1. Premessa generale. – 2. La revoca delle autorizzazioni di polizia. – 3. Il provvedimento di revoca adottato dal Questore. – 4. Il provvedimento di revoca ex art. 100 t.u.l.p.s.: profili ricostruttivi. – 5. (segue): presupposti e caratteristiche. – 6. Brevi considerazioni conclusive su principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza.

1. Premessa generale
Le riflessioni sul provvedimento di revoca adottato dal Questore presuppongono una preliminare analisi del quadro normativo di riferimento che si rivela indispensabile per comprendere il fondamento giuridico ed i tratti peculiari dell’istituto che ci si propone di approfondire.[1]
L’avvertita esigenza di partire da una impostazione di carattere generale, tuttavia, nasce dalla convinzione che l’aspetto delle politiche di sicurezza presenti notevoli implicazioni con differenti profili amministrativi investendo anche le questioni giuridiche che ruotano attorno al tema della forma di Stato[2].
I soggetti titolari della funzione di pubblica sicurezza si trovano ad operare in un contesto ordinamentale radicalmente mutato principalmente per effetto delle riforme sopraggiunte negli ultimi decenni[3] che, ridisegnando l’impianto teorico su cui si erge l’attuale sistema giuridico, hanno al contempo innovato la fisionomia dell’agere amministrativo[4].
In particolare è noto come, a seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, il ruolo degli enti locali ne sia uscito notevolmente rinvigorito non soltanto sul piano normativo, ma anche sul fronte amministrativo con la conseguente erosione dello spazio originariamente riservato alla sovranità statale.[5]
Tale circostanza assume non poco rilievo laddove si consideri che tradizionalmente la finalità di conservazione dello Stato attinente all’ordine interno si identificava a pieno titolo con lo scopo prioritario al cui conseguimento doveva protendere la “pubblica sicurezza”[6].
In ragione di ciò, le funzioni connesse a tale ambito venivano ritenute proprie dello Stato, ferma restando la possibilità che esse potessero essere espletate dagli enti territoriali od anche da privati sotto la vigilanza delle autorità statali[7].
La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà (specialmente nella sua accezione verticale) ha, in realtà, ulteriormente sottolineato la naturale attitudine degli enti locali a percepire ed interpretare in maniera diretta ed immediata le esigenze (anche di sicurezza) manifestate dai territori di cui essi sono espressione[8].
Il progressivo “ribaltamento fra centro e periferia” incoraggiato dal definitivo assestamento del concetto di “sovranità condivisa” fra i diversi soggetti politici ripropone, però, anche in materia di pubblica sicurezza, l’antico dilemma fra logiche di uniformità, legate alla necessità di garantire l’unità della Repubblica, ed esigenze di differenziazione, riconducibili all’affermazione del principio autonomistico sancito a livello costituzionale.[9]
Dalla superiore considerazione consegue che proprio il settore della sicurezza pubblica, in modo forse più evidente che altri, richiede non solo una più intensa trasparenza nella delimitazione delle competenze attribuite in capo ai soggetti a vario titolo coinvolti, ma anche efficaci forme di cooperazione fra Stato ed amministrazioni regionali e locali, dalla cui attuazione risultino esaltati, anziché sviliti, l’autonomia ed i compiti di ognuno di essi.[10]
Una indagine di tal guisa, unitamente alla progressiva dissoluzione dei dubbi sulla distinzione fra le funzioni di polizia amministrativa[11] e di polizia di sicurezza[12], nonché fra i concetti di sicurezza pubblica[13] e quella di sicurezza urbana[14], si rivela decisiva al fine di chiarire la natura giuridica dell’istituto oggetto di analisi, consentendo di individuare quegli elementi idonei a metterne in evidenza eventuali profili di “specialità” rispetto al genus disciplinato dalla legge n. 7 agosto 1990 n. 241.[15]
Sul piano metodologico, tale premessa appare opportuna nel tentativo di comprendere se ed in quali termini il potere di adozione dei provvedimenti in questione possa ritenersi saldamente radicato in capo al Questore nonostante sia stato avviato da tempo il processo di trasferimento dei compiti di polizia amministrativa alle Regioni ed ai Comuni.
Prendendo le mosse da una analisi volta all’approfondimento della nozione, dei presupposti e delle caratteristiche del provvedimento di revoca adottato dal Questore, ci si propone quindi di appurare quale sia il ruolo che tale istituto riveste nell’attuale sistema di pubblica sicurezza.

2. La revoca delle autorizzazioni di polizia
La descrizione del dibattito sorto in merito all’individuazione dell’autorità competente a disporre la sospensione e la revoca dei provvedimenti adottati nell’ambito della pubblica sicurezza richiede una (seppure sintetica) analisi della relativa e pertinente disciplina.
Ciò consente, infatti, non solo di percepire con maggiore semplicità la differenza fra i concetti di “polizia amministrativa” e “polizia di pubblica sicurezza”, ma anche di tracciare in modo più deciso il discrimen fra la nozione di “sicurezza urbana” e quella di “sicurezza pubblica”[16].
Com’è noto, una prima disciplina organica in materia si rinviene nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (d’ora innanzi t.u.l.p.s.) adottato con il d.p.r. 18 giugno 1931, n. 773 e nelle norme regolamentari di esecuzione adottate con r.d. 6 maggio 1940, n. 635[17].
Nello specifico, tuttavia, l’individuazione e la puntuale delimitazione dei poteri del Questore in merito alla sospensione ed alla revoca di taluni tipi di provvedimenti implica una “operazione ermeneutica” che mostra sin da un sommario esame la sua difficoltà.
La complessità è da ascrivere principalmente ad un duplice ordine di fattori, il primo dei quali fa leva sulla rilevante circostanza che tali disposizioni normative risalgono ad un periodo antecedente a quello della entrata in vigore della Costituzione.
Tale contingenza, da un lato, ha vincolato l’interprete a verificare principalmente attraverso l’intervento della Corte Costituzionale la compatibilità delle suddette previsioni con la Carta fondamentale[18]; da un altro, ha costretto il Legislatore ad apportare continui aggiustamenti che consentissero al testo normativo originario di essere sempre al passo con i tempi.
A tale rilievo si aggiunga che la stratificazione della normativa, anche di settore, vigente in materia non sempre è stata accompagnata dalla previsione di criteri e principi che agevolassero il coordinamento fra le varie disposizioni e che fossero idonei a circoscrivere in maniera nitida le competenze configurabili in tale ambito.
Il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza dedica diverse disposizioni all’istituto della revoca e fra esse, in particolare, vanno annoverati gli articoli 10 e 11 inseriti nel Capo III sulle autorizzazioni di polizia[19], nonché gli articoli 99 e 100 collocati nel Capo VI sugli esercizi pubblici.
A riguardo è utile chiarire che, a differenza di quanto previsto nell’art. 100 t.u.l.p.s., nelle altre tre norme (ossia 10, 11 e 99) non è fatta menzione del soggetto titolare della competenza ad adottare i provvedimenti di sospensione e di revoca.
A norma di quanto dispone l’art. 10 t.u.l.p.s. le autorizzazioni di polizia possono essere oggetto di sospensione o di revoca in qualsiasi momento nelle ipotesi di abuso della persona autorizzata.
In merito la giurisprudenza amministrativa, anche recentemente, ha avuto modo di osservare che l’autorizzazione di polizia va utilizzata conformemente alle prescrizioni contenute nelle leggi e nelle altre varie fonti sub-primarie. Ne discende, pertanto, che la violazione delle suddette costituisce un uso anomalo e, quindi, un abuso del titolo da sanzionare alla stregua dell’art. 10 t.u.l.p.s.[20]
L’accertamento dell’abuso da parte della persona autorizzata, dunque, assume carattere prodromico rispetto all’adozione del provvedimento di sospensione ovvero di revoca delle autorizzazioni di polizia ex art. 10 t.u.l.p.s.
Vale la pena in questa sede puntualizzare come il concetto di abuso debba essere inteso in senso ampio, includendo anche la violazione da parte del titolare dell’autorizzazione delle prescrizioni e delle regole procedurali prescritte dalla legge o dall’autorità competente che il soggetto interessato è tenuto a rispettare.
La discrezionalità che connota la valutazione dell’autorità in ordine all’abuso accertato[21] ed alla sua eventuale ripetitività[22] non esclude ma anzi, al contrario, impone all’autorità procedente sia di assolvere in modo compiuto l’obbligo motivazionale in ordine alla sussistenza degli elementi sintomatici[23], sia di osservare gli obblighi procedimentali.
Sotto quest’ultimo profilo, specificamente, i procedimenti volti all’emanazione di provvedimenti di revoca o di sospensione delle autorizzazioni di polizia a norma dell’art. 10 t.u.l.p.s. devono essere preceduti dalla rituale comunicazione dell’avvio del procedimento (o, comunque, da una formale contestazione degli addebbiti), che metta in condizione l’interessato di poter offrire attraverso il deposito di memorie il proprio contributo ai fini dell’adozione dell’atto finale.[24]
La ratio di tale previsione è da rinvenire nelle esigenze di cautela amministrativa, prima ancora (o più) che in quelle di natura sanzionatoria a scopo di disincentivazione dei comportamenti non conformi. Non a caso l’adozione di tali provvedimenti deve, comunque, prescindere dallo stato e dall’esito del procedimento penale che pure consegue alla violazione del divieto.[25]
L’art. 11, comma 3, t.u.l.p.s., invece, consente la revoca dell’autorizzazione nel caso in cui il titolare perda i requisiti prescritti dalla legge e prevede, altresì, che la stessa possa essere disposta allorché sopravvengano circostanze che avrebbero “imposto o consentito il diniego” del provvedimento autorizzatorio. Rimane fermo, ovviamente, che l’amministrazione debba dare atto delle ragioni che l’hanno indotta a ritenere che i fatti accertati per tipologia e per modalità di realizzazione siano tali da giustificare la revoca del titolo di polizia.[26] A tal fine occorrerà una valutazione prognostica da parte dell’autorità competente basata su fatti idonei a dimostrare un concreto pericolo per gli interessi tutelati ed assistita da una motivazione particolarmente rigorosa.[27]
Infine, così come stabilito dall’art. 99 t.u.l.p.s. deve essere disposta la revoca nel caso in cui non venga comunicato all’autorità che ha rilasciato la licenza la chiusura dell’esercizio commerciale per un periodo superiore a 30 giorni, ovvero quando esso non venga riaperto una volta decorso il termine di chiusura comunicato[28].

3. Il provvedimento di revoca adottato dal Questore
Considerazioni puntuali merita l’art. 100 t.u.l.p.s. sia perché in esso viene esplicitamente sancito il potere del Questore di sospendere e revocare le licenze concernenti pubblici esercizi; sia in quanto il proliferare della normativa, anche di settore, ha posto continui e “singolari” problemi di coordinamento fra la richiamata disposizione e quelle sopraggiunte.
In particolare, com’è noto, l’art. 100 t.u.l.p.s. attribuisce al Questore la facoltà di sospendere la licenza di un esercizio, oltre che nei casi indicati dalla legge, anche in quelli tassativamente elencati nella stessa norma. Quest’ultima contempla fra le predette ipotesi quelle in cui nell’esercizio relativamente al quale è stata rilasciata la licenza si siano verificati tumulti o gravi disordini; ovvero qualora sia stata accertata la abituale attitudine dello stesso a porsi come ritrovo di persone pregiudicate o pericolose; o, ancora, quando esso costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Alla suddetta autorità viene demandato di disporre la revoca della licenza allorché si ripetano i fatti che ne hanno determinato la sospensione.
Sebbene dal tenore letterale della disposizione non sembrassero emergere particolari problemi ermeneutici, non può sottacersi come la questione interpretativa sulla individuazione del soggetto in capo al quale radicare la competenza ad adottare i provvedimenti di sospensione e di revoca abbia costantemente impegnato la giurisprudenza.
Ciò è avvenuto soprattutto in occasione dell’avvio del percorso normativo volto ad attuare il trasferimento delle funzioni amministrative – incluse quelle afferenti alla polizia amministrativa – dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali. Né il dibattito in merito può reputarsi definitivamente chiuso con la modifica dell’art. 117 Cost. ad opera della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.
Non a caso, perciò, le prime questioni di coordinamento con il t.u.l.p.s. si posero già a seguito dell’emanazione del d.p.r. n. 616 del 24 luglio 1977 il cui art. 19 attribuiva ai Comuni le funzioni amministrative in relazione alla polizia amministrativa locale[29], affidando loro non solo il compito di adottare i relativi e pertinenti provvedimenti autorizzativi, ma anche quello di disporne, su esplicita e motivata richiesta del Prefetto al quale comunque doveva darsene formale comunicazione, la sospensione, l’annullamento o la revoca.[30]
A fronte dell’esplicito conferimento al Sindaco della competenza sul rilascio del provvedimento autorizzatorio, non corrispondeva però una altrettanto espressa prescrizione che fugasse ogni dubbio sulla permanenza in capo al Questore del potere contemplato dall’art. 100 t.u.l.p.s.. Ciò nondimeno l’art. 19 non attribuiva ad altre autorità la competenza ad adottare provvedimenti di sospensione o di revoca.
Nel silenzio della norma, dunque, aveva trovato linfa, quanto meno in prima battuta, l’ipotesi ricostruttiva secondo la quale con l’allocazione in capo ai Comuni delle competenze in materia di polizia amministrativa locale, avrebbe dovuto considerarsi implicitamente superata la previsione di cui all’art. 100 t.u.l.p.s.. Da tale premessa conseguiva la “devoluzione” al Sindaco del potere di disporre la revoca, la sospensione e l’annullamento dei provvedimenti precedentemente rilasciati.
La legge del 25 agosto 1991 n. 287 attraverso la quale veniva aggiornata la normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi, poi, piuttosto che far luce sulla prospettata questione problematica contribuiva a renderne più intricata la trama interpretativa.
Più specificamente essa, allo scopo di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, individuava ulteriori ipotesi di revoca da parte del Sindaco. Inoltre, ai sensi dell’art. 9, comma 3, veniva limitata al termine massimo di 15 giorni la sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall’art. 100 t.u.l.p.s., salvo che particolari esigenze di ordine e sicurezza, comprovate in un provvedimento puntualmente motivato, non rendessero necessaria una durata maggiore.[31]
In tale disposizione, dunque, il richiamo all’art. 100 t.u.l.p.s. era limitato alla sospensione della autorizzazione, mentre nessun riferimento veniva fatto alla revoca. La riferita circostanza era invocata per suffragare la tesi che il provvedimento di revoca non potesse essere adottato dal Questore.
Nel solco degli interventi normativi volti ad implementare il processo di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali si colloca, altresì, il d.l.vo 31 marzo 1998, n. 112.
Segnatamente, per quello che ivi interessa, tale testo normativo definiva nell’art. 159 i contorni delle funzioni e dei compiti amministrativi afferenti al settore della polizia amministrativa regionale e locale, nonchè di quelli relativi all’ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica[32]. Specificamente, poi, nell’art. 161 venivano conferite alle Regioni ed agli enti locali tutte le funzioni ed i compiti di polizia amministrativa nelle materie ad essi rispettivamente trasferite o attribuite, con esclusione di quelle riservate allo Stato, secondo il collegamento che l’art. 160 opera con le materie elencate nell’art. 1 comma 3 e comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
La suddetta norma nel rinviare ad altre disposizioni contenute tanto nello stesso testo normativo, quanto in altri, non agevolava i destinatari nella lettura esegetica della medesima e non contribuiva a fare chiarezza sulla permanenza in capo al Questore dei poteri annoverati nell’art. 100 t.u.l.p.s.
Infine, è opportuno fare riferimento all’art. 117 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001, che affida allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, sottraendogli quella che pertiene alla polizia amministrativa.[33]
In merito è utile puntualizzare come la Corte Costituzionale in diverse occasioni si sia soffermata sui concetti di polizia amministrativa, di ordine pubblico e di pubblica sicurezza[34]. Essa ha chiarito che il concetto di ordine pubblico deve essere inteso quale «complesso dei beni giuridici e fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale», mentre quello di pubblica sicurezza riguarda le misure preventive e repressive volte al mantenimento dell’ordine pubblico, implicando lo svolgimento delle attività di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza. [35]
Diversamente vengono ricondotte nell’alveo della funzione di polizia amministrativa quelle attività di prevenzione e repressione attraverso le quali si intendano evitare danni e pregiudizi che possono essere arrecati a soggetti giuridici ed a cose nell’espletamento di compiti relativi alle materie affidate alla competenza delle Regioni e degli enti locali.[36]
Tale premessa è giovata alla Corte Costituzionale per trarre conclusioni sul fronte della ripartizione delle attribuzioni fra Stato e Regioni in relazione alle funzioni di polizia, ossia per distinguere tra le competenze afferenti alla sicurezza pubblica, riservate in via esclusiva allo Stato e le altre funzioni rientranti nella nozione di polizia amministrativa trasferite alle Regioni accessorie rispetto agli ambiti materiali di loro competenza.[37]

4. Il provvedimento di revoca ex art 100 t.u.l.p.s.: profili ricostruttivi
Dallo scenario sinteticamente descritto emerge come, in linea generale, il potere di revoca possa essere riscontrato in capo a due differenti autorità. Per tale ragione è utile, in tale sede, valutare ogni possibile lettura che consenta di impostare in modo chiaro e coerente il rapporto tra l’art. 100 t.u.l.p.s. che affida al Questore il potere di revocare la licenza di pubblico esercizio e l’art. 19 del d.p.r. n. 616/1977 che parrebbe conferire al Sindaco analoga facoltà.
Invero, la giurisprudenza amministrativa si è ormai definitivamente assestata nel ritenere che l’art. 100 t.u.l.p.s. non sia stato oggetto di abrogazione tacita ad opera dell’art. 19 del d.p.r. n. 616/77, né tanto meno dell’art. 159 del d. l.vo n. 112/1998 con la conseguenza che rimarrebbe ferma la competenza assegnata al Questore, dalla prima delle richiamate disposizioni normative, di sospendere ed eventualmente, di revocare la licenza di pubblico esercizio in tutte le ipotesi in essa previste.[38]
La propensione verso tale opzione ermeneutica si fonda sulla sostanziale diversità fra le funzioni di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa messa in risalto proprio dall’art. 19 del d.p.r. n. 616/77 che reca in sé un elenco di attività e di compiti riconducibili alla seconda. In particolare, la funzione di polizia amministrativa che, peraltro, si estrinseca mediante l’assunzione e l’assolvimento di compiti di amministrazione attiva, sia sul piano regolamentare che su quello provvedimentale, mira alla tutela di interessi e beni giuridici differenti da quelli inerenti all’ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica.
I Comuni, in sostanza, non avendo una competenza propria in materia di ordine pubblico non possono compiere, attraverso la revoca, autonome valutazioni sull’interesse pubblico ad esso sotteso. Ciò sarebbe, tuttavia, consentito, soltanto nel caso in cui vi sia una esplicita e formale richiesta ad essi avanzata da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza che è istituzionalmente preposta alla tutela dell’ordine pubblico.[39]
Le funzioni di polizia amministrativa non elidono, però, quelle dello Stato che concernono la sicurezza e l’ordine pubblico, atteso che la competenza dei Comuni al rilascio della licenza per esercizi pubblici non preclude all’individuato organo statale di compiere i controlli di pubblica sicurezza allorquando dallo svolgimento dell’attività previamente autorizzata possa derivare un pregiudizio agli interessi ed ai beni di rilievo pubblico puntualmente indicati dal menzionato art. 159, comma 2, d.l.vo n. 112/98.
Parimenti, nonostante le due funzioni abbiano, quantomeno astrattamente, una matrice comune rappresentata dalla necessità di garantire attraverso il loro esercizio la sicurezza – in senso lato- dei cittadini, essi mostrano tratti alquanto eterogenei.
Tale diversità si basa tanto sulla differente ratio delle disposizioni normative che le prevedono e disciplinano, quanto sul piano delle modalità procedimentali che ne regolamentano lo svolgimento.
I provvedimenti di revoca adottati dal Questore, non essendo proiettati a punire la condotta del gestore del pubblico esercizio per avere costui consentito la presenza nel proprio locale di persone potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e per la sicurezza, non hanno carattere sanzionatorio.
Essi mirano piuttosto ad impedire il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale mediante l’utilizzo di specifiche misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, ossia finalizzate alla tutela del complesso di beni giuridici fondamentali sui quali si basa l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché la sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.
Diversamente, come più volte puntualizzato dal Consiglio di Stato, il concetto di polizia amministrativa concerne «i diversi aspetti di sicurezza, igienicità ed agibilità dei locali, il possesso dei requisiti soggettivi per l’esercizio dell’attività autorizzata, l’osservanza degli orari di apertura e chiusura dei locali e di ogni altra disposizione regolatrice dell’attività soggetta ad autorizzazione.»[40]
D’altra parte la particolarità delle due richiamate funzioni si ripercuote principalmente sul piano dei presupposti e su quello dei contenuti.
I presupposti prescritti dalla norma per l’esercizio del suddetto potere da parte del Questore fanno rinvio a circostanze che sono tassativamente indicate nella medesima e che pertengono a fatti accaduti nel locale, ovvero a particolari situazioni in cui viene gestito il pubblico esercizio. Simile considerazione non può esprimersi a proposito delle funzioni esercitate dal Sindaco su impulso del Prefetto dal momento che viene riconosciuto un “margine” più ampio nella individuazione delle condizioni oggettive necessarie per “attivare” la relativa azione, così che possa essere assunta la determinazione che risulti la più congeniale a prevenire i reati ed a mantenere l’ordine pubblico”[41].
Inoltre, la funzione amministrativa espletata dal Questore incide sullo svolgimento dell’attività oggetto di autorizzazione in maniera, per così dire, progressiva confluendo, in un primo tempo, nella predisposizione della misura meno gravosa (sospensione), ed in un secondo (ed eventuale) momento nell’assunzione di quella più drastica rappresentata dalla revoca della licenza.
La particolarità della revoca predisposta per esigenze di polizia amministrativa, invece, è riconducibile alla circostanza che il Prefetto svolge una funzione che è giuridicamente connessa con quella esercitata dal Sindaco. Non è marginale, per esempio, che ricevute dalla Prefettura note informative ed acquisiti tramite esse elementi utili all’esercizio del potere di autotutela, il Comune si trovi in condizione di intervenire così sui “rapporti in corso”.
Tale peculiarità non è però sufficiente a comprovare il carattere interamente vincolato del potere del Sindaco al di fuori delle valutazioni concernenti la sussistenza di esigenze di ordine pubblico e sicurezza.
Avallando, infatti, la lettura che, concentrata sul Prefetto la facoltà di “blindare” il contenuto del provvedimento di revoca, escluda in capo al Sindaco qualsiasi margine decisionale seppure nei limiti tracciati dalla norma, si disattenderebbe il dato costituzionale alla luce del quale la funzione amministrativa deve essere allocata presso il livello di governo più prossimo ai cittadini (art. 118 Cost).

