Enti locali – Comune – Circolazione stradale – Provvedimenti limitativi – Modalità di esercizio – Discrezionalità – Codice della Strada – Osservanza.

Ferma restando la discrezionalità del singolo ente locale nell’adozione dei provvedimenti limitativi della circolazione stradale per il perseguimento delle scelte operate nella pianificazione del traffico, il potere deve essere esercitato, con specifico riferimento all’adozione di limiti di velocità più restrittivi, nel rispetto dei principi del codice della strada (ovvero, per quanto riguarda la velocità sulle strade urbane, la regola del limite dei 50 km/h, modificabile in senso più restrittivo solo al ricorrere delle condizioni dettate dalla legge) e, conseguentemente, delle direttive fornite dal Ministero a tutti gli enti proprietari delle strade.

Occorre precisare che l’art. 142 del codice della strada non tende ad escludere solo l’adozione di misure generalizzate su tutta la città, ma anche l’adozione di misure più restrittive nel regolare la velocità che siano estese ad intere categorie di strade, così come ha fatto il Comune di Bologna, senza indicare specifiche condizioni che rendano opportune per determinate “strade e tratti di strada” limiti di velocità inferiori.

Pres. Carpentieri, Est. Bertagnolli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura civica, in Bologna, piazza Maggiore, 6;
Città Metropolitana di Bologna, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone e Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvia Marzot, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
Fondazione Michele Scarponi E.T.S. e Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada (Aifvs) Aps, rappresentate e difese dall’avvocato Tommaso Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto attiene al ricorso introduttivo:

– della deliberazione P.G. 540417/2019 del 2 dicembre 2019, con cui il Consiglio Comunale ha approvato il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU);

– della delibera della Giunta comunale di Bologna, P.G. 729102/2022 di data 2 novembre 2022, (Linee di Indirizzo PPTU), di approvazione delle linee di indirizzo per la realizzazione del Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”;

– della delibera della Giunta comunale di Bologna P.G. n. 410039/2023 del 13 giugno 2023 e relativi allegati con la quale è stato approvato il Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30”;

– della determina dirigenziale P.G. 552429/2023 del 24 agosto 2023 e relativi allegati, con la quale è stato approvato il Progetto esecutivo dei lavori di realizzazione dei segnali orizzontali e verticali per l’implementazione della Città 30;

– della delibera del Consiglio della città Metropolitana n. 54/2019 del 27 novembre 2019 e relativi allegati, con la quale è stato approvato il piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS), relativa alla parte del PUMS in cui si prevede che il concetto di “zona 30” deve evolvere in quello di “città 30”;

– di tutte le ordinanze con cui è stata ordinata l”istituzione della ZONA 30 KM/H, nelle singole aree della città e più precisamente la prot. n. 693560/2023, la 691042/2023, la 692781/2023, la 693128/2023, la 693139/2023, la 693536/2023, la 693540/2023, la 693554/2023, la 693562/2023, la 93565/2023, la 693569/2023, la 693574/2023, la 693581/2023, la 693586/2023, la 693589/2023, tutte datate 15 gennaio 2024;

per quanto attiene al ricorso per motivi aggiunti:

– della Relazione per ricorso Tar progetto di sicurezza urbana inerente la riduzione della velocità in varie strade del centro abitato, denominato “CITTA 30” adottata dal Direttore Dipartimento Lavori pubblici verde e mobilità sostenibile del 12/04/2024 e tutti i 23 allegati alla predetta relazione.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna, della Città Metropolitana di Bologna e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visto l’intervento ad adiuvandum della Fondazione Michele Scarponi E.T.S., congiuntamente con l’Associazione Italiana Familiari e Vittime della Strada (AIFVS) APS;

Visto l’intervento ad opponendum di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorso in esame è stato originariamente proposto da due tassisti operanti nel territorio di Bologna, i quali lamentavano il fatto che l’imposizione generalizzata del limite dei trenta chilometri orari avrebbe comportato tempi di percorrenza quasi doppi, con la conseguente riduzione del numero delle chiamate a cui rispondere e notevole contrazione del guadagno, per buona parte legato alla quota fissa richiesta per ogni corsa che va dai 3,40 euro ai 6,10 euro o addirittura 11,00 euro dall’aeroporto.

I ricorrenti lamentavano, dunque, la lesione della chance di effettuare più corse rispetto a quelle possibili in presenza del limite di 50 km/h, integrante un danno emergente consistente nell’ingiusta privazione di un interesse meritevole di tutela, presente nel patrimonio dei ricorrenti nel momento in cui è divenuta effettiva la lesione con l’entrata in vigore del limite dei 30 km/h.

Essi hanno impugnato gli atti pianificatori [ovvero il Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU), il Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) e le correlate linee di indirizzo per la realizzazione del medesimo e l’approvazione, da parte della Città metropolitana di Bologna, del piano urbano della mobilità sostenibile (PUMS)], congiuntamente con le ordinanze dirigenziali che hanno dato attuazione alle previsioni urbanistiche, deducendo, al fine di dimostrare l’illegittimità di tali atti, le seguenti censure:

1. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 1, 7, 12 e 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione; eccesso di potere, sviamento di potere. L’art. 142 del Codice della strada prevede, al comma 2, che gli enti proprietari della strada possano derogare i limiti previsti dalla disposizione “seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”. Secondo parte ricorrente l’adozione delle misure avrebbe dovuto essere preceduta dal confronto con il Ministero per individuare le necessarie direttive e non avrebbe rispettato i presupposti cui il codice della strada subordina l’intervento regolatorio del Comune al fine di abbassare il limite di velocità all’interno dei centri urbani rispetto a quello ordinario dei 50 km/h;

2. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della direttiva del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 27 aprile 2006. Il comma 2 dell’art. 142, infatti, prevede che: “Entro i limiti massimi suddetti, gli enti proprietari della strada possono fissare, provvedendo anche alla relativa segnalazione, limiti di velocità minimi e limiti di velocità massimi, diversi da quelli fissati al comma 1, in determinate strade e tratti di strada quando l’applicazione al caso concreto dei criteri indicati nel comma 1 renda opportuna la determinazione di limiti diversi, seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti. Gli enti proprietari della strada hanno l’obbligo di adeguare tempestivamente i limiti di velocità al venir meno delle cause che hanno indotto a disporre limiti particolari. Il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti può modificare i provvedimenti presi dagli enti proprietari della strada, quando siano contrari alle proprie direttive e comunque contrastanti con i criteri di cui al comma 1.”. La previsione di limiti inferiori dovrebbe, dunque, essere eccezionale e non generalizzata ed estesa praticamente a tutto il territorio comunale, nonché temporanea e legata a specifiche cause: condizioni che, nel caso di specie, non ricorrerebbero;

3. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 142 del decreto-legislativo 30 aprile 1992, n. 285; eccesso di potere per carenza istruttoria; eccesso di potere per carenza e/o laconicità della motivazione; sviamento di potere. Violazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990. Violazione e/o falsa applicazione della circolare del MIT n. 1200 del 14 giugno 1979, e della direttiva del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 24 ottobre 2000. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Nelle ordinanze non sarebbero esplicitate le motivazioni che avrebbero legittimato l’imposizione del limite: mancherebbe, dunque, la motivazione dei provvedimenti. Inoltre il limite sarebbe generalizzato e avrebbe omogeneizzato aree che non sarebbero tra di loro omogenee, escludendo la necessaria ragionevolezza delle misure adottate;

4. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 142 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione della direttiva ministeriale del 12 aprile 1995; inefficacia dell’atto presupposto. Secondo parte ricorrente, il Piano generale del traffico urbano avrebbe dovuto essere attuato entro due anni, pena la perdita di efficacia e la necessità del suo aggiornamento. Nel caso di specie esso è stato approvato il 2 dicembre 2019, ma è stato attuato con l’approvazione del Piano particolareggiato del traffico urbano solo il 13 giugno 2023, nonché con i successivi atti attuativi (ovvero il progetto esecutivo dei lavori di realizzazione dei segnali orizzontali approvato il 24 agosto 2023 e le ordinanze datate 16 gennaio 2024);

5. Violazione e /o falsa applicazione degli artt. 5 e 7 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 44 dello Statuto del Comune di Bologna; incompetenza relativa. Le ordinanze sarebbero state illegittimamente adottate dal Dirigente in luogo del Sindaco, indicato come competente all’introduzione di nuovi limiti con una norma che sarebbe successiva alla riforma del riparto delle competenze risalente alla legge 142 del 1990;

6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art 134, comma 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TU Enti Locali); carenza del requisito dell’urgenza; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca. Secondo parte ricorrente non sussisteva alcuna ragione per dichiarare le ordinanze immediatamente esecutive.

Il 14 marzo 2024, si è costituito ad adiuvandum il consigliere comunale -OMISSIS-.

Si è, quindi, costituito in giudizio anche il Comune, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia per la mancata tempestiva impugnazione dei piani e in particolare di quello particolareggiato che prevedeva l’entrata in vigore del contestato limite da gennaio 2024 (pertanto, secondo il Comune, le ordinanze successive sarebbero mera esecuzione del Piano), sia per la mancata dimostrazione dell’interesse a ricorrere.

Nel merito l’amministrazione locale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, dal momento che non vi sarebbe nessuna necessità di confronto con il Ministero, che non potrebbe dettare direttive per l’esercizio di un potere regolatorio che trova il proprio riconoscimento nel codice della strada. Non sarebbe stato, quindi, necessario acquisire alcuna direttiva del Ministero.

In ogni caso, non sarebbe stato necessario dimostrare il ricorrere delle condizioni previste dal codice per un’eccezionale riduzione del limite di velocità, in quanto tutti gli atti impugnati risultano conformi alla pianificazione, che è stata approvata in ossequio alle raccomandazioni comunitarie e alla direttiva ministeriale. Rispetto alla pianificazione – ha soggiunto il Comune – neanche le associazioni dei tassisti hanno presentato osservazioni.

Quanto alla pretesa scadenza del P.G.T.U. biennale, il Comune ha sostenuto che, poiché il potere sostitutivo del Ministero, che è previsto nel caso di mancata adozione, non è disciplinato nel caso di mancato aggiornamento, il mancato adeguamento non comporterebbe la decadenza delle previsioni dopo i due anni: esse continuerebbero a valere.

Il Comune ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del Consigliere -OMISSIS-, in quanto privo di legittimazione proprio per tale sua qualifica.

Difese del tutto analoghe sono state dispiegate dalla Città metropolitana.

Un’ampia memoria è stata depositata anche dalla difesa del Ministero, che ha rappresentato, innanzitutto, come la direttiva dell’1 febbraio 2014 sia stata frutto del confronto con i Comuni e alla sua emanazione abbia fatto seguito un incontro che ha visto la partecipazione anche del Comune di Bologna. Ciononostante il Comune è rimasto silente a fronte della richiesta di chiarimenti che il Ministero ha rivolto allo stesso il 12 marzo 2024.

Il Ministero ha, quindi, fatto richiamo al rispetto dei ruoli istituzionali e ricordato come la norma preveda la possibilità dell’esercizio del potere sostitutivo del Ministero per ottenere il rispetto del codice della strada, sottolineando come il Comune abbia inteso, di fatto e contravvenendo al codice della strada, introdurre un nuovo limite di velocità generalizzato a trenta chilometri all’ora.

Si sono costituite in giudizio, ad opponendum, anche la Fondazione Michele Scarponi e l’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS (già Onlus), sostenendo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse concreto ed attuale all’azione degli odierni ricorrenti e l’infondatezza di quanto dedotto, in particolare evidenziando i positivi effetti riscontrati in sei mesi di applicazione della misura e l’utilità della stessa, la cui introduzione sarebbe comunque legittimata dagli artt. 141 e 142 bis del codice della strada.

Dopo la rinuncia all’istanza cautelare e il deposito di un ricorso per motivi aggiunti, con cui sono stati impugnati anche la Relazione redatta dagli Uffici comunali per articolare la difesa avanti a questo Tribunale e i relativi allegati, alla pubblica udienza del 23 ottobre 2024, con sentenza n. -OMISSIS-, è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso a causa della mancata dimostrazione, in capo ai ricorrenti, della sussistenza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire.

Con la suddetta sentenza questo Tribunale ha:

– ritenuto superfluo entrare nel merito della legittimazione alla costituzione ad opponendum della Fondazione Michele Scarponi;

– ammesso la costituzione dell’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS, che è l’unica associazione di familiari di vittime della strada in Italia legittimata con decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali a rappresentare l’interesse sociale e collettivo per “fermare la strage stradale e dare giustizia ai superstiti”;

– escluso la legittimazione a ricorrere del consigliere comunale ricorrente ad adiuvandum;

– ritenuto inammissibile il ricorso introduttivo per carenza dei presupposti dell’azione;

– ritenuto inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per motivi propri, essendo stato impugnato “un atto tecnico interno, strumentale all’esercizio dell’attività difensiva nell’ambito del giudizio pendente”.

Con sentenza n. -OMISSIS-, il Consiglio di Stato ha, in primo luogo, escluso la tardività del ricorso, ritenendo legittima l’impugnazione in un’unica soluzione degli atti presupposti congiuntamente con gli atti applicativi e, ravvisata la sussistenza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti, ha annullato la sentenza impugnata con rinvio al giudice di primo grado ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 105 c.p.a., come interpretato dalla pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2024.

Il giudizio è stato, quindi, riassunto dal solo tassista -OMISSIS-, sottolineando come il Consiglio di Stato abbia riconosciuto la ricevibilità del ricorso.

Anche il consigliere -OMISSIS- ha depositato atto di intervento in riassunzione insistendo per l’accoglimento del ricorso principale sulla base dei medesimi motivi già dedotti e della documentazione già in atti nel proprio atto di intervento originario. Egli, peraltro, ha precisato di essere cittadino di Bologna, e, quindi, interessato alla caducazione di un provvedimento incidente su diversi diritti costituzionalmente garantiti, ovvero il diritto alla sicurezza personale, il diritto alla salute, per gli aspetti ambientali e il diritto alla mobilità, senza, però, dare conto di come essi risulterebbero incisi negativamente dal provvedimento impugnato.

Parimenti anche la Fondazione Michele Scarponi ETS, congiuntamente con l’Associazione Italiana familiari e vittime della strada AIFVS APS, ha riassunto il proprio intervento ad opponendum, insistendo per il riconoscimento della legittimazione ad intervenire anche in capo alla Fondazione.

In vista dell’ulteriore trattazione in pubblica udienza per l’esame della controversia nel merito, tutte le parti hanno depositato memorie e repliche.

