al concorso per allievi operatori tecnici della Polizia di Stato, indetto con D.M. 12.01.1996, la quale, per l’effetto, non era stata ammessa alla successiva prova orale.

Due i motivi di censura articolati in ricorso:

a) uno riguardante la possibilità, generalmente esclusa, che il giudice di legittimità, nel caso di specie, di fronte a una evidente mancanza di obiettività mostrata dalla Commissione nella correzione dello scritto di cultura generale, indaghi più approfonditamente, anche attraverso una propria valutazione dell’elaborato;

b) l’altro relativo al problema, più volte dibattuto nella Rivista, riguardante la illegittimità di una valutazione solo numerica, non accompagnata da una adeguata motivazione, come prescritto dall’art. 3 della L. 241/90.

Il Tribunale, almeno a tenore dell’ordinanza, ha ritenuto pregnante il combinato disposto dei ridetti motivi, in quanto, da una parte, risulta chiara l’indagine di merito sull’elaborato e, dall’altra, che la mancanza di motivazione non riesce a rendere piena ragione di come sia stato valutato il candidato”.

— *** —

V. in argomento in questa rivista da ult.

TAR LIGURIA-GENOVA, SEZ. II – Ord. 9 novembre 2000 n. 1642 (va concessa l’ammissione con riserva agli orali nel caso di mancata attivazione di sistemi atti a garantire la uniformità di giudizio).

CORTE COSTITUZIONALE – Ord. 3 novembre 2000 n. 466 (sull’obbligo di motivazione per le valutazioni di prove concorsuali).

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. V – Sent. 17 ottobre 2000 n. 3784.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 20 settembre 2000 n. 4711, sull’esame di abilitazione alla professione forense.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 25 settembre 2000 n. 5073* (secondo cui è illegittima la valutazione in forma numerica della prova pratica di un concorso).

Note

L'articolo Dispone il riesame di un elaborato concorsuale ai fini di una motivata valutazione proviene da Giustamm.

Note a margine della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 4 marzo 2008, n. 862.

Sommario: 1. Profili organizzativo – aziendali. 2. I principi di efficienza, efficacia ed economicità nella legge sul procedimento amministrativo

1. La decisione della V Sezione del Consiglio di Stato del 4 marzo 2008, si segnala per il richiamo esplicito al criterio (al contempo giuridico- aziendale) con il quale è stata risolta una questione concernente il delicato problema della configurabilità della legittimità delle operazioni concorsuali, allorché dal verbale redatto subito dopo la seduta, risulti con certezza, l’attribuzione del punteggio a ciascun candidato, in tal modo salvaguardando in uno la par condicio fra i candidati ed i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.
Affrontare questo tema diventa urgente alla luce dei cambiamenti in atto nella pubblica amministrazione. L’intero sistema, infatti, evolve rapidamente e gli utenti (cittadini, imprese, gruppi di interesse, organizzazioni non governative, ecc.) non solo si articolano in una eterogeneità più ampia di quella tradizionale, ma acquisiscono anche potere decisionale diretto, che esercitano esprimendo consenso e legittimazione[1].
Negli ultimi venti anni, in tutti i paesi occidentali si sono sviluppati tentativi di riforma dell’amministrazione pubblica, finalizzati da un lato, a recuperare risorse per contribuire ai risanamenti dei bilanci e, dall’altro, a modificare le politiche pubbliche in una prospettiva non solo di miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa, ma anche del ruolo strategico delle amministrazioni.
Da quest’ultimo punto di vista, alcuni governi hanno intrapreso un cambiamento delle finalità e dei modelli operativi con il passaggio da un’amministrazione pubblica, fondata sulla stabilità delle regole legali ed amministrative e sull’uniformità dei trattamenti dei rapporti di impiego, ad un’amministrazione orientata anche a forme di regolazione degli aspetti economici e di conduzione manageriale.[2]
Con questo tipo di scelta, l’amministrazione pubblica non è più considerata come un’unica organizzazione con strutture, regole e metodi di conduzione uniformi, ma piuttosto come composta da più organizzazioni con proprie strategie di prodotto/servizio, anche in competizione tra loro e con problemi di efficienza e di efficacia organizzativa. In questo modo, si ha un incremento dell’autonomia delle amministrazioni, una differenziazione nei metodi di lavoro, nella gestione delle risorse umane, nell’implementazione dei contenuti e dei metodi della contrattazione collettiva.
La varietà dei cambiamenti che stanno investendo l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni, si manifesta in modo sempre più evidente non solo nel diverso grado di realizzazione ma anche nei criteri seguiti che si presentano, col progredire delle sperimentazioni, con una notevole quanto crescente differenziazione[3].
Dal punto di vista organizzativo – aziendale, la necessità di soddisfare le crescenti aspettative dei cittadini nei riguardi della pubblica amministrazione e l’affermarsi di una cultura politica e amministrativa centrata sul massimo rispetto dei diritti della persona hanno il loro presupposto in una struttura pubblica in grado di tenere il passo con il contesto che la circonda[4]. Ciò è ancora più necessario in una situazione come quella enucleata in sentenza, che richiede efficienza, flessibilità, competitività, capacità di adattarsi all’innovazione. Per l’impresa del settore privato sono disponibili indicatori prevalentemente economici in grado di misurare la capacità di produrre valore, dal punto di vista dei clienti, degli azionisti e di quanti altri detengono un interesse specifico nei suoi confronti. Lo stesso paradigma, però, non può essere applicato alle organizzazioni pubbliche, per le quali è indispensabile considerare una molteplicità di logiche diverse. Nelle istituzioni pubbliche possono in effetti delinearsi profili di valutazione di uno stesso risultato che conducono a conclusioni contraddittorie. La capacità di produrre valore pubblico per l’insieme degli interlocutori rilevanti deve esprimersi sia in termini economici e di soddisfazione degli utenti, come le imprese private, sia come capacità di realizzare gli obiettivi stabiliti dal potere politico e di rispondere positivamente alle aspettative della società civile[5]. In tale quadro si comprendono l’importanza e la centralità per le amministrazioni di un’azione orientata a cercare reali benefici per la comunità, capovolgendo alla radice l’autoreferenzialità dell’istituzione e mettendo al centro i cittadini e i corpi sociali[6]. In questo senso il concetto di valore pubblico assume il suo significato originario, riacquista quello spessore politico in grado di fare la differenza tra un sistema di matrice burocratica e un reale governo dinamico della res publica. Creare valore pubblico è, in altre parole, un processo che prevede una profonda trasformazione dei metodi di lavoro e delle persone appartenenti alla macchina pubblica. E’ indispensabile attaccare le immobilità burocratiche dell’apparato pubblico, modificare la filosofia alla base della programmazione amministrativa, estirpare alla radice un modus agendi fondamentalmente inefficace[7].
La capacità di amministrare correttamente un sistema di regole stabili e di agire nell’ambito di precise attribuzioni di compiti non sono più sufficienti. La logica del perseguire risultati concreti richiede maggiore autonomia nell’identificare le soluzioni possibili nell’ambito del sistema normativo, maggiore progettualità, maggiore trasversalità nell’affrontare e nel risolvere le diverse e numerose problematiche. Vieppiù, occorre sottolineare che il concetto di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa non può essere solamente di natura valoriale, perché assumerebbe connotazioni di carattere ideologico e dunque unilaterali, ma va ricondotta a un modello operativo al cui interno ogni attore possa attribuire alle diverse situazioni il significato culturale e ideale che più ritiene opportuno. In altri termini, il concetto di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa connessa al public value, non si misura in base alla natura dell’azione pubblica, ma in base alla capacità dell’attore pubblico di essere efficace, efficiente ed economico nel condurre le azioni pubbliche, a prescindere dal loro orientamento[8].
Il successo dell’azione pubblica dipende dalla capacità di un’organizzazione di coordinare e realizzare simultaneamente tre condizioni:
• produrre risultati oggettivamente validi per i soggetti politici, per i cittadini e per gli stakeholders (occorre che l’azione pubblica sia giudicata desiderabile da parte di un gruppo di destinatari e che rientri in una qualche visione di ciò che legittimamente compete all’intervento pubblico);
• intraprendere iniziative sostenibili dal punto di vista organizzativo;
• essere legittimata e godere di sostegno esterno (deve sapere attrarre il sostegno degli attori rilevanti).
Questi tre elementi costituiscono il “triangolo strategico”, da cui si desume che una politica pubblica si realizza, in condizioni di efficacia ed efficienza, se l’istituzione che la promuove è in grado di formulare strategie che tengano conto contemporaneamente e in modo coordinato dei tre obiettivi[9].
Nel quadro complessivo della situazione si colloca il New Public Management[10] che, più che un modello unitario di riferimento, si preferisce considerare un movimento culturale al quale fanno capo diverse scuole di pensiero ed esperienze empiriche rivolte alla modernizzazione della pubblica amministrazione[11].
Il N.P.M. ha finito per raccogliere scuole e contributi di diversa provenienza che si propongano di innovare il Settore Pubblico attraverso un’applicazione dei criteri di conduzione manageriale e proponendo il Cittadino Utente al centro dell’attuazione, sostituendo alla cultura dell’adempimento quello del risultato, rendendo più flessibile e meno burocratica l’organizzazione delle aziende e amministrazioni pubbliche e l’area pubblica di tutta una serie di compiti e funzioni non attinenti al pubblico e soprattutto realizzando un decentramento dello stato centrale in funzione locale[12].
Nel complesso la ricerca aziendalistica sulle amministrazioni pubbliche, nonostante alcuni elementi di debolezza, appare in linea con le tendenze emergenti nel mondo scientifico internazionale. Pur nel pluralismo che la caratterizza, la frontiera degli studi sull’azienda pubblica punta in direzione di un modello di pubblica amministrazione condiviso, connotabile come orizzontale, pluralista, orientato al servizio. Partendo da tali elementi di una visione condivisa, è possibile ipotizzare uno scenario in cui l’amministrazione pubblica si configura come una struttura pluralistica stratificata su base non gerarchica, dove nessun sottosistema domina sull’altro secondo gerarchie predefinite in maniera formale e ognuno ha la possibilità di interagire liberamente con gli altri in modo diretto e non mediato da luoghi e attività del sistema che non generano valore per l’utente finale.
In tale contesto, un’importanza cruciale è rivestita dal sistema informativo, il quale, grazie all’evoluzione delle nuove tecnologie dell’informazione[13], consente di minimizzare i costi di coordinamento e collegamento tra le parti, e facilitare i processi di creazione di conoscenza[14].
Così delimitato il thema decidendi, possiamo ipotizzare che si vada istituzionalizzando, un contratto fra privato e pubblico che, in quanto comportamento diffuso, sfugge ad un intervento limitatore ma amplia costantemente, approfittando delle turbolenze ambientali, il proprio ambito di operatività.
In questo caso, la destrutturazione del tradizionale apparato burocratico – amministrativo attraverso il consolidarsi del principio di aziendalizzazione nella pubblica amministrazione (introduzione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità), gioca a favore di un rinnovamento organizzativo nel quale vecchie posizioni non più redditizie vengono abbandonate mentre ne vengono affermate altre più vantaggiose. Tutto questo offre indubbiamente nuove possibilità al cambiamento organizzativo e rafforza le componenti metodologiche che sottolineano la validità, se non la preminenza, dei modelli di azione organizzativa.[15]

2. La decisione della V Sezione Consiglio di Stato che si annota, in vero, è estremamente interessante soprattutto nella parte in cui si afferma:“ in tema di concorsi pubblici, la circostanza che la commissione giudicatrice non adempia la formalità della pubblicità del voto assegnato al termine di ciascuna seduta di prova (orale o pratica che sia), non pregiudica di per sé la legittimità delle operazioni concorsuali, allorché dal verbale redatto subito dopo la seduta, risulti, con certezza, l’attribuzione del punteggio a ciascun candidato. In tal modo, difatti, vengono salvaguardate contestualmente la par condicio fra i candidati ed i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa”.
Economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, sulla scia dell’influenza del diritto comunitario e del generale processo di aziendalizzazione della pubblica amministrazione, diventano l’idea/forza nel’ottica del conseguimento del risultato. Questi criteri, per un verso vengono assunti a regole dell’attività amministrativa (art. 1 l. n. 241/90); per l’altro, sono canoni dell’attività di controllo (art. 1 lett. b) d. lgs. N. 286/1999. Inoltre, verificare i risultati serve ad attribuire, conferire, revocare incarichi dirigenziali (artt. 20 e 21 d. lgs. n. 165/2001.
Queste brevi riflessioni sono tese a sottolineare l’importanza della valorizzazione di questi canoni dell’attività amministrativa (economicità, efficienza ed efficacia) intesi come sono declinazioni dei principi – presidiati sul piano costituzionale – di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione.
Orbene, l’efficienza (principio che guida il risultato, il quale è previsto di volta in volta dalla norma) all’interno delle pubbliche amministrazioni non può, naturalmente, prescindere dall’osservanza del principio del buon andamento sancito nell’art. 97 della Costituzione[16]. Di conseguenza si può anche considerare l’efficienza amministrativa, relativa alle modalità di amministrazione e di gestione su tutti i procedimenti nei quali il ruolo principale appartiene alla pubblica amministrazione[17]. Essa, tra l’altro, ha l’obbligo di pervenire ad un risultato predeterminato in conformità anche ai principi di efficacia e di economicità[18].
Attualmente l’orientamento più recente tende a riconoscere valore giuridico al principio di buon andamento che può identificarsi oggi con l’efficienza della azione dell’amministrazione, e quindi la sua corrispondenza con l’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa[19].
Attualmente l’orientamento più recente tende a riconoscere valore giuridico al principio di buon andamento che può identificarsi oggi con l’efficienza della azione dell’amministrazione, e quindi la sua corrispondenza con l’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa (20). Spetta, in vero, all’amministrazione pubblica la cura concreta degli interessi della collettività; da qui il principio di buon andamento racchiude una funzione ed una finalità ben delineate, afferendo in buona sostanza ai rapporti con i cittadini (21). La pubblica amministrazione, in effetti, esercita un potere strettamente connesso con il pubblico interesse; essa ha l’obbligo – per statuto costituzionale – di garantire l’osservanza del principio del buon andamento dell’azione amministrativa; deve operare, in altri termini, per i diritti dei cittadini, per soddisfare ed attuare l’interesse pubblico: questo è rivolto verso la collettività e non soltanto verso il singolo cittadino (22).
Segnatamente, il buon andamento – attualmente inteso – afferisce dunque al rapporto più favorevole sussistente tra i mezzi impiegati nel perseguimento di alcuni risultati fissati secondo gli obiettivi da raggiungere e il risultato cui concretamente si perviene; risalta, anche in questo caso, il suo rapporto con l’efficienza (23). Una parte della dottrina e della giurisprudenza sembrano concordi nel ritenere che il principio del buon andamento rappresenti efficienza ed efficacia (24) e che da esse discenda pari dignità e riconoscimento dei diritti, sub specie diritti sociali. Il principio di buon andamento, pertanto, assume una connotazione nella scienza giuridica secondo la quale l’amministrazione ha l’obbligo di operare ed esplicare la propria azione, perché i diritti vengano massimamente e unitariamente garantiti su tutto il territorio nazionale.