5. (segue): presupposti e caratteristiche
L’operazione ricostruttiva attraverso la quale ci si propone di procedere alla concreta delimitazione dei poteri del Questore in ordine alla sospensione ed alla revoca dei provvedimenti autorizzatori non può certo considerarsi agevole.
Le ragioni di tale problematicità vanno ravvisate, come detto in precedenza, nella mancanza di disposizioni di coordinamento utili a regolamentare il disomogeneo flusso normativo registratosi in materia di pubblica sicurezza.
D’altra parte l’approfondimento dei presupposti e l’esame delle caratteristiche dei provvedimenti ex art. 100 t.u.l.p.s. potrebbe consentire di trarre qualche utile conclusione circa la specificità dei poteri di pubblica sicurezza e, quindi, in generale, sull’inquadramento del “diritto di polizia” come “articolazione” del diritto amministrativo.[42]
Com’è noto, i presupposti in presenza dei quali il Questore, in base all’art. 100 t.u.l.p.s., può sospendere ed eventualmente revocare il titolo autorizzativo in precedenza concesso dalla competente autorità[43] implicano l’accertamento di fatti, di circostanze e di accadimenti che nel loro complesso siano sintomatici di un esercizio dell’attività assentita in totale ed obiettivo spregio delle condizioni di sicurezza concretamente definite.
È ormai consolidato in giurisprudenza il convincimento che l’esigenza contemplata nell’art. 100 t.u.l.p.s. sia quella di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, senza che possa influire sulla scelta da parte del Questore di adottare i provvedimenti di sospensione o di revoca della licenza già autorizzata l’accertamento della responsabilità del gestore dell’esercizio pubblico.[44]
Il carattere marginale della responsabilità del titolare dell’esercizio in cui si siano verificati gravi disordini nasce dalla consapevolezza che non possa ritenersi giuridicamente fondato un obbligo di costui di dover essere informato della pericolosità o dei precedenti penali di coloro i quali frequentano più o meno abitualmente il locale gestito.
I provvedimenti di sospensione della licenza di esercizio hanno perciò lo scopo non certo di sanzionare la condotta tenuta dal gestore del locale per il sopraggiungere di condizioni potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, quanto piuttosto quella di arrestare, attraverso la temporanea chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale.[45]
L’intento della previsione è, in sostanza, quello di privare per qualche tempo (nell’ipotesi di sospensione) o in via definitiva (nel caso di revoca), i soggetti pregiudicati o pericolosi di un “ambito spaziale” che è per i medesimi di abituale ritrovo, mettendoli contestualmente a conoscenza della «circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle Autorità preposte».[46]
Il concetto di “pericolo pubblico” contemplato nell’art. 100 t.u.l.p.s. non è, peraltro, desumibile dal comportamento assunto dai singoli soggetti, ma da una situazione di degrado che, riguardando più individui, acquisisce una dimensione “collettiva”.[47]
Il dato giuridico in base al quale l’adozione del provvedimento di sospensione della autorizzazione precedentemente rilasciata costituisca una sorta di condicio sine qua non per l’emanazione di quello di revoca impone di soffermarsi sulla misura meno grave approfondendone tre aspetti: il carattere discrezionale del relativo potere esercitato, l’intensità dell’obbligo motivazionale, gli adempimenti di natura procedimentale.
In merito al primo profilo, è stato evidenziato come la statuizione che confluisce nel provvedimento di sospensione si colleghi ad un’ampia sfera di valutazione discrezionale – non sindacabile nel merito – che consenta di apprezzare ad ampio raggio ogni circostanza ed elemento utili a ponderare l’opportunità di intervenire sull’autorizzazione già rilasciata.[48]
Il Questore, infatti, dispone di una discrezionalità oggettivamente estesa tale da metterlo in condizione di vagliare “ampiamente” i fatti ritenuti di potenziale pericolo per la sicurezza dei cittadini e per l’ordine pubblico, «salvi i casi di macroscopica irrazionalità o disomogeneità della misura cautelare adottata rispetto all’oggettiva tenuità dei fatti rilevati».[49]
Nondimeno il Questore dovrà supportare la sua determinazione corredandola di una adeguata motivazione che, tenuto conto delle risultanze dell’istruttoria procedimentale[50], rilevi la congruità e la coerenza del contenuto della decisione assunta con lo scopo ed i presupposti individuati dall’art. 100 t.u.l.p.s.[51].
Tale ponderazione esige non solo un certo rigore motivazionale ed istruttorio, ma anche il rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, fra i quali quelli della coerenza logica, della ragionevolezza e della proporzionalità[52].
Sul fronte delle garanzie procedimentali, si avverte una parziale “rimodulazione” dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’eventuale motivo di urgenza che giustifica l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti ex art. 100 t.u.l.p.s. andrebbe valutato, di volta in volta; ciò in quanto non sarebbero configurabili in linea generale categorie di provvedimenti per i quali l’urgenza sia in re ipsa e, quindi, esclusi a priori dall’ambito di applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.[53]
Ad avviso del Consiglio di Statola natura cautelare e di immediato presidio alle condizioni di ordine pubblico e di sicurezza, peculiare del provvedimento previsto nell’art. 100 del t.u.l.p.s., giustificherebbe invece l’esclusione, per le singolari ragioni di celerità insite nel relativo procedimento, dell’obbligo di preventivo avviso sancito nell’art. 7 della legge n. 241/1990. [54]

6. Brevi considerazioni conclusive su principio autonomistico e funzione di pubblica sicurezza
La permanenza nell’attuale sistema giuridico del potere del Questore di adottare i provvedimenti di cui all’art. 100 t.u.l.p.s. trova la sua ragion d’essere proprio nelle differenti funzioni di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa. Entrambe, pur essendo palesemente riconducibili al comune concetto di “sicurezza” inteso nel suo significato più ampio, mantengono tratti ontologici profondamente diversi.
Ciò posto può essere utile svolgere qualche breve considerazione sulla collocazione dell’istituto oggetto di indagine nell’attuale panorama giuridico, dal momento che, peraltro, il principio di sussidiarietà – dal quale quest’ultimo è stato intimamente permeato – pare avere avuto una considerevole incidenza anche sul tema della sicurezza.
La riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione sembrerebbe avvalorare quelle elaborazioni teoriche che ipotizzano una sorta di “gestione condivisa” delle politiche di sicurezza proponendone forme di “attuazione multilivello”.
L’ampliamento dei poteri di intervento del Sindaco in tema di sicurezza appare in linea con l’evoluzione alla quale si è assistito negli ultimi decenni univocamente indirizzata a collocare le funzioni amministrative a livello locale, sfruttando la naturale attitudine degli enti comunali a percepire in maniera diretta ed immediata le vicissitudini dei cittadini e della comunità di cui essi sono espressione.[55]
L’apprezzamento delle realtà territoriali muove dalla convinzione che attraverso le autonomie locali possa attuarsi nell’ambito della sicurezza e dell’ordine pubblico un maggiore controllo sociale basato su rapporti più diretti e proficui fra amministrazione e cittadino.
Tuttavia se, da un lato, mediante tali meccanismi si tende ad accrescere il livello di effettività della funzione di sicurezza pubblica, dall’altro, non deve sottovalutarsi l’utilità di impiegare pertinenti forme di gestione che vadano oltre le dimensioni territoriali dei Comuni.
La tutela della sicurezza intesa come “interesse primario” deve, infatti, inevitabilmente passare attraverso una adeguata articolazione ed un efficace coordinamento delle differenti competenze che ne sono proiezione.
In quest’ottica l’espletamento dell’attività ascrivibile alla pubblica sicurezza, indipendentemente dal soggetto pubblico chiamato a svolgerla, costituisce esercizio della “funzione” intesa come dovere istituzionale di assolvere i compiti che l’ordinamento assegna.
È, pertanto, indispensabile procedere all’organizzazione di un sistema istituzionale che, nonostante l’intricato complesso di competenze e responsabilità (di enti sovranazionali,, dello Stato, di articolazioni della Repubblica e di cittadini) che lo connota sia in grado di coniugare adeguatamente esigenze unitarie e vocazioni autonomistiche.
Tale impostazione induce, peraltro, ad interrogarsi sulla possibilità di considerare la sicurezza, oltre che in termini di funzione, nella prospettiva di “diritto fondamentale”[56], tenuto conto che tramite essa si intendono garantire condizioni che incidono «sulla qualità della vita, anche come compressione delle scelte di vita»,[57] influendo sulla realizzazione dell’individuo come uomo e come cittadino.[58]
Tale conclusione, del resto, non parrebbe smentita dal dato giuridico comunitario che esplicitamente consacra, sia all’at. 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sia all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, quello alla sicurezza come diritto riconosciuto a ciascun individuo[59].
Una lettura di tal guisa accrediterebbe giuridicamente, sottolineandone la rilevanza, il contributo dei cittadini nella individuazione degli obiettivi e nella definizione delle strategie necessarie a rendere effettivo tale diritto[60].
Il consolidamento del suddetto modello, però, dovrà fondarsi sulla presa di coscienza che l’applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza comporta nella amministrazione di pubblica sicurezza la definizione chiara di puntuali competenze, l’assunzione consapevole di gravose responsabilità e l’attenta scelta di ben congegnati strumenti di collaborazione tra tutti i soggetti coinvolti.
La descritta dimensione della “sicurezza” basata sulla condivisione della sovranità da parte di più soggetti lungi dall’esonerare ciascuno di essi dall’assolvimento dei compiti che secondo la Costituzione sono chiamati ad assolvere rimarca la rilevanza dell’apporto di ognuno.
I nuovi confini comunitari, il controllo sociale affidato alle autonomie locali ed ai privati, nonché la necessità di garantire momenti unitari di esercizio della funzione confermano le potenzialità del tema della sicurezza nel fornire una interessante chiave di lettura della funzione amministrativa nel suo complesso, oltre che del rapporto fra pubblica amministrazione e cittadino.

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[1] C. MEOLI, Questore (voce), in Enc. dir., XXXVIII, , Milano, 1987, 125; E. REGGIO D’ACI, Questore e Questura, in Enc. giur., XXV, Roma, 1991; G. CAIA, Questore (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XII, Torino, 2008, 332.
[2] S. Licciardello, Profili giuridici della nuova amministrazione pubblica. Organizzazione per autonomie e diritti dei cittadini, Torino, 2000; ID., Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, in AA.VV. (a cura di S. Licciardello) Le autorizzazioni di polizia, Milano, 2013, 11. L’A. nel delineare i tratti della legislazione sulla sicurezza sottolinea come essi siano, «peraltro, in linea con le tendenze della legislazione amministrativa degli anni ’90 dello scorso secolo che porta a ridefinire il rapporto tra cittadino e potere in termini tendenzialmente paritari: avvicinandosi le “funzioni” alle comunità e riorganizzandosi il “potere” in modo tale da potersi confrontare direttamente con i cittadini». In merito a questi aspetti può comunque vedersi G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2010, 322.
[3] Recentemente A.G. OROFINO, Profili giuridici della trasparenza amministrativa, Bari, 2013, ha approfondito le ripercussioni che le riforme che “ruotano attorno” al principio di trasparenza hanno avuto sulla creazione di un nuovo sistema amministrativo.
[4] Sulla pubblica sicurezza come articolazione della funzione amministrativa G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), in Enc. dir., XXXVII, 1988, Milano, 923.
[5] I. M. MARINO, Aspetti della recente evoluzione del diritto degli enti locali, Palermo, 2007.
[6] G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 1954, 9 ss.
[7] Così G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), cit., 923.
[8] Sulle implicazione del principio di sussidiarietà sul tema della sicurezza G. TROPEA, Sicurezza e sussidiarietà. Premesse per uno studio sui rapporti tra sicurezza pubblica e democrazia amministrativa, Napoli, 2010.
[9] Su questi profili I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza in Le politiche della sicurezza. Dalla “polizia comunitaria” alla “tolleranza zero”, Milano, 2009, 159.
[10] Com’è noto, in base all’art. 117, 2° comma lett. d) della Costituzione, la pubblica sicurezza rientra fra le materie sottoposte alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e, conseguentemente, viene demandata alla legge statale la possibilità di prevedere e disciplinare forme di coordinamento tra Stato e Regioni nei settori di cui alla lettera h) della citata disposizione. Alla luce dell’art. 117, comma 2, lett. h) risulta, invece, radicata in capo alle Regioni la potestà legislativa in materia di polizia amministrativa locale. Diverse sono le leggi regionali che contemplano interventi finalizzati ad assicurare il diritto alla sicurezza dei cittadini. A titolo esemplificativo possono vedersi L.r. Umbria 19 giugno 2002, n. 12 e L.r. Abruzzo, 8 novembre 2006, n. 32.
[11] Sul concetto di polizia amministrativa G. TUFARELLI, Polizia amministrativa (voce), in Noviss. Dig. it., XIII, Torino, 1966, 185; A. CHIAPPETTI, L’attività di polizia, Padova, 1973; ID., Polizia amministrativa (voce), in Noviss. Dig. it., App., V, Torino, 1984, 1024; A. F. TARTAGLIA, La polizia amministrativa, Roma, 1978; M.C. MASCAMBRUNO, La polizia amministrativa (art. 19 del decreto 616), Milano, 1980; G. CORSO, Fine della polizia amministrativa?, in Giur. cost., 1990, 1006; A. NOVA, Polizia amministrativa (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XI, Milano, 2008, 314 ss.
[12] O. RANELLETTI, La polizia di sicurezza, in V.E. ORLANDO (diretto da), Primo Trattato completo di diritto amministrativo italiano, I, Il sistema del diritto amministrativo, Milano, 1904, 276 ss.; A. CHIAPPETTI, Polizia (dir. pubbl.), in Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, 139; M. COLACITO, Sicurezza (polizia di), in Enc. giur., XXII, Roma, 1990.
[13] P. BARILE, La pubblica sicurezza, Firenze, 1967; G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), cit., 923; G. CORSO, Polizia di sicurezza (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XI, Torino, 1996, 319; S. FOÁ, Sicurezza pubblica (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XIV, Torino, 2008, 127 ss.
[14] C. MEOLI, Il potere di ordinanza del Sindaco in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, in Giorn. dir. amm., 2009, 682; F. CORTESE, La sicurezza urbana e il potere di ordinanza del Sindaco tra competenze statali e competenze regionali: come districare l’intreccio?, in Le Regioni, 2010, 123; T.F. GIUPPONI, “Sicurezza urbana” e ordinamento costituzionale, in Le Regioni, 2010, 49; S. PELLIZZARI, Poteri di ordinanza, sicurezza urbana e sindacato del giudice amministrativo, in Le Regioni, 2010, 189; A. SIMONATI, Sicurezza urbana e ordinanze dei sindaci: quale coordinamento tra sindaco e forze di polizia?, in Le Regioni, 2010, 203; G. TROPEA, La sicurezza urbana, le ronde e il disagio (sociale) della Corte, in Dir. amm., 2011, 55.
[15] Per un inquadramento generale dell’istituto della revoca del provvedimento amministrativo A.M. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milano, 1940; R. ALESSI, La revoca degli atti amministrativi, Milano, 1956; R. RESTA, La revoca degli atti amministrativi, Roma, 1972; F. PAPARELLA, Appunti sulla revoca degli atti amministrativi, Bari, 1980; ID., Revoca (dir. amm.),in Enc. dir., XL, Milano, 1989, 204 ss.; S. STAMMATI, La revoca degli atti amministrativi. Struttura e limiti: linee dell’evoluzione, con una parentesi sull’annullamento d’ufficio, in Studi in memoria di V. Bachelet, II, Milano, 1987, 592; A. CONTIERI, Il riesame del provvedimento amministrativo, I, Annullamento e revoca tra posizioni «favorevoli» e interessi sopravvenuti, Napoli, 1991; P. SALVATORE, Revoca degli atti amministrativi (voce), in Enc. giur., XXVII, Roma, 1991; A. CORPACI, Revoca e abrogazione del provvedimento amministrativo, in Dig. (disc. pubbl.), Milano, 2008, 324.
[16] Sulla distinzione fra i concetti polizia di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa E. PRESUTTI, Polizia di pubblica sicurezza e polizia amministrativa, in Arch. giur., 1900, LXV, 83; A. VIGNERI, Polizia amministrativa e polizia di sicurezza, competenze e limiti delle rispettive funzioni, Re, 1988, 480.
[17] N. DE RUBERTIS, La legislazione di pubblica sicurezza, Firenze, 1976; M. DI RAIMONDO, Il sistema dell’amministrazione della pubblica sicurezza, Padova, 1984; E. BONICHI, Le leggi di pubblica sicurezza, Roma, 1985.
[18] R. ALBANO, Rassegna di giurisprudenza sulle leggi di pubblica sicurezza, Milano, 1984. Riguardo l’impatto della Costituzione sui temi della sicurezza M. DE MAURO, Costituzione e leggi di polizia, in Riv. pol., 1951, 53; più recentemente T.G. GIUPPONI, Le dimensioni costituzionali della sicurezza, Bologna, 2010.
[19] G. SABATINI, Provvedimenti di polizia, in Noviss. Dig. it., XIV, Torino, 1957, 433; P. STELLA RICHTER, Atti e poteri amministrativi (tipologia), in G. GUARINO (a cura di), Dizionario amministrativo, Milano, 1983, 357; G. CORSO, Autorizzazioni di polizia (voce), in Dig. (disc. pubbl.), 1987, 76; F. FRACCHIA, Autorizzazioni amministrative e situazioni giuridiche soggettive, Napoli, 1996; G.B. MATTARELLA, Atto amministrativo (tipologia), in Il diritto enc. giur., Milano, 2007, 186; S. LICCIARDELLO, Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, cit., 27 ss.
[20] T.A.R. Umbria – Perugia, Sez. I, 25 febbraio 2011, n. 55.
[21] Secondo T.A.R. Marche-Ancona, 2 settembre 2002 n 957, «in presenza di un abuso del titolo la revoca dell’autorizzazione di polizia va disposta sulla base di una valutazione discrezionale dell’Autorità competente, che nell’emettere il provvedimento deve dar conto delle ragioni per cui ritiene il soggetto capace di abusare».
[22] Cons. St., Sez. IV, 7 luglio 1992, n. 674.
[23] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 06 novembre 2007, n. 10688.
[24] La giurisprudenza amministrativa è univocamente orientata nel ritenere che «i procedimenti concernenti la revoca o la sospensione delle autorizzazioni di polizia ex art. 10 t.u.l.p.s. debbono essere preceduti dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento (o, il che parrebbe equivalente, da una formale contestazione degli addebiti), onde consentire all’interessato di assicurare il proprio apporto procedimentale attraverso la presentazione di memorie e controdeduzioni». Così Cons. St., Sez. VI, 22 marzo 2007, n. 1347. Ad analoghe conclusioni perviene T.A.R. Liguria-Genova, Sez. II, 29 maggio 2008, n. 1149.
[25] In tali termini Cons. Stato, Sez. VI, 29 settembre 2010, n. 7185, con riferimento ad una licenza di servizio di trasporto e scorta valori. Il concetto di abuso previsto dall’art. 10 t.u.l.p.s. rappresenta una ipotesi residuale ed indeterminata rispetto alla cattiva condotta ed il suo accertamento giustifica un provvedimento di ritiro in sede di controllo di pubblica sicurezza pur in assenza di condanne penali.
[26] T.A.R. Puglia-Bari, Sez. III, 4 marzo 2013, n. 334; Cons. Stato, Sez. VI, 22 giugno 2006, n. 3813; T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 30 settembre 2002, n. 2702.
[27] T.A.R. Toscana-Firenze, Sez. II, 25 maggio 2012, n. 1010; T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 19 novembre 2007, n. 14089.
[28] L’art. 99 t.u.l.p.s. è stato modificato dal d.l. n. 5 del 9 febbraio 2012 convertito con modifiche nella legge n. 35 del 4 aprile 2012 che ha portato da 8 a 12 i giorni previsti per la chiusura dell’esercizio commerciale. La richiamata previsione normativa non si applica agli esercizi pubblici che somministrano alimenti e bevande. È opportuno a tal proposito chiarire che in un primo momento l’obbligo di continuità della gestione dell’esercizio commerciale era stato prescritto nell’art. 4, comma 1 della legge 25 agosto 1991, n. 287, a norma del quale il Comune poteva revocare la licenza di somministrazione di alimenti e bevande allorchè fosse stata accertata l’inattività nella gestione protratta per oltre dodici mesi. Nell’ottica della disposizione da ultimo citata la circostanza che il titolare della licenza di somministrazione di alimenti e bevande fosse tenuto ad esercitare la propria attività in maniera continuativa trovava il suo fondamento nella convinzione che alla base dello svolgimento dell’attività commerciale vi fosse non solo l’interesse economico del titolare della licenza, ma anche la necessità di assicurare attraverso ciò un servizio per la collettività. Tuttavia l’esigenza di liberalizzare il settore commerciale posta alla base dell’art. 85 del D.Lgs. n. 59/2010 ha indotto il Legislatore ad “eliminare” la suddetta disposizione.
[29] G. BOZZI, Considerazioni sul decentramento di polizia amministrativa operato dal D.P.R. 24-7-1977, n. 616, in Foro amm., 1979, II, 88; A. FRANZONI, Le funzioni di polizia amministrativa attribuite ai Comuni, Brescia, 1986; M. DI RAIMONDO, Le funzioni di polizia amministrativa fra Stato, Regioni e Comuni: la Corte costituzionale fissa alcuni principi, NR, 1987, 481; G. CORSO, Fine della polizia amministrativa?,cit., 1006; R. ALBANESE, Le competenze regionali in materia di polizia amministrativa e il D.P.R. di attuazione della l. 689/1981, Re, 1990, 1006.
[30] Con la sentenza n. 77 del 24 marzo 1987 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 4 dell’art. 19 nella parte in cui non limita i poteri del Prefetto esclusivamente alle esigenze di pubblica sicurezza, ritenendo che la norma violi il principio dell’autonomia comunale laddove prevede un «potere di intervento degli organi dello Stato senza delimitazione di materie.» La Corte puntualizza, però, che solo lo Stato può «occuparsi delle materie di pubblica sicurezza, così esercitando un potere proprio quando le esigenze connesse emergano in occasione delle funzioni di polizia amministrativa da parte dei Comuni.»
[31] S. LICCIARDELLO, Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, cit., 4 ss. ; M. DI RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pubblica. Profili ricostruttivi ed applicativi, Torino, 2010, 111 ss.
[32] A norma dell’art. 159, comma 1 del d.l.vo n. 112/98 «le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.» Il comma 2 dell’art. 159 del d.l.vo n. 112/98 chiarisce che «le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e sicurezza pubblica (…) concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.» A tale proposito la Corte Costituzionale con la sentenza 12 luglio 2001, n. 290, premettendo che la definizione contenuta nella richiamata disposizione «nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte», trova occasione per precisare che «la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento.»
[33] Sulla distinzione fra provvedimenti di polizia amministrativa e provvedimenti di pubblica sicurezza Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290 e Corte Cost., 4 maggio 2009 n. 129. Numerose sono le pronunce della Corte Costituzionale sulla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117, comma 2, lett. h). Fra esse possono vedersi le decisioni 28 novembre 2003, n. 342; 10 giugno 2004 n. 181; 26 luglio 2005 n. 321; 8 marzo 2006, n. 105; 13 giugno 2006, n. 222; 22 ottobre 2006, n. 237; 20 novembre 2006, n. 396; 22 febbraio 2010 n. 72; 22 maggio 2010, n. 104; 4 maggio 2009 n. 129.
[34] In merito possono consultarsi Corte Cost., 23 giugno 1956, n. 2; Corte Cost., 16 marzo 1962, n. 19. Per una rassegna della giurisprudenza della Corte Costituzionale M. DI RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pubblica. Profili ricostruttivi ed applicativi, cit., 2010.
[35] Così Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[36] Cfr. Corte Cost. 11 febbraio 1988, n. 218 e Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[37] In questi termini Corte Cost. n. 12 luglio 2001 n. 290. La stessa Corte Costituzionale nella richiamata sentenza, riprendendo e ribadendo un principio già enucleato già alla fine degli anni ’80 dello scorso secolo (sentenza 11 febbraio 1988, n. 218), evidenzia che «solo quando le funzioni di polizia accedano ad una delle materie regionali e gli interessi o i beni pubblici che si mira a tutelare con l’esercizio dei poteri ad esse connessi siano del tutto interni alla disciplina amministrativa della materia in questione, quelle misure possono essere ricondotte alle funzioni regionali (o provinciali) di polizia amministrativa».
[38] Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720. Interpretano la norma nel senso della permanenza della competenza del Questore ad adottare i provvedimenti di sospensione della c.d. licenza di polizia, anche nella vigenza del D. L.vo 31 marzo 1998, n. 112: T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 1 ottobre 2003, n. 4491; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 16 dicembre 2004, n. 6478; Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756.
[39] Così Cons. Stato, Sez. VI, 18 novembre 2010, n. 8107, ad avviso del quale «tale assetto normativo ha la sua ratio nella considerazione che la revoca di un’autorizzazione commerciale, in quanto contrarius actus, deve provenire dall’Autorità che ha adottato l’autorizzazione della cui revoca si discute, e che pertanto non potrebbe l’Autorità di p.s. revocare un’autorizzazione rilasciata dal Comune; sicchè si impone una leale collaborazione tra amministrazioni preposte alla cura di differenti interessi, e si prevede la competenza formale del Comune a revocare le proprie autorizzazioni, su proposta vincolante dell’Autorità di p.s. »
[40] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720.
[41] Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[42] S. LICCIARDELLO, La governance della pubblica sicurezza, in AA.VV. (a cura di S. Benvenuti, P. Di Fonzo, N. Gallo, T.F. Giupponi), Sicurezza pubblica e sicurezza urbana. Il limite del potere di ordinanza dei sindaci stabilito dalla Corte Costituzionale, Milano, 2013, 170.
[43] In questo caso il potere di sospensione è attribuito ad una autorità diversa da quella che ha adottato il provvedimento autorizzatorio. Ed infatti, nonostante il rilascio di tale titolo rientri nella competenza del Sindaco, la sospensione, esclusivamente per le ragioni indicate nella richiamata disposizione normativa, può essere disposta dal Questore.
[44] A riguardo può vedersi Corte Cost., 6 maggio 2009, n. 129. T.A.R. Liguria-Genova, Sez. II, 9 settembre 2013, n. 1165, puntualizza che «Le misure della sospensione e della revoca delle autorizzazioni di polizia non possono fondarsi esclusivamente sulla pendenza di un procedimento penale a carico del titolare, sia pure per fatti attinenti all’attività autorizzata, ma richiedono il compimento di autonomi accertamenti da parte dell’autorità di pubblica sicurezza.»
Secondo Cons. Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 7094, inoltre, «l’art. 100 del t.u.l.p.s. non ha riguardo alla possibilità più o meno effettiva per il titolare di un pubblico esercizio di conoscere la pericolosità dei clienti o i loro precedenti penali ovvero di impedire agli stessi di soffermarsi presso il proprio locale, bensì alla esigenza obiettiva di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell’esercente». In linea con tale orientamento Cons. Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 5647; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, 24 ottobre 2008, n. 4462; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 15 maggio 2009, n. 3743; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 3 marzo 2010, n. 520.
[45] T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 5 febbraio 2010, n. 278, nel sottolineare che nei provvedimenti di cui all’art. 100 t.u.l.p.s. risulta «prevalere la finalità dissuasiva della frequentazione malavitosa, indotta dalla temporanea chiusura dell’esercizio stesso», evidenzia come la sospensione della licenza dell’esercizio contemplata nella citata disposizione riveste «carattere cautelare e non ha finalità punitiva della condotta del gestore».
[46] Cfr. Cons Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 7094.
[47] T.A.R. Lombardia -Brescia, Sez. I, 24 giugno 2009, n. 1306.
[48] In T.A.R. Marche-Ancona 26 maggio 2001 n 621, viene chiarito che nel caso in cui «la P.A. abbia inibito l’esercizio di una attività economica, con atti che il Tribunale ha riconosciuto illegittimi, il danno ingiusto derivante dalla esecuzione dell’atto poi annullato deve essere risarcito». In ragione di ciò, al fine di affermare la responsabilità dell’Amministrazione dovrà essere verificata la sussistenza dei requisiti di cui all’art 2043 c.c. avvalendosi «del paradigma procedimentale delineato dall’art 35, comma II del d.lgs. 31 marzo 1998 n 80.»
[49] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 8 giugno 2010, n. 13047, statuisce che «sfugge al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo l’apprezzamento di merito che conduce alla specifica e puntuale commisurazione del numero di giorni di sospensione cautelativa del locale che ha dato oggettivamente luogo agli episodi di pericolo per i summenzionati valori di pubblica sicurezza.»
[50] Secondo TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, 24 giugno 2009, n. 1309, «in considerazione del fatto che il gestore subisce una perdita economica a causa di comportamenti di terzi, è necessario che vi sia una pluralità di indizi convergenti e che ciascuno di questi superi la soglia di riprovazione stabilita dalle regole morali prevalenti nel contesto sociale di riferimento in un certo momento storico».
[51] Cons. Stato, Sez. VI, 6 aprile 2007, n. 1563; Cons. Stato, Sez. VI, 21 maggio 2007, n. 2534.
[52] Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720. in particolare, sul principio comunitario di proporzionalità M.P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, Milano, 2008, 482 ss.
[53] T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. II, 14 aprile 2008, n. 1121.
[54] Così Cons. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2009, n. 4986. Analogamente T.A.R. Campania-Napoli, 8 giugno 2010, n. 13047.
[55] I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit., 170, ritiene che «Lo sviluppo più recente delle funzioni di sicurezza e di ordine pubblico asseconda, pertanto, la tendenza a portare le funzioni a livello locale, ricercando una migliore corrispondenza con i bisogni di cittadini e comunità e praticando forme integrate nell’organizzazione della loro gestione. Questo è in linea con la progressiva maggiore attenzione dedicata all’attività rispetto all’organizzazione in quanto si percepisce la strumentalità dell’organizzazione rispetto ai compiti da svolgere per cui è l’organizzazione che deve piegarsi alla necessità di conseguire risultati soddisfacenti nello svolgimento della funzione.»
[56] S. RAIMONDI, Per l’affermazione della sicurezza pubblica come diritto, in Dir. amm., 2006, 749.
[57] Cfr. I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit. 170.
A tale proposito significativo e pertinente appare, altresì, il richiamo della giurisprudenza comunitaria e nazionale che più volte ha sottolineato l’incidenza del principio di proporzionalità sulla legittimità dei provvedimenti limitativi di libertà personali per esigenze legate alla tutela dell’ordine pubblico o della sicurezza pubblica. A titolo esemplificativo possono vedersi, rispettivamente, Corte di Giustizia C.E., Sez. I, 10 luglio 2008, n.33/07, Directia Generala de Pasapoarte Bucaresti c./ G. Jipa e Cass. civ., Sez. III, 15 febbraio 2011, n. 3681.
[58] Sebbene collocato in un contesto diverso da quello qui analizzato, alquanto interessante è il concetto di “sicurezza sostenibile” «intesa anche come flessibilità, capacità di adattamento e reazione (…) di fronte alle mutevoli sembianze dei fenomeni corruttivi all’interno di ciascuna pubblica amministrazione» del quale si occupa A. BARONE, Governo del territorio e sicurezza sostenibile, Bari, 2013, 26 ss.
[59] L’art. 5, comma 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sancisce che «Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza.» A norma dell’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea «Ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza.» In generale sull’impatto della giustizia comunitaria sulle funzioni interne A. BARONE, Giustizia comunitaria e funzioni interne, Bari, 2008.
[60] I.M.MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit., 163, osserva come la considerazione dal punto di vista giuridico dei rapporti che si instaurano nell’ambito dei singoli ordinamenti locali fra amministrazioni e cittadini suffragherebbe la elaborazione teorica che ritiene ormai autenticamente superata la visione monistica del diritto.

