I giudizi di legittimità costituzionale decisi dalla Corte con la sentenza del 23 dicembre 2005 n. 456, riguardano la legittimità costituzionale dell’art. 16, co. 1, secondo periodo, della legge della Regione Puglia 4 novembre 2004, n. 20 (Nuove norme in materia di riordino delle Comunità montane) in relazione agli artt. 65, 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e degli articoli 1 e 4 della legge Toscana 29 novembre 2004, n. 68, recante “Modifiche alla legge regionale 28 dicembre 2000, n. 82 (Norme in materia di Comunità montane)” in relazione agli articoli 3, 97, 114, e 117 della Costituzione.

La norma della legge della Regione Puglia di cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri denuncia l’incostituzionalità dispone l’incompatibilità della carica di Presidente dell’organo esecutivo della comunità montana con quella di parlamentare, consigliere regionale e sindaco. Il ricorrente lamenta la violazione del “principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e le prerogative istituzionali dello Stato e e dei Comuni (art. 114 della Costituzione) oltre che l’invasione della sfera di competenza riservata allo Stato dall’art. 117, co. 2, letteta p) (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane) operata dalla predetta legge regionale, rinvenendo invece nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), all’art. 27, la disciplina delle incompatibilità per gli organi delle comunità montane, che troverebbe conferma nell’art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3). La norma censurata violerebbe poi la riserva di legge statale in materia di incompatibilità parlamentari disposta dall’art. 65 della Costituzione

Per quanto riguarda invece le disposizioni della legge regionale toscana di cui la Presidenza del Consiglio denuncia l’incostituzionalità, l’una disciplina la composizione dell’organo rappresentativo delle comunità montane, l’altra detta “disposizioni transitorie per la Comunità montana Area Lucchese”, prevedendo che essa continui ad operare fino all’individuazione del nuovo ambito territoriale secondo le modalità stabilite dall’art. 2, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 82 del 2000. La prima, secondo il ricorrente violerebbe “l’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, che riserva alla legge statale la materia dell’ordinamento degli enti locali; l’art. 114 della Costituzione, in quanto, incidendo indebitamente sulla specifica competenza statutaria delle Comunità montane – violerebbe il principio di equiordinazione tra gli enti contemplati dalla norma costituzionale; gli articoli 3 e 97 della Costituzione, nella misura in l’imposizione di parametri numerici più pesanti per la composizione dei consigli e per la validità delle sedute nei casi previsti, introduce irragionevoli disuguaglianze fra organismi della stessa natura e funzione e compromette l’efficienza, efficacia ed operatività delle loro funzioni”. La seconda disposizione violerebbe ancora una volta l’art. 114 della Costituzione e quindi il principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed enti locali da esso sancito e l’art. 117, secondo comma, lettera p), perché non spetta alla Regione disciplinare quella materia. Il ricorrente afferma in particolare che la disposizione censurata “violerebbe l’autonoma capacità dei comuni di decidere, alla luce dei principi sanciti dalla nuova formulazione del titolo V della Costituzione, sull’adesione o meno alla costituenda Comunità montana: dovrebbe spettare ai Comuni decidere in ordine sia alla determinazione sulla costituzione dell’ente che alla individuazione dei suoi ambiti territoriali”.

La Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale in relazione agli articoli 114 e 117, co. 2, lettera p) della Costituzione. Questa prima questione richiedeva di stabilire, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione, se rientrasse o meno nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la disciplina delle Comunità montane. La Corte, in linea con quanto precedentemente affermato nella sentenza 244 del 2005, ha in primo luogo ritenuto “non conferente il richiamo” all’art. 117, co. 2, let. p), “nella parte in cui prevede, tra l’altro, che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia relativa alla “legislazione elettorale” e agli “organi di governo” degli enti territoriali subregionali. Ciò in quanto in essa si fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la conseguenza che la disciplina delle comunità montane, pur in presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella competenza legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma della Costituzione”.
La Corte aveva già affermato (sentenza n. 229/2001, richiamata sia dalla sentenza n. 244/2005, che dalla 456/2005) che la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale delle Regioni ai sensi dell’art. 117, co. 4 della Costituzione. Nella stessa sentenza aveva poi chiarito quale natura giuridica avessero, affermando che esse, definite dal decreto legislativo n. 267 del 2000 quale “unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani”, “rappresentano un caso speciale di <> (art. 32 del decreto legislativo n. 267 del 2000), create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, <>, <> e <>”.
Da ciò ne consegue una sostanziale autonomia delle comunità montane sia dalle Regioni che dai Comuni, confermata dalla legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”, che all’art. 4, co. 5 attribuisce alle stesse potestà statutaria e regolamentare (v. sentenza della Corte Costituzionale n. 244 del 2005; al riguardo anche il seminario Competenza regionale sull’ordinamento delle comunità montane: riflessioni dopo la sentenza della Corte Costituzionale, Roma, 29 settembre 2005, su www.uncem.net).
In linea con questo orientamento della Corte, che attribuisce alla potestà legislativa delle Regioni la disciplina delle comunità montane, la giurisprudenza (sentenza del TAR Puglia Bari, sez. II, 21/10/2002, n. 4621, in Foro Amm. TAR, 2002, 3378) ha sottolineato che trattandosi di “ente (locale) politico comunitario – rappresentativo di una determinata collettività insediata su un territorio anche interprovinciale – di creazione regionale….non può farsi rientrare tra le istituzioni territoriali di cui all’art. 117, co. 2, lett. p) Cost. (per le quali la Carta ha devoluto al legislatore ordinario la potestà legislativa esclusiva in materia elettorale). Ne consegue, che la materia…rientra nella potestà legislativa attribuita alle regioni dal successivo comma 4, cit. art. 117 trattandosi di materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato né rientrante tra quelle di legislazione concorrente”.

La Corte ha dichiarato infondata la questione anche con riferimento all’articolo 114 della Costituzione, poiché le Comunità montane non sono annoverate tra i soggetti destinatari della disposizione.
In conseguenza delle considerazioni che precedono non possono trovare applicazione i principi fondamentali di cui al decreto legislativo n. 267/2000: la materia rientra infatti nella potestà legislativa esclusiva delle Regioni ex art. 117, co. 4 della Costituzione e non quindi nella potestà legislativa concorrente di cui al medesimo articolo, co. 3, ultima parte.

Le disposizioni della legge della Regione Toscana si sottraggono alle censure di incostituzionalità sia in relazione ai parametri costituzionali ex articoli 114 e 117, ma anche rispetto agli articoli 3 e 97, in quanto come spiega la Corte “non è dato ravvisare alcuna violazione di tali parametri con riferimento a disposizioni normative che, nell’esercizio di una competenza legislativa caratterizzata da un elevato grado di autonomia, la Regione ha inteso adottare per la composizione dei consigli e la validità delle sedute dell’organo di governo delle Comunità montane insediate nel suo territorio”.

Per quanto riguarda l’articolo 16, co. 1 della legge della Regione Puglia n. 20 del 2004, mentre è costituzionalmente legittimo in relazione agli articoli 114 e 117, co. 2, let. p), è illegittimo con riferimento all’art. 65 della Costituzione, che al comma 1 riserva alla legge statale di determinare i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’Ufficio di deputato o di senatore. La Corte aveva già avuto modo di affermare che solo al legislatore statale spetta di stabilire le cause di incompatibilità ed ineleggibilità all’ufficio di deputato o senatore (sentenza n. 127/1987). In un’altra pronuncia (sentenza n. 60/1966) aveva poi precisato che “una fonte diversa da quella statale non può vietare il cumulo di due cariche, delle quali una sia quella di membro del Parlamento, in quanto solo allo Stato spetta la competenza a stabilire casi di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore”.
Nel caso di specie è precluso al legislatore regionale, anche nell’esercizio della potestà legislativa residuale in materia di comunità montane di determinare le cause di incompatibilità e di ineleggibilità con l’ufficio di deputato o di senatore.
È dunque costituzionalmente illegittimo l’art. 16, co. 1, secondo periodo, della legge della Regione Puglia n. 20 del 2004, nella parte in cui stabilisce che “la carica di presidente dell’organo esecutivo è incompatibile con quella di parlamentare”.