Le pubbliche amministrazioni hanno altresì l’obbligo di porre in atto un ragionevole bilanciamento dei benefici per i diversi soggetti coinvolti, nella valutazione dell’interesse pubblico, (e nel rispetto del principio di legalità messo in ombra dai principi aziendalistici di ispirazione comunitaria tra cui l’ efficienza) (25); l’attività amministrativa posta in essere risulterà più efficiente e più efficace in proporzione al maggiore equilibrio tra queste componenti (26).
Si sostiene che i nuovi imperativi sia ideologici che organizzativi di provenienza comunitaria, (ossia il primato del mercato e della concorrenza), la privatizzazione del settore economico pubblico, la stabilità della moneta e dei prezzi, il contenimento del debito e della spesa pubblica, la riduzione della pressione fiscale sulle imprese, la flessibilità del lavoro e minori garanzie per i lavoratori hanno imposto, tra l’altro, la riorganizzazione istituzionale dei Paesi membri dell’U.E., a partire dal suo apparato amministrativo essenziale per il buon andamento del singolo sistema-paese, deve rispettare i criteri indicati dalla Commissione e sottoposta al controllo della Corte europea di giustizia ossia l’efficienza, l’efficacia e l’economicità (27).
Risulta, in verità, difficile proporre una definizione esaustiva dell’efficienza, (a meno che non si mutui sic et simpliciter l’analisi che di essa propongono le scienze aziendali) in special modo ove si tratti di efficienza della pubblica amministrazione. Essa, in via di prima approssimazione, potrebbe definirsi come capacità di produrre un dato effetto, in vista del raggiungimento di certi risultati. Si potrebbe affermare come il risultato sia l’unico termine non destinato a cambiare in altre definizioni sull’efficienza; resta indubbio, tuttavia, che l’efficienza mette in relazione il risultato con la capacità di realizzarlo.
Il concetto di efficienza è stato, in origine, oggetto di interesse e di impiego da parte degli economisti; l’efficienza, infatti, rappresentava un tempo per gli economisti il criterio principale da rispettare per svolgere una attività economica.
Attualmente, il processo di riforma della pubblica amministrazione sollecita, invece, ad assegnare un significato meno restrittivo al principio in parola ((28). Sembra necessario, a tal punto, proporre insieme all’efficienza, una definizione di efficacia e di economicità posto che i principi che essi postulano, “originati” insieme ad altri dal principio di buon andamento, hanno assunto di recente un marcato rilievo (29). L’effettività giuridica di tali principi è manifesta perché il legislatore ha stabilito che l’economicità, l’efficacia e l’efficienza (30) debbano caratterizzare l’azione dell’amministrazione: invero l’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo si riferisce in modo esplicito alla economicità e all’efficacia.
Il riferimento ai canoni di efficacia, efficienza ed economicità collocato in apertura della legge che più di ogni altra si pone come ‘disciplina organica’, generale e fondamentale dei modi di agire dell’amministrazione come criteri guida dell’azione amministrativa “è divenuto costante ed immancabile in tutti i più importanti interventi del legislatore in materia, dopo esser stato a lungo dibattuto dalla dottrina e recepito dalla giurisprudenza contabile, costituzionale e amministrativa”. Del resto, diverse delle più recenti innovazioni introdotte dal legislatore, “informano dei nuovi principi tutti gli ambiti dell’azione amministrativa e configurano un quadro strutturale e funzionale sistematicamente e organicamente connotato in termini di managerialità, se non addirittura di aziendalismo. Sicchè può ben dirsi che il principio di buon andamento, cui deve informarsi l’attività della p.a. è finalmente giunto ad una specificazione del suo significato, ricondotto oggi per l’appunto ai criteri di economicità, efficacia ed efficienza” (31).
Sussiste, viceversa, la questione nel definire se anche il giudice amministrativo, in sede di sindacato giurisdizionale – al di là dell’amministrazione in sede di autotutela o di ricorso amministrativo ordinario – possa eseguire il controllo sull’inosservanza di tali principi. Le decisioni del giudice amministrativo negli ultimi anni, diversamente dalla sentenza dalla quale prendono spunto queste brevi note- hanno riguardato aspetti relativi sostanzialmente all’efficacia dell’uso di strumenti ai fini dei risultati, ovvero aspetti di controllo economico circa i costi e i benefici della decisione amministrativa. Sul punto è stato osservato che i principi di celerità, di snellezza del procedimento, di efficienza, di efficacia, di economicità, per citare solo quelli che con maggiore frequenza ed enfasi sono richiamati dalle norme, operano come canoni integrativi del parametro di legittimità dell’azione amministrativa e richiedono, quindi, che il giudizio non sia solo un giudizio di corrispondenza fra norma ed atto, ma anche un giudizio di idoneità.
In special modo, ad esempio, nella fattispecie dei pubblici appalti diverse sentenze concernono l’economicità ed il non aggravamento dell’azione. A tal proposito va evidenziato che tale fattispecie è regolamentata in buona parte dal diritto comunitario, che tutela in modo particolare il principio di economicità.
Il nostro ordinamento ha da sempre previsto condizioni generali informate all’economicità ed all’efficacia dell’agire amministrativo, e pure il carattere del sindacato di legittimità come giudizio di corrispondenza tra norma ed atto non ha consentito che esse potessero funzionare sempre da canoni di integrazione del parametro di legittimità dell’azione della pubblica amministrazione. Sembra verosimile che la legge sul procedimento amministrativo ed il diritto comunitario abbiano contribuito intanto a rimuovere tale concezione; in secondo luogo ad inserire nel sindacato del giudice amministrativo un elastico giudizio di corrispondenza tra giudizio e risultati che tenga in considerazione anche i principi di efficienza, efficacia ed economicità (32). La natura di tali principi non è assoluta: laddove la necessità di conseguire superiori interessi pubblici venga in contrasto con le esigenze di efficienza, efficacia ed economicità, esse vengono sovente sacrificate. Accanto alla necessità di economicità dell’azione amministrativa si allinea l’esigenza di non aggravamento del procedimento amministrativo che, in via generale, tende ad impedire infruttuosi carichi dell’azione amministrativa e gli effetti che ne potrebbero conseguire.
Nel caso preso in esame dalla decisione della Sezione V del Consiglio di Stato, par condicio, efficienza ed efficacia sono principi che devono essere salvaguardati. Questa regola – è auspicabile – venga rispettata sempre, incondizionatamente, dalla pubblica amministrazione, soprattutto nelle procedure concorsuali (ma anche negli appalti pubblici e così via). Questa importante affermazione finale espressa dal giudice amministrativo è in perfetta sintonia, dunque, con i principi di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.); essa valorizza pure l’art. 1 della legge sul procedimento amministrativo.
Ciò si esprime dicendo che il buon andamento si risolve nella efficienza e nella efficacia della azione amministrativa, intendendo per efficienza il minimo costo a parità di prestazioni e per efficacia la miglior prestazione a parità di costo.
Il caso ideale implicherebbe la realizzazione e la coesistenza di tali condizioni; con riferimento al risultato, sembra fondamentale la determinazione degli obiettivi da perseguire, delle finalità da concretizzare ed in special modo delle motivazioni; da esse si possono evincere la necessità e l’utilità del risultato.

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[1] Sebbene il lavoro sia frutto di un progetto unitario, il paragrafo n. 1 è da attribuire a U. Comite; il paragrafo n. 2 a Renato Rolli.
[2] Anselmi L., Percorsi aziendali per le pubbliche amministrazioni, Torino, 2003
[3] Dell’Aringa C., Della Rocca G., (a cura di), Razionalizzazione e relazioni industriali nella pubblica amministrazione, F. Angeli, Milano, 2001.
[4] Adinolfi P., (2005), L’aziendalizzazione delle pubbliche amministrazioni. Teoria e pratica a confronto, Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[5] Barile S., Golinelli C.M., (2003) Modalità e limiti dell’azione di governo del territorio in ottica sistemica, Competizione globale e sviluppo locale tra Etica e Innovazione, Atti del XXV Convegno AIDEA (4-5 novembre 2002), Giuffrè, Milano
[6] Borgonovi E., (1994), Soggetti pubblici e soggetti privati nel governo delle attività economiche, Azienda Pubblica, Giuffrè Milano. Atti del Secondo Convegno Nazionale di Azienda Pubblica, Privatizzazione e ristrutturazione dell’intervento pubblico in Italia, Università di TorVergata, Roma 5-6 maggio
[7] Bianchi M., (2003), Riforma/controriforma. Il sistema di rinnovamento quale strumento di verifica delle tendenze evolutive del cambiamento della P.A., Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[8] Borgonovi E., (2005), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano
[9] Farneti G., Pozzoli S., (a cura di ) (2006), I principi di reporting per le pubbliche amministrazioni, F. Angeli, Milano
[10] Si vedano ex aliis, Gasparre A., Giorgetti G., (2005), La riconfigurazione dei processi organizzativi e strategici nel sistema integrato di interventi e servizi sociali: pubblico e non profit nella riforma del welfare, La riconfigurazione dei processi decisionali nel quadro evolutivo della competizione, Atti del XXVII Convegno AIDEA (7-8- ottobre 2004), Giappichelli, Torino; Gentile L., Coros C., (2006), Altri rendiconti. Percorsi di elaborazione e di comunicazione del bilancio sociale nella Pubblica Amministrazione Locale, Quaderni Monografici della Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale, Roma
[11] Barzelay M. (2001), The new public management, University of California Press, Berkeley
[12] Mussari R., (1997), Il controllo esterno nel nuovo modello di ente locale, in Farneti G., Vagnoni E., (a cura di), I controlli nelle pubbliche amministrazioni, Maggioli, Rimini
[13] Adinolfi P. (2005), Il mito dell’azienda. L’innovazione gestionale e organizzativa nelle amministrazioni pubbliche, McGraw-Hill, Milano
[14] Database e sistemi di controllo distribuiti, standard dinamici, groupware, sistemi esperti basati sulla conoscenza, supportati da software di simulazione, modellizzazione e prototipazione, interfaccia utente-amministrazione, sistemi di controllo intelligenti.
[15] Amendola O., Esposito A., Nota G., (2000), Un caso di applicazione della simulazione a supporto di un intervento di reingegnerizzazione di processo nei servizi pubblici,Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini
[16] Mele R. (1994), La gestione delle aziende pubbliche. Principi e tecniche innovative, Maggioli, Rimini
[17] Sulle semplificazioni cfr.V. CERULLI IRELLI, F. LUCIANI, La semplificazione dell’azione amministrativa, in Dir. amm. 2000, p. 617 e segg; sull’amministrazione di risultato, nella letteratura giuridica, si veda A. ROMANO TASSONE, Sulla formula “amministrazione per risultati”, in Scritti in onore di E. Casetta, II, Napoli, 2001, p. 813, ss.; L. IANNOTTA, Merito, discrezionalità e risultato nelle decisioni amministrative (l’arte di amministrare), in Dir. proc. amm. n. 1/2005, p. 3 e segg.; L. IANNOTTA, Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Diritto amm, n. 1/1999, p.57; Id, Principio di legalità e amministrazione di risultato, in PINELLI C. (a cura di), Amministrazione e legalità, atti del Convegno di Macerata, 21-22 maggio 1999, Milano,2000; Id. (a cura di), Economia, diritto e politica nell’amministrazione di risultato, Torino, 2003; M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, in Innovazione del diritto amministrativo e riforma dell’amministrazione, in Annuario 2002 dell’AIPDA, Milano, 2003, p. 107, ss., ivi anche G. CORSO, Amministrazione di risultati, p. 127,ss.; M.R. SPASIANO, Funzione amministrativa e legalità di risultato, Torino, 2003; AA.VV., Principio di legalità e amministrazione di risultati (a cura di M. IMMORDINO e A. POLICE) Torino, 2004.
[18] M. CAMMELLI, Amministrazione di risultato, cit, p. 109.
[19] La dottrina ricorda come “benché infatti non siano mancate in vario tempo iniziative per la realizzazione sia di traguardi di imparzialità e giustizia nell’amministrazione che di efficienza, solo con il “Rapporto Giannini” -che è del 1979- si è avuta una proposta di riordino a tutto tondo, rivolta a porre rimedio alla “situazione di grave disfunzionamento delle amministrazioni pubbliche” e ispirata dunque in prevalenza ad obiettivi “aziendalistici” adatti ad uno “stato industriale avanzato”. Ma anche a seguito di questo poderoso sforzo, la situazione di ristagno è continuata, di modo che è giustificato dire, seppure con tutta la sommarietà (ma non per questo l’infondatezza) di un giudizio d’insieme che il quarantennio ha visto una marcata insensibilità del legislatore per un a riforma dell’amministrazione in direzione dei due valori costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento”. Così U. ALLEGRETTI, Imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, in Dig. dis. pubbl.. p. 137.
[20] Cfr. G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2003, p. 35.
[21] Sul punto, L. MERCATI, Responsabilità amministrativa e principio di efficienza, Torino, 2002; la relazione con il ruolo dirigenziale è messa in luce da L. TORCHIA, La responsabilità dirigenziale, Milano, 2000.
[22] Cfr. A. CERRI, Istituzioni di diritto pubblico, II ed. 2002, p. 226, ss. ed ivi la bibliografia richiamata.
[23] G. CORSO, Ult. op. cit, p. 180. Anche la giurisprudenza talvolta ha inteso far emergere l’imparzialità ed il buon andamento intesi nel senso della funzionalità, affinché essi diventino guida “per intere interpretazioni o applicazioni più avanzate del sistema”. Cfr. U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e Costituzione, cit. p. 93.
[24] La Costituzione rappresenta una “guida preziosa” in quanto stante la compresenza di una diversità di valori “impone alla nostra amministrazione al tempo stesso la democraticità e l’imparzialità come l’efficienza – sembra che la sua ispirazione sia molto precisa: il valore supremo è la democrazia e con essa l’imparzialità. L’efficacia e l’efficienza – in conformità d’altronde con la loro natura strumentale (efficacia per quali fini ?) – sono subordinate a quel valore primario”. Così U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e costituzione, p. 194.
[25] Sul punto, ampiamente le relazioni al Convegno di Macerata (introdotto da C. Pinelli e concluso da A. Romano), pubblicate nel Volume Amministrazione e legalità, a cura di C. Pinelli, Milano, 2000.
[26] La crisi del principio di legalità riveste un duplice profilo; sia del primato della legge in generale, sia dal punto di vista dell’ambito di applicazione del principio. Sul punto, F. G. SCOCA, Attività amministrativa, in Enc. dir., Agg., VI, Milano, 2002, p. 87. Per una visione del principio di legalità che “costituisce l’unico e vero principio generale dell’azione amministrativa che in sé racchiude ed è felice sintesi di tutti gli altri”, A. POLICE, Principi generali dell’attività amministrativa, in AA.VV., La pubblica amministrazione e la sua azione. Saggi critici sulla legge n. 241/1990 riformata dalle leggi n. 15/2005 e n. 80/2005, (a cura di N. PAOLANTONIO, A. POLICE, A. ZITO), Torino, 2005, p. 50.
[27] In questi termini, C. AMIRANTE, Lo Stato e il costituzionalismo, in AA.VV., Diritto pubblico (a cura dello stesso A.), Torino, 2008, p. 72.
[28] …che si può rinvenire in rapporto ai fini “che il processo democratico e l’esigenza di giustizia e imparzialità postulano. E’ vero anche che la democrazia dell’amministrazione non può essere disgiunta dall’utilità sociale dei servizi che essa dovrebbe apprestare: cioè a dire dall’efficienza; in effetti la vera concezione dell’amministrazione, secondo la Costituzione, si impernia sui suoi compiti , le funzioni che questa reclama dallo Stato, perché sono essi, in definitiva, la traduzione normativa dei bisogni popolari”. U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e costituzione, cit., p. 194.
[29] Si veda Corte cost., sent., n. 40 del 1998 sulla connessione del principio del buon andamento, struttura degli apparati, articolazione degli uffici e esercizio dei poteri amministrativi.
[30] Segnatamente il principio di economicità prevede per la pubblica amministrazione l’obbligo di utilizzare in maniera congrua le risorse di cui essa può disporre (rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti). Inoltre il principio di efficacia comporta che l’amministrazione agisca in modo idoneo rispetto al risultato da conseguire (rapporto tra risultati ottenuti ed obiettivi prestabiliti). Infine, il principio di efficienza esige che, riguardo all’azione della pubblica amministrazione i vantaggi da essa conseguiti siano superiori ai costi (bilancio costi-benefici). Se è vero che l’efficienza consiste nell’ottenere il risultato impiegando il minimo dei mezzi possibili, l’efficacia è espressa dal concreto del risultato prefissato, mentre l’economicità si realizza riducendo al minimo i costi sostenuti, al fine di produrre i risultati prestabiliti.
[31] Così E. BONELLI, La pubblica amministrazione e la tutela delle posizioni soggettive, in AA.VV., Diritto pubblico, (a cura di C. AMIRANTE), Torino, 2008, p. 367.
[32] Diffusamente si veda anche per i richiami di giurisprudenza, A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo,(a cura di S. CASSESE), Tomo II, Parte generale, Milano, 2003, p. 1086-1087.

V. ANCHE CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE V – Sentenza 4 marzo 2008 n. 862

(pubblicato il 28.3.2008)

Note

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1. Considerazioni introduttive.

Ormai conclusasi, con la effettuazione delle tre prove scritte [1], la tempestosa e incerta fase dei ricorsi giurisdizionali proposti in massa, avanti ai giudici amministrativi, per ottenere l’ambita “sospensiva” che consentiva ai candidati, che avevano compiuto un errore nelle prove selettive, di continuare a nutrire la speranza di vincere il più atteso concorso in magistratura degli ultimi anni [2] e non vedere vanificati immediatamente gli sforzi sostenuti per la relativa preparazione, sembra essere giunto il momento per cominciare a compiere le prime valutazioni concrete sulla novità costituita dall’ingresso della preselezione informatica nei concorsi per notaio e per uditore giudiziario e sull’opportunità di continuare, o rivisitare criticamente tale strumento, considerati i notevoli inconvenienti cui ha dato luogo.

2. La situazione antecedente : osservazioni critiche e ricorso alla preselezione informatica.

Le procedure selettive previste per i concorsi di notaio e di uditore giudiziario sono state, per molti lustri, quelle previste dall’art. 11 L. 16/2/1913 n. 89 (Legge sull’ordinamento del Notariato e degli archivi notarili) e dagli artt. 123 – 127 R.D. 30/1/1941 n. 12 (c.d. Ordinamento giudiziario), consistenti nella redazione di tre prove scritte (prove teorico – pratiche per il concorso notarile, temi per il concorso per uditore giudiziario) corrette da una Commissione esaminatrice costituita in una composizione mista di magistrati, professori universitari e, per quanto riguarda il concorso notarile, anche da notai.

Questa tipologia di prove è senza dubbio la più idonea per concorsi che ricomprendono, al più, qualche centinaio di partecipanti, in quanto permette di valutare con il necessario grado di approfondimento sia la conoscenza degli istituti giuridici, sia le capacità di riflessione e di esposizione delle nozioni acquisite, consentendo così una severa ma efficace selezione delle risorse umane disponibili [3].

L’ammissione delle donne agli impieghi pubblici, sancito dall’art. 1 L. 9/2/1963 n. 66, e la liberalizzazione all’accesso universitario avvenuta dopo il 1968, oltre al fascino che tali professioni, e soprattutto la magistratura, hanno riconquistato presso i giovani a partire dagli anni ottanta, hanno comportato un notevole innalzamento del numero dei partecipanti toccando punte, per il concorso notarile di circa 6.000 partecipanti, e, per quello in magistratura, di 18.000 iscritti.

Ciò ha comportato da una parte, un considerevole aumento dei tempi necessario per la correzione delle prove scritte, dall’altra, un notevole appiattimento verso il basso del livello qualitativo dei candidati. Le difficoltà sono state accentuate dal fatto che il Legislatore si è a lungo disinteressato della questione, non aumentando il numero dei commissari in modo da mantenere la stessa proporzione tra esaminatori e candidati, e limitare il numero delle sedute soppresse per mancanza del numero legale [4].

La situazione, con il passare del tempo è andata sempre più aggravandosi [5], fino al punto in cui il Consiglio Nazionale del Notariato, di propria iniziativa, decise di perseguire una radicale modifica delle modalità concorsuali prevedendo un programma di preselezione informatica attuato mediante un sistema di quiz a risposta multipla, classificati in base a diversi livelli di difficoltà comportanti un differente punteggio. Tale sistema preselettivo ha la funzione di limitare il numero dei candidati ammessi alle prove scritte a una soglia pari al quintuplo dei posti messi a concorso[6].

La riforma del concorso notarile, così come impostata dal Consiglio Nazionale del Notariato, viene approvata dal Parlamento con la L. 26/ 7/ 1995 n. 328 ed entra in vigore con il D.M. 24/ 2/ 1997 n. 74.

