Pres. Giordano – Est. Perilli

Sul compenso dell’avvocato che difende pubbliche amministrazioni.

1. – Pubbliche amministrazioni – Rappresentanza in giudizio – Patrocinio – Equo compenso – Limiti oggettivi.

2. Pubbliche amministrazioni – Rappresentanza in giudizio – Patrocinio – Equo compenso – Finalità  -Tutela della parte contrattuale debole.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 361 del 2021, proposto da 
-OMISSIS-, il quale si rappresenta e difende ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del codice del processo amministrativo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato -OMISSIS- in Milano, via -OMISSIS-;

contro

Comune di Cernusco sul Naviglio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Maria Muntoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, la quale si rappresenta e difende ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del codice del processo amministrativo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, il quale si rappresenta e si difende ai sensi dell’articolo 22, comma 3, del codice del processo amministrativo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della deliberazione della Giunta del Comune di Cernusco sul Naviglio n.-OMISSIS- e della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-, con le quali stato affidato all’avvocato -OMISSIS- l’incarico di difesa in giudizio del Comune nel ricorso contraddistinto dal n.r.g. -OMISSIS-, promosso dalla cooperativa <<-OMISSIS->> dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sede di Milano, Sezione I, per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-;

– di ogni altro atto presupposto e connesso, ivi inclusi gli atti comunali, non noti, che eventualmente prevedano l’affidamento degli incarichi di difesa giudiziale al prezzo più basso e consentono il mancato rispetto della disciplina sull’equo compenso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cernusco sul Naviglio e di -OMISSIS-;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021 la dott.ssa Rosanna Perilli e uditi, nella discussione effettuata da remoto mediante l’utilizzo della piattaforma Microsoft-Teams, gli avvocati -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- nonchè l’avvocato Anna Maria Muntoni per il Comune di Cernusco sul Naviglio;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 10 gennaio 2021 la cooperativa -OMISSIS- ha notificato al Comune di Cernusco sul Naviglio il ricorso per l’annullamento, con contestuale istanza cautelare, della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-, con la quale stato affidato il servizio sociale distrettuale integrato.

Il ricorso, proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia e contraddistinto dal numero di ruolo generale -OMISSIS-, veniva fissato, per la trattazione della domanda cautelare, alla camera di consiglio del 24 febbraio 2021.

In data 11 febbraio 2021 il Comune ha pertanto avviato una procedura comparativa per il conferimento del patrocinio legale dell’ente nel predetto giudizio e ha richiesto a cinque professionisti, individuati tra quelli di comprovata esperienza nella materia del diritto amministrativo, la presentazione di un preventivo dei costi per l’espletamento dell’incarico, previo invio di copia del ricorso e delle informazioni relative al valore dell’appalto che ne costituisce l’oggetto.

In data 12 febbraio 2021 sono pervenuti al Comune i preventivi di quattro professionisti.

Con deliberazione di Giunta n.-OMISSIS- il Comune di Cernusco sul Naviglio ha conferito l’incarico difensivo all’avvocato -OMISSIS-, la quale ha presentato il preventivo più conveniente, pari ad euro 4.544,80, i.v.a. esclusa.

1.1. Con ricorso notificato e depositato il 3 marzo 2021, l’avvocato -OMISSIS-, il quale si classificato terzo in graduatoria con la presentazione di un preventivo pari ad euro 7.882,16, i.v.a. esclusa, ha domandato l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale n.-OMISSIS-, con la quale stato conferito l’incarico difensivo all’avvocato -OMISSIS-, previa sospensione della sua efficacia, e, in via subordinata, l’annullamento della procedura comparativa, per i motivi di seguito specificati:

a) con i primi tre motivi del ricorso ha contestato la violazione del combinato disposto degli articoli 13-bis della legge 31 dicembre 2012, n. 247, e 19-quaterdecies, comma 3, del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito nella legge 4 dicembre 2017, n. 172, il quale impone alle pubbliche amministrazioni di garantire il principio dell’equo compenso in relazione alle prestazioni rese dai professionisti nell’esecuzione di incarichi, in conformità  ai parametri fissati dal decreto del Ministero della Giustizia; i preventivi presentati dall’avvocato -OMISSIS- e dal secondo classificato, l’avvocato -OMISSIS- (quest’ultimo pari ad euro 4.992,80, i.v.a. esclusa) non avrebbero pertanto dovuto essere presi in considerazione, in quanto inferiori ai parametri minimi stabiliti nel decreto del Ministro della Giustizia 10 marzo 2014, n. 55, aggiornato con decreto dell’8 marzo 2018, n. 37, per i ricorsi amministrativi di primo grado di valore indeterminabile di ordinaria difficoltà ; il compenso proposto dall’avvocato -OMISSIS- sarebbe addirittura manifestamente irrisorio, in quanto inferiore anche ai parametri minimi stabiliti per i ricorsi di valore indeterminabile di lieve difficoltà .

L’aggiudicazione del servizio legale per un compenso inferiore ai parametri ministeriali determinerebbe, secondo il ricorrente, la violazione dei principi di efficienza e di proporzionalità , di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, in relazione ai rischi che il Comune assumerebbe di ottenere una prestazione non adeguata alla complessità  dell’incarico professionale affidato e di vedersi dichiarare la nullità  della clausola contrattuale, ai sensi dell’articolo 13-bis, comma 4, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, con conseguente integrazione giudiziale del compenso;

b) con il quarto motivo di ricorso, proposto in via subordinata, ha eccepito la illegittimità  della scelta del criterio del prezzo più basso per l’affidamento di un incarico di prestazioni intellettuali, per violazione degli articoli 4, 17 e 95, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

1.2. Hanno resistito al ricorso l’avvocato -OMISSIS- e il Comune di Cernusco sul Naviglio, i quali hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità  del ricorso per carenza di interesse alla sua decisione.

1.3. Con atto notificato e depositato in data 22 marzo 2021 ha spiegato intervento ad adiuvandum -OMISSIS-, nella qualità  di avvocato iscritto all’albo degli avvocati tenuto dall’Ordine degli avvocati presso la Corte di Appello di Milano, operante prevalentemente nel settore del diritto amministrativo.

1.4. Alla camera di consiglio del 24 marzo 2021, fissata per la trattazione della domanda cautelare, la causa stata discussa e trattenuta in decisione, con riserva di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.

DIRITTO

2. Il Collegio ritiene di dover definire il giudizio con sentenza in forma semplificata, in quanto sussistono tutti i presupposti richiesti dall’articolo 60 del codice del processo amministrativo, ossia la decorrenza del termine dilatorio di dieci giorni dalla notificazione del ricorso, perfezionatasi per l’Amministrazione resistente e per i controinteressati in data 3 marzo 2021, l’integrità  del contraddittorio e la completezza dell’istruttoria nonchè il previo avviso dato alle parti dal Presidente del Collegio della possibilità  di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

3. Preliminarmente deve essere dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum spiegato da -OMISSIS-, nella qualità  di avvocato iscritto all’albo tenuto dall’Ordine degli Avvocati presso la Corte di Appello di Milano, operante prevalentemente nel settore del diritto amministrativo, il quale non stato invitato a partecipare alla procedura comparativa in oggetto.

Secondo i principi di diritto enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze 4 novembre 2016, n. 23, e 30 agosto 2018, n. 13, l’intervento volontario, ad adiuvandum o ad opponendum, può essere infatti proposto nel processo amministrativo solo dal titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella di parte ricorrente, la quale non può essere ravvisata nell’interesse, di natura schiettamente extraprocessuale, alla mera affermazione della illegittimità  dell’azione amministrativa, al mero fine emulativo di concorrere alla formazione di un precedente giurisprudenziale gradito da far valere nei futuri affidamenti di servizi legali.

Inoltre l’avvocato -OMISSIS-, pur affermando di essere componente del Consiglio direttivo di un’associazione di categoria professionale, risulta aver agito in proprio e non per valere l’interesse collettivo all’autonomia e al decoro del professione.

4. Giova premettere una breve ricostruzione del quadro normativo che disciplina l’affidamento dei servizi legali da parte delle pubbliche amministrazioni.

Ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera d), n. 1), sub 1.2.), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, l’affidamento dei servizi legali aventi ad oggetto la rappresentanza di una pubblica amministrazione in specifici procedimenti giudiziari escluso dall’ambito di applicazione oggettiva del codice dei contratti pubblici ed soggetto al rispetto dei principi di cui all’articolo 4 del medesimo, tra i quali assumono un rilievo peculiare quelli di economicità , efficacia e proporzionalità .

L’articolo 13 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, <>, al comma 3, enuncia la regola generale che la pattuizione del compenso spettante al professionista libera e, al comma 6, l’eccezione per cui al contratto tra cliente e professionista si applicano i parametri indicati nel decreto emanato dal Ministro della giustizia, su proposta del Consiglio nazionale forense, ove il compenso non sia stato determinato in forma scritta o in maniera consensuale.

L’articolo 19-quaterdecies, comma 1, del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito nella legge 4 dicembre 2017, n. 172, ha introdotto nella legge 31 dicembre 2012, n. 247, l’articolo 13-bis, rubricato <>, modificato dall’articolo 1, comma 487, lettera a), della legge 27 dicembre 2017, n. 205, il quale prevede:

– ai commi 1, 2 e 3, che, ove i rapporti professionali di assistenza, rappresentanza e difesa in giudizio sono regolati da convenzioni unilateralmente predisposte, da presumersi tali fino a prova contraria, da parte di imprese bancarie e assicurative o da imprese di grandi dimensioni, il compenso degli avvocati iscritti all’albo professionale deve essere equo, ovvero <>;

– ai commi da 4 a 10, che vessatoria la clausola convenzionale che contiene la pattuizione di un compenso non equo, ovvero di un compenso che comporta << un significativo squilibrio contrattuale a carico dell’avvocato>>; che il professionista può agire in giudizio per la declaratoria della nullità  di tale clausola vessatoria; che il giudice, coerentemente a quanto previsto dall’articolo 13, comma 6, in caso di liquidazione giudiziale dei compensi, <> ministeriali.

Il comma 3 dell’articolo 19-quaterdecies del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito nella legge 4 dicembre 2017, n. 172, dispone che <>, ovvero successivamente al 6 dicembre 2017.

5. L’infondatezza del ricorso suggerisce al Collegio, per ragioni di economia processuale, di prescindere dalla trattazione della questione preliminare di inammissibilità  per carenza di interesse alla sua decisione, sollevata dall’amministrazione resistente e dalla controinteressata.

6. Per ragioni di logica sistematica il Collegio intende procedere alla trattazione congiunta dei primi tre motivi del ricorso, con i quali il ricorrente ha eccepito l’illegittimità  dell’affidamento dell’incarico professionale per violazione della disciplina cogente dell’equo compenso.

Essi sono infondati.

Quella dell’equo compenso una disciplina speciale di protezione del professionista che ricopre la posizione di parte debole del rapporto con un cliente in grado di imporre il suo potere economico e di mercato mediante la proposta di convenzioni unilateralmente predisposte.

La garanzia dell’applicazione del principio dell’equo compenso, corollario dei principi di trasparenza, buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa, imposta anche alle pubbliche amministrazioni.

L’applicazione della disciplina dell’equo compenso, in quanto eccezione al principio pro-concorrenziale della libera pattuizione del compenso spettante al professionista, di cui all’articolo 13, comma 3, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, soggiace a precisi limiti soggettivi, ovvero l’appartenenza del cliente alle categorie delle imprese bancarie, assicurative o di grandi dimensioni o la sua qualificazione come pubblica amministrazione, ed oggettivi, quali la predisposizione unilaterale delle clausole convenzionali da parte del cliente forte, senza che al professionista sia rimessa la possibilità  di incidere sul loro contenuto (Consiglio di Stato, Sezione VI, 29 gennaio 2021, n. 874).

