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Le prospettive della finanza pubblica dopo la legge di stabilità

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:30:15 +0000

Le prospettive della finanza pubblica dopo la legge di stabilità

Il mutamento dello scenario macroeconomico di inizio anno: fattori esogeni e indicatori nazionali – Le novità nelle politiche europee e le nuove previsioni di crescita – L’iter parlamentare e la versione finale della legge di stabilità – La legge di stabilità 2014 dopo l’esame parlamentare

La legge di stabilità 2015 appare orientata in due direzioni: rilanciare l’offerta, favorendo la ripresa della produzione; sostenere la domanda, creando spazi all’aumento del reddito disponibile e alla crescita dell’occupazione.
Dal lato delle coperture, la legge di stabilità fa affidamento – oltre che sulle risorse derivanti da riduzioni di spese – anche su una serie di misure che sono riconducibili a quattro tipologie di intervento: a) inasprimenti di tributi già definiti ed immediatamente operativi; b) forme di anticipazione di gettito rispetto al naturale profilo temporale; c) la previsione di “imposte future”, ossia già definite, quantificate nel gettito complessivo da conseguire ma subordinate, nella concreta applicazione, al prodursi di determinate condizioni (le cosiddette clausole di salvaguardia); d) il maggior gettito atteso dal contrasto all’evasione fiscale.
Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno rilevato che l’acuirsi delle incertezze sul gettito futuro è riconducibile a:

il crescente ricorso a clausole di salvaguardia (che si connotano sempre più come soluzioni che rispecchiano difficoltà e ritardi nell’effettiva realizzazione della revisione della spesa pubblica);
la richiamata tendenza ad alterare il profilo temporale del gettito tributario, anticipando entrate future;
la crescente propensione a prenotare gettito futuro, a copertura di già varati provvedimenti di politica economica.

Ad esse si va ad aggiungere il rischio, di segno opposto, che regioni ed enti locali siano indotti a compensare l’ulteriore riduzione dei trasferimenti recata dalla legge di stabilità con un aumento dell’imposizione decentrata.
Con riferimento alle norme in materia di pubblico impiego la Corte ha ribadito come il protratto rinvio delle procedure negoziali (ormai in atto da sei anni, pari alla durata di due tornate contrattuali) ha impedito il pieno esplicarsi degli effetti della privatizzazione del pubblico impiego.
Nel quadro degli interventi di contenimento del disavanzo pubblico, la legge di stabilità per il 2015 prevede un contributo non particolarmente rilevante, ma comunque meritevole di valutazione, in termini di riduzione della spesa dell’amministrazione centrale espressione della scelta di abbandonare il metodo dei tagli di spesa “lineari” per passare alla più complessa revisione selettiva dei livelli di spesa dei singoli ministeri. Le osservazioni delle Sezioni Riunite sottolineano il difficile passaggio dai tagli lineari a scelte selettive analizzando le caratteristiche e la composizione dei tagli alla spesa delle amministrazioni centrali nonché il contributo richiesto alle amministrazioni locali in termini di tagli alla spesa, riassetti delle competenze, riforma di bilancio e armonizzazione. La legge di stabilità affronta, poi, il tema del riordino delle province alla prova degli esuberi occupazionali.

Note

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Strumenti finanziari derivati ed enti locali: una relazione difficile!

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:30:15 +0000

Strumenti finanziari derivati ed enti locali: una relazione difficile!

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(pubblicato il 9.12.2009)

Note

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Risorse, spese, controlli e responsabilità dopo la legge delega sul federalismo fiscale [1] (l. 5 maggio 2009, n. 42) ed il decreto sulla valutazione della performance pubblica (d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150)[*]

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:30:15 +0000

Risorse, spese, controlli e responsabilità dopo la legge delega sul federalismo fiscale [1] (l. 5 maggio 2009, n. 42) ed il decreto sulla valutazione della performance pubblica (d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150)[*]

1. Risorse e spese dopo la legge delega sul federalismo fiscale.

Il tema dell’identificazione delle risorse destinate a coprire le spese pubbliche, unitamente a quello dell’ambito dei controlli sull’attività di gestione e delle eventuali responsabilità ad essa riconnesse è vastissimo ed estremamente complesso e magmatico.
Si cercherà, tuttavia, di delineare sinteticamente i principi posti dalla legge delega del 5 maggio 2009, n. 42, e di verificare se ed in che modo possano operare controlli e responsabilità onde assicurare che il federalismo fiscale determini effettivamente, come auspicato, un innalzamento dell’efficienza dell’amministrazione nell’invarianza del carico fiscale complessivo [2].
Controllo e responsabilità sulla spesa pubblica sono strettamente interconnessi all’esistenza di una “provvista finanziaria” (risorsa).
Una maggiore autonomia di entrata e spesa necessariamente comporta un aumento dell’area dell’attività da controllare dalla quale può potenzialmente discendere una responsabilità degli amministratori e dei funzionari pubblici.
La legge delega (l. 5 maggio 2009, n. 42 [3]) di attuazione dell’art. 119 Cost. [4] intervenuta in materia di federalismo fiscale, aumentando l’autonomia di entrata e di spesa di regioni ed enti locali, intende promuovere un’Amministrazione più efficiente, economica e responsabile, anche attraverso un’ampia applicazione del principio di c.d. “tracciabilità” dei tributi.
Essa, peraltro, pur sancendo all’art. 1 il principio di solidarietà e coesione sociale e l’obiettivo dello sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese, promuove un’interpretazione riduttiva del quarto comma del menzionato art. 119 Cost. (il quale prevede l’obbligo di copertura integrale di tutte le funzioni pubbliche attribuite a regioni, province, città metropolitane e comuni) attraverso la valorizzazione del disposto del terzo comma (che contempla l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante).
Difatti, le spese riconducibili ai LEP – livelli essenziali delle prestazioni – (per le regioni) e alle funzioni fondamentali (per comuni, province e città metropolitane) vanno finanziate integralmente (art. 8, comma 1, lett. (d) e 9, comma 1, lett. (d) ed (e) – regioni; art. 11, comma 1, lett. b – enti locali), mentre la copertura di quelle afferenti ad altre funzioni non va interamente assicurata, bensì solo in una misura che consenta di ridurre (non di annullare) le differenze esistenti in relazione alla capacità fiscale per abitante (art. 9, comma 1, lett. e), num. 2 – regioni ; art. 13, comma 1, lett. f – enti locali) [5].
La legge delega distingue tra spese relative a LEP, funzioni fondamentali ed altre funzioni e ne predetermina le fonti di finanziamento.
Per la prima categoria di spese (LEP e funzioni fondamentali) a finanziamento integrale del fabbisogno – determinato attraverso il nuovo meccanismo dei costi standard che manda in soffitta quello della spesa storica accusato di aver prodotto il finanziamento anche dell’inefficienza gestionale – la copertura è assicurata attraverso:

1. per le LEP regionali (art. 8, comma 1, lett (d) e art. 9, comma 1, lett. (a), prima parte):
1) tributi propri derivati (IRAP o tributo che la sostituirà), 2) addizionale IRPEF, 3) compartecipazione all’IVA e 4) intervento del fondo perequativo a carattere verticale alimentato da una compartecipazione all’IVA [6];

2. per le funzioni fondamentali:
dei comuni (art. 11, comma 1, lett. (b) e art. 12, comma 1, lett. (b) e (d)):
1) tributi propri (in particolare di natura immobiliare con esclusione della tassazione patrimoniale sull’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo ovvero tributi di scopo), 2) compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali (in particolare all’IVA), 3) addizionali ai predetti tributi (in particolare all’IRPEF), 4) nonché un fondo perequativo [7] a carattere verticale istituito nel bilancio della regione ed alimentato dalla fiscalità generale;

delle province (art. 11, comma 1, lett. (b) e art. 12, comma 1, lett. (c) ed (e)):
1. 1) tributi con presupposto connesso al trasporto su gomma e 2) compartecipazione ad un tributo erariale, 3) nonché un fondo perequativo a carattere verticale istituito nel bilancio della regione ed alimentato dalla fiscalità generale.
Per la seconda categoria di spese (funzioni non LEP e non fondamentali) a finanziamento parziale (teso a ridurre le differenze di capacità fiscale per abitante) la “copertura” è assicurata attraverso:
1. per le funzioni regionali non LEP (art. 8, comma 1, lett. (e) – art. 9, comma 1, lett. (a), seconda parte – art. 8, comma 1, lett. (h)):
1) tutti i tributi regionali (di cui all’art. 7, comma 1, lett. (b)) e (eventualmente) 2) l’intervento del fondo perequativo di natura orizzontale (tra le regioni) alimentato da un’addizionale regionale all’IRPEF [8];
2. per le funzioni comunali e provinciali a carattere non fondamentale (art. 11, comma 1, lett. (c), art. 13, comma 1, lett. (f)):
1) tutti i tributi “propri”, 2) la compartecipazione a tributi e (eventualmente) 3) l’intervento del fondo perequativo istituito nel bilancio regionale basato sulla capacità fiscale per abitante ed alimentato da un fondo perequativo statale che, a sua volta, attinge alla fiscalità generale.
Per le spese della seconda categoria, quindi, l’intervento del fondo non è teso a perequare integralmente tutti i fabbisogni (come, per converso, accade in relazione alle spese della prima categoria) ma più limitatamente a ridurre le differenze esistenti tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante senza alterare l’ordine delle graduatorie (art. 9, comma 1, lett. e), num. 2 – regioni; art. 13, comma 1, lett. f – enti locali; art. 17, comma 1, lett. (a)) [9].
Dal modello implementato risulta chiaro, quindi, che più si stringe l’ambito dei livelli essenziali delle prestazioni (identificate nella sanità, assistenza ed istruzione – quest’ultima limitatamente alle funzioni amministrative attribuite alle regioni – art. 8, comma 3) e delle funzioni fondamentali (identificate medio tempore dalla legge delega – art. 21, commi 3 e 4 – e, a regime, dall’approvando d.d.l. autonomie), più si liberano risorse per le regioni che allo stato presentano un alto residuo fiscale (quelle cioè che subiscono un forte prelievo fiscale e che, pur potendo beneficiare, in ipotesi, di un alto livello di spesa pubblica, non recuperano integralmente le entrate tributarie che sono dirette verso territori di altre regioni che non le hanno, per così dire, “prodotte”).
In ogni caso è assolutamente chiaro che la legge delega, recependo autorevole orientamento [10], esclude che gli interventi speciali (e le risorse aggiuntive) di cui all’art. 119 (5° co.) Cost. possano essere destinati al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni, delle funzioni fondamentali o delle “altre funzioni” sia perché le spese finanziate con contributi speciali appartengono ad una categoria diversa (art. 8, comma 1, lett. a, num. 1 e 3; art. 11, comma 1, lett. a, num. 1 e 3), sia perché tra le entrate specificamente destinate alla copertura delle prime non figurano i predetti interventi speciali (art. 8, comma 1, lett. (d) ed (e); art. 11, comma 1, lett. (b) e (c); art. 13, comma 1, lett. (a); art. 16), sia, infine, perché il gettito dei tributi “propri derivati”, le compartecipazioni al gettito di tributi erariali e le quote di fondo perequativo devono essere assegnate senza vincoli di destinazione (art. 7, comma 1, lett. (e); art. 9, comma 1, lett. (a) e (h); art. 11, comma 1, lett. (f)), per converso, gli interventi speciali possono essere subordinati a siffatto vincolo (art. 16, comma 1, lett. (b) e (d)).
La legge delega ha cura di precisare che il federalismo fiscale deve intervenire “a costo zero” sia sul versante dell’apparato amministrativo che su quello del cittadino contribuente.
In altri termini, l’aumento delle entrate delle Autonomie dovrebbe corrispondere esattamente ad una riduzione, di pari ammontare, di quelle dello Stato – art. 10 [11].
Peraltro, salvaguardando l’obiettivo di non produrre, anche nel corso della fase transitoria, aumenti della pressione fiscale complessiva (art. 28, comma 2 lett. b), pur riconoscendo un elevato grado di autonomia di entrata attraverso tributi “manovrabili” (c.d. principio di flessibilità – art. 2, comma 2, lett. (bb) e (cc)), dovrebbe, quindi, essere garantita la determinazione periodica del limite massimo della pressione fiscale nonché del suo riparto tra i diversi livelli di governo nel rispetto dei principi costituzionali della capacità contributiva e della progressività del sistema fiscale – art. 2, lett. (l) – nonché del divieto di doppia imposizione fiscale – art. 2, comma 2, lett. (o) (l’istituzione di tributi regionali può, difatti, intervenire solo in relazione a presupposti che non siano già oggetto di tassazione statale) e di quello di intervenire su basi imponibili ed aliquote di tributi che non siano del proprio livello di governo (art. 1, comma 2, lett. (t)) [12].
Correlativamente, l’eventuale attribuzione di nuove e più ampie funzioni amministrative dovrebbe essere accompagnato da adeguati trasferimenti di risorse umane e finanziarie (art. 28, comma 2, lett. (a)).

2. La ratio legis della delega sul federalismo fiscale: l’allineamento tra entrate e spese e la responsabilizzazione degli amministratori per un’Amministrazione più efficiente ed economica.

La ratio legis della riforma in senso federale è dichiaratamente quella di allineare responsabilità di entrata e di spesa (art. 1, comma 2, lett. (ii)), sostituendo al vecchio ed inefficiente modello di finanziamento delle Autonomie fondato sulla spesa storica ed i rimborsi a piè di lista, ove lo Stato aveva sostanzialmente il ruolo di “pagatore di ultima istanza” e di “ripianatore” delle politiche dissennate di disavanzo praticate da alcuni amministratori che andavano a ricadere sulla fiscalità generale, un nuovo modello di finanziamento che possa stimolare regioni ed enti locali a porre in essere un’attività di gestione del denaro pubblico più efficiente, economica e responsabile.
Si è, quindi, osservato che la spesa storica [13] ha finanziato, in via derivata attraverso trasferimenti dallo Stato alle Autonomie, servizi ed inefficienza, mentre il nuovo criterio del costo standard dovrebbe finanziare solo efficienza attraverso un aumento dell’autonomia di entrata (c.d. autofinanziamento).
Rilevandosi, altresì, che l’aumento della misura del residuo fiscale (differenza tra quanto si paga in imposte e quanto ritorna sul territorio in forma di spesa pubblica) in alcune regioni, non ha prodotto un corrispondente incremento di produttività o di efficienza nelle altre regioni “finanziate”, si è allargato lo spazio per il criterio della territorialità (art. 2, comma 2, lett. (e) e (hh)) in combinazione con quello del beneficio del contribuente (la c.d. “tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio”).
Queste, in estrema sintesi, le ragioni politiche [14] che hanno determinato l’approvazione della recente legge sul federalismo fiscale bipartisan concordato con le Autonomie [15].
Del resto, in più di un’occasione, anche la Corte costituzionale (C. cost., 37, 241 e 431/04; 335, 397 e 455/05; 2, 75, 412 e 413/06; 451/07; 102/08) ha ricordato al Legislatore la necessità che il federalismo fiscale in attuazione dell’art. 119 Cost. “s’adda fare” sia pure ribadendo che, in deroga al consolidato principio postulante che la regione può legiferare in materie a potestà legislativa concorrente anche in assenza di disposizioni statali di principio, nelle more dell’attuazione del federalismo fiscale, la potestà fiscale regionale non avrebbe potuto esercitarsi in considerazione della necessità della previa identificazione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, 2° co., lett. (e) e 119, 2° co., Cost.) [16].
La Consulta ha, quindi, precisato che l’autonomia di entrata delle regioni e degli enti locali è comunque subordinata alla previa approvazione di una legge statale che fissi i principi di coordinamento del sistema tributario complessivo, mentre quella di spesa già esiste e deve considerarsi tendenzialmente piena. Ciò, tuttavia, non implica che lo Stato non possa imporre taluni limiti alla spesa delle Autonomie per assicurare il rispetto dei vincoli di riduzione e contenimento del disavanzo e del deficit pubblico derivanti dal patto di stabilità e crescita comunitario.
Pronunciandosi in relazione ai vincoli di spesa introdotti da talune previsioni della legislazione finanziaria sul c.d. “patto di stabilità interno” (che ha introdotto limiti al disavanzo e alla crescita della spesa pubblica sia di parte corrente che in conto capitale considerata sia in termini di competenza che di cassa), la Consulta (C. cost., 36/04 e 417/05) ha chiarito che anche le Autonomie, costituendo parte della finanza pubblica allargata, sono tenute a contribuire al raggiungimento degli obiettivi di sana finanza pubblica di tal che lo Stato può legittimamente fissare obblighi di risultato vincolanti per le Autonomie sotto forma di percentuali parametriche di contenimento e riduzione del disavanzo e della spesa pubblica, purché essi non si traducano in imposizioni di modalità, strumenti o mezzi specifici (come accadrebbe laddove si indicassero categorie specifiche di spesa da ridurre) perché in tal modo si lederebbe l’autonomia di spesa garantita dalla Costituzione. In applicazione di tali principi è stata, quindi, considerata costituzionalmente legittima l’indicazione di limiti complessivi di riduzione del disavanzo e della spesa in quanto tale vincolo lascia agli enti locali un’ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa.
Ritornando all’autonomia di entrata come configurata dalla legge delega sul federalismo fiscale non è senza interesse evidenziare che esso viene considerato una sorta di panacea di tutti i mali dell’amministrazione, un magico antidoto contro l’inefficienza e l’irresponsabilità.
Attraverso la competizione tra le Autonomie appartenenti allo stesso livello di governo, difatti, si dovrebbe determinare una convergenza verso i costi standard dei servizi nazionali e, in definitiva, un innalzamento dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa che dovrebbe essere valutata alla luce di specifici obiettivi di servizio.
A ciò si aggiunga che, secondo un diffuso convincimento [17] che ha trovato riconoscimento nell’art. 2, comma 2, lett. (mm), dopo il via libera della Corte di giustizia [18] agli strumenti di fiscalità autonomistica di vantaggio o di sviluppo (casi Azzorre e Paesi Baschi), la competitività stimolata dal federalismo fiscale potrebbe produrre effetti favorevoli nella misura in cui per sostenere gli investimenti e la produttività delle imprese si decidesse di preferire a strumenti di erogazione con procedure ad evidenza pubblica (che possono determinare, specie in talune regioni, connivenza e criminalità) misure fiscali incentivanti di cui beneficerebbero solo coloro che effettivamente producano e creino posti di lavoro determinando conseguentemente un aumento del PIL e l’emersione del sommerso. Lungi dall’adagiarsi su aprioristiche considerazioni dovrà, tuttavia, valutarsi se, nella configurazione che daranno i decreti attuativi al federalismo fiscale, potranno effettivamente ritenersi presenti quelle condizioni di autonomia istituzionale, decisionale e finanziaria fissate dalla Corte di Lussemburgo nei menzionati casi Azzorre e Paesi Baschi.
Per dare maggiore effettività a tali lodevoli finalità di stimolazione della competitività concorrenziale tra le Autonomie verso l’aumento dell’efficienza nella gestione del denaro pubblico la legge delega prevede meccanismi sanzionatori a carico dei quegli enti che non abbiano rispettato gli equilibri finanziari, assicurato i livelli essenziali delle prestazioni o l’esercizio delle funzioni fondamentali o che abbiano dato luogo a scostamenti permanenti e sistematici dal patto di convergenza sui costi e fabbisogni standard e sugli obiettivi di servizio; correlativamente è contemplata la previsione di meccanismi premiali per gli enti virtuosi [19].

3. I meccanismi di controllo: il coordinamento tra i nuovi strumenti di valutazione delle performance pubbliche ed i controlli sulla gestione della Corte dei conti.

Venendo al regime di controlli è necessario verificare se e come gli obiettivi di responsabilizzazione degli amministratori regionali e locali perseguiti dalla legge delega sul federalismo fiscale possano essere effettivamente conseguiti [20].
La legge sul federalismo va, sotto questo profilo, letta in combinazione con il recente decreto legislativo sulla produttività delle pubbliche amministrazioni (d.lgs. 150/09) che, pur essendo diretto prioritariamente alle Amministrazioni statali, prevede (l’articolo 16) che le regioni e gli enti locali adeguino i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5 (2°co), 7, 9 e 15(1° co.).
L’art. 3, comma 2, d.lgs. 150/09 obbliga tutte le pubbliche amministrazioni a misurare e valutare la performance sia complessiva che delle diverse unità organizzative o aree di responsabilità.
Attraverso il c.d. ciclo di gestione della performance (art. 4) le Amministrazioni sono tenute a stabilire obiettivi e valori di risultato attesi con i rispettivi indicatori ed a valutare annualmente sia la performance organizzativa che quella individuale. Si cerca, in tal modo, di assicurare un più ampio ed effettivo rispetto dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa unitamente ai corollari dell’efficienza, efficacia ed economicità attraverso una più agevole comparazione tra risultati ed obiettivi programmati (anche in considerazione della quantità e qualità delle risorse disponibili) e quelli effettivamente conseguiti.

I nuovi strumenti di valutazione della performance arricchiscono il quadro delle tutele e garanzie del cittadino.
Tra le ricadute positive si ravvisa un miglioramento dei controlli sulla gestione della Corte dei conti che, specie a livello centrale, potrà anche beneficiare del supporto dei nuovi organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’art. 14 del d.lgs 150/09 che sostituiscono i servizi di controllo interno [21].
Sotto quest’ultimo profilo spetta alle Autonomie, nell’esercizio dei propri poteri organizzatori, adeguare le proprie strutture di controllo interno onde assicurare il perseguimento delle finalità previste dal decreto sul controllo delle performance pubbliche.
L’attuazione da parte delle Autonomie dei principi previsti dal d.lgs 150/09 determinerà sicuramente un miglioramento delle performance dell’azione amministrativa regionale e locale e del funzionamento dei controlli sulla gestione della Corte dei conti (introdotti con la legge Cassese n. 20/1994), unica Istituzione magistratuale dello Stato-comunità capace di assicurare l’esercizio di un controllo multilivello, omogeneo, coordinato, indipendente e neutrale in quanto equidistante dai vari livelli di governo [22].
La combinazione del metodo di finanziamento fondato su costi standard di tipo integrale per i livelli essenziali delle prestazioni e per le funzioni fondamentali e parziale per le altre funzioni, con i nuovi strumenti del controllo sulle performance costituiscono il preludio di un aumento concreto e percettibile dell’efficienza dell’azione amministrativa.

4. L’attivazione delle responsabilità: “i meccanismi automatici sanzionatori degli organi di governo e amministrativi” richiamati dall’art. 17, comma 1, lett. (e) della legge delega 5 maggio 2009, n. 42 ed il possibile ruolo della Corte dei conti.

Come già evidenziato discorrendo della ratio legis della legge n. 42/09, tra le esigenze insopprimibili invocate a sostegno dell’assoluta ed improrogabile necessità del federalismo fiscale si è fortemente identificata quella della lotta all’inefficienza dell’amministrazione attraverso la stimolazione e la più agevole determinazione delle responsabilità degli amministratori pubblici “di manica larga” o “spendaccioni” ed irrogazione di sanzioni effettive ed appropriate.
In linea con tale obiettivo politico la legge sul federalismo fiscale stabilisce la necessità di identificare, accanto a strumenti premiali per gli enti virtuosi [23], efficaci meccanismi sanzionatori, anche di tipo automatico, nei confronti degli enti inefficienti e diseconomici e degli amministratori dei medesimi.

Taluni meccanismi sono già identificati dalla legge delega, altri dovranno esserlo a cura dei decreti legislativi.
Tra i primi spiccano gli incrementi automatici del prelievo tributario o extra-tributario nell’ipotesi in cui l’ente non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni e le funzioni fondamentali o laddove gli scostamenti dal patto di convergenza siano permanenti e sistematici (art. 2, comma 2, lett. (z)), l’alienazione di beni mobiliari ed immobiliari rientranti nel patrimonio disponibile dell’ente, l’attivazione nella misura massima dell’autonomia impositiva, il divieto di procedere alla copertura di posti di ruolo vacanti nelle piante organiche e di iscrivere in bilancio spese per attività discrezionali (art. 17, comma 1, lett. (e)) [24].
Si tratta, però, di misure sanzionatorie che si risolvono nel far gravare il peso dell’inefficienza della propria Amministrazione di riferimento sulla collettività già pregiudicata da quell’inefficienza.
I meccanismi sanzionatori evocati dall’art. 17, comma 1, lett. (e) (“meccanismi automatici sanzionatori degli organi di governo ed amministrativi”) nei confronti delle persone fisiche alle cui attività od omissioni sia causalmente riconducibile una gestione complessiva dell’ente gravemente inefficiente non dovrebbero, quindi, essere ragionevolmente limitati ai soli profili politici.
Il controllo democratico che opera attraverso il voto, difatti, interviene fisiologicamente a distanza di anni dalle elezioni e, nelle more, una gestione dissennata ed inefficiente potrebbe aver determinato effetti difficilmente eliminabili o anche irreversibili.
Del resto, il c.d. “fallimento politico”, ovverosia l’ineleggibilità degli amministratori che hanno determinato stati di dissesto e cioè situazioni che si collocano patologicamente ad un livello estremamente più deleterio di una complessiva gestione gravemente inefficiente, pone la delicata questione di identificare l’Autorità competente ad accertare il nesso di causalità tra l’intervenuto dissesto e la condotta (o l’omissione) di una o più persone fisiche determinate. In proposito potrebbe introdursi una disposizione specifica che riconosca in materia la giurisdizione della Corte dei conti, Istituzione magistratuale dotata dell’indipendenza e delle competenze tecniche necessarie per esprimere un siffatto giudizio.
Sotto questo profilo giova ribadire che, atteso che la legge delega tende soprattutto a stimolare l’efficienza nell’utilizzo delle nuove e più ingenti risorse pubbliche affidate alle Autonomie e non solo a prevenire stati di dissesto finanziario, dovrebbero, quindi, identificarsi meccanismi che diano rilievo anche ad ipotesi di gestione gravemente inefficiente che abbiano dato luogo al “mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali” (art. 17, comma 1, lett. (e)).
Una responsabilità di tipo amministrativo-contabile dovrebbe, quindi, poter essere ancorata a fattispecie di siffatta consistenza.
Attesa la difficoltà di utilizzare, in tali ipotesi, lo strumento ordinario dell’azione risarcitoria da illecito contabile [25], potrebbero essere introdotte fattispecie sanzionatorie automatiche in presenza di gravi scostamenti dagli obiettivi programmati e ragionevolmente raggiungibili attraverso un’utilizzazione ordinaria ed efficiente delle risorse a disposizione.
Al fine di assicurare la prevedibilità dei giudizi dovrebbero utilizzarsi proprio i nuovi parametri fondati sui costi, fabbisogni ed obiettivi di servizio standard e gli “indicatori di efficienza e di adeguatezza atti a garantire adeguati livelli qualitativi dei servizi” di cui discorre l’art. 17, comma 1, lett. (d), che dovrebbero essere graduati al fine di identificare sanzioni automatiche da applicarsi nelle sole ipotesi più gravi.
In questo modo, accanto alla responsabilità della dirigenza per l’adozione di provvedimenti amministrativi, dovrebbero essere introdotte specifiche ipotesi di responsabilità dell’area “politico-amministrativa” limitatamente a fattispecie, ad esempio, di omessa o erronea predeterminazione degli obiettivi, assegnazione di risorse, implementazione di meccanismi di valutazione delle performance, sorveglianza sui predetti meccanismi che abbiano eziologicamente cagionato una grave inefficienza dell’azione amministrativa accertabile attraverso i nuovi criteri dei costi, fabbisogni ed obiettivi standard [26].
In tal modo, ciascun funzionario, dirigente e amministratore pubblico sarebbe chiamato a rispondere dell’attività “gestoria” rientrante nella propria rispettiva sfera di competenza: così come il funzionario ed il dirigente rispondono esclusivamente nell’ipotesi di colpa grave, l’amministratore pubblico dovrebbe essere chiamato a dare conto delle inefficienze complessive ma solo laddove esse siano gravi o gravissime dovendosi necessariamente superare una soglia di tolleranza fissata ad un livello ragionevolmente alto.
L’introduzione di questo nuovo modello di responsabilità amministrativa, da attribuire alla competenza della Corte dei conti, consentirebbe di rendere più effettiva ed efficace l’allocazione delle imputazioni.
Infatti, se un danno alle finanze pubbliche viene arrecato da un’azione amministrativa nel complesso inefficiente alla stregua degli obiettivi di performance ragionevolmente attesi, è giusto che qualcuno paghi, non solo politicamente alla fine del proprio mandato (o anche prima, ma nella sola ipotesi in cui dichiarato il dissesto ed accertato che esso è causalmente riconducibile ad un amministratore determinato, si dichiari -da parte di chi?- l’ineleggibilità di quest’ultimo), ma anche economicamente (ed immediatamente), onde accrescere il livello di deterrenza.
La complementarità di questo meccanismo sanzionatorio che potrebbe essere inserito nei decreti legislativi renderebbe meno amara agli occhi del cittadino la sanzione automatica (o con strumenti sostitutivi) dell’applicazione dell’aliquota massima (c.d. ricorso alle capacità fiscali a livello massimo consentito) che si risolve in un doppio pregiudizio per il contribuente che non solo non ha beneficiato di un livello di prestazioni e servizi pubblici adeguato ed efficiente ma si vede anche sovraccaricato di una maggiore ed ulteriore imposizione fiscale che non troverebbe alcun “corrispettivo” in un più alto livello qualitativo e quantitativo di servizi pubblici fruibili sul territorio essendo determinata esclusivamente dalle gravi inefficienze prodotte da amministratori che, nella peggiore delle ipotesi, saranno dichiarati ineleggibili.
L’inefficiente gestione del denaro pubblico renderebbe, forse, più opportuno la predisposizione di meccanismi sanzionatori efficaci che consentano di identificare, senza troppe difficoltà, i soggetti responsabili di gestioni dissennate anche per assicurare il pieno rispetto del principio della c.d. tracciabilità dei tributi.

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[*] Intervento al seminario sul tema “Finanza pubblica regionale e locale” organizzato dall’Università Federico II di Napoli il 12 dicembre 2009.
[1] Un autorevole orientamento (P. Giarda, La favola del federalismo fiscale, 2009, Associazione per lo sviluppo degli studi di banca e borsa, Quaderno n. 15) ha segnalato che l’espressione federalismo fiscale (fiscal federalism) sarebbe nata negli Stati Uniti e si riferirebbe non alla politica tributaria bensì a quella di bilancio che afferisce ad entrate e spese (P. Giarda, La favola cit., 12). In presenza di carichi tributari differenziati in ragione della residenza del contribuente nei diversi Stati federati, parte della dottrina statunitense, si era posta il problema dell’esistenza di un dovere perequativo del Governo federale che, secondo una certa ricostruzione, avrebbe dovuto essere escluso attraverso una generalizzazione della teoria del beneficio del contribuente il quale se avesse voluto pagare meno tasse avrebbe sempre potuto cambiare residenza (voting feet); l’atteggiamento consenziente del contribuente avrebbe avuto il senso di un’accettazione del maggior carico fiscale inteso come corrispettivo liberamente scelto di una maggiore o più qualificata dotazione di servizi pubblici (P. Giarda, La favola cit., 15).
Al di là dell’ovvia considerazione che ad un maggior carico fiscale non necessariamente corrisponde nella realtà una maggiore prestazione di servizi (le maggiori spese potrebbero essere assorbite da un’Amministrazione inefficiente) e che è disagevole e costoso spostarsi da una “giurisdizione” all’altra, altri studi hanno evidenziato che “il federalismo fiscale statunitense sembrerebbe, allo stato, caratterizzato sia da un’elevata autonomia impositiva degli Stati che da elevati trasferimenti federali, quasi a significare che dal lato delle entrate prevarrebbe la visione del federalismo competitivo e da quello delle spese l’intervento centralista, riflettendosi in tutto ciò la risultante di forze che nella storia del federalismo statunitense hanno spinto in direzioni opposte” (A. Di Maio, Il federalismo fiscale negli Stati Uniti d’America, in F. Domenicantonio, F. Pica, Teoria e fatti del federalismo fiscale, Il Mulino, 2000, 489-541, 538; condivide l’analisi storicizzata F. Bassanini, Il “modello federale” e il federalismo fiscale, in Rassegna Astrid, 78/2008, 1).
L’esperienza statunitense, tuttavia, pur fornendo preziosi elementi informativi comparatistici, non può essere considerata un modello di riferimento assoluto, non solo, come dimostra l’opera curata da Domenicantonio e Pica, perché esistono tante varianti e forme di “federalismo” differenziate in ragione delle vicende storico-istituzionali ed economico-sociali (le maggiori eterogeneità si ravvisano tra i modelli evolutisi da una pluralità di Stati autonomi che hanno inteso raggiungere una maggiore vicinanza e quelli che hanno preso le mosse da uno Stato unitario che ha accresciuto il livello di autonomia decentrata), ma soprattutto alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione che ha optato, come rilevato da autorevole dottrina (in proposito P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria cit., 373 ss.; Id., Diritti di cittadinanza e federalismo possibile: una riflessione tra nuovo Titolo V della Costituzione italiana e progetto di Carta costituzionale europea, in Mer. riv. stor. sc. soc., 2003, 133), per il c.d. federalismo solidale (in proposito già F. Gallo, Federalismo fiscale, in Enc. giur., 1996, 5 ss.) con ampi obblighi perequativi.
[2] La Corte dei conti, in sede di audizione, ha segnalato che non è remota la possibilità che il federalismo fiscale possa, nel concreto, tradursi in un aumento della pressione fiscale complessiva, rappresentando, altresì, i pericoli che i sovraccarichi sull’IRPEF possano determinare distorsioni eccessive con il rischio che “la principale imposta del nostro sistema tributario, per la molteplicità delle chiamate in causa e in assenza di adeguati meccanismi di raccordo” si trovi “sostanzialmente sottratta a qualsiasi effettiva possibilità di una gestione coerente” (Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 181 e 187-188).
[3] Per un attento esame dei lavori preparatori relativi alla legge delega E. Vigato, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori. La corsa ad ostacoli di un progetto condiviso, in www.federalismi.it n. 13/09.
[4] Sull’assetto dell’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali dopo la riforma del Titolo V P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria, in G. Corso, V. Lopilato, Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali (Parte generale), 2006, 351-378.
[5] Per una simulazione del sistema di finanziamento e perequazione previsto dalla legge 42/2009 G. Arachi, V Mapelli, A. Zanardi, Prime simulazioni del sistema di finanziamento e di perequazione di regioni e comuni previsto dalla legge delega sul federalismo fiscale, Università Bocconi/Econpubblica, Short note series n. 4/09 in www.econpubblica.unibocconi.it
In precedenza per un’analisi delle entrate e delle spese delle Autonomie e delle possibili tecniche di perequazione P. Giarda, Competenze regionali e regole di finanziamento: qualche riflessione sul federalismo fiscale in Italia, relazione presentata al Convegno ISAE-SIEP sul tema “Verso l’attuazione del federalismo fiscale” svoltosi in Roma il 14 dicembre 2005.
[6] Il finanziamento integrale copre esclusivamente il “livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare […] i livelli essenziali delle prestazioni” (art. 8, comma 1, lett. g) ([6]); ciò che viene in concreto garantito è solo la copertura del “differenziale certificato positivo tra i dati previsionali e l’effettivo gettito dei tributi, escluso il gettito derivante dalla lotta contro l’evasione e l’elusione fiscale”, mentre nell’ipotesi in cui “l’effettivo gettito dei tributi sia superiore ai dati previsionali, il differenziale certificato è acquisito al bilancio dello Stato” (art. 9, comma 1, lett. (e)).
[7] Nel bilancio della regione viene istituito un fondo con finalità perequative alimentato da un fondo perequativo dello Stato a sua volta alimentato dalla fiscalità generale (art. 13, comma 1, lett. (a), (b), (c), (d) ed (e)).
La definizione della spesa standardizzata e delle entrate standardizzate non può comportare ritardi nell’assegnazione delle risorse perequative agli enti locali: le regioni sono tenute a trasferire ai comuni e province i fondi ricevuti dallo Stato a titolo perequativo entro venti giorni dal loro ricevimento; in caso di inottemperanza lo Stato può esercitare poteri sostitutivi (art. 13, comma 1, lett. (h)).
[8] Va precisato che solo le regioni aventi una capacità fiscale (in relazione al gettito del tributo regionale di cui all’art. 8, comma 1, lett. (h) e cioè dell’aliquota media di equilibrio dell’addizionale regionale all’IRPEF) inferiore al gettito medio nazionale per abitante partecipano alla ripartizione del fondo perequativo per ridurre (e non annullare) le differenze interregionali di gettito per abitante (art. 9, comma 1, lett. (g), num. (1) e (2)).
[9] In tal modo le regioni più ricche dovranno partecipare di più di quelle meno ricche e quelle più povere beneficeranno in relazione alle necessità di ciascuna. La perequazione, quindi, non deve essere integrale di modo che la regione più ricca venga a trovarsi, dopo la perequazione, sullo stesso livello o ad un livello inferiore di quella più povera rovesciando la graduatoria delle capacità fiscali.
La perequazione opera senza vincoli di destinazione a differenza degli interventi speciali di cui all’art. 119 (5° co.) Cost. che possono, per converso, avere una destinazione vincolata (art. 16, comma 1, lett. (b) e (d), l. 5 maggio 2009, n. 42) e non vanno considerati ai fini del finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni, delle funzioni fondamentali e delle altre funzioni ordinarie.
I principi del divieto del livellamento tra i Länder (Nivellierrungsverbot), di quello di indebolire eccessivamente la loro capacità finanziaria (Übermaβverbot) e dell’obbligo di conservare la graduatoria delle capacità finanziarie dei medesimi (Finanzkraftreihenfolge) sono stati elaborati dalla Corte costituzionale tedesca nella sentenza dell’11 novembre 1999 (BVerfGE 101,158) che è alla base della riforma del federalismo fiscale in Germania. In proposito A. De Pretis, Il federalismo fiscale nella Repubblica federale di Germania, relazione al convegno sul tema “Federalismo fiscale tra mito, idea e realtà” del 16 maggio 2009, in www.astrid-online.it
[10] P. De Ioanna, L’autonomia finanziaria cit., 373-376, 375 (in precedenza Id., Diritti di cittadinanza e federalismo possibile: una riflessione tra nuovo Titolo V della Costituzione italiana e progetto di Carta costituzionale europea, in Mer. riv. stor. sc. soc., 2003, 117-140, 134). Secondo Paolo De Ioanna la soluzione indicata dalla Costituzione è il “federalismo solidale” in virtù del quale “i contributi speciali, ai sensi del quinto comma dell’art. 119 Cost., sono esterni a questo meccanismo “ordinario” di perequazione”.
[11] Le nuove entrate per le autonomie, al livello di partenza, non devono essere inferiori a quelle soppresse o sostituite.
Dovranno, peraltro, essere eliminate dal bilancio dello Stato le previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite alle Autonomie con l’eccezione dei fondi perequativi e degli interventi speciali.
[12] L’art. 2, comma 2, lett. (o) esclude ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto (salvo le addizionali) e ogni intervento su basi imponibili di tributi che non siano del proprio livello di governo.
In base all’art. 2, comma 2, lett. (q), quindi, in relazione ai presupposti non assoggettati ad imposizione dello Stato la legge regionale può:
• istituire tributi, determinando le variazioni delle aliquote o delle agevolazioni (da applicarsi da parte di comuni, province e città metropolitane);
• modulare le accise su benzina, gasolio e gas;
• istituire compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali.
Nonostante questi vincoli, l’autonomia di entrata è assicurata dal c.d. meccanismo di manovrabilità dei tributo: l’art. 2, comma 2, lett. (bb) garantisce “un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle regioni e agli enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata, derivante da tali tributi”; detta manovrabilità deve quindi consentire “una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali” (art. 2, comma 2, lett. (cc)).
Le regioni, in particolare, potranno:
a. in relazione a tributi istituiti e regolati con legge dello Stato con gettito in loro favore, modificare le aliquote e disporre esenzioni, detrazioni e deduzioni;
b. in relazione alle addizionali su basi imponibili di tributi erariali, introdurre variazioni percentuali delle aliquote delle addizionali o detrazioni;
c. istituire, con proprie leggi, tributi propri su presupposti che non siano già assoggettati ad imposizione erariale, specificando gli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali (art. 12, comma 1, lett. (g) e (h)).
Le regioni dovranno, peraltro, rispettare i vincoli derivanti dal diritto comunitario onde evitare di finire sotto la scure delle Istituzioni europee. In proposito si ricorda la vicenda della c.d. “tassa sul tubo” siciliana ove la Corte di giustizia, accogliendo la ricostruzione della Commissione, ne ha accertato, con sentenza del 21 giugno 2007, C-173/05, Commissione contro Repubblica italiana, il contrasto con gli art. 23, 25 e 133 del Trattato nonché con l’Accordo di cooperazione tra la CEE e la Repubblica di Algeria del 26 aprile 1976, in quanto essa costituiva un dazio imposto su una merce – il gas metano algerino – importata da un Paese terzo per la distruzione ed il consumo nel territorio italiano o in quello di altri Stati membri, a nulla rilevando la lodevole finalità ambientale perseguita con il gettito derivante dal predetto tributo che era stato istituito unicamente allo scopo di salvaguardare l’ambiente tenendo conto degli obblighi inerenti al principio di precauzione che avrebbero richiesto investimenti destinati a ridurre e prevenire i rischi potenziali per l’ambiente derivanti dalla presenza di infrastrutture per il trasporto ed il dispacciamento del gas installate sul territorio della regione siciliana.
[13] Attraverso il criterio della c.d. “spesa storica” il finanziamento derivato (cioè a carico del bilancio dello Stato) viene quantificato in relazione all’ammontare delle spese dell’anno precedente: in tal modo, più un ente ha speso, più viene finanziato, più ha risparmiato, tanto meno viene finanziato. La spesa storica consente, quindi, che non manchi il finanziamento alle politiche di spesa antieconomica.
La spesa storica, quindi, riflette sia fabbisogni reali che inefficienze.
Il costo standard, invece, riferendosi al servizio erogato in condizioni di efficienza, determina il sostegno finanziario esclusivamente ai servizi prestati in modo efficiente. Si tratta, quindi, di un indicatore che consente di comprendere come e quanto finanziare i livelli essenziali delle prestazioni e le funzioni fondamentali nonché di comparare e valutare l’azione amministrativa valorizzandone ed accrescendone l’efficienza e l’efficacia.
Il “costo standard per unità di prodotto”, quindi, può essere definito come “costo di riferimento per la produzione, quando tutti i fattori siano impiegati secondo la tecnologia più efficiente” finalizzato, ex ante, ad incentivare l’efficienza degli erogatori pubblici che sono stimolati a convergere verso valori di riferimento, ex post, ad accertare eventuali scostamenti dagli obiettivi programmati e, in definitiva, le inefficienze gestionali.
Secondo la nuova metodologia di finanziamento, quindi, prima si identificano le prestazioni minime di livello essenziale, poi i costi standard (su base nazionale) riferiti ai vari servizi che vanno finanziati ed infine se ne valuta ex post il rispetto.
I costi e fabbisogni standard saranno identificati con un decreto da approvarsi entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge delega il quale conterrà anche una relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali ed ipotesi di definizione quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni a statuto ordinario e speciale, le province e gli enti locali, con l’indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse (art. 2, comma 6). É, altresì, previsto che la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica istituita dall’art. 5 si avvalga della Commissione tecnica istituita presso il MEF per la creazione di una banca dati comprendente indicatori di costo, di copertura e di qualità dei servizi, da utilizzarsi per definire costi e fabbisogni standard nonchè obiettivi di servizio come pure per valutare il grado di raggiungimento di questi ultimi. La Conferenza permanente, peraltro, verifica periodicamente la realizzazione del percorso di convergenza verso costi e fabbisogni standard nonché obiettivi di servizio e promuove la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli di governo.
Sul costo standard A Tardiola, Il ruolo del costo standard nella riforma federalista del walfare, in RPS, 2009, 209-216; L. Antonini, La rivincita della responsabilità. A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale, in I quaderni della sussidiarietà 7/09, 13 ss.
La Corte dei conti ha segnalato l’importanza di una corretta determinazione dei costi standard atteso che l’obiettivo di ridurre le “inefficienze gestionali e le spese a cui non corrispondono servizi effettivi […] rischia di provocare due opposte tensioni: l’una volta ad ottenere una più ampia disponibilità di risorse in capo agli enti, non necessariamente accompagnata dall’eliminazione delle inefficienze; l’altra orientata a garantire una più contenuta disponibilità di risorse, in funzione di più bassi livelli delle prestazioni essenziali” (Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 180).
[14] In proposito L. Antonini, La rivincita della responsabilità. A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale, in I quaderni della sussidiarietà 7/09.
[15] Si è registrata l’approvazione unanime in Conferenza unificata nell’ottobre del 2008. In precedenza il d.lgs. 56/2000 era stato paralizzato dall’accordo di Santa Trada del 2006.
Su questi aspetti E. Vigato, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori cit., 5 e 6.
[16] Limiti che non valgono per le Regioni speciali la cui autonomia impositiva è già disciplinata dai rispettivi Statuti (in proposito C. cost., 15 aprile 2008, n. 102). La legge delega prevede all’art. 27 una disciplina specifica per tali Regioni salvaguardandone pienamente la speciale autonomia. L’art. 1, comma 2, prevede, peraltro, che ad esse si applichino esclusivamente gli art. 15 e 22 della legge delega.
[17] L. Antonini, La rivincita della responsabilità cit., 23.
[18] C. giust., 6 settembre 2006, C-88/03 (in particolare punti 67 e 68) e C. giust., 11 settembre 2008, C-428/06 e C-434/06.
[19] L’art. 18 contempla un meccanismo che richiama, per certi versi, il modello comunitario di sorveglianza multilaterale sui disavanzi eccessivi.
É previsto che il Governo, previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, proponga norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare:
1) l’obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard nonché degli obiettivi di servizio afferenti ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali dei vari livelli di governo,
2) il livello programmato dei saldi da rispettare,
3) le modalità di ricorso al debito,
4) l’obiettivo programmato della pressione fiscale complessiva nel rispetto dell’autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali.
Nell’ipotesi di mancato raggiungimento degli obiettivi, lo Stato, previa intesa in Conferenza unificata, attiva, nei confronti degli enti che presentano i maggiori scostamenti nei costi per abitante, un “piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza” teso ad accertare le cause degli scostamenti ed a stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica ed utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche fra gli enti dello stesso livello.
[20] Per un chiaro inquadramento delle possibili problematiche emergenti dall’attuazione del binomio autonomia-responsabilità e del possibile assetto di controlli e sanzioni P. De Ioanna, C Goretti, La decisione di bilancio in Italia, Il Mulino, 2008, 232-235 e 257-261.
[21] Per le Amministrazioni statali, in sostituzione dei servizi di controllo interno, è prevista l’istituzione di organismi indipendenti di valutazione della performance con compiti di monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema della valutazione ed obbligo di comunicare alla Corte dei conti e ai competenti organi di governo ed amministrazione le eventuali criticità riscontrate.
[22] In proposito sia consentito rinviare a P. Fava, I controlli: teoria generale e tecniche di impugnazione, in Riv. Corte conti, 4/09.
La Corte dei conti potrà ottenere utili elementi informativi strumentali ad un più efficace esercizio delle proprie funzioni di controllo anche dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 5 che dovrà sostenere l’attività di controllo magistratuale, indipendente, neutrale, indipendente ed equidistante da Stato ed Autonomie in ordine al rispetto dei vincoli europei di stabilità e crescita tradottisi in quelli previsti dal patto di stabilità interno (in proposito Corte dei conti, Audizione del 17 novembre 2008, in Iter legis, 1-2-3/2008, 189).
[23] La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. (a), avanza proposte per la determinazione degli indici di virtuosità e dei relativi incentivi e vigila sull’applicazione dei meccanismi di premialità e sul rispetto di quelli sanzionatori e sul loro funzionamento.
L’art. 26, comma 1, lett. (b), peraltro, dispone che i decreti legislativi debbano contemplare adeguate forme premiali per le regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale.
A ciò si aggiunga che ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. (l), in relazione alle sole spese in conto capitale (limitatamente agli importi resi disponibili dalla regione di appartenenza dell’ente locale o da altri enti locali della medesima regione), non si potranno imporre vincoli alle politiche di bilancio degli enti locali virtuosi.
[24] Sanzioni specifiche sono, altresì, previste nell’ipotesi di mancata o tardiva comunicazione di dati ai fini del coordinamento della finanza pubblica (art. 2, comma 2, lett. (aa)). L’art. 2, comma 2, lett. (h), difatti, proseguendo nel solco già aperto dal d.lgs. 170/06 in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici contempla l’approvazione di ulteriori criteri predefiniti ed uniformi, coerenti con quelli che disciplinano il bilancio dello Stato (ha peraltro sostanzialmente concluso l’iter parlamentare la nuova legge di contabilità e finanza pubblica – AC 2555 / S 1397-B ¬– che all’art. 2, comma 6, ha modificato l’art. 2, comma 2, lett. (h) delle legge delega sul federalismo prevedendo la necessità di predisporre regole contabili uniformi unitamente ad un piano dei conti integrato ed a schemi di bilancio comuni), anche per assicurare che la registrazione delle poste di entrata e di spesa nei bilanci di tutte le Amministrazione che compongono la finanza pubblica allargata consenta una riconduzione a criteri omogenei ed armonizzati per l’osservanza del patto di stabilità e crescita comunitario.
[25] Per una recente sistematizzazione della materia V. Raeli, La responsabilità amministrativa, in P. Fava (a cura di), La responsabilità civile, Milano, Giuffrè, 2009, 2437-2489.
[26] Del resto, la legislazione più recente ha introdotto numerosissime figure di responsabilità amministrativa fondata su automatismi che la giurisprudenza contabile ha talvolta reinterpretato in linea con il principio di colpevolezza (si pensi a C. conti, 27 dicembre 2002, n. 289, n. 12/QM, in Riv. C. conti, 6/2007, 88 ss. intervenuta sulla responsabilità per l’assunzione di finanziamenti per spese diverse da quelle di investimento in violazione dell’art. 119 (6° co.) Cost.).
Per un’ampia rassegna delle predette disposizioni positive si rinvia a V. Raeli, La responsabilità amministrativa cit., 2447 ss.

(pubblicato il 14.12.2009)

Note

L'articolo Risorse, spese, controlli e responsabilità dopo la legge delega sul federalismo fiscale [1] (l. 5 maggio 2009, n. 42) ed il decreto sulla valutazione della performance pubblica (d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150)[*] proviene da Giustamm.

Legge 30 dicembre 2020, n. 178 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023. (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 322 del 30 dicembre 2020 S.O.).

Redazione Giustamm.it — Tue, 29 Dec 2020 23:00:00 +0000

Legge 30 dicembre 2020, n. 178 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023. (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 322 del 30 dicembre 2020 S.O.).

La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA PROMULGA
Art. 1 – Comma 61
61. Al fine di perseguire il risparmio di risorse idriche, è istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, un fondo denominato « Fondo per il risparmio di risorse idriche », con una dotazione pari a 20 milioni di euro per l’anno 2021 per le finalità di cui al comma 62.

Art. 1 – Comma 62
62. Alle persone fisiche residenti in Italia è riconosciuto, nel limite di spesa di cui al comma 61 e fino ad esaurimento delle risorse, un bonus idrico pari ad euro 1.000 per ciascun beneficiario da utilizzare, entro il 31 dicembre 2021, per interventi di sostituzione di vasi sanitari in ceramica con nuovi apparecchi a scarico ridotto e di apparecchi di rubinetteria sanitaria, soffioni doccia e colonne doccia esistenti con nuovi apparecchi a limitazione di flusso d’acqua, su edifici esistenti, parti di edifici esistenti o singole unità immobiliari.

Art. 1 – Comma 63
63. Il bonus idrico di cui al comma 62 è riconosciuto con riferimento alle spese sostenute per:
a) la fornitura e la posa in opera di vasi sanitari in ceramica con volume massimo di scarico uguale o inferiore a 6 litri e relativi sistemi di scarico, compresi le opere idrauliche e murarie collegate e lo smontaggio e la dismissione dei sistemi preesistenti;
b) la fornitura e l’installazione di rubinetti e miscelatori per bagno e cucina, compresi i dispositivi per il controllo di flusso di acqua con portata uguale o inferiore a 6 litri al minuto, e di soffioni doccia e colonne doccia con valori di portata di acqua uguale o inferiore a 9 litri al minuto, compresi le eventuali opere idrauliche e murarie collegate e lo smontaggio e la dismissione dei sistemi preesistenti.

Art. 1 – Comma 64
64. Il bonus idrico di cui al comma 62 non costituisce reddito imponibile del beneficiario e non rileva ai fini del computo del valore dell’indicatore della situazione economica equivalente.

Art. 1 – Comma 65
65. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definiti le modalità e i termini per l’ottenimento e l’erogazione del beneficio di cui ai commi da 61 a 64, anche ai fini del rispetto del limite di spesa.