(pubblicato il 22.12.2014)

Note

L'articolo Il provvedimento di revoca ai sensi dell’art. 100 t.u.l.p.s. tra principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza proviene da Giustamm.

Di recente il Ministero dell’interno è intervenuto per dire la sua rispetto al problema della permanenza o meno del potere sanzionatorio dei comuni, a seguito dell’abrogazione degli articoli 106 e 107 del r.d. 383/1934.

Il dicastero, in buona sintesi, ha concluso che:

il potere sanzionatorio degli enti locali permane, nonostante l’abrogazione delle citate norme;

detto potere si fonda sull’autonomia regolamentare, espressamente riconosciuta dall’articolo 7 del D.lgs 267/2000;

del resto, il potere autonomo regolamentare degli enti locali è riconosciuto dalla Costituzione, per effetto degli articoli 5 e 128;

la riserva di legge prevista dall’articolo 23 della Costituzione è solo relativa;

l’articolo 12 della legge 681/1981 consente di applicare le norme del Capo I della medesima legge a tutte le violazioni amministrative.

La testi prospettata, mira a risolvere il problema derivante dall’abrogazione dei citati articoli 106 e 107, in modo da fornire un’interpretazione che muovendo dalla natura relativa della riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione possa rinvenire nei regolamenti comunali una legittima fonte sia per la disposizione di un precetto sanzionatorio, sia per la determinazione della sanzione, che comunque va effettuata in base alle disposizioni della legge 681/1981.

Se è apprezzabile lo sforzo del dicastero di individuare un’interpretazione che conservi agli enti locali il potere sanzionatorio, evitando così pesanti conseguenze sull’azione amministrativa, poco convincenti appaiono, tuttavia, le argomentazioni fornite. Esse, infatti, si basano quasi interamente su una sentenza della sezione I della Cassazione civile, 13 dicembre 1995, n. 12779 (il cui testo è riportato in calce al presente documento). Si ha, tuttavia, l’impressione che il dicastero si sia soffermato solo sulla massima della citata sentenza, in quanto il suo contenuto integrale rivela affermazioni e conclusioni diametralmente opposte a quelle tratte dal Viminale.

La sentenza, infatti, ha effettivamente riconosciuto che il principio di legalità di cui alla legge 681/1981, art. 1, non si estende agli enti locali, i quali trovano il loro fondamento nel riconoscimento delle autonomie locali voluto dagli articoli 5 e 128 della Costituzione ma ciò:

limitatamente al precetto, nel senso che l’individuazione del comportamento da sanzionare è rimesso al regolamento;

ma la sanzionabilità deve avere come presupposto la legge, tanto è vero che la sentenza citata sottolinea che solo la vigenza dell’articolo 106 giustifica il potere dei regolamenti locali di prevedere le sanzioni amministrative, come rivela la lettura del seguente passaggio della sentenza: “risulta giuridicamente giustificato il persistente vigore dell’art. 106, più volte ribadito, del resto, dallo stesso legislatore. Peraltro se a tali principi non venisse attribuita validità per riconoscere che l’art. 106 è tuttora in vigore verrebbe meno la stessa potestà regolamentare delle autonomie locali”.

Il passaggio della sentenza, che si è voluto sottolineare (e che nella massima non compare) rivela correttamente il contenuto del ragionamento della Suprema Corte, la quale, nella sentenza in questione, ha risolto un diverso problema. Non ha, in sostanza, detto che il fondamento del potere sanzionatorio regolamentare degli enti locali sta nella Costituzione, ma ha risposto al problema se l’entrata in vigore della legge 681/1981 avesse abrogato proprio gli articoli 106 e 107 del r.d. 383/1934, travolgendo tutti i regolamenti locali e se, di conseguenza, solo la legge potesse prevedere sanzioni amministrative.

La Corte ha, correttamente, risposto che la legge 681/1981 non aveva determinato l’abrogazione dei citati articoli 106 e 107, presupposto per la legittima emanazione di regolamenti, nel pieno rispetto della riserva di legge prevista dall’articolo 23 della Costituzione.

Ma se così stanno le cose, allora la sentenza citata dal Viminale dimostra esattamente il contrario di quanto la risoluzione voleva indicare: se, cioè, la potestà regolamentare era da considerare legittima solo per effetto della vigenza dell’articolo 106 citato (giustificata dal principio di autonomia di cui agli articoli 5 e 128 della Costituzione) resta in piedi, allora, il problema attuale, ed anzi, viene aggravato: infatti, per effetto dell’entrata in vigore del D.lgs 267/2000 che abroga gli articoli 106 e 107, viene a mancare proprio quel presupposto normativo che aveva consentito alla Suprema Corte di considerare attuale, legittimo e vigente il potere sanzionatorio degli enti locali.

Allora, non resta che trarre la conclusione che l’unico sistema a disposizione del Ministero degli interni per risolvere la questione non è, evidentemente, emanare interpretazioni che si prestano a forzature pericolose, in quanto facilmente evidenziabili dai giudici di merito (e anche di legittimità), quanto piuttosto rimediare all’abrogazione degli articoli 106 e 107, con una nuova disposizione di legge, che integri il D.lgs 267/2000 e ripristini il potere sanzionatorio degli enti locali.

V. in materia in questa rivista P. VIRGA, Con il testo unico si è raggiunto l’obiettivo della stabilità nella legislazione degli enti locali? e la pagina dedicata al nuovo ordinamento ee.ll. nella sezione degli approfondimenti*.

TESTO RISOLUZIONE

Dal Ministero dell’interno:

ENTI LOCALI – POTERE SANZIONATORIO –

DISCIPLINA Ris. 7.3.2001

È stato chiesto il parere del Ministero dell’interno in ordine alla fonte del potere sanzionatorio originariamente disciplinato dagli articoli 106 e seguenti del tulcp 383/1934.

In risposta il suddetto Ministero ha precisato quanto segue:

“Detta disposizione è stata abrogata dall’articolo 274, comma 1, lett. a) del d.lgs. 267/2000, recante il nuovo testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, ma ciò non comporta ad avviso di questa direzione generale, il venire meno della possibilità di prevedere, in sede di regolamento, la capacità sanzionatoria dell’ente. Si rileva infatti che detto potere sanzionatorio trova la propria fonte nel generale potere regolamentare dell’ente locale il cui fondamento è da ravvisarsi nell’articolo 7 del citato testo unico che attribuisce all’ente locale la competenza regolamentare in modo esemplificativo.

Occorre, inoltre considerare che ad avviso della giurisprudenza (Cass. civile, sez. I, n. 12779/1995 e sez. III n. 1865/2000) il principio della riserva di legge contenuto nell’articolo 1 della legge 689/1981 non ha valenza per gli enti locali e per i regolamenti comunali e provinciali, i quali trovano il loro fondamento negli articoli 5 e 128 della Costituzione.

La stessa giurisprudenza sostiene che il principio della riserva di legge di carattere relativo, previsto dall’art. 23 della Costituzione (nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge), va coordinato con il riconoscimento delle autonomie locali voluto dai citati articoli 5 e 128 Cost.

Si può pertanto ritenere che il potere sanzionatorio rientra nella generale autonomia relativa normativa dell’ente, all’epoca non prevista dall’articolo 106 del t.u. 383/1934, stante comunque che le ipotesi da disciplinare sono, in molti casi, già regolate dalla legislazione specifica di settore.

Va ancora aggiunto che il potere sanzionatorio è disciplinato dall’articolo 12 della citata legge 689/1981 che dispone l’applicabilità delle disposizioni del Capo I a tutte le sanzioni amministrative; ne consegue che l’intervenuta abrogazione dell’articolo 106 del t.u. n. 383/1994, e del limite massimo di un milione, ivi previsto per l’irrogazione delle sanzioni, comporta l’applicazione in base all’articolo 12 della legge 689/1981, dei limiti pecuniari (venti milioni) previsti dalla legge di depenalizzazione (cfr. art. 11 legge 689/1981).

Alla luce di queste considerazioni si ritiene che l’impianto normativo, derivante dalla intervenuta abrogazione del citato articolo 106, trovi il proprio completamento nella disciplina regolamentare degli enti locali che potranno esercitare, anche in detto ambito, l’autonomia normativa riconosciuta dal legislatore.

Cassazione civ., sez. I – Sentenza 13-12-1995, n. 12779 – Pres. Sgroi R – Rel. Panebianco UR – P.M. Palmieri R (Diff.) – Comune Milano c. Voltolini

Svolgimento del processo

Con ordinanza n. 550 del 21.1.1989 il Sindaco del Comune di Milano ingiungeva a Voltolini Antonio, quale legale rappresentante della Cooperativa Centofiori, il pagamento della somma di L. 100.000 a titolo di sanzione amministrativa per la violazione dell’art. 21 comma 1 del Regolamento per i mercati comunali coperti del Comune di Milano accertata l’11.6.1987 e consistente nella mancata esposizione, nella parte centrale del banco dell’esercizio di latticini e formaggi sito in via Carriera n. 8, del latte UHT della Centrale del latte nonchè dello yogurt Yogolat previsti nell’offerta “Risparmio Primavera 1987”, come disposto dall’ordinanza del 25.3.1987 dell’Assessore delegato.

Il Pretore di Milano, avanti al quale veniva proposta opposizione da parte del Voltolini ed instaurato il contraddittorio, con sentenza del 18.12.1990 annullava l’ordinanza-ingiunzione. Richiamando una pronuncia dalla Corte di Cassazione (n. 9633 del 21.9.1990), rilevava il Pretore che, in base ad una prima riserva di legge di rango costituzionale ed i carattere relativo prevista dall’art. 23 Cost. e ad una seconda riserva di legge di carattere assoluto prevista dall’art. 1 comma 1 Legge 689/81, debba ritenersi interdetta l’integrazione di fattispecie sanzionatorie con disposizioni regolamentari a meno che no sia espressamente consentita da successive fonti normative di rango pari alla legge.

Considerava altresì che in ogni caso l’abrogazione di tutte le norme anteriori era prevista dall’art. 42 della citata Legge 689/81 e che pertanto doveva ritenersi abrogato l’art. 106 comma 1 T.U. Legge Comunale e Provinciale del 1934 da cui l’art. 21 del contestato Regolamento Comunale e l’ordinanza del 25.3.1987 dell’Assessore ripetevano la loro legittimazione.

Assumeva poi che detta ordinanza era incorsa in una falsa applicazione dell’art. 21 del Regolamento comunale in quanto, prevedendo tale disposizione la potestà del Sindaco di “fissare le modalità ed i prezzi massimi di vendita di tutti o di alcuni generi….” doveva considerarsi estranea la potestà di imporre specifiche marche di prodotti.

Ravvisava infine il Pretore il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà tra motivazione e dispositivo, assumendo che l’imposizione esclusiva di specifiche marche di prodotto con la conseguente discriminazione di merci aventi un rapporto qualità-prezzo almeno uguale appariva incongrua rispetto alla finalità di esercitare nei mercati comunali un’azione calmieratrice dei prezzi nel periodo pasquale.

Avverso detta sentenza propone ricorso per Cassazione il Comune di Milano, deducendo tre motivi di gravame.

Resiste con controricorso il Voltolini.

Motivi della decisione

Con il primo motivo di ricorso il Comune di Milano denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 16 comma 2 legge 689/81 e dell’art. 64 comma 1 legge 142/90, sostenendo che il Pretore non aveva tenuto conto nè della seconda di tali norme (art. 16 comma 2), la quale dispone espressamente che continua ad avere applicazione l’art. 107 del T.U. della legge Comunale e Provinciale del 1934, nè della terza (art. 64 L. 142/90), che esclude dall’abrogazione generale di detto T.U. gli artt. da 106 a 110. Assume che in tal modo era stato fatto salvo il potere sanzionatorio senza il quale il potere regolamentare sarebbe rimasto privo della necessaria forza dissuasiva.

La censura è fondata.

I principi richiamati dall’impugnata sentenza con riferimento alla decisione di questa Corte n. 9633 del 21.9.1990 non si prestano per una soluzione dell’ipotesi in esame che presenta aspetti ben diversi sul piano giuridico.

Nella fattispecie di cui si è già occupata questa Corte con la citata decisione si discuteva infatti del regolamento in materia di commercio (D.M. 28.4.1976) il quale prevedeva delle sanzioni amministrative pecuniarie. In base al principio di legalità introdotto in tema di sanzioni amministrative dall’art. 1 Legge 689/81, che ha aggravato con carattere assoluto la riserva di legge di natura relativa contenuta nell’art. 23 Cost. (secondo cui “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base ad una legge”), tale regolamento è stato ritenuto “caducato”.

Nell’ipotesi in esame invece si discute della violazione di disposizioni contenute in un regolamento comunale il cui regime sanzionatorio è previsto espressamente dalla legge (art. 106 R.D. 3.3.1934 N. 383 – Legge Comunale Provinciale) la quale sul punto è stata ritenuta abrogata dal Pretore in virtù dell’art. 42 della Legge 689/81 in quanto incompatibile con il detto principio di legalità.

Il problema ruota quindi attorno a tale art. 106 in ordine al quale, per i motivi che saranno appresso precisati, non si può condividere la tesi dell’abrogazione espressa dal Pretore.

Nè d’altra parte tale tesi può considerarsi recepita anche da altra decisione di questa Corte (Cass.: 22.10.1991 n. 11195) in cui si verteva proprio in materia di regolamento comunale.

E’ pur vero infatti che nella circostanza la Corte ha disapplicato la previsione regolamentare in quanto contrastante con l’art. 1 Legge 689/91, ma ciò ha fatto perchè era lo stesso regolamento comunale e quindi una fonte subordinata a comminare la sanzione, diversamente dall’ipotesi in esame in cui la sanzione deriva invece direttamente dalla legge.

Orbene un breve cenno storico della materia appare a questo punto opportuno per una migliore comprensione del problema.

Fino all’entrata in vigore della Legge 689/81 più volte richiamata mancava una normativa organica di carattere generale in materia di sanzioni amministrative che ebbe una prima sistemazione, relativamente alle violazioni finanziarie, con la riforma del 1929 (Legge 7.1.1929 n. 4).

Un ulteriore passaggio verso un modello di più ampia incidenza della sanzione amministrativa nel tessuto normativo è avvenuto con la legge 3.5.1967 n. 317, introdotta invero non tanto per razionalizzare la materia quanto con lo specifico intento di decongestionare la giustizia penale. Ad ogni modo tale legge all’art. 1 ha previsto espressamente la depenalizzazione di varie violazioni punite fino ad allora con l’ammenda e costituenti quindi reati, sostituendo detta pena con una corrispondente sanzione amministrativa pecuniaria. Fra tali violazioni erano comprese anche quelle relative ai regolamenti comunali e provinciali che continuavano così ad essere punite, sia pure con pene di natura amministrativa ed in via sussidiaria, dall’art. 106 della Legge Comunale e Provinciale del 1934.

Si pone quindi il problema se, con l’entrata in vigore della Legge 689/81 e segnatamente con l’introduzione del principio di legalità previsto dall’art. 1, il precedente sistema sanzionatorio riguardante i regolamenti comunali e provinciali sia venuto meno per incompatibilità ai sensi dell’art. 42 della stessa Legge 689/81, come sostiene il Pretore.

Invero tale stessa legge, agli artt. 16 e 17, fa espresso riferimento sotto il profilo procedurale ai regolamenti comunali e provinciali, richiamando nel primo caso l’art. 107 del T.U. del 1934 che disciplina l’esercizio dell’oblazione e regolando nel secondo un aspetto specifico della procedura amministrativa riguardante il soggetto cui deve essere presentato il rapporto, soggetto indicato rispettivamente nel Sindaco e nel Presidente della Provincia.

Alla luce di tali espliciti richiami di cui il Pretore non fa menzione, la tesi dell’incompatibilità basata sull’art. 42 è tutt’altro che convincente perchè anzi al contrario è proprio l’asserita abrogazione dell’art. 106 a risultare incompatibile con tali specifiche previsioni che presuppongono la validità dei regolamenti comunali e provinciali e del sistema sanzionatorio per essi previsto.

Un’ulteriore conferma del resto viene offerta ancora una volta dallo stesso legislatore il quale con la Legge 8.6.1990 n. 142 sulle autonomie locali, all’art. 64, dopo aver abrogato il Testo Unico della Legge Comunale e Provinciale in esame (R.D. 3.3.1934 n. 383), fa salvi proprio gli artt. da 106 a 110 e 155 riguardanti appunto il sistema sanzionatorio relativo alle violazioni ai regolamenti comunali e provinciali.

Ma al di là di tali riferimenti testuali che militano per la vigenza dell’art. 106 potrebbe porsi, in relazione all’art. 1 della citata Legge 689/81, un problema di mancanza di coordinamento dai risvolti giuridici non agevoli. Se fosse possibile però riconoscere uno specifico fondamento costituzionale all’art. 106 tale problema risulterebbe vanificato e l’interpretazione accolta troverebbe certamente una definitiva conferma.

Orbene la riserva di legge di carattere relativo prevista dall’art. 23 Cost. non costituisce nel caso in esame l’unico riferimento costituzionale utile, dovendo il principio ivi espresso coordinarsi con altre norme di pari dignità che regolano la materia delle autonomie locali e precisamente con gli artt. 5 e 128 Cost. che riconoscono e promuovono gli enti autonomi (fra i quali sono previsti espressamente i Comuni e le Province) alle cui esigenze lo Stato deve adeguare la legislazione e le cui funzioni sono determinate dalle legge.

In un tale contesto costituzionale nessun problema di coordinamento pertanto si pone e l’art.. 106 in esame trova quindi la sua piena giustificazione e legittimazione, operando nell’ambito dell’intangibile sfera di autonomia di cui il Comune gode nell’esercizio delle funzioni costituzionalmente garantite.

La potestà regolamentare dei Comuni (come quella delle Province) è poi prevista in via generale dall’art. 3 comma 2 delle preleggi ed infine l’art. 1 R.D. 15.10.1925 n. 2578 attribuisce in particolare ai Comuni l’esercizio dei pubblici servizi fra i quali è previsto espressamente (n. 11) quello dei mercati pubblici.

Trovando pertanto la norma in esame il proprio fondamento costituzionale nei principi espressi in materia di autonomie locali da cui derivano la loro legittimazione anche i regolamenti comunali, risulta giuridicamente giustificato il persistente vigore dell’art. 106, più volte ribadito, del resto, dallo stesso legislatore.

Peraltro se a tali principi non venisse attribuita validità per riconoscere che l’art. 106 è tuttora in vigore verrebbe meno la stessa potestà regolamentare delle autonomie locali che sugli stessi principi si fonda.

In definitiva deve quindi ritenersi che l’art. 106 della Legge Comunale e Provinciale approvata con R.D. 3.3.1934 n. 383 non è stato abrogato con l’entrata in vigore della Legge 689/81 e segnatamente dell’art. 1 sia perchè gli artt. 16 e 17 della stessa Legge 689/81 hanno fatto espresso riferimento alle modalità di pagamento previste dal successivo art. 107 nonchè ad altri aspetti procedurali e sia perchè è stato esplicitamente fatto salvo dall’art. 64 lett. c) della Legge 142/90. Conseguentemente il principio di legalità previsto dall’art. 1 Legge 689/81 non si estende, quanto al precetto, ai regolamenti comunali (e provinciali) i quali trovano il loro fondamento costituzionale nel riconoscimento delle autonomie locali voluto dagli artt. 5 e 128 Cost. con cui il principio della riserva di legge di carattere relativo previsto dall’art. 23 Cost. va coordinato.

Con il secondo ed il terzo motivo denuncia il ricorrente Comune rispettivamente falsa applicazione dell’art. 21 comma 1 del Regolamento Comunale nonchè incongruenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, sostenendo che l’ordinanza dell’Assessore non aveva affatto imposto la vendita “in esclusiva” dei prodotti oggetto della vendita controllata quanto la contestazione attiene non già alla vendita di un prodotto diverso da quello imposto ma alla sua esposizione, non avvenuta nella parte centrale del banco.

Anche tale censura è fondata.

La motivazione dell’impugnata sentenza è infatti certamente incongrua rispetto all’esposizione del fatto contenuta nella stessa sentenza, facendosi in essa riferimento alla collocazione dei prodotti in questione (latte UHT e Yogurt Yogolat) in una parte non centrale del banco e, nella motivazione invece, alla messa in vendita di prodotti diversi rispetto a quelli previsti dall’ordinanza assessoriale del 27.5.1987 e ad una violazione quindi di un obbligo di esclusiva derivante da tale ordinanza.

Il Pretore, cui gli atti devono essere rinviati, dovrà considerare pertanto tale incongruenza, tenendo presente che l’esposizione di un prodotto in un punto o nell’altro del banco integra effettivamente la previsione dell’art. 21 del Reg. Com. in materia nella parte in cui autorizza il Sindaco a fissare le modalità di vendita di tutti o di alcuni generi, legittimando così conseguentemente l’ordinanza dell’Assessore delegato che aveva disposto l’esposizione dei suddetti prodotti al centro del banco.

Il ricorso va quindi accolto per quanto di ragione con rinvio anche per le spese al Pretore di Milano che dovrà fornire una motivazione adeguata all’interpretazione testè data all’art. 21 del Reg. Com. ed alle accertate risultanze.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione

Accoglie il ricorso per quanto di ragione. Cassa e rinvia al Pretore di Milano anche per le spese.

Note

(nota a Ministero dell’Interno, risoluzione 7 marzo 2001)

L'articolo Potestà sanzionatoria dei comuni e piccole mistificazioni proviene da Giustamm.

Sono ormai decorsi i 120 giorni consentiti agli enti locali dall’articolo 1, comma 3, del D.lgs 267/2000 per adeguare gli statuti alle norme del testo unico medesimo enuncianti principi costituenti limite inderogabile per gli statuti medesimi.

Il D.lgs 267/2000 è entrato in vigore, infatti, il 13 ottobre 2000, sicchè gli enti avrebbero dovuto adeguare i propri statuti entro il 10 febbraio scorso.

Si discute tra gli interpreti, tuttavia, in merito alle conseguenze derivanti dall’inutile decorso del termine dei 120 giorni e, soprattutto, sullo stesso sistema di abrogazione delle norme statutarie, da parte delle leggi in materia di ordinamento degli enti locali contenenti principi inderogabili per l’autonomia statutaria.

Rispetto a questo problema si fronteggiano due principali tesi. Una prima interpretazione ricostruisce il meccanismo previsto dall’articolo 1, comma 3, del testo unico ritenendo che l’entrata in vigore di leggi enuncianti principi inderogabili per l’autonomia statutaria non determini l’immediata abrogazione delle disposizioni incompatibili dello statuto. Detta abrogazione sarebbe conseguenza appunto dell’inutile decorso dei 120 giorni, nel corso dei quali gli enti possono (o debbono) adeguare le norme statutarie ai principi inderogabili.

In sostanza, secondo questa tesi, il cosiddetto effetto ghigliottina della norma di principio su quella statutaria sarebbe rinviato allo scadere del termine, sicchè nel corso dei 120 giorni lasciati agli enti locali per adeguare la propria normativa statutaria, le norme dello statuto, pur incompatibili con le leggi enuncianti principi inderogabili, rimarrebbero in vigore, sia pure “a termine”.

La seconda tesi, invece, partendo da una lettura più aderente al testo dell’articolo 1, comma 3, del D.lgs 267/2000, sostiene che l’effetto abrogativo delle norme di principio operi immediatamente, sin dal momento della loro vigenza, su quelle statutarie. Pertanto le norme statutarie incompatibili debbono intendersi immediatamente abrogate, sicchè il termine di 120 giorni previsto dal testo unico è da considerare come un termine sollecitatorio, entro il quale gli enti debbono adoperarsi per esercitare la propria autonomia statutaria e adeguare le norme, già abrogate, del proprio statuto ai principi inderogabili enunciati dalle leggi.

La seconda tesi si lascia preferire alla prima, per una serie di motivi. In primo luogo partendo dalla ricostruzione dell’iter legislativo che ha prodotto la norma medesima. Come è noto, la disposizione in argomento non è stata introdotta dal testo unico, bensì dall’articolo 1, comma 1, della legge 265/1999. La disposizione prevede espressamente che “l’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Gli enti locali adeguano gli statuti entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi suddette”.

Ebbene, questa formulazione è profondamente diversa da quella contenuta nella versione originaria del disegno di legge 4493, da cui scaturì, poi, la legge 265/1999. Infatti, l’articolo 1, comma 1, del disegno di legge disponeva che “le norme statutarie in contrasto con le leggi generali della Repubblica che modificano i principi di cui al comma 2 sono adeguate attraverso il procedimento di revisione statutaria entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi stesse. Decorso tale termine le norme statutarie in contrasto con i principi sono abrogate”.

