Un lettore della rivista (Avv. Luca De Pauli dello Studio Legale Ponti di Udine) ha inviato ieri sera la sotto riportata sentenza del T.A.R. Friuli Venezia Giulia del 17 dicembre 1998. Quando l’ho ricevuta stavo per andare a dormire, ma non ho potuto resistere alla tentazione di massimarla subito ed inserirla nel sito. Il che mi ha costretto ad andare a dormire molto tardi (onde non sono proprio sicuro di dovere ringraziare l’Avv. De Pauli, che ha involontariamente ridotto le mie ore di sonno). I lettori, ovviamente, non saranno dello stesso parere, ragion per cui ringrazio l’Avv. De Pauli a nome loro.

Si tratta di una sentenza particolarmente rilevante, perché – come nota giustamente l’Avv. De Pauli – affronta forse per la prima volta funditus il problema della mancata conferma (o, se si vuole, della rimozione) del Segretario comunale, della nomina del nuovo, del termine entro il quale poterla validamente effettuare e della qualifica richiesta ai Segretari dei Comuni sopra i 10.000 abitanti.

Com’è noto, al problema della rimozione dei Segretari comunali la presente rivista Internet ha già dedicato apposita pagina, alla quale si fa rinvio per ulteriori riferimenti.

Nella sentenza in particolare si afferma il principio secondo cui è illegittimo un provvedimento con il quale il Sindaco esprime sfiducia nei confronti del segretario del suo Comune, manifestandogli l’intenzione di non confermarlo, nel quale non siano state indicate le ragioni dell’adozione del provvedimento stesso, con la conseguenza di rendere inintelligibili al destinatario e al giudice le ragioni della sfiducia e di (non) consentire al primo di replicare sul punto.

E’ un principio che mi sembra pienamente condivisibile (mi permetto ricordare che in una recente nota pubblicata in questo sito auspicavo che, in attesa di una pronuncia del Giudice delle leggi, i Giudici di merito circondassero almeno di adeguate garanzie la norma che prevede il potere di rimozione, richiedendo in particolare una ampia motivazione nella quale siano spiegate le ragioni della rimozione).

Si tratta di un principio oltre che giuridico (il riferimento al fondamentale art. 3 L. n. 241/90 è quasi scontato), anche logico e direi insito nel sistema. Se per licenziare una colf occorre la giusta causa, non vedo perché per rimuovere un Segretario dopo tanti anni di onorato servizio non si debba pretendere altrettanto. A meno che non si ritenga che la dirigenza sia meno importante delle colf (con tutto il rispetto dovuto a queste ultime).

Attendo i commenti dei lettori, che saranno pubblicati prontamente, se inviati nelle ore diurne.

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T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – TRIESTE – 1540 – sentenza 17 dicembre 1998

Note

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Cap.1.- ART.2 DEL D.L. N.8/99, CONV. IN LEGGE N.75/99.

Par.1 -Introduzione. Par.2- Esame della disposizione legislativa. Par.3- Sua natura innovativa e non interpretativa. Par.4- Profili di incostituzionalità della norma sotto vari aspetti.

Cap.2.DISTINZIONE FRA POLITICA E GESTIONE DELL’ENTE LOCALE E CONSEGUENZE IN MATERIA DI RESPONSABILITA’ ERARIALE.

Par.1- Criterio della “separazione” dei poteri di “programmazione ed indirizzo” da quelli di “gestione”. Par.2- Incongruenza del suo recepimento nell’ipotesi legislativa di che trattasi. Par.3- Diverso regime delle responsabilità per danni erariali cui potrebbero essere assoggettati i segretari comunali rispetto a quella dei pubblici amministratori, soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti. Par.4- Conclusioni.

1.1. Come tanti, anch’io sono rimasta stupita dal recente intervento del legislatore, che, con il decreto legge 26 gennaio 1999 n.8 ( in G.U.R.I. n. 20, parte I, del 26 gennaio 1999), poi convertito, con modifiche, nella legge 25 marzo 1999, n. 75 (in G.U.R.I. n. 72, parte I, del 27 marzo 1999) ha introdotto, con l’art.2, una norma che riguarda la nomina del Segretario Comunale e Provinciale da parte del Sindaco e del Presidente della Provincia, sia nella fase di prima applicazione del nuovo ordinamento, sia “a regime”, in occasione dell’insediamento dei vertici politici dell’ente locale.

Stupisce, soprattutto, che il legislatore abbia espressamente qualificato la suddetta norma come “di interpretazione autentica” dei commi 70 ed 81 dell’art.17 della legge n.127/97, così attribuendole “efficacia retroattiva”, e, quindi, diretta applicazione anche con riferimento alla controversie in atto pendenti.

Più precisamente, con l’art.2, del decreto-legge 26 gennaio 1999 n.8, poi convertito, con modifiche, nella legge 25 marzo 1999, n.75 vengono introdotti:

a) il principio della “automatica cessazione” dell’incarico di segretario comunale alla scadenza del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia (con continuazione dell’esercizio delle funzioni fino alla nomina del titolare), quale momento interpretativo del comma 70 dell’art.17 della legge n.127/97;

b) il principio secondo cui l’incarico delle funzioni di segretario comunale viene ritenuto essere automaticamente cessato alla data di entrata in vigore del D.P.R. 4.12.1997 n.465 (cioè alla data del 6 gennaio 1998) –formalmente istitutivo dell’Agenzia Autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali- quale momento interpretativo del comma 81 dell’art.17 della legge n.127/97.

Suscita perplessità, innanzi tutto, il momento storico-oggettivo in cui la precitata disposizione legislativa si è inserita, che non è quello (logicamente più opportuno) relativo alla fase di prima applicazione della legge Bassanini 2 (del maggio 1997) e del susseguente regolamento attuativo (del dicembre dello stesso anno), ma quello, successivo, caratterizzato dal già avvenuto intervento di molte ordinanze giurisdizionali e di alcune pronunce di primo grado da parte del giudice amministrativo (ad esempio: due sentenze del T.A.R. Friuli 17 dicembre 1998 n. 1540 e 18 gennaio 1999 n. 9, le quali, facendo applicazione dei principi generali, avevano già dato una certa interpretazione della normativa “de qua”).

1.2. Invero, l’art.17 della legge n.127/97 (che aveva, a sua volta, già profondamente modificato il sistema di nomina del segretario comunale, tradizionalmente affidato alle regole concorsuali, in coerente applicazione dei principi direttamente discendenti dall’art.97 Cost.) attribuisce la facoltà di nomina del segretario comunale all’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali (con ciò ponendo l’iscrizione all’Albo professionale quale requisito indispensabile per la nomina); introduce il principio della “temporaneità” della nomina da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia e prevede altresì la possibilità della “riconferma tacita” del Segretario in servizio quando entro il termine previsto dal regolamento non sia richiesta la nomina di un diverso segretario: presentando, cioè la cessazione dell’incarico del segretario come un fatto puramente “virtuale” nei casi di conferma da parte del nuovo Sindaco o del nuovo Presidente della Provincia.

Al contrario l’art.2, pur avendo formalmente veste di norma di interpretazione autentica, introduce il principio della “cessazione automatica in ogni caso”, non contemplando più la riconferma del segretario comunale.

La sopravvenuta disposizione legislativa pone, quindi, il problema in ordine alla necessità o meno dell’intervento di un ulteriore provvedimento di nomina, anche nel caso della riconferma in sede, da parte dell’Agenzia.

Il comma 81° dell’art.17 della legge n.127/97 prevedeva che “..a decorrere dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore del regolamento (…) il Sindaco o il Presidente della Provincia possono nominare il Segretario scegliendo tra gli iscritti all’albo”.

L’art.2 precitato, invece, stabilisce che il segretario Comunale o Provinciale titolare alla data di entrata in vigore del D.P.R. è cessato automaticamente dall’incarico dalla medesima data, fatte salve le funzioni fino alla nomina del nuovo segretario.

1.3. Appare evidente, perciò che l’art.2 del decreto-legge 26 gennaio 1999 n.8, poi convertito, con modifiche, nella legge 25 marzo 1999, n.75 introduce una profonda innovazione rispetto alla originaria formulazione del comma 81° dell’art.17 della legge n.127/97, in quanto rende automaticamente cessate tutte le titolarità dei segretari comunali dalla data di entrata in vigore del D.P.R. n.465/97, cioè dalla data del 6 gennaio 1998.

Infatti, mentre nei commi modificati era previsto soltanto un sistema di “prorogatio” e di “conferma tacita” della nomina, con il sopravvenuto intervento legislativo, si è voluto, in realtà, “innovare” profondamente nel sistema delineato dalla disposizione legislativa “interpretata”, profilando, di fatto, la “introduzione”, con norma “retraottiva”, della cessazione automatica delle funzioni dell’intera categoria dei segretari comunali da un incarico a suo tempo conferito in esito ad un pubblico concorso!!.

Sembra, inoltre, che, con l’art.2 precitato, il legislatore abbia voluto –di fatto- attribuire implicitamente ai Sindaci ed ai Presidenti della Provincia una sorta di “diritto di non motivare” le non-conferme e le nomine dei segretari comunali e provinciali, o “rectius” una sorta di “esenzione” dall’obbligo generalizzato di cui all’art.3 della legge n.241/90.

Tale implicita “deroga” all’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi sembra suscettibile di voler sconfinare -altrettanto implicitamente- nel riconoscimento di una sorta di “presunzione assoluta” e di “intangibilità” degli atti amministrativi inerenti le non-conferme e le nomine dei segretari comunali, in grave contrasto con i principi stabiliti dagli art.97 e 113 della Costituzione.

Si ha, quindi, l’impressione che il legislatore, sotto lo schema di un’interpretazione autentica, abbia voluto introdurre una sostanziale modificazione della disciplina previgente, prevedendo una disciplina legislativa irragionevole ed in violazione dei principi di certezza del diritto, di corretto andamento della p.a., di lealta’ e trasparenza dell’azione di questa.

1.4. Sorge, quindi, il ragionevole dubbio che il legislatore abbia voluto fare un uso illegittimo del potere di interpretazione autentica, che viene, così, ad interferire con la “potestas iudicandi” riservata alla autorità giudiziaria.

Ed è noto che la Corte Costituzionale hareiteratamente affermato (ex multis: sent. 4 aprile 1990 n. 155; sent. 10 dicembre 1981 n.187) il principio secondo cui il legislatore non fa buon uso del suo potere quando emana norme allo scopo di sostituirsi al potere cui e’ affidato il compito istituzionale dell’interpretazione della legge, stabilendo lo “autentico” significato di una precedente legge, e, quindi, attribuendo alla propria intepretazione “valore obbligatorio e vincolante per il giudice”, se non ricorra l’esigenza di dirimere dubbi sorti in sede di interpretazione della legge anteriore, cheabbiarivelato“gravi edinsuperabili anfibologie”.