La disciplina dell’equo compenso non trova pertanto applicazione ove la clausola contrattuale relativa al compenso per la prestazione professionale sia oggetto di trattativa tra le parti o, nelle fattispecie di formazione della volontà  dell’amministrazione secondo i principi dell’evidenza pubblica, ove l’amministrazione non imponga al professionista il compenso per la prestazione dei servizi legali da affidare.

La tutela avanzata della debolezza del professionista, a fronte del potere di mercato del cliente forte, può essere reclamata anche ove il professionista sia posto in condizione di incidere sul contenuto della clausola relativa al compenso professionale, come si verifica nelle fattispecie riconducibili al principio generale di abuso di dipendenza economica, di cui all’articolo 9 della legge 18 giugno 1998, n. 192, ovvero, in coerenza con la previsione del << significativo squilibrio contrattuale a carico dell’avvocato>>, contenuta nell’articolo 13-bis, comma 2, di <> (Corte di Cassazione, Sezione I, ordinanza 17 aprile 2020, n. 7904).

Nel caso di specie il Comune di Cernusco sul Naviglio ha chiesto ai professionisti concorrenti di formulare un’offerta economica per una prestazione professionale, il cui oggetto stato dettagliatamente individuato mediante l’invio del ricorso e di tutte le informazioni relative al suo oggetto, creando in tal modo un confronto concorrenziale finalizzato all’individuazione del compenso professionale.

I concorrenti sono stati pertanto posti nella condizione di calcolare liberamente, secondo le dettagliate informazioni fornite dall’Amministrazione, la convenienza economica del compenso in relazione all’entità  della prestazione professionale richiesta, senza subire condizionamenti, limitazioni o imposizioni da parte del cliente.

Il Collegio ritiene, secondo un accertamento incidentale effettuato ai sensi dell’articolo 8, comma 1, del codice del processo amministrativo, che il compenso professionale proposto dall’avvocato -OMISSIS- non possa definirsi <>, in quanto lo stesso rientra comunque nell’area della <> alla fonte regolamentare per il parametro minimo dello scaglione delle cause di valore indeterminabile, le quali, ai sensi dell’articolo 6 del d.m. 55 del 2014, si considerano di valore non inferiore ad euro 26.000,00 e non superiore ad euro 260.000,00.

Il Collegio non ritiene di poter esprimere considerazioni puntuali relative al grado di complessità  di un giudizio pendente dinanzi a questa Sezione e tuttavia reputa che il preventivo presentato dall’avvocato -OMISSIS-, per le ragioni sopra esposte, non sia idoneo nè a determinare un significativo squilibrio contrattuale a carico della stessa nè ad esporre il Comune al rischio di un successivo intervento correttivo del giudice civile.

Il Comune di Cernusco sul Naviglio ha richiesto la presentazione di preventivi a professionisti muniti di specifici requisiti di idoneità  professionale e di capacità  tecnica e professionale, ovvero ad avvocati abilitati al patrocinio dinanzi alle magistrature superiori e di comprovata esperienza maturata nel settore oggetto dell’incarico.

Il pregnante dovere di diligenza richiesto dall’articolo 1176, comma 2, del codice civile nell’espletamento dell’incarico professionale, il quale grava sull’avvocato munito di mandato difensivo a prescindere dall’entità  del compenso e persino in caso di incarico gratuito, elimina inoltre in radice i dubbi che la qualità  della prestazione professionale possa essere condizionata dall’entità  del compenso offerto, a differenza che per l’affidamento dei servizi legali continuativi e complessi, nei quali richiesta una specifica organizzazione e l’assunzione del rischio economico dell’esecuzione da parte del professionista.

La giurisprudenza ha affermato la compatibilità  con la disciplina dell’equo compenso persino delle procedure di affidamento di incarichi professionali gratuiti (T.a.r. Lazio, sede di Roma, Sezione II, 30 settembre 2019, n. 11410; T.a.r. Calabria, sede di Catanzaro, Sezione I, 2 agosto 2018, n. 1507).

Osserva il Collegio che imporre alle pubbliche amministrazioni l’applicazione di parametri minimi rigidi e inderogabili, anche in assenza della predisposizione unilaterale dei compensi e di un significativo squilibrio contrattuale a carico del professionista, comporterebbe un’irragionevole compressione della discrezionalità  delle stesse nell’affidamento dei servizi legali, in assenza delle condizioni di non discriminazione, di necessità  e di proporzionalità  che giustificano l’introduzione di requisiti restrittivi della libera concorrenza ( Corte di Giustizia dell’Unione europea, sentenza 23 novembre 2017, nelle cause C-427/2016 e C-428/2016).

La stessa giurisprudenza di questo Tribunale, invocata dal ricorrente a sostegno della propria tesi difensiva, conferma l’interpretazione restrittiva della garanzia del principio dell’equo compenso imposta alle pubbliche amministrazioni.

Con l’ordinanza cautelare del 20 dicembre 2019, n. 1720, e con la successiva sentenza del 17 giugno 2020, n. 1084, il Tribunale ha infatti affermato la violazione del principio dell’equo compenso in una fattispecie in cui, nella lex specialis di una procedura per l’affidamento di servizi legali, un comune aveva imposto ai concorrenti un corrispettivo fisso indipendentemente dal numero dei contenziosi oggetto dell’incarico professionale.

La giurisprudenza amministrativa ha affermato altresì la violazione del principio dell’equo compenso da parte delle pubbliche amministrazioni nelle fattispecie in cui le stesse abbiano fissato nella lex specialis un compenso in misura fissa per la prestazione di servizi legali, quali, ad esempio, un compenso pari a zero per le cause di valore inferiore ad una determinata soglia (T.a.r. Campania, Napoli, Sez. I, ordinanza 25 ottobre 2018, n. 1541) o un compenso forfettario annuo non proporzionale alla quantità  e alla qualità  del lavoro prestato (T.a.r. Marche, 9 dicembre 2019, n. 761).

La tesi del ricorrente, per cui le pubbliche amministrazioni sarebbero tenute sempre e comunque a corrispondere al professionista incaricato di un servizio legale un compenso non inferiore al minimo dei parametri stabiliti dal decreto ministeriale, anche ove il compenso non sia imposto unilateralmente o non si ravvisi un significativo squilibrio contrattuale a carico del professionista, non può dunque essere accolta.

La disciplina dell’equo compenso rivolta a tutelare la posizione del professionista debole e non l’indipendenza, la dignità  e il decoro della categoria professionale, la quale si realizza attraverso il rispetto dei precetti contenuti nel codice deontologico, che impongono al professionista di non offrire la propria prestazione in cambio di compensi lesivi della dignità  e del decoro professionale, nel rispetto dei principi della corretta e leale concorrenza (articolo 9, comma 1, del Codice deontologico forense) e dei doveri di lealtà  e correttezza verso i colleghi e le Istituzioni forensi (articolo 19 del codice deontologico forense).

I primi tre motivi del ricorso devono essere pertanto rigettati.

7. Anche il quarto motivo, con il quale il ricorrente ha domandato in via subordinata l’annullamento della procedura comparativa per l’affidamento di una prestazione intellettuale con il criterio del prezzo più basso, infondato.

Secondo il ricorrente l’articolo 95, comma 3, lettera b), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il quale impone alle stazioni appaltanti di aggiudicare i servizi di natura intellettuale, di importo pari o superiore a 40.000 euro, esclusivamente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sarebbe espressione del principio di efficacia dell’azione amministrativa, valevole anche per i contratti esclusi dall’ambito di applicazione oggettiva del codice dei contratti pubblici.

Il Collegio consapevole dell’orientamento, condiviso anche dalle linee guida n. 12 dell’A.n.a.c. sull’affidamento dei servizi legali, per cui la natura degli stessi e l’importanza degli interessi coinvolti raccomandano di utilizzare in ogni caso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità -prezzo.

La censura comunque inconferente in un confronto competitivo come quello in oggetto, in cui la qualità  della prestazione assicurata a monte dalla comprovata professionalità  e dalla specifica competenza dei professionisti invitati a presentare i preventivi, e la prestazione di mezzi richiesta non si presta ad essere svolta con caratteristiche metodologiche differenziate, meritevoli di una peculiare valutazione in relazione al compenso offerto.

Il Collegio ritiene pertanto che, nell’affidamento dell’incarico di difesa, il Comune non abbia violato i principi di economicità , di efficacia e di proporzionalità , per cui anche il quarto motivo di ricorso deve essere rigettato.

8. In definitiva, previa declaratoria di inammissibilità  dell’intervento ad adiuvandum propostodall’avvocato -OMISSIS-, il ricorso deve essere respinto.

9. La novità  e la complessità  delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti, in deroga alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– dichiara inammissibile l’intervento ad adiuvandum;

– respinge il ricorso;

– compensa tra le parti le spese di lite del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente, i controinteressati e l’interventore, i loro difensori e tutte le persone fisiche nominate nella presente sentenza.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2021 con l’intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Mauro Gatti, Consigliere

Rosanna Perilli, Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione I – Sentenza – 29/4/2021 n.1071 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Mario Rosario Morelli, Redattore; (Ordinanze del Consiglio nazionale forense del 28 febbraio 2019, iscritte rispettivamente ai nn. 65 e 66 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Non sussiste vulnus agli artt. 3, 48 e 51 Cost., dal divieto del terzo mandato consecutivo per i consiglieri dei consigli circondariali forensi, di cui al comma 3, secondo periodo, dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017.

1.- Professionisti – Avvocati – consiglieri dei consigli circondariali forensi – divieto del terzo mandato – comma 3, secondo periodo, dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017 – contrarietà  agli artt. 3, 48 e 51 Cost. – non sussiste.

Non sussiste vulnus agli artt. 3, 48 e 51 Cost., dal divieto del terzo mandato consecutivo per i consiglieri dei consigli circondariali forensi, di cui al comma 3, secondo periodo, dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017.

nei giudizi di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi) e dell’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), come inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, promossi dal Consiglio nazionale forense con due ordinanze del 28 febbraio 2019, iscritte rispettivamente ai nn. 65 e 66 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visti gli atti di costituzione di Nicola Giusteschi Conti e altro, di Carla Giuliani e altri, di Alessandro Cardosi e altri, di Salvatore Lupinacci e del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Savona e altri, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, di Alfredo Sorge e altri e dell’Associazione nazionale forense;

udito nell’udienza pubblica del 18 giugno 2019 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi gli avvocati Bruno Ricciardelli per Alfredo Sorge e altri, Alessandro Barbieri per l’Associazione nazionale forense, Luigi Cocchi per Alessandro Cardosi e altri, Scipione Del Vecchio e Daniele Granara per Salvatore Lupinacci, Luigi Piscitelli per il Consiglio dell’ordine degli avvocati di Savona e altri, Fabio Valerini per Nicola Giusteschi Conti e altro, Giovanni Pietro Sanna e Giovanni Delucca per Carla Giuliani e altri, nonchè l’Avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di due procedimenti relativi ad altrettanti reclami presentati avverso le decisioni delle Commissioni elettorali degli ordini degli avvocati, rispettivamente, di La Spezia e di Savona, entrambe dell’11 gennaio 2019, l’adito Consiglio nazionale forense (CNF), nella sua qualità  di giudice speciale, rilevato che i reclamanti lamentavano che alcuni candidati eletti in quelle competizioni, per avere svolto due consecutivi mandati precedenti, si trovassero nella condizione di ineleggibilità  prevista dall’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi) e, premessane, per tal profilo, la rilevanza, ha sollevato con le due ordinanze (di identico contenuto) iscritte ai numeri 65 e 66 del r. o. 2019, questioni di legittimità  costituzionale della disposizione suddetta, per contrasto con gli artt. 3, 48 e 51 e, sotto altro profilo, con gli artt. 2, 3, 18 e 118 della Costituzione.

