1. Le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione: per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006. In presenza di rinnovi continuativi non si verifica la formale scadenza e di conseguenza è inapplicabile il c.d. incameramento ex lege

2. Il subentro in una concessione demaniale marittima, per atto inter vivos o mortis causa, comporta, ai sensi dell’art. 46 cod. nav., la novazione soggettiva del rapporto che prosegue senza soluzione di continuità con l’amministrazione concedente ed il soggetto subentrante.

3. La Corte di Giustizia ha precisato che : “..il diritto comunitario non impone ad un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro di intervenire, su domanda di un singolo, in rapporti giuridici in essere, instaurati a tempo indeterminato o con durata pluriennale, qualora tali rapporti siano stati posti in essere prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva 92/50” (Corte di Giustizia, Sez. VI, 24.9.1998, Tögel, C-76/97; nello stesso senso v. Corte di Giustizia, 5.10.2000, Commissione / Francia, C-337/98). Ne deriva, nella specie, l’inapplicabilità della Direttiva Servizi (c.d. Bolkestein), ai rapporti concessori sorti anteriormente al termine di trasposizione della stessa. E comunque, a seguito delle statuizioni di cui alle sentenze dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano a essere efficaci sino al 31 dicembre 2023.

1. Demanio e patrimonio – Concessioni demaniali marittime – Opere realizzate dal privato – Sono di proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca – Rinnovi continuativi – Impediscono la scadenza

2. Demanio e patrimonio – Concessioni demaniali marittime – Il subentro – Art. 46 cod. nav. Comporta la novazione soggettiva del rapporto che prosegue senza soluzione di continuità

3. Demanio e patrimonio – Concessioni demaniali marittime – Sorte anteriormente al termine di trasposizione della direttiva servizi c.d. Bolkestein – Inapplicabilità – concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative sono efficaci sino al 31 dicembre 2023.

Pres. C. Volpe Est. O. M. Caputo

Pubblicato il 13/01/2022

N. 00229/2022REG.PROV.COLL.

N. 08377/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8377 del 2015, proposto da
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

Nesti Tommaso, in proprio e quale socio accomandatario della società Giglio di Nesti Tommaso & C. S.a.s., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paoletti ed Ettore Nesi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Paoletti in Roma, viale Maresciallo Pilsudski nr. 118;
Comune di Isola del Giglio, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 00328/2015, resa tra le parti, concernente concessione demaniale marittima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. Nesti Tommaso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2021 il Cons. Oreste Mario Caputo e udito per la parte ricorrente l’avv. Ettore Nesi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Agenzia del Demanio appella la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 00328/2015 d’accoglimento del ricorso cumulativo proposto dal sig. Tommaso Nesti, in proprio e quale socio accomandatario e legale rappresentante p.t. della S.A.S. Società Giglio di Nesti Tommaso & C., avverso l’ordine d’introito, emesso dal Comune Isola del Giglio (d. 29 settembre 2010) per i canoni relativi agli anni 2010, 2009, 2008 e 2007, ed il parere dell’Agenzia del Demanio – Filiale Toscana e Umbria – sede di Livorno reso con nota prot. 2010/13078 del 5 luglio 2010.

Il ricorrente – che con motivi aggiunti ha esteso l’impugnazione all’ordine d’introito per i canoni 2011 e 2012, di cui alle note prot. n. 1520 del 1° marzo 2011 e prot. n. 142 del 27 gennaio 2012 – ha premesso in fatto:

di essere titolare della concessione n. 1/2007 del 16 gennaio 2007, avente ad oggetto l’occupazione d’area demaniale marittima, situata nel Comune di Isola del Giglio, in località Campese, della superficie di metri quadrati 286;

di essere proprietario del fabbricato di mq 78, insistente sull’area demaniale, strumentale all’esercizio di bar gelateria “posto sull’arenile in fregio alla Piazzetta al termine della via Provinciale”, con annessa un’area asservita protetta da tenda frangisole di mq. 208 – fronte mare ml. 27.50”;

che il Comune e l’Agenzia del Demanio avrebbero qualificato erroneamente le “pertinenze destinate ad attività commerciale” come beni acquisiti al patrimonio statale, costituenti invece manufatti di proprietà privata, per diritto di superficie, appartenenti alla società.

1.1 Nei motivi d’impugnazione il ricorrente ha dedotto la violazione dell’artt. 29 e 49 cod. nav. e dell’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l. n. 296/2006.

Sull’assunto che la concessione fosse stata automaticamente rinnovata (cfr., punto 1 della C.D.M. n. 1/2007), il manufatto adibito a bar-gelateria, insistente sull’area demaniale in concessione, contrariamente a quanto supposto dal Comune, non sarebbe entrato a fare parte del demanio marittimo ex art. 49 cod. nav..

Sicché, mancando l’atto di incameramento, l’accessione gratuita al demanio dei manufatti, rivendicata dalle amministrazioni resistenti, non si sarebbe verificata.

Conseguentemente, ha concluso il ricorrente, l’amministrazione avrebbe dovuto quantificare i canoni tabellari ai sensi dell’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), della legge n. 296/2006, senza commisurarli ai valori di mercato, di cui al punto 2.1 del citato art. 1, comma 251, applicabili alle pertinenze demaniali marittime.

Analogamente anche per le aree demaniali scoperte o temporaneamente, occupate mediante manufatti precari amovibili, il Comune avrebbe dovuto applicare i canoni tabellari di cui all’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l. n. 296/2006, poiché i proventi scaturirebbero esclusivamente dalla destinazione produttiva del manufatto bar – gelateria da ritenersi di proprietà privata.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Isola del Giglio, l’Agenzia del Demanio ed il Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture.

3. Il TAR, estromesso il Ministero per difetto di legittimazione passiva, ha accolto il gravame.

In forza di concessione (n. 1 del 2007), il ricorrente-concessionario, affermano i giudici di prime cure, ha acquisito il diritto di superficie sul locale adibito a bar gelateria e l’area asservita relativa., ed i suddetti beni sono in proprietà superficiaria della ricorrente, non di proprietà demaniale.

La mancanza di proprietà demaniale, aggiunge il Tar, esclude “che si possa parlare di pertinenze demaniali marittime, mancando i presupposti di cui all’art. 29 del Codice della Navigazione, che definisce pertinenze del demanio marittimo le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale”. Da cui l’inapplicabilità nella quantificazione dei canoni del punto 2.1 dell’art. 1, comma 251, l. . n. 296/2006.

4. Appella la sentenza l’Agenzia del Demanio. Resiste il sig. Tommaso Nesti, in proprio e quale socio accomandatario e legale rappresentante p.t. della S.A.S. Società Giglio di Nesti Tommaso & C.

5. Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2021 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

6. In limine, va pronunciato sull’eccezione d’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse sollevata dall’appellato sul rilievo che, con sentenza T.A.R. Toscana, Sez. III, 9 ottobre 2017, n. 1198, non appellata, la medesima questione – per i canoni successivi a quelli per cui è causa – è stata irretrattabilmente definita in senso favorevole al ricorrente.

L’omessa impugnazione della sentenza del T.A.R. del 2017, secondo l’eccezione in esame, priverebbe d’interesse l’Agenzia del Demanio all’accoglimento dell’appello, essendo divenuto definitivo l’accertamento favorevole all’appellato sulle quaestio facti e iuris che sorreggono la sentenza impugnata.

6.1 L’eccezione è infondata.

La pretesa patrimoniale, sottesa alla quantificazione del canone demaniale, è relativa a ciascuno dei periodi di tempo d’occupazione dell’area demaniale in concessione, sicché il giudicato, che dirime la controversia sulla quantificazione del canone, è circoscritto a ciascun periodo d’occupazione preso in considerazione e divenuto oggetto di giudicato, sì da non precludere il giudizio in corso – e quindi a non privare l’interesse al ricorso e all’appello – avente ad oggetto diversi e distinti periodo di tempo.

6.2 Con unico articolato motivo d’appello – rubricato sotto la violazione degli artt. 29 e 49 cod. nav.; dell’art 25 del reg. cod. nav.; della circolare Agenzia del Demanio n. 2012/26857, dell’art. 1, comma 251, n. 1, lett. b) e n. 2 l. 27 dicembre 2006 n. 296, degli artt. 97, 98 e 117 cost.; degli artt. 3, 49, 101, 102 e 106 TFUE; violazione dei principi comunitari in tema di concorrenza e di libertà di stabilimento; nonché eccesso di potere per vari profili – l’Agenzia del Demanio lamenta gli errori di giudizio in cui sarebbe incorso il Tar nell’omettere di considerare che, sebbene la concessione sia stata rinnovata senza soluzione di continuità, allo scadere del titolo concessorio, comunque, s’è verificata l’accessione dei manufatti insistenti sull’area demaniale detenuta in concessione, tanto da divenire di proprietà statale.

Tanto più in ragione del fatto che la continuità della vicenda sarebbe stata interrotta a seguito del subentro del sig. Nesti nella titolarità della concessione.

Inoltre, aggiunge l’amministrazione appellante, l’automatismo della proroga/rinnovo sarebbe contrario al diritto unionale (cfr. art. 12 Direttiva 2006/123/CE e Corte di Giustizia, Sez. V, 14 luglio 2016, Promoimpresa S.r.l. e Melis, C-458/14 e C-67/15).

6.3 I motivi d’appello sono infondati.

Nell’ordine.

6.4 Va precisato che la questione dedotta in giudizio sulla esatta commisurazione dei canoni per l’occupazione dell’area demaniale in concessione presuppone la risoluzione della questione sull’appartenenza dei manufatti, ivi insistenti, strumentali all’esercizio dell’attività d’impresa del ricorrente.

Sul punto, dopo un primo orientamento giurisprudenziale – richiamato dall’Agenzia appellante – a mente del quale alla scadenza della concessione i beni sono ipso facto acquisiti al demanio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5123/2012; Id., sez. IV, n. 7505/2010), ha fatto seguito l’indirizzo opposto oramai consolidato, qui condiviso.

S’è chiarito che il principio dell’accessione gratuita, fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, dovrebbe ritenersi riferito all’effettiva cessazione e non alla mera scadenza del rapporto concessorio, in relazione all’esigenza di assicurare che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, siano nella piena disponibilità dell’ente proprietario dell’area, ai fini di una sua corretta gestione per prevalenti finalità di interesse pubblico.

Esigenza che non risulta ancora attuale quando il titolo concessorio, anziché andare in scadenza o essere anzitempo revocato per l’utilizzo improprio dell’area, sia al contrario rinnovato in modo automatico e senza soluzione di continuità rispetto alla data naturale di scadenza della concessione (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6043).

In definitiva, il principio dell’accessione gratuita di cui al ricordato art. 49 r.d. 30 marzo 1942 n. 327 non trova applicazione quando il titolo concessorio è stato oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso, al di là del “nomen iuris“, come una piena proroga dell’originario rapporto e senza soluzione di continuità (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2017, n. 729; Id., sez. IV, 13 febbraio 2020, n. 1146).

Sicché le opere realizzate dai concessionari sulla superficie demaniale sono, ai sensi dell’art. 952 c.c., d’esclusiva proprietà privata c.d. superficiaria fino al momento dell’effettiva scadenza o revoca anticipata della concessione: per essi non è dovuto un canone ulteriore, essendo tenuto il concessionario a corrispondere un canone commisurato alla occupazione del suolo demaniale con impianti di facile/difficile rimozione, così come previsto dall’art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l.n. 296/2006.

6.5 Inoltre, contrariamente a quanto supposto dall’Agenzia del Demanio, la continuità della vicenda concessoria sarebbe stata interrotta a seguito del subentro del ricorrente nella titolarità di essa.

Il subentro, per atto inter vivos o mortis causa, comporta, ai sensi dell’art. 46 cod. nav., la novazione soggettiva del rapporto che prosegue senza soluzione di continuità con l’amministrazione concedente ed il soggetto subentrante.

6.6 Né la sentenza appellata presta il fianco alle censure di violazione dei principi di costituzionalità di cui all’art. 97 e 98 cost.

Investita della questione relativa all’ambito applicativo dell’art. 1, comma 251, l. n. 296/2006, recante la modifica dell’art. 3 d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. con l. 4 dicembre 1993, n. 494, fondandosi sull’orientamento giurisprudenziale qui condiviso, e fatto proprio dalla sentenza appellata, la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 29 del 2017) ha premesso che “al fine di stabilire la proprietà statale dei beni di difficile rimozione edificati su suolo demaniale marittimo in concessione, è determinante la scadenza della concessione, essendo questo il momento in cui il bene realizzato dal concessionario acquista la qualità demaniale”.

6.7 Da ultimo, occorre pronunciare sul denunciato contrasto della decisione appellata con il diritto eurounitario sul rilievo che l’automatismo della proroga/rinnovo sarebbe contrario all’art. 12 Direttiva 2006/123/CE e alla sentenza Corte di Giustizia, Sez. V, 14 luglio 2016, Promoimpresa S.r.l. e Melis, C-458/14 e C-67/15.

La censura è inammissibile per difetto d’interesse.

Come sottolineato dal ricorrente appellato, i canoni per cui è causa sono stati liquidati anteriormente al 28 dicembre 2009 e nel vigore dell’ultimo rinnovo disposto anteriormente alla medesima data.

Oltretutto il rapporto concessorio s’è costituito in data anteriore alla scadenza del termine di trasposizione (d.28 dicembre 2009) della Direttiva Servizi 2006/123/CE, ed anche il rinnovo di cui alla concessione n. 1/2007 è stato disposto anteriormente a detto termine.

Da cui l’inapplicabilità della Direttiva Servizi ai rapporti concessori sorti anteriormente al termine di trasposizione della stessa.

A riguardo va richiamato quanto affermato dalla Corte di Giustizia: “..il diritto comunitario non impone ad un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro di intervenire, su domanda di un singolo, in rapporti giuridici in essere, instaurati a tempo indeterminato o con durata pluriennale, qualora tali rapporti siano stati posti in essere prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva 92/50” (Corte di Giustizia, Sez. VI, 24.9.1998, Tögel, C-76/97; nello stesso senso v. Corte di Giustizia, 5.10.2000, Commissione / Francia, C-337/98).

E comunque, a seguito delle statuizioni di cui alle sentenze dell’adunanza plenaria di questo Consiglio, 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano a essere efficaci sino al 31 dicembre 2023.

7. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, come liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’Agenzia del Demanio al pagamento delle spese del grado di giudizio in favore del sig. Tommaso Nesti, che si liquidano complessivamente in 3.000,00 (tremila/00) euro, oltre diritti ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Il rinnovo della concessione demaniale impedisce l’incameramento ex lege e la Direttiva Servizi c.d. Bolkestein è inapplicabile alle concessioni sorte anteriormente al termine di trasposizione della stessa proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Giuseppe Guarino , economista predittivo proviene da Giustamm.