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Di “salvataggio del Consiglio di Giustizia” scrisse Eugenio Cannada Bartoli con riferimento alla sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 2994 del 1955 (1), invero seguita dalla giurisprudenza unanime, ma criticata altrettanto unanimemente dalla dottrina (2). L’espressione denunzia chiaramente che secondo l’illustre Maestro, la Corte aveva “voluto” lasciare in piedi il C.G.A.
Ma, bisogna riconoscere che la sentenza della Cassazione – chiaramente dettata da ragioni di politica giudiziaria – per quanto assolutamente non condivisibile, era sostenuta da argomentazioni quanto meno attendibili, seppure infondate.
La sentenza della Corte Cost. n. 316 del 2004, che si annota, opera nuovamente un salvataggio del Consiglio di Giustizia, ma sulla base di considerazioni che sono talmente inconsistenti da convincere del contrario di ciò che pretenderebbero di dimostrare. In altri termini, il contrasto delle disposizioni contenute nel D. Lgs. n. 373 del 2003 disciplinanti la composizione della sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia, con l’articolo 23 dello Statuto Siciliano e con l’art. 102 della Costituzione, rilevato nelle ordinanze di rimessione con ricchezza di argomentazioni, di fronte alla evidente impossibilità per la Corte di supportarne l’asserita infondatezza, risulta suffragato anziché smentito dalla sentenza.
Quanto si assume è facilmente dimostrabile attraverso un esame, seppure sommario, delle considerazioni che costituiscono la motivazione.
A) Si attribuisce all’art. 23 di essere concepito “in termini generici ed atecnici”, tali da consentire alla normativa di attuazione di adottare “moduli organizzativi e funzionali”, i quali “specificassero ed eventualmente integrassero i principi enunciati”. Più avanti si ribadisce lo stesso concetto con altri termini: la “peculiare struttura e composizione” del CGA dettata dal decreto n. 373 “appaiono pienamente giustificate, stante la chiarezza del principio espresso nell’art. 23 ma anche l’assenza di soluzioni organizzative prestabilite”.
E’ agevole al riguardo obiettare che, al contrario, l’art. 23 è inequivoco. Prevede l’istituzione in Sicilia di “sezioni per gli affari concernenti la Regione, degli organi giurisdizionali centrali” (1° comma). E segnatamente stabilisce che “le sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti svolgeranno altresì le funzioni, rispettivamente consultive e di controllo amministrativo e contabile” (3).
Non si vede cosa ci sia di atecnico e di generico in tali disposizioni. Quello che veniva demandato alla normativa di attuazione è soltanto l’individuazione degli “affari concernenti la Regione”.
Ma per quanto concerne la composizione, risulta chiaro che l’art. 23 ha previsto, né più né meno, un decentramento territoriale: la istituzione in Sicilia di una sezione consultiva ed una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato. Ovviamente composte esattamente come sono composte le sezioni “centrali” dell’Istituto.
Spazio per la normativa di attuazione veniva lasciato anche per quanto concerne i profili organizzativi delle sezioni. Ma le “soluzioni organizzative” non “prestabilite”, dallo Statuto e lasciate quindi alla normativa di attuazione, sono quelle concernenti gli oneri finanziari, la sede, il personale di segreteria. Questioni d’intendenza. Ma nessuno spazio le disposizioni statutarie lasciano per quanto concerne la composizione.
B) Si assume che la composizione mista avrebbe avuto “nel passato” uno scrutinio “favorevole” da parte della stessa Corte, la quale nella sentenza n. 25 del 1976 avrebbe riconosciuto che, sebbene “l’art. 23 preveda semplicemente l’istituzione di una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato e non di un organo di giustizia amministrativa come quello disegnato dal D.P.R. n. 654 del 1948, tale organo esercitava le stesse funzioni delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato”.
In realtà la citata sentenza n. 25 del 1976 non ha affatto affrontato la questione di legittimità costituzionale rimessa alla Corte con le ordinanze del C.G.A. del 2003 e del 2004.
Alla Corte erano state sottoposti due problemi: la legittimità costituzionale dell’art. 3, 2° comma, D. Lgs. n. 654 del 1948, il quale prevedeva che i membri del Consiglio di Giustizia Amministrativa designati dalla Giunta Regionale “durano in carica quattro anni e possono essere riconfermati”. Secondo l’ordinanza di rimessione (del Consiglio di Stato) siffatta previsione confliggeva con i principi della indipendenza e della imparzialità del giudice. La Corte ha ritenuto la questione fondata e l’ha accolta, dichiarando l’illegittimità costituzionale della rammentata disposizione nella parte in cui prevedeva la riconfermabilità dei membri di designazione regionale. (Donde la modifica intervenuta con D.P.R. n. 204 del 1978).
L’altra questione, pure rimessa dal Consiglio di Stato, riguardava l’art. 5, 3° comma, dello stesso decreto, il quale prevedeva l’appello all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato avverso le decisioni del Consiglio di Giustizia sulle impugnative di atti e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato, non pronunciate in grado di appello. La questione era stata sollevata con riferimento agli artt. 3, 24, 113, 2° comma, 125, 2° comma, Cost. ed all’art. 23, 1° comma, dello Statuto Siciliano, sotto il profilo che il doppio grado di giurisdizione veniva previsto “soltanto per un certo tipo di controversie localizzate nella Regione Siciliana, mentre in tutto il rimanente territorio dello Stato lo stesso tipo di controversie gode di una giurisdizione in unico grado”.
La Corte ha ritenuto la questione infondata. Nel motivare la reiezione, la Corte, rilevava che il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sebbene l’art. 23 dello Statuto prevedesse “semplicemente l’istituzione in Sicilia di una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato”, era “caratterizzato da una propria particolare fisionomia e struttura”, tale quindi da costituire “un’anomalia rispetto al regime ordinario della giustizia amministrativa” dato che risultava investito di competenza nei confronti degli atti definitivi non solo dell’amministrazione regionale, ma anche delle altre autorità amministrative aventi sede in Sicilia. Siffatta attribuzione faceva venire meno, “le ragioni per cui gli era stata conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla presenza di due giuristi designati dalla Giunta Regionale” sicché veniva a “costituire opportuno rimedio la previsione dell’impugnabilità delle sue decisioni”, rimedio che valeva ad “assicurare una definitiva uniformità di controllo sugli atti delle amministrazioni dello Stato”. Questo, e non altro, il thema decidendum affrontato dalla Corte.
Invero nella sentenza è contenuta la seguente affermazione: “La legittimità costituzionale del provvedimento istitutivo del C.G.A. della Regione siciliana nel suo complesso, ed in specie della disposizione contenuta nell’art. 5, comma 3, D. Lgs. 6 maggio 1948 n. 654, riconosciuta vent’anni orsono da una nota decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, e dalla stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, non può non essere qui confermata, anche sotto il particolare profilo ora prospettato della diversità di regime verificatosi medio tempore … quanto alla tutela giurisdizionale in grado di appello …”.
Come appare evidente, si tratta soltanto di un “obiter dictum” dal quale si può semmai trarre una sola considerazione: che la Corte Costituzionale, pur avendo avuto la possibilità di sollevare dinanzi a sé stessa la questione di costituzionalità dell’art. 5, 3° comma, D. Lgs. n. 654 del 1948 in relazione alla composizione del Consiglio, non lo fece. Ma è innegabile che la questione, comunque, non fu ex professo affrontata.
Ancora. Nella parte conclusiva della sentenza della Corte si legge che la stessa “non può tuttavia esimersi dal segnalare le ulteriori anomalie risultanti nel vigente sistema della giustizia amministrativa dopo la istituzione dei tribunali amministrativi regionali”, anomalie che non era sfuggite al legislatore del 1971 (L. n. 1034), che aveva dettato l’art. 40, la cui pronunzia di incostituzionalità (Corte Cost. n. 61 del 1975) aveva potuto eliminarle “solo parzialmente”. Ed infine: “Deve pertanto auspicarsi che il legislatore provveda rapidamente alla già prevista revisione dell’attuale sistema di giustizia amministrativa nella Regine siciliana, eliminando ogni residua anomalia e disarmonia, nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 23 dello Statuto speciale”.
Non solo. Le competenze del C.G.A. in epoca di poco successiva rispetto alla sentenza della Corte cost. n. 25 del 1976 sono mutate in modo rilevante. L’appello all’adunanza plenaria è venuto meno una volta che, con la decisione della stessa adunanza plenaria n. 21 del 1978, si è ritenuto il CGA organo di appello su tutte le sentenze del TAR Sicilia, vale a dire organo con la stessa competenza generale, in appello, attribuita al TAR Sicilia con la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 40 L. 1034 del 1971, ad opera della sentenza della Corte cost. n. 61 del 1975. Sicché il quadro delle competenze del C.G.A, presentato davanti alla Corte nel 2004 non corrisponde affatto al quadro delle competenze che il Consiglio aveva nel 1976.