In relazione ai parametri di cui agli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e 118 Cost., lo stesso rimettente dubita poi della legittimità  costituzionale dell’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), come inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, che, in via interpretativa, ha affermato che, ai fini del divieto del terzo mandato consecutivo, si tiene conto anche dei mandati espletati prima dell’entrata in vigore della legge n. 113 del 2017.

1.1.- Secondo il Consiglio a quo, la ratio del divieto di elezione per il terzo mandato consecutivo – individuata nel «valore dell’avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 19 dicembre 2018, n. 32781) – sembrerebbe «difficilmente comparabile, sotto il profilo del tono costituzionale, ai diritti ed ai principi in tema di elettorato attivo e passivo». Dal che l’«irragionevolezza del bilanciamento» operato dal legislatore del 2017 e la conseguente violazione degli artt. 3, 48 e 51 Cost.

Il censurato «divieto di rielezione» realizzerebbe, inoltre, «una irragionevole compressione dell’ambito di autonomia riservato agli ordini forensi dagli artt. 2, 18 e 118 della Costituzione», integrando «una interferenza statale nelle dinamiche elettorali interne ad una formazione sociale [&] non [&] sorretta da una adeguata ragionevolezza e proporzionalità ».

1.2.- A sua volta, la disposizione introdotta in sede di conversione del d.l. n. 135 del 2018 contrasterebbe con i medesimi parametri sopra evocati e, in particolare, con l’art. 3 Cost., «sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza delle norme retroattive di interpretazione autentica», non essendo sorretta da un «rilevante interesse pubblico», che giustifichi una tale retroattiva incidenza su un diritto costituzionalmente garantito quale quello di elettorato passivo e l’effetto, che ne deriva, di «violazione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario».

2.- Nel giudizio incidentale introdotto dall’ordinanza n. 65 del r. o. 2019, si sono costituite le parti reclamanti del giudizio a quo, per chiedere il rigetto delle questioni (tese a rimuovere il divieto del terzo mandato consecutivo, la cui violazione esse addebitano agli eletti).

2.1.- Opposte conclusioni, volte all’accoglimento, invece, delle suddette questioni, hanno formulato gli eletti, resistenti nel giudizio a quo, costituitisi in quello incidentale con due separati atti, ciascuno illustrato anche con memoria.

Secondo i resistenti, la causa di incandidabilità  di cui alla norma censurata contrasterebbe in modo insanabile con la sfera di autonomia propria delle associazioni.

A sua volta, l’art. 11-quinquies del d.l. n. 135 del 2018, come introdotto dalla legge di conversione n. 12 del 2019, nel sancire la retroattività  del divieto, lederebbe l’affidamento sia di coloro che in buona fede si sono candidati, confidando nella possibilità  di essere eletti, sia di coloro che, altrettanto in buona fede, hanno espresso il proprio voto in favore di tali candidati.

2.2.- Altri quattro avvocati – dal primo al quarto dei non eletti nella competizione relativa al rinnovo (nel gennaio-febbraio 2019) del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Napoli, a loro volta ricorrenti avverso la proclamata elezione di candidati giù  consiglieri nelle due precedenti consiliature di quel circondario – hanno spiegato intervento «ad adiuvandum dei ricorrenti» e «ad opponendum dei resistenti», concludendo anch’essi per la non fondatezza delle proposte questioni: conclusioni ribadite, ed ulteriormente argomentate, con memoria integrativa.

2.3.- Ha, inoltre, spiegato intervento l’Associazione nazionale forense (ANF), argomentandone l’ammissibilità  sul rilievo che le disposizioni censurate «concernono direttamente e immediatamente» la posizione soggettiva di essa associazione «quale ente maggiormente rappresentativo» (per previsioni statutarie e per istituzionale riconoscimento come tale) degli interessi degli avvocati. In dichiarata funzione di tutela dei quali ha concluso perchè le riferite questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.

2.4.- E’, infine, intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, per il tramite dell’Avvocatura generale dello Stato, la quale ha contestato la fondatezza delle questioni sollevate.

Secondo l’Avvocatura, il limite dei due mandati consecutivi, previsto dal legislatore del 2017 per i componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi, sarebbe più¹ che ragionevole e legittimo (perchè ampiamente circoscritto, non precludendo successive ricandidature, una volta trascorso un numero di anni uguale a quello del precedente mandato, e non tenendo conto, ai fini del divieto, dei mandati inferiori ai due anni). E la ratio di tale disciplina sarebbe «facilmente individuabile nell’esigenza, discrezionalmente valutata dal legislatore, di promuovere il pluralismo nella rappresentanza professionale, a vantaggio, tra l’altro, del ricambio generazionale e della funzionalità  e del buon andamento del sistema della rappresentanza professionale».

Inoltre, il successivo intervento legislativo di interpretazione autentica sarebbe «pienamente conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di sindacato di legittimità  costituzionale delle leggi di interpretazione».

3.- Nel giudizio incidentale introdotto dall’ordinanza n. 66 del r. o. 2019, si sono costituiti, e hanno successivamente depositato memoria integrativa, i tre reclamanti nel procedimento a quo, il cui difensore ha chiesto dichiararsi la non fondatezza delle questioni sollevate e presentato istanza per una anticipata loro trattazione in vista dell’imminente espletamento delle nuove elezioni forensi.

Secondo i reclamanti, l’art. 51 Cost. sarebbe riferibile esclusivamente al diritto di essere eletti a cariche politiche e non alle cariche amministrative con rilevanza interna, come quelle afferenti ai consigli degli ordini forensi. Il nostro ordinamento conoscerebbe, del resto, diverse altre forme di limitazione del diritto di elettorato passivo, del tutto estranee alla tematica dell’inaffidabilità  dei candidati. L’esigenza di ricambio delle cariche pubbliche sarebbe un valore di rango costituzionale, tanto da costituire un’ipotesi di ineleggibilità  (temporanea) per i consiglieri del Consiglio superiore della magistratura (CSM). La previsione denunciata limiterebbe, comunque, solo provvisoriamente il diritto di accesso alle cariche pubbliche di taluni soggetti (che quelle cariche hanno giù  ricoperto a lungo), per consentire che il medesimo diritto di accesso abbia portata effettiva (e non solo formale) in capo a tutti gli altri potenziali candidati.

3.1.- Si sono, altresì, costituiti, con unico atto, e hanno presentato successiva memoria, il Consiglio dell’ordine degli avvocati di Savona nonchè vari candidati eletti (al terzo mandato) nella competizione del gennaio 2019 di quel circondario, tutti giù  parti nel procedimento a quo, i quali hanno concluso per l’accoglimento delle questioni sollevate dal CNF.

Secondo i resistenti, ciù² che in realtà  vorrebbe promuovere la norma censurata è l’accelerazione nell’avvicendamento (nel linguaggio politico diffusamente indicata come “rottamazione”), che sarebbe un valore politico in un determinato momento storico, ma non avrebbe rilievo costituzionale. Soprattutto, il valore del ricambio non sarebbe comparabile con il valore, di pari dignità , dell’esperienza e della competenza acquisita nei precedenti mandati, che sarebbe così sacrificato.

3.2.- L’ANF e il Presidente del Consiglio dei Ministri sono intervenuti con atti di contenuto identico a quello dei rispettivi interventi nel giudizio di cui al r. o. n. 65 del 2019.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio nazionale forense (CNF), quale giudice speciale (da ultimo, sentenza n. 189 del 2001) – con le due ordinanze emesse nei procedimenti di reclamo elettorale di cui si è detto in narrativa e che, per l’identità  del petitum, possono preliminarmente riunirsi per essere congiuntamente esaminate e decise – solleva questioni incidentali di legittimità  costituzionale:

a) dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi), nella parte in cui prevede che i consiglieri dei consigli circondariali forensi non possono essere eletti per più¹ di due mandati consecutivi, per sospetto contrasto con gli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione, sotto il profilo della irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e passivo che ne conseguirebbe;

b) del medesimo art. 3, comma 3, secondo periodo, per contrasto con gli artt. 2, 3, 18 e 118 Cost., per l’illegittima e irragionevole compressione”dell’ambito di autonomia riservato agli ordini circondariali forensi quali enti pubblici non economici a carattere associativo”che tale divieto, a sua volta, comporterebbe;

c) dell’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), nel testo introdotto dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, nella parte in cui prevede, con norma di interpretazione autentica, che il divieto di elezione per più¹ di due mandati consecutivi operi anche per i mandati iniziati anteriormente all’entrata in vigore della legge che ha stabilito tale divieto, per violazione degli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e 118 Cost., che conseguirebbe al superamento dei limiti di ragionevolezza delle norme retroattive di interpretazione autentica. E ciù² sul rilievo che il conferimento, così operato, di effetti pro futuro a fatti accaduti in passato e a rapporti giuridici esauriti comporti appunto una compressione del diritto di elettorato passivo e attivo degli avvocati, e delle funzioni giudiziarie costituzionalmente riservate al Consiglio nazionale forense, quale giudice speciale investito del contenzioso in materia di elezioni dei consigli circondariali.

2.- Preliminarmente va confermata l’ordinanza – resa in udienza e che qui si allega – con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli interventi di avvocati “terzi” nel giudizio introdotto dall’ordinanza n. 65 del r. o. 2019 e dell’Associazione nazionale forense in entrambi i giudizi.

3.- Nel merito, nessuna delle sollevate questioni è fondata.

3.1.- Non sussiste, in primo luogo, infatti, il vulnus che si assume arrecato, agli artt. 3, 48 e 51 Cost., dal divieto del terzo mandato consecutivo, di cui al censurato comma 3, secondo periodo, dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017.

3.1.1.- Il divieto di immediata candidatura dopo lo svolgimento di «due mandati» era giù  previsto dall’art. 28, comma 5, della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense).

Il censurato art. 3, comma 3, della successiva legge n. 113 del 2017 riproduce tale divieto in forma anche più¹ circoscritta, in quanto impedisce la candidatura esclusivamente per il terzo mandato “consecutivo”, di conseguenza consentendola una volta decorsa una tornata elettorale dopo l’espletamento del secondo mandato consecutivo; e rendendo poi, comunque, possibile il terzo mandato consecutivo ove uno dei due precedenti mandati non abbia raggiunto la durata dei due anni.

3.1.2.- Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno ritenuto il così riformulato divieto di terzo mandato consecutivo compatibile con i valori costituzionali (sentenza 19 dicembre 2018, n. 32781). Alle stesse conclusioni era giù  pervenuta la giurisprudenza di legittimità  a sezioni semplici con riguardo allo stesso limite posto per le candidature dei consiglieri dell’ordine dei commercialisti ed esperti contabili (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanze 21 maggio 2018, numeri 12461 e 12462).

Il CNF è, invece, di contrario avviso e, nel sollevare le questioni di legittimità  costituzionale della predetta disposizione della legge n. 113 del 2017, ne motiva la non manifesta infondatezza in chiave di puntuale replica agli argomenti posti a base delle richiamate decisioni della Corte di legittimità .

Sostiene così il rimettente che la ratio del divieto – individuata dalle Sezioni unite nella tutela del «preminente valore dell’avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative» – «integri un obiettivo di carattere essenzialmente politico [&] che, seppur liberamente perseguibile dal legislatore nell’ambito della sfera di discrezionalità  politica che gli è propria, sembra difficilmente comparabile, sotto il profilo del tono costituzionale, ai diritti e ai principi in tema di elettorato attivo e passivo».

Sottolinea, inoltre, lo stesso rimettente che la Cassazione avrebbe «fatto premio sull’analogia con i divieti di rielezione previsti per i Sindaci» ed osserva, in contrario, che «[a]ltro è, infatti, ragionare della rappresentatività  di un ente territoriale avente carattere politico, altro è ragionare della rappresentatività  di un ente pubblico associativo»; e «altro è, soprattutto, ragionare del divieto di rielezione relativo ad organi monocratici di vertice di enti politici – come il Sindaco, rappresentante organico del Comune e, di conseguenza, dotato di poteri gestionali diretti e di poteri autoritativi e di indirizzo di sicuro rilievo – e altro è ragionare su divieto di rielezione di membri di un organo collegiale chiamato a reggere un ente pubblico associativo avente natura meramente amministrativa».