Con la sentenza del 10 marzo 2015, n. 1210, la IV Sezione del Consiglio di Stato decide una questione che incide su diversi aspetti dei rapporti tra ordinamento interno e dell’Unione. La nomina del cittadino greco Iraklis Haralambidis a presidente dell’Autorità portuale di Brindisi, ha reso necessario individuare la portata e l’esatta applicazione dell’art. 51 Cost., a tenore del quale “tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge”. La nomina è stata dedotta in giudizio sul presupposto che l’Autorità portuale sia un ente pubblico non economico, con poteri del presidente di tipo pubblicistico e dunque l’accesso alla carica di presidente sia subordinata al possesso della cittadinanza. La questione si è complicata tuttavia in seguito al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, operato dal Consiglio di Stato, per verificare l’interpretazione e l’applicazione dell’art. 45 TFUE al caso di specie, invocato dal cittadino greco appellante. Tale disposizione prevede che libera circolazione dei “lavoratori” nell’UE implichi l’abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità; al par. 4 si escludono dall’ambito di efficacia di tale disposizione “gli impieghi nella pubblica amministrazione”.
La Corte di giustizia rende superflua ogni argomentazione giuridica di diritto interno, poiché, interpretando la disposizione citata, stabilisce una portata tale del principio di libera circolazione dei cittadini, da non lasciare alcun margine al giudice nazionale. La Corte stabilisce che la nozione di “lavoratore” è da considerare in senso decisamente più ampio rispetto a quello italiano: chiunque svolga attività reali ed effettive, nell’ambito di un rapporto di lavoro, nel quale riceve una retribuzione come contropartita delle prestazioni che presta a favore di una persona fisica, sotto la sua subordinazione, per un certo periodo di tempo. Nel caso del presidente dell’Autorità portuale, la Corte riconosce la ricorrenza di tali elementi: in particolare la subordinazione risulta dalla legge n. 84 del 1994 (recante “Riordino della legislazione in materia portuale”), per la quale il ministro dispone di poteri direttivi e di controllo e di sanzione. La remunerazione invece da un d.m. del 31 marzo 2003, parificata a quella dei dirigenti generali del ministro. Rende così operativo il par. 1 dell’art. 45 TFUE.
Aggiunge poi un’interpretazione di “pubblica amministrazione” (art. 45, par. 4, TFUE), conseguentemente restrittiva: in ragione dell’uniformità del diritto dell’Unione, gli Stati membri devono riconoscere tale qualifica solo in quanto strettamente utile a salvaguardare gli interessi che gli Stati membri vogliono tutelare per mezzo dell’amministrazione medesima. La Corte si spinge anche ad individuare il nesso tra amministrazione e cittadinanza. Questa è necessaria quando sussiste un rapporto di solidarietà nei confronti dello Stato e la reciprocità dei diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza.
Trascurando gli ulteriori rilievi interpretativi della Corte, la sentenza offre un’ottima occasione per rilevare il grado di con-fusione tra l’ordinamento italiano e quello dell’Unione. Il rinvio pregiudiziale[1] per l’interpretazione delle disposizioni del Trattato, rende vana completamente la struttura logico-argomentativa costruita dal giudice di primo grado, la quale ruotava intorno alla natura pubblicistica dell’ente[2], ai poteri pubblici esercitati dal presidente, alla necessità dunque del possesso di cittadinanza (ex art. 51 Cost.). La Corte di giustizia stravolge l’impianto semplicemente vestendo il presidente dell’Autorità della qualifica di lavoratore, così come inteso dall’interprete del Trattato. Importanti le conseguenze processuali e quindi l’efficacia concreta di tale operazione. Il Consiglio di Stato non può che fermarsi e stabilire che “è irrilevante il punto della natura giuridica, alla stregua del diritto interno, delle Autorità portuali” (punto 4, considerando in diritto). Quindi non è necessaria la verifica della portata della cittadinanza dell’Unione, il significato giuridico di questo status derivato, la sua forza maggiore rispetto allo status-base della cittadinanza nazionale[3]. Eppure è centrale, anche per chi osserva il percorso dell’ordinamento europeo in termini di teoria dello Stato, il fatto che un cittadino in virtù del suo status europeo, possa ricevere dalle istituzioni dell’Unione una interpretazione vincolante i giudici nazionali, tanto rispetto alla sua attività entro i confini dello Stato membro di cui è cittadino, tanto quanto in altri Stati membri. La riflessione tuttavia sarebbe priva di risvolti pratici.
Ciò che conta è che in materia di rapporto di lavoro, ormai da tempo, è stato stabilito il principio secondo cui devono essere abbattuti i limiti che precludono l’accesso dei cittadini degli Stati membri al lavoro in altri Stati dell’Unione[4]. In effetti la giurisprudenza dell’Unione ha dato vita al nuovo concetto di pubblica amministrazione “a geometria variabile”: l’ente può essere considerato tale a seconda del settore in cui opera, ma non alla luce dell’interesse dello Stato che lo ha creato[5]; bensì rispetto alla rilevanza dell’interesse dell’Unione in quel settore. Questo assunto può verificarsi tracciando in quali settori la Corte restringe e amplia la nozione di pubblica amministrazione. È ristretta quando si deducono in giudizio i rapporti di lavoro, o quando si tratta di enti che svolgono attività di impresa, le società pubbliche e gli enti pubblici economici. È ampliata in materia di contratti pubblici e di responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione. È agevole considerare il perché. In tutti questi settori si determina la libertà di circolazione di persone, capitali o servizi. Per tutelare queste libertà, la giurisprudenza dell’Unione ha bisogno di favorire la non discriminazione del lavoratore, del partecipante alla gara, del cittadino innanzi allo Stato. Per questo amplia o restringe le maglie della natura pubblica a seconda del rapporto dedotto in giudizio. La prospettiva, si rileva a margine, è del tutto coerente con la progressiva evoluzione del giudizio amministrativo come giudizio sul “rapporto” invece di giudizio meramente “sull’atto”, determinata con l’adozione e la progressiva applicazione e stabilizzazione dei principi e delle disposizioni contenute nel codice del processo amministrativo. La logica di fondo a cui può ridursi questa breve ricostruzione, è il principio del c.d. “effetto utile”[6] in termini europei. La distonia però emerge leggendo nella sentenza del Consiglio di Stato in commento, quanto sostenuto dalla Corte per giustificare in questo caso la restrizione del concetto di pubblica amministrazione. Per la Corte, ai sensi dell’art. 45, par. 4, TFUE, si dovrebbe considerare la partecipazione del soggetto, diretta o indiretta “all’esercizio dei pubblici poteri e alle mansioni che hanno a oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato”; quindi non si applica la deroga agli impieghi che “non implicano alcuna partecipazione a compiti spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta”[7]. In sostanza è la Corte di Giustizia dell’Unione europea a stabilire che il presidente dell’Autorità portuale non eserciti pubblici poteri e mansioni per la tutela dell’interesse generale dello Stato. E lo stabilisce verificando[8] la qualifica di lavoratore e di amministrazione alla luce del proprio interesse generale (libertà di circolazione), traducendo questa prevaricazione anche in termini processuali, con una pregiudiziale interpretativa. Merita poi un breve cenno la ricostruzione della Corte circa la natura del rapporto di lavoro del presidente dell’Autorità portuale. In breve dalla sentenza emerge una nozione congrua con l’art. 38, comma 1, d.gls. n. 165 del 2001 (recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”) in virtù del quale non si deve discriminare in base alla cittadinanza per l’accesso al posto di lavoro presso le amministrazioni pubbliche, “che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengano alla tutela dell’interesse nazionale”. Rovesciando la disposizione potrebbe ammettersi l’esclusione per i dirigenti generali, cui la stessa Corte fa riferimento per sostenere l’elemento della remunerazione ai fini della ricostruzione del rapporto di lavoro. Il dirigente generale del ministero, sembra esercitare il potere pubblicistico, soprattutto verso l’esterno[9]; l’indagine comunque esula dai limiti di questa breve analisi.
Il funzionamento della questione pregiudiziale[10] ex art. 267, par. 1, lett. a) e par. 3, vincolante per la “giurisdizione nazionale”, consente alla Corte di sussumere una fattispecie nell’alveo di una categoria dogmatica altra rispetto a quella nazionale, con conseguente esportazione della stessa nell’ordinamento da cui deriva la questione. Sarebbe interessante comprendere quali siano i limiti all’operazione ermeneutica della Corte, unico organo competente a “pronunziarsi sull’interpretazione dei Trattati” (punto 5, considerando in diritto; art. 267, par. 1, lett. a), TFUE, richiamato dalla sentenza); anche perché, come osserva il Consiglio di Stato nella sentenza in commento, ottenuta l’interpretazione dalla Corte, non residua spazio per una sorta di “appello improprio” avverso la decisione della pregiudiziale[11].
Si avverte la necessità di definire meglio il rapporto tra gli ordinamenti, anche perché tale sussunzione a categorie dogmatiche proprie del diritto dell’Unione di fattispecie che seguendo l’iter logico di diritto interno non vi accederebbero, può incidere non solo sul diritto del singolo cittadino, ma anche sulla ripartizione e sul senso dei pubblici poteri in uno Stato membro.
La sentenza dunque segna un’importante tappa nell’espansione dei diritti del cittadino dell’Unione, nella ridefinizione di pubblica amministrazione in senso europeo e infine per quanto riguarda la pratica relazione tra gli ordinamenti. Quest’ultimo punto meriterebbe un’operazione di ridefinizione più complessa, che tenga conto della fuga in avanti propria di questo secolo[12].

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[1] Per un’agevole ed efficace ricostruzione dei salienti profili giuridici dell’istituto si rinvia alla ordinanza n. 207 del 2013 della Corte costituzionale.
[2] La questione della natura giuridica delle Autorità portuali è stata dibattuta nel corso degli ultimi anni; per approfondimenti v. M. Calabro, Il controverso inquadramento giuridico delle autorità portuali, in Foro amm.-Tar, 2011, 2923; D. Gennari, L’autorità portuale: inquadramento e natura giuridica, in Riv. dir. navigaz., 2013, 189, C. Capuano, Sulle autorità portuali, in www.astrid-online.it, 2013. Cfr. anche D. Maresca, L’integrazione delle attività degli operatori portuali alla luce della contrattualizzazione della concessione portuale (Nota a T.a.r. Liguria, 24 maggio 2012, n. 747, Cons. Bettolo c. Autorità portuale Genova), in Dir. maritt., 2012, 1252; E. Stefanini, Il riparto di competenze tra autorità marittime ed autorità portuali, in Quad. reg., 2009, 1035; D. Gennari, Verso il «federalismo portuale»? Mala tempora currunt (Nota a T.a.r. Liguria, sez. II, 27 maggio 2010, n. 3551, Autorità portuale Genova c. Min. infrastrutture e trasp.), in Appalti & Contratti, 2010, fasc. 7, 91.
[3] Si rinvia a C. Pinelli, Cittadinanza europea, in Enc. Dir., 2007, parr. 4, 5 e 6 e alla bibliografia ivi citata.
[4] Cfr. la risalente Corte di giustizia, 30 maggio 1989, C-33/88.
[5] Come noto non esiste una disposizione di diritto italiano che disciplini esattamente gli enti pubblici. Dottrina e giurisprudenza maggioritari sono comunque concordi sul requisito per l’esistenza, della esistenza di una legge come presupposto. Il dibattito prevalente si radica intorno all’art. 4 della legge n. 70 del 1975, recante Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente, il quale prevede per l’istituzione o il riconoscimento di nuovi enti, lo strumento della legge. La maggioranza degli interpreti riconosce valore attuativo alla disposizione rispetto all’art. 97 Cost. Ma ciò potrebbe semplicemente escludere la creazione e il riconoscimento con un atto amministrativo. Infatti la giurisprudenza ha elaborato una serie di indici di riconoscimento che, a partire dalla normativa, permettano di individuare la natura pubblica di un ente: v. la sent. Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2012, n. 3820.
[6] Nell’accezione per cui la miglior soluzione del caso concreto deve essere quella più aderente al fine che la disposizione dell’Unione persegue. Dedotto spesso in giurisprudenza; sul tema in generale v. C. Pesce, Il principio dell’effetto utile e la tutela dei diritti nella giurisprudenza dell’Unione, in Studi integrazione europea, 2014, 2, 359.
[7] Punto 3, al. 12, 13 e 14, del considerando in diritto.
[8] Nel senso proprio di “rendere vero”, rendere effettivo un concetto che in Italia non sarebbe tale.
[9] Cfr. l’art. 16 d.lgs. 165 del 2001: i dirigenti di uffici generali, “curano i rapporti con gli uffici dell’Unione europea e degli organismi internazionali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive dell’organo di direzione politica, sempreché tali rapporti non siano espressamente affidati ad apposito ufficio o organo.
[10] Sul tema la bibliografia è piuttosto vasta; in generale v. D.P. Domenicucci, Circa il meccanismo del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, in Foro it., 2011, IV, 484; P. Adonnino, Il rinvio pregiudiziale alla corte di giustizia della Comunità europea, in Rass. trib., 2005, 1462.
[11] Punto 5, secondo periodo del considerando in diritto.
[12] Il punto, decisivo e centrale, non può essere sviluppato in questa sede, da chi scrive. Sommessamente ci si limita a sottolineare come la questione del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, pone innanzi il mai sopito dibattito sulla natura monistica o dualistica del rapporto tra ordinamento nazionale e sovranazionale. Già negli anni Novanta dello scorso secolo, parte della dottrina aveva evidenziato la svolta verso concezioni monistiche: tra gli altri cfr. A. Celotto, Dalla “non applicazione” alla “disapplicazione” del diritto interno incompatibile con il diritto comunitario, in Giur.it. 1995, I, 341 ss.; F. DONATI, Diritto comunitario e sindacato di costituzionalità, Milano 1995, 131 s.; A. Marzanati, Prime note a Corte cost., sentenza 20-30 marzo 1995, n. 94, in Riv.it.dir.pubbl.com. 1995, 568 ss., 570; A. Barone, La Corte costituzionale ritorna sui rapporti fra diritto comunitario e diritto interno, in Foro it. 1995, I, 2050 ss. Interessante osservare come la dottrina abbia preso progressivamente coscienza della pratica inefficacia del principio dualistico, anche se formalmente utilizzato dalla Corte costituzionale come base per le proprie argomentazioni fin dalla storica sentenza n. 183 del 1973; sul punto cfr. R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, Torino, 2014, cap. XI, par. 2.4 (la forma dell’ordinamento dell’Unione è “mutante, non rientrante in nessuna delle forme tradizionali, né in quella dell’organizzazione internazionale, né in quella dello Stato federale. Per questa ragione la teoria dualistica sembra inadeguata a descrivere i reali rapporti che intercorrono tra i due ordinamenti”). Nella pratica relazione tra le Corti, infatti, le due impostazioni si dilatano o restringono in dipendenza delle necessità concrete. È quanto accaduto in Francia all’indomani della storica riforma delle funzioni del Consiglio costituzionale del primo luglio 2008, entrata in vigore nel marzo del 2010. In questo caso, nel decidere una questione pregiudiziale interpretativa, la Corte di giustizia ammette che la legge nazionale possa condizionare il rinvio pregiudiziale, ma pone alcune condizioni, come la necessità di uno sforzo da parte dei giudici di una interpretazione conforme al diritto dell’Unione. Sul tema cfr. R. Bin, Gli effetti del diritto dell’Unione nell’ordinamento italiano e il principio di entropia, in Aa.Vv. Studi in onore di Franco Modugno, I, Napoli, 2011, 363 ss. cui si rinvia anche per ulteriori spunti bibliografici. In sostanza, risalendo la catena dogmatica, il tema davvero in gioco non sembra nemmeno l’adesione all’una o all’altra prospettiva teorica; bensì l’esatta ricostruzione a monte, in termini di teoria generale, della natura stessa dell’ordinamento dell’Unione. L’ampio e complesso argomento esula dai limiti e dalla profondità di questa breve analisi, ma palesa il nesso tra questioni drammaticamente pratiche e posizioni teoriche su cui ancora si tergiversa. Potrebbe essere arrivato il momento di scegliere definitivamente tra concezioni normativistiche o istituzionalistiche, provando a verificare se oggi sia possibile declinare l’ordinamento dell’Unione come un insieme generale: v. H. Kelsen, Il primato del parlamento, Milano, 1982, 91: “poiché il contenuto tra individuale e generale, concreto e astratto, non è assoluto ma relativo e poiché il modo d’individualizzazione e di concretizzazione può avere quanti gradi si voglia, anche l’articolazione positiva del processo di produzione del diritto – e sotto questo profilo, l’intero ordinamento giuridico è solo un processo di produzione del diritto – può avere qualsiasi numero di gradi”. Per l’Autore, come noto, non si pone un problema di “sovranità”; cfr. H. Kelsen, Il problema della sovranità e la teoria del diritto internazionale. Contributo per una teoria pura del diritto (1920), tr. it. di A. Carrino, Milano, 1989, 469: “il concetto di sovranità deve essere radicalmente rimosso. È questa la rivoluzione della coscienza culturale di cui abbiamo per prima cosa bisogno”. È pur vero che un’interpretazione autentica sulla natura del rapporto tra ordinamenti non potrebbe arrivare da Bruxelles, proprio perché formalmente l’Unione europea difetta di quell’elemento teorico, astratto e forse superato (cfr. L. Ferrajoli, Lo Stato di diritto tra passato e futuro, in P. Costa, D. Zolo (a cura di), Lo Stato di diritto. Storia, teoria, critica, Milano 2002, 351ss. e Id., La sovranità nel mondo moderno, 2004, 7 ss.) ma di cui si sente sempre il bisogno per argomentare l’esistenza di un particolare ordinamento. In termini più ampli è il tema del c.d. federalizing process europeo, sul quale v. B. Caravita, Il federalizing process europeo, in federalismi.it, 17, 2014. Ad altra e migliore sede, dunque, (pregiudizialmente) si rinvia.