Per quanto riguarda il concorso per uditore giudiziario, era divenuta opinione pacifica che fosse assolutamente necessario introdurre qualche forma di preselezione [7], ma non vi era affatto concordia sulle forme e le modalità della stessa [8].

In data 11 settembre 1996, il Ministro di Grazia e Giustizia Prof. Flick, sulla base della favorevole analisi compiuta dal C.S.M., presenta alla Camera dei Deputati il D.d.l. n. 2201/1996, che prevedeva l’introduzione della prova di preselezione informatica per l’accesso al concorso in magistratura lamentando come “ l’elevato grado di partecipazione ai concorsi non rappresenta un vantaggio per l’Amministrazione sotto il profilo di una più ampia selezione del personale da assumere, in quanto oltre un certo numero di candidati ( che non rappresenta, al massimo, più del quintuplo dei posti messi a concorso ), il grado di cultura e di preparazione comincia ad attestarsi su livelli di insufficienza “[9].

Il disegno di legge viene approvato dal Parlamento e trasfuso nell’art. 17 commi 113 – 114 L. 15/ 5/ 1997 n. 127, in cui però scompare ogni riferimento diretto alla preselezione informatica. Le disposizioni contengono una delega conferita al Governo per emanare un Decreto legislativo che semplicemente modificasse le modalità di svolgimento del concorso introducendo l’obbligo, per l’ammissione allo stesso, di conseguire un diploma biennale presso Scuole di specializzazione istituite presso le Università italiane. La preselezione viene recuperata nel D.Lgst. 17/ 11/ 1997 n. 398, dando così luogo a dubbi di incostituzionalità per eccesso di delega 10, ma gli errori maggiori, che denoteranno l’assenza di una coerente linea guida, si verificano nella predisposizione del regime transitorio idoneo a disciplinare i concorsi banditi fino all’entrata “ a regime “ delle Scuole di Specializzazione.

3. Il regime transitorio, i vizi di illegittimità e la tutela cautelare approntata dal Consiglio di Stato.

Il primo schema di decreto legislativo, proposto all’attenzione dei giuristi11prevedeva, come selezione preliminare transitoria, la redazione di una prova scritta da effettuarsi in tre ore, senza l’ausilio di testi normativi, su una delle materie oggetto delle prove scritte, da svolgersi in sede decentrate12. Gli inconvenienti che avrebbe dato luogo tale tipo di scelta erano tanti e tali ( tempi di correzione, composizione delle commissioni, uniformità dei giudizi nelle varie sedi decentrate ), che il C.S.M. fu costretto a esprimere parere negativo sul punto 13. A questo punto, il Ministero di Grazia e Giustizia, tornando repentinamente sui suoi passi, estende il filtro informatico a partire dal concorso già indetto dallo stesso C.S.M.. Pertanto, l’ art.17 D.Lgst. 398/ 1997 viene a prevedere “ la creazione di un archivio provvisorio delle domande, utilizzando archivi di domande già predisposti per l’accesso ad altri concorsi, anche se aventi ad oggetto una sola delle materie della prova scritta, eventualmente modificandole per adattarle ai criteri previsti dall’art. 123 bis comma 2 “.

Il Ministero, quindi, decide di limitare l’ambito della prova preliminare all’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati14, e, recependo acriticamente un infelice suggerimento del C.S.M., attinge largamente dall’archivio predisposto per il concorso notarile per preparare i 5066 quesiti riservati ai partecipanti del concorso, indetto con toni sin troppo enfatici 15 con D.M. 9/ 12/ 1998.

L’utilizzazione dell’archivio notarile, in quanto “ archivio provvisorio delle domande, anche se aventi ad oggetto una sola delle materie della prova scritta “ poneva i seguenti inconvenienti che però, per l’eccessiva brevità dei tempi organizzativi a disposizione, non sono stati analizzati dal Ministero :

a ) l’archivio contiene non pochi quesiti dedicati al diritto commerciale, materia richiesta nel concorso notarile, ma non in quello per uditore giudiziario 16;

b ) l’archivio non contiene alcun quesito in materia di illecito civile, materia marginale per un notaio, ma essenziale per un magistrato 17;

c ) gli stessi quesiti ( o quasi ) erano ben noti ai candidati del concorso notarile indetto appena due mesi prima, con una evidente disparità di trattamento nei confronti di chi non si era iscritto a tale concorso18.

L’esito della preselezione informatica notarile, intanto, ha manifestato la presenza di inconvenienti imprevisti : in primo luogo i quesiti si sono dimostrati inidonei a realizzare la preselezione prefissata19 e, soprattutto, il Consiglio di Stato, disattendendo il T.A.R. Lazio20 , aveva disposto le ammissioni con riserva dei candidati che avevano realizzato un solo errore.

Ovviamente il problema della legittimità dei quiz, proposto con successo in fase cautelare nel concorso notarile, viene sollevato anche con riferimento al concorso per uditore giudiziario. Il Consiglio di Stato conferma la propria giurisprudenza21affermando che “ in relazione alla circostanza che il candidato ha commesso un solo errore… in relazione all’oggetto dei quesiti ed alle modalità di espletamento della prova preliminare… appare dubbio il conseguimento dell’obiettivo prefigurato in sede normativa, consistente nell’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati “.

Tale pronuncia comporta un’ondata di ordinanze di accoglimento di sospensiva provenienti dai T.A.R. di tutta Italia,22tra cui spicca il T.A.R. Calabria, che dispone l’ammissione con riserva di chi abbia commesso due errori23.

L’ ondata viene arrestata da C.d.S. 2275/ 199924che osserva come le censure del giudice amministrativo relative alla preselezione riguardino una fonte primaria , il D.Lgst. n. 398/ 1997, peraltro approvato con il parere favorevole del Consiglio di Stato in funzione consultiva25, che non può essere disapplicata se non dalla Corte Costituzionale. Si afferma, pertanto, che viene ad essere “ abnorme la misura cautelare che si traduca nella pratica disapplicazione della norma di legge sospettata di incostituzionalità “. L’Adunanza Plenaria, cui è stata rimessa la decisione finale per evitare contrasti giurisprudenziali, ha ritenuto legittimo sindacare interinalmente, in sede di tutela cautelare, i profili di illegittimità costituzionale di una fonte primaria, al fine di garantire il principio di effettività della tutela giurisdizionale26.

4.Le possibili censure di illegittimità costituzionale della disciplina transitoria.

Appare opportuno, a questo punto, analizzare più da vicino gli artt. 2 – 17 D.Lgst. cit., al fine di verificare l’effettiva sussistenza di eventuali profili di illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 76/ 97/ 3 Cost., come ritiene la maggior parte dei commentatori che si sono occupati di questa vicenda.

5.Segue : profili di illegittimità con riferimento agli artt. 76 – 97 Cost.

Il primo rilievo sollevato in dottrina 27riguarda la possibilità di ricondurre al concetto di “ semplificazione delle modalità di svolgimento del concorso “ la previsione di un’inedita procedura di preselezione informatica, sia sotto il profilo di legittimità formale, con riferimento ai limiti della delega conferita, sia sotto il profilo della legittimità sostanziale, con riferimento al rispetto del principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione.

La prima censura, fondatasi su una presunta violazione dell’art. 76 Cost. non appare condivisibile.

Non si può dubitare come la preselezione mediante quiz a risposta multipla, possa costituire in astratto una modalità idonea per “scremare” il numero dei candidati, semplificando così lo svolgimento dell’intero concorso28.

Ben più inerente sembra essere, invece, la censura con riferimento all’art. 97 Cost., dal momento che si è oggettivamente constatato come in concreto la gestione di questa preselezione abbia comportato un notevole allungamento e non uno sveltimento dei tempi concorsuali. Si tenga presente che il bando di concorso è stato pubblicato in data 15/ 12/ 1998, e le prove scritte si sono tenute in data 23 – 25 febbraio 2000 ( quattordici mesi dopo ! ), e ben 2596 candidati, cioè un numero più elevato a quello registrato alle prove concorsuali del 1997, quando il numero dei partecipanti era molto superiore a quello ottenuto con l’introduzione della preselezione informatica, per cui occorreranno circa due anni per la correzione delle prove scritte ( nel 1995, la correzione dei compiti di 2303 candidati richiese quindici mesi di tempo )!

Un tale allungamento dei tempi concorsuali comporta la necessità, per molti candidati di consegnare comunque i temi, non avendo la possibilità, per l’indisponibilità delle relative risorse economiche, di poter provare per due o tre volte il concorso. Ciò può implicare un abbassamento della qualità degli elaborati, conseguendo quindi un risultato opposto rispetto alle finalità proposte. Si tratta , quindi, di una procedura che ha dimostrato di essere poco efficace, sia con riguardo alla tempistica di svolgimento, sia, con ogni probabilità, con riferimento alla qualità del prodotto finale.

Pertanto, si pone in oggettivo contrasto con i principi di efficacia, economicità e buon andamento dell’Amministrazione che si enucleano dall’art. 97 Cost.29.

6.Segue : profili di illegittimità con riferimento all’art. 3 Cost.

E’ stato affermata da più parti 30 l’illogicità e l’irrazionalità di tale procedura che ha surrettiziamente introdotto, in concreto, il criterio della perfezione per il superamento della prova preliminare d’esame, quando invece la legge chiede soltanto “ il riscontro del possesso dei requisiti culturali “ (art. 2 D.Lgst. cit. ). Ciò avrebbe comportato l’attribuzione di “ esclusivo rilievo alle risposte date in modo estemporaneo, e talora fortunoso, dai candidati nella manciata dei minuti concessi “ 31 con la possibile eliminazione di candidati più preparati e la conseguente irragionevolezza di una procedura concorsuale che, per le sue caratteristiche e finalità, dovrebbe scegliere i migliori candidati, ma che non riesce , in realtà , a svolgere concretamente tale compito.

Questa impostazione appare suggestiva, soprattutto se si esaminano i risultati del parallelo concorso notarile dove i commissari, alla fine, sono riusciti ad ammettere solo 160 candidati, invece dei 230 previsti, su un totale di oltre 1500 ammessi a partecipare alle prove scritte. Si potrebbe quindi ritenere che la procedura di preselezione informatica non sia la più idonea allo scopo, non essendo risultata in grado di individuare 230 soggetti in possesso delle necessarie conoscenze giuridiche per superare le prove concorsuali.

Sotto questo profilo, invero, la preselezione adempie alla sua funzione in quanto consente di selezionare i candidati dotati di maggiore tenacia e capacità mnemoniche ( qualità che, comunque, assumono rilevanza , nel la formazione culturale di un giurista ) i quali, poi, nelle prove di esame devono dimostrare di possedere le necessarie capacità di riflessione e di intelligenza giuridica.

La procedura seguita appare, invece, gravemente inficiata, ai sensi dell’art. 3 Cost., per il diverso e più grave motivo della evidente disparità di trattamento subita dai candidati iscrittisi solo al concorso per uditore giudiziario rispetto ai colleghi che avevano sostenuto anche le prove preselettive richieste per il concorso notarile, e fondate sullo stesso archivio, anche se con qualche modifica.

Appare indubbio che l’ampia utilizzazione dell’archivio notarile abbia notevolmente avvantaggiato i candidati che avessero affrontato anche il concorso notarile e che, quindi,, dovevano soltanto ripassare una materia già assimilata invece di doverla studiare completamente “ ex novo “ con ristretti margini temporali. Ciò ha dato luogo a una disparità delle condizioni di partenza, che sembra avere avuto conseguenze, dal momento che risulta che la maggior parte dei 3024 ammessi provenisse dal concorso notarile, ponendosi quindi in serio contrasto con il principio di eguaglianza enucleato nell’art. 3 Cost.32che non potrà non essere tenuto in considerazione dai giudici di legittimità.

Infine la violazione principale e più evidente, risaltando “ ictu oculi “ , non riguarda una illegittimità della fonte primaria, come sostenuto da C.d.S. 2275/ 1999, ma una fonte secondaria, direttamente sindacabile dal giudice amministrativo senza necessità di adire l’Alta Corte : infatti il decreto ministeriale di indizione del concorso, rinviando ai quesiti successivamente pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, ha ricompreso nell’ambito delle prove preselettive anche domande relative al diritto commerciale.

La violazione consiste nel fatto che il diritto commerciale non è una materia compresa nelle prove d’esame dal momento che, per le ragioni già esposte, non si può ragionevolmente sostenere che sia una materia equipollente33.

Il Decreto Ministeriale, pertanto, viene a essere in palese contrasto con l’art. 17 D.Lgst. cit., che prevede espressamente come le domande dovessero avere ad oggetto “ una sola delle materie della prova scritta “, e non materie estranee ad essa : in conseguenza di ciò, in un eventuale giudizio di merito, il giudice non potrà non rilevare tale illegittimità.

E’ auspicabile che il Legislatore si renda conto del rischio oggettivo gravante sul concorso in atto e intervenga con una leggina di interpretazione autentica in cui chiarisca di avere voluto ricomprendere nel concetto di diritto civile, indicato nell’art. 3 D.Lgst. cit., anche il diritto commerciale : affermazione scientificamente discutibile, ma che sembra l’unica in grado di salvare il concorso dalla eventuale scure del giudice amministrativo, fermo restando le eventuali censure di incostituzionalità ex art. 3 – 97 Cost.

7. Considerazioni conclusive

Questa lunga e tormentata vicenda, che abbiamo ripercorso in tutte le sue fasi, avrebbe dovuto essere di monito, al fine di evitare riforme pasticciate, in grado di generare confusione, incertezze e ricorsi giurisdizionali.

Non sembra essere così.

Proprio in questi giorni è stato reso noto il D.d.l. di riforma del concorso per uditore giudiziario, approvato dal Consiglio dei Ministri, che introduce un concorso riservato agli avvocati con cinque anni di esperienza professionale effettiva.

Tale concorso che, secondo l’interpretazione del Ministero, non costituirebbe una forma di reclutamento straordinario 34, ha già incontrato le reazioni negative del C.S.M. 35 e dell’A.N.M. 36, contrarie alla dequalificazione della magistratura che ne deriverebbe.

Seguiremo gli sviluppi di questo D.d.l., con la speranza di assistere all’emanazione di una disciplina, qualunque essa sarà, maggiormente ponderata di quella oggetto del presente studio, e che tanti inutili disagi ha creato a chi si prepara per sostenere il concorso per uditore giudiziario.

— *** —

[1] Le prove si sono tenute all’Hotel Ergife di Roma, come è sempre avvenuto negli ultimi anni, nei giorni 23 – 24 -25 febbraio 2000.

[2] Le prove scritte dell’ultimo concorso per uditore giudiziario si erano tenute il 25 – 26 – 27 giugno 1997. Appare subito evidente come l’esperimento della preselezione informatica, che pure perseguiva la finalità di consentire una accelerazione dei tempi concorsuali, abbia comportato quasi una triplicazione dei tempi che, in passato, intercorrevano tra la pubblicazione dei due bandi.

[3] Con specifico riferimento al concorso in magistratura, paiono puntuali e condivisibili le affermazioni di G.Colombo “ Il vizio della memoria “, Milano, VI ediz. 1998, 23 : “La selezione è rigorosissima… i giochi si decidono in massima parte nella prova scritta assolutamente anonima, poichè le commissioni, composte da magistrati e da professori di diritto, di regola sono orientate ad ammettere agli orali un numero di candidati pari, o solo leggermente superiore a quello dei posti disponibili. Questo non esclude che varie persone siano dichiarate non idonee nel corso degli orali… La semplicità della procedura è evidente… è nella assoluta indipendenza del metodo, che non consente selezioni basate su altro che non sia la capacita “.

Per contro si sono levate voci molto critiche contro questa forma di reclutamento, fondate sul fatto che sarebbe in grado di assicurare esclusivamente una preparazione giuridica e libresca. Sul punto si veda G. Di Federico “ Il reclutamento dei magistrati “, Bari 1968 ; C.Viazzi “ Il reclutamento e la formazione professionale dei magistrati : una questione cruciale di politica istituzionale “ in Quest.Giustizia 1984, 307 ; A.Pizzorusso “ L’organizzazione della giustizia in Italia “, Torino 1985, 167.

[4] Questa soluzione era stata proposta da F.Siena “ Relazione del Presidente della Commissione esaminatrice del concorso per uditore giudiziario ( indetto con d.m. 20/ 1/ 1988 ) “ in Foro it. 1990, V, 480, ma è caduta nel vuoto, fino alla L. 127/ 1997.

[5] Cfr. F.Giunta “ Il concorso per uditore giudiziario : l’esperienza di un commissario “ in Foro it. 1997, V, 256 che aveva descritto il concorso in magistratura come una macchina “ complessa, farraginosa e dispendiosa “ ; O.Bottaro “ La “ preselezione informatica “: chi era costei ? “ in Vita Notarile 1993, 441, aveva sottolineato la gravità del fatto “ che dopo diciotto mesi ( gennaio 1993 ) dallo svolgimento del concorso notarile ( luglio 1991 ) non si sia ancora esaurita la correzione dei compiti dei candidati… “. I vincitori di quel concorso poterono iniziare la loro attività nel marzo 1994, e cioè trentadue mesi dopo ( !! ) l’effettuazione delle prove scritte.

[6] Con riferimento alla preselezione informatica nel concorso notarile si veda M.Ieva “ Ritorno dal futuro… la mia esperienza nella commissione preselezione informatica del concorso notarile “ in Riv. notariato 1987, 1116 ; Bottaro, op. cit., 441 ss. ; F.Laurini “ La preselezione informatica tra tecnologia e tradizione “ in Notariato 1995, 537 ; R.L.Licini “ La preselezione informatica nei concorsi per notaio sta per diventare operativa “ in Studium iuris 1997, 681 il quale sottolineava come “ il programma di preselezione… appare altresì in grado di risolvere i problemi di affollamento concorsuale anche di altre categorie professionali. Non a caso si pensa di introdurlo anche nei concorsi per i magistrati, per gli avvocati, oltre che genericamente per i pubblici impiegati “.

[7] Cfr. N.Lipari “ Relazione del Presidente della Commissione esaminatrice del concorso per uditore giudiziario indetto con d.m. 6 marzo 1986 “ in Foro it. 1988, V, 121 ; Siena, op.cit., 479.