Art. 1 – Comma 66
66. All’articolo 119 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1:
1) all’alinea, le parole: « 31 dicembre 2021 » sono sostituite dalle seguenti: « 30 giugno 2022 » e dopo le parole: « di pari importo » sono inserite le seguenti: « e in quattro quote annuali di pari importo per la parte di spesa sostenuta nell’anno 2022 »;
2) alla lettera a), dopo il primo periodo è inserito il seguente: « Gli interventi per la coibentazione del tetto rientrano nella disciplina agevolativa, senza limitare il concetto di superficie disperdente al solo locale sottotetto eventualmente esistente »;
b) al comma 1-bis è aggiunto, in fine, il seguente periodo: « Un’unità immobiliare può ritenersi "funzionalmente indipendente" qualora sia dotata di almeno tre delle seguenti installazioni o manufatti di proprietà esclusiva: impianti per l’approvvigionamento idrico; impianti per il gas; impianti per l’energia elettrica; impianto di climatizzazione invernale »;
c) dopo il comma 1-ter è inserito il seguente:
« 1-quater. Sono compresi fra gli edifici che accedono alle detrazioni di cui al presente articolo anche gli edifici privi di attestato di prestazione energetica perché sprovvisti di copertura, di uno o più muri perimetrali, o di entrambi, purché al termine degli interventi, che devono comprendere anche quelli di cui alla lettera a) del comma 1, anche in caso di demolizione e ricostruzione o di ricostruzione su sedime esistente, raggiungano una classe energetica in fascia A »;
d) al comma 2, primo periodo, dopo le parole: « nei limiti di spesa previsti, per ciascun intervento di efficienza energetica, dalla legislazione vigente, » sono inserite le seguenti: « nonché agli interventi previsti dall’articolo 16-bis, comma 1, lettera e), del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, anche ove effettuati in favore di persone di età superiore a sessantacinque anni, »;
e) al comma 3-bis, le parole: « 30 giugno 2022 » sono sostituite dalle seguenti: « 31 dicembre 2022. Per le spese sostenute dal 1° luglio 2022 la detrazione è ripartita in quattro quote annuali di pari importo »;
f) al comma 4, il primo periodo è sostituito dai seguenti: « Per gli interventi di cui ai commi da 1-bis a 1-septies dell’articolo 16 del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, l’aliquota delle detrazioni spettanti è elevata al 110 per cento per le spese sostenute dal 1° luglio 2020 al 30 giugno 2022. Per la parte di spesa sostenuta nell’anno 2022, la detrazione è ripartita in quattro quote annuali di pari importo »;
g) al comma 4-ter, primo periodo, le parole: « 31 dicembre 2020 » sono sostituite dalle seguenti: « 30 giugno 2022 » e dopo le parole: « legge 24 giugno 2009, n. 77 » sono aggiunte le seguenti: « , nonché nei comuni interessati da tutti gli eventi sismici verificatisi dopo l’anno 2008 dove sia stato dichiarato lo stato di emergenza »;
h) dopo il comma 4-ter è inserito il seguente:
« 4-quater. Nei comuni dei territori colpiti da eventi sismici verificatisi a far data dal 1° aprile 2009 dove sia stato dichiarato lo stato di emergenza, gli incentivi di cui al comma 4 spettano per l’importo eccedente il contributo previsto per la ricostruzione »;
i) al comma 5, dopo le parole: « 26 agosto 1993, n. 412, » sono inserite le seguenti: « ovvero di impianti solari fotovoltaici su strutture pertinenziali agli edifici, » e dopo le parole: « pari importo » sono inserite le seguenti: « e in quattro quote annuali di pari importo per la parte di spesa sostenuta nell’anno 2022 »;
l) il comma 8 è sostituito dal seguente:
« 8. Per le spese documentate e rimaste a carico del contribuente, sostenute dal 1° luglio 2020 al 30 giugno 2022, per gli interventi di installazione di infrastrutture per la ricarica di veicoli elettrici negli edifici di cui all’articolo 16-ter del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, la detrazione è riconosciuta nella misura del 110 per cento, da ripartire tra gli aventi diritto in cinque quote annuali di pari importo e in quattro quote annuali di pari importo per la parte di spesa sostenuta nell’anno 2022, sempreché l’installazione sia eseguita congiuntamente a uno degli interventi di cui al comma 1 del presente articolo e comunque nel rispetto dei seguenti limiti di spesa, fatti salvi gli interventi in corso di esecuzione: euro 2.000 per gli edifici unifamiliari o per le unità immobiliari situate all’interno di edifici plurifamiliari che siano funzionalmente indipendenti e dispongano di uno o più accessi autonomi dall’esterno secondo la definizione di cui al comma 1-bis del presente articolo; euro 1.500 per gli edifici plurifamiliari o i condomìni che installino un numero massimo di otto colonnine; euro 1.200 per gli edifici plurifamiliari o i condomìni che installino un numero superiore a otto colonnine. L’agevolazione si intende riferita a una sola colonnina di ricarica per unità immobiliare »;
m) dopo il comma 8 è inserito il seguente:
« 8-bis. Per gli interventi effettuati dai soggetti di cui al comma 9, lettera a), per i quali alla data del 30 giugno 2022 siano stati effettuati lavori per almeno il 60 per cento dell’intervento complessivo, la detrazione del 110 per cento spetta anche per le spese sostenute entro il 31 dicembre 2022. Per gli interventi effettuati dai soggetti di cui al comma 9, lettera c), per i quali alla data del 31 dicembre 2022 siano stati effettuati lavori per almeno il 60 per cento dell’intervento complessivo, la detrazione del 110 per cento spetta anche per le spese sostenute entro il 30 giugno 2023 »;
n) al comma 9, lettera a), dopo la parola: « condomini » sono aggiunte le seguenti: « e dalle persone fisiche, al di fuori dell’esercizio di attività di impresa, arte o professione, con riferimento agli interventi su edifici composti da due a quattro unità immobiliari distintamente accatastate, anche se posseduti da un unico proprietario o in comproprietà da più persone fisiche »;
o) al comma 10, le parole: « I soggetti di cui al comma 9, lettera b) » sono sostituite dalle seguenti: « Le persone fisiche di cui al comma 9, lettere a) e b) »;
p) al comma 9-bis è aggiunto, in fine, il seguente periodo: « Le deliberazioni dell’assemblea del condominio, aventi per oggetto l’imputazione a uno o più condomini dell’intera spesa riferita all’intervento deliberato, sono valide se approvate con le stesse modalità di cui al periodo precedente e a condizione che i condomini ai quali sono imputate le spese esprimano parere favorevole »;
q) al comma 14, dopo il secondo periodo è inserito il seguente: « L’obbligo di sottoscrizione della polizza si considera rispettato qualora i soggetti che rilasciano attestazioni e asseverazioni abbiano già sottoscritto una polizza assicurativa per danni derivanti da attività professionale ai sensi dell’articolo 5 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 agosto 2012, n. 137, purché questa: a) non preveda esclusioni relative ad attività di asseverazione; b) preveda un massimale non inferiore a 500.000 euro, specifico per il rischio di asseverazione di cui al presente comma, da integrare a cura del professionista ove si renda necessario; c) garantisca, se in operatività di claims made, un’ultrattività pari ad almeno cinque anni in caso di cessazione di attività e una retroattività pari anch’essa ad almeno cinque anni a garanzia di asseverazioni effettuate negli anni precedenti. In alternativa il professionista può optare per una polizza dedicata alle attività di cui al presente articolo con un massimale adeguato al numero delle attestazioni o asseverazioni rilasciate e agli importi degli interventi oggetto delle predette attestazioni o asseverazioni e, comunque, non inferiore a 500.000 euro, senza interferenze con la polizza di responsabilità civile di cui alla lettera a) »;
r) dopo il comma 14 è inserito il seguente:
« 14-bis. Per gli interventi di cui al presente articolo, nel cartello esposto presso il cantiere, in un luogo ben visibile e accessibile, deve essere indicata anche la seguente dicitura: "Accesso agli incentivi statali previsti dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, superbonus 110 per cento per interventi di efficienza energetica o interventi antisismici" ».

Art. 1 – Comma 67
67. All’articolo 121 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, dopo il comma 7 è aggiunto il seguente:
« 7-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai soggetti che sostengono, nell’anno 2022, spese per gli interventi individuati dall’articolo 119 ».

Art. 1 – Comma 68
68. All’articolo 16, comma 1-bis, del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2013, n. 90, dopo le parole: « le cui procedure autorizzatorie sono iniziate dopo la data di entrata in vigore della presente disposizione » sono inserite le seguenti: « ovvero per i quali sia stato rilasciato il titolo edilizio ».

Art. 1 – Comma 69
69. Per l’anno 2021, al fine di consentire ai comuni di fare fronte tempestivamente ai maggiori oneri di gestione in ordine ai procedimenti connessi all’erogazione del beneficio di cui all’articolo 119 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, come da ultimo modificato dal comma 66 del presente articolo, è autorizzata l’assunzione, a tempo determinato e a tempo parziale e per la durata massima di un anno, non rinnovabile, di personale da impiegare ai fini del potenziamento degli uffici preposti ai suddetti adempimenti, che i predetti comuni possono utilizzare anche in forma associata, in deroga ai limiti di spesa stabiliti dall’articolo 1, commi 557, 557-quater e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

Art. 1 – Comma 70
70. Agli oneri derivanti dalle assunzioni di cui al comma 69 i comuni provvedono nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, nonché di quelle assegnate a ciascun comune mediante riparto, da effettuare con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro dell’interno, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in misura proporzionale sulla base delle motivate richieste dei comuni, da presentare al Ministero dello sviluppo economico entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, di un apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, con una dotazione di 10 milioni di euro per l’anno 2021.

Art. 1 – Comma 71
71. Per l’anno 2021, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è istituito un fondo, con una dotazione di 1 milione di euro, finalizzato a sostenere gli istituti autonomi case popolari comunque denominati, nonché gli enti aventi le stesse finalità sociali dei predetti istituti, in relazione ai costi per le esternalizzazioni relative ad attività tecnica e a prestazioni professionali previste dalla disciplina degli appalti pubblici e dalle normative vigenti in materia edilizia secondo criteri e modalità stabiliti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

Art. 1 – Comma 72
72. Gli oneri di cui all’articolo 119 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, come da ultimo modificato dal comma 66 del presente articolo, sono rideterminati, anche per effetto dei minori oneri connessi alla parziale applicazione, nell’anno 2020, del medesimo articolo 119, in 893,7 milioni di euro per l’anno 2021, in 3.099,9 milioni di euro per l’anno 2022, in 4.590,4 milioni di euro per l’anno 2023, in 4.224,5 milioni di euro per l’anno 2024, in 4.128,9 milioni di euro per l’anno 2025, in 3.361,1 milioni di euro per l’anno 2026 e in 37,78 milioni di euro per l’anno 2033.

Art. 1 – Comma 73
73. Agli oneri derivanti dalle proroghe di cui ai commi da 66 a 72, valutati in 3,9 milioni di euro per l’anno 2021, in 206,9 milioni di euro per l’anno 2022, in 2.016 milioni di euro per l’anno 2023, in 1.836,7 milioni di euro per l’anno 2024, in 1.743,8 milioni di euro per l’anno 2025 e in 1.743,5 milioni di euro per l’anno 2026, si provvede, quanto a 1.655,4 milioni di euro per l’anno 2023, a 1.468,9 milioni di euro per l’anno 2024, a 1.376,1 milioni di euro per l’anno 2025 e a 1.274 milioni di euro per l’anno 2026, ai sensi dei commi da 1037 a 1050, con le risorse previste per l’attuazione del progetto nell’ambito del Piano nazionale per la ripresa e la resilienza, quanto a 729,7 milioni di euro per l’anno 2026, mediante corrispondente riduzione del Fondo per lo sviluppo e la coesione – programmazione 2021-2027, e, per la restante parte, con i minori oneri di cui al comma 72.

Art. 1 – Comma 74
74. L’efficacia delle proroghe di cui ai commi da 66 a 72 resta subordinata alla definitiva approvazione da parte del Consiglio dell’Unione europea. Restano fermi gli obblighi di monitoraggio e di rendicontazione previsti nel Piano nazionale per la ripresa e la resilienza per tale progetto.

Art. 1 – Comma 75
75. Il Fondo per lo sviluppo e la coesione – programmazione 2021-2027, è incrementato di 729,7 milioni di euro per l’anno 2027 e al relativo onere si provvede mediante quota parte delle maggiori entrate derivanti dalle proroghe di cui ai commi da 66 a 74.

Art. 1 – Comma 76
76. All’articolo 1, comma 12, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, le parole: « Per l’anno 2020 » sono sostituite dalle seguenti: « Per l’anno 2021 ».

Art. 1 – Comma 77
77. Ai soggetti appartenenti a nuclei familiari con indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) inferiore a euro 30.000 che acquistano in Italia, entro il 31 dicembre 2021, anche in locazione finanziaria, veicoli nuovi di fabbrica alimentati esclusivamente ad energia elettrica, di potenza inferiore o uguale a 150 kW, di categoria M1, di cui all’articolo 47, comma 2, lettera b), del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, che abbiano un prezzo risultante dal listino prezzi ufficiale della casa automobilistica produttrice inferiore a euro 30.000 al netto dell’imposta sul valore aggiunto, è riconosciuto un contributo, nel limite di spesa di cui al comma 78 e fino ad esaurimento delle risorse, alternativo e non cumulabile con altri contributi statali previsti dalla normativa vigente, nella misura del 40 per cento delle spese sostenute e rimaste a carico dell’acquirente.

Art. 1 – Comma 78
78. Per provvedere all’erogazione del contributo di cui al comma 77, è istituito, nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, un fondo con una dotazione di 20 milioni di euro per l’anno 2021.

Art. 1 – Comma 79
79. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono definiti le modalità e i termini per l’erogazione del contributo anche ai fini del rispetto del limite di spesa.

Art. 1 – Comma 80
80. Per il finanziamento degli interventi di cui al decreto-legge 1° aprile 1989, n. 120, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 maggio 1989, n. 181, destinati alla riconversione e alla riqualificazione produttiva delle aree di crisi industriale complessa di cui all’articolo 27 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, la dotazione del Fondo per la crescita sostenibile, di cui all’articolo 23 del medesimo decreto-legge n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, è incrementata di 140 milioni di euro per l’anno 2021, di 100 milioni di euro per l’anno 2022 e di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2023 al 2026.

Art. 1 – Comma 81
81. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, le risorse di cui al comma 80 sono ripartite tra gli interventi da attuare nei casi di situazioni di crisi industriale complessa ai sensi del comma 1 dell’articolo 27 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, e quelli da attuare nei casi di situazioni di crisi industriale diverse dalle precedenti che presentano, comunque, impatto significativo sullo sviluppo dei territori e sull’occupazione ai sensi del comma 8-bis del medesimo articolo 27.

Art. 1 – Comma 91
91. Al fine di garantire la tutela e la valorizzazione delle aree di particolare interesse geologico o speleologico, nonché di sostenerne lo sviluppo e la gestione ambientalmente sostenibile e di promuoverne la fruizione pubblica, è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un apposito fondo, con una dotazione di 4 milioni di euro per l’anno 2021.

Art. 1 – Comma 92
92. Il fondo di cui al comma 91 è volto al finanziamento, in favore dei complessi carsici a vocazione turistica, degli interventi di riqualificazione e di adeguamento degli impianti di illuminazione ordinaria, di sicurezza e multimediale, sia di superficie che degli ambienti sotterranei aperti alla fruizione pubblica, anche mediante la sostituzione e il rinnovo degli stessi con tecnologie che garantiscano la sicurezza delle persone, l’efficienza energetica, la tutela dell’ambiente con l’eliminazione delle sorgenti inquinanti e la conservazione del patrimonio ipogeo.

Art. 1 – Comma 93
93. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, le risorse del fondo di cui al comma 91 sono ripartite tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano nel cui territorio siano presenti grotte naturali turistiche aventi le seguenti caratteristiche:
a) un percorso visitabile, esclusivamente mediante l’accompagnamento da parte di personale autorizzato, della lunghezza minima di 2 chilometri;
b) una media annua di almeno 300.000 visitatori nel periodo 2015-2019;
c) ubicazione in siti di interesse comunitario.

Art. 1 – Comma 94
94. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano trasferiscono, nell’ambito delle proprie competenze in materia di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, le risorse spettanti agli enti gestori dei complessi carsici di cui al comma 93.

Art. 1 – Comma 124
124. Al fine di sostenere lo sviluppo, accrescere la competitività e rafforzare la filiera del sistema delle piccole e medie imprese del settore aeronautico nazionale, della chimica verde nonché della fabbricazione di componenti per la mobilità elettrica e per la produzione di energia da fonti rinnovabili, è istituito, nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, un Fondo d’investimento per gli interventi nel capitale di rischio delle piccole e medie imprese, con una dotazione di 100 milioni di euro per l’anno 2021, di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023 e di 40 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2024 al 2026. La dotazione del Fondo per l’anno 2021 è destinata, nella misura di 50 milioni di euro, ad un’apposita sezione dedicata esclusivamente alle piccole e medie imprese del settore aeronautico nazionale.

Art. 1 – Comma 125
125. Il Fondo di cui al comma 124 finanzia interventi per lo sviluppo delle piccole e medie imprese, quali fusioni, aggregazioni, acquisizioni, riorganizzazioni, ristrutturazioni, rafforzamento del capitale per gli investimenti volti alla transizione tecnologica e alla sostenibilità ecologica e ambientale dei processi produttivi.

Art. 1 – Comma 126
126. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, le risorse del Fondo di cui al comma 124 sono ripartite tra le varie sezioni, ciascuna dedicata ad uno dei settori di cui al medesimo comma 124, e sono stabiliti i criteri e le modalità di accesso alle prestazioni del Fondo nonché le forme di partecipazione al medesimo da parte di investitori privati.

Art. 1 – Comma 566
566. E’ istituita la fondazione denominata « Fondazione per il futuro delle città », avente il compito di promuovere il progresso della ricerca e dell’alta formazione basata su soluzioni prevalentemente vegetali, al fine di garantire lo sviluppo del sistema produttivo nazionale in relazione alla transizione verde dell’Italia. A tale fine, la Fondazione instaura rapporti con organismi omologhi in Italia e assicura l’apporto di ricercatori italiani e stranieri operanti presso istituti italiani ed esteri di eccellenza.

Art. 1 – Comma 567
567. Lo statuto della Fondazione, concernente anche l’individuazione degli organi della medesima Fondazione, della loro composizione e dei loro compiti, è approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti i Ministri dell’università e della ricerca, dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e dell’economia e delle finanze.

Art. 1 – Comma 568
568. Il patrimonio della Fondazione è costituito e incrementato da apporti dello Stato e di soggetti pubblici e privati; le attività della Fondazione, oltre che dai mezzi propri, possono essere finanziate da contributi di enti pubblici e di privati. Alla Fondazione possono essere concessi in uso, anche a titolo gratuito e con oneri di ordinaria e straordinaria manutenzione a carico della stessa Fondazione, beni immobili facenti parte del demanio e del patrimonio disponibile dello Stato. La concessione in uso di beni di particolare valore artistico e storico è effettuata d’intesa con il Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo.

Art. 1 – Comma 569
569. Per l’istituzione e l’avvio dell’operatività della Fondazione è istituito un apposito fondo nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, per il successivo trasferimento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, con una dotazione di 5 milioni di euro per l’anno 2021 e di 3 milioni di euro annui per gli anni 2022 e 2023.

Art. 1 – Comma 570
570. Al fine di promuovere soluzioni vegetali per il futuro delle città mediante interventi di rimboschimento, l’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 4 del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, è incrementata di 3 milioni di euro per l’anno 2021.

Art. 1 – Comma 571
571. Tutti gli atti connessi alle operazioni di costituzione della Fondazione e di conferimento e devoluzione alla stessa sono esclusi da ogni tributo e diritto e sono effettuati in regime di neutralità fiscale.

Art. 1 – Comma 651
651. All’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1034, le parole: « Entro quindici giorni dalla data di consegna del veicolo nuovo » sono sostituite dalle seguenti: « Entro trenta giorni dalla data di consegna del veicolo nuovo »;
b) al comma 1042, le parole: « 31 dicembre 2021 » sono sostituite dalle seguenti: « 31 dicembre 2020 »;
c) dopo il comma 1042 è inserito il seguente:
« 1042-bis. A decorrere dal 1° gennaio 2021 e fino al 31 dicembre 2021, il pagamento dell’imposta di cui al comma 1042 è effettuato secondo le classi e gli importi di cui alla seguente tabella:
CO2 g/km        Imposta (euro)
191-210           1.100
211-240           1.600
241-290           2.000
Superiore a 290 2.500»;
d) ai commi da 1043 a 1045, le parole: « al comma 1042 », ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: « ai commi 1042 e 1042-bis »;
e) dopo il comma 1046 è inserito il seguente:
« 1046-bis. A decorrere dal 1° gennaio 2021 il numero dei grammi di biossido di carbonio emessi per chilometro dal veicolo per la determinazione del contributo di cui al comma 1031 e dell’imposta di cui al comma 1042-bis è quello relativo al ciclo di prova WLTP previsto dal regolamento (UE) 2017/1151 della Commissione, del 1° giugno 2017, come riportato nel secondo riquadro al punto V.7 della carta di circolazione del veicolo medesimo. Nelle more del passaggio al nuovo ciclo di omologazione WLTP, ai fini dell’erogazione dei contributi di cui al comma 1031 del presente articolo e al comma 1-bis dell’articolo 44 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, nella carta di circolazione dei veicoli acquistati fino al 31 dicembre 2020 e immatricolati dal 1° gennaio 2021 fino al 30 giugno 2021, si considera il valore di emissioni di anidride carbonica relativo al ciclo NEDC, secondo quanto stabilito con circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ».

Art. 1 – Comma 652
652. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1031, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, alle persone fisiche e giuridiche che acquistano in Italia dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2021, anche in locazione finanziaria, un veicolo nuovo di fabbrica sono riconosciuti i seguenti contributi:
a) per l’acquisto di un veicolo con contestuale rottamazione di un veicolo omologato in una classe inferiore ad Euro 6 e che sia stato immatricolato prima del 1° gennaio 2011, il contributo statale è parametrato al numero di grammi (g) di anidride carbonica (CO2) emessi per chilometro (km) secondo gli importi di cui alla seguente tabella ed è riconosciuto a condizione che sia praticato dal venditore uno sconto pari ad almeno 2.000 euro:
CO2 (g/km)      Contributo (euro)
0-20     2.000
21-60   2.000
b) per l’acquisto di un veicolo in assenza di rottamazione, il contributo statale è parametrato al numero di g di CO2 emessi per km secondo gli importi di cui alla seguente tabella ed è riconosciuto a condizione che sia praticato dal venditore uno sconto pari ad almeno 1.000 euro:
CO2 (g/km)      Contributo (euro)
0-20     1.000
21-60   1.000

Art. 1 – Comma 653
653. I contributi di cui al comma 652 sono riconosciuti per i veicoli di categoria M1 nuovi di fabbrica aventi un prezzo inferiore a quello previsto dal comma 1031 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

Art. 1 – Comma 654
654. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, comma 1031, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, alle persone fisiche e giuridiche che acquistano in Italia dal 1° gennaio 2021 al 30 giugno 2021, anche in locazione finanziaria, un veicolo nuovo di fabbrica, è riconosciuto un contributo di euro 1.500 per l’acquisto di un solo veicolo con contestuale rottamazione di un veicolo omologato in una classe inferiore ad Euro 6 e che sia stato immatricolato prima del 1° gennaio 2011, qualora il numero di grammi (g) di anidride carbonica (CO2) emessi per chilometro (km) sia compreso tra 61 e 135 e sia praticato dal venditore uno sconto pari ad almeno 2.000 euro.

Art. 1 – Comma 655
655. Il contributo di cui al comma 654 è riconosciuto per i veicoli di categoria M1 nuovi di fabbrica che siano omologati in una classe non inferiore ad Euro 6 di ultima generazione e abbiano un prezzo, risultante dal listino prezzi ufficiale della casa automobilistica produttrice, inferiore a 40.000 euro al netto dell’imposta sul valore aggiunto.

Art. 1 – Comma 656
656. I contributi di cui al comma 652 sono cumulabili con il contributo di cui al comma 1031 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145. Nel caso in cui l’acquisto del veicolo di cui ai commi 652 e 654 sia subordinato al totale o parziale finanziamento dell’importo, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, e l’acquirente può in ogni caso estinguere o surrogare il finanziamento stesso in qualsiasi momento e senza penali.

Art. 1 – Comma 657
657. A chi acquista in Italia, a decorrere dal 1° gennaio 2021 e fino al 30 giugno 2021, veicoli commerciali di categoria N1 nuovi di fabbrica o autoveicoli speciali di categoria M1 nuovi di fabbrica, è riconosciuto un contributo differenziato in base alla massa totale a terra del veicolo, all’alimentazione e all’eventuale rottamazione di un veicolo della medesima categoria omologato in una classe fino ad Euro 4/IV, secondo la seguente tabella:
Massa totale a terra (tonnellate) Veicoli esclusivamente elettrici Ibridi o alimentazione alternativa          Altre tipologie di alimentazione
0-1,999
Con rottamazione         4.000    2.000    1.200
Senza rottamazione      3.200    1.200    800
2-3,299
Con rottamazione         5.600    2.800    2.000
Senza rottamazione      4.800    2.000    1.200
3,3-3,5
Con rottamazione         8.000    4.400    3.200
Senza rottamazione      6.400    2.800    2.000

Art. 1 – Comma 658
658. Ai fini dell’attuazione dei commi 652, 654 e 657 del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dei commi 1032, 1033, 1034, 1035, 1036, 1037 e 1038 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, nonché le disposizioni di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 20 marzo 2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 82 del 6 aprile 2019.

Art. 1 – Comma 659
659. Per l’erogazione dei contributi di cui ai commi 652, 654 e 657 del presente articolo, il fondo di cui all’articolo 1, comma 1041, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, è rifinanziato nella misura di 420 milioni di euro per l’anno 2021 quale limite di spesa secondo la seguente ripartizione:
a) euro 120 milioni riservati ai contributi aggiuntivi per l’acquisto di autoveicoli compresi nelle fasce 0-20 g/km CO2 e 21-60 g/km CO2 di cui alle lettere a) e b) del comma 652;
b) euro 250 milioni riservati ai contributi per l’acquisto di autoveicoli compresi nella fascia 61-135 g/km CO2 di cui al comma 654;
c) euro 50 milioni riservati ai contributi per l’acquisto di veicoli commerciali di categoria N1 nuovi di fabbrica o autoveicoli speciali di categoria M1 nuovi di fabbrica previsti dal comma 657, di cui 10 milioni riservati ai veicoli esclusivamente elettrici.

Art. 1 – Comma 691
691. Il contributo di cui all’articolo 1, comma 1057, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, è riconosciuto, nel limite di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021, 2022 e 2023 e nel limite di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2024, 2025 e 2026, alle medesime condizioni previste dal citato comma 1057, anche per gli acquisti di cui al medesimo comma effettuati negli anni dal 2021 al 2026.

Art. 1 – Comma 692
692. Al fine di riconoscere l’erogazione del buono mobilità per il rimborso degli acquisti dei beni e servizi di cui all’articolo 2, comma 1, terzo periodo, del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, effettuati dal 4 maggio 2020 al 2 novembre 2020, il fondo denominato « Programma sperimentale buono mobilità », di cui all’articolo 2, comma 1, primo periodo, del citato decreto-legge n. 111 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 141 del 2019, è incrementato di 100 milioni di euro per l’anno 2021.

Art. 1 – Comma 693
693. Alle medesime finalità di cui al comma 692 del presente articolo sono destinate le risorse derivanti dal mancato o parziale utilizzo, alla data del 5 dicembre 2020, dei buoni mobilità erogati ai sensi dell’articolo 2, comma 1, terzo periodo, del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141.

Art. 1 – Comma 694
694. Alla conclusione delle procedure di assegnazione delle risorse di cui ai commi 692 e 693 del presente articolo, le eventuali disponibilità sono destinate, per l’anno 2021, alla finalità di cui all’articolo 2, comma 1, sesto periodo, del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141.

Art. 1 – Comma 695
695. All’onere derivante dal comma 692 del presente articolo, pari a 100 milioni di euro per l’anno 2021, si provvede mediante utilizzo delle risorse già iscritte a legislazione vigente sui capitoli dello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare per l’esercizio finanziario 2021, finanziati con quota parte dei proventi delle aste delle quote di emissione di CO2 di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 13 marzo 2013, n. 30

Art. 1 – Comma 696
696. Al comma 4 dell’articolo 93 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: « L’immatricolazione dei veicoli di interesse storico e collezionistico è effettuata su presentazione di un titolo di proprietà e di un certificato attestante le caratteristiche tecniche rilasciato dalla casa costruttrice o da uno degli enti o delle associazioni abilitati indicati dall’articolo 60. In caso di nuova immatricolazione di veicoli che sono già stati precedentemente iscritti al Pubblico registro automobilistico e cancellati d’ufficio o su richiesta di un precedente proprietario, ad esclusione dei veicoli che risultano demoliti ai sensi della normativa vigente in materia di contributi statali alla rottamazione, il richiedente ha facoltà di ottenere le targhe e il libretto di circolazione della prima iscrizione al Pubblico registro automobilistico, ovvero di ottenere una targa del periodo storico di costruzione o di circolazione del veicolo, in entrambi i casi conformi alla grafica originale, purché la sigla alfa-numerica prescelta non sia già presente nel sistema meccanografico del Centro elaborazione dati della Motorizzazione civile e riferita a un altro veicolo ancora circolante, indipendentemente dalla difformità di grafica e di formato di tali documenti rispetto a quelli attuali rispondenti allo standard europeo. Tale facoltà è concessa anche retroattivamente per i veicoli che sono stati negli anni reimmatricolati o ritargati, purché in regola con il pagamento degli oneri dovuti. Il rilascio della targa e del libretto di circolazione della prima iscrizione al Pubblico registro automobilistico, nonché il rilascio di una targa del periodo storico di costruzione o di circolazione del veicolo sono soggetti al pagamento di un contributo, il cui importo e i cui criteri e modalità di versamento sono stabiliti con decreto dirigenziale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. I proventi derivanti dal contributo di cui al periodo precedente concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica ».

Art. 1 – Comma 697
697. Al fine di raggiungere gli obiettivi di decarbonizzazione nell’ambito dei trasporti e facilitare la diffusione della mobilità elettrica non solo nell’ambito urbano, i concessionari autostradali provvedono a dotare le tratte di propria competenza di punti di ricarica di potenza elevata, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera e), numero 2), del decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257, garantendo che le infrastrutture messe a disposizione consentano agli utilizzatori tempi di attesa per l’accesso al servizio non superiori a quelli offerti agli utilizzatori di veicoli a combustione interna. I concessionari autostradali, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvedono a pubblicare le caratteristiche tecniche minime delle soluzioni per la ricarica di veicoli elettrici da installare sulle tratte di propria competenza e, nel caso in cui entro centottanta giorni non provvedano a dotarsi di un numero adeguato di punti di ricarica, consentono a chiunque ne faccia richiesta di candidarsi all’installazione delle suddette infrastrutture all’interno delle tratte di propria competenza. In tali casi il concessionario è tenuto a pubblicare, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, una manifestazione di interesse volta a selezionare l’operatore sulla base delle caratteristiche tecniche della soluzione proposta, delle condizioni commerciali che valorizzino l’efficienza, la qualità e la varietà dei servizi nonché dei modelli contrattuali idonei ad assicurare la competitività dell’offerta in termini di qualità e disponibilità dei servizi.

Art. 1 – Comma 698
698. Al fine di promuovere nuovi sistemi di mobilità sostenibile, attraverso la definizione di processi di ottimizzazione della logistica in ambito urbano, alle microimprese e piccole imprese, di cui alla raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, che svolgono attività di trasporto merci urbano di ultimo miglio, nel limite massimo complessivo di 2 milioni di euro per l’anno 2021, è riconosciuto un credito d’imposta annuo nella misura massima del 30 per cento delle spese sostenute e documentate per l’acquisto di cargo bike e cargo bike a pedalata assistita fino ad un importo massimo annuale di 2.000 euro per ciascuna impresa beneficiaria. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministro dell’economia e delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definiti i criteri e le modalità di applicazione e fruizione del credito d’imposta di cui al presente comma, anche con riguardo all’ammontare del credito d’imposta spettante. Al fine di incentivare l’uso di cargo bike a pedalata assistita nel trasporto merci urbano, all’articolo 50, comma 1, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: « I velocipedi a pedalata assistita possono essere dotati di un pulsante che permetta di attivare il motore anche a pedali fermi, purché con questa modalità il veicolo non superi i 6 km/h. ».

Art. 1 – Comma 736
736. Al fine di potenziare la gestione e il funzionamento dei parchi nazionali già costituiti, nonché di garantire il funzionamento dei nuovi parchi nazionali da costituire, le risorse di cui all’articolo 1, comma 43, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, sono incrementate di 6 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2021.

Art. 1 – Comma 737
737. Al fine di garantire il funzionamento delle aree marine protette e dei parchi sommersi di cui al comma 10 dell’articolo 114 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, l’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 8, comma 10, della legge 23 marzo 2001, n. 93, è incrementata di 3 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2021.

Art. 1 – Comma 738
738. Al fine di promuovere la tutela e la valorizzazione delle aree nazionali protette e delle altre aree riconosciute in ambito internazionale per il particolare pregio naturalistico, è autorizzata la spesa di 2 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2023 per la prosecuzione del programma di cui all’articolo 5-ter del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141.

Art. 1 – Comma 739
739. L’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 3 della legge 1° giugno 2002, n. 120, è ridotta di 2 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2023.

Art. 1 – Comma 740
740. Al fine di tutelare gli ecosistemi marini, all’articolo 36, comma 1, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, dopo la lettera ee-septies) è aggiunta la seguente:
« ee-octies) Isole Cheradi e Mar Piccolo, da istituire anche separatamente ».

Art. 1 – Comma 741
741. Per l’istituzione delle aree di cui al comma 740 è autorizzata la spesa di 500.000 euro per l’anno 2021. Alle relative spese di funzionamento si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Art. 1 – Comma 745
745. Al fine di esaminare le richieste e rilasciare la relativa certificazione ambientale, è istituito, presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Comitato per la finanza ecosostenibile composto da tre esperti designati dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di cui uno con funzioni di presidente, da due esperti nominati dal Ministro dell’economia e delle finanze, di cui uno con funzione di vicepresidente, e da due esperti nominati dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri con funzioni di segretario del Comitato interministeriale per la programmazione economica. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono definite le modalità di funzionamento del Comitato, compresi i compensi per i componenti e gli oneri di funzionamento dello stesso.

Art. 1 – Comma 746
746. Al fine dell’attuazione dei commi 743, 744 e 745 del presente articolo è autorizzata la spesa di 500.000 euro annui a decorrere dall’anno 2021. L’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 3 della legge 1° giugno 2002, n. 120, è ridotta di 500.000 euro annui decorrere dall’anno 2021.

Art. 1 – Comma 747
747. All’articolo 5, comma 5, del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, le parole: « non superiore allo 0,5% annuo » sono sostituite dalle seguenti: « non superiore al 2% annuo ».

Art. 1 – Comma 752
752. Al fine di garantire l’attuazione del principio di risparmio dell’acqua attraverso la promozione della misurazione individuale dei consumi, nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è istituito un fondo denominato « Fondo per la promozione dell’uso consapevole della risorsa idrica » con una dotazione pari a 500.000 euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022, destinato all’effettuazione, in collaborazione con l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, di campagne informative per gli utenti del servizio idrico integrato. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti il Ministro dello sviluppo economico e l’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le modalità di utilizzo del Fondo di cui al presente comma.

Art. 1 – Comma 757
757. E’ istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Fondo per il recupero della fauna selvatica, con una dotazione di 1 milione di euro per l’anno 2021. Il Fondo è destinato al fine di sostenere l’attività di tutela e cura della fauna selvatica svolta dalle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, il cui statuto preveda finalità di tutela e cura della fauna selvatica e che gestiscano centri per la cura e il recupero della fauna selvatica ai sensi della legge 11 febbraio 1992, n. 157, con particolare riferimento alle specie faunistiche di interesse comunitario di cui alle direttive 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, e 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentiti il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e il Ministro della salute, sono definite le modalità di utilizzo del Fondo di cui al presente comma.

Art. 1 – Comma 758
758. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano trasmettono al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare l’elenco dei centri per il recupero della fauna selvatica operanti nel rispettivo territorio e afferenti alle associazioni di cui al comma 757.

Art. 1 – Comma 759
759. Al fine di realizzare progetti pilota di educazione ambientale destinati a studenti degli istituti comprensivi delle scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado, site nei comuni che ricadono nelle zone economiche ambientali di cui all’articolo 4-ter del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, nelle riserve MAB-UNESCO e nei siti naturalistici dichiarati dall’UNESCO patrimonio dell’umanità, è istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, un fondo con una dotazione di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono definiti i criteri e le modalità di riparto del fondo di cui al periodo precedente. Alle attività previste dal presente comma, comprese quelle che coinvolgono i docenti scolastici, si provvede nel limite delle risorse del fondo di cui al primo periodo, oltre che nei limiti delle disponibilità del fondo per il miglioramento dell’offerta formativa dell’istituzione scolastica interessata.

Art. 1 – Comma 760
760. Al fine di prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio e di favorire il riutilizzo degli imballaggi usati nelle zone economiche ambientali di cui all’articolo 4-ter del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, è promosso il sistema del vuoto a rendere per gli imballaggi contenenti liquidi a fini alimentari, primari e riutilizzabili di cui, rispettivamente, alle lettere b) ed e) del comma 1 dell’articolo 218 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

Art. 1 – Comma 761
761. Agli utilizzatori di cui alla lettera s) del comma 1 dell’articolo 218 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, aventi la sede operativa all’interno di una zona economica ambientale e che introducono per la vendita il sistema del vuoto a rendere per gli imballaggi di cui al comma 760 del presente articolo è riconosciuto, in via sperimentale, un contributo economico a fondo perduto pari alla spesa sostenuta e documentata per un importo massimo di 10.000 euro ciascuno, corrisposto secondo l’ordine di presentazione delle domande ammissibili, nel limite complessivo di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022, fino a esaurimento delle predette risorse.

Art. 1 – Comma 762
762. Al fine di promuovere il sistema del vuoto a rendere di cui al comma 760, gli utilizzatori di cui al comma 761 riconoscono agli acquirenti, negli anni 2021 e 2022, un abbuono, all’atto della resa dell’imballaggio, pari al 25 per cento del prezzo dell’imballaggio stesso, contenente la merce ed esposto nella fattura o ricevuta fiscale o scontrino fiscale.

Art. 1 – Comma 763
763. Agli utilizzatori che hanno concesso l’abbuono è riconosciuto un credito d’imposta di importo pari al doppio dell’importo degli abbuoni riconosciuti agli acquirenti.

Art. 1 – Comma 764
764. Il credito d’imposta di cui al comma 763 è riconosciuto fino a un importo massimo di 10.000 euro annui per ciascun utilizzatore, nel limite massimo complessivo di 5 milioni di euro annui per gli anni 2021 e 2022. Il credito d’imposta è utilizzabile esclusivamente in compensazione ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, e non è soggetto al limite di cui al comma 53 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

Art. 1 – Comma 765
765. Le disposizioni dei commi da 760 a 764 sono riconosciute nel rispetto delle condizioni e dei limiti di cui al regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti de minimis, al regolamento (UE) n. 1408/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti de minimis nel settore agricolo e al regolamento (UE) n. 717/2014 della Commissione, del 27 giugno 2014, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti de minimis nel settore della pesca e dell’acquacoltura.

Art. 1 – Comma 766
766. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono stabilite le disposizioni per l’attuazione dei commi da 760 a 765.

Art. 1 – Comma 767
767. Nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è istituito, in via sperimentale, il « Fondo per la promozione della tariffazione puntuale » con una dotazione pari a 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022, al fine di incentivare l’adozione dei sistemi di misurazione puntuale dei rifiuti conferiti dalle utenze domestiche al servizio pubblico nei comuni aventi la propria superficie in tutto o in parte compresa all’interno di una zona economica ambientale di cui all’articolo 4-ter del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141.

Art. 1 – Comma 768
768. Agli enti di governo d’ambito com-posti dai comuni di cui al comma 767 o, laddove non costituiti, ai comuni aventi la propria superficie in tutto o in parte compresa all’interno di una zona economica ambientale che adottano uno dei sistemi di misurazione puntuale dei rifiuti conferiti da utenze domestiche al servizio pubblico, ai sensi del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 20 aprile 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 117 del 22 maggio 2017, a valere sulle risorse del Fondo di cui al comma 767 del presente articolo, è erogato un contributo per la copertura fino al 50 per cento dei costi sostenuti per l’acquisto delle infrastrutture tecniche e informatiche necessarie per l’adozione di uno dei sistemi di misurazione puntuale.

Art. 1 – Comma 769
769. Con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono stabiliti criteri e modalità per l’attuazione dei commi 767 e 768, anche ai fini del rispetto dei limiti di spesa ivi previsti.

Art. 1 – Comma 770
770. Al fine di promuovere la diffusione di compostiere di comunità nelle zone economiche ambientali di cui all’articolo 4-ter del decreto-legge 14 ottobre 2019, n. 111, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 dicembre 2019, n. 141, nello stato di previsione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è istituito un fondo denominato « Contributi per la promozione di compostiere di comunità nelle zone economiche ambientali » con una dotazione di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022.

Art. 1 – Comma 771
771. Il fondo di cui al comma 770 è assegnato, mediante bandi pubblici, ai comuni il cui territorio è compreso, in tutto o in parte, all’interno di una zona economica ambientale, per contribuire all’acquisto di compostiere di comunità da realizzare secondo quanto disposto dal regolamento di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 29 dicembre 2016, n. 266. Il contributo riconosciuto ai comuni ai sensi del presente comma è cumulabile con altri contributi o finanziamenti pubblici, anche europei, per la medesima finalità, fino alla concorrenza massima del 100 per cento delle spese sostenute.

Art. 1 – Comma 1087
1087. Al fine di razionalizzare l’uso dell’acqua e di ridurre il consumo di contenitori di plastica per acque destinate ad uso potabile, alle persone fisiche nonché ai soggetti esercenti attività d’impresa, arti e professioni e agli enti non commerciali, compresi gli enti del Terzo settore e gli enti religiosi civilmente riconosciuti, dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2022, spetta un credito d’imposta nella misura del 50 per cento delle spese sostenute per l’acquisto e l’installazione di sistemi di filtraggio, mineralizzazione, raffreddamento e addizione di anidride carbonica alimentare E 290, per il miglioramento qualitativo delle acque destinate al consumo umano erogate da acquedotti, fino a un ammontare complessivo delle stesse non superiore, per le persone fisiche non esercenti attività economica, a 1.000 euro per ciascuna unità immobiliare e, per gli altri soggetti, a 5.000 euro per ciascun immobile adibito all’attività commerciale o istituzionale.

Art. 1 – Comma 1088
1088. Il credito d’imposta di cui al comma 1087 spetta nel limite complessivo di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e 2022. Con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle entrate, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono stabiliti i criteri e le modalità di applicazione e di fruizione del credito d’imposta, al fine del rispetto del limite di spesa di cui al presente comma.

Art. 1 – Comma 1089
1089. Al fine di effettuare il monitoraggio e la valutazione della riduzione del consumo di contenitori di plastica per acque destinate ad uso potabile conseguita a seguito della realizzazione degli interventi di cui al comma 1087, in analogia a quanto previsto in materia di detrazioni fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici, le informazioni sugli interventi effettuati sono trasmesse per via telematica all’ENEA. L’ENEA elabora le informazioni pervenute e trasmette una relazione sui risultati degli interventi al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, al Ministro dell’economia e delle finanze e al Ministro dello sviluppo economico.

Note

L'articolo Legge 30 dicembre 2020, n. 178 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023. (pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 322 del 30 dicembre 2020 S.O.). proviene da Giustamm.

REDAZIONE – Approfondimento tematico – 4/1/2019 n.10

Redazione Giustamm.it — Thu, 03 Jan 2019 23:00:00 +0000

REDAZIONE – Approfondimento tematico – 4/1/2019 n.10

Legge di Bilancio 2019 : "a prima lettura"

La attuale legge di Bilancio 2019 (Legge 30 dicembre 2018 n. 145 in Gazzetta Ufficiale n. 302 del 31 dicembre 2018 – S. O. n. 62) non si sottrae alla sua rituale lettura problematica, accogliendo in un solo articolo, di oltre mille commi, un panorama normativo quanto mai variegato, con innesti, parcellizzate novelle, rimandi a raffica di incerta lettura complessiva.

Valga allora segnalare una moderata elencazione di interventi che si raccordano con le materie di più¹ consolidata frequentazione giuridica.

A. Pagano

Mobilità cittadina

102. Al fine di sostenere la diffusione della micromobilità elettrica e promuovere l’utilizzo di mezzi di trasporto innovativi e sostenibili, nelle città è autorizzata la sperimentazione della circolazione su strada di veicoli per la mobilità personale a propulsione prevalentemente elettrica, quali segway, hoverboard e monopattini. A tale fine, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono definiti le modalità di attuazione e gli strumenti operativi della sperimentazione.

103. All’articolo 7 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, dopo il comma 9 è inserito il seguente: « 9-bis. Nel delimitare le zone di cui al comma 9 i comuni consentono, in ogni caso, l’accesso libero a tali zone ai veicoli a propulsione elettrica o ibrida ».

Autostrade ciclabili

104. Allo scopo di finanziare interventi finalizzati alla progettazione delle autostrade ciclabili, è istituito, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Fondo per le autostrade ciclabili con uno stanziamento di 2 milioni di euro per l’anno 2019. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le modalità di erogazione delle risorse del predetto Fondo, nonchè le modalità di verifica e controllo dell’effettivo utilizzo da parte degli enti territoriali delle risorse erogate per le finalità di cui al presente comma.

Opere Pubbliche

139. Al fine di favorire gli investimenti sono assegnati ai comuni contributi per investimenti relativi a opere pubbliche di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, nel limite complessivo di 250 milioni di euro annui per gli anni dal 2021 al 2025, di 400 milioni di euro per l’anno 2026, di 450 milioni di euro annui per gli anni dal 2027 al 2031 e di 500 milioni di euro annui per gli anni 2032 e 2033. I contributi non sono assegnati per la realizzazione di opere integralmente finanziate da altri soggetti.

140. Gli enti di cui al comma 139 comunicano le richieste di contributo al Ministero dell’interno entro il termine perentorio del 15 settembre dell’esercizio precedente all’anno di riferimento del contributo. La richiesta deve contenere le informazioni riferite alla tipologia dell’opera e al codice unico di progetto (CUP) e ad eventuali forme di finanziamento concesse da altri soggetti sulla stessa opera. La mancanza dell’indicazione di un CUP valido ovvero l’errata indicazione in relazione all’opera per la quale viene chiesto il contributo comporta l’esclusione dalla procedura. Per ciascun anno:

a) la richiesta di contributo deve riferirsi a opere inserite in uno strumento programmatorio;

b) ciascun comune può inviare una richiesta, nel limite massimo di 1.000.000 di euro per i comuni con una popolazione fino a 5.000 abitanti, di 2.500.000 euro per i comuni con popolazione da 5.001 a 25.000 abitanti e di 5.000.000 di euro per i comuni con popolazione superiore a 25.000 abitanti;

c) il contributo può essere richiesto per tipologie di investimenti che sono specificatamente individuate nel decreto del Ministero dell’interno con cui sono stabilite le modalità per la trasmissione delle domande.

141. L’ammontare del contributo attribuito a ciascun ente è determinato, entro il 15 novembre dell’esercizio precedente all’anno di riferimento del contributo, con decreto del Ministero dell’interno, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, secondo il seguente ordine di priorità : a) investimenti di messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico; b) investimenti di messa in sicurezza di strade, ponti e viadotti; c) investimenti di messa in sicurezza degli edifici, con precedenza per gli edifici scolastici, e di altre strutture di proprietà dell’ente. Ferme restando le priorità di cui alle lettere a), b) e c), qualora l’entità delle richieste pervenute superi l’ammontare delle risorse disponibili, l’attribuzione è effettuata a favore degli enti che presentano la minore incidenza del risultato di amministrazione, al netto della quota accantonata, rispetto alle entrate finali di competenza, ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, risultanti dai rendiconti della gestione del penultimo esercizio precedente a quello di riferimento, assicurando, comunque, ai comuni con risultato di amministrazione, al netto della quota accantonata, negativo, un ammontare non superiore alla metà delle risorse disponibili.

142. Le informazioni di cui al comma 141 sono desunte dal prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione allegato al rendiconto della gestione e dal quadro generale riassuntivo trasmessi ai sensi dell’articolo 18, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, alla banca dati delle amministrazioni pubbliche. Sono considerate esclusivamente le richieste di contributo pervenute dagli enti che, alla data di presentazione della richiesta medesima, hanno trasmesso alla citata banca dati i documenti contabili di cui all’articolo 1, comma 1, lettere b) ed e), e all’articolo 3 del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 12 maggio 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 26 maggio 2016, riferiti all’ultimo rendiconto della gestione approvato. Nel caso di comuni per i quali sono sospesi i termini ai sensi dell’articolo 44, comma 3, del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229, le informazioni di cui al primo periodo sono desunte dall’ultimo certificato di conto consuntivo trasmesso al Ministero dell’interno.

143. L’ente beneficiario del contributo di cui al comma 139 è tenuto ad affidare i lavori per la realizzazione delle opere pubbliche entro otto mesi decorrenti dalla data di emanazione del decreto di cui al comma 141. I risparmi derivanti da eventuali ribassi d’asta sono vincolati fino al collaudo ovvero alla regolare esecuzione di cui al comma 144 e successivamente possono essere utilizzati per ulteriori investimenti, per le medesime finalità previste dal comma 141, a condizione che gli stessi vengano impegnati entro sei mesi dal collaudo, ovvero dalla regolare esecuzione.

144. I contributi assegnati con il decreto di cui al comma 141 sono erogati dal Ministero dell’interno agli enti beneficiari per il 20 per cento entro il 28 febbraio dell’anno di riferimento del contributo, per il 60 per cento entro il 31 luglio dell’anno di riferimento del contributo, previa verifica dell’avvenuto affidamento dei lavori, attraverso il sistema di monitoraggio di cui al comma 146, e per il restante 20 per cento previa trasmissione, al Ministero dell’interno, del certificato di collaudo, ovvero del certificato di regolare esecuzione rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori, ai sensi dell’articolo 102 del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

145. Nel caso di mancato rispetto dei termini e delle condizioni previsti dai commi 143 e 144, il contributo è recuperato dal Ministero dell’interno secondo le modalità di cui ai commi 128 e 129 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228.

146. Il monitoraggio delle opere pubbliche di cui ai commi da 139 a 145 è effettuato dai comuni beneficiari attraverso il sistema previsto dal decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, classificando le opere sotto la voce « Contributo investimenti legge di bilancio 2019 ».

147. Il Ministero dell’interno, in collaborazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, effettua un controllo a campione sulle opere pubbliche oggetto del contributo di cui al comma 139.

148. Il Ministero dell’interno può stipulare un’apposita convenzione con la Cassa depositi e prestiti Spa, quale istituto nazionale di promozione ai sensi dell’articolo 1, comma 826, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, per disciplinare le attività di supporto e assistenza tecnica connesse all’utilizzo delle risorse del fondo di cui al comma 139, con oneri posti a carico del medesimo fondo.

Giustizia Amministrativa – assunzioni di Consiglieri di Stato e referendari TAR

320. Al fine di agevolare la definizione dei processi amministrativi pendenti e di ridurre ulteriormente l’arretrato, è autorizzata l’assunzione, con conseguente incremento della dotazione organica, di consiglieri di Stato e di referendari dei tribunali amministrativi regionali, anche in deroga alla vigente normativa in materia di turn over. A tal fine, è autorizzata la spesa per un onere massimo complessivo di 4,9 milioni di euro per l’anno 2019, di 5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021, di 5,6 milioni di euro per l’anno 2022, di 5,9 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023 e 2024, di 6 milioni di euro per l’anno 2025, di 6,1 milioni di euro per l’anno 2026 e di 7 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2027. Per le connesse esigenze di funzionamento della giustizia amministrativa è autorizzata la spesa di 500.000 euro per l’anno 2019 e di 1.000.000 di euro annui a decorrere dall’anno 2020. L’amministrazione comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati relativi al personale assunto e i relativi oneri.

Giustizia Amministrativa – assunzione di personale (non magistratuale)

321. Al fine di agevolare la definizione dei processi amministrativi pendenti e di ridurre ulteriormente l’arretrato, per il triennio 2019-2021, in deroga ai vigenti limiti assunzionali, è autorizzato il reclutamento, con contratto di lavoro a tempo indeterminato, sino a 26 unità di personale non dirigenziale del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, con conseguente incremento della dotazione organica. Per l’attuazione del presente comma è autorizzata la spesa di 0,6 milioni di euro per l’anno 2019 e di 1,12 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2020. L’amministrazione comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati relativi al personale assunto e i relativi oneri.

Giustizia contabile – assunzione di referendari della Corte dei Conti

322. Al fine di agevolare la definizione dei processi pendenti dinanzi alla giurisdizione contabile, compresi i giudizi di conto, e di ridurre ulteriormente l’arretrato, è autorizzata l’assunzione di referendari della Corte dei conti, anche in deroga alla vigente normativa in materia di turn over. A tale fine è autorizzata una spesa nel limite massimo complessivo di 3.390.000 euro per l’anno 2019, di 3.457.000 euro per gli anni 2020 e 2021, di 3.582.000 euro per l’anno 2022, di 3.939.000 euro per l’anno 2023, di 3.961.000 euro per l’anno 2024, di 4.032.000 euro per l’anno 2025, di 4.103.000 euro per l’anno 2026 e di 5.308.000 euro annui a decorrere dall’anno 2027. Per le connesse esigenze di funzionamento della giustizia contabile è autorizzata la spesa di 500.000 euro per l’anno 2019 e di 1 milione di euro annui a decorrere dall’anno 2020. Il Segretariato generale della Corte dei conti comunica alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i dati relativi al personale assunto e i relativi oneri.

Magistratura ordinaria – ruolo organico del personale

379. Il ruolo organico del personale della magistratura ordinaria è aumentato complessivamente di 600 unità . Il Ministero della giustizia, in aggiunta alle ordinarie facoltà assunzionali, è autorizzato a bandire, dall’anno 2019, procedure concorsuali e, conseguentemente, ad assumere un contingente massimo annuo di 200 magistrati ordinari per il triennio 2020-2022. La tabella B allegata alla legge 5 marzo 1991, n. 71, da ultimo modificata dall’articolo 6 del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, è sostituita dalla tabella 2 allegata alla presente legge. Con uno o più¹ decreti del Ministro della giustizia, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentito il Consiglio superiore della magistratura, sono rideterminate le piante organiche degli uffici giudiziari.