(pubblicato il 4.5.2015)

Note

L'articolo Cittadinanza, Pubblica amministrazione e diritto dell’Ue. Brevi riflessioni a margine della sentenza del 10 marzo 2015, n. 1210, della Sezione IV, del Consiglio di Stato proviene da Giustamm.

Parlamento e processo di formazione delle decisioni comunitarie nella nuova Legge La Pergola.
Le disposizioni generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, di cui alla L. 9 marzo 1989, n. 86 (meglio nota come legge “La Pergola”), sono state modificate dalla L. n. 11 del 2005 che, sostituendo la precedente regolamentazione «disciplina il processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea e garantisce l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, sulla base dei principi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica» (art. 1). Le modifiche e le innovazioni introdotte riguardano sia la fase (ascendente) di formazione che quella (discendente) di attuazione delle norme comunitarie. In particolare, quanto alla fase ascendente, la legge de qua coglie l’occasione per disciplinare, a livello normativo, quanto già affermato da dottrina e giurisprudenza comunitaria in ordine alla necessità di consentire, attraverso adeguati strumenti procedimentali, un miglior livello di coinvolgimento dei soggetti interessati, ovvero delle regioni, degli enti locali e delle parti sociali[1]. Introduce, inoltre, significative e rilevanti novità concernenti la partecipazione del Parlamento al processo di formazione delle decisioni comunitarie e dell’Unione europea.Rispetto alla precedente disciplina è prevista una migliore regolamentazione del rapporto Governo-Parlamento tale da garantire una maggiore efficienza in materia di coordinamento e trasmissione delle informazioni[2]. Tra i progetti degli atti comunitari che l’Esecutivo deve inviare alle Camere, con l’indicazione della data presunta per la loro discussione o adozione, sono compresi anche i documenti di consultazione, ovvero i libri bianchi[3], verdi[4] e tutte le comunicazioni predisposti dalla Commissione delle Comunità europee, di cui il Governo assicura non solo un’informazione qualificata e tempestiva ma anche un costante aggiornamento, consentendo, in tal modo, al Parlamento di disporre degli strumenti necessari per partecipare alla formazione degli atti comunitari. A tal fine, il Presidente del Consiglio dei Ministri, o il Ministro per le politiche comunitarie, è tenuto ad informare tempestivamente le Camere delle proposte e materie inserite all’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio dei ministri dell’UE. Inoltre, il Governo, prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo, di propria iniziativa o su richiesta delle Camere, riferisce ai competenti organi parlamentari la posizione che intenderà assumere in ordine all’adempimento degli obblighi comunitari; illustra semestralmente alle Camere e, entro quindici giorni dallo svolgimento delle riunioni del Consiglio dei Ministri dell’UE, ai competenti organi parlamentari, i temi di maggior interesse decisi o in discussione e gli esiti delle riunioni tenute in ambito comunitario. Il Parlamento, al fine di formulare osservazioni e adottare atti di indirizzo al Governo, può richiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche comunitarie una relazione tecnica illustrativa dello stato dei negoziati, dell’impatto dei progetti degli atti comunitari sull’ordinamento, sulla pubblica amministrazione e sulle attività dei cittadini e delle imprese (art. 3, co 7).Quanto alle procedure, l’innovazione più rilevante, volta a garantire un peculiare rafforzamento del ruolo delle Camere, attiene all’introduzione della cd. “riserva di esame parlamentare”. Si tratta di un istituto, già previsto e disciplinato in altri Stati membri, ad esempio, in Danimarca, in Inghilterra, in Francia ed in Germania, tramite il quale viene riconosciuta una funzione decisiva agli orientamenti parlamentari espressi in sede di formazione della posizione italiana nel contesto comunitario. Qualora le Camere abbiano iniziato l’esame dei progetti di atti comunitari, il Governo, per procedere alle attività di propria competenza concernenti la formazione dei relativi atti, deve – e nei i casi di particolare importanza politica, economica e sociale, può – apporre la riserva di esame parlamentare che garantisce al Parlamento la possibilità di esaminare preliminarmente i progetti degli atti comunitari; tuttavia, per evitare che il processo decisionale comunitario si blocchi in attesa dell’intervento parlamentare, qualora decorra infruttuosamente il termine di venti giorni dalla comunicazione governativa concernente l’apposizione della riserva, il Governo può proseguire anche in mancanza della pronuncia delle Camere.Oltre ad introdurre questi nuovi momenti di informazione e coordinamento, la legge n. 11 del 2005 conferma l’obbligo del Governo di presentare, entro il 31 gennaio di ogni anno (come previsto dalla legge comunitaria 1999, L. n. 25 del 1999), al Parlamento, una relazione che illustri l’evoluzione del processo di integrazione comunitaria, gli sviluppi, gli indirizzi governativi, e quindi la posizione italiana nel contesto normativo comunitario, le politiche di coesione economica e sociale e, sulla base di quanto dispone la nuova legge, pareri ed atti di indirizzo delle Camere, osservazioni di regioni e province autonome e iniziative conseguentemente assunte dall’Esecutivo, oltre all’elenco delle decisioni del Consiglio o della Commissione dell’UE impugnate dal Governo italiano (art. 15). Tali strumenti assumono particolare rilievo ai fini dell’esame parlamentare del disegno di legge comunitaria e della relazione di cui sopra che – a seguito della riforma del regolamento del Senato del 2003 – si svolge nelle rispettive Assemblee dopo l’assegnazione, per l’esame generale in sede referente, alla Commissione «Politiche dell’Unione europea» (14ª Commissione al Senato) e, per l’esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia (art 126-ter reg. Camera e art. 144-bis reg. Senato). Nonostante si auspichi che il nuovo quadro di relazioni e coordinamenti Governo-Parlamento possa costituire la giusta premessa per la costruzione di una «mini-sessione comunitaria»[5], allo stato dei fatti non esiste in sede parlamentare una sessione tecnicamente strutturata come quella prevista per l’esame della manovra finanziaria[6]. Pertanto, la ratio della specifica e dettagliata previsione di obblighi informativi a carico del Governo e della garanzia sottesa alla riserva di esame parlamentare deve essere ricercata nell’esigenza di garantire alle Camere lo svolgimento di un’efficace e decisiva attività di indirizzo e controllo sull’operato del Governo, in ordine alla formazione di atti comunitari, attenuando i preoccupanti effetti del c.d. deficit democratico[7]. Le problematiche questioni della legittimazione democratica dell’Unione europea e, più in generale delle organizzazioni sovranazionali, oggetto di vivaci discussioni e dibattiti ancora aperti, scaturiscono dalla difficile – constatata l’impossibilità di ricondurre il fenomeno comunitario alle tradizionali categorie dei rapporti tra gli Stati[8] – ma quanto mai necessaria – a fronte degli recenti sviluppi del processo di integrazione europea – esigenza di coordinamento dei molteplici ordinamenti statali nel contesto comunitario, ovvero in una dimensione che trascende i confini dei singoli Stati[9]. Si tratta di dubbi e interrogativi risalenti nel dibattito culturale, giuridico e politico[10] rispetto ai quali assume importanza decisiva il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, il cui titolo VI della parte I “Vita democratica dell’Unione”, disciplinando il funzionamento del sistema comunitario sul principio di democrazia rappresentativa e attribuendo un ruolo decisivo al principio di democrazia partecipativa, sembra porre le basi per la risoluzione di alcuni dei più destabilizzanti problemi connessi al deficit democratico dell’UE[11]. È in questo contesto che si inserisce e si spiega il rafforzamento della posizione del Parlamento nazional-comunitario[12] e rispetto al quale si auspica che presto un’ulteriore revisione dei regolamenti parlamentari possa consentire la costruzione di un sistema multiparlamentare (comunitario-nazionale-regionale) tale da garantire procedimenti veloci, adeguatamente partecipati e capaci, quindi, di inserirsi nel processo decisionale europeo[13].

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[1]Sulla necessità di assicurare, per quanto possibile, che i procedimenti si svolgano in modo tale da consentire un’effettiva partecipazione dei soggetti coinvolti, cfr. Tesauro, Eguaglianza e legalità nel diritto comunitario, in AA.VV., Principio di eguaglianza e principio di legalità degli ordinamenti giuridici, Atti del XIII Convegno annuale dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, Padova, 1999, 229 e ss.; Celotto, Principio di legalità e «Legge europea», in Rass. Parl., 2004, 912.
[2] Si vedano gli artt. 3 e 4 della L. n. 11 del 2005 nella parte in cui prevedono numerosi obblighi informativi a carico del Governo.
[3] Si tratta di documenti che contengono proposte di azione comunitaria in settori politici specifici.
[4] Sono documenti di riflessione su un tema specifico pubblicati dalla Commissione per promuovere una consultazione a livello europeo. Precedono, in genere, la pubblicazione dei libri bianchi e, in alcuni casi, costituiscono il primo passo di sviluppi legislativi successivi.
[5] Per tale orientamento, si veda Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, in Guida al diritto, 5 marzo 2005, n. 9, 44.
[6] Si rammenta che proprio l’assenza di una sessione comunitaria e la mancanza di un obbligo giuridicamente sanzionato in ordine all’approvazione della legge entro la fine dell’anno hanno fortemente ridotto la capacità della legge comunitaria di dare un’attuazione tempestiva e coordinata alle direttive comunitarie. Sulla violazione di obblighi comunitari e sulla consequenziale responsabilità del legislatore nazionale, si vedano, ex plurimis, Ruotolo, Legge, diritto comunitario e responsabilità civile dello Stato, in Modugno (a cura di) Trasformazione della funzione legislativa 1. “Vincoli alla funzione legislativa”, Milano, 1999, Fumagalli, La responsabilità degli Stati membri per la violazione del diritto comunitario, Milano, 2000, Scoditti, Il sistema multi-livello di responsabilità dello Stato per mancata attuazione di direttiva comunitaria, in Danno e responsabilità, 2003, 721 e ss.; Calzolaio, Problemi applicativi e profili ricostruttivi dell’illecito dello Stato per omessa attuazione di direttive comunitarie, in Giur. It., 2004, 46 e ss.
[7] Già alla fine del decennio, venne sensibilmente ridimensionato e poi definitivamente superato l’orientamento secondo cui il Governo disponeva di una riserva di competenza e le Camere di mere attività di controllo in ambito internazionale e comunitario. Sul punto, cfr. Paladin, Diritto costituzionale, III ediz., Bologna, 1998, 360 e ss.
Sulla possibilità di interpretare la legge n. 11 del 2005 come tentativo di recupero del ruolo dei Parlamenti nazionali, si veda il commento di N. Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, cit., 43.
[8] In tal senso, cfr. Celotto, Ancora un’occasione perduta per mettere chiarezza sulle interferenze fra giudizio di costituzionalità e giudizio di “comunitarietà”, in Giur. Cost., 2004, 1727 e ss.; Id., Principio di legalità e «Legge europea», cit., 911.; Cartabia-Weiler, L’Italia in Europa, Bologna, 2000, 47.
[9] In realtà, le problematiche relative al difficile coordinamento tra Stati e organizzazioni internazionali risalgono alle primordiali discussioni sulla pluralità degli ordinamenti giuridici; in tal senso si vedano, ex plurimis, S. Romano, L’ordinamento giuridico, Pisa, 1917; Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, 1959; sulla tesi della socialità del diritto (ubi homo ibi societas, ubi societas, ibi jus) si rinvia a Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, I, Padova, 1970, ove già l’A. rileva l’importanza dei molteplici ordinamenti giuridici (non solo statali) e «antigiuridici» (ordinamenti della mafia, della camorra o del Ku Klux Klan) e ne ricostruisce i rapporti nell’ottica di un pluralismo politipico.
[10] Sulla legittimazione democratica delle organizzazioni politiche sopranazionali, anzi “postanazionali”, si veda Habermas, La costellazione postnazionale, Milano, 1999. In particolare, con riferimento alle problematiche connesse all’ordinamento comunitario, cfr. Weiler, La Costituzione dell’Europa, Bologna, 2003.
[11] Sulle problematiche legate al rapporto tra democrazia dell’ordinamento comunitario e democrazia degli Stati membri, tra deficit democratico e democraticità “mediata” della democrazia parlamentare degli Stati membri, si veda Ridola, La parlamentarizzazione degli assetti istituzionali dell’Unione europea fra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it
[12] L’espressione «parlamento nazional-comunitario» si deve a Lippolis, Il parlamento nazionalcomunitario, in Quad. Cost., 1991, 319 e ss.
[13] Per tale orientamento, cfr. Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, cit., 46.