Guardando, allora, i lavori preparatori della norma ci si rende conto come il legislatore avesse, originariamente previsto, un sistema di abrogazione delle norme statutarie come quello prospettato dalla prima tesi, connesso, ovvero, all’inutile decorso del termine concesso agli enti per l’adeguamento statutario. Ma questo sistema è stato successivamente abbandonato, sicchè alla fine se ne è scelto un altro, per effetto di una formulazione normativa che non subordina l’abrogazione delle norme statutarie a nessuna condizione o termine. Nell’attuale previsione dell’articolo 1, comma 3, del testo unico, il termine di 120 giorni è esclusivamente riferito al tempo a disposizione degli enti per procedere all’adeguamento statutario, non all’abrogazione delle norme.

E’ opportuno, inoltre, osservare che la disposizione generale in merito all’abrogazione delle norme è contenuta nell’articolo 15 delle cosiddette “preleggi”, dal quale si ricava il principio generale secondo il quale le norme sono abrogate da disposizioni successive rispettivamente per espressa disposizione del legislatore o per incompatibilità tra la nuova disposizione e quella precedente.

L’incompatibilità tra norma precedente e norma successiva, allora, è la causa immediata dell’abrogazione, o, in altre parole, dell’impossibilità, per la norma precedente, di operare. Ma l’incompatibilità scaturisce immediatamente dalla vigenza della norma successiva. Per differire l’effetto abrogativo, allora, occorrerebbe un’espressa disposizione del legislatore che lo rinvii ad un evento (condizione o termine) successivo: è ciò che aveva inizialmente stabilito il disegno di legge 4493, ma che poi non si è verificato con la legge 265/1999 e, di conseguenza, col D.lgs 267/2000. Il legislatore ha corretto il tiro, in base alla corretta valutazione dell’inopportunità di una convivenza di due norme incompatibili tra loro.

Occorre, pertanto, concludere che l’abrogazione delle norme statutarie incompatibili con i principi enunciati dalle leggi sull’ordinamento degli enti locali derivi immediatamente e direttamente dall’entrata in vigore delle norme enuncianti detti principi.

Resta il problema del valore del termine di 120 giorni concesso dalla legge per l’adeguamento statutario. La ricostruzione del meccanismo abrogativo fa ritenere che il termine non possa essere considerato perentorio, giacchè nei confronti delle amministrazioni locali non è prevista nessuna decadenza dal potere di adeguare il proprio statuto.

Si tratta, allora, di un termine sollecitatorio, il cui superamento non produce alcuna conseguenza, se non un’eventuale valutazione politica negativa sull’operato dell’amministrazione. Anche se non si potrebbe negare nel Ministero dell’interno un potere quanto meno di persuasione morale nei confronti degli enti locali, volto a permettere al Viminale di intervenire nei confronti degli enti ancora in ritardo nell’adeguamento dei propri statuti.

Note

L'articolo L’abrogazione delle disposizioni statutarie da parte delle leggi enuncianti i principi inderogabili in materia di ordinamento degli enti locali. proviene da Giustamm.

Con la sentenza in commento, il T.A.R. per la Lombardia, accogliendo il ricorso dell’interessato, ha disposto l’annullamento di un provvedimento di diniego relativo ad un’istanza concernente il rinnovo della licenza del porto d’armi per la difesa personale. Tale pronuncia risulta ascrivibile al filone giurisprudenziale volto a qualificare la facoltà di detenzione delle armi non in termini di diritto, bensì di interesse destinato a cedere d’innanzi alla preminente esigenza di evitare qualsivoglia rischio per l’incolumità pubblica (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 13 novembre 2003, n. 13579). Detta facoltà è normativamente subordinata ad un giudizio discrezionale dell’amministrazione di pubblica sicurezza sindacabile, in quanto tale, solo sotto il profilo dell’illogicità e manifesta incoerenza, ovvero per difetto dei presupposti espressamente indicati dalla legge ( T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 4 marzo 2002, n. 492). Con tale pronuncia, il T.A.R. lombardo è intervenuto a confermare che i provvedimenti di rigetto o revoca delle autorizzazioni di polizia, in ragione del loro carattere preventivo rispetto a fatti lesivi della sicurezza della collettività, non devono necessariamente basarsi su un oggettivo ed acclarato abuso, essendo sufficiente un giudizio di tipo prognostico (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 4 settembre 2003, n. 11324). La sentenza in commento risulta focalizzata, in particolare, sul requisito oggettivo del “dimostrato bisogno” in merito al quale provvede a specificare le condizioni concrete in cui esso deve identificarsi; a tal proposito, il Collegio milanese ha precisato la necessità di ancorare il giudizio di sussistenza di tale presupposto all’accertamento di una situazione di pericolo resa manifesta da fatti delittuosi realizzati a danno del soggetto istante, tale da far sorgere l’esigenza di dotazione di armi a tutela dell’incolumità dell’interessato da ulteriori, possibili, eventi criminosi.

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V. T.A.R. LOMBARDIA – MILANO – SEZIONE III – Sentenza 11 ottobre 2004 n. 5526

Note

L'articolo Nota a T.A.R. LOMBARDIA – MILANO – SEZ. III – Sentenza 11 ottobre 2004, n. 5526 proviene da Giustamm.

R. Garofoli Pres. R. Sestini Est.

L’amministrazione ha il potere di mutare orientamento in ordine all’autorizzazione al porto d’armi per difesa personale, ma non sulla base di una motivazione svolta non tenendo conto delle normali e specifiche modalità  di conduzione delle operazioni commerciali

Pubblicato il 14/01/2021

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Raffaello Sestini   Roberto Garofoli                              

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 14/1/2021 n.441 proviene da Giustamm.

Franco Frattini, Presidente, Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore; PARTI: (Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato c. il signor -Omissis-, in qualità  di legale rappresentante della società  -Omissis-, rappresentato e difeso dagli avvocati Costanza Cirilli e Elena Vignolini)

Il potere attributo dall’art. 100, r.d. n. 773 del 1931 al Questore di sospendere la licenza per l’attività  di un pubblico esercizio ha intrinseche finalità  di prevenzione del pericolo per la sicurezza pubblica.

1.- Ordine e Sicurezza Pubblica – art. 100 T.U.L.P.S. – caratteristiche – competenza – finalità .
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 16/12/2019 n.8503 proviene da Giustamm.

S. Romano, Pres., A. Cacciari, Est.

Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 43, I comma, lett. a) R.D. 773/1931 per contrasto con l’articolo 3 della Costituzione.

1. Autorizzazione e Concessione- Rinnovo del porto d’armi per uso venatorio- Diniego fondato sull’effetto automatico della preclusione verso i soggetti condannati per uno dei reati ex art. 43, comma I lett. a T.U.L.P.S.

2. Autorizzazione e Concessione- Automatismo preclusivo al rilascio o rinnovo del porto d’armi per i soggetti condannati ex art. 43 comma I lett a) D.P.R. 773/1931- Eccesso di potere legislativo- La norma va oltre lo scopo pubblico che si propone di tutelare- Non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sotto il profilo della ragionevolezza.
 

Pubblicato il 16/01/2018
N. 00056/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01351/2016 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 1351 del 2016, proposto da:
 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo De Cesaris e Andrea De Cesaris, con domicilio eletto presso lo studio Giulio Caselli in Firenze, via Montebello 76;
 
contro
il Ministero dell’Interno in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, via degli Arazzieri 4;
per l’annullamento
– della nota prot. n. 6/F del 24.8.2016, notificata in data 25.8.2016, con la quale è stata respinta l’istanza presentata dal ricorrente in data 28.4.2016, tesa ad ottenere il rinnovo della licenza di porto fucile per uso venatorio, nonché di ogni ulteriore atto presupposto e conseguente.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Vista la memoria difensiva della difesa erariale;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 23 della legge11 marzo 1953, n. 87;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2017 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
 
1. Il ricorrente ha chiesto il rinnovo della licenza di porto d’armi per uso venatorio alla Questura di Grosseto, che ha negato il rilascio del titolo ai sensi dell’articolo 43, primo comma, lett. a) del R.d. 18 giugno 1931 n. 773 – T.U.L.P.S. poiché risulta condannato, con sentenza irrevocabile della Corte di Appello di Firenze in data 25 gennaio 1980, a due anni di reclusione e £ 200.000 di multa per furto aggravato e falso titolo di credito. Egli ha quindi impugnato il diniego con il presente ricorso, notificato il 10 ottobre 2016 e depositato il 24 ottobre 2016, lamentando di avere ottenuto la riabilitazione che escluderebbe il prodursi di un automatico effetto ostativo al rilascio del porto d’armi in seguito ad una pregressa condanna alla reclusione, tanto più che nel caso di specie questa risale a molto tempo addietro. Rileva inoltre di avere chiesto il rinnovo, e non la prima concessione, del titolo avendo in passato già ottenuto il porto d’armi per uso venatorio e deduce di avere mantenuto una condotta di vita specchiata dopo la condanna penale irrogata.
Si è costituita l’Avvocatura dello Stato per il Ministero dell’Interno chiedendo la reiezione del ricorso.
Con ordinanza 24 maggio 2017, n. 741, è stato ordinato al ricorrente di produrre copia della sentenza penale di condanna pronunciata a suo carico e alla Questura di Grosseto di produrre una relazione sui fatti di causa. L’Amministrazione ha adempiuto mentre il ricorrente, con istanza depositata il 5 luglio 2017, ha chiesto un differimento del termine stante la difficoltà di procurarsi copia della sentenza penale, che non è più in suo possesso.
Con successiva ordinanza 19 ottobre 2017, n. 1253, è stato allora disposto che il deposito della sentenza fosse effettuato dalla Corte di Appello di Firenze per il tramite dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato. L’adempimento è stato effettuato e all’udienza del 19 dicembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Al fine del decidere viene in rilievo l’art. 43, comma primo, del R.d. n. 773/1931 che recita “Oltre a quanto è stabilito dall’art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi:
a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione;
b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all’autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l’ordine pubblico;
c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.
La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi”.
La fattispecie in esame ricade nell’ambito di applicazione del disposto di cui alla lett. a) della norma soprariportata, e secondo il suo tenore letterale il ricorso dovrebbe essere respinto poiché il ricorrente ha riportato una condanna alla reclusione per furto. Il disposto è tuttavia stato oggetto di interpretazioni diversificate, tese a superarne una lettura che imponga di negare in ogni caso, con effetto automatico, il rilascio del porto d’armi a chi risulti condannato per i reati ivi menzionati. La giurisprudenza, in particolare, si è ripetutamente pronunciata sugli effetti che la riabilitazione produce in tale ambito, con orientamenti divergenti.
In punto di fatto, il Collegio rileva che il ricorrente risulta riabilitato con provvedimento del Tribunale di sorveglianza di Firenze 30 maggio 1991; ha ottenuto il primo rilascio del porto d’armi per uso venatorio il 6 marzo 1986 e i rinnovi si sono susseguiti senza soluzione di continuità fino all’attuale istanza.
Questa Sezione (ex multis, T.A.R. Toscana II, 17 giugno 2016 n. 1003), aveva aderito all’orientamento secondo cui, una volta intervenuta la riabilitazione verrebbe meno l’automatismo preclusivo di cui alla norma soprarichiamata, salva restando la possibilità di un apprezzamento discrezionale prognostico da parte dell’Amministrazione che comprenda anche il fatto (storico) di reato, ma unitamente ad ogni altro fatto utile a tal scopo come i pregressi rilasci o rinnovi del titolo; la condotta tenuta nel tempo dall’interessato e, in generale, ogni elemento utile a far luce sulla personalità dell’interessato medesimo, compresa la riabilitazione. Tale lettura era propugnata da C.d.S. III, 12 febbraio 2013 n. 822, secondo cui le condanne per i reati indicati nell’art. 43, comma primo, del R.d. n. 773/1931, lett. a) e b) se sono qualificabili come speciali incapacità ex lege al rilascio o al rinnovo delle autorizzazioni di polizia, e tali da non esser superate sic et simpliciter dalla mera riabilitazione dell’interessato, tuttavia non possiedono un carattere permanentemente ostativo, che non sia superabile da alcuna situazione sopravvenuta. Diversamente opinando, secondo questo arresto, ove fosse consentita una motivazione di rigetto avulsa dalla realtà attuale e condizionata da condotte risalenti ad un passato ormai remoto e non più riprodotto, la norma sarebbe di dubbia legittimità costituzionale per difetto di ragionevolezza. Per evitare questa conseguenza occorre allora effettuare una concreta prognosi che tenga conto sì di tali eventi, ma pure dei pregressi rilasci o rinnovi del titolo di polizia; della condotta tenuta dall’interessato nell’ampio lasso di tempo successivo alla condanna (ormai, nel caso di specie, risalente a trentasette anni addietro) nonché di fatti eventualmente sintomatici della pericolosità effettiva ed attuale e di ogni altro elemento utile a lumeggiarne la personalità, compresa la riabilitazione. La condanna, in questo contesto, per quanto remota e superata dalla riabilitazione non perde la sua rilevanza in senso assoluto ma non possiede un effetto preclusivo automatico e può, semmai, essere posta a base di una valutazione discrezionale, che deve tenere conto anche degli ulteriori elementi sopredescritti. Nello stesso senso C.d.S. III, 4 marzo 2015 n. 1072 e 10 luglio 2013 n. 3719, secondo cui l’effetto preclusivo, vincolante ed automatico, proprio delle condanne penali indicate all’art. 43, comma primo, T.U.L.P.S. viene parzialmente meno una volta intervenuta la riabilitazione o l’estinzione del reato; la pregressa condanna, per quanto remota e superata dalla riabilitazione, non perde però la sua rilevanza in senso assoluto e può essere posta a base di una valutazione discrezionale.
Tale interpretazione è stata superata dal parere del Consiglio di Stato, Sez. I, 11 luglio 2016 n. 1620 il quale esclude che la riabilitazione elimini l’effetto preclusivo della condanna al rilascio del porto d’armi, poiché il divieto di concederlo non rientra tra gli effetti penali della condanna che la riabilitazione estingue. Gli effetti della riabilitazione si esauriscono nell’ambito penalistico senza ridondare su altre conseguenze giuridiche delle condanne. Secondo questa lettura, per “effetti penali della condanna” devono intendersi quelli che si producono sulla successiva applicazione della sola legge penale, sostanziale o processuale, quale l’ostacolo a una nuova concessione della sospensione condizionale; del beneficio della non menzione o delle sanzioni sostitutive. Il divieto di concedere (o l’obbligo di revocare) il porto d’armi, come l’esclusione da concorsi, da impieghi o da gare o la perdita del diritto elettorale per chi ha riportato certe condanne sono bensì effetti di queste, ma non hanno carattere penalistico e non sono quindi (effetti) “penali” delle stesse. Essi pertanto, secondo questa lettura, non possono essere cancellati dalla riabilitazione, salva l’esistenza di specifiche disposizioni normative come l’art. 11 del T.U.L.P.S. valevole, però, per le autorizzazioni di polizia in generale ma non per quella specifica al porto di armi, che resta regolamentata dall’art. 43 del medesimo T.U.L.P.S.
La sentenza del Consiglio di Stato Sez. III, 9 novembre 2016 n. 4660, traente origine dal diniego del rinnovo del porto d’armi a un soggetto riabilitato, riafferma il principio secondo cui la licenza di porto d’armi non può essere concessa (e quella già rilasciata va ritirata) nel caso di condanna per uno dei reati elencati all’art. 43, primo comma, T.U.L.P.S. anche se il richiedente ha ottenuto la riabilitazione. La pronuncia rileva una netta diversità tra l’ambito di applicazione degli articoli 11 e 43 T.U.L.P.S. che giustifica la scelta del legislatore di attribuire rilevanza alla riabilitazione solo quando si applicano le regole generali sulle «autorizzazioni di polizia» di cui all’art. 11, e non anche quando si applicano le regole speciali sulla «licenza di portare armi». L’art. 11 riguarda lo svolgimento di attività lavorative, mentre l’art. 43 si riferisce ad uno specifico settore nel quale non è in discussione la possibilità di svolgere o meno un’attività lavorativa, ma sono coinvolti i particolari valori concernenti la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. La Sezione, nella sentenza in esame, rileva altresì che quando il giudice penale, ai sensi degli articoli 53 e 57 della l. 24 novembre 1981, n. 689, abbia disposto la condanna pecuniaria per uno dei reati individuati dall’art. 43, primo comma, T.U.L.P.S. l’autorità amministrativa non deve disporre senz’altro la revoca della licenza rilasciata, ma può valutare le relative circostanze ai fini dell’esercizio del potere discrezionale previsto dal secondo comma dell’art. 43 medesimo. L’automatismo preclusivo quindi, secondo un’interpretazione letterale del richiamato primo comma di tale articolo del T.U.L.P.S., pure in caso di commissione di un reato astrattamente ostativo al rilascio (o al mantenimento) di licenze di portare armi opera solo in presenza di una condanna “alla reclusione” ma non anche quando la condanna penale abbia disposto l’applicazione di una pena pecuniaria, o laddove sia stata esclusa la punibilità «per tenuità del fatto» ai sensi dell’art. 131 bis del codice penale.
L’interpretazione giurisprudenziale della norma rilevante nel caso di specie è quindi attestata su tale conclusione: l’effetto preclusivo al rilascio (o al mantenimento) della licenza di portare armi conseguente alla commissione di uno dei reati elencati all’art. 43, comma primo, T.U.L.P.S., si produce automaticamente solo qualora l’interessato sia stato condannato a pena detentiva, e in tal caso non resta alcun margine di apprezzamento discrezionale per l’Amministrazione che è vincolata a negare (o revocare) la licenza.
Nel caso di specie il ricorrente è stato colpito da una condanna alla reclusione congiunta con il pagamento di ammenda e, pertanto, l’applicazione dei principi soprariportati porterebbe inevitabilmente alla reiezione del ricorso. Il Collegio dubita però della legittimità costituzionale dell’art. 43, comma primo, T.U.L.P.S.
3. La questione di legittimità costituzionale di tale norma si presenta rilevante al fine del decidere poiché, come sopraesposto, la fattispecie ricade pienamente nel suo ambito di applicazione e non può essere trattata prescindendo da essa.
4. Sotto il profilo della non manifesta infondatezza della questione, il Collegio dubita che la norma sopraindicata violi il principio di ragionevolezza di cui all’articolo 3 della Costituzione.
La ragionevolezza delle leggi è corollario del principio di uguaglianza ed esige che le disposizioni normative contenute in atti aventi valore di legge siano adeguate, o congruenti, rispetto al fine perseguito dal legislatore. Si ha dunque violazione del principio laddove si riscontri una contraddizione all’interno di una disposizione legislativa, oppure tra essa ed il pubblico interesse perseguito che costituisce un limite al potere discrezionale del legislatore, impedendone un esercizio arbitrario. Sotto questo profilo, il sindacato giurisdizionale sulle leggi non investe più solo la legittimità ma anche il merito delle scelte legislative, e per qualificare il fenomeno parte della dottrina parla di “eccesso di potere legislativo”.
Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale, sin dalle prime sentenze il giudizio di ragionevolezza è stato ancorato al principio di uguaglianza e, dunque, all’art. 3 Cost. verificando se le differenziazioni introdotte in sede legislativa siano compatibili con esso; se cioè il legislatore abbia trattato in modo diseguale soggetti (e/o fattispecie) uguali, o in modo uguale casi diversi.
Nel caso di specie, il dubbio di costituzionalità riguarda una norma la quale pone un divieto assoluto ed automatico di concedere il porto d’armi a soggetti che sono stati condannati alla reclusione per un reato (il furto) che è estraneo all’uso delle stesse e non incide, in astratto, sul loro utilizzo. La disposizione appare quindi eccedere lo scopo che si propone, consistente nella tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sotto il profilo della verifica di affidabilità dei soggetti cui viene concessa la licenza di portare armi. Si ricorda, a questo proposito, che nel nostro ordinamento esiste un generale divieto di girare armati, e l’autorizzazione a portarle ne costituisce eccezione la quale deve essere assistita da sufficienti garanzie circa l’affidabilità nel loro corretto uso da parte del titolare della relativa autorizzazione. In particolare la sentenza di Corte Costituzionale n. 440/1993, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle previsioni dell’art. 11 T.U.L.P.S. in ordine ai poteri di diniego delle autorizzazioni di polizia a fronte dell’accertata insussistenza del requisito della “buona condotta”, precisa che la facoltà di portare ed usare armi non costituisce oggetto di un diritto assoluto, ma è eccezione al generale divieto di girare armati sancito dall’ordinamento, e tale deroga, per essere giustificata, richiede un preventivo e puntuale accertamento delle caratteristiche del soggetto richiedente il porto d’armi, per acquisire certezza in ordine alla sua idoneità al loro uso e alla sua affidabilità morale. Stando così le cose, appare certo rispondente a tale finalità effettuare uno scrutinio preventivo sulla vita e i precedenti del richiedente il porto d’armi per verificarne l’affidabilità; non altrettanto, però, può dirsi per un divieto automatico e generalizzato derivante da condanne penali dallo stesso subite a lunga distanza di tempo e nemmeno incidenti direttamente sull’utilizzo delle armi, come accade nel caso di specie. Ipotizzare l’esistenza di un simile divieto generalizzato ed assoluto, senza che all’autorità amministrativa venga concesso alcun potere di valutazione discrezionale, appare eccessivo rispetto allo scopo della norma, tanto più nel caso di specie in cui, durante il rilevante lasso di tempo trascorso dal suo originario rilascio fino al suo diniego, il titolo è stato sempre rinnovato.
In tema di automatismo preclusivo la Corte Costituzionale, con sentenza n. 202/2013, si è pronunciata sulla legittimità costituzionale dell’art. 4 del d.lgs. 18 luglio 1998, n. 286, nella parte in cui la norma prevede un meccanismo automatico che impone all’Amministrazione competente il diniego di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno allo straniero che sia stato condannato per determinati reati. La Corte ha statuito che al legislatore è riconosciuta un’ampia discrezionalità nel disciplinare l’ingresso e il soggiorno dello straniero nel territorio nazionale, in relazione alle esigenze di difesa nazionale e sicurezza pubblica sottese, e in questo ambito è legittimo anche prevedere casi in cui, a fronte della commissione di reati ritenuti di una certa gravità e particolarmente pericolosi per la sicurezza e l’ordine pubblico, l’Amministrazione sia vincolata a revocare o negare il permesso di soggiorno automaticamente e senza ulteriori considerazioni. In linea generale statuizioni di tal genere non sono di per sé manifestamente irragionevoli; tuttavia occorre che una simile previsione possa considerarsi rispettosa di un bilanciamento, ragionevole e proporzionato ai sensi dell’art. 3 Cost., tra le opposte esigenze di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato e regolare i flussi migratori, da un lato, e di salvaguardare i diritti dello straniero riconosciutigli dalla Costituzione dall’altro. Nel valutare l’adeguatezza del bilanciamento tra questi valori, al fine del sindacato di legittimità della norma, la Corte prosegue rilevando che gli automatismi procedurali sono basati su una presunzione assoluta di pericolosità e devono quindi ritenersi arbitrari laddove non rispondono a dati di esperienza generalizzati, quando cioè sia agevole formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla generalizzazione posta a base della presunzione stessa.
Nel caso di specie si può facilmente formulare quest’ultima ipotesi sulla scorta dei dati esperienziali desumibili dagli atti di causa: è dimostrato che il ricorrente ha ottenuto il primo rilascio del porto d’armi per uso venatorio il 6 marzo 1986 e i rinnovi si sono susseguiti senza soluzione di continuità fino all’attuale istanza. In trent’anni di utilizzo dell’arma, egli non ha dato causa ad alcun episodio connotato dal suo cattivo utilizzo.
Sotto un profilo più generale ed astratto, poi, non appare facilmente giustificabile un automatismo preclusivo che colleghi il diniego dell’autorizzazione a portare armi alla commissione del reato di furto, il quale non è collegato all’utilizzo delle stesse e che, pertanto, poco ragionevolmente può essere posto ex se a base del diniego dell’autorizzazione medesima. Tanto più appare ingiustificabile l’automatismo laddove, come nel caso di specie, il richiedente il porto d’armi abbia ottenuto la riabilitazione la quale presuppone che il condannato abbia dato prove effettive e costanti di buona condotta al fine di un giudizio prognostico sul suo futuro comportamento (art. 179, comma primo, c.p.).
Per questi motivi il Collegio ritiene di proporre d’ufficio questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43, primo comma, lett. a) del R.d. 18 giugno 1931 n. 773 per contrasto con l’articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza, nella parte in cui prevede un generalizzato divieto di rilasciare il porto d’armi alle persone condannate a pena detentiva per il reato di furto senza consentire alcun apprezzamento discrezionale all’Autorità amministrativa competente.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte Costituzionale, apparendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità esposta.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese è riservate alla decisione definitiva.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all’articolo 3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43, primo comma, lett. a) del R.d. 18 giugno 1931 n. 773 così come indicata in motivazione.
Sospende, per l’effetto, il giudizio fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità di cui alla questione data e ordina la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Alessandro Cacciari   Saverio Romano                   IL SEGRETARIO
 
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Ordinanza – 16/1/2018 n.56 proviene da Giustamm.