Risulta chiaro a questo punto come, diversamente da quanto si legge nella sentenza in commento, la precedente sentenza del 1976 non può affatto costituire un elemento a suffragio della dichiarata non fondatezza della questione di legittimità costituzionale delle disposizioni disciplinanti la composizione della sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia.
C) La Corte costituzionale non ha mancato di riferirsi alla nota della sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 2994 del 1955. Ma non ha preso minimamente in considerazione le serrate critiche che la dottrina unanime aveva rivolto a tale sentenza. E’ sufficiente al riguardo, per brevità, rammentare gli scritti di Sandulli e di Cannada Bartoli. Sandulli aveva decisamente escluso che il Consiglio di Giustizia Amministrativa si potesse configurare, come aveva affermato la Corte di Cassazione, come sezione o complesso di sezioni del Consiglio di Stato, ma aveva parimenti escluso l’incostituzionalità delle disposizioni scrutinate per avere ritenuto che al Consiglio erano state affidate soltanto alcune delle attribuzioni del Consiglio di Stato riflettenti la Sicilia, ma non tutte. Ed aveva precisato: “Perché una violazione dell’art. 23 sussistesse, sarebbe necessario, in più, che il Consiglio di Giustizia Amministrativa avesse assorbito tutte le funzioni consultive o tutte le funzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato riflettenti la Sicilia”.
E’ proprio quello che è avvenuto a seguito della sentenza della Corte Cost. n. 61 del 1975, con la quale è stata dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 40 L. 1034 del 1971, con conseguente attribuzione al T.A.R. per la Sicilia delle medesime competenze dei T.A.R. delle altre regioni d’Italia e con la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 21 del 1978, in virtù della quale il Consiglio di Giustizia in sede giurisdizionale veniva configurato come organo di appello per tutte le sentenze del T.A.R. Sicilia.
Più rigorosa la posizione di Cannada Bartoli, il quale, dopo avere anch’egli escluso la configurazione del C.G.A. come sezione del Consiglio di Stato, aveva affermato che con il decreto del 1948 era stata istituita una giurisdizione speciale, dopo l’entrata in vigore della Costituzione (4). Aveva chiarito che poteva ammettersi una giurisdizione speciale sottordinata alle giurisdizioni riconosciute e fatte salve dalla Costituzione, quale era il Consiglio di Giustizia in relazione alle decisioni soggette ad appello davanti all’Adunanza Plenaria, ma la sua sottoordinazione al Consiglio di Stato non era completa perché in alcune materie i due giudici si presentavano in rapporto di equiordinazione stante che le decisioni del Consiglio siciliano non erano soggette ad appello. Non potendosi considerare il C.G.A. come una sezione del Consiglio di Stato, esso non poteva essere considerato neppure come una sezione specializzata dello stesso, nozione comunque attinente solo agli organi giudiziari ordinari. Né, concludeva, “è possibile ritenere che il Consiglio Siciliano sia sezione del Consiglio di Stato nei casi di decisioni inappellabili e giurisdizione sottoordinata nei casi di decisioni appellabili”.
D) Assume la Corte che attraverso il D. Lgs. n. 373 del 2003, sarebbero state eliminate le precedenti anomalie, già segnalate dalla stessa Corte con la sentenza n. 25 del 1976, ed in particolare sarebbe stato “ripristinato l’originario modello statutario di decentramento, organizzato su due sezioni “staccate” del Consiglio di Stato, dando così “piena” attuazione al principio di specialità contenuto nell’art. 23″. Attraverso la riforma del 2003, quindi, la disciplina avrebbe assunto “entro i contorni dello Statuto”, i principi che “si possono definire i “contenuti storico-concreti” dell’autonomia regionale siciliana””.
Al riguardo è facile obiettare (è inevitabile ripetersi) che prevedendo lo Statuto un semplice decentramento delle sezioni del Consiglio di Stato, la sua piena attuazione indubbiamente avrebbe postulato che la composizione delle sezioni fosse la stessa di quella delle sezioni del Consiglio di Stato.
E) Al fine di contestare la configurazione delle disposizioni sottoposte al suo scrutinio come contra statutum, e di affermarne il carattere praeter statutum, la Corte non ha esitato ad adoperare un’argomentazione che dimostra meglio e più di tutte le altre la infondatezza della pronunzia. Lo Statuto speciale per il Trentino Alto Adige sarebbe “ispirato agli stessi principi di autonomia, riproducendo sostanzialmente, a distanza di anni, il modello organizzativo siciliano basato sulla presenza nell’organo di giustizia amministrativa, di membri “non togati” designati in sede locale”.
Al riguardo è fin troppo facile sollevare due obiezioni. In primo luogo nel caso del Trentino Alto Adige è lo Statuto a prevedere un tribunale regionale di giustizia amministrativa demandando alle norme di attuazione di disciplinarne la composizione (art. 90 del testo unico delle leggi costituzionali approvato con D.P.R. n. 670 del 1972), e le norme di attuazione lo hanno configurato come organo a composizione mista (D.P.R. n. 426 del 1984), mentre lo Statuto siciliano prevede le sezioni. In secondo luogo il Tribunale amministrativo del Trentino Alto Adige è un organo di primo grado con appello al Consiglio di Stato, mentre nella Regione Siciliana l’anomalia del Consiglio di Giustizia è resa più evidente per il fatto che esercita funzioni di appello in ordine alle sentenza di un organo di primo grado interamente togato.
F) Le scrutinate disposizioni del decreto n. 373 sulla composizione mista introdurrebbero un criterio organizzativo delle funzioni e degli uffici che “rispecchia i contenuti profondi, poiché storicamente radicati della concezione autonomistica siciliana in tema di organizzazione della giustizia amministrativa, che addirittura prevede l’attribuzione al Presidente della Regione della c.d. giustizia ritenuta per quanto concerne i ricorsi straordinari”.
Il riferimento ai contenuti storici verosimilmente spiega la filosofia che ha ispirato la Corte costituzionale. Il CGA con composizione mista non è stato introdotto con il decreto del 2003, ma esiste da oltre cinquanta anni, sicché tale singolarità sarebbe ormai radicata storicamente.
Invero siffatta considerazione non appare giuridicamente conducente. Vero è che, riguardo alla composizione mista, il decreto del 2003 non si differenzia nelle linee essenziali da quello del 1948 (muta soltanto il regime al quale sono sottoposti i laici per quanto concerne in particolare l’incompatibilità con l’attività professionale), ma in primo luogo si trascura la rilevante circostanza che, come si è dianzi rammentato, siffatta composizione è sempre stata contestata dalla dottrina. E si è salvata dai diversi tentativi che sono stati compiuti di ottenere la declaratoria di incostituzionalità perché la Corte di cassazione e lo stesso Consiglio di Stato (cointeressati, fin dal primo momento: anni 1946-48) hanno fatto costantemente quadrato contro l’istituzione in Sicilia di sezioni decentrate degli organi giurisdizionali centrali.
In secondo luogo, ed è ciò che maggiormente rileva, si tratta di considerazione che giuridicamente potrebbe essere idonea a sostenere una decisione di infondatezza della questione soltanto se si accettasse il concetto, di certo inammissibile e giammai sostenuto, che l’incostituzionalità di una norma possa essere neutralizzata, o, quanto meno, attenuata dall’anzianità della stessa, una sorta di consuetudine interpretativa che si consoliderebbe con il trascorrere del tempo, a tal punto da rendere la norma impermeabile alle censure di incostituzionalità.
In quanto poi al riferimento al ricorso straordinario al presidente della Regione, è anch’esso inconducente in quanto, come è noto, si tratta di fatto meramente formale.E’ iIl parere del Consiglio che costituisce la vera decisione. Esso può essere disatteso soltanto con una delibera della giunta regionale. Per quanto risulta, negli oltre cinquanta anni di funzionamento del Consiglio di giustizia amministrativa tale ipotesi non si è mai verificata.
In conclusione, mentre il primo salvataggio del CGA da parte della Corte di cassazione fu dovuto alle stesse ragioni – e soprattutto alle stesse pulsioni – per le quali esso era stato istituito in luogo delle sezioni – vale a dire la tenace opposizione delle giurisdizioni superiori alla istituzione di loro sezioni decentrate -, il secondo salvataggio, palesemente privo di un credibile supporto motivazionale, sembra dovuto alla volontà di non rimuovere un assetto consolidato dal tempo, caparbiamente difeso dall’establishment politico regionale e nazionale.
Adesso, mentre da una parte appare pressoché impossibile una nuova rimessione alla Corte costituzionale, si profila, nell’ambito del nuovo statuto in preparazione, la costituzionalizzazione della composizione mista. Si prevede che sezioni del Consiglio sono composte anche di membri designati dal Presidente della Regione (senza che si stabiliscano le proporzioni). Non solo. Si prevede che il Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa sia nominato d’accordo dai governi dello Stato e della Regione (5).
La situazione pertanto, già preoccupante (pare che nel recente passato alcuni componenti designati non si siano rivelati sufficientemente virtuosi), tende ad aggravarsi. Non solo potremmo avere un collegio giudicante composto in misura prevalente da laici, ma addirittura il suo Presidente sarebbe scelto anche dal Presidente della Regione. I cittadini siciliano che invocano tutela giurisdizionale si troverebbero nella situazione della squadra di calcio costretta a giocare in una partita nella quale l’arbitro è scelto in parte dall’altra squadra.