380. Per l’attuazione delle disposizioni del comma 379 è autorizzata la spesa nel limite di euro 13.962.056 per l’anno 2020, di euro 30.657.856 per l’anno 2021, di euro 48.915.996 per l’anno 2022, di euro 53.571.284 per l’anno 2023, di euro 60.491.402 per l’anno 2024, di euro 65.988.496 per l’anno 2025, di euro 71.553.688 per l’anno 2026, di euro 72.618.826 per l’anno 2027, di euro 73.971.952 per l’anno 2028, di euro 75.396.296 per l’anno 2029, di euro 76.322.120 per l’anno 2030 e di euro 76.820.640 annui a decorrere dall’anno 2031.

Scuola Superiore Meridionale

409. Al fine di rafforzare la partecipazione dell’Italia al progresso delle conoscenze e alla formazione post-laurea, anche mediante l’adesione alle migliori prassi internazionali, e per assicurare una più¹ equa distribuzione delle scuole superiori nel territorio nazionale, l’Università degli studi di Napoli Federico II istituisce, in via sperimentale, nei propri locali, per il triennio costituito dagli anni accademici dal 2019/2020 al 2021/2022, la Scuola superiore meridionale.

410. La Scuola superiore meridionale organizza corsi:

a) di formazione pre-dottorale e di ricerca e formazione post-dottorato, rivolti a studiosi, ricercatori, professionisti e dirigenti altamente qualificati;

b) di dottorato di ricerca di alto profilo internazionale, che uniscano ricerca pura e ricerca applicata in collaborazione con le scuole universitarie federate o con altre università ;

c) ordinari e di master;

d) di laurea magistrale in collaborazione con le scuole universitarie federate o con altre università .

411. L’offerta formativa di cui al comma 410 è attivata sulla base di un piano strategico predisposto da un apposito comitato ordinatore, composto da due membri designati rispettivamente dall’Università degli studi di Napoli Federico II e dalle scuole universitarie federate, nonchè da tre esperti di elevata professionalità scelti dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Ai componenti del comitato non spettano compensi, indennità , gettoni di presenza o altri emolumenti comunque denominati, nè rimborsi delle spese.

412. Per le attività della Scuola superiore meridionale è autorizzata la spesa di 8,209 milioni di euro per l’anno 2019, di 21,21 milioni di euro per l’anno 2020, di 18,944 milioni di euro per l’anno 2021, di 17,825 milioni di euro per l’anno 2022, di 14,631 milioni di euro per l’anno 2023, di 9,386 milioni di euro per l’anno 2024 e di 3,501 milioni di euro per l’anno 2025.

413. Allo scadere del triennio di operatività , previo reperimento di idonea copertura finanziaria, con apposito provvedimento legislativo, e previa valutazione positiva dei risultati da parte dell’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca, la Scuola superiore meridionale assume carattere di stabilità e autonomia di bilancio, statutaria e regolamentare. Previo parere favorevole del consiglio di amministrazione federato, la Scuola superiore meridionale potrà entrare a far parte delle scuole universitarie federate. In caso di mancato reperimento delle risorse necessarie o di valutazione non positiva dei risultati del primo triennio, le attività didattiche e di ricerca della Scuola sono portate a termine dall’Università degli studi di Napoli Federico II, nell’ambito delle risorse di cui al comma 412.

Dismissioni

422. Nel periodo 2019-2021 il Governo si impegna ad attuare, con la cooperazione dei soggetti istituzionali competenti e utilizzando tutti gli strumenti previsti dalla normativa di settore, un programma di dismissioni immobiliari volto a conseguire introiti per un importo non inferiore a 950 milioni di euro per l’anno 2019 e a 150 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021, al netto delle quote non destinate al Fondo per ammortamento dei titoli di Stato o alla riduzione del debito degli enti. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 30 aprile 2019, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, è approvato un piano di cessione di immobili pubblici e sono disciplinati i criteri e le modalità di dismissione degli immobili da attuare negli anni 2019, 2020 e 2021. Con la medesima procedura si provvede almeno annualmente all’aggiornamento del piano, nell’arco del triennio.

423. Il piano di cui al comma 422 ricomprende:

a) immobili di proprietà dello Stato, non utilizzati per finalità istituzionali, individuati con uno o più¹ decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta dell’Agenzia del demanio, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge;

b) immobili di proprietà dello Stato in uso al Ministero della difesa, diverso dall’abitativo, non più¹ necessari alle proprie finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione, individuati con uno o più¹ decreti del Ministro della difesa, sentita l’Agenzia del demanio, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge;

c) immobili di proprietà dello Stato per i quali sia stata presentata richiesta di attribuzione ai sensi dell’articolo 56-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, accolta dall’Agenzia del demanio e per i quali l’ente non abbia adottato la prescritta delibera, salvo che non vi provveda entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge;

d) immobili ad uso diverso da quello abitativo di proprietà di altre pubbliche amministrazioni, diverse dagli enti territoriali, come definite ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che i suddetti enti possono proporre ai fini dell’inserimento nel piano di cessione.

424. Le cessioni sono disciplinate dalla normativa vigente e nel rispetto del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

425. Con riferimento al piano di cui al comma 422, le risorse rivenienti dalla cessione degli immobili statali sono destinate al Fondo per ammortamento dei titoli di Stato; quelle rivenienti dalla cessione degli immobili degli altri enti sono destinate alla riduzione del debito degli stessi e, in assenza del debito, o comunque per la parte eventualmente eccedente, al Fondo per ammortamento dei titoli di Stato.

426. Al fine di incentivare la realizzazione del piano di cui al comma 422, nonchè l’attivazione di nuovi investimenti in armonia con il tessuto sociale di riferimento, per i beni di cui al comma 423, lettere a), b) e c), il piano può individuare modalità per la valorizzazione dei beni medesimi, ivi compreso l’adeguamento della loro destinazione, nonchè per l’attribuzione agli enti territoriali di una quota non inferiore al 5 per cento e non superiore al 15 per cento del ricavato della vendita degli immobili alla cui valorizzazione i predetti enti abbiano contribuito. La predetta quota è definita secondo i criteri previsti dal decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della difesa, del 7 agosto 2015, recante determinazione delle modalità di attribuzione agli enti territoriali di una quota parte dei proventi della valorizzazione o alienazione degli immobili pubblici la cui destinazione d’uso sia stata modificata, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 215 del 16 novembre 2015. Gli enti territoriali destinano le somme ricevute alla riduzione del debito degli stessi e, in assenza del debito, o comunque per la parte eventualmente eccedente, a spese di investimento.

427. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono riconosciuti all’Agenzia del demanio i maggiori costi sostenuti per le attività connesse all’attuazione dei commi da 422 a 433 a valere sulle conseguenti maggiori entrate, secondo le modalità previste dall’articolo 11-quinquies, comma 4, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248.

Diritti audiovisivi

651. All’articolo 18 del decreto legislativo 9 gennaio 2008, n. 9, dopo il comma 1 sono aggiunti i seguenti:

« 1-bis. I licenziatari che hanno stipulato contratti di licenza con gli organizzatori della competizione o con gli organizzatori degli eventi sono legittimati ad agire in giudizio nel caso di violazione dei diritti audiovisivi oggetto della licenza trasmessi o diffusi sulle reti di comunicazione e ad ottenere che sia vietato il proseguimento della violazione. Sussiste in ogni caso il litisconsorzio necessario con i soggetti di cui al comma 1.

1-ter. Il giudice, su istanza della parte legittimata ad agire ai sensi dei commi 1 e 1-bis, dispone misure idonee ad impedire la reiterazione delle violazioni del diritto d’autore e dei diritti connessi, anche per l’intera durata della competizione e per ciascuno dei suoi eventi ».

Appalti pubblici

912. Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fino al 31 dicembre 2019, le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 36, comma 2, del medesimo codice, possono procedere all’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici e mediante le procedure di cui al comma 2, lettera b), del medesimo articolo 36 per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro.

913. Le risorse finanziarie derivanti dalle eventuali economie di gestione o comunque realizzate in fase di appalto, o in corso d’opera, nonchè quelle costituite dagli eventuali ulteriori residui relativi ai finanziamenti assegnati per la realizzazione dei progetti inseriti nel Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia, di cui all’articolo 1, commi da 974 a 978, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, sono revocate e rimangono acquisite al fondo a tale scopo istituito nel bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri o, se finanziate ai sensi dell’articolo 1, commi 140 e 141, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, al Fondo per lo sviluppo e la coesione, per essere destinate, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, al finanziamento di spese di investimento dei comuni e delle città metropolitane.

914. Le convenzioni stipulate nell’ambito del Programma di cui al comma 913 e concluse sulla base di quanto disposto ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 maggio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 148 del 27 giugno 2017, nonchè delle delibere del CIPE n. 2/2017 del 3 marzo 2017 e n. 72/2017 del 7 agosto 2017, adottate ai sensi dell’articolo 1, comma 141, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, producono effetti nel corso dell’anno 2019, ai sensi del comma 916 del presente articolo, con riguardo al rimborso delle spese sostenute e certificate dagli enti beneficiari in base al cronoprogramma.

915. Al rimborso delle spese di cui al comma 914 si provvede mediante utilizzo dei residui iscritti nel Fondo per lo sviluppo e la coesione per le medesime finalità del Programma straordinario di cui al comma 913.

916. Entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge la Presidenza del Consiglio dei ministri e gli enti beneficiari provvedono all’adeguamento delle convenzioni giù sottoscritte alle disposizioni del comma 913.

Espropriazioni – Roma Capitale

925. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, il Commissario straordinario del Governo per la gestione del piano di rientro del debito pregresso del comune di Roma è autorizzato ad assumere nel piano di rientro, con i limiti di cui al comma 926 del presente articolo, gli oneri derivanti dall’emanazione da parte di Roma Capitale di provvedimenti ai sensi dell’articolo 42-bis del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità , di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, anche adottati in pendenza di giudizio, qualora l’indebita utilizzazione di beni immobili per scopi di interesse pubblico abbia comportato la loro modificazione, anteriormente alla data del 28 aprile 2008, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità ovvero qualora sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio o l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera ovvero il decreto di esproprio.

926. Ai fini di cui al comma 925, il Commissario straordinario del Governo per la gestione del piano di rientro del debito pregresso del comune di Roma procede ad autorizzare il pagamento, sul bilancio separato del piano di rientro del debito pregresso del comune di Roma, dell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale previsto dai commi 1 e 3 dell’articolo 42-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, entrambi devalutati in applicazione dell’articolo 248, comma 4, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, così come richiamato dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2008, determinato da Roma Capitale, e al ristoro del pregiudizio derivante da occupazione senza titolo di cui al comma 3 del medesimo articolo 42-bis limitatamente agli importi maturati sino alla data del 28 aprile 2008.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 4/1/2019 n.10 proviene da Giustamm.

Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2018 n.103

Redazione Giustamm.it — Tue, 22 May 2018 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 23/5/2018 n.103

Presidente Lattanzi, Redattore Zanon

sull’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 1, comma 527, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 limitatamente alle parole «al primo e»

BILANCIO DELLO STATO Rapporti Stato/Regioni art. 1, comma 527, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 Bilancio e contabilità pubblica Legge di bilancio 2017 Rideterminazione di livello di finanziamento di fabbisogno sanitario nazionale standard per gli anni 2017-2018 e determinazione per l’anno 2019 Q.l.c. sollevata dalla Regione Veneto Asserita violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione Illegittimità costituzionale parziale

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 527, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), limitatamente alle parole «al primo e».