La disposizione censurata – afferma conclusivamente il giudice a quo”non risponderebbe ad un «interesse di rilievo costituzionale in grado di “competere in ponderazione” con il diritto di elettorato passivo».

Ne risulterebbe, peraltro, compromesso anche il diritto di elettorato attivo ed il principio di libertà  di voto «consacrati con particolare solennità  nell’art. 48 Cost.», poichè alla «preclusione legale alla possibilità  di taluni soggetti di partecipare a competizioni elettorali» corrisponderebbe inevitabilmente la «compressione dello spazio di libera scelta lasciato all’elettore, il quale si vedrà  sottrarre la facoltà  di scegliere, quali destinatari del proprio voto, taluni a vantaggio di altri».

3.1.3.- Gli argomenti sottesi alle censure rivolte dal rimettente alla previsione di incandidabilità  a consigliere degli ordini circondariali forensi non sono condivisibili.

3.1.3.1.- Pur essendo effettivamente non pertinente l’analogia tra il divieto di rielezione dei consiglieri dell’ordine circondariale forense e quello relativo ai sindaci, sta di fatto che la previsione di un limite ai mandati che possono essere espletati consecutivamente è un principio di ampia applicazione per le cariche pubbliche”membri elettivi del Consiglio superiore della magistratura (CSM); componenti del Consiglio degli avvocati e procuratori dello Stato; membri del Consiglio nazionale forense; componenti del Consiglio nazionale del notariato, tra gli altri”ed è, comunque, un principio di portata generale nel più¹ specifico ambito degli ordinamenti professionali.

Il riferimento va, tra l’altro, all’art. 9, comma 9, del decreto legislativo 28 giugno 2005, n. 139 (Costituzione dell’Ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, a norma dell’articolo 2 della legge 24 febbraio 2005, n. 34), che, con riferimento agli ordini dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, prevede che «[i] consiglieri dell’Ordine ed il Presidente possono essere eletti per un numero di mandati consecutivi non superiore a due». Analogamente l’art. 25, comma 13, primo periodo, dello stesso d.lgs. n. 139 del 2005 stabilisce, con riguardo al Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, che «[i] membri del Consiglio nazionale durano in carica quattro anni ed il loro mandato può essere rinnovato per una sola volta consecutiva». Nello stesso senso l’art. 2, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 169 (Regolamento per il riordino del sistema elettorale e della composizione degli organi di ordini professionali), relativamente agli ordini dei dottori agronomi e forestali, degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari, dei biologi, dei geologi e degli ingegneri, dispone che «[i] consiglieri restano in carica quattro anni a partire dalla data della proclamazione dei risultati e, a far data dall’entrata in vigore del presente regolamento, non possono essere eletti per più¹ di due volte consecutive». In proposito, l’art. 2, comma 4-septies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), inserito dalla legge di conversione 26 febbraio 2011, n. 10, chiarisce che «[l]e disposizioni di cui all’articolo 2, comma 4, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 169, si applicano per i componenti degli organi in carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con il limite massimo di durata corrispondente a tre mandati consecutivi». Ed ancora, l’art. 5, comma 2, del d.P.R. n. 169 del 2005 estende il divieto di elezione per più¹ di due volte consecutive ai componenti del Consiglio nazionale dei dottori agronomi e forestali, degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori, degli assistenti sociali, degli attuari, dei biologi, dei geologi e degli ingegneri. Allo stesso modo, gli artt. 2, comma 2, e 3, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre 2005, n. 221 (Disposizioni in materia di procedure elettorali e di composizione del consiglio nazionale e dei consigli territoriali, nonchè dei relativi organi disciplinari, dell’ordine degli psicologi, ai sensi dell’articolo 1, comma 18, della legge 14 gennaio 1999, n. 4, dell’articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328 e dell’articolo 1-septies del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43) dispongono, rispettivamente per i consiglieri territoriali e per i membri del consiglio nazionale dell’ordine degli psicologi, il divieto di elezione per più¹ di due volte consecutive. Mentre in ordine all’elezione dei membri dei consigli distrettuali di disciplina, quali componenti dell’organismo cui spetta l’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti degli avvocati, l’art. 2, comma 2, del regolamento del Consiglio nazionale forense 31 gennaio 2014, n. 1 (Elezione dei componenti dei Consigli distrettuali di disciplina), stabilisce un divieto di elezione per più¹ di due mandati consecutivi, analogo a quello recato dalla disposizione che lo stesso Consiglio censura ora come giudice speciale.

3.1.3.2.- Non è poi esatto ritenere che il bilanciamento, operato dalla disposizione censurata, tra il valore dell’elettorato (attivo e passivo) e l’obiettivo antagonista del ricambio e dell’avvicendamento, si risolva in violazione del primo, nè tantomeno che le finalità  cui risponde il divieto del terzo mandato consecutivo siano – come sostiene il giudice a quo – prive di tono costituzionale.

3.1.3.3.- La peculiare ed essenziale finalità  – che ha di mira la previsione che circoscrive (provvisoriamente, come si è detto) il diritto di accesso di taluni soggetti alla carica di consigliere dell’ordine circondariale forense – quella, infatti, di valorizzare le condizioni di eguaglianza che l’art. 51 Cost. pone alla base dell’accesso «alle cariche elettive».

Uguaglianza che, nella sua accezione sostanziale, sarebbe evidentemente compromessa da una competizione che possa essere influenzata da coloro che ricoprono da due (o più¹ mandati) consecutivi la carica per la quale si concorre e che abbiano così potuto consolidare un forte legame con una parte dell’elettorato, connotato da tratti peculiari di prossimità .

Il divieto del terzo consecutivo mandato favorisce il fisiologico ricambio all’interno dell’organo, immettendo “forze fresche” nel meccanismo rappresentativo (nella prospettiva di assicurare l’ampliamento e la maggiore fluidità  dell’elettorato passivo), e – per altro verso – blocca l’emersione di forme di cristallizzazione della rappresentanza; e ciù² in linea con il principio del buon andamento della amministrazione, anche nelle sue declinazioni di imparzialità  e trasparenza, riferito agli ordini forensi, e a tutela altresì di valori di autorevolezza di una professione oggetto di particolare attenzione da parte del legislatore, in ragione della sua diretta inerenza all’amministrazione della giustizia e al diritto di difesa.

Valori, questi, riconducibili, dunque, agli artt. 3, 24, 51 e 97 Cost., che la disposizione censurata tutela in termini di ragionevolezza e proporzionalità , attesa la giù  sottolineata temporaneità  (per una sola tornata) della descritta ipotesi di incandidabilità .

Nè è sostenibile in contrario, come deduce il rimettente, che i descritti valori controbilanciabili (con il diritto di elettorato) non avrebbero “tono costituzionale”, per la ragione che, diversamente dai vertici monocratici di natura politica delle autonomie locali, i consigli circondariali degli ordini forensi sarebbero organi collegiali riconducibili a un fenomeno associativo con valenza prettamente privatistica.

Una tale prospettazione (non coerente alla evocazione dell’art. 51 Cost. con riguardo alle elezioni di organi di mere associazioni di diritto privato) è, comunque, in contrasto con le numerose funzioni pubblicistiche di vigilanza e rappresentanza esterna, sottese alla regolamentazione ordinistica delle professioni, tra le quali: la tutela dell’indipendenza e del decoro professionale degli iscritti; la tenuta degli albi; l’approvazione dei regolamenti interni; il controllo dell’efficace esercizio del tirocinio forense; l’organizzazione di corsi e scuole di specializzazione; la vigilanza sulla condotta degli iscritti; la costituzione di camere arbitrali, di conciliazione ed organismi di risoluzione alternativa delle controversie; la vigilanza sulla corretta applicazione nel circondario delle norme dell’ordinamento giudiziario. Funzioni, queste ed altre, di pari rilievo istituzionale, il cui insieme conferisce, appunto, ai predetti ordini forensi il carattere di enti di diritto pubblico a carattere associativo, che devono, come tali, sottostare alle esigenze di buon andamento e imparzialità  di cui all’art. 97 Cost.

Esigenze rispetto alle quali risulta, dunque, coerente la previsione del divieto del terzo mandato consecutivo.

3.2.- Va, del pari, escluso il contrasto della disposizione su citata con gli artt. 2, 18, 118 e «in particolare» con l’art. 3 Cost., con riguardo all’ulteriore profilo dell’asserita negativa incidenza del divieto del terzo mandato consecutivo sulla sfera di autonomia degli ordini professionali.

Per quanto prima detto, gli ordini forensi sono, infatti, enti pubblici non economici a carattere associativo (ex plurimis, Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 24 giugno 2009, n. 14812; 27 gennaio 2009, n. 1874; 12 marzo 2008, n. 6534), istituiti per garantire il rispetto dei principi previsti dalla legge e delle regole deontologiche, nonchè con finalità  di tutela dell’utenza e degli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione e al corretto svolgimento della funzione giurisdizionale.

Molte delle funzioni istituzionali attribuite agli ordini dal legislatore integrano una attività  esterna destinata a concludersi con la formazione di atti soggettivamente e oggettivamente amministrativi a carattere autoritativo, perchè emessi nell’esercizio di un potere riconosciuto in via esclusiva come espressivo di potestà  amministrativa per finalità  di pubblico interesse.

Deriva appunto da ciù² l’obbligatorietà  dell’iscrizione agli ordini circondariali per l’espletamento della professione forense e la peculiare natura di “associazione obbligatoria” degli ordini professionali, preordinata alla tutela di pregnanti interessi di rilievo costituzionale, quali, in primis, la tutela del diritto di difesa ex art. 24 Cost., mediante vigilanza sull’adeguata competenza, sull’aggiornamento costante e sull’effettivo svolgimento della professione da parte degli avvocati.

In questa prospettiva, il legislatore se, da una parte, limita, in negativo, la libertà  di associarsi in capo a chi voglia esercitare la professione forense, dall’altro, contempera l’autonomia, comunque ampiamente riconosciuta, degli ordini stessi, in modo da garantire che qualunque iscritto possa accedere in condizioni di effettiva parità  alle cariche sociali. L’impedimento temporaneo alla ricandidatura appare preordinato a evitare la formazione e la cristallizzazione di gruppi di potere interni all’avvocatura, o quantomeno a limitarne l’eventualità , mediante il ricambio delle cariche elettive e la conseguente salvaguardia della parità  delle voci dell’avvocatura.

3.3.- Neppure la disposizione di cui all’art. 11-quinquies del d.l. n. 135 del 2018, inserito dalla legge di conversione n. 12 del 2019, incorre nella violazione dei parametri costituzionali evocati dal Consiglio rimettente.

La norma censurata – che riproduce alla lettera il testo dell’art. 1 del decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2 (Misure urgenti e indifferibili per il rinnovo dei consigli degli ordini circondariali forensi), abrogato (con salvezza degli effetti prodotti e dei rapporti giuridici sorti sulla base di esso) dall’art. 1, comma 3, della stessa legge n. 12 del 2019 – dichiaratamente volta a fornire l’«interpretazione autentica» dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge n. 113 del 2017.

E, a tal fine, appunto dispone che, «ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto [secondo] periodo [del comma 3 dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017], si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in parte, prima della sua entrata in vigore».

In sede di esegesi dell’art. 3 della legge n. 113 del 2017, le Sezioni unite della Corte di cassazione (con la ricordata sentenza n. 32781 del 2018) avevano giù  peraltro in tal senso affermato la riferibilità  del divieto della terza candidatura consecutiva «ai mandati pregressi e cioè anche a quelli espletati pure solo in parte prima dell’entrata in vigore della norma»; e avevano escluso che ciù² ne implicasse una interpretazione retroattiva.