In particolare:

– il Ministero ha ribadito la lesione del quadro istituzionale dei rapporti tra Stato e Comuni nella regolazione del traffico;

– le intervenienti ad opponendum hanno insistito sull’applicabilità in via analogica dei principi affermati dal Consiglio di Stato con riferimento alla competenza del Comune di Milano a regolare l’accesso ai veicoli alle zone a traffico limitato della città per finalità di sicurezza stradale e hanno rappresentato, dati alla mano, il positivo effetto sul numero degli incidenti con feriti e mortali dell’applicazione della misura avversata;

– la Città Metropolitana ha puntato il focus delle sue difese sulla conformità delle previsioni del PUMS rispetto all’art. 142 del codice della strada, in quanto perseguirebbero l’obiettivo di garantire una maggiore “sicurezza della circolazione stradale” e “tutela della vita umana”, rispetto a quanto comunque assicurato dal limite dei 50 Km/h. Obiettivo, peraltro, conforme al Piano Nazionale per la Sicurezza Stradale 2030 (PNSS 2030) – espressamente richiamato dalle ordinanze comunali impugnate – che prevede specificamente, in determinati contesti, la limitazione della velocità a 30 Km/h e che si pone come obiettivo generale il dimezzamento dei morti e feriti gravi entro il 2030, nonché l’azzeramento totale del numero dei morti su strada entro il 2050. Essa ha altresì precisato che, al momento, l’applicazione della strategia Città 30 non riguarda le strade urbane di tutti i 55 Comuni della città metropolitana di Bologna, ma solo le strade urbane del Comune di Bologna, con conseguente inconferenza di dati sull’incidentalità stradale accorpati su base regionale o provinciale richiamati dai ricorrenti e da cui non emerge la specifica incidenza comunale (cfr. report doc. 66 parte ricorrente).

Parte ricorrente, oltre ad avere riproposto l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva in capo alle intervenienti ad opponendum e ad aver contestato il deposito di nuova documentazione (ritenendo ciò incompatibile con il prosieguo della controversia in riassunzione), ha evidenziato il tentativo del Comune di operare un’integrazione postuma rispetto alla contestata carenza di istruttoria, sfruttando a tal fine i dati rilevati dopo l’adozione dei provvedimenti avversati.

Negli atti della stessa si insiste, inoltre, per la valorizzazione dell’intervenuta decadenza del PTU in ragione della perdita dell’efficacia a causa del decorso di due anni senza che sia intervenuta la sua integrale attuazione, così come previsto dall’art. 5, comma 4 della direttiva del MIT. Nel caso di specie il PTU sarebbe stato approvato il 2 dicembre 2019, ma sarebbe stato integralmente attuato solo il 16 gennaio 2024.

E, ancora, si ribadisce che la regolamentazione della velocità sarebbe riservata al Sindaco, con la conseguenza che gli atti in questione sarebbero affetti da incompetenza relativa.

Il Comune ha insistito per il rigetto del ricorso, essendo infondate le censure dedotte.

Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2026, la causa, su conforme richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Così definite le posizioni processuali delle parti, tenuto conto, in particolare, delle argomentazioni delle parti interventrici, giova chiarire, in premessa, che la pronuncia richiesta a questo giudice non può in alcun modo riguardare la “bontà” della scelta di limitare a trenta chilometri orari la velocità massima consentita nell’area urbana, ossia la sua rispondenza all’interesse pubblico sotto il profilo dell’opportunità e convenienza, essendo, questi, profili che attengono evidentemente al merito della funzione amministrativa ed esulano dalla cognizione di legittimità degli atti e dei provvedimenti amministrativi demandata al giudice.

Appaiono, dunque, da questo punto di vista, ultronee le copiose e approfondite produzioni e deduzioni delle parti riguardo all’efficacia dell’avversata misura e riguardo alla sua – maggiore o minore – utilità, in termini di maggiore sicurezza dei pedoni e, in generale, del traffico veicolare e in termini di migliore qualità della vita urbana. Oggetto esclusivo essendo, in tutta evidenza, la sola conformità (o difformità) a legge, sia sotto il profilo procedurale, che sotto il profilo sostanziale, delle determinazioni comunali impugnate, esaminate alla stregua dei diversi parametri normativi indicati dalle parti – e comunque pertinenti per la disciplina della materia – e sulla base delle plurime censure e argomentazioni dedotte e acquisite nel dibattito processuale.

Fatta tale premessa, deve darsi atto del fatto che il ricorso in esame è stato riassunto dal solo sig. -OMISSIS-, dal momento che anche il sig. -OMISSIS-, precedentemente ricorrente con il sig. -OMISSIS-, ha ritenuto di sottoscrivere l’accordo che il Comune ha firmato il 31 ottobre 2024 con le organizzazioni di categoria, le cooperative e i sindacati dei tassisti: accordo che non prevede alcuna revisione delle prescrizioni relative alle strade con limiti di velocità di 30 km/h, mentre contempla una serie di azioni di “miglioramento del servizio e della fluidità del traffico dei taxi”, consistenti nell’aumento delle corsie preferenziali e in una più efficiente regolazione dei semafori.

Ciò non appare al Collegio neutro rispetto alla configurabilità di un interesse concreto ed attuale alla riproposizione del ricorso, ma, poiché proprio sullo specifico profilo della legittimazione e dell’interesse ad agire si è pronunciato il Consiglio di Stato – che, con la sentenza n. -OMISSIS-, in contrario avviso rispetto all’opinione pur motivatamente espressa sul punto da questo Tribunale nella sentenza n. -OMISSIS- del 2024, ha ravvisato le condizioni dell’azione -, deve ritenersi formato il giudicato.

Deve, peraltro, preliminarmente darsi atto della formazione del giudicato anche su una pluralità di ulteriori questioni in rito che è necessario dipanare prima di procedere all’esame nel merito.

Dunque, riconosciuta, come già ricordato, l’ammissibilità del ricorso principale, risultano ormai definitivamente accertate, in quanto non hanno formato oggetto di riforma da parte del giudice d’appello, l’inammissibilità del ricorso ad adiuvandum, per carenza della dimostrazione di un interesse concreto ed attuale, differenziato e tutelato dalla legge, l’ammissibilità del ricorso ad opponendum in forza dell’interesse a ricorrere e della legittimazione ad agire riconosciuti in capo all’Associazione vittime della strada (ma non anche in capo alla Fondazione parimenti ricorrente) e l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, rivolto avverso un atto tecnico di natura interna, in quanto strumentale alla difesa in giudizio e, quindi, non autonomamente lesivo.

L’annullamento con rinvio, infatti, è motivato esclusivamente dalla ravvista fondatezza delle “doglianze con cui parte appellante ha censurato la sentenza del Tar per avere ritenuto carente di legittimazione attiva e di interesse il ricorso in virtù di una mancata quantificazione del danno subito” e della conseguente accertata sussistenza delle condizioni per l’azione nei confronti degli originari ricorrenti principali e demanda, quindi, al giudice di primo grado, la pronuncia sulla pretesa da essi fatti valere, ma nulla dispone rispetto alle altre statuizioni della stessa, che, pertanto, debbono ritenersi passate in giudicato.

Sempre in rito, deve essere respinta l’eccezione di parte ricorrente secondo cui le produzioni documentali delle controparti sarebbero inammissibili, in quanto le stesse sarebbero decadute dalla possibilità di esibire nuovi documenti, dal momento che la riassunzione non comporterebbe una remissione in termini.

È pur vero, infatti, che, come ricordato nella sentenza del TAR Palermo n. 619/2025, “L’atto di riassunzione ai sensi dell’art. 105, co. 3 c.p.a. non può in alcun modo contenere doglianze nuove rispetto a quelle formulate con l’originario atto introduttivo del giudizio; opinando diversamente, invero, si consentirebbe a parte ricorrente di godere di un termine per l’impugnazione ben più ampio rispetto a quello di legge (cfr., in termini analoghi, sebbene in tema di tema di trasposizione di ricorso straordinario e di riassunzione a seguito di interruzione del giudizio: Cons. Stato, sez. VI, 19 febbraio 2016, n. 667; T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 12 febbraio 2018, n. 936; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 1 aprile 2014, n. 3577).”.

Ciò, però, non può escludere la legittimità dello svolgimento di attività difensive in vista dell’ulteriore udienza pubblica, ancorché strumentale a sostenere esclusivamente le tesi difensive già dispiegate.

Un’ultima notazione si rende necessaria al fine di ricordare che il giudice dell’appello si è già pronunciato sulle eccezioni che tendevano alla declaratoria dell’inammissibilità dell’impugnazione degli atti pianificatori, avendo affermato di condividere, sul punto “il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, per il quale è consentito impugnare in un’unica soluzione gli atti presupposti congiuntamente con gli atti applicativi.”.

Così superate le questioni processuali si può, quindi, passare all’esame del merito della controversia, premettendo che i provvedimenti avversati tendono, nel loro complesso, al “superamento del concetto di Zona 30 con conseguente evoluzione dello stesso in Città 30”. È pur vero che, come si legge nel Piano particolareggiato “L’adozione diffusa deve però avvenire in conformità con la gerarchia della rete e nel pieno rispetto della funzionalità della rete stradale primaria, la cui capacità non dev’essere ridotta, al fine di non generare fenomeni di congestione del traffico o di acuirne quelli esistenti.”. Cionondimeno il secondo paragrafo del punto 2.2.6.1 del Piano Particolareggiato Citta 30 – Volume I, chiarisce inequivocabilmente che il Piano “si propone l’adozione diffusa del limite massimo di velocità a 30 km/h sulla rete stradale urbana, in luogo dei 50 km/h che rappresentano, in assenza di ulteriori specifici provvedimenti, il limite massimo consentito dal Codice della Strada all’interno dei centri abitati.”.

Il raggiungimento di tale obbiettivo avrebbe, però, dovuto tenere conto, così come affermato nello stesso punto del Piano (vedi sopra) del quadro normativo di riferimento, delineato, in prima battuta, dal codice della strada, il quale prevede:

a) che il limite (di 50 km/h per le strade nei centri abitati, ex art. 142, comma 1, del codice della strada) possa essere abbassato solo su determinate strade o tratti di strade;

b) che ciò possa accadere solo al ricorrere di circostanze particolari: l’art. 343 del Regolamento di attuazione del Codice della Strada, infatti, in attuazione della norma primaria contenuta nel già citato comma 2, primo periodo, dell’art. 142 del Codice, individua espressamente i casi in cui il limite può essere abbassato, ovvero in prossimità di scuole, istituti, campi sportivi o in occasione di manifestazioni varie; a questi può essere aggiunta la vicinanza con chiese, ospedali, centri commerciali, e in generale con tutti quei luoghi in corrispondenza dei quali risulti necessaria una maggiore tutela dei pedoni;

c) che la misura deve essere caratterizzata da proporzionalità ed adeguatezza.

Le principali condizioni che debbono ricorrere per legittimare l’abbassamento del limite di 50 Km/h sono state, quindi, così indicate dalla direttiva n. 777 del 2006 del Ministero delle Infrastrutture: • assenza di marciapiedi e movimento pedonale intenso; • anomali restringimenti delle sezioni stradali; • pendenze elevate; • andamenti planimetrici tortuosi tipici dei nuclei storici e dei vecchi centri abitati; • frequenza di ingressi e uscite, carrabili e non, da fabbriche, stabilimenti, asili, scuole, campi sportivi, parchi e simili; • pavimentazioni sdrucciolevoli o curve in vario modo pericolose (specie durante la cattiva stagione); • presenza temporanea di deviazioni e cantieri stradali; • esigenze di protezione acustica e/o ambientale.

L’adozione di un limite ridotto deve, dunque, alla luce di tale quadro normativo, essere necessariamente preceduta (si tratta di un presupposto) dalla redazione di una dettagliata analisi tecnica che dia conto della valutazione dei suddetti elementi.

Parte ricorrente, inoltre, ha ricordato che lo stesso Ministero delle infrastrutture con la recente direttiva n. 4620 del 1 febbraio 2024 ha ribadito che “qualsiasi fissazione generalizzata di limiti di velocità nel contesto urbano risulta di per sé arbitraria, in quanto la regolazione della circolazione stradale deve essere operata in maniera capillare in ragione delle precipue caratteristiche di ciascuna strada o tratto di strada e degli obiettivi di miglioramento che si intendono raggiungere”.

A prescindere dal fatto che tale direttiva non può costituire il riferimento, nel caso di specie, essendo stati i provvedimenti censurati adottati prima della sua emanazione, essa può, però, rilevare come elemento di prova del fatto che il Ministero non ha modificato, in relazione all’applicazione dell’art. 142 del codice della strada, la ricostruzione del quadro dei poteri degli enti proprietari delle strade già operata nella precedente direttiva, che, nella fattispecie, non risulta essere rispettato per le ragioni che si andranno ad esplicitare.

Secondo la tesi di parte ricorrente, infatti, le ordinanze che hanno individuato le “zone 30” sarebbero corredate da motivazioni generiche, che non puntualizzerebbero quali dei presupposti di legge sia stato di volta in volta ravvisato. Non sarebbe prevista la loro temporaneità, né sarebbe indicato il risultato atteso, ma soprattutto si tratterebbe di provvedimenti che nel loro complesso interesserebbero il 70 % del territorio della città metropolitana, così escludendo in radice che possa trattarsi di imposizione di limiti più restrittivi motivata dalla particolarità della specifica realtà locale considerata.

Sul punto il documento del Comune “Schema quadro legale Bologna Citta 30” è confessorio, perché dà conto di come sia il Piano urbano della mobilità sostenibile (che prescrive l’adozione diffusa del limite massimo di velocità a 30 km/h sulla rete stradale urbana), che il Piano generale traffico urbano [che prevede che “i 30 km/h diventano la norma nella maglia secondaria (costituita dalle strade di quartiere, interzonali e locali”)] tendano, come già anticipato, alla creazione di una “Città 30”, ovvero di una città in cui il limite di velocità generalizzato, per tutte le strade urbane, escluse quelle ad alto scorrimento, sia quello dei 30 km orari e non quello dei 50 km orari previsto dal codice della strada. Inoltre, trascurando le indicazioni ministeriali sopra ricordate in ordine alle condizioni oggettive che possono giustificare il limite più restrittivo, il Piano particolareggiato del traffico urbano (PPTU) ha adottato criteri quali la “classifica gerarchica funzionale delle strade”, le “caratteristiche geometriche e insediative delle strade”, la “presenza/assenza di ricettori sensibili nell’intorno”, la “densità degli esercizi commerciali”, le “concentrazioni di incidenti stradali”. E, sulla scorta di essi, il limite derogatorio di 30 km/h è stato applicato dalle ordinanze attuative “ad una serie di zone, in cui sono riunite per omogeneità strade e tratti di strada selezionati sulla base dell’istruttoria”.

Tutto ciò è rilevato nella memoria del Ministero, che insiste per l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune ha, di fatto, sostituito il limite di 50 km/h previsto dal codice della strada, con quello di 30 km/h, unilateralmente ritenuto maggiormente idoneo a garantire la sicurezza (ma anche e in primo luogo considerato come strumento per attuare le principali linee di azione individuate da PUMS e PGTU affinché “muoversi a piedi e in bicicletta, oltre che con il trasporto pubblico, diventi il modo più comune e sicuro di spostarsi”).