La Corte Costituzionale (sent. 23 novembre 1994, n.397) ha altresì affermato che il ricorso, da parte del legislatore, a leggi di interpretazione autentica non puo’ essere utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia retroattiva, in quanto, cosi’ facendo, la legge interpretativatradirebbe la sua propria funzione di chiarire il senso di norme preesistenti.

Ciò non significa che si voglia contestare la facolta’ del legislatore di emanare leggi interpretative con la connaturale portata retroattiva, ma significa, soltanto, che non e’ sufficiente la sola “autoqualificazione” da parte della norma sopravvenuta, occorrendo, al contrario, che la previsione legislativa sia effettivamente diretta a chiarire il senso di disposizioni preesistenti, in quanto funzionale ad escludere o ad enucleare uno dei significati tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle statuizioni interpretate, posto che la scelta assunta dal precetto interpretativo deve rientrare tra le varianti di significato compatibili con il tenore letterale del testo interpretato (cfr. Corte Corte Costituzionale, sentenza del 5 novembre 1996 n.386).

Il legislatore, nel predisporre una disposione di interpretazione autentica, agisce nell’ambitonaturale della suafunzione di produzione normativa e nonlede la sfera propria del potere giurisdizionale, allorquando la disciplina adottata, oltre a non risultare lesiva di giudicati gia’ formatisi, non sottrae ad un soggetto alcuno strumento di tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica amministrazione (cfr. Corte costituzionale 26 gennaio 1994, n.6).

Ma, per le motivazioni già esposte, a me sembra che possono sorgere legittimi dubbi in ordine alla coerenza del sistema così delineato con le previsioni costituzionali.

2.1. Quanto ai contenuti della recente normativa di cui alla legge n.75/99, potrebbe sorgere il dubbio in ordine ad una sorta di “degenerazione” del criterio -cui sembrano ispirate le leggi n.241 /90 e 142/90 e succ. mod. (es. legge n.81/93)- inerente, nel’ambito dell’ente locale, la “separazione” dei poteri di “programmazione ed indirizzo” da quelli di “gestione” (ai fini di una migliore responsabilizzazione e professionalità dei pubblici funzionari).

In base al suddetto criterio, a seguito della elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti della Provincia, viene attribuita agli stessi la “responsabilità politica della conduzione dell’ente”, mediante il potere di nominare i dirigenti e di attribuire gli incarichi dirigenziali, sulla base delle norme regolamentari interne.

Tale criterio supera il tradizionale principio secondo cui gli incarichi dovrebbero essere affidati con metodi concorsuali e criteri di professionalità che premiano il merito dei migliori (fatta sempre salva la possibilità di revoca in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi previo l’utilizzo di neutrali sistemi di valutazione) e appare incentrato sull’idea secondo cui gli incarichi di dirigenza sono affidati dagli organi politici “intuitu personae”, posto che l’organo politico elettivo ha già un programma da rispettare (che lo impegna verso i suoi elettori), la cui maggiore garanzia di realizzazione sarebbe offerta dal preporre agli incarichi di responsabilità persone di fiducia dell’eletto.

2.2. Con riferimento all’ipotesi legislativa sub esame, emerge, però, una certa incongruenza fra la nomina del segretario comunale, effettuata secondo il criterio dello “intuitu personae” e poi la privazione, nei confronti dello stesso, di tutte le attività amministrative – gestionali, salvo il caso della contestuale nomina a direttore generale.

Invero, la nomina secondo il criterio dello “intuitu personae” potrebbe avere senso soltanto nell’ambito di un sistema fondato sulla “piena” e/o “totale” separazione fra il ruolo della “politica” e quello della “gestione”, altrimenti la nomina del dirigente da parte del politico potrebbe rischiare di comportare l’assurda conseguenza di porre il dirigente, nominato fiduciariamente, in condizioni di dover essere costretto -di fatto- ad accontentare il suo amministratore politico in tutto e per tutto nelle scelte gestionali: cioè, potrebbe essere costretto ad accettare scelte gestionali non sempre ineccepibili, pur di non essere “licenziato”.

In tal caso, il sistema, nel suo insieme, realizzerebbe una situazione altrettanto incostituzionale, ponendo il segretario comunale non già al servizio della nazione, come richiesto dall’art.97 Cost., ma al servizio diretto del Sindaco (!!!!).

Sorge, quindi, il ragionevole dubbio che il criterio della “separazione” dei poteri possa rischiare di trasformarsi -nella sua concreta applicazione- in una specie di “paravento” che serva ai politici a conservare –di fatto- il controllo del potere “gestionale”, mediante la facoltà di nomina dei dirigenti, senza, però, avere dirette responsabilità da difendere davanti alle corti di giustizia, realizzando, in tal modo, una sorta di “zona franca”, caratterizzata dal “primato” della politica sull’amministrazione, al riparo da ogni responsabità.

2.3. Infine, non può sottacersi il diverso regime delle responsabilità per danni erariali -cui potrebbero essere ormai assoggettato il segretario comunale- rispetto a quella del pubblico amministratore, soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti.

Invero, il segretario comunale potrebbe essere citato in giudizio per la responsabilità erariale [1] davanti al G.O. anziché davanti alla Corte dei Conti, in coerente applicazione del principio della cosiddetta “privatizzazione” del pubblico impiego, introdotto con il combinato disposto di cui all’art.2, comma 2° ed all’art.4, comma 2° del D.Lsv. n.29/1993, secondo le modifiche rivenienti dal d.lvo n.80/98, che ha attribuito al Giudice Ordinario la giurisdizione sulle controversie attinenti agli atti della pubblica amministrazione in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti della stessa.

Invero, dal nuovo criterio di riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di impiego del personale della P.A., potrebbe derivare un altro sistema di riparto, in materia di responsabilità erariale, fra giudice ordinario e giudice contabile, latore delle seguenti ulteriori conseguenze:

1)il Sindaco od il Presidente della Provincia potrebbero rispondere per danno erariale soltanto a seguito di citazione in giudizio da parte della Procura dei Conti, che, com’è noto, secondo la legge 14 gennaio 1994 n. 20, e, poi, la legge 20 dicembre 1996 n. 639, può attivarsi soltanto entro il termine prescrizionale di 5 anni, in caso di dolo o colpa grave, mentre la Sezione giudicante della Corte dei conti può applicare il peculiare beneficio della “riduzione dell’addebito” [2] , previsto dall’art.83 della legge di contabilità dello stato;

2) il segretario comunale -il cui rapporto di lavoro secondo la giurisprudenza prevalente (ex multis: T.A.R. Lombardia-Brescia, 1°.6.1999 n.497; T.A.R. Toscana ord. n.170 del 10.3.1999) ai sensi del comb. disposto del D.lvs n.29/93 e n.80/98 dovrebbe essere qualificato come soggetto alla giurisdizione dell’A.G.O. [3] potrebbe essere citato in giudizio -da parte dei rappresentanti legali dello stesso ente, che si assume essere danneggiato- davanti all’A.G.O., e, quindi, in un regime di responsabilità disciplinato dalle norme del codice civile e cioè, entro il termine prescrizionale di 10 anni di cui all’art.2946 c.c. (se trattasi di responsabilità contrattuale scaturente dall’esecuzione della prestazione lavorativa) e di 5 anni ex art.2947 c.c. (per fatto illecito), anche per colpa lieve (ex artt. 1218 e seg. ed ex art.2043 c.c.), senza la possibilità di poter chiedere l’applicazione del beneficio della riduzione dell’addebito di cui all’art.83 [4] della legge di contabilità di Stato, che, come già accennato, è istituto peculiare del giudizio davanti alla Corte dei Conti.

La maggiore gravità della posizione del segretario comunale rispetto a quella del Sindaco e del Presidente della Provincia è evidente, poiché, se è vero, che, in concreto, il segretario comunale -eventualmente citato in giudizio dalla Procura della Corte dei Conti- non ha alcun interesse ad eccepire il difetto di giurisdizione, è altrettanto vero, che, però, questi potrebbe essere chiamato a rispondere per danni erariali davanti al Giudice Ordinario, da parte dello“establishment” dell’ente insediato in seguito a nuove elezioni e successivo a quello che l’ha nominato [5] , per responsabilità contrattuale: a) nel termine di 10 anni [6] di cui all’art.2946 c.c.; b)anche per colpa lieve; c) per l’intero ammontare dell’addebito.

2.4.L’empasse potrebbe essere superata in modo chiaro e preciso soltanto mediante l’introduzione di una norma che espressamente preveda la giurisdizione della Corte Conti anche nella materia della responsabilità dei segretari comunali, evitando così di delegare al giudice la soluzione di un problema che non è soltanto intepretativo, ma anche di ripartizione di giurisdizione, e che potrebbe essere, inoltre, suscettibile di determinare contrasti giurisprudenziali, non certo funzionali alla realizzazione della “certezza del diritto” né all’interesse dei cittadini.

Si potrebbe, inoltre, collegare il momento di incardinamento della responsabilità amministrativa [7] all’insorgenza del cosiddetto “rapporto di servizio” [8] con l’ente locale, dando particolare rilievo, cioè, a quel particolare nesso funzionale che porta il segretario a partecipare all’attività amministrativa dell’ente locale ed a conformare la propria condotta alle prescrizioni che regolano tale attività.

Soccorrerebbe, a tal uopo, il riferimento alla distinzione [9] fra il rapporto di lavoro che il segretario comunale ha con l’Agenzia (avente personalità giuridica di diritto pubblico) rispetto al “rapporto di ufficio” che il medesimo instaura con l’ente locale in conseguenza dell’accettazione della nomina, effettuata ai sensi dell’art.15 del D.P.R. N.465/97.

Si dovrebbero, cioè, tener presente soltanto i fatti e/o i comportamenti collegati al “rapporto di ufficio” ai fini dell’incardinamento della giurisdizione della Corte dei Conti, assegnando, in tal modo, prevalenza all’attribuzione di una funzione pubblica, caratterizzata da compiti di supervisione e di controllo, che contribuiscono a realizzare l’espletamento di una carica di vertice dell’ordinamento comunale.

Giova, infine, rilevare che il legislatore, con l’articolo 1, comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, e, poi, con l’articolo 3 della legge 20 dicembre 1996 n. 639, ha stabilito che la Corte dei Conti giudica sulla responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad enti diversi da quelli d’appartenenza.

In conclusione, l’incongruenza della normativa sopravvenuta con il sistema preesistente rileva sotto molteplici aspetti e necessita di un ulteriore intervento chiarificatore da parte del legislatore.

— *** —

NOTE:

[1] Va precisato che il mancato raggiungimento dei risultati non determina, automaticamente, la responsabilità dei soggetti ai quali la legge attribuisce questo compito.

Va, pertanto, respinta qualsiasi impostazione che voglia porre sullo stesso piano la responsabilità amministrativa e quella dirigenziale, quasi a voler affermare un’automatica responsabilità del dirigente per il mancato raggiungimento dei risultati.

Talvolta può verificarsi che tale circostanza possa costituire -in certi casi ed a determinate condizioni- un elemento integrativo della fattispecie di danno, da porre a fondamento di un’eventuale responsabilità amministrativa, ma, sempre secondo le regole proprie di questa, le quali pongono a carico del pubblico ministero l’onere di provare non solo il danno, ma anche la colpa grave.