R. Trizzino, Pres. R. Gisondi Est.

Sul necessario rispetto da parte della P.A. dei termini decadenziali per l’esercizio dei poteri di controllo sull’attività avviata a seguito di scia, pena l’illegittimità dei provvedimenti adottati

 
 
N. 00960/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00950/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 950 del 2015, proposto da:
Francesco Stame, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Morbidelli, Claudia Ciccolo e Francesco Cardarelli, con domicilio eletto presso il primo in Firenze, via Lamarmora 14;
contro
Comune di Isola del Giglio, rappresentato e difeso dall’avv. Enrico Amante nel cui studio in Firenze, via Alfieri, 19 è elettivamente domiciliato;
per l’annullamento
– dell’ordinanza n. 8 dello 04.04.2015 notificata il 07.04.2015, del Comune di Isola del Giglio, Area Tecnico-Manutentiva, che ha accertato la carenza dei presupposti e la conseguente inefficacia della Segnalazione certificata di inizio attività per l’ese
– del verbale di sopralluogo del Responsabile dell’Area Tecnico-Manutentiva del 31.03.2015;
– di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali, ivi compresa la comunicazione di avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti sanzionatori consequenziali alla declaratoria di inefficacia della SCIA prot 5978/2014;
nonché per l’accertamento della sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge per la realizzazione dell’intervento ampliativo di cui alla segnalazione certificata di inizio attività prot. n. 5978 del 18.08.2014.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Isola del Giglio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2016 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori avv. F. Cardarelli e avv. C. Ciccolo per la parte ricorrente e l’avv. E. Amante per l’amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Gli atti impugnati si riferiscono alla scia presentata dal ricorrente in data 18/08/2014 per legittimare la realizzazione, ai sensi della L.R. n. 24 del 2009, di un ampliamento del 20% della propria abitazione sita nel comune di Isola del Giglio e della destinazione di una porzione di sua proprietà a parcheggio.
Il comune di Isola del Giglio dopo aver chiesto documentazione integrativa con nota del 11/09/2014, ottenuta la stessa il successivo 6 ottobre, con provvedimento del 4/04/2015 accertava la carenza dei presupposti e la conseguente inefficacia della segnalazione in quanto l’intervento, ricadendo in zona di inedificabilità assoluta, comportando un aumento di volumetria superiore al 20% e cumulando tipologie volumetriche di diversa natura, non avrebbe i requisiti previsti dalla L.R. 24 del 2009.
Avverso tale atto l’interessata ha proposto il ricorso in epigrafe con il quale, fra gli altri motivi, contesta la tardività della declaratoria di inefficacia della scia poiché adottata dopo la scadenza del termine di trenta giorni dalla sua presentazione e, nel caso in cui il predetto atto dovesse essere inteso come manifestazione del potere di autotutela, lamenta che l’amministrazione ne avrebbe fatto malgoverno non dando comunicazione dell’avvio del relativo procedimento e non effettuando la comparazione di interessi prevista dall’art. 21 nonies della L. 241 del 1990.
Tali doglianze risultano fondate.
Occorre preliminarmente individuare le fonti normative che disciplinano la fattispecie.
Nonostante il provvedimento impugnato richiami la L.R. 65 del 2014 detta legge non risulta applicabile ratione temporis.
A tal fine occorre considerare che la scia è stata presentata il 18 agosto 2014 e le integrazioni documentali richieste dalla p.a. sono state trasmesse al comune via pec in data 6 ottobre 2014 quando era ancora vigente la L.R. 1/2015.
L’art. 84 bis comma 2 lett. b) della predetta legge che non prevedeva alcun termine decadenziale per l’esercizio del potere di controllo sulla conformità urbanistica delle opere oggetto di scia non può, tuttavia, trovare applicazione a seguito della sua declaratoria di incostituzionalità ad opera della sentenza n. 49/2016 della Corte costituzionale.
Deve, pertanto, ritenersi che al momento di presentazione della scia e delle relative integrazioni il potere di controllo della p.a. fosse disciplinato dall’art. 19 della L. 241 del 1990 (operante anche in materia edilizia) la quale costituisce norma di dettaglio autoapplicativa oltre che livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali definito in sede nazionale ai sensi dell’art. 117 comma 2 lett. m) Cost.
Il termine ultimo entro il quale l’amministrazione avrebbe potuto emanare i provvedimenti inibitori e ripristinatori previsti dal comma terzo del predetto articolo era, quindi, il 7 novembre 2014, decorso il quale l’ordinaria potestà di controllo di conformità della scia doveva reputarsi esaurita.
Il provvedimento impugnato è stato adottato il 4 aprile 2015.
Vero è che a tale data è sopravvenuta la L.R. 65 del 2015 la cui disciplina riproduce in sostanza il contenuto dell’art. 84 bis della L.R. 1/2005; tuttavia l’entrata in vigore della nuova legge non poteva certo restituire all’amministrazione un potere che la stessa – nel caso concreto – aveva oramai perduto, non trattandosi di un testo normativo avente efficacia retroattiva.
La difesa del comune afferma ancora che la parziale declaratoria di incostituzionalità dell’art. 84 bis della L.R. 1 del 2005 non potrebbe operare nel caso di specie il quale riguarderebbe opere di nuova costruzione che, ai sensi del D.P.R. 380 del 2001, non sarebbero soggette a scia ma a permesso di costruire o a dia.
Il rilievo non è, tuttavia, fondato.
Ai sensi del comma 4 dell’art. 22 del D.P.R. 380 del 2001 le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo della scia e della cd. super dia.
La regione Toscana si è avvalsa di tale facoltà laddove con la L.R. 24 del 2009 ha sancito che gli ampliamenti realizzabili in base ai benefici del cd. “piano casa” siano realizzabili su presentazione di scia a prescindere dalla natura degli interventi.
La decisione regionale di assoggettare gli interventi previsti dal piano casa a scia comporta il recepimento di tale modulo procedimentale ivi compresa l’operatività del termine decadenziale di trenta giorni che ne costituisce elemento qualificante.
A tale conclusione non osta il fatto che la stessa legge regionale 24/2009 abbia precisato al comma 2 dell’art. 8 che nel caso di violazione delle disposizioni di cui agli articoli 3, 3 bis, 4 e 5, si applicano le sanzioni amministrative previste per gli interventi soggetti a permesso di costruire.
Infatti, qui non è in discussione quale regime sanzionatorio avrebbe potuto applicare il comune qualora avesse tempestivamente esercitato il potere di verifica della scia ma quali conseguenze abbia prodotto la scadenza del termine di trenta giorni entro cui tale verifica avrebbe dovuto essere effettuata.
Tale evento decadenziale, come è noto, comporta l’esaurimento dell’ordinaria funzione di controllo edilizio consistente nel riscontro della conformità urbanistica del progetto presentato, residuando in capo all’Ente solo un potere di autotutela sui generis che, pur estrinsecandosi attraverso provvedimenti di natura repressiva anziché in atti di secondo grado, deve comunque rispettare i canoni dettati dall’art. 21 nonies della L. 241 del 1990.
Nel caso di specie non pare che il comune abbia inteso esercitare un siffatto potere e in ogni caso, il provvedimento impugnato non è conforme ai criteri che ne regolano l’esercizio.
In primo luogo perché non è stato preceduto da avviso di avvio del procedimento: trattandosi di un potere di natura discrezionale diverso da quello (vincolato) che trae origine dalla presentazione della scia il relativo procedimento avrebbe dovuto svolgersi in contraddittorio con l’interessato che aveva diritto di interloquire con la p.a. non solo in merito alle contestate difformità progettuali ma anche in ordine alla valutazione comparativa di interessi.
In secondo luogo la motivazione del provvedimento in questione non evidenzia il compimento di alcuna effettiva e concreta comparazione fra l’interesse pubblico asseritamente pregiudicato dalle opere realizzate e quello privato assistito dall’affidamento ingeneratosi a seguito della inutile scadenza del termine per l’esercizio del controllo ordinario (che ha portato ad iniziare e portare ad uno stadio avanzato l’attività costruttiva).
Nella parte motiva dell’atto, infatti, le circostanze che osterebbero al mantenimento dell’opera realizzata vengono individuate nella insussistenza delle condizioni di efficacia della scia, nella presenza del vincolo di inedificabilità assoluta e nell’eccedenza delle superfici realizzate rispetto a quelle ammesse, tutte circostanze che avrebbero potuto legittimare l’ordinario intervento repressivo ma che non sono certo idonee ad enucleare un interesse pubblico concreto né ad evidenziare l’avvenuta comparazione dello stesso con quello privato.
Il ricorso sotto tali profili deve essere accolto con conseguente assorbimento dei restanti motivi.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il comune di Isola del Giglio alla refusione delle spese di lite che liquida in Euro 2.500 oltre IVA e c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore
Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/06/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 8/6/2016 n.960 proviene da Giustamm.

Pres. Lelli – Est. Corrado

Autorizzazioni e permessi –  Polizia – Porto d’armi – Difesa personale – Diniego rilascio licenza ex art. 42 t.u.l.p.s.  –Legittimità – Ragioni.
 
 

Sono legittimi i dinieghi di rilascio di licenza di porto di pistola per difesa personale in favore del poliziotto ex art. 42 t.u.l.p.s. poiché, pur in presenza di eventuali situazioni di pericolo, l’interessato può far fronte alle stesse con la pistola d’ordinanza, la quale, oltre ad essere a sua disposizione permanentemente, è anche pienamente adeguata per caratteristiche tecnico balistiche alle esigenze di difesa personale[1].
 
 

sul ricorso numero di registro generale 2207 del 2011, proposto da: 
Domenico Del Giaccio, rappresentato e difeso dall’avv. Ivan Illiano, con domicilio eletto presso l’avv. Ivan Illiano in Napoli, Vico Bianchi allo Spirito Santo, n. 1; 

Ministero dell’Interno (Ufficio Territoriale del Governo di Caserta), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la quale è domiciliato in Napoli, Via Diaz, n. 11; 

della nota prot. n.12751/6G/Area 1Bis emessa dalla Prefettura di Caserta in data 26.01.2011 e notificata in copia conforme al ricorrente in data 14.03.2011;
della nota del 2 novembre 2010 concernente il preavviso di rigetto dell’istanza formulata dal deducente;
di ogni altro atto connesso, preordinato e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2015 la dott.ssa Anna Corrado e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il ricorrente riveste la qualifica di Sovrintendente Capo della Polizia di Stato, prestando servizio presso il Nucleo Collaboratori di giustizia della Divisione Anticrimine presso la Questura di Napoli.
Espone il ricorrente che in ragione della attività ad altissimo rischio che svolge ha chiesto il rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale, richiesta che è stata respinta dalla Prefettura di Caserta con provvedimento prot 12751/6G Area 1 Bis del 26 gennaio 2011.
Nel provvedimento impugnato si tiene conto del parere contrario espresso in tal senso dalla Questura di Caserta essendo il richiedente, in ragione della sua appartenenza alle Forze di Polizia, già fornito di una pistola di ordinanza e della successiva nota della Questura redatta in risposta alle controdeduzioni formulate dal ricorrente con la quale, in merito alla sostenuta opportunità, da parte del ricorrente, di disporre di un’arma diversa da quella di ordinanza già in dotazione, più facilmente trasportabile ed occultabile, si fa presente che al ricorrente potrà essere assegnata una pistola di diversa marca rispondente a tali esigenze.
A sostegno del proposto ricorso si deduce:
– eccesso di potere per insufficiente istruttoria e sviamento di potere in quanto le armi in possesso dell’amministrazione possiedono caratteristiche tecniche che ne rende difficile l’occultamento e un utilizzo rapido e snello e perché l’amministrazione n
– difetto di motivazione e violazione dell’art. 97 Cost. per aver suggerito la dotazione di un arma che non si presta ad essere nascosta e ad essere comodamente utilizzabile per le sue caratteristiche tecniche e quindi inidonea a soddisfare le esigenze di
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata con mera memoria di stile.
Alla pubblica udienza del 18 novembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è infondato e va pertanto respinto.
Il ricorrente ha impugnato il diniego di rinnovo del porto di pistola per uso personale ritenendo che l’amministrazione non abbia adeguatamente considerato l’attività pericolosa svolta dal ricorrente e che le armi in dotazione dell’amministrazione di appartenenza non si prestano ad essere facilmente occultabili o ad essere utilizzate in modo rapido e snello, quindi non risultando idonee a soddisfare le esigenze di incolumità personali rappresentate.
Ha dedotto in ricorso, in particolare, i vizi di insufficiente istruttoria e di difetto di motivazione che renderebbero illegittimo l’avversato diniego.
Il Collegio ritiene di non condividere le censure formulate, facendo proprio quell’orientamento giurisprudenziale che ritiene legittimi i dinieghi di rilascio di licenza ex art. 42 t.u.l.p.s. poiché, pur in presenza di eventuali situazioni di pericolo, l’interessato può far fronte alle stesse con la pistola d’ordinanza, la quale, oltre ad essere a sua disposizione permanentemente, è anche pienamente adeguata per caratteristiche tecnico balistiche alle esigenze di difesa personale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sentenza n. 3095/2015).
La legittimità del provvedimento impugnato è ancora più evidente se si tiene conto che con il decreto che respinge l’istanza tesa ad ottenere il rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale l’Amministrazione fa presente, che in accoglimento delle esigenze espresse dal ricorrente concernente l’opportunità di disporre al di fuori dell’orario di servizio di un’arma diversa da quella di ordinanza già in dotazione, più facilmente trasportabile ed occultabile, al ricorrente potrà essere assegnata una pistola revolver marca Ruger mod. SP 101, arma che se può essere posta nella disponibilità di soggetti appartenenti alla Polizia di Stato per definizione deve ritenersi adeguata a far fronte alle esigenze di tutela e di sicurezza del personale che la utilizza.
Alla luce delle esposte argomentazioni il ricorso va respinto siccome infondato.
Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite tra le parti attesa la novità della controversia.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Bruno Lelli, Presidente
Renata Emma Ianigro, Consigliere
Anna Corrado, Primo Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VI – Sentenza – 14/1/2016 n.177 proviene da Giustamm.

Pres. A. S. Amodio – Est. R. Tricarico
Omissis (Avv.ti F. Tedeschini e D. Greco) vs Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Roma ed Altri (Avvocatura generale dello Stato) e con l’intervento ad adiuvandum di Omissis (Avv.ti L. Grisostomi Travaglini e P. Salvatore Pugliano) e con l’intervento ad opponendum di Omissis (Avv. G.C. Di Gioia), Omissis (Avv. A. Abbamonte)

illegittima la revoca della licenza per attività di vigilanza dipendente da omesso versamento IVA e da informativa antimafia fondata su fatti risalenti

1. Autorizzazioni e concessioni – Attività di vigilanza bancaria – Licenza – Revoca – Per interdittiva antimafia – Ammissibilità – Ragioni.

2. Contratti della p.a. – Informativa antimafia – Presupposti – Indizi concordanti, concreti ed attuali –Necessità – Conseguenze – Sentenza penale recente – Fatti risalenti nel tempo – Assenza dell’aggravante dell’associazione mafiosa – Insufficienza.

3. Contratti della p.a. – Attività di vigilanza bancaria – Istituti di vigilanza – Omesso versamento iva – Revoca della licenza – Esclusione – Condizioni.

4. Autorizzazioni e concessioni – Attività di vigilanza bancaria – Licenza – Revoca – Segnalazioni di violazioni normativa sul lavoro – Insufficienza – Direzione territoriale del lavoro – Accertamento e contestazione – Necessità.

5. Pubblica Amministrazione – Risarcimento danni – Presupposti – Dolo o colpa – Necessità – Sindacato del G.A. – Limiti

1. Una causa ostativa alla concessione della licenza per l’esercizio dell’attività di vigilanza ex art. 134 del R.D. n. 773/1931, che, ove sussistente quando essa è già stata data, ne comporta la revoca, è rappresentata dal ricorrere di una condanna per “gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica” o del “concreto pericolo di infiltrazioni ambientali tali da condizionare la corretta gestione o amministrazione dell’istituto”. Si tratta di una clausola di ampia portata, che va ad interessare il funzionamento dell’Istituto al quale il titolo di polizia si riferisce, e non già strettamente solo la persona del suo titolare, e che ricomprende anche l’ipotesi di una informazione prefettizia interdittiva antimafia.

2. Il provvedimento prefettizio antimafia è legittimo solo in presenza di elementi, anche indiziari, ma comunque concordanti, concreti ed attuali, che conducano univocamente a ritenere che nel presente momento ci possa essere un condizionamento della gestione della Società da parte della criminalità organizzata. Ne consegue che non può ritenersi sufficiente a giustificare l’interdittiva una condanna penale subita recentemente qualora la stessa si riferisca a fatti assai risalenti nel tempo e venga esclusa l’aggravante ex art. 7 D. L. 152/1991, ossia l’aver commesso i fatti tramite associazione a delinquere di stampo mafioso (ex art. 416 bis c.p.)

3. Una denuncia per omesso versamento dell’IVA non può giustificare la revoca della licenza per l’esercizio dell’attività di vigilanza ex art. 134 del R.D. n. 773/1931. Nel contempo, l’omesso versamento dell’I.V.A. non può costituire un indice di mancato rispetto dei parametri organizzativi e gestionali richiesti in capo ad un Istituto di vigilanza, laddove l’Istituto presenti comunque in bilancio diversi crediti per prestazioni rese nei confronti della Pubblica Amministrazione.

4. Per la revoca della licenza per l’esercizio dell’attività di vigilanza giustificata dal mancato rispetto dei contratti di lavoro non sono sufficienti segnalazioni da parte di sindacati relative al superamento dei limiti di ore di lavoro straordinario, ex art. 257 quater TULPS risultando necessario che le violazioni siano accertate e contestate formalmente dalla Direzione territoriale del Lavoro.

5. Ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, non è sufficiente la sola circostanza che sia stato annullato il provvedimento lesivo, essendo necessaria anche la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Pertanto il giudice amministrativo deve affermare la responsabilità dell’Amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e negarla invece quando l’indagine presupposta conduca al riconoscimento dell’errore scusabile, per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14709 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
-OMISSIS-, quale titolare della licenza relativa alla -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Federico Tedeschini e Domenico Greco, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Tedeschini in Roma, largo Messico n. 7;

la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Roma, in persona del Prefetto pro tempore, la Questura di Roma, in persona del Questore pro tempore, il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e l’Autorità Nazionale Anticorruzione – A.N.A.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, costituiti in giudizio, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge presso i suoi uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

ad adiuvandum:
-OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Lorenzo Grisostomi Travaglini e Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Lorenzo Grisostomi Travaglini in Roma, Via Antonio Bosio n. 2;
ad opponendum:
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giovan Candido Di Gioia, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Di Gioia in Roma, piazza Mazzini, 27;
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Abbamonte in Roma, Via degli Avignonesi n. 5;