SENTENZA N. 103
ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giorgio LATTANZI; Giudici : Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392 e 392, primo, secondo e terzo periodo, 394, 527 e 528, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promossi dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, dalla Regione Veneto, dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione autonoma Sardegna, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Regione Lombardia, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione Siciliana, con ricorsi notificati il 17-22 febbraio, il 16 febbraio, il 17-22 febbraio, il 16-21 febbraio e il 20 febbraio 2017, depositati in cancelleria il 22, il 23, il 24, il 27 e il 28 febbraio 2017 e iscritti rispettivamente ai numeri da 18 a 25 del registro ricorsi 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2018 il Giudice relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione Veneto, Renate von Guggenberg per la Provincia autonoma di Bolzano, Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna, Fabio Cintioli per la Regione Lombardia, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Marina Valli per la Regione Siciliana, e gli avvocati dello Stato Gianni De Bellis e Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, con ricorso notificato il 17-22 febbraio 2017 e depositato il 22 febbraio 2017 (reg. ric. n. 18 del 2017), ha impugnato l’art. 1, commi 392 e 394, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), per violazione dei seguenti parametri: art. 2, comma 1, lettera a); art. 3, comma 1, lettere f) e l); artt. 4, 12, 48-bis e 50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta); artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, «in combinato disposto» con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione); normativa di attuazione statutaria di cui alla legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta), «come integrata» dagli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica); principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza, di cui agli artt. 5, 120 e 3 Cost.
1.1.– La ricorrente espone che le disposizioni impugnate stabiliscono il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e le modalità attraverso cui le Regioni e le Province autonome concorrono al medesimo per le quote di loro spettanza, in vista del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Evidenzia che il comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 prevede, in particolare, che «[p]er gli anni 2017 e 2018, il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, indicato dall’intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano dell’11 febbraio 2016 (Rep. Atti n. 21/CSR), in attuazione dell’articolo 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è rideterminato rispettivamente in 113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di euro. Per l’anno 2019 il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato è stabilito in 115.000 milioni di euro. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano assicurano gli effetti finanziari previsti dal presente comma, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017».
La ricorrente illustra, ancora, il contenuto del comma 394 del medesimo art. 1 della legge n. 232 del 2016, a tenore del quale «[c]on i medesimi accordi di cui al comma 392 le regioni a statuto speciale assicurano il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016; decorso il termine del 31 gennaio 2017, all’esito degli accordi sottoscritti, il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, con proprio decreto attua quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell’11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario».
Ricorda che l’intesa dell’11 febbraio 2016 – menzionata da entrambe le disposizioni impugnate – è stata adottata in attuazione dell’art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», e che tale intesa ha determinato il fabbisogno del Servizio sanitario nazionale – con l’obbligo di concorrervi tanto per le Regioni ordinarie che per le Regioni speciali – in 113.063 milioni di euro per l’anno 2017 e in 114.998 milioni di euro per l’anno 2018. Evidenzia, tuttavia, che la menzionata intesa «ovviamente non ha coinvolto, né poteva, la Regione Valle d’Aosta», rispetto alla quale la relativa quota di concorso avrebbe dovuto concordarsi (ai sensi del medesimo art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015) con «apposita e separata intesa bilaterale».
1.2.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste sottolinea che il comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 impone una riduzione del fabbisogno finanziario del Servizio sanitario nazionale, fissando l’ammontare del finanziamento statale per gli anni dal 2017 al 2019 e prevedendo, al contempo, che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurino gli effetti finanziari così determinati, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017. Per l’ipotesi in cui, tuttavia, non si addivenisse alla stipula degli accordi entro il suddetto termine, la ricorrente ricorda che il successivo comma 394 del medesimo art. 1 «prevede – o sembra prevedere, data la sua confusoria formulazione – che sia il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, ad attuare con proprio decreto quanto previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016», al fine di garantire comunque il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario.
La lesione degli evocati parametri costituzionali e statutari, ad opera delle disposizioni impugnate, viene individuata, dunque, nell’imposizione alla Regione autonoma ricorrente, «se del caso, anche in maniera unilaterale», di un concorso alla riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale.
1.3.– Ricorda la ricorrente, a tale proposito, che: lo statuto di autonomia le attribuisce «potestà legislativa piena» in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione» (art. 2, comma 1, lettera a), e «quella d’integrazione e attuazione» in materia di «finanze regionali e comunali», nonché in materia di «igiene e sanità, assistenza ospedaliera e profilattica» (art. 3, comma 1, lettere f e l); nei medesimi ambiti materiali, alla Regione spetta l’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative (art. 4 dello statuto di autonomia); alla Regione spetta, oltre al gettito delle entrate proprie, una quota dei tributi erariali, attribuita dallo Stato, sentito il Consiglio della Valle (art. 12 dello statuto di autonomia); in attuazione delle previsioni statutarie, la legge n. 724 del 1994, agli artt. 34 e 36, ha previsto espressamente che la Valle d’Aosta provveda al finanziamento del proprio servizio sanitario autonomamente, cioè senza oneri a carico del bilancio statale.
Alla luce del descritto quadro normativo, dunque, la ricorrente ritiene che il legislatore statale non abbia alcun titolo per imporle di partecipare «alla manovra finanziaria delineata dall’art. 1, commi 392 e 394», della legge n. 232 del 2016.
La Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, infatti, assicura il finanziamento del Servizio sanitario regionale con risorse gravanti esclusivamente sul proprio bilancio, sicché eventuali economie di spesa potrebbero essere destinate solo ad interventi relativi al settore sanitario regionale, con conseguente illegittimità del «loro storno a favore del Servizio sanitario nazionale».
A sostegno di tale conclusione viene richiamata giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 125 del 2015, n. 187 e n. 115 del 2012, n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009), che dimostrerebbe come l’intervento statale previsto dalle disposizioni impugnate, oltre a violare i parametri statutari ricordati, si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., «in combinato disposto» con l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto costituirebbe un esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica «del tutto destituito di fondamento competenziale – per il soggetto cui è rivolto e l’oggetto disciplinato – e lesivo dell’autonomia finanziaria dell’odierna ricorrente».
1.4.– Sarebbero, ancora, violati gli artt. 48-bis e 50 dello statuto di autonomia, unitamente, ancora, alle «norme di attuazione statutaria di cui alle leggi n. 690 del 1981 e n. 724 del 1994» – nonché i «principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza», di cui agli artt. 3, 5 e 120 Cost.
In particolare, la legge n. 690 del 1981 – contenente una revisione dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste – emanata in attuazione dell’art. 50 dello statuto di autonomia, e per come «integrata» dagli artt. 34 e 36 della legge n. 724 del 1994, pone a carico esclusivo della Regione il finanziamento del Servizio sanitario regionale e il procedimento di formazione e le modalità di revisione di tale legge «sono strutturalmente informati al principio di leale collaborazione», escludendo qualunque «unilateralismo» da parte del legislatore statale.
La legge n. 690 del 1981, infatti, è stata adottata d’accordo fra lo Stato e la Giunta regionale (ai sensi dell’art. 50 dello statuto di autonomia) e, in forza della espressa previsione di cui all’art. 1 del decreto legislativo 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Valle d’Aosta), può essere successivamente modificata «solo con il procedimento di cui all’art. 48-bis del medesimo statuto speciale», cioè con decreti legislativi elaborati da commissioni paritetiche e previa sottoposizione al parere del Consiglio della Regione.
Ne deriverebbe – come sarebbe stato già sancito dalla giurisprudenza costituzionale in relazione a questioni analoghe (vengono richiamate, ancora una volta, le sentenze n. 125 del 2015 e n. 133 del 2010) – che le disposizioni impugnate sarebbero lesive degli evocati parametri statutari e costituzionali, laddove «pretendono, al di fuori di ogni ragionevolezza, di disciplinare unilateralmente aspetti che l’art. 50 dello Statuto speciale – fonte di grado costituzionale – riserva alla legislazione attuativa, e più precisamente ad una legge dello Stato adottata in accordo con la giunta regionale […], suscettibile di successive modifiche solo attraverso i peculiari moduli concertativi previsti dall’art. 48 bis».
Le violazioni dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza, di cui agli artt. 3, 5 e 120 Cost., e delle «prerogative costituzionali e statutarie di cui la ricorrente è titolare», inoltre, sarebbero «ulteriormente aggravate» dal particolare meccanismo «suppletivo» di determinazione del livello di concorso previsto dall’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016.
Secondo la Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, infatti, quest’ultima disposizione – che la ricorrente stessa definisce «di non semplice interpretazione, data la formulazione per nulla perspicua» – parrebbe prevedere che, in caso di mancato accordo, sia lo Stato (attraverso un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, adottato di concerto con il Ministro della salute) ad attuare quanto prescritto «per il settore sanitario» dall’intesa dell’11 febbraio 2016, attraverso la fissazione unilaterale delle quote di concorso, così estendendo alla Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste «un’intesa che questa non ha sottoscritto», e che non potrebbe coinvolgerla, in quanto essa non grava sull’erario per il settore sanitario. Inoltre, sarebbero «del tutto irragionevoli i termini per la stipula dell’accordo», non potendosi immaginare che una «seria e credibile trattativa politica, specie su temi così delicati», possa essere intavolata «nel ristretto margine di circa un mese (dall’entrata in vigore della legge, il 1° gennaio 2017, al termine ultimo per stipulare l’accordo, il 31 dello stesso mese)».
Il complesso di queste previsioni, dunque, si porrebbe in contrasto con la giurisprudenza costituzionale, secondo cui «il principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra lo Stato e le Regioni speciali impone la tecnica dell’accordo» (viene citata la sentenza n. 74 del 2009), in quanto «espressione» della particolare autonomia in materia finanziaria di cui godono le Regioni a statuto speciale (vengono citate le sentenze n. 193 del 2012, n. 82 del 2007 e n. 353 del 2004).
1.5.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
L’Avvocatura generale dello Stato sostiene che, con l’intesa tra lo Stato e le Regioni dell’11 febbraio 2016, attuativa dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sarebbe stato definito, nell’ambito della complessiva manovra di finanza pubblica a carico delle Regioni – pari a 3.980 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.480 milioni di euro, a decorrere dall’anno 2018 – il «contributo del settore sanitario», pari rispettivamente a 3.500 e 5.000 milioni di euro, con conseguente riduzione di pari importo del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale.
Poiché le autonomie speciali (con la parziale eccezione della Regione Siciliana) provvedono al finanziamento dei servizi sanitari regionali con risorse proprie, la difesa statale asserisce che la suddetta riduzione non avrebbe garantito i complessivi effetti finanziari previsti, sicché la medesima intesa dell’11 febbraio 2016 avrebbe previsto la stipula di singoli accordi bilaterali tra lo Stato e le autonomie speciali, per concordare «la quota di manovra» a carico di queste ultime, «pena l’applicazione» di una «clausola di salvaguardia» che avrebbe comportato un’ulteriore riduzione del finanziamento statale del Servizio sanitario nazionale.
A fronte della mancata stipula di tali accordi, il comma 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 avrebbe «riaperto il termine per la sottoscrizione di dette intese», spostandolo al 31 gennaio 2017 e confermando gli effetti della «clausola di salvaguardia».
Dal complesso normativo così ricostruito, la difesa statale deduce che «l’eventuale censura andrebbe, semmai, riferita alla norma originaria, ovvero all’articolo 1, comma 680, della legge 208/2015».
Sottolinea, però, che la concreta attuazione della manovra prevista da tale ultima disposizione sarebbe stata «condivisa dalle regioni e province autonome» proprio con l’intesa dell’11 febbraio 2016, «inclusa l’automatica applicazione della manovra a carico delle regioni a statuto ordinario, ed il rinvio a singoli Accordi per ciascuna Autonomia speciale», sicché sarebbe da escludere la sussistenza di qualsiasi imposizione unilaterale della manovra e, di conseguenza, il contrasto con i parametri statutari e costituzionali richiamati dalla ricorrente.
Ad analoghe conclusioni dovrebbe pervenirsi anche in relazione all’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, che introdurrebbe «una nuova manovra a carico del settore sanitario per gli anni 2017, 2018 e 2019». Anche in questo caso, infatti, mentre l’applicazione alle Regioni a statuto ordinario sarebbe «garantita dalla riduzione del livello del fabbisogno sanitario standard», per le autonomie speciali si rinvierebbe «a singoli Accordi con il Governo».
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, in particolare, le disposizioni impugnate, intervenendo sul fabbisogno sanitario ritenuto congruo per l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizioni di appropriatezza ed efficienza, influirebbero «anche sul livello della spesa sanitaria della ricorrente, sebbene la stessa non riceva finanziamenti specifici per la funzione sanitaria».
Ricorda, a questo proposito, la difesa statale che il finanziamento del Servizio sanitario nazionale «è calcolato su base nazionale (in quanto destinato a funzioni soggette al rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni)», sicché, a fronte di una riduzione del finanziamento erariale per il comparto delle Regioni a statuto ordinario, sarebbe previsto «che anche le Autonomie speciali realizzino un risparmio».
Anche le autonomie speciali, infatti, secondo la giurisprudenza costituzionale richiamata dall’Avvocatura generale dello Stato (sono citate le sentenze n. 127 del 2015, n. 193 e n. 148 del 2012), potrebbero essere obbligate a partecipare agli obiettivi di risanamento della finanza pubblica generale, al fine di rispettare i vincoli di bilancio imposti dall’Unione europea, mediante l’imposizione di misure, quali quelle di cui si discute, concordate ed aventi carattere transitorio (sono richiamate le sentenze n. 127 del 2016, n. 19 del 2016 – recte: 2015 –, n. 99 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012).
2.– La Regione Veneto, con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il 23 febbraio 2017 (reg. ric. n. 19 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, 527 e 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
Il comma 392, in particolare, è censurato per violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, terzo comma, 118 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., nonché dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), dell’art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione) e dell’art. 5, comma 1, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Il comma 527, a sua volta, è denunciato per contrasto con gli artt. 3, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. nonché per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Infine, il comma 528 è censurato per violazione dell’art. 119 Cost.
2.1.– Con riferimento, in particolare, all’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, la ricorrente evidenzia che tale disposizione prevede una riduzione, rispetto a quanto stabilito nell’intesa sancita l’11 febbraio 2016 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato.
L’accordo citato, infatti, aveva previsto, in attuazione dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, un livello di finanziamento pari a 113.063 milioni di euro per il 2017 e a 114.998 milioni di euro per il 2018.
2.1.1.– Tale livello di finanziamento viene ora rideterminato in 113.000 milioni di euro per il 2017 e in 114.000 milioni di euro per il 2018 (mentre viene fissato a 115.000 milioni di euro per il 2019), sicché la Regione Veneto si duole della riduzione, per il biennio 2017-2018, pari a circa un miliardo di euro, senza che sia stata prevista o attuata una nuova intesa con le Regioni, a fronte di «una prassi» – che la ricorrente giudica conforme al riparto costituzionale delle competenze in materia di tutela della salute e «allo schema costituzionale che ne governa il finanziamento» – invalsa fin dall’anno 2000 e incentrata, per la determinazione del fabbisogno sanitario nazionale standard, su «un sistema di accordi tra Stato e Regioni» (i cosiddetti Patti per la salute), recepiti annualmente in disposizioni di legge, in considerazione del fatto che la responsabilità dell’erogazione dei servizi sanitari ricade sulle Regioni, costituendo la voce prevalente (pari all’incirca all’80 per cento del totale, a giudizio della ricorrente) dei rispettivi bilanci.
Tale prassi, secondo la ricorrente, sarebbe stata «completamente disattesa» con la disposizione impugnata (e prima ancora, per altri aspetti, derogata con la legge n. 208 del 2015). Non essendosi concluso, in sostituzione dell’ultimo ormai scaduto, un Patto per la salute per il triennio 2017-2019, la norma censurata perverrebbe, «per la prima volta nella legislazione italiana dell’ultimo quindicennio», alla determinazione unilaterale da parte statale, «senza nessuna forma di intesa, accordo o patto», del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato. Ciò è accaduto nonostante il fatto che la competenza in materia di «tutela della salute», ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., sia di tipo concorrente e costituisca «il principale settore dell’azione legislativa, amministrativa e anche fiscale delle Regioni» e nonostante sia di carattere concorrente anche la competenza relativa al coordinamento della finanza pubblica, in quanto «anche ai sensi dell’art. 119, II comma, Cost. lo Stato, infatti, deve limitarsi alla fissazione dei principi fondamentali».
In definitiva, per la Regione ricorrente, la mancanza di un accordo, «o comunque la violazione unilaterale dell’intesa sancita in data 11 febbraio 2016», si porrebbe «in radicale contrasto con gli artt. 5 e 120 Cost.» e, in particolare, «con i criteri stabiliti» dalla sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale.
Verrebbe in rilievo, infatti, non già «una misura di contenimento della spesa regionale generica», cui applicare «semplicisticamente» i criteri elaborati dalla giurisprudenza costituzionale sulla prevalenza della funzione di coordinamento della finanza pubblica, bensì una riduzione della spesa «relativa a quella particolarissima materia che è la tutela della salute», rispetto alla quale, a parere della ricorrente, il legislatore statale sarebbe tenuto al pieno rispetto del principio di leale collaborazione, con la previsione di «adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze».
L’intesa s’imporrebbe, «in un ambito particolarissimo come quello considerato, pena il venir meno di ogni sostanziale contenuto dell’autonomia regionale, data la rilevanza quantitativa e qualitativa che la materia tutela della salute assume nel sistema regionale».
2.1.2.– Secondo la ricorrente, peraltro, la norma impugnata difetterebbe di un’adeguata istruttoria sulla «sostenibilità del definanziamento» (in violazione quindi degli artt. 3 e 97 Cost.) e sull’adeguatezza delle risorse stanziate, essendo mancato un adeguato confronto preventivo con le Regioni, chiamate a garantire sui territori, «tramite i propri modelli organizzativi e la propria programmazione», il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost, il quale ultimo verrebbe, così, compromesso e «degradato» sullo stesso piano di altri interessi. E ciò in contrasto con quanto sarebbe stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 275 del 2016, secondo cui dovrebbe essere «la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione».
A riprova di quanto sostenuto, la Regione Veneto evidenzia che la norma impugnata determina una contrazione delle risorse a fronte di un aumento delle prestazioni da erogare in conseguenza della definizione dei nuovi livelli essenziali di assistenza (d’ora in avanti: LEA) e riduce il previsto livello di finanziamento della principale competenza attribuita alle Regioni, sia in termini assoluti, sia rispetto al tasso «tendenziale di crescita» programmato dal Documento di finanza pubblica (DEF) per il 2014 (in cui si prevedevano 118,680 miliardi di euro per il 2017 e 121,316 miliardi di euro per il 2018).
L’esercizio della funzione statale di coordinamento della finanza pubblica, dunque, sarebbe avvenuto anche in violazione «del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento normativo» (viene richiamata la sentenza n. 22 del 2014), perché, «d’un tratto, senza adeguata preventiva concertazione e senza che sia intervenuto alcun processo di riorganizzazione sostanziale delle funzioni assegnate alle Regioni», sarebbe stato rideterminato il livello di finanziamento statale.
L’art. 3 Cost. risulterebbe violato anche «sotto il principio dell’eguaglianza sostanziale a causa dell’evidente pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato finanziamento dei relativi servizi» (viene richiamata la sentenza n. 10 del 2016).
La descritta violazione degli artt. 3, 97 e 32 Cost., secondo la ricorrente, ridonderebbe in «una ingente compromissione dell’autonomia regionale nell’ambito, quello della tutela della salute, che, in termini quantitativi, maggiormente impegna l’azione legislativa e amministrativa regionale».
2.1.3.– Verrebbe in rilievo, peraltro, una riduzione «di carattere sostanzialmente permanente», in contrasto con quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine al carattere necessariamente transitorio delle norme che impongono obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica (vengono citate le sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015, n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
2.1.4.– Tale riduzione, inoltre, sarebbe stata attuata – ancora una volta in violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 3 Cost. – con «un taglio meramente lineare sul comparto regionale genericamente considerato» e, quindi, senza alcuna considerazione né dei costi standard di cui agli articoli da 25 a 32 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), né dei livelli di spesa di Regioni virtuose che hanno già raggiunto elevati livelli di efficienza nella gestione della sanità e che non potrebbero ulteriormente razionalizzare la spesa «senza mettere a repentaglio la garanzia del diritto alla salute», non potendo «mantenere l’equilibrio finanziario e nel contempo rispettare l’erogazione dei Lea».
2.1.5.– Sarebbero, dunque, lese anche le competenze tutelate dagli artt. 118 (con particolare riferimento alla programmazione sanitaria) e 119 (con riguardo alla autonomia impositiva) Cost.
2.1.6.– La disposizione impugnata, determinando uno «scollamento» tra un livello di finanziamento del fondo sanitario, che viene «pesantemente ridotto», e la necessità di garantire i LEA, si porrebbe, altresì, in contrasto con l’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012 e con l’art. 11 della legge n. 243 del 2012, che impongono il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni inerenti ai diritti sociali nelle fasi avverse del ciclo economico.
2.1.7.– Infine, «a ulteriore dimostrazione della violazione del principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria», la ricorrente sottolinea il mancato coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, pur «imposto» dall’art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009, e «ribadito» dall’art. 33 del d.lgs. n. 68 del 2011.
2.2.– Con riferimento all’art. 1, commi 527 e 528, della legge n. 232 del 2016, la ricorrente espone che la prima di tali disposizioni «protrae al 2020 il periodo temporale di vigenza dell’obbligo per le Regioni di assicurare il contributo alla finanza pubblica» di cui all’art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
In forza di tale modifica, le Regioni sono tenute ad assicurare, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2020, un contributo alla finanza pubblica pari a 750 milioni di euro annui, cui si aggiunge, per il medesimo lasso temporale, un contributo aggiuntivo pari a 3.452 milioni di euro annui.
In forza del comma 528, invece, viene prorogato al 2020 anche il contributo richiesto alle Regioni dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sicché la misura dei contributi alla finanza pubblica richiesti annualmente alle Regioni, e prorogati al 2020 dai commi 527 e 528 in esame, ammonta a complessivi 7.682 milioni di euro.
2.2.1.– La ricorrente censura, innanzitutto, il comma 527 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
2.2.1.1.– A tale scopo, evidenzia, in primo luogo, che il contributo previsto dall’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, stabilito inizialmente in 750 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, è già stato esteso al 2018 ed incrementato di 3.452 milioni di euro dall’art. 1, comma 398, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)».
L’art. 1, comma 681, della legge n. 208 del 2015 aveva poi esteso anche al 2019 tali contributi.
La ricorrente sottolinea di aver già impugnato sia l’originaria disposizione impositiva del contributo sia entrambe le disposizioni di proroga e che la Corte costituzionale si è già pronunciata sui ricorsi aventi ad oggetto l’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014 e l’art. 1, comma 398, della legge n. 190 del 2014, respingendo, con le sentenze n. 65 e n. 141 del 2016, le censure della Regione.
Ritiene, tuttavia, la ricorrente, che proprio da tali pronunce emergerebbe, «di fronte all’ennesima proroga della manovra di taglio alla spesa regionale del 2014», la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., ad opera dell’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016.
Nella sentenza n. 141 del 2016, infatti, in riferimento alla prima proroga del termine di cui all’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, ampliato di un solo anno (ovvero al 2018) per effetto dell’art. 1, comma 398, della legge n. 190 del 2014, la Corte costituzionale avrebbe affermato che il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finirebbe per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto. Ciò premesso, risulterebbe palese, per la ricorrente, che la «terza proroga consecutiva della stessa manovra in origine legata a un ambito triennale», operata dall’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, in mancanza di quelle plausibili e riconoscibili ragioni – imposte dalla richiamata giurisprudenza costituzionale – impeditive di una ridefinizione e rinnovazione complessiva del quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni, secondo le ordinarie scansioni triennali dei cicli di bilancio, violerebbe il canone della transitorietà richiesto, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., dalla giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015, n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
La Regione Veneto ricorda che già nelle sentenze n. 43 e n. 64 del 2016 era stato ribadito dalla Corte costituzionale che il normale periodo di riferimento delle politiche di bilancio è quello triennale (richiamando le sentenze n. 178 del 2015 e n. 310 del 2013), sicché, a seguito del «raddoppio del termine triennale originario previsto dalla manovra del 2014», nonostante la formale fissazione di un termine finale (ora individuato nell’anno 2020), si sarebbe concretizzato proprio quel «costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre» stigmatizzato dalla sentenza n. 141 del 2016, asseritamente ignorata dal legislatore statale.
Ciò determinerebbe, a giudizio della ricorrente, la violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., ridondante «in un pesante vulnus per l’autonomia regionale dato l’evidente impatto sulla stessa della proroga del taglio», e degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., per «difetto sostanziale del canone della transitorietà della misura statale di coordinamento della finanza pubblica».
Con la censurata tecnica normativa adottata dal legislatore statale, infatti, quest’ultimo, invece di utilizzare «tutta la ponderazione, le motivazioni e l’assunzione di responsabilità» necessarie, avrebbe inciso «con un intervento normativo di poche parole» e «a ripetizione», sulla capacità di spesa degli enti regionali, proprio «dove si concentra ormai, dalla riforma costituzionale del 2001, la quota prevalente dei servizi e dei diritti dello Stato sociale».
2.2.1.2.– La ricorrente evidenzia, altresì, che la proroga del contributo imposto alla Regioni è stata disposta anche in assenza della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti relativi all’assistenza sociale (cosiddetti LIVEAS), mai determinati «a differenza dei Lea, relativi alla sanità».
A tale proposito, la ricorrente ricorda come la Corte costituzionale, nella sentenza n. 65 del 2016, abbia sottolineato l’utilità della determinazione, da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., dei livelli essenziali delle prestazioni per i servizi concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, per offrire alle Regioni un significativo criterio di orientamento nell’individuazione degli obiettivi e degli ambiti di riduzione delle risorse impiegate, segnando il limite al di sotto del quale la spesa non sarebbe ulteriormente comprimibile.
Tanto premesso, la Regione evidenzia che in relazione a nessuna delle proroghe dell’originario termine triennale del contributo imposto al comparto regionale il legislatore statale si sia preoccupato «di stabilire un benché minimo intervento normativo diretto a definire i cd. Liveas».
Poiché l’art. 119, quarto comma, Cost. imporrebbe allo Stato di garantire agli enti territoriali «risorse sufficienti a finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» e che si situano – a parere della ricorrente – in gran parte proprio nell’ambito dei diritti sociali, la mancata definizione dei LIVEAS, che «interessano tutta la materia di competenza residuale regionale dell’assistenza sociale», avrebbe consentito allo Stato di sottrarsi «tranquillamente» a questa responsabilità, risultando dunque «libero di praticare tagli lineari» e «al buio», con una tecnica di «proroga a ripetizione», a prescindere da un «qualsiasi parametro di adeguatezza».
Secondo la ricorrente, invece, «senza assumersi la responsabilità politica e costituzionale di una riduzione dei livelli essenziali a seguito del venir meno delle risorse disponibili», lo Stato avrebbe scelto «la strada di non definirli in materie come l’assistenza sociale (i Liveas)», pur continuando a ricorrere a «tagli lineari, in ciò venendo meno ad un corretto esercizio di quella funzione di coordinamento della finanza pubblica che è invece richiesto dagli artt. 117, III comma e 119 Cost.» e che andrebbe esercitato secondo il «canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento normativo» (sono richiamate le sentenze n. 22 del 2014 e n. 236 del 2013).
Ne deriverebbe «l’impossibilità per la Regione di offrire un adeguato livello di servizio rispetto ai bisogni della popolazione», in quanto le manovre di finanza pubblica degli ultimi anni – come sarebbe attestato dalla stessa Corte dei conti nel rapporto 2016 sul coordinamento della finanza pubblica – travalicherebbero la funzione del «coordinamento» della finanza pubblica e si concretizzerebbero, piuttosto, in misure di indiscriminato «contenimento», risultando, però, prive degli «indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità che dovrebbero quantomeno informare la funzione di coordinamento della finanza pubblica».
2.2.1.3.– Infine, risulterebbe violato anche il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., essendo mancato il coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, previsto dall’art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009 e «ribadito» dall’art. 33 del d.lgs. n. 68 del 2011.
2.2.2.– La Regione Veneto censura anche il comma 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, in quanto, nel modificare l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, impone un ulteriore contributo al risanamento della finanza pubblica a carico di Regioni e Province autonome.
In particolare, la ricorrente evidenzia che la disposizione in esame estende al 2020 l’obbligo di assicurare il contributo alla finanza pubblica «stabilito all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, e ivi quantificato in 5.480 milioni di euro», introducendo, altresì, «la possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da parte delle Regioni interessate», in sede di rideterminazione dei livelli di finanziamento e delle modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, qualora non fosse raggiunta l’intesa in sede di autocoordinamento regionale «sul riparto dei tagli e sugli ambiti di spesa coinvolti».
La Regione Veneto riconosce che, in tal caso, l’estensione al 2020 del periodo temporale in cui le Regioni sono tenute ad assicurare il loro contributo alla finanza pubblica stabilito dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, «avviene per la prima volta», sicché la fattispecie sembrerebbe «ricalcare, appunto a differenza della proroga disposta dall’art. 1 comma 527, la fattispecie decisa […] con la sentenza n. 141 del 2016 nel senso della non fondatezza».
Tuttavia, osserva la ricorrente, la disposizione impugnata non si limiterebbe ad una semplice proroga, ma, nell’introdurre la suddetta possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato da parte delle Regioni interessate, aggiungerebbe «un elemento innovativo che non è stato considerato nella sentenza n. 141 del 2016», dove lo scrutinio di costituzionalità riguardava disposizioni che imponevano alle Regioni semplicemente una riduzione di spesa: la novella di cui all’impugnato comma 528 della legge n. 232 del 2016, dunque, avrebbe trasformato la Regione «in una sorta di esattore dello Stato, essendo la stessa chiamata a riversare allo Stato risorse proprie», in contrasto con l’art. 119 Cost. Verrebbe altresì violato il principio che sarebbe stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 79 del 2014, in relazione all’illegittimità di un «obbligo di restituzione di risorse già acquisite, che vengono assicurate all’entrata del bilancio dello Stato, senza alcuna indicazione circa la loro destinazione».
2.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Quanto alle censure mosse al comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, l’Avvocatura generale dello Stato ricorda che la definizione del livello del finanziamento del settore sanitario è strettamente connessa con la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali, che ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. rientra tra le competenze esclusive dello Stato.
Inoltre, evidenzia che «la materia della tutela della salute di tipo concorrente deve contemperarsi con il principio costituzionale che impone allo Stato di assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio», anche in funzione del rispetto degli obblighi economici e finanziari assunti dall’Italia «in sede comunitaria».
In ogni caso, secondo la difesa statale, il finanziamento previsto per l’anno 2017 registrerebbe un incremento di circa il 2,8 per cento rispetto al livello del 2016 (2 miliardi di euro in più) – peraltro in misura superiore a quello registrato nel 2016 rispetto al 2015 (1,2 per cento) – sicché non potrebbe parlarsi di incongruità del livello di finanziamento, tale da incidere sulla erogazione dei LEA in condizioni di efficienza e di appropriatezza.
Infine, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le Regioni potrebbero «sostituire gli interventi indicati dal legislatore con altri alternativi di eguale impatto per il raggiungimento dell’equilibrio economico».
Quanto alle censure mosse ai commi 527 e 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, la difesa statale richiama la sentenza n. 141 del 2016 con cui la Corte costituzionale avrebbe «respinto analogo motivo», riconoscendo carattere transitorio a similari disposizioni di proroga.
3.– La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il 17-22 febbraio 2016 e depositato il 23 febbraio 2016 (reg. ric. n. 20 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, l’art. 1, commi 392, primo, secondo e terzo periodo, e 394 della legge n. 232 del 2016.
3.1.– La ricorrente, in via generale, premette che l’art. 1, comma 638, della legge n. 232 del 2016, detta una clausola di salvaguardia secondo cui «[l]e disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3». Tale clausola dovrebbe «in linea di principio risolvere ogni questione» (vengono richiamate le sentenze n. 141 del 2015 e n. 229 del 2013 e, con riferimento al richiamo alla legge cost. n. 3 del 2001, le sentenze n. 357 del 2010, n. 371 del 2008 e n. 181 del 2006).
Tuttavia, a parere della ricorrente, i commi impugnati contengono disposizioni destinate ad applicarsi direttamente alla Provincia autonoma di Bolzano, includendo espressamente quest’ultima «tra i propri destinatari, senza essere state preventivamente concordate», vanificando, così, la predetta clausola di salvaguardia con la propria formulazione testuale (viene richiamata la sentenza n. 88 del 2006).
3.2.– La Provincia autonoma di Bolzano, dopo aver ricostruito il contenuto normativo dei primi tre periodi del comma 392 e del comma 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, evidenzia che il quarto periodo del comma 392 dispone che «[p]er la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano l’applicazione del presente comma avviene nel rispetto dell’accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014 e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413 dell’art. 1 della medesima legge».
Ricorda, dunque, che, con l’intesa dell’11 febbraio 2016 richiamata nelle norme impugnate, le Regioni «hanno dichiarato che la parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale viene demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a Statuto speciale» e che, in caso di mancato accordo «entro un termine ragionevole, la copertura di 3,5 miliardi di euro per il 2017 e di 5 miliardi di euro per il 2018, si conseguirà con un maggiore contributo delle Regioni a Statuto ordinario», facendo riferimento anche al comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, che la medesima Provincia autonoma ricorrente ha in precedenza impugnato, innanzi alla Corte costituzionale, con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 10 del 2016.
3.2.1.– La ricorrente ritiene che le disposizioni impugnate violerebbero: gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 79, 80, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché le correlative norme di attuazione (contenute: nell’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità»; nel decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»; nell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento»); l’art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il principio di leale collaborazione, in relazione all’art. 120 Cost. ed all’accordo del 15 ottobre 2014 recepito con legge n. 190 del 2014; il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
3.2.2.– La ricorrente, in premessa, ricostruisce il quadro normativo delle proprie prerogative e competenze che assume violate.
In primo luogo, ricorda che, in forza del Titolo VI dello statuto speciale, la Provincia autonoma di Bolzano godrebbe di una particolare autonomia in materia finanziaria. In particolare, sarebbe previsto un «meccanismo peculiare per la modificazione delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI», che ammetterebbe l’intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa, in applicazione dell’art. 104 dello stesso statuto. Inoltre, le norme statutarie escluderebbero l’applicabilità di disposizioni statali impositive di obblighi o concorsi finanziari diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto di autonomia. Infine, sarebbe esclusivamente la Provincia autonoma di Bolzano a provvedere all’attuazione delle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, la propria legislazione ai principi fondamentali e nelle materie individuate dallo statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico, ed idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea.
Dal complesso delle norme statutarie (ed in particolare dagli artt. 103, 104 e 107) e di attuazione statutaria, la ricorrente evince che «[i]l regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali è dominato dal principio dell’accordo e dal principio di consensualità» (sono richiamate le sentenze n. 28 del 2016, n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984) e che, nelle materie di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto speciale, la Provincia autonoma di Bolzano è titolare di potestà legislativa «primaria e secondaria» oltre che della «correlativa potestà amministrativ[a] (articolo 16)».
Più nello specifico, verrebbero in rilievo le potestà legislative in materia di organizzazione dei propri uffici e del relativo personale (art. 8, n. 1, dello statuto speciale), di igiene e sanità (art. 9, n. 10, dello statuto speciale) e di finanza locale (artt. 80 e 81 dello statuto speciale), in base alle quali le due Province autonome finanziano integralmente il settore sanitario, che risulterebbe a totale carico del bilancio provinciale, come sancito dall’art. 34 della legge n. 724 del 1994, che appunto prevede, «quale concorso delle Province autonome al riequilibrio della finanza pubblica nazionale», il finanziamento integrale, da parte delle Province autonome, del Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato, mediante utilizzazione prioritaria delle entrate derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive, nonché, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Di qui l’applicabilità del principio espresso dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sono richiamate le sentenze n. 133 del 2010 e n. 341 del 2009).
Del resto, osserva ancora la ricorrente, spetta alle Province autonome la potestà legislativa ed amministrativa attinente al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni e degli enti sanitari, con l’obbligo di garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera «non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria», compreso lo stato giuridico ed economico del personale addetto.
3.2.3.– Tanto premesso, la Provincia autonoma di Bolzano ritiene che le disposizioni impugnate, nell’introdurre «modalità di regolazione finanziaria relative al concorso statale del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario standard del Servizio sanitario nazionale», anche con riferimento espresso alle Province autonome, non sarebbero compatibili né con l’autonomia finanziaria a queste ultime riconosciuta nel settore sanitario né con l’accordo sottoscritto in data 15 ottobre 2014 e recepito nei commi da 406 a 413 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 e nei commi 502 e 503 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, «approvati ai sensi e per gli effetti dell’art. 104 dello Statuto speciale e così sulla base di intesa».
Ad avviso della ricorrente, se le norme di cui ai commi 392, primo, secondo e terzo periodo, e 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 «dovessero essere intese come destinate a fare carico alle Province autonome di ulteriori contributi alla finanza pubblica nazionale (nello specifico, quale concorso al finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale) rispetto a quelli concordati con lo Stato», sarebbe direttamente violato l’art. 79, comma 4, dello statuto di autonomia, venendo in rilievo – in contrasto con gli artt. 103, 104 e 107 dello statuto di autonomia e con l’art. 120 Cost. – «un’unilaterale modifica del citato Accordo del 15 ottobre 2014 con il Governo, che ha definito, in modo esaustivo, la natura e misura della partecipazione delle Province autonome ai processi di risanamento della finanza pubblica e l’entità del concorso agli obiettivi di finanza pubblica assicurati dalla Regione e dalle Province autonome».
Gli evocati parametri sarebbero, altresì, violati dall’attribuzione «di un potere monocratico di decretazione al Ministro dell’economia in caso di mancata intesa in un termine predefinito dalla legge».
3.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato, sulla base delle medesime argomentazioni addotte nell’atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed illustrate al precedente punto 1.5.
Aggiunge, però, che le disposizioni impugnate sono finalizzate ad assicurare il rispetto sia dell’art. 79, commi 4 e 4-septies, dello statuto di autonomia sia il principio solidaristico di cui agli artt. 2 e 5 Cost., che imporrebbe a tutti gli enti di partecipare al risanamento dei conti pubblici (ai sensi dell’art. 97 Cost.).
Le norme risulterebbero, altresì, coerenti con l’accordo sottoscritto dal Governo e dalle Province autonome di Trento e Bolzano in data 15 ottobre 2014, che pure prevede la possibilità di imporre, sebbene a certe condizioni predeterminate, ulteriori contributi alla finanza pubblica.
Inoltre, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, le disposizioni in esame, intervenendo sul fabbisogno sanitario ritenuto congruo per l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, influirebbero anche sul livello della spesa sanitaria della ricorrente, sebbene la stessa non riceva finanziamenti per la funzione sanitaria, dal momento che il finanziamento del Servizio sanitario nazionale è calcolato su base nazionale e pertanto, «a fronte di una riduzione del finanziamento erariale per il comparto delle regioni a statuto ordinario, è previsto che anche le Autonomie speciali realizzino un risparmio».
La difesa statale, a tale proposito, ricorda la giurisprudenza costituzionale secondo cui lo Stato è legittimato a imporre agli enti regionali, ivi comprese le Regioni a statuto speciale, di partecipare agli obiettivi di risanamento e di assestamento della finanza pubblica generale, al fine anche di rispettare i vincoli di bilancio imposti dall’Unione europea (sono richiamate le sentenze n. 127 del 2015 – recte: 2016 –, n. 193 e n. 148 del 2012), purché attraverso misure di carattere transitorio e nel rispetto del principio consensualistico (vengono richiamate le sentenze n. 127 del 2016, n. 19 del 2016 – recte: 2015 –, n. 99 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012), condizioni che sarebbero entrambe rispettate, nel caso di specie.
4.– La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 16-21 febbraio 2017 e depositato il 24 febbraio 2017 (reg. ric. n. 21 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, 394 e 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
4.1.– La ricorrente, dopo aver ricordato la portata precettiva dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2016 – evidenziando di aver impugnato anche tale disposizione con il ricorso iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2016 – ha esposto il contenuto dei commi qui censurati, con i quali il legislatore statale avrebbe «cristallizzato» gli effetti finanziari derivanti dall’intesa dell’11 febbraio 2016, stipulata in attuazione del predetto comma 680, estendendo di un anno l’orizzonte temporale del contributo imposto al comparto regionale da tale ultima disposizione.
I commi 392, 394 e 528 della legge n. 232 del 2016 sarebbero, in particolare, contrari: agli artt. 7, 8, 54 e 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna); agli artt. 3, 5, 24, 81, 116, 117, terzo comma, 119 e 136 Cost.; all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848 (d’ora innanzi: CEDU); all’art. 9 della legge n. 243 del 2012, anche in riferimento all’art. 4 dell’accordo tra il Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione autonoma Sardegna in materia di finanza pubblica, sottoscritto in data 21 luglio 2014 e recepito dall’art. 42, commi da 9 a 12, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164.
4.1.1.– Secondo la Regione autonoma Sardegna, il contributo alla finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome, per il periodo 2017-2020, impone un sacrificio economico finanziario particolarmente elevato, per un importo che non può essere modificato dalle autonomie speciali, chiamate solo alla ripartizione tra di esse tramite un’intesa, da stipulare entro il 31 gennaio 2017, che deve garantire gli effetti finanziari della determinazione assunta dalle autonomie territoriali «in sede di autocoordinamento», salvo, in caso di inerzia, il potere statale di effettuare unilateralmente il riparto.
L’ultimo periodo del comma impugnato, inoltre, detterebbe «disposizioni di favore» per la sola Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e per le due Province autonome di Trento e Bolzano, prevedendo l’applicazione della normativa in esame «nel rispetto dell’Accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014, e recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190».
4.1.2.– La Regione autonoma Sardegna ricorda di aver stipulato, in data 21 luglio 2014, un analogo accordo con lo Stato, per disciplinare i rapporti economici e finanziari tra Stato e Regione, all’interno della cornice normativa dettata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, e sulla base delle indicazioni fornite dalla stessa Corte costituzionale, che avrebbe sempre sollecitato le parti a seguire il metodo pattizio per la regolamentazione dei reciproci rapporti finanziari, in modo «congruente con le norme statutarie della Regione, ed in particolare con l’art. 8 dello statuto» (vengono citate le sentenze n. 155 del 2015, n. 95 del 2013 e n. 118 del 2012).
Nella ricostruzione operata dalla ricorrente, l’art. 3 dell’accordo stipulato in data 21 luglio 2014 stabilisce che la Regione autonoma Sardegna, a partire dal 2015, partecipa al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il rispetto del principio di equilibrio di bilancio, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 243 del 2012, a fronte dell’impegno assunto dallo Stato di rideterminare i contributi di finanza pubblica a carico della Regione Sardegna già disposti dalla legislazione vigente per l’anno 2014, i quali costituirebbero «la base per la determinazione dell’obiettivo del patto di stabilità anche per gli anni successivi».
Alcune clausole dell’accordo, evidenzia ancora la ricorrente, sono state recepite nei commi da 9 a 12 dell’art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
Con le disposizioni impugnate il legislatore statale avrebbe «disatteso un preciso impegno giuridico assunto nelle forme dell’accordo di finanza pubblica», in quanto: avrebbe imposto nuovi contributi alla finanza pubblica a carico della Regione autonoma Sardegna, senza far precedere tale imposizione da una regolazione pattizia tra lo Stato e la Regione; avrebbe imposto alla Regione autonoma Sardegna di conseguire risparmi di spesa in settori che sono definiti, non in via autonoma dalla Regione medesima, bensì con decisione assunta dalle altre Regioni e Province autonome (le quali, in tal modo, acquistano titolo «per ingerirsi nelle determinazioni di bilancio della Regione Autonoma della Sardegna») o, in caso di inerzia, direttamente dallo Stato; recando una clausola di salvaguardia del solo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e Bolzano, avrebbe non solo violato l’accordo stipulato dallo Stato con la Regione autonoma Sardegna, ma anche derogato alle previsioni di cui ai commi da 9 a 12 dell’art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e, in particolare, il comma 10 (in cui era stata trasposta la clausola di cui all’art. 3 del predetto accordo del 2014), secondo cui la Regione autonoma Sardegna garantisce l’equilibrio del proprio bilancio ai sensi dell’art. 9 della legge n. 243 del 2012.
4.1.3.– Da tale quadro normativo emergerebbe «inequivocabilmente» l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate.
Nella sentenza n. 19 del 2015, infatti, la Corte costituzionale avrebbe affermato che la determinazione unilaterale preventiva del contributo delle autonomie speciali alla manovra, per essere conforme a Costituzione, dovrebbe lasciare un «margine di negoziabilità» alle Regioni autonome, margine che non potrebbe limitarsi (come, invece, accadrebbe nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le varie componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra variazioni attive e passive», poiché «ogni margine di accordo comportante un miglioramento individuale dovrebbe essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di altro ente, difficilmente realizzabile», sicché «il meccanismo normativo […] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile indisponibilità di tutti gli enti interessati ad accollarsi l’onere dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe lesivo del principio di leale collaborazione e dell’autonomia finanziaria regionale».
In sostanza, non sarebbe conforme a Costituzione una disposizione di legge statale che rimettesse all’accordo tra le parti «solamente il riparto tra le autonomie speciali del contributo di finanza pubblica imposto unilateralmente dallo Stato».
Nella successiva sentenza n. 82 del 2015, nel vagliare la legittimità di un contributo straordinario al risanamento della finanza pubblica, imposto alle sole autonomie speciali e da attuare con le procedure previste dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009 e, dunque, secondo il metodo pattizio, la Corte costituzionale avrebbe confermato la necessità di intraprendere la via dell’accordo, in quanto espressione di un criterio generale che governa i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali, in base al principio di leale collaborazione. A giudizio della ricorrente, inoltre, il contributo non potrebbe protrarsi «senza limite», dovendo assumere carattere transitorio.
4.1.4.– Tanto premesso, nella prospettazione della ricorrente risulterebbe in primo luogo violato il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione autonoma Sardegna, di cui agli artt. 5 e 117 Cost. Il legislatore statale avrebbe infatti disciplinato lo svolgimento dei rapporti economico-finanziari tra Stato e Regione autonoma Sardegna «senza prevedere i necessari e doverosi meccanismi di interlocuzione e di attuazione del principio consensualistico», non essendo previsto alcun accordo idoneo a «superare le rigidità della fissazione unilaterale del contributo di finanza pubblica a carico del comparto delle Regioni a statuto speciale». Queste ultime verrebbero, anzi, esplicitamente ed inequivocabilmente equiparate alle Regioni ordinarie, in quanto l’intesa sul riparto del contributo deve essere adottata con accordo fra tutte le Regioni e Province autonome. Il comma 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, inoltre, nell’imporre alle Regioni a statuto speciale di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016, escluderebbe che le determinazioni assunte in tale intesa possano essere ulteriormente «negoziabili».
4.1.5.– In secondo luogo, risulterebbero violati, contestualmente, ancora il principio di leale collaborazione, l’autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata dagli artt. 116, 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, nonché l’art. 3 Cost.
La lesione lamentata deriverebbe dalla salvaguardia del solo accordo stipulato tra Stato e Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e Province autonome di Trento e Bolzano, con totale pretermissione dell’analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna in data 21 luglio 2014, sicché sarebbe «manifestamente ingiustificato il trattamento differenziato (e deteriore) della Sardegna rispetto alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province Autonome di Trento e Bolzano», avendo la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 19 del 2015, «accomunato» i due atti negoziali quanto ad ampiezza degli effetti e ratio di tutela dell’autonomia economico-finanziaria delle Regioni autonome.
La ricorrente, del resto, ricorda che l’art. 116 Cost. riconosce l’autonomia differenziata «di tutte le (e non solo di alcune) Regioni a Statuto speciale».
La «clausola di maggior favore per la sola Regione Autonoma Trentino-Alto Adige», peraltro, dimostrerebbe la soppressione dello spazio di autonomia che le parti, con gli accordi richiamati dalla sentenza n. 19 del 2015, avevano regolato su base pattizia, dal momento che la previsione specifica a beneficio di una sola autonomia speciale «non avrebbe alcuna ragion d’essere se il contributo di finanza pubblica qui in esame fosse ex se compatibile con quelle intese».
4.1.6.– Gli artt. 5, 117 e 119 Cost., unitamente agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, che tutelano l’autonomia economico-finanziaria della Regione e impongono, nei rapporti economico-finanziari, il «paradigma della leale cooperazione», sarebbero ulteriormente violati anche sotto un altro profilo, strettamente connesso al principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., per il fatto che il legislatore statale, intervenuto successivamente alla stipula degli accordi di finanza pubblica del 2014, ne avrebbe espressamente violato le clausole, peraltro senza prevedere un meccanismo adeguato di recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari, in tal modo calpestando «le clausole di un accordo faticosamente raggiunto tra la Regione e lo Stato» e che aveva risolto in forma consensuale un risalente contenzioso innanzi alla Corte costituzionale.
4.1.7.– Le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto anche con l’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, emanata in attuazione del sesto comma dell’art. 81 Cost., per dettare specifiche previsioni sull’equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali, ma, quanto alle autonomie speciali, compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione, con rimessione, dunque, ancora una volta al principio consensualistico della definizione dei criteri di «equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali.
Avendo lo Stato e la Regione autonoma Sardegna, proprio in ossequio a tale precetto, consensualmente disciplinato le modalità con le quali il principio dell’equilibrio di bilancio si applica alla Regione medesima, altri oneri che si sottraessero alla determinazione consensuale delle parti risulterebbero in violazione dell’accordo del 21 luglio 2014, e, per l’effetto, anche dell’art. 9, comma 6, della legge n. 243 del 2012 e dello stesso art. 81 Cost., di cui le disposizioni della suddetta legge «rinforzata» sarebbero «immediato svolgimento». Ne deriverebbe, ancora, la lesione dell’autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117 e 119 Cost.
4.1.8.– Secondo la Regione autonoma Sardegna, l’incompatibilità delle disposizioni impugnate – da leggere unitamente all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 – con il contenuto dell’accordo del 21 luglio 2014, violerebbe anche le disposizioni di cui all’art. 42, commi da 9 a 12, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito. Tali disposizioni impedirebbero al legislatore statale, in assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare, modificare o comunque derogare le disposizioni del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che quell’accordo avevano appunto recepito e che, pur non essendo state formalmente inserite nello statuto della Regione o nelle norme di attuazione, sarebbero ugualmente espressione del principio consensualistico cui sono soggetti i rapporti economico-finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente: principio che sarebbe, a sua volta, sancito dagli artt. 54, quinto comma, e 56 dello statuto, nonché dall’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, anche in relazione, ancora una volta, agli artt. 7 e 8 dello statuto e 117 e 119 Cost., che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione.
4.1.9.– A giudizio della ricorrente, le sentenze con le quali la Corte costituzionale ha scrutinato le vertenze insorte tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata esecuzione, da parte statale, della riforma del regime delle entrate regionali di cui all’art. 8 dello statuto speciale (sono richiamate le sentenze n. 95 del 2013, n. 118 e n. 99 del 2012), avrebbero «accertato e dichiarato che lo Stato aveva e ha un preciso e specifico obbligo giuridico di definire consensualmente con la Regione il regime dei reciproci rapporti economico-finanziari». Ciò sarebbe stato riconosciuto dallo stesso legislatore statale con l’emanazione dell’art. 11, comma 5-bis, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, in legge 6 giugno 2013, n. 64. Con la richiamata disposizione, infatti, era stato imposto l’obbligo di concordare con la Regione autonoma Sardegna, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, e con le procedure di cui all’art. 27 della legge n. 42 del 2009, le modifiche da apportare al patto di stabilità interno per la medesima Regione. In tal modo, sarebbe stata riconosciuta «la forza del giudicato costituzionale», che imponeva un preciso obbligo giuridico, «al quale lo Stato non può sottrarsi». Sicché, una volta concluso l’accordo in data 21 luglio 2014, non sarebbe possibile violarne le clausole: avendo invece le disposizioni impugnate imposto nuovi contributi di finanza pubblica, non concordati, vi sarebbe violazione del giudicato costituzionale, e, dunque, dell’art. 136 Cost.
4.1.10.– Risulterebbe, inoltre, violato anche il principio del legittimo affidamento, che trova riconoscimento di rango costituzionale ai sensi dell’art. 3 Cost. nonché, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost. (e dell’art. 5 Cost., essendo «qui l’affidamento […] posto a presidio dell’autonomia della ricorrente»), degli artt. 6 e 13 della CEDU. Si tratterebbe di «principio connaturato allo Stato di diritto», applicabile anche ai rapporti tra Stato e Regioni, che devono ispirarsi alla leale collaborazione tra le parti (viene citata la sentenza n. 207 del 2011). In particolare, in capo alla Regione ricorrente, sarebbe sorto «un affidamento legittimo sulla stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», indotto in ragione: delle disposizioni statutarie e costituzionali che fissano il principio consensualistico nei rapporti tra Stato e Regione autonoma Sardegna; del giudicato costituzionale relativo all’obbligo di addivenire ad un complessivo accordo di finanza pubblica con la Regione, poi riconosciuto dallo Stato con la disposizione di cui all’art. 11, comma 5-bis, del d.l. n. 35 del 2013, come convertito; della conseguente stipula dell’accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2014; del recepimento delle clausole dell’accordo nell’art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che, invece, sarebbe stato «inopinatamente sovvertito dal legislatore statale», proprio con la disposizione impugnata, ancora una volta in contrasto con l’autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto e dagli artt. 117 e 119 Cost.
Secondo la ricorrente, la Corte europea dei diritti dell’uomo avrebbe più volte affermato che gli artt. 6 e 13 della CEDU proteggono il legittimo affidamento dei soggetti di diritto, che può essere compresso solo a fronte di imperative ragioni di interesse generale, tra le quali non rientrerebbe «l’ottenimento di un mero beneficio economico per la finanza pubblica», che costituirebbe, invece, «l’unica ragione giustificatrice» delle disposizioni impugnate.
4.1.11.– La Regione autonoma Sardegna evidenzia anche di non aver mai dubitato della validità, della stabilità e della cogenza dell’accordo del 21 luglio 2014. Sottolinea che, proprio in adempimento degli obblighi con esso assunti, «ha rinunciato a numerose impugnazioni già proposte», non solo innanzi alla Corte costituzionale, sicché risulterebbe inciso anche il proprio diritto di difesa in giudizio, tutelato dall’art. 24 Cost.
4.1.12.– La Regione autonoma Sardegna ricorda che lo Stato può imporre in via autoritativa contributi straordinari di finanza pubblica alle Regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo per un periodo di tempo limitato e ragionevole (sono richiamate le sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010). Ove tale limite non fosse rispettato, il contributo di finanza pubblica imposto alle Regioni costituirebbe disposizione «di dettaglio», in una materia affidata alla competenza legislativa concorrente, esorbitando dall’ambito di competenza riconosciuto al legislatore statale. Nel caso in esame, osserva la Regione ricorrente, il contributo di finanza pubblica era originariamente previsto per un solo triennio, sicché esso poteva apparire compatibile con l’obbligo di «temporaneità» del prelievo. Tuttavia, il comma 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 ha esteso per un altro anno l’ambito di applicazione del contributo e il comma 392 del medesimo articolo, nella ricostruzione della ricorrente, avrebbe «aumentato il carico finanziario del contributo», in un contesto in cui (tutte) le Regioni «sono sottoposte da diversi anni a contributi di finanza pubblica sempre crescenti, alcuni dei quali imposti non in via temporanea, bensì senza limiti di tempo»: il contributo inizialmente imposto dal comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, poi «modificato dai commi 392 e 394 della legge qui impugnata», per tali ragioni eluderebbe «l’obbligo di temporaneità delle misure restrittive di finanza pubblica», ponendosi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., e con gli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione autonoma Sardegna.
4.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato, sulla base delle medesime argomentazioni articolate nell’atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed illustrate al precedente punto 1.5.
Ha aggiunto, tuttavia, con specifico riferimento alla censura incentrata sulla violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. – per la particolare considerazione riservata, dalle disposizioni impugnate, al solo accordo concluso tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano – che la posizione di tali autonomie speciali «risulta oggettivamente differenziata» rispetto alle altre. «La norma sospettata di incostituzionalità» si porrebbe come «parametro di mediazione» fra la garanzia assicurata dall’art. 79, commi 4 e 4-septies del d.P.R. n. 670 del 1972 e il principio solidaristico di cui agli artt. 2 e 5 Cost., che impone a tutti gli enti di partecipare alla tenuta dei conti pubblici, mediante un percorso consensuale che può riguardare solo il quantum ed il quomodo della partecipazione medesima, e non anche l’an.
5.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ricorso notificato il 20 febbraio 2017 e depositato il 24 marzo 2017 (reg. ric. n. 22 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, 394 e 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
5.1.– La ricorrente, in premessa, chiarisce di non ignorare l’esistenza della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 1, comma 638, della legge n. 232 del 2016, ma esclude che essa sia idonea «a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla Regione Friuli-Venezia Giulia (nonché aventi contenuto lesivo dell’autonomia stessa, come le norme impugnate), possano trovare comunque applicazione».
5.1.1.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia illustra come segue il contenuto normativo delle disposizioni impugnate.
Secondo la ricorrente, esse: riducono il fondo sanitario nazionale in misura ulteriore rispetto a quella fissata con l’intesa dell’11 febbraio 2016 (comma 392, primo e secondo periodo); impongono alle Regioni speciali di concorrere a tali misure, sostenendo parte del contributo, determinato mediante intese bilaterali (comma 392, terzo periodo); condizionano l’applicazione del meccanismo al rispetto (unicamente) dell’accordo sottoscritto tra il Governo e le Province autonome di Trento e Bolzano il 15 ottobre 2014 (comma 392, quarto periodo); impongono alle Regioni speciali, con i medesimi accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016 (comma 394); consentono al Ministero dell’economia e delle finanze di attuare con proprio decreto l’intesa dell’11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario (comma 394); estendono fino al 2020 la misura di concorso di cui all’art 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 (comma 528).
5.1.2.– Così ricostruito il quadro normativo, la ricorrente ne sostiene la contrarietà, per la parte di ricorso qui esaminata: agli artt. 3 e 119 Cost.; 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); al protocollo di intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017 del 23 ottobre 2014; al principio pattizio in materia finanziaria (desumibile dagli artt. 63, quinto comma, e 65 dello statuto speciale e dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009) ed a quello di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost.
Ciò perché le disposizioni censurate «rappresentano una specificazione (ad avviso della ricorrente Regione illegittima […]) di quanto già previsto (anche in quel caso illegittimamente […]) dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015».
5.1.3.– La ricorrente evidenzia, in primo luogo, che sia nel comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, sia nel comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, è previsto «un regime speciale per la regione Trentino-Alto Adige e per le province autonome di Trento e di Bolzano», in quanto per esse l’applicazione delle disposizioni impugnate avviene nel rispetto dell’accordo sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014 e recepito con legge n. 190 del 2014.
Ricorda, poi, di avere impugnato, innanzi alla Corte costituzionale, il citato comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui esso richiede alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia contribuzioni non previste nell’accordo sottoscritto con il Governo in data 23 ottobre 2014, nonché nella parte in cui, per annualità successive al 2017, richiede contribuzioni non concordate.
Espone, quindi, che, in attuazione del menzionato comma 680, lo Stato e le Regioni hanno concluso un’intesa in data 11 febbraio 2016, nella quale hanno individuato nel fondo sanitario nazionale – di cui è stata conseguentemente concordata la riduzione di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018 – «la principale posta su cui concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo» (quantificato dalla medesima disposizione di legge in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019) e hanno rinviato «a successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni di euro», contemplando, in mancanza, «una clausola di salvaguardia la quale prevede che il Fondo sanitario nazionale sia in ogni caso ridotto degli importi oggetto dell’intesa».
Sottolinea, ancora, la resistente che le Regioni speciali e le Province autonome che non avevano partecipato all’intesa dell’11 febbraio 2016 (tra cui la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) avevano rifiutato «di aderire ad alcun riparto che prevedesse un onere a proprio carico», nelle more dell’impugnazione proposta, innanzi alla Corte costituzionale, contro il comma 680 più volte citato, anche perché, ad eccezione della Regione Siciliana, nessuna delle altre autonomie speciali partecipa alla ripartizione del fondo sanitario nazionale, che era stato invece individuato, nell’intesa raggiunta l’11 febbraio 2016, come «oggetto del “taglio”».
Del resto, rammenta infine la resistente, la suddetta intesa dell’11 febbraio 2016 prevedeva espressamente che la parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale venisse «demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale», e che, in mancanza del raggiungimento di un accordo «entro un termine ragionevole», la copertura integrale del contributo sarebbe stata conseguita con una maggiorazione della quota gravante sulle Regioni a statuto ordinario, non potendo la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano disporre della posizione delle autonomie speciali senza il loro assenso.
5.1.4.– Secondo la ricorrente, la violazione degli evocati parametri costituzionali e statutari non sarebbe esclusa dalla previsione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017.
La «misura complessiva» del nuovo concorso delle autonomie speciali sarebbe, infatti, già definita unilateralmente dalla legge statale, sicché la conclusione dei previsti accordi sarebbe «obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio 2017)», a pena di un intervento unilaterale statale comunque attuativo della riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi.
Tutto ciò avverrebbe in violazione dell’accordo concluso tra la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e lo Stato in data 23 ottobre 2014, nel quale, al fine di «definire un “quadro stabile e certo”» dei rapporti finanziari, sarebbe «precisamente ed esaustivamente quantificato il contributo finalizzato alla sostenibilità del debito pubblico fino all’anno 2017», mentre, per quanto riguarda le annualità successive al 2017, sarebbe sancito l’impegno a rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017.
In violazione degli obblighi assunti con tale accordo, lo Stato avrebbe rideterminato il contributo della Regione alla finanza pubblica, imponendole «di trasferire allo Stato fondi “equivalenti” alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla Regione ricorrente».
5.1.5.– Il nuovo concorso regionale risulterebbe, inoltre, costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per contrasto con l’art. 3, primo comma, Cost., essendo «fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la Regione non partecipa», dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali, ai sensi dell’art. 1, comma 144, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Sarebbe dunque contrario all’evocato parametro un sistema in cui il legislatore statale, avendo diminuito il fabbisogno di spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore delle Regioni a statuto ordinario, dall’altro «chiede alla Regione Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Regione introiterebbe in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale», in quanto la Regione finanzia il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate fiscali generali e, dunque, non si potrebbe computare «una quota ideale di un finanziamento statale che non c’è, al solo scopo di poterlo sottrarre alla Regione».
Del resto, ricorda la ricorrente, per le Regioni a statuto speciale che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale sarebbe «meramente teorica», dipendendo dall’andamento delle compartecipazioni ai tributi erariali (che potrebbero crescere in misure inferiore all’andamento della spesa sanitaria programmata), i cui proventi sono anche incisi dagli accantonamenti applicati in base alle misure di coordinamento finanziario fino ad oggi consolidatesi nonché dalle misure di agevolazione introdotte dallo Stato sui tributi erariali derivati, ciò che avrebbe influito sulla capacità dell’ente di finanziare la propria spesa sanitaria. A tale ultimo proposito, la ricorrente indica, come esempio, il dimezzamento degli introiti a titolo d’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) – accertati, nell’esercizio 2016, per circa 200 milioni di euro, a fronte dei 400 milioni di euro del 2015 – i cui effetti sarebbero stati automaticamente compensati, per le sole Regioni a statuto ordinario (e dunque con un ulteriore profilo di irragionevolezza, oltre che di discriminazione), con una maggiore aliquota di partecipazione all’imposta sul valore aggiunto (IVA).
Tale vizio ridonderebbe sulle competenze che la Regione esercita in materia di «igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera», ai sensi dell’art. 4 (recte: 5), comma 1, n. 16) dello statuto di autonomia (oppure, ove ritenuto più favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost, in combinazione con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
5.1.6.– Risulterebbe, inoltre, «evidente» la disparità di trattamento operata dal quarto periodo del comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui non estende anche alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia la clausola di salvaguardia dell’accordo stipulato con il Governo, trattandosi di situazioni «comparabili con riferimento agli obblighi di concorso alla finanza pubblica».
5.1.7.– In via subordinata, con riferimento al primo periodo dell’appena citato comma 392, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia prospetta la violazione del principio di leale collaborazione e, ancora, del principio di ragionevolezza e di eguaglianza.
Tale disposizione, infatti, avrebbe ridotto il fondo sanitario nazionale «in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l’intesa dell’11 febbraio 2016», e, nonostante la ricorrente non abbia sottoscritto la predetta intesa, essa avrebbe comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto concordato, visto che una quota di tale differenza sarebbe posta a carico della Regione stessa. Anzi, ove «la disposizione fosse intesa nel senso che l’intera differenza (“gli effetti finanziari previsti dal presente comma”) è posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, palese sarebbe anche l’irragionevolezza e la discriminatorietà» della norma, in quanto non solo tali enti sarebbero chiamati a concorrere secondo quanto sancito dall’intesa dell’11 febbraio 2016 (mentre non dovrebbero, non partecipando al Fondo sanitario nazionale), ma in aggiunta sarebbe loro accollata «l’ulteriore misura di concorso».
5.1.8.– In conclusione, la ricorrente osserva che l’ulteriore misura di concorso finanziario non potrebbe essere giustificata con la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica, giacché il sistema sanitario regionale è integralmente finanziato dalla Regione e, quando lo Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (viene citata la sentenza n. 125 del 2015).
Il contributo non sarebbe «costituzionalmente giustificabile» nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea, in quanto a tali obblighi la Regione ricorrente fa «ordinariamente fronte» attraverso l’osservanza delle regole sul pareggio di bilancio stabilite dall’art. 9 della legge n. 243 del 2012. A tal proposito, la ricorrente riconosce che il comma 5 dell’art. 9 citato consente la previsione di ulteriori obblighi a carico degli enti territoriali, ma, osserva, il successivo comma 6 precisa che le disposizioni del comma 5 «si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione». Tale compatibilità, a parere della ricorrente, difetterebbe, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.
Infine, neppure potrebbero essere addotte «straordinarie contingenze di finanza pubblica», in quanto queste ultime non parrebbero «concretamente sussistere» e, in ogni caso, non potrebbero «alterare il riparto costituzionale delle competenze», senza contare che la misura non sarebbe «affatto occasionale ed eccezionale», ma «addirittura estesa fino al 2020 dal comma 528», anche per questa ragione censurato.
5.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato, sulla base delle medesime argomentazioni addotte nell’atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed illustrate al precedente punto 1.5.
Ha aggiunto, tuttavia, con specifico riferimento alla censura incentrata sulla violazione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. – per la particolare considerazione riservata, dalle disposizioni impugnate, all’accordo concluso tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano – che la posizione di tali autonomie speciali «risulta oggettivamente differenziata» rispetto alle altre, in quanto l’accordo sottoscritto dai predetti enti, diversamente dagli altri accordi stipulati con le altre autonomie speciali, «fissa limiti alle facoltà dello Stato di modificare i contributi ivi previsti per far fronte alle esigenze di finanza pubblica».
6.– La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 20 febbraio 2017 e depositato il 27 febbraio 2017 (reg. ric. n. 23 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, il comma 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
6.1.– La ricorrente osserva che la disposizione impugnata ha modificato il comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, estendendo l’obbligo per le Regioni di contribuire alla finanza pubblica fino a tutto il 2020, nonché stabilendo che, nel rideterminare le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato in caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro il 31 gennaio di ciascun anno, sia anche possibile «prevedere versamenti da parte delle regioni interessate».
6.1.1.– In tal modo sarebbe stata imposta, non una riduzione di spesa per ragioni di coordinamento finanziario, ma «una vera e propria sottrazione di risorse alle Regioni mediante un transito finanziario all’inverso a favore dello Stato», in violazione del terzo comma (non essendo tali versamenti collegati all’istituzione di un apposito fondo perequativo) e del quinto comma (non essendo prevista la destinazione di somme aggiuntive) dell’art. 119 Cost. ed in contrasto con la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale (viene citata la sentenza n. 79 del 2014).
6.1.2.– Quanto, in particolare, all’estensione di un anno del contributo alla finanza pubblica previsto dal comma 680 dell’art. 1 della legge n. 208 del 2015, la ricorrente ha osservato che se è vero che il legislatore statale può imporre limiti alla spesa per finalità di coordinamento della finanza pubblica e per raggiungere obiettivi di riequilibrio, incidendo anche sulla spesa corrente, ciò sarebbe tuttavia possibile – secondo la giurisprudenza costituzionale – solo nel rispetto del carattere della necessaria transitorietà della misura (sono richiamate le sentenze n. 23 e n. 22 del 2014 e n. 287 del 2013).
La disposizione impugnata, «lungi dall’essere transitoria», assumerebbe «sempre più il carattere della stabilità», e, in quanto tale, sarebbe contraria ai principi sanciti sul punto dalla Corte costituzionale.
Inoltre consentirebbe allo Stato di imporre una distribuzione del sacrificio disomogenea, tenendo “anche” conto del prodotto interno lordo (PIL) e della popolazione residente, senza contemplare il passaggio per un fondo perequativo ex art. 119, terzo comma, Cost. e «senza fare i conti con le premesse e gli obiettivi indicati nel comma 5 dell’art. 119», oltre che omettendo di «enunciare un vincolo a carico dello Stato alla futura erogazione».
Sempre nella sentenza n. 79 del 2014, invece, la Corte costituzionale avrebbe distinto tra l’obbligo di tutti gli enti del settore pubblico allargato, incluse le Regioni, di fornire un contributo alla finanza pubblica – secondo criteri omogenei – e gli interventi di perequazione degli squilibri economici, chiarendo che questa seconda strada è quella che viene percorsa quando si chiedono sacrifici differenziati e che essa deve necessariamente passare per le forme dell’art. 119, terzo e quinto comma, Cost.
La norma impugnata, in definitiva, non mirerebbe affatto ad attuare «un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico allargato» di proporzionalmente contribuire agli oneri delle manovre di finanza pubblica, ma vorrebbe, invece, «consentire allo Stato dei prelievi dai contorni oltretutto indefiniti e differenziati», al di fuori delle forme imposte dai parametri costituzionali evocati.
6.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato.
Secondo la difesa statale, in particolare, la sentenza n. 79 del 2014 della Corte costituzionale, citata dalla ricorrente, non avrebbe dichiarato «illegittimo in sé» il recupero al bilancio statale di risorse proprie regionali, ma soltanto sancito l’incostituzionalità di meccanismi che commisurano le riduzioni di spesa all’ammontare delle spese sostenute dalle Regioni per i consumi intermedi, in quanto i medesimi determinerebbero un effetto perequativo implicito che non soddisfa i requisiti di cui all’art. 119 Cost. Effetto perequativo implicito che sarebbe stato escluso, in relazione proprio alle disposizioni “prorogate” di cui si discute, impositive di contributi alla finanza pubblica, dalle successive sentenze n. 65 e n. 141 del 2016, le quali avrebbero chiarito che le disposizioni censurate non comportano, neppure indirettamente, «una riduzione degli squilibri tra le Regioni, mirando piuttosto a coinvolgere tutti gli enti nell’opera di risanamento, secondo criteri di progressività dello sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della popolazione, senza alcun effetto di livellamento».
In ogni caso, osserva l’Avvocatura generale dello Stato, le doglianze regionali dovrebbero considerarsi «superate alla luce dell’Intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 23 febbraio 2017», in cui si sarebbe previsto un accordo tra Governo e Regioni in merito alle proposte normative da approvare in apposito provvedimento, tra cui un emendamento volto ad eliminare l’espressa previsione della possibilità di versamenti diretti al bilancio statale, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse della Regione ricorrente a coltivare l’impugnazione.
6.3.– Con atto depositato il 30 agosto 2017, in forza di delibera di Giunta regionale del 12 luglio 2017, la Regione Lombardia ha parzialmente rinunciato al ricorso, in considerazione del fatto che l’art. 28 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96, ha soppresso, all’art. 1, comma 680, secondo periodo, della legge n. 208 del 2015, le parole: «inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate,», che erano state aggiunte proprio dal comma 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
La rinuncia, dunque, opera solo per i profili di doglianza connessi alla parte di disposizione soppressa, fatti «salvi gli ulteriori e diversi motivi di impugnativa anche in relazione al predetto comma 528 dell’art. 1 della legge 232/2016», rispetto ai quali la Regione Lombardia conferma «il pieno interesse alla decisione».
6.4.– L’Avvocatura generale dello Stato, in data 10 novembre 2017, ha depositato la deliberazione del 19 ottobre 2017 con la quale il Consiglio dei ministri ha accettato la rinuncia parziale al ricorso della Regione Lombardia.
7.– La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 20 febbraio 2017 e depositato il 28 febbraio 2017 (reg. ric. n. 24 del 2017), ha impugnato, tra gli altri, i commi 392, primo, secondo e terzo periodo, e 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, ritenuti in contrasto, per la parte di ricorso qui esaminata, con: gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 69, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, nonché le correlative norme di attuazione in materia finanziaria (contenute nel d.lgs. n. 268 del 1992); gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il principio di leale collaborazione, in relazione all’art. 120 Cost. ed all’accordo del 15 ottobre 2014, recepito con legge n. 190 del 2014; il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.; l’art. 27 della legge n. 42 del 2009; l’art. 81 Cost. e l’art. 9 della legge n. 243 del 2012.
7.1.– La ricorrente, in premessa, chiarisce di non ignorare l’esistenza della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 1, comma 638, della legge n. 232 del 2016, ma esclude che essa sia idonea «a evitare che le disposizioni specificamente indirizzate alle autonomie speciali, e in particolar modo alla Provincia autonoma di Trento (nonché aventi contenuto lesivo dell’autonomia stessa, come le norme impugnate), possano trovare comunque applicazione».
7.1.1.– La Provincia autonoma di Trento passa, poi, ad illustrare il contenuto normativo delle disposizioni impugnate e, soffermandosi sul quarto periodo del comma 392, ritiene che «la posizione della ricorrente Provincia dovrebbe essere perfettamente salvaguardata, dal momento che essa corrisponderebbe pienamente a quella concordata con lo Stato». Tuttavia, aggiunge che «non è chiaro se sia realmente cosi», dal momento che il periodo precedente a sua volta espressamente prevede che anche «le province autonome di Trento e di Bolzano» siano tenute a concludere accordi diretti ad assicurare «gli effetti finanziari previsti dal presente comma», con riferimento alla disposizione che pone a carico delle Regioni ad autonomia speciale un contributo da determinarsi mediante accordo con lo Stato, «correlato alla riduzione del Fondo sanitario nazionale».
Inoltre, anche la norma contenuta nel comma 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 – che disciplina l’intervento statale in caso di mancata stipula degli accordi entro il 31 gennaio 2017 – «potrebbe essere ritenuta applicabile alla Provincia autonoma di Trento», stante la menzione delle «regioni a statuto speciale» unitariamente considerate.
Di qui, l’impugnativa proposta in via cautelativa.
7.1.2.– Secondo la ricorrente, le disposizioni censurate costituiscono attuazione illegittima di quanto già previsto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, il quale, a sua volta, imponeva alle autonome speciali un ulteriore contributo al risanamento della finanza pubblica, avendo cura di precisare (al terzo periodo), la necessità di stipulare appositi accordi con ciascuna di esse e salvaguardando (al quinto periodo) la posizione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, prevedendo che, per queste ultime, l’applicazione delle disposizioni avvenisse nel rispetto dell’accordo sottoscritto con il Governo in data 15 ottobre 2014 e recepito con legge n. 190 del 2014.
Anche in quel caso, tuttavia, ricorda inoltre la Provincia autonoma di Trento, non era chiaro come la disposizione del quarto periodo (impositivo dell’obbligo di assicurare il finanziamento dei LEA, come rideterminato appunto ai sensi dell’art. 1, comma 680, della legge n. 232 del 2016), che ancora espressamente menzionava le Province autonome, si coordinasse con il quinto periodo, sicché era stato necessario, ancora una volta, ricorrere alla Corte costituzionale.
7.1.3.– La ricorrente espone che, in attuazione dell’appena menzionato comma 680, lo Stato e le Regioni hanno concluso un’intesa in data 11 febbraio 2016, nella quale hanno individuato nel fondo sanitario nazionale – di cui è stata conseguentemente concordata la riduzione di 3.500 milioni di euro per il 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dal 2018 – «la principale posta su cui concentrare la riduzione di spesa relativa al contributo» (quantificato dalla medesima disposizione di legge in 3.980 milioni di euro per il 2017 e in 5.480 milioni di euro per il 2018 e il 2019) e hanno rinviato «a successive intese le determinazioni inerenti i restanti 480 milioni di euro», contemplando, in mancanza, una clausola di salvaguardia secondo cui il fondo sanitario nazionale viene in ogni caso ridotto degli importi oggetto dell’intesa.
Sottolinea, ancora, la ricorrente che le Regioni speciali e le Province autonome che non avevano partecipato all’intesa dell’11 febbraio 2016 avevano rifiutato «di aderire ad alcun riparto che prevedesse un onere a proprio carico», nelle more dell’impugnazione proposta, innanzi alla Corte costituzionale, contro il comma 680 più volte citato, anche perché, ad eccezione della Regione Siciliana, nessuna delle altre autonomie speciali partecipa alla ripartizione del fondo sanitario nazionale, che era stato invece individuato, nell’intesa raggiunta l’11 febbraio 2016, come «oggetto del “taglio”».
Del resto, rammenta infine la ricorrente, la suddetta intesa dell’11 febbraio 2016 prevedeva espressamente che la parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a statuto speciale venisse «demandata a singoli accordi bilaterali tra il Governo e le singole Regioni a statuto speciale», e che, in mancanza del raggiungimento di un accordo «entro un termine ragionevole», la copertura integrale del contributo sarebbe stata conseguita con una maggiorazione della quota gravante sulle Regioni a statuto ordinario, non potendo la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano disporre della posizione delle autonomie speciali senza il loro assenso.
7.1.4.– In questo quadro si inseriscono le disposizioni impugnate, le quali, a parere della ricorrente: riducono il fondo sanitario nazionale in misura ulteriore rispetto a quella fissata con l’intesa dell’11 febbraio 2016 (comma 392, primo e secondo periodo); impongono alle Regioni speciali ed alle Province autonome di concorrere a tali misure, sostenendo parte di tale contributo, determinato mediante intese bilaterali (comma 392, terzo periodo); impongono alle Regioni speciali, con i medesimi accordi di cui al comma 392, di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016 (comma 394); consentono al Ministero dell’economia e delle finanze di attuare, con proprio decreto, l’intesa dell’11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario (comma 394).
Tali previsioni sarebbero costituzionalmente illegittime, ove si dovessero interpretare nel senso di imporre anche alle Province autonome di sostenere il contributo di cui al primo periodo del comma 392, nonostante la precisa clausola di salvaguardia di cui al quarto periodo del medesimo comma 392, o nel senso di imporre anche alle Province autonome di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa conclusa in data 11 febbraio 2016.
Secondo la ricorrente, peraltro, proprio tale interpretazione sembrerebbe essere alla base della nota del 31 gennaio 2017, con la quale il Ministro degli affari regionali ha sottoposto alla Provincia autonoma di Trento, per la sottoscrizione, una bozza di accordo relativo ai contributi di cui all’art. 1, commi 392 e 394, della legge n. 232 del 2016, richiedendo il versamento all’entrata del bilancio dello Stato di tali contributi entro il 30 aprile di ciascun anno (2017, 2018, e 2019) e avvisando che, in assenza di tale versamento nel suddetto termine, i contributi sarebbero stati trattenuti a valere sulle quote di tributi erariali spettanti alle Province autonome.
7.1.5.– L’imposizione di un ulteriore contributo unilaterale alla manovra di finanza pubblica, correlato al finanziamento del fabbisogno sanitario, violerebbe l’autonomia finanziaria dell’ente, nei termini in cui essa è garantita dallo statuto speciale, e lederebbe, altresì, l’accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014 e recepito dall’art. 1, commi da 406 a 413, della legge n. 190 del 2014, violando il principio di leale collaborazione (di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.) e il principio pattizio (desumibile sia dagli artt. 103 e 104 dello statuto speciale, sia dall’art. 27 della legge n. 42 del 2009) che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Provincia autonoma.
In particolare, sarebbe «chiaramente violato» l’art. 79, comma 4, dello statuto di autonomia, che porrebbe «una clausola di esaustività in relazione al concorso della Provincia autonoma agli obblighi di finanza pubblica», nonché le ulteriori disposizioni del medesimo art. 79, come introdotte dalla legge n. 190 del 2014, in esecuzione dell’accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014, che già avrebbero «precisamente ed esaustivamente quantificato l’impegno finanziario della Provincia autonoma a titolo di concorso agli obblighi di finanza pubblica anche per gli anni considerati dalla misura qui impugnata», e che potrebbero essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall’articolo 104 dello statuto di autonomia.
7.1.6.– Secondo la ricorrente, la violazione degli evocati parametri costituzionali e statutari non sarebbe esclusa dalla previsione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017.
A prescindere dalla già operata considerazione, secondo cui gli oneri e pesi gravanti sulla finanza provinciale sarebbero già stati definiti con l’accordo del 2014 e trasfusi nell’art. 79 dello statuto speciale e nelle altre disposizioni concordate introdotte dalla legge n. 190 del 2014 (sicché ogni ulteriore richiesta sarebbe «comunque in violazione delle regole stabilite»), la ricorrente osserva che la «misura complessiva» del nuovo concorso delle autonomie speciali sarebbe già definita unilateralmente dalla legge statale.
Conseguentemente, la conclusione dei previsti accordi sarebbe «obbligata e dovuta entro un termine molto stretto (31 gennaio 2017)», a pena di un intervento unilaterale statale che attui comunque, entro 30 giorni decorrenti dal predetto termine, la riduzione prevista per gli anni 2017 e successivi.
Tutto ciò, ancora una volta, in violazione dell’accordo concluso tra la Provincia autonoma di Trento e lo Stato in data 15 ottobre 2014, non ricorrendo «le eccezionali esigenze di finanza pubblica che ne consentirebbero, entro certi limiti, una variazione unilaterale».
In violazione degli obblighi assunti con tale accordo, lo Stato avrebbe rideterminato il contributo della Provincia autonoma di Trento alla finanza pubblica, imponendole «di trasferire allo Stato fondi “equivalenti” alla riduzione del fondo sanitario nazionale concordata con le Regioni a statuto ordinario, per una quota virtualmente imputata alla Provincia autonoma ricorrente».
7.1.7.– Allo stesso modo, sarebbe illegittimo, sempre per violazione del principio di leale collaborazione e delle regole dettate dall’art. 120, secondo comma, Cost., il comma 394, se interpretato nel senso di una attribuzione al Ministro dell’economia e finanze, di concerto con il Ministro della salute, del potere unilaterale di imporre alla Provincia i suddetti contributi, decorso il termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
7.1.8.– Il nuovo concorso provinciale risulterebbe, inoltre, costituzionalmente illegittimo per irragionevolezza e quindi per contrasto con l’art. 3, primo comma, Cost., essendo «fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo» al quale la Provincia non partecipa, dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali, ai sensi dell’art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994.
Sarebbe dunque contrario all’evocato parametro un sistema in cui il legislatore statale, avendo diminuito il fabbisogno di spesa sanitaria nazionale, da un lato riduce i trasferimenti in favore delle Regioni a statuto ordinario, dall’altro «chiede alla Provincia autonoma la restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Provincia introiterebbe – secondo lo Stato – in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale», in quanto la Provincia autonoma di Trento finanzia il sistema sanitario «a proprio rischio» con le proprie entrate fiscali generali e, dunque, non si potrebbe computare «una quota ideale di un finanziamento statale che non c’è, al solo scopo di poterlo sottrarre alla Provincia».
Del resto, ricorda la ricorrente, per le autonomie speciali che finanziano il proprio fabbisogno di spesa con risorse del proprio bilancio, la copertura della spesa sanitaria regionale o provinciale sarebbe «meramente teorica», dipendendo dall’andamento delle compartecipazioni ai tributi erariali (che potrebbero crescere in misura inferiore all’andamento della spesa sanitaria programmata).
Tale vizio ridonderebbe sulle competenze che la Provincia autonoma di Trento esercita in materia di «organizzazione degli uffici e proprio personale», ai sensi degli artt. 8, numero 1), e 16 dello statuto di autonomia, e in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera», ai sensi degli artt. 9, numero 10), e 16 dello statuto di autonomia (oppure, ove ritenuto più favorevole, in materia di tutela della salute, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost, in combinazione con l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
7.1.9.– In via subordinata, con riferimento al primo periodo dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, la Provincia autonoma di Trento prospetta la violazione del principio di leale collaborazione e, ancora, del principio di ragionevolezza e di eguaglianza.
Tale disposizione, infatti, avrebbe ridotto il Fondo sanitario nazionale «in misura ulteriore rispetto a quanto determinato con l’intesa dell’11 febbraio 2016», e, nonostante la ricorrente non abbia sottoscritto la predetta intesa, essa avrebbe comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo di parte regionale rispetto a quanto concordato, visto che una quota di tale differenza sarebbe posta a carico della Provincia stessa (ove la norma dovesse essere così interpretata e ritenuta legittima). Anzi, ove «la disposizione fosse intesa nel senso che l’intera differenza (“gli effetti finanziari previsti dal presente comma”) è posta a carico delle sole Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, palese sarebbe anche l’irragionevolezza e la discriminatorietà» della norma, in quanto non solo tali enti sarebbero chiamati a concorrere secondo quanto sancito dall’intesa dell’11 febbraio 2016 (quando essi non dovrebbero, non partecipando al fondo sanitario nazionale), ma in aggiunta sarebbe loro accollata «l’ulteriore misura di concorso».
7.1.10.– In conclusione, la ricorrente osserva che l’ulteriore misura di concorso finanziario non potrebbe essere giustificata con la competenza concorrente dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica, giacché il sistema sanitario provinciale è integralmente finanziato dalla Provincia autonoma di Trento e, quando lo Stato non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (viene citata la sentenza n. 125 del 2015).
Il contributo non sarebbe «costituzionalmente giustificabile» nemmeno come forma di concorso al miglioramento dei saldi di finanza pubblica del conto consolidato della pubblica amministrazione, nel quadro degli obblighi che derivano dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea, in quanto a tali obblighi la Provincia autonoma ricorrente fa «ordinariamente fronte» attraverso l’osservanza delle regole sul pareggio di bilancio stabilite dall’art. 9 della legge n. 243 del 2012. A tal proposito, la ricorrente riconosce che il comma 5 dell’art. 9 citato consente la previsione di ulteriori obblighi a carico degli enti territoriali, ma, osserva, il successivo comma 6 precisa che le disposizioni del comma 5 «si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione». Tale compatibilità, a parere della ricorrente, difetterebbe, sia sotto il profilo del metodo, sia con riferimento al contenuto.
7.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato, riproponendo le difese articolate nell’atto di costituzione nel giudizio instaurato su ricorso della Provincia autonoma di Bolzano ed illustrate al precedente punto 3.3.
8.– La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 20 febbraio 2017 e depositato il 28 febbraio 2017 (reg. ric. n. 25 del 2017), ha impugnato l’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016.
8.1.– La ricorrente ritiene che la norma censurata, nell’estendere al 2020 il contributo alla finanza pubblica già previsto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, comporterebbe «ulteriori effetti negativi sul bilancio regionale», aggravati dalla contemporanea introduzione della «possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate».
8.2.– Le indicate disposizioni sarebbero contrastanti con gli artt. 81, ultimo comma, e 97, primo comma, Cost. «(per l’aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche amministrazioni)», la cui lesione ridonderebbe, limitandole, sia sulla «potestà amministrativa regionale sancita dall’art. 20 dello Statuto, segnatamente negli ambiti attribuiti nelle materie di cui agli artt. 14, 15, 17», sia sull’autonomia di spesa «come sancita dall’art. 36 dello Statuto e 2, comma 1, delle norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria» (d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria»).
Gli indicati parametri statutari e di attuazione statutaria sarebbero, poi, anche autonomamente lesi dalla disposizione censurata, unitamente all’art. 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Il comma 528 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, inoltre, sarebbe direttamente lesivo dell’art. 117, terzo comma, Cost. «sul coordinamento della finanza pubblica», nonché dell’art. 119, primo, secondo, terzo, quarto e ultimo comma, Cost., «anche in riferimento all’art. 10 della legge costituzionale 3 del 2001».
Sarebbe, infine, violato il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
8.3.– La Regione Siciliana muove dalla considerazione generale che il contributo da versare in forza del citato art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, anche in seguito alla modifica ad esso apportata dalla disposizione impugnata, «va a sommarsi alle già insostenibili riduzioni di risorse subite dalla stessa Regione negli ultimi anni», sicché sarebbe stato reso impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali, in quanto la finanza regionale sarebbe «già gravemente compromessa dalla circostanza che al bilancio regionale affluisce solo una ridotta parte del gettito tributario riscosso o meglio maturato […] in Sicilia».
La riprova sarebbe costituita dal susseguirsi «delle precedenti leggi di bilancio», tutte impositive di contributi alla finanza pubblica anche a carico della Regione Siciliana.
8.3.1.– Ciò posto, sarebbero, in primo luogo, violati gli artt. 81, ultimo comma, e 97, primo comma, Cost. (in relazione alla garanzia degli equilibri di bilancio delle pubbliche amministrazioni), in quanto non sarebbe stata prevista «alcuna specifica destinazione in ordine al contributo che la Regione è tenuta a versare anche per l’anno 2020».
In particolare, la previsione di un ulteriore contributo in favore dello Stato «mediante generico riferimento ai risparmi di spesa», da concordarsi annualmente entro il 31 gennaio, non sarebbe idonea ad assicurare la copertura finanziaria richiesta dalla disposizione dell’art. 81, ultimo comma, Cost., non essendo stati individuati «specificatamente i capitoli di spesa della Regione sui quali effettuare i risparmi né quelli di entrata del bilancio dello Stato sui quali i detti risparmi di spesa della Regione devono confluire».
Quanto alla lesione dell’art. 97, primo comma, Cost., sarebbe compromessa la possibilità di erogare servizi «anche in settori di primaria importanza», per i quali la Regione Siciliana «esercita competenza legislativa sia esclusiva che concorrente con le connesse funzioni amministrative».
Verrebbero in rilievo, nello specifico, ambiti relativi a diritti fondamentali dei cittadini «la cui affermazione e tutela è garantita dalle disponibilità economiche della Regione […] quali istruzione, assistenza sociale ecc.».
Nella ricostruzione regionale, la disposizione censurata, sottraendo «ulteriormente e genericamente» somme al bilancio regionale «da riversare allo Stato senza specifica destinazione», inciderebbe «pesantemente» sull’espletamento delle funzioni di competenza regionale.
La lesione delle citate disposizioni costituzionali, quindi, ridonderebbe, incidendole «pesantemente», sulle prerogative legislative di cui agli artt. 14, 15 e 17 dello statuto di autonomia e su quelle amministrative di cui al successivo art. 20, compromettendo anche l’autonomia finanziaria regionale «con la sottrazione di somme che, malgrado risparmiate dalla Regione per essere destinate all’esercizio di proprie funzioni istituzionali, vanno ad impinguare le casse dello Stato».
In definitiva, pur riconoscendo il dovere delle pubbliche amministrazioni di concorrere all’equilibrio finanziario del bilancio dello Stato ed alla sostenibilità del debito pubblico, la ricorrente evidenzia che «tale obiettivo, perseguito con la tecnica annualmente adottata dal legislatore statale, mette in crisi il raggiungimento dell’equilibrio finanziario del bilancio regionale», violando pertanto, «prevedendosene l’applicabilità a prescindere dalle necessarie norme di attuazione, anche l’art. 43 dello Statuto».
8.3.2.– La «genericità della destinazione del contributo», inoltre, sarebbe lesiva dell’art. 2, comma 1, delle norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria – come sostituite dal decreto legislativo 11 dicembre 2016, n. 251 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana recante modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, recante: «Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia finanziaria») – laddove ribadisce che la riserva allo Stato di entrate tributarie presuppone che il loro gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate dalle leggi medesime.
8.3.3.– La Regione Siciliana lamenta la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disposizione censurata disporrebbe, con una tecnica legislativa asseritamente elusiva del principio di transitorietà, l’«estensione del termine triennale di durata del concorso da parte del legislatore».
La ricorrente si dimostra consapevole della giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto legittime norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni, in quanto espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica spettante allo Stato, ma ricorda che esse devono limitarsi a porre obiettivi di riequilibrio della spesa, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (sono richiamate, tra le più recenti, le sentenze n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015).
Evidenzia, però, che la stessa Corte costituzionale avrebbe chiarito che «il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste», finirebbe «per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto».
E sarebbe appunto questo il caso, dal momento che la disposizione censurata modificherebbe, vanificandola, la previsione di concorso triennale sancita dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sovrapponendosi, peraltro, alle precedenti manovre di finanza pubblica, «in assenza di plausibili e riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al legislatore di ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese».
Sarebbe dunque «evidente» la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. «considerato che, in ordine alle manovre di contenimento della spesa pubblica a carico delle Regioni, delle Province e dei Comuni», sarebbe stata «sancita l’obbligatorietà del limite temporale massimo di durata in un triennio».
8.3.4.– Per gli stessi motivi, sarebbe violato anche l’art. 119 Cost., che tutela l’autonomia di spesa della Regione, i cui commi primo, secondo, terzo, quarto e sesto, anche in riferimento all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (invocabile in virtù della clausola di maggior favore recata dall’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001) sarebbero altresì lesi in quanto la disposizione impugnata pregiudicherebbe «la capacità della Regione di gestire responsabilmente le risorse economiche di cui dispone», incrinando il principio di responsabilità finanziaria ed impedendo alla stessa di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuitele.
Sotto altro profilo, sarebbe in contrasto con l’evocato parametro la previsione del passaggio di risorse dal bilancio regionale a quello statale (senza alcuna prescrizione sulla destinazione che lo Stato dovrebbe imprimere ad esse), con conseguente lesione dell’autonomia finanziaria di spesa e «capovolgimento» dei «meccanismi di compartecipazione e di trasferimento di risorse dallo Stato alla periferia» (viene citata la sentenza n. 205 del 2016).
8.3.5.– Ulteriore doglianza è incentrata sulla violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., per il fatto che la previsione del passaggio di risorse dal bilancio regionale a quello statale «mediante generico riferimento ai risparmi di spesa da concordarsi annualmente entro il 31 gennaio» non sarebbe sufficiente a garantire il rispetto del principio di leale collaborazione. Difetterebbe, infatti, «il necessario accordo riguardo alla destinazione ai capitoli del bilancio dello Stato sui quali i risparmi di spesa della Regione devono confluire».
8.3.6.– Sarebbero, infine, direttamente violati i parametri statutari di cui agli artt. 14, 15, 17, 20, 36 (quest’ultimo unitamente all’art. 2, comma 1, delle norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria) e 43, sui quali ridonderebbe la già illustrata lesione degli artt. 81, ultimo comma e 97, primo comma, Cost., per le «refluenze negative sul bilancio della Regione» che impedirebbero di far «fronte alle funzioni amministrative nelle materie in cui ha competenza legislativa esclusiva e concorrente».
8.4.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio di legittimità costituzionale, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
La difesa statale sottolinea, preliminarmente, che la gran parte delle censure avanzate dalla ricorrente sono volte ad evidenziare, genericamente (e, dunque, inammissibilmente), «i comprensibili problemi scaturenti a carico della Regione per la limitazione di quanto reso disponibile in bilancio, e la conseguente difficoltà a far fronte, a propria volta, all’esigenza di pareggio di bilancio».
Ricorda, tuttavia, che la Corte costituzionale, in numerose pronunce, avrebbe considerato costituzionalmente legittima l’imposizione unilaterale, anche alle Regioni ad autonomia speciale, di un contributo al risanamento della finanza pubblica, nel rispetto del canone della transitorietà e del principio consensualistico.
L’Avvocatura generale dello Stato poi, sottolinea che, in base alla disposizione censurata, alla specifica individuazione delle somme «che saranno destinate al contributo regionale a favore dello Stato si procederà con Accordi annuali tra Stato e Regione», proprio nell’ottica della leale collaborazione, in vista dell’individuazione del sacrificio «per quanto possibile meno gravoso per la finanza regionale».
La difesa statale ricorda che la sentenza n. 141 del 2016 della Corte costituzionale avrebbe «sancito la validità» di disposizioni legislative che si limitano, proprio come quella impugnata, ad estendere di una annualità il confine temporale di operatività delle misure di contenimento della spesa.
In ogni caso, osserva infine l’Avvocatura generale dello Stato, le doglianze regionali dovrebbero considerarsi «superate alla luce dell’Intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 23 febbraio 2017», in cui si sarebbe previsto un accordo tra Governo e Regioni in merito alle proposte normative da approvare in apposito provvedimento, tra cui un emendamento volto ad eliminare l’espressa previsione della possibilità di versamenti diretti al bilancio statale, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse della Regione ricorrente a coltivare l’impugnazione.
9.– In vista dell’udienza pubblica sono state depositate memorie.
9.1.– La Regione Veneto, con riferimento all’impugnativa del comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, richiama le sentenze della Corte costituzionale n. 192 e n. 169 del 2017, dalle quali si trarrebbero argomenti a sostegno della censura incentrata sul carattere totalmente unilaterale e non proporzionato della determinazione del livello del concorso statale al finanziamento del fabbisogno sanitario in relazione al triennio 2017-2019.
In particolare, la sentenza n. 169 del 2017, dopo aver enucleato la nozione di “spesa costituzionalmente necessaria” in riferimento a quella destinata a finanziare il diritto sociale alla salute, avrebbe posto il principio di leale collaborazione «al centro della corretta determinazione delle risorse necessarie a tale fine», allo scopo di garantire l’effettiva programmabilità e la reale copertura finanziaria dei servizi.
Tale leale collaborazione sarebbe del tutto difettata, anche in considerazione del mancato rinnovo del «tradizionale Patto della Salute».
La successiva sentenza n. 192 del 2017 non avrebbe smentito tale assunto, avendo ricordato che in base all’art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011, il fabbisogno sanitario nazionale standard è determinato tramite intesa: «[s]olo in relazione alla deroga unilateralmente disposta dalla legge di stabilità per il 2016» la sentenza avrebbe espresso il principio per cui l’accordo non può condizionare l’esercizio della funzione legislativa.
La Regione Veneto sottolinea, a questo proposito, che la disposizione impugnata non solo ridurrebbe di oltre un miliardo di euro l’importo che era stato determinato, per il 2017 e il 2018, nell’intesa dell’11 febbraio 2016, ma fisserebbe, del tutto unilateralmente, a 115 miliardi di euro l’importo per il 2019, senza che su tale cifra sia mai stata raggiunta un’intesa o avviata una qualsiasi procedura concertativa.
Evidenzia, poi, che, in conseguenza della mancata stipula delle intese con le autonomie speciali, il Governo avrebbe imposto un «supplemento di manovra a carico delle regioni ordinarie», rideterminando, con il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 5 giugno 2017 (Rideterminazione del livello del fabbisogno sanitario nazionale), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 135 del 13 giugno 2017, il livello del fabbisogno sanitario nazionale, riducendolo ulteriormente di 423 milioni di euro per il 2017 e, a decorrere dal 2018 (e dunque con carattere permanente), di 604 milioni di euro.
A sostegno della censura relativa alla mancanza di adeguata istruttoria della riduzione del livello del finanziamento del servizio sanitario nazionale, la Regione Veneto richiama i risultati dell’indagine conoscitiva della Commissione sanità del Senato pubblicata il 18 gennaio 2018, da cui emergerebbe che l’aumento di circa un miliardo di euro del finanziamento del Servizio sanitario nazionale per l’anno 2017 non sarebbe sufficiente a coprire le maggiori spese già imposte alle Regioni per il rinnovo dei contratti e delle convenzioni in atto (per un importo stimato di circa 1,3 miliardi di euro). Richiama altresì quanto riportato nell’audizione della Corte dei conti – innanzi alle Commissioni congiunte bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati – sulla nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2017, da cui emergerebbe che la «forte pressione sul contenimento delle risorse si è riflessa nelle crescenti difficoltà di alcune regioni di garantire con carattere di efficienza e appropriatezza i livelli essenziali di assistenza».
Con specifico riguardo al servizio sanitario della Regione Veneto, la ricorrente deduce la necessità di ridurre alcune prestazioni «in materia di Lea», per effetto «delle minori risorse disponibili», indicando, a titolo esemplificativo: la fissazione di nuovi limiti di costo alle aziende sanitarie autorizzate alla prescrizione dei nuovi farmaci per l’epatite C, per cui nel corso del 2017 sarebbero stati trattati 3.622 pazienti degli oltre 5.000 «arruolabili»; l’impossibilità di trattare con farmaci specifici il 78 per cento dei pazienti con frattura vertebrale o di femore o in terapia con corticosteroidi; la necessità di fronteggiare una perdita previsionale complessiva delle aziende sanitarie pari a oltre 161 milioni di euro.
Quanto al comma 527 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016, la Regione Veneto aggiunge l’auspicio che la Corte costituzionale dia seguito al secondo “monito” lanciato al legislatore con la sentenza n. 154 del 2017, sottolineando che la disposizione impugnata – questa volta – è successiva alla pubblicazione della sentenza n. 141 del 2016.
Illustra, inoltre, offrendo un prospetto in termini di cifre e differenziali di spesa, la riduzione delle prestazioni che il contributo imposto dalla disposizione in esame ha determinato in ambiti connessi a diritti sociali, quali il fondo per le politiche sociali e il fondo per le autosufficienze, che hanno subito una diminuzione degli stanziamenti pari all’80 per cento.
Infine, quanto all’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, la Regione Veneto ribadisce le argomentazioni già poste a fondamento del ricorso introduttivo.
9.2.– La Provincia autonoma di Bolzano illustra ulteriormente i motivi di ricorso, richiamando giurisprudenza costituzionale successiva al deposito dell’atto introduttivo del giudizio.
9.3.– La Regione autonoma Sardegna indica le ragioni per cui i principi espressi nella sentenza n. 154 del 2017, che ha rigettato il ricorso proposto contro l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, non sarebbero automaticamente applicabili anche al caso qui in esame (a differenza di quanto ritenuto, invece, dall’Avvocatura generale dello Stato nella memoria pure depositata in prossimità dell’udienza), sottolineando che l’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016 avrebbe ridotto i «margini di negoziabilità», imponendo a carico delle Regioni ad autonomia differenziata l’obbligo di assicurare «il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016», sicché tali autonomie speciali dovranno «necessariamente “coprire” la somma della quale le Regioni ordinarie non si sono fatte carico», in violazione dei parametri costituzionali e statutari evocati. Tale violazione non sarebbe evitabile neppure con un’interpretazione adeguatrice, a ciò ostando la littera legis.
La ricorrente, infine, sottolinea che non ha mai inteso sottrarsi al leale confronto con il Governo e, per comprovarlo, esibisce documentazione attestante le iniziative assunte nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri competenti al fine di giungere ad un nuovo accordo che sostituisse quello concluso in data 21 luglio 2014, tutte rimaste inascoltate: da qui, in considerazione del continuo stratificarsi di interventi normativi e dell’inidoneità dei precedenti accordi di finanza pubblica a garantire una stabilità nelle reciproche relazioni finanziarie, l’«evidente compromissione» del principio di veridicità e completezza del bilancio.
9.4.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia argomenta ulteriormente i motivi di ricorso, alla luce delle difese spiegate dall’Avvocatura generale dello Stato e della sentenza n. 154 del 2017, che ha deciso il ricorso proposto contro l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
La ricorrente, in particolare, conviene sulle differenze che caratterizzano l’accordo da essa concluso con lo Stato in data 23 ottobre 2014 rispetto a quello stipulato dalle autonomie della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol con il Governo in data 15 ottobre 2014, ma illustra le ragioni per cui, a suo giudizio, al primo non possa essere «del tutto negata portata garantistica soltanto in ragione della menzione, contenuta all’art. 3, punto 4, dell’accordo, della possibilità per lo Stato di modificare gli importi concordati», richiamando, in particolare, il principio di buona fede che governa i rapporti tra le parti contrattuali. Tale principio consentirebbe di imporre nuovi contributi solo in presenza di esigenze di finanza pubblica «nuove e sopravvenute» rispetto a quelle già valutate nell’accordo: queste sopravvenienze, a parere della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, non sussisterebbero.
La ricorrente, infine, evidenzia che l’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016 sembrerebbe suggerire che dall’intesa dell’11 febbraio 2016 sia sorto un vincolo giuridico a carico delle Regioni a statuto speciale, che sembrerebbe addirittura coercibile attraverso un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.
La ricorrente, infine, segnala che in data 31 gennaio 2018 ha concluso un nuovo accordo in materia finanziaria di finanza pubblica con il Governo, a dimostrazione di non essersi mai sottratta al dovere costituzionale di collaborare con lo Stato al coordinamento della finanza pubblica.
9.5.– La Regione Lombardia illustra i motivi di ricorso aventi ad oggetto disposizioni diverse dall’art. 1, comma 528 della legge n. 232 del 2016, limitandosi, quanto a quest’ultimo, a richiamare il contenuto della sentenza n. 141 del 2016 ed il “monito” in essa contenuta in ordine alla necessità che le misure di contenimento della spesa pubblica rispettino il canone della transitorietà.
9.6.– La Provincia autonoma di Trento sviluppa i motivi di ricorso, riportando ampi passi della motivazione della sentenza n. 154 del 2017 che, a suo dire, confermerebbero la fondatezza delle doglianze avanzate nell’atto introduttivo.
Contesta, poi, la correttezza dell’assunto posto a base delle difese dell’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la riduzione del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale imporrebbe, parallelamente, una corrispondente riduzione del livello di finanziamento del Servizio sanitario provinciale, negando qualsiasi correlazione tra le due grandezze.
9.7.– La Regione Siciliana evidenzia che le modifiche normative apportate dal d. l. n. 50 del 2017, come convertito e modificato, non incidono sul proprio interesse a ricorrere, in quanto le norme impugnate continuano ad imporre «un contributo insostenibile in spregio al canone della transitorietà». Per dimostrare l’impossibilità di svolgere le funzioni istituzionali «anche in ambiti relativi ai diritti fondamentali dei cittadini», la ricorrente deposita una relazione del ragioniere generale della Regione, da cui risulta che la situazione di squilibrio finanziario «in atto esistente per l’intero triennio 2018-2020» non ha consentito la presentazione del bilancio di previsione relativo a tale periodo.
Tale squilibrio sarebbe cagionato da «oneri non ricompresi nel Bilancio di previsione» e dalla riduzione del gettito dell’imposta di bollo, per un importo complessivo di circa 325 milioni di euro, corrispondente al contributo alla finanza pubblica per l’esercizio 2020. Ciò «potrebbe determinare», a parere della ricorrente, una riduzione dei livelli di assistenza sanitaria erogati nel territorio nell’esercizio 2020 o «in alternativa» un deficit del sistema sanitario regionale.