Un’interessante applicazione del concetto di “danno erariale” si ha nell’ipotesi di utilizzazione delle risorse finanziarie per fini diversi da quelli fissati (ad esempio l’acquisto di una diversa attrezzatura). E’ quello che alcuni autori definiscono “danno derivante dal sovvertimento delle scelte di priorità nell’azione pubblica”.

La suddetta applicazione del concetto di “danno erariale” appare altresì in linea con la più recente normativa, che ha accentuato la previsione del raggiungimento dei risultati e, in particolare, sia con l’articolo 1 comma 1 bis della legge 20/94, sia con la cd. “responsabilità dirigenziale”, prevista dal decreto legislativo 3 febbraio 1993 n.29, giacché tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti significa verificare, in concreto, se l’esborso di denaro pubblico ha avuto una qualsiasi utilità.

[2] Cioè una sorta di “potere equitativo” del giudice contabile di riportare a normalità situazioni nelle quali il danno causato risulta eccessivo, in rapporto alle condizioni economiche del responsabile ed alla gravità dell’infrazione contestata.

[3] Non potendosi considerare più come riconducibile nell’alveo del “pubblico impiego” –requisito indispensabile per incardinare la giurisdizione della Corte dei Conti-.

[4] Non va sottaciuto, che la giurisprudenza del giudice contabile evidenzia un’ampia applicazione del potere riduttivo.

[5] Magari di diverso orientamento politico.

[6] Paradossalmente, cioè, anche per fatti su cui gli amministratori pubblici non possono essere più chiamati a rispondere, per decorrenza del termine prescrizionale molto più breve, di 5 anni!

[7] Il legislatore ha attribuito la facoltà di compiere le scelte agli organi politici (o programmanti) che devono individuare gli interessi pubblici da soddisfare con carattere di priorità, anche sacrificandone altri egualmente rilevanti.

Da ciò consegue che l’organo deputato alla gestione non può cambiare le decisioni prese, perché si autoattribuirebbe un potere di scelta che non ha, sicché le spese sostenute in difformità dalle scelte degli organi deliberanti, vanno ritenute inutili, proprio perché fatte contro le decisioni, legittimamente e lecitamente adottate dall’organo programmante.

[8] Il “rapporto di servizio” consiste nell’inserimento di un soggetto all’interno dell’organizzazione amministrativa, per lo svolgimento di un’attività secondo le regole proprie della pubblica amministrazione. Tale inserimento comporta l’assunzione di vincoli ed obblighi, diretti ad assicurare il buon andamento dell’attività affidata e la rispondenza di essa alle esigenze generali cui è preordinata.

[9] In qualche modo recepita dal’ordinanza del Tribunale Civile di Firenze dell’11.2.1999, che ha, però, valorizzato i suddetti connotati pubblicistici della funzione, al fine di ritenere le controversie in materia di rapporto di lavoro del segretario comunale con l’amministrazione locale, come rientranti nell’alveo della giurisdizione del giudice amministrativo.

Note

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L'articolo Relazione al Convegno di Napoli del 3 luglio 1999 sui segretari comunali e provinciali proviene da Giustamm.

(Intervento al convegno interregionale organizzato dal CO.N.AU.SE.R il 19 dicembre 1998 a Reggio Calabria – gli atti saranno pubblicati nel prossimo fascicolo di La Voce delle Autonomie, R. Noccioli Ed. Firenze – autorizzazione concessa).

Prima di svolgere il mio intervento, vorrei ringraziare il Collega Ioculano che ha organizzato questa occasione di incontro e di dibattito, nonché i Senatori Giovanardi e Cortelloni, i Magistrati, i Docenti universitari, gli Avvocati i quali, con la loro presenza, testimoniano un interesse per la problematica posta, interesse che esso stesso dimostra la necessità di intervenire per portare qualche correzione ad una riforma che ne ha certamente bisogno, specialmente per come viene applicata.

Vorrei anche rispondere a coloro i quali – insieme al Prof. Cassese in un recente articolo – sostengono che tutto sarebbe avvenuto nel silenzio più incomprensibile degli interessati.

In realtà, se è vero che era ed è difficile far sentire opinioni dissenzienti in presenza di un coro assordante che leva lodi sperticate, è anche vero che è nato un coordinamento nazionale come il CO.N.AU.SE.R., del quale oggi siamo ospiti, che si è costituita l’Associazione G.B. Vighenzi, fondata dai colleghi della zona di Brescia, che ricorda il nome di un segretario comunale trucidato in servizio dalle SS durante la guerra, che le stesse organizzazioni sindacali, in particolare la CISL, stanno riesaminando dell’intera vicenda preparandosi ad una presenza più partecipata ed efficace che non in passato.

E’ anche vero che – ad un crescente assenteismo dal voto che deve preoccupare – corrisponde una scarsa partecipazione, non solo alle questioni che riguardano i Segretari, che non può certo essere considerata un indice di buona salute della democrazia.

Entrando nel merito dell’argomento che mi è stato assegnato, ricordo che una polemica recente sull’utilità dei controlli di legittimità si chiedeva dove fossero i Segretari durante Tangentopoli: un risposta chiara, di certo non a prendere tangenti né a sviluppare concussioni!

Lo stesso polemista, si trattava del Sen. Massimo Villone, sosteneva che il parere di legittimità del Segretario poteva intimorire i Sindaci: verrebbe da chiedersi che succede quando ben più forti pressioni vengono esercitate da varie lobbyes nei confronti di Sindaci e Presidenti.

E’ più utile dare un contributo pacato, cercando di fondarsi sui fatti più che sulle emozioni.

Una prima questione: è utile e necessaria una figura unica, anziché collegiale, al vertice della struttura gestionale di Comuni e Province?

La risposta si ha guardando le Regioni, i Comprensori, le USL, gli stessi Ministeri, compresa la Presidenza del Consiglio, che in molti casi hanno riscoperto l’opportunità di una figura unica, in genere il Segretario Generale.

Dunque è opportuna, al vertice, una figura unica che riunisca e coordini l’azione della struttura e sia dotata chiaramente delle relative funzioni di complessiva responsabilità.

D’altra parte, nella P.A., nei Comuni e nelle Province occorre rispettare il principio della distinzione tra politica e gestione, voluto dalla riforma del 1990 e rafforzato dal decreto 29 del 1993.

La legge 25 marzo 1993 n° 81, ha fortemente sottolineato la figura monocratica del Sindaco/Presidente.

La separazione degli ambiti di competenze, alla quale consegue l’esclusione del cumulo delle attribuzioni – per l’una o l’altra categoria di organi, di estrazione democratica o di formazione tecnica o amministrativa – è stata definita essenziale dalla giurisprudenza. Si veda ad esempio TAR Toscana, Sez. I, 3 agosto 1994 n° 450.

Quindi ad un vertice – unico e responsabile – della struttura politica, deve corrispondere un vertice – unico e responsabile – della struttura gestionale.

E’ stato già detto che il Sindaco/Presidente deve esser messo in condizione di realizzare il suo programma elettorale che rappresenta il “patto con gli elettori”; egli deve quindi disporre di poteri di decisione e di controllo sufficienti ad ottenere dalla struttura gestionale i comportamenti auspicati.

Dato che siamo in uno stato di diritto, come recentemente e molto autorevolmente è stato sottolineato, non può che trattarsi di poteri democratici.

A sua volta, anche il vertice gestionale deve esser messo in condizione di gestire liberamente e responsabilmente per raggiungere l’obiettivo assegnato, che rappresenta l’oggetto del suo “patto con il Sindaco”, in definitiva del suo contratto di lavoro.

I decisori pubblici, Sindaci e Presidenti ma anche Segretari, Dirigenti, Funzionari, debbono dunque poter esercitare la discrezionalità che è un potere – ed anche un obbligo – legato al concetto stesso di responsabilizzazione (politica o gestionale); un potere che proviene dalla stessa posizione – mandato elettivo o nomina tecnica o amministrativa – da essi ricoperta.

Si deve però sottolineare che si tratta di decisori “pubblici”, che decidono non di beni propri o comunque privati ma di quelli della collettività: si pensi solo alle espropriazioni immobiliari per cogliere la non sottile differenza.

Se manca la trasparenza, la pubblicità delle motivazioni e la loro ragionevolezza, la discrezionalità si trasforma in arbitrio , che non è consentito e tradisce il carattere “pubblico”, basato sulla chiarezza e la coerenza.

Vediamo adesso quale “profilo professionale” sia adatto per essere collocato al vertice della struttura gestionale.

La scienza dell’organizzazione, da tempo, ha chiarito che – al crescere della complessità organizzativa – corrisponde una attività di direzione sempre meno specialistica e sempre più generale, nella quale si sviluppano in particolare le capacità di esprimere autorità ma più ancora di avere autorevolezza e soprattutto di gestire i rapporti interpersonali: in questa direzione occorre dunque orientare la ricerca.

E’ appena il caso di precisare, preliminarmente, che non esiste alcuna vera dicotomia tra il rispetto della legittimità ed il perseguimento degli obiettivi.

Si può dire che la legittimità è simile alle rotaie ferroviarie: se un treno non resta dentro le rotaie, deraglia, non raggiunge alcun obiettivo e combina solo disastri.

Se però il treno si limita a stare sulle rotaie, resta fermo e non raggiunge la stazione d’arrivo che rappresenta il suo obiettivo, la sua ragion d’essere.

La regola generale è dunque quella di perseguire gli obiettivi – che costituiscono la ragion d’essere dell’azione e della stessa organizzazione – pur senza deragliare dalla legittimità. Concetto peraltro efficacemente ricordato da tante vicende giudiziarie penali e contabili.

Concentrando l’esame all’interno di Comuni e Province, si possono delineare le figure capaci di una efficace azione di “general management” negli Enti Locali caratterizzandole sotto tre profili:

A – Compiti esecutivi propri: pochi ma esistenti, salvo negli Enti di massima dimensione

B – Conoscenze specialistiche: in diminuzione ma non a zero, specie negli Enti piccoli e medi, con organici limitati

C – Capacità gestionali: moltissime e crescenti al crescere delle dimensioni della organizzazione

E’ doveroso riconoscere che nella P.A. e con i concorsi non sono state preparate, nè selezionate, figure professionali così attrezzate.

Questo, non perché non esistessero le metodologie o i candidati adatti ma perché – come ormai tutti ammettono – negli ultimi decenni lo spazio della gestione è stato interamente occupato dalla struttura politica, mentre veniva praticato con grande vigore un durissimo appiattimento retributivo e funzionale nonchè una politica del personale assolutamente “peculiare”.

Diciamo subito che questo non esclude affatto che, già oggi, all’interno della P.A., vi siano figure manageriali anche di grande spessore: significa invece che esse sono tali soltanto per loro iniziativa e merito, non per essere state formate o selezionate da chi aveva il compito di volerlo.