Le stesse difese comunali evidenziano (cfr. il terzultimo capoverso della memoria ex art. 73 c.p.a.) che «le strade coinvolte dal limite di 30 km/h sono solo – peraltro non tutte, ma una parte – quelle classificate “di quartiere”, nonché “interzonali” e “locali” (dove, per le caratteristiche urbanistiche, dell’infrastruttura stradale e dei flussi di mobilità, vi è un mix di utenti motorizzati e di utenti vulnerabili della strada)». In tal modo l’ente ha inteso, di fatto e contravvenendo al codice della strada, introdurre un nuovo limite di velocità generalizzato a 30 all’ora per intere aree di ogni quartiere cittadino, senza connotazioni, né distinzioni di sorta fra le stesse, e in base a criteri difformi da quelli, pur analitici e specifici, dettati dall’art. 343 del regolamento di attuazione del Codice della strada e dalla direttiva ministeriale n. 777 del 2006. Tanto che, a pag. 36 del Volume I del Piano Particolareggiato si evidenzia come sarebbe opportuno, in termini di segnalazione dei limiti orari, “abbassare i limiti di velocità in corrispondenza dei cartelli di inizio del centro abitato o della parte di città protetta, limitandosi a segnalare le sole strade sulle quali il limite può risalire a 50 km/h (o a 70 per gli assi attrezzati).”: soluzione poi accantonata solo per una questione di riconoscibilità del limite e comunicativa dello stesso. Inoltre, non si può omettere di considerare che le strade da assoggettare al limite di 30 km/h coincidono, secondo le difese comunali, come già ricordato, con quelle “dove, per le caratteristiche urbanistiche, dell’infrastruttura stradale e dei flussi di mobilità, vi è un mix di utenti motorizzati e di utenti vulnerabili della strada”: condizione, questa, che può ritenersi caratterizzare ogni tipo di strada urbana con la sola esclusione di quelle a grande scorrimento, che sono, in effetti, le sole escluse dall’applicazione dell’avversata misura restrittiva del limite di velocità.

Il risultato è dunque, un Piano particolareggiato in cui è stato individuato il perimetro della “Città 30” e al suo interno le strade soggette al limite ordinario di 50 km orari o superiore (in ragione della loro classificazione funzionale e delle caratteristiche geometriche delle sezioni stradali), con conseguente assoggettamento al limite di 30 km orari di tutte le altre strade, così in concreto ribaltando la regola generale prevista dal codice della strada.

È pur vero che le scelte del Piano particolareggiato sono state operate previa redazione di mappe sulla velocità, sull’incidentalità e sulla presenza di ricettori sensibili e degli esercizi commerciali, ma non vi è alcun elaborato che metta in relazione le risultanze di tali mappe con la decisione di assoggettare le singole strade all’avversato limite di velocità: ne risulta il contrasto tra le previsioni del Piano (generiche e non puntualmente motivate dalla specifica realtà dei luoghi) e la disciplina del codice della strada.

Né maggiore specificazione degli elementi valutati al fine di apporre il limite avversato è ricavabile dalle ordinanze adottate per singole zone, ma aventi tutte il medesimo contenuto generico. Anche dal loro esame non è possibile estrapolare le specifiche ragioni che, tenuto conto dei parametri indicati dal Ministero, hanno giustificato l’imposizione del limite. Non può, a tal fine, ritenersi sufficiente il mero inciso contenuto al paragrafo 5 della relazione del 3 dicembre 2025 (peraltro integrante una motivazione postuma rispetto agli atti impugnati), secondo cui “tutte le strade su cui è stato stabilito il limite di velocità 30 km/h con le ordinanze comunali soddisfano almeno una delle condizioni e delle motivazioni previste dalla nuova Direttiva per la deroga al limite ordinario di 50 km/h e che, addirittura, numerose altre strade della rete urbana, che sono state lasciate a 50 km/h”, avrebbero potuto soddisfare le suddette condizioni.

Ne deriva, così come sostenuto dalla difesa erariale, la violazione dei limiti alla competenza regolatoria del Comune in materia di circolazione e sicurezza stradale, avendo, quest’ultimo, introdotto un nuovo limite di velocità generalizzato e non anche, così come consentito dalla legge, da applicarsi a singole strade presentanti caratteristiche peculiari rispetto ad ogni strada urbana.

Ciò conduce all’accoglimento del ricorso in ragione della fondatezza di quanto dedotto nella seconda e nella terza censura (mancando una specifica istruttoria volta ad evidenziare le peculiarità di ogni singola strada interessata dall’abbassamento del limite di velocità), ancorché non possa ritenersi fondata la prima, dal momento che l’art. 142 del codice della strada non può essere letto nel senso che l’adozione di qualsiasi misura incidente sul limite di velocità nell’ambito del territorio comunale debba essere previamente oggetto di intesa con il Ministero. La previsione ha lo scopo di limitare l’esercizio del potere dei Comuni imponendo il rispetto di prescrizioni di carattere generale dettate dal Ministero, quali quelle indicate nella direttiva più sopra citata, che ha definito i confini del potere del singolo Comune con un atto generale, destinato a tutti i Comuni d’Italia. Ma la norma primaria si limita a prevedere che gli enti proprietari della strada, ove intendano fissare per determinate strade e tratti di strada limiti di velocità diversi da quelli stabiliti dal Codice, lo debbano fare “seguendo le direttive che saranno impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti”, ossia attenendosi ai suddetti criteri generali ministeriali, ma non prevede l’adozione di un atto soggettivamente complesso, qual è l’intesa.

Dunque, ferma restando la – rivendicata da parte del Comune di Bologna e riconosciuta dalla giurisprudenza – discrezionalità del singolo ente locale nell’adozione dei provvedimenti limitativi della circolazione stradale per il perseguimento delle scelte operate nella pianificazione del traffico, il potere deve essere esercitato, con specifico riferimento all’adozione di limiti di velocità più restrittivi, nel rispetto dei principi del codice della strada (ovvero, per quanto riguarda la velocità sulle strade urbane, la regola del limite dei 50 km/h, modificabile in senso più restrittivo solo al ricorrere delle condizioni dettate dalla legge) e, conseguentemente, delle direttive fornite dal Ministero a tutti gli enti proprietari delle strade.

A tale proposito, peraltro, pare opportuno precisare che l’art. 142 del codice della strada non tende ad escludere solo l’adozione di misure generalizzate su tutta la città (così come sostiene il Comune nell’ultimo paragrafo di pag. 12 della propria memoria), ma anche l’adozione di misure più restrittive nel regolare la velocità che siano estese ad intere categorie di strade, così come ha fatto il Comune di Bologna, senza indicare specifiche condizioni che rendano opportune per determinate “strade e tratti di strada” limiti di velocità inferiori.

L’esercizio del potere conformativo da parte del Comune può, quindi, essere riconosciuto come rientrante nell’ambito delle competenze assegnate dalla norma all’Ente locale proprietario della strada, ma il suo concreto esercizio non può, nel caso di specie, ritenersi anche proporzionato, completo ed organico, avendo, di fatto, portato all’estensione di un generalizzato limite di velocità di 30 km/h al 64 % della rete stradale urbana (percentuale che sale nella pagina web del Comune, in cui si sostiene che il limite riguarderebbe circa il 70% delle strade del centro abitato, ovvero il 90 % se si considera il solo perimetro della parte più densamente abitata della città, ovvero la parte dentro l’asse tangenziale-autostrada più le zone residenziali esterne di Borgo Panigale, Reno, Navile e San Donato – San Vitale), laddove ciò avrebbe dovuto avvenire limitatamente a specifiche strade, puntualmente individuate, interessate da condizioni di traffico e/o dalle altre condizioni e caratteristiche indicate nella ripetuta direttiva n. 777 del 2006, tali da giustificare l’adozione della misura restrittiva. Proprio in quanto viola i limiti del potere riconosciuto dall’art. 142 del codice della strada risulta, dunque, indimostrato che l’avversata misura sia “idonea ed adeguata”, così come, invece, sostiene il Comune, non essendo provato che si tratti di un sacrificio “minimo” e nemmeno che tenga in debito conto tutti gli interessi coinvolti, tra cui quello alla tutela ambientale, che potrebbero essere pregiudicati dai riflessi della misura in termini di congestionamento del traffico. D’altra parte, la considerazione che la misura introdurrebbe un sacrificio “minimo” per gli utenti della strada, a fronte di (asseriti) grandi benefici in termini di sicurezza, vivibilità e qualità ambientale, costituisce, come già anticipato in premessa, un argomento oggettivamente non dirimente sul piano della legittimità degli atti impugnati.

Pertanto, a prescindere dai positivi e desiderabili effetti di riduzione degli incidenti avvenuti nel 2024 e 2025 e delle vittime (precisato, a tal fine, che i dati rilevanti sono quelli relativi alla città di Bologna e non anche all’ambito provinciale), cionondimeno l’individuazione delle strade assoggettate al limite di 30 km/h non risulta essere avvenuta nel rispetto della vigente normativa.

In conclusione, dunque, anche i documenti richiamati dalla difesa comunale non consentono di accertare che il potere attribuito al Comune sia stato esercitato nel rispetto della legge. Non vi è dubbio, infatti, che l’adozione dei provvedimenti avversati sia stata preceduta da compiuti studi sulla situazione attuale della viabilità (in termini di traffico, incidentalità ecc.), sui risultati che possono essere raggiunti e sugli strumenti che consentirebbero di raggiungerli, ma ciò rappresenta qualcosa di diverso dall’esercizio di quel potere di regolazione della velocità che richiede che per ogni strada o gruppo di strade tra di loro collegate siano indagate ed evidenziate le specifiche condizioni che legittimano il limite più restrittivo.

Non può, invece, trovare positivo apprezzamento la quarta censura, riferita alla pretesa decadenza del PUT se non aggiornato ogni due anni. Sul punto il Collegio ritiene di poter condividere le conclusioni cui è addivenuta la sentenza del T.A.R. Milano, 28 marzo 2013, n. 802, in cui si legge che, con riferimento al “distinto potere di aggiornamento, per il quale la cit. norma” (l’art. 36 del Codice della Strada, n.d.r.), “pur offrendone un radicamento (al cit. comma 5), nulla prevede in caso di perdurante inerzia da parte dell’amministrazione”, deve “riconoscersi la perdurante efficacia delle previsioni contenute nel p.g.t.u. sino al momento in cui le stesse non vengono ad essere mutate da parte della competente amministrazione, attraverso l’esercizio del potere di aggiornamento ad essa spettante, ovvero, attraverso l’esercizio ex novo del potere pianificatorio in parola”. Quindi “Il mancato aggiornamento del piano urbano del traffico non si risolve in un vizio incidente sulla validità del piano stesso” (cfr. in tal senso, TAR Roma, sentenza n. 3666/2015).

Né miglior sorte può essere riservata alla quinta censura, dal momento che è pacifico in giurisprudenza che “secondo l’orientamento ormai consolidatosi in giurisprudenza, i provvedimenti con i quali si disciplina la circolazione sulla viabilità comunale, la modalità di accesso alla stessa ed i relativi orari, l’eventuale divieto per talune categorie di veicoli, i controlli e le sanzioni, ai sensi degli artt. 6 e 7 del Codice della Strada, assumono natura tipicamente gestoria ed esecutiva e quindi appartengono alla competenza dei dirigenti e non del Sindaco, anche avendo riguardo all’assenza di qualsiasi presupposto di urgenza che potrebbe giustificare l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5191 del 2015).” (così la sentenza del Consiglio di Stato n. 3460 del 2017).

Legittimamente, dunque, le avversate ordinanze debbono ritenersi adottate dal Dirigente competente e non anche dal Sindaco.

Si può, infine, agevolmente superare l’ultima censura, dal momento che l’illegittimità dell’apposizione della clausola di immediata efficacia non può incidere sulla legittimità del provvedimento, potendo rilevare esclusivamente in ordine alla produzione dei suoi effetti.

Tutto quanto sin qui rappresentato conduce, in sintesi, per le ragioni già più sopra rappresentate, all’annullamento delle ordinanze con cui è stata disposta l’istituzione della ZONA 30 KM/H, nelle singole aree della città, nonché del PPTU di cui esse risultano essere gli atti attuativi, ma non anche degli atti pianificatori a monte, privi di lesività concreta ed attuale.

Resta naturalmente salvo il potere del Comune di riesercitare la funzione pianificatoria e di disciplina dei limiti di velocità in deroga a quelli generali stabiliti dal Codice della strada, rinnovando il procedimento in conformità alla norma agendi scaturente dalla presente sentenza e nel rispetto del quadro normativo di riferimento, come qui ricostruito.

Le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la complessità della questione dedotta, di carattere prettamente interpretativo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’impugnato Piano Particolareggiato del Traffico Urbano (PPTU) “Bologna Città 30” e le ordinanze istitutive delle zone in cui il limite di velocità è stato portato a 30 km orari, fermi restando gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consiglier

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Il commento
Degli Avv.ti Renato Rolli e Valerio Zicaro

Strisce blu: la rivincita dell’automobilista.

1. Il fatto
Con sentenza n. 117/2007 la Suprema Corte di Cassazione, a Sezioni Unite Civili, ha definitivamente chiarito una delle controversie che affligge maggiormente i cittadini italiani. Oggetto della decisione de qua sono le aree di sosta veicolare a pagamento, meglio note come “strisce blu”, diventate, da un lato, una vera e propria spesa fissa per la quasi totalità dei cittadini e, allo stesso tempo, la voce principale di entrata delle casse comunali. I Supremi Giudici hanno affrontato detta questione su ricorso presentato dal Comune di Quartu Sant’Elena (CA) avverso la sentenza n. 991/2002 del Giudice di Pace di Cagliari con la quale è stato dato accoglimento al ricorso di opposizione avverso alcune sanzioni elevate dalla Polizia Municipale di Quartu Sant’Elena (CA) per violazione dell’art. 157, 6° comma, C.d.S. Alla base della decisione del Giudice di Pace v’è la violazione dell’art. 7, 8° comma, C.d.S., ove si afferma che “Qualora il comune assuma l’esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f), su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale obbligo non sussiste per le zone definite a norma dell’art. 3 “area pedonale” e “zona a traffico limitato”, nonché per quelle definite “A” dall’art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico”. In particolare, il ricorrente prime facie contestava nel merito le delibere della Giunta Municipale di detto Comune laddove esse, estendendo in toto le aree destinate a sosta a pagamento, non prevedevano alcuno spazio di sosta privo di pagamento o sosta controllata, per come previsto dal succitato art. 7, 8° comma, C.d.S. Il Comune resistente – sostenendo l’incompetenza del Giudice Adito “a deliberare in materia di dichiarazione di illegittimità di atti amministrativi” – opponeva la legittimità di dette delibere in quanto rientranti tra quelle definite “A” dall’art. 2 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 del Ministero dei Lavori Pubblici.
Il Giudice di Pace, invece, accoglieva il ricorso proposto, recependo i rilievi del ricorrente e disapplicando le delibere in oggetto perché contrastanti, in particolare, con quanto stabilito dall’art. 7, 8° comma, C.d.S. Il Comune di Quartu Sant’Elena, avverso detta sentenza ha proposto ricorso per Cassazione, lamentando, in primis, la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, 1° comma, lettera b), del D.P.R. 15 giugno 1959 n. 393, ed, in secundis, il difetto di giurisdizione del Giudice di Pace poiché quest’ultimo non si sarebbe limitato alla pura e semplice disapplicazione dell’atto amministrativo (rectius le delibere impugnate) ma avrebbe travalicato i propri poteri emettendo una valutazione di merito circa gli strumenti e le modalità di gestione e pianificazione delle aree comunali adibite a parcheggio. Ciò, quindi, in violazione dell’art. 23, terz’ultima comma, della legge n. 689 del 1981 nel suo coordinamento con gli articoli 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E.
I Supremi Giudici, invero, decidevano per il rigetto del ricorso, sulla base delle seguenti motivazioni.
In primo luogo, per ciò che attiene la giurisdizione, la Suprema Corte ha osservato che il Giudice di Pace – cui spetta la competenza per le opposizioni ad ordinanza-ingiunzione irroganti sanzioni amministrative – con la sentenza, non ha emesso alcun giudizio di merito sull’atto amministrativo, nel pieno rispetto dell’autonomia decisionale delle scelte della p.a. le cui violazioni debbono essere, eventualmente, sollevate dinanzi al Giudice amministrativo.
Il Giudice di prime facie, invece, si è limitato alla disapplicazione dell’atto amministrativo allorquando esso violava quanto disposto dall’art. 7, 8° comma, C.d.S., non prevedendo, nelle zone interessate, aree parcheggio non sottoposte a pagamento e che non rientrano nelle zone definite “a norma dell’art. 3 < > e <> nonché per quelle definite <> dall’art. 2 del Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizione particolari di traffico”, per le quali non sussiste alcun obbligo di prevedere aree libere di parcheggio.
Il giudice di merito, quindi, “ha solo rilevato vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi istitutivi di zone di parcheggio a pagamento” per contrasto con la norma imperativa, con conseguente disapplicazione degli stessi provvedimenti amministrativi.
Ciò, peraltro, è stato confermato – in una delle prime sentenze successive al pronunciamento delle Sezioni Unite – dal Giudice di Pace di Cosenza con sentenza n. 183/2007 ove il ricorrente contestava la violazione dell’art. 7, 8° comma C.d.S., per le medesime ragioni. A differenza del caso in oggetto dei Supremi Giudici, in quella circostanza l’area interessata dalla violazione de qua era ben più ampia, riguardando la quasi totalità del centro cittadino. Ancor più grave è risultata la mancata produzione, da parte dell’Ente resistente, in detto giudizio, delle delibere municipali che avrebbero consentito la previsione di aree libere di parcheggio ai sensi dell’art. 7, 8° comma C.d.S.