Note

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Note

L'articolo Una svolta “europea” nell’interpretazione del ne bis in idem rispetto alle sanzioni amministrative sostanzialmente penali. Le conclusioni dell’Avvocato generale alla Corte di Giustizia proviene da Giustamm.

L’Italia, con la legge 7 aprile 2005 n. 57 (GURI n. 92 del 21 aprile 2005 – Supplemento Ordinario n. 70), è il primo dei sei paesi fondatori (Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Italia) ad aver ratificato il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004.
Dopo l’approvazione da parte della Camera il 25 gennaio 2005, con 436 voti favorevoli, 28 contrari e 5 astenuti, il via libera definitivo si è avuto dal Senato il 6 aprile scorso con un SI a larga maggioranza (216 voti favorevoli e 16 contrari). Contestualmente è stato approvato un ordine del giorno con il quale si chiede “al governo di proseguire nell’impegno di introdurre le radici giudaico- cristiane nelle prossime modifiche del trattato”.

Fino ad oggi hanno ratificato il trattato costituzionale, oltre all’Italia, l’Ungheria, la Slovenia, la Lituania e la Grecia, nonché la Spagna, dopo il successo del referendum consultivo (76% di SI), anche se in attesa del passaggio parlamentare.

Forte è l’attesa e la preoccupazione per il referendum francese, che si terrà il prossimo 29 maggio, il cui possibile esito negativo potrebbe influenzare anche altri Stati che hanno scelto lo stesso sistema di ratifica.
Ma c’è di più.
Il progetto di legge costituzionale approvato dal Parlamento francese, oltre a sancire la legittimità di un referendum popolare per approvare o rigettare la Costituzione europea, rende il popolo francese (che come tutti i popoli è soggetto ai mutamenti occasionali dell’opinione pubblica) l’arbitro esclusivo della futura estensione dell’Unione, in quanto il progetto in questione contiene una norma che prescrive il ricorso al referendum per l’ingresso di nuovi membri nell’Unione europea, escludendolo per le adesioni dei paesi che hanno già avviato i relativi negoziati (Romania, Bulgaria, Croazia).
Insomma la previsione di tale referendum obbligatorio sembra costituire una sorta di deterrente ad adesioni affrettate o volute contro la volontà francese.

In attesa dei referendum è difficile fare ipotesi riguardanti l’entrata in vigore della Costituzione europea (sempre se entrerà in vigore), in quanto all’art. IV-447 è previsto che entro il 1° novembre 2006 non saranno depositate tutte le ratifiche presso il governo italiano, essa entrerà in vigore il primo giorno del secondo mese successivo all’avvenuto deposito delle ratifiche da parte dei 25.

Il trattato costituzionale consta di 448 articoli suddivisi in quattro parti e preceduti da un preambolo:
– nella prima parte, quella propriamente più costituzionale, sono contenuti i valori, gli obiettivi, la ripartizione delle competenze fra Stati membri e Unione, l’assetto istituzionale, gli strumenti d’azione, il quadro finanziario e le disposizioni per l’appartenenza all’Unione;
– nella seconda parte è stata incorporata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione proclamata dal Consiglio europeo di Nizza il 7 dicembre 2000;
– nella parte terza sono contenute le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento dell’Unione;
– infine, la parte quarta contiene le disposizioni generali e finali e vari protocolli, alcuni dei quali già presenti ed allegati ai precedenti trattati.

Gli obiettivi (art. I-3) al cui perseguimento dovrà essere improntata l’azione dell’Unione, sono:
– un elevato livello di occupazione;
– il progresso scientifico e tecnologico;
– la lotta contro l’esclusione sociale e le discriminazioni;
– la promozione della giustizia;
– la protezione sociale e la coesione territoriale;
– il rispetto delle diversità linguistiche e lo sviluppo del patrimonio culturale europeo;
– l’affermazione e la promozione dei valori e degli interessi dell’Unione anche nei rapporti con il resto del mondo.

Per quanto riguarda l’azione esterna dell’Unione, la creazione della figura del Ministro degli affari esteri europeo (art. I-28) rappresenta una delle innovazioni di maggior rilievo introdotte dalla Costituzione europea. Il Ministro raccoglierà le competenze dell’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune e del Commissario europeo per le relazioni esterne, con il supporto di un servizio europeo per l’azione esterna (art. III-296) composto da funzionari provenienti dal Segretariato Generale del Consiglio, dalla Commissione e dal personale dei diplomatici nazionali.

Il trattato costituzionale prevede inoltre l’istituzione di un’agenzia europea per gli armamenti (artt. I-41 e III-311) alla quale si accompagna l’obbligo degli Stati membri di mettere a disposizione dell’Unione le proprie capacità militari e civili. In materia di difesa europea – pur escludendo da questo settore la possibilità di cooperazioni rafforzate, contrariamente a quel che era stato richiesto dalla Convenzione europea – la Costituzione europea introduce una particolare forma di cooperazione: la cooperazione strutturata permanente (art. III-312).

L’Unione che nasce dalla Costituzione europea rispetta anche il sistema delle autonomie locali e regionali (art. I-5) e prevede il coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà (art. I-11), al quale si aggiunge la possibilità per tali parlamenti di consultare i parlamenti regionali con poteri legislativi (protocollo sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà).

Il ruolo dei parlamenti nazionali viene poi valorizzato ed accresciuto nell’ambito dello spazio di libertà di sicurezza e giustizia (art. III-260) e nell’ambito delle attività di Eurojust e Europol (artt. III-276 e III-273).

La semplificazione degli strumenti giuridici dell’Unione ha costituito uno dei principali temi affrontati nel corso dei lavori della Convenzione europea con il risultato di una razionalizzazione che riduce gli atti normativi da quindici a sei: legge europea, legge quadro europea, regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri ed una distinzione tra atti regolamentari e legislativi.

La Costituzione europea porta a compimento il processo di “comunitarizzazione” dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che implica il diritto di iniziativa della Commissione, la codecisione tra Parlamento e Consiglio e la regola generale della maggioranza qualificata in seno al Consiglio (art. I-42), con alcune eccezioni come le misure relative al diritto di famiglia (art. III-269) o la cooperazione giudiziaria in materia penale (artt. III-270, III-271, III-274, III-277).

Qualora uno Stato membro fosse oggetto di un attacco terroristico, di una calamità naturale o provocata dall’uomo, il progetto prevede una clausola di solidarietà che obbliga l’Unione e gli Stati membri ad agire congiuntamente (art. I-43).

Infine, tra le innovazioni più importanti del progetto, vi è quella della democrazia partecipativa – fino ad ora prevista solo dalla Costituzione portoghese – in base alla quale i cittadini e le associazioni rappresentative devono avere la possibilità di partecipare attivamente alla vita dell’Unione, mentre un numero significativo di cittadini (1 milione) appartenenti ad un numero significativo di Stati (che sarà fissato da una legge europea) avrà il diritto di chiedere alla Commissione di presentare una proposta riguardante l’adozione di un atto legislativo (art. I-47).

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1. Il D.L. 27 dicembre 2006, n. 297 recante «disposizioni urgenti per il recepimento delle direttive comunitarie 2006/48/CE e 2006/49/CE e per l’adeguamento a decisioni in ambito comunitario relative all’assistenza a terra negli aereoporti, all’Agenzia nazionale per i giovani e al prelievo venatorio», all’articolo 4[1] contiene il secondo intervento sostitutivo di cui all’art. 8 della l. 5 giugno 2003, n. 131, a distanza di poco più di quattro mesi dal primo: il riferimento è al D.L. 16 agosto 2006, n. 251, recante «disposizioni urgenti per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica», rimasto però a livello di mero “tentativo” non avendo concluso l’iter di conversione in legge ed essendo, di conseguenza, decaduto in data 17 ottobre 2006[2].
Questo secondo intervento si è reso necessario a seguito dell’ordinanza del 19 dicembre 2006 del Presidente della Corte di giustizia dell’Unione europea, emessa nell’ambito del procedimento C 503/06 R, avente ad oggetto una domanda di sospensione dell’esecuzione e di provvedimenti provvisori ai sensi degli artt. 242 e 243 del Trattato istitutivo della Comunità europea (in seguito TCE), proposta il 13 dicembre 2006 dalla Commissione europea. Con il suo ricorso, la Commissione ha chiesto alla Corte di ordinare alla Repubblica italiana di prendere i provvedimenti necessari per sospendere l’applicazione della legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36, fino alla pronuncia della sentenza di merito.Ad avviso del ricorrente, l’approvazione da parte del Consiglio Regionale della Regione Liguria della legge 31 ottobre 2006, n. 36[3] recante «attivazione della deroga per la stagione venatoria 2006/07 ai sensi dell’art. 9, comma 1 lett. a) terzo alinea della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli selvatici», appariva essere una vera e propria autorizzazione all’esercizio regolare della caccia di uccelli per i quali essa è, al contrario, vietata dalla normativa comunitaria[4]. Infatti, il contrasto con la direttiva 79/409/CEE era reso evidente sia dalla mancata previsione da parte della legge regionale del fondamentale presupposto legittimante la deroga costitutito dalla preventiva verifica dell’assenza di altre soluzioni soddisfacenti, come stabilito tassativamente dall’art. 9 della direttiva, sia dalla mancata argomentazione circa le ragioni poste a sostegno della scelta: si fa riferimento all’astratta esigenza di evitare danni alle colture, senza il collegamento di tale astratta esigenza al provvedimento adottato e al modo in cui tale intervento possa ridurre le predette conseguenze dannose. Al contrario, una così generalizzata autorizzazione al prelievo venatorio avrebbe dovuto essere concessa e giustificata sulla base di un’attenta e concreta analisi non solo delle eventuali misure alternative ugualmente funzionali allo scopo, ma anche delle condizioni e dei presupposti legittimanti le deroghe stesse.Peraltro, già le delibere 1085 del 23 settembre 2005 e 1195 del 14 ottobre 2005 avevano adottato deroghe ai sensi delle lett. a) e c) dell’art. 9, par. 1 della direttiva, in quanto emanate senza la previa verifica dell’esistenza di altre soluzioni soddisfacenti e senza adeguata motivazione.Prima dell’intervento della Corte, la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva già impugnato innanzi alla Corte costituzionale la legge regionale, con lo scopo di evitare l’avvio di un’ulteriore procedura di infrazione della direttiva 79/409/CEE che avrebbe determinato, da parte della Commissione Europea, il deferimento dell’Italia alla Corte di giustizia con il rischio di veder applicate pesanti sanzioni. I presupposti dell’impugnazione erano stati individuati nel fatto che, per quanto riguarda la cacciabilità in deroga dello storno, non vi era stata alcuna quantificazione e caratterizzazione dei danni causati da questa specie, e che la legge regionale non aveva preso in esame altre soluzioni soddisfacenti, come invece richiesto dall’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE. A ben vedere, la legge regionale in oggetto è una legge regionale “provvisoria”, in quanto prevede la caccia in deroga allo storno sino al 31 gennaio 2007: quando la Corte costituzionale deciderà la questione, la legge avrà già perso la sua efficacia. Si pongono, dunque, dubbi circa l’opportunità e l’adegutezza di questo primo “intervento” governativo, soprattutto laddove si consideri che il Governo non ha contestualmente impugnato la legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 35, che prevede un meccanismo generale di cacce in deroga.

2. Peraltro, non è la prima volta in cui la Repubblica italiana si trova a fronteggiare il problema della conformità dell’ordinamento nazionale alla normativa comunitaria in materia di protezione della fauna e del prelievo venatorio.In particolare, la Repubblica italiana ha recepito la direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, con la l. 11 febbraio 1992, n. 157, recante «norme per la protezione della fauna selvatica omoterma e per il prelievo venatorio». In relazione a tale recepimento e, in particolare, al regime delle deroghe ai divieti posti dalla direttiva, la Commissione europea ha più volte manifestato la propria insoddisfazione. A fronte di una specifica procedura di infrazione (2001/2211) avviata per il mancato recepimento dell’art. 9 della direttiva in questione, lo Stato italiano ha approvato la l. 3 ottobre 2002, n. 221, che ha aggiunto un articolo (19 bis) alla citata l. n. 157 del 1992, per ottemperare a quanto richiesto dagli organismi comunitari. Già nel passato alcune Regioni non si erano attenute a tali prescrizioni: ci si riferisce, in particolare, alle Regioni Veneto e Sardegna nei confronti delle quali la Commissione europea ha avviato le procedure n. 2004/4926 e 2004/4242. Secondo la Commissione europea questo quadro negativo è aggravato dal sistema di controllo previsto dal citato articolo 19 bis, che consta di numerosi passaggi decisionali, tali da portare all’annullamento solo quando la deroga ha ormai esaurito i suoi effetti e, di conseguenza, l’utilità. A fronte di tale denuncia di inefficacia del sistema, la Commissione europea ha avviato due nuove procedure di infrazione (2006/2131 e 2006/4043, quest’ultima riferita alla Liguria) nei confronti della Repubblica italiana per inosservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva 79/409/CEE. Tale procedura è stata avviata in data 28 giugno 2006: in pari data la Commissione ha deliberato la proposizione dei ricorsi alla Corte di giustizia dell’Unione europea per contrasto della normativa delle Regioni Veneto e Sardegna con la direttiva 79/409/CEE. Di fronte a tali contestazioni, il Governo aveva ritenuto di intervenire con il D.L. 16 agosto 2006, n.251[5], da un lato modificando l’articolo 19 bis della l. n. 221 del 2002, dall’altro agendo anche in via sostitutiva sulle difformi leggi e delibere regionali, al fine di risolvere una volta per tutte il pluriennale contenzioso con la Commissione.A tal fine, l’art. 8 del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, prevedeva che le Regioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, adeguassero il proprio ordinamento alle disposizioni dell’art. 19 bis della l. 11 febbraio 1992, n. 157, come modificato dallo stesso decreto, abrogando o modificando le proprie leggi regionali, le delibere e gli atti applicativi ed, infine, i calendari venatori nelle parti difformi dalle suddette disposizioni. Decorso inutilmente tale termine, le leggi e gli atti regionali difformi si intendevano abrogati ed annullati. In attesa dell’adeguamento erano comunque sospesi gli effetti dei provvedimenti regionali in deroga alle predette disposizioni, al fine di evitare la compromissione degli interessi protetti dalla normativa comunitaria.Tale intervento sostitutivo aveva il carattere dell’urgenza ma, come già detto, non avendo superato le “sabbie mobili” dell’iter di conversione in legge è rimasto a livello di “tentativo”.A nostro sommesso avviso, è proprio a causa della mancata conversione in legge del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, che si è oggi reso necessario un ulteriore intervento, sia pur più circoscritto: infatti, laddove il decreto-legge fosse stato convertito in legge e l’effetto abrogativo da esso previsto fosse stato convalidato dalla legge di conversione, la legge di conversione avrebbe “travolto” anche la legge della regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36. A ben vedere, l’effetto abrogativo avrebbe operato decorsi novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto e, dunque, a decorrere dal 16 novembre 2006, data in cui la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36 sarebbe stata già in vigore. Può, di conseguenza, ritenersi che anch’essa sarebbe “caduta nella rete” di tutte le leggi “difformi”: si rammenti, infatti, che il D.L. 16 agosto 2006, n. 251 conteneva una “clausola di abrogazione innominata”[6] che operava nei confronti di tutte le disposizioni “difformi”, che non erano, infatti, individualmente indicate.Peraltro, potrebbe sostenersi che tale effetto abrogativo avrebbe operato solo nei confronti delle norme già in vigore al momento di emanazione del decreto-legge, e non nei confronti di quelle emanate nell’arco temporale di novanta giorni tra la data di entrata in vigore del decreto-legge e l’operatività dell’effetto abrogativo (che, giova ripeterlo, avrebbe esplicato i suoi effetti solo in caso di convalida da parte della legge): tuttavia, il principio di necessaria coerenza del sistema, e soprattutto la considerazione della ratio dell’intervento governativo, teso ad eliminare le violazioni alla normativa comunitaria, portano ad escludere quest’ultima ipotesi. Resta, naturalmente, fuori il caso in cui la legge di conversione avesse disposto modifiche al meccanismo abrogativo.In conclusione, laddove il decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251 non fosse rimasto a livello di “tentativo”, non ci sarebbe oggi materia del contendere.