Il C.S.M. con parere 24/ 5/ 1995 n. 33, pubblicato integralmente in Giur.it. 1998, V, 624 ss., aveva ufficialmente constatato come “ l’attuale elevatissimo numero dei partecipanti alle prove scritte vere e proprie determina gravissimi inconvenienti sotto il profilo sia della garanzia di serietà e di genuinità delle prove scritte, sia della idoneità delle condizioni ambientali in cui esse si svolgono a consentire a ciascun candidato di rendere al meglio “.

[8] Lipari, op.cit., 122 pensava allo svolgimento di un tema di cultura generale giuridica diretto a vagliare la conoscenza, da parte dei candidati, della realtà socioeconomica in cui dovranno futuramente operare e dei principi fondamentali della Costituzione italiana ; Siena, op.cit., 479 auspicava una prova di preselezione informatica idonea a saggiare preliminarmente le capacità di ragionamento e le conoscenze generali nel campo del diritto. Tale proposta, avvalorata dal C.S.M. nel parere n. 33/ 1995, era criticata da Giunta, op.cit., 258 che riteneva come tale sistema potesse soltanto contenere i costi e i tempi di espletamento del concorso, senza eliminarne i relativi difetti.

[9] Queste affermazioni, come è noto, saranno clamorosamente smentite in quanto l’esito della prima preselezione informatica, svolta nel 1999, ha dimostrato la capacità di ben 3024 candidati di terminare la prova con zero errori, in un numero quindi superiore, per il 73 % a quello che il Ministro aveva stabilito essere il numero comprensivo di tutte le persone aventi una possibile sufficiente preparazione…

10 G.Caruso “ Il Consiglio di Stato accoglie le censure e apre la strada a una pioggia di ricorsi “ in Guida al Diritto 1999, 40, 102, dubita di poter ricondurre al concetto di “ semplificazione di modalità di svolgimento del concorso “ “ la previsione di un’inedita procedura di preselezione informatica, che sembra al contrario configurare un’aggravamento della sequenza procedimentale previgente “.

11 Lo schema di decreto legislativo, successivamente bocciato dal C.S.M. nel parere n. 33/ 1995 è pubblicato in Corr.giur. 1997, 1355 ss.

12 Per un commento a tale progetto, si veda C.Consolo/ V.Mariconda “ Quali nuovi esami per avvocati e magistrati ? “ in Corr.giur. 1997, 1245.

13 C.S.M. delib. n.33/1995 cit, 629.

14 L’art. 3 D.Lgst. 398/ 1997 prevede che “ la prova preliminare è diretta ad accertare il possesso dei requisiti culturali ed è realizzata con l’ausilio di strumenti informatizzati “.

L’art. 1 L. 328/ 1995 dispone invece che “ Per l’ammissione al concorso gli aspiranti devono… avere superato la prova di preselezione informatica “.

Il confronto tra queste due disposizioni dimostra che :

a ) mentre i candidati al concorso notarile devono superare una prova di preselezione che può anche richiedere, in linea astratta, la perfezione del risultato, i candidati al concorso per uditore giudiziario devono dimostrare soltanto di avere una buona preparazione giuridica per potere accedere alle prove concorsuali ;

b ) mentre la preselezione informatica notarile è una prova propedeutica al concorso, e quindi estranea ad esso, la preselezione informatica magistraturale rientra nel novero delle prove di esame del concorso, e quindi, secondo alcuni dovrebbe omogeneizzarsi con i criteri previsti per le prove scritte, che prevedono per il superamento non la perfezione, ma la sufficienza.

15 Il Ministro di Grazia e Giustizia On.Prof. Diliberto aveva perentoriamente affermato in un comunicato stampa del 9/ 12/ 1998 : “ l’informatica può darci una mano a dimezzare i tempi dei concorsi ( sic ! ) e, contemporaneamente, ad accrescere i criteri di trasparenza e obiettività “.

16 Come fa notare G.Cottino “ Il nuovo concorso di accesso alla Magistratura tra alta velocità e vaporiere “ in Giur.it. 1998, V, 618, non si può superare il problema sostenendo che il diritto commerciale formerebbe materia di esame in quanto parte del diritto civile perchè tale concezione, vista la profonda diversificazione tra le due materie, è ormai del tutto inattuale.

17 Queste ed altre anomalie erano state prontamente segnalate da A. Zaccaria “ La preselezione informatica al concorso per uditore giudiziario : note sull’archivio dei quesiti “ in Studium iuris 1999, 352

18 Una posizione contrapposta a quanto sostenuto nel testo assume A.L.Tarasco “Concorso in magistratura e quiz di preselezione : primi ricorsi” in Corr.giur. 1999, 1548 il quale ritiene che non si possa parlare di disparità di trattamento “ visto che il superamento delle prove preselettive di diritto civile non può consentire di compensare una adeguata preparazione anche di diritto penale e amministrativo “. Al riguardo mi limito ad osservare che la disparità di trattamento sussiste proprio con specifico riferimento alla prova preselettiva in cui i candidati che hanno partecipato anche al concorso notarile hanno avuto il vantaggio di godere di due mesi suppletivi di memorizzazione che, considerato l’elevato numero complessivo dei quesiti, hanno costituito un vantaggio non indifferente. La adeguata preparazione in diritto penale e amministrativo può emergere soltanto in un momento successivo, cioè nello svolgimento delle prove d’esame ma non ha nulla a inerire con i problemi di costituzionalità posti dal regime transitorio.

19 Il concorso era stato bandito per n. 230 posti e quindi il numero dei candidati ammessi alle prove scritte sarebbe dovuto essere non superiore a 1150 ; in realtà, all’esito della prova di preselezione, oltre 1500 candidati hanno conseguito il punteggio massimo e, pertanto, sono stati ammessi a sostenere le prove scritte.

20 C.d.S. ord. 2/ 3/ 1999 n. 421, che riforma T.A.R. Lazio ord. 24/ 2/ 1999 n. 684. Entrambi i provvedimenti sono pubblicati in Foro it. 1999, III, 452 ; l’ordinanza è stata confermata da C.d.S. ord. 9/ 3/ 1999 n. 469 in Guida al Diritto 1999, 12, 4 con nota di G.Caruso “ Notai : la prova preliminare mostra i “ nei “ e finisce davanti al giudice amministrativo.

21 C.d.S. ord. 28/ 9/ 1999 n. 1769, che riforma T.A.R. Lazio ord. 26/ 8/ 1999 n. 2658. Entrambe le ordinanze sono pubblicate in Guida al Diritto 1999, 40, 99 con nota di Caruso “ Il Consiglio di Stato accoglie le censure “ cit.

Il Consiglio di Stato emetterà altre venti ordinanze di sospensiva, consentendo la partecipazione di decine di candidati : C.d.S. ord. 28/ 9/ 1999 n. 1784, 1902, 1903, 1904, 1905, 1906, 1907, 1908, 1909, 1910, 1912, 1913, 1914, 1915, 1917, 1921 ; ord. 12/ 11/ 1999 n. 2111, 2112, 2113, 2114.

22 Tra gli altri, a solo titolo di esempio, T.A.R. Emilia Romagna Sez. Parma ord. 23/ 11/ 1999 n. 275 e T.A.R. Veneto ord. 16/ 12/ 1999 n. 1534. Ha continuato a distaccarsi da tale orientamento T.A.R. Lazio ord. 27/ 10/ 1999 n. 308 in http://wwwstudiandodiritto.com con nota di A.L.Tarasco “Il T.A.R. Lazio riapre il caso delle prove preselettive.

23 T.A.R. Calabria Sez. Reggio Calabria ord. 13/ 10/ 1999 n. 918 in Guida al Diritto 1999, 42, 102 con nota di S.Mezzacapo “ La decisione del Tribunale amministrativo apre la strada a ulteriori impugnative “. Peraltro, C.d.S. ord. 28/ 9/ 1999 n. 1916 ha respinto, senza però motivare, l’appello contro ordinanza di rigetto della sospensiva chiesta dal candidato che aveva commesso due errori.

24 C.d.S. ord. 7/ 12/ 1999 n. 2275 in Guida al Diritto 1999, 49, 108 con nota di F.Giunta “ Dopo i dubbi sollevati dal Consiglio di Stato continua l’incertezza sulla preselezione “ e in Foro it. 2000, III, 10 con nota di R.Romboli.

25 C.d.S. Sez. consultiva parere n. 71/ 1998.

La descrizione di tale vicenda che ha comportato una netta contrapposizione tra la valutazione< operata dalla Sezione consultiva e quella compiuta dalle Sezioni giurisdizionali costituisce la migliore risposta a chi reiteratamente, da vari anni, accusa questa struttura giudiziaria di essere organicamente collegata con l’apparato sul cui operato è chiamato a giudicare, divenendo così, inevitabilmente, “ il Giudice dell’Amministrazione “ o, per citare una recente monografia “ il Giudice Amministratore “. Per un approfondimento su questa particolare tematica, si legga A.Quaranta “Funzione consultiva e funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato. Un nodo da sciogliere. “ in Cons. St. 1998, II, 279. 26 C.d.S. Ad.plen. ord. 20/ 12 1999 n. 2 in Corr.giur. 2000, 232 con nota di A.L.Tarasco “ Quiz in magistratura e nomofilachia del Consiglio di Stato” ; in Guida al Diritto, 2000, 2, 94 con nota di S.Mezzacapo “Preselezione uditori giudiziari : agli scritti chi ha sbagliato un quiz “ ; in Foro it. 2000, III, 10 con nota di R.Romboli. Nel prossimo numero di questa rivista sarà pubblicato un mio approfondimento specifico sui contenuti innovativi di tale importante ordinanza. 27 La prima osservazione, sul punto, si deve a G.Caruso, op. ult. cit., 102. Per una successiva, più approfondita analisi : F.Carricato “ La difficile semplificazione dei concorsi per uditore giudiziario e per notaio “ in Studium iuris 2000, 126 ss. 28 Attualmente già i bandi di concorso per funzionario C.O.N.S.O.B. , funzionario della Banca di Italia e per l’accesso alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione prevedono prove preselettive fondate su domande di taglio giuridico - economico e di cultura generale. 29 Al riguardo Tarasco, op.ult.cit., 235 imputa alla scelta del Consiglio di Stato di ammettere tutti i candidati che avessero compiuto un errore, il conseguente aggravamento del procedimento, ben prevedibile, dal momento che era facilmente immaginabile che, avendo l’avallo del giudice amministrativo, tutti i candidati con a carico un solo errore avrebbero proposto ricorso giurisdizionale per effettuare le prove scritte. Non si può condividere questa impostazione perchè il Consiglio di Stato ha il dovere di esaminare la posizione di un candidato alla volta, in sede di udienza camerale, per cui il giudizio di parametro dei contrapposti interessi in gioco, al fine della concessione del provvedimento cautelare, deve riguardare le posizioni soggettive presenti nel processo senza riferimento a considerazioni esterne di opportunità, che non devono influire in un giudizio di legittimità. 30 G. Virga, I quiz preselettivi tra gioco e realtà, in http://www.giust.it ; Carricato, op.cit., 129 ; Mezzacapo, La decisione del tribunale amministrativo cit., 105. In giurisprudenza : T.A.R. Calabria n. 918/ 99 cit. 31 G.Virga, op. cit., 2. Per rappresentarsi le incongruenze e le perplessità che ha dato luogo la preselezione informatica tra gli stessi candidati, è interessante visionare l’articolo di E.Iervolino “ Strategie concorsuali : tutto quello che avreste voluto sapere sui quiz e non avete mai osato chiedere “ in http://www.studiandodiritto.com, il quale significativamente si domanda se “sta lavorando in maniera significativa per il proprio futuro o ingannando il tempo con un surrogato di una rivista di enigmistica “, ponendo in rilievo come per molte domande “ il criterio di soluzione… non è vincolato ad alcuna conoscenza giuridica specifica, ma esclusivamente ad una combinazione “ terminologica “ : alla presenza nel quiz di un certo vocabolo o di una particolare espressione corrisponderà ( sempre ) una determinata risposta “.

32 Anche Tarasco, op.ult.cit., 1548 parla di “ regalo fatto ai candidati al concorso notarile che già conoscevano da tempo i quiz, avendo sostenuto in anticipi analoghe prove preselettive sorteggiate nel grande archivio informatico di diritto civile messo a punto per lo stesso concorso notarile “.

Carricato, op.cit., 129, sul punto, parla apertamente di “ privilegio “ riservato ai candidati notai.

33 Si veda la nota 16. Più in generale, per quanto attiene l’autonomia giuridica e scientifica del diritto commerciale rispetto al diritto civile : G.Cottino “ Diritto Commerciale “, Padova 1976, vol. I ; F.Ferrara “ Gli imprenditori e le società “, Milano 1980, VI ediz. ( rist. ).

34 Mi riferisco all’intervista rilasciata dal Dott. Franco Ippolito, Direttore Generale dell’organizzazione giudiziaria del Ministero di Giustizia, al Sole 24 ore del 16 marzo 2000, pag. 27.

35 Si veda “ Toghe in rivolta per il concorso dei magistrati “ in La Repubblica 9/ 3/ 2000, pag. 8.

36 L’A.N.M., con un comunicato in data 23/3/ 2000, ha sottolineato come “ il reclutamento facilitato proposto dal Ministero della Giustizia non assicurerebbe affatto l’ingresso in magistratura di validi professionisti, ma costituirebbe soltanto uno svilimento dell’avvocatura e della magistratura “.

Note

L'articolo “La gatta frettolosa fa i micini ciechi…” Alcune riflessioni sulla infelice esperienza della preselezione informatica nel recente concorso per uditore giudiziario proviene da Giustamm.

1. Premesse introduttive.

La storica tenzone che, ormai da anni, oppone la giurisprudenza dei T.A.R. a quella del Consiglio di Stato sulle modalità di correzione tenute nell’ambito dei concorsi e degli esami di abilitazione professionale, e in particolare sulla conoscibilità esterna dei criteri e delle valutazioni che comportano la promozione o la bocciatura del singolo candidato, sembra essere giunta alla svolta decisiva: i giudici milanesi, preso atto della costante tendenza del Consiglio di Stato di riformare le loro pronunce, adducendo la sufficienza del voto quale motivazione congrua per supportare la decisione della Commissione esaminatrice, cercano di superare l’ostacolo sollevando sul punto specifico questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 / 24 / 97 / 113 Cost. L’ordinanza consente di fare il punto su due questioni di viva attualità, e cioè:

1 ) la possibilità, da parte del Giudice, di adire l’Alta Corte qualora rinvenga un insanabile contrasto con la giurisprudenza degli Organi superiori, consolidata su un orientamento interpretativo ritenuto incostituzionale ;

2 ) il supposto, o reale, obbligo, da parte delle Commissioni esaminatrici di pubblici concorsi o esami di abilitazione, di motivare espressamente e specificamente le ragioni che inducono a ritenere non idonea la preparazione di uno specifico candidato.

2. La possibile incostituzionalità del c.d. diritto vivente.

Come è noto, il sindacato della Corte Costituzionale si esercita sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge, e consiste in un raffronto tra norma costituzionale e norma ordinaria. Articolata è invece la vicenda della difformità tra la norma costituzionale e la norma ordinaria, non in astratto, ma in concreto, in seguito alla costante interpretazione ed applicazione praticata dagli organi giurisdizionali, la quale viene a costituire il c.d. diritto vivente.[1]

Il diritto vivente è stato inizialmente ritenuto estraneo al giudizio di costituzionalità in quanto la natura stessa di tale giudizio comporta la necessità di prescindere dall’interpretazione prevalente di una disposizione di legge. Infatti, i giudizi sulla esatta interpretazione delle norme legislative sono di competenza esclusiva della Corte di Cassazione per la sua funzione “ nomofilattica “.

Di conseguenza, nell’ipotesi in cui sussistano varie ed eterogenee impostazioni giurisprudenziali, si dovrebbe avere un processo di progressivo adattamento all’interpretazione elaborata dall’Organo giudiziario Superiore con una consequenziale recezione dei relativi principi di diritto da parte dei giudici di primo grado : così essi dovrebbero adeguarsi, in nome della certezza del diritto, alle massime elaborate dalle Supreme Magistrature ( Consiglio di Stato, Corte dei Conti a Sezioni Riunite, Corte di Cassazione ) e queste ultime dovrebbero compiere lo stesso procedimento metodologico nei confronti della giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

Seguendo questa impostazione, in passato la Corte ha dichiarato non fondata questa tipologia di questioni, ritenendo che l’interpretazione del giudice a quo in aperto contrasto con il diritto vivente formatosi in seguito alle costanti pronunce dei giudici di legittimità sia suscettibile, al più, di prospettare la possibilità di un conflitto giurisprudenziale, con una eventuale revisione degli indirizzi accolti in precedenza, ma non certo un vizio di costituzionalità della sentenza impugnata [2].

In seguito l’Alta Corte, seguendo le stimolazioni della dottrina più recente[3] , ha riconosciuto la possibilità di sollevare dubbi di costituzionalità riguardanti l’interpretazione normativa risultante dal principio di diritto enunciato dalla Corte di Cassazione[4]. E’ sufficiente che il giudice “ a quo “ riconduca alla disposizione contestata “ una interpretazione non implausibile della quale egli, a una valutazione compiuta in una fase meramente iniziale del processo, ritenga di dover fare applicazione nel giudizio principale e sulla quale egli nutra dubbi non arbitrari o non pretestuosi di conformità a determinate norme costituzionali “[5].

La stessa Corte ha anzi significativamente precisato che la questione di costituzionalità è validamente posta anche quando il giudice a quo, affermando motivatamente di dubitare dell’orientamento giurisprudenziale prevalente o dominante, ritenga di dovere applicare la disposizione con un diverso significato, sempreché l’interpretazione offerta non risulti “ del tutto implausibile “ e cioè “ palesemente arbitraria “[6].