Una soluzione che viene molto pubblicizzata è quella di inserire, in posizione di vertice, figure del tutto estranee alla Pubblica Amministrazione ma molto preparate sul piano gestionale, il mitico “manager privato”.

L’esperienza ha già dimostrato in molti casi che si tratta di una soluzione semplicistica e miracolistica: certamente inadatta ai piccoli Comuni.

E’ infatti il caso di ricordare qualche dato numerico: i Comuni sono 8103, quelli inferiori a 15.000 ab. sono 7467, cioè il 92,15%, in essi risiede però il 41,79% della popolazione (fonte il Sole 24ore).

Questa soluzione, inoltre, non tiene conto delle caratteristiche richieste dai precedenti punti, in particolare la capacità di svolgere anche compiti esecutivi e la necessità di avere anche conoscenze specialistiche del settore.

Essa crea, per di più, un grosso pericolo di “deragliamento” sul piano della legittimità, rischiando un deciso rifiuto da parte della tecnostruttura, che vive il nuovo modello come una imposizione, vede frustrato ogni suo sforzo di aggiornamento, si sente ancora una volta demotivata e delusa.

Può essere il caso, d’altra parte, di fare una precisazione: il vertice gestionale, deve godere necessariamente della fiducia del vertice elettivo.

Si tratta però di una fiducia professionale che è diversa da altri tipi di fiducia. Per assurdo: non può consistere nel “fare il palo” né tanto meno nel “tenere il sacco”.

Dunque, il vertice gestionale non può essere asservito né subordinato gerarchicamente – o peggio – ma solo funzionalmente al potere politico, pena il ritorno alla commistione dei ruoli abrogata dalle leggi di riforma.

Non a caso il Costituente ha sancito all’art. 97 l’imparzialità dell’amministrazione ed all’art.98 il concetto per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

Cerchiamo di enucleare, allora, quale sia l’investimento sulle risorse umane degli Enti Locali che appare più efficace e produttivo – anche sul piano del confronto costi/ricavi.

A proposito di costi, sarebbe interessante svolgere un’accurata ricerca delle spese sostenute per compensi a manager, esperti e consulenti in questi ultimi tempi. Un grande Comune risulterebbe aver cambiato tre Direttori Generali in un solo anno.

L’operazione migliore da compiere può essere quella di aggiornare e riqualificare, tra gli operatori pubblici, quelli che siano portatori di una preparazione di base adeguata, che siano disponibili ed interessati a farlo, fornendo loro adeguati poteri e strumenti di gestione, creando nel contempo opportune “vie di fuga” – come modifiche del profilo professionale, mobilità interna o esterna, facilitazioni pensionistiche o altro – per coloro che non siano in condizione di adeguarsi al cambiamento.

A questo punto è possibile vedere se esistono ragioni professionali utili per confermare i Segretari Comunali e Provinciali nella posizione di vertice gestionale negli Enti Locali e con funzioni adatte all’attuale ruolo di Comuni e Province.

1 – I Segretari, da sempre, sono abituati a curare sia la formazione che il perfezionamento, autofinanziando continuativamente corsi rivolti a coloro che entrano in carriera ed a coloro che già sono in servizio.

Occorre peraltro impegnarsi di più e prioritariamente sul versante della scienza dell’organizzazione e delle tecniche di gestione, piuttosto che sulle tradizionali materie giuridiche.

2 – La posizione funzionale del Segretario, al vertice della struttura gestionale ed in continuo contatto con gli organi elettivi, opera potentemente per la sua responsabilizzazione: specie negli Enti di dimensioni non metropolitane, è lui il primo a subire pressioni , critiche e richieste per qualsiasi ritardo o disfunzione operativa degli uffici e servizi.

Ciò talvolta lo porta ad un eccesso di “immedesimazione organica”, spesso lo fa divenire il capro espiatorio preferito dagli amministratori e magari dalla stampa.

Non confondiamo però gli effetti con la causa, spesso estranea al Segretario e magari addebitabile a carenze programmatorie degli Organi Elettivi

3 – L’unicità fisica del Segretario, il suo essere una sola persona, stimola l’assunzione di responsabilità e visione globali, dell’intera organizzazione, quali non possono generalmente ritrovarsi in coloro che si occupano solo di un settore e sono dotati di un profilo più specialistico.

4 – La capillare diffusione del Segretario, presente in tutti gli Enti Locali, di ogni dimensione, garantisce che l’investimento su questa categoria ha effetto su tutti i Comuni e Province e non soltanto sui “soliti noti”, di dimensioni maggiori.

5 – Il percorso di carriera del Segretario, che ha avuto modo di conoscere diversi Enti, garantisce la sua capacità di superare il localismo, di essere portatore di esperienze diverse e capace di esaminare i problemi organizzativi sotto diversi angoli di visuale.

6 – La stessa mobilità esterna del Segretario, costituisce, se opportunamente regolata un’ulteriore garanzia in direzione del miglior rapporto di collaborazione professionale tra l’Ente ed il suo vertice gestionale, secondo il principio dell’uomo giusto al posto giusto, secondo un concetto di reale professionalità e non di mera fiduciarietà.

7 – La immediata disponibilità di una quota dei diritti di rogito, risorse finanziarie necessarie per operare in questa direzione, permette di agire senza ritardo nè aggravio per le pubbliche finanze, aumentando il rapporto di efficienza nell’utilizzo delle risorse stesse.

Massima attenzione deve esser posta al fine di evitare sprechi e assicurare chiarezza e trasparenza.

Linee operative a breve

– forte investimento per un immediato, tempestivo e continuato aggiornamento professionale dei Segretari, nel campo organizzativo e delle tecniche gestionali,
– mediante corsi “lunghi” full immersion,
– giornate di approfondimento,
– utilizzando le risorse economiche già esistenti.
una rapida e chiara definizione dello stato giuridico, che
– rispetti il dettato costituzionale in tema di imparzialità dell’azione amministrativa e di tutela del rapporto di lavoro
– rispetti il criterio di distinzione tra politica e gestione voluto dalla legge 142 e rafforzato dal decreto legislativo n° 29/1993,
– sottolinei le funzioni di sovrintendenza, coordinamento e direzione generale contenute in quella di Segretario Comunale e Provinciale
– apra dignitose “vie di fuga” che consentano, a coloro che lo desiderino, di vedere la propria professionalità riconosciuta, apprezzata ed utilizzata in profili più “tradizionali”, più simili alle funzioni specializzate per le quali hanno superato i concorsi.
– un trattamento economico che corrisponda al profilo richiesto, rispettando il precetto costituzionale che vuole la retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato.

D’altra parte la legge prevede tuttora che il Segretario Comunale e Provinciale sia “necessario”, cioè obbligatorio, mentre il Direttore Generale è solo eventuale.

Dunque, all’interno della funzione svolta dal Segretario esiste già quella di direzione generale che costituisce solo una specificazione, una parte della più complessiva e superiore funzione del Segretario stesso.

Infatti, quando venga nominato il Direttore Generale, il Segretario perde solo la sovrintendenza ed il coordinamento dei Dirigenti: quindi esso è solo uno strumento, parziale, della funzione più generale svolta dal Segretario.

Per concludere, una citazione sul tema dell’unicità della funzione (TAR Toscana, Sez. I, 3/8/1994 n° 450) “Le funzioni del segretario…non possono non configurarsi, quindi, se non quali compiti di superiore “dirigenza” quale sinonimo di direzione, secondo modello piramidale, quale che sia la classificazione del Comune di appartenenza ed a prescindere dalla qualifica … che quegli rivesta.”

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1. Premessa

La teoria delle organizzazioni ha consentito di elaborare delle categorie concettuali che sono di utilità nei processi di analisi delle organizzazioni e che facilitano la descrizione delle caratteristiche organizzative di base.

L’organizzazione delineata dal T.U. per gli enti locali è caratterizzata dalla assegnazione alla dirigenza delle funzioni manageriali, con attribuzione agli stessi di ampi margini di autonomia.

Una struttura articolata in questo modo richiede un momento di raccordo ad unità perché l’autonomia dei singoli dirigenti possa essere incanalata verso la realizzazione di obiettivi comuni o coerenti tra di loro.

Questa reductio ad unum può essere articolata, all’interno dell’ente, in diversi modi che consistono essenzialmente in differenti modi di regolare i rapporti interorganici all’interno dell’ente .

In linea di massima la lettura delle disposizioni del TUEL consentono di costruire senza troppa difficoltà i rapporti tra gli attori principali del sistema e, dunque, tra gli organi politici e tra questi e i dirigenti.

Le norme risultano meno chiare, invece, nel delineare i rapporti tra direttore e segretario e dirigenti e, soprattutto, i rapporti e la differenza di ruolo che esiste tra le figure del segretario e del direttore generale.

Questa distinzione è ulteriormente complicata dalla possibilità, riconosciuta dalla legge, di avere un segretario che al contempo sia anche direttore generale.

In ogni caso le figure del segretario e del direttore generale, nonostante le ambiguità riscontratesi nella prassi applicativa, rimangono giuridicamente due figure distinte cui il legislatore attribuisce funzioni differenti.

Risulta quanto mai fondamentale, pertanto, una ricognizione delle due figure diretta a darne la più corretta collocazione all’interno dell’organizzazione amministrativa e ad una piena comprensione dei compiti che la legge attribuisce loro.

2. Le funzioni del segretario comunale

I compiti che la legge attribuisce al segretario comunale sono elencati all’art. 97 del D.Lgs. 267/2000.

L’elenco che ricaviamo dalla norma è quantomai vario per le profonda diversità che caratterizza i diversi compiti attribuiti al segretario, per cui risulta opportuno suddividerlo in sottocategorie costruite in relazione all’omogeneità dei compiti stessi, determinata sia in relazione ai contenuti degli stessi e alla competenza e professionalità che il loro esercizio implica.

2.1 Attività a contenuto giuridico.

I primi punti dell’elenco sopra riportato possono essere ricondotti tutti ad una unica categoria e rappresentano il nucleo minimo e imprescindibile dell’attività del segretario comunale, che può essere ampliato ma non diminuito.

Possiamo pertanto definire questa prima sottocategoria di compiti come il nucleo indefettibile dell’attività del segretario.

In questa categoria vanno ricondotte anche le altre attività ricondotte al segretario comunale da disposizioni di legge esterne al TUEL.

In via esemplificativa, tra queste funzioni ulteriori, possiamo citare la levata dei protesti cambiari, le competenze in materia di servizio elettorale, una generale potestà certificativa sull’attività dell’ente e dei singoli organi dell’ente(ad esempio per attestare la partecipazione alle sedute ai fini dei permessi degli amministratori).

Il minimo comune denominatore di questo nucleo base di funzioni è intimamente legato, in tutta evidenza, alla funzione di garanzia della legalità dell’attività amministrativa che storicamente è stata attribuita al segretario e rappresentano, pertanto, la parte meno innovativa dei compiti attribuiti al segretario.