3. Appare, tuttavia, opportuno cercare di riflettere su questo secondo intervento per il fatto che anch’esso si inserisce nel quadro del potere sostitutivo e della sua costituzionalizzazione ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3[7].In particolare, l’articolo 120, secondo comma, Cost. conferisce al Governo il potere sostitutivo sugli organi delle Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, nonché in caso di grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed, infine, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, sempre e comunque nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.L’attuazione della norma di cui all’art. 120, secondo comma, della Costituzione è stata operata dall’art. 8 della l. 5 giugno 2003, n. 131 (legge “La Loggia”), che stabilisce le modalità di esercizio del potere sostitutivo. In particolare, il primo comma prevede che il Presidente assegna in primo luogo all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti necessari. Decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri adotta i provvedimenti necessari o dovuti, sia pur dopo aver sentito l’organo interessato. Come ulteriore garanzia è prevista la partecipazione al Consiglio dei Ministri del Presidente della Regione interessata al provvedimento. In caso di violazione della normativa comunitaria, il secondo comma prevede che gli atti ed i provvedimenti sostitutivi sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro competente per materia.Inoltre, il quarto comma dell’articolo 8 stabilisce che nei «casi di assoluta urgenza», è possibile saltare la fase della “diffida” qualora l’intervento sostitutivo «non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall’articolo 120 della Costituzione». In ogni caso i provvedimenti nei quali si concreta la sostituzione governativa – siano quelli di cui ai commi 1 e 2, siano quelli di cui al comma 4 – «devono essere proporzionati alle finalità perseguite» (art. 8, comma 5).Infine, laddove l’intervento sostitutivo abbia il carattere dell’urgenza, esso, ai sensi dell’art. 8, comma 4, della citata l. n. 131 del 2003, deve essere comunicato comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle Comunità montane, che possono chiederne il riesame.In entrambe le ipotesi (primo e quarto comma), la norma fa riferimento alla natura «anche normativa» dei provvedimenti sostitutivi: certa dottrina ha, di conseguenza, sostenuto che il potere sostitutivo si sarebbe dovuto esercitare nelle forme di un decreto-legge atipico che, oltre agli ordinari presupposti, avrebbe dovuto uniformarsi a quelli di cui all’articolo 8 della legge “La Loggia” (l’inutile decorso del termine per l’adempimento regionale; l’audizione dell’organo interessato)[8]. In tale ipotesi, dunque, si colloca il D.L. 27 dicembre 2006, n. 297: non può dubitarsi che anche tale decreto-legge sia una forma di sostituzione dello Stato su una Regione resasi inadempiente (sia pur mediante commissione, e non mera omissione) di fronte all’attuazione della normativa comunitaria. Pur trattandosi di un intervento resosi necessario per prendere provvedimenti in esecuzione di una ordinanza della Corte di giustizia, esso è stato realizzato nelle forme di un intervento sostitutivo ai sensi dell’art. 120, secondo comma, Cost. a fronte della mancata “spontanea” cooperazione della Regione Liguria. Infatti, l’ordinanza del Presidente della Corte del 19 dicembre 2006 non indica a quali adempimenti lo Stato dovrà dar corso e neppure il termine entro cui dovrà provvedere. Dunque, l’attuazione del disposto della Corte sarebbe potuta avvenire nelle forme di una “autotutela” della Regione Ligura che, spontaneamente, avrebbe potuto/dovuto annullare la legge oggetto di contestazione: di fronte a tale inattività regionale, lo Stato è intervento nelle forme della sostituzione di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.Nè si tratta, a ben vedere, dell’ipotesi di cui all’articolo 117, quinto comma, Cost.: infatti, è stato osservato[9] che lo strumento previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost., può essere utilizzato per fronteggiare situazioni differenti dalla mera inerzia rispetto ad un obbligo di provvedere, laddove, al contrario, l’art. 117, quinto comma, fa riferimento ad un esercizio del potere sostitutivo «in caso di inadempienza», tale, dunque, da presupporre necessariamente l’inadempimento.Un altro tema attiene alla problematica del riesame. In particolare, non è chiaro se il riesame del provvedimento sostitutivo eventualmente richiesto dalla Conferenza possa sospenderne l’efficacia.Tenuto conto che l’adozione del provvedimento da riesaminare è avvenuta in via d’urgenza, la sospensione dell’efficacia ne vanificherebbe l’operato; ma in caso contrario, come si potrebbe rimediare alle conseguenze nel frattempo prodottesi qualora il riesame si sia concluso con il ritiro o la modifica del provvedimento urgente?Lo stesso interrogativo, infatti, era stato sollevato[10] in relazione all’efficacia di un eventuale riesame del D.L. 16 agosto 2006, n. 251: non essendo, però, in tale “precedente” stato richiesto il riesame[11], l’interrogativo rimane ancora oggi senza risposta.Infine, giova notare che questo secondo intervento sostitutivo governativo si differenzia notevolmente da quello di cui all’art. 8 del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, che era teso a sospendere l’applicazione e, in caso di conversione in legge, ad abrogare tutti gli atti “difformi”: la dottrina parla, in tali casi, di “clausola di abrogazione innominata”, tesa ad escludere con assoluta certezza la sopravvivenza di tutte le disposizioni anteriori difformi[12]. Al contrario, il decreto-legge oggetto di analisi si caratterizza per la sua puntualità nell’indicare la legge oggetto di censura: tale determinatezza dell’intervento è – risulta chiaro – dovuta al fatto che si tratta di dare attuazione ad un’altrettanto determinata ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

4. È bene, a questo punto, analizzare l’ordinanza del Presidente della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 dicembre 2006, emessa nell’ambito del procedimento C 503/06 R, e le problematiche che essa solleva.Come già detto, con tale intervento la Corte di giustizia ha ingiunto all’Italia di sospendere l’applicazione della legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36, sull’attivazione della deroga per la stagione venatoria 2006-2007.Il procedimento è stato instaurato con il ricorso della Commissione europea che ha chiesto, ai sensi dell’art. 84, n. 2, del regolamento di procedura, che tale domanda sia provvisoriamente accolta prima ancora che l’altra parte abbia presentato le sue osservazioni, fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del procedimento sommario. Tali domande sono state proposte nell’ambito di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, presentato dalla Commissione il 13 dicembre 2006 e finalizzato a far dichiarare che, poiché la Regione Liguria ha adottato ed applicato una normativa che autorizza deroghe al regime di protezione degli uccelli selvatici senza rispettare le condizioni fissate dall’art. 9 della direttiva 79/409/CEE, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi di tale disposizione.Ad avviso della Commissione, la legge regionale n. 36/2006 rimette sostanzialmente in vigore la disciplina anteriore disposta dalla legge della Regione Liguria 5 ottobre 2001, n. 34, per le quali le stesse Autorità italiane avrebbero ammesso la contrarietà alla direttiva 79/409/CEE, successivamente abrogandola e sostituendola con la legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 35.Tuttavia, il giorno stesso dell’adozione della legge regionale 31 ottobre 2006, n. 35, il Consiglio Regionale della Liguria avrebbe adottato la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36, la quale contiene, secondo la Commissione, gli stessi elementi di incompatibilità con l’art. 9 della direttiva 79/409/CEE contenuti nella legge regionale 5 ottobre 2001, n. 34.Infatti, la deroga all’art. 9 della direttiva 79/409/CEE non sarebbe, contrariamente a quanto impone il diritto comunitario, di natura eccezionale e specifica, in quanto risulta del tutto assente la giustificazione circa la necessità di autorizzare il prelievo di un certo numero di esemplari di una determinata specie al fine di proteggere l’olivicoltura.Pertanto la legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36, autorizzerebbe, allo stesso modo della precedente legge regionale 5 ottobre 2001, n. 34, l’autorizzazione ad una pratica regolare della caccia di uccelli protetti dalla direttiva 79/409/CEE.Rispetto a tali argomentazioni della Commissione, la Corte ha ritenuto che la prosecuzione della caccia agli storni, come consentita dalla legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36, rischierebbe di causare un danno grave e irreparabile al patrimonio faunistico e ornitologico. Pertanto, ha stabilito che «appare necessario, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, ordinare alla Repubblica italiana di sospendere l’applicazione di tale legge per la stagione venatoria 2006/2007 fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del presente procedimento sommario»[13].Si tratta, dunque, di una ordinanza presidenziale ai sensi degli articoli 242 e 243[14] TCE. Sul punto, la problematica principale attiene alla efficacia diretta di tale ordinanza nell’ordinamento italiano: si tratta di capire se l’ordinanza in oggetto è idonea a produrre l’effetto sospensivo che reca a prescindere da un atto formale dello Stato italiano che ne riproduca il dispositivo. In altre parole, ci si chiede se il decreto-legge 27 dicembre 2006, n. 297 sia stato un passaggio necessario per determinare l’effetto sospensivo della legge regionale 31 ottobre 2006, n. 36, o se tale effetto sarebbe già scaturito direttamente dall’ordinanza della Corte. Il problema si colloca nel solco del più ampio tema dell’efficacia delle sentenze della Corte di giustizia nell’ordinamento giuridico italiano[15]. Non è questa la sede per affrontare analiticamente queste tematiche: appare sufficiente richiamare le argomentazioni legate al tema oggetto d’analisi.In particolare, ci sembra che l’intervento del Governo a mezzo del decreto-legge sia stato opportuno e quanto mai necessario, in quanto l’ordinanza del Presidente della Corte non appare essere in grado di produrre quell’effetto sospensivo in oggetto in maniera diretta nell’ordinamento italiano.Infatti, mentre secondo l’articolo 231 TCE la Corte di giustizia ha il potere di dichiarare «nullo e non avvenuto l’atto impugnato» laddove si tratti di atti (anche normativi) delle Istituzioni comunitarie, l’articolo 228 TCE[16] le permette soltanto di accertare se uno Stato membro è venuto meno agli obblighi che gli imcombono in virtù del Trattato adottando una determinata legge o un altro atto. E ciò in quanto la sentenza della Corte – è ciò vale allo stesso modo per l’ordinanza – nell’ipotesi del ricorso per infrazione, ha una efficacia di mero accertamento: non si tratta, infatti, nè di una sentenza di accertamento costitutivo (annullamento dei provvedimenti nazionali riconosciuti come incompatibili), nè di condanna[17].Tuttavia, se la sentenza accerta che talune norme nazionali sono incompatibili con il trattato, è fatto divieto alle autorità statali di continuare ad applicarle, quantomeno nei casi in cui si ponga un’analoga questione[18]. Anche la Corte costituzionale italiana ha avallato questo orientamento con le sent. nn. 113 del 1985 e 389 del 1989, stabilendo che le sentenze della Corte di giustizia debbono ricevere da parte del giudice nazionale una diretta applicazione nell’ordinamento italiano con prevalenza sulle norme interne incompatibili. Diversamente, la dottrina ha sostenuto che i giudici nazionali sono tenuti a rispettare la sentenza indipendentemente dal fatto che lo Stato abbia emanato delle leggi per conformarvisi, ma i diritti dei privati non deriverebbero dalla sentenza – che può solo creare obblighi in capo agli Stati –, bensì dal diritto comunitario sostanziale che deve essere interpretato nel senso indicato dalla Corte di giustizia[19].Peraltro, non sembra che il fatto che la Corte di giustizia non possa annullare le leggi ed altri atti normativi emanati dagli Stati membri in contrasto con la normativa comunitaria metta in pericolo le finalità dell’Unione. Infatti, oltre alla garanzia data dalla diretta applicabilità delle decisioni (o, secondo la dottrina, del diritto comunitario da cui esse scaturiscono) da parte dei giudici nazionali, essa dispone di strumenti fortemente pervasivi, in quanto certamente idonei a determinare l’adempimento “spontaneo” dello Stato membro resosi inadempiente: ci si riferisce al secondo procedimento di infrazione per violazione dell’art. 228 TCE, con cui la Corte può emanare a carico dello Stato membro inadempiente una vera e propria sentenza di condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria.A nostro sommesso avviso, il Governo è, dunque, tempestivamente intervento rispetto ad una statuizione della Corte che necessitava di un formale recepimento da parte dello Stato: il D.L. 27 dicembre 2006, n. 297 non costituisce, dunque, un quid pluris nel senso di inutile ripetizione di un comando già cogente. Non si tratta, in altre parole, di una mera formalizzazione di un effetto aliunde prodotto, bensì di un atto che introduce e positivizza la sospensiva della legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36, nel sistema giuridico italiano. Occorre, a questo punto, solo attendere per vedere se tale effetto sarà definitivamente convalidato dalla legge di conversione, o se tale intervento rimarrà, sic et simpliciter, un “secondo tentativo” di esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, della Costituzione.