Questo orientamento, brevemente richiamato dai giudici ambrosiani nella loro ordinanza, merita sicuro accoglimento in quanto consente un più intenso ed efficace controllo di costituzionalità non essendo tra l’altro mancate ipotesi, verificatesi soprattutto nell’ambito del diritto penale militare, dove il Giudice delle leggi ha riconosciuto la contrarietà ai principi costituzionali di interpretazioni costantemente adottate dalla Suprema Corte, in merito ad alcuni istituti di tale specifico settore [7].

3. La motivazione delle valutazioni tecniche delle Commissioni esaminatrici: T.A.R. e Consiglio di Stato a confronto.

La disciplina della correzione delle prove sostenute all’esame di abilitazione alla professione legale è costituita dagli artt. 17 bis ss. R.D. 22/1/1934 n. 37.

L’art. 17 bis prevede che “ per ciascuna prova scritta ogni componente dispone di 10 punti di merito ; alla prova orale sono ammessi i candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove “. L’art. 24 dispone invece che “ il voto deliberato deve essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro; l’annotazione è sottoscritta dal Presidente e dal segretario”.

La normativa non prevede quindi l’obbligo di motivare il punteggio. Partendo da questa considerazione e dall’opinione, in passato pacifica [8], secondo cui non esisteva un obbligo legale e generale di motivazione degli atti amministrativi, per cui essa doveva ritenersi necessaria solo se imposta dalla legge o dalla natura dell’atto, la giurisprudenza aveva ritenuto di poter dedurre la sufficienza della sola enunciazione del punteggio complessivo escludendo la necessità sia della motivazione, sia della verbalizzazione dei voti attribuiti da ogni singolo commissario [9].

La L.7 / 8 / 1990 n. 241 ha profondamente innovato la materia, stabilendo l’obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi[10].

La motivazione deve necessariamente indicare gli elementi di fatto e le argomentazioni giuridiche che hanno determinato la concreta decisione della P.A.

L’entrata in vigore di tale norma ha comportato una profonda differenziazione tra gli orientamenti interpretativi innovativi della grande maggioranza dei giudici di primo grado e quelli tradizionali, propri del Consiglio di Stato. I T.A.R.[11] sulla base della lettera dell’art. 3, che ricomprende nell’ambito delle attività soggette agli obblighi motivazionali anche “ lo svolgimento dei pubblici concorsi “, hanno cominciato a richiedere una motivazione che rendesse logico l’iter logico seguito, sotto il profilo della logicità e della razionalità, annullando per violazione di legge tutti i giudizi di inidoneità che fossero argomentati con il solo voto insufficiente.

Il Consiglio di Stato, tranne qualche sporadica eccezione[12], ha sempre rigettato questa impostazione sulla base di un duplice ordine di considerazioni.

Si è affermato sovente che i punteggi “ rappresentano di per sè l’implicita motivazione senza necessità, oltre l’espressione numerica del punteggio stesso, di alcuna ulteriore specificazione “[13].

Di fronte all’obiezione caustica, ma non del tutto erronea, che “ la prospettazione secondo cui il voto sarebbe espressione sintetica, ma completa del giudizio recante in sè la sua motivazione… è… affermazione tanto perentoria quanto indimostrata ed indimostrabile e perciò insoddisfacente “ [14], i giudici di Palazzo Spada replicano, riprendendo una classica distinzione che sembra ormai però superata in dottrina [15], che l’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3L. cit. riguarda la sola attività provvedimentale e non quella del giudizio conseguente a valutazioni [16].

Il T.AR. Lombardia, ritenendo non ulteriormente procrastinabile la contrapposizione esistente tra i giudici amministrativi di primo grado e quelli di appello, e ritenendo che l’interpretazione proposta da questi ultimi sia lesiva dei principi costituzionali di trasparenza dell’azione amministrativa e di concreta tutelabilità delle sfere giuridiche dei candidati, ha deciso di interpellare direttamente l’Alta Corte sulla base dei principi sopra esposti.. Appare difficile, però, considerato l’arretrato che grava sulla Corte, sperare di poter avere una risposta in tempo utile per lo svolgimento delle prossime prove scritte [17].

4. Considerazioni conclusive. Gli interessi in gioco e la colpevole inerzia del Parlamento.

Il contrasto interpretativo fin qui descritto non si spiega se non alla luce della diversa prevalenza dei contrapposti interessi in gioco assegnata dai giudici di Palazzo Spada rispetto ai magistrati di primo grado.

La questione è costituita dalla esigenza, facilmente avvertibile e di sicuro interesse generale, di un tempestivo espletamento delle procedure concorsuali in modo da permettere al singolo di pianificare con una certa serenità il possibile sviluppo della propria attività professionale e la possibilità, comunque, di rendersi conto di dovere correggere le proprie metodologie di studio al fine di pervenire alla preparazione necessaria per il conseguimento del proprio obiettivo.

Occorre tenere presente, inoltre che l’allungamento dei tempi di correzione comporta, indirettamente una perdita di risorse per la società: appare chiaro, infatti, che un laureato capace e meritevole, ma privo di quei mezzi economici che ormai sono divenuti necessari per continuare ad approfondire le conoscenze necessarie per vincere i concorsi, o comunque superare gli esami di abilitazione più prestigiosi, sarà indotto, dopo un periodo di tempo che può essere più o meno lungo, a seconda delle individuali motivazioni e forza di volontà : ciò si risolve non solo in una frustrazione individuale per chi si trovi a dovere ridimensionare legittime aspirazioni personali per cause non imputabili a sè, ma anche un inaccettabile spreco di risorse per la collettività.[18]

Il perseguimento di tale esigenza si scontra con l’ ostacolo rappresentato dal numero imponente dei candidati che si presentano a sostenere questo tipo di prove [19]con una preparazione spesso superficiale e approssimata [20] che costringe, comunque, i commissari a fronteggiare in tempi ristretti ( che, per l’esame da avvocato non può essere superiore a sei mesi salva la concessione di una eccezionale e motivata proroga ), la correzione di migliaia di elaborati redatti in forma sciatta e, a volte, incomprensibile. Per non giungere, anche agli esami di abilitazione, ai tempi insopportabilmente lunghi, che ben conoscono i candidati al concorso per uditore giudiziario, si è instaurata spontaneamente la prassi di procedere ad una lettura estremamente veloce dei compiti con l’indicazione finale del solo punteggio riportato, senza alcun commento né l’indicazione degli errori o delle lacune che hanno cagionato la non idoneità. Il Consiglio di Stato ritiene, affermandolo anche in alcune sentenze, che occorra garantire, anche in questo settore, una efficacia effettiva dell’azione amministrativa : “ La ragione di applicare alla materia concorsuale principi meno rigorosi si collega alla pratica impossibilità di richiedere alle commissioni, già onerate in taluni concorsi (non escluso di certo quello per la abilitazione alla professione forense) un compito assai pesante, l’ulteriore fatica di motivare in modo esteso ed esplicito centinaia o migliaia di elaborati scritti ; il che renderebbe ancora più lunghi i tempi di correzione, con gravissimi disagi per i concorrenti e per gli interessi pubblici connessi alla procedura senza peraltro attribuire nella sostanza garanzie significativamente maggiori “ [21]. Proprio per perseguire queste finalità, il Consiglio di Stato, questa volta in sede consultiva, aveva espresso parere favorevole alla modifica dei criteri di valutazione nei concorsi, nel senso di semplicemente “ assegnare “ e non più di “ motivare “ i punteggi attribuiti ai candidati “ essendo la graduazione numerica un modo di differenziare le valutazioni “[22].

Si è però giustamente replicato [23]come non si possa disapplicare l’art. 3 L. cit. solo in nome delle esigenze di “ efficacia e di economicità dell’azione amministrativa “[24]in quanto ciò si risolve, alla fine, in un deficit di tutela e di rispetto umano dei candidati che mantengono comunque il diritto morale, oltreché giuridico, di sapere concretamente perché sono stati giudicati non idonei.

La soluzione più logica e foriera di immediati riscontri positivi appare essere quella di aumentare il numero dei Commissari attribuendo loro anche una ragionevole indennità di presenza per incentivarne l’operato [25]. Occorre prendere atto che il numero dei candidati è decuplicato rispetto a vent’anni fa, comportando la necessità di un corrispondente aumento degli esaminatori per continuare a mantenere lo stesso rapporto di proporzionalità sussistente in passato, fornendo la concreta possibilità di una valutazione maggiormente meditata e motivata.

Purtroppo le notizie che giungono dal Parlamento sono tutt’altro che buone in quanto i soli disegni di legge presentati su questa tematica [26]si limitano a prevedere la necessità di una motivazione espressa e approfondita senza tenere alcun conto delle inevitabili conseguenze che l’adozione legislativa di tale principio comporta.

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[1] Sulla definizione di diritto vivente e le implicazioni che ne conseguono : D.Nocilla “ A proposito di “ diritto vivente “ in Giur. Cost. 1981, 1876 ; A. Anzon “ La Corte Costituzionale e il diritto vivente “ in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, Padova 1985, 5 ss. ; G.Zagrebelsky “ La dottrina costituzionale e il diritto vivente “ in Giur. Cost. 1986, 1148 ; A.Pugiotto “ Sindacato di costituzionalità e diritto vivente “, Milano 1994.

[2] Corte Cost. ord. n. 848 /1988 in Giur. Cost. 1988, 4042 ; ord. n. 77 / 1990, ivi, 342 ; ord. n. 269 / 1991, ivi, 2159 ; ord. n. 87 / 1994, ivi, 1994, 843 ; ord. n. 410 /1994, ivi, 1994, 3632.

In dottrina : V.Crisafulli “ Questioni in tema di interpretazione della Corte costituzionale nei rapporti con la interpretazione giudiziaria, ivi, 1956, 931 ; M.Mazziotti “ Osservazioni all’ord. n. 128 / 1957, ivi, 1957, 1226.

[3] G.Zagrebelsky, voce “ Processo Costituzionale “ in Enc. Diritto, Milano, vol. XXXVI, 1987, 646.

[4] La prima pronuncia della Corte sul punto è stata Corte Cost. n. 30 /1990 in Giur. Cost. 1990, 103, seguita da Corte Cost. n. 130 /1993, ivi, 1993,1048 ; n. 257 /1994, ivi, 1994, 2089 ; n. 463 / 1994, ivi, 1994, 3985 ; n. 58 / 1995, ivi, 1995, 493 ; n. 110 / 1995, ivi, 1995, 902 ; n. 345 / 1995, ivi, 1995, 2594 ; n. 350 /1997, ivi, 1997, 3435.

[5] Corte Cost. 58 /1195 cit., 499

[6] Corte Cost. 58 / 1995 cit., 499.

[7] Si pensi a Corte Cost. n. 61 / 1995 in Diritto penale e processo 1995, 1309 con nota di P.Pittaro “ L’ignoranza dei doveri militari : scusabile se inevitabile “, in Giur. Cost. 1995, 525 con osservaz. di M.Petrone “ L’efficacia scusante dei doveri militari “, in Riv. pen. 1995, 61 con nota di A. Tencati “ L’errore nel diritto penale militare “, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 39 c.p.m.p. nella parte in cui non esclude “ dall’inescusabilità dell’ignoranza dei doveri inerenti allo stato militare l’ignoranza inevitabile “, e a Corte Cost. n. 284 / 1995 in Cass. pen. 1995, 2799 con nota di G.Mazzi “ Sanzioni sostitutive, reati militari e principio di complementarietà “, che ha riconosciuto l’applicabilità delle sanzioni sostitutive ai reati militari, applicabilità sempre negata dalla Corte di Cassazione.

Recentemente il Trib. Mil. di Torino ha emanato un’interessante ordinanza in cui è stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art.260 c.p.m.p. così come viene costantemente interpretato dalla Suprema Corte : Trib. Mil. Torino ord. 12 / 1 / 1999 in Gazz. Uff. 1999, I Serie speciale, n. 19, 17 ss.

[8] Si citano, a solo titolo esemplificativo, A.M. Sandulli “ Manuale di Diritto Amministrativo “, NapoliXV ediz., 1989, 693 – 694 ; M.S.Giannini “ Diritto Amministrativo “, Milano II ediz., 1988, 688- 689.

[9] C.d.S. 4 / 3 / 1980 n. 144 in Cons.St. 1980, I, 167 ; 10 / 6 / 1980n. 645, ivi, 1980, I, 869.

[10] Art. 3 L. 241 / 1990 : “ Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi e il personale deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale “.

[11] T.A.R. Marche 28 / 2 / 1992 n. 112 in T.A.R. 1995, I, 630 ; 1 / 4 / 1992 n. 160, ivi, 1992, I, 1568 e 2146 ; 12 / 2 / 1993 n. 65 in Cons. St. 1993, I, 1301 ; T.A.R. Sicilia 21 / 12 / 1994n. 2794 in T.A.R. 1995, I, 417 e 921 ; Cons. Giust. Amm. 31 / 5 / 1995 n. 228 in Cons. St. 1995, I, 942 ; T.R.G.A. 20 / 11 / 1995 n. 317 in T.A.R. 1995, I, 128, con riferimento al concorso per posti di ricercatore universitario ; T.A.R. Puglia25 / 3 / 1997, ivi, 1997, I, 2077 ; T.A.R. Lombardia 3 / 6 / 1998, ivi, 1998, I, 3025 ; 30 / 6 / 1998, ivi, 1998, I, 3045.

[12] C.d.S.31 / 5 / 1995 in Cons. St. 1995, I, 942 ; 29 / 1 / 1998, ivi, 1998, I, 38.

[13] Così espressamente C.d.S. 13 / 5 / 1998 in Cons. St. 1998, I, 784. Tra le altre decisioni che adottano questo tipo di argomentazioni : C.d.S. 15 / 10 / 1993 n. 727, ivi, 1993, I, 1301 ; 19 / 9 / 1995 n. 1323, ivi, 1995, I, 1229 la quale ribadisce la validità di tale orientamento, pur riconoscendo la necessità di motivare il punteggio negativo attribuito in caso di unico candidato ad un pubblico concorso ; 27 / 5 / 1996 n. 1536, ivi, 1996, I, 1935.

[14] Così espressamente T.A.R. Lombardia 3 / 6 / 1998 cit.

[15] Questa impostazione è stata sviluppata con il massimo livello di approfondimento da P.Virga “ Il provvedimento amministrativo “, Milano II ediz., 1972. Le conclusioni del suo pensiero si trovano anche nel volume “ Diritto Amministrativo. Atti e ricorsi “ Milano V ediz., 1999, 5 – 6 e 26 ; Nello stesso senso anche G.Landi / G.Potenza / V.Italia “ Manuale di diritto amministrativo “, Milano XI ediz., 1998, 234, che espressamente escludono dall’ambito provvedimentale “ i giudizi… delle Commissioni esaminatrici che, a seguito di prove d’esame o di valutazione di titoli, dichiarano l’idoneità o inidoneità degli aspiranti ad un titolo di studio, ad un pubblico impiego ecc. “ ; A.M.Sandulli, op. cit., 639.

Altra parte della dottrina, invece, ha distinto il provvedimento come l’atto finale della fase procedimentale che influisce sulle situazioni soggettive dei privati, rispetto ai meri atti amministrativi che costituiscono, invece, momenti strumentali del procedimento.

Questa impostazione, che sembra ormai prevalere nella letteratura pubblicistica, è stata propugnata per primo dal compianto M.S.Giannini, op. cit., 672 ss., ed è stata poi seguita da R.Galli “ Corso di diritto amministrativo “, Padova II ediz., 1994, 464 , da V.Cerulli Irelli “ Corso di diritto amministrativo “, Torino II ediz., 1997, 503 e da R.Villata in “ Diritto Amministrativo “ a cura di L.Mazzarolli – G.Pericu – A.Romano – F.A.Roversi Monaco – F.G.Scoca, Bologna II ediz., 1998, 1407 ss

[16] C.d.S. 27 / 5 / 1996 n. 747 in Cons. St. 1996, I, 987 ; 29 / 7 / 1997 n. 309 in Foro Amm. 1997, 3147 ; 29 / 12 / 1997 n. 583 in Cons. St. 1997, I, 1751.

[17] Si consideri che l’ordinanza del Trib. Militare di Torino, citata nella nota 7, pende ormai da quattordici mesi…

[18] Per ricordare le mie passate esperienze concorsuali, le Commissioni competenti avevano impiegato sei mesi per correggere le prove scritte all’esame di abilitazione alla professione legale, otto mesi per correggere le prove scritte al concorso per Procuratore dello Stato, undici mesi per le corrispondenti prove richieste al concorso per uditore giudiziario militare, e ben sedici mesi ( ! ) prima di comunicare i candidati ammessi alla prova orale del concorso per uditore giudiziario ordinario.

[19] Si riportano due testimonianze sugli effetti concreti derivanti da questa situazione, con specifico riferimento alla professione legale : “ 109.000 avvocati iscritti oggi in Italia costituiscono oggettivamente un problema di ordine pubblico. Questo è il problema oggi fondamentale, col quale si dovranno necessariamente fare i conti i prossimi anni “ ( intervento del Cons. Angelo Converso al Convegno “L’Avvocatura tra funzione pubblica , corporazione e attività di impresa : una crisi di identità ? “in Giur. it. 1999, V, 1766 ) ;

“ L’Italia è di gran lunga il paese dell’Unione Europea con il maggior numero di avvocati che, allo stato, sono oltre centodiecimila. Per fare un raffronto basta prendere in considerazione la vicina Francia dove, a dicembre 1996, gli avvocati erano circa trentaseimila, di cui soltanto ottantacinque ( ! ) abilitati a difendere dinanzi alle Magistrature Superiori. Tale rapporto è destinato a deteriorarsi anno per anno, posto che, a quanto pare, gli albi professionali ogni anno si arricchiscono di circa diecimila unità “ (Relazione del Prof. G.Verde all’inaugurazione dell’anno giudiziario 1999 : “ La giustizia italiana agli albori del 2000 “ in Foro it. 1999, V, 87 ).