Considerato in diritto
1.– Con i ricorsi indicati in epigrafe, tutte le autonomie speciali (ad eccezione della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol) e le Regioni Veneto e Lombardia impugnano alcune disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019).
In particolare, le Province autonome di Trento e di Bolzano impugnano, tra gli altri, l’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, limitatamente ai primi tre periodi, nonché il successivo comma 394. La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste estende l’impugnativa agli interi commi 392 e 394. Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna censurano anche il successivo comma 528, il quale ultimo costituisce, invece, l’unico oggetto di impugnativa dei ricorsi promossi dalla Regione Siciliana e, tra gli altri, dalla Regione Lombardia. La Regione Veneto, infine, impugna, tra gli altri, l’art. 1, commi 392, 527 e 528, della legge n. 232 del 2016.
Tutti i ricorsi ricostruiscono, in premessa, il contenuto precettivo delle disposizioni impugnate, che conviene, dunque, illustrare sinteticamente.
L’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, ridetermina il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, per gli anni 2017 e 2018, fissandolo, rispettivamente, in 113.000 milioni di euro e in 114.000 milioni di euro, sulla base dell’intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano in data 11 febbraio 2016. Per l’anno 2019, la disposizione in esame stabilisce che il medesimo livello di finanziamento sia pari a 115.000 milioni di euro. Infine, prescrive che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurino gli effetti finanziari così previsti, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017. Per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, viene espressamente salvaguardato l’accordo sottoscritto tra il Governo e i predetti enti in data 15 ottobre 2014.
L’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016 dispone che, con i medesimi accordi di cui al precedente comma 392, le Regioni a statuto speciale assicurino il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016, e che, decorso il termine del 31 gennaio 2017, «all’esito degli accordi sottoscritti», il Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, entro i successivi trenta giorni, con proprio decreto attui quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell’11 febbraio 2016, al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario.
L’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 estende al 2019 i contributi al contenimento della spesa pubblica già previsti per le Regioni a statuto ordinario dall’art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, in legge 23 giugno 2014, n. 89.
L’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016 estende al 2020 il contributo alla finanza pubblica già previsto dall’art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», includendo, tra le modalità dell’intervento sostitutivo statale, «la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate».
2.– Così ricostruito il contenuto normativo delle disposizioni impugnate, occorre procedere alla sintesi delle censure avanzate dalle ricorrenti, seguendo l’ordine di deposito dei rispettivi ricorsi.
2.1.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste sostiene che l’art. 1, commi 392 e 394, prevederebbe a suo carico, «se del caso, anche in maniera unilaterale», un concorso alla riduzione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale, dunque in un ambito nel quale la ricorrente provvede autonomamente al relativo finanziamento, con risorse gravanti esclusivamente sul proprio bilancio, senza oneri a carico del bilancio statale, sicché eventuali economie di spesa potrebbero essere destinate solo ad interventi relativi al settore sanitario regionale, con conseguente illegittimità del «loro storno a favore del Servizio sanitario nazionale».
Sarebbe, per questo, illegittimo un intervento statale a titolo di coordinamento della finanza pubblica, che si risolverebbe nell’imposizione di economie di spesa da destinare a favore del Servizio sanitario nazionale.
Risulterebbero, in tal modo, violati: l’art. 2, comma 1, lettera a); l’art. 3, comma 1, lettere f) e l); gli artt. 4 e 12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), per l’indebita invasione di ambiti di «potestà legislativa piena» riconosciuti alla Regione in alcune materie dallo statuto di autonomia. Sarebbero, ancora, lesi gli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, «in combinato disposto» con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Sarebbe, infine, violata la normativa di attuazione statutaria di cui alla legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta), «come integrata» dagli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Evidenzia, ancora, la ricorrente che le disposizioni impugnate, dopo aver irragionevolmente fissato un termine troppo breve per il raggiungimento di un’intesa, pretenderebbero di disciplinare unilateralmente, in mancanza di accordo, aspetti che l’art. 50 dello statuto speciale riserva ad una legislazione attuativa consensuale, suscettibile di successive modifiche solo attraverso «i peculiari moduli concertativi previsti dall’art. 48 bis».
Il particolare meccanismo, definito «suppletivo», di determinazione della quota di concorso imposta alla ricorrente, sarebbe, dunque, in contrasto con i parametri statutari da ultimo evocati, nonché con i principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza, essendo tutto incentrato sull’adozione di un decreto ministeriale che, di fatto, estenderebbe alla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste «un’intesa che questa non ha sottoscritto», e che non potrebbe coinvolgerla, in quanto attinente ad un ambito, quello sanitario, per il quale essa non grava sull’erario.
2.2.– La Regione Veneto ritiene che l’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, avrebbe violato gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., nonché il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., poiché avrebbe imposto una riduzione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, rispetto a quanto stabilito nell’intesa sancita l’11 febbraio 2016 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in mancanza di una nuova intesa con le Regioni, a fronte di «una prassi» (quella dei cosiddetti Patti per la salute) invalsa fin dall’anno 2000. Secondo la ricorrente, in particolare, per ridurre la spesa «relativa a quella particolarissima materia che è la tutela della salute», il legislatore statale sarebbe tenuto al pieno rispetto del principio di leale collaborazione, con la previsione di «adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a difesa delle loro competenze».
La norma impugnata difetterebbe, inoltre, di un’adeguata istruttoria sulla «sostenibilità del definanziamento» (in violazione quindi degli artt. 3 e 97 Cost.) e sull’adeguatezza delle risorse stanziate in relazione alla funzione regionale di garantire sul territorio il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., soprattutto a fronte di un aumento delle prestazioni da erogare in conseguenza della definizione dei nuovi livelli essenziali di assistenza (d’ora in avanti: LEA).
Verrebbe in rilievo, peraltro, una riduzione «di carattere sostanzialmente permanente», in contrasto con quanto stabilito dalla giurisprudenza di questa Corte in ordine al carattere necessariamente transitorio che devono presentare norme che impongono il raggiungimento di obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica.
Ancora, il carattere «meramente lineare dei tagli» che verrebbero imposti alla spesa regionale interferirebbe in ambiti inerenti a fondamentali diritti civili e soprattutto sociali, in mancanza di determinazione dei livelli essenziali di assistenza sociale (LIVEAS). Non sarebbero presi in considerazione, infatti, né i costi standard né i livelli di spesa di Regioni virtuose che hanno già raggiunto elevati livelli di efficienza nella gestione della sanità e che non potrebbero ulteriormente razionalizzare la spesa «senza mettere a repentaglio la garanzia del diritto alla salute», non potendo «mantenere l’equilibrio finanziario e nel contempo rispettare l’erogazione dei Lea».
Sarebbero lese anche le competenze tutelate dagli artt. 118 e 119 Cost., con particolare riferimento alla programmazione sanitaria ed alla autonomia impositiva.
La disposizione impugnata, del resto, determinando uno «scollamento» tra un livello di finanziamento del fondo sanitario, che verrebbe «pesantemente ridotto», e la necessità di garantire i LEA, si porrebbe in contrasto anche con l’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e con l’art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), che impongono il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni inerenti ai diritti sociali nelle fasi avverse del ciclo economico.
Infine, non vi sarebbe stato alcun coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, che sarebbe imposto, invece, per la definizione delle manovre di finanza pubblica, dall’art. 5, comma 1, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
L’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, dal canto suo, sarebbe contrastante con gli artt. 3, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., nonché con il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Secondo la ricorrente, in primo luogo, la «terza proroga consecutiva della stessa manovra in origine legata a un ambito triennale», in mancanza di plausibili e riconoscibili ragioni impeditive di una ridefinizione e rinnovazione complessiva del quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le Regioni, secondo le ordinarie scansioni triennali dei cicli di bilancio, violerebbe il canone della transitorietà richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte.
Inoltre, la proroga del contributo imposto alle Regioni ordinarie sarebbe stata disposta «al buio», in assenza della definizione dei LIVEAS, sicché la manovra finanziaria risulterebbe priva degli «indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità».
Per finire, quanto all’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, sarebbe violato l’art. 119 Cost., perché la disposizione impugnata non si limiterebbe ad una semplice proroga del contributo cui si riferisce, ma, nell’introdurre la possibilità di prevedere versamenti al bilancio dello Stato, avrebbe trasformato la Regione «in una sorta di esattore dello Stato», essendo chiamata a riversare a quest’ultimo risorse proprie.
2.3.– La Provincia autonoma di Bolzano censura l’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, limitatamente ai primi tre periodi, nonché l’intero successivo comma 394.
Ritiene la ricorrente che tali disposizioni contrastino con gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 79, 80, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonché con le norme di attuazione statutaria in materia di «igiene e sanità», di «finanza regionale e provinciale» e di «rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali»; con l’art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; con il principio di leale collaborazione, in relazione all’art. 120 Cost. e all’accordo del 15 ottobre 2014, recepito con la legge 23 dicembre 2014 n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)»; e con il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.
L’impugnativa proposta dalla Provincia autonoma di Bolzano ha natura dichiaratamente cautelativa, per l’ipotesi in cui le disposizioni censurate venissero interpretate come destinate a fare carico alle Province autonome di ulteriori contributi alla finanza pubblica nazionale (e, specificamente, quale concorso al finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale) rispetto a quelli concordati con lo Stato. In tal caso, infatti, sarebbero introdotte forme di concorso al livello di finanziamento del fabbisogno standard del Servizio sanitario nazionale, come tali incompatibili sia con l’autonomia finanziaria riconosciuta alle Province autonome nel settore sanitario sia con l’accordo sottoscritto in data 15 ottobre 2014.
La ricorrente, a tale proposito, ricorda che lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, neppure avrebbe titolo per dettare norme di coordinamento finanziario.
Infine, violerebbe gli evocati parametri anche l’attribuzione «di un potere monocratico di decretazione» al Ministro dell’economia e delle finanze, per il caso di mancata intesa entro un termine predefinito dalla legge.
2.4.– La Regione autonoma Sardegna censura l’art. 1, commi 392, 394 e 528, della legge n. 232 del 2016, sotto una pluralità di profili.
In primo luogo, sarebbe violato il principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 117 Cost., non avendo il legislatore statale previsto alcuna procedura pattizia idonea ad incidere sul quantum del concorso alla finanza pubblica, determinato unilateralmente dallo Stato anche a carico delle Regioni a statuto speciale, in tal modo equiparate alle Regioni ordinarie, tutte coinvolte nell’intesa sul riparto del contributo dell’11 febbraio 2016 e senza che le determinazioni assunte in quella sede possano essere ulteriormente «negoziabili».
Il principio di leale collaborazione sarebbe altresì leso, unitamente all’autonomia economico-finanziaria della Regione tutelata dagli artt. 117 e 119 Cost. e dagli artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), ed al principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., per effetto della salvaguardia prevista per il solo accordo stipulato tra Stato, Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e Province autonome di Trento e Bolzano, con totale e ingiustificata pretermissione dell’analogo accordo stipulato tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna in data 21 luglio 2014.
L’intervento del legislatore statale, in quanto successivo alla stipula degli accordi di finanza pubblica del 2014, ne avrebbe violato espressamente le clausole, senza prevedere un meccanismo adeguato di recupero, anche ex post, della leale cooperazione nei rapporti economico-finanziari. Di qui, la violazione degli artt. 5, 117 e 119 Cost., che, unitamente agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale, garantiscono l’autonomia economico-finanziaria della Regione ricorrente, imponendo, nei relativi rapporti, la leale cooperazione, nonché la lesione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
L’imposizione di altri oneri sottratti alla determinazione consensuale delle parti, comportando, ancora, la lesione dell’autonomia economico-finanziaria della Regione Sardegna, garantita dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117 e 119 Cost., si porrebbe in contrasto anche con l’art. 81 Cost. e con l’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, approvata al fine di sottoporre anche la definizione dei criteri di «equilibrio» dei bilanci delle autonomie speciali al principio consensualistico, attuato, in materia, dal citato accordo del 21 luglio 2014.
Tale accordo, del resto, in quanto recepito dall’art. 42, commi da 9 a 12, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, impedirebbe al legislatore statale, in assenza di preventiva intesa con la Regione, di abrogare, modificare o comunque derogare le previsioni dei commi sopra menzionati.
Ciò sarebbe invece avvenuto con le disposizioni impugnate, da leggere unitamente all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015. Nonostante il mancato inserimento nello statuto della Regione o nelle relative norme di attuazione, infatti, le previsioni del menzionato accordo di finanza pubblica, come recepite dal legislatore ordinario, sarebbero comunque espressione del principio consensualistico cui sono soggetti i rapporti economico-finanziari tra lo Stato e la Regione ricorrente, sancito dagli artt. 54, comma 5, e 56 dello statuto speciale, nonché dall’art. 9 della legge «rinforzata» n. 243 del 2012, anche in relazione, ancora una volta, agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e agli artt. 117 e 119 Cost., che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione.
La ricorrente lamenta, inoltre, la violazione del giudicato costituzionale e, dunque, dell’art. 136 Cost., in quanto le sentenze con le quali questa Corte ha scrutinato le vertenze insorte tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna a causa della mancata attuazione della riforma del regime delle entrate regionali di cui all’art. 8 dello statuto speciale, avrebbero «accertato e dichiarato» un vero e proprio obbligo giuridico in capo allo Stato di definire consensualmente con la Regione autonoma il regime dei loro rapporti economico-finanziari.
Sarebbe altresì leso il principio di affidamento, che trova riconoscimento di rango costituzionale ai sensi dell’art. 3 Cost. nonché, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost. (e dell’art. 5 Cost.), degli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848. Sostiene la ricorrente che sarebbe sorto un affidamento in ordine alla «stabilità del quadro di regolamentazione dei rapporti economici con lo Stato», in seguito all’accordo concluso in data 21 luglio 2014, la cui violazione – in mancanza di ragioni imperative di interesse generale – ridonderebbe ancora una volta sull’autonomia economico-finanziaria della Regione, tutelata dagli artt. 7 e 8 dello statuto speciale e dagli artt. 117 e 119 Cost.
Anche l’art. 24 Cost. sarebbe violato, in quanto la Regione autonoma Sardegna, non avendo mai dubitato della validità, della stabilità e della cogenza dell’accordo del 21 luglio 2014, proprio in adempimento degli obblighi con esso assunti, avrebbe rinunciato «a numerose impugnazioni già proposte», non solo innanzi a questa Corte, con conseguente lesione del diritto di difesa in giudizio.
Infine, il concorso alla finanza pubblica previsto dalle disposizioni impugnate – che hanno prorogato di un anno l’originario contributo imposto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 (aumentandone contemporaneamente l’entità) – aggiungendosi a contributi di finanza pubblica imposti alle Regioni da diversi anni e in misura sempre crescente, alcuni dei quali senza limiti di tempo, non rispetterebbe il criterio della «transitorietà» richiesto dalla giurisprudenza costituzionale per le misure restrittive di finanza pubblica, in tal modo ponendosi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., e con gli artt. 7 e 8 dello statuto, che tutelano l’autonomia finanziaria della Regione autonoma Sardegna.
2.5.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia impugna l’art. 1, commi 392, 394 e 528 della legge n. 232 del 2016, prospettandone il contrasto con gli artt. 3, 119 e 120 Cost. e con gli artt. 48, 49, 63, quinto comma, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia); con il protocollo di intesa tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia per la revisione del protocollo del 29 ottobre 2010 e per la definizione dei rapporti finanziari negli esercizi 2014-2017 del 23 ottobre 2014, richiamato dall’art. 1, comma 512, della legge n. 190 del 2014; con l’art. 27 della legge n. 42 del 2009; con i principi pattizio e di leale collaborazione, quest’ultimo ai sensi dell’art. 120 Cost.
In particolare, la ricorrente lamenta il fatto che la «misura complessiva» del nuovo concorso delle autonomie speciali al risanamento della finanza pubblica sarebbe già definita unilateralmente dalla legge statale, in violazione del metodo pattizio. La conclusione dei previsti accordi sarebbe, dunque, «obbligata e dovuta entro un termine molto stretto», a pena di un intervento unilaterale statale comunque attuativo del risparmio previsto per gli anni 2017 e successivi.
Tutto ciò si porrebbe in contrasto con l’accordo concluso tra la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e lo Stato in data 23 ottobre 2014, nel quale, al fine di «definire un “quadro stabile e certo”» dei rapporti finanziari, sarebbe «precisamente ed esaustivamente quantificato il contributo finalizzato alla sostenibilità del debito pubblico fino all’anno 2017», mentre, per quanto riguarda le annualità successive al 2017, sarebbe sancito l’impegno a rinegoziare nuovi accordi entro il 30 giugno 2017.
Il nuovo concorso finanziario regionale, inoltre, risulterebbe irragionevole, in quanto «fondato e parametrato sulla riduzione di un Fondo al quale la Regione non partecipa», dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali. Lo Stato, dunque, non potrebbe chiedere alla Regione Friuli-Venezia Giulia la restituzione di parte delle compartecipazioni ai tributi erariali che la stessa Regione introiterebbe (presuntivamente) in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario regionale.
Risulterebbe, inoltre, «evidente» la disparità di trattamento operata dal quarto periodo del comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232, nella parte in cui non estende anche alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia la clausola di salvaguardia dell’accordo stipulato con il Governo.
In via subordinata, con riferimento all’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, la ricorrente avrebbe comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo regionale rispetto a quanto concordato nell’intesa dell’11 febbraio 2016, visto che almeno una quota di tale incremento sarebbe posta «a carico della Regione stessa», tenuta, al pari delle altre autonomie speciali, ad assicurare «gli effetti finanziari» previsti dalla disposizione impugnata.
Infine, con particolare riferimento all’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, la nuova misura di concorso finanziario non sarebbe «affatto occasionale ed eccezionale», ma «addirittura estesa fino al 2020», in violazione del necessario canone della transitorietà.
2.6.– L’impugnazione proposta dalla Regione Lombardia avverso l’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, è incentrata sulla prospettata violazione dell’art. 119, terzo e quinto comma, Cost.
La Regione Lombardia ha operato una rinuncia parziale ai profili di censura collegati alla porzione di disposizione che stabiliva la possibilità «di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate», in quanto abrogata dall’art. 28 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96.
Ne deriva che le censure mosse al citato comma 528 possono ora essere sintetizzate nel modo che segue.
Tale disposizione, in primo luogo, nell’estendere di un anno il contributo alla finanza pubblica previsto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, imporrebbe un limite alla spesa pubblica in violazione del canone della necessaria transitorietà.
Sotto altro profilo, consentirebbe allo Stato di imporre una distribuzione del sacrificio disomogenea, tenendo “anche” conto del prodotto interno lordo (PIL) e della popolazione residente, senza contemplare il passaggio per un fondo perequativo ai sensi dell’art. 119, terzo comma, Cost. e «senza fare i conti con le premesse e gli obiettivi indicati nel comma 5 dell’art. 119», oltre che omettendo di «enunciare un vincolo a carico dello Stato alla futura erogazione».
2.7.– La Provincia autonoma di Trento propone un’impugnativa dichiaratamente cautelativa dell’art. 1, commi 392 – limitatamente ai primi tre periodi – e 394, della legge n. 232 del 2016, per l’ipotesi in cui le disposizioni censurate siano interpretate nel senso di imporre anche alle Province autonome di sostenere il contributo di cui al primo periodo del comma 392, nonostante la precisa clausola di salvaguardia di cui al quarto periodo del medesimo comma 392, o nel senso di imporre anche alle Province autonome di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa conclusa in data 11 febbraio 2016, oppure, ancora, nel senso di attribuire allo Stato il potere unilaterale di imporre alla Provincia i suddetti contributi, decorso il termine del 31 gennaio 2017, anche in assenza di accordo.
Tale interpretazione, a parere della ricorrente, contrasterebbe con una serie di disposizioni dello statuto speciale (in particolare con gli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 69, 79, 80, 81, 103, 104 e 107) e delle correlate norme di attuazione in materia finanziaria (contenute nel decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»). Sarebbero, altresì, lesi gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; il principio di leale collaborazione, in relazione all’art. 120 Cost., all’accordo del 15 ottobre 2014 ed all’art. 27 della legge n. 42 del 2009; il principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost.; l’art. 81 Cost. e l’art. 9 della legge n. 243 del 2012.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, infatti, l’accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014 – e recepito dall’art. 1, commi da 406 a 413, della legge n. 190 del 2014 – avrebbe «precisamente ed esaustivamente» quantificato l’impegno finanziario richiesto alla ricorrente a titolo di concorso al risanamento della finanza pubblica per tutti gli anni presi in considerazione dalle disposizioni impugnate. Tale accordo potrebbe essere modificato esclusivamente con la procedura prevista dall’art. 104 dello statuto di autonomia.
La definizione unilaterale della «misura complessiva» del nuovo concorso imposto alle autonomie speciali, dunque, violerebbe il metodo pattizio, al pari del previsto intervento statale attuativo del risparmio programmato, in mancanza della conclusione di apposite intese, non ricorrendo «le eccezionali esigenze di finanza pubblica» che consentirebbero, entro certi limiti, una variazione unilaterale del contenuto dell’accordo concluso con lo Stato.
Il nuovo concorso regionale risulterebbe, in ogni caso, irragionevole, in quanto parametrato sulla riduzione di un fondo – quello sanitario – al quale la Provincia non partecipa, dal momento che essa finanzia integralmente il proprio sistema sanitario con le compartecipazioni ai tributi erariali. Secondo la ricorrente, dunque, lo Stato non potrebbe chiedere alla Provincia autonoma di Trento la restituzione di parte delle compartecipazioni che la stessa Provincia introiterebbe (presuntivamente) in eccesso rispetto al fabbisogno del sistema sanitario provinciale.
In via subordinata, la ricorrente sottolinea di avere comunque interesse a che lo Stato non aumenti il contributo regionale rispetto a quanto concordato, visto che almeno una quota di tale incremento sarebbe posta «a carico della Provincia stessa», tenuta, al pari delle altre autonomie speciali, ad assicurare «gli effetti finanziari» previsti dalla disposizione impugnata.
2.8.– La Regione Siciliana impugna il solo art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, articolando una serie di profili di censura.
In primo luogo, ritiene lesi gli artt. 81, ultimo comma, e 97, primo comma, Cost., perché l’estensione del contributo imposto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sommandosi alle precedenti manovre finanziarie, graverebbe sul bilancio regionale in maniera tale da impedire lo svolgimento delle funzioni «indispensabili» regionali. Sarebbe stato, del resto, reso impossibile anche l’adempimento dell’obbligo di garantire l’equilibrio finanziario del bilancio regionale, non essendo stati individuati specificatamente i capitoli di spesa della Regione sui quali effettuare i risparmi né quelli di entrata del bilancio dello Stato sui quali essi debbano confluire.
La disposizione impugnata violerebbe l’art. 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, essendosi prevista l’applicabilità del contributo «a prescindere dalle necessarie norme di attuazione».
Ancora, la sottrazione unilaterale – e in assenza delle condizioni per far luogo a riserva – di gettito tributario di integrale spettanza regionale contrasterebbe con l’art. 36 dello statuto speciale e con l’art. 2 delle correlate norme di attuazione in materia finanziaria, oltre che con il principio di leale collaborazione.
L’impugnata disposizione, inoltre, sarebbe elusiva del principio di transitorietà, e dunque in conflitto con l’art. 117, terzo comma, Cost.
Pure violato risulterebbe l’art. 119, primo, secondo, terzo, quarto e ultimo comma, Cost., perché la disposizione impugnata, in pregiudizio del principio di responsabilità finanziaria, impedirebbe alla Regione Siciliana di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuitele.
Mancherebbe, poi, in contrapposizione con il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., la previsione di un «necessario accordo» in ordine alla destinazione ai capitoli del bilancio dello Stato sui quali i risparmi di spesa della Regione dovrebbero confluire.
Infine, l’impossibilità di esercitare le funzioni amministrative nelle materie di «competenza legislativa esclusiva e concorrente» sarebbe direttamente lesiva degli artt. 14, 15, 17, 20, 36 (quest’ultimo unitamente all’art. 2, comma 1, delle norme di attuazione dello statuto in materia finanziaria) e 43 dello statuto di autonomia.
3.– I ricorsi vertono su disposizioni parzialmente coincidenti, sicché appare opportuna la riunione dei relativi giudizi al fine di una decisione congiunta, restando riservata a separate pronunce la decisione delle questioni relative alle altre disposizioni impugnate con i medesimi ricorsi.
4.– Vanno prioritariamente decise alcune questioni preliminari oggetto di eccezione di parte o, comunque, rilevabili di ufficio.
4.1.– In primo luogo, le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si mostrano consapevoli della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 1, comma 638, della legge n. 232 del 2016, secondo cui «[l]e disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Ritengono, tuttavia, che i commi impugnati contengano disposizioni destinate ad applicarsi direttamente alle autonomie speciali, sicché la portata garantistica della clausola di salvaguardia risulterebbe vanificata.
Trattasi di una lettura prima facie non implausibile, visto che l’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016 menziona espressamente le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, mentre il successivo comma 394, pur riferendosi alle sole Regioni a statuto speciale, rinvia direttamente agli accordi di cui al comma 392, ancora una volta, dunque, coinvolgendo nella previsione normativa, almeno formalmente, anche le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Deve perciò farsi applicazione del principio, già affermato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui l’illegittimità costituzionale di una previsione legislativa non è esclusa dalla presenza di una clausola di salvaguardia, laddove tale clausola entri in contraddizione con quanto affermato dalle norme impugnate, con esplicito riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome (da ultimo, sentenze n. 231 e n. 154 del 2017).
Del resto, questa è anche la ragione che rende ammissibili le impugnative dichiaratamente proposte in via cautelativa dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e, per la parte concernente l’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016, anche da parte della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste.
Tale modalità di proposizione dei ricorsi non incide, infatti, sulla loro ammissibilità, atteso che – per costante giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenze n. 270 e n. 212 del 2017) – possono trovare ingresso, nel giudizio in via principale, questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla base di interpretazioni prospettate soltanto come possibili, purché non implausibili e comunque ragionevolmente desumibili dalle disposizioni impugnate.
4.2.– Ancora in via preliminare, va rilevato che la seconda parte dell’impugnato art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, ha inserito, tra le modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato, la possibilità di prevedere versamenti delle Regioni interessate, in tal senso modificando l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
Tale profilo è oggetto di specifica considerazione nei ricorsi proposti dalle Regioni Veneto e Lombardia e dalla Regione Siciliana.
Successivamente alla proposizione dei ricorsi, tuttavia, questa porzione normativa è stata abrogata.
L’art. 28 del d.l. n. 50 del 2017, come convertito, ha infatti soppresso, all’art. 1, comma 680, secondo periodo, della legge n. 208 del 2015, le parole: «inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate,», che erano state aggiunte proprio dall’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016.
Ciò determina conseguenze diverse sui singoli ricorsi.
La Regione Lombardia ha depositato un atto di formale rinuncia parziale al ricorso – per i profili di doglianza connessi alla parte di disposizione soppressa –accettata dal Presidente del Consiglio dei ministri. Va dunque dichiarato estinto il processo, relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui inserisce, nel secondo periodo dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, dopo le parole «modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato,» le parole «inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate,».
La Regione Veneto, dal canto suo, ha incentrato il ricorso avverso il citato comma 528, proprio sulla previsione normativa aggiunta dalla disposizione impugnata all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 ed ora soppressa dal d.l. n. 50 del 2017, come convertito. La modifica, dunque, appare satisfattiva dell’interesse manifestato dalla ricorrente, sicché, non avendo avuto mai applicazione la norma ora abrogata, sussistono entrambe le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte per una dichiarazione di cessazione della materia del contendere (da ultimo, sentenze n. 38 e n. 5 del 2018).
La Regione Siciliana, invece, non ha rinunciato al ricorso in parte qua, né ha fondato le censure mosse all’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016 sulla sola modifica apportata all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 e consistente nell’aggiunta della porzione normativa poi soppressa dal d.l. n. 50 del 2017, come convertito. Per questo motivo, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha ribadito che lo ius superveniens non fa venire meno il proprio interesse alla decisione nel merito del ricorso, che andrà complessivamente definito, tenendo conto della restrizione del thema decidendum conseguente all’illustrata modifica normativa.
4.3.– Tutte le ricorrenti hanno sufficientemente motivato sulla ridondanza delle asserite violazioni di parametri estranei al Titolo V della Parte II della Costituzione sul riparto di attribuzioni in quest’ultimo previsto. Di qui, l’ammissibilità, sotto questo profilo, delle relative censure.
4.4.– Devono essere, invece, dichiarate inammissibili alcune questioni proposte dalla Regione Veneto.
Quanto al prospettato contrasto dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016 con i parametri costituzionali di cui agli artt. 97, 118 e 119 Cost., infatti, manca qualsiasi adeguata motivazione a sostegno delle censure.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte, i termini delle questioni di legittimità costituzionale debbono essere ben identificati, dovendo il ricorrente individuare le disposizioni impugnate, i parametri evocati e le ragioni delle violazioni prospettate (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 247, n. 245 e n. 231 del 2017).
Per ragioni analoghe deve essere dichiarata inammissibile la questione legata all’asserita mancata attuazione del disposto dell’art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, e dell’art. 11 della legge n. 243 del 2012. La censura risulta infatti oscura, poiché non si comprende in che modo la disposizione impugnata sarebbe lesiva dell’autonomia regionale. La doglianza è, sul punto, apodittica, limitandosi la ricorrente ad affermare che la riduzione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario sarebbe, per ciò stesso, indicativa di una fase avversa del ciclo economico, tale da imporre l’attivazione dei meccanismi previsti dalle norme richiamate. Del resto, nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza, la stessa Regione Veneto, preso atto della decisione assunta dalla sentenza n. 154 del 2017 su analoga censura, non insiste su di essa.
5.– Il merito dei ricorsi riguarda alcune disposizioni della legge n. 232 del 2016 – in particolare l’art. 1, commi 392, 394 e 528 – il cui contenuto precettivo è strettamente collegato al contributo alla finanza pubblica imposto a tutti gli enti del livello regionale dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
L’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016 è impugnato, invece, dalla sola Regione Veneto, dal momento che esso afferisce al contributo al contenimento della spesa pubblica già previsto per le sole Regioni a statuto ordinario dall’art. 46, comma 6, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
È opportuno, dunque, trattare le censure mosse al primo gruppo di disposizioni separatamente rispetto a quelle avanzate contro il solo comma 527, ulteriormente distinguendo la posizione degli enti ad autonomia differenziata da quella delle Regioni a statuto ordinario.
6.– Tutte le autonomie speciali – ad eccezione della Regione Siciliana – contestano le disposizioni della legge di bilancio per il 2017 che danno attuazione all’intesa sancita in data 11 febbraio 2016 in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, avente ad oggetto il contributo alla finanza pubblica di cui all’art. 1, comma 680, della legge di stabilità per il 2016.
Come chiarito nella sentenza n. 154 del 2017, la disposizione da ultimo menzionata determina il concorso di tutte le Regioni agli obiettivi di finanza pubblica, in misura pari a 3.980 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019, demandando ai medesimi enti il raggiungimento, entro il 31 gennaio di ciascun anno, di un accordo – in sede di autocoordinamento – sulla definizione degli ambiti e degli importi del rispettivo contributo, nel rispetto dei LEA, facendo sempre salva la necessità di raggiungere un’intesa bilaterale con ciascuna autonomia speciale e, per le Province autonome e per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, nel rispetto dell’accordo raggiunto con il Governo in data 15 ottobre 2014.
L’intesa attuativa del citato comma 680 è stata sancita, senza la partecipazione delle autonomie speciali, in data 11 febbraio 2016. In essa, le Regioni a statuto ordinario hanno concordato di imputare al settore sanitario la maggior parte del contributo, precisamente per l’importo di 3.500 milioni di euro per l’anno 2017 e di 5.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2018, e rinviando il riparto del contributo residuo pari a 480 milioni di euro «alle successive intese in Conferenza Stato Regioni da definire entro il 31 gennaio di ciascun anno». Conseguentemente, nell’intesa si è prevista la rideterminazione del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale nei seguenti importi: 113.063 milioni di euro per l’anno 2017 e 114.998 milioni di euro per l’anno 2018.
Contestualmente, l’intesa ha impegnato il Governo ad ottenere, entro un «termine ragionevole», la stipula del previsto accordo bilaterale con ciascuna delle autonomie speciali, per definire la quota di contributo spettante a ciascuna di esse.
La medesima intesa dell’11 febbraio 2016 conteneva anche una sorta di “clausola di salvaguardia”, secondo cui, decorso inutilmente tale termine senza la stipula degli accordi bilaterali con le autonomie speciali, il livello del fabbisogno sanitario nazionale sarebbe stato ulteriormente ridotto, al fine di assicurare in ogni caso gli effetti per la finanza pubblica pari a 3.500 milioni di euro per l’anno 2017 e a 5.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2018, così di fatto “addossando” alle Regioni a statuto ordinario un maggiore contributo al risanamento della finanza pubblica.
Non essendo stati stipulati i prescritti accordi tra il Governo e le autonomie speciali, l’impugnato art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016 prevede, per gli anni 2017 e 2018, un’ulteriore riduzione (rispetto agli importi inizialmente previsti dall’intesa dell’11 febbraio 2016) del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, fissandolo, rispettivamente, in 113.000 milioni di euro per l’anno 2017 e in 114.000 milioni di euro per l’anno 2018 (a fronte dei precedenti importi rispettivamente di 113.063 milioni di euro e di 114.998 milioni di euro).
Per l’anno 2019, invece, il livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato viene stabilito in 115.000 milioni di euro.
Accanto a questa sostanziale “maggiorazione” del contributo posto a carico delle Regioni a statuto ordinario, tuttavia, la medesima disposizione ha fissato un nuovo termine per il raggiungimento dei necessari accordi tra il Governo e le autonomie speciali già previsti dall’intesa dell’11 febbraio 2016, disponendo la possibilità di concluderli entro il 31 gennaio 2017, sempre con la clausola del rispetto dell’accordo stipulato in data 15 ottobre 2014 tra il Governo e la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Il successivo comma 394 dell’art. 1 della legge di bilancio per il 2017 ha ribadito l’obbligo delle Regioni a statuto speciale di assicurare il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016 ed ha disciplinato il meccanismo per il conseguimento degli effetti positivi per la finanza pubblica complessivamente pari a 3.500 milioni di euro per l’anno 2017 e 5.000 milioni di euro a decorrere dall’anno 2018, prevedendo che, decorso il termine del 31 gennaio 2017, con apposito decreto ministeriale sarebbe stato attuato «quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell’11 febbraio 2016».
Nessuna delle autonomie speciali – le quali (ad eccezione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste) avevano nel frattempo impugnato l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 innanzi a questa Corte – ha acconsentito alla stipula dell’accordo con il Governo.
Quest’ultimo, quindi, ha attivato l’illustrato meccanismo previsto dall’art. 1, comma 394, della legge n. 232 del 2016, provvedendo – con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, emanato di concerto con il Ministro della salute, 5 giugno 2017 (Rideterminazione del livello del fabbisogno sanitario nazionale), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 135 del 13 giugno 2017 – alla rideterminazione del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, riducendolo ulteriormente di 423 milioni di euro, per l’anno 2017, e di 604 milioni di euro, a decorrere dall’anno 2018.
6.1.– Ciò premesso, va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, i principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato nell’esercizio della competenza di coordinamento della finanza pubblica si applicano anche alle autonomie speciali (ex plurimis, sentenze n. 62 del 2017, n. 40 del 2016, n. 82 e n. 46 del 2015), in quanto funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire l’unità economica della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (sentenza n. 175 del 2014).
I rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono, tuttavia, regolati dal principio dell’accordo, inteso come vincolo di metodo (e non già di risultato) e declinato nella forma della leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e n. 118 del 2012).
Lo Stato, dunque, può imporre contributi al risanamento della finanza pubblica a carico delle autonomie speciali, quantificando l’importo complessivo del concorso, e rimettendo alla stipula di accordi bilaterali con ciascuna autonomia, non solo la definizione dell’importo gravante su ciascuna di esse, ma, eventualmente, la stessa riallocazione delle risorse disponibili, anche a esercizio inoltrato (sentenza n. 19 del 2015).
Di tali principi questa Corte ha fatto applicazione nel definire i ricorsi proposti dalle autonomie speciali (ad eccezione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste) contro l’art. 1, comma 680, della legge di stabilità per il 2016.
Con la sentenza n. 154 del 2017, infatti, questa Corte ha dichiarato inammissibili oppure non fondate le censure proposte dalle ricorrenti, fornendo un’interpretazione della normativa conforme ai parametri costituzionali e statutari di volta in volta evocati, sicché è stata definitivamente sancita la legittimità costituzionale del contributo alla finanza pubblica imposto, anche alle autonomie speciali, dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
6.2.– Ciò premesso, i ricorsi delle Regioni autonome Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e Friuli-Venezia Giulia e quelli delle Province autonome di Trento e di Bolzano pongono questioni che muovono da un comune presupposto interpretativo, che tuttavia appare non rispondente alla lettera ed alla ratio delle disposizioni impugnate, con conseguente non fondatezza delle censure prospettate.
Ben vero, infatti, che l’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 – alla cui intesa attuativa stipulata in data 11 febbraio 2016 le disposizioni qui impugnate mirano a dare concreta applicazione – impone un contributo al risanamento della finanza pubblica anche alle autonomie speciali.
Tuttavia, come questa Corte ha chiarito nella sentenza n. 154 del 2017, nei confronti delle autonomie differenziate è espressamente salvaguardato il metodo pattizio, prevedendosi la necessità della stipula di un’intesa bilaterale con ciascuna autonomia speciale.
Se tale accordo non può incidere sull’an del contributo finanziario, che rientra nei poteri di coordinamento spettanti allo Stato – fatte salve espresse preclusioni di genesi a loro volta pattizia – sicuramente esso svolge un ruolo essenziale in relazione al quantum ed al quomodo del contributo gravante su ciascuna autonomia speciale.
Le disposizioni di cui all’art. 1, commi 392 e 394, della legge n. 232 del 2016 non derogano affatto a tale schema, costituendone, invece, coerente e logico sviluppo.
Già nella sentenza n. 154 del 2017 questa Corte ha evidenziato che l’intesa sancita in data 11 febbraio 2016 – all’esito di un autocoordinamento che, peraltro, si era svolto fra le sole Regioni a statuto ordinario – ha operato il riparto di circa il 90 per cento dell’intero importo della manovra, individuando nel fondo sanitario nazionale la principale voce su cui concentrare la richiesta riduzione di spesa. Ma ha altresì precisato che la stessa intesa, coerentemente con la previsione di legge che l’aveva autorizzata, ha previsto che con le autonomie speciali sarebbero stati raggiunti accordi bilaterali, per la determinazione della «parte del contributo al risanamento dei conti pubblici a carico delle Regioni a Statuto speciale», senza alcuna indicazione del settore – in particolare senza alcuna scelta di quello sanitario – che sarebbe stato oggetto dei futuri accordi bilaterali, per l’ovvia ragione che gli enti ad autonomia speciale finanziano con proprie risorse il servizio sanitario regionale, con la parziale eccezione della Regione Siciliana.
Allo stesso modo, sempre rispetto alle autonomie speciali, l’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016 ha semplicemente ribadito l’obbligo di contribuire al risanamento della finanza pubblica, imponendo alle ricorrenti di assicurare «gli effetti finanziari previsti dal presente comma, mediante la sottoscrizione di singoli accordi con lo Stato, da stipulare entro il 31 gennaio 2017».
Ancora, sempre rispetto alle autonomie differenziate, il successivo comma 394 conferma la necessità degli accordi bilaterali affinché le Regioni ad autonomia speciale assicurino «il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016»: tale intesa, è bene ribadire, ha individuato il fondo sanitario nazionale come oggetto del contributo al risanamento per le sole Regioni ordinarie, rinviando ad intese bilaterali tra Stato ed autonomie speciali la definizione del contributo a carico di queste ultime.
Ciò nel pieno rispetto, peraltro, del principio elaborato dalla giurisprudenza di questa Corte secondo cui «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, “neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario” (sentenza n. 341 del 2009)» (sentenza n. 125 del 2015).
Alla luce del tenore testuale e del contesto normativo complessivo in cui si collocano le disposizioni censurate, dunque, esse non impongono alle autonomie speciali alcun concorso alla riduzione del fabbisogno sanitario nazionale e neppure la riduzione del finanziamento che esse assicurano autonomamente al proprio servizio sanitario regionale, con “storno” delle così prodotte economie di spesa al bilancio dello Stato. Le disposizioni censurate si limitano a ribadire l’obbligo di assicurare i medesimi effetti finanziari, a titolo di (ulteriore) contributo alla finanza pubblica, senza indicare il relativo ammontare gravante su ciascuna di esse né l’ambito di incidenza.
Non viene effettuata, poi, alcuna imposizione unilaterale, essendo salvaguardato espressamente il principio dell’accordo.
La seconda parte del comma 394, infatti, stabilisce che, decorso il termine del 31 gennaio 2017, lo Stato attua, con proprio decreto, quanto previsto per gli anni 2017 e successivi dalla citata intesa dell’11 febbraio 2016 con le Regioni ordinarie, al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo programmatico di finanza pubblica per il settore sanitario.
Ed è quanto, appunto, accaduto con il d.m. 5 giugno 2017, il quale non ha riguardato in alcun modo le autonomie speciali – a tanto non autorizzandolo la disposizione censurata – e si è limitato, in assenza della sottoscrizione degli accordi previsti con le autonomie speciali, ad incidere ulteriormente sul livello di finanziamento del fabbisogno del servizio sanitario nazionale, a tutto discapito delle Regioni a statuto ordinario.
Non fondata appare anche la doglianza relativa all’irragionevolezza del termine – asseritamente troppo breve – imposto per addivenire ai richiesti accordi bilaterali, in quanto essi avrebbero dovuto essere conclusi già in un «termine ragionevole» a partire dall’intesa dell’11 febbraio 2016, in forza dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, sicché il censurato comma 394 ha semplicemente fissato un nuovo termine per la relativa stipula.
6.2.1.– Con specifico riferimento al ricorso proposto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, occorre ribadire quanto già evidenziato da questa Corte nella sentenza n. 154 del 2017 in ordine alla presunta illegittimità dell’imposizione di un contributo alla finanza pubblica non previsto nell’accordo stipulato con lo Stato in data 23 ottobre 2014 e in relazione al diverso trattamento riservato dalle disposizioni censurate – come già dal precedente art. 1, comma 680, della legge di stabilità per il 2016 – all’accordo concluso con lo Stato in data 15 ottobre 2014 dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, che sarebbe di contenuto analogo e, come tale, ingiustamente privilegiato dalla “clausola di garanzia” contenuta nell’ultimo periodo dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016.
Nella sentenza richiamata questa Corte dichiarò non fondate analoghe questioni, alla luce del diverso contenuto degli accordi conclusi con lo Stato da parte delle Province autonome della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, da un lato, e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dall’altro.
Nonostante entrambi gli accordi siano stati recepiti nella legge n. 190 del 2014 (rispettivamente ai commi da 406 a 413 e ai commi da 513 a 523), soltanto il primo, nel ridefinire complessivamente i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, fino al 2022, esclude la possibilità di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali di finanza pubblica e per importi predeterminati già nelle clausole del patto.
Rispetto a quello stipulato dalle autonomie della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, infatti, l’accordo finanziario concluso il 23 ottobre 2014 dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con lo Stato esibisce contenuti affatto diversi.
A prescindere dalla considerazione che tale accordo contempla un orizzonte temporale limitato al 2017, esso non subordina espressamente l’imposizione di ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica al ricorrere di specifiche condizioni, idonee a limitare il potere unilaterale dello Stato.
Il comma 517 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – inserito nell’ambito delle disposizioni di recepimento dell’accordo concluso con lo Stato e diretto a riprodurre quanto previsto dall’art. 3, punto 4, del patto – prevede, anzi, espressamente che «[i] predetti obiettivi per gli anni dal 2015 al 2017 possono essere rideterminati in conseguenza di nuovi contributi alla finanza pubblica posti a carico delle autonomie speciali con legge statale», fermo restando il vincolo del metodo pattizio, che le disposizioni oggi impugnate continuano a garantire.
La peculiarità dell’accordo concluso con le autonomie della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, dunque, è idonea a giustificarne l’isolata menzione nel quarto periodo del comma 392, dovendosi, perciò, escludere la violazione del principio di eguaglianza lamentata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Non coglie nel segno l’argomentazione addotta dalla ricorrente nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza: in essa si richiama, in particolare, il principio di buona fede che governa i rapporti tra le parti contrattuali, che consentirebbe di imporre nuovi contributi solo in presenza di esigenze di finanza pubblica «nuove e sopravvenute» rispetto a quelle già valutate nell’accordo, nella specie reputate insussistenti.
In realtà, è proprio il contenuto dell’accordo – poi trasfuso in disposizioni di legge – che non legittima la tesi della necessità di esigenze sopravvenute per imporre nuovi contributi alla finanza pubblica. Non solo, infatti, in tale accordo manca (a differenza di quello concluso con le autonomie del Trentino-Alto Adige), la subordinazione al ricorrere di «eccezionali esigenze di finanza pubblica», ma le sue clausole considerano possibile – per concorde volontà delle parti – la rideterminazione degli obiettivi di finanza pubblica per gli anni dal 2015 al 2017 semplicemente «in conseguenza di nuovi contributi alla finanza pubblica posti a carico delle autonomie speciali con legge statale», affidando al metodo pattizio – come più volte detto, qui pienamente garantito – la determinazione del concorso finanziario per gli anni successivi.
6.2.2.– Con peculiare riferimento ai ricorsi proposti cautelativamente dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, occorre aggiungere ulteriori considerazioni.
Come già anticipato, infatti, l’accordo concluso in data 15 ottobre 2014 è l’unico (tra quelli conclusi nel medesimo periodo da tutte le autonome speciali) a godere di una particolare stabilità, in quanto, nel ridefinire complessivamente, fino al 2022, i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, esclude la possibilità di modifiche peggiorative, salvo esigenze eccezionali di finanza pubblica e per importi predeterminati già nelle clausole del patto. Esso, dunque, è l’unico che subordina espressamente l’imposizione di ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica al ricorrere di specifiche condizioni, idonee a limitare il potere unilaterale dello Stato perfino sotto il profilo dell’an, ciò che ne giustifica, peraltro, l’isolata menzione nell’ultimo periodo dell’impugnato comma 392 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016.
In definitiva, i ricorsi delle Province autonome di Trento e di Bolzano vanno dichiarati non fondati per erroneità del presupposto interpretativo. Si deve, infatti, escludere che delle norme censurate possa darsi la lettura paventata dalle ricorrenti, poiché lo Stato non può imporre a tali enti ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica, se non al ricorrere delle condizioni – nel caso di specie neppure allegate dalla difesa statale – previste dall’accordo del 15 ottobre 2014, non a caso oggetto della “clausola di salvaguardia” contenuta nel quarto periodo dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016.
6.2.3.– Il ricorso della Regione autonoma Sardegna ripropone, contro l’art. 1, commi 392 e 394, della legge n. 232 del 2016, censure del tutto analoghe a quelle già mosse nei confronti dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2016.
Le censure che imputano alle disposizioni impugnate la violazione del metodo pattizio nella determinazione delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie speciali risultano non fondate in base alle medesime argomentazioni illustrate al precedente punto 6.2.
Tutte le altre censure, incentrate sulla presunta violazione dell’accordo stipulato con lo Stato il 21 luglio 2014 e recepito dall’art. 42, commi da 9 a 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, vanno ugualmente dichiarate non fondate, per i motivi chiariti da questa Corte nella sentenza n. 154 del 2017, che ha escluso che l’imposizione alla Regione autonoma Sardegna di ulteriori contributi alla finanza pubblica violi le clausole di quell’accordo.
Nella pronuncia da ultimo richiamata, infatti, questa Corte ha ascritto l’accordo concluso tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna al cosiddetto coordinamento dinamico della finanza pubblica, concernente le singole misure finanziarie adottate per il governo di quest’ultima, come tali soggette a periodico adeguamento.
Ciò esclude la possibilità di riconoscere, in generale, un affidamento tutelabile in ordine all’immutabilità delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, fermo il metodo pattizio per le autonomie speciali.
Del resto, lo specifico contenuto di quell’accordo non esclude espressamente la possibilità di imporre ulteriori contributi al risanamento dei conti pubblici.
Il comma 9 dell’art. 42 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nel recepire, infatti, l’accordo concluso dalla Regione autonoma Sardegna con lo Stato, ha fissato l’obiettivo di finanza pubblica cui avrebbe dovuto concorrere la Regione solo per il 2014, limitandosi ad imporre, per gli anni dal 2015 in poi, l’obbligo di conseguire «il pareggio di bilancio come definito dall’articolo 9 della legge n. 243 del 2012», dunque inteso come saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali. E ciò non implica l’impossibilità di imporre ulteriori contributi al risanamento della finanza pubblica.
Per tale ragione, dunque, non sussiste neppure la prospettata disparità di trattamento rispetto all’accordo firmato tra lo Stato e le autonomie della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, le cui peculiarità – in precedenza illustrate – ne giustificano l’isolata menzione nel quarto periodo del comma 392.
Nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza, la Regione autonoma Sardegna ha indicato le ragioni per cui le soluzioni adottate nella sentenza n. 154 del 2017 non sarebbero automaticamente applicabili anche al caso qui in esame, sottolineando che il comma 394 dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 avrebbe ridotto i «margini di negoziabilità», imponendo a carico delle Regioni ad autonomia differenziata l’obbligo di assicurare «il contributo a loro carico previsto dall’intesa dell’11 febbraio 2016».
La censura muove evidentemente dal presupposto che le intese condizionino anche l’an dell’imposizione del contributo alle autonomie speciali.
Tale premessa contrasta con la già richiamata giurisprudenza di questa Corte, ribadita da ultimo nella sentenza n. 154 del 2017, in cui si è chiarito che alle intese bilaterali – salvi altri vincoli di matrice pattizia (che, allo stato, riguardano solo la posizione delle autonomie della Regione Trentino-Alto Adige) – è rimessa esclusivamente la definizione del quantum gravante su ciascuna autonomia speciale e delle modalità di contribuzione.
Tale conclusione si attaglia anche alle disposizioni ora in esame, essendo semmai vincolante (ai sensi del comma 394) solo il quantum complessivo del contributo imposto alle autonomie speciali, parametrato all’importo non coperto dall’intesa dell’11 febbraio 2016. Tale accordo è stato raggiunto in una sede, quella dell’autocoordinamento, alla quale anche le autonomie speciali erano chiamate a partecipare, evidentemente proprio per contribuire a definire, in applicazione del principio di leale collaborazione, tale importo. Ma l’intesa da ultima citata, naturalmente, non definisce né l’importo gravante su ciascuna autonomia speciale né il quomodo della relativa applicazione, ancora rimesso alle singole negoziazioni bilaterali.
6.2.4.– Nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale promosse dalle autonomie speciali contro l’art. 1, commi 392 e 394, della legge n. 232 del 2016, per erroneità del presupposto interpretativo, questa Corte non può esimersi dal ribadire quanto già evidenziato, nel solco dei propri precedenti, nella sentenza n. 154 del 2017: il principio di leale collaborazione richiede un confronto autentico, orientato al superiore interesse pubblico di conciliare l’autonomia finanziaria delle Regioni con l’indefettibile vincolo, gravante anche sulle Regioni ad autonomia speciale, di concorrere alle manovre finanziarie. Anzi, una volta esclusa la violazione dei parametri costituzionali e statutari evocati dalle ricorrenti, non appare in alcun modo rispondente allo stesso principio di leale collaborazione il perdurante rifiuto opposto dalle autonomie speciali alla stipula degli accordi previsti dalle disposizioni impugnate.
In tema di relazioni finanziarie tra lo Stato e le autonomie speciali, non costituisce fenomeno nuovo l’impasse determinata dalla mancata collaborazione di queste ultime alla quantificazione dell’ammontare del contributo al risanamento della finanza pubblica gravante su ciascuna di esse, e fissato complessivamente per l’intero comparto.
Questa Corte, già nella sentenza n. 19 del 2015, ha ricordato che il principio dell’accordo impone un dovere di discussione ricadente su entrambe le parti affinché si realizzi, in tempi ragionevolmente brevi, un serio tentativo di superare le divergenze «attraverso le necessarie fasi dialogiche, quanto meno articolate nello schema proposta-risposta, replica-controreplica (sentenza n.379 del 1992)».
Ciò, da entrambe le parti, senza dar luogo ad atteggiamenti dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente motivati, di modo che il confronto possa avvenire su basi di correttezza e di apertura all’altrui posizione.
Ma sempre la sentenza n. 19 del 2015 ha sancito che, ove non si addivenga ad un accordo, «una determinazione normativa unilaterale provvisoria dello Stato risulta adempimento indefettibile per assicurare alla manovra di stabilità la sua naturale scadenza».
Questi principi vanno qui confermati, a maggior ragione in una situazione in cui la renitenza alla stipula degli accordi da parte delle autonomie speciali ha determinato, come in precedenza illustrato, un maggior aggravio a carico delle Regioni ordinarie.
Si tratta di un effetto legato al meccanismo normativo oggetto dell’attuale scrutinio, fondato su un autocoordinamento che coinvolge Regioni a statuto ordinario ed autonomie differenziate, senza però vincolare queste ultime, che non vengono incise da un intervento statale collocato solo “a valle” e teso ad assicurare comunque i saldi complessivi della manovra finanziaria.
È evidente che la garanzia del metodo dell’accordo, che pure il procedimento concertativo descritto salvaguarda, rafforzandolo con l’ulteriore previsione di accordi bilaterali concernenti le singole autonomie speciali, non può creare il paradosso di esonerare sostanzialmente queste ultime dall’obbligo, che pure grava su di esse, di contribuire al processo di necessario risanamento dei conti pubblici (art. 97, primo comma, ultimo inciso, Cost.), con l’ingiusto risultato di accollare agli altri enti del livello regionale, che non godono di pari guarentigie di ordine statutario, l’onere di assicurare l’effetto finanziario complessivo perseguito dal legislatore statale.
Una simile conseguenza potrebbe dunque essere scongiurata in futuro, se lo Stato, per il solo caso di stallo nelle trattative, determinasse in modo unilaterale, sia pur con il carattere della provvisorietà, il riparto pro quota tra le autonomie speciali del contributo loro imposto.
Si tratterebbe, come pure già chiarito dalla citata giurisprudenza costituzionale, di un rimedio finalizzato ad assicurare il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di bilancio, che lascerebbe tuttavia impregiudicato il naturale sbocco della leale (e reale) collaborazione con la stipula degli accordi bilaterali, in tempi utili alle decisioni di finanza pubblica, secondo «canoni di ragionevolezza e di imparzialità nei confronti dei soggetti chiamati a concorrere alla dimensione complessiva della manovra» (così, ancora, sentenza n. 19 del 2015).
Del resto, sempre nella pronuncia da ultimo citata, questa Corte ha chiarito che lo strumento dell’accordo serve «a determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l’autonomia finanziaria ad esse spettante». Di qui, l’ulteriore considerazione che l’oggetto dell’accordo è costituito dalle diverse componenti delle relazioni finanziarie che, nel loro complesso, comprendono e trascendono la misura del concorso regionale, la quale ultima, dunque, non costituisce l’unico indice per valutare il maggior o minore margine di negoziabilità riconosciuto alle autonomie speciali, rimanendo intatta la possibile negoziazione di altre componenti finanziarie attive e passive, ulteriori rispetto al concorso fissato nell’ambito della manovra finanziaria.
6.2.5.– Le Regioni autonome Sardegna e Friuli-Venezia Giulia impugnano – la prima in relazione all’art. 117, terzo comma, Cost. ed agli artt. 7 e 8 dello statuto speciale; la seconda in relazione all’art. 119 Cost. – l’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, che ha esteso al 2020 l’orizzonte temporale di operatività del contributo introdotto dall’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
Esse lamentano la violazione del canone della transitorietà, cui la giurisprudenza di questa Corte subordina l’operatività di misure di contenimento della spesa pubblica.
È dunque censurata una disposizione che si è limitata ad estendere di una sola annualità un contributo originariamente fissato per il triennio 2017-2019.
Si tratta di situazione normativa analoga a quella vagliata dalla sentenza n. 141 del 2016, con riferimento al primo ampliamento annuale del contributo alla finanza pubblica previsto dall’art. 46, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito: tale disposizione venne considerata da questa Corte conforme ai parametri evocati, con l’avviso, tuttavia, che «il costante ricorso alla tecnica normativa dell’estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre, mediante aggiunta di un’ulteriore annualità a quelle originariamente previste, finisce per porsi in contrasto con il canone della transitorietà, se indefinitamente ripetuto».
Poiché la disposizione ora censurata estende il contributo per una sola annualità, e per la prima volta, le questioni sollevate sull’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016 vanno, dunque, dichiarate non fondate.
6.2.6.– La Regione Siciliana impugna l’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016 sotto vari profili.
Quello basato sulla violazione del canone della transitorietà va dichiarato non fondato per le medesime ragioni ricordate al precedente punto 6.2.5.
Con le restanti censure la ricorrente lamenta la violazione del metodo pattizio e l’impossibilità di poter esercitare le proprie funzioni, per effetto della contrazione delle risorse derivanti dall’estensione temporale del contributo finanziario prevista dalla disposizione impugnata.
Anche tali censure non sono fondate.
Quanto alla prima, la sentenza n. 154 del 2017 ha spiegato le ragioni per cui il metodo pattizio è salvaguardato dall’art. 1, comma 680, terzo periodo, della legge n. 208 del 2015, di cui la disposizione impugnata estende il confine temporale al 2020.
Quanto alla seconda, la stessa sentenza n. 154 del 2017 ha dichiarato non fondate analoghe censure evidenziando che nessuna prova era stata fornita dalla Regione Siciliana, sulla quale pure incombeva il relativo onere, in ordine all’impossibilità, asseritamente conseguente all’imposizione del contributo contestato, di svolgere le proprie funzioni.
Nel ricorso introduttivo del presente giudizio la Regione Siciliana si è limitata a specificare rispetto a quali settori di attività amministrativa – affidati alla propria competenza esclusiva in base agli evocati parametri statutari – l’estensione temporale del contributo finanziario determinerebbe l’impossibilità di far fronte ai propri compiti. Ma nessuna prova è stata, in concreto, neppure allegata per dimostrare la relativa asserzione.
Solo con la memoria illustrativa presentata in prossimità dell’udienza, la ricorrente ha depositato una relazione del ragioniere generale della Regione, che tuttavia non appare sufficiente ai fini indicati.
Da tale documento, infatti, risulta che la situazione di squilibrio finanziario «in atto esistente per l’intero triennio 2018-2020» non avrebbe consentito la presentazione del bilancio di previsione relativo a tale periodo. Questo scompenso economico sarebbe cagionato, tuttavia, da «oneri non ricompresi nel Bilancio di previsione» e dalla riduzione del gettito dell’imposta di bollo, per un importo complessivo (di circa 325 milioni di euro) asseritamente corrispondente al contributo alla finanza pubblica per l’esercizio 2020. Ciò «potrebbe determinare», a parere della ricorrente, una riduzione dei livelli di assistenza sanitaria erogati nel territorio nell’esercizio 2020 o «in alternativa» un deficit del sistema sanitario regionale. Trattasi, all’evidenza, di allegazioni del tutto generiche, dalle quali non emerge neppure un rapporto causale tra l’estensione del contributo al risanamento della finanza pubblica disposto dalla norma impugnata e il prospettato squilibrio di bilancio.
Va aggiunto che non si comprende affatto come l’imposizione di un contributo in favore dello Stato «mediante generico riferimento ai risparmi di spesa», da concordarsi annualmente entro il 31 gennaio, impedirebbe di assicurare la copertura finanziaria richiesta dalla disposizione dell’art. 81, ultimo comma, Cost.
6.3.– Le censure proposte dalla Regione Lombardia sull’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, dopo la rinuncia parziale ai motivi di ricorso, si concentrano sulla violazione del canone della necessaria transitorietà e sulla circostanza che il contributo finanziario di cui la disposizione impugnata ha esteso l’ambito temporale di operatività determinerebbe effetti perequativi impliciti, in contrasto con gli evocati parametri costituzionali.
La prima doglianza, ancora una volta, va dichiarata non fondata in base alle medesime argomentazioni articolate al precedente punto 6.2.5.
La seconda poggia sulla prospettata possibilità concessa allo Stato di imporre una distribuzione del sacrificio disomogenea, tenendo «anche» conto del PIL e della popolazione residente, senza contemplare il passaggio per un fondo perequativo ai sensi dell’art. 119, terzo comma, Cost. e «senza fare i conti con le premesse e gli obiettivi indicati nel comma 5 dell’art. 119», oltre che omettendo di «enunciare un vincolo a carico dello Stato alla futura erogazione».
Sarebbero, in tal modo, violati i principi espressi dalla sentenza n. 79 del 2014 di questa Corte.
Neppure tale censura è fondata.
La disciplina dell’intervento sostitutivo statale, per il caso di mancato accordo tra le Regioni in sede di autocoordinamento, è già stato considerato compatibile con gli evocati parametri costituzionali nella sentenza n. 154 del 2017.
Coglie infatti nel segno la difesa statale laddove afferma che la sentenza n. 79 del 2014 di questa Corte, citata dalla ricorrente, avrebbe soltanto sancito l’incostituzionalità di meccanismi che commisurano le riduzioni di spesa all’ammontare delle spese sostenute dalle Regioni per i consumi intermedi, in quanto i medesimi determinerebbero un effetto perequativo implicito che non soddisfa i requisiti di cui all’articolo 119 Cost. Effetto perequativo implicito che è stato escluso, in relazione a disposizioni appunto analoghe a quelle di cui si discute, impositive di contributi alla finanza pubblica, dalle successive sentenze n. 65 e n. 141 del 2016, e, in relazione proprio all’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, dalla sentenza n. 154 del 2017. Quest’ultima pronuncia ha vagliato la versione della norma anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, qui impugnato, ma utilizzando argomenti che, dopo la soppressione di tali modifiche ad opera del d.l. n. 50 del 2017, come convertito, possono essere in questa sede richiamati.
Le citate pronunce hanno chiarito che norme di questo tipo non comportano, neppure indirettamente, una riduzione degli squilibri tra le Regioni, mirando piuttosto a coinvolgere tutti gli enti nell’opera di risanamento, secondo criteri di progressività dello sforzo, proporzionati alla dimensione del PIL e della popolazione, senza alcun effetto di livellamento.
6.4.– La Regione Veneto impugna l’art. 1, commi 392 e 527, della legge n. 232 del 2016. Le censure relative alle due disposizioni vanno tenute distinte, in quanto diverso è l’esito al quale sono destinate.
6.4.1.– Con riferimento al comma 392, tutte le doglianze vanno dichiarate non fondate, per le ragioni già evidenziate nelle sentenze n. 154 del 2017, n. 141 e n. 65 del 2016 di questa Corte.
In particolare, la prima pronuncia richiamata, quanto alla mancanza di proporzionalità dei «tagli», al loro asserito carattere «meramente lineare» e al lamentato difetto di istruttoria in ordine ai risparmi conseguiti dalle Regioni già considerate virtuose, ha chiarito che sono in primo luogo queste ultime a decidere l’entità dell’intervento in ogni singolo ambito. E le Regioni, con l’intesa dell’11 febbraio 2016, hanno deciso, in autocoordinamento, di concentrare il 90 per cento dei risparmi imposti dallo Stato proprio nel settore sanitario.
Sempre la sentenza n. 154 del 2017, inoltre, quanto alla mancanza di un esplicito riferimento, nella disposizione censurata, ai costi ed ai fabbisogni standard regionali, ha chiarito che tale carenza non impedisce l’impiego anche di tali criteri per la distribuzione della riduzione di spesa.
Rafforza questa conclusione lo ius superveniens costituito dal d.l. n. 50 del 2017, come convertito.
Sempre la sentenza n. 154 del 2017 ha, infatti, precisato che l’art. 24, comma 2, lettere a) e b), di tale decreto-legge ha soppresso – a decorrere dall’anno 2018 – i periodi dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, e dell’art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015, che prevedevano appunto l’intervento sostitutivo statale. Esso ha contestualmente aggiunto due commi, il 534-bis e il 534-ter, all’art. 1 della legge n. 232 del 2016: il comma 534-ter, nel disciplinare ex novo l’intervento statale sostitutivo, in caso di mancato raggiungimento dell’intesa in Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, ha reso prioritaria – rispetto al riferimento al PIL ed alla popolazione residente – la considerazione dei fabbisogni standard come approvati secondo il meccanismo innovativo introdotto dal comma 534-bis.
In tal modo, per evitare un intervento sostitutivo statale improntato a criteri incentrati prioritariamente su indicatori qualitativi, le Regioni dovranno necessariamente adeguarsi a tali parametri già nella fase iniziale dell’autocoordinamento.
Quanto al difetto di istruttoria, da parte dello Stato, in ordine alla sostenibilità del «definanziamento» del fondo sanitario rispetto alla determinazione dei nuovi LEA (oggi definiti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502»), ritenuti dalla ricorrente “evidentemente sottostimati” da parte dello Stato, questa Corte ha già evidenziato che, in considerazione del vincolo legislativo di assicurare il finanziamento dei LEA, l’accordo tra le Regioni deve garantire che ogni realtà territoriale debba assicurarli in condizioni di efficienza ed appropriatezza, sicché ogni singolo ente avrà la responsabilità di allocare i risparmi su quelle voci il cui sacrificio non pregiudica i servizi essenziali per i cittadini.
Grava, d’altro canto, sulla Regione ricorrente l’onere di dimostrare l’impossibilità di garantire i LEA definiti dallo Stato, in conseguenza della riduzione delle risorse messe a disposizione.
A tale proposito, non appaiono decisive le ulteriori argomentazioni contenute nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, con le quali la Regione Veneto ha dedotto la necessità di ridurre alcune prestazioni «in materia di Lea», per effetto «delle minori risorse disponibili».
La ricorrente, infatti, non prospetta l’impossibilità di assicurare un livello di offerta delle prestazioni corrispondente ai LEA, ma espone difficoltà nell’erogazione di specifiche prestazioni per soddisfare tempestivamente l’intera platea degli utenti.
È pur vero, tuttavia, che, sul lungo periodo, la continua imposizione di contributi alla finanza pubblica alle Regioni a statuto ordinario, inevitabilmente incidenti sul livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale, potrebbe comportare in futuro il rischio dell’impossibilità di assicurare il rispetto dei LEA fissati dallo Stato. Su quest’ultimo incombe perciò l’onere di evitare tale rischio, eventualmente mediante il reperimento di risorse in ambiti diversi da quelli afferenti la spesa regionale, per rispettare gli obblighi, contratti anche a livello europeo, di garantire l’equilibrio finanziario dell’intero settore pubblico allargato.
In ordine al mancato coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, già la sentenza n. 154 del 2017 ha ricordato che, pur dovendosi riconoscere l’inevitabile incidenza sull’autonomia finanziaria delle Regioni dell’obbligo ad esse imposto di concorrere alla finanza pubblica, è necessario, ma anche sufficiente, «contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenza n. 139 del 2012), garantendo il loro pieno coinvolgimento (sentenza n. 88 del 2014). E, come pure già rilevato da questa Corte (sentenza n. 65 del 2016), tale coinvolgimento è assicurato da disposizioni, come quella censurata, che riconoscono, nella fase iniziale, un potere di determinazione autonoma, da parte delle Regioni, in ordine alla modulazione delle necessarie riduzioni nei diversi ambiti di spesa (sentenza n. 141 del 2016). Del resto, nella memoria illustrativa depositata in prossimità dell’udienza, la stessa Regione Veneto, preso atto di quanto stabilito dalla sentenza n. 154 del 2017 su analoga censura, non insiste su tale motivo di ricorso.
La Regione Veneto, ancora, asserisce che la diminuzione – rispetto a quanto stabilito nell’intesa sancita l’11 febbraio 2016 – del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, sarebbe avvenuta senza che sia stata prevista o attuata una nuova intesa con le Regioni, a fronte di «una prassi» (quella dei cosiddetti Patti per la salute) invalsa fin dall’anno 2000.
In particolare, la disposizione impugnata non solo ridurrebbe di oltre un miliardo di euro l’importo determinato, per gli anni 2017 e 2018, nell’intesa dell’11 febbraio 2016, ma fisserebbe, del tutto unilateralmente, a 115 miliardi di euro l’importo per l’anno 2019, senza che su tale cifra sia mai stata raggiunta un’intesa o avviata una qualsiasi procedura concertativa, da ritenere, invece, imposta dagli evocati parametri costituzionali.
Anche tale censura si rivela non fondata.
Nella sentenza n. 192 del 2017, pure richiamata dalla ricorrente nella memoria illustrativa, questa Corte ha chiarito che «[è] ben vero che, in base al già citato art. 26, comma 1, del d.lgs. n. 68 del 2011, il fabbisogno sanitario nazionale standard è determinato “tramite intesa”, ma questo principio legislativo non vincola in modo assoluto e inderogabile le leggi successivamente approvate dalle due Camere. D’altra parte, la determinazione del concorso statale al fabbisogno sanitario nazionale standard lascia ampio spazio, a valle, alle singole Regioni per disciplinare, programmare e organizzare i servizi sanitari».
Si può osservare, in aggiunta, che l’ulteriore riduzione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario – per il caso di mancato accordo con le autonomie speciali – era stata già prevista nell’intesa dell’11 febbraio 2016, fino al 2018, per effetto dell’accollo alle Regioni ordinarie della quota di contributo gravante sulle autonomie differenziate, sicché il problema si porrebbe, al più, soltanto per la determinazione anticipata, in assenza di procedura concertativa, del fabbisogno sanitario anche per il 2019.
Ma, a ben vedere, tale determinazione unilaterale trova giustificazione in due ordini di considerazioni.
In primo luogo, essa è imposta dalla necessità di redigere il bilancio pluriennale statale per l’arco temporale dal 2017 al 2019.
In secondo luogo, essa appare proprio funzionale alla salvaguardia della possibilità, per le Regioni, di programmare per tempo l’erogazione dei servizi in condizioni di efficienza e di appropriatezza. A tale ultimo proposito, ancora la sentenza n. 192 del 2017 ha chiarito che la garanzia di servizi effettivi, che corrispondono a diritti costituzionali, richiede certezza delle disponibilità finanziarie, nel quadro dei compositi rapporti tra gli enti coinvolti. Ha aggiunto tuttavia un’importante considerazione, che va in questa sede ribadita, sottolineando che se è vero che anche la tutela del diritto alla salute non può non subire i condizionamenti che lo stesso legislatore incontra nel distribuire le risorse finanziarie disponibili, tuttavia non deve mai essere compromessa la garanzia del suo nucleo essenziale, sicché le determinazioni sul fabbisogno sanitario complessivo «non dovrebbero discostarsi in modo rilevante e repentino dai punti di equilibrio trovati in esito al ponderato confronto tra Stato e Regioni in ordine ai rispettivi rapporti finanziari». Nella specie, questa condizione appare rispettata, in quanto la fissazione del livello di finanziamento per l’anno 2019 non si discosta in modo rilevante dal livello concertato per gli anni precedenti.
6.4.2.– Con riferimento alle censure mosse contro l’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, occorre subito precisare che la disposizione impugnata estende temporalmente l’ambito di operatività di due distinti contributi alla finanza pubblica. Tali contributi risultano imposti, alle sole Regioni a statuto ordinario, rispettivamente dal primo e dal terzo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito.
Delle due censure mosse contro l’estensione temporale di entrambi i contributi, quella incentrata sulla prospettata assenza degli «indispensabili elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e sostenibilità» risulta non fondata, per le medesime ragioni illustrate nella sentenza n. 154 del 2017.
Anche in questa occasione – come già allora evidenziato da questa Corte – la ricorrente non ha dimostrato l’impossibilità di assicurare un adeguato soddisfacimento dei bisogni connessi alle prestazioni sociali, pur in assenza della determinazione statale dei LIVEAS, eventualmente mediante la riallocazione delle risorse disponibili.
Quanto alla censura attinente alla violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., per inosservanza del canone della transitorietà delle misure di contenimento della spesa pubblica, essa è fondata solo con riferimento al contributo previsto dal primo periodo della norma modificata dalla disposizione qui impugnata.
Non è, invece, fondata la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto il contributo previsto dal terzo periodo della medesima disposizione.
Va ricordato, a tale proposito, che l’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, oltre ad imporre per l’anno di riferimento (il 2014) un contributo pari a 500 milioni di euro, prevedeva, per il successivo triennio dal 2015 al 2017, un contributo annuale di 750 milioni di euro.
Con l’art. 1, comma 398, lettera a), numero 2), della legge n. 190 del 2014, tale contributo venne esteso al 2018. Contemporaneamente, la lettera c) del medesimo art. 1, comma 398, della legge di stabilità per il 2015 introdusse un terzo periodo all’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, con il quale impose – per la prima volta – un distinto contributo aggiuntivo, per il quadriennio dal 2015 al 2018, di 3.452 milioni di euro annui.
Questa Corte, con la sentenza n. 141 del 2016, ha rigettato una questione di legittimità costituzionale analoga a quella avanzata in questa sede e proposta contro l’art. 1, comma 398, lettera a), numero 2), della legge n. 190 del 2014, che prorogava di un anno l’orizzonte temporale del contributo previsto dal primo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, escludendo che una sola proroga potesse contrastare con il criterio della transitorietà.
Con l’art. 1, comma 681, della legge n. 208 del 2015, il legislatore, per la seconda volta, ha esteso di un anno (portandolo al 2019) il contributo di cui si discute, e, per la prima volta, ha esteso l’operatività del diverso contributo previsto dal terzo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito e poi modificato dalla legge n. 190 del 2014.
Questa Corte, investita dell’impugnativa proposta sempre dalla Regione Veneto, e in base ai medesimi parametri costituzionali, contro la ricordata previsione della legge di stabilità per il 2016, con la sentenza n. 154 del 2017 ha nuovamente escluso l’inosservanza del canone della transitorietà, per entrambi i contributi.
L’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, oggi impugnato, introduce la terza proroga (al 2020) del contributo di 750 milioni di euro imposto alle Regioni ordinarie dall’art. 46, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 66 del 2014, in tal modo raddoppiando i confini temporali della misura finanziaria, originariamente limitati al triennio dal 2015 al 2017.
La disposizione censurata in questo giudizio, inoltre, ha prorogato per la seconda volta il contributo imposto dal terzo periodo del medesimo art. 46, comma 6, appena citato, dilatandone la durata di un ulteriore anno (fino al 2020), in tal modo estendendo a sei anni una misura originariamente prevista per il quadriennio dal 2015 al 2018.
A differenza del contributo previsto dal terzo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, la cui durata è stata aumentata di due anni rispetto a quella quadriennale originariamente programmata, il raddoppio della durata del sacrificio imposto dal primo periodo, da tre a sei anni, risulta in frontale contrasto con il principio di transitorietà. Infatti, norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla condizione, tra l’altro, che si limitino a prevedere un contenimento complessivo della spesa corrente dal carattere transitorio (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 154 del 2017, n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso, sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
Non è in discussione il potere del legislatore statale di programmare risparmi anche di lungo periodo relativi al complesso della spesa pubblica aggregata. E questa Corte ha, anzi, già chiarito che «[u]na censura che lamenta il presunto carattere permanente dello specifico contributo non è provata dalla circostanza che essa si aggiunga agli effetti delle precedenti manovre di finanza pubblica» (sentenza n. 154 del 2017).
Tuttavia, le singole misure di contenimento della spesa pubblica devono presentare il carattere della temporaneità, al fine di definire in modo appropriato, anche tenendo conto delle scansioni temporali dei cicli di bilancio e più in generale della situazione economica del Paese, «il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, evitando la sostanziale estensione dell’ambito temporale di precedenti manovre che potrebbe sottrarre al confronto parlamentare la valutazione degli effetti complessivi e sistemici di queste ultime in un periodo più lungo» (sentenza n. 169 del 2017).
Questa Corte ritiene che venga appunto sottratta al trasparente confronto parlamentare la valutazione delle ricadute di lungo periodo di una manovra economica, tutte le volte in cui la relativa durata venga raddoppiata, attraverso la tecnica normativa dell’aggiunta progressiva di ulteriori annualità a quelle inizialmente previste.