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[1] L’articolo 4 («Misure conseguenti a pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee») del D.L. 27 dicembre 2006, n. 297 stabilisce che: «1. In esecuzione dell’ordinanza del Presidente della Corte di giustizia delle Comunità europee 19 dicembre 2006, in causa C-503/06, è sospesa l’applicazione della legge della regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36 ».
[2] Per un’attenta analisi della questione si rinvia a: Calini C.B., D.L. 16 agosto 2006, n. 251: il primo “tentativo” di intervento sostitutivo a seguito della legge 5 giugno 2003, n. 131, in www.giustamm.it (30/11/2006).
[3] L’articolo 1 («Disposizioni in materia di conservazione degli uccelli selvatici») della legge della Regione Liguria 31 ottobre 2006, n. 36 stabilisce che:
«1. Per la stagione venatoria 2006/2007 è autorizzato, sentito l’Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica, per le ragioni previste dall’articolo 9, comma 1, lettera a), terzo alinea della direttiva comunitaria 79/409/CEE del 2 aprile 1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici, il prelievo in deroga di esemplari appartenenti alla specie storno (Sturnus vulgaris) al fine di prevenire gravi danni alle colture olivicole, presenti nella Regione, con le seguenti modalità:
a) mezzi di prelievo autorizzati: fucile a canna liscia con non più di tre colpi, non sono consentiti richiami né vivi né elettroacustici;
b) modalità di prelievo: da appostamento fisso o temporaneo, oppure in forma vagante;
c) luogo di applicazione e periodo: su tutto il territorio regionale dalla data di entrata in vigore della presente legge al 31 gennaio 2007;
d) limite massimo di prelievo giornaliero per soggetto autorizzato: n. 10 capi;
e) limite massimo di prelievo stagionale per soggetto autorizzato: n. 90 capi;
f) giornate aperte al prelievo: tutte le giornate in cui è consentita la caccia alla migratoria con l’esclusione di martedì e venerdì;
g) controllo: monitoraggio attraverso la certificazione dei prelievi realizzata mediante apposita scheda di rilevazione.
2. Il prelievo è autorizzato ai cacciatori in possesso del tesserino venatorio regionale che ne facciano richiesta alla Amministrazione provinciale di competenza e che risultino essere in possesso dell’apposita scheda di prelievo predisposta dalla Regione, rilasciata dalle Province.
3. I prelievi devono essere annotati sull’apposita scheda per il prelievo in deroga; entro il 31 marzo 2007, le schede devono essere restituite alle Province competenti, le quali provvedono, entro il 30 aprile 2007, ad inviare alla Regione i dati riassuntivi relativi ai prelievi effettuati.
4. Le funzioni di controllo sono esercitate dai soggetti di cui all’articolo 27 della legge 157/1992.
5. La presente legge regionale è dichiarata urgente ed entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione».
[4] Stefutti V., Ancora sul prelievo venatorio in deroga. Ingiunta da Bruxelles la sospensione della LR 31 ottobre 2006 n. 36 della Regione Liguria, in www.dirittoambiente.com (28/12/2006).
[5] Per un’attenta analisi del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, si rinvia a: relazione al disegno di legge n. 1610, XV Legislatura, presentato alla Camera dei Deputati dal Presidente del Consiglio dei ministri Prodi e dai Ministri De Castro, Pecoraro Scanio, Bonino, Lanzillotta, Bianchi in data 01/09/2006, recante «conversione in legge del decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251».
[6] Cfr. Calini C.B., D.L. 16 agosto 2006, n. 251: il primo “tentativo” di intervento sostitutivo a seguito della legge 5 giugno 2003, n. 131, cit.
Sull’abrogazione innominata: Rescigno G.U., Note preliminari sulle principali manchevolezze della tecnica legislativa, in AA.VV., Fattibilità ed applicabilità delle leggi, Rimini, 152; Rescigno G.U., Corso di diritto pubblico, IV ed., Bologna, 183; Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, in Modugno F., Appunti per una teoria generale del diritto. La teoria del diritto oggettivo, III ed., Torino, 2000, 179.
[7] Per un’attenta analisi del potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost., cfr.: Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., in Nuovi rapporti Stato-Regione dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, Modugno F. – Carnevale P. (a cura di), Milano, 2003; Mainardis C., I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni, 2001, VI; Rescigno G.U., Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, in Le Regioni, 2002.
Per un excursus storico sul potere sostitutivo: Celotto A., Competenze regionali e potere sostitutivo statale nell’attuazione del diritto comunitario (nota a Corte cost., 27 luglio 1989, n. 460, Regione Emilia Romagna), in Giur. It., 1990, I, 1; D’Atena A., L’esecuzione e l’attuazione delle norme comunitarie fra Stato e Regioni, in Giur. Cost., 1979, I; Groppi t., Regioni e Unione europea, in La repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Groppi T.-Olivetti M. (a cura di), II ed., Torino, 2003.
[8] Per un dibattito sull’individuazione del tipo di atto idoneo a realizzare la sostituzione: Gianfrancesco E., Il potere sostitutivo, cit., 237; Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., cit., 101; Cerulli Irelli V., Art. 8, Attuazione dell’articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo, in Legge “La Loggia”, Commento alla L. 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione del Titolo V della Costituzione, Cittadino C. (coordinamento di), Rimini, 2003, 177.
[9] Cfr. Celotto A., Le fonti comunitarie, in Il diritto amministrativo dopo le riforme, Parte generale, Corso G.-Lopilato V. (a cura di), Milano, 2006, 127; Idem, E’ ancora legittima la «sostituzione preventiva» dello Stato alle Regioni nell’attuazione del diritto comunitario?, in Giur. cost., 2001, VI, 3791 s.
[10] Cfr. Calini C.B., D.L. 16 agosto 2006, n. 251: il primo “tentativo” di intervento sostitutivo a seguito della legge 5 giugno 2003, n. 131, cit.
[11] Per la problematica del riesame da parte della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano: parere ai sensi dell’articolo 2, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 sullo schema di disegno di legge per la conversione del decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251, recante «disposizioni per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica», repertorio atti nn. 2646 e 2647 del 5 ottobre 2006, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
[12] Cfr. Calini C.B., D.L. 16 agosto 2006, n. 251: il primo “tentativo” di intervento sostitutivo a seguito della legge 5 giugno 2003, n. 131, cit.
[13] Cfr. ordinanza presidenziale della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 dicembre 2006, emessa nell’ambito del procedimento C 503/06 R, avente ad oggetto una domanda di sospensione dell’esecuzione e di provvedimenti provvisori ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE. Il testo dell’ordinanza è riportato in calce a : Stefutti V., Ancora sul prelievo venatorio in deroga. Ingiunta da Bruxelles la sospensione della LR 31 ottobre 2006 n. 36 della Regione Liguria, cit.
[14] L’articolo 242 TCE stabilisce che: «I ricorsi proposti alla Corte di giustizia non hanno effetto sospensivo. Tuttavia, la Corte può, quando reputi che le circostanze lo richiedano, ordinare la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato».
L’articolo 243 TCE stabilisce che: «La Corte di giustizia, negli affari che le sono proposti, può ordinare i provvedimenti provvisori necessari».
Tali norme sono riprodotte in maniera analoga nell’articolo III-379 della Costituzione europea che stabilisce che: «1. I ricorsi proposti alla Corte di giustizia dell’Unione europea non hanno effetto sospensivo. Tuttavia, la Corte può, quando reputi che le circostanze lo richiedono, ordinare la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato. 2. La Corte di giustizia dell’Unione europea, nelle cause che le sono proposte, può ordinare le misure provvisorie necessarie».
[15] Cfr. Daniele L., Diritto dell’Unione europea dal piano Schuman al progetto di Costituzione per l’Europa, Sistema istituzionale-Ordinamento-Tutela giurisdizionale, Milano, 2004, 197 ss.; Rasmussen H., La Corte di giustizia, in Trent’anni di diritto comunitario, a cura della Commissione delle Comunità europee, Lussemburgo, 1983, 159 ss.; Celotto A., L’efficacia delle fonti comunitarie nell’ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, Torino, 2003, 97 ss.
[16] L’articolo 228, paragrafo 1, TCE stabilisce che: «Quando la Corte di giustizia riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù del presente Trattato, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta». Tale norma è analoga a quella contenuta nell’articolo III-362, paragrafo 1, della Costituzione europea, che stabilisce che: «Quando la Corte di giustizia dell’Unione europea riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù della Costituzione, tale Stato è tenuto a prendere le misure che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta».
[17] Daniele L., Diritto dell’Unione europea dal piano Schuman al progetto di Costituzione per l’Europa, Sistema istituzionale-Ordinamento-Tutela giurisdizionale, cit., 207; Beutler B.-Bieber R., L’Unione europea, Istituzioni, Ordinamento e Politiche, Bologna, 2001, 349 s.
[18] Cfr. C. Giust. CE, 2-2-1988, C 309/85, Barra c. Governo belga, FI, 1988, IV, 422 ss. ; C. Giust. CE, 6-10-1982, C 283/81, Cilfit c. Ministero della sanità, GI, 1983, I, 1, 1008 ss.
[19] Beutler B.-Bieber R., L’Unione europea, Istituzioni, Ordinamento e Politiche, Bologna, 2001, 350; Daniele L., Ancora sui rapporti tra diritto comunitario e diritto interno incompatibile secondo l’ordinamento costituzionale italiano, DCom, 1985, 472; Celotto A., L’efficacia delle fonti comunitarie nell’ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, cit., 106 s.

Note

L'articolo Un nuovo intervento sostitutivo dello Stato sulle Regioni per violazione della normativa comunitaria: il D.L. 27 dicembre 2006, n. 297 e l'”esecuzione” dell’ordinanza del 19 dicembre 2006 del Presidente della Corte di giustizia dell’Unione europea. proviene da Giustamm.

1. Ho affrontato il tema della cittadinanza cercando di sviluppare due distinti piani di riflessione: da un lato, sotto il profilo normativo, per esaminare la disciplina sulla cittadinanza nel Trattato costituzionale; dall’altro, sotto il profilo sistematico, per riprendere alcuni spunti sul concetto stesso di cittadinanza europea. La Costituzione europea complica (e non semplifica) la disciplina della cittadinanza europea. Penso che si possa riassumere così il fatto che la normativa sulla cittadinanza contenuta nel Trattato costituzionale non persegua le finalità di semplificazione e riordino della disciplina vigente perorate fin dalla Dichiarazione di Laeken quale mandato alla Convenzione europea. Basta scorrere le disposizioni del Trattato costituzionale per accorgersi di come restino sul tappeto quanto meno due gravi problemi:
a) l’art. 10 non rappresenta il “testo unico” della cittadinanza;
b) la riproposizione degli articoli della Carta dei diritti sulla cittadinanza crea una paradossale duplicità di disciplina.
a) L’art. I-10 compie un’operazione riassuntiva [1], riproponendo ed unificando il testo degli articoli sulla cittadinanza contenuti negli artt. 17 – 21 TCE e così conferendo ai cittadini di ogni Stato membro la cittadinanza dell’Unione e i diritti da essa derivanti: di circolazione e soggiorno [2], di voto e di eleggibilità (al Parlamento europeo e alle elezioni comunali), di protezione diplomatica e di petizione. Inoltre ribadisce che la cittadinanza dell’Unione si aggiunge e non si sostituisce a quella nazionale; e precisa che i diritti connessi alla cittadinanza sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dalla Costituzione e dalle misure adottate in sua applicazione. Nell’unificazione si segnala la scomparsa del primo periodo dell’art. 17 TCE, secondo cui “È istituita una cittadinanza dell’Unione”. A livello interpretativo, appare possibile valorizzare questa omissione, utilizzandola quale sintomo di una nuova visione della cittadinanza europea, quale status non più creato giuridicamente dall’Unione, ma ontologicamente preesistente. Si tratta di un’evoluzione della nozione che non si configura più quale “etichetta” attribuita dal Trattato ad alcuni soggetti, ma quale situazione giuridica autonoma, per quanto collegata alla cittadinanza nazionale. Ad ogni modo, il tentativo di creare in tal modo una disposizione unica riassuntiva dei diritti di cittadinanza riconosciuti dall’Unione non pare riuscita [3] in quanto, in molti altri articoli del Trattato emergono ulteriori diritti dei cittadini. Innanzitutto, nel titolo VI della stessa parte prima, relativo a “La vita democratica dell’Unione”, si aggiungono diritti ulteriori come: – l’eguaglianza (art. I-45); – la rappresentatività e la partecipazione alla vita democratica dell’Unione (art. I-46 e 47), con previsioni quali l’iniziativa – spettante ad almeno un milione di cittadini che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri – di invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione della Costituzione (art. I-47, par. 4); – l’accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione (art. I-50). Nella parte III troviamo poi una serie di disposizioni applicative dei diritti di cittadinanza, come gli artt. III-125, 126 e 127, relativi ai diritti di circolazione e soggiorno, di voto e di tutela diplomatica e consolare, l’art. III-334 sul diritto di petizione, l’art. III-335 sull’accesso al Mediatore europeo, art. III-399 sull’accesso ai documenti. Occorre inoltre riflettere sull’art. I-3 che, tra gli obiettivi dell’Unione, al par. 2 specifica che “L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne e un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non falsata”. Da questa dichiarazione programmatica forse è difficile desumere un vero e proprio diritto dei cittadini, anche in forza della forma verbale assai particolare utilizzata [4], ma si tratta senz’altro di un’interessante configurazione dei tre fondamenti dello spazio unico quale “offerta” dell’Unione ai propri cittadini. Ad ogni modo, il quadro che ne emerge è disorganico [5]: e in tale ambito l’art. I-10 non rappresenta il testo unico ma solo la norma generale sulla cittadinanza europea. b) La scelta di incorporare nel Trattato costituzionale – come parte II – la Carta di Nizza comporta una paradossale duplicazione normativa, in quanto abbiamo un doppio riconoscimento dei diritti di cittadinanza relativamente al diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali (artt. II-99 e 100), all’accesso ai documenti (art. II-102), al diritto di petizione (art. II-104), alla libertà di circolazione e soggiorno (art. II-105), alla tutela diplomatica e consolare (art. II-106). Il diritto ad una buona amministrazione di cui all’art. II-102, a rigore, è riconosciuto ad ogni persona, mentre il diritto di sottoporre al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione – peraltro riconosciuto a qualsiasi persona (art. II-103) – comunque può ritenersi una duplicazione rispetto all’art. I-49. Nel nostro caso, pur trattandosi di disposizioni sostanzialmente analoghe, questa duplicazione non è affatto innocua, in quanto crea tutta una serie di problemi interpretativi e applicativi, che le disposizioni di coordinamento solo in parte riescono a risolvere [6]. Innanzitutto va considerato che l’art. II-112, par. 2, proprio al fine di integrare la Carta dei diritti con le altre parti della Costituzione prevede che “I diritti riconosciuti dalla presente Carta per i quali altre parti della Costituzione prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti ivi definiti”. Questa clausola di coordinamento – adattamento di quella già prevista nell’art. 52, par. 2, della Carta di Nizza [7] – sottrae le norme sulla cittadinanza all’applicazione delle clausole orizzontali previste specificamente per i diritti disciplinati (solo) nella II parte del Trattato costituzionale (e cioè degli artt. II-111 e II-112 e delle garanzie ivi previste quali il principio della riserva di legge, il principio di proporzionalità, il principio di sussidiarietà, la tutela del contenuto essenziale dei diritti) [8]. A complicare i problemi di sovrapposizione c’è tuttavia proprio la norma generale sulla cittadinanza, in quanto l’art. I-10, par 2, secondo periodo, contiene una ulteriore norma di coordinamento che dispone: “Tali diritti sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dalla Costituzione e dalle misure adottate in sua applicazione”. L’interpretazione letterale di quest’ultima clausola porta a conseguenze paradossali, in quanto se ne desume che i diritti di cittadinanza vanno esercitati nei limiti definiti dal Trattato costituzionale e quindi … contraddittoriamente anche nei limiti generali previsti per i diritti dagli artt. II-111 e II-112 (cioè proprio quelli che il par. 2 dell’art. II-112 escluderebbe)! Ma allora, nella sovrapposizione tra le plurime disposizioni sulla cittadinanza, deve prevalere la norma di coordinamento prevista per gli articoli sui diritti che erano già nella Carta di Nizza o la norma specifica di limitazione prevista per la cittadinanza? Deve prevalere l’art. II-112, par. 2, o l’art. I-10, par. 2, secondo periodo? Come ci insegna Alf Ross [9], le antinomie fra norme contenute nel medesimo atto normativo ben difficilmente possono essere risolte mediante l’applicazione dei tradizionali criteri di risoluzione e molto facilmente diventano antinomie insolubili. Sappiamo anche che l’interprete – in base all’argomento anagogico [10] – deve tendere ad escludere le interpretazioni assurde delle norme, cioè le interpretazioni irragionevoli che non rendono applicabili le norme stesse. Nel nostro caso, tuttavia, mi sembra veramente difficile trovare un criterio univoco per stabilire se rispetto alla cittadinanza sia da escludere l’applicabilità l’art. II-112, par. 2, o quella dell’art. I-10, par. 2, secondo periodo.