[20] Mi permetto di citare alcuni brani, assai efficaci, tratti dalla Relazione del Presidente della Commissione esaminatrice del concorso per uditore giudiziario indetto con D.M. 6 / 3 / 1986 : “ tratto caratteristico che emerge dalla lettura dei tremila elaborati è, invero, la palese inettitudine della maggioranza dei candidati al componimento scritto, riscontrabile anche in parecchi di coloro che hanno ottenuto l’ammissione. I candidati non sanno esprimersi in modo chiaro ed in forma passabile ; ciò dipende sicuramente dalla impostazione degli studi universitari di giurisprudenza… Buona parte dei temi sono così poveri da stentare a credere che gli autori legittimamente si fregino del titolo di dottore in Giurisprudenza. Di fronte a parecchi di essi si sarebbe tentati di interdire in perpetuo ai redattori l’accesso ai pubblici concorsi “

[21] Questa affermazione, crudele nei confronti dei candidati , ma efficace nella sua sincerità e rivelatrice della radice profonda della linea interpretativa propugnata da Palazzo Spada, si legge in C.d.S. 583 / 1997 cit.

[22] Così C.d.S. Ad.Gen 9 / 11 / 1995n. 120 in Cons. St. 1996, I, 2025

[23] T.A.R. Puglia n. 207 / 1997 cit.

[24] Così, espressamente, C.d.S. 27 / 9 / 1994 n. 739 in Cons. St. 1994, I, 1206.

[25]“ Gli esami di avvocato vengono considerati un compito fastidioso e residuale dagli stessi membri delle Commissioni preposte a svolgerli. Quando nei Consigli di Facoltà si deve procedere a designare i docenti da inserire in queste commissioni si verifica, immancabilmente un fuggi fuggi generale, perché si tratta di un compito enormemente dispendioso e delicato sul piano dell’impegno tecnico che richiederebbe.

Mi parrebbe urgente, pertanto, che anche sotto questo profilo fosse assunta una qualche iniziativa diretta ad imprimere alle commissioni giudicatrici una maggiore qualificazione tecnica e, insieme, ad incentivare e a non scoraggiare (come purtroppo accade attualmente) lo svolgimento di un’attività di così vitale importanza per il futuro della professione… “ (tratto dall’intervento del Prof. Gino Cavalli al Convegno “ L’Avvocatura… “ cit., 1772.

[26] Nel mese di luglio 1999, e cioè all’indomani della “ stangata milanese “ agli esami di Avvocato (17,6 % di candidati promossi ), sono stati presentati alla Camera dei Deputati il D.d.l. 6233 / Pisapia, e al Senato della Repubblica i D.d.l. 4154 / Bedin e 4191 / Duva. Tali disegni di legge sono tra loro equivalenti in quanto si limitano a prevedere espressamente che “ la motivazione non può consistere in una valutazione esclusivamente numerica e deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria “.

Ovviamente nessuno dei disegni di legge contiene alcun riferimento alle strutture e al personale necessario per rendere concreta e attuale, e non meramente ideale, tale disposizione che non si può, in astratto, non condividere.

Note

L'articolo Obbligo di motivazione e pubblici esami: la parola passa alla Corte costituzionale proviene da Giustamm.

Introduzione

La sentenza in esame si occupa del sempre più attuale problema dei vizi inerenti al provvedimento di valutazione dei compiti scritti redatti dai candidati all’abilitazione all’esercizio della professione legale [1].

La ricorrente, in seguito ad un giudizio di non ammissione alle prove orali, ha adito il Giudice Amministrativo, lamentando la presenza dei vizi di violazione di legge e di eccesso di potere per difetto di motivazione. Essa, in via istruttoria, ha, altresì, richiesto la verificazione dei tempi occorrenti per procedere all’integrale lettura degli elaborati scritti esaminati dalla Commissione giudicatrice nella seduta, nella quale era stato corretto il proprio compito e le era stata attribuita la valutazione negativa. In accoglimento di tale istanza, i giudici amministrativi, con ordinanza presidenziale istruttoria, hanno disposto l’acquisizione di copia degli elaborati letti e valutati nella seduta in oggetto ed hanno ordinato al Presidente dell’Ordine degli avvocati di Milano di dar corso alla verifica, in contraddittorio, del tempo necessario per la lettura dei medesimi.

Da tale verifica è emerso come la sola lettura integrale di ciascun compito fosse avvenuta in 6 minuti e 33 secondi (risultato ottenuto dalla divisione del tempo totale impiegato per leggere tutti gli elaborati acquisiti per il numero degli stessi), mentre dal verbale della seduta contestata emergeva che la lettura “collegiale” di ciascun elaborato aveva occupato i Commissari per soli 2 minuti e 30 secondi, quindi per un periodo di tempo circa tre volte inferiore.

Sulla base di tali presupposti il Tribunale Amministrativo ha riconosciuto la fondatezza del ricorso, ritenendo sussistente il vizio di legittimità dell’eccesso di potere “per difetto di adeguata istruttoria, essendo manifesto che quest’ultima [era] stata oggettivamente insufficiente rispetto alla valutazione assegnata dalla legge alla Commissione”. Tale vizio assorbiva, peraltro, quello, originariamente denunciato dalla ricorrente, di eccesso di potere per difetto di motivazione, “essendo altrettanto evidente che alcuna motivazione poteva essere rettamente resa in difetto degli indispensabili elementi di giudizio”. Infine, i giudici hanno dichiarato l’obbligo della Commissione esaminatrice di ripetere le operazioni di valutazione, rinnovando ora per allora il già espresso giudizio.

Tale decisione consente di esaminare la figura sintomatica dell’inadeguatezza istruttoria e di verificare i poteri che la Commissione esaminatrice può esercitare all’interno della fase procedurale di correzione dei compiti.

Le principali figure sintomatiche di eccesso di potere

L’eccesso di potere[2], com’è noto, costituisce uno dei tre tipici vizi dell’atto amministrativo insieme all’incompetenza e alla violazione di legge (art. 3, legge 6 dicembre 1971, n. 1034) e viene espressamente indicato nella L. 31 marzo 1889, n. 5892, istitutiva della IV Sezione del Consiglio di Stato, senza che peraltro il legislatore ne fornisse una definizione. Del resto, un addentellato normativo per l’identificazione del senso della celebre locuzione era dato dalla L. 31 marzo 1877, n. 371, che per l’occasione adottava l’accezione letterale ed alquanto ristretta di “straripamento di potere”, ricomprendendo in essa tutti gli episodi in cui la Pubblica Amministrazione avesse esercitato l’azione amministrativa al di fuori delle proprie prerogative.

Peraltro, la giurisprudenza del Consiglio di Stato non accolse tale impostazione, che avrebbe consentito un sindacato marginale sull’attività amministrativa [3], ma sin dalle prime decisioni utilizzò lo strumento dell’eccesso di potere per avviare il sindacato sull’attività discrezionale della P.A. [4]

Il passaggio dall’idea di un eccesso di potere come “straripamento” a quella di sviamento di potere (ovvero esercizio scorretto della discrezionalità) è segnato dal riconoscimento, da parte degli operatori del diritto, che l’attribuzione di ogni singolo potere alla Pubblica Amministrazione è funzionale al perseguimento di interessi pubblici particolari riconnessi a codesti poteri e non al fine di soddisfare un interesse pubblico genericamente individuato. Tale assunto condusse la giurisprudenza a considerare l’eccesso di potere quale vizio volto a punire la P.A. che avesse esercitato un potere per un fine diverso da quello tipico ovvero che per conseguire un determinato fine avesse utilizzato un potere diverso da quello tipizzato per quello scopo.

Il vizio di eccesso di potere, attraverso l’elaborazione della dottrina, è stato in un primo momento inquadrato quale vizio di un elemento costitutivo dell’atto amministrativo, che poteva essere la causa, la volontà, i motivi, seguendo l’impostazione negoziale del provvedimento amministrativo [5] . Tale impostazione risulta ormai superata dalla giurisprudenza ed oggi si tende a considerare l’eccesso di potere quale vizio della funzione esercitata dalla P.A. In tal modo la verifica della sussistenza del medesimo vizio non è calibrata (o non lo è solo) sull’atto ma sulle modalità di esercizio della potestà amministrativa.

Si deve aggiungere che la difficoltà, in concreto, di identificare l’interesse perseguito dalla P.A. nell’esercizio dell’azione amministrativa, ha indotto la giurisprudenza ad individuare una serie di figure sintomatiche di eccesso di potere, che configurano vizi di ragionevolezza, logicità e coerenza della funzione [6]. Esse comportano l’illegittimità dell’atto amministrativo, a prescindere dal fatto che sia dimostrato, in concreto, lo sviamento del potere esercitato dalla P.A.

Quali figure sintomatiche sono state individuate, tra le altre, la contraddittorietà intraprocedimentale e provvedimentale (quando le premesse del procedimento o i diversi provvedimenti non siano coerenti con la conclusione dello stesso o tra di loro). L’illogicità manifesta (provvedimento illogico adottato dalla P.A.; in tema di concorsi, la giurisprudenza sovente annulla la determinazione dei criteri di valutazione sulla base di tale vizio)[7], il travisamento di fatti (presenza di un fatto discordante con la realtà), la disparità di trattamento (emissione di provvedimenti diversi in relazione a situazioni identiche), la violazione di circolari (provvedimenti difformi dalle circolari, senza la presenza di una motivazione in grado di giustificare tale difformità) e, infine, la carenza di adeguata istruttoria[8] (accertamento completo dei presupposti del provvedimento)[9].

La eventuale inadeguatezza dell’attività istruttoria

Facendo leva sul vizio di eccesso di potere per inadeguata istruttoria, il T.A.R. Lombardia, con la sentenza in commento, ha annullato il provvedimento amministrativo di non ammissione alle prove orali di una praticante all’esame di avvocato: due minuti e mezzo non sarebbero sufficienti per un ponderato accertamento tecnico-valutativo sugli elaborati della candidata.

Su tale decisione sembra che non possa essere mossa alcuna censura. Nel verbale di correzione degli elaborati era infatti indicato che la lettura degli stessi si era svolta collegialmente e, pertanto, bisogna ritenere, fino a querela di falso, che tale modalità sia stata osservata dalla commissione esaminatrice. Il Tribunale, pertanto, sulla scorta della verificazione, ha correttamente osservato che i tempi registrati dalla stessa commissione (circa due minuti e mezzo) non erano sufficienti per consentire l’espletamento di una lettura collegiale.

In particolare si osservi che, riguardo a tali tempi, il Consiglio di Stato ritiene che sette minuti per la correzione di ciascun elaborato siano adeguati ed esclude, in tal caso, il vizio di eccesso di potere [10]. Non esclude tale vizio la revisione protrattasi per solo un minuto o un minuto e mezzo [11]. Peraltro, occorre considerare che nelle massime del Consiglio di Stato si ripete che la brevità del tempo impiegato, da sola, non è indice di eccesso di potere, dovendo, normalmente, essere accompagnata da un ulteriore elemento che dimostri il dedotto vizio[12].

La giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali si muove sullo stesso piano di quella del Consiglio di Stato, negando che l’insufficiente od incompiuta valutazione dei compiti, e quindi il vizio di eccesso di potere, possa dedursi dalla sola brevità del tempo impiegato nella correzione degli elaborati, a meno che l’esiguità del tempo stesso sia tale da rendere materialmente impossibile l’espletamento delle operazioni prescritte[13] (sulla base di criteri di comune esperienza [14]). Del pari irrilevante è la rapidità della correzione, qualora risulti che i compiti siano stati presi in esame e valutati [15] e non risultino manchevolezze nelle operazioni relative alle stesse valutazioni, che dimostrino la negativa influenza, sul giudizio espresso nei confronti dei candidati, di un affrettato ed insufficiente esame da parte dell’organo esaminatore [16]. Integrano però il vizio di eccesso di potere i casi limite in cui siano stati impiegati un minuto o un minuto e mezzo a candidato [17] o anche, secondo talune decisioni, meno di tre minuti[18] o ancora il tempo medio di correzione sia talmente ridotto da risultare incongruo sempre alla stregua dei principi di comune esperienza [19] ovvero sia ictu oculi tale da rendere naturalmente impossibile l’adeguato assolvimento dei prescritti adempimenti [20].

Tali sentenze, dunque, dichiarano l’irrilevanza della brevità delle operazioni, facendo poi salvi alcuni casi limite. Altro orientamento, invece, afferma la rilevanza dell’inadeguatezza del tempo occorso per la correzione dei compiti. In particolare, tali decisioni esprimono l’insufficienza dei tre minuti dedicati dalla commissione esaminatrice a ciascun elaborato, statuendo l’illegittimità del giudizio di non ammissione [21].

Quindi, qualora sia verbalizzato che la lettura è avvenuta collegialmente, il Giudice Amministrativo non può far altro che verificare la rispondenza delle risultanze fattuali a tali dichiarazioni. Tuttavia, occorre fare un passo indietro e verificare, alla luce dei principi e delle norme, se sia necessaria una ponderata e meticolosa istruttoria, completa sotto ogni profilo, ovvero se sia possibile leggere individualmente i compiti ed in una fase successiva procedere alla discussione e valutazione [22].

L’istruttoria nel procedimento di correzione degli elaborati dell’esame avvocati: lettura collegiale o anche lettura individuale?

Sul tema l’art. 23 del R.D. 37/1934 [23], detta una procedura alquanto elastica prevedendo che la commissione giudicatrice degli esami di avvocato debba compiere la revisione dei lavori scritti “nel più breve tempo possibile”. Si tratta, dunque, di una norma che lascia, di per sÚ, ampio spazio all’organo valutatore per determinare le modalità di correzione degli elaborati. Si tenga, inoltre, conto che, sempre a termini di tale norma, il lavoro di correzione non può protrarsi oltre i sei mesi dalla conclusione delle prove. Un’eventuale proroga di detto termine non può essere disposta che una sola volta, per non più di novanta giorni e deve essere giustificata da motivi eccezionali e debitamente accertati. Tali serranti condizioni, oltre alla previsione espressa di una regola di celerità nella conclusione della correzione, inducono a ritenere che l’interesse prevalente in tale tipo di procedimento amministrativo sia la rapidità dell’azione della P.A., che assume rilevanza predominante al fine di consentire ai candidati di conoscere entro ragionevoli limiti di tempo l’esito delle proprie prove e quindi potersi programmare per la prova orale oppure approfondire gli istituti di diritto civile e diritto penale presso uno dei tanti corsi che svolgono la meritoria attività di supporto alla preparazione [24]. Pertanto, alla luce di tali considerazioni emerge un concreto interesse della medesima P.A. a non aggravare il procedimento, ovvero ad utilizzare le forme e i modi più efficaci ed efficienti per raggiungere in tempi quanto più rapidi il completamento della correzione. E ciò potrebbe paradossalmente comportare che la lettura collegiale non solo sia inopportuna, ma possa anche essere considerata illegittima, qualora comporti la necessità della proroga [25].

Il tenore letterale della disposizione citata lascia spazio a due possibili interpretazioni: la prima, più garantista riserva tutte le operazioni di lettura, correzione, discussione, valutazione e assegnazione del punteggio al collegio; la seconda, più efficientista, riserva all’intero collegio le ultime fasi della revisione dei compiti (discussione, valutazione e assegnazione del punteggio), mentre la lettura degli stessi dovrebbe essere compiuta da parte dei singoli commissari individualmente. Questa seconda alternativa consentirebbe certamente tempi complessivi di correzione più ristretti.

Del resto, la ratio che emerge dalla norma in oggetto pone in primo piano un’esigenza di rapidità della conclusione del procedimento di revisione dei compiti: questo, infatti, deve essere completato nel minor tempo possibile e, comunque, non in più di sei mesi. Un’eventuale proroga può essere concessa, ma in casi del tutto eccezionali. Dunque, è predominante un interesse alla celerità della conclusione delle operazioni. A fronte, poi, di una disposizione duttile, per quanto riguarda la procedura da seguire, sembra di poter dire che nulla vieta di adottare una procedura che preveda una prima lettura individuale dei compiti da parte di ciascun commissario, per conto proprio, e solo in un secondo momento far partecipare l’intero collegio alla discussione e deliberazione del punteggio.

Si osservi, peraltro, che la collegialità è funzionale alla miglior ponderazione sulla deliberazione da adottarsi, dovuta all’apporto di specifiche professionalità: quella dogmatico-culturale del docente universitario, quella pratico-applicativa dell’avvocato ed, infine, la sintesi di ambedue impersonata dal magistrato, il quale garantirebbe altresì l’imparzialità della valutazione propria di un organo dello Stato. L’apporto positivo di tali professionalità non risulta certo compromesso dall’esclusione della lettura collegiale a vantaggio di una prima fase squisitamente individuale del procedimento di correzione, considerato che comunque la fase deliberativa permarrebbe di competenza collegiale.

Dal punto di vista del diritto positivo, inoltre, non pare che la lettura collegiale sia connessa in termini di necessità funzionale alla deliberazione collegiale. Costituisce, del resto, prassi ricorrente degli organi collegiali delle Società (si pensi ai consigli d’amministrazione) la relazione introduttiva di un componente che ha dovuto studiare preventivamente la questione e poi la illustra all’organo collegiale, il quale prenderà le conseguenti determinazioni.

Tale impostazione sembra trovare indiretto riscontro, nella giurisprudenza amministrativa che si è occupata del problema. Infatti, le stesse sentenze dei giudici di primo grado, che pure accolgono i ricorsi dei candidati giudicati non idonei, non fanno mai riferimento alla necessità di una lettura collegiale, ma altresì a tempi e modalità di espletamento della procedura [26]. In tali casi, come in quello in esame, il giudice amministrativo si limita a prendere atto delle verbalizzazioni eseguite ed a verificare se le operazioni attestate possano essere state effettivamente eseguite dalla commissione.

Si consideri, infine, il dato storico: la prassi invalsa della lettura collegiale e, quindi, della massima garanzia per la ponderazione della decisione, era fattibile in un contesto storico e culturale, quale quello risalente all’epoca dell’emanazione della legge sull’ordinamento della professione di avvocato e procuratore (il 1934), dato lo scarso numero dei candidati iscritti all’esame. In mancanza, pertanto, di una riforma legislativa volta alla modifica dell’accesso all’avvocatura o, quantomeno, dell’art. 23 cit., l’interesse prevalente evincibile dalle norme è quello di rapidità, cui non può essere opposta deroga se non per motivate esigenze eccezionali, debitamente accertate. Con ciò non si vuole uno scadimento delle garanzie del candidato, il quale sarà assicurato sia dalla discussione e deliberazione collegialmente effettuata che da una congrua motivazione del giudizio della commissione, imposta dell’art. 3, L. 241/1990 [27], la quale consenta di ricostruire l’iter logico-giuridico del processo decisionale.