Queste conclusioni, revocate in dubbio dal rimettente, meritano, invece, di essere condivise.

3.3.1.- La finalità  “interpretativa” (dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge n. 113 del 2017) esibita dall’art. 11-quinquies, inserito nel d.l. n. 135 del 2018 dalla legge di conversione n. 12 del 2019, anticipata dal d.l. n. 2 del 2019, risponde all’effettiva intenzione del legislatore (giù  espressamente enunciata nel disegno legge di conversione del predetto d.l. n. 2 del 2019) di eliminare, nell’imminenza del rinnovo dei consigli circondariali, ogni residua incertezza applicativa in merito al periodo intertemporale di riferimento del limite del doppio mandato, dopo che la soluzione interpretativa, cui era pervenuto, al riguardo, il CNF in sede giudiziaria, era stata ritenuta non corretta dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione, e in risposta anche a specifica richiesta, rivolta al Parlamento, in un deliberato dell’Organismo congressuale forense del 21 dicembre 2018, affinchè ogni dubbio al riguardo fosse tempestivamente superato con un intervento appunto di normazione primaria.

3.3.2.- Il contenuto precettivo attribuito alla disposizione interpretata dal legislatore del 2019 si uniforma puntualmente alla lettura offertane dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (in data, peraltro, antecedente a quella di formalizzazione delle candidature avverso cui è reclamo nei giudizi a quibus) e riflette, quindi, il “diritto vivente” quanto alla regola di rilevanza dei mandati espletati prima della entrata in vigore della legge n. 113 del 2017, ai fini dell’operatività  del divieto del terzo mandato consecutivo.

3.3.3.- La disposizione così interpretata non esige poi di essere giustificata sul piano della retroattività , poichè essa non ha la portata retroattiva (in senso proprio), che le attribuisce, e perciù² censura, il rimettente.

Detta disposizione non regola, infatti, in modo nuovo fatti del passato (non attribuisce cioè direttamente ai precedenti mandati conseguenze giuridiche diverse da quelle loro proprie nel quadro temporale di riferimento), ma dispone “per il futuro”, ed è solo in questa prospettiva che attribuisce rilievo, di requisito negativo, al doppio mandato consecutivo espletato prima della ricandidatura.

Il limite all’accesso alla carica elettiva, così introdotto dalla norma interpretata – come appunto giù  ritenuto dalla Corte di legittimità  – «non implica altro che l’operatività  immediata della legge e non una retroattività  in senso tecnico e cioè con effetti ex tunc» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 32781 del 2018, che cita anche la sentenza di questa Corte n. 118 del 1994).

Il primo periodo dello stesso art. 3, comma 3, della legge n. 113 del 2017, a sua volta, del resto prevede una condizione di ineleggibilità  degli iscritti che abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più¹ grave dell’avvertimento; e, al riguardo, nessun dubbio è stato prospettato in ordine alla riferibilità  di tale previsione anche alle sanzioni irrogate al candidato prima della entrata in vigore della legge stessa.

Allo stesso modo l’applicazione immediata del divieto del terzo mandato consecutivo a chi abbia giù  espletato i due precedenti consecutivi mandati costituisce, dunque, una misura ragionevolmente scelta dal legislatore del 2017, destinata ad operare, per il futuro, nelle successive competizioni elettorali forensi.

Questa Corte ha più¹ volte giù , del resto, affermato che attribuire, per via normativa, a determinati fatti o situazioni, anche antecedentemente verificatisi, rilievo immediato (per il soggetto cui si riferiscono) di requisito negativo o di condizione ostativa, rispetto all’accesso a cariche elettive (sentenza n. 236 del 2015) o al conseguimento di titoli abilitativi (sentenza n. 80 del 2019), non attiene al piano diacronico della retroattività  (in senso proprio) degli effetti, ma a quello fisiologico della applicazione ratione temporis della norma stessa.

3.3.4.- Da qui la non fondatezza anche della terza residua questione in riferimento a tutti i parametri evocati.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi), in riferimento, rispettivamente, agli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione ed agli artt. 2, 3, 18 e 118 Cost., sollevate dal Consiglio nazionale forense, con le ordinanze in epigrafe;

2) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), inserito dalla legge di conversione 11 febbraio 2019, n. 12, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 48, 51 e 118 Cost., sollevata dal Consiglio nazionale forense, con le medesime ordinanze.

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Pres. G. Mammone Pres., A. Oricchio Est.PARTI: (XX rapp. da sì© med. c. Consiglio Distr. di disciplina del omissis ed altri)

L’atto di apertura del procedimento disciplinare disposto dal Consiglio dell’ordine territoriale a carico di un avvocato costituisce un mero atto amministrativo endoprocedimentale, il quale non incide in maniera definitiva sul relativo "status" professionale

1.- Ordinamento professionale forense – procedimento disciplinare – atto di apertura del procedimento – mero atto amministrativo non autonomamente impugnabile – tale.

2.- Ordinamento professionale forense – procedimento disciplinare – atto di apertura del procedimento – impugnabilità  innanzi al giudice amministrativo – esclusione.

3.- Corte di Cassazione – ricorso – onere argomentativo della parte ricorrente di deduzioni specifiche – sussistenza

1.L’atto di apertura del procedimento disciplinare disposto dal Consiglio dell’ordine territoriale a carico di un avvocato non costituisce una "decisione" ai sensi dell’ordinamento professionale forense, bensì un mero atto amministrativo endoprocedimentale, il quale non incide in maniera definitiva sul relativo "status" professionale e non decide questioni pregiudiziali a garanzia del corretto svolgimento della procedura. Ne consegue che, avendo l’atto di apertura del procedimento il solo scopo di segnarne l’avvio con l’indicazione dei capi di incolpazione, esso non è autonomamente impugnabile davanti al Consiglio nazionale forense; nè a diversa conclusione può giungersi alla luce dell’art. 111 Cost., poichè l’immediato intervento di un giudice terzo si traduce in un inevitabile aggravio dei tempi del procedimento amministrativo davanti al Consiglio dell’ordine territoriale, con lesione anche del principio di cui all’art. 97 Cost.

2.Oltre a non essere impugnabile innanzi al Consiglio Nazionale Forense, l’atto di avvio del procedimento disciplinare a carico di un avvocato non risulta neppure soggetto ad impugnazione innanzi al giudice amministrativo, in ragione sia della sua natura di atto amministrativo endoprocedimentale, come tale privo di rilevanza esterna, sia della necessità  di salvaguardare il principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge, che, da un lato, vuole impugnabile innanzi al predetto C.N.F. unicamente il provvedimento emesso dal locale Consiglio dell’Ordine, nonchè, dall’altro, assoggetta le decisioni di quest’ultimo al ricorso innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

3.Spetta alla parte ricorrente l’onere di svolgere specifiche argomentazioni intese a dimostrare come e perchè determinate affermazioni contenute nella sentenza gravata siano in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità , con onere a carico della medesima parte di dover dedurre, a pena di inammissibilità , non solo la puntuale indicazione delle norme asseritamente violate, ma anche la specifica illustrazione di argomentazioni intese motivatamente a dimostrare in qual modo determinate affermazioni della sentenza gravata debbano ritenersi in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla dottrina e dalla prevalente giurisprudenza di legittimità .

Fatti di causa – L’avv. omissis proponeva ricorso al Consiglio Nazionale Forense avverso l’avviso di avvio di procedimento disciplinare n. omissis del Consiglio distrettuale di disciplina del omissis.

L’adito Consiglio nazionale, con sentenza n. omissis, dichiarava inammissibile il ricorso.

Avverso la suddetta decisione, di cui chiede la cassazione, ricorre omissis con atto affidato a sei ordini di motivi.

Ragioni della decisione – 1.- Con il primo motivo del ricorso si prospetta l’eccesso di potere per contraddittorietà  della sentenza impugnata in relazione al contraddittorio concetto di "decisione" riportato nella sentenza stessa.

2.- Con il secondo motivo del ricorso si deduce il vizio di violazione di legge quanto all’art. 101 Cost., comma 2, ed alla L. n. 247 del 2012, art. 61.

3.- Con il terzo motivo parte ricorrente censura la violazione di legge (art. 111 Cost., comma 6) e lamenta la motivazione apparente della sentenza impugnata con nullità  e/o inesistenza della medesima.

4.- Con il quarto motivo del ricorso si prospetta questione di legittimità  costituzionale della L. n. 247 del 2012, art. 61, nella parte in cui limita le impugnazioni dell’incolpato alla sola declaratoria di responsabilità  disciplinare, deducendo – altresì – la violazione degli artt. 3 e 24 Cost., e art. 111 Cost., commi 1 e 2, e art. 6, comma 1 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo.

5.- Con il quinto motivo del ricorso si censura il vizio di violazione di legge (art. 37 c.p.c.).

6.- I cinque motivi, di cui innanzi, del ricorso possono essere trattati congiuntamente attesa la loro connessione. Con essi, in sostanza, si intende contestare, sotto molteplici ed analoghi profili, la valenza attribuita all’atto di apertura del

procedimento disciplinare a carico di avvocato. Parte ricorrente sostiene che tale atto sia da configurare come vera e propria "decisione" in quanto tale ammissibilmente impugnabile e ricorribile.

L’assunto è infondato e contrasta con il consolidato orientamento ribadito – per analoghe fattispecie – da questa Corte.

Al riguardo non può che richiamarsi il principio da ultimo affermato da Cass. Sez. U. 22 novembre 2011, n. 28335.

Secondo tale principio "l’atto di apertura del procedimento disciplinare disposto dal Consiglio dell’ordine territoriale a carico di un avvocato non costituisce una "decisione" ai sensi dell’ordinamento professionale forense, bensì un mero atto amministrativo endoprocedimentale, il quale non incide in maniera definitiva sul relativo "status" professionale e non decide questioni pregiudiziali a garanzia del corretto svolgimento della procedura. Ne consegue che, avendo l’atto di apertura del procedimento il solo scopo di segnarne l’avvio con l’indicazione dei capi di incolpazione, esso non è autonomamente impugnabile davanti al Consiglio nazionale forense; nè a diversa conclusione può giungersi alla luce dell’art. 111 Cost., poichè l’immediato intervento di un giudice terzo si traduce in un inevitabile aggravio dei tempi del procedimento amministrativo davanti al Consiglio dell’ordine territoriale, con lesione anche del principio di cui all’art. 97 Cost. (Principio di diritto enunciato nell’interesse della legge, ai sensi dell’art. 363 c.p.c.).

Peraltro l’apertura di procedimento disciplinare a carico di avvocato non costituisce neppure atto impugnabile innanzi al giudice amministrativo.

Infatti "oltre a non essere impugnabile innanzi al Consiglio Nazionale Forense, l’atto di avvio del procedimento disciplinare a carico di un avvocato non risulta neppure soggetto ad impugnazione innanzi al giudice amministrativo, in ragione sia della sua natura di atto amministrativo endoprocedimentale, come tale privo di rilevanza esterna, sia della necessità  di salvaguardare il principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge, che, da un lato, vuole impugnabile innanzi al predetto C.N.F. unicamente il provvedimento emesso dal locale Consiglio dell’Ordine, nonchè, dall’altro, assoggetta le decisioni di quest’ultimo al ricorso innanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, ex art. 56, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36" (Cass. Sez. U., 5 luglio 2013, n. 16884).

Peraltro nulla viene decisivamente addotto dalla parte ricorrente al fine di confutare, in punto di diritto, i suddetti giù  affermati e qui ribaditi principi e, quindi, l’esattezza della decisione gravata che di tali principi ha fatto corretta applicazione.