ricorso introduttivo:
– del decreto prot. n. 0263101 adottato dalla Prefettura di Roma – Ufficio Territoriale del Governo, Area 1 Ter – Ordine e Sicurezza Pubblica in data 13.11.2014, recante revoca della licenza di polizia per l’esercizio dell’attività di -OMISSIS-, comunicat
– della informativa interdittiva antimafia prot. n. 234639/2014 del 16.10.2014, emessa dalla Prefettura della Provincia di Roma, richiamata nel suddetto decreto di revoca della licenza di polizia;
– di tutta la documentazione relativa al procedimento conclusosi con l’adozione della revoca della licenza e comunque di ogni ulteriore atto, presupposto, connesso e/o consequenziale, contenuto nel fascicolo;
– di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o correlato, ivi comprese le relazioni e le istruttorie condotte dal personale di P.G. e P.S. poste a fondamento dell’informativa antimafia rilasciata dalla Prefettura della Provincia di Roma, compreso il pa
ricorso per motivi aggiunti:
per l’annullamento
degli atti a corredo dell’informativa antimafia: nota della Questura di Roma – Divisione Polizia Amministrativa e Sociale prot. n. Div. III – Cat. 16/A del 22.5.2014; nota della Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria – Gruppo Investigazione Criminalità Organizzata prot. n. 0344798/14 del 5.8.2014; nota della Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria – Gruppo Investigazione Criminalità Organizzata prot. n. 0425270/14 del 6.10.2014; nota della Guardia di Finanza – Nucleo di Polizia Tributaria – Gruppo Investigazione Criminalità Organizzata prot. n. 0487975/14 dell’11.11.2014;
e per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum e ad opponendum;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30.06.2003, n. 196;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2015, il Cons. Rita Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Nei confronti del Sig. -OMISSIS-, quale legale rappresentante della -OMISSIS-., in data 18.2.2010 era stata rilasciata la licenza n. 26919/Area I ter OSP ai sensi dell’art. 134 del T.U.L.P.S. di cui al R.D. n. 773/1931, per l’esercizio dell’attività di scorta e trasporto valori nonché di -OMISSIS- e custodia di proprietà mobiliari ed immobiliari per conto di privati anche mediante sistemi di teleallarme.
A seguito del conferimento di ramo d’azienda da “-OMISSIS-” in favore della richiamata -OMISSIS- e del contestuale cambio di denominazione di quest’ultima in “-OMISSIS-.”, con provvedimento n. 177669/ Area I ter OSP del 19.10.2012, il predetto ricorrente è stato autorizzato ad esercitare tale attività in qualità di legale rappresentante della Società in ultimo menzionata.
In data 16.10.2014 nei confronti della Società -OMISSIS-. è stata adottata dal Prefetto della Provincia di Roma l’informazione interdittiva antimafia n. 234639/ Area I ter OSP, che ha costituito oggetto di alcuni ricorsi dinanzi a questo Tribunale, unitamente agli atti consequenziali emessi.
Successivamente al Sig. -OMISSIS- è stata data comunicazione di avvio del procedimento teso all’adozione di un provvedimento di revoca della licenza di cui all’art. 134 del R.D. n. 773/1931.
Con nota del 29.10.2014, questi ha prodotto le proprie controdeduzioni rispetto alle contestazioni contenute nella predetta comunicazione di avvio del procedimento.
In data 13.11.2014 il Prefetto della Provincia di Roma ha adottato il provvedimento prot. n. 0263101, recante revoca della licenza n. 26919/Area I ter OSP del 18.2.2010, come integrata dal provvedimento n. 177669/ Area I ter OSP del 19.10.2012, notificato il successivo 14.11.2014 a mezzo PEC.
In relazione a quest’ultimo provvedimento l’odierno ricorrente ha notificato istanza di emissione del decreto ante causam ai sensi dell’art. 61 c.p.a., accolta con il decreto del Consigliere delegato n. 5828 del 15.11.2014.
La domanda di revoca di detto decreto, presentata dall’Avvocatura generale dello Stato, in difesa della Prefettura della Provincia di Roma, della Questura di Roma e del Ministero dell’Interno, è stata respinta con successivo decreto n. 6038 del 28.11.2014.
Nelle more, con atto notificato a mezzo posta in data 26.11.2014, successivamente pervenuto alle Amministrazioni intimate, e depositato il 27.11.2014, sono stati impugnati il decreto di revoca della licenza di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S. e l’informazione interdittiva antimafia, unitamente agli atti presupposti da cui il primo e la seconda hanno avuto origine.
I motivi di doglianza dedotti sono i seguenti:
I) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e ss., 10 e 21 quinquies della Legge n. 241/1990 e s.m.i.. Violazione e falsa applicazione del principio del giusto procedimento. Violazione e falsa applicazione del principio del contraddittorio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto ed erroneità della motivazione, erroneità dei presupposti e travisamento di atti e fatti, sviamento, manifesta ingiustizia.
L’Amministrazione resistente non avrebbe minimamente preso in considerazione le osservazioni ed i documenti presentati dal ricorrente in sede procedimentale, a seguito di comunicazione di avvio del procedimento, mentre essa avrebbe avuto l’obbligo di esaminarli e valutarli ai fini della legittima adozione del provvedimento finale.
Si sarebbe, perciò, determinata una violazione dei principi generali del procedimento amministrativo di cui alla Legge n. 241/1990 e s.m.i. e, in particolare, degli artt. 3 e 10.
Il provvedimento di revoca della licenza sarebbe altresì inficiato dal difetto istruttorio e motivazionale, da sviamento e da carenza dei presupposti, in quanto la Prefettura non avrebbe ivi fornito alcuna motivazione né dato atto di alcuna istruttoria compiuta, limitandosi, da un lato, a richiamare l’informativa interdittiva ed a introdurvi anche elementi nuovi, non oggetto di contraddittorio nell’ambito del procedimento, e, dall’altro, a non fare alcun riferimento alle controdeduzioni presentate dal ricorrente in tale sede.
L’Amministrazione avrebbe dovuto eseguire un’autonoma e puntuale valutazione dei fatti, che invece sarebbero stati riportati in modo acritico, e comunque esternare in modo adeguato le ragioni per le quali ha ritenuto che ricorressero elementi significativi dell’inaffidabilità del soggetto titolare della licenza.
Inoltre, considerato che i casi di revoca della licenza di polizia sarebbero tassativi e di stretta interpretazione – quelli di cui all’art. 257 quater del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S., che, a sua volta, richiama gli artt. 11 e 134 del T.U.L.P.S.-, e tenuto conto della gravità e dell’afflittività della misura comminata, essa avrebbe dovuto indicare specificatamente in quale di tali ipotesi fosse da inquadrare la presunta illegittima condotta imputabile al titolare della licenza, mentre nella specie la Prefettura non avrebbe fatto ciò.
Qui l’obbligo di fornire una congrua motivazione sarebbe ancora più evidente, in quanto il provvedimento è stato emesso all’esito di un procedimento di secondo grado, in autotutela.
Il provvedimento di revoca gravato sarebbe illegittimo anche per illegittimità derivata da quella inficiante l’informativa prefettizia interdittiva, costituente il suo presupposto principale, se non esclusivo.
Infine sussisterebbero violazione e falsa applicazione del principio di buona fede e di correttezza dell’azione amministrativa e del principio di tutela dell’affidamento.
II) Violazione di Legge: Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 11 e 134 del T.U.L.P.S. (R.D. 18.6.1931, n. 773). Violazione e falsa applicazione degli artt. 257 e ss. (e, in particolare, dell’art. 257 quater) del Regolamento per l’esecuzione del T.U.L.P.S.. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui al D.Lgs. 6.9.2011, n. 159, con particolare – ma non esclusivo – riferimento agli artt. 84, 91, 94 e 95. Violazione di Legge: Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del D.L. n. 90/2014, convertito dalla Legge n. 114/2014. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990 e s.m.i.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà manifesta, travisamento di atti e fatti, erroneità e difetto dei presupposti, sviamento e manifesta ingiustizia.
Quattro sono le ragioni che l’Amministrazione intimata ha posto a fondamento della revoca della licenza, e segnatamente: 1) l’esistenza dell’interdittiva antimafia adottata in danno della Società “-OMISSIS-.”; 2) la denuncia all’Autorità Giudiziaria per l’omesso versamento I.V.A. per l’anno 2012; 3) la pendenza di un procedimento penale per presunte frodi fiscali; 4) le segnalazioni provenienti da alcune sigle sindacali, il superamento del limite delle ore di lavoro straordinario e la cessione d’azienda effettuata il 20.10.2014.
In primo luogo si rimarca il carattere personale della licenza di polizia, nella specie oggetto di revoca; ciò si desumerebbe dall’art. 8 del T.U.L.P.S., il quale recita testualmente: “Le autorizzazioni di polizia sono personali”.
Si tratterebbe di un titolo personale attribuito ad una persona fisica, con la conseguenza che la licenza stessa potrebbe essere revocata soltanto nelle ipotesi tassative e di stretta interpretazione previste dalla normativa vigente, che qui non ricorrerebbero, ed unicamente per contestazioni concernenti fatti e circostante relativi alla stessa persona fisica titolare della licenza, e non già anche eventi ed episodi del tutto estranei al soggetto in questione.
Nella specie, invece, i rilievi mossi non atterrebbero alla persona del titolare della licenza: l’interdittiva antimafia non è derivata da comportamenti imputabili all’odierno ricorrente ed inoltre l’omesso versamento dell’I.V.A., la pendenza di un procedimento penale per presunte frodi fiscali, le segnalazioni provenienti da alcune sigle sindacali, il superamento del limite delle ore di lavoro straordinario e la cessione d’azienda del 20.10.2014 riguarderebbero unicamente la Società e non sarebbero, perciò, in alcun modo riferibili allo stesso, titolare della licenza.
In ricorso sono analiticamente contestati i quattro elementi assurti a presupposti dell’adozione del provvedimento di revoca della licenza di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S..
1) Interdittiva antimafia adottata dal Prefetto di Roma in danno della Società “-OMISSIS-.”.
L’impianto accusatorio che ha determinato l’adozione di detto provvedimento, incentrato unicamente sulla persona di -OMISSIS-, si fonderebbe su valutazioni sconfinate in mero arbitrio e non supportate da alcuna motivazione e istruttoria.
Assunto a presupposto che il Sig. -OMISSIS- sarebbe l’Amministratore di fatto della società, il provvedimento farebbe riferimento a tre elementi:
a) denuncia del 25.7.2014 per il reato di cui all’art. 10 ter del D.Lgs. n. 74/2000, ossia per omesso versamento I.V.A.;
b) condanna del 1997 per estorsione tentata continuata;
c) sentenza dell’8.11.2013 – appellata, con cui il Tribunale di Roma ha ritenuto lo stesso colpevole del reato di cui all’art. 644 c.p.p. (usura), dichiarando invece estinto, per intervenuta prescrizione, il reato di cui all’art. 12 quinquies della Legge n. 356/1992 (trasferimento fraudolento e possesso ingiustificato di valori).
Si precisa preliminarmente in ricorso che, a seguito dell’interdittiva, il Dott. -OMISSIS- si è dimesso dal rapporto di lavoro intrattenuto con la -OMISSIS-, i1 Dott. -OMISSIS-, Presidente del Consiglio di Amministrazione, e il Dott. -OMISSIS-, Consigliere, si sono pure dimessi dal proprio incarico in senso a detta Società ed il Sig. Stefano -OMISSIS- è stato nominato Amministratore Unico della Società.
Successivamente è stato nominato un nuovo Consiglio di Amministrazione, presieduto da un ex magistrato, e di cui il Sig. -OMISSIS- è componente, in qualità di Consigliere.
Confutando l’interdittiva antimafia, il ricorrente evidenzia che le denunce e le condanne ivi riportate sarebbero prive di specifica incidenza mafiosa, in quanto riferite a reati comuni, e, pertanto, tale provvedimento sarebbe sfornito dei necessari presupposti.
Segnatamente, per quanto attiene alla denuncia del 25.7.2014 relativa al reato di cui all’art. 10 ter del D.Lgs. n. 74/2000, ossia all’omesso versamento I.V.A., peraltro relativo unicamente alle mensilità di ottobre, novembre e dicembre 2012, non si tratterebbe di fattispecie rilevante ai fini dell’emissione di un’informativa interdittiva.
Si aggiunge che in ogni caso il procedimento sarebbe solo nella fase delle indagini preliminari, non ancora concluse, e che in data 20.11.2014 la Società ha presentato apposita richiesta di rateizzazione all’Agenzia delle Entrate.
Si fa altresì riferimento ad una condanna, per estorsione tentata continuata, riportata da -OMISSIS- il 20.3.1997, oggetto di patteggiamento, non avente alcun collegamento con i reati e/o gli elementi rilevanti ai fini dell’emissione di un’interdittiva antimafia, ed inoltre risalente nel tempo – anno 1997 – e per fatti ancor più risalenti nel tempo – 1996 – e, pertanto, anche sotto questo profilo, essa sarebbe inidonea a sorreggere l’adozione della misura interdittiva.
Il terzo elemento a fondamento di quest’ultima è rappresentato dalla condanna di -OMISSIS- per il delitto di usura di cui all’art. 644 c.p., disposta con sentenza dell’8.11.2013, per fatti consumatisi nel 2003.
Sussisterebbero difetto di motivazione e di istruttoria, atteso che il Prefetto si sarebbe acriticamente limitato ad elencare alcune condanne riportate dal -OMISSIS- e ad estrapolare dalla sentenza citata solo alcune frasi disancorate dal suo vero contenuto, senza svolgere alcuna istruttoria e senza indicare le motivazioni per le quali ha ritenuto sussistente la presenza attuale e concreta di elementi indiziari dai quali desumere il condizionamento, da parte della criminalità organizzata di stampo mafioso, della “-OMISSIS-”.
I fatti per i quali il -OMISSIS- è stato rinviato a giudizio non avrebbero riguardato condotte di partecipazione ad associazioni mafiose, né di concorso esterno nelle associazioni medesime.
Inoltre all’epoca dei fatti contestati il -OMISSIS- non avrebbe rivestito alcuna qualifica nella -OMISSIS-, di cui ha iniziato a far parte solamente a partire dall’anno 2008, e la Società stessa avrebbe avuto organi sociali diversi da quello attuale.
Con specifico riguardo al reato di cui all’art. 12 quinquies della L. n. 356/1992, esso è stato dichiarato estinto, per avvenuta prescrizione, già in sede di giudizio di primo grado – e tale statuizione è divenuta definitiva in quanto non contestata nei termini – e, perciò, non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi di cui all’art. 84, comma 4, lett. a), del D.Lgs. n. 159/2011, norma di stretta interpretazione, che fa riferimento unicamente alle ipotesi di sentenze, anche non definitive, o di provvedimenti che dispongono il giudizio o di misure cautelari.
Rispetto a quanto deciso con la citata sentenza dell’8.11.2013, che in ogni caso esclude categoricamente il concorso e l’aggravante mafiosa, si evidenzia l’assenza di attualità dei fatti accertati, rispetto alla misura restrittiva. In proposito si richiama espressamente l’ordinanza in data 9.11.2004, con la quale il G.I.P. presso il Tribunale di Roma ha rigettato l’istanza del P.M. della misura della custodia cautelare in carcere per il Sig. -OMISSIS-, cosi motivando: “[…] I fatti contestati […] sono stati realizzati e si sono esauriti nell’arco temporale intercorrente tra l’inizio del 2001 e il settembre 2003. Dal tenore delle conversazioni telefoniche intercettate emerge con estrema chiarezza la precisa volontà del -OMISSIS- di interrompere qualsiasi contatto e cointeressenza con il nucleo -OMISSIS-. […] vi sono precisi e univoci elementi da cui si deve desumere la volontaria interruzione dei rapporti e contatti con la famiglia -OMISSIS- operata dal -OMISSIS- […]”.
Nell’interdittiva antimafia si fa riferimento infine alla circostanza che “[…] dal 2012 la società -OMISSIS- ha incrementato sensibilmente il numero di dipendenti, viceversa l’Istituto di -OMISSIS- ha subito un decremento di unità del personale sostanzialmente identico […]”. Ciò sarebbe del tutto irrilevante, atteso che si tratterebbe semplicemente degli effetti del conferimento di un ramo d’azienda del 26.9.2012.
Si contesta poi l’inquadrabilità del Sig. -OMISSIS- nella figura del c.d. “Amministratore di fatto”.
Si sostiene in via preliminare che si può qualificare come “Amministratore di fatto” il soggetto che, senza essere stato investito da una deliberazione giuridicamente esistente, esercita in modo continuativo funzioni di amministrazione in una società, cioè prende decisioni e compie atti di gestione, a nome e per conto della stessa, condizionandone, perciò, le scelte.
La Prefettura riconduce il -OMISSIS- alla figura dell’Amministratore di fatto sulla base dei seguenti elementi: lo stesso ha rivestito la carica di dirigente dal 2008 al 2011 nell’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, fino ad aprile 2014 risultava percepire una retribuzione fissa e ricopriva il medesimo incarico nella “-OMISSIS-” e, nel corso di recenti controlli effettuati dagli Organi di Polizia, si sarebbe “presentato come uno dei soci del -OMISSIS-ed ha dimostrato di conoscere le dinamiche di conduzione degli istituti di -OMISSIS- sia sotto il profilo amministrativo che tecnico”. Tuttavia detti elementi non proverebbero che tale soggetto sia “Amministratore di fatto”.
L’informazione interdittiva antimafia sarebbe illegittima anche per violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del D.L. n. 90/2014, convertito dalla Legge n. 114/2014.
La menzionata disposizione normativa, al comma 10, dispone espressamente l’applicabilità di entrambe le misure di cui al comma 1, lettere a) e b) (rinnovazione degli organi sociali o straordinaria e temporanea gestione dell’impresa appaltatrice), e della misura di al comma 8 (sostegno e monitoraggio dell’impresa) nel caso in cui sia stata emessa dal Prefetto un’informazione antimafia interdittiva e sussista l’urgente necessità di assicurare il completamento dell’esecuzione del contratto ovvero la sua prosecuzione, al fine di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela dei diritti fondamentali, salvaguardare i livelli occupazionali e tutelare l’integrità dei bilanci pubblici.
La Società “-OMISSIS-”, al momento dell’adozione della misura in esame, aveva all’attivo 57 commesse pubbliche e nel suo organico 1000 dipendenti circa, per cui sarebbero ricorsi tutti i presupposti per l’applicazione nei suoi riguardi dell’art. 32 citato.
La decisione di emettere un’informativa antimafia interdittiva, in luogo delle suindicate misure previste da quest’ultima disposizione, sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 14 e il protocollo numero 12, art. 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (C.E.D.U.), con il principio europeo del divieto di discriminazione ivi sancito e con il principio di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza.
2) Denuncia all’Autorità giudiziaria per l’omesso versamento I.V.A. per l’anno 2012.
La Prefettura adduce, quale secondo motivo a sostegno della revoca, la denuncia all’Autorità Giudiziaria per l’omesso versamento dell’I.V.A. per l’anno 2012, da ciò facendone discendere anche l’incapacità economico-finanziaria dell’Istituto a far fronte agli oneri derivanti dall’attività di impresa.
Tale contestazione non rientrerebbe in alcuna delle ipotesi tassative e di stretta interpretazione previste dalla normativa di settore – e, in particolare, dall’art. 257 quater del Regolamento T.U.L.P.S. – e sarebbe, perciò, inidonea a supportare il provvedimento di revoca ed in ogni caso sarebbe destituita di fondamento.
Si tratterebbe di semplici violazioni degli obblighi di versamento, che, ai sensi degli artt. 36 bis del d.P.R. n. 600/1973 e 54 bis del d.P.R. n. 633/1972, sono oggetto di controllo automatizzato da parte dell’Amministrazione finanziaria.
In tali ipotesi l’Agenzia delle Entrate non emetterebbe alcun avviso di accertamento, ma, riscontrata l’omissione del versamento delle somme dichiarate, a seguito del controllo automatizzato, procederebbe con la notificazione di una comunicazione di irregolarità (c.d. avviso bonario) nei confronti del contribuente, il quale, effettuando il pagamento degli importi richiesti entro 30 giorni, eventualmente usufruendo anche, su richiesta, di una rateizzazione pari a 20 rate trimestrali, potrebbe beneficiare di una riduzione delle sanzioni ad un terzo di quelle irrogabili.
Nel caso di specie, non sarebbe ancora pervenuto dall’Agenzia delle Entrate il c.d. avviso bonario, posto che il mancato pagamento dell’I.V.A. riguarda l’annualità 2012 e ciononostante la -OMISSIS- in data 20.11.2014 avrebbe inviato all’Ente accertatore apposita richiesta di rateizzazione, dichiarandosi sin da subito disponibile alla regolarizzazione della propria posizione fiscale.
In secondo luogo, il mancato versamento dell’I.V.A. per l’annualità in contestazione, tra l’altro relativo unicamente alle mensilità di ottobre, novembre e dicembre, sarebbe dipeso unicamente da temporanea impossibilità derivante dal mancato introito dei rilevanti crediti vantati nei confronti di diverse Amministrazioni Pubbliche (si assume che, alla data della proposizione del ricorso, il valore nominale del totale dei crediti vantati dalla Società nei confronti dei propri clienti era di € 26.569.664,74, di cui € 19.995.753,17 verso Pubbliche Amministrazioni ed € 6.573.911,57 verso clienti privati).
Inoltre, rispetto a tale reato, il procedimento penale sarebbe ancora in fase di indagini preliminari, non ancora concluse.
3) Procedimento penale pendente n 32033/2013 R.G.N.R., per presunta frode fiscale.
Nel provvedimento di revoca censurato si contesta anche la pendenza del procedimento penale n. 32033/2013, concernente una presunta frode effettuata tramite artificiosa cessione d’azienda, che sarebbe “intervenuta il 26/9/2012 con contestuale cambio di denominazione”, ma si rileva in ricorso che detto procedimento penale atterrebbe ad un’altra cessione risalente, tra il 2007 e il 2008; tale errore sarebbe indicativo di carenza di istruttoria.
Inoltre il citato procedimento si troverebbe in fase di indagini preliminari, ossia in una fase in cui ancora non è stata esercitata l’azione penale.
Si precisa poi che si tratterebbe invece di una cessione reale, intervenuta tra compagini societarie del tutto diverse tra loro, che ha comportato, per l’acquirente, il pagamento dell’importo di € 3.560.908,26 effettivamente versato, oltre all’accollo di passività, per un importo di € 31.302.480,68, così come si evincerebbe dal contratto dell’1.4.2009.
Peraltro, come emergerebbe dalla certificazione dell’Agenzia delle Entrate prot. n. 2007/81597 del 13.7.2007, attestante espressamente la mancanza di pendenze tributarie, a quella data non risulterebbero, in capo alla cedente (Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”), i rilevanti debiti tributari assunti dall’accusa e, secondo quanto attestato dal Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.) prot. n. 2558923 del 5.10.2007, neppure risulterebbero omissioni contributive, da parte ella cedente stessa.
La determinazione del corrispettivo della cessione sarebbe stato, a sua volta, frutto di una relazione tecnica di stima effettuata sulla Società cedente da qualificato professionista, nella quale non comparirebbe il debito tributario assunto, emerso a seguito di un accertamento fiscale effettuato solo in data 3.12.2012 per l’anno di imposta 2007 ed iscritto a ruolo il 15.3.2013.
4) Segnalazioni provenienti da alcune sigle sindacali, superamento del limite delle ore di lavoro straordinario e cessione d’azienda effettuata il 20.10.2014.
Le suindicate evidenze sarebbero tutte inidonee a supportare la revoca della licenza, non rientrando nelle ipotesi tassative previste dall’art. 257 quater del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S..
Le segnalazioni provenienti da alcune sigle sindacali circa la violazione della normativa contrattuale costituirebbero un elemento nuovo, non indicato nella comunicazione di avvio del procedimento, e, per ciò stesso, illegittimo e inammissibile, non essendosi potuto instaurare il contraddittorio, ed altresì caratterizzato da assoluta genericità e da assenza di prova.
Nel provvedimento di revoca si afferma, altresì, che dalla Direzione Territoriale del Lavoro sarebbero state accertate presunte violazioni delle norme in materia di lavoro straordinario.
In proposito si evidenzia in primo luogo che la Legge 133/2008 ha apportato significative modifiche, estendendo l’inapplicabilità del D.lgs. 66/2003 al personale dei servizi di -OMISSIS- privata, per cui varrebbero le regole fissate dalla C.C.N.L. o dalla normativa speciale.
Inoltre detta contestazione, mai stata comunicata nei modi e nei termini di legge alla Società Cooperativa, non troverebbe alcun riscontro documentale nemmeno tra gli atti a corredo del procedimento di revoca.
Quanto poi alla cessione di ramo d’azienda dalla Società “–OMISSIS-” alla -OMISSIS- in data 20.10.2014 – prontamente comunicata a tutte le Pubbliche Amministrazioni -, dalla quale la Prefettura vorrebbe far discendere irregolarità nei pagamenti dei dipendenti e nei rapporti sindacali, si tratterebbe di rilievo anch’esso non afferente ad alcuna delle ipotesi tassative e di stretta interpretazione previste dalla normativa di riferimento, introdotto solo nel provvedimento conclusivo di revoca e non indicato nella comunicazione di avvio del procedimento, e per tali ragioni illegittimo.
In ogni caso tale fatto sarebbe venuto meno, in quanto al momento della proposizione del ricorso si stava per ripristinare lo status quo ante, così come si registra poi con le retrocessioni in data 27.11.2014, i cui atti sono stati depositati in giudizio.
Sono intervenute ad opponendum la -OMISSIS- e la -OMISSIS-..
Si sono altresì costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, le quali hanno poi depositato la documentazione relativa all’istruttoria che ha condotto all’adozione del provvedimento impugnato, nonché la nota della Guardia di Finanza prot. n. 487975 dell’11.11.2014, richiamata nella successiva memoria difensiva.
Di seguito sono intervenuti ad adiuvandum alcuni dipendenti della -OMISSIS-.
Le resistenti Amministrazioni hanno prodotto una memoria difensiva, nella quale hanno controdedotto alle doglianze di parte ricorrente.
La revoca della licenza di polizia rappresenterebbe l’inevitabile conseguenza dell’accertata permeabilità dell’impresa al rischio di condizionamenti criminali e della sussistenza di ulteriori gravi inadempienze, specificamente contestate e documentate, rispetto alle quali risulterebbe incompatibile la permanenza, in capo all’istituto, dell’autorizzazione a svolgere l’attività di -OMISSIS-.
Dalla lettura coordinata dell’artt. 257 quater del R.D. n. 635/1940, così come modificato dal d.P.R. n. 153/2008 (in base al quale le licenze “sono negate […] anche quando sussistono gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica, ovvero il concreto pericolo di infiltrazioni ambientali tali da condizionare la corretta gestione o amministrazione dell’istituto”, con la precisazione che le licenze già rilasciate sono revocate quando vengono a mancare i requisiti richiesti per il loro rilascio e sono revocate o sospese per gravi violazioni delle disposizioni che regolano le attività assentite o delle prescrizioni imposte nel pubblico interesse ovvero “per altri motivi di ordine e sicurezza pubblica”), e dell’art. 136 TULPS (secondo cui l’autorizzazione “può essere negata o revocata per ragioni di sicurezza o di ordine pubblico”), emergerebbe l’infondatezza dell’assunto del ricorrente circa l’asserita tassatività dei casi di revoca della licenza.
Inoltre sarebbe destituita di fondamento la censura circa l’esclusione del ricorrente dall’istruttoria procedimentale e la mancata considerazione delle osservazioni e dei documenti presentati; essi sarebbero stati, invece, oggetto di attenta valutazione, unitamente ai chiarimenti pervenuti da parte degli uffici specificamente interessati, tant’è che alcune contestazioni indicate nella comunicazione di avvio del procedimento sarebbero state espunte. Anche la nota del G.I.C.O. – Gruppo di Investigazione Criminalità Organizzata – della Guardia di Finanza dell’11.11.2014 prenderebbe specifica posizione sulle deduzioni svolte dalla controparte nella propria memoria.
Sarebbe infondata altresì la doglianza secondo cui il provvedimento di revoca si baserebbe su “argomenti nuovi”, non presenti nella comunicazione di avvio del procedimento.
Ciò non sarebbe vero con riferimento alle segnalazioni provenienti dalle sigle sindacali e relative alle “accertate violazioni da parte della DTL delle norme relative al lavoro straordinario”, atteso che il secondo punto della comunicazione di avvio vi farebbe espresso riferimento.
Quanto invece alla cessione del ramo d’azienda alla -OMISSIS-, essa non avrebbe potuto essere inserita nella comunicazione di avvio del procedimento, perché nel giorno della sua trasmissione essa non era ancora conosciuta dalla Prefettura, e comunque non assumerebbe un’autonoma rilevanza ai fini della revoca, ma sarebbe una mera cornice dell’impianto motivazionale, tant’è che il riferimento alla stessa sarebbe inserito nelle “premesse” del provvedimento e non nella parte dei “considerato”, che danno specificamente conto delle motivazioni adottate dalla Prefettura a fondamento della revoca.
In relazione alla censura secondo la quale il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto gli addebiti contestati non sono riferibili alla persona titolare della licenza, ma alla Società, si controdeduce affermando che nel caso di specie la licenza non sarebbe stata conferita al titolare singolarmente, ma nella qualità di legale rappresentante della Società. Si pone in rilievo al riguardo che la verifica dei requisiti soggettivi, prodromica al rilascio della licenza ex art. 134 del T.U.L.P.S., ai sensi dell’art. 257 R.D. n. 635/1940, va riferita, non solo all’aspirante titolare, ma anche agli altri soggetti della struttura aziendale, ivi indicati.
Le Amministrazioni hanno anche confutato le doglianze mosse dal ricorrente in relazione a ciascuno degli elementi posti a fondamento dell’impugnata revoca; in questa disamina, per comodità, le controdeduzioni saranno riportate seguendo non già l’ordine di trattazione della memoria, bensì quello dell’atto di ricorso.
Partendo, perciò, dall’informazione interdittiva antimafia, affrontata per ultima in detta memoria, si afferma che dalle verifiche documentali e mediante accessi presso la sede della Società “-OMISSIS-.” sarebbe emerso che il suo Amministratore di fatto è il Sig. -OMISSIS-.
Con riferimento allo stesso, se è vero che il Tribunale Penale di Roma lo ha condannato solo per uno dei capi di imputazione elevati nei suoi confronti (usura), tuttavia ciò sarebbe dipeso soprattutto dal fatto che, con riferimento a ben 5 capi di imputazione, sarebbe stata dichiarata la prescrizione ed inoltre, se è vero che l’art. 84, comma 4, lett. a), del D.Lgs. n. 159/2011 riconnette l’effetto interdittivo a sentenze di condanna ovvero a provvedimenti che dispongono il giudizio ovvero a misure cautelari per il reato di cui all’art. 12 quinques della Legge n. 356/1992 e per altri reati ivi individuati, sarebbe altresì da considerare che in questi casi tale effetto è automatico, mentre, in assenza di condanne e di misure cautelari, la Prefettura sarebbe comunque chiamata a compiere una valutazione.
Alla luce di quanto riportato nella citata sentenza, ciò che quest’ultima non avrebbe potuto ignorare era l’esistenza di legami importanti fra il -OMISSIS- ed ambienti della malavita organizzata.
Inoltre nel corso della perquisizione personale effettuata nei confronti del -OMISSIS- nel mese di febbraio del 2014, seguita da quella presso l’ufficio di Presidenza dell’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, usato dal medesimo, sono stati anche rinvenuti: biglietto da visita di -OMISSIS-della “-OMISSIS-” – Orologi da mito, riportante a tergo l’appunto manoscritto “-OMISSIS-” – -OMISSIS- -OMISSIS–; n.11 orologi di pregio dal rilevante valore economico, 5 dei quali confezionati in custodie riportanti il logo “-OMISSIS-” .
Ciò dimostrerebbe il persistere di stretti legami fra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS- ed il contesto criminale in cui questa è stabilmente inserita.
Sarebbe poi irrilevante l’evidenziata circostanza che il -OMISSIS-, all’epoca in cui si svolsero i fatti oggetto della sentenza dell’8.11.2013, non rivestiva alcuna carica né svolgeva alcun ruolo nell’ambito della “-OMISSIS-.”, poiché quel che contava e conta sarebbe la sua specifica posizione all’interno del Gruppo ed inoltre la suddetta Società, all’epoca dei fatti, non aveva neppure tale denominazione, ma si chiamava -OMISSIS-.
In ordine alla dedotta violazione dell’art. 32 del D.L. n. 90/2014, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 114/2014, si evidenzia che la possibilità di far seguire ad interdittiva antimafia la nomina di uno o più amministratori, deputati a curare la gestione dell’impresa, costituirebbe un’eccezione rispetto alla regola, che si giustificherebbe solo in presenza di particolarissime situazioni: necessità di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili, salvaguardia dei livelli occupazionali o dell’integrità dei bilanci pubblici.
L’art. 32, comma 10, del d.l. 90/2014 prevede che le misure individuate ai commi 1, 2 e 8 possono essere applicate contestualmente all’adozione di interdittiva; si tratta comunque dei casi in cui la risoluzione del contratto avrebbe risvolti talmente gravi per la collettività e per il pubblico interesse, tanto da far preferire a tale eventualità la prosecuzione dello stesso, intervenendo sull’assetto interno dell’appaltatrice.
Non potrebbe essere dedotta la violazione di tale norma, come motivo di illegittimità dell’informativa antimafia, perché, proprio ai sensi del citato comma 10, l’adozione dell’informativa costituirebbe il presupposto di fatto dell’adozione della misura, atteso che è così stabilito: “Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche nei casi in cui sia stata emessa dal Prefetto un’informazione antimafia interdittiva”.
Conseguentemente tale misura potrebbe intervenire solo ad informativa antimafia già emessa, e non in sua sostituzione, e la sua eventuale mancata adozione non potrebbe in alcun modo incidere sulla legittimità dell’informativa stessa.
Passando agli altri elementi assunti a presupposto del provvedimento di revoca, con specifico riguardo alla contestazione riguardante i debiti tributari, si pone in rilievo che l’art. 257 quater, comma 2, del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S. stabilisce che le licenze sono revocate quando vengono a mancare i requisiti richiesti per il loro rilascio, ivi compresi quelli di capacità economica e finanziaria di cui all’all. A, punto 6.3, del D.M. n. 269/2010, che tra tali requisiti include l’avere le disponibilità finanziarie occorrenti per fare fronte ai debiti tributari accertati.
Nel caso di specie la Prefettura ha ritenuto che tale requisito fosse venuto meno in virtù del fatto che l’Istituto di -OMISSIS-, sulla base di segnalazioni da parte della Guardia di Finanza all’Autorità giudiziaria, risulta gravato da debiti tributari di tale entità, da far ritenere che non fosse in grado di farvi fronte.
Nessuna rilevanza potrebbe attribuirsi alla circostanza, evidenziata dalla parte ricorrente, che la Società non sarebbe stata ancora raggiunta nemmeno da un avviso bonario da parte dell’Agenzia delle Entrate, in quanto, come affermato dallo stesso ricorrente, si tratta di omessi versamenti, dovuti in base al controllo automatico della dichiarazione I.V.A., e non già di contestazioni relative alla dichiarazione I.V.A. presentata, perciò si tratterebbe di una fattispecie non rientrante tra quelle per le quali l’Agenzia delle Entrate ha l’obbligo di inviare l’avviso bonario.
Sarebbe poi irrilevante il fatto che il procedimento penale sia ancora in fase di indagini, atteso che il procedimento penale serve per accertare la penale responsabilità per gli omessi versamenti “oltre soglia” e non per accertare l’esistenza del debito tributario; ai fini della revoca della licenza, rileverebbero il fatto in sé dell’esistenza del debito e la capacità dell’Istituto di -OMISSIS- di farvi fronte, a prescindere dai futuri esiti del procedimento penale.
Quanto alla pendenza del procedimento penale, a carico, tra gli altri, dei legali rappresentanti dell’Istituto di -OMISSIS-, per una presunta frode effettuata tramite artificiosa cessione di quote d’azienda volta ad eludere rilevantissimi debiti tributari e contributivo – previdenziali (l’attribuzione fittizia a soggetti terzi di quote delle società Cooperative -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, tutte appartenenti a Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”), in primo luogo si evidenzia che l’indicazione, quale data di cessione oggetto del procedimento penale descritto nel provvedimento impugnato, il 26.9.2012 anziché quella del 12.12.2007, sarebbe riferibile ad un evidente errore materiale.
Andrebbe poi considerato che la Guardia di Finanza, nella nota dell’11.11.2014, ha rilevato come proprio dalla perizia di stima allegata alla memoria, alla data del 31.7.2007, antecedentemente a quella del perfezionamento della cessione avvenuta il 12 dicembre 2007, il professionista, nella descrizione della voce “Debiti”, riportava anche l’entità dei debiti tributari pari ad € 1.928.907,87, nonché di quelli verso Istituti previdenziali, pari ad € 971.401,52.
Pertanto emergerebbe che:
– nel medesimo periodo in cui l’Amministrazione finanziaria ha rilasciato la certificazione liberatoria, fatta valere dalla Società a sua discolpa, il professionista, dalla medesima incaricato per la stima peritale ai fini della cessione, rilevava debiti
– conseguentemente la cessionaria non avrebbe potuto non conoscere la presenza di debiti tributari in capo alla cedente.
Nell’atto notarile datato 1.4.2009, inoltre, le parti hanno convenuto di incrementare il corrispettivo relativo alla citata cessione da € 3.000.000,00 ad € 3.560.908,26, escludendovi rapporti in contenzioso già contratti, antecedentemente al perfezionamento, in capo alla cedente I.V.C.R. nei confronti dell’Amministrazione Finanziaria, degli enti previdenziali e di altre Amministrazioni Pubbliche, anche a titolo di sanzioni e interessi, ammontanti, secondo quanto esposto nel corpo dell’atto, ad € 7.736.928,95.
Per quanto attiene alla violazione delle norme sul lavoro straordinario, controdeducendosi alle asserzioni di parte ricorrente, si fa presente che, pur essendo, con l’entrata in vigore della Legge n. 133/2008, la relativa disciplina rimessa al C.C.N.L. ed agli accordi territoriali, in ragione delle caratteristiche della prestazione resa dagli operatori del settore, comunque la violazione in questione manterrebbe una sua specifica connotazione e rilevanza.
Inoltre si confuta l’asserzione di parte ricorrente, secondo cui si tratterebbe di ipotesi non prevista tra le cause di revoca della licenza stabilite dall’art. 257 quater del Regolamento del TULPS. Al riguardo si rileva che il comma 3, lett. b), di tale disposizione stabilisce la revoca quando è accertata “la reiterata adozione di comportamenti o scelte, ivi comprese quelle attinenti al superamento dei limiti della durata giornaliera del servizio o ad altre gravi inadempienze all’integrale rispetto della contrattazione nazionale e territoriale della -OMISSIS- privata, che incidono sulla sicurezza delle guardie particolari.”
Nel caso di specie la competente Direzione Provinciale del Lavoro avrebbe comunicato che l’Istituto di -OMISSIS- era stato destinatario di sanzione, per superamento del limite delle ore di lavoro straordinario nell’anno 2012, e che era in corso il procedimento di contestazione di identica violazione per l’anno 2013.
Inoltre si evidenzia che la cessione del ramo d’azienda del 20.10.2014 in favore di -OMISSIS- sarebbe stata realizzata in violazione delle disposizioni di cui alla Legge n. 428/90, la quale, all’art. 47, stabilisce l’obbligo di preventiva comunicazione scritta, almeno 25 giorni prima, alle rappresentanze sindacali, con l’espressa previsione che il mancato rispetto di tale obbligo “costituisce condotta antisindacale ai sensi dell’art. 28 della legge 20 maggio 1970 n. 300”.
Con ordinanza cautelare n. 6621 del 19.12.2014, è stata accolta la domanda cautelare, proposta in via incidentale.