Inoltre, l’imposizione di una procedura appesantita della lettura collegiale potrebbe indurre la tentazione di cedere, sempre più forte man mano che si avvicini il termine di scadenza, a dare un’accelerazione sempre più intensa al lavoro collegale, al punto di eliminare quelle garanzie che sarebbero, invece, state rispettate ove si fosse proceduto sin dall’inizio ad una lettura individuale dei compiti con successiva delibera collegiale.

Infine, non pare che una tale interpretazione si ponga in radicale contrasto con il principio di completezza dell’istruttoria [28].

Segue: la c.d. discrezionalità procedimentale

Come è noto, l’istruttoria è la fase procedimentale diretta all’acquisizione dei dati e delle conoscenze necessarie per poter adottare il provvedimento e costituisce lo strumento attraverso cui l’amministrazione adempie all’obbligo generale di adeguati accertamenti dei presupposti giustificativi del provvedimento. Non esiste una disciplina generale dell’istruttoria [29], ma ciascun procedimento ne ha una disciplina, regolata in modo più o meno minuzioso.

Fermo restando l’obbligo di compiere le attività istruttorie previste dalla legge, governa l’istruttoria il principio di libertà nell’acquisizione degli elementi di fatto. Così impone l’art. 6, lett b), legge 241/90 che conferisce al responsabile del procedimento il potere di “accertare d’ufficio i fatti” e di disporre il compimento degli atti “all’uopo necessari”. Nondimeno quella parte dell’istruttoria non retta da norme (non obbligatoria) incontra il limite del principio di non aggravamento [30], il quale non si pone in contrasto con il principio inquisitoria sopra detto, ma lo sottopone al limite dettato dall’economicità dell’azione amministrativa.

Per il caso di specie, la fase istruttoria è espressamente disciplinata dall’art. 23 del R.D. 22 gennaio 1934, n. 37, il quale eleva a principio preminente la rapidità del procedimento. Tale disposizione sembrerebbe giustificare un’eventuale scelta discrezionale della Commissione di procedere alla lettura individuale degli elaborati.

Tale conclusione trova indiretta conferma nel principio di buon andamento della pubblica amministrazione.

╚ noto che, ai sensi dell’art. 97 Cost., deve essere assicurata, oltre che l’imparzialità, il buon andamento della Pubblica Amministrazione. Tale principio è stato attuato dall’art. 1 della legge 241/90, secondo cui l’azione amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge ed è retta, tra l’altro, dal criterio dell’efficacia, la quale deve essere perseguita con la massima celerità.

Alla luce di tali principi la P.A. agisce in base ai criteri della discrezionalità anche in relazione alla considerazione dei fatti e degli interessi nel procedimento (ed in particolare nell’istruttoria), purchè sia raggiunto il fine pubblico. Il che comporta il potere di scelta discrezionale, in capo alla stessa P.A., in ordine alla procedura più opportuna da utilizzare per conseguire tale scopo.

Tale discrezionalità, che possiamo definire come “discrezionalità procedimentale” consente alla P.A. di gestire il procedimento, compresa l’istruttoria, a seconda delle esigenze da valorizzare, secondo quanto stabilito dalla legge, nell’ambito della funzione amministrativa esercitata [31].

La dottrina [32] ha già riconosciuto, infatti, che le valutazioni necessarie per giungere alla decisione contenuta nel provvedimento possono essere acquisite discrezionalmente secondo le modalità ritenute più opportune dalla Amministrazione interessata.

Sbocco naturale di tale discrezionalità “non provvedimentale”, o con un termine che mi sembra più pregnante, “procedimentale”, è l’attribuzione alla stessa amministrazione interessata della delimitazione della doverosità della sua condotta nell’istruttoria. Ciò al fine di garantire una lettura della doverosità procedimentale orientata alla ricerca di un equilibrato dosaggio di efficienza e garanzia [33].

Se le considerazioni che ho sin qui esposto sono vere, se ne deve desumere che l’Amministrazione, nell’ambito dei limiti espressamente previsti dalla legge deve essere libera di determinare l’intensità degli accertamenti da espletare per giungere alla scelta finale.

Nella fattispecie in esame, in particolare, la norma procedurale (art. 23, cit.) consente espressamente all’autorità amministrativa di decidere discrezionalmente l’ampiezza e completezza dell’istruttoria, al fine di perseguire l’interesse pubblico, ad essa normativamente imposto, della maggiore celerità possibile del procedimento.

Ciò comporta, come è stato autorevolmente sostenuto, una “restituzione all’amministrazione di una piena libertà di determinazione della ampiezza e della intensità degli “accertamenti” dovuti (“Anpassung der Ermittlungsintesitõt”)”[34], le quali giustificano l’adozione di una procedura più snella, celere ed efficace e ugualmente garantita nella misura in cui sia adottata una motivazione corretta ed adeguata[35] .

Conclusioni

Mi rendo conto che quella proposta nel presente scritto appare senza dubbio una proposta innovativa, ma nel contesto legislativo attuale, in assenza della necessaria riforma della legge professionale, che dovrebbe ricomprendere al suo interno una modifica del regime di accesso alla professione, sembra essere l’unica in grado di rispettare il disposto legislativo senza implicare i fenomeni, riscontrati ogni anno, di “aggiustamento all’italiana”, che trovano la puntuale e necessaria censura da parte del giudice di legittimità.

A conferma di ciò si rileva che i quotidiani hanno dato ampio risalto ad una sentenza analoga alla presente, riscontrando altresì che lo stesso TAR Lombardia avrebbe successivamente inviato gli atti alla Corte Costituzionale per valutare eventuali disparità con le regole di altri esami pubblici [36].

— *** —

[1]

Sull’argomento, per il diverso e complementare tema della carenza di motivazione di tali provvedimenti, si veda Benigni, Obbligo di motivazione e pubblici esami: la parola passa alla Corte Costituzionale, in corso di pubblicazione sulla rivista I T.A.R. e già consultabile sulle riviste telematiche Diritto, Concorsi & Professioni, http://users.iol.it/udibenedetto/dottrina; Giustizia amministrativa, http://www.giust.it; Lo Stato in giudizio, http://www.lostatoingiudizio.com.

[2]

Sul quale nella manualistica si veda M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, III ed., 1993; Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 698 e 706; Galli, Corso di diritto amministrativo, Padova, 1994, 383 e 509; Virga, Diritto amministrativo, vol. II, Atti e ricorsi, Milano, 1999, 120; Landi-Potenza, Manuale di diritto amministrativo, Milano, X ed., 1997; Villata, L’atto amministrativo, in Mazzarolli-Pericu-Roversi Monaco-Scoca (cur.), Diritto amministrativo, II, Bologna, 1998, 1472; Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, 603; Di Benedetto, Diritto amministrativo, Rimini, 1999, 384. V. inoltre: Sala, L’eccesso di potere amministrativo dopo la l. n. 241 del 1990: un’ipotesi di ridefinizione, in Dir. amm. 1993, 173; Cardi-Cognetti, Eccesso di potere (atto amministrativo), in Dig. pubbl. vol. V, Torino, 1990, 341; Modugno-Mainetti, Eccesso di potere amministrativo, in Enc. giur. Treccani, XII, Roma, 1989; Gasparri, Eccesso di potere (diritto amministrativo, in Enc. dir., vol. XIV, Milano, 1964, 124; Azzena, Natura e limiti dell’eccesso di potere amministrativo, Milano, 1976; De Cesare, Problematica dell’eccesso di potere amministrativo, Padova, 1973;

[3]

Osserva Villata, L’atto amministrativo, in Mazzarolli-Pericu-Roversi Monaco-Scoca (cur.), Diritto amministrativo, II, Bologna, 1998, 1473: “Se si fosse adagiata su tale interpretazione la storia del diritto amministrativo italiano sarebbe risultata diversa, se non proprio inesistente in concreto e l’illegittimità censurabile davanti al giudice amministrativo sarebbe rimasta limitata all’incompetenza e alla violazione di legge”.

[4]

Si fa tradizionalmente riferimento alla sentenza della IV Sezione del 7 gennaio 1892. Da osservarsi che tale interpretazione del Consiglio di Stato ritrova un precedente nel “dètournement de pouvoir”, dovuto all’elaborazione operata dal Consiglio di Stato francese; sul punto si veda Modugno-Mainetti, Eccesso di potere amministrativo, in Enc. giur. Treccani, XII, Roma, 1989, 1-2; Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, 603.

[5]

Lo sviluppo pi¨ approfondito di tale impostazione, dominante negli anni sessanta e settanta Þ rinvenibile ancor’oggi in P. Virga, Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972.

[6]

Sul punto cfr. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, 607 ss.

[7]

Cons. Stato, Sez. V, 23 giugno 1984, n. 491, in Cons. Stato, 1984, I, 814, ha ritenuto illogica l’attribuzione di un punteggio, come titolo di merito, alla residenza nel Comune in un concorso per psicologo comunale. Cons. Stato, Sez. V, 28 dicembre 1989, n. 884, in Cons. Stato, 1989, I, 557, non ha ritenuto, invece, illogico il criterio che accordi la preferenza ai candidati più anziani

[8]

Cfr. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1994, 609. Sul punto Þ interessante sottolineare le osservazioni di R. Villata, Considerazioni in tema di istruttoria, processo e procedimento, in Dir. proc. amm. 1995, 232: “se all’Amministrazione spetta in prima battuta operare il contemperamento fra interessi pubblici e privati, se gli interessi legittimi risultano conformati puntualmente nel procedimento amministrativo, il giudice non potrà definire l’assetto degli interessi indipendentemente dal sindacato sul procedimento nè, quindi, attingere direttamente alla cognizione del fatto ed alla qualificazione giuridica di quella vicenda di interessi. Ecco allora che la cognizione del fatto diventa controllo della veridicità dei fatti invocati nel procedimento a sostegno della misura emanata. Ne consegue che l’istruttoria procedimentale carente Þ sempre motivo di annullamento dell’atto, senza possibilità del giudice di procedere ad ulteriori verifiche circa la realtà di fatto, e ciò tanto pi¨ quanto pi¨ di tale istruttoria si venga rafforzando la disciplina legislativa”.

[9]

P. Virga, Diritto amministrativo. Atti e ricorsi, vol. II, Milano, 1999, 120 ss. propone una classificazione parzialmente differente da quella suggerita in questa sede che, risentendo in parte dell’impostazione civilistica, di cui Þ stato uno dei pi¨ autorevoli sostenitori, considera, quali figure sintomatiche di eccesso di potere: “lo sviamento dall’interesse pubblico: quando l’atto sia determinato da un interesse diverso da quello pubblico … lo sviamento dalla causa tipica: quando l’atto, pur tendendo ad un fine pubblico, persegue un fine diverso da quello per il quale Þ stato conferito il potere … violenza morale o dolo: quando il funzionario agisca sotto la pressione di una violenza morale (vis compulsiva) ovvero allorchè il provvedimento sia stato adottato in seguito al raggiro esperito dal privato nei confronti dell’amministrazione … violazione o elusione del giudicato: quando l’amministrazione, dopo l’annullamento giurisdizionale di un atto pronunciato con sentenza del giudice amministrativo … reitera tale provvedimento, sia pure con diversa forma e con diverse modalità ovvero adotta un provvedimento in contrasto con l’imperativo derivante dal giudicato”, oltre alle citate: contraddizione fra motivazione e dispositivo ovvero fra le varie parti della motivazione, contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà della P.A., travisamento di fatti, disparità di trattamento, mancata predeterminazione dei criteri di attribuzione dei benefici, difetto di motivazione, violazione di circolare.

[10]

Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 1984, n. 300, in Cons. Stato 1984, I, 397, ove si legge in motivazione: “Per quanto attiene alla censura di sviamento, prospettata in relazione alla presumibile durata di tempo dedicata alla correzione di ogni elaborato, indicato presuntivamente nel tempo medio di sette minuti, anche essa appare priva di pregio. ╚ stato infatti affermato che la brevità della durata della operazione di un concorso non può di per sè sola costituire un sufficiente motivo per invalidarle, quando risulti dal verbale, come nella specie, che gli elaborati sono stati presi in esame e valutati, salvi i casi limite in cui sono stati dedicati un minuto o un minuto e mezzo a candidato (Sez. I, 8 novembre 1974, n. 1423; 9 febbraio 1973, n. 3095/73). ╚ stato al contrario considerato sufficiente -per escludere manchevolezze nella valutazione- il tempo di circa sette minuti ad elaborato (cfr. Sez. IV, 9 ottobre 1973, n. 711 [ndr, la sentenza si trova pubblicata in Cons. Stato 1973, I, 1248], conclusione che la Sezione condivide alla stregua delle nozioni di comune esperienza (fattispecie relativa alla valutazione delle singole prove scritte per gli esami di procuratore legale)”. Da osservare che in tale sentenza si sottolinea il contrasto tra il tempo di valutazione corretto di sette minuti per “ogni elaborato” e quello di un minuto/un minuto e mezzo “per candidato”; tenendo conto che negli esami di avvocato gli scritti sono tre il tempo da dedicare a ciascun candidato, seguendo le conclusioni di tale orientamento, Þ pari a ventun minuti. Conforme: Cons. Stato, Sez. IV, 23 gennaio 1984, n. 24, in Cons. Stato 1984, I, 10: “La brevità del tempo impiegato dalla Commissione Giudicatrice per la valutazione della prove scritte di esame non Þ di per sè motivo per inficiare la legittimità delle operazioni, allorchè non escluda la materiale possibilità di procedere agli adempimenti ed alle valutazioni di competenza (Nella specie, la Commissione aveva impiegato un tempo medio di circa sette minuti per elaborato nelle prove di idoneità nazionale a primario ospedaliero)”.

[11]

Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 1984, n. 300, cit.

[12]

Oltre alle sentenze citate alle due precedenti note v. Cons. Stato, Sez. VI, 27 giugno 1991, n. 377; Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 1992, nn. 743, 744 e 745. Di “estrema inadeguatezza del tempo impiegato nella valutazione dei candidati in una procedura di tipo concorsuale” che, di per sè sola configurerebbe il vizio di eccesso di potere, salvo che la brevità delle operazioni sia spiegata e giustificata dal numero esiguo dei concorrenti e dalla semplicità dei titoli da esaminare, dice Cons. Stato, Sez. VI, 14 luglio 1982, n. 365, in Cons. Stato 1982, I, 1003.

[13]

T.A.R. Basilicata 31 dicembre 1986, n. 509, in I T.A.R. 1987, I, 755; T.A.R. Puglia – Bari, Sez. I, 14 maggio 1990, n. 417, in I T.A.R. 1990, I, 3643; T.A.R. Toscana, Sez. III, 31 dicembre 1990, n. 173, in I T.A.R. 1991, I, 602; T.A.R. Puglia – Lecce 22 giugno 1991, n. 451, I T.A.R. 1991, I, 3230; Lazio, Sez. III, 9 luglio 1996, n. 1321, in I T.A.R. 1996, I, 3031.

[14]

T.A.R. Lazio, Sez. I, 21 febbraio 1994, n. 265, in I T.A.R. 1994, I, 981; T.A.R. Lazio, Sez. I, 3 giugno 1995, n. 967, in I T.A.R. 1995, I, 2809.

[15]

T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 9 giugno 1987, n. 164, in I T.A.R. 1987, I, 2841; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 19 gennaio 1990, n. 32, in I T.A.R. 1990, I, 1026; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 5 marzo 1990, n. 32, in I T.A.R. 1990, I, 1944; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 22 dicembre 1989, n. 775, in I T.A.R. 1990, I, 629.

[16]

T.A.R. Lazio, Sez. I, 5 luglio 1990, n. 618, in I T.A.R. 1990, I, 2922: “la brevità del tempo di correzione, da parte dell’Organo esaminatore, di elaborati scritti relativi allo svolgimento di temi di esame aventi lo stesso oggetto per tutti i candidati non può essere addotta di per sè a prova della incompiuta o insufficiente valutazione degli stessi elaborati quando, come nella specie, risulti dai verbali relativi alle sedute della Commissione che i compiti dei candidati sono stati tutti presi in esame e valutati e non risultino manchevolezze nelle operazioni relative alle stesse valutazioni. Nè il ricorrente adduce alcun concreto elemento dimostrativo della negativa influenza del giudizio espresso nei suoi confronti di un affrettato e sommario esame della Commissione, rendendosi le cennate doglianze insuscettibili di accoglimento”; con le stesse motivazioni, T.A.R. Lazio, Sez. I, 17 febbraio 1992, n. 188, in I T.A.R. 1992, I, 918; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 17 giugno 1993, n. 232, in I T.A.R. 1993, I, 3012.

[17]

T.A.R. Marche 29 febbraio 1988, n. 106, in I T.A.R. 1988, I, 1251; T.A.R. Emilia Romagna 29 gennaio 1990, n. 73, in I T.A.R. 1990, I, 1094.

[18]

T.A.R. Lazio, Sez. I, 29 luglio 1994, n. 1233, in I T.A.R. 1994, I, 2978.

[19]

T.A.R. Calabria – Catanzaro 1 febbraio 1995, n. 122, in I T.A.R. 1995, I, 1968.

[20]

T.A.R. Lazio, Sez. I, 18 aprile 1996, n. 653, in I T.A.R. 1996, I, 1705.

[21]

T.A.R. Lazio, Sez. I, 18 ottobre 1996, n. 2019, in I T.A.R. 1996, I, 4039; T.A.R. Lazio, Sez. I, 4 novembre 1996, n. 2112, in I T.A.R. 1996, I, 4360.