Nè parte ricorrente espone valide ragioni atte ad indurre un mutamento dei principi stessi.

Al riguardo va ribadito il principio per cui spetta alla parte ricorrente l’onere (nella fattispecie non adempiuto) di svolgere "specifiche argomentazioni intese a dimostrare come e perchè determinate affermazioni contenute nella sentenza gravata siano in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità " con onere a carico della medesima parte di dover "dedurre, a pena di inammissibilità , non solo la puntuale indicazione delle norme asseritamente violate, ma anche la specifica illustrazione di argomentazioni intese motivatamente a dimostrare in qual modo determinate affermazioni della sentenza gravata debbano ritenersi in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla dottrina e dalla prevalente giurisprudenza di legittimità " (Cass. civ., Sez. 6^- Quinta, 16 gennaio 2015, n. 635).

6.1- Gli esposti cinque motivi non sono, quindi, ammissibili.

7.- Con il sesto motivo del ricorso si deduce il vizio di violazione di legge (art. 132 c.p.c., comma 3) eccependo la nullità  della sentenza per "omessa sottoscrizione" del Presidente e del Segretario.

Il motivo è del tutto destituito di fondamento.

7.1- La sentenza di cui si deduce la nullità  è, infatti, una copia conforme del documento originale con attestazione, neppure contestata nella sua veridicità , della apposizione delle firme da parte del Presidente e del Segretario del collegio giudicante.

7.2- Il motivo, in quanto infondato, va, dunque, respinto.

8.- Il ricorso deve, pertanto, essere rigettato.

9.- In accoglimento dell’apposita istanza svolta dalla ricorrente va disposto l’oscuramento dei dati D.Lgs. n. 101 del 2018, ex art. 52.

Tanto in considerazione del fatto che il procedimento disciplinare risulta avviato, ma non concluso.

10.- Sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso ed, in accoglimento della istanza di cui in atti, dispone l’oscuramento D.Lgs. n. 101 del 2018, ex art. 52, e, quindi, l’omessa indicazione delle generalità  e degli altri dati identificativi dell’interessata riportati in sentenza.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, si dà  atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 4 dicembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 12 febbraio 2019.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 14/2/2019 n.4133 proviene da Giustamm.

Avvocatura: Numerose ed autorevoli pronunce si susseguono sul tema della professione forense.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 22/11/2018 n.2 proviene da Giustamm.

Pres. De Michele/ Est. Blanda

Sulla questione di legittimità costituzionale della norma che dispone l’accesso alle magistrature superiori

Avvocati – – Disparità trattamento – Per l’accesso all’albo degli avvocati patrocinanti dinanzi alle magistrature superiori – Avvocati abilitati in Italia – Avvocati stabiliti – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza e non manifesta infondatezza – In relazione all’art. 3, Cost.

E’ rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3, secondo comma, della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22, comma secondo, della legge n. 247 del 2012, con riguardo all’introduzione, a parità di condizioni, di un difforme (e deteriore) trattamento per gli Avvocati che si sono abilitati in Italia, che non possono più accedere all’Albo per il mero decorso di dodici anni di esercizio professionale (come era sotto la vigenza dell’art. 33 del R.D. n. 1578 del 1933, modificato dall’art. 4 della legge n. 27 del 1997) rispetto agli Avvocati stabiliti, per i quali l’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001 conserva tale possibilità.

N. 12856/2016 REG.PROV.COLL.

N. 02415/2016 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2415 del 2016, proposto da:

Roberta Barbieri, Barbara Bari, Corrado Benigni, Giovanni Bertino, Giammaria Bonfiglio, Paolo Botteon, Paola Borghi, Jean Battista Carminati, Valentina Carminati, Davide Ceruti, Michele Cesari, Bruna Civardi, Nicola Colli, Francesco De Marini, Gessica Franzoni, Giovanni Frosio, Chiara Gaio, Giacomo Gozzini, Omarmassimo Hegazi, Cristina Maccari, Ruben Marioni, Fabio Marongiu, Paolo Moretti, Giulio Musci, Ottaviano Mussumeci, Marco Nossa, Stefano Rossi, Fabio Savoldi, Irene Sirtoli, Andrea Temporin, Ernesto Nicola Tucci, Simone Tangorra e Daniele Zucchinali, rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe La Rosa C.F. LRSGPP82H28H163G, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del Tar Lazio in Roma, via Flaminia, 189;

contro

Il Consiglio Nazionale Forense (CNF), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino C.F. SNNMRA38E03H501M, Giuseppe Morbidelli C.F. MRBGPP44S16A390N e Giuseppe Colavitti C.F. CLVGPP70L27B354I, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, v.le Parioli, 180; 
il Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Fondazione Scuola Superiore dell’Avvocatura – Sezione Scuola Superiore dell’Avvocatura per Cassazionisti non costituita in giudizio; 

per l’annullamento

– del Regolamento del Consiglio Nazionale Forense n. 1 del 20 novembre 2015 di cui all’art. 22 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 sui corsi per l’iscrizione all’ “Albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori”, pubblicato sul sito istituzionale del Consiglio Nazionale Forense a decorrere dal 14 dicembre 2015;

– di tutti gli atti connessi, preordinati e conseguenti, comunque lesivi dei diritti e degli interessi degli odierni ricorrenti, tra cui, in particolare, del provvedimento CNF AMM05/01/16.024482U del 12 gennaio 2016, recante “Bando per l’ammissione al corso propedeutico all’iscrizione nell’Albo speciale per il patrocinio dinanzi alle Giurisdizioni superiori, ai sensi dell’art. 22, comma 2, della Legge 31 dicembre 2012, n. 247”, pubblicato sulla GURI 4° serie Concorsi ed esami n. 4, in data dal 12 gennaio 2016;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio Nazionale Forense (Cnf) e di Ministero della Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

I ricorrenti sono iscritti all’Albo degli avvocati, ma non sono iscritti all’Albo speciale per il patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori.

L’art. 221 della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (“Riforma della professione forense”) ha modificato il previgente sistema per il patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, introducendo due alternative per acquisire l’abilitazione al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori: sostenere l’esame previsto dall’art. 4, comma 3, della legge 1003/1936, decorsi cinque anni dall’iscrizione all’Albo professionale; oppure, decorsi otto anni di iscrizione all’Albo la frequenza di un corso svolto dalla Scuola superiore dell’avvocatura e superamento dell’esame finale.

Il CNF, quindi, ha adottato il regolamento in esame, che ha abrogato e sostituito il precedente regolamento, emanato il 16 luglio 2014, che prevede:

– il possesso di requisiti di natura soggettiva, tra cui, ad esempio, non aver riportato nei tre anni precedenti sanzioni disciplinari definitive, non essere oggetto, al momento di presentazione della domanda di accesso al corso, di sospensione cautelare ed, infine, aver patrocinato nei quattro anni precedenti venti giudizi dinnanzi alla Corte di Appello penale o dinnanzi alle giurisdizioni amministrative, tributarie e contabili o dieci giudizi avanti la Corte di Appello civile;

– una prova di accesso preselettiva da svolgersi in unica data a Roma, consistente in un test a risposta multipla, comprendente 36 domande complessive;

– la frequenza di un corso di 100 ore con sede a Roma;

– il superamento di una prova scritta finale, consistente nella redazione, a scelta del candidato, di un ricorso per Cassazione in materia civile o penale o di un atto di appello al Consiglio di Stato.

La legge n. 247/2012 ha introdotto un regime transitorio a favore di coloro che, entro i tre anni dall’entrata in vigore della riforma della professione forense, maturassero i requisiti richiesti dalla precedente normativa (12 anni di anzianità). Per questi ultimi il legislatore ha previsto comunque la possibilità di iscriversi all’Albo delle giurisdizioni superiori in applicazione della precedente disciplina.

Avverso il regolamento in esame hanno, quindi, proposto ricorso gli istanti deducendo i seguenti motivi:

1) Disapplicazione e/o incostituzionalità dell’art. 22 della legge n. 247/2012, per violazione dell’art. 3 Cost., dell’art. 41 Cost., degli artt. 10, 11 e 117, comma 1, Cost. e, per il loro tramite, dei principi di cui all’art. 101 del TFUE, degli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, in relazione al divieto di non discriminazione. Violazione del principio di parità di trattamento e non discriminazione a contrario di cui all’art. 53 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.

Illegittimità derivata e/o conseguente nullità dell’atto gravato.

L’art. 22 della legga 247/2012 violerebbe le norme indicate in rubrica.

In particolare, la direttiva europea 16 febbraio 1998, n. 5, relativa all’esercizio stabile e continuativo della professione forense in uno Stato membro diverso rispetto a quello nel quale sia stato acquisito il relativo titolo di abilitazione, garantirebbe al professionista migrante l’accesso all’attività forense nello Stato membro ospitante.

Tale direttiva 98/5 è stata recepita nel nostro ordinamento con il d.lgs. 2 febbraio 2001, n. 96, la quale, riconoscendo il titolo professionale conseguito in un altro Stato membro, all’art. 8 ha previsto che “nell’esercizio delle attività relative alla rappresentanza, assistenza e difesa nei giudizi civili, penali ed amministrativi, nonché nei procedimenti disciplinari nei quali è necessaria la nomina di un difensore, l’avvocato stabilito deve agire di intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione con il titolo di avvocato”.

L’art. 9, comma 2, del d.lgs. 96/2001 prevede la possibilità per i professionisti europei di iscriversi all’Albo speciale per il patrocinio avanti alle giurisdizioni superiori, previa dimostrazione “di avere esercitato la professione di avvocato per almeno dodici anni in uno o più degli Stati membri, tenuto conto anche dell’attività professionale eventualmente svolta in Italia”.

Una volta iscritto all’albo speciale per le giurisdizioni superiori, dunque, lo straniero che intenda patrocinare dinnanzi alla Corte di Cassazione e altre Supreme giurisdizioni può farlo previa intesa con un avvocato abilitato al patrocinio avanti a dette giurisdizioni (comma 1).

In tal modo la legge n. 247/2012 avrebbe determinato una discriminazione “a contrario” nei confronti degli avvocati italiani, a cui è preclusa la possibilità di iscriversi all’Albo speciale a seguito del dodicennio di attività.

Né tale discriminazione sarebbe superata dalla circostanza che l’art. 9 richiede l’intesa con un avvocato abilitato a esercitare davanti alle giurisdizioni superiori.

Quindi dopo dodici anni di attività professionale (esercitata anche interamente in Italia), l’avvocato stabilito può iscriversi presso l’Albo speciale fregiandosi del relativo titolo; mentre, all’avvocato italiano è sempre preclusa tale facoltà, dovendo, invece, sostenere un iter formativo con relativo esame finale, al fine di potersi iscrivere nell’Albo speciale.

Il regolamento violerebbe l’art. 3 Cost., nonché per il tramite degli arti. 10, 11, e 117, comma 1, e le disposizioni introdotte a livello europeo dagli arti. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Infatti, l’art. 22 1. 247/2012 nel prevedere la necessità di sostenere un esame quale unica modalità di accesso all’Albo speciale, determinerebbe una discriminazione a danno del cittadino abilitato in Italia, a favore dell’avvocato stabilito.

Il regolamento contrasterebbe anche con i principi di cui agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, i quali – con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona – hanno lo stesso effetto giuridico vincolante dei Trattati europei.

Il regolamento dovrebbe, in subordine, essere disapplicato ai sensi del l’art. 53 della 1. 24 dicembre 2012, n. 234, in quanto, in vigenza dell’art. 9 d.lgs. 96/2001 (che attua la citata direttiva europea 98/5), l’art. 22 1. 247/2012 avrebbe determinato nei confronti degli avvocati abilitati in Italia “effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento garantiti nell’ordinamento italiano ai cittadini dell’Unione europea”;

2) Incostituzionalità dell’art. 22 1. 247/2012, per violazione dell’art. 3 Cost., del principio del legittimo affidamento “rafforzato” dall’esistenza di un rapporto amministrativo fondato sull’abilitazione già rilasciata. Illegittimità derivata.