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(1) E. CANNADA BARTOLI, Tre giudici per la Trinacria, in Foro amm., 1974, 27 ss.

(2) A.M. SANDULLI, Sulla natura del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (nota a Cass., Sez. Un., 11 ottobre 1955 n. 2994), in Giust. Civ. 1955, I, 1584 ss. (ed in Studi in on. di G.M. De Francesco, Milano, 1957, 591 ss.); E. CANNADA BARTOLI, In tema di giurisdizioni speciali e di Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana (nota a Cass. Sez. Un. 15 gennaio 1957, n. 69), in Foro amm. 1957, parte II, sez. I, 264 ss.; F. TERESI, In tema di appello delle decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa e di costituzionalità del d.l. 6 maggio 1948, n. 654, in Giur. sic., 1961, 660.

(3) Ci si può limitare al riguardo a rammentare le affermazioni di uno dei padri dello Statuto siciliano, G. Salemi, che fu presidente della Commissione incaricata dall’Alto Commissario per la Sicilia di elaborare il progetto di Statuto e poi relatore davanti alla Consulta di Sicilia: “Credo di avere titolo per sostenere che lo spirito cui si ispirarono i compilatori dello Statuto (Commissione nominata dall’Alto Commissario, Consulta di Sicilia) fu ben altro, quello, cioè, di avere in Sicilia degli organi giurisdizionali centrali le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le Sezioni, cioè, quali erano, non quali si sarebbero potute formare in base ad un concetto di Sezione astratto o desunto da fonti di diritto positivo, diverse da quelle sul Consiglio di Stato” (G. SALEMI, Dieci anni di esperienza di decentramento della giustizia amministrativa in Sicilia, relazione al III Convegno di studi di Scienza dell’amministrazione, su La giustizia nella amministrazione, Varenna 1957, Milano, Giuffré, 1959, 68 ss., spec. 70).

(4) In tema di giurisdizione, etc. cit.

(5) Cfr. l’art. 23 della Bozza di Statuto approvata dalla Commissione speciale per la revisione dello Statuto regionale, in www.federalismi.it.

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L'articolo Il salvataggio del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana<br> (nota a Corte cost. 4 novembre 2004, n. 316) proviene da Giustamm.

1. Con la sentenza 14 luglio 2006, n. 284 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima in parte qua una legge regionale della Calabria, che avrebbe dovuto, nell’intenzione della Regione, contribuire a razionalizzare il sistema dei rifiuti.Si tratta di un giudizio in via principale nel quale il Presidente del Consiglio dei Ministri impugna due disposizioni della legge regionale 17 agosto 2005, n. 13, che prevedono la sospensione della realizzazione di opere appaltate con ordinanza del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria, fino all’approvazione del piano regionale dei rifiuti, con il quale quelle opere sarebbero incompatibili.La Regione Calabria, con gli artt. 14, comma 5, e 33, comma 2, della legge 17.8.2005, n. 13, aveva disposto, infatti, la sospensione della realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro e della costruzione di un impianto di smaltimento rifiuti alla periferia di Reggio Calabria, sino all’approvazione del “piano regionale dei rifiuti”, poiché, come specificato in giudizio dalla difesa della Regione, si volevano «razionalizzare gli interventi […] dopo oltre otto anni di gestione straordinaria della crisi legata allo smaltimento dei rifiuti per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi».Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato tali disposizioni eccependo, tra i vari vizi, il contrasto con l’art. 117, 3° comma, della Costituzione, per incompatibilità con i principi fondamentali posti in materia di protezione civile dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225.La Corte ha accolto la questione ritenendo fondato questo motivo ed assorbiti gli altri, riferiti al comma 1 dell’art. 117 ed all’art 120 della Costituzione.La Regione Calabria, disponendo la sospensione dell’efficacia di due ordinanze emesse dal commissario delegato, afferma la Corte, ha violato il principio posto dall’art. 5 della legge n. 225 del 1992, in base al quale «è stato autorizzato in via provvisoria l’esercizio dei predetti poteri d’ordinanza».La motivazione della sentenza risponde in modo puntuale alle difese della Regione, chiarendo che «vigente la situazione di emergenza, le Regioni non hanno alcun potere “straordinario” o “derogatorio” della legislazione in vigore, né sono legittimate a paralizzare gli effetti di provvedimenti specificamente indirizzati a fronteggiare una situazione di grave crisi ambientale ancora in atto».Viene ulteriormente specificato quanto era già stato affermato dalla giurisprudenza costituzionale circa la esclusività della competenza statale ad autorizzare la deroga della legislazione vigente[1], con la precisazione, evidentemente riferita al caso di specie, che le Regioni non possono adottare provvedimenti che vanifichino gli effetti degli atti posti in essere per far fronte all’emergenza.La Regione Calabria, come già accennato, aveva difeso la propria legge anche sottolineando che essa era funzionale alla razionalizzazione degli interventi dopo otto anni di gestione straordinaria della crisi connessa all’emergenza rifiuti. La sospensione degli effetti delle due ordinanze del commissario delegato aveva la funzione, in qualche modo, di scongiurare la realizzazione di opere non inserite in un quadro generale di programmazione della gestione dei rifiuti, ma dettate solo dalla necessità di risolvere l’emergenza, il che, in effetti, poteva dar luogo ad eventuali incongruenze tra questi interventi e l’adottando piano regionale.La Corte ha risposto su questo specifico punto con affermazioni condivisibili, ma che, come vedremo, suggeriscono qualche riflessione critica sull’utilizzo dei poteri d’urgenza.La finalità del ritorno alle normali condizioni di vita, afferma la Corte, «ben poteva essere perseguita con l’approvazione del piano regionale dei rifiuti, e non già mediante la sospensione autoritativa di atti emanati nell’esercizio di una competenza dello Stato legata alla sussistenza di situazioni straordinarie di emergenza». D’altra parte, come costantemente affermato nelle precedenti decisioni[2], l’emergenza non giustifica il sacrificio illimitato delle competenze regionali, garantite attraverso la «configurazione di un potere di ordinanza, eccezionalmente autorizzato dal legislatore statale, ben definito nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio», per cui le Regioni non possono interferire nell’esercizio di quel potere derogatorio, rispetto al quale la loro sfera di attribuzioni è tutelata dalla limitazione del potere stesso.Più chiaramente, la inevitabile limitazione delle competenze della Regione connessa all’esercizio dei poteri d’urgenza, è giustificabile in quanto garantita dalla definizione di oggetto, di tempo e di modo d’esercizio del potere derogatorio statale.E nel caso in cui le ordinanze dovessero risultare non conformi a quei limiti che costituiscono garanzia della sfera di attribuzioni regionali, esse possono essere impugnate, trattandosi di atti amministrativi, dinanzi ai giudici comuni o «ricorrendone i presupposti, anche innanzi a questa Corte mediante ricorso per conflitto di attribuzioni»[3].