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Il decreto legge n. 151 /2003.

Gli addetti al settore rammenteranno che il d. lgs. 15 gennaio 2002 n.9 aveva parzialmente riformato il codice della strada, prevedendo tra altre novità la famosa patente “a punti”, che doveva in origine entrare in vigore il 1° gennaio 2003.

Col decreto-legge n. 121 del 20 giugno 2002 il Governo provvedeva poi ad anticipare la entrata in vigore di una parte della novella legislativa, dando così luce alla legge di conversione n.168 del 1 agosto 2002.

Successivo decreto-legge 25.10.2002 n. 236 differiva l’entrata in vigore della riforma restante, fissandola al 30 giugno 2003.

Infine, si arriva al decreto-legge che modifica ed anticipa, ancora una volta, una serie di modifiche normative previste dal d.lgs. n. 9/2002. Si tratta dell’oramai notissimo recente decreto-legge n.151 del 27 giugno 2003, pubblicato, con qualche problema tecnico, nella Gazzetta ufficiale n.149 del 30 giugno 2003.

Siamo quindi dinanzi ad una parziale riforma del codice della strada assunta con lo strumento della decretazione urgente e, per norma costituzionale, soggetta alla conversione da parte del Parlamento.

Questo a fronte di una delega, nella materia, del Parlamento al Governo, che era stata onorata con il testo normativo poi trasfuso nel decreto lgs. n. 9/2002.

La delega successiva al Governo è decaduta e quindi, come evidenzia la relazione al decreto, si allungano i tempi necessari per una complessiva ed organica revisione del vigente codice stradale.

Le principali novità, che sintetizziamo di seguito, possono quindi essere oggetto di modifiche in sede di conversione.

Organi di polizia stradale (art.12 cds).

Diventano organi di polizia stradale le Polizie Provinciali, col duplice limite del territorio della provincia e delle strade provinciali.

I corpi e servizi di polizia in parola sulle strade provinciali nel territorio di appartenenza assumono quindi poteri di accertamento delle violazioni delle norme della circolazione stradale, così ampliando in apparenza le proprie competenze, peraltro già disciplinate dalla legge n.157/1992 (legge sulla caccia) e dalla legge n.65/1986 in termini generali.

In effetti la norma sembra avere l’effetto duplice di ridurre da un lato e di ribadire dall’altro compiti teoricamente già propri delle Polizie Provinciali, essendo gli operatori in questione agenti di ps e di pg.

Si tratta inoltre ed evidentemente di funzioni ben lontane dalle istituzionali competenze di dette strutture di polizia.

Resta ferma la competenza generale della Polizia Municipale nel territorio comunale e quindi anche sulle strade provinciali eventualmente insistenti nel Comune, posto il carattere non esclusivo, ma solo integrativo, dei poteri di polizia stradale della Polizia provinciale.

Lo stesso varrà ovviamente per la Polizia stradale, specialità della Polizia di Stato.

La norma ha infatti la evidente finalità di potenziare l’azione di prevenzione e repressione in materia, aggiungendo ai tradizionali soggetti operanti nella polizia della strada altri organi già operanti in altri ambiti.

Poco chiaro è invece lo stesso art.1 del decreto legge n.151/2003 laddove prevede che diventano organi di polizia stradale anche la Polizia penitenziaria ed il Corpo forestale dello Stato, sia pure “… in relazione ai compiti di istituto.”

Questo per almeno due ragioni:

si tratta di Forze di Polizia dello Stato a competenza specializzata i cui appartenenti sono già, ex legge n.121/1981 art. 16, agenti od ufficiali di ps e di pg;
dette Forze già hanno poteri generali di accertamento di illeciti amministrativi, anche oltre i compiti di istituto e senza limiti di territorio e di orario di servizio.

La norma ha quindi l’effetto paradossale, rispetto allo scopo dichiarato nella relazione del Governo allo schema di decreto legge, di restringere i poteri di queste polizie e non certo di allargarli.

Una ulteriore considerazione generale e ….di parte: il nuovo testo dell’art. 12 del cds prevede che sono organi di polizia stradale le Polizie Municipali collocandole alla lettera e) del comma1, quindi dopo la Polizia, i Carabinieri, la Guardia di finanza.

Adesso anche dopo la Provinciale…. E’ una questione solo formale o di sostanza ?

Si pensi che circa il 70% degli incidenti avvengono un ambito urbano e sono quindi rilevati dalla Polizia Municipale, cui forse va riconosciuto il ruolo primario svolto nel Paese per la sicurezza stradale.

Sospensione e revoca della patente per inidoneità psico-fisica.

L’art.119 comma 6 nuovo testo prevede ora che i provvedimenti di sospensione e revoca della patente sono atti definitivi.

Si tratta degli atti emessi dagli uffici provinciali del Dipartimento trasporti terrestri, ex motorizzazione civile, quando a seguito di revisione medica della patente, oppure in sede di rinnovo della patente, il sanitario competente ovvero la commissione medica locale accerta che sono venuti meno i requisiti fisici-psichici del conducente, anche parzialmente.

Secondo i principi di diritto amministrativo, il carattere definitivo, in questo caso ex lege, comporta che il provvedimento amministrativo non è suscettibile di ricorsi amministrativi, bensì direttamente di ricorso giurisdizionale al TAR, ovvero di ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Cade quindi la possibilità di ricorso amministrativo al Ministero infrastrutture e trasporti, allo scopo evidente di ridurre il carico di lavoro degli uffici centrali e periferici dello Stato.

Il destinatario di atto di revoca o di sospensione della abilitazione alla guida ex artt.119, 129 e 130 cds, potrà impugnarlo:

dinanzi al TAR per vizi di legittimità entro i 60 giorni;
ovvero ed in alternativa, entro 120 gg., al Capo dello stato in sede di ricorso extra ordinem anche per vizi di merito.

In ordine alla perdita dei requisiti morali resta fermo invece il ricorso amministrativo avverso il provvedimento prefettizio al Ministero interno ( art.120 cds).

La revoca per altre ragioni, diverse dalla perdita dei requisiti psico-fisici o morali , è invece impugnabile sempre presso il Ministero infrastrutture e trasporti.

In ogni caso la decisione amministrativa sul ricorso gerarchico è censurabile secondo i principi dinanzi al TAR ed in appello al Consiglio di Stato.

Guida con patente scaduta.

Viene abrogato il fermo amministrativo del veicolo quale sanzione accessoria per il titolare di patente scaduta di validità.

La modifica prevede la sanzione pecuniaria ed il ritiro della patente scaduta.

La novella segue ad una lunga serie di richieste di attenuare il rigore del fermo che conseguiva obbligatoriamente ad una violazione ritenuta di scarso impatto sulla sicurezza stradale, forse a torto, ma collegata spesso in realtà a dimenticanze od errori.

Guida sotto l’influenza dell’alcool o di stupefacenti (artt. 186 e 187 cds).

La novella consente agli organi di polizia stradale di sottoporre ogni conducente durante i controlli su strada ad accertamenti preliminari non invasivi per accertare l’abuso di alcool ovvero di stupefacenti.

Si tratta di tests preliminari preordinati ad accertamento con etilometro o presso strutture sanitarie pubbliche , anche ospedaliere, di cui occorrerà chiarire natura e modalità .

In caso di incidente l’accertamento della alterazione da alcool può avvenire anche in ambito ospedaliero, su richiesta dell’organo di polizia che procede.

Altra novità: la disciplina sanzionatoria è diversa a secondo del tasso alcoolemico accertato:

0,5 grammi/litro : il conducente è considerato in stato di ebbrezza da alcool;

consegue denuncia per il reato contravvenzionale ex art. 186 c.2, sospensione della patente; inoltre , il prefetto nel sospendere la patente da 15 gg. a 3 mesi, ordina la visita medica al conducente;

1,5 grammi/litro : oltre le conseguenze sopra descritte, è disposta subito dal prefetto la sospensione cautelare della patente fino all’esito della visita medica.

Passa così al Prefetto la competenza in materia di sanzioni accessorie, prima del Dipartimento trasporti.

Contestazione immediata e notifica della violazione (art. 201 cds).

Viene disciplinata organicamente la fattispecie della notifica successiva al trasgressore del verbale redatto dall’organo di polizia che accerta l’illecito.

La norma dell’art.201 comma 1bis tenta di superare una elaborazione giurisprudenziale di segno garantista a favore degli automobilisti .

Sono infatti definite chiaramente le ipotesi in cui non occorre contestazione sul posto al trasgressore, i casi di accertamento automatico e remoto della violazione ed i casi in cui occorre invece la presenza sul posto dell’organo di polizia.

Sono sette le ipotesi di contestazione immediata non necessaria in cui basta procedere a successiva notifica del verbale nei termini previsti dall’art.201 (150 giorni dalla data in cui risultano dai registri pubblici gli estremi di identificazione del veicolo e dell’intestatario; 360 gg. dall’accertamento del fatto illecito per gli stranieri).

La novella sembra quindi ribadire il principio generale della contestazione previsto dall’art. 200 cds quando possibile, sia al trasgressore che all’obbligato in solido.

Essa introduce poi per la prima volta nella legge una serie articolata di eccezioni al detto principio, stabilendo poi una differenza, a seconda che sia obbligatoria la presenza dell’agente accertatore sul posto in caso di uso di dispositivi o mezzi tecnici di controllo del traffico.

Le eccezioni che consentono la sola notifica successiva del verbale sono :

impossibilità di raggiungere un veicolo lanciato ad eccessiva velocità;
attraversamento di un incrocio con il semaforo indicante la luce rossa; è consentita la rilevazione in assenza dell’agente accertatore purchè con apparecchi omologati;
sorpasso vietato;
accertamento della violazione in assenza del trasgressore e del proprietario del veicolo;è ammessa la sola notifica quindi anche in caso di divieto di sosta, anche se il conducente si presentasse ad accertamento terminato;
accertamento della violazione per mezzo di appositi apparecchi di rilevamento direttamente gestiti dagli organi di Polizia stradale e nella loro disponibilità che consentono la determinazione dell’illecito in tempo successivo poiché il veicolo oggetto del rilievo è a distanza dal posto di accertamento o comunque nell’impossibilita di essere fermato in tempo utile o nei modi regolamentari; viene così legittimato definitivamente l’uso dei velox in deroga al principio della contestazione ;
accertamento effettuato con i dispositivi di cui all’articolo 4 del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 agosto 2002, n. 168, come modificato dall’articolo 7, comma 9;

anche qui diventa finalmente ammesso l’accertamento a distanza della violazione, in assenza di agente di polizia, purchè sempre con apparecchio omologato;

rilevazione degli accessi di veicoli nelle zone a traffico limitato e circolazione sulle corsie riservate attraverso i dispositivi previsti dall’articolo 17, comma 133-bis , della legge 15 maggio 1997 n. 127.

In definitiva, la novella assume enorme rilievo in quanto il decreto-legge consente l’uso delle apparecchiature di controllo del traffico stradale e non solo della velocità (autovelox e telelaser), purchè debitamente omologate, anche in assenza dell’agente accertatore.

In particolare è ammesso il controllo remoto del traffico e non occorre la contestazione immediata dell’accertamento delle relative violazioni con riguardo a :

attraversamento di incrocio con semaforo rosso;
accesso nelle ztl;
circolazione nelle corsie riservate;
limiti di velocità;
sorpasso;
comportamenti vietati durante la circolazione sulle autostrade e sulle strade extraurbane principali.
Applicazione della patente a punti (art. 126 bis cds). La circolare Ministero interni 1 luglio 2003.

Il sistema della patente a punti inizia subito a porre una serie di interrogativi e di problemi di concreta applicazione.

Il Ministero interni è intervenuto subito con una nota di chiarimenti.

Ambito di applicazione soggettivo

Occorre considerare almeno due profili dell’istituto.

La decurtazione dei punti anzitutto riguarda solo le patenti italiane e le patenti dei cittadini della UE residenti in Italia che siano state debitamente riconosciute.

Restano esclusi secondo il Ministero i titolari di patenti extracomunitarie e comunitarie non riconosciute.

La interpretazione fornita non mancherà di suscitare dubbi, specie se si considera che di queste esenzioni non è traccia nell’art.126 bis del codice, né nella relazione del Governo al decreto-legge.

Non si comprende infatti il fondamento giuridico della differenza tra categorie di utenti della strada, posta la finalità generale di tutela della circolazione e quindi della vita umana da condotte pericolose,da chiunque poste in essere.

La ragione sembra essere solo tecnica e cioè collegata alla struttura dell’anagrafe nazionale dei conducenti, che contiene i dati dei soli conducenti muniti di patente italiana od equiparata.

In secondo luogo, la decurtazione dei punti consegue inoltre solo alle violazioni del codice commesse a bordo di veicoli che sono condotti con patente.

Sono esclusi quindi ciclisti ed ogni altro veicolo anche a motore che non esige abilitazione di guida.

Verbali di accertamento

La decurtazione presuppone la compiuta identificazione del trasgressore ed esige la indicazione nel verbale dei punti persi, con contestazione immediata del fatto e delle conseguenze sul posto da parte dell’agente accertatore.

Secondo la circolare non sembrerebbe legittimo quindi il verbale di accertamento che sia successivamente notificato al trasgressore almeno nella parte recante la decurtazione.

L’anagrafe nazionale dei conducenti abilitati alla guida

L’accertamento della violazione cui consegue decurtazione deve essere oggetto di notizia trasmessa per sola via informatica attraverso tracciati record alla Anagrafe nazionale degli abilitati alla guida, presso il Ministero infrastrutture, Dipartimento trasporti terrestri e sistemi informativi e statistici.