Nel caso di specie, peraltro, non emergono dai lavori parlamentari, né dalla relazione tecnica allegata al disegno di legge di iniziativa governativa e neppure dalle difese spiegate nel presente giudizio dall’Avvocatura generale dello Stato, le ragioni per le quali non sarebbe stato possibile – in luogo dell’estensione temporale di precedenti misure restrittive – provvedere ad una trasparente ridefinizione complessiva delle relazioni finanziarie tra gli enti coinvolti nell’ambito della nuova manovra finanziaria.

Non è un caso, del resto, che già nella sentenza n. 141 del 2016, proprio con riferimento al contributo imposto dal primo periodo dell’art. 46, comma 6, del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, questa Corte avesse segnalato che il costante «ricorso a tale tecnica normativa potrebbe, infatti, prestare al canone della transitorietà un ossequio solo formale, in assenza di plausibili e riconoscibili ragioni che impediscano in concreto al legislatore di ridefinire e rinnovare complessivamente, secondo le ordinarie scansioni temporali dei cicli di bilancio, il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, alla luce di mutamenti sopravvenuti nella situazione economica del Paese», ribadendo, nella successiva sentenza n. 154 del 2017 e sempre con riferimento al medesimo contributo, l’invito al legislatore ad evitare il ricorso a tale tecnica.
Deve, dunque, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 527, della legge n. 232 del 2016, limitatamente alle parole «al primo e».
Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 527, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), limitatamente alle parole «al primo e»;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento gli artt. 97, 118 e 119 della Costituzione, nonché in riferimento all’art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), e all’art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione), dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, promossa, in riferimento all’art. 119 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392 e 394, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), all’art. 2, comma 1, lettera a), all’art. 3, comma 1, lettere f) e l), agli artt. 4, 12, 48-bis e 50 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), alla legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell’ordinamento finanziario della regione Valle d’Aosta), come integrata dagli artt. 34 e 36 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nonché ai principi di leale collaborazione e ragionevolezza, di cui agli artt. 5, 120 e 3 Cost., dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392, primo, secondo e terzo periodo, e 394, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, agli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 79, 80, 103, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), all’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale), all’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonché al principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost. ed al principio di ragionevolezza di cui agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392, 394 e 528, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 24, 81, 116, 117, terzo comma, 119 e 136 Cost., all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, agli artt. 7, 8, 54 e 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e all’art. 9 della legge n. 243 del 2012, dalla Regione autonoma Sardegna, con il ricorso indicato in epigrafe;

7) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392, 394 e 528, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 3 e 119 Cost., agli artt. 48, 49, 63, quinto comma, e 65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), al principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost. e al principio pattizio in materia finanziaria, desumibile anche dall’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso indicato in epigrafe;

8) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 392, primo, secondo e terzo periodo, e 394, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 81, 117, terzo comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, agli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16, 69, 79, 80, 81, 103, 104 e 107 del d.P.R. n. 670 del 1972, al d.lgs. n. 268 del 1992, all’art. 9 della legge n. 243 del 2012, nonché ai principi di leale collaborazione, di cui all’art. 120 Cost. e all’art. 27 della legge n. 42 del 2009, e di ragionevolezza, di cui agli artt. 3 e 97 Cost., dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 81, ultimo comma, 97, primo comma, 117, terzo comma, 119, primo, secondo, terzo, quarto e ultimo comma, Cost., agli artt. 14, 15, 17, 20, 36 e 43 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana), all’art. 2, comma 1, del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria), nonché al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Siciliana, con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento all’art. 119, terzo e quinto comma, Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 392, della legge n. 232 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32 e 117, terzo comma, Cost., all’art. 5, comma 1, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
12) dichiara estinto il processo relativamente alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 528, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui inserisce, nel secondo periodo dell’art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», dopo le parole «modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato,» le parole «inclusa la possibilità di prevedere versamenti da parte delle regioni interessate,» promossa dalla Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 maggio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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Corte Costituzionale – Sentenza – 17/5/2018 n.101

Redazione Giustamm.it — Wed, 16 May 2018 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 17/5/2018 n.101

Presidente Lattanzi, Redattore Carosi

Sull’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 1, comma 466 e dell’art. 1, comma 475, lettere a) e b) della legge 11 dicembre 2016 n. 232, nonché sull’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 519 della legge medesima

Bilancio dello Stato – Art. 1, comma 466 legge 11 dicembre 2016 n. 232 – Legge di bilancio 2017 – Misure sanzionatorie nei confronti degli enti locali in caso di saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali – Q.l.c. sollevata dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia – Asserita violazione degli artt. 3, 81, 97 e 120 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Bilancio dello Stato – Art. 1, comma 475, lettere a) e b) legge 11 dicembre 2016 n. 232 – Previsione dell’inclusione, a decorrere dal 2020, tra le entrate e le spese finali, del fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato con entrate finali – Q.l.c. sollevata dalla Provincia autonoma di Bolzano e Trento – Lamentata violazione degli artt. 3, 81, 97, 117 e 119 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

Bilancio dello Stato – Art. 1 comma 519 legge 11 dicembre n. 232 – Previsione dell’esclusione delle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, nonché delle Province autonome di Trento e di Bolzano, dall’applicazione delle disposizioni dei commi 475 e 479 dell’articolo 1 della legge n. 232 del 2016 – Q.l.c. sollevata dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia – Asserita violazione degli artt. 25, secondo comma, 81, primo e sesto comma, 97, 117, terzo comma, 119, primo, secondo e sesto comma e 136 della Costituzione – Illegittimità costituzionale

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 466, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui stabilisce che, a partire dal 2020, ai fini della determinazione dell’equilibrio del bilancio degli enti territoriali, le spese vincolate provenienti dai precedenti esercizi debbano trovare finanziamento nelle sole entrate di competenza e nella parte in cui non prevede che l’inserimento dell’avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato nei bilanci dei medesimi enti territoriali abbia effetti neutrali rispetto alla determinazione dell’equilibrio dell’esercizio di competenza;

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 475, lettere a) e b), della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui prevede che gli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano e della Regione Friuli-Venezia Giulia sono tenuti a versare l’importo della sanzione per il mancato conseguimento dell’obiettivo di finanza pubblica al bilancio dello Stato anziché a quello delle suddette autonomie speciali;

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 519, della legge n. 232 del 2016.

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Corte Costituzionale – Sentenza – 19/4/2018 n.78

Redazione Giustamm.it — Wed, 18 Apr 2018 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 19/4/2018 n.78

Presidente Lattanzi, Redattore Prosperetti

sull’illegittimità costituzionale parziale della Legge di bilancio 2017

Bilancio dello Stato – Art. 1, comma 615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 – Bilancio e contabilità pubblica – Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile – Mancata previsione della forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, in relazione all’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile e all’emanazione dell’ivi previsto decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti – Approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – Q.I.c. sollevata da Regione Veneto – Asserita violazione degli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui non prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, in relazione all’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile e all’emanazione dell’ivi previsto decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 16 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2017 e iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2017.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 marzo 2018 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione Veneto e l’avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il successivo 23 febbraio 2017, la Regione Veneto ha promosso, tra l’altro, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione e al principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
1.1.– La Regione Veneto espone che l’art. 1, comma 613, della stessa legge n. 232 del 2016 prevede che, al fine di realizzare un Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile (d’ora in poi: Piano) – «destinato al rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualità dell’aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi internazionali nonché degli orientamenti e della normativa dell’Unione europea» – le risorse attribuite al Fondo di cui all’articolo l, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», sono incrementate di duecento milioni di euro per l’anno 2019 e di duecentocinquanta milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2033, finalizzati all’acquisto, alla riqualificazione elettrica o al noleggio dei mezzi adibiti al trasporto pubblico locale e regionale.
Evidenzia la Regione che, nell’ambito del Piano, l’ultimo periodo dello stesso comma 613 prevede, inoltre, un programma di interventi finalizzati ad aumentare la competitività delle imprese produttrici di beni e servizi nella filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto, «attraverso il sostegno agli investimenti produttivi finalizzati alla transizione verso forme produttive più moderne e sostenibili, con particolare riferimento alla ricerca e allo sviluppo di modalità di alimentazione alternativa, per il quale è autorizzata la spesa di 2 milioni di euro per l’anno 2017 e di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019».
Il successivo comma 614 dispone che, a valere sulle predette risorse di cui all’ultimo periodo del comma 613, il Ministero dello sviluppo economico, d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, «può immediatamente stipulare convenzioni con l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa-Invitalia e con dipartimenti universitari specializzati nella mobilità sostenibile per analisi e studi in ordine ai costi e ai benefici degli interventi previsti e ai fabbisogni territoriali, al fine di predisporre il Piano strategico nazionale e il programma di interventi di cui al comma 613, ultimo periodo».
In tale contesto si colloca la censurata norma del comma 615, che così dispone: «Con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, è approvato entro il 30 giugno 2017 il Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanare entro il 31 dicembre 2017, sono disciplinati gli interventi di cui al comma 613, ultimo periodo, in coerenza con il Piano strategico nazionale».
La Regione deduce che, «il comma 615 è costituzionalmente illegittimo, dal momento che, sebbene finalizzato al rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, nonché alla promozione e al miglioramento della qualità dell’aria con tecnologie innovative, non prevede alcuna forma di concertazione delle Regioni né in relazione alla approvazione del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile, né all’emanazione del decreto del Ministro dello sviluppo economico con cui sono disciplinati gli interventi di cui al comma 613, ultimo periodo».
Argomenta la Regione che, sebbene la materia “mobilità sostenibile” sia ascrivibile anche alla materia “ambiente”, secondo la giurisprudenza costituzionale «è comunque necessario un coinvolgimento regionale, dal momento che l’intervento statale incide chiaramente nella materia del trasporto pubblico locale, di competenza residuale regionale ai sensi dell’art. 117, IV comma, Cost.».
A sostegno, la Regione richiama le argomentazioni svolte nella sentenza n. 142 del 2008, con cui è stata dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. l, commi 1121, 1122 e 1123, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», istitutiva di un Fondo per la mobilità sostenibile, nella parte in cui prevedeva che il decreto ministeriale che disponeva la destinazione delle risorse del Fondo fosse emanato senza previa acquisizione del parere della Conferenza unificata.
Nel riportare ampi brani della predetta sentenza, la Regione evidenzia, in particolare, la seguente affermazione della Corte: «…poiché il Fondo in esame produce effetti anche sull’esercizio delle attribuzioni regionali in materia di trasporto pubblico locale affinché esso si svolga nei limiti della sostenibilità ambientale, si giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione (sentenze n. 63 del 2008; n. 201 del 2007; n. 285 del 2005), che deve, in ogni caso, permeare di sé i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (sentenza n. 50 del 2008)».
Deduce la Regione che la giurisprudenza costituzionale ha ravvisato una competenza legislativa regionale residuale a disciplinare i profili del trasporto pubblico locale che non siano strumentali a garantire la concorrenza (sono richiamate le sentenze n. 325 del 2010, n. 307 del 2009 e n. 272 del 2004); che, nel caso di specie, si è in presenza «“di interessi distinti, che corrispondono alle diverse competenze legislative dello Stato e delle Regioni”, che “risultano inscindibili l’una dall’altra, inserite come sono in un unico progetto”»; che, pertanto, «il legislatore può superare “lo scrutinio di legittimità costituzionale se rispetta il principio di leale collaborazione, avviando le procedure inerenti all’intesa con Regioni e enti locali nella sede della Conferenza unificata”» (è citata la sentenza n. 251 del 2016).
1.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio con memoria depositata il 28 marzo 2017, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto le previsioni del censurato art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016 «integrano misure speciali di competenza statale considerato che il legislatore statale ha costantemente garantito il proprio contributo al finanziamento del trasporto pubblico locale, essendo imprescindibile la finalità di assicurare i livelli di omogeneità nella fruizione del servizio sull’intero territorio nazionale, anche mediante l’istituzione di fondi a destinazione vincolata (cfr. sentenza n. 273/2013)».
1.3.– Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Veneto ha insistito per l’accoglimento del ricorso, confutando le argomentazioni svolte dall’Avvocatura generale dello Stato.
In particolare, la Regione, nell’evidenziare che «le censure dedotte nel ricorso non contestano la legittimità in sé del fondo a destinazione vincolata, quanto invece il mancato coinvolgimento delle Regioni» in relazione ai due provvedimenti previsti dalla norma scrutinata, deduce che proprio la sentenza n. 273 del 2013, richiamata dall’Avvocatura, rafforza invece la fondatezza delle predette censure. Ciò in quanto in tale pronuncia la Corte ha rilevato la necessità di un’intesa tra Stato e Regioni nel caso in cui l’intervento statale incide su una competenza regionale, come si verifica nella fattispecie oggetto del ricorso. Inoltre, la Regione adduce a sostegno della proposta censura le argomentazioni svolte nella sentenza n. 211 del 2016, in cui «la Corte ha stabilito che i criteri di riparto del Fondo per l’adeguamento del parco mezzi destinato al trasporto pubblico locale e regionale possono legittimamente essere determinati da un decreto ministeriale, solo previa intesa con le Regioni».
1.4.– Sempre in prossimità dell’udienza, anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato una memoria difensiva, limitandosi, tuttavia, in riferimento alla previsione censurata in esame, a confermare la richiesta di rigetto del ricorso senza svolgere ulteriori argomentazioni.