2. La decisione in commento si inserisce nell’ambito della problematica generale dei poteri d’urgenza e del rapporto tra l’esercizio di quei poteri e l’ordinario regime delle competenze.Sembra opportuno, al fine di una migliore intelligenza di alcuni profili problematici suggeriti da questa decisione, ricostruire brevemente il quadro nel quale essa si colloca e, più specificamente, quali siano i caratteri essenziali dei poteri d’urgenza emersi in giurisprudenza fino alla legge 225/92 e come, successivamente, la Corte costituzionale abbia interpretato la disciplina organica della protezione civile.Naturalmente, trattandosi di una tematica molto ampia e complessa che non può essere affrontata compiutamente in queste brevi note, ci si limiterà a ricostruirne le linee essenziali, per quanto utile al presente lavoro.L’evoluzione storica dei poteri d’urgenza[4], e dei poteri d’ordinanza in particolare, si è mossa, da un lato, nella direzione di conformare sempre più la normativa al fine di evitare l’insorgere di situazioni d’urgenza, dall’altro, nel senso di limitare, attraverso una progressiva tipizzazione delle modalità di intervento e l’individuazione (soprattutto in via giurisprudenziale) dei limiti di esercizio, i poteri attivabili in situazioni di urgenza.Sotto il primo profilo vengono utilizzati strumenti ordinari e strumenti di urgenza tipizzati, al fine di scongiurare il verificarsi di eventi caratterizzati dall’urgenza di intervenire, di modo che si giunga a prevenire la necessità di dover provvedere attraverso l’utilizzo di poteri eccezionali e derogatori per far fronte a situazioni emergenziali[5].Per quanto attiene al profilo della limitazione dei poteri d’urgenza attraverso la tipizzazione degli strumenti d’intervento e l’elaborazione giurisprudenziale di test di giudizio per valutarne la legittimità, questi sono più direttamente connessi all’oggetto di queste note, per cui si indicano brevemente gli elementi caratterizzanti.Al di là del generale limite del rispetto dei principi generali dell’ordinamento[6], la giurisprudenza amministrativa ha individuato una serie di criteri alla stregua dei quali valutare la legittimità dell’esercizio dei poteri emergenziali. Tra questi parametri, che finiscono per costituire il limite esterno della legittimità dell’azione amministrativa di tipo emergenziale, vi è anzitutto il requisito dell’urgenza, in ordine al quale si pone principalmente il problema della definizione del preciso significato dei termini contingibilità ed urgenza; la residualità della misura, intesa come inadeguatezza degli strumenti ordinari a far fronte alla situazione[7]; la temporaneità, ovvero la limitazione temporale degli effetti prodotti dall’esercizio dei poteri d’urgenza.Tra tutti i criteri di giudizio elaborati dalla giurisprudenza per valutare il corretto esercizio dei poteri di urgenza quello che assume maggior rilievo è il principio di proporzionalità, alla stregua del quale la discrezionalità dell’amministrazione deve essere orientata ad individuare la soluzione più adatta alla situazione da fronteggiare. Si tratta di un principio che assume una valenza ben più ampia di quella di eventuale articolazione della figura sintomatica dell’eccesso di potere, giungendo a svolgere la funzione più generale di parametro di valutazione dell’azione amministrativa, in sostituzione del principio di legalità, il cui rispetto, nel quadro dell’esercizio dei poteri d’urgenza, è assicurato soltanto sul piano formale[8].Del principio di proporzionalità la dottrina ha individuato tre elementi caratterizzanti[9]: l’idoneità, la necessarietà e l’adeguatezza.Il concetto di idoneità impone che si valuti il rapporto che intercorre tra il fine che si vuole perseguire ed i mezzi prescelti, affinché questi ultimi siano idonei a soddisfare le finalità che ci si è posti.La necessarietà della misura comporta che si utilizzi la soluzione meno pregiudizievole per gli altri interessi in gioco, ovvero che l’azione amministrativa sia orientata a bilanciare il pubblico interesse che persegue con tutti gli altri interessi coinvolti con esso incompatibili.Con riferimento all’adeguatezza la giurisprudenza amministrativa ha precisato che questo comporta che vi sia proporzionalità tra situazione concreta da fronteggiare, contenuto dell’atto e finalità di interesse pubblico da perseguire.Se sono questi, dunque, i principali criteri cui la giurisprudenza ha ancorato la valutazione della legittimità dell’esercizio dei poteri d’urgenza e, rimanendo naturalmente impregiudicato che la questione generale dell’evoluzione dei poteri emergenziali è, come già accennato, ben più ampia e complessa[10], vi sono elementi per cogliere, con sufficiente chiarezza, il quadro generale in cui si è inserita la legge istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, che ci interessa ai fini di queste note.

3. La legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile) è stata definita da autorevole dottrina come «il tentativo più ambizioso […] per razionalizzare le procedure di intervento in casi di eventi eccezionali che hanno leso o mettono in pericolo la sicurezza e l’incolumità di persone e cose, tenendo conto nello stesso tempo dei principi e criteri enunciati in materia di ordinanze di necessità e urgenza dalla Corte costituzionale e dai giudici comuni»[11].La struttura della legge sembra coerente con le linee di sviluppo della giurisprudenza sui poteri d’urgenza cui si è fatto cenno, poiché, da un lato, si individuano forme di previsione e prevenzione degli eventi calamitosi e, dall’altro, vengono tipizzati casi e modalità degli interventi di soccorso[12].Sul piano della tipizzazione delle situazioni che possono dar luogo all’attivazione dei poteri d’urgenza, l’art. 2 distingue tre ipotesi, delle quali soltanto l’ultima, contrassegnata dalla lettera c), può dar luogo all’utilizzo di ordinanze in deroga; si tratta, in particolare di «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari».Il successivo articolo 5 definisce il procedimento da seguire per dichiarare lo stato di emergenza e conseguentemente attivare i poteri di cui alla lettera c) dell’art. 2, stabilendo che lo stato di emergenza debba essere deliberato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, «determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi». Ed il comma 2 dello stesso articolo 5 stabilisce che l’intervento straordinario possa essere attuato «anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico». Con l’ulteriore precisazione – contenuta nel comma 5 – che «le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate».In sintesi, dinanzi a situazioni talmente gravi da richiedere interventi straordinari, è possibile che il Consiglio dei Ministri decida di accentrare tutti i poteri necessari per far fronte all’emergenza, utilizzando, laddove necessario in rapporto alla situazione, ordinanze in deroga a tutte le disposizioni vigenti, purché nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento ed indicando espressamente a quali norme si ritiene di dover derogare.È evidente il tentativo del legislatore, in coerenza con le linee evolutive dei poteri d’urgenza di cui si è detto, di tipizzare e limitare casi e modalità dell’intervento straordinario[13]. È da ricordare, però, che non sono mancati dubbi di legittimità costituzionale, che hanno dato modo alla giurisprudenza costituzionale di vagliare le disposizioni della legge sulla protezione civile.