Peraltro risulta ad oggi che neanche la Polstrada è collegata direttamente via telematica, mentre le Polizie Municipali sono collegate solo nei medi e grandi Comuni.

Secondo il Ministero interni tutti gli organi di polizia stradale privi di collegamento telematico dovranno in questa fase inviare i dati ,anche cartacei, alla Sezione Polstrada della propria provincia.

Questa provvederà poi ad inoltrarli al proprio ced nazionale, che a sua volta disporrà la trasmissione alla anagrafe degli abilitati alla guida del Ministero infrastrutture e trasporti.

Il sistema sembra in effetti tutto da realizzare, se si pensa che Carabinieri,Polizie Provinciali e molti corpi e servizi di Polizia Municipale non hanno alcun collegamento telematico né con la Stradale né con il Ministero trasporti.

Peraltro il servizio per assurdo è a pagamento. Occorre chiedersi se non sia necessaria una chiara scelta legislativa sulla questione che preveda:

– obbligo per i Comuni di dotarsi di struttura telematica apposita;

– obbligo dello Stato di realizzare una banaca dati nazionale che raccolga le attività delle Polizie Municipali italiane in materia di circolazione stradale;

– totale carattere gratuito del servizio fornito dallo Stato ai Comuni, dato che si tratta di funzione pubblica obbligatoria ed a tutela di interessi pubblici di primario rilievo.

Note

L'articolo Modifiche al nuovo codice della strada. Primo commento al decreto-legge n. 151 del 27 giugno 2003 (in G.U. n. 149/2003) proviene da Giustamm.

Appare del tutto condivisibile la declaratoria di incostituzionalità del comma 3 dell’art. 204-bis del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada), come modificato dalla legge di conversione 1° agosto 2003, n. 214, ove si stabilisce – a carico di chi proponga ricorso avverso il verbale di contestazione d’infrazione alle regole del codice della strada – l’onere di «versare presso la cancelleria del giudice di pace, a pena di inammissibilità del ricorso, una somma pari alla metà del massimo edittale della sanzione inflitta dall’organo accertatore».
Una brevissima annotazione solo per criticare un profilo della tecnica motivazionale, prescindendo da ogni volontà critica, nella speranza di contribuire – seppur minimamente – ad un miglioramento delle decisioni costituzionali.
La questione era stata sollevata per violazione degli artt. 3, 24 e 113 Cost.
La Corte ritiene fondata la questione, argomentando sulla violazione del diritto di agire in giudizio, con ampi richiami alla sua consolidata giurisprudenza che ha affermato, fin dagli anni ’60, che: «Il principio, secondo il quale tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi e la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento, deve trovare attuazione uguale per tutti, indipendentemente da ogni differenza di condizioni personali e sociali» (così sent. n. 67 del 1960)
L’incostituzionalità è palese, già sulla base di questi principi. Infatti, il punto 5.1. del Considerato in diritto termina con una affermazione conclusiva: “Alla luce di tale principio deve ritenersi che l’imposizione dell’onere economico di cui all’art. 204-bis del d.lgs. n. 285 del 1992 finisca con il pregiudicare l’esercizio di diritti che l’art. 24 della Costituzione proclama inviolabili, considerato che il mancato versamento comporta un effetto preclusivo dello svolgimento del giudizio, incidendo direttamente sull’ammissibilità dell’azione esperita”.
La Corte, tuttavia, prosegue nella propria motivazione, ricordando ulteriori decisioni sulla compatibilità tra il principio costituzionale che garantisce a tutti la tutela giurisdizionale dei propri diritti e singole norme che impongono determinati incombenti (anche di natura economica) a carico di coloro che richiedano tale tutela (in particolare le sentt. n. 333 del 2001 e n. 522 del 2002).
Possiamo ritenere questi passaggi non indispensabili, ma comunque utili, per arricchire le argomentazioni a sostengo della incostituzionalità.
Davvero inspiegabile, nella sua superfluità, è invece l’ultimo capoverso del § 5.2. del Considerato in diritto: “Alla luce, dunque, delle considerazioni che precedono risulta evidente la violazione dei citati parametri costituzionali, sia sotto l’aspetto della lesione del diritto di difesa del ricorrente, sia sotto l’aspetto della palese irragionevolezza della norma in rapporto alle caratteristiche del procedimento giurisdizionale in questione, improntato a «gratuità» e «massima semplificazione per le parti», secondo quanto stabilito dall’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale)” (corsivo aggiunto).
Perché richiamare la ragionevolezza? Perché utilizzare questo parametro “vago”, di incerta e confusa applicazione, che rischia di solo complicare, innanzitutto perché presente in quasi tutte le decisioni della Corte costituzionale (è sufficiente richiamare LAVAGNA, Ragionevolezza e legittimità costituzionale (1969), ora in Ricerche sul sistema normativo, Milano, 1984; e PALADIN, Corte costituzionale e principio generale d’eguaglianza: aprile 1979 – dicembre 1983, in Scritti su la giustizia costituzionale in onore di V. Crisafulli, I, Padova, 1985, 605 ss.)
La forza della sentenza sta nella forza della motivazione (riprendo le parole di RUGGERI, Note introduttive allo studio della motivazione, in Id. (a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 1994).
Continuare ad usare e ad abusare della ragionevolezza – anche in casi come quello della sentenza in commento, in cui la declaratoria di incostituzionalità già era pienamente contenuta nella violazione dell’art. 24 Cost. – contribuisce a rendere la ragionevolezza “criterio onnipervasivo di misurazione della legalità e dell’adeguatezza della scelta politica consacrata in un atto legale”, in funzione quasi taumaturgica (così, criticamente, MEZZANOTTE, Le fonti tra legittimazione e legalità, in Queste istituzioni, 1991, n. 87-88, 53 ss.), e ci allontana sempre di più da quella imprescindibile esigenza, di creare standard e prognosi nel giudizio di ragionevolezza, a fini di chiarezza e per favorire le esigenze di autocontrollo e di etero-controllo (cfr. R. TOSI, Spunti per una riflessione sui criteri di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale, in Giur. Cost., 1993, 550 ss.).

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 8 aprile 2004 n. 114

Note

L'articolo Perché la Corte “abusa” della ragionevolezza? proviene da Giustamm.

Ringraziamo l’Avv. Ottavio Carparelli dell’Ufficio Legale del Comune di Fasano (Br) per avere inviato per fax la sottoriportata sentenza. Al testo della sentenza era allegata anche una breve nota di commento che riteniamo utile riportare qui di seguito:

” …trasmetto in allegato, ai fini dell’eventuale pubblicazione, copia di una recente sentenza del Tribunale di Brindisi – Sezione Stralcio, n. 638 del 20 luglio/13 dicembre 2000, pronunciata nel procedimento civile iscritto al n. 3888/1992 del R.G.

Con detta sentenza, è stata rigettata la domanda, inoltrata dall’attore al Comune di Fasano, di risarcimento danno – quantificati inizialmente in Lire 23.206.159 – e, nel corso del giudizio definitivamente in complessive Lire 81.767.159 – subiti in occasione del sinistro stradale del 16.7.1992.

In tale data, l’istante, alla guida dell’autocarro con rimorchio di sua proprietà, dotato di gru elevatrice, percorreva la strada comunale di Fasano denominata “Lomascopone” e, nel transitare al di sotto del cavalcavia ivi esistente, urtava con la parte superiore della gru contro la trave del ponte ed arrestava improvvisamente la sua corsa, subendo danni materiali al camion ed alla gru, nonché lesioni.

La peculiarità della fattispecie in via di fatto, ed il triplice ordine di ragioni appresso indicato, sembrano rendere interessante la decisione, che:

1) segue e conferma, pacificamente, nonostante qualche isolata pronuncia della Suprema Corte di segno parzialmente diverso (Cass. Civ., 11749/20.11.1998), il consolidato e maggioritario orientamento giurisprudenziale secondo cui la presunzione di responsabilità, ex art. 2051 c.c., non opera nei confronti della P.A. per danni cagionati a terzi da beni demaniali o patrimoniali (come le strade), sui quali è esercitato un uso ordinario, generale e diretto da parte dei cittadini, la cui estensione non consente una vigilanza ed un controllo idonei ad evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo, e, pertanto, limita in concreto la possibilità di custodia o vigilanza sulla cosa (Cass. Civ., 10703/1999; Cass.Civ., 12314/4.12.1998);

2) segue e conferma, altresì – esplicitando motivatamente il concetto di “prevedibilità” – il costante orientamento giurisprudenziale alla cui stregua, in caso di omessa, ovvero carente manutenzione, la responsabilità dell’ente proprietario della strada, ex art. 2043 c.c., può configurarsi esclusivamente quando, detta strada, presenti per l’utente un pericolo occulto e/o un’insidia e/o trabocchetto e/o un tranello, che abbia il doppio e concorrente requisito del carattere obiettivo della non visibilità, e di quello subiettivo della non prevedibilità del pericolo;

3) individua, in seno anche parzialmente innovativo, il principio della sussistenza della facoltà discrezionale e non dell’obbligo (Cass. Civ., SS.UU. 961/1963, Cass. Pen. 30.3.1987, Cass. Civ., 2764/1999) per l’ente proprietario, di segnalare l’altezza massima di un cavalcavia dal piano stradale, sussistendo tale specifico obbligo – in virtù delle disposizioni del vigente codice della strada – soltanto per i segnali di prescrizione e divieto, ed in relazione alle situazioni di pericolo speciale (passaggi a livello, interdizione alla circolazione, diritto di precedenza, lavori in corso, strettoia); senza che ciò possa configurare una responsabilità dell’ente per comportamento contrastante con il principio del reminem laedere ovvero alterum non laedere.

A conclusione, può aggiungersi che il rigore cui è informata la motivazione del provvedimento giurisdizionale segnalato, potrebbe spingere il pensiero di qualche operatore del diritto verso l’antico brocardo summum ius summa iniuria: si ritiene, tuttavia, che tale spinta, in assenza di un preesistente obbligo legale di impedire l’evento, e di un fatto o di un comportamento contra ius imputabile all’ente, non possa essere assolutamente giustificata, se si considera, tra l’altro, che non è risarcibile il danno che ciascuno procura a se stess0″.

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TRIBUNALE DI BRINDISI, SEZIONE STRALCIO – – Sentenza 13 dicembre 2000 n. 638

Note

L'articolo Nota a TRIBUNALE DI BRINDISI, SEZIONE STRALCIO – Sentenza 13 dicembre 2000 n. 638 proviene da Giustamm.

Accoglimento della domanda di sospensione. Questa la decisione dei giudici del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, in merito alla valutazione del ricorso presentato da Raffaele Oppedisano, attraverso il suo difensore, avv. Filippa Orlando, in tema di revoca della patente di guida per coloro che sono stati sottoposti a misura di sicurezza personale.

Il ricorso in questione era stato avanzato contro un provvedimento, con il quale il Prefetto di Reggio aveva decretato la revoca della patente di guida. I giudici del Tar reggino, nella loro ordinanza, hanno fatto riferimento alla recente sentenza della Corte costituzionale con la quale, lo scorso ottobre, dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 120, del nuovo codice della strada (nella parte che prevede la revoca della patente di guida per coloro che sono stati sottoposti a misure di sicurezza personale), nonché alla contestuale pronuncia di inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 120. Ragion per cui, i giudici amministrativi hanno ritenuto che sulle decisioni di revoca, a causa della sottoposizione alla misura di sicurezza, non possa incidere la dichiarazione di incostituzionalità della norma originaria, data che l’art. 5 del Dpr 575 del ’94 ha operato unicamente solo delle innovazioni procedimentali.

Quindi, secondo i giudici reggini, i provvedimenti di revoca emessi dopo l’indicato Dpr devono ritenersi disciplinati dall’art. 120 Dl 285 del ’92, apparendo in ogni caso illegittima la revoca disposta solo considerando una pregressa sottoposizione a misura di sicurezza. In ragione di questo ragionamento, il Tar reggino ha accolto la domanda incidentale di sospensione, così come proposto dallo stesso Oppedisano

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V. T.A.R. Calabria, Sez. Reggio Calabria – Ordinanza 24 febbraio 1999

Note

L'articolo Palmi / Sospesa dal Tar la revoca della patente di guida di Oppedisano proviene da Giustamm.

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 4145/2000 ha ribadito l’importante differenza tra le procedure di accertamento di fatti illeciti di carattere amministrativo in materia di circolazione stradale rispetto alle materie in cui ha applicazione la legge n.689/1981, in una fattispecie riguardante una violazione del Regolamento d’igiene del Comune di Roma.

La differente disciplina dei procedimenti amministrativi produce effetti sulla tutela giurisdizionale offerta al privato trasgressore dall’ordinamento, dinanzi al giudice ordinario.

La pronuncia, pur non rivestendo carattere innovativo, offre l’occasione per una analisi comparativa dei procedimenti amministrativi sanzionatori disciplinati l’uno dalla legge generale in materia di illeciti amministrativi, la legge 24.11.1981 n.689, l’altro dal d.leg.n.285/1992, Nuovo codice della strada, che riveste carattere di disciplina speciale avendo riguardo ai soli illeciti amministrativi in materia di circolazione stradale.

A tal fine è utile anzitutto esporre sinteticamente le linee essenziali del procedimento sanzionatorio delineato dalla legge 24.11.1981 n°689, evidenziandone le principali differenze rispetto all’analogo procedimento delineato dal Nuovo Codice della Strada, nel sistema derivante anche dalle sentenze della Corte Costituzionale che hanno ammesso l’impugnabilità diretta in sede giurisdizionale del processo verbale redatto per violazioni del citato Nuovo Codice.

Ciò al fine di dimostrare la opportunità e la legittimità di una scelta di semplificazione del procedimento ex legge n.689, che, come vedremo, si sostanzia nella eliminazione di un sub – procedimento, quello in particolare che si conclude con la adozione dell’ordinanza – ingiunzione da parte dell’Amministrazione nel caso di mancato pagamento della sanzione pecuniaria.

L’illecito amministrativo in generale.

Gli illeciti amministrativi possono essere suddivisi per categorie a seconda del tipo di sanzione prevista dalle norme violate.

Le sanzioni amministrative principali possono avere carattere pecuniario, incidendo così sul patrimonio del trasgressore, oppure carattere interdittivo di attività private o di funzioni, ovvero ancora ripristinatorio (es. demolizione, ripristino coattivo dello stato dei luoghi o delle cose ecc…).

La Legge n°689/81 disciplina il procedimento teso ad applicare le sole sanzioni pecuniarie (artt.13 e segg.) ed ha quindi il suo ambito oggettivo negli illeciti amministrativi puniti in via principale con sanzione pecuniaria (art.12).

La giurisprudenza ritiene che in generale la giurisdizione in materia di sanzioni amministrative di carattere afflittivo, come le sanzioni amministrative pecuniarie, vada attribuita al giudice ordinario.

A seguito del Decreto legislativo n.507/1999 la giurisdizione è stata attribuita al giudice di pace e, per talune ipotesi, al Tribunale in composizione monocratica (artt.22 e 22 bis legge n.689/1981 modificata dal D. l. n.507/99 di depenalizzazione).

Il procedimento sanzionatorio secondo la legge n°689/1981

Il fatto illecito accertato con processo verbale deve essere oggetto di contestazione o di notifica al trasgressore ed all’eventuale obbligato in solido entro 90 giorni.