Tale gruppo di attività, proprio perché derivanti dal ruolo tradizionale del segretario, rinviano a competenze normative e legali più che gestionali e possono essere sinteticamente identificate come attività a contenuto giuridico.

2.2 Attività a contenuto gestionale

La lettera d) dell’art. 97 del TUEL stabilisce che il segretario “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia.”

Ai sensi di tale disposizione, quindi, fonte delle competenze del segretario comunale sono oggi, oltre alla legge, anche lo Statuto e i regolamenti del singolo ente, nonché i decreti sindacali con cui vengono eventualmente attribuite funzioni specifiche e ulteriori..

Considerato, pertanto, che le funzioni attribuite direttamente dal sindaco o attribuite per via statutaria o regolamentare saranno diverse da ente ad ente, le funzioni che l’ordinamento attribuisce ai segretari comunali possono definirsi a tutti gli effetti a “geometria variabile”, cioè consistenti in un nucleo minimo di base, ampliabile in relazione alle scelte organizzative dell’ente.

La variabilità è da intendere anche nel senso di “non indefettibilità” di tali funzioni, che possono anche non essere attribuite.

Il raccordo di tale disposizione con quella dell’art. 109, che fa riferimento al conferimento di funzioni dirigenziali, evidenzia che è per il tramite di questa disposizione che il legilsatore ammette l’attribuzione anche di compiti gestionali al segretario comunale. Pertanto, in base a tale disposizione il sindaco può attribuire al segretario l’esercizio delle funzioni dirigenziali, anche in via statutaria o regolamentare.

E’ possibile, quindi, definire sinteticamente questa seconda categoria come quella che ricomprende i compiti a contenuto gestionale.

2.3 Funzioni eventuali.

L’elenco dell’articolo 97, poi, fa riferimento anche a funzioni la cui attribuzione al segretario comunale dipende da una variabile organizzativa esterna, rappresentata dalla nomina o meno del direttore generale e se il direttore generale coincida con il segretario comunale.

E’ con riguardo a tali funzioni che sorgono i maggiori problemi di raccordo tra la figura del segretario e quella del direttore.

3. Le funzioni del direttore generale. Rapporti con le funzioni del segretario comunale.

I compiti del direttore generale sono delineati dall’art. 108 del TUEL come segue:

– attuazione degli indirizzi e obiettivi delineati dall’organo politico;

– predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi;

– predisposizione della proposta di PEG

– sovrintendenza alla gestione dell’ente.

A bene vedere, però, soltanto in relazione ai compiti di sovrintendenza si può veramente parlare di funzione, mentre gli altri compiti costituiscono delle mere attività.

Limitatamente alla funzione di sovrintendenza della gestione dell’ente il legislatore si preoccupa di stabilire che la stessa, in caso di mancata nomina del direttore generale, è comunque esercitata dal segretario comunale (art. 97.c.4).

Ciò significa che, per quanto riguarda l’attività di sovrintendenza, la sua allocazione varia in considerazione del modulo organizzativo adottato da ogni singolo Ente.

Le norme citate non brillano per chiarezza della loro formulazione e, soprattutto, di prima acchito, ne è difficile il coordinamento.

L’uso del verbo “sovrintendere” sia con riferimento al contenuto delle funzioni del segretario sia con riferimento al contenuto del ruolo del direttore generale ha contribuito ad ingenerare una certa confusione che ha portato alla sovrapposizione concettuale dei due ruoli, facendone perdere di vista le differenze.

Alcuni autori, per evidenziare il punto di contatto che esiste tra le funzioni attribuite al segretario e le funzioni attribuite al direttore generale, parla di competenze alternative o di competenze trasferibili (nel senso di trasferibili dal segretario al direttore, se nominato) lasciando intendere una sostanziale omogeneità o identità tra tali funzioni.

Questa interpretazione contribuisce a rafforzare le difficoltà interpretative legate alla comprensione della differenziazione tra i due ruoli.

Per superare questa ambiguità è utile ricorrere alle categorie concettuali che descrivono i diversi modelli di relazioni interorganiche.

4. I modelli delle relazioni interorganiche

I rapporti che si vengono ad instaurare tra organi dello stesse ente vengono definiti interorganici.

Il diverso modo in cui tali rapporti vengono strutturati all’interno dell’ente contribuisce a caratterizzare quest’ultimo sulla base di una ben precisa formula organizzatoria.

Anche in questo campo, come per i modelli organizzativi, si fa riferimento a delle categorie concettuali generali che agevolano l’analisi delle realtà che si intendono studiare.

I modelli tradizionali dei rapporti interorganici sono rappresentati dalla gerarchia, dalla direzione, dal coordinamento e dal controllo.

Ponendo tali modelli in ordine sulla base di una ideale scala di forza ne ricaviamo un ordine come quello graficamente rappresentato nella figura che segue.

Il parametro in base al quale vengono graduati questi modelli è rappresentato dal livello di pervasività che l’organo superiore può esercitare sull’organo inferiore.

Tale livello è massimo nel modello gerarchico che corrisponde al tradizionale modello piramidale che caratterizzava la P.A.

Tale modello si fonda su una formula organizzatoria di tipo verticale.

Si considerano generalmente connaturali al rapporto gerarchico i poteri di avocazione e di sostituzione che il superiore può esercitare nei confronti dell’inferiore.

Per meglio identificare e comprendere il contenuto di questa modalità di estrinsecazione dei rapporti interorganici si tenga presente che nel modello gerarchico tali rapporti sono formalizzati nell’ordine.

La formula organizzatoria che rappresenta lo sviluppo successivo al rapporto gerarchico è data dal rapporto c.d. di direzione.

Si tratta di un modello in via di progressiva evoluzione nella struttura amministrativa che tende a sganciarsi dal più tradizionale modello gerarchico.

La responsabilità del titolare di un ufficio, nonché la distinzione delle sfere di competenza delineati dal nuovo modello organizzativo della P.A. e degli enti locali in particolare, presuppone, infatti, che i poteri di ingerenza nell’attività dell’ufficio sottordinato risultino significatamente attenuati.

Alla posizione di direzione, quindi, ineriscono poteri minori rispetto al modello classico fondato su rapporti gerarchici e, più precisamente, dei meri poteri di propulsione, direttiva e controllo, per cui ai destinatari di essi rimane una notevole autonomia di determinazione nella scelta delle modalità di perseguimento degli obiettivi fissati.

L’atto tipico del potere di direzione è, appunto, rappresentato dalla direttiva la cui caratteristica è quella di dettare regole di comportamento, lasciando sempre un ampio margine di discrezionalità all’organo chiamato poi ad applicarla, fermo restando l’obbligo di quest’ultimo di motivare circa l’eventuale disancoramento dagli indirizzi.

I poteri di direzione sono meno penetranti, pertanto, rispetto ai poteri di supremazia gerarchica e hanno fondamento semplicemente nel rapporto organizzatorio, per cui l’organo direttivo non è rivestito della stessa competenza degli organi “diretti”.

Il modello del coordinamento è collegato ad un gradino ancora più basso della scala ideale sopra delineata.

Questo è uno schema fondato sull’attribuzione di competenze ad organi in posizione equiordinata salvo poi istituire un organo il compito consista nell’indirizzare le singole competenze creando un programma organico di realizzazione degli obiettivi comuni.

Il rapporto di coordinazione è definibile, pertanto, come la relazione intercorrente tra organi preposti ad attività che pur essendo distinte siano destinate ad essere ordinate in vista della realizzazione di un disegno unitario e del raggiungimento di risultati comuni.

Esso troverebbe il suo fondamento nelle esigenze di coerenza dell’azione amministrativa e si traduce in tutti gli atti diretti ad assicurare l’armonizzazione dell’attività secondo un disegno coerente ed organico in vista di risultati di interesse comune.

Esso si estrinseca, dunque, nel potere, riconosciuto all’organo coordinatore, di impartire le disposizioni idonee per la realizzazione del disegno unitario. (SANDULLI).

Il coordinamento, quindi, assume particolare rilievo laddove ci si trovi dinanzi a organi in posizione di equiordinazione, stante la difficoltà di sincronizzare l’operato di organi reciprocamente indipendenti.

Da ciò ne deriva che l’attività di coordinamento è volta ad assicurare la corretta valutazione di tutti gli interessi coinvolti e importa la competenza alla risoluzione dei conflitti eventuali che si possono presentare tra organi equiordinati (nel nostro caso tra dirigenti) siano essi positivi o negativi, reali o virtuali.

Il contenuto dell’attività di sovrintendenza, invece, rimanda a compiti di vigilanza e controllo e riconosce, pertanto, la possibilità di sindacare l’operato di un altro organo a fini di prevenzione e riparazione ed a salvaguardare degli interessi su cui è chiamato a vigilare.

Viene identificato come un modello autonomo perché non necessariamente l’organo titolare della funzione di controllo è anche titolare dei poteri necessari per intervenire con azioni correttive sulle eventuali anomalie riscontrate.

5. La distinzione di ruolo tra il segretario comunale e il direttore generale.

I modelli interorganici sopra considerati possono essere graduati tra loro in una ideale scala di forza in ordine decrescente (gerarchia – direzione – coordinamento – sovrintendenza), nel senso che i poteri allocati ai livelli inferiori sono ricompresi nel livello superiore, ma non viceversa.

Pertanto nel concetto di direzione è assorbito il concetto di coordinamento e sovrintentendenza ma non viceversa.

Pertanto la specificazione in capo al segretario (quando non sia stato nominato il direttore generale) dei poteri di coordinamento e sovrintendenza rappresenta un pleonasmo diretto a rafforzare il concetto del segretario come organo deputato a vigilare e controllare affinchè le disposizioni impartite per garantire la coerenza del sistema siano rispettate, attivando dove necessario azioni correttive.

Chiarite le differenze concettuali e giuridiche tra i vari modelli di relazioni interorganiche risulta quanto mai evidente e strano che tra le funzioni attribuite al direttore generale non si faccia alcun riferimento alla funzione direttiva, che si ricava attribuita al direttore unicamente dall’etimologia della sua denominazione nonché, forse, in modo indiretto, dalle altre attività elencate dall’art. 108.

Ma, se è indubitabile che il direttore generale sia titolare della funzione direttiva, non può che concludersi che il riferimento alla funzione di sovrintendenza nell’ambito dell’art. 108 è fatta o in senso pleonastico (per le motivazioni sopra dette) o più probabilmente perché frutto di una imprecisione terminologica per cui si è considerato il termine sovrintendenza dell’art. 108 come sinonimo del termine direzione.

Poiché direzione, coordinamento e sovrintendenza rappresentano modelli organizzativi distinti e autonomi tra loro si ricava in tutta evidenza che nonostante al segretario spettino, in assenza del direttore generale, le funzioni di coordinamento e sovrintendenza, i due ruoli rimangono comunque concettualmente e contenutisticamente distinti perché collocati su gradini diversi della scala sopra delineata.

Pertanto l’ordinamento garantisce che anche in assenza del direttore sia garantita la reductio ad unum dell’azione amministrativa, ma tale reductio viene realizzata tramite il modello del coordinamento e non quello della direzione.