4. Le decisioni della Corte costituzionale hanno, dunque, contribuito a conformare le linee applicative della legge 225/92, definendone i limiti con particolare riferimento al rapporto tra le ordinanze in deroga e l’assetto costituzionale delle competenze[14].Già molto tempo prima dell’approvazione della legge 225/92, la Corte costituzionale aveva avuto modo di soffermarsi sul rapporto tra l’emergenza e l’ordinario assetto delle competenze, sottolineando, nel decidere una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la legge 996/70 (Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità – Protezione civile), che «in presenza di calamità che abbiano malauguratamente ad assumere più vaste proporzioni, direttamente o indirettamente coinvolgendo la collettività nazionale, l’esigenza di assicurare – nel corso della fase operativa, successivamente, cioè, al verificarsi dell’evento – effettiva unità di indirizzo e di azione non può non prevalere – legittimamente – su ogni altra considerazione, pur se rispettabile»[15]. La straordinarietà dell’evento calamitoso, dunque, giustifica un accentramento di poteri in capo al Governo ed il conseguente asservimento degli organi regionali e locali al potere direttivo degli organi centrali, poiché l’esigenza di garantire unità di indirizzo all’azione seguente l’evento emergenziale prevale anche sul rispetto delle competenze regionali.Inoltre, in linea con quanto successivamente stabilito dal legislatore[16], la Corte ha avuto modo di precisare, seppur in un contesto affatto diverso dalla protezione civile, che l’emergenza quale clausola giustificativa della deroga al normale funzionamento dell’ordinamento giuridico, è accettabile in quanto caratterizzata dalla temporaneità[17].La questione della legittimità costituzionale della legge 225/92 è stata affrontata e decisa, per la prima volta, dalla Corte costituzionale con la sentenza 9.11.1992, n. 418[18], a seguito di un ricorso della Regione Lombardia che, in sintesi, contestava la illegittimità della legge perché invasiva della sfera di competenze della Regione.In quella decisione si affrontava in modo organico la questione della legittimità della legge istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, sottolineando che essa risponde a due esigenze fondamentali: garantire, da un lato, il coordinamento degli interventi di soccorso connessi ad eventi calamitosi, al fine «di evitare il disordine, l’accavallamento e la dispersione degli interventi che spesso hanno ridotto l’efficacia dell’opera di soccorso», e, dall’altro, estendere i compiti della protezione civile sino a ricomprendere la «previsione e la prevenzione degli eventi calamitosi».D’altra parte, prosegue la Corte, l’impianto complessivo della legge attribuisce alle Regioni un ruolo attivo nel quadro sia della prevenzione che dell’intervento, seppur riservando al Governo centrale compiti di coordinamento.Con specifico riguardo alle ipotesi di cui all’art. 2, lettera c), che autorizzano la nomina da parte del Governo di commissari delegati che accentrano i poteri necessari a fronteggiare l’intervento – e quindi anche quelli che in via ordinaria spetterebbero alle Regioni – la particolare gravità degli eventi, tale da mettere a rischio «l’integrità di beni fondamentali dell’uomo» rende legittima l’adozione di misure eccezionali, quali la nomina di commissari, non risultando, peraltro, irrazionale che l’autorità cui affidare il coordinamento degli interventi sia individuata in organismi statali, «tenuto conto del coinvolgimento nella emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso […] quello centrale».Affermata la legittimità della deroga all’ordinario regime delle competenze, con il limite della definizione dei poteri eccezionali degli organi amministrativi sotto il profilo del contenuto, dei tempi e delle modalità di esercizio dell’incarico, la Corte costituzionale, in una successiva occasione, si è soffermata sul potere di ordinanza in deroga così come strutturato dalla legge 225/92[19].Si tratta di un potere che, proprio in ragione della sua intrinseca eccezionalità, non può «incidere su settori dell’ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e la norma di cui si consente la temporanea sospensione. L’”emergenza” non legittima il sacrificio illimitato dell’autonomia regionale, e il richiamo a una finalità di interesse generale – “pur di precipuo e stringente rilievo” – non dà fondamento, di per sé, a misure che vulnerino tale sfera di interessi, garantita a livello costituzionale (sent. n. 307 del 1983, considerato in diritto n. 3). L’esercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali».La Corte riconosce, poi, che la legge 225 è compatibile con il principio di proporzionalità, ovvero è caratterizzata dalla necessaria proporzione tra evento e misure, che si è visto essere l’elemento principale del controllo sull’esercizio dei poteri d’urgenza, e conclude chiarendo che i poteri del commissario delegato, ed il potere d’ordinanza in particolare, vanno sempre parametrati agli indicati principi di proporzionalità, temporaneità e residualità.Inoltre, il combinato disposto degli artt. 107, comma 1, lett. b) e c), d.lgs. 112/98 e 5, l. 225/92, stabilisce che la possibilità di attribuire poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente non può riconoscersi alle leggi regionali, e questa previsione deve considerarsi principio fondamentale della materia della protezione civile (sent. n. 327 del 2003[20]) anche a seguito della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001 (sent. n. 82 del 2006[21]).Provando a sintetizzare quanto emerge dalla giurisprudenza costituzionale in tema di protezione civile, può dirsi, richiamando il passo citato in precedenza, che la legge 225 tiene effettivamente conto dei principi enunciati dalla Corte costituzionale e dai giudici amministrativi in particolare. Essa, infatti, è coerente con il principio di proporzionalità, prevede la temporaneità del regime emergenziale e autorizza la rottura del quadro delle competenze soltanto quando sia strettamente necessario in relazione all’evento da fronteggiare (residualità). In ordine, poi, al rapporto tra l’intervento d’emergenza e le competenze regionali, queste possono essere sacrificate purché nel rispetto del principio di leale collaborazione, declinato nel senso di assicurare alle Regioni il maggior coinvolgimento possibile compatibilmente con la situazione da affrontare[22]. Infine la possibilità di autorizzare interventi in deroga è attribuita esclusivamente allo Stato.