Nei 30 giorni successivi il trasgressore può pagare oppure può proporre ricorso amministrativo all’Autorità Amministrativa competente per materia, che in caso di rigetto emette ordinanza con cui ingiunge l’adempimento dell’obbligazione pecuniaria, determinando la somma dovuta (art.18 legge n°689/1981).

L’ordinanza – ingiunzione è adottata altresì quando il trasgressore non paga spontaneamente, né propone ricorso amministrativo (scritto difensivo).

In entrambe le ipotesi si deve constatare che il verbale redatto dall’Agente accertatore deve essere di necessità seguito da ordinanza – ingiunzione, con cui l’autorità amministrativa competente ribadisce l’accertamento dell’illecito e può anche irrogare una sanzione pecuniaria in misura diversa da quella originariamente dovuta.

Col medesimo provvedimento possono o debbono essere adottate, a seconda dei casi ,le eventuali sanzioni amministrative accessorie.

L’ordinanza – ingiunzione (art.18 c. 7) ha per legge carattere di titolo esecutivo ed è il presupposto necessario dell’esecuzione forzata in caso di mancato pagamento volontario.

Viceversa, il processo verbale redatto dall’agente accertatore non ha carattere di titolo esecutivo. Infatti, l’esecuzione coattiva postula la trasmissione dell’ordinanza – ingiunzione, di solito adottata dal dirigente di settore, al concessionario della riscossione che emette apposito ruolo.

L’art. 27 della l. 689/1981 rinvia, per il relativo procedimento, alle norme in materia di esazione delle imposte dirette, di recente novellate a seguito di delega legislativa (legge delega 28.12.1998 n° 337; D. leg. 26.2.1999 n° 46 che modifica il D.P.R. 29.9.1973 n° 602).

Il procedimento sanzionatorio secondo il Nuovo Codice della Strada.

Deve a questo punto rilevarsi che in materia di violazioni delle norme del Nuovo Codice della Strada, invece, il processo verbale redatto dall’Agente accertatore ha carattere per se stesso esecutivo e non necessitano ulteriori atti per l’esecuzione forzata a carico del trasgressore inadempiente, in altre parole l’ordinanza – ingiunzione di pagamento.

Infatti, ove il trasgressore non proponga ricorso al Prefetto, né provveda al pagamento in misura ridotta, nell’ipotesi in cui è ammesso, il verbale “…. in deroga alle disposizioni di cui all’art.17 della legge 24.11.1981 n.689 ,costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento” (D.L. n°285/1992 Nuovo codice della strada, art.203).

Ciò consente all’Amministrazione di iscrivere senz’altro la sanzione a ruolo, affidandone la riscossione coattiva al concessionario.

L’emissione dell’ordinanza – ingiunzione del Prefetto pertanto non costituisce fase necessaria del procedimento sanzionatorio, salvo che il trasgressore abbia proposto ricorso al Prefetto stesso.

L’interessato può infatti proporre direttamente opposizione al giudice ordinario competente avverso il verbale che accerta la violazione di norme del Nuovo Codice della Strada, anziché ricorrere in via amministrativa al Prefetto (art.22 L.689/81).

Il principio di immediata impugnabilità in sede giurisdizionale del processo verbale per violazioni del codice della strada ,senza necessità di previo gravame amministrativo, è contenuto in diverse pronunce della Corte Costituzionale (sentenze n°255/1994, n°311/1994, ord. n°315/1994, sent. n°437/1985) e trova conferma costante nella giurisprudenza di legittimità della Cassazione.

Il giudice delle leggi ha ritenuto incostituzionale, in questa come in altre materie, l’obbligo del previo esperimento del ricorso amministrativo per violazione degli artt.24 e 113 della Costituzione.

I due procedimenti a confronto. Dubbi di costituzionalità.

La disciplina del procedimento amministrativo in materia di illeciti amministrativi prevista dal Nuovo Codice della Strada presenta quindi due rilevanti e pregevoli diversità rispetto a quella contenuta nella Legge n.689/81:

a) esecutività immediata del verbale di accertamento;

b) immediata impugnabilità dinanzi al Giudice di Pace, senza necessità di previo gravame amministrativo.

Ai sensi della legge n° 689/81 artt.18 e segg. invece, il procedimento sanzionatorio ha le seguenti caratteristiche:

a) il verbale dell’agente accertatore non è titolo esecutivo (non consente alla P.A. di dare corso alla esecuzione coattiva della obbligazione pecuniaria);

b) in caso di mancato pagamento la P.A. deve adottare un ulteriore atto, cioè l’ordinanza – ingiunzione ,che ha natura esecutiva;

c) è impugnabile presso il giudice di pace, o in alcune ipotesi presso il Tribunale, solo l’ordinanza – ingiunzione e non già il verbale (legge n. 689/1981 artt. 22 e 22 bis).

La sentenza della Suprema Corte n.4145/2000, dichiarando inammissibile l’opposizione a verbale, si pone a conferma di questa ricostruzione.

Il procedimento delineato nella legge n° 689/81 appare quindi gravoso, sia per il cittadino che per l’amministrazione.

Per il cittadino, perché egli può trovarsi costretto alla doppia impugnativa, prima presso l’amministrazione, poi , in caso di rigetto, presso l’Autorità giudiziaria ordinaria.

Ciò si rende necessario anche al fine di accelerare la conclusione del procedimento amministrativo, che altrimenti può durare e spesso dura anni.

Infatti, in ogni caso, la tutela giurisdizionale potrà essere attivata solo allorquando l’Amministrazione cui appartiene la competenza per materia, abbia emesso e notificato al privato l’ordinanza – ingiunzione, contro cui solamente ci si può rivolgere al Giudice ordinario.

Ciò in quanto, si ribadisce, il processo verbale di accertamento ex legge n.689 non può essere oggetto diretto di opposizione davanti all’Autorità Giudiziaria.

La questione di costituzionalità sollevata sul punto per la pretesa violazione dell’art. 24 Costituzione non ha trovato ad oggi accoglimento (cfr. Pretura di Venezia sentenza n° 119 del 24/5/1999, in causa ACTV contro Comune di Venezia).

Il Pretore di Mestre ha ritenuto che l’opposizione avverso il verbale di accertamento è inammissibile poiché esso non può mai di per sé divenire titolo esecutivo e non può pertanto arrecare alcun pregiudizio al trasgressore.

Inoltre, se si consentisse ricorso diretto all’Autorità giudiziaria avverso il verbale di accertamento si avrebbe un “inconcepibile trasferimento di competenze amministrative, ad libitum del ricorrente, a favore della stessa A.G”.

Tale procedura si è ritenuto essere non lesiva dell’art. 24 della Costituzione.

Sul punto dissentiamo perché non si comprende il fondamento della diversa disciplina del Nuovo C.d.S. che consente, esso sì, la impugnazione immediata del verbale davanti al giudice ordinario senza dover attendere l’ordinanza – ingiunzione del Prefetto, fase solo eventuale del procedimento. Inoltre, la natura di titolo esecutivo del verbale è frutto di una scelta legislativa che non appare indissolubilmente legata agli interessi tutelati dal codice della strada e che può essere quindi estesa ad altre materie, trattandosi di regola procedimentale e non di diritto sostanziale .

Infine, per l’Amministrazione poi ,il procedimento descritto è gravoso perché impone il doppio passaggio verbale – ordinanza – ingiunzione, fonte di notevole carico di lavoro burocratico, con conseguente dispendio di risorse umane e finanziarie.

La proposta di semplificazione.

Appare pertanto fonte di semplificazione, vantaggiosa sia per la P.A. che per gli amministrati, la eliminazione della ordinanza – ingiunzione ed il riconoscimento della natura esecutiva al verbale di accertamento del fatto illecito, che diviene così atto immediatamente impugnabile presso il giudice competente.

Il contenzioso amministrativo.

Come detto, resterebbe ferma la diversa ipotesi di sub – procedimento contenzioso che si attiva in caso di invio di scritto difensivo all’autorità amministrativa di settore, competente a ricevere il rapporto e si chiude con l’ordinanza (Legge n° 689/1981 art.18).

Lo “scritto difensivo” ha natura giuridica di ricorso amministrativo in opposizione ed apre una ulteriore eventuale fase del procedimento amministrativo sanzionatorio, attualmente così strutturata:

redazione processo verbale di accertamento dell’illecito;

notifica al trasgressore nei 90 giorni dal fatto;

scritto difensivo del trasgressore all’autorità amministrativa;

ordinanza – ingiunzione di rigetto del ricorso e che ordina il pagamento, oppure ordinanza di archiviazione del verbale;

opposizione al giudice ordinario avverso l’ordinanza – ingiunzione di pagamento, ex art. 22 l. 689/81.

Questa seconda fattispecie di procedimento è eventuale ed è identica a quella prevista dal Nuovo C.d.S., eccezion fatta per il termine di notifica del verbale (90 gg. ex l. 689/1981 art.14 c.2; 150 gg. ex D. leg. N° 285/1992, Nuovo C.d.S., art.201).

Nuova configurazione del procedimento sanzionatorio ex legge n°689/1981, artt.13 e seguenti.

Il procedimento in esame potrebbe essere semplificato, articolandolo nelle seguenti fasi:

1 redazione processo verbale da parte dell’agente che accerta illecito amministrativo sanzionato pecuniariamente in base a legge e/o regolamento di settore;

2 notifica del verbale entro 90 gg. al trasgressore ed all’obbligato in solido;

3 mancato pagamento in misura ridotta;

4 ricorso, entro 30 gg. dalla notifica, al giudice ordinario competente, con atto di opposizione al verbale (costituente titolo esecutivo).

A fronte della contestazione o della notifica del processo verbale, il trasgressore e/o l’obbligato in solido hanno quindi facoltà di proporre uno dei seguenti rimedi:

ricorso amministrativo ex art.18 legge n°689/1981,oppure direttamente

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso il verbale;

oppure in sequenza entrambe :

ricorso amministrativo ;

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso l’ordinanza – ingiunzione che rigetta il ricorso amministrativo.

Conclusioni

La semplificazione proposta, in definitiva, si compendia nel trasformare la ordinanza – ingiunzione emanata dall’amministrazione di settore da fase necessaria a fase meramente eventuale del procedimento sanzionatorio disciplinato dalla legge n° 689/81, eliminando un sub – procedimento.

L’ordinanza in questione rimane necessaria solo nella ipotesi dinanzi descritta di ricorso amministrativo (scritto difensivo, secondo l’espressione dell’art.18 l. 689, cfr.6 a).

La soluzione illustrata elimina quindi la necessità di fatto del trasgressore di proporre il ricorso amministrativo prima di poter agire in opposizione dinanzi al Giudice ordinario.

Si delineano così, a nostro giudizio, strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale del privato, di fronte all’accertamento di illecito amministrativo, di maggiore rapidità, coerenti con i principi costituzionali espressi dagli articoli 24 e 113 Costituzione e che eliminano ogni irragionevole diversità tra Nuovo Codice della Strada e Legge n° 689/1981.

In conclusione, per ritornare alla pronuncia della Cassazione civile n .4145/2000 da cui abbiamo preso spunto, essa ribadisce una importante differenza tra le due fondamentali discipline procedimentali in materia di illeciti amministrativi vigenti nell’ordinamento, senza tuttavia darsi carico dei profili di costituzionalità che ,a nostro modesto avviso, scaturiscono dall’analisi condotta.

Certo, il legislatore può ritenere che gli interessi collettivi tutelati in materia di circolazione stradale giustifichino il diverso regime e la diversa forma di tutela giurisdizionale del privato.

Non può però essere dimenticata, e rimane , l’esigenza di semplificare ed accelerare i rocedimenti sanzionatori nell’interesse dell’amministrazione e del cittadino.

VENEZIA, MAGGIO 2000 dott. Francesco VERGINE

Vicecomandante Corpo

Polizia Municipale di Venezia

Note

(osserv. a CASS., SEZ. III, 5 aprile 2000 n. 4145)

L'articolo Procedimento amministrativo in materia di sanzioni amministrative e tutela giurisdizionale. La legge n. 689/1981 ed il nuovo codice della strada a confronto. proviene da Giustamm.

1.- Approda in Cassazione il problema della collaborazione degli ausiliari del traffico nella fase di rilevamento delle infrazioni al codice stradale.

A smorzare gli animi esacerbati di centinaia di automobilisti che – vistisi notificare il verbale di accertamento redatto dai c.d. vigilini – proponevano automaticamente ricorso al giudice competente, la Suprema Corte ci mette ben poco: l’attività di collaborazione dell’ausiliario è infatti da apprezzare ed è senz’altro lecita, in quanto tali soggetti – pur senza essere investiti di una funzione di polizia – limitano la loro opera alla rilevazione e segnalazione alle autorità di polizia municipale delle infrazioni stradali ed il verbale così redatto è pienamente valido anche se tale atto non è permeato di quella fede privilegiata prevista dall’art. 2700 c.c.

In tal caso il cittadino, nel giudizio di opposizione ex art. 22 L. 689/81, potrà giovarsi del fatto di avere maggiori poteri nei confronti della P.A., in quanto il verbale di accertamento, non facendo fede fino a querela di falso, potrà essere contestato alla stregua di ogni altro atto e contro di esso potranno essere esperiti gli usuali e consueti mezzi probatori previsti dal codice civile.

Spetterà quindi alla P.A. dare prova del suo assunto, dal quale pretende dedurre conseguenze giuridiche in danno al cittadino ed in suo favore, con la particolarità che incomberà all’opponente l’onere di contestare specificatamente il fatto e quindi la violazione commessa, in mancanza della quale il giudice dell’opposizione potrà ritenere che i fatti dedotti dalla pubblica amministrazione non devono essere provati, salvo che la legge non richieda la prova scritta.

E’ dunque veramente finito il lungo tormento che ha avvolto in questi mesi l’attività dell’ausiliario del traffico? Tali soggetti possono effettivamente accertare il mancato pagamento della tariffa per la sosta?

Ebbene, con una manovra quanto mai rapida ed incisiva il Consiglio dei Ministri in data 27 ottobre 1999, appena due giorni dopo la pubblicazione della sentenza annotata della S.C., ha approvato il decreto legge n.391 del 2 novembre 1999 (in G.U. n. 258 del 3 novembre 1999) che appunto autorizza gli assistenti dei vigili urbani all’elevazione delle contravvenzioni per violazione del codice della strada. [1]

Tuttavia il testo, recante l’intitolazione “Disposizioni interpretative delle norme sul conferimento delle funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni al Codice della Strada”, non è poi stato convertito in legge ed anzi è stato abrogato – con decorrenza dal 1 gennaio 2000 [2] – dall’art. 68, comma 5°, della L. 23 dicembre 1999, n. 488, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (la Finanziaria 2000)[3].

La nuova legge, comunque, ha confermato in capo agli ausiliari del traffico il potere di contestazione immediata, nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c., conferendo a tali soggetti anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli nei casi previsti dalle lettere b), c) e d) del comma 2° dell’art. 158 del decreto legislativo 31 aprile 1992 n. 285; restano validi gli atti e i provvedimenti adottati, nonché gli effetti prodotti sulla base del medesimo decreto legge n. 391/1999.

Nonostante i prodigiosi sforzi del governo ed una sentenza della Cassazione non sembra che le perplessità siano sopite.