2. Dal punto di vista sistematico, si può riflettere partendo dall’osservazione che l’Unione europea tende, negli anni più recenti, a recuperare e riutilizzare i concetti tipici del costituzionalsimo degli Stati. Si tratta di una operazione assai interessante di ancoraggio a concetti tradizionali in un momento di forte trasformazione, perfettamente colta nelle parole di Giulio Salerno: “si può ragionevolmente ritenere che quanto più le componenti costitutive di un ordinamento sono attraversate da rilevanti processi di trasformazione, di assimilazione o di integrazione determinate da rilevanti fattori innovativi (di carattere politico, sociale, culturale, ed economico) provenienti sia dall’esterno che dall’interno della collettività giuridicamente organizzata, quanto più si tende quasi spontaneamente a rafforzare la tensione unificante verso quegli aspetti simbolici ed ideali che consentono non soltanto la manifestazione esteriore, ma anche l’intima acquisizione di quel minimum di saldezza spirituale che è necessario possedere, quasi si trattasse di un contrappeso per così dire spontaneo nei momenti di più difficile travaglio politico-istituzionale” [11]. Si può così comprendere perché l’Unione europea – per quanto non riproduce (né può riprodurre) i modelli democratici nazionali [12] – tenda ora, nel momento in cui sta completando il passaggio da Comunità economica a Comunità politica, ad utilizzare, sia pure in una chiave nuova e differente, concetti tradizionalissimi quali “legge”, “costituzione”, “cittadinanza”.
I concetti di “costituzione” e di “legge” appaiono assai distanti da quelli tradizionalmente utilizzati negli ultimi decenni: basti pensare, a titolo di esempio, che il nomen legge viene utilizzato per “riqualificare” una fonte a forte deficit democratico come il regolamento comunitario [13]. Tuttavia non appare del tutto appropriato ritenere che anche la cittadinanza nella traslazione comunitaria abbia subito questa sorta di mutazione genetica a fini “tranquillizzanti” dei concetti tradizionali. Non certo perché la cittadinanza comunitaria sia analoga a quella tipicamente statuale; ma quanto piuttosto perché nei secoli la cittadinanza già aveva assunto una configurazione per certi versi paragonabile a quella a cui ha portato il diritto comunitario. Voglio dire che la cittadinanza europea, nel suo carattere derivato e complementare, con cui è emersa fin dal Trattato di Maastricht, nel suo nascere senza che esista un unico popolo di riferimento, nel fatto di avere contenuti “scarsi”, recando nessun dovere (tributario o di prestazioni personali come tipicamente il servizio militare) e pochi diritti (in genere riconosciuti comunque anche ai residenti) [14], fa tornare alla mente profili e usi del concetto di cittadinanza già emersi in altri periodi storici. Il concetto abitualmente utilizzato di cittadinanza – quale condizione giuridica di appartenenza dell’individuo alla struttura statale – è solo il punto d’arrivo di un percorso storico in cui, proprio in corrispondenza di molteplici fattori politici e sociali, l’istituto si sostanzia e si specifica nelle forme più differenti, sia qualitativamente che quantitativamente, assumendo gradazioni diverse e una portata e un contenuto sempre vario [15]. Partiamo dal diritto romano, ovviamente per rapidi cenni. In relazione alle vicissitudini politiche che dai secoli più antichi si sono verificate in Roma, l’unione gentilizia, lo stato e l’impero sono momenti della storia romana in cui la creazione e l’utilizzazione della nozione di cittadinanza ha assunto caratteri diversi [16]. Iure romano i diritti di qualsiasi natura ed estensione erano attribuiti in funzione dello status civitatis [17]: con questa espressione comunemente si indica l’appartenenza del singolo alla comunità organizzata e quindi allo Stato. Più specificatamente, il fondamento della cittadinanza fu in origine l’appartenenza ad una gens: e proprio alle gentes nel loro insieme, e non viritim, era conferita la cittadinanza al tempo delle prime aggregazioni romane. In ragione dell’idea primitiva del ius come vincolo fra membri di una comunità i cui effetti non si potevano estendere agli stranieri, il solo civis romanus aveva la piena capacità giuridica, laddove allo straniero era riconosciuta solo una limitata capacità di agire. L’evolversi dei tempi e il mutamento delle condizioni sociali hanno determinato un’attenuazione della “rigorosa esclusività dell’ordine giuridico”[18]: la civiltà romana vede mutare la concezione di cittadinanza, che da espressione di capacità giuridica diviene condizione di godimento dei diritti politici, avvicinandosi così alla nozione di cittadinanza che noi abitualmente utilizziamo. A partire dal VI secolo il quadro di riferimento muta significativamente: le invasioni dei popoli barbari determinano una configurazione del tutto particolare del concetto di cittadinanza [19]. Allo stanziamento dei Longobardi nei territori italici seguì un arricchimento dello status giuridico dei cittadini romani [20]: questi infatti, pur continuando a praticare la loro lex, e dunque a godere dello status civitatis romanus, erano anche sudditi longobardi. Avevamo in pratica un doppio livello di cittadinanza, anche grazie al fatto che gli invasori avevano riconosciuto lo status giuridico del popolo vinto, quale condicio sine qua non per il perdurare in quel tempo dell’idea di cittadinanza romana: da un lato la sudditanza, quale soggezione passiva dell’individuo all’ente sovrano; dall’altra lo status civitatis, quale partecipazione alla vita politica. Accanto a queste due categorie cominciano, poi, ad emergere tutta una serie di rapporti di protezione che interferiscono nello status di alcuni sudditi: la relazione con lo Stato, infatti, si stabiliva per i coloni solo in forza di una soggezione alla potestas del proprietario terriero, per i commendati, invece, in ragione della loro soggezione personale al protettore. Proprio il rapporto di tuitio, che spinge i protetti nella sfera personale del difensore, deve assumersi quale carattere fondante la dinamica dei rapporti feudali, ove il vincolo personale e contrattuale finisce per prevalere sullo status civitatis, e talvolta anche sulla stessa sudditanza [21]. Dall’Alto Medioevo all’età di diritto comune [22] si passa dalla passiva sudditanza dell’individuo all’aderenza dello stesso al pactus giurato tra classi di persone [23]: l’avvento dei Comuni determina una totale emancipazione del concetto di cittadinanza da quello di sudditanza, in forza di un rapporto quasi “contrattuale” che lega il soggetto di diritto al governo della comunità. Col passare del tempo i pacta e i contractus cictadinaticus designeranno l’atto di acquisto della cittadinanza, in cui obblighi e diritti saranno opportunamente resi oggetto di un vero e proprio sinallagma [24]. Il quadro diviene poi ancora più complesso ed articolato ove si consideri anche l’appartenenza alla Chiesa, che si configura trasversalmente come un’altra possibile “cittadinanza”. I termini del rapporto tra Stato ed individuo mutano con l’affermarsi delle Signorie e, poi, dei Principati, dal momento che tutti i diritti politici convergono nella figura del princeps e il singolo risulta nuovamente compresso in uno status passivo di mera sudditanza. Con l’accentuarsi del
carattere assoluto dei vari regni europei la cittadinanza assume una diversa configurazione, in quanto espressione di limitate autonomie che i sovrani in vario modo riconoscono a determinati centri urbani. Sarà la rivoluzione francese prima, e l’avvento degli Stati nazionali poi, a conferire una nuova dignità all’individuo di fronte all’organismo pubblico, risultando contemplata una partecipazione ben più ampia del singolo alla vita pubblica rispetto alla realtà locale dei secoli precedenti. Nel corso dell’ ‘800 si afferma e consolida, dunque, una nozione statuale di cittadinanza, intesa come appartenenza nazionale e quindi come status unico, diversamente da quanto riferito in precedenza sul tema della cittadinanza multipla di età intermedia. E’ questa la nozione di cittadinanza, vera e propria appartenenza nazionale, accolta e sancita, ad es., nella legge n. 555 del 1912 [25]. Tipica di questa accezione di cittadinanza è la sua esclusività, da cui discende l’esigenza di limitare ed escludere le doppie cittadinanze [26]. Dopo la II guerra mondiale, l’evoluzione del quadro politico ha tuttavia modificato la nozione stessa di cittadinanza [27]. Oggi non disponiamo più solo di una cittadinanza nazionale. Negli ultimi cinquant’anni sono emerse una serie di nozioni ulteriori di cittadinanza, che si affiancano e si aggiungono a quella nazionale, in un ritorno ad una nozione più ampia, multi-livello, di cittadinanza. Possiamo così parlare di livelli di cittadinanza, in quanto accanto alla cittadinanza nazionale e a quella comunitaria, abbiamo: – una cittadinanza umana (o universale); – una cittadinanza regionale (all’interno di stati a base federale); – una cittadinanza amministrativa (o di residenza); Si tratta di cinque livelli di cittadinanza, non sono livelli esclusivi o alternativi, ma operano in chiave complementare, supplementare e spesso su base derivata, come emerge dal loro breve esame. Esaminiamoli per cenni riservandoci per ultima la cittadinanza comunitaria. La cittadinanza umana (o anche universale) riguarda i diritti civili, raramente i diritti sociali, mai i diritti politici. Alla base abbiamo lo sviluppo del diritto internazionale umanitario, con l’emanazione di una serie di Carte internazionali di riconoscimento dei diritti della persona (Carta ONU 1949); ad esse si aggiungono, a livello mondiale regionale, le organizzazioni continentali di tutela dei diritti: esempi emblematici possono essere la Convenzione americana dei diritti (1948) e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (1950), entrambe supportare da un sistema di giustiziabilità (Corte di Costarica e Corte di Strasburgo). Un palese riconoscimento della tutela dei diritti e delle libertà a prescindere dalla cittadinanza lo possiamo cogliere anche nei testi delle Costituzioni degli stati contemporanei, che soggettivamente riconoscono la soggettività dei diritti non ai “cittadini”, ma alla “persona”, all’ “uomo”, a “tutti”. La cittadinanza regionale (all’interno di stati a base federale) ricorre soprattutto negli Stati federali ove esiste una vera e propria cittadinanza plurima, non solo dello Stato federale, ma anche dello Stato federato. Emblematico è il caso della Germania, ma molto interessante è anche l’emergere di forme di cittadinanza regionale nei nuovi Statuti delle Regioni italiane [28], con problemi connessi soprattutto al godimento dei diritti sociali. Esempio molto particolare ed interessante è quello del Commonwealth. Gli Stati del Commonwealth godono ormai di indipendenza, ma restano legati al Regno Unito da uno status speciale. In questi paesi vige, infatti, un doppio sistema di cittadinanza. Ciascun paese ha conservato la propria disciplina della cittadinanza, mentre il Regno Unito ha riconosciuto ai cittadini del commonwealth il diritto di accesso nel suo territorio e particolari condizioni per l’acquisto della cittadinanza britannica di pieno diritto. Ai sensi di una recente legge di attuazione del diritto dei cittadini degli overseas territories alla cittadinanza britannica, questi sono automaticamente considerati cittadini britannici (devono solo chiedere il passaporto, non l’ottenimento della cittadinanza). Questi soggetti hanno la facoltà di risiedere in Gran Bretagna e di fruire della piena libertà di movimento all’interno dell’Unione Europea. Non possono, tuttavia, accedere a quei diritti che sono strettamente collegati alla residenza (es. previdenza sociale, sussidi all’educazione universitaria, il diritto di voto per l’elezione del Parlamento). Possono rinunciare alla cittadinanza britannica dato che la loro non è pregiudicata. La possibilità di avere la doppia cittadinanza va in un senso solo: da colonia a Gran Bretagna. Gli Inglesi non possono avere la cittadinanza canadese, né gli australiani quella delle Isole Falkland. La cittadinanza amministrativa (o di residenza) riguarda l’attribuzione ai residenti, a prescindere dalla nazionalità, di diritti di partecipazione e diritti politici a livello locale, al fine del mantenimento e dello sviluppo della comunità locale. Chi vive, lavora e contribuisce al mantenimento della comunità locale, assume una specie di diritto/dovere di contribuire alla formazione delle decisioni del governo locale, votando di fruire delle prestazioni, servendosi dei servizi locali (sanità, scuola, assistenza). La relativa disciplina è prevista dalla legislazione, ma speso da delibere degli enti locali, anche non territoriali. Al culmine di quest’ampio excursus possiamo cogliere più compiutamente la circostanza che l’Unione europea nel porre il peculiare concetto di cittadinanza europea, derivativa e complementare, abbia recuperato e riutilizzato – forse involontariamente – l’enorme bagaglio storico della nozione di cittadinanza, quale status aggiuntivo e non solo esclusivo dell’appartenenza della persona.