[22]

Si consideri, del resto, che l’Ispettore ministeriale agli esami per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato dell’Ordine di Milano, sessione 1998/1999, Avv. Eugenio Promontorio, ha cosý affermato nelle proprie deduzioni, del 4 ottobre 1999, alle interrogazioni parlamentari del Sen. Bianco e dell’On Anghinoni (pubblicate su Riv. Cons. Ord. Avv. Milano, fasc. 4 del dicembre 1999, 14): “…Non può, inoltre ed all’atto pratico, non calcolarsi che la sensibilità professionale dei commissari può ben valutare, anche in un solo minuto, il valore del contenuto di un elaborato…”.

[23]

Art. 23 del R.D. 22 gennaio 1934, n. 37: “La commissione, anche nel caso di suddivisione in sottocommissioni, compie la revisione dei lavori scritti nel pi¨ breve tempo e comunque non pi¨ tardi di sei mesi dalla conclusione delle prove: il prolungamento di detto termine può essere disposto una sola volta, e comunque per non oltre novanta giorni, con provvedimento del Presidente della Corte d’appello, per motivi eccezionali e debitamente accertati”.

[24]

Ha osservato N. Lipari, Relazione del Presidente della Commissione esaminatrice del concorso per uditore giudiziario indetto con d.m. 6 marzo 1986, in Foro it. 1988, V, 109: “I candidati tranne coloro che attraverso la frequenza delle ôscuoleö si sono specificamente esercitati all’esposizione armonica per iscritto di un argomento giuridico non sanno esprimersi in modo chiaro e in forma passabile … In quanto insegnano ad organizzare le idee intorno a un problema giuridico, ad analizzarne con ordine logico le componenti ed a proporre la soluzione, secondo armoniche linee di sviluppo, in rigorosa concatenazione sillogistica di concetti, esposti in forma chiara e con terminologia corretta, le ôscuoleö svolgono una funzione insostituibile”. Si può facilmente rilevare che queste osservazioni sono estremamente simili a quello esposte dall’Avv. Promontorio con riferimento ai candidati all’esame di abilitazione alla professione legale.

[25]

Non si riescono a immaginare casi di straordinarie e motivate esigenze che consentano l’aggravamento del procedimento, ex art. 2, secondo comma, legge 241/1990, tanto pi¨ in presenza di una norma (l’art. 23, cit.), che espressamente vieta, salvo casi eccezionali, la proroga al termine acceleratorio di durata della revisione dei compiti.

[26]

Si vedano tutte le sentenze citate alle precedenti note, riguardanti il tempo di correzione degli elaborati.

[27]

Sull’obbligo di motivazione dei giudizi di non ammissione il TAR Lombardia-Milano, Sez. III, ha sollevato questione di costituzionalità con ordinanza n. 30 del 7 febbraio 2000, pubblicata in Diritto, Concorsi & Professioni, http://users.iol.it/udibenedetto/ con nota di Benigni, Obbligo di motivazione e pubblici esami: la parola passa alla Corte Costituzionale. Sulla non necessità della motivazione l’Ispettore ministeriale agli esami per l’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato dell’Ordine di Milano, sessione 1998/1999, Avv. Eugenio Promontorio, in Riv. Cons. Ord. Avv. Milano, fasc. 4 del dicembre 1999, 14, ha cosý affermato nelle deduzioni all’interrogazione parlamentare proposta dal Sen. Bianco e dall’On. Anghinoni: “Alcuna violazione Þ stata, con tanto, posta in essere posto che gli artt. 17bis/2 e 23/2 del R.D.L. 22 gennaio 1934 prevedono unicamente un giudizio di valutazione e la conseguente assegnazione di un punteggio pari alla media dei punti attribuiti da ciascuno dei commissari e non la specifica formulazione di un giudizio scritto”.

[28]

Sull’istruttoria nel procedimento amministrativo si veda Villata, Considerazioni in tema di istruttoria, processo e procedimento, in Dir. proc. amm. 1995, 230-233; Guerra, Funzione conoscitiva e pubblici poteri, Milano, 1996; Perez, L’istruzione nel procedimento amministrativo, in Riv. trim. dir. pubbl. 1966, 623; Nigro, Il procedimento amministrativo fra inerzia legislativa e trasformazione dell’amministrazione (a proposito di un recente disegno di legge), in Dir. proc. amm. 1989, 18. V. anche Levi, L’attività conoscitiva della pubblica amministrazione, Torino, 1967, nonchè M.S. Giannini, L’attività amministrativa, Roma, 1962.

[29]

La legge 241/90 si occupa dell’istruttoria nel capo II, relativo al responsabile del procedimento (artt. 4, 5 e 6). Da notare che anche in tale sede (specificamente nell’art. 6, lett b) emerge un interesse all’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria.

[30]

“La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria” (art. 1, L. 241/1990).

[31]

Guerra, Funzione conoscitiva e pubblici poteri, Milano, 1996, 143, che, al termine di una brillante analisi, attribuisce “alla discrezionalità dell’amministrazione stessa (la cosiddetta ôdiscrezionalità non provvedimentaleö) la delimitazione della doverosità della sua condotta nell’istruttoria, nell’ambito della “valutazione discrezionale delle esigenze [della] funzione”.

[32]

Cardi, La manifestazione di interessi nei procedimenti amministrativi, vol. I, Lo schema teorico e le qualificazioni, Rimini, 1983, 81; Guerra, Funzione conoscitiva e pubblici poteri, Milano, 1996, 129-130; M.S. Giannini, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano, 1939, 80.

[33]

Guerra, Funzione conoscitiva e pubblici poteri, Milano, 1996, 159: “L’obiettivo Þ quello di porre in primo piano il necessario raccordo tra garanzia ed efficienza nell’azione amministrativa. Il pericolo da evitare: quello di ôirrigidireö l’azione amministrativa sovrapponendole regole che, anche ove modulate in sede giurisprudenziale, sulla base dell’esperienza, in quanto fissate in modo avulso dalla specifica vicenda di concretizzazione del potere, sarebbero pregiudizievoli della funzionalità dell’azione stessa. Di conseguenza, si chiarisce che le regole da elaborare non sono dirette a disciplinare l’azione, ma sono relative al rapporto da istituire tra giudice e amministrazione in ordine alle modalità del controllo sull’adeguatezza della conoscenza del fatto da parte dell’amministrazione”.

[34]

Cardi, La manifestazione di interessi nei procedimenti amministrativi, vol. I, Lo schema teorico e le qualificazioni, Rimini, 1983, 84 ed ivi la dottrina tedesca citata. Di controllo procedurale parla anche la giurisprudenza statunitense segnalata dallo stesso Cardi, op. cit., 135 e da Guerra, Funzione conoscitiva e pubblici poteri, Milano, 1996, 158 ss.

[35]

Le presenti considerazioni sono confortate anche dall’esperienza personale di esaminatore di molti pareri, temi ed atti svolti dai miei allievi. E’ dunque vero, almeno secondo la mia personale esperienza, che i compiti possono essere corretti anche in un solo minuto, purchè peraltro se ne dia motivazione. Del resto, per fare un esempio, un grave errore grammaticale o un concetto giuridico palesemente errato possono riscontrarsi anche nella prima riga di un compito.

[36]

da Ferrarella, Corriere della Sera, sabato 22 aprile 2000, pag. 48.

Note

L'articolo L’istruttoria nelle valutazioni delle prove scritte: è veramente necessaria la lettura collegiale proviene da Giustamm.

L’ordinanza n.16/2000 dà il destro all’Adunanza Plenaria per ribadire a chiare note la indubbia rilevanza del principio di tutela delle minoranze linguistiche scolpito all’art.6 della Carta Costituzionale.

Impugnati dalla Provincia Autonoma di Bolzano gli atti di un concorso a dieci posti di uditore giudiziario (riservato alla Provincia medesima) per preteso, illegittimo disattendimento della graduatoria stilata dalla commissione giudicatrice da parte del plesso amministrativo procedente (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero di Grazia e Giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura), taluni dei resistenti promuovono tempestiva istanza di regolamento di competenza, assumendo la potestas iudicandi del Tar Lazio ratione materiae, trattandosi della impugnativa di provvedimenti riguardanti magistrati.

Ne segue, in difetto di accordo tra le parti, rituale trasmissione degli atti al Consiglio di Stato la cui IV Sezione, ritenendo dubbia e fonte di possibili contrasti giurisprudenziali la questione di competenza, provvede, a mente dell’art.45 comma 2° del r.d.1054/24, a rimettere il ricorso all’Adunanza Plenaria.

Quest’ultima, identificate preliminarmente le “apposite norme” ex art.6 Cost. rilevanti nel caso di specie – in particolare, l’art.14 comma 6° del dpr 426/84 – non entra nel merito della questione (di competenza) sollevata, censurando preliminarmente l’assenza di un consigliere di lingua tedesca in seno al Collegio della IV Sezione dal quale era scaturita l’Ordinanza di rimessione (n.4461/2000).

Seguendo l’iter logico fatto proprio dal Supremo Consesso Amministrativo, peraltro scandito da pochi quanto chiari rintocchi linguistici, il fatto che il menzionato art.14 comma 6 faccia riferimento, per la necessaria presenza di un consigliere di lingua tedesca nel Collegio giudicante, allo specifico caso in cui il Consiglio di Stato debba pronunciarsi (in appello) su una decisione della Sezione autonoma di Bolzano, è circostanza non idonea ad escludere la medesima imprescindibilità di quella presenza anche nell’ipotesi in cui i giudici di Palazzo Spada siano chiamati non già a vagliare susseguentemente una pronuncia locale, quanto piuttosto a scandagliare antecedentemente la eventuale incompetenza (in sede di regolamento) del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino Alto Adige – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano.

Detto altrimenti, stando alla Plenaria è necessario – ai sensi delle norme vigenti – l’intervento di un consigliere di lingua tedesca, a tutela della omologa minoranza linguistica, sia in sede di appello avverso decisioni delle Sezione autonoma più volte additata, sia, ben prima, in sede di eventuale vaglio della relativa competenza a giudicare, ove venga sollevato rituale e tempestivo regolamento (olterché, è da ritenersi, nel caso inverso in cui ad essere originariamente adito sia stato un altro Tar, e si assuma con regolamento la competenza della Sezione autonoma di Bolzano).

Una conferma della bontà del corredo motivazionale che accompagna l’ordinanza epigrafata viene rinvenuto dallo stesso Collegio nel comma 5° dell’art.14 dpr 426/84, laddove prevede la necessaria presenza del noto consigliere di lingua tedesca pur nel caso in cui il Consiglio si pronunci in sede consultiva (e non già giurisdizionale), a mezzo di quella sua articolazione che è la Sezione per gli atti normativi, ove questi ultimi concernano la provincia di Bolzano.

Ne discende, è ancora la Plenaria a lumeggiarlo, la non tassatività della fattispecie di impugnativa delle decisioni della Sezione autonoma, esplicitamente tratteggiata dall’art.93 dello Statuto del Trentino Alto Adige, dovendosi ritenere imprescindibile l’intervento di un consigliere di lingua tedesca pur in eventualità diverse, e financo al di fuori dell’area dello stesso contenzioso.

Resta, al lettore, “scottato” quindici anni or sono da una pronuncia di tutt’altro tenore delle Sezioni Unite, la soddisfazione per una rassicurante quanto fulminea performance giudiziaria dell’Alto Consesso di Piazza Capo di Ferro, in un momento della storia nazionale in cui federalismo e devolution appaiono termini tanto inflazionati quanto capaci di evocare autentiche “evanescenze” in assenza di concrete prese di posizione, di stampo garantistico, a favore delle realtà locali.

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V. CONSIGLIO DI STATO – ADUNANZA PLENARIA Ordinanza 28 novembre 2000 n. 16

Note

L'articolo L’Adunanza Plenaria baluardo delle minoranze linguistiche proviene da Giustamm.

Per lungo tempo si è ritenuto che, nei concorsi a pubblici impieghi, l’attribuzione di un voto numerico fosse sufficiente per esprimere in maniera adeguata la valutazione della commissione giudicatrice sulle prove sostenute dai singoli candidati, senza che fosse necessario formulare una specifica motivazione che spiegasse le ragioni che avevano indotto la commissione ad adottare il giudizio espresso con il voto.

Un diverso orientamento sembrava doversi delineare in seguito alla entrata in vigore della legge sulla trasparenza (legge 7 agosto 1990 n. 241), la quale, all’art. 3, espressamente stabilisce che “ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti…lo svolgimento dei pubblici concorsi…deve essere motivato”.

Ma la giurisprudenza prevalente ha ritenuto che, anche dopo la entrata in vigore della legge 241/90, l’onere della motivazione nei giudizi attinenti alle prove scritte ed orali dei pubblici concorsi è sufficientemente adempiuto mediante l’attribuzione di un punteggio numerico, perché tale voto, sia pur in modo sintetico, compendia ed esterna la valutazione della commissione esaminatrice (1).

A coloro che avevano obiettato che il legislatore aveva espressamente menzionato, ai fini dell’obbligo della motivazione, anche i provvedimenti relativi ai pubblici concorsi, è stato replicato che l’obbligo della motivazione riguarda solo lo svolgimento della attività di amministrazione attiva e non già l’attività di giudizio espressa in base a valutazioni di natura tecnica (2).

L’obbligo della motivazione è stato riconosciuto soltanto nel caso in cui fra i componenti della commissione sia sorto un contrasto talmente rilevante da configurare una palese contraddittorietà del giudizio complessivo espresso (3). In tal modo l’obbligo è stato circoscritto ad una ipotesi del tutto eccezionale, giacché il voto da attribuire risulta dalla votazione palese che viene indetta dal presidente sulla proposta di attribuzione di un determinato voto, salvo il diritto del commissario dissenziente di fare mettere a verbale il proprio dissenso (4).

La tesi dominante in giurisprudenza non sembra fondata. Se il voto numerico può considerarsi idoneo a fornire una motivazione nell’ipotesi di giudizio favorevole, lo stesso non può dirsi nell’ipotesi in cui il giudizio sia stato espresso in senso negativo, perché il candidato ha il diritto di conoscere in quali errori o inesattezze sia incorso o comunque le ragioni per le quali lo svolgimento non sia stato ritenuto esatto o sufficiente. Diversamente opinando, non si spiegherebbe la ragione per la quale la giurisprudenza ha ammesso l’accesso alla visione degli elaborati in caso di impugnativa delle operazioni di concorso (5).

La distinzione fra giudizio positivo e giudizio negativo ai fini della motivazione è stata evidenziata, in contrasto con la giurisprudenza del Consiglio di Stato, in alcune decisioni dei tribunali amministrativi, i quali hanno riconosciuta la esigenza che, in caso di giudizio negativo, il punteggio numerico sia accompagnato da un giudizio sintetico o quanto meno da note o segni grafici non equivoci (6).

— *** —

(1) Giurisprudenza prevalente, da ult. Cons. Stato, IV sez., 2 marzo 2001 n. 1157 in Il Cons. Stato 2001 I, 2001; V sez., 27 febbraio 2001 n. 1059, ivi 2001 I, 509.

(2) Cons. Stato, V sez., 13 febbraio 1998 n. 163 in Foro amm. 1998, 419.

(3) Cons. Stato, VI sez., 13 gennaio 1999 n. 14, in Rep. Giur. It. 1999, 894.

(4) Il regolamento sulla disciplina concorsuale del personale tecnico del servizio sanitario nazionale (art. 10, 3° comma d.p.r. 10 dicembre 1997 n. 483) dispone che “in caso di differenti valutazioni, il punteggio da attribuire è quello risultante dalla media aritmetica dei voti espressi da ciascun commissario”. Tale norma si pone in contrasto con la interpretazione prevalente in dottrina, secondo cui il voto da attribuire è quello risultante dalla votazione a maggioranza sulla proposta di voto avanzata dal presidente o da un commissario; se sulla prima proposta non si raggiunge la maggioranza, si metteranno ai voti tante altre proposte, fino a quando non si pervenga ad una votazione che raggiunga la maggioranza dei voti.

(5) Ai sensi dell’art. 22 della L. 241/90, i partecipanti ad una procedura concorsuale hanno diritto di accesso agli elaborati delle prove d’esame, Cons. Stato , VI sez., 24 novembre 2000 n. 6246, in Il Cons. Stato 2000 I, 2515.

(6) In questo senso, da ult., T.A.R. Emilia Romagna, II sez., 12 giugno 2000 n. 622 in Trib. amm. reg. 2000, I, 3864.

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V. in argomento in questa rivista:

CORTE COSTITUZIONALE – Ordinanza 3 novembre 2000 n. 466

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Sentenza 17 luglio 2001 n. 3957

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Sentenza 20 novembre 2000 n. 6160

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 25 settembre 2000 n. 5073

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 20 settembre 2000 n. 4711

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Ordinanza 20 settembre 2000 n. 4646

TAR LOMBARDIA-MILANO, SEZ. III – Ordinanza 28 aprile 2000 n. 135

TAR LOMBARDIA – MILANO, SEZ. III – Ordinanza 7 febbraio 2000 n. 30

TAR LOMBARDIA -MILANO, SEZ. III – Ordinanza 29 dicembre 1999 n. 110

T.A.R. EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA, SEZ. I – Sentenza 3 febbraio 1999 n. 212

TAR PUGLIA, SEZ. I – Sentenza 17 gennaio 2001 n. 148

T.A.R. PIEMONTE, SEZIONE II – Sentenza 4 marzo 1999 n. 111

TAR CAMPANIA-NAPOLI, SEZ. V – Sentenza 17 ottobre 2000 n. 3784

TAR LIGURIA, SEZ. II – Sentenza 2 aprile 2001 n. 310

TAR SICILIA-CATANIA, SEZ. III – Sentenza 11 giugno 2001 n. 1219

A. BENIGNI, Obbligo di motivazione e pubblici esami: la parola passa alla Corte costituzionale.

A. BENIGNI, L’istruttoria nelle valutazioni delle prove scritte: è veramente necessaria la lettura collegiale?

L. IEVA, Valutazioni tecniche e decisioni amministrative.

A. L. TARASCO, La tutela giurisdizionale nel concorso per avvocato.

G. VIRGA, I quiz preselettivi tra gioco e realtà.

Note

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