2.- Un antico aforisma latino così recita: lex nihil aliud est, nisi recta et numine tracta ratio, imperans honesta, prohibens contraria.

Detto in termini poveri, la legge necessariamente deve tendere a prescrivere azioni lecite ed oneste ed a proibire quelle contrarie e dietro di sé, in una piccola nicchia, si nasconde un origine divina.

Il riferimento non è causale perché pare veramente improbabile che una legge meramente interpretativa – fatta per salvare capra e cavoli – possa sic et simpliciter far nascere dei poteri di redazione di un verbale di accertamento avente efficacia di atto pubblico a soggetti che, di certo, senza un concorso selettivo e la benché minima nomina, sono solo privati assoldati per collaborare e non pubblici ufficiali !!!

In altre parole, l’esercizio della pretesa sanzionatoria da cui nasce il diritto di credito della Pubblica amministrazione deve venire da soggetti che siano a ciò abilitati e comunque rientranti nella categoria degli organi di polizia stradale prevista dall’art. 12 del nuovo codice della strada.

Tali organi sono caratterizzati da una specificità nell’espletamento dei compiti demandati dal legislatore in considerazione della loro specializzazione.

L’abilitazione si ottiene superando un esame di qualificazione, disciplinato da apposite norme regolamentari.

Tali persone, peraltro per accedere, ad una selezione ed ottenere la qualifica devono possedere dei requisiti di professionalità ed onorabilità, sempre secondo apposito regolamento. Questi presupposti indefettibili sono chiaramente indicati nell’art. 12 C.d.S.

Se tali passaggi mancano è del tutto contrario alla legge conferire funzioni di accertamento e di prevenzione delle violazioni del codice della strada.

Ancora, si appalesa del tutto illegittimo conferire ai verbali da essi redatti il valore e l’efficacia di atto pubblico.

L’art. 68, comma 5, della L. 23 dicembre 1999 n. 488, laddove prevede – come norma transitoria – che restano validi gli atti e i provvedimenti adottati in base al D.L. 1999 n. 391 (ora abrogato) risulta essere del pari censurabile, come meglio vedremo, di incostituzionalità: tale normativa è, prima di tutto, inadeguata, in quanto lacera, ferisce il principio sacrosanto per cui il potere sanzionatorio della P.A. deve provenire da soggetti a ciò espressamente ed in osservanza ai regolamenti autorizzati; la disposizione, infatti, si presenta in maniera così generica e priva di qualsiasi contenuto e rispondenza al diritto sostanziale, che di certo non può in alcuna maniera supplire alla carenza di potere di cui risulta affetta l’attività degli ausiliari svolta in un periodo “intermedio”, quando ancora cioè non era stato normativamente prevista la nomina personale e diretta da parte del sindaco.

Altro punto è che la nomina diretta e personale del sindaco sembra essere impropriamente utilizzata, come atto cioè che abiliterebbe soggetti privati ad elevare contravvenzioni ricevendo sic et simpliciter, la qualifica – ripetiamo sempre necessaria – di pubblico ufficiale.

3.- La problematica in esame merita un maggior approfondimento.

Torniamo al caso deciso dalla Suprema Corte esaminando il quadro normativo allora esistente.

La sentenza è intervenuta su caso di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria il cui ricorso è stato depositato in data 29.4.1995

Oggetto: declaratoria di nullità ed inefficacia della cartella esattoriale inerente ad infrazione al Cod. Strad. per sosta non autorizzata (art. 7) dell’autovettura.

Motivi: assoluta carenza di potere con riguardo all’atto di accertamento dei c.d ausiliari al traffico; nullità formale del verbale per mancanza di sottoscrizione; mancata veridicità dell’accertamento compiuto in quanto gli ausiliari del traffico non possono attribuire al loro atto certezza legale fino a querela di falso; nullità della notifica per mancanza della relata prescritta dall’art. 149 c.p.c.

Un primo rilievo è d’obbligo: il caso deciso non riguarda ed è quindi antecedente all’entrata in vigore dell’art. 17 comma 132 L 127/1997(legge Bassanini bis), ove espressamente viene rimesso ai comuni il potere di ”conferire funzioni di prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di sosta a dipendenti comunali o delle società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto di concessione. La procedura sanzionatoria amministrativa e l’organizzazione del relativo servizio sono di competenza degli uffici o dei comandi a ciò preposti. I gestori possono comunque esercitare tutte le azioni necessarie al recupero delle evasioni tariffarie e dei mancati pagamenti, ivi compresi il rimborso delle spese e le penali”.

Ebbene, esaminando la nuova normativa, non si può dubitare che i dipendenti delle società private di gestioni dei parcheggi sono soggetti legati da un rapporto di lavoro subordinato che intercorre tra essi e la persona giuridica di diritto privato.

La categoria di tali dipendenti va disciplinata ed inquadrata in base a norme di diritto privato previste dal codice civile.

Ora, il citato articolo 12 del codice della strada prevede alla lettera c) un elenco tassativo delle specifiche categorie che possono svolgere compiti ed assumere funzioni relative alla materia di accertamento e prevenzione delle infrazioni stradali.

Tra questi rientrano il personale degli uffici competenti in materia di viabilità delle regioni, province e comuni, limitatamente alle violazioni commesse su strade di proprietà degli enti da cui dipendono.

I dipendenti delle società concessionarie – previsti dall’art 17 comma 32 L. 127/1997 -in quanto privati non sono assoggettati al previo esame selettivo, previsto da apposito regolamento previsto invece per i soggetti elencati nell’art 12 C.d.S al fine di ottenere qualifica idonea e potere di redazione del verbale di accertamento avente efficacia di atto pubblico.

Del resto la loro attività è di mera collaborazione e segnalazione delle infrazioni concernenti la sosta al pagamento.

La stessa legge, infatti, ci dice che la procedura sanzionatoria amministrativa e l’organizzazione dl relativo servizio sono di competenza degli uffici e dei comandi a ciò preposti.

Gli atti redatti dagli ausiliari del traffico devono necessariamente essere convalidati dagli organi competenti, conferendo pertanto quel necessario crisma di legalità. Gli ausiliari del traffico, pertanto, non possono svolgere funzioni proprie di polizia stradale.

Ci domandiamo allora quale valenza giuridica possa avere emettere un decreto legge, quello sopra citato n. 391 del 2 novembre 1999 (ora abrogato), e poi una successiva legge, quella del 23 dicembre 1999 n. 488 che, interpretando autenticamente l’art. 17 comma 132 della L. 127/ 1997, ci fa sapere che agli ausiliari del traffico è conferito potere di contestazione immediata e redazione del verbale di accertamento con efficacia di atto pubblico ex art. 2699 e 2700 c.c.

Nessuno, proprio perché mancano alla base per tali soggetti delle norme che regolamentino l’accesso, i requisiti, le qualifiche, anzi è lecito affermare che tali soggetti sono stati arruolati arbitrariamente, senza pubblico concorso.

In altri termini si è saltato a piè pari un passaggio fondamentale del PROCEDIMENTO per l’attribuzione a taluni soggetti del potere redazione di verbali aventi efficacia di atto pubblico.

I dipendenti delle concessionarie allo stato attuale normativo non sono E NON HANNO RICEVUTO ALCUNA IDONEA E CONFORME AUTORIZZAZIONE a redigere verbali di accertamento delle infrazioni stradali addirittura con efficacia privilegiata.

L’art. 68, L. 23 dicembre 1999 n.488 e l’abrogato decreto legge n. 391 del 2 novembre 1999 sono allora affetti da incostituzionalità.

A ben vedere la stessa sentenza di Cassazione oggetto di commento è perfettamente in linea con tali conclusioni, quando appunto viene affermata si la piena legittimità della loro collaborazione, con i comandi a ciò preposti, all’accertamento delle infrazioni al codice stradale, ma precisando che giammai ai loro atti potrà essere attribuita CERTEZZA LEGALE fino a querela di falso.

L’utilissima, intelligente funzione dei “vigilini”, allora, deve essere necessariamente circoscritta a quella di prevenzione, rimanendo il potere di elevazione della contravvenzione stradale alla esclusiva competenza dei pubblici ufficiali.

Il processo verbale di accertamento di una violazione amministrativa redatto da un pubblico ufficiale è espressione di uno specifico potere di documentazione, con effetti costitutivi sostanziali, conferito dalla legge al pubblico ufficiale: pertanto fa piena prova fino a querela di falso con riguardo ai fatti dal pubblico ufficiale attestati come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza, nonché, ovviamente, alla provenienza del documento dal pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti; non si estende però agli apprezzamenti ed alle valutazioni del verbalizzante, ivi comprese, le circostanze di fatto documentate nel verbale che, in relazione alle modalità della percezione, non siano state passibili di conoscenza secondo criteri diretti e oggettivi e la cui conoscenza abbia comportato necessariamente da parte del verbalizzante margini di apprezzamento [4] .

4.- Ciò posto vi sono altre ragioni che militano contro le presunte, illegittime, capacità redazionali degli ausiliari del traffico.

L’art. 203 del C.d.S. prevede che in caso di mancata opposizione al prefetto nel termine il verbale di accertamento debitamente notificato al trasgressore acquista efficacia di TITOLO ESECUTIVO.

Sul punto si registrano pronunzie sia della Suprema Corte di Cassazione che della Corte Costituzionale le quali in buona sostanza hanno affermato la legittimità della suddetta efficacia esecutiva, nel senso che in tema di violazioni al codice stradale, la P.A. può avvalersi di tale documento per accelerare la procedura di riscossione stante l’inerzia del trasgressore che col suo comportamento abbia manifestato volontà di non opporsi alla sanzione irrogata e di non volersi avvalere del beneficio del pagamento in misura ridotta [5].

La formazione del titolo esecutivo inizia proprio al momento della violazione al codice stradale ed ha come presupposto il mancato pagamento o la mancata opposizione.

La redazione del processo verbale di accertamento e la sua notificazione costituiscono rispettivamente l’instaurazione e la prosecuzione del procedimento amministrativo, configurato dalla L.689/91.

Tali atti esprimono in tutta la loro chiarezza e vigore l’esercizio della pretesa sanzionatoria della P.A.

La redazione del verbale costituisce il momento in cui già si forma a favore della P.A. il credito, seppur nei limiti del beneficio del pagamento in misura ridotta, previsto nell’interesse del trasgressore al fine precipuo di arrestare il procedimento amministrativo di riscossione coatta.

Queste indispensabili premesse servono per porre il seguente quesito:

PUÒ IL VERBALE REDATTO DA UN AUSILIARIO DEL TRAFFICO, CHE È SOGGETTO PRIVATO, DIVENIRE TITOLO ESECUTIVO NEI CONFRONTI DELL’AUTOMOBILISTA, ANCHE’ESSO PRIVATO CITTADINO?

La risposta è senz’altro negativa, non avendo il verbale redatto altro valore che quello indiziario.

Ma allora è evidente che conferire il potere di redigere il processo verbale di accertamento agli ausiliari del traffico oltre ad essere contrario alla legge costituzionale rappresenta un comportamento palesemente illogico, in quanto significa privare la P.A. del potere (ma prima di tutto dovere) di attivare quella particolare procedura accelerata di riscossione del credito accordatale per legge.

5.- La Legge Bassanini bis, l’art. 68 della Legge 23 dicembre 1999 n. 488 e l’abrogato decreto legge n. 391/1999, partono da un presupposto che lungi dall’essere pacifico può essere – in questa sede – agevolmente smantellato.

Si afferma che l’ausiliario del traffico può svolgere compiti di prevenzione ed accertamento redigendo il processo verbale che poi viene per così dire convalidato dagli organi competenti.

Dietro tale affermazione della S.C. si annida il sibillino riferimento al fatto che, in buona sostanza, non vi sarebbe alcuna disposizione di legge che vieti alla polizia municipale di elevare contravvenzioni per infrazioni del codice della strada su segnalazione di un soggetto privato presente al momento della commissione della trasgressione.

Ancora, ciò sta a significare che la contestazione e la redazione del verbale sarebbe diversa e ben distinta dalla fase della loro rilevazione.

Questo perché così viene superato l’impasse cui ci si imbatte quando si legge il famigerato art. 12 C.d.S. dove appunto indica, come più volte detto, con elencazione tassativa i soggetti abilitati a svolgere le funzioni di polizia stradale.

In altri termini la predetta suddivisione in due momenti, quello della rilevazione prima e quello della contestazione e redazione del verbale da notificare al trasgressore poi, permetterebbe di utilizzare gli ausiliari al traffico, perché destinati ad operare in una fase non compresa tra quelle di specifica competenza della polizia stradale.

Il ragionamento non convince e va seriamente criticato.

La predetta suddivisione in due fasi non ha alcuna base normativa, ma anzi contrasta con il precedente art. 11 lett. A) C.d.S dove appunto si legge a chiare note che le funzioni polizia stradale sono quelle di ”prevenzione ed accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale”, senza alcuna distinzione di fasi.

L’arcinoto art. 201 C.d.S. prevede poi che la contestazione e la verbalizzazione della violazione al trasgressore deve avvenire in via immediata, salvo ipotesi di impossibilità o la sussistenza dei casi indicati nell’art. 384 reg. att. Cod. Strad.

E’ di tutta evidenza che dovendo la contestazione essere immediata entrambe le operazioni devono essere compiute da un unico soggetto a ciò abilitato.

Nemmeno si può dire che la funzione degli ausiliari andrebbe ad allargare le ipotesi di impossibilità di contestazione immediata in quanto il successivo art. 385 impone “all’organo accertatore di compilare il verbale specificando i motivi per cui la contestazione non ha potuto avvenire immediatamente, TRASMETTENDOLO AL COMANDO O UFFICIO DA CUI DIPENDE”.

EBBENE CHI DEVE TRASMETTERE TALE DOCUMENTAZIONE E’ SOGGETTO ACCERTATORE DIPENDENTE DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CHE PERTANTO SI TROVA IN POSIZIONE NON SOLO SUBORDINATA , MA ANCHE SOTTOPOSTO AD UNA SPECIFICA REGOLAMENTATA GERARCHIA.

Mai un privato, dunque.

Perplessità suscitano anche le affermazioni contenute nella sentenza della S.C. n. 11949/99, ove si legge che l’attività degli ausiliari è limitata alla sola rilevazione e segnalazione, con la precisazione però che essi non sono pubblici ufficiali, posto che tale assunto è smentito da altra giurisprudenza sempre della S.C. resa in tema di rilievi fotografici effettuati da un operatore privato a mezzo del ben noto autovelox.

In quella sede si è da tempo consolidato l’orientamento giurisprudenziale per cui il soggetto privato, in quanto non è organo di polizia stradale, non può effettuare accertamento in via esclusiva delle violazioni sui limiti di velocità a mezzo di strumento elettronico omologato (c.d. autovelox) posto che il momento decisivo dell’accertamento è costituito dal rilevo fotografico, cui deve presenziare necessariamente uno dei soggetti previsti dall’art.12 C.d.S. [6]. Pena un’inammissibile interferenza di soggetti privati con le funzioni esclusive della polizia stradale.

Come vengono a coordinarsi questi principi con l’obbligo della polizia stradale di raccogliere denunzie di terzi?