Successivamente il Sig. -OMISSIS- ha proposto motivi aggiunti avverso gli atti a corredo dell’informazione prefettizia antimafia, conosciuti solo a seguito del loro deposito in giudizio in data 24.11.2014.
Ha riproposto le doglianze già mosse col ricorso introduttivo e ha dedotto altresì le seguenti censure:
III) Violazione di Legge: Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui al D. Lgs. 6.9.2011, n. 159, con particolare – ma non esclusivo – riferimento agli artt. 84, 91, 94 e 95. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della Legge n. 241/1990 e s.m.i.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 17 e 35 della C.E.D.U.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà manifesta, travisamento di atti e fatti, erroneità e difetto dei presupposti, sviamento e manifesta ingiustizia.
L’informativa prefettizia posta a fondamento della revoca della licenza di polizia si baserebbe sulla relazione della Questura di Roma prot. n. Div. III – Cat. 16/A del 22.5.2014, a firma del dirigente della Divisione “Polizia amministrativa e sociale” della Questura medesima, dott.-OMISSIS-, il quale verserebbe in una situazione di incompatibilità, atteso che, come si desume da una denuncia querela sporta nei suoi riguardi, lo stesso e sua figlia avrebbero intrattenuto rapporti, anche economici, con alcuni Istituti di -OMISSIS-, con la conseguenza che le risultanze dell’istruttoria ivi contenute sarebbero inattendibili ed il provvedimento sarebbe inficiato da illegittimità derivata, per difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento ed abuso di potere nonché manifesta ingiustizia.
Inoltre si evidenzia che il provvedimento interdittivo antimafia sarebbe illegittimo, perché, in presenza di situazioni quali quelle indicate all’art. 84 del D.Lgs. n. 159/2011, sarebbero comunque richieste un’ulteriore fase istruttoria ed una valutazione circa la sussistenza in concreto del tentativo di infiltrazione mafiosa, inoltre il complesso degli elementi indiziari considerati dovrebbe far ritenere sussistente, con carattere di attualità, la situazione di condizionamento da parte della criminalità organizzata di stampo mafioso ed infine, in presenza di informative sempre liberatorie rese negli anni, sarebbe necessaria una maggiore esternazione delle condizioni di un tentativo di infiltrazione mafiosa.
IV) Violazione di legge: Violazione e falsa applicazione dell’art. 379 bis c.p., anche alla luce delle disposizioni di cui all’art. 6, par. 2, della C.E.D.U..
La nota del G.I.C.O. – Gruppo Investigazione Criminalità Organizzata – della Guardia di Finanza, redatta solo in data 11.11.2014, si configurerebbe come un’illegittima motivazione postuma e recherebbe l’indicazione di fatti coperti da segreto istruttorio.
V) Illegittimità derivata.
Nel ricorso per motivi aggiunti è stata anche avanzata genericamente domanda di risarcimento dei danni.
Le Amministrazioni hanno prodotto ulteriori documentazione e memoria defensionale.
In quest’ultima esse, premettendo che sarebbe onere di controparte fornire la dimostrazione dell’esistenza e dell’entità degli asseriti “rapporti economici” dell’allora Dirigente della Divisione “Polizia amministrativa e sociale” della Questura di Roma con alcuni Istituti di -OMISSIS-, nonché la prova dell’incidenza causale di tali rapporti economici sull’oggetto del presente giudizio, hanno posto in rilievo che in ogni caso tanto l’informativa antimafia quanto la revoca della licenza si fonderebbero su un materiale istruttorio ben più ampio della mera nota della Questura di Roma datata 22.5.2014.
Quanto alla nota del G.I.C.O. della Guardia di Finanza dell’11.11.2014, essa non integrerebbe una motivazione postuma, atteso che già nella motivazione dell’informazione antimafia si darebbe conto dell’esistenza del procedimento penale pendente dinanzi il Tribunale di Roma per reati tributari, nonché dell’inquadrabilità del Sig. -OMISSIS- nella figura dell’Amministratore di fatto.
Si rimarca poi che le misure di cui all’art. 32, comma 10, del D.L. n. 90/2014 potrebbero intervenire solo ad informativa antimafia già emessa e non già in sua sostituzione.
Le parti hanno eseguito il deposito di ulteriori documenti e memorie, in vista della pubblica udienza del 12.3.2015, nella quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1 – Con il presente ricorso, comprensivo di gravame introduttivo e di motivi aggiunti, si impugnano il provvedimento datato 13.11.2014, di revoca della licenza di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S., rilasciata al Sig. -OMISSIS-, nella sua qualità di legale rappresentante della -OMISSIS-., divenuta poi “-OMISSIS-.”, nonché gli atti presupposti e, in particolare, l’informazione interdittiva antimafia del 16.10.2014, disposta nei confronti di quest’ultima, e tutti gli atti istruttori che hanno condotto all’adozione di entrambi i citati provvedimenti, e si chiede genericamente il risarcimento dei danni.
2 – È opportuno esaminare l’art. 257 quater del Regolamento per l’esecuzione del T.U.L.P.S. di cui al R.D. n. 635/1940, disposizione concernente proprio la revoca della licenza di che trattasi, la quale fa un espresso richiamo all’art. 134 del T.U.L.P.S. ed enuclea altresì tutti gli altri casi, in presenza dei quali essa deve o può essere disposta.
In base al citato art. 257 quater del R.D. n. 635/1940, le licenze per l’esercizio dell’attività di -OMISSIS- sono negate quando: “a) risulta che gli interessati abbiano esercitato taluna delle attività ivi disciplinate in assenza della prescritta licenza; b) nei confronti di taluno dei soggetti di cui all’articolo 257, comma 1, lettere a) e b), o di cui all’ articolo 257-bis, comma 1, lettere a) e b), risulta esercitata l’azione penale per uno dei reati previsti dall’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, ovvero formulata la proposta per l’applicazione di una misura di prevenzione;
c) sussistono gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica, ovvero il concreto pericolo di infiltrazioni ambientali tali da condizionare la corretta gestione o amministrazione dell’istituto.
Le licenze già rilasciate sono revocate quando vengono a mancare i requisiti richiesti per il loro rilascio e sono revocate o sospese per gravi violazioni delle disposizioni che regolano le attività assentite o delle prescrizioni imposte nel pubblico interesse, compreso l’impiego di personale privo dei requisiti prescritti e, in ogni caso, di quelli indicati dall’articolo 11 della legge, ovvero per altri motivi di ordine e sicurezza pubblica.
Le licenze sono altresì revocate o sospese quando è accertato: a) il mancato rispetto degli obblighi assicurativi e previdenziali, nei confronti del personale dipendente; b) la reiterata adozione di comportamenti o scelte, ivi comprese quelle attinenti al superamento dei limiti della durata giornaliera del servizio o ad altre gravi inadempienze all’integrale rispetto della contrattazione nazionale e territoriale della -OMISSIS- privata, che incidono sulla sicurezza delle guardie particolari o sulla qualità dei servizi resi in rapporto alla dotazione di apparecchiature, mezzi, strumenti ed equipaggiamenti indispensabili per la sicurezza, alle esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, alle prescrizioni dell’autorità ed alle determinazioni del questore […].
Le licenze sono altresì revocate trascorso il termine di cui al comma 2 dell’ articolo 257” (adeguamento del progetto di regolamento tecnico dei servizi che si intendono svolgere, per mezzi e personale, alla tipologia degli stessi, all’ambito territoriale richiesto, alla necessità che siano garantiti la direzione, l’indirizzo unitario ed il controllo dell’attività delle guardie particolari giurate, da parte del titolare della licenza, o degli addetti alla direzione dell’Istituto, nonché alle locali condizioni della sicurezza pubblica) “senza che siano state osservate integralmente le prescrizioni ivi previste”.
L’art. 134 del R.D. n. 773/1931 fa riferimento ai requisiti della cittadinanza italiana o europea, nonché a quelli della capacità di obbligarsi e dell’assenza di condanna per delitto non colposo, richiesti per il rilascio della licenza in parola.
2.1 – Come può notarsi, oltre ad una serie di casi tipici elencati, una causa ostativa alla concessione della licenza de qua, che, ove sussistente quando essa è già stata data, ne comporta la revoca, è rappresentata dal ricorrere di “gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica” o del “concreto pericolo di infiltrazioni ambientali tali da condizionare la corretta gestione o amministrazione dell’istituto”.
Si tratta di una clausola di ampia portata, che va ad interessare il funzionamento dell’Istituto al quale il titolo di polizia si riferisce, e non già strettamente solo la persona del suo titolare, e che ricomprende anche l’ipotesi di una informazione prefettizia interdittiva antimafia.
3 – Occorre al riguardo una precisazione.
3.1 – Come evidenziato in precedenza, la licenza di polizia qui oggetto di revoca era stata rilasciata all’odierno ricorrente, non già come singolo, bensì esclusivamente nella sua qualità di legale rappresentante della Società alla quale appunto detto titolo si riferiva.
Infatti dapprima, in data 18.2.2010, gli era stata attribuita la licenza n. 26919/Area I ter OSP quale legale rappresentante della -OMISSIS-., per l’esercizio dell’attività di scorta e trasporto valori nonché di -OMISSIS- e custodia di proprietà mobiliari ed immobiliari per conto di privati anche mediante sistemi di teleallarme.
Successivamente, a seguito di conferimento di ramo d’azienda da “-OMISSIS-” in favore della richiamata -OMISSIS- e del contestuale cambio di denominazione di quest’ultima in “-OMISSIS-.”, con provvedimento n. 177669/ Area I ter OSP del 19.10.2012, il predetto ricorrente è stato autorizzato ad esercitare tale attività in qualità di legale rappresentante della Società in ultimo menzionata.
3.2 – Inoltre, in base all’art. 257 del R.D. n. 635/1940, la domanda tesa al rilascio di detto titolo deve contenere l’indicazione, non solo del soggetto che richiede la licenza, bensì anche “dell’institore o del direttore tecnico preposto all’istituto o ad una sua articolazione secondaria, nonché degli altri soggetti provvisti di poteri di direzione, amministrazione o gestione, anche parziali, se esistenti” ed altresì della “composizione organizzativa e [del]l’assetto proprietario dell’Istituto, con l’indicazione, se sussistenti, dei rapporti di controllo attivi o passivi e delle eventuali partecipazioni in altri istituti”, e, ai fini del suo rilascio, si esegue previamente la verifica dei requisiti soggettivi, riferita non solo all’aspirante titolare, ma anche agli altri soggetti della struttura aziendale ivi indicati.
3.3 – Corollario di quanto appena rilevato è che eventuali fatti riferiti non direttamente alla persona del titolare della licenza, bensì alla Società per l’esercizio della cui attività quest’ultima è stata rilasciata possono assurgere a fondamento della revoca della licenza di cui all’art. 134 del R.D. n. 773/1931.
4 – Ciò rilevato in via preliminare, vanno ora vagliati i dati posti a fondamento della revoca qui contestata, che sono i seguenti:
A) informazione interdittiva antimafia in data 16.10.2014 riferita alla Società “-OMISSIS-.”;
B) grave inadempimento tributario, per omesso versamento di I.V.A. per l’anno 2012, che, ove si giustificasse per impossibilità derivante dall’introito di rilevanti crediti vantati nei confronti di diverse Amministrazioni pubbliche, evidenzierebbe l’incapacità economico-finanziaria dell’Istituto di -OMISSIS- a far fronte agli oneri derivanti dall’attività di impresa;
C) pendenza del procedimento penale n. 32033/2013, concernente la frode fiscale, che sarebbe stata realizzata attraverso l’artificiosa cessione d’azienda del 26.9.2012 dall’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-” nei confronti della Cooperativa “-OMISSIS-”, tesa ad eludere il pagamento di debiti tributari rilevantissimi, seppure non ancora sfociato nell’esercizio dell’azione penale – perciò nella fase di indagini preliminari;
D) pregresse segnalazioni, da parte di sigle sindacali, circa il mancato rispetto delle norme contrattuali, anche relative al superamento dei limiti di ore di lavoro straordinario.
Nelle premesse si fa anche un richiamo alla sottoscrizione, in favore della -OMISSIS-, di un cospicuo aumento di capitale, attraverso il conferimento di un ramo di azienda concernente servizi di piantonamento e portierato, in assenza di assolvimento degli obblighi prescritti dalla Legge n. 428/1990, avvenuta all’indomani dell’adozione del provvedimento prefettizio antimafia.
4.1 – Al fine di determinare la legittimità o meno del provvedimento di revoca de quo, oggetto principale del presente giudizio, è necessario esaminare ciascuno dei suindicati elementi, indicati quali suoi presupposti.
5 – Detto provvedimento fa in primo luogo riferimento all’informazione interdittiva antimafia emessa in data 16.10.2014 nei confronti della Società “-OMISSIS-”.
Come già rilevato sopra, la presenza di un tale provvedimento ben può determinare l’adozione della revoca della licenza ex art. 134 del T.U.L.P.S..
È, tuttavia, necessario esaminare la legittimità di tale provvedimento presupposto.
6 – Esso s’incentra in particolar modo sulla persona di -OMISSIS-, qualificato “Amministratore di fatto della predetta Società”.
6.1 – Preliminare, rispetto al vaglio dei fatti addebitati a quest’ultimo, ritenuti rilevanti ai fini dell’adozione della misura in parola, è l’accertamento in ordine all’inquadrabilità o meno del medesimo nella figura dell’Amministratore di fatto.
6.2 – Al riguardo, partendo dalla nozione di cui all’art. 2639 c.c., in via generale deve affermarsi che Amministratore di fatto è chi, senza essere stato investito formalmente dei relativi poteri, esercita in modo continuativo e significativo i poteri tipici inerenti alla qualifica o alla funzione di Amministratore.
6.3 – Con specifico riguardo al Sig. -OMISSIS-, va precisato che la “-OMISSIS-.” è partecipata dalla “-OMISSIS-” (e da altre cinque Società Cooperative: -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-., tutte controllate da -OMISSIS-, dalla moglie -OMISSIS- e da -OMISSIS-), nell’ambito della quale -OMISSIS- ha rivestito la carica di dirigente dal 2011 fino alle sue dimissioni, successive all’adozione dell’interdittiva antimafia avvenute il 24.10.2014.
Si legge poi nel provvedimento interdittivo che lo stesso nel periodo ricompreso fra il 2008 e il 2011 ha rivestito la carica di dirigente anche presso l’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, a sua volta partecipata dalle stesse società che figurano quale socie della -OMISSIS-..
Nell’ambito della “-OMISSIS-.”, il -OMISSIS-, in affiancamento e su mandato diretto del Presidente, ha ricoperto l’incarico di Responsabile dello sviluppo, partecipazione, controllo e gestione, con la funzione di individuare e reperire tutte le occasioni di crescita e di rafforzamento del settore: si tratta di un incarico di assoluto rilievo.
Inoltre in data 19.2.2014, a seguito di perquisizione locale e personale, sono emersi i seguenti elementi: in una tasca del giaccone indossato dal -OMISSIS- è stato rinvenuto un portachiavi in plastica recante la dicitura “PORTA INTERNA UFF.-OMISSIS-”. Le chiavi in questione, come dichiarato dallo stesso -OMISSIS-, permettevano l’accesso all’Ufficio di Presidenza dell’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, ove sono state rinvenute 3 confezioni contenenti biglietti da visita del “GRUPPO -OMISSIS-” a nome del Dott. -OMISSIS–PRESIDENTE”, estratto conto relativo alla Carta Oro American Express n. -OMISSIS- a nome di -OMISSIS-, lettera di ringraziamento a firma del Sig. -OMISSIS- della -OMISSIS-. indirizzata al Dr. -OMISSIS-, foglio dattiloscritto recante la dicitura “APPUNTO” per il Dott. -OMISSIS- – Situazione Curriculum inviati dal Sig. -OMISSIS-, informativa contrattuale relativa alla carta debito “Next Card”, intestata a -OMISSIS- del Banco di Napoli, avente come riferimento la mail -OMISSIS- ed utenza mobile -OMISSIS-, memorandum “Recapiti-Disposizioni da Tavolo”, riportanti i recapiti telefonici interni e/o cellulari, le sigle radio del personale in sede, l’elenco dei permessi Z.T.L. e l’integrazione alle Disposizioni di Servizio.
Inoltre, in occasione di controlli amministrativi eseguiti presso la sede operativa della “-OMISSIS-” in data 15.5.2014, il personale ad essi deputato è stato accolto dal -OMISSIS-, il quale si è presentato come uno dei soci del gruppo “-OMISSIS-” ed ha poi ha descritto le peculiarità delle predette Società e delle altre Società del gruppo, in cui ha confermato di rivestire cariche.
Da tutti gli elementi sopra riportati si palesa la posizione senz’altro di spicco e, perciò, di potenziale condizionamento della gestione, con incisione sulle scelte fondamentali, rivestita dal Sig. -OMISSIS- all’interno delle Società facenti capo al Gruppo -OMISSIS-, di cui la Società “–OMISSIS-” è parte, al pari di quanto è in grado di fare un Amministratore.
7 – Si tratta ora di verificare se, avuto riguardo, in particolare, ai fatti addebitati al -OMISSIS-, unitamente agli altri riportati, ricorrano o meno i presupposti per procedere all’emanazione della misura dell’interdittiva antimafia, se, in altre parole, lo stesso possa o meno ritenersi vicino agli ambienti della criminalità organizzata.
7.1 – In proposito, secondo un orientamento obbediente ad una più stringente esigenza di tutela della Pubblica Amministrazione e di tutta la Società civile da ogni – anche solo potenziale – forma di infiltrazione mafiosa, ma sicuramente meno garantista per il soggetto che viene colpito dall’interdittiva antimafia, si sostiene che, proprio perché questa presenta finalità di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, risultano rilevanti anche fatti e vicende solo sintomatici ed è sufficiente, secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale, la mera possibilità di interferenze della criminalità, rivelate appunto da fatti sintomatici o indiziari, considerati in un quadro indiziario complessivo (cfr.: Cons. Stato – sez. III , 18.4.2011, n. 2342; sez. VI, 17.7.2006, n. 4574).
In altre parole, il provvedimento interdittivo antimafia può essere sorretto da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell’attività imprenditoriale della criminalità organizzata.
L’interdittiva antimafia è così vista come funzionale alla peculiare esigenza di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa, idonei a condizionare le scelte delle imprese chiamate a stipulare contratti con la P.A..
Secondo detto orientamento, stante l’ampia discrezionalità riservata all’Autorità prefettizia, il sindacato sull’attività svolta da questa e sul provvedimento interdittivo adottato in esito alla stessa resta necessariamente circoscritto alla verifica dei vizi sintomatici di una illogicità manifesta o di un travisamento dei fatti (cfr.: Cons. Stato, sez. VI, 22.6. 2007, n. 3470; T.a.r. Campania – Napoli – sez. I 10.2.2010, n. 873).
7.2 – La più recente giurisprudenza punta l’accento sulla circostanza che la valutazione discrezionale, per non sconfinare in mero arbitrio, “può dirsi ragionevole e attendibile se sorretta da una pluralità di indizi seri, precisi e concordanti, oggettivamente riscontrabili, che secondo l’esperienza comune assumono un significato univoco” (cfr.: C.G.A. 10.7.2014, n. 397; Cons. Stato – sez. III 26.9.2014, n. 4852).
Gli indizi dai quali viene desunto il predetto rischio devono essere accertati in esito ad una coerente e compiuta istruttoria (Cons. Stato sez. III 25.11.2014, n. 5836).
L’informativa interdittiva deve essere assistita da congrua motivazione, che dia contezza di tale adeguata istruttoria – da svolgersi con l’ampiezza di poteri ma anche con i limiti suindicati -, tesa ad accertare e verificare gli elementi indizianti fondanti la sua emissione.
In questi casi il sindacato in sede giurisdizionale è diretto ad accertare l’assenza di eventuali vizi della funzione, che possano essere sintomo di un non corretto esercizio del potere, quanto all’accuratezza dell’istruttoria, alla completezza dei dati e fatti acquisiti, alla non travisata valutazione dei fatti stessi, alla sufficienza della motivazione ed alla logicità e ragionevolezza delle conclusioni rispetto ai presupposti ed elementi di fatto presi in considerazione.
Secondo tale orientamento più recente, che cerca maggiormente di contemperare le esigenze di sicurezza e di ordine pubblico e di trasparenza nell’aggiudicazione e gestione dei contratti pubblici con i valori, pure costituzionalmente tutelati, della libertà di iniziativa economia e del diritto al lavoro, riferiti al soggetto destinatario della misura interdittiva antimafia, gli elementi assunti dal relativo provvedimento come base per giustificare la sua adozione, da parte dell’Autorità prefettizia competente, devono presentare i caratteri dell’obiettiva congruità e della concretezza.
Deve aggiungersi che la misura interdittiva deve fondarsi su elementi attuali e pertinenti, dai quali sia ragionevolmente desumibile un tentativo di ingerenza nella compagine sociale; in altre parole, essa non può fare riferimento a fatti remoti, privi di attualità.
7.3 – La Sezione, prendendo atto di entrambi gli orientamenti giurisprudenziali sopra riportati, segue quello più garantista per il soggetto destinatario della misura interdittiva, in ultimo richiamato.
7.4 – Fatte queste dovute premesse di ordine generale, si precisa che l’esame condotto qui in concreto dal Collegio parte da un attento vaglio del contenuto del provvedimento interdittivo impugnato, alla luce della documentazione in atti e delle doglianze mosse dalla parte ricorrente nonché delle controdeduzioni fornite dall’Amministrazione.
La decisione viene assunta, all’esito di detto esame, tenendo conto naturalmente della natura e delle finalità dell’interdittiva antimafia, sopra illustrate, ma anche delle garanzie comunque offerte al soggetto colpito, in nome anche del buon andamento della Pubblica amministrazione.
8 – Come è stato già evidenziato in precedenza, l’informazione interdittiva antimafia richiamata nel provvedimento di revoca della licenza di cui all’art. 134 del R.D. n. 773/1931 s’incentra principalmente sulla persona di -OMISSIS-, qualificato “Amministratore di fatto” della Società alla quale si riferisce la licenza de qua. Non è il caso di affrontare nuovamente tale profilo, del quale si è già discettato in precedenza, concludendosi in senso affermativo.
8.1 – Si tratta, tuttavia, di accertare se, con riferimento al Sig. -OMISSIS-, sia stata eseguita un’accurata istruttoria e se gli elementi dai quali il Prefetto ha desunto il suo collegamento con ambienti malavitosi ed il conseguente condizionamento della predetta Società da parte della criminalità organizzata di stampo mafioso siano qualificati dai caratteri dell’obiettiva congruità e della concretezza, nonché dell’attualità.
9 – In proposito, partendo dal dato più vecchio riferito al Sig. -OMISSIS- riportato nel provvedimento interdittivo antimafia, risulta a suo carico una condanna del 20.3.1997, per estorsione tentata continuata.
In proposito va rilevato che la predetta sentenza, peraltro emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p., concerne fatti reato consumati nel 1996, perciò molto datati, del tutto dissociati da qualunque riferimento alla criminalità organizzata.
10 – Il nodo centrale dei fatti addebitati a -OMISSIS-, posti in via principale a fondamento dell’informazione interdittiva antimafia, sono, tuttavia, quelli che emergono dalla sentenza emessa dal Tribunale di Roma in data 8.11.2013 e depositata in Cancelleria il 23.12.2013.
10.1 – Si rende necessaria una puntualizzazione al riguardo.
Non vale certamente a rendere attuale il quadro indiziario a carico del Sig. -OMISSIS- la circostanza che la condanna sia stata irrogata a fine 2013, perciò poco tempo prima che fosse adottata la misura interdittiva antimafia e conseguentemente fosse emessa la revoca della licenza di polizia di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S..
Ciò che assume invece rilevanza è il periodo in cui sono stati consumati i fatti reato, oggetto di condanna o anche solo di esame e valutazione da parte del giudice penale.
10.2 – Come può evincersi dai capi di imputazione indicati nei decreti che hanno disposto il rinvio a giudizio, nonché dalla sentenza stessa, tali fatti sono inquadrati per lo più negli anni 2002 e 2003 ed in un caso (capo di imputazione n. 5 contenuto nel decreto che dispone il giudizio datato 19.10.2006) anche nell’anno 2001.
10.3 – È evidente che, indipendentemente da quanto possa emergere dalla predetta sentenza, gli indizi non potrebbero ex se soli sorreggere un’informazione interdittiva antimafia, in quanto sarebbero privi del necessario carattere dell’attualità. Infatti, anche ove fosse riscontrata una contiguità del Sig. -OMISSIS- con la famiglia -OMISSIS- per il periodo 2001-2003, essa, in assenza di ulteriori e successivi elementi connotati del requisito dell’attualità, non potrebbe determinare l’assunzione di una misura così penalizzante per il soggetto destinatario.
10.4 – Con detta sentenza il Sig. -OMISSIS- è stato condannato ad 1 anno e 6 mesi di reclusione e ad € 5.000,00 di multa, per il delitto di usura, non in concorso, mentre è stato assolto, “perché i fatti non sussistono”, dai reati di riciclaggio e di impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita (rispettivamente artt. 648 bis e 648 ter c.p.); è stato invece dichiarato estinto, per prescrizione, il reato di trasferimento fraudolento di valori ex art. 12 quinquies del d.l. n. 306/1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 356/1992.
10.5 – In tale sentenza si è esclusa l’aggravante di cui all’art. 7 del decreto-legge n. 152/1991, convertito dalla legge n. 203/1991 – aver commesso i fatti avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416 bis c.p. (associazione a delinquere di stampo mafioso) ovvero al fine di agevolare tale tipo di associazione.
Il mancato riconoscimento di detta aggravante è derivato dalla circostanza che, con sentenza del Tribunale di Roma n. 17645/07 del 19.7.2007, confermata in appello con decisione del 28.5.2010, divenuta irrevocabile con la decisione della Corte di Cassazione del 23.2.2012, è stata esclusa, con riferimento alla famiglia -OMISSIS-, l’esistenza di un’associazione di tipo mafioso, ravvisandosi unicamente, a carico dei suoi componenti imputati nel processo, il delitto di associazione a delinquere non qualificata di cui all’art. 416 c.p..
10.6 – Pur con le dovute precisazioni fatte finora, non possono escludersi, per il periodo preso in considerazione dalla sentenza penale dell’8.11.2013 in esame, rapporti del Sig. -OMISSIS- con la famiglia -OMISSIS-.
In particolare, il giudice penale, nell’esaminare i capi di accusa 4, 5 e 12 indicati nel citato decreto che dispone il giudizio datato 19.10.2006 (concernenti i reati di estorsione, di cui il -OMISSIS- non era accusato, nonché i reati di riciclaggio e di impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita), ha ritenuto fondato l’assunto dell’accusa secondo cui il -OMISSIS- stesso, attraverso le Società di cui all’epoca era compartecipe –-OMISSIS-, -OMISSIS- e-OMISSIS- – “agisse come longa manus della famiglia -OMISSIS-”. In particolare si afferma che “dietro la -OMISSIS- e il -OMISSIS- ci fosse appunto -OMISSIS-”.
L’istruttoria svolta accreditava quest’ultimo “come fiduciario del -OMISSIS-, testa di paglia privo di pregiudizi alla quale intestare i cespiti che altri avrebbero dovuto di fatto gestire”; tale ruolo si attagliava su quello di “soggetto interposto, sanzionabile ex art. 12 quinquies […], illecito questo da ritenersi ormai estinto per prescrizione”.
10.7 – Tuttavia, com’è stato già precedentemente rimarcato, si tratta di fatti accaduti negli anni 2001-2003 e conseguentemente, rispetto agli stessi, manca la connotazione dell’attualità, ritenuta imprescindibile dal Collegio, non rilevando in contrario la data, ben successiva, di adozione della sentenza che ha definito il relativo giudizio di primo grado, peraltro appellata.
10.8 – Assume importanza anche la circostanza che, all’epoca dei fatti contestati, il Sig. -OMISSIS- fosse del tutto estraneo alla Società “–OMISSIS-” ed a tutto il Gruppo del quale essa fa parte.
Si è visto in precedenza che a quel tempo lo stesso era invece collegato alle -OMISSIS-, -OMISSIS- e-OMISSIS- e, d’altra parte, la stessa Prefettura, per sostenere la sua inquadrabilità nella figura del c.d. “Amministratore di fatto”, fa riferimento agli incarichi ricoperti nelle Società del -OMISSIS-a partire solo dal 2008.
Né può attribuirsi rilevanza all’obiezione, mossa in giudizio dall’Avvocatura generale dello Stato, che in tale periodo la Società “–OMISSIS-” avesse diversa denominazione – -OMISSIS- – atteso che appunto, anche rispetto a quest’ultima, non si registrano legami di sorta da parte del Sig. -OMISSIS-.
Pertanto la famiglia -OMISSIS- non avrebbe a quel tempo potuto condizionare la gestione della Società, per il tramite di quest’ultimo.
11 – Occorre poi puntualizzare che le denunce richiamate nella nota della Guardia di Finanza – Gruppo Investigazione Criminalità Organizzata prot. n. 0321550/14 del 22.7.2014, in atti, e, in particolare, quelle del 14.2.2005 e 23.3.2005, nonché la denuncia del 16.6.2006, rimarcate dalla difesa erariale, sono tutte confluite nei procedimenti penali nn. 55278/02 e 51650, definiti con la più volte richiamata sentenza del Tribunale di Roma dell’8.11.2013.
Perciò anch’esse fanno riferimento a fatti accaduti pur sempre nel lasso temporale 2001-2003.
12 – A sostenere la successiva recisione dei rapporti tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS- è il GIP presso il Tribunale di Roma nell’ordinanza del 9.11.2004, nella quale afferma che “dal tenore delle conversazioni telefoniche intercettate emerge con estrema chiarezza la precisa volontà del -OMISSIS- di interrompere qualsiasi contatto e cointeressenza con il nucleo dei -OMISSIS-, maturata dopo l’esecuzione delle misure cautelari a carico dei -OMISSIS- medesimi, tra l’aprile e il luglio 2003”.
In tale ordinanza si rileva ancora che i collegamenti con la famiglia -OMISSIS- e l’attività criminale “sono stati realizzati e si sono conclusi nel periodo di tempo ricompreso tra il 2001 e il settembre 2003”.
Ivi si afferma poi che “vi sono precisi e univoci elementi da cui si deve desumere la volontaria interruzione dei rapporti e contatti con la famiglia -OMISSIS- operata dal -OMISSIS-”.
È evidente che il GIP, sulla base degli elementi desunti da intercettazioni telefoniche, ha concluso nel senso di escludere che dopo il settembre 2003 – e naturalmente fino alla data di adozione dell’ordinanza de qua – vi fossero ancora rapporti tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-.
13 – Questi sono evidentemente i fatti presi in considerazione al fine di ritenere che il Sig. -OMISSIS- fosse ancora vicino alla famiglia -OMISSIS- e che quest’ultima – e in definitiva la criminalità organizzata – potesse esercitare un condizionamento sulla Società di cui lo stesso era Amministratore di fatto.
14 – L’avvocatura generale dello Stato ha depositato in giudizio una nota della Guardia di Finanza – G.I.C.O. – Gruppo Investigazione Criminalità organizzata prot. n. 0487975/14 dell’11.11.2014, evidentemente successiva all’emissione dell’interdittiva antimafia e di soli due giorni anteriore all’adozione del provvedimento di revoca.
Essa reca delle vere e proprie “controdeduzioni” rispetto alla memoria resa dal difensore dell’odierno ricorrente, facendo, in particolare, riferimento ad una perquisizione personale effettuata nei confronti del -OMISSIS- nel mese di febbraio del 2014, seguita da quella presso l’ufficio di Presidenza dell’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-”, usato dal medesimo, nel quale sono stati rinvenuti un biglietto da visita di -OMISSIS-della “-OMISSIS-” – Orologi da mito, riportante a tergo l’appunto manoscritto “-OMISSIS-” – -OMISSIS- -OMISSIS–, ed 11 orologi di pregio dal rilevante valore economico, 5 dei quali confezionati in custodie riportanti il logo “-OMISSIS-” . Secondo le conclusioni del G.I.C.O., ciò evidenzierebbe il persistere di stretti legami fra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS- e il contesto criminale in cui questa è stabilmente inserita.
14.1 – Al riguardo deve preliminarmente precisarsi che tale “elemento di novità” non risulta essere stato vagliato in sede di emissione dell’informazione interdittiva antimafia: non se ne fa cenno né all’interno del provvedimento né nel verbale del Gruppo Ispettivo antimafia relativo alla seduta del 3.10.2014, nella quale esso ha ritenuto sussistenti le situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa.
La prima deduzione che consegue da ciò è che tale “fatto” attuale in realtà integra una motivazione postuma, come tale, inammissibile.
14.2 – Deve considerarsi in proposito che il provvedimento, anche quello recante la misura interdittiva antimafia, deve indicare un’adeguata motivazione, che dia contezza dell’istruttoria espletata a monte e dei presupposti posti a fondamento.
Qui gli elementi di cui si dà contezza nel provvedimento interdittivo antimafia e, perciò, costituenti il suo presupposto (ritenendo dagli stessi evincibile un collegamento di -OMISSIS- con la famiglia) risalgono al 2003, posto che i fatti ai quali si riferisce la sentenza del 2013 si collocano nel periodo 2001-2003 e che la citata ordinanza cautelare del 2004 ha escluso rapporti tra i due a partire dal settembre 2003.
14.3 – Volendo anche ritenere quale rilevante il rinvenimento del biglietto riportante a tergo due numeri telefonici accanto al nome di -OMISSIS–, va osservato che tale elemento non rappresenta, tuttavia, un indizio che da solo può univocamente condurre a sostenere che anche di recente il Sig. -OMISSIS- abbia continuato ad intrattenere rapporti, per giunta di cointeressenza, con la famiglia -OMISSIS-.
In altre parole il biglietto non conduce alla conclusione logica che il Sig. -OMISSIS- continua ad avere frequentazioni col Sig. -OMISSIS– e con tutta la sua famiglia e che il suo operato ne sia condizionato, tanto da condizionare, a sua volta, quello dell’Istituto di -OMISSIS- de quo.
È verosimile che i due numeri telefonici siano serviti nel corso del processo penale riguardante entrambi (il -OMISSIS- ed il -OMISSIS-), conclusosi solo tre mesi prima della perquisizione (ed anzi la sentenza è stata emessa due mesi prima)
14.4 – In ogni caso ciò che veramente rileva è che l’eventuale indizio che potrebbe ricavarsi dal dato riportato sul predetto biglietto non è suffragato da ulteriori elementi ben più attendibili in ordine alla sussistenza di tali rapporti, quali sono quelli desumibili da intercettazioni telefoniche e/o ambientali.
15 – In assenza di una pluralità di indizi seri, precisi e concordanti, oggettivamente riscontrabili, che, secondo l’esperienza comune, assumono un significato univoco nel senso di ritenere ancora attualmente sussistenti rapporti tra il -OMISSIS- e la famiglia -OMISSIS-, l’interdittiva antimafia, assunta a presupposto del provvedimento di revoca della licenza ex art. 134 del T.U.L.P.S., risulta illegittima, per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti.
16 – Né può ritenersi fondatamente che detto provvedimento interdittivo possa sorreggersi sulla denuncia nei confronti del Sig. -OMISSIS-, nella sua qualità di Amministratore di fatto, nonché del Sig. -OMISSIS-, quale Presidente del Consiglio di Amministrazione, per aver concorso nel reato di cui all’art. 10 ter del D.Lgs. n. 74/2000.
Si tratta del reato di omesso versamento dell’I.V.A., comunque regolarmente dichiarata, qui riferito ad alcune mensilità dell’anno 2012.
16.1 – È evidente che detta denuncia non afferisce ad alcuno dei reati dai quali possa in qualche modo desumersi la sussistenza di infiltrazioni mafiose, secondo quanto previsto dall’art. 84 del D.Lgs. n. 159/2011.
16.2 – Va solo precisato che, come la Società “-OMISSIS-” ha evidenziato in sede di osservazioni presentate nel procedimento teso all’adozione del successivo provvedimento di revoca, il mancato versamento è dipeso unicamente da temporanea indisponibilità di denaro per farvi fronte, essendo la stessa creditrice in misura rilevante nei confronti soprattutto di Amministrazioni pubbliche, oltre che di privati, per i servizi resi in loro favore.
17 – Infine il riferimento alla cessione di un ramo d’azienda, unitamente al personale dipendente afferente a tale ramo d’azienda, dall’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-” a “-OMISSIS-” rappresenta una normale cessione di ramo d’azienda, che ha come naturale effetto un decremento di personale nel primo ed un altrettanto aumento di personale nella seconda, e non si vede, perciò, quale attinenza esso possa avere con l’interdittiva antimafia, che deve basarsi su ben altri presupposti.
18 – Deve concludersi che è illegittimo il provvedimento di informazione interdittiva antimafia qui impugnato quale atto presupposto del provvedimento di revoca del titolo di polizia per l’esercizio dell’attività di -OMISSIS- e di quest’ultimo elemento posto a suo principale fondamento.
19 – Devono a questo punto disaminarsi gli ulteriori presupposti di detto provvedimento emesso in autotutela, partendo proprio dal contestato grave inadempimento tributario, per omesso versamento di I.V.A. per l’anno 2012.
19.1 – Il fatto in sè – l’omissione del versamento dell’I.V.A. – non può certo rappresentare una causa di revoca della licenza di cui all’art. 134 del R.D. n. 773/1931.
19.2 – Nel provvedimento si afferma altresì che, ove detto inadempimento si giustificasse per impossibilità derivante dall’introito di rilevanti crediti vantati nei confronti di diverse Amministrazioni pubbliche, così come assunto da -OMISSIS- nella memoria endoprocedimentale, esso evidenzierebbe l’incapacità economico-finanziaria dell’Istituto di -OMISSIS- di far fronte agli oneri derivanti dall’attività di impresa.
Ritiene, invece, il Collegio che l’omissione del versamento dell’I.V.A. non possa costituire un indice di mancato rispetto dei parametri organizzativi e gestionali richiesti in capo ad un Istituto di -OMISSIS-, atteso che, pur non avendo a quel momento sufficienti liquidità per far fronte al dovuto pagamento – ma si rileva che, appena dopo l’adozione del provvedimento de quo, in data 20.11.2014, la Società in parola ha chiesto di rateizzare il debito, mostrando di poterlo comunque pagare -, tuttavia l’Istituto stesso in bilancio aveva iscritto moltissimi crediti, in buona parte per prestazioni rese nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Pertanto non si ravvisa alcuna “grave violazione delle disposizioni che regolano le attività assentite”.
19.3 – Né il reato al quale si riferisce la denuncia rientra in quelli riportati all’art. 51, comma 3 bis, c.p.p., disposizione espressamente richiamata dall’art. 257 quater del R.D. n. 635/1940, indicante le cause di revoca, né infine risulta essere stata ancora esercitata l’azione penale, atteso che il relativo procedimento risulta essere nella fase delle indagini preliminari.
19.4 – Ne consegue che l’elemento appena esaminato non può essere legittimamente preso a presupposto dell’adozione del provvedimento di revoca de quo.
20 – Passando ad altra contestazione mossa nei confronti dell’Istituto di -OMISSIS- di cui l’odierno ricorrente è legale rappresentante – “-OMISSIS-”, va detto che nel provvedimento si evidenzia la pendenza del procedimento penale n. 32033/2013, concernente la frode (fiscale) che sarebbe stata realizzata attraverso l’artificiosa cessione d’azienda del 26.9.2012 dall’Istituto di -OMISSIS- “-OMISSIS-” nei confronti della stessa “-OMISSIS-”, tesa ad eludere il pagamento di debiti tributari rilevantissimi; al riguardo si precisa sempre nel provvedimento che detto procedimento penale si trova attualmente nella fase di indagini preliminari.
Sono necessarie alcune precisazioni.
20.1 – In primo luogo, in punto di fatto, deve rilevarsi che il procedimento penale attiene ad un’altra cessione risalente, eseguita tra il 2007 e il 2008.
20.2 – Inoltre è rilevante la menzionata circostanza che il citato procedimento è attualmente in fase di indagini preliminari, ossia in una fase in cui ancora non è stata esercitata l’azione penale.
20.3 – Va poi evidenziato che il reato in parola non rientra in alcuno dei delitti indicati al comma 3 bis dell’art. 51 c.p.p., richiamato dall’art. 257 quater del R.D. n. 635/1940, quale causa di revoca della licenza di cui all’art. 134 del T.U.L.P.S..