L’art. 22 della 1. 247/2012, avrebbe violato altresì l’art. 3 della Cost., ledendo il legittimo affidamento “rafforzato” dall’esistenza di un rapporto amministrativo fondato sull’abilitazione già rilasciata.

L’art. 22, in particolare, avrebbe modificato il regime previgente relativo alla iscrizione presso l’Albo speciale, incidendo sulla posizione degli avvocati già abilitati al momento della sua entrata in vigore, determinando un effetto retroattivo.

Il regime transitorio introdotto dal legislatore avrebbe generato effetti distorsivi sul mercato creando un grave pregiudizio a coloro che erano già iscritti all’Albo professionale e che si accingevano ad acquisire il titolo per patrocinare dinnanzi alle giurisdizioni superiori.

3) Incostituzionalità dell’art. 22 della legge 247/2012 per violazione dell’art. 33, comma 5, e dell’art. 41 Cost., per illogicità e irragionevolezza. Illegittimità derivata.

L’art. 22 1. 247/2012 avrebbe introdotto un nuovo, autonomo e diverso, esame di abilitazione per esercitare la professione forense avanti alle giurisdizioni superiori, violando il dato costituzionale, che prescriverebbe un unico esame di abilitazione per esercitare una professione regolamentata.

La doppia abilitazione limiterebbe lo svolgimento della professione in modo irragionevole;

4) Incostituzionalità per violazione e falsa applicazione dell’art. 101 del TFUE, violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., Violazione dell’art. 97 Cost. e dei sottesi principi di imparzialità e buona amministrazione. Illegittimità derivata.

La previsione che affida al CNF per il tramite della Fondazione Scuola Superiore dell’Avvocatura, Sezione Scuola Superiore dell’Avvocatura per Cassazionisti l’organizzazione del corso violerebbe l’art. 101 del TFUE.

Poiché ogni avvocato dovrebbe considerarsi “impresa”, ai fini dell’applicazione delle norme poste a presidio della concorrenza, al CNF sarebbe applicabile la legge n. 287 in materia di tutela della concorrenza.

5) Incostituzionalità per violazione dei principi di imparzialità e trasparenza di cui agli artt. 97 e 98 Cost., nella parte relativa alla previsione dei componenti della Commissione.

Illegittimità derivata.

In attuazione dell’art. 22, comma 2, 1, 247/2012, l’art. 9 del Regolamento prevede che “la Commissione per la verifica di idoneità […] deve essere composta da quindici componenti effettivi e quindici supplenti, scelti tra membri del Consiglio Nazionale Forense, avvocati iscritti all’Albo speciale per il patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori, professori universitari di ruolo in materie giuridiche e magistrati addetti alla corte di cassazione o magistrati del Consiglio di Stato”.

I membri provenienti dal CNF e gli avvocati iscritti all’Albo speciale per il patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori sarebbero sovrapponibili, in quanto secondo l’art. 38 della I. 247/2012 “sono eleggibili al CNF gli iscritti all’Albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori”.

La quota della commissione riservata ai “professori universitari di ruolo in materie giuridiche” non limita la partecipazione ai docenti a tempo pieno, consentendo la partecipazione anche di coloro che svolgono la docenza a tempo parziale. Da quanto sopra consegue che la maggior parte dei componenti della Commissione sarebbe iscritta all’Albo delle giurisdizioni superiori;

6) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 21 e 22, comma 2, della legge 247/2012. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà nonché violazione del principio di parità di trattamento. Nullità e/o Illegittimità originaria

L’art. 4, comma 2, lett. d) del regolamento impugnato prescrive che gli interessati debbano dimostrare di “aver svolto effettivamente la professione forense” in base ai criteri, tra loro alternativi, stabiliti dal successivo comma 3.

L’art. 22, comma 2, della 1. 247/2012 prevede quale unico requisito di accesso alla scuola l’iscrizione all’albo di otto anni, demandando al regolamento la facoltà di individuare meri “criteri e modalità di selezione per l’accesso”.

Tuttavia, il CNF avrebbe individuato un ulteriore requisito soggettivo di accesso, non ammissibile in ragione delle richiamate indicazioni normative.

L’art. 21, comma 1, della 1. 247/2012, dopo avere stabilito che la permanenza dell’iscrizione all’albo necessità dell’accertamento circa l’effettività nell’esercizio della professione, prevede che “le modalità di accertamento dell’esercizio effettivo, continuativo, abituale e prevalente della professione […] sono disciplinate con regolamento ai sensi all’art. 1”, quindi “adottato con decreto del Ministro della Giustizia”.

Tuttavia il CNF, con la norma regolamentare impugnata, avrebbe introdotto un requisito non previsto dalla legge (effettività della professione) esercitando un potere che la legge attribuisce al Ministero;

7) Eccesso di potere per sviamento, illogicità e irragionevolezza, nella parte in cui si prevede che per il superamento della prova (preselettiva) è necessario rispondere correttamente ad almeno due terzi delle domande.

Illegittimità originaria

La previsione di un test di accesso preliminare per poter accedere al corso organizzato dalla Fondazione Scuola Superiore dell’Avvocatura, sarebbe illegittima.

Il CNF ed il Ministero della Giustizia si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso con le rispettive memorie.

In particolare, il CNF ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione al gravame in capo alle Associazioni ed ai singoli ricorrenti e per mancata evocazione in giudizio degli Avvocati iscritti al Corso, nonché la infondatezza dell’impugnazione nel merito.

I ricorrenti hanno replicato con memoria e hanno depositato documenti.

All’udienza del 5 ottobre 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. Il Collegio, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, intende sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012, secondo cui:

“L’iscrizione può essere richiesta anche da chi, avendo maturato una anzianità di iscrizione all’albo di otto anni, successivamente abbia lodevolmente e proficuamente frequentato la Scuola superiore dell’avvocatura, istituita e disciplinata con regolamento dal CNF. Il regolamento può prevedere specifici criteri e modalità di selezione per l’accesso e per la verifica finale di idoneità. La verifica finale di idoneità è eseguita da una commissione d’esame designata dal CNF e composta da suoi membri, avvocati, professori universitari e magistrati addetti alla Corte di cassazione”.

La questione sarà sollevata nei termini che si chiariranno di seguito.

2. A proposito della rilevanza della questione nel presente giudizio, il Collegio osserva quanto segue.

2.1 Innanzitutto, il ricorso in esame è destinato a pervenire ad una decisione di merito, in quanto deve ritenersi infondata le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa del CNF, che deduce, a tale fine: a) il difetto di contraddittorio con la categoria degli avvocati, o, almeno, con tutti gli Avvocati che stanno già svolgendo il corso per accedere all’abilitazione al patrocinio davanti alle Giurisdizioni Superiori; b) l’assenza della legittimazione ad impugnare il regolamento adottato dal Consiglio Nazione Forense, in quanto in tal senso non sarebbe sufficiente la mera iscrizione all’albo professionale, essendo necessario comunque un interesse meritevole di tutela, che non potrebbe essere identificato nella aspettativa di essere iscritti all’albo dei cassazionisti senza dover frequentare il corso e sostenere le prove di abilitazione.

2.1.1) Non sussiste l’eccepito difetto di contraddittorio con gli Avvocati che, anch’essi privi della detta anzianità dodicennale alla data del 2 febbraio 2017, hanno già intrapreso il percorso disciplinato dall’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012 e dai provvedimenti impugnati.

E’ infatti evidente che tali soggetti non rivestono una posizione sostanziale di controinteresse verso l’annullamento di tali atti, in quanto, innanzitutto, il risultato cui tutti gli Avvocati attualmente non iscritti all’Albo per i cassazionisti tendono è, ovviamente, il medesimo, ovvero l’iscrizione in detto Albo, senza che a tale fine possa rilevare il percorso attraverso il quale tale iscrizione viene ottenuta.

Inoltre, l’eventuale interruzione del percorso intrapreso da quegli Avvocati che debbano ottenere il titolo in questione attraverso la frequenza dei corsi di cui parla l’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012, lungi dall’incidere negativamente sulla sfera giuridica di questi ultimi, rappresenterebbe anzi, per costoro, un vantaggio, in quanto consentirebbe loro (previa l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma primaria di riferimento), di ottenere il medesimo titolo con il mero decorso del tempo, come chiedono, in ultima analisi, di fare i ricorrenti.

In definitiva, la posizione dei ricorrenti e quella degli Avvocati che hanno intrapreso i corsi in questione assumono la consistenza del co-interesse.

2.1.2) In relazione al secondo dei profili sollevati occorre evidenziare che gli Avvocati ricorrenti, nominati nell’epigrafe del ricorso, hanno depositato a corredo dell’impugnazione copia degli estrati dal sito internet del CNF da cui si evince la posizione dei ricorrenti circa l’iscrizione all’albo degli avvocati, documenti di cui il CNF non ha contestato la valenza probatoria dello status di Avvocato iscritto all’Albo di ognuno dei detti ricorrenti.

Dai detti documenti di riconoscimento si evince che, tra i ricorrenti, l’iscrizione all’Albo dell’Avvocato di maggiore anzianità risale al 10 febbraio 2004, mentre quella dell’Avvocato con la anzianità minore risale al 2014; ne consegue che i ricorrenti, al momento della proposizione del gravame (spedito a notifica il 1 marzo 2016) non potevano avere maturato l’anzianità necessaria a richiedere l’iscrizione all’Albo dei patrocinanti davanti alle Giurisdizioni superiori per anzianità, pari a dodici anni come prescriveva l’art. 4, comma 1, della legge n. 27 del 1997, e come l’art. 22, comma 4, della legge n. 247 del 2012 ancora consente a coloro che abbiano maturato i requisiti entro quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge sul nuovo ordinamento forense.

Tale, accertata, qualità, radica la legittimazione ad impugnare il Regolamento del CNF che disciplina i corsi per l’iscrizione all’Albo speciale per il patrocinio davanti alle Giurisdizioni Superiori (ed il conseguente bando) emesso ai sensi dell’art. 22 della legge n. 247 del 2012, atteso che conferisce ai detti professionisti una posizione differenziata e qualificata sia verso i non iscritti ad Albi Forensi, che verso gli iscritti che, al momento della proposizione del gravame, avevano già maturato tale anzianità.

Neppure può dubitarsi di tale legittimazione, né, comunque, della ammissibilità del ricorso, in ragione del fatto che alcuni tra i ricorrenti matureranno la detta anzianità di dodici anni entro il 2 febbraio 2017 (scadenza del quarto anno dalla entrata in vigore della legge n. 247 del 2012): è infatti evidente che, se tale evenienza potrebbe riguardare quei ricorrenti la cui iscrizione sia più risalente nel tempo, così non può dirsi per alcuni degli Avvocati in questione, la cui iscrizione all’Albo data oltre il 2 febbraio 2005 (e si tratta della maggior parte dei ricorrenti).

Per quanto appena detto, risalta con evidenza anche l’interesse ad ottenere un annullamento dei detti bando e Regolamento in capo ai medesimi Avvocati, la cui unica possibilità di accesso all’Albo dei cassazionisti è data non più dalla anzianità dodicennale (e, quindi, dal mero decorso del tempo), bensì esclusivamente dalle modalità indicate nell’art. 22 della legge n. 247 del 2012 (ovvero dall’iscrizione da almeno cinque anni e dal superamento dell’esame disciplinato dalla legge 28 maggio 1936, n. 1003, e dal regio decreto 9 luglio 1936, n. 1482), oppure, in alternativa, da quelle prescritte dal secondo coma della norma, ossia dall’avere “lodevolmente e proficuamente frequentato la Scuola superiore dell’avvocatura, istituita e disciplinata con regolamento dal CNF”.