Le conseguenze della nostra impostazione sono le seguenti: in tema di circolazione stradale va ribadito il sacrosanto principio generale della imparzialità della Pubblica Amministrazione, che costituisce una specifica e immanente garanzia per i cittadini; i verbali devono essere redatti da pubblici ufficiali; i pubblici ufficiali possono, anzi hanno l’obbligo di raccogliere le segnalazioni effettuate da privati, tra i quali potrebbero rientrare gli ausiliari.

I suddetti atti pubblici redatti su segnalazioni di terzi, in quanto non compilati contestualmente alla trasgressione delle norme sulla viabilità costituiscono solo materiale indiziario.

E’ forse il caso di dire che l’accertamento della mancata esposizione sulla macchina del contrassegno attestante l’avvenuto pagamento, non dovrebbe essere lasciato in balia di una così ampia discrezionalità di apprezzamento, cioè operato sempre da un soggetto verbalizzante non pubblico ufficiale.

Questa del resto è un’espressione di una corretta politica del diritto.

Con la legge Bassanini bis all’art 17 comma 132 e con l’art. 68 della legge 23 dicembre 1999 n. 488 (e con l’abrogato decreto legge del 2 novembre 1999 n. 391), invece, l’eccezione pare non solo diventata regola ma addirittura viene arbitrariamente ed illegittimamente conferito a soggetti privati il potere di redigere un atto pubblico.

Non si tiene nel debito conto che l’efficacia probatoria dell’atto pubblico risponde ad interessi di ordine costituzionale, perchè è sancita a tutela dell’interesse alla certezza giuridica dell’attività svolta da pubblici ufficiali e sotto questo aspetto risponde anche ad esigenze di garanzia e buon andamento della pubblica amministrazione [7]. Gli ausiliari del traffico allo stato legislativo non hanno però tale speciale potere documentativo.

Il processo verbale è atto pubblico che deve necessariamente promanare da una pubblica potestà documentaria od attestativa, di cui sia investito l’ufficiale. Il potere certificativo deve essere valido erga omnes.

6.- Chiaramente l’accertamento della sosta in seconda fila esula dalla gestione delle società concessionarie della sosta a tariffa.

Si contesta pertanto la legittimazione degli ausiliari al traffico ad elevare tale tipo di infrazione, inserendo nei lori moduli la locuzione che in tali casi si impedirebbe agli altri veicoli di accedere alla sosta a tariffa.

Invero, ove si volesse opinare come legittimo- da parte di tali soggetti- elevare una multa di siffatta specie si verrebbe a creare un nuovo mini- codice della strada autogestito dal privato appaltatore, con un’ampia gamma di infrazioni che vanno ben oltre la semplice inadempienza agli obblighi contrattuali relativi all’uso del posto macchina, derogando ulteriormente alle norme generali sulla viabilità; ciò è inammissibile e contra legem!

L’illogicità ed irrazionalità del meccanismo di sdoppiamento delle due fasi, quella di rilevamento e quella della contestazione viene in questa sede ancor più in rilievo.

La violazione della sosta in seconda fila viene infatti accertata da un semplice ausiliario del traffico che ovviamente non è pubblico ufficiale e poi evidentemente “convalidata” da soggetto diverso che non ha riscontrato direttamente e personalmente.

Come può essere ratificato o convalidato un atto che a monte non poteva in alcuna maniera rientrare nella sfera di competenza di soggetti privati?

In secondo luogo e a monte, potrebbe una semplice delibera comunale ad hoc prevedere ed autorizzare tali accertamenti ?

Riteniamo senz’altro di no.

Invero, essa semplicemente determinerebbe uno straripamento di potere e cioè una vera e propria invasione dell’attività di un organo nella sfera di poteri esclusivi di un’altro.

O, ancora, avremmo un uso di poteri non configurabili in relazione all’organo che abbia irregolarmente agito [8].

7 – Concludendo si può allora affermare che i Comuni vengono di fatto a togliere al singolo cittadino utente della strada quella necessaria, indefettibile garanzia di veridicità delle dichiarazioni riportate in tali verbali.

La mancanza di tale garanzia sovverte ogni principio di democrazia ed ogni successivo controllo o ratifica si risolve in una beffa: non si vede perchè l’utente della strada che è privato cittadino debba essere costretto a pagare una sanzione al Comune accertata, redatta e per di più notificata da un’altro privato cittadino.

Il fatto che il comma 2° dell’art. 68 della L. 23 dicembre 1999 n. 488 preveda, poi, che l’ausiliario del traffico venga nominativamente designato dal Sindaco previo accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze penali, getta veramente poca luce sulle modalità di arruolamento, sulle tipologie dei concorsi in base alle quali venga accertata e valutata l’idoneità professionale di tali soggetti. Manca alla base una chiara indicazione normativa, cioè, sull’adozione di un necessario criterio selettivo che, appunto, regolamenti in modo conforme alle vigenti leggi il potere di svolgere funzioni di accertamento delle violazioni del Codice Stradale in materia di sosta a pagamento.

Ancora, è evidente che la “bacchetta magica” del sindaco non può supplire alla previa partecipazione dei futuri ausiliari del traffico ad un corso di formazione, regolato da apposite legge sia in ordine all’oggetto, ai programmi, alla durata che al personale docente.

Non si comprende, inoltre, a quale titolo vengano attribuiti agli ausiliari del traffico le competenze a disporre la rimozione dei veicoli per motivi differenti da quelli dell’accertamento del pagamento della sosta a tariffa ” limitatamente alle aree oggetto di concessione”.

E’ opportuno, poi, fare una considerazione che attiene alle regole ed ai principi contabilistici vigenti in materia: le società concessionarie, in realtà, nel riscuotere i proventi derivanti dalle contravvenzioni, hanno chiaramente assunto la qualità di agenti contabili in virtù di un rapporto di servizio con il Comune e, pertanto, tutte le entrate devono essere inserite come poste attive nel bilancio del Comune. In altri termini, la società comunale che si occupa del traffico e della mobilità ha nelle sue mani una pubblica entrata e deve senz’altro rendere il conto della gestione della sosta a pagamento.

Ricordiamo, infine, che il mancato pagamento della tariffa per la sosta costituisce pur sempre una semplice inadempienza al contratto atipico di posteggio dell’autovettura.

Il responsabile delle dichiarazioni rese nel verbale può senz’altro essere citato in giudizio per danni qualora si accerti che i fatti non corrispondevano al vero.

[1] Riportiamo per intero il testo:

Art. 1.

1- I commi 132 e 133 dell’art 17 della legge 15 maggio 1997 n. 127, si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni, ivi previste, comprende , ai sensi del comma 1, lettera e), dell’art. 12 del decreto legislativo 1992 n. 285, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata, nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 del codice civile.

2- Al personale di cui al comma 132 ed al personale di cui al comma 133 dell’articolo 17 della legge 15 maggio 1997 n. 127, può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2 dell’art. 158 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285.

3- il termine indicato dall’art. 204, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione da parte del prefetto è fissato in centottanta giorni.

Art. 2

1- Il presente decreto entra in vigore lo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana e sarà presentato per la conversione in legge.

Il presente decreto munito del sigillo dello stato, sarà inserito nella raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana.

E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.

[2] Vedi Comunicato relativo al D.L. 2 novembre 1999 n. 391 in G.U. n. 1 del 3 gennaio 2000.

[3] Riportiamo per esteso l’art. 68, inserito nel titolo V delle NORME FINALI della L. 23 dicembre 1999 n. 488 pubblicata nel supplemento ordinario n. 227/L alla G.U. serie generale n. 302 del 27 dicembre 1999, recante l’intitolazione “Funzioni di prevenzione e accertamento di violazioni di disposizione del Codice della Strada.

1.I commi 132 e 133 dell’art. 17 della L. 15 maggio 1997, n. 127 si interpretano nel senso che il conferimento delle funzioni di prevenzione ed accertamento della violazione, ivi previste, comprende, ai sensi del comma 1, lett. e), dell’art. 12 del D.L. 30 aprile 1992 n. 285, e successive modificazioni, i poteri di contestazione immediata, nonché di redazione e sottoscrizione del verbale di accertamento con l’efficacia di cui agli artt. 2699 e 2700 del c.c.

2.A decorrere dal 1 gennaio 2000 le funzioni di prevenzione ed accertamento previste dai commi 132 e 133 dell’art. 17 della L. 15 maggio 1997 n. 127, con gli effetti di cui all’art. 2700 c.c., sono svolte solo da personale nominativamente designato dal Sindaco previo accertamento dell’assenza di precedenti o pendenze penali, nell’ambito delle categorie indicate dai medesimi commi 132 e 133 dell’art. 17 della citata L. 15 maggio 1997.

3.Al personale di cui al comma 132 ed al personale di cui al comma 133 della L. 15 maggio 1997 n. 127 può essere conferita anche la competenza a disporre la rimozione dei veicoli, nei casi previsti, rispettivamente, dalle lettere b) e c) e dalla lettera d) del comma 2° dell’art. 158 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285.

4.Il termine indicato nell’art. 204, co. 1, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione da parte del prefetto è fissato in 180 giorni.

5.Il D.L. 2 novembre 1999 n. 391 è abrogato. Restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base del D.L. 2 novembre 1999 n. 391.

[4] Così Cass. Civ. Sez. Unite civili 25.11.1992 n.12545, in Foro, it,1993/I, col. 2225.

[5] Cfr. Cass. Civ. 13.12. 1995 n. 12777; Corte Costituzionale 23.06.1994 n.255, in Foro It.1994/I, col 3329.

[6] Cfr. Cass. Civ. 20.3.1998 n. 2952 in Arch. Giur. Circ. 1998, 659.

[7] Corte Cost. 10.12.1987n. 504, in Foro it. 1988, I, 2546.

[8] Cfr. in tal senso, Cass. Civ. 24.5.1979 n.2996; Cass. Civ. 10.4.1978 n. 1668.

Note

Nota a Corte di Cassazione, Sez. III civile, sentenza 25 ottobre 1999 n. 11949

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Accoglimento della domanda di sospensione. Questa la decisione dei
giudici del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, in merito alla valutazione del ricorso
presentato da Raffaele Oppedisano, attraverso il suo difensore, avv.
Filippa Orlando, in tema di revoca della patente di guida per coloro che
sono stati sottoposti a misura di sicurezza personale.

Il ricorso in questione era stato avanzato contro un provvedimento, con il
quale il Prefetto di Reggio aveva decretato la revoca della patente di
guida. I giudici del Tar reggino, nella loro ordinanza, hanno fatto
riferimento alla recente sentenza della Corte costituzionale con la quale,
lo scorso ottobre, dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 120,
del nuovo codice della strada (nella parte che prevede la revoca della
patente di guida per coloro che sono stati sottoposti a misure di sicurezza
personale), nonché alla contestuale pronuncia di inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 120. Ragion per
cui, i giudici amministrativi hanno ritenuto che sulle decisioni di revoca,
a causa della sottoposizione alla misura di sicurezza, non possa incidere
la dichiarazione di incostituzionalità della norma originaria, data che
l’art. 5 del Dpr 575 del ’94 ha operato unicamente solo delle innovazioni
procedimentali.

Quindi, secondo i giudici reggini, i provvedimenti di revoca emessi dopo
l’indicato Dpr devono ritenersi disciplinati dall’art. 120 Dl 285 del ’92,
apparendo in ogni caso illegittima la revoca disposta solo considerando una
pregressa sottoposizione a misura di sicurezza. In ragione di questo
ragionamento, il Tar regginoha accolto la domanda incidentale di
sospensione, così come proposto dallo stesso Oppedisano.

— *** —

V. T.A.R. Calabria, Sez. Reggio Calabria – Ordinanza 24 febbraio 1999

Note

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Bernardo Massari, Presidente Mauro Pedron, Consigliere, Estensore PARTI: BRESCIANA INFRASTRUTTURE GAS SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Fabio Todarello, Claudia Sarrocco e Chiara Ghidotti; contro COMUNE DI PALAZZOLO SULL’OGLIO, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Borioni

Tutela delle strade ed aree pubbliche : la residualità  applicativa del canone non ricognitorio, TOSAP e COSAP.

1.Circolazione stradale – tutela delle strade ed aree pubbliche-demanio stradale – utilizzazione  – canone non ricognitorio ex  art. 27 commi 7 e 8 del Codice della Strada – utilizzabilità .
 

2.Circolazione stradale – tutela delle strade ed aree pubbliche – occupazione degli spazi pubblici – TOSAP (Tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche)  ex . art. 38 del Dlgs. 15 novembre 1993 n. 507 e  COSAP (Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree pubbliche) ex. art. 63 del Dlgs. 15 dicembre 1997 n. 446)- natura e caratteristiche.

3. Circolazione stradale – tutela delle strade ed aree pubbliche – canone non ricognitorio, TOSAP e COSAP – residualità  applicativa.

1.Il canone non ricognitorio ex art. 27 commi 7 e 8 del Codice della Strada si applica a qualsiasi utilizzazione del demanio stradale che non sia già regolata da una specifica normativa di settore, come avviene ad esempio nel caso delle condutture elettriche e della servit๠di elettrodotto ex art. 120 e 125 del RD 11 dicembre 1933 n. 1775.
 
2.Tra le norme che regolano in via generale l’occupazione degli spazi pubblici, vengono in rilievo la TOSAP (v. art. 38 del Dlgs. 15 novembre 1993 n. 507) e il COSAP (v. art. 63 del Dlgs. 15 dicembre 1997 n. 446). Nella TOSAP/COSAP il presupposto della prestazione economica dovuta dal privato è la circostanza oggettiva dell’occupazione del demanio stradale. Non assume importanza il collegamento con l’attività  o con la capacità  contributiva dell’occupante.
Di conseguenza, per la generalità  delle occupazioni del demanio stradale non è possibile ricorrere a distinzioni nominalistiche tra il canone non ricognitorio e la TOSAP/COSAP, nè ipotizzare l’esistenza di una duplice natura (tributaria e non tributaria) dell’occupazione della stessa area demaniale. Si tratta in realtà  della medesima obbligazione, presentata sotto nomi diversi. Una conferma è contenuta nell’art. 63 comma 3 del Dlgs. 446/1997, in base al quale dalla misura complessiva della TOSAP/COSAP va detratto l’importo di altri canoni previsti da disposizioni di legge “per la medesima occupazione”, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi.
 
 
 
3. Dopo l’introduzione della TOSAP/COSAP il canone non ricognitorio ha conservato una funzione di chiusura. Vi è infatti spazio per applicare il canone non ricognitorio solo quando vengano in rilievo forme di uso singolare non coperte dalla TOSAP/COSAP. Deve perಠtrattarsi di occupazioni diverse da quelle misurabili quantitativamente in metri quadri e lineari (v. art. 44, 45 e 47 del Dlgs. 507/1993 per la TOSAP) o in metri quadri e lineari e, in aggiunta, attraverso il numero delle utenze dei servizi pubblici erogati (v. art. 63 comma 2-c-f del Dlgs. 446/1997 per il COSAP). Occorre perಠsottolineare che le ipotesi residuali e non quantitative di uso singolare ancora idonee a giustificare un canone non ricognitorio ulteriore rispetto alla TOSAP/COSAP sono di fatto molto limitate a causa della flessibilità  del COSAP, che in base all’art. 63 comma 2-c del Dlgs. 446/1997 può prevedere dei coefficienti moltiplicatori per specifiche attività  in relazione al valore economico dell’area o al sacrificio imposto alla collettività .
 
 

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