Per ben distinguere i contenuti dell’attività di direzione da quella di coordinamento si tenga presente che il coordinamento alloca le decisioni gestionali direttamente a livello degli organi coordinati, per cui il coordinatore deve limitarsi a garantire che le decisioni liberamente e autonomamente prese a livello gestionale non confliggano tra loro e siano funzionali alla realizzazione del programma organico di realizzazione degli obiettivi comuni.

Nel rapporto di direzione, invece, parte del contenuto gestionale della decisione si colloca al livello dell’organo direttivo.

Quest’ultimo, però, non potrà entrare nel dettaglio del contenuto gestionale della decisione, ma dovrà limitarsi a delineare soltanto gli aspetti generali della stessa, la cornice.

A differenza che nel rapporto gerarchico, quindi, l’organo direttivo non può impartire disposizioni concrete e puntuali, bensì definisce, semmai, i contenuti dell’obiettivo da raggiungere o del risultato da conseguire, senza entrare nel merito né dei mezzi né, tanto meno, dei tempi, lasciando quindi al destinatario una notevole area di autonoma determinazione.

6. Conclusioni.

Al di là delle considerazioni che possono farsi sui risultati di questa ricostruzione, soprattutto in merito alle conseguenze che la stessa potrebbe (o dovrebbe avere) sul piano della contrattazione decentrata, è interessante riflettere sui suoi riflessi organizzativi.

Diversamente, infatti, da quanto sostenuto da autorevolissimi autori in base alle considerazioni fatte non è sostenibile la tesi per cui sul piano sostanziale, i segretari comunali, in assenza del direttore esterno, tanto se in possesso di un’investitura formale delle funzioni di direzione generale, quanto se sprovvisti di tale conferimento, siano chiamati a ricoprire il medesimo ruolo ed esercitare le medesime funzioni, nell’ambito dell’organizzazione del Comune.

I due ruoli sono invece distinti, in quanto, se anche in assenza del direttore generale il contenuto delle funzioni attribuite al segretario comunale è più ampio, rimangono comunque estranei dalla sua competenza le funzioni tipiche della direzione.

L’attribuzione dell’incarico di direttore generale al segretario, pertanto, arricchisce il novero delle sue competenze, non unicamente con riferimento alla attuazione degli indirizzi e obiettivi degli organi di governo, della predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi e della predisposizione della proposta di PEG, che rappresentano soltanto l’esemplificazione di attività che la logica organizzativa non può che attribuire al direttore generale, se nominato, quanto piuttosto con riferimento alle competenze tipiche della direzione.

Un segretario che non sia anche direttore generale non potrebbe definire e fissare i risultati cui l’azione amministrativa deve tendere, ma dovrebbe (e potrebbe) unicamente garantire che l’attività degli organi tenda al risultato o all’obiettivo altrove e da altri fissato e determinato.

Ciò consente di meglio comprendere perché l’art. 108 citi, accanto alla funzione di sovrintendenza, anche delle specifiche attività.

Si tratta di attività strettamente derivanti e/o conseguenti alla fissazione degli obiettivi.

Questa ricostruzione può costituire il parametro in base al quale risolvere una serie di ulteriori problemi che si sono posti in merito al rapporto tra le due figure tra cui quello, rilevantissimo per le conseguenze pratiche, dei modi in cui regolare i rapporti tra le due figure in caso di coesistenza delle stesse.

— *** —

(*) Sintesi dell’intervento alla giornata di studio organizzata dall’associazione YURTA di Bergamo nell’ambito del “Corso per amministratori di enti locali” – Ottobre 2002.

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SOMMARIO: 1. Premesse – 2. La ricognizione del quadro costituzionale tra “unità” ed “autonomia” – 3. I principi costituzionali di rilievo per l’esercizio dell’autonomia e la tutela dell’unità, con particolare riferimento ai profili organizzativi – 4. La collocazione, le funzioni, il ruolo del segretario comunale e provinciale alla luce del nuovo assetto costituzionale – 5. Prospettive de iure condendo.

1. Premesse

La riforma del Titolo V – Parte II – della Costituzione ed il nuovo assetto dei poteri locali che da essa ne discende, hanno innescato un intenso dibatto a vario livello in ordine agli scenari che possono prospettarsi in sede di adattamento della legislazione a tale innovato contesto ordinamentale [1].

Per quanto attiene più propriamente al sistema delle autonomie locali, si è avviato un processo di revisione del Testo Unico degli enti locali, approvato con D.lgs.vo 267/00, nel quale com’è noto è refluita la quasi totalità delle disposizioni di legge introdotte dal legislatore negli anni ’90 a partire dalla L.142/90 per arrivare alla L.265/99.

La rilevazione del dibattito in corso, nonché l’esame di talune proposte operative, evidenziano tuttavia una sostanziale incertezza sul da farsi, cui è correlata la contrapposizione tra posizioni estreme, rispettivamente in favore o contro un’ulteriore estensione dell’autonomia locale rispetto a quanto già previsto nel Tuel.

In tale contesto non può sfuggire la necessità di individuare un approccio “metodico” che funga da criterio guida per la revisione del Tuel assicurandone una equilibrata evoluzione adeguatrice, poiché vi è il rischio di procedere in modo disorganico ed obiettivamente confuso (e quindi per ciò stesso rischioso), all’interno della cennata dicotomia tra spinte, allo stesso modo massimaliste, di conservazione ed innovazione.

Inoltre l’opportunità di un approccio metodico condiviso dai vari soggetti attori nel processo di adeguamento legislativo in argomento, si apprezza in particolare allorquando vi è da risolvere le questioni più spinose e controverse, tra le quali indubbiamente è oramai ricompresa, in tutta la sua deflagrante portata, quella concernente la collocazione, le funzioni, il ruolo del Segretario comunale (e provinciale) e ciò anche in conseguenza di intempestive decisioni assunte da taluni comuni che ne hanno disposto l’unilaterale abrogazione in via statutaria, cui è seguito un primo pronunciamento in senso contrario del giudice amministrativo investito in via cautelare della controversia [2].

Poiché il contesto su cui si muove il legislatore (statale e regionale) è quello di un sistema a costituzione rigida nel quale le leggi sono soggette al potenziale controllo di costituzionalità, deve ritenersi inderogabile l’individuazione dell’approccio metodico sopra sollecitato, nell’ambito di parametri di costituzionalità derivanti da principi ed eventualmente da disposizioni contenute nella costituzione siccome vigente.

Una volta individuati tali parametri le proposte di revisione del Tuel dovranno essere raffrontate con questi ultimi, fermi restando gli spazi per l’esercizio della discrezionalità legislativa in termini di scelta tra opzioni politiche nonché di apprezzamento contingente della cura degli interessi in gioco, purché si badi non confliggenti con l’assetto costituzionale.

In altri termini, le proposte di revisione ed adeguamento del Tuel, potranno rivelarsi rispettivamente:

a) non compatibili con la costituzione, perché lesive di principi e/o disposizioni costituzionali;

b) necessarie e/o obbligate, in forza della illegittimità costituzionale sopravvenuta di norme di legge preesistenti alla riforma del Titolo V – Parte II della costituzione;

c) neutre, in quanto potenzialmente non in contrasto con il nuovo quadro costituzionale, e quindi oggetto di esercizio della richiamata discrezionalità legislativa.

2. La ricognizione del quadro costituzionale tra “unità” ed “autonomia”.

Il punto di partenza per la ricognizione del quadro costituzionale non può che essere il nuovo testo dell’art. 114 Cost., comma 1 e 2, a termini del quale:

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.”

Dalla lettura dell’articolo sopra riportato, è possibile estrapolare alcune introduttive considerazioni, che si concretano nella rilevazione di:

a) una innovata “pari-condizione” dei vari soggetti pubblici esponenziali e primari chiamati a concorrere per costituire la Repubblica, in una prospettiva policentrica e non costituzionalmente predeterminata dell’allocazione dei pubblici poteri tra gli stessi, i quali si relazionano in forma sussidiaria (v. anche art. 118 Cost., comma 1);

b) una correlata neo-configurazione del grado di autonomia (normativa, amministrativa e finanziaria) riconosciuto a comuni, province, città e regioni, nei detti termini paritari, tale da delineare una “mutazione genetica” degli stessi [3];

c)un fermo ancoraggio ai principi fissati dalla medesima carta costituzionale, in ordine ai caratteri fisionomici con cui siffatta autonomia è ad un tempo riconosciuta e può essere legittimamente esercitata.

Seguendo spontaneamente le potenzialità innovatrici discendenti dalla riforma costituzionale gli operatori a vario livello impegnati nell’approfondimento e nell’attuazione della stessa, hanno privilegiato il sottolineare i primi due aspetti ora sopra cennati che discendono dal nuovo quadro costituzionale, mentre più in ombra è rimasto il pure essenziale ed imprescindibile riferimento ai principi costituzionali che debbono presiedere al processo di concreta esplicitazione del nuovo sistema dei rapporti tra i c.d. “livelli di governo”.

Esaurita quindi una prima esuberante fase in cui sono state amplificate tutte le potenzialità in senso autonomistico che il nuovo assetto costituzionale potrebbe assentire, e registrato per altro verso un rinnegamento per certi aspetti apodittico della nuova realtà ordinamentale, resta centrale la necessità di procedere con equilibrio alla ricognizione dei principi costituzionali i quali costituiscono l’unico parametro preventivo di discernimento della compatibilità costituzionale delle posizioni in campo, almeno fino a quando su singole fattispecie non si pervenga a pronunce della Corte Costituzionale.

Il percorso ricognitivo che in questa sede si vuole svolgere, avverte tuttavia il bisogno di essere predeterminato, poiché lo stesso dato testuale dell’art. 114, comma 2, Cost. si presta a due possibili accezioni, una in senso restrittivo e l’altra in senso estensivo.

In particolare allorquando si legge che l’autonomia riconosciuta ai poteri locali segue i principi fissati dalla costituzione, ciò può essere inteso nel senso (restrittivo) che i principi rilevanti sul punto siano esclusivamente quelli riferibili alle modalità in cui l’autonomia stessa è stata costituzionalmente attribuita, ovvero in un senso molto più ampio per cui tutti i principi di rilievo costituzionale che caratterizzano il nostro ordinamento giuridico condizionino ed interagiscano nel momento in cui trova esplicazione l’autonomia locale.

Com’è evidente la differenza è gravida di conseguenze, in quanto nel potenziale conflitto tra principi costituzionali, in linea teorica sempre ammissibile, nel primo caso avrebbe prevalenza la tutela dell’autonomia locale, e nel secondo avverrebbe l’esatto contrario.

Poiché la passione con cui ciascuno può sposare l’una o l’altra delle possibili alternative prospettate indubbiamente non giova alla facile composizione della questione, occorre trovare nella costituzione stessa argomentazioni fondate per accedere in modo persuasivo e condivisibile ad una delle stesse, atteso che come già cennato dalla opzione che si esercita discendono effetti applicativi di grande rilievo pratico.