Naturalmente, per giungere a tale esito, è necessario che venga rimossa dall’ordinamento giuridico la norma che questo TAR sospetta di incostituzionalità, ossia l’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012, che fonda il potere del CNF di emanare il Regolamento ed il bando di cui qui si chiede l’annullamento.

2.2) Tanto premesso, il Collegio ritiene che la questione cui si possa ascrivere la non manifesta infondatezza da parte di questo TAR sia quella che i ricorrenti chiedono di sollevare con il primo motivo, nella quale denunziano, quanto alla possibilità di accedere all’Albo dei Cassazionisti, la disparità di trattamento che la disciplina dell’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012 recherebbe per gli Avvocati formatisi in Italia, rispetto agli Avvocati stabiliti di cui tratta l’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001, per i quali l’iscrizione nella relativa sezione speciale dell’albo è (ancora) subordinata alla dimostrazione “di avere esercitato la professione di avvocato per almeno dodici anni in uno o più degli Stati membri, tenuto conto anche dell’attività professionale eventualmente svolta in Italia”.

La rilevanza di tale questione nel presente giudizio è del tutto evidente, ed è palesata dalla stessa costruzione della censura, con cui i ricorrenti denunziano “direttamente” la norma sospettata di incostituzionalità, la quale, per il tramite dei provvedimenti impugnabili davanti al Giudice Amministrativo in questo giudizio, sarebbe, in tesi, foriera di disparità di trattamento rispetto agli Avvocati stabiliti in Italia, per i quali già l’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001 prevedeva (ed ancora prevede) la possibilità di iscrizione all’Albo dei patrocinanti davanti alle Giurisdizioni Superiori dopo il mero decorso di dodici anni di professione.

Osserva il Collegio che il motivo con cui i ricorrenti denunziano la disparità di trattamento tra Avvocati ed Avvocati stabiliti rispetto all’iscrizione all’Albo dei Patrocinanti davanti alle Giurisdizioni Superiori, alla luce di quanto dispone l’art. 22, comma 2, che prevede proprio il percorso conformato dagli atti gravati, dovrebbe essere respinto, dal momento che tale differenza risulta positivamente esistente nell’ordinamento.

Invece, senza la norma sospettata di incostituzionalità, i provvedimenti impugnati risulterebbero privi di base legislativa, e, soprattutto, l’oggettiva differenza fra le due strade che conducono Avvocati ed Avvocati stabiliti all’iscrizione all’Albo in questione non sarebbe giustificata dal diritto positivo; e dunque il motivo in questione sarebbe suscettibile di accoglimento.

3. Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità qui sollevata, il Collegio ritiene che l’art. 22, comma 2, della legge n. 247 del 2012 contrasti con l’art. 3, comma 2, della Costituzione per avere introdotto, a parità di condizioni, un difforme (e deteriore) trattamento per gli Avvocati che si sono abilitati in Italia, che non possono più accedere all’Albo per il mero decorso di dodici anni di esercizio professionale (come era sotto la vigenza dell’art. 33 del R.D. n. 1578 del 1933, modificato dall’art. 4 della legge n. 27 del 1997) rispetto agli Avvocati stabiliti, per i quali l’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001 conserva tale possibilità.

3.1. La comparazione delle due norme evidenzia, di per sé, tale disparità.

Ed invero, mentre l’art. 22, comma 2, prevede che l’esercizio della professione per otto anni sia soltanto il titolo abilitante per accedere alla prova selettiva che, se superata, dà ingresso ai Corsi organizzati dal CNF tramite la Scuola Superiore dell’Avvocatura (oggetto del Regolamento e del bando impugnati), che si concludono con una verifica finale (il cui esito negativo preclude l’iscrizione), invece l’art. 9, comma 2, del decreto legislativo n. 96 del 2001 prevede:

“Per l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo indicato al comma 1, l’avvocato stabilito deve farne domanda al Consiglio nazionale forense e dimostrare di avere esercitato la professione di avvocato per almeno dodici anni in uno o più degli Stati membri, tenuto conto anche dell’attività professionale eventualmente svolta in Italia. Alle deliberazioni del Consiglio nazionale forense in materia di iscrizione e cancellazione dalla sezione speciale dell’albo si applica la disposizione di cui all’art. 35 del regio decreto-legge n. 1578 del 1933, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 36 del 1934, e successive modificazioni”.

Al riguardo occorre innanzitutto osservare che (diversamente da quanto sostiene il CNF) la norma da sospettare di incostituzionalità (ma nei giudizi in cui essa ha rilevanza, e dunque non nel presente) non può essere tale art. 9, in quanto esso è stata dettata nell’ambito della “Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale”, ed è quindi ispirato alla tutela dei principi comunitari di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (artt. 49 e 56 TFUE), alla cui osservanza la repubblica è tenuta (anche) dall’art. 117, I comma, della Costituzione.

Dunque, la previsione, per gli Avvocati stabiliti, di un accesso alla professione di Avvocato cassazionista per il mero decorso del tempo nell’esercizio professionale, ovvero senza (altri) ostacoli che il decorso di dodici anni, è stata ritenuta dal legislatore nazionale necessaria e ragionevole misura di attuazione di inderogabili principi comunitari.

Risalta evidente che tale scelta normativa è stata indirizzata dalla circostanza per cui, all’atto di entrata in vigore del decreto legislativo n. 96 del 2001, anche per gli Avvocati abilitati in Italia (oltre che a seguito di esame di Stato) il combinato disposto tra gli articoli 33 del RD n. 1578 del 1933 e l’art. 4 della legge n. 27 del 97 prevedevano la possibile iscrizione all’Albo in questione dopo il semplice decorso di dodici anni di professione.

L’art. 9 in questione, allora, palesandosi a contenuto, per così dire, necessitato (dal divieto di porre ostacoli alla libertà di stabilimento in Italia verso professionisti abilitati in altri Stati membri dell’UE), non può che costituire il necessario metro di comparazione rispetto al trattamento che la norma qui sospettata di incostituzionalità riserva, invece, agli Avvocati formatisi ed abilitatisi in Italia.

E’ allora agevole osservare (ad avviso del Collegio remittente) che non risponde a ragionevolezza la differenza con tale (necessitata) disciplina, quella, invero più onerosa, prevista per gli Avvocati non stabiliti, ma formatisi in Italia, per i quali il mero decorso di dodici anni nell’esercizio della professione non costituisce (più) requisito sufficiente all’iscrizione nel citato Albo.

Dopo l’entrata in vigore dell’art. 22, comma 2, della nuova legge professionale forense, infatti, l’ingresso tra gli Avvocati Cassazionisti – ora sottratto al mero fatto storico dell’esercizio professionale per dodici anni (come lo era per l’art. 33 del passato Ordinamento forense) – risulta una mera eventualità.

Questa disparità di trattamento risalta con maggiore evidenza ove si pensi che gli appartenenti ad entrambe le categorie di professionisti (Avvocati ed Avvocati stabiliti) possono svolgere la rispettiva attività professionale nel medesimo ambito territoriale, e, dunque, verso la medesima clientela potenziale.

Tuttavia, come ha insegnato a più riprese la Corte Costituzionale (cfr. ad esempio sentenze n. 209/2010 e 397/1994), il principio generale di ragionevolezza comporta il divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento e la coerenza dell’ordinamento giuridico.

3.2 Il Collegio ritiene, inoltre, che, proprio perché l’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001 deriva dall’attuazione di obblighi comunitari postulata dall’art. 117, comma 1, della Costituzione, non sia possibile una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 22, comma 2, della nuova legge sull’ordinamento forense, che, rispetto al primo, istituisce una notevole e gravosa serie di condizioni per gli Avvocati abilitati in Italia.

In altri termini, se, per alcuni professionisti, l’iscrizione all’Albo dopo dodici anni di professione (e non altro) deve essere ritenuta, per le anzidette ragioni, conforme a Costituzione, allora non è possibile scorgere tale compatibilità nei confronti di una disciplina che comporti, per altri professionisti che operano nel medesimo campo e nel medesimo mercato dei primi, l’incertezza e –comunque- il notevole aggravio legati ad un esame di ammissione al Corso di cui all’art. 22; alla frequenza del medesimo; ed infine alla positiva valutazione finale a seguito di esame.

Tanto più, che il mero decorso di dodici anni di esercizio professionale ai fini dell’iscrizione era il medesimo requisito richiesto, sino al 2012, agli Avvocati (non stabiliti).

3.3 Né può affermarsi fondatamente che una differenza tra le due categorie, tale da escludere la disparità di trattamento, possa essere rinvenuta in quanto dispongono l’art. 8 ed il primo comma dell’art. 9 del decreto legislativo n. 96 del 2001, per cui l’avvocato stabilito deve agire di intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione con il titolo di avvocato, il quale assicura i rapporti con l’autorità adita o procedente e nei confronti della medesima è responsabile dell’osservanza dei doveri imposti dalle norme vigenti ai difensori.

E’ invero del tutto evidente che, ove non la si voglia ritenere un requisito solo di carattere formale, l’intesa con un professionista abilitato ad esercitare la professione di Avvocato davanti alle Giurisdizioni Superiori si risolve in un rapporto lasciato alla autonomia negoziale ed alla libera contrattazione tra due professionisti, di cui la norma di riferimento non prevede né il contenuto tipico (che, quindi, bene potrebbe tendere all’equilibrio sinallagmatico mediante la previsione di pattuizioni che compensino l’Avvocato italiano della responsabilità che egli assume), e neppure il naturale carattere oneroso; e che, quindi, non può di certo essere comparabile con l’aleatorietà insita nel regime posto dall’art. 22, comma 2, più volte ricordato.

4. In conclusione, la norma indicata contrasta, per le ragioni di cui in motivazione, con l’articolo 3 della Costituzione.

Posta la sua rilevanza nel presente giudizio, quest’ultimo deve essere sospeso, e deve essere ordinata la trasmissione dei relativi atti alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Terza, riservata ogni ulteriore statuizione in rito, sul merito e sulle spese, visti gli articoli 34 della Costituzione, 1 della legge Cost. n. 1/1948 e 23 della legge n. 87/1953:

1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3, secondo comma, della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 22, comma secondo, della legge n. 247 del 2012, con riguardo ai profili specificati in motivazione;

2) dispone la sospensione del presente giudizio;

3) ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;

4) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 5 ottobre 2016 e 2 novembre 2016,

con l’intervento dei magistrati:

Gabriella De Michele, Presidente

Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore

Achille Sinatra, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza – 29/12/2016 n.12856 proviene da Giustamm.

Pres. Rovelli – Rel. Di Iasi

Non è necessario il requisito della condotta “specchiatissima e illibata” per l’iscrizione degli “Abogados” nell’Albo degli avvocati comunitari stabiliti.

Professioni – Avvocato – Avvocati comunitari stabiliti – Iscrizione albo speciale – Requisiti – Condotta specchiatissima e illibata – Irrilevanza – Ragioni.
 

In base alla normativa comunitaria volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale, l’iscrizione nella sezione speciale dell’Albo degli avvocati comunitari stabiliti è, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della direttiva 98/5/Ce e dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 96 del 2001, subordinata alla sola condizione della documentazione dell’iscrizione presso la corrispondente Autorità di altro Stato membro. Ne consegue che in sede di iscrizione il Consiglio dell’ordine degli avvocati non può opporre la mancanza di diversi requisiti – condotta specchiatissima e illibata (art. 17 r.d.l. n. 1578 del 1933), ovvero, della condotta irreprensibile (art. 17 della legge n. 247 del 2012) – prescritti dall’ordinamento forense nazionale, salvo il caso in cui la condotta del richiedente possa essere qualificata come abuso del diritto.
 

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Sentenza – 4/3/2016 n.4252 proviene da Giustamm.