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[1] Tale articolo dispone: “1. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nella Costituzione. Essi hanno: a) il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; b) il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; c) il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato; d) il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al mediatore europeo, di rivolgersi alle istituzioni o agli organi consultivi dell’Unione in una delle lingue della Costituzione e di ricevere una risposta nella stessa lingua. Tali diritti sono esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dalla Costituzione e dalle misure adottate in sua applicazione”.
[2] Che nella più recente giurisprudenza comunitaria ha incontrato interessanti sviluppi, grazie al riconoscimento della applicabilità diretta dell’art. 18 TCE (cfr. sent. 17.9.2002, C-413/99, Baumbast, in Giur. It., 2003, 861 ss., con nota di MARZUCCHI, Efficacia diretta del diritto comunitario di soggiorno: posso andare a vivere dove voglio?; e sent. 19.10.2004, C-200/02, Kunquian Catherine Zhu e Man Navette Chen c. Secretary of State for the Home Department, Regno Unito).
[3] Cfr. CARTABIA, I diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, in BASSANINI – TIBERI (a cura di), La Costituzione europea. Un primo commento, Bologna, 2005, 73.
[4 ]E che troviamo identica nelle altre traduzioni linguistiche (ad es., shall offer in inglese, offre in francese, ofrecerá in spagnolo).
[5] Cfr. COSTANTINESCO, La cittadinanza dell’Unione: una “vera” cittadinanza?, in ROSSI, L.S., Il progetto di Trattato-costituzione, Milano, 2004, 225.
[6] Puntualmente segnalati da PINELLI, La Carta dei diritti, la cittadinanza e la vita democratica dell’Unione, in BASSANINI – TIBERI (a cura di), Una Costituzione per l’Europa, Bologna 2003, 41 s.; e da CARTABIA, I diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, cit., 74
7 Secondo cui – al fine di non modificare il sistema dei diritti previsto nei Trattati – “I diritti riconosciuti dalla presente Carta che trovano fondamento nei trattati comunitari o nel trattato sull’Unione europea si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti dai trattati stessi”.
[8] Cfr. CARTABIA, I diritti fondamentali e la cittadinanza dell’Unione, cit., 74.
[9] Cfr. le classiche pagine di ROSS – Diritto e giustizia [trad. it. di On Law and Justice, London, 1958], Torino, 1965, 123 s. – sulle antinomie insolubili, che prendono avvio dalla paradossale antinomia contenuta nella Costituzione danese nel 1920, ove, all’art. 36, in tema di composizione della Camera alta, si stabiliva, in una prima parte, che i membri di tale assemblea non superino il numero di 78; mentre nella seconda parte della stessa disposizione, mediante una minuziosa regolamentazione dei criteri di nomina, risultava che il numero dei componenti della stessa Camera alta è di 79!
[10] Cfr. TARELLO, L’interpretazione della legge, Milano, 1980, 369 s.
[11] Così SALERNO, G.M., Il dovere di fedeltà tra simbolismo costituzionale e patriottismo repubblicano, in corso di pubblicazione in Studi in onore di G. Ferrara; ora come anticipazione sul sito: www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[12] Cfr. CARTABIA – WEILER, L’Italia in Europa, Bologna, 2000, 47.
[13] Mi sia consentito rinviare a CELOTTO, La “legge” europea, in ID. (cur.) Processo costituente europeo e diritti fondamentali, Torino, 2004, 57 ss.
[14] E’ sufficiente rinviare a CARTABIA – WEILER, L’Italia in Europa, cit. 234.
[15] Per una completa analisi storica del concetto di cittadinanza, dal ius romanum agli sviluppi di età intermedia e moderna, cfr. QUADRI, R., Cittadinanza, in Noviss. Dig. It., vol. III, Torino, 1959, 306 ss. Più di recente cfr. COSTA, P., Civitas: storia della cittadinanza in Europa, Milano, 2001.
[16] Sul concetto di cittadinanza nel diritto romano, con particolare riferimento alle diverse valenze assunte dall’istituto nella Repubblica sino al Principato, cfr. CRIFÒ, G., Cittadinanza, a) Diritto romano, in Enc. dir, VII, Milano, 1960, 127 ss.. Per più ampi richiami COSTA, N., Cittadinanza, in Dig. it., VII, Torino, 1902, 209 ss.; DE MARTINO, A., Storia della costituzione romana, Napoli, 1950; BONFANTE, P., Storia del diritto romano, a cura di P. Bonfante e G. Crifò, Milano, 1959.
[17 ]Sull’evoluzione del concetto di status civitatis, a cui è corrisposto il progressivo riconoscimento di una certa capacità giuridica, v. VOLTERRA, E., Gli ΑΠΟΛΙ∆ΕΣ in diritto romano, in Studi Messineo, Milano, 1957, 3 ss.
[18 ]Cfr. CRIFÒ, G., Cittadinanza, cit., 128.
[19 ]Sull’evoluzione intermedia della cittadinanza, dalla configurazione altomedievale alla definizione di ius commune, cfr. CORTESE, Cittadinanza, b) Diritto intermedio, in Enc. dir., VII, Milano, 1960, 132 ss., con ampi richiami di bibliografia.
[20] Cfr. VON SAVIGNY, Geschichte des römischen Rechts im Mittelalter, Berlino, 1834, 413 ss., traduzione di Bollati, Storia del diritto romano nel Medioevo, Torino, 1854, 233 ss.; TROYA, Della condizione dei Romani vinti dai Longobardi, Milano, 1844, 22 ss.; SCHUPFER, Il diritto privato dei popoli germanici con speciale riguardo all’Italia, Roma, 1913, 70.
[21] Quanto ai rapporti degli individui con il “territorio”, se la cittadinanza tende in quel tempo ad individuare tecnicamente il rapporto tra la persona e l’ente urbano, la sudditanza appare multiforme, implicando il sovrapporsi di diversi vincoli tra Stati sovrani e Stati vassalli.
[22] Il contributo della scienza giuridica al problema della cittadinanza deve considerarsi piuttosto scarso per quanto concerne l’età dei glossatori, soprattutto in considerazione dell’interesse prevalentemente rivolto alle questioni più tecniche del diritto romano. Solo a partire dal XIII la realtà pratica risulta sollecitare rilevanti elaborazioni teoriche sul tema: da Accursio a Bartolo e Baldo la cittadinanza sarà indagata nei suoi molteplici aspetti giuridici.
[23] Cfr. CALASSO, F., Gli ordinamenti giuridici del rinascimento medievale, Milano, 1953, 148.
[24] Sulla contrapposizione tra centro urbano e contado, e la progressiva estensione della cittadinanza a borghi e sobborghi, si veda DE VERGOTTINI, N., Origine e sviluppo della cittadinanza, in Studi senesi, XLIII, Siena, 1929, 365 ss.
[25]Questa idea di cittadinanza emerge ad es. dall’art. 14 della legge n 555 del 1912, secondo cui “Chiunque risieda nel [Regno] e non abbia la cittadinanza italiana né quella di un altro Stato, è soggetto alla legge italiana per quanto si riferisce all’esercizio dei diritti civili e agli obblighi del servizio militare”.
[26]Cfr., emblematicamente, l’art. 8 della legge del 1912: “Perde la cittadinanza: 1. Chi spontaneamente acquista una cittadinanza straniera e stabilisce o ha stabilito all’estero la propria residenza; 2. Chi, avendo acquistata senza concorso di volontà propria una cittadinanza straniera, dichiari di rinunziare alla cittadinanza italiana e stabilisca o abbia stabilito all’estero la propria residenza”.
[27] Cfr. CASTORINA, Introduzione allo studio della cittadinanza, Milano, 1997; GROSSO, Le vie della cittadinanza, Padova, 1997; CORDINI, Elementi per una teoria giuridica della cittadinanza, Padova, 1998.
[28] Cfr., ad es., l’art. 6 comma 3 dello statuto della Regione Lazio emanato l’11 novembre 2004, secondo cui la Regione “Salvaguarda e valorizza il diritto alla libertà e garantisce l’eguaglianza di ogni componente della comunità laziale nell’esercizio dei diritti civili, sociali, economici e politici sanciti dalla Costituzione e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”. L’art. 1 dello Statuto della regione Abruzzo, approvato in prima lettura il 9 novembre 2004, che recita: “La Regione Abruzzo rappresenta la comunità dei cittadini, anche residenti all’estero, che per storia, tradizioni e cultura la costituiscono”. L’art. 1 comma 3 dello statuto della Regione Calabria, approvato il 1° agosto 2003, secondo cui “La Regione è costituita dalle comunità residenti nei territori dei Comuni e delle Province calabresi”.

Note

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I cittadini francesi hanno votato contro la Costituzione europea.
Nel referendum che si è tenuto domenica 29 maggio, il 54,87% ha detto NO alla ratifica del Trattato costituzionale, contro il 45,13%.
Ma le cause che hanno determinato tale risultato ormai contano poco.
Ora occorre riflettere come sia stato possibile che un paese fondatore della CEE, del MEC e dell’UE abbia potuto bocciare un documento elaborato per anni dalla CIG, presieduta da un suo illustre rappresentante: Giscard d’Estaing.

E occorre altresì riflettere sull’effetto domino del “NON” francese sui referendum in itinere negli altri paesi, che potrebbe verificarsi già il 1° giugno con il voto degli olandesi.
Ma soprattutto occorre rimboccarsi le maniche per capire se si è ancora in tempo a salvare l’Unione e, nell’affermativa, cosa fare.
Lo scenario che si prospetta è veramente ampio:

1) Revisione del Trattato costituzionale

Tale via sarebbe percorribile qualora più paesi non dovessero ratificarlo per motivi ben individuati.
Una volta verificata l’esistenza delle premesse si potrebbe convocare una nuova CIG per proporre un testo idoneo a superare le difficoltà adombrate il quale, peraltro, troverà una feroce opposizione da parte dei paesi che hanno approvato il primo testo.
Ma nella fase attuale questa strada non appare percorribile perché il “NON” francese non è stato rivolto contro qualche norma del Trattato, ma contro tutto il Trattato.

2) Individuazione di uno status particolare dentro l’Unione dei paesi che non ratificano

Detti paesi potrebbero restare nell’Unione previo esonero del rispetto di alcune norme del Trattato da loro ritenute penalizzanti. E’ stata questa la soluzione trovata dopo la mancata approvazione del trattato di Maastricht sul referendum danese del 1992, quando la Danimarca negoziò un accordo che esonerava il paese dal rispetto di alcune norme del Trattato.
E’ chiaro, peraltro, che detta esenzione come contropartita deve avere un costo, ed è chiaro altresì che il paese che ne fruisce assumerebbe un ruolo di secondo piano nell’Unione, cosa che potrebbe capirsi per paesi come Malta, Estonia, Lituania…ma per la Francia?

3) Individuazione di uno status particolare fuori dell’Unione dei paesi che non ratificano

E’ una soluzione alquanto garantista. Il farsi da parte del paese che non ratifica – specialmente nei casi di schiacciante maggioranza dei “NO” (70-80%) – equivarrebbe ad una fuga o recesso volontario che assicurerebbe la sopravvivenza dell’Unione e del Trattato, semplificando di molto la problematica. Ma le difficoltà nascono, innanzitutto, dalla improbabile scelta dello Stato di recedere volontariamente dal Patto, e, successivamente, dall’istituzione di un regime di associazione esterna le cui modalità di attuazione richiederebbero lunghe e difficili trattative in relazione alla delicatezza dei problemi da risolvere.

4) Congelamento del Trattato costituzionale

E’ la soluzione più semplice. Il Trattato verrebbe accantonato in attesa di tempi migliori. Ma questa soluzione sarebbe la più impopolare e la meno accettabile da parte di quegli Stati (la grandissima maggioranza) che ritengono che il Trattato soddisfi l’irrinunciabile esigenza di disporre di norme primarie a livello europeo che assicurino e incentivino il processo di integrazione, fortemente rallentato negli ultimi anni.

5) Decisione autoritaria

Gli Stati che hanno ratificato decidono di proseguire autonomamente. Si avrebbe in tal modo uno strappo al tradizionale metodo della concertazione delle decisioni, con effetti devastanti sul resto della coalizione i cui appartenenti diverrebbero associati di serie B, a fronte del gruppo di avanguardia destinato alla funzione di leader.

6) Accordi settoriali

Verificata l’impossibilità di approvare il testo costituzionale gli Stati – in attesa di tempi migliori – potrebbero stipulare accordi bilaterali o plurilaterali per dare applicazioni a norme del Trattato non approvato ritenute di particolare rilevanza.
E’ questa una soluzione estemporanea che denuncerebbe in modo clamoroso l’insuccesso che si è abbattuto sull’UE e che potrebbe condurre al definitivo abbandono del progetto di Trattato costituzionale.

Nonostante la probabile batosta referendaria che si sta per abbattere sull’Unione (probabile il NO di Olanda e Gran Bretagna) e che si ripercuoterà in modo amplificato sullo scetticismo antieuropeo destinato a frenare in modo drammatico il processo di integrazione, la prosecuzione delle ratifiche deve continuare, sia perché il 49% degli europei (221,5 milioni di persone) ha già detto SI alla Costituzione, sia in base alla dichiarazione n. 30 annessa al Trattato che deferisce la questione al Consiglio europeo se entro due anni dalla firma del Trattato i quattro quinti degli Stati membri lo hanno ratificato e se uno o più Stati membri hanno incontrato delle difficoltà nelle procedure di ratifica.

Occorre parallelamente avviare al più presto un processo politico e diplomatico da parte delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri per trovare eventuali rimedi possibili entro ottobre 2006, fermo restando che nel frattempo l’Unione non resti paralizzata, ma intensifichi gli sforzi per rilanciare le sue politiche.

Un’ultima notazione riguarda – tra i vari errori commessi nel portare avanti il progetto – l’utilizzazione dello strumento referendario per la ratifica scelto dalla Francia – peraltro – quando nel paese i sondaggi (dicembre 2004) accreditavano al SI il 70%, a fronte del 18% dei NO. In pochi mesi la percentuale negativa è salita al 54,5%.
Atteso che il testo del Trattato del dicembre 2004 è lo stesso del maggio 2005, l’esito del voto francese potrebbe non essere stato pronunciato contro il Trattato ma contro il Governo in carica, per cui, dopo un congruo periodo di decantazione, caratterizzato da elezioni politiche anticipate, il testo potrebbe essere riproposto alla valutazione referendaria, con esito probabilmente diverso.

Note

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