Soccorre a tal fine la rilettura di un importantissimo articolo della stessa costituzione, collocato sotto il profilo sistematico tra i principi fondamentali su cui si poggia la Repubblica, che rinveniamo nell’art. 5 Cost., laddove è statuito:

“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”

Indubbiamente una riflessione rigorosa sul tale articolo non può che condurre a riconsiderare le istanze autonomistiche anche alla luce delle esigenze di unità ed indivisibilità della Repubblica, e ciò non solo sotto il profilo territoriale, ma anche e sopratutto in termini di valori e quindi di sistemi di regolazione (ordinamento) degli interessi, nonché di tensione allo sviluppo delle persone e delle formazioni sociali.

Ciò determinerebbe il prevalere dell’esigenza dell’unità rispetto a quella dell’autonomia, almeno nel senso implicito in forza del quale laddove lo sviluppo sregolato dell’autonomia dovesse porre in pericolo l’unità, nei termini ampi e sostanziali in cui questa deve essere intesa, certamente l’ordinamento non potrebbe che privilegiare la sua conservazione.

In ogni caso, anche a volere momentaneamente soprassedere sulle possibili conseguenze derivanti dai casi di antinomie tra i due valori (unità ed autonomia), non è possibile desumere dal quadro costituzionale una prevalenza dell’autonomia sull’unità, per cui comunque i due valori vanno promossi in modo direttamente proporzionale, il che significa che essi debbono camminare e svilupparsi insieme [4].

Quanto sopra porta a concludere che vanno ricompresi nella ricognizione dei principi costituzionali tutti i principi che hanno rilievo tale da incidere in modo diretto nella tutela paritaria delle esigenze di autonomia e di unità, accedendo così ad una interpretazione ampia del disposto di cui al cennato art. 114, comma 2, Cost.

3. I principi costituzionali di rilievo per l’esercizio dell’autonomia e la tutela dell’unità, con particolare riferimento ai profili organizzativi.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, è possibile procedere con una certa scioltezza nella individuazione dei principi costituzionali secondo i quali l’autonomia locale si esplicita.

In particolare sembra immediatamente necessario definire il rapporto tra i caratteri “propri” dell’autonomia locale ed i principi costituzionali, nonché per la diretta correlazione, il ruolo che assume la legge sul punto.

Dal testo dell’art. 114, comma 2, si evince chiaramente che il riconoscimento dell’autonomia è intimamente connesso con gli strumenti giuridici idonei a renderla concretamente esercitabile, identificati nel nuovo testo costituzionale in “propri statuti, poteri e funzioni”.

A questo punto tuttavia si riscontra una fondamentale diversificazione tra comuni, province, città metropolitane da un lato e regioni dall’altro, nel senso che mentre per queste ultime la costituzione stessa detta il contenuto essenziale di statuti, poteri e funzioni (v. art.117 Cost. per l’attribuzione della funzione legislativa; art. 121 Cost. per l’individuazione degli organi di governo della regione; 122 Cost. per il sistema elettorale; 123 Cost. per la forma di governo e l’organizzazione amministrativa), per i primi tace relativamente al contenuto degli statuti ed alla descrizione dei poteri, mentre relativamente alle funzioni si limita a stabilire che:

“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.”(art. 118 Cost., comma 1 e 2).

Dal silenzio della costituzione sopra sottolineato, tuttavia non può dedursi in modo acritico ed indiscriminato il conseguenziale rinvio all’autonomia locale sul punto, poiché ciò condurrebbe ad effetti paradossali, nel senso che addirittura l’autonomia di comuni, province e città sarebbe di portata maggiore rispetto a quella riconosciuta alle regioni, atteso che ad es. per queste ultime vi sarebbe l’obbligo di avere un presidente, una giunta ed un consiglio regionale, mentre per i primi l’individuazione degli organi nonché la forma di governo locale, sarebbe completamente affrancata da vincoli legislativi predeterminati.

Evidentemente non è così, né potrebbe esserlo, anche in ragione delle esigenze di unità che in forza dell’art. 5 Cost., come abbiamo avuto modo di evidenziare, camminano insieme a quelle dell’autonomia.

Al contrario ciò comporta l’implicito, ma pacifico, intervento della legge per coprire quegli spazi di normazione che non sono occupati da norme costituzionali, e parimenti secondo ragionevolezza ordinamentale non possono essere ricondotti sul piano dell’autonoma normazione locale.

Infatti, scorrendo l’art. 117 Cost., rinveniamo alla lett. p.) del comma 2, nell’ambito delle materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, quelle concernenti “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, da esercitarsi nel rispetto della costituzione (cfr. art. 117 Cost., comma 1) ovverossia in conformità ai principi di autonomia ed unità, che debbono informare l’intero sistema dei poteri pubblici nella Repubblica.

Sicché è sempre nella legge (statale) [5] che debbono rivenirsi i contenuti tipologici primari degli statuti, dei poteri e delle funzioni proprie (o fondamentali) [6] di comuni province e città, fermo restando che essendo stata costituzionalmente potenziata l’autonomia di detti soggetti pubblici, il rispetto della costituzione impone al legislatore vincoli più stringenti, tali da giustificare la contrazione dell’autonomia esclusivamente per tutelare forti esigenze di unità, riconsiderate alla luce dei nuovi principi costituzionali di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

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La ricognizione dei principi costituzionali che stiamo operando, sopratutto per quanto attiene all’autonomia ed all’assetto dei poteri e delle funzioni di comuni, province e città, tuttavia deve ricomprendere l’individuazione di un ulteriore e centrale principio costituzionale, fissato nell’art. 97 Cost. [7] laddove è previsto che:

“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.”

Ciò comporta la necessità di ampliare il campo di intervento della legge per quanto attiene a qui profili dell’autonomia che si concretizzano nell’organizzazione, poiché la legge è chiamata ad intervenire per fissare le linee “fondamentali” dell’assetto degli apparati e del riparto interno delle funzioni e responsabilità nelle amministrazioni pubbliche.

Con la conseguenza che tra le materie comprese nelle “funzioni fondamentali” attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, deve obbligatoriamente riconnettersi quel modo di esplicitarsi delle “funzioni proprie” che è costituito per l’appunto dall’esercizio del potere di auto-organizzazione.

Inoltre vanno qui ricomprese tutte quelle esigenze di tutela che la legge dello Stato deve garantire, e che sono riconducibili alla necessità di assicurare il buon andamento e l’imparzialità nella generalità delle pubbliche amministrazioni, le quali debbono essere ancora più sentite allorquando la stessa costituzione attribuisce ai comuni la “generalità” delle funzioni amministrative.

4. La collocazione, le funzioni, il ruolo del segretario comunale e provinciale alla luce del nuovo assetto costituzionale

L’approfondimento delle recenti questioni insorte circa la soppressione del Segretario tra le figure necessarie all’interno dell’organizzazione e del funzionamento di comuni e province, indubbiamente assume una prospettiva diversa, alla luce del riconoscimento che sopra abbiamo accertato della persistenza di una competenza legislativa dello Stato (evidentemente per le sole regioni di diritto comune) in materia di funzioni fondamentali (o proprie) nonché in materia di organizzazione degli uffici pubblici, nei limiti del rispetto dei principi di autonomia e di unità stabiliti dalla costituzione.

Seguendo l’approccio metodico che ci siamo dati nel presente lavoro, sottoporremo ora il quadro legislativo vigente siccome definito negli artt. 97 e ss. del Tuel ai parametri di costituzionalità che sopra abbiamo individuato, specificando relativamente alla collocazione, al ruolo ed alle funzioni che la legge attualmente attribuisce a tale figura, la compatibilità delle attuali disposizioni di legge con le esigenze di autonomia ed ad un tempo di unità complessiva che riscontriamo nel quadro costituzionale.

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Per quanto attiene alla sua collocazione il Segretario è un “professionista pubblico”, dipendente da una Agenzia Nazionale ed iscritto in un apposito Albo professionale, il cui rapporto di lavoro è soggetto in generale alle disposizioni sull’ordinamento del lavoro all’interno delle amministrazioni pubbliche di cui al D.lgs.vo 165/01, contrattualmente regolato a livello nazionale secondo un distinto contratto nell’ambito delle previsioni dell’art. 40 del decreto citato, con una propria peculiarità in forza di speciali disposizioni contenute nel Tuel.

Poiché non è in alcun modo condivisibile, seppure da taluni sostenuto [8], che l’autonomia riconosciuta a comuni, province e città, possa spingersi fino a consentire un’organizzazione dei propri uffici ed un ordinamento del lavoro al proprio interno svincolato dalle previsioni di legge assunte in attuazione dell’art. 97 Cost., la posizione formale del Segretario è sostanzialmente identica a quella dei restanti dipendenti degli enti locali (dirigenti, funzionari, od altre restanti categorie).

Le peculiarità sono legate tuttora:

a) alla previsione di un Albo nazionale articolato in fasce e sezioni regionali, ove si accede per pubblico corso-concorso, sulla base di un programma di formazione mirato a formare una adeguata professionalità del Segretario;

b) alla previsione di legge, che rende “obbligatoria” tale figura professionale (si badi non la persona concreta del singolo segretario, ma la professionalità che la figura estrinseca);

c) alla dipendenza “funzionale” con l’ente ove il Segretario svolge servizio, mentre il contratto di lavoro è sottoscritto con l’Agenzia Nazionale dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministero degli Interni.

Se questi profili sembrano essere sintomatici di una persistente ingerenza dello Stato nella organizzazione di comuni e province, tale considerazione va correlata con i seguenti contrappesi:

a) l’Agenzia per la gestione dell’Albo è un organismo composto paritariamente da rappresentanti del sistema delle autonomie locali e degli stessi segretari, e si configura come un organo autonomo pienamente innestato nel sistema delle autonomie;

b) la nomina del segretario è atto di competenza del capo dell’amministrazione locale, con ampia facoltà di scelta nell’ambito delle professionalità garantite dalla iscrizione e dalla idonietà conseguita attraverso percorsi di accesso, formazione e qualificazione mirati;

c) il rapporto di servizio del Segretario con l’ente locale è il meno rigido possibile nell’ambito dell’ordinamento del lavoro all’interno della amministrazioni pubbliche, atteso che in ogni caso di cessazione dalla carica del capo dell’amministrazione, viene meno il rapporto del segretario con l’ente locale, salvo conferma.

Quanto sopra evidenzia che indubbiamente sotto il profilo della collocazione, nessuna concreta lesione dell’autonomia locale, l’attuale status del segretario comporta per comuni e province.

Per quanto attiene alle funzioni che il Segretario svolge all’interno di comuni e province, queste sono dalla legge (art. 97, Tuel) delineate in due gruppi tipologici, che possiamo definire rispettivamente necessari ed eventuali.

Nel primo gruppo di funzioni minime e necessarie, rientrano:

a) i compiti di collaborazione e le funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti,

b) la partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e la cura della relativa verbalizzazione;

c) la facoltà di rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente.