5. Inserendosi in questo quadro, la decisione in commento, pur coerente con l’evoluzione dei poteri d’urgenza, suggerisce qualche ulteriore riflessione sul rapporto tra ordinanze d’urgenza e competenze regionali.Intanto non pare potersi dubitare del fatto che le Regioni non possano vanificare gli effetti dei provvedimenti statali nel perdurare dello stato di emergenza[23].Sebbene manchi nella motivazione di questa decisione il riferimento al controllo in concreto del rispetto, da parte delle ordinanze del commissario delegato, dei limiti ad esse posti a garanzia delle attribuzioni regionali, non si può dimenticare che oggetto del giudizio era la legge regionale che ne sospendeva gli effetti e non le ordinanze stesse. Ed è condivisibile che la Corte, come giustamente sottolineato dalla decisione, invochi un controllo da parte dei giudici comuni o, al più, della stessa Corte in sede di conflitto tra enti.Il controllo sul rispetto dei principi di proporzionalità, residualità, temporaneità ecc. sarebbe potuto avvenire, dunque, soltanto se la Regione avesse impugnato le ordinanze, anziché sospenderle con legge.Tanto precisato sulla condivisibilità delle soluzioni proposte dalla decisione in commento, si vuole soffermare l’attenzione sulla temporaneità della deroga connessa all’esercizio del potere d’urgenza.Nelle argomentazioni della difesa regionale si legge che la finalità delle disposizioni legislative contestate era quella della razionalizzazione degli interventi in connessione all’approvazione di uno strumento di programmazione della gestione del ciclo dei rifiuti.La risposta della Corte, secondo cui la Regione avrebbe dovuto al più approvare il piano rifiuti, ma non sospendere l’efficacia delle ordinanze commissariali, se è condivisibile sul piano giuridico, sembra però non del tutto soddisfacente, poiché non chiarisce in che modo la Regione possa incidere su di una situazione emergenziale che dura da molti anni e quali poteri residuino in capo alle Regioni nel corso dell’emergenza.Naturalmente si tratta di un problema che presenta notevoli implicazioni di natura politica. Si pensi, da un lato, al fatto che nel caso della Regione Calabria di cui si tratta, il commissario delegato era il Presidente della Giunta regionale, così come peraltro è avvenuto anche in Campania ove l’emergenza rifiuti pure dura da molti anni, e, dall’altro, alla circostanza che la decisione di dichiarare lo stato di emergenza è probabilmente frutto di un incontro di volontà politiche del Governo statale e di quello regionale.Resta, però, in termini generali, da risolvere il problema degli strumenti di cui dispone la Regione per intervenire sulla situazione di crisi e di come possa conciliarsi il carattere necessariamente temporaneo dell’esercizio di poteri d’urgenza con uno stato d’emergenza che si protrae da circa un decennio.In ordine alla prima questione può forse dirsi che l’eventuale intervento della Regione, attraverso strumenti di pianificazione o, comunque, a mezzo di riforme strutturali del settore colpito dall’emergenza, naturalmente nei limiti della propria competenza, può costituire un presupposto per poter addivenire alla decisione del Consiglio dei Ministri di dichiarare cessato lo stato d’emergenza. Se la Regione è riuscita a trovare soluzioni ai problemi che hanno generato la crisi, con ogni probabilità questo sarà considerato quale presupposto per il ritorno al normale regime delle competenze.La stessa Corte chiarisce che la Regione per risolvere la crisi avrebbe dovuto approvare il piano dei rifiuti piuttosto che sospendere le ordinanze commissariali. Tuttavia, la questione della quota di poteri che residuano in capo alla Regione nel corso dell’emergenza sembra intrecciarsi con quella della temporaneità del regime emergenziale.La temporaneità è requisito non soltanto della singola ordinanza adottata dal commissario ma anche della stessa dichiarazione dello stato d’emergenza. La legge 225/92 specifica, infatti, che la delibera del Consiglio dei Ministri deve determinare la durata dello stato d’emergenza. Si tratta di un provvedimento che, al di là dei singoli interventi concretamente posti in essere, assume esso stesso un carattere intrinsecamente derogatorio del quadro delle competenze, poiché accentra la gestione dei poteri in capo al Governo statale, di fatto sottraendo alla Regione una quota della propria sfera di attribuzioni.In quest’ottica, la garanzia offerta alle Regioni a tutela delle proprie competenze non sembra del tutto soddisfacente. È vero, infatti, che con riferimento alle singole ordinanze commissariali è possibile ricorrere al giudice amministrativo o alla Corte costituzionale per eccepire l’eventuale mancato rispetto di quei parametri che abbiamo visto essere i limiti entro cui il potere d’ordinanza in deroga risulta ammissibile, ma di fronte al perdurare, per anni, dello stato di emergenza la posizione della Regione appare più debole.Il rapporto tra la necessaria temporaneità dell’emergenza e le competenze regionali poteva forse suggerire alla Corte l’opportunità di percorrere altre strade.Essendo ormai venuto meno il requisito della temporaneità dei poteri d’urgenza attivati con la dichiarazione dello stato di emergenza, prorogato di volta in volta per quasi dieci anni, vi era forse la possibilità di dichiarare la incostituzionalità della legge regionale nella parte in cui non prevedeva un termine preciso di sospensione degli effetti delle due ordinanze commissariali.Considerato che, nel perdurare dello stato d’emergenza, la Regione non può far altro che provvedere ad adottare il piano dei rifiuti, sarebbe stata forse una soluzione equilibrata quella di verificare se il procedimento di approvazione del piano dei rifiuti fosse stato veramente attivato ed a che punto fosse il suo iter, utilizzando i poteri istruttori che alla Corte sono riconosciuti[24]. Poteva darsi che la Regione fosse ad uno stato avanzato dell’istruttoria procedimentale ed avesse effettivamente bisogno di un periodo di tempo per raggiungere l’accordo definitivo sul piano; piano col quale certamente potevano interferire gli interventi deliberati dal Commissario del Governo.In questo caso si poteva forse imporre alla legge regionale di indicare un termine ragionevole della sospensione disposta, entro il quale vi fosse l’impegno di approvare il piano dei rifiuti. Si tratta, peraltro, di una soluzione già in passato sperimentata dalla Corte[25] e che, nella specie, poteva offrire la possibilità di una maggior tutela della posizione della Regione.Non è dubbio, infatti, che la Regione non debba e non possa interferire sull’esercizio del potere d’urgenza connesso all’emergenza da parte dello Stato, ma probabilmente la circostanza del venir meno della temporaneità dello stato di emergenza in riferimento ad una situazione di fatto che sembra tendere alla cronicizzazione, dovrebbe anch’essa assumere rilievo. La temporaneità è in generale requisito fondamentale di legittimità dell’esercizio del potere d’urgenza ed, in particolare, anche della stessa dichiarazione dello stato di emergenza. Il fatto che nella fattispecie non sia riscontrabile potrebbe forse suggerire alla Corte una maggiore elasticità nell’interpretazione del ruolo della Regione nella gestione dell’emergenza, attraverso il riconoscimento della possibilità di sospendere l’efficacia per un tempo breve e limitato e con l’impegno ad adottare in quel termine il piano rifiuti. La redazione di quest’ultimo, peraltro, se già avviata non potrebbe non tener conto della realizzazione dei due nuovi interventi, la cui realizzazione potrebbe addirittura imporre alla Regione una nova programmazione del ciclo dei rifiuti, con ulteriore aggravio della durata della crisi ed il rischio di ulteriori problemi strutturali connessi alla disomogeneità della pianificazione.

6. In termini più generali, la decisione in commento suggerisce una riflessione sul rapporto tra i poteri d’urgenza attivabili ai sensi dell’art. 2, lett. c), l. 225/92 ed il principio di sussidiarietà[26].Situazioni, come quella dell’emergenza rifiuti in Calabria, che durano da dieci anni, più che di uno stato di emergenza sembrano assumere i caratteri di una diversa distribuzione delle competenze[27]: si risolvono, cioè, in una deroga, non agli ordinari poteri di intervento, ma alla ordinaria distribuzione delle competenze[28].Naturalmente ipotesi come quella che ci occupa trovano spiegazione anche nella dimostrata inadeguatezza dell’ordinario regime delle competenze a risolvere il problema ed alla Regione residua pur sempre la possibilità di impugnare i provvedimenti di proroga dello stato d’emergenza; si tratta però di situazioni che sembrano tendere ad una cronicizzazione che dovrebbe forse suggerire, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118 della Costituzione, l’individuazione di una diversa distribuzione delle funzioni amministrative in quel settore, evidentemente non efficacemente gestito in “periferia”. Richiamare in sussidiarietà le funzioni connesse al settore colpito da un’emergenza così grave e duratura sembrerebbe una soluzione più equilibrata del ricorso ad una sorta di “emergenza ordinaria” che appare, invero, una contraddizione in termini[29].Si dovrebbe, in un certo senso, utilizzare il principio di sussidiarietà nella sua impostazione ascendente in funzione di garanzia dei diritti che il livello regionale non riesce a soddisfare in modo adeguato[30], poiché non può ritenersi incontrovertibile che la vicinanza ai cittadini del centro decisionale garantisca sempre una maggiore tutela dei diritti, a prescindere dalle circostanze.In proposito si è notato in dottrina[31] come l’individuazione di un legame quasi naturale tra il decentramento della decisione politica e la tutela dei diritti non possa considerarsi un dato scontato.L’idea che la vicinanza dei centri di potere ai cittadini sia un elemento funzionale allo sviluppo della libertà sembra porsi in contrasto con «due aspirazioni ultramillenarie del pensiero politico e giuridico occidentale […]: che le decisioni pubbliche perseguano una razionalità trascendente le esigenze di soddisfacimento degli interessi particolaristici; che quella razionalità si possa conquistare imponendo, in luogo dell’arbitrio del “governo degli uomini” l’oggettività del “governo delle leggi”»[32].Se, dunque, si muove dall’idea che la necessità dello Stato, inteso come potere pubblico, sorge dall’esigenza di allontanare la decisione politica dal particolare per individuare e perseguire l’interesse generale, può leggersi la sussidiarietà anche quale strumento di garanzia dei diritti laddove la sede decentrata di decisione politica si mostri inadeguata a staccarsi dal particolare per elaborare scelte di interesse generale[33].Naturalmente non si può in queste brevi note affrontare in modo compiuto la questione teorica del rapporto tra il moderno concetto di Stato ed il principio di sussidiarietà, ma osservare la fattispecie che ci occupa da quell’angolo visuale può forse offrire una chiave di lettura interessante del principio di sussidiarietà, che nel rapporto tra Stato e Regioni può assumere i contorni di uno strumento di salvaguardia dei diritti, quale clausola che consenta di richiamare al centro una funzione, laddove la Regione si dimostri inadeguata a staccarsi dai particolarismi locali per elaborare un indirizzo programmatico di interesse generale. E nel caso della sentenza in commento la sussidiarietà potrebbe operare proprio in questa funzione. Anziché prolungare a tempo pressoché indeterminato poteri derogatori che per loro natura dovrebbero essere limitati nel tempo in connessione ad una situazione emergenziale, si potrebbe richiamare la funzione di programmazione del ciclo dei rifiuti in ragione del fatto che la Regione non riesce ad individuare e perseguire una linea programmatica di interesse generale, forse proprio in ragione della difficoltà, specificamente in alcune regioni italiane, di riuscire ad andare oltre gli interessi particolari locali.In quest’ottica una programmazione elaborata al centro, distante dagli interessi territoriali coinvolti, incontrerebbe probabilmente meno difficoltà di quante ne presenti l’esercizio della funzione a livello regionale, che da circa dieci anni non riesce ad elaborare una politica dei rifiuti adeguata a garantire i diritti dei governati.In sintesi, nell’ottica dell’assetto complessivo dei poteri d’urgenza nel rapporto tra lo Stato e le Regioni, il principio di sussidiarietà sembra potersi aggiungere agli altri limiti entro i quali i poteri d’urgenza possono esercitarsi, contribuendo a garantire la sussistenza del requisito della temporaneità.Letto nei termini proposti, quindi, il principio di sussidiarietà assumerebbe l’ulteriore valenza di elemento di garanzia dei poteri emergenziali, non tanto nel senso di limite all’esercizio del potere, quanto come clausola di salvaguardia del requisito della temporaneità, che laddove l’emergenza assumesse caratteri di continuità incompatibili con un intervento ontologicamente limitato nel tempo, imporrebbe un diverso assetto della distribuzione delle funzioni.