Considerato in diritto
1.– Nell’ambito del ricorso notificato il 16 febbraio 2017, proposto nei confronti di plurime disposizioni della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), la Regione Veneto censura, tra le altre, l’art. 1, comma 615, in riferimento all’art. 117, quarto comma, della Costituzione e del principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Resta riservata a separate pronunce la decisione delle questioni relative alle disposizioni impugnate con il medesimo ricorso.
Il comma 615 in esame prevede l’emanazione di due distinti provvedimenti amministrativi: il primo periodo stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri è approvato, entro il 30 giugno 2017, il Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile (d’ora in poi: Piano); il secondo periodo stabilisce che, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanarsi entro il 31 dicembre 2017, sono disciplinati gli interventi di cui all’art. 1, comma 613, ultimo periodo, della legge n. 232 del 2016, in coerenza con il citato Piano. Tale termine del 31 dicembre 2017 è stato successivamente sostituito con quello del 31 gennaio 2018, dall’art. 9, comma 2-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (Proroga e definizione di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n. 19, ma tale modifica normativa non incide sulla definizione della questione in esame.
Il comma scrutinato si pone a chiusura dell’intervento normativo operato dalla legge n. 232 del 2016 in materia di mobilità sostenibile, contemplato dal precedente comma 613, nonché dal comma 614.
In particolare, il comma 613 prevede che «al fine di realizzare un Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile destinato al rinnovo del parco degli autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, alla promozione e al miglioramento della qualità dell’aria con tecnologie innovative, in attuazione degli accordi internazionali nonché degli orientamenti e della normativa dell’Unione europea, il Fondo di cui all’articolo l, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è incrementato di 200 milioni di euro per l’anno 2019 e di 250 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2033».
L’ultimo periodo dello stesso comma 613 prevede, nell’ambito del Piano, un programma di interventi finalizzati ad aumentare la competitività delle imprese produttrici di beni e servizi nella filiera dei mezzi di trasporto pubblico su gomma e dei sistemi intelligenti per il trasporto, «attraverso il sostegno agli investimenti produttivi finalizzati alla transizione verso forme produttive più moderne e sostenibili, con particolare riferimento alla ricerca e allo sviluppo di modalità di alimentazione alternativa, per il quale è autorizzata la spesa di 2 milioni di euro per l’anno 2017 e di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019».
1.1.– Secondo la Regione Veneto, la disposizione impugnata è illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost., in quanto, sebbene inerisca alla materia del trasporto pubblico locale, di competenza residuale regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., poiché contempla il finanziamento destinato al rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, non prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale del sistema regionale in ordine alla definizione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri con cui è approvato il Piano e al decreto del Ministro dello sviluppo economico con cui sono disciplinati gli interventi di cui al ricordato comma 613, ultimo periodo.
2.– La questione è fondata.
2.1.– I provvedimenti amministrativi previsti dallo scrutinato art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016, concernono il nuovo, rilevante intervento di finanziamento del trasporto pubblico locale disposto dal legislatore statale con il precedente comma 613.
2.2.– Questa Corte, con una serie di pronunce relative a questioni proposte in via principale da alcune Regioni nei confronti di precedenti interventi statali di finanziamento del settore (da ultimo, con la sentenza n. 211 del 2016, e, in precedenza, con le sentenze n. 273 del 2013, n. 142 del 2008 e n. 222 del 2005), ha affermato che il trasporto pubblico locale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
Tuttavia, attesi, da un lato, la perdurante incompleta attuazione dell’art. 119 Cost. in ordine al sistema di finanziamento regionale e, dall’altro, il particolare contesto di crisi economica e la presenza di necessità sociali, questa Corte ha considerato ammissibili interventi statali di finanziamento del settore, in quanto, sebbene non riconducibili alle previsioni dell’art. 119, quarto comma, Cost., sono volti ad assicurare un livello uniforme di godimento di diritti tutelati dalla Costituzione stessa.
In proposito, nella sentenza n. 211 del 2016 è stato evidenziato che tale esigenza «è soddisfatta attraverso il concorso di tutti gli apporti finanziari possibili, ivi compresi quelli statali in funzione di sostegno ed integrazione delle limitate risorse regionali disponibili».
Questa Corte ha, peraltro, ribadito che, inerendo gli interventi statali di finanziamento del trasporto pubblico locale ad un settore di competenza regionale residuale, il principio di leale collaborazione richiede il coinvolgimento decisionale del sistema regionale nella definizione di aspetti aventi diretta incidenza sulla sua sfera di interesse, quali il riparto delle risorse e la determinazione dei relativi criteri (sentenza n. 273 del 2013).
Sono state conseguentemente dichiarate illegittime le disposizioni statali che non contemplavano alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, ovvero prevedevano, a tal fine, il ricorso a modalità ritenute non idonee (sentenze n. 211 del 2016 e n. 142 del 2008).
2.3.– Con la sentenza n. 251 del 2016, concernente l’art. 19 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), relativo al riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale che incidono in materia di competenze regionali, quale è lo stesso trasporto pubblico locale, questa Corte ha, del resto, ribadito la necessità del coinvolgimento decisionale del sistema regionale attraverso lo strumento dell’intesa per comporre le istanze, statali e regionali, espressione delle diverse competenze coesistenti e concorrenti.
3.– La Regione Veneto censura, dunque, l’art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016 esclusivamente per violazione del principio di leale collaborazione, fondando la deduzione sull’art. 117, quarto comma, Cost., attributivo della competenza residuale in materia di trasporto pubblico locale, e sugli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente non precisa, tuttavia, la forma che, a suo avviso, dovrebbe assumere il richiesto coinvolgimento decisionale del sistema regionale in relazione all’approvazione del Piano e all’emanazione del decreto interministeriale, di cui al comma 615.
La questione posta dalla Regione non verte, pertanto, sul finanziamento in quanto tale – che, del resto, è disposto dal precedente comma 613, non oggetto di censura – ma interviene “a valle”, in riferimento cioè alla mancata previsione di un coinvolgimento del sistema regionale nella definizione dei due provvedimenti amministrativi che “chiudono” l’intervento in materia di mobilità sostenibile previsto dalla legge n. 232 del 2016, definendone significativi e importanti aspetti.
3.1.– In particolare, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dal primo periodo del censurato comma 615 riguarda l’approvazione del Piano, alla cui realizzazione è espressamente finalizzato il rilevante intervento di finanziamento per il rinnovo del parco autobus dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale previsto dal comma 613.
Il legislatore non precisa gli ambiti e i contenuti che deve avere il Piano, poiché il comma 613 si limita a prevedere che, al fine della sua realizzazione, sono incrementate le risorse del Fondo di cui all’art. 1, comma 866, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», nonché a stabilire che il predetto Fondo possa finanziare anche le infrastrutture tecnologiche di supporto per la promozione e lo sviluppo e la diffusione di autobus ad alimentazione alternativa.
Il Piano, comunque, non solo costituisce strumento di natura strategica e carattere programmatico, ma contiene, altresì, fondamentali indicazioni concretamente operative per lo sviluppo del sistema del trasporto pubblico locale, funzionali a realizzare la mobilità sostenibile, poiché include la ripartizione e l’assegnazione alle diverse finalità delle risorse finanziarie incrementali del Fondo di cui all’art. 1, comma 866, della legge n. 208 del 2015.
Già sulla scorta delle predette considerazioni, emergono profili di competenza sia dello Stato, quale la materia ambientale, sia delle Regioni, quale è il trasporto pubblico locale, la cui compresenza conduce a ravvisare l’esigenza che nella definizione stessa del Piano sia prevista la collaborazione delle Regioni.
Pur se è evidente che nella predisposizione del Piano l’esecutivo non potrà non confrontarsi con il sistema delle Regioni, l’assenza nel dettato normativo di una esplicita previsione sulla necessità di un coinvolgimento decisionale di tale sistema costituisce sicuramente un vulnus al principio di leale collaborazione.
3.2.– Le considerazioni svolte non possono non riflettersi anche sul decreto interministeriale di cui all’art. 1, comma 615, secondo periodo, della legge n. 232 del 2016, data la sua stretta connessione funzionale al Piano.
Difatti, la previsione censurata stabilisce che il predetto decreto disciplini gli interventi di cui al comma 613, ultimo periodo, in coerenza con il Piano. A sua volta, il medesimo comma 615, ultimo periodo, stabilisce che il programma dei predetti interventi è previsto «nell’ambito del Piano strategico nazionale».
Lo stretto rapporto che intercorre fra il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e il decreto interministeriale in esame è attestato dalla tempistica prevista dal legislatore per la loro rispettiva emanazione, poiché il censurato comma 615 prevede il termine del 30 giugno 2017 per l’approvazione del primo provvedimento e il 31 dicembre 2017 (poi differito al 31 gennaio 2018) per l’emanazione del secondo decreto.
4.– In base alle considerazioni innanzi svolte, deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale della censurata disposizione di cui all’art. 1, comma 615, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui non prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, così violando il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle restanti questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in epigrafe;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 615, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019), nella parte in cui non prevede alcuna forma di coinvolgimento decisionale delle Regioni, in relazione all’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile e all’emanazione dell’ivi previsto decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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Corte Costituzionale – Sentenza – 7/11/2017 n.274

Redazione Giustamm.it — Mon, 06 Nov 2017 23:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 7/11/2017 n.274

Presidente Grossi, Redattore Carosi

sull’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018)

Bilancio dello Stato – Art. 6 legge Regione Liguria 02/11/2016, n. 26 – Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018 – Previsione dell’applicazione al bilancio di una quota libera di avanzo di amministrazione pari ad euro 3.509.506,73 impiegata per incrementare l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità per l’anno 2016 – Q.I.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 81 della Costituzione – illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018);

È costituzionalmente illegittima, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), la legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale dell’amministrazione della Regione Liguria per l’esercizio finanziario 2015).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-11 gennaio 2017, depositato in cancelleria il 10 gennaio 2017 ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 2017.
Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell’udienza pubblica del 7 novembre 2017 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Luca Antonini per la Regione Liguria

Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 7-11 gennaio 2017 e depositato il 10 gennaio 2017 (reg. ric. n. 2 del 2017), ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), in riferimento all’art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Espone il ricorrente che l’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016 prevede l’applicazione al bilancio di una quota libera di avanzo di amministrazione pari ad euro 3.509.506,73, riferita alla missione n. 20 (Fondi e accantonamenti) – Programma 2 (Fondo crediti di dubbia esigibilità), impiegata per incrementare l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità per l’anno 2016, come indicato nella Nota integrativa all’assestamento al bilancio di previsione 2016-2018 (pag. 74 degli allegati al bilancio).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la suddetta quota di avanzo libero sarebbe stata tuttavia impropriamente determinata in quanto il risultato di amministrazione disponibile al 31 dicembre 2015 risulterebbe negativo, essendo pari ad euro -254.607.931,79, come risulterebbe dal Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione al 31 dicembre 2015, a pag. 36 degli allegati al bilancio.
A tale proposito il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che l’art. 42, comma 1, terzo periodo, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) prevede che, nel caso in cui il risultato di amministrazione non presenti un importo sufficiente a comprendere le quote vincolate, destinate ed accantonate, la differenza è iscritta nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, prima di tutte le spese, come disavanzo da recuperare.
Più precisamente, l’anzidetta quota “libera” di euro 3.509.506,73 – da ritenersi, secondo il ricorrente, in realtà inesistente, stante il risultato di amministrazione negativo – sarebbe stata fittiziamente creata e contabilmente ricavata per detrazione dal maggior importo di euro 117.666.638,03 indicato, quale disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto, nella già citata nota integrativa (pag. 72 degli allegati al bilancio).
Ed infatti, si prosegue, il risultato negativo di amministrazione della Regione Liguria – pari ad euro -254.607.931,79 – corrisponderebbe esattamente alla somma dell’importo residuo del disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto –pari ad euro 114.157.131,30, importo risultante dalla sottrazione dall’importo originario di euro 117.666.638,03 della somma di euro 3.509.506,73 – e degli importi delle ulteriori componenti negative, ammontanti ad euro 140.450.800,49, per un totale complessivo di euro 254.607.931,79.
Osserva al riguardo che, se è vero che le Regioni hanno la facoltà di impiegare l’eventuale quota del risultato di amministrazione “svincolata” dopo l’approvazione del rendiconto per finanziare lo stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità dell’esercizio successivo a quello cui il rendiconto si riferisce, sulla base di quanto al riguardo previsto dal principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (è richiamato l’allegato n. 4/2, punto 3.3, del d.lgs. n. 118 del 2011), sarebbe tuttavia altrettanto vero che la Regione Liguria non avrebbe dimostrato né l’esistenza né l’ammontare delle risorse svincolate dopo l’approvazione del rendiconto e, come tali, disponibili per il finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Da tanto, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, conseguirebbe il contrasto della norma impugnata con l’obbligo di copertura finanziaria di cui all’art. 81, terzo comma, Cost., nella misura in cui, da un lato, si prevede una variazione in aumento dell’avanzo di amministrazione, specificamente destinata all’incremento dell’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità, cui non corrisponderebbe in realtà un correlato risultato positivo di amministrazione e, dall’altro, si finanzia lo stanziamento del suddetto Fondo senza dare evidenza contabile delle risorse economiche svincolate dopo l’approvazione del rendiconto e, come tali, a quel fine disponibili.
2.– Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, deducendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale promossa dallo Stato.
Preliminarmente, precisa la Regione che la quota di avanzo libero di euro 3.509.506,73, non sarebbe stata “inventata” dalla legge regionale di assestamento al bilancio di previsione, ma sarebbe frutto del definitivo accertamento dell’avanzo di amministrazione operato con la legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale dell’amministrazione della Regione Liguria per l’esercizio finanziario 2015), con la quale è stato accertato dalla Regione un risultato positivo di amministrazione, al 31 dicembre 2015, pari ad euro 124.704.879,50 e che avrebbe anche accertato la quota di avanzo libero, di euro 3.509.506,73, derivante dalla capienza dell’avanzo di amministrazione, dopo la specifica considerazione contabile della componente negativa per mutui autorizzati e non contratti e del Fondo anticipazioni liquidità previsto dall’art. 1, comma 8, del decreto-legge 13 novembre 2015, n. 179 (Disposizioni urgenti in materia di contabilità e di concorso all’equilibrio della finanza pubblica delle Regioni).
La Regione in tal modo avrebbe fatto applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 698 e seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», per quanto riguarda il Fondo anticipazioni liquidità; e degli artt. 40, comma 2, del d.lgs. 118 del 2011 e l, comma 688-bis, della medesima legge n. 208 del 2015, per quanto riguarda il mutuo autorizzato e non contratto, rispetto alle quote vincolate, destinate e accantonate. Tanto si ricaverebbe dalla nota 6 posta in calce al Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione, pubblicato alle pagg. 464 e 465 del Bollettino ufficiale della Regione Liguria 11 agosto 2016, n. 16, dove risulta:
Componente negativa per mutuo autorizzato e non contratto 117.666.638,03
Fondo anticipazioni liquidità di cui al D.L. 179/2015 140.450.800,49
Disavanzo autorizzato 258.117.438,52
Risultato “Totale parte disponibile” -254.607.931,79
Avanzo libero disponibile 3.509.506,73
Evidenzia la Regione resistente che tale legge regionale di approvazione del rendiconto generale della Regione Liguria per l’esercizio 2015, debitamente corredata dal parere del Collegio dei revisori, non sarebbe stata oggetto di impugnativa da parte dello Stato, come deliberato in data 4 ottobre 2016 dal Consiglio dei Ministri e pertanto la Regione Liguria con l’art. 6 della legge reg. n. 26 del 2016 avrebbe legittimamente fatto riferimento al dato accertato in sede di rendiconto.
Contesta inoltre la genericità del riferimento fatto dallo Stato all’allegato n. 4/2, punto 3.3, o ad altra disposizione normativa o principio contabile del d.lgs. n. 118 del 2011, rendendo quindi impossibile intendere da quali norme il ricorrente faccia desumere il rispetto dei principi evocati.
Secondo la Regione Liguria, anche la stessa pretesa violazione dell’art. 81, terzo comma, Cost., esposta alla fine del ricorso statale, sarebbe motivata in modo del tutto generico e inconferente in quanto, contrariamente all’assunto dello Stato, la Regione avrebbe fornito l’evidenza contabile nella sede a ciò deputata, ovvero nella propria legge n. 20 del 2016, e in particolare alla nota 6 posta in calce al prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione.
Da quanto sopra ne deriverebbe innanzitutto l’inammissibilità del ricorso statale per insufficiente motivazione, nonché per assoluta genericità e apoditticità della stessa.
In ogni caso, secondo la Regione Liguria, tale censura sarebbe comunque infondata.
La Regione richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 184 del 2016, secondo la quale «una tipizzazione della struttura del bilancio regionale, che sia conciliabile e rispettosa dei limiti esterni e non sia in contrasto con gli standard provenienti dall’armonizzazione, dal coordinamento, dal rispetto dei vincoli europei e degli equilibri di bilancio è funzionale dunque alla valorizzazione della democrazia rappresentativa, nell’ambito della quale deve essere assicurata ai membri della collettività la cognizione delle modalità con le quali le risorse vengono prelevate, chieste in prestito, destinate, autorizzate in bilancio ed infine spese».
3.– Con ulteriore memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, la Regione Liguria ha ulteriormente insistito per la declaratoria di inammissibilità o infondatezza del ricorso.
Evidenzia che il risultato di amministrazione, pari ad euro 124.704.879,50, è stato così determinato dall’art. 10 della legge regionale n. 20 del 2016 e sarebbe quindi un risultato positivo, dal quale devono essere dedotte le quote accantonate e vincolate, così come previsto dal citato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 e come riportato nella seconda parte del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione al rendiconto regionale per l’esercizio 2015.
La quota delle risorse accantonate e vincolate per l’esercizio 2015 ammonta ad un totale di 238.862.010,80 euro (al netto del Fondo anticipazioni liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015, la cui consistenza al 31 dicembre 2015 è pari ad euro 140.450.800,49).
Se al risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50 si sommano le entrate non accertate per la mancata contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015 (e pari ad euro 117.666.638,03) si ottiene l’importo di euro 242.371.517,53, che sarebbe più che sufficiente alla copertura degli accantonamenti al netto del Fondo anticipazioni liquidità. E, prosegue la Regione Liguria, proprio dal confronto tra il risultato di amministrazione (pari ad euro 242.371.517,53) e la quota delle risorse accantonate e vincolate per l’esercizio 2015, ammontante ad un totale di 238.862.010,80 euro, deriverebbe l’avanzo esposto a rendiconto per un totale di euro 3.509.506,73.
Evidenzia che al risultato negativo complessivo di amministrazione pari a euro 254.607.931,79, concorrono sia il citato accantonamento di euro 140.450.800,49, relativo al Fondo anticipazioni liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015, che il disavanzo derivante dal debito autorizzato e non contratto di cui all’art 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, pari ad euro 117.666.638,03.
Osserva in proposito la Regione Liguria che entrambe queste componenti costituirebbero voci “speciali” contenute all’interno del risultato complessivo di amministrazione e sarebbero regolate, per le Regioni, da specifiche disposizioni (rispettivamente: art. 1, commi 698 e seguenti, della legge n. 208 del 2015 ed art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011) inerenti, rispettivamente, alle modalità di ripiano per il primo e la copertura del relativo debito per il secondo. Si tratterebbe, quindi, di “disavanzi autorizzati per legge” e non derivanti dalla gestione del bilancio di previsione.
In particolare, il mancato accertamento del mutuo autorizzato e non contratto sarebbe del tutto temporaneo e reversibile, in quanto attraverso l’effettiva contrazione del prestito, che può avvenire in momenti successivi all’autorizzazione, il relativo disavanzo è assorbito dal bilancio a seguito della contabilizzazione delle poste di entrata.
Evidenzia inoltre che tale componente costituirebbe una posta specifica e speciale del sistema contabile delle Regioni, disciplinata già dall’art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario), nel tempo confermata con continuità dall’art. 23 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’art. 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208), ed infine dall’art. 62 del d.lgs. n. 118 del 2011, fino all’ultima proroga intervenuta con l’art. 688-bis della legge n. 208 del 2015.
Precisa ulteriormente la Regione Liguria che la possibilità di stanziare spesa di investimento coperta da autorizzazione di mutuo, rinviandone ad esercizi successivi l’effettiva contrazione in relazione alle effettive esigenze di cassa nel limite degli impegni assunti, sarebbe pienamente conforme all’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, secondo il quale «A decorrere dal 2016, il disavanzo di amministrazione derivante dal debito autorizzato e non contratto per finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015, può essere coperto con il ricorso al debito che può essere contratto solo per far fronte ad effettive esigenze di cassa».
Stante quanto sopra, il risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50 si appaleserebbe pienamente sufficiente alla copertura del totale degli accantonamenti sopra calcolati, in quanto lo stesso sarebbe stato determinato al netto delle entrate non accertate per la mancata contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015, ricalcolato nel limite degli importi effettivamente impegnati al 31 dicembre 2015, sui capitoli di spesa di investimento finanziati da detta entrata, ai sensi dell’art 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011.
4.– Ha depositato memoria anche il Presidente del Consiglio dei ministri.
Il ricorrente, richiamato il dettato dell’art. 42, commi 1, 3, 4, e 5, del d.lgs. n. 118 del 2011, evidenzia che la facoltà di impiegare una quota del risultato di amministrazione per finanziare lo stanziamento relativo al Fondo crediti di dubbia esigibilità del bilancio di previsione dell’esercizio successivo a quello cui il rendiconto si riferisce, potrebbe riguardare unicamente l’eventuale quota del risultato di amministrazione “svincolata”. Tale quota, dunque, dovrebbe afferire a fondi liberi da vincoli di bilancio, vale a dire a fondi “svincolati” e, come tali, liberamente disponibili, diversi perciò dai fondi accantonati, da quelli destinati agli investimenti e da quelli vincolati; ma, ancor prima, si prosegue, l’esercizio di quella facoltà presupporrebbe un avanzo di amministrazione, vale a dire un risultato positivo di gestione suscettibile di essere impiegato per finanziare, incrementandolo, lo stanziamento (originario) del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe pertanto evidente che in presenza di un disavanzo di amministrazione, vale a dire di un risultato negativo di gestione, la facoltà «di impiegare l’eventuale quota del risultato di amministrazione “svincolata”» prevista dall’art. 42, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011 non sia in concreto esercitabile, non esistendo fondi liberi e, quindi, risorse “svincolate”, da destinare al finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità. Si osserva inoltre che, in tal caso, tra l’altro, laddove l’amministrazione intendesse mutare la destinazione di risorse destinate ad altri fini ma non ancora impegnate – come appunto quelle afferenti a mutui autorizzati ma non contratti – esse dovrebbero essere prioritariamente destinate, in ossequio a quanto disposto dal comma 1 dell’art. 42 citato e comunque in vista del pareggio di bilancio imposto dall’art. 81, primo comma, Cost., al ripiano del “disavanzo da recuperare”.
In definitiva, la contestuale esistenza di un disavanzo di amministrazione e di un avanzo (libero) di amministrazione sarebbe una vera e propria contraddizione in termini.
Tanto premesso, evidenzia il Presidente del Consiglio dei ministri che dai documenti di bilancio emergerebbe chiaramente che al 31 dicembre 2015 la Regione Liguria non disponeva di alcuna quota di risultato di amministrazione “svincolata”, libera e disponibile, destinabile, come tale, al finanziamento dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità per l’anno 2016.
Infatti, dal prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione e relativa composizione, alla data del 31 dicembre 2015 risulterebbe che il risultato di amministrazione della Regione Liguria era, al netto delle quote accantonate e vincolate, negativo per euro 254.607.931,79.
Tale risultato, se da un lato costituiva disavanzo da ripianare, da iscrivere, come tale, tra le spese del bilancio di previsione a mente dell’art. 42, comma 1, terzo periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011, dall’altro escluderebbe di per sé l’esistenza di un avanzo libero disponibile suscettibile di essere destinato all’incremento dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità dell’anno successivo.
Osserva, piuttosto, il Presidente del Consiglio dei ministri, che il richiamo alla legge di approvazione del rendiconto generale avrebbe contribuito a chiarire il percorso attraverso il quale la Regione Liguria era pervenuta alla creazione del fittizio “avanzo libero disponibile” di euro 3.509.506,73 destinato all’incremento del finanziamento dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Infatti, come risulta dagli allegati alla legge di approvazione del rendiconto (pag. 465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016), per provvedere a ciò la Regione Liguria avrebbe reperito le relative risorse, per complessivi euro 3.509.506,73, stornandole dal “disavanzo autorizzato”, di ammontare pari a complessivi euro 258.117.438,52 e costituito dalla “componente negativa per mutuo autorizzato e non contratto” (euro 117.666.638,03) nonché dal “Fondo anticipazioni liquidità di cui al D.L. 119/2015” (euro 140.450.800,49).
Più precisamente, si prosegue, la “creazione” dell’“avanzo libero disponibile” di euro 3.509.506,73 sarebbe avvenuta detraendo dal “disavanzo autorizzato” di cui sopra (pari ad euro 258.117.438,52) il “disavanzo da ripianare”, risultante dal rendiconto generale ed iscritto nel bilancio di previsione, corrispondente ad euro 254.607.931,79.
In definitiva, si evidenzia che il reperimento di risorse da destinare all’incremento del Fondo crediti di dubbia esigibilità sarebbe stato realizzato non già mediante l’impiego di fondi effettivamente liberi e disponibili – come previsto e consentito dal comma 7 dell’art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 –, bensì attraverso lo storno di risorse già destinate ad altri fini, quali il rimborso di mutui o di anticipazioni di liquidità.
In ogni caso, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, anche in ossequio al principio costituzionale del pareggio di bilancio di cui all’art. 81, primo comma, Cost., l’importo di euro 3.509.506,73 – risultante dalla differenza tra il “disavanzo autorizzato” e il “disavanzo da ripianare” – avrebbe dovuto essere correttamente impiegato per la riduzione del disavanzo da recuperare accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione dell’esercizio 2015, disavanzo comprensivo anche della quota riferibile al “disavanzo da debito autorizzato e non contratto”: se ciò fosse avvenuto, l’ammontare di tale componente del disavanzo complessivo della Regione Liguria si sarebbe ridotto di un pari importo, contribuendo di conseguenza ad un più celere ripiano del disavanzo accertato dell’ente territoriale.
Osserva, inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri, che la mancata impugnazione della legge regionale di approvazione del rendiconto non potrebbe comportare la preclusione dell’odierna contestazione della legittimità costituzionale della legge di assestamento del bilancio di previsione, sia in quanto la determinazione del cosiddetto “avanzo libero disponibile” sarebbe estranea al contenuto precettivo e vincolante di quella legge, sia perché tra atti aventi forza di legge non sarebbe configurabile quel rapporto di giuridica presupposizione ravvisabile invece tra atti amministrativi, sia infine perché il potere della Corte costituzionale di dichiarare quali sono le altre disposizioni legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata in ordine a quelle direttamente impugnate (art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»), dimostrerebbe che la mancata impugnazione della legge “presupposta” non esplicherebbe alcun effetto preclusivo della successiva impugnazione della legge emanata sul “presupposto” di quella.
Pertanto, in applicazione della disposizione testé citata, il ricorrente ritiene che la Corte costituzionale, qualora dovesse dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016, ben potrebbe altresì dichiarare l’illegittimità costituzionale derivata della legge reg. Liguria n. 20 del 2016, nella parte in cui essa determina, nei modi indicati, il (presunto) avanzo libero disponibile di amministrazione, in seguito assunto dall’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016 a base dell’incremento dello stanziamento destinato al finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.

Considerato in diritto
1.– Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018), in riferimento all’art. 81, terzo comma, Cost.
1.1.– Il ricorrente espone che l’art. 6 prevede l’applicazione al bilancio di una quota libera di avanzo di amministrazione, pari a euro 3.509.506,73, impiegata per incrementare l’accantonamento nel Fondo crediti di dubbia esigibilità per l’anno 2016, come indicato nella nota integrativa all’assestamento del bilancio di previsione 2016-2018. Tale previsione pertanto sarebbe in contrasto con l’art. 81, terzo comma, Cost., trattandosi di posta fittiziamente creata, in realtà inesistente, alla quale non corrisponderebbe un correlato risultato positivo di amministrazione riferito all’esercizio finanziario 2015.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la suddetta quota di avanzo libero sarebbe stata impropriamente determinata in quanto il risultato di amministrazione disponibile al 31 dicembre 2015 risulterebbe negativo per euro 254.607.931,79, come risulterebbe aggregando correttamente i dati del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione.
Più precisamente, l’anzidetta quota “libera” di euro 3.509.506,73 sarebbe stata fittiziamente creata per detrazione dal maggior importo di euro 117.666.638,03, quale disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto, indicato nella citata nota integrativa.
Vi sarebbe al contrario un risultato negativo di amministrazione della Regione Liguria pari a euro 254.607.931,79, che corrisponderebbe alla somma dell’ammontare residuo del disavanzo da mutuo autorizzato e non contratto – euro 114.157.131,30, risultante dalla sottrazione dall’importo originario di euro 117.666.638,03 della somma di euro 3.509.506,73 – e dell’importo del “Fondo anticipazioni liquidità di cui al D.L 119/2015” – euro 140.450.800,49.
Il ricorrente osserva che, se è vero che le Regioni hanno la facoltà di impiegare l’eventuale quota del risultato di amministrazione “svincolata” dopo l’approvazione del rendiconto per finanziare lo stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità dell’esercizio successivo a quello cui il rendiconto si riferisce, sulla base di quanto al riguardo previsto dal principio contabile applicato, concernente la contabilità finanziaria (art. 42, comma 7, e allegato n. 4/2, punto 3.3, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»), la Regione Liguria non avrebbe tuttavia dimostrato né l’esistenza, né l’ammontare delle risorse svincolate dopo l’approvazione del rendiconto e, come tali, disponibili per il finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
Secondo il ricorrente, sarebbe pertanto evidente che, in presenza di un disavanzo di amministrazione, vale a dire di un risultato negativo di gestione, la facoltà prevista dal comma 7 dell’art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 non sia in concreto esercitabile, non esistendo fondi liberi e, quindi, risorse “svincolate”, da destinare al finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità. Le risorse destinate ad altri fini ma non ancora impegnate – come, appunto, quelle afferenti a mutui autorizzati ma non contratti ? ove l’amministrazione intendesse mutarne la destinazione, dovrebbero essere prioritariamente destinate, in ossequio a quanto disposto dal comma 1 dell’art. 42 citato, e comunque nella prospettiva del pareggio di bilancio imposto dall’art. 81, primo comma, Cost., al ripiano del “disavanzo da recuperare”.
In definitiva, la contestuale esistenza di un disavanzo di amministrazione e di un avanzo (libero) di amministrazione sarebbe una vera e propria contraddizione in termini.
Tanto premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che dai documenti di bilancio risulterebbe che al 31 dicembre 2015 la Regione Liguria non disponeva di alcuna quota di risultato di amministrazione “svincolata”, libera e disponibile, destinabile, come tale, al finanziamento dello stanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità per l’anno 2016.
Infatti, dal «prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione e relativa composizione» al 31 dicembre 2015 (di cui a pag. 36 delle Tabelle allegate alla legge impugnata, pubblicata alla pag. 64 del Bollettino ufficiale della Regione Liguria n. 20 del 2016) – prospetto peraltro identico a quello allegato alla legge di approvazione del Rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2015 (pag. 68 delle relative Tabelle pubblicate alle pagg. 464-465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016) – deriverebbe che il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2015 della Regione Liguria era, al netto delle quote accantonate e vincolate, negativo per euro 254.607.931,79.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che, come si evincerebbe dagli allegati alla legge di approvazione del rendiconto (pag. 465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016), la Regione Liguria avrebbe reperito le relative risorse ? per complessivi euro 3.509.506,73 ? stornandole dal «disavanzo autorizzato», di ammontare pari a complessivi euro 258.117.438,52 e costituito dalla «componente negativa per mutuo autorizzato e non contratto» (euro 117.666.638,03), nonché dal «Fondo anticipazioni liquidità di cui al D.L. 179/2015» (euro 140.450.800,49).
Più precisamente, la “creazione” dell’«avanzo libero disponibile» di euro 3.509.506,73 sarebbe avvenuta detraendo dal «disavanzo autorizzato» di cui sopra – euro 258.117.438,52 – il «disavanzo da ripianare» risultante dal rendiconto generale e iscritto nel bilancio di previsione – euro 254.607.931,79 – (euro 258.117.438,52 – euro 254.607.931,79 = euro 3.509.506,73).
In definitiva, il reperimento di risorse da destinare all’incremento del Fondo crediti di dubbia esigibilità sarebbe stato realizzato non già mediante l’impiego di fondi ? effettivamente ? liberi e disponibili, come previsto e consentito dall’art. 42, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011, bensì attraverso lo storno di risorse già destinate ad altri fini, quali il rimborso di mutui o di anticipazioni di liquidità.
In altri termini, l’importo di euro 3.509.506,73 ? risultante dalla differenza tra il «disavanzo autorizzato» e il «disavanzo da ripianare» ? avrebbe dovuto essere correttamente impiegato per la riduzione del disavanzo da recuperare accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione dell’esercizio 2015, disavanzo comprensivo anche della quota riferibile al «disavanzo da debito autorizzato e non contratto»: se ciò fosse avvenuto, l’ammontare di tale componente del disavanzo complessivo della Regione Liguria si sarebbe ridotto di un pari importo ? scendendo da euro 117.666.638,03 a euro 114.157.131,30 ? contribuendo di conseguenza a un più celere rientro dal disavanzo accertato dell’ente territoriale.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva, con successiva memoria, che la mancata impugnazione della legge reg. Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale dell’amministrazione della regione Liguria per l’esercizio finanziario 2015), di approvazione del rendiconto, non potrebbe comportare la preclusione dell’odierna contestazione della legittimità costituzionale della legge di assestamento del bilancio di previsione, sia perché la determinazione del cosiddetto “avanzo libero disponibile” sarebbe estranea al contenuto precettivo e vincolante di quella legge, sia perché la mancata impugnazione della legge “presupposta” non esplicherebbe alcun effetto preclusivo della successiva impugnazione della legge emanata sul “presupposto” di quella.
Il ricorrente ritiene pertanto che questa Corte, qualora dichiarasse l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016, ben potrebbe altresì dichiarare l’illegittimità costituzionale derivata della legge reg. Liguria n. 20 del 2016, nella parte in cui determina, nei modi ivi indicati, il (presunto) avanzo libero disponibile di amministrazione successivamente assunto dall’impugnato art. 6 a base dell’incremento dello stanziamento destinato al finanziamento del Fondo crediti di dubbia esigibilità.
1.2.– Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, deducendo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza della questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la Regione Liguria la quota di avanzo libero di euro 3.509.506,73 non sarebbe stata “inventata” dalla legge regionale di assestamento del bilancio di previsione, ma sarebbe frutto del definitivo accertamento dell’avanzo di amministrazione attraverso la legge reg. n. 20 del 2016 di approvazione del rendiconto, con la quale sarebbe stato accertato dalla Regione un risultato positivo di amministrazione al 31 dicembre 2015, pari a euro 124.704.879,50. La suddetta quota di avanzo libero, di euro 3.509.506,73, deriverebbe quindi dalla capienza dell’avanzo di amministrazione, dopo la specifica considerazione contabile delle suddette voci e si ricaverebbe dalla nota 6 posta in calce al «prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione alla fine dell’esercizio», pubblicato alle pagg. 464-465 del B.U.R.L. n. 16 del 2016.
La Regione Liguria evidenzia che la legge regionale di approvazione del rendiconto per l’esercizio 2015, debitamente corredata dal parere del Collegio dei revisori, non sarebbe stata oggetto di impugnativa da parte dello Stato, come deliberato in data 4 ottobre 2016 dal Consiglio dei ministri. Pertanto, con l’art. 6 della legge reg. n. 26 del 2016 si sarebbe legittimamente fatto riferimento al dato accertato in sede di rendiconto.
Al risultato negativo complessivo di amministrazione pari a euro 254.607.931,79, concorrerebbero: a) il citato accantonamento di euro 140.450.800,49, relativo al Fondo anticipazioni liquidità di cui al decreto-legge 13 novembre 2015, n. 179 (Disposizioni urgenti in materia di contabilità e di concorso all’equilibrio della finanza pubblica delle Regioni); b) il «disavanzo derivante dal debito autorizzato e non contratto di cui all’art 40 comma 2 del d.lgs. n. 118 del 2011», pari a euro 117.666.638,03.
La Regione Liguria osserva che entrambe queste componenti costituirebbero voci “speciali” contenute all’interno del risultato complessivo di amministrazione e sarebbero regolate, per le Regioni, da specifiche norme – art. 1, commi 698 e seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)» e art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011 – inerenti, rispettivamente, alle modalità di ripiano per il primo e alla copertura del relativo debito per il secondo. Si tratterebbe, quindi, di “disavanzi autorizzati per legge” e non derivanti dalla gestione del bilancio di previsione.
In particolare, il mancato accertamento del mutuo autorizzato e non contratto sarebbe del tutto temporaneo e reversibile, in quanto attraverso l’effettiva contrazione del prestito, che può avvenire in momenti successivi all’autorizzazione, il relativo disavanzo sarebbe assorbito dal bilancio a seguito della contabilizzazione delle poste di entrata.
La Regione evidenzia inoltre che tale componente costituirebbe una posta specifica e speciale del sistema contabile delle Regioni, disciplinata già dall’art. 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario), e, nel tempo, confermata con continuità dall’art. 23 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), e, infine, dall’art. 62 del d.lgs. n. 118 del 2011, fino all’ultima proroga intervenuta con l’art. 688-bis della legge n. 208 del 2015.
Stante quanto sopra, il risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50 risulterebbe sufficiente alla copertura del totale degli accantonamenti sopra calcolati, in quanto lo stesso sarebbe stato determinato al netto delle entrate non accertate per la mancata contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015, ricalcolato nel limite degli importi effettivamente impegnati al 31 dicembre 2015, sui capitoli di spesa di investimento finanziati da detta entrata ai sensi dell’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011.
La resistente precisa che il risultato apparentemente negativo rilevabile dal prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione deriverebbe dalla modalità di esposizione imposta dal modello di cui all’allegato 10 al d.lgs. n. 118 del 2011, modello standard per tutti gli enti territoriali, che, in ogni caso, prevede, laddove la voce «totale parte disponibile» sia negativa, questa specifica annotazione per le Regioni: «in caso di risultato negativo, le regioni indicano in nota la quota del disavanzo corrispondente al debito autorizzato e non contratto distintamente da quella derivante dalla gestione ordinaria».
Con successiva memoria la Regione Liguria ha ribadito che il risultato di amministrazione del proprio rendiconto al 31 dicembre 2015 sarebbe pari a euro 124.704.879,50, e sarebbe così determinato in conformità a quanto stabilito dall’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011.
Tale risultato di amministrazione sarebbe quindi positivo, e da esso dovrebbero essere dedotte le quote accantonate e vincolate così come previsto dal citato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 e come riportato nella seconda parte del prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione al rendiconto regionale per l’esercizio 2015.
La Regione Liguria evidenzia che la quota delle risorse accantonate e vincolate per l’esercizio 2015 ammonterebbe a un totale di euro 238.862.010,80 (al netto del Fondo anticipazioni liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015, la cui consistenza al 31 dicembre 2015 è pari a euro 140.450.800,49).
Se al risultato di amministrazione di euro 124.704.879,50 venissero sommate le entrate non accertate per la mancata contrazione del mutuo autorizzato con il bilancio 2015 (e pari a euro 117.666.638,03) si otterrebbe l’importo di euro 242.371.517,53, sufficiente alla copertura degli accantonamenti al netto del Fondo anticipazioni liquidità.
2.– Preliminarmente devono essere respinte le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione Liguria. Il ricorso individua con chiarezza le disposizioni impugnate e il parametro costituzionale di cui si assume la violazione e contiene adeguate argomentazioni in merito al dedotto vizio di legittimità inerente alle poste considerate dalla legge di assestamento del bilancio 2016, nonché alla disciplina statale ad esse applicabile, con particolare riferimento anche al d.lgs. n. 118 del 2011.
3.– Occorre premettere che la questione sorge in occasione dell’applicazione delle nuove regole contabili introdotte dal d.lgs. n. 118 del 2011 nella fase di transizione dalle disposizioni previgenti a quelle nuove. Ciò per effetto della particolare interpretazione che la Regione Liguria ha inteso dare ad alcune di tali regole.
A decorrere dal 1° gennaio 2015, ai sensi dell’art. 1, secondo periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011, è entrata in vigore la nuova disciplina sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, con conseguente cessazione di efficacia delle disposizioni legislative regionali incompatibili con il decreto medesimo. Per quanto concerne il risultato di amministrazione, la nuova disciplina prevede una separata evidenza per le quote vincolate e accantonate (art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011): tali partite, infatti, necessitano di essere garantite da adeguate risorse loro specificamente destinate in conformità ai principi della copertura economica. Si tratta, in altre parole, di risorse che non possono essere assolutamente distratte per essere diversamente impiegate; da tanto deriva l’indisponibilità delle corrispondenti fonti di finanziamento.
Il risultato finale ottenuto dalla Regione Liguria per il rendiconto 2015 è il frutto di un procedimento complesso compiuto in più fasi ed esposto nella legge reg. Liguria n. 20 del 2016 di approvazione del rendiconto generale.
La tabella riassuntiva, dimostrativa del risultato di amministrazione, evidenziava – a fronte di un risultato di amministrazione “positivo” di euro 124.704.879,50 (prima parte della tabella) – la presenza di quote accantonate pari complessivamente a euro 243.288.570,21 (delle quali euro 140.450.800,49 erano dovuti al Fondo per anticipazioni di liquidità di cui al d.l. n. 179 del 2015), nonché di quote vincolate pari complessivamente a euro 132.024.241,08: tanto conduceva quindi a un risultato negativo di euro 254.607.931,79 (seconda parte della tabella).
Una parte di questo disavanzo era rappresentato dalla componente negativa per «mutui autorizzati e non contratti» per un ammontare di euro 117.666.638,03.
Proprio su queste due componenti (il Fondo anticipazioni di liquidità e i mutui autorizzati e non contratti) si fronteggiano le argomentazioni e le repliche delle parti.
È necessario quindi valutare se effettivamente la Regione Liguria possa vantare una differenza “positiva” e disponibile di euro 3.509.506,73 rispetto al predetto risultato di amministrazione (negativo) – e, in quanto tale, applicabile al bilancio d’esercizio come voce d’entrata, come poi avvenuto con la legge reg. di assestamento al bilancio n. 26 del 2016, oggetto di impugnazione – oppure se tale soluzione normativa sia costituzionalmente illegittima perché lesiva dell’equilibrio di bilancio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che a fronte di un risultato di amministrazione negativo per oltre 254 milioni di euro non sarebbe possibile riscontrare alcun avanzo disponibile e tale da poter essere utilizzato come fonte di copertura per altri impieghi, come invece avrebbe fatto la Regione Liguria con la censurata legge di assestamento del bilancio n. 26 del 2016.
La resistente eccepisce che dal predetto risultato negativo di amministrazione debba essere considerato a parte il cosiddetto “debito autorizzato”, che sarebbe costituito dal Fondo per anticipazioni di liquidità e dai mutui autorizzati e non contratti. Tale operazione sarebbe conforme a specifiche previsioni legislative. La somma delle suddette voci (euro 117.666.638,03 e euro 140.450.800,49) – ammontante a euro 258.117.438,52 – sarebbe superiore al risultato negativo di amministrazione (pari a euro 254.607.931,79) e, secondo la Regione Liguria, la differenza (di euro 3.509.506,73) sarebbe liberamente impiegabile come “parte disponibile” (e nella specie utilizzabile, come avvenuto con l’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016) per alimentare il Fondo crediti di dubbia esigibilità. Nella memoria la Regione offre anche un diverso metodo di calcolo che conduce peraltro al medesimo risultato.
In merito all’avanzo di amministrazione, questa Corte ha affermato più volte che esso può essere utilizzato solamente in seguito al definitivo accertamento mediante approvazione del rendiconto e che tale risultato deve essere coerente con i profili giuridici inerenti alle partite creditorie e debitorie. Sotto tale profilo la complessa articolazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011, introducendo nella definizione dell’avanzo la distinzione in fondi liberi, accantonati, destinati agli investimenti e vincolati, non fa altro che conferire codificazione a principi enunciati da questa Corte (ex multis, sentenza n. 70 del 2012), senza intaccare la natura “mista”, finanziaria e giuridica, delle componenti del risultato di amministrazione.
Tale natura non viene scalfita ma semmai raffinata dall’introduzione di alcuni istituti come il Fondo pluriennale vincolato e il Fondo dei crediti di dubbia esigibilità, finalizzati ad assicurare appropriate garanzie – sotto il profilo della prudenza – al perseguimento e alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
4.– Alla luce di tali premesse le censure formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all’art. 81, terzo comma, Cost., sono fondate.
L’art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 stabilisce, infatti, che «Il risultato di amministrazione, distinto in fondi liberi, fondi accantonati, fondi destinati agli investimenti e fondi vincolati, è accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione dell’ultimo esercizio chiuso, ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi».
In tale contesto i calcoli prodotti dalla Regione appaiono un errato rimaneggiamento di grandezze negative, le quali sono completamente diverse dalle componenti previste dalla richiamata disposizione per il calcolo del risultato di amministrazione.
Tutte le operazioni contabili proposte dalla Regione scontano l’evidente errore di considerare quali componenti attive del risultato di amministrazione due voci, il Fondo di anticipazione di liquidità e il complesso dei mutui autorizzati e non contratti per investimenti che, invece, ineriscono a profili debitori o addirittura si concretano in cespiti inesistenti. A quest’ultima categoria appartengono i mutui autorizzati e non stipulati, mentre le anticipazioni di liquidità costituiscono elemento influente sulla sola cassa e non un cespite utilizzabile nella parte attiva del bilancio.
La loro contabilizzazione in entrata amplia artificiosamente le risorse disponibili consentendo spese oltre il limite del naturale equilibrio ed esonera, per di più, l’amministrazione dal porre doveroso rimedio al disavanzo effettivo oscurato dall’eccentrica operazione contabile. Ne deriva, tra l’altro, la mancata copertura delle spese per l’insussistenza dei cespiti in entrata e il conseguente squilibrio del bilancio di competenza, con conseguente aggravio per i risultati di amministrazione negativi provenienti dai precedenti esercizi.
È bene ricordare, infatti, che copertura economica delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio integrano «una clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme interposte quando l’antinomia [con le disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti “la forza espansiva dell’art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile” (sentenza n. 192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016).
La complessità della legislazione in materia contabile e finanziaria esige tuttavia un analitico esame delle eccezioni poste dalla Regione convenuta.
4.1.? La prima riguarda il preteso consolidamento del risultato di amministrazione dell’esercizio 2015 a seguito della sua intervenuta approvazione mediante la legge reg. Liguria n. 20 del 2016. In realtà detta legge presenta – come precedentemente rilevato – risultanze finanziarie alquanto contraddittorie, le quali non consentono la lettura offerta dalla Regione resistente.
In ogni caso una situazione finanziaria così matematicamente anomala non potrebbe comunque costituire un fermo punto di partenza degli esercizi successivi perché sarebbe in patente contrasto con il principio di continuità degli esercizi finanziari «per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi. Ne risulta così coinvolto in modo durevole l’equilibrio del bilancio: quest’ultimo, considerato nella sua prospettiva dinamica, la quale “consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche” (sentenza n. 266 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del 2013), esige che la base di tale ricerca sia salda e non condizionata da perturbanti potenzialità di indeterminazione [derivanti nel caso in esame dalle contraddittorie risultanze della legge reg. Liguria n. 20 del 2016]. Proprio la costanza e la continuità di tale ricerca ne spiegano l’operatività nell’arco di più esercizi finanziari; al contrario, prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle risultanze economiche e patrimoniali provoca un effetto “domino” nei sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni operazione di risanamento» (sentenza n. 89 del 2017), come quella rivendicata dalla Regione Liguria attraverso la legge di variazione del bilancio.
In proposito, non può essere sottaciuto che già in sede di parifica del rendiconto 2015 la Corte dei conti, sezione di controllo della Regione Liguria, con delibera n. 74/2016/PARIFICA, non aveva validato alcune partite di bilancio del rendiconto regionale senza che la successiva legge di approvazione del rendiconto ne avesse preso atto ai fini della rideterminazione del risultato di amministrazione. Ulteriore sintomo dell’illegittima contabilizzazione della posta relativa al «debito autorizzato e non contratto» – di cui si dirà più analiticamente in prosieguo – si rinviene nell’analisi condotta dalla Corte dei conti, sezione di controllo della Regione Liguria, nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto generale della Regione Liguria per l’esercizio finanziario 2016 (udienza 21 luglio 2017). La Corte dei conti in quella sede – successiva alla contestata legge di variazione di bilancio, ma inerente a operazioni finanziarie a essa antecedenti e quindi pertinenti – ha verificato le spese sostenute dalla Regione negli esercizi 2009-2014-2015-2016, finanziate da mutui autorizzati e non contratti rilevando che «[…] l’esame degli impegni finanziati da mutui autorizzati e non contratti ha evidenziato come le spese [soggette ad analisi a campione] non possano essere qualificate come spese di investimento, bensì come spese correnti. Motivo per cui l’autorizzazione a contrarre mutui, per ciascun esercizio di riferimento, deve essere ridotta per un ammontare pari alle spese correnti che hanno contribuito a determinare il disavanzo finanziario di ciascun esercizio finanziario (2014-2015-2016). Diversamente, la copertura fornita a tali spese si porrebbe in contrasto con l’art. 119 della Costituzione. La Regione, nel corso del contraddittorio ha condiviso le osservazioni della Sezione relativamente alla natura corrente di determinate spese ed ha ritenuto le stesse non finanziabili con ricorso all’indebitamento».
In sostanza, non può essere condiviso l’assunto della Regione secondo cui un incongruo risultato di amministrazione possa costituire solida base di partenza per i successivi esercizi poiché, a esso sovrapponendosi, le norme censurate ripetono e aggravano fenomeni distorsivi della finanza regionale già parzialmente oggetto di sindacato negativo da parte della Corte dei conti in sede di parifica. In tal modo le disposizioni impugnate inerenti alla legge di assestamento del bilancio finiscono per alterare le risultanze degli esercizi precedenti attraverso l’applicazione di partite attive inappropriate o inesistenti.
4.2.? Non può essere condivisa neppure la tesi della Regione secondo cui costituirebbe valida forma di copertura economica l’impiego di mutui autorizzati in sede di bilancio di previsione ma non contratti.
4.2.1.? L’istituto dei “mutui autorizzati e non contratti” è una peculiarità originata da un’eccentrica prassi della gestione finanziaria delle Regioni, che erroneamente la convenuta fa risalire all’art. 10 della legge n. 281 del 1970, il quale non la contemplava affatto: detta prassi consisteva nell’autorizzare spese d’investimento determinandone la copertura con prestiti inseriti nella legge di bilancio regionale, senza vincoli di previo perfezionamento degli stessi.
Il perfezionamento avveniva solo nel caso di impossibilità di finanziare gli investimenti con la liquidità presente in tesoreria. Tanto veniva giustificato con la finalità di risparmiare in termini di interessi sui prestiti, finalità che peraltro si sarebbe potuta raggiungere in modo più corretto attraverso l’accertamento – ove sussistente – dell’avanzo di amministrazione, unico strumento certo di “copertura giuridica”, dal momento che la mera disponibilità di cassa non costituisce cespite di sicuro affidamento.
A lungo andare – e tenuto conto delle congiunture economiche non favorevoli alle Regioni – un simile modo di sostenere spese di investimento, senza una copertura reale ma mediante il ricorso al fondo cassa regionale, si è rivelato fonte di progressivi incrementi del disavanzo finanziario.
È di palmare evidenza, poi, come un simile meccanismo giuridico fosse in problematico rapporto con il principio dell’equilibrio del bilancio di cui all’art. 81 Cost. e con lo stesso art. 119, sesto comma, Cost., il quale contempla la “regola aurea” secondo cui l’indebitamento può servire solo alla promozione di investimenti e non alla sanatoria di spese per investimenti non coperti.
Il progressivo peggioramento dei risultati di esercizio delle Regioni ha comportato uno stillicidio di “autorizzazioni a consuntivo” per mutui, sovente disallineati dallo stesso costo dell’investimento in ragione della stipulazione parziale (rispetto al preventivato) e dell’anomala diacronia rispetto alle spese già erogate. In sostanza, l’uso distorto di tali prestiti finiva per trasformarli in una sorta di “mutui a pareggio bilancio”, istituti proibiti agli enti locali fin dal decreto-legge 17 gennaio 1977, n. 2 (Consolidamento delle esposizioni bancarie a breve termine di comuni e province) – cosiddetto decreto “Stammati” – convertito, con modificazioni, dalla legge 17 marzo 1977, n. 62.
L’entrata in vigore della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), l’inasprirsi della crisi finanziaria e il peggioramento della situazione economica degli enti territoriali hanno indotto il legislatore statale a interdire inequivocabilmente tale pratica. Attualmente i mutui autorizzati devono essere stipulati nell’anno di autorizzazione e tale stipulazione deve necessariamente precedere, secondo i principi generali, l’avvio di qualsiasi procedura di spesa con essi finanziata.
Si è dovuto tuttavia prendere atto dei dissesti pregressi, consentendo il recupero dei prestiti già autorizzati in passato ma non perfezionati e ciò solo fino alla fine dell’esercizio 2016. In questo senso è intervenuto l’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011 – comma aggiunto dall’art. 1, comma 1, lettera aa) del decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126 (Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) – il quale dispone: «2. A decorrere dal 2016, il disavanzo di amministrazione derivante dal debito autorizzato e non contratto per finanziare spesa di investimento, risultante dal rendiconto 2015, può essere coperto con il ricorso al debito che può essere contratto solo per far fronte ad effettive esigenze di cassa». Successivamente, tale facoltà, con ulteriori limitazioni, è stata prorogata a tutto il 2016 dall’art. 1, comma 688-bis, della legge n. 208 del 2015, introdotto dall’art. 10, comma 3, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160.
Si tratta di un intervento straordinario per la messa in sicurezza dei conti regionali gravemente pregiudicati dalla descritta prassi: in definitiva l’eccezionale misura legislativa denota, come in analoghe occasioni, «l’esigenza dello Stato di fronteggiare un problema non circoscritto alla sola Regione […]. L’indirizzo della subentrata legislazione statale […] prende in sostanza le mosse dal presupposto che in una fase di complesse operazioni di riaccertamento» della reale situazione finanziaria delle Regioni, «i disavanzi emersi non possano essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio ma richiedano inevitabilmente misure di più ampio respiro temporale» (sentenza n. 107 del 2016). Ciò ha consentito, ove possibile, associare a spese di investimento non adeguatamente coperte nel passato la stipulazione dei mutui nei casi in cui la non corretta prassi regionale perpetuatasi oltre la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), avesse contemporaneamente prodotto un disavanzo economico e un deficit di liquidità. La normativa, infatti, contempla un duplice vincolo: a) quello del previo riscontro delle esigenze effettive di cassa; b) quello secondo il quale deve essere rigorosamente mantenuta la destinazione a programmi di investimento già autorizzati ma non finanziati negli esercizi precedenti.
4.2.2.? Nel caso della Regione Liguria l’ammontare dei mutui autorizzati e non contratti risulta pari ad oltre 117 milioni di euro e riguarda la somma dei mutui autorizzati risalenti agli esercizi finanziari 2008, 2009, 2014 e 2015.
Non può essere condivisa la tesi della Regione secondo cui sarebbe stato possibile avvalersi della facoltà di autorizzare nuovi mutui senza contrarli anche nel 2016, in virtù di quanto previsto dall’art. 1, comma 688-bis, della legge n. 208 del 2015. La Regione Liguria legge tale disposizione come una generale proroga del predetto istituto. Essa afferma che «[…] il mancato accertamento del mutuo autorizzato e non contratto, è del tutto temporaneo e reversibile, in quanto attraverso l’effettiva contrazione del prestito, che può avvenire in momenti successivi all’autorizzazione, il relativo disavanzo è assorbito dal bilancio a seguito della contabilizzazione delle poste di entrata».
L’art. 1, comma 688-bis, della legge n. 208 del 2015 stabilisce che «anche per l’esercizio 2016, per le sole regioni che nell’anno 2015 abbiano registrato indicatori annuali di tempestività dei pagamenti, calcolati e pubblicati secondo le modalità stabilite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 settembre 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2014, tenendo conto di quanto disposto dall’articolo 4, comma 4, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, con un valore inferiore rispetto ai tempi di pagamento di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, e successive modificazioni, sono valide le disposizioni di cui al comma 2, dell’articolo 40, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, con riferimento alla copertura degli investimenti autorizzati».
La formulazione letterale della norma e il suo collegamento con le disposizioni a regime contenute nel d.lgs. n. 118 del 2011 consentono di smentire la tesi regionale secondo cui il mancato accertamento dei mutui negli esercizi precedenti sarebbe temporaneo e reversibile. Infatti, l’ulteriore ricorso all’indebitamento – sia pure nell’ambito delle precedenti autorizzazioni – è strettamente limitato, anche dalle disposizioni richiamate dalla Regione, alla ricorrenza delle situazioni previste dal citato art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, e non potrebbe essere attivato ad nutum per altre finalità. Se tali particolari situazioni non ricorrono, e soprattutto se non riguardano fattispecie antecedenti al 2016, trovano pienamente applicazione le nuove previsioni contenute nell’art. 62 del d.lgs. n. 118 del 2011, che limitano il ricorso al debito e lo vincolano strettamente alla soddisfazione di esigenze per spese di investimento.
In proposito l’esplicita formulazione del comma 4 di tale articolo – il quale stabilisce che «Le entrate derivanti da operazioni di debito sono immediatamente accertate a seguito del perfezionamento delle relative obbligazioni, anche se non sono riscosse, e sono imputate agli esercizi in cui è prevista l’effettiva erogazione del finanziamento. Contestualmente è impegnata la spesa complessiva riguardante il rimborso dei prestiti, con imputazione agli esercizi secondo il piano di ammortamento, distintamente per la quota interessi e la quota capitale» – esclude tassativamente che si possa avviare qualsiasi operazione di investimento prima del perfezionamento del contratto di prestito.
La possibilità – prorogata al 2016 – di ricorrere effettivamente al debito, nei limiti di quello già autorizzato, è espressamente ristretta dalla norma alla sola necessità di fronteggiare effettive esigenze di cassa, e tali esigenze debbono essere altresì correlate al sostegno di spese per investimenti già in precedenza realizzati.
L’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011, quindi, tende a rendere possibile l’ulteriore ricorso al debito solamente per “sanare” e sorreggere quelle situazioni pregresse di spese di investimento già deliberate (o in alcuni casi ancora in corso di esecuzione) finanziate con mutui mai in concreto contratti (in tutto o in parte) anteriormente a tale sanatoria. Peraltro il sistema finanziario delle autonomie territoriali ha sempre imposto di farsi carico nell’esercizio successivo dei disavanzi derivanti dagli esercizi precedenti, provvedendo immediatamente al loro ripiano. Ne consegue che la tesi proposta dalla Regione è priva di addentellato positivo e contrasta anzi sia con la lettera che con lo spirito complessivo del sistema.
4.2.3.? In definitiva, la normativa statale di carattere temporaneo, originata dall’esigenza di mettere ordine in prassi regionali risalenti ma non più in linea con la regola aurea precedentemente menzionata con gli altri precetti costituzionali di natura finanziaria, costituisce un intervento eccezionale.
Priva di pregio è la tesi regionale secondo cui il mancato accertamento (recte: perfezionamento) del mutuo autorizzato e non contratto sarebbe temporaneo e reversibile. Al contrario, tale operazione è temporalmente circoscritta, nei termini sopra specificati, e subordinata alla precisa e analitica indicazione di tutte le spese di investimento – e della loro collocazione nei bilanci precedenti – realizzate negli esercizi anteriori al 2015. Il perfezionamento di tale sanatoria può avvenire solo con la contrazione dei relativi mutui e alle tassative condizioni previste dall’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011. Ogni ulteriore ipotesi di sanatoria normativa sarebbe in evidente contrasto – per i motivi già esposti – sia con l’art. 81 Cost., sia con l’art. 119, sesto comma, Cost., il quale consente l’indebitamento di scopo per lo sviluppo e non per sanare spese a suo tempo non conformi al principio della previa copertura economica.
4.3.– Neppure il Fondo anticipazioni di liquidità può essere inserito – al contrario di quanto ritenuto dalla Regione Liguria – tra le partite attive ai fini della determinazione del risultato di amministrazione.
Tale Fondo, da restituire in un arco temporale esteso sino a trenta anni, è stato istituito in base agli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), che consentivano alle Regioni di ottenere dallo Stato anticipazioni per pagare debiti scaduti e non onorati.
A seguito della sentenza di questa Corte n. 181 del 2015, il d.l. n. 179 del 2015 stabiliva, all’art. 1, le modalità per rappresentare correttamente in bilancio le anticipazioni incassate nel 2013 e 2014 e a decorrere dal 2015, in modo da sterilizzarne completamente gli effetti economici. Infine, la disciplina recata dal d.l. n. 179 del 2015, vigente pro tempore (cioè relativa all’esercizio finanziario 2015, oggetto del rendiconto approvato con la legge reg. Liguria n. 20 del 2016), è stata abrogata dall’art. 1, comma 705, della legge n. 208 del 2015, a decorrere dal 1° gennaio 2016 e sostituita con quella dettata dall’art. 1, commi da 692 a 701, della medesima legge n. 208 del 2015.
Questa Corte con la sentenza n. 181 del 2015 nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di analoghe disposizioni regionali, aveva posto in evidenza come le anticipazioni di liquidità dovessero essere neutralizzate sul piano della competenza, dovendosene limitare l’impiego per il pagamento di debiti, già presenti in bilancio ma scaduti e non onorati. In sostanza esse devono operare in termini di sola cassa per fronteggiare la carenza di liquidità e gli adempimenti conseguenti alla normativa nazionale ed europea.
Ne consegue che l’anticipazione di liquidità, per il suo carattere neutrale rispetto alla capacità di spesa dell’ente, deve essere finalizzata esclusivamente al pagamento dei debiti scaduti relativi a partite già presenti nelle scritture contabili di precedenti esercizi e non figurare come componente attiva del risultato di amministrazione.
4.4.? Un’ulteriore eccezione della resistente riguarda la complessità e l’articolazione degli allegati dai quali deriverebbe il calcolo contestato dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Questa Corte non ignora la complessità tecnica delle regole di redazione dei bilanci degli enti territoriali e in particolare della redazione degli allegati schemi, caratterizzati da un alto grado di analiticità e, talvolta, da un rilevante deficit di chiarezza. In proposito è stato già affermato che tali regole devono essere assoggettate a interpretazione adeguatrice quando un loro potenziale significato possa entrare in collisione con i fondamentali principi di copertura della spesa e di equilibrio del bilancio contenuti nell’art. 81 Cost. e con gli altri precetti finanziari di rango costituzionale.
Ove ciò non sia possibile siffatte regole risulterebbero costituzionalmente illegittime.
Nel caso in esame, le pur complesse regole della legislazione statale, di cui è stata precedentemente richiamata la ratio, e gli allegati schemi dimostrativi non superano – alla luce di quanto rappresentato dalle parti in giudizio – il perimetro fissato dai precetti finanziari di rango costituzionale, mentre ciò avviene per il collegamento tra gli allegati di bilancio e la norma impugnata e tra i suddetti allegati e la precedente legge di approvazione del rendiconto 2015.
È bene comunque ribadire, con particolare riguardo all’elevata tecnicità degli allegati di bilancio e al conseguente deficit in termini di chiarezza, che la loro sofisticata articolazione deve essere necessariamente compensata – nel testo della legge di approvazione del rendiconto – da una trasparente, corretta, univoca, sintetica e inequivocabile indicazione del risultato di amministrazione e delle relative componenti di legge.
Tali caratteri non si riscontrano nella legge della Regione Liguria di approvazione del rendiconto 2015 – in ordine al cui rapporto di connessione e consequenzialità con la norma impugnata si disporrà in prosieguo – che presenta una struttura normativamente e logicamente incongrua.
5.? Deve essere peraltro precisato che la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016 non produce effetti invalidanti nei confronti del Fondo crediti di dubbia esigibilità, il quale – come è noto – è un fondo rischi finalizzato a evitare l’utilizzo di entrate di dubbia e difficile esazione, in ragione del fatto che alla sua determinazione non sono intrinsecamente collegate la dimensione delle anticipazioni di liquidità e quella dei mutui autorizzati e non perfezionati.
Non di meno, tale Fondo – per effetto della presente declaratoria di illegittimità costituzionale – dovrà essere alimentato attraverso risorse alternative. Viene in questo caso in rilievo il principio dell’equilibrio tendenziale del bilancio, «precetto dinamico della gestione finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966), [il quale] consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 250 del 2013). Anche per la Regione Liguria vale dunque – considerato il difetto genetico relativo all’impostazione della legge di assestamento del bilancio – la doverosità «dell’adozione di [ulteriori] appropriate variazioni del bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione permane la discrezionalità dell’amministrazione [ma] nel rispetto del principio di priorità dell’impiego delle risorse disponibili per le spese obbligatorie [e, comunque, per le partite di spesa finanziariamente necessarie come il Fondo crediti di dubbia esigibilità]» (sentenza n. 250 del 2013; in senso conforme, sentenza n. 266 del 2013).
6.– In considerazione dell’inscindibile connessione genetica esistente con la norma impugnata e dell’indefettibile principio di continuità tra le risultanze dei bilanci che si succedono nel tempo, l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge reg. Liguria n. 26 del 2016 deve estendersi in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), all’intera legge reg. Liguria n. 20 del 2016 di approvazione del rendiconto 2015.
L’evidente correlazione con la norma impugnata comporta infatti un rapporto di chiara consequenzialità con la decisione assunta in ordine alla stessa (in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 266 e n. 250 del 2013). Infatti, l’assenza di un risultato univoco di amministrazione, l’incongruità degli elementi aggregati per il suo calcolo e l’inderogabile principio di continuità tra gli esercizi finanziari – che richiede il collegamento genetico tra i bilanci secondo la loro sequenza temporale – coinvolgono la legge di approvazione del rendiconto 2015 nella sua interezza, non essendo utilmente scindibili gli elementi che ne compongono la struttura.
L’efficacia di diritto sostanziale che il rendiconto riveste in riferimento ai risultati dai quali scaturisce la gestione finanziaria successiva e l’invalidità delle partite destinate, attraverso la necessaria aggregazione, a determinarne le risultanze, pregiudicano irrimediabilmente l’armonia logica e matematica che caratterizza funzionalmente il perseguimento dell’equilibrio del bilancio.
Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Liguria 2 novembre 2016, n. 26 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione Liguria per gli anni finanziari 2016-2018);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Liguria 9 agosto 2016, n. 20 (Rendiconto generale dell’amministrazione della Regione Liguria per l’esercizio finanziario 2015).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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Corte Costituzionale – Sentenza – 25/10/2017 n.228