Nel secondo gruppo di funzioni eventuali e facoltative da attivarsi a discrezione di comuni e province, rientrano:

a) la sovrintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti ed il coordinamento della relativa l’attività, nei casi in cui il sindaco e il presidente della provincia non abbiano nominato il direttore generale;

b) l’espressione dei pareri di regolarità tecnica e/o contabile, di cui all’articolo 49 del Tuel, nel caso in cui l’ente non abbia dirigenti o funzionari responsabili dei servizi;

c) l’esercizio delle funzioni di direttore generale nell’ipotesi in cui il capo dell’amministrazione locale intenda valersi di tale facoltà;

d) l’esercizio di ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;

Orbene sottoponendo questi due gruppi di funzioni al quadro dei principi costituzionali che abbiamo sopra descritto ci accorgiamo che queste ad un tempo rispondono alle esigenze di unità (le prime), ed alle esigenze dell’autonomia le seconde, sviluppandolo insieme secondo un percorso equilibrato ed armonico.

In particolare nelle funzioni minime e necessarie il legislatore attraverso la previsione di tale figura professionale, ed a servizio delle funzioni proprie (o fondamentali) degli enti locali, assicura la salvaguardia di un interesse primario costituito dalla garanzia della legalità e della certezza (o della fede) pubblica nello svolgimento delle azioni degli organi di comuni e province.

In altre parole le esigenze dell’unità giustificano e rendono necessaria, secondo l’apprezzamento del legislatore, una linea comune a tutti i governi locali di cura del principio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa, nonché la garanzia della certezza della formazione della volontà degli organi locali, cui è funzionale la collocazione di un pubblico ufficiale a tal fine preposto.

In questa prospettiva la previsione di tale figura non lede in alcun modo l’autonomia locale, poiché non attiene nei suoi caratteri inderogabili, alla organizzazione dell’ente in modo diretto, mentre è strumentale al perseguimento di condizioni di garanzia e certezza che non possono considerarsi disponibili alla autonomia locale.

Tutto il restante gruppo di funzioni attribuibili al Segretario si configurano invece come espressione massima dell’autonomia locale, nel senso che gli enti interessati possono nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, nonché organizzativa, attribuire ulteriori compiti e funzioni al segretario ovvero valersi della diverse alternative che la legge acconsente.

Mettendo insieme la collocazione e le funzioni del Segretario come sopra considerate, viene fuori il ruolo complessivo di tale figura professionale all’interno di comuni e province da sottoporre al vaglio del nuovo assetto dei poteri locali siccome fissato nell’innovato testo costituzionale.

Se guardiamo alle funzioni necessarie che lo stesso è chiamato a svolgere, indubbiamente il Segretario appare oggi come una figura di “Pubblico Ufficiale” di alta ed elevata garanzia e professionalità preposto all’interno degli enti per assicurare condizioni di certezza e fede pubblica alle attività maggiormente rilevanti di comuni e province.

Se guardiamo alla sua collocazione nel sistema dei poteri, esso indubbiamente non può che essere considerato un pubblico ufficiale “locale”, poiché l’Albo in cui è iscritto e l’Agenzia da cui dipende sono parte integrante del sistema delle autonomie, e sopratutto in relazione al fatto che il provvedimento di nomina che instaura il rapporto di servizio con l’ente locale è atto di esclusiva competenza del capo dell’amministrazione locale, da esercitarsi con ampia discrezionalità fiduciaria e con il solo limite sostanziale della idoneità professionale attestata dalla iscrizione all’Albo del Segretario concretamente prescelto.

Spostando infine l’osservazione alle funzioni eventuali, il Segretario è figura di potenziamento dell’autonomia di comuni e province, in quanto professionalmente idoneo a moltiplicare le alternative organizzative e gestionali a disposizione degli organi di governo locale.

5. Prospettive de iure condendo

Le riflessioni sopra svolte conducono a sostenere con fondata e persuadente certezza che la figura del Segretario comunale e provinciale, non solo non è sopprimibile in via statutaria ed unilaterale dai singoli enti (che pur significativa nella attuale fase contingente, si configurerebbe come una prospettazione recessiva della questione), ma al contrario risulta perfettamente innestata nell’innovato assetto dei poteri locali perfezionatosi con la riforma del Titolo V – Parte II della Costituzione.

Ciò che appare in sede di approfondimento della materia concernente la collocazione, le funzioni ed al ruolo dei segretari, è il carattere anticipatorio che la riforma dello status intervenuta con la L.127/97 ha assunto rispetto ad un più complessivo riassetto dei poteri tra centro e periferia nell’unitario ordinamento giuridico, sicché sembra davvero irragionevole sostenere oggi che una figura professionale pubblica locale, perfettamente innestata nel sistema delle autonomie, sia di ostacolo al libero svolgersi dell’autonomia di comuni e province.

Al contrario se dovessimo ricercare qualcosa di più locale all’interno di comuni e province purché allo stesso tempo congiunta alle esigenze di unità che l’ordinamento costituzionale non ha minimamente declinato, difficilmente troveremmo una figura professionale pubblica locale delineata in modo così equilibrato.

Parimenti non è concepibile che comuni e province interpretino sistematicamente la loro autonomia contro qualcosa o qualcuno, non riflettendo che in taluni casi essi rischiano di richiedere autonomia rispetto ad essi stessi, allorquando non colgono le richiamate esigenze di equilibrio tra unità intima dell’ordinamento ed esercizio della propria autonomia locale.

In prospettiva è quindi opportuno chiarire che lo status attuale del Segretario comunale e provinciale, se da un lato non è in alcun modo posto in condizione di incompatibilità con il nuovo quadro costituzionale, allo stesso modo non appare necessiti di particolari interventi legislativi.

Giova a tal fine osservare che il sistema che presiede all’accesso in carriera ed alla formazione e riqualificazione dei segretari è ancora in fase sperimentale, avendo la riforma del 1997 innescato una ampia e generale fase di rinnovamento e riqualificazione della figura, per cui eventuali interventi legislativi potrebbero irrimediabilmente compromettere l’esperienza in corso.

Peraltro, sotto il profilo della adeguatezza, è da chiedersi: chi dovrebbe sostituire il Segretario nei comuni e nelle province?

Le alternative sono essenzialmente due.

La prima conduce all’ipotesi che il Segretario non sia sostituito da nessuno.

Ciò significherebbe che dal giorno successivo alla soppressione della figura, giunte e consigli si riuniscono in assenza di un pubblico ufficiale che garantisca le certezza di quanto sta avvenendo e ne assicuri eventuali rimedi in caso di violazioni di legge; inoltre gli enti dovrebbero rivolgersi ai notai anche per la stipula di un semplice contratto di appalto; ed ancora allorquando gli organi di governo o i funzionari e dipendenti avessero necessità di assistenza in materia giuiridico-amministrativa…..non avrebbero altro da fare che rivolgersi a se stessi (o a…..consulenti esterni).

La seconda alternativa porta all’ipotesi di sopprimere la figura del Segretario e sostituire la detta figura, con altra figura che svolga le medesime funzioni, ma individuata e selezionata diversamente a livello esclusivamente locale, invocando a tal fine i principi autonomistici.

Tuttavia è proprio in quest’ultima ipotesi che appare in tutta la sua portata l’assoluta irragionevolezza della proposta di soppressione, poiché sono proprio comuni e province in massima parte a dettare le linee di evoluzione della figura ed il suo adeguamento alle esigenze di una moderna amministrazione pubblica locale. Sicché senza che vi sia alcuna ragione di incompatibilità costituzionale (se non di natura pretestuosa), gli enti locali rinunzierebbero a “costruirsi” insieme alla Agenzia ed alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale (SSPAL) il loro “pubblico ufficiale locale”, andando alla ricerca di non si sa cosa, in un mercato del lavoro che per le amministrazioni pubbliche appare sempre di più inadeguato alle reali necessità degli enti.

In altre parole, gli enti chiedendo la soppressione del segretario travolgerebbero insieme con lui la stessa possibilità di assicurare una figura unitaria di pubblico ufficiale locale, regredendo in un sistema interamente localistico di conformazione degli uffici pubblici, sicuramente incompatibile con i principi costituzionali.

Vi è quindi da concludere che davvero l’ultima cosa di cui comuni e province hanno bisogno per meglio esplicitare la propria innovata autonomia, sia quella di sopprimere la figura del Segretario comunale e provinciale.

— *** —

[1] Sul punto il processo legislativo di adeguamento si è concretizzato nel Disegno di legge del Governo n. 1545 in atto all’esame del Senato, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

[2] Si veda in tal senso il caso del Comune di Castel di Tora.

[3] è necessario tuttavia sottolineare, già in questa sede, che impropriamente si è discusso in termini di “riforma federale” relativamente alla L. Cost. 3/01.

In realtà si tratta di una revisione del sistema amministrativo che investe tutti i livelli di governo, scomponendo le precedenti posizioni e sottraendo funzioni e poteri al centro per conferirli alla periferia, senza tuttavia congegnare in alcun modo una struttura federale dello stato. Per un approfondimento sul punto v., A. PIRAINO, I raccordi istituzionali alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, intervento al Convegno su “Riforma del titolo V della Costituzione e autonomie locali” svoltosi a Messina il 25/26 Settembre, 2002, pro-manoscritto in atto inedito.

[4] V. sul punto, A. RUGGERI, Riforma del titolo V della Costituzione e autonomie locali (notazioni introduttive), Intervento introduttivo al Convegno dall’omonimo titolo svoltosi a Messina il 25/26 settembre, 2002, pro-manoscritto in atto inedito.

[5] Non sembra che sull’argomento possano prospettarsi in modo convincente spazi per la legislazione regionale, utilizzando il criterio di residualità nel riparto della competenza legislativa rinvenibile all’art. 117 Cost., comma 4.

Invero un siffatto intervento del legislatore regionale parrebbe indubbiamente lesivo dell’autonomia normativa di comuni, province e città, poiché esso determinerebbe una compressione inaccettabile dell’autonomia normativa locale. Sicché gli spazi lasciati liberi dal legislatore statale vanno occupati dalla normazione locale (statuti e regolamenti).

[6] Sulla assimilazione concettuale tra funzioni “proprie” e funzioni “fondamentali” si v. A. D’ATENA, Il nodo delle funzioni amministrative, intervento al Convegno su “Il Sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione”, organizzato dal Centro Vittorio Bachelet, in Roma il 31 gennaio 2002, disponibile nell’indirizzo internet: http://www.assiciazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/datena.html

[7] Si riporta sul punto quanto sostenuto nella teoria del diritto amministrativo, secondo la quale “…anche l’attività organizzatoria è soggetta al principio di legalità, non solo per antiche tradizioni…….e perché nell’ambito dell’organizzazione viene in rilievo un problema di distribuzione delle competenze fra organi, ma sopratutto a causa della prescrizione dell’art. 97 Cost…….” (vfr. R. GALLI, Corso di Diritto Amministrativo, Padova, 1996, p.163).

[8] V. G. NAIMO, Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione, in www.giust.it, Rivista Internet di Diritto Pubblico.

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