20.4 – Infine tale cessione, avvenuta tra due diverse Società, ha comportato, per l’acquirente, il pagamento dell’importo di € 3.560.908,26, effettivamente versato, oltre all’accollo di passività, per un importo di € 31.302.480,68, così come si evince dal contratto dell’1.4.2009, per cui appare allo stato (salve diverse risultanze alle quali si dovesse pervenire con la chiusura delle indagini ed all’esito di un eventuale processo) essere avvenuta una cessione reale, e non già fittizia finalizzata alla realizzazione di una frode fiscale.

20.5 – Perciò anche tale presupposto si palesa come non idoneo a supportare la revoca de qua.

21 – Per quanto concerne le contestate pregresse segnalazioni, da parte di sigle sindacali, circa il mancato rispetto delle norme contrattuali, anche relative al superamento dei limiti di ore di lavoro straordinario, deve rilevarsi che il citato art. 257 quater indica, quale causa di revoca, “la reiterata adozione di comportamenti o scelte, ivi comprese quelle attinenti al superamento dei limiti della durata giornaliera del servizio […], che incidono sulla sicurezza delle guardie particolari”.

21.1 – Per poter essere in concreto integrata la suddetta fattispecie, evidentemente non bastano segnalazioni da parte di sindacati in ordine a tale inadempimento, ma le violazioni devono essere accertate e contestate formalmente dalla Direzione territoriale del Lavoro.

21.2 – Inoltre deve trattarsi di comportamento reiterato nel tempo.

21.3 – Nella specie mancano entrambi i suindicati presupposti, in particolare manca, con specifico riguardo alla “-OMISSIS-”, una contestazione da parte della Direzione territoriale del Lavoro, non essendo stato depositato in giudizio alcun atto al riguardo, con la conseguenza che detto elemento non poteva essere posto a fondamento della revoca.

22 – Infine nelle premesse del provvedimento in esame si fa anche un richiamo alla sottoscrizione, in favore della -OMISSIS- di un cospicuo aumento di capitale, attraverso il conferimento di un ramo di azienda concernente servizi di piantonamento e portierato, in assenza di assolvimento degli obblighi prescritti dalla Legge n. 428/1990, avvenuta all’indomani dell’adozione del provvedimento prefettizio antimafia.

22.1 – Va detto in proposito che certamente la richiamata circostanza non integra alcuno dei casi, individuati dal menzionato art. 257 quater del T.U.L.P.S., che possono o devono dar luogo alla revoca, atteso che la violazione degli obblighi di informativa sindacale di cui alla Legge n. 428/1990 integra solo una possibile condotta antisindacale.

22.2 – Vale solo la pena di evidenziare che la cessione in questione è stata attuata, all’indomani dell’adozione dell’informazione interdittiva antimafia nei confronti di “-OMISSIS-”, al fine anche di preservare i lavoratori trasferiti in tutta fretta, insieme al ramo d’azienda relativo ai servizi di piantonamento e portierato, per consentire loro di continuare a lavorare all’interno della -OMISSIS-

22.3 – Quest’ultima ha subito comunque gli effetti dell’interdittiva antimafia disposta nei riguardi della cedente, per cui poco dopo, in data 27.11.2014, si è eseguita una retrocessione all’Istituto conferente del ramo d’azienda precedentemente ceduto.

22.4 – Ne deriva che anche la cessione del ramo d’azienda non poteva assumere rilevanza ai fini della revoca qui censurata.

23 – In conclusione l’impugnativa proposta avverso quest’ultimo provvedimento è fondata e va accolta, con conseguente suo annullamento, potendo assorbirsi i motivi di doglianza che non hanno costituito oggetto precipuo della presente disamina.

24 – Con i motivi aggiunti in modo del tutto generico viene chiesto anche il risarcimento dei danni, senza fornire alcuna prova del ricorrere in concreto degli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana.

24.1 – La pretesa risarcitoria è inaccoglibile.

24.2 – Preliminarmente ritiene il Collegio di dover ribadire il principio costantemente affermato dalla giurisprudenza, secondo il quale la mera illegittimità dell’attività provvedimentale non può costituire presupposto sufficiente per l’attribuzione di tutela risarcitoria, ove non accompagnato dalla dimostrazione della sussistenza dell’elemento psicologico dell’illecito sub specie, quanto meno, della colpa.

Pertanto il giudice amministrativo deve affermare la responsabilità dell’Amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato e negarla invece quando l’indagine presupposta conduca al riconoscimento dell’errore scusabile, per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr., tra le tante, Cons. Stato – sez. III, 15.7.2011, n. 4333; sez. V, 14.9.2012, n. 4894, sez. IV 7.1.2013, n. 23).

In altre parole deve tenersi conto dei vizi che hanno determinato l’illegittimità del provvedimento, della gravità delle violazioni commesse in relazione all’ampiezza del potere discrezionale esercitato, dei precedenti giurisprudenziali, ed altresì dell’univocità o meno del dato normativo, nonché elle condizioni concrete.

24.3 – Nel caso di specie si ritiene insussistente l’imprescindibile elemento soggettivo della colpa, ravvisando i presupposti per il riconoscimento dell’errore scusabile.

24.4 – Va osservato al riguardo che, nel ritenere illegittima, in particolare, l’informazione interdittiva antimafia del 18.10.2014, assunta a presupposto principale della revoca successivamente emessa, questo Tribunale ha sposato l’orientamento più garantista per la parte colpita dalla misura, nel senso che, date le ripercussioni fortemente penalizzanti che si determinano, per effetto della sua adozione, sull’impresa e sui suoi dipendenti, ha sostenuto che, solo in presenza di elementi, anche indiziari, ma comunque concordanti, concreti ed attuali, che conducano univocamente a ritenere che nel presente momento ci possa essere un condizionamento della gestione della Società da parte della criminalità organizzata, il provvedimento prefettizio antimafia sia legittimo.

Si è fatto cenno, tuttavia, all’altro orientamento giurisprudenziale, più sensibile alle esigenze di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, nonché della trasparenza nell’aggiudicazione e gestione dei contratti pubblici, secondo il quale sono sufficienti elementi indiziari, indipendentemente dal carattere dell’univocità prima rimarcato, oggetto di valutazione ampiamente discrezionale da parte della Prefettura competente.

24.5 – Nella specie, pur mancando, in particolare, in assenza di ulteriori elementi a supporto, nell’ultimo indizio desunto dalla perquisizione del febbraio 2014 (rinvenimento, nell’Ufficio utilizzato dal -OMISSIS-, di un biglietto recante a penna il nome di -OMISSIS- Massimo associato a due numeri telefonici) il carattere dell’univocità, tuttavia non appare del tutto cervellotico il comportamento assunto nel caso in esame dalla Prefettura della Provincia di Roma, che ha interpretato detto unico elemento indiziario alla luce dei fatti più datati (mancanti dell’altro necessario carattere dell’attualità).

24.6 – Pertanto nella condotta tenuta qui dall’Amministrazione non si ravvisa alcun elemento colposo, dal che discende che la domanda risarcitoria deve essere disattesa.

25 – In conclusione il ricorso è fondato e va accolto, relativamente al petitum impugnatorio, con conseguente annullamento dei provvedimenti oggetto dello stesso, mentre è infondato e da respingere, quanto a quello risarcitorio.

26 – Per quanto concerne, infine, le spese di lite, in ragione della peculiarità della questione qui vagliata, esse vanno compensate integralmente tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando:

– accoglie l’impugnazione avverso i provvedimenti in epigrafe, proposta col ricorso in esame, e rigetta la domanda di risarcimento del danno, pure qui avanzata;

– compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, per procedere all’oscuramento delle generalità degli altri dati identificativi della parte ricorrente, nonché di tutte le persone indicate nella presente sentenza, manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2015, con l’intervento dei Magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Roberto Proietti, Consigliere

Rita Tricarico, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/03/2015

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