Redazione Giustamm.it — Tue, 24 Oct 2017 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 25/10/2017 n.228

Presidente Grossi, Redattore Carosi

sull’illegittimità del divieto di assumere impegni per servizi non previsti dalla legge in caso di mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio e equiparazione di questa alla mancata approvazione del bilancio di previsione nella Provincia autonoma di Bolzano

Bilancio e contabilità pubblica – Rapporti Stato/Regioni – Artt. 7 e 32, comma 3, legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 – Ordinamento contabile e finanziario dei Comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia autonoma di Bolzano – Effetti della mancata adozione di provvedimenti di riequilibrio del bilancio – Mancata previsione dell’attribuzione di competenze alla Provincia autonoma in materia di controllo dei bilanci degli enti locali strutturalmente deficitari – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri – Asserita violazione degli artt. 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, e 117, primo e secondo comma, lettera e) e terzo della Costituzione – Illegittimità costituzionale

Sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14-17 febbraio 2017, depositato in cancelleria il 15 febbraio 2017 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2017.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Renate von Guggenberg per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 14-17 febbraio 2017 e depositato il 15 febbraio 2017 (reg. ric. n. 15 del 2017), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano), in riferimento agli artt. 11; 81, quarto e sesto comma; 97, primo comma; 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, della Costituzione e agli artt. 8, 9, 79, commi 3 e 4-octies, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Il ricorrente premette che il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), disciplina l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli artt. 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Come affermato da questa Corte nella sentenza n. 184 del 2016, i principi contabili di cui al d.lgs. n. 118 del 2011 sarebbero al centro di un «intreccio polidirezionale delle competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole della legislazione» che involge diversi parametri, oltre all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., quali il principio dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost., anche nell’ottica del rispetto dei vincoli comunitari di cui agli artt. 11 e 117 Cost., i principi di buon andamento finanziario e della programmazione di cui all’art. 97 Cost. e quello del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
In particolare, l’utilizzo delle prerogative delle autonomie deve avvenire preservando la sostanza del processo di armonizzazione senza ridurne la portata attraverso l’introduzione di deroghe o integrazioni che finirebbero per riprodurre aspetti di disomogeneità nei conti degli enti territoriali (è ancora citata la sentenza n. 184 del 2016).
In questo contesto, anche la Provincia autonoma di Bolzano è tenuta a rispettare l’ambito di competenza esclusiva dello Stato e la normativa statale interposta.
La Provincia autonoma avrebbe, infatti, l’obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal d.lgs. n. 118 del 2011, nonché dagli eventuali atti successivi e presupposti (in particolare dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali»), in modo da consentire l’operatività e l’applicazione delle predette disposizioni nei termini previsti dal citato d.lgs. n. 118 del 2011 per le Regioni a statuto ordinario, posticipati di un anno, secondo quanto previsto, dall’art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972.
Detto obbligo consentirebbe, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, alla Provincia autonoma di Bolzano di regolare gli aspetti contabili non disciplinati dalla richiamata disciplina statale, o da questa demandati all’ente e alle peculiarità statutarie.
Al contrario, la legge in esame, nel provvedere alla regolamentazione della disciplina contabile applicabile ai Comuni e alle comunità comprensoriali della Provincia, non solo contravverrebbe all’obbligo di rinvio recettizio, ponendosi in contrasto con il citato art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972, ma introdurrebbe, secondo il ricorrente, una peculiare disciplina che opera deroghe, omissioni ed integrazioni, suscettibili di determinare incertezza, in contrasto con il d.lgs. n. 118 del 2011 e con le successive modificazioni, con conseguente violazione dei predetti parametri costituzionali.
1.1.– Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri censura, specificamente, l’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, per violazione degli artt. 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost. e dell’art. 79, comma 4-octies, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
La disposizione impugnata prevede che la mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall’art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000, e successive modifiche, comporta il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge, fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi. Stabilisce, inoltre, che le deliberazioni assunte in violazione di detta norma sono nulle. A sua volta, il citato art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 dispone che la mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal menzionato articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’art. 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo, vale a dire della procedura per lo scioglimento del consiglio comunale e provinciale.
L’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 introdurrebbe, quindi, sanzioni in relazione ai provvedimenti di salvaguardia degli esercizi in modo difforme da quanto previsto dalla legislazione nazionale.
Oltre a non stabilire l’«equiparazione ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’art. 141», esso non prevederebbe la procedura di commissariamento di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da parte dell’ente locale, ed in particolare il commissariamento, vale a dire l’affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto degli obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari dell’ente locale − a cui in applicazione dell’art. 79, comma 4-octies, dello statuto speciale la Provincia autonoma avrebbe dovuto rinviare − sarebbe uno strumento di garanzia indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina statale interposta di cui al d.lgs. n. 118 del 2011 e, in definitiva, per assicurare l’armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici (art. 117, secondo comma, Cost.); l’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost., anche in una dimensione del rispetto dei vincoli europei (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); il buon andamento finanziario e della programmazione di cui all’art. 97 Cost.; e la corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.− Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, inoltre, l’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, il quale dispone che «Le competenze attribuite dal titolo VIII del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all’art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano».
La disposizione in esame, dunque, attribuirebbe alla Provincia autonoma competenze in materia di controllo dei bilanci pubblici degli enti locali in dissesto attribuite alla Corte dei conti dal d.lgs. n. 267 del 2000 (in particolare, quelle previste dagli artt. 243-bis e 243-quater). Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale sostituzione, diversamente dal controllo affidato al magistrato contabile in ragione della natura di organo giurisdizionale di quest’ultimo e della sua posizione di indipendenza, non assicurerebbe il rispetto dell’armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ai quali, in applicazione dell’art. 79, comma 4-octies, dello statuto di autonomia, la Provincia avrebbe dovuto rinviare; dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, presidiati dall’art. 81, quarto e sesto comma, Cost.; del buon andamento e della programmazione nella spesa pubblica di cui all’art. 97 Cost.; del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. Così come non assicurerebbe il rispetto dei vincoli di bilancio assunti nei confronti dell’Unione europea, che la Corte dei conti sarebbe chiamata a far correttamente osservare nell’interesse dello Stato-Comunità.
In proposito, rileva il ricorrente che questa Corte, con sentenza n. 40 del 2014, avrebbe già dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma analoga a quella impugnata, vale a dire l’art. 12, comma 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 221, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 (Legge finanziaria 2013)», che sostituiva il controllo della Corte dei conti con quello della Provincia sul bilancio degli enti locali previsto dall’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, per contrasto con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost. e con gli artt. 8, 9 e 79 dello statuto di autonomia, «in quanto sottrae – per acquisirlo alla sfera funzionale della provincia, in assenza di previsione statutaria – alla Corte dei conti, organo a ciò deputato dal legislatore statale, il sindacato sulla legittimità e regolarità dei bilanci degli enti locali della Provincia autonoma, finalizzato a verificare il rispetto – in detto ambito provinciale – dei limiti e degli equilibri complessivi di finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti concorrono». In tale occasione, ha evidenziato che nello statuto regionale non vi è una norma che attribuisce detta competenza alla Provincia (artt. 8 e 9, e 79 dello statuto speciale). Anche nella sentenza n. 60 del 2013, sempre riguardante i rapporti tra la Provincia autonoma di Bolzano ed il giudice contabile, sarebbe stato rimarcato il ruolo della Corte dei conti ed evidenziata la funzione di presidio per assicurare il rispetto da parte dello Stato italiano dei vincoli di bilancio assunti in sede europea.
In conclusione, il ricorrente ritiene che, con la disposizione impugnata, la Provincia autonoma, sottraendo le competenze assegnate dal d.lgs. n. 267 del 2000 alla Corte dei conti e modificando una funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile, sia incorsa nella violazione dei parametri predetti, dal momento che il controllo affidato ad altro organo amministrativo non potrebbe assicurare con la medesima efficacia «la conformità ai canoni nazionali, la neutralità, l’imparzialità e l’indipendenza con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica coinvolti» (è citata la sentenza n. 40 del 2014).
2.– Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, con atto depositato il 23 marzo 2017, chiedendo che il ricorso sia dichiarato manifestamente inammissibile o, comunque, manifestamente infondato.
La Provincia resistente, dopo aver rammentato che la legge della Provincia autonoma 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali), abrogata da quella oggetto dell’odierna impugnazione, è stata già scrutinata da questa Corte, sostiene che il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri si fonderebbe sull’asserita violazione del d.lgs. n. 118 del 2011, in base al quale, secondo il ricorrente, la Provincia autonoma di Bolzano avrebbe l’obbligo di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi secondo quanto previsto dall’art. 79, comma 4-octies, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.
Tale conclusione sarebbe errata in riferimento all’ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali.
In forza del Titolo VI dello statuto speciale, la Provincia autonoma di Bolzano godrebbe di una particolare autonomia in materia finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo peculiare per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che ammette l’intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province autonome, in applicazione dell’art. 104 dello stesso statuto. Con il cosiddetto “Accordo di Milano” del 30 novembre 2009, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, secondo la menzionata procedura rinforzata. La predetta intesa avrebbe introdotto, ai sensi dell’art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2009)», un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto nella legge n. 42 del 2009.
Successivamente sarebbe intervenuto l’accordo del 15 ottobre 2014, c.d. “patto di garanzia”, tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, il quale avrebbe portato all’ulteriore modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, stipulato secondo la procedura rinforzata prevista dal menzionato art. 104. Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», avrebbe ulteriormente rinnovato, ai sensi dell’art. l, commi da 407 a 413, della medesima legge, il sistema di relazioni finanziarie con lo Stato.
Sarebbe espressamente previsto che nei confronti della Regione e delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non sarebbero applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all’erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti al patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto speciale di autonomia; che sarebbero la Regione e le Province autonome a provvedere, per sé e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), la propria legislazione ai principi dello statuto di autonomia, nelle materie individuate dal medesimo statuto; che, conseguentemente, dovrebbero essere adottate autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, e, per converso, non dovrebbero essere applicate le misure adottate per le Regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale.
In particolare, l’art. 79 dello statuto di autonomia, nel definire i termini e le modalità del concorso – da parte del sistema territoriale regionale integrato, costituito dalla Regione, dalle Province autonome e dagli enti locali, dai propri enti e organismi strumentali pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle aziende sanitarie, dalle università, incluse quelle non statali di cui all’art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria − al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di solidarietà e all’esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonché all’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, stabilirebbe che detto concorso avvenga nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione), con la precisazione che tali misure possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista dall’art. l04 dello stesso statuto e che fino alla loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma 2). Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost., il comma 3 della medesima disposizione stabilirebbe che sono le Province a provvedere al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti del loro territorio facenti parte del sistema territoriale regionale integrato; che, al fine di conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare previsti in capo alla Regione e alle Province ai sensi dello stesso articolo, spetterebbe alle Province definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza; che sarebbero le Province a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicherebbero al Ministero dell’economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.
L’art. 80, comma 1, del medesimo statuto, da ultimo sostituito dall’art.1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)», attribuirebbe, poi, al comma 4, alle Province autonome la potestà legislativa primaria, anziché concorrente, in materia di finanza locale, potestà da esercitarsi nel rispetto dell’art. 4 dello stesso statuto e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
L’art. 81, comma 2, dello statuto prevederebbe inoltre che, allo scopo di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento delle finalità ed all’esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le Province autonome corrispondono ai Comuni stessi idonei mezzi finanziari da concordare tra il Presidente della relativa Provincia ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Infine, l’art. 83 dello statuto di autonomia prevederebbe che la Regione, le Province ed i Comuni hanno un proprio bilancio per l’esercizio finanziario e che la Regione e le Province adeguano la propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. Nella normativa di attuazione statutaria alle Province autonome sarebbe attribuita la potestà di emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti (art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»); dette norme di attuazione conterrebbero inoltre specifiche disposizioni per quanto attiene all’attribuzione e all’esercizio delle funzioni in materia di finanza locale da parte delle Province autonome (artt. 17, 18, e 19).
Nel contesto normativo così descritto, si collocherebbe il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali, dominato dal principio dell’accordo e dal principio di consensualità (sono citate le sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984), definito, per quanto riguarda la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107 dello statuto di autonomia. In particolare, con riferimento al d.lgs. n. 118 del 2011, questa Corte, nella sentenza n. 178 del 2012, avrebbe precisato che tutte le censure proposte dalla ricorrente Regione autonoma muovevano dall’erronea premessa interpretativa che la norma impugnata (art. 37, comma l, primo periodo, del d.lgs. n. 118 del 2011) imponesse agli enti ad autonomia differenziata di adottare, sia pure mediante le procedure di attuazione statutaria, il contenuto dell’intero decreto legislativo delegato. L’erroneità di tale premessa discenderebbe dal fatto che la previsione di una procedura “pattizia” al fine di applicare agli enti ad autonomia speciale una normativa in materia di sistemi contabili e di bilancio implicherebbe necessariamente una determinazione paritetica del contenuto di detta normativa ed escluderebbe, perciò, l’automatica recezione della disciplina prevista dal decreto legislativo delegato per le regioni a statuto ordinario.
Dopo aver rammentato le sentenze n. 75 e n. 184 del 2016, la resistente sostiene che una diversa interpretazione, nel senso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, comporterebbe una lesione della gerarchia delle fonti, essendo la Provincia autonoma di Bolzano unicamente vincolata al recepimento dei principi enucleabili dalla legge delega del d.lgs. n. 118 del 2011.
Peraltro, ove ciò non fosse già sufficiente, la Provincia autonoma evidenzia che il medesimo d.lgs. n. 118 del 2011, con l’art. 74, comma 1, numero 4), lettera a), ha modificato l’art. 50 del d.lgs. n. 267 del 2000, prevedendo che l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato e stabilito non solo dalle disposizioni di principio del d.lgs. n. 267 del 2000, ma anche del d.lgs. n. 118 del 2011. Il legislatore delegato avrebbe dunque precisato che l’ordinamento finanziario dei Comuni e delle comunità comprensoriali è retto unicamente dalle disposizioni di principio enucleabili dal d.lgs. n. 118 del 2011 e non da ogni norma di dettaglio dello stesso. Le disposizioni del predetto d.lgs. n. 267 del 2000 non si applicherebbero comunque alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione (art. l, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000). La Provincia autonoma di Bolzano rammenta, infine, che in passato la competenza legislativa per la contabilità dei Comuni era in capo alla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol (art. 4, numero 3, dello statuto di autonomia).
Sulla base di quanto previsto dall’art. 52-bis del d.P.G.R. 28 maggio 1999, n. 4/L (Approvazione del Testo unico delle leggi regionali sull’ordinamento contabile e finanziario nei comuni della Regione Trentino-Alto Adige), la Provincia autonoma di Bolzano, nel rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 79 dello statuto di autonomia, avrebbe provveduto a riassumere le disposizioni della previgente legge regionale 23 ottobre 1998, n. 10 (Modifiche alla legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1 “Nuovo ordinamento dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige”), del testo unico di cui al d.P.G.R. n. 4/L del 1999 e del relativo regolamento di attuazione (d.P.R.G. 27 ottobre 1999, n. 8/L, recante «Approvazione del regolamento di attuazione dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali»), modificando e aggiornando la disciplina regionale, ora provinciale, alle disposizioni del d.lgs. n. 267 del 2000, come modificato dal d.lgs. n. 118 del 2011.
Inoltre, la legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 avrebbe cercato di ovviare alle censure mosse avverso la precedente legge prov. Bolzano n. 17 del 2015, oggetto di un precedente giudizio.
Attualmente, comunque, le norme statutarie attribuiscono alla Provincia autonoma di Bolzano la potestà legislativa esclusiva, e la corrispondente potestà amministrativa, in materia di finanza locale, nonché il coordinamento della finanza pubblica provinciale che comprende la finanza locale (artt. 16, 79, 80 e 81, in particolare, commi 3 e 4, dello statuto di autonomia, e artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992).
2.1.− In relazione alla dedotta illegittimità dell’art. 7 della legge prov. n. 25 del 2016, eccepisce, in via preliminare, l’acquiescenza, in quanto la medesima disposizione sarebbe già contenuta nel previgente art. 36, comma 4, della legge prov. n. 17 del 2015, non impugnato, a sua volta riproduttivo dell’art. 20, comma 4, del d.P.G.R, n. 4/L del 1999.
Peraltro, nella Provincia autonoma di Bolzano non vi sarebbero casi di deficit strutturale dei Comuni o di dissesto, il che comporterebbe l’irrilevanza della portata della sanzione.
Infine, la Provincia autonoma resistente evidenzia che i casi di scioglimento del consiglio comunale – tra i quali vi è anche la mancata approvazione nei termini del bilancio − sarebbero contenuti nell’art. 83 del d.P.Reg. 1° febbraio 2005, n. 3/L (Approvazione del testo unico delle leggi regionali sull’ordinamento dei comuni della Regione autonoma Trentino-Alto Adige), che non è stato modificato dalla normativa sulla armonizzazione. Sarebbero difatti la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol o la Provincia autonoma competenti a stabilire la sanzione adeguata agli enti del proprio territorio e la disciplina del commissariamento e dello scioglimento del consiglio comunale.
2.2.– Quanto all’impugnato art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, la difesa provinciale ritiene che ne debba essere fornita un’interpretazione costituzionalmente orientata, in quanto esso non intende ledere le competenze spettanti alla Corte dei conti, ma solo far salve le funzioni provinciali ricadenti nell’art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972: in sede di concreta applicazione, dunque, dovrebbe verificarsi la competenza della magistratura contabile o della Provincia in base al menzionato art. 79.
Ha quindi concluso per la declaratoria di manifesta inammissibilità o per il rigetto del ricorso.
3.– Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione al primo motivo di ricorso, ha dedotto, in via preliminare, la non fondatezza dell’eccezione di avvenuta acquiescenza sollevata dalla resistente per non avere lo Stato impugnato analoga disposizione contenuta nella precedente legge prov. n. 17 del 2015 (art. 36, comma 4). Tale legge è stata difatti abrogata e sostituita da quella oggetto dell’odierna impugnazione «del tutto autonoma e svincolata dalla precedente».
Parimenti priva di pregio sarebbe l’affermazione per la quale non vi sarebbero casi di deficitarietà strutturale o di dissesto di Comuni, trattandosi di argomenti di fatto ininfluenti sulla legittimità della disposizione.
Quanto al merito, il Presidente del Consiglio dei ministri, distingue, in replica alle difese avversarie, tra la competenza regionale a sciogliere i consigli comunali e quella statale concernente il commissariamento dell’ente per ragioni finanziarie, misura, quest’ultima, temporanea e interinale per assicurare l’uniformità della disciplina di bilancio ed il buon andamento finanziario fino all’eventuale scioglimento.
Peraltro, non parrebbe sussistere l’antinomia tra legislazione regionale e statale, dal momento che solo quest’ultima (art. 141, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000) prevede la nomina di un commissario prima dello scioglimento del consiglio.
Inoltre, l’art. 83 del d.P.Reg. n. 3L/2005 non contemplerebbe l’ipotesi della mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio che, invece, l’art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 parifica alla mancata adozione del bilancio, con conseguente applicazione della procedura di cui all’art. 141, comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000.
Con riguardo al secondo motivo di ricorso, il ricorrente richiama la sentenza n. 80 del 2017 nella parte in cui individua i compiti e le prerogative della Corte dei conti anche nelle Province autonome.
Ha insistito, quindi, per l’accoglimento del ricorso.
4.− Anche la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato, in prossimità dell’udienza pubblica, una memoria illustrativa.
Dopo aver insistito nelle conclusioni di inammissibilità e di infondatezza del ricorso introduttivo, quanto alla dedotta illegittimità dell’art. 7 della legge prov. n. 25 del 2016, evidenzia che l’art. 2 [recte: 1], comma 2, della medesima legge provinciale dispone l’applicabilità degli articoli della parte seconda del d.lgs. n. 267 del 2000 «come ed in quanto modificati dal d.lgs. n. 118 del 2011», ad eccezione degli artt. 149, 155, 156, 158, 192, 197, 198, 198-bis, 201, 203, comma l, 204, 205, 206, 207, 214, 222, commi l e 2, e 223, la cui esclusione sarebbe giustificata dal necessario adattamento delle disposizioni legislative dello Stato alle caratteristiche peculiari degli enti locali altoatesini.
La mancata esclusione degli artt. 141 e 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 comporterebbe la loro diretta applicazione nei confronti dei Comuni e delle comunità comprensoriali siti nel territorio della Provincia di Bolzano, compatibilmente con le disposizioni dello statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione.
L’art. 54, numero 5, dello statuto di autonomia, riserverebbe, difatti, alla Giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la facoltà di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla legge. Nei suddetti casi spetterebbe alla Giunta provinciale il potere di nomina dei commissari, mentre restano riservati allo Stato i provvedimenti straordinari di nomina allorché siano dovuti a motivi di ordine pubblico e quando si riferiscano a comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti.
Il regime sanzionatorio previsto dall’art. 7 della legge provinciale impugnata sarebbe dunque aggiuntivo e non alternativo a quello previsto dalle corrispondenti norme statali, le quali, nei termini appena precisati, sarebbero direttamente applicabili agli enti locali altoatesini.
In altri termini, nel caso di mancata adozione dei provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio gli enti locali siti nel territorio della Provincia autonoma sarebbero soggetti ad un duplice regime sanzionatorio: quello previsto dall’art. 193, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000 e quello introdotto dall’art. 7 della legge provinciale impugnata, il quale interverrebbe nelle more dell’attivazione della procedura prevista dall’art. 141 del d.lgs. n. 267 del 2000.
In ordine alla compatibilità di detto ulteriore regime sanzionatorio con la legislazione statale, la Provincia autonoma rammenta che analoga disciplina è prevista dall’art. 6 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1989, n. 155, giustificata dalla differente ratio di riduzione e contenimento della spesa del settore della finanza pubblica allargata.
Quanto, poi, all’art. 32, comma 3, della legge provinciale in esame, la Provincia autonoma sostiene che dovrebbe essere interpretato in senso costituzionalmente orientato, dal momento che assumerebbe un carattere meramente ricognitivo degli artt. 54, numero 5, e 79, comma 3, dello statuto di autonomia e della norma di attuazione di cui all’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), in base al quale spetta alla Giunta provinciale «la vigilanza sulle amministrazioni comunali».
La funzione di vigilanza sulle amministrazioni comunali di spettanza della Giunta provinciale nel disegno del legislatore provinciale assumerebbe, secondo la resistente, carattere aggiuntivo, e non alternativo, alle analoghe funzioni attribuite alla Corte dei conti da disposizioni legislative dello Stato.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 60 del 2013 richiamata dalla sentenza n. 80 del 2017), l’art. 32 in esame riconoscerebbe alla «Provincia autonoma diverse forme di controllo interno sulla gestione delle risorse finanziarie, ancorché declinate in forma differenziata rispetto ad altri enti territoriali secondo quanto previsto dalle peculiari condizioni dello statuto di autonomia».
La disposizione censurata, dunque, fermo restando il controllo della Corte dei conti, quale «garante imparziale dell’equilibrio economicofinanziario del settore pubblico», costituirebbe diretta attuazione dell’art. 79, comma 3, ultimo periodo, dello statuto di autonomia, il quale statuisce che le Province autonome vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti locali appartenenti al sistema territoriale integrato di rispettiva competenza e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell’economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati. Funzione di vigilanza che verrebbe compromessa se alla Provincia non rimanesse alcuna attribuzione in ordine al controllo sugli stati patologici di maggiore rilievo della gestione finanziaria degli enti locali, costituiti proprio dalle ipotesi di deficit strutturale e di dissesto disciplinate dal Titolo VIII del d.lgs. 267 del 2000.

Considerato in diritto
1.– Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano), in riferimento agli artt. 11; 81, quarto e sesto comma; 97, primo comma; 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, della Costituzione e agli artt. 8, 9, 79, commi 3 e 4-octies, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
1.1.– L’Avvocatura generale dello Stato censura specificamente l’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 per violazione degli artt. 11, 81, quarto e sesto comma, 97, primo comma, 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost., e dell’art. 79, comma 4-octies, del d.P.R. n. 670 del 1972.
La menzionata disposizione prevede: «La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comporta il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni assunte in violazione della presente norma sono nulle». A sua volta, il citato art. 193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) – cosiddetto testo unico enti locali (TUEL) – dispone che la mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti da detto articolo è equiparata, ad ogni effetto, alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’art. 141 del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 dello stesso articolo, per lo scioglimento del consiglio comunale e provinciale.
Secondo il ricorrente, l’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 introdurrebbe sanzioni in relazione ai provvedimenti di salvaguardia degli esercizi in modo difforme da quanto previsto dalla legislazione nazionale e non disporrebbe l’equiparazione ad ogni effetto dei meccanismi sanzionatori alla mancata approvazione del bilancio di previsione, ignorando in particolare la procedura di commissariamento di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.
L’adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio da parte dell’ente locale, e in particolare il suo commissariamento, vale a dire l’affidamento ad un soggetto terzo della cura e rispetto degli obblighi di bilancio in sostituzione degli organi ordinari dell’ente locale − a cui, in applicazione dell’art. 79, comma 4-octies, dello statuto speciale, la Provincia autonoma avrebbe dovuto rinviare − sarebbe uno strumento di garanzia indispensabile per assicurare il rispetto della disciplina statale interposta di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), e, in definitiva, per assicurare l’armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.); l’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost., nel rispetto dei vincoli europei (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); il buon andamento finanziario e della programmazione di cui all’art. 97 Cost. e la corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.– La resistente, dopo aver rammentato che la legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 dicembre 2015, n. 17 (Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali), abrogata dalla legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 oggi impugnata, è già stata scrutinata da questa Corte, evidenzia che il ricorso presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri si fonderebbe sull’asserita violazione del d.lgs. n. 118 del 2011.
Tale assunto sarebbe errato in riferimento all’ordinamento finanziario e contabile dei Comuni e delle comunità comprensoriali. In forza del Titolo VI dello statuto di autonomia, la Provincia autonoma di Bolzano godrebbe, difatti, di una particolare autonomia in materia finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo peculiare per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che ammetterebbe l’intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province autonome, in applicazione dell’art. 104 dello stesso statuto. Con il cosiddetto “Accordo di Milano” del 30 novembre 2009, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano avrebbero concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, secondo la menzionata procedura rinforzata. Il predetto accordo avrebbe, quindi, portato, ai sensi dell’art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione).
Successivamente, l’accordo del 15 ottobre 2014 – cosiddetto “Patto di garanzia”, tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano – stipulato secondo la procedura rinforzata prevista dal menzionato art. 104 dello statuto, avrebbe ulteriormente modificato il Titolo VI dello statuto stesso. Tale accordo, recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», avrebbe, quindi, ulteriormente innovato, ai sensi dell’art. l, commi da 407 a 413, della medesima legge, il sistema di relazioni finanziarie con lo Stato di cui allo statuto speciale.
Sarebbe espressamente previsto che nei confronti della Regione, delle Province autonome e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non si applichino disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all’erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti al patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto speciale di autonomia; che siano la Regione e le Province autonome a provvedere, per sé e per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni statali, adeguando, ai sensi dell’art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), la propria legislazione ai principi che costituiscono limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto di autonomia, nelle materie da quest’ultimo individuate.
Spetterebbe quindi alle Province autonome definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva competenza e vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti stessi.
Infine, l’art. 80 dello statuto della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, da ultimo sostituito dall’art. 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)», attribuirebbe alle Province autonome la potestà legislativa primaria in materia di finanza locale, potestà da esercitarsi nel rispetto dell’art. 4 dello statuto medesimo e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
1.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura altresì l’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, il quale dispone che «Le competenze attribuite dal titolo VIII del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all’art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano».
La disposizione demanderebbe alla Provincia autonoma competenze in materia di controllo dei bilanci pubblici degli enti locali in dissesto spettanti alla Corte dei conti ai sensi del TUEL. Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale sostituzione non garantirebbe la neutralità e l’indipendenza del controllo affidato alla magistratura contabile finalizzate ad assicurare l’osservanza dei vincoli di bilancio nazionali ed europei, che la Corte dei conti sarebbe chiamata a far correttamente rispettare nell’interesse dello Stato-comunità.
Il ricorrente ritiene che, con la disposizione impugnata, la Provincia autonoma, sottraendo le competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti e modificando una funzione di controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile, sia incorsa nella violazione dei parametri evocati, dal momento che il controllo affidato all’ente provinciale non corrisponderebbe ai canoni costituzionali sottesi alle disposizioni del TUEL.
1.4.– La resistente ritiene che possa essere fornita un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’impugnato art. 32, comma 3, in quanto esso non intenderebbe ledere le competenze spettanti alla Corte dei conti, ma solo far salve le funzioni provinciali ricadenti nella previsione dell’art. 79 del d.P.R. n. 670 del 1972: in sede di concreta applicazione dei controlli, dunque, dovrebbe essere verificata la competenza della magistratura contabile o della Provincia autonoma in base al menzionato art. 79.
La funzione di vigilanza sulle amministrazioni comunali di spettanza della Giunta provinciale nel disegno del legislatore provinciale assumerebbe, secondo la resistente, carattere aggiuntivo, e non alternativo, alle analoghe funzioni attribuite alla Corte dei conti da disposizioni legislative dello Stato.
La norma censurata, dunque, fermo restando il controllo della Corte dei conti, quale «garante imparziale dell’equilibrio economicofinanziario del settore pubblico», costituirebbe diretta attuazione dell’art. 79, comma 3, ultimo periodo, dello statuto di autonomia, il quale statuisce che le Province autonome vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti locali appartenenti al sistema territoriale integrato di rispettiva competenza e, ai fini del monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicano al Ministero dell’economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i risultati. Funzione di vigilanza che verrebbe compromessa se alla Provincia autonoma non residuasse alcuna attribuzione in ordine al controllo sugli stati patologici di maggiore rilievo della gestione finanziaria degli enti locali, costituiti proprio dalle ipotesi di deficit strutturale e di dissesto disciplinate dal Titolo VIII del d.lgs. 267 del 2000.
2.– Ancorché non eccepita dalla resistente, occorre esaminare la mancata corrispondenza tra i parametri costituzionali evocati nel ricorso e quelli contenuti nella delibera del Consiglio dei ministri.
Nell’atto introduttivo l’Avvocatura generale dello Stato menziona gli artt. 11; 81, quarto e sesto comma; 97, primo comma; 117, primo comma, secondo comma, lettera e), e terzo comma, Cost., e gli artt. 8, 9, 79, comma 3, del d.P.R. n. 670 del 1972, mentre la deliberazione del Consiglio dei ministri richiama espressamente solo l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., afferente alla armonizzazione dei bilanci pubblici.
Questa Corte è ferma nel ritenere «che l’omissione di qualsiasi accenno ad un parametro costituzionale nella delibera di autorizzazione all’impugnazione dell’organo politico, comporta l’esclusione della volontà del ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente inammissibilità della questione che, sul medesimo parametro, sia stata proposta dalla difesa nel ricorso» (sentenza n. 239 del 2016; in senso conforme, ex multis, sentenze n. 154 del 2017, n. 126 del 2017 e n. 265 del 2016).
Tuttavia è stata più volte riconosciuta alla difesa del ricorrente un’autonomia tecnica «nella più puntuale indicazione dei parametri del giudizio», dal momento che la delibera di impugnazione deve «“contenere l’indicazione delle disposizioni impugnate e la ragione dell’impugnazione medesima, seppur anche solo in termini generali”, mentre eventualmente spetta all’Avvocatura generale dello Stato la più puntuale indicazione dei parametri del giudizio, giacché la discrezionalità della difesa tecnica ben può integrare una solo parziale individuazione dei motivi di censura (sentenze n. 365 e n. 98 del 2007, e n. 533 del 2002)» (sentenza n. 290 del 2009; in senso sostanzialmente conforme sentenza n. 118 del 2017).
Detti criteri di valutazione sono complementari e si integrano reciprocamente poiché, tenendo ferma la regola generale della necessaria corrispondenza, quanto al petitum, tra deliberazione ad impugnare e ricorso, essi esprimono una relazione di specialità, quando la chiarezza e l’univocità delle ragioni espresse nella delibera di impugnazione consentono una sufficiente identificazione dei parametri costituzionali senza sconfinare nella mutatio libelli.
In sostanza, l’autonomia tecnica trova il suo limite nel perimetro delle ragioni espresse nella deliberazione a ricorrere poiché è evidente che non possono essere introdotte censure diverse o ulteriori rispetto a quelle indicate dall’organo politico. È questo il criterio sostanziale cui è necessario ricorrere nel caso in esame.
2.1.– Tanto premesso, è sicuramente inammissibile il richiamo del ricorrente all’art. 81, quarto e sesto comma, Cost., poiché tali parametri non risultano, ictu oculi, collegati in alcun modo, nell’articolazione del ricorso, alla fattispecie normativa impugnata.
2.2.– Sono invece ammissibili le censure proposte in riferimento agli altri parametri costituzionali, atteso che nella deliberazione del Consiglio dei ministri sono contenuti appropriati riferimenti logico-giuridici: a) allo statuto del Trentino Alto-Adige poiché il ricorrente sostiene che lo statuto stesso non consentirebbe alla resistente alcun margine di variazione nella trasposizione delle norme impugnate; b) all’art. 117, terzo comma, Cost., perché l’uniformità della disciplina sarebbe coessenziale al coordinamento della finanza pubblica; c) agli artt. 97, primo comma, 11 e 117, primo e terzo comma, Cost., in quanto collegati all’«armonizzazione dei bilanci pubblici in virtù della legge costituzionale n. 1 del 2012», la quale, oltre all’armonizzazione, ha introdotto nell’ordinamento il cosiddetto principio del pareggio di bilancio.
3.– Venendo al merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 è fondata, sia in riferimento all’art. 79, comma 4-octies ,del d.P.R. n. 670 del 1972, sia in riferimento agli artt. 11, 97, primo comma, 117, commi primo, secondo, lettera e) e terzo, Cost., poiché la Provincia non ha recepito «mediante rinvio formale recettizio» la disciplina statale posta a garanzia delle situazioni di mancato riequilibrio dei bilanci.
3.1.– Occorre precisare al riguardo che non è rilevante il lapsus calami in cui è incorsa l’Avvocatura generale dello Stato, la quale invoca quale parametro interposto il d.lgs. n. 118 del 2011, anziché il d.lgs. n. 267 del 2000, nel cui ambito si colloca l’art. 193 – peraltro incidentalmente menzionato nel ricorso – afferente alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
Tale erronea indicazione non pregiudica la corretta individuazione della doglianza e la conseguente delimitazione del thema decidendum (in senso conforme, ex multis, sentenza n. 14 del 2017), posto che il ricorrente ha testualmente richiamato proprio il contenuto dell’art. 193 del TUEL, nonché gli atti legislativi «successivi e presupposti» al fine di consentire «l’applicazione e la operatività» dei principi dell’armonizzazione. Ed in effetti tale lapsus trova spiegazione nel fatto che l’art. 193 del d.lgs. n. 267 del 2000 è stato effettivamente modificato dal d.lgs. n. 118 del 2011, sebbene in parti diverse da quelle che equiparano la mancata ricerca del riequilibrio alle ipotesi di scioglimento e sospensione dei Consigli comunali e provinciali per mancata approvazione del bilancio.
Peraltro, dette variazioni riguardano i commi dell’art. 193 del TUEL inerenti a profili procedimentali della disciplina di salvaguardia, utili ad attuare in concreto il principio di indefettibilità degli adempimenti e delle scadenze di bilancio. Lo scioglimento del Consiglio comunale, attraverso cui detto principio trova garanzia e sanzione, costituisce regola risalente e fondamentale del diritto del bilancio, in quanto strumentale all’effettività di adempimenti primari del mandato elettorale. Ciò comporta che l’art. 193 del TUEL assume il valore di norma interposta nel presente giudizio in relazione ai richiamati parametri costituzionali poiché – sotto l’enunciato profilo teleologico – il corretto funzionamento dell’ente locale è indissolubilmente legato alla cura dei sottesi interessi finanziari.
3.2.– La norma impugnata va, dunque, a disciplinare – in modo diverso dall’art. 193 del TUEL – un settore, quello del riequilibrio dei bilanci degli enti locali e delle sanzioni per il mancato perseguimento del riequilibrio stesso, che è fortemente connotato dal principio di uniformità sull’intero territorio nazionale. Ciò sia con riguardo al concetto unitario di equilibrio del bilancio, sia in relazione agli effetti che il suo mancato perseguimento produce.
Mentre l’art. 193, comma 4, del TUEL dispone che «La mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo» – e l’art. 141, comma 1, prevede che «I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’interno […] quando non sia approvato nei termini il bilancio» –, l’art. 7 della legge prov. in esame stabilisce che «La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comporta il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni assunte in violazione della presente norma sono nulle». A sua volta l’art. 79, comma 4-octies, dello statuto, aggiunto dall’art. 1, comma 407, lettera e), n. 4), della legge n. 190 del 2014, prevede che «La regione e le province si obbligano a recepire con propria legge da emanare entro il 31 dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonché gli eventuali atti successivi e presupposti […]».
Rispetto alla prescritta formale recezione della norma statale, l’impugnato art. 7 si discosta, dunque, sia per la mancata previsione dello scioglimento, sia per la determinazione di nullità delle delibere assunte in violazione della legge provinciale.
Le suddette varianti non sono costituzionalmente legittime perché – come detto – il contenuto e gli effetti dell’art. 193 del TUEL si ricollegano a un’esigenza sistemica unitaria dell’ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione dei bilanci, sia l’incuria del loro squilibrio strutturale interrompono – in virtù di una presunzione assoluta – il legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica degli eletti. La ragione di tale istituto risiede nel principio per cui costituisce presupposto del mandato elettivo la salvaguardia statica e dinamica degli equilibri finanziari ed è per questo che la norma statutaria, concordata in sede di “Patto di garanzia”, a sua volta fatto proprio dalla legge n. 190 del 2014, contempla il mero recepimento della norma statale interposta, alla quale, nel caso di specie, il legislatore provinciale non si è attenuto.
In tale prospettiva ermeneutica risulta peraltro evidente l’interdipendenza dei parametri evocati dal ricorrente e il limite che la loro sinergica azione pone alla competenza provinciale in materia di finanza locale. È stato in proposito affermato che «l’autonomia della Regione in questo settore normativo trova il suo limite esterno nelle disposizioni poste dallo Stato nell’ambito della salvaguardia degli interessi finanziari riconducibili ai parametri precedentemente richiamati» (sentenza n. 184 del 2016). E tale limite riguarda anche le autonomie speciali (sentenza n. 6 del 2017).
Il collegamento uniforme previsto dal TUEL tra il mandato elettorale e il sistema sanzionatorio del mancato perseguimento, sotto il profilo statico e dinamico, degli equilibri di bilancio è sorretto da elementi sistemici di razionalità intrinseca prima ancora che logico-giuridici: un bilancio non in equilibrio e l’assenza di bilancio costituiscono analoghi vulnera alla programmazione delle politiche pubbliche, in relazione alle quali è svolto il mandato elettorale. Quest’ultimo, indipendentemente dalle scelte di cui è espressione, ha quale presupposto indefettibile la puntuale e corretta redazione e gestione del bilancio secondo i canoni dell’art. 97, primo comma, Cost.
4.– Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dell’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 sono fondate in riferimento all’art. 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost.
In fattispecie assimilabili alla presente (sentenze n. 80 del 2017, n. 39 e n. 40 del 2014 e n. 60 del 2013), questa Corte ha affermato, proprio nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, che i controlli di legittimità-regolarità della Corte dei conti sui bilanci pubblici esulano dal genere dei controlli sulla gestione e, per loro intrinseca natura, non possono essere intestati ad una autonomia speciale. In tale contesto è stato precisato che i controlli di legittimità-regolarità della Corte dei conti, a differenza di quelli di natura collaborativa, «hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari. Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata vorrebbe concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, è esercitato nell’interesse dello Stato per finalità che riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale» (sentenza n. 40 del 2014).
I controlli di legittimità sui bilanci degli enti locali – a differenza di quelli collaborativi sulla gestione – sono strumentali al rispetto degli «obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici», detti controlli «si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti» (sentenza n. 39 del 2014).
Venendo alla specifica questione in esame, appare evidente che i controlli che la norma impugnata vorrebbe intestare alla Provincia autonoma di Bolzano – quelli del titolo VIII del TUEL (artt. 243-bis rubricato «Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale»; 243-quater rubricato «Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e controllo sulla relativa attuazione»; 243-quinquies rubricato «Misure per garantire la stabilità finanziaria degli enti locali sciolti per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso»; 243-sexies rubricato «Pagamento di debiti», 246 «Deliberazione di dissesto»; 248 rubricato «Conseguenze della dichiarazione di dissesto») – consistono appunto in controlli di legittimità-regolarità se non addirittura in attribuzioni di natura giurisdizionale.
Appartengono alla prima categoria: a) la determinazione di misure correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6, lettera a, del TUEL); b) l’approvazione o il diniego del piano di riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art. 243-quater, comma 7, del TUEL). Riguardano funzioni di natura giurisdizionale: a) la giurisdizione delle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione avverso le delibere della sezione regionale di controllo (art. 243-quater, comma 5, del TUEL); b) l’attività requirente della Procura regionale sulle cause del dissesto (art. 246, comma 2, del TUEL); c) l’accertamento delle responsabilità degli amministratori e dei revisori dei conti ai fini dell’applicazione delle ulteriori sanzioni amministrative (art. 248, commi 5 e 5-bis, del TUEL).
Dunque, nessuna di tali funzioni contenute nel Titolo VIII del d.lgs. n. 267 del 2000 è ascrivibile alle funzioni di cui all’art. 75 del d.P.R. n. 670 del 1972 rivendicate dalla Provincia resistente. Si tratta di funzioni – siano esse relative al controllo che alla giurisdizione – in cui l’attività della Corte dei conti risulta rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione, in conformità ai principi contenuti nella sentenza n. 39 del 2014 di questa Corte.
Non può essere neppure condivisa la tesi della Provincia resistente secondo cui l’art. 32, comma 3, della legge provinciale n. 25 del 2016 non sarebbe ablativo delle prerogative della Corte dei conti ma semplicemente «ricognitivo del quadro normativo risultante dalle disposizioni degli art. 54, comma 5, e 79, comma 3, dello Statuto speciale e dalla norma di attuazione recata dall’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R n. 305 del 1988, a mente delle quali spetta alla Giunta provinciale “la vigilanza sulle amministrazioni comunali”».
Il testo letterale della disposizione impugnata appare talmente inequivocabile da precludere qualsiasi diversa operazione ermeneutica («le competenze attribuite dal titolo VIII del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti […] sono svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano»).
Peraltro, l’interpretazione suggerita dalla difesa della Provincia non ovvierebbe ai vizi denunciati, poiché le disposizioni contenute nel citato titolo VIII del TUEL, significativamente rubricato «Enti locali deficitari o dissestati», riguardano particolari procedimenti normativamente vincolati in caso di gravi patologie della gestione finanziaria degli enti locali. In tali procedimenti non sarebbe praticabile il coinvolgimento della Provincia autonoma di Bolzano che – oltre a non essere contemplato dalla legge – sconterebbe la naturale eterogeneità teleologica e strutturale delle funzioni attribuite all’autonomia speciale. È stato in proposito affermato che in detti procedimenti non può assumere decisioni «un singolo ente autonomo territoriale, ancorché a statuto speciale, che non ne potrebbe assicurare la conformità ai canoni nazionali, la neutralità, l’imparzialità e l’indipendenza con riguardo agli interessi generali della finanza pubblica coinvolti. Questi ultimi trascendono l’ambito territoriale provinciale e si pongono potenzialmente anche in rapporto dialettico con gli interessi della Provincia autonoma sotto il profilo del concreto riscontro delle modalità con cui i singoli enti del territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento della spesa» (sentenza n. 40 del 2014).
In definitiva, la Provincia autonoma di Bolzano continua a confondere «la disciplina delle modalità di conformazione dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali – profili suscettibili di accordo, fermo restando il doveroso concorso di queste ultime al raggiungimento degli obiettivi in materia (ex multis, sentenza n. 425 del 2004) – con quella afferente al sindacato uniforme e generale sui conti degli enti locali ai fini del rispetto dei limiti complessivi di finanza pubblica anche in relazione ai vincoli comunitari, che il legislatore statale ha assegnato alla Corte dei conti in ragione della sua natura di organo posto al servizio dello Stato-ordinamento (sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del 2012 e n. 267 del 2006). Acclarato che il contenuto e gli effetti delle pronunce della Corte dei conti non possono essere disciplinati dal legislatore regionale (sentenza n. 39 del 2014), è conseguentemente fuor di dubbio che la Provincia autonoma non possa impadronirsi di tale conformazione del controllo, assumendolo nella propria sfera funzionale» (sentenza n. 40 del 2014).
Ciò non vuol dire che i controlli della Corte dei conti, pur nella loro teleologica diversità, precludano alla Provincia autonoma di Bolzano le attività previste dall’invocato art. 79, terzo comma, del testo unico contenente lo statuto del Trentino-Alto Adige. È stato anzi sottolineato come «gli accordi con le Regioni a statuto speciale, riguardando le peculiari modalità di attuazione dei vincoli comunitari e nazionali nell’ambito del territorio provinciale e regionale, assumono sotto tale profilo carattere di parametro normativo primario per la gestione finanziaria degli enti subregionali tra i quali, appunto, gli enti locali territorialmente interessati, mentre non possono riguardare la disciplina del sindacato sulla gestione finanziaria degli enti locali, che deve essere uniforme, neutro ed imparziale nell’intero territorio nazionale e che – in ragione di tale esigenza – è stato assegnato alla Corte dei conti» (sentenza n. 40 del 2014).
Se è indubbio che lo statuto non attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano un sindacato di legittimità-regolarità sui conti degli enti locali, esso demanda tuttavia alla Provincia stessa una particolare funzione di coordinamento e vigilanza sugli enti provinciali secondo modalità concordate in sede di “Patto di garanzia” (Accordo del 15 ottobre 2014, trasfuso nell’art. 1, comma 407, lettera e, n. 2, della legge n. 190 del 2014). L’art. 79, comma 3, come modificato dal suddetto accordo, assegna alla Provincia autonoma di Bolzano, «fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost.», il coordinamento della finanza provinciale al fine di ripartire i concorsi e gli obblighi inerenti ai vincoli finanziari nazionali ed europei tra gli enti del sistema territoriale integrato, la vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi così attribuiti e il monitoraggio dell’andamento complessivo della finanza provinciale.
È evidente il collegamento di tale norma con il controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti. Infatti gli adempimenti attribuiti alla Provincia autonoma di Bolzano in tema di coordinamento della finanza provinciale, ed in particolare il riparto dei «concorsi e degli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato», costituiscono – in ragione della richiamata disposizione statutaria – parametri del sindacato di legittimità-regolarità esercitato dalla Corte dei conti sugli enti locali e sulle aziende sanitarie della Provincia. Così pure le risultanze della vigilanza provinciale sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti soggetti al coordinamento, costituiscono, tra l’altro, utile fonte istruttoria per il sindacato individuale su detti enti esercitato dalla Corte dei conti, la quale – insieme al Ministero dell’economia e delle finanze – risulta naturalmente destinataria di tali rapporti.
In questa prospettiva è stato già affermato il collegamento teleologico tra le funzioni assegnate alla Provincia autonoma di Bolzano e il «controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti: [le comunicazioni della Provincia autonoma di Bolzano alla competente sezione di controllo dalla Corte dei conti sono disposte], al fine di integrare in modo appropriato l’istruttoria di quest’ultima» (sentenza n. 40 del 2014).
In definitiva, l’invasione – da parte della disposizione impugnata – delle competenze attribuite dal legislatore alla magistratura contabile contrasta con gli artt. 8, 9 e 79, comma 3, del d.P.R. n. 670 del 1972, atteso che le funzioni della stessa attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano esulano dalle competenze a questa spettanti.
L’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 risulta, infine, in contrasto con l’art. 117, primo e terzo comma, Cost., in quanto l’armonizzazione e la neutralità del sindacato sui bilanci degli enti locali sono funzionalmente collegati al coordinamento della finanza pubblica, in particolare sotto il profilo della cura degli equilibri della finanza pubblica allargata e degli altri vincoli assunti dallo Stato in sede europea (in tal senso, sentenza n. 184 del 2016).
4.1.– Restano assorbite le ulteriori censure proposte nei confronti dell’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016.
5.– Alla luce delle ragioni precedentemente esposte, sia l’art. 7 che l’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 7 e 32, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016, promossa, in riferimento all’art. 81, quarto e sesto comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 settembre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 ottobre 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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