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[1] Sull’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in tema di protezione civile vedi par. 4
[2] Si veda par. 4
[3] Sul rapporto tra giudizio amministrativo e conflitti di attribuzione intersoggettivi sia consentito rinviare a F. Marone, Principio del contraddittorio e raccordo tra giudizi per conflitto di attribuzioni intersoggettivi e giudizi amministrativi, in Scritti dei dottorandi in onore di Alessandro Pizzorusso, Torino, 2005, p. 440 ss. In ordine al conflitto di attribuzioni quale strumento idoneo a salvaguardare in concreto la sfera di attribuzioni delle Regioni eventualmente lesa da ordinanze commissariali ex legge 225/92 si veda G. P. Dolso, Emergenza e Regioni, in Le Regioni, 1996, 1102
[4] In generale, sui poteri d’urgenza si veda M. S. Giannini, Potere di ordinanza e atti necessitati, in Scritti, Milano, 2002; U. Gargiulo, I provvedimenti d’urgenza nel diritto amministrativo, Napoli, 1954; F. Bartolomei, Potere di ordinanza e ordinanze di necessità, Milano, 1979; M. Scudiero, In tema di ordinanze prefettizie ex art. 2 t.u.l.p.s. e libertà costituzionali, in Foro pen., 1962, 105; V. Angiolini, Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Padova, 1986; R. Cavallo Perin, Potere di ordinanza e principio di legalità: le ordinanze amministrative di necessità e urgenza, Milano, 1990
[5] Cfr. M. Gnes, I limiti del potere d’urgenza, in Riv. trim. dir. pubbl., 2005, 654 ss. In ordine alla utilizzazione di poteri d’urgenza in funzione preventiva, l’Autore sottolinea, in termini più generali, che «il fattore che ha inciso in maniera più profonda ed ampia sulla stessa concezione dell’esercizio dei poteri d’urgenza è l’introduzione, nell’ordinamento italiano, del principio di precauzione. Il principio di precauzione, per cui l’incertezza scientifica sulle conseguenze di una determinata attività o interevento, “in caso di rischio di danno grave o irreversibile non deve servire da pretesto per rinviare l’adozione di misure adeguate ed efficienti anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale” (si tratta del 15° principio della Dichiarazione di Rio), costituisce una delle linee guida della politica ambientale comunitaria, per effetto della quale è venuto a costituire uno dei capisaldi della tutela dell’ambiente italiana».
[6] La Corte costituzionale, rispondendo ad una sollecitazione della dottrina (M.S. Giannini, Potere di ordinanza e atti necessitati, in Giur. compl. cass. civ., 1984, 395), ha individuato quale limite al potere d’urgenza quello della Costituzione e dei principi dell’ordinamento. Sul punto si veda ancora M. Gnes, op. ult. cit., 658
[7] Con riferimento al criterio della residualità della misura d’urgenza, M. Gnes, op. ult. cit., 673, sottolinea come da questo principio possa ricavarsi la distinzione tra gli atti d’ordinanza e quelli d’urgenza: «i primi, infatti, data la loro capacità derogatoria, possono essere usati solo come ultima risorsa, quando cioè non sono disponibili altri rimedi. In questo consiste, appunto, la loro funzione di “valvola di sicurezza” dell’ordinamento: si tratti di strumenti, che, pur se il loro utilizzo viene sempre più delimitato, comportano ampi poteri derogatori, che l’ordinamento può tollerare solo quando non vi siano, o non siano sufficienti, gli strumenti esistenti, sia ordinari, sia d’urgenza tipizzati. Ciò spiega perché, da un lato, ne venga prevista un’applicazione più vasta e generalizzata (come è avvenuto con i poteri d’ordinanza del sindaco, ove è stata eliminata l’individuazione dell’ambito per materie), mentre, dall’altro, il loro utilizzo viene sempre più delimitato e circoscritto, anche con l’applicazione del principio di residualità». In generale sul concetto di urgenza in diritto pubblico si veda L. Gianniti, P. Stella Richter, Urgenza (diritto pubblico), in Enc. dir., Milano, 1992, ad vocem.
[8] M. Gnes, op. ult. cit., 677.
[9] A. Sandulli, Il procedimento, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 1035, che ha definito il principio di proporzionalità un concetto «unitario ma scomponibile».
[10] Sul punto si rinvia per un esame compiuto della problematica al bel saggio di Matteo Gnes, citato alla nota 4.
[11] G. U. Rescigno, Sviluppi e problemi nuovi in materia di ordinanze di necessità e urgenza e altre questioni in materia di protezione civile alla luce della sentenza n. 127 del 1995 della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1995, 2186, il quale, tra i lavori organici relativi alla legge sulla protezione civile, cita E. Petrocelli (a cura di), Il nuovo sistema della protezione civile, Roma, 1992, dal quale in particolare R. Di Passio, L’organizzazione centrale, i poteri di coordinamento e di ordinanza, 33 ss.; L. Giampaolino, Il servizio nazionale di protezione civile: commento alla l. 24 febbraio 1992 n. 225, Milano, 1993; F.S. Severi (a cura di), La protezione civile, Roma, 1995, tra cui, in particolare, M. Malo, La nuova legge sul servizio nazionale di protezione civile (l. 24 febbraio 1992 n. 225).
[12] In proposito osserva C. Meoli, La protezione civile, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 2151, che «in linea generale è evidente che quanto più incisive e coordinate fra loro sono le prime due forme di azione (previsione e prevenzione), tanto meno sarà necessario attivare le altre due, e cioè intervenire in soccorso delle popolazioni colpite e, se del caso, operare per superare l’emergenza».
[13] Un giudizio positivo è stato espresso da F.S. Severi, Gli strumenti giuridici ordinari e straordinari per gli interventi di protezione civile, in Riv. giur. urb., 1996, 103, il quale così descrive l’impianto della legge: «vi è quindi una previsione dei livelli di rischio considerati accettabili, ed un’attività di prevenzione; vi è poi l’inquadramento astratto delle attività d’intervento, che comprendono anche l’avvio della ripresa. Eventuali organi straordinari, da considerarsi per la legge ordinari nell’emergenza, se mai il loro intervento fosse necessario, esercitano il loro potere solo per aggiustare le previsioni che si dimostrassero inadeguate: tanto più l’attività preventiva sarà accurata, tanto meno occasioni di intervento straordinario si manifesteranno».
[14] Per una ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina dell’emergenza pubblica nell’ottica della distribuzione delle competenze fra lo Stato e le Regioni si veda F. Giuffrè, Calamità naturali ed emergenza nella transizione costituzionale italiana: spunti a proposito di retaggi statualistici e nuova ispirazione autonomistica, in Dir. soc., 2001, 111 ss.
[15] Corte costituzionale 28.12.1971, n. 208, in Giur. Cost., 1971, 2328, con nota di F. Merusi, Le catastrofi «ripartite». Il passo citato nel testo continua nel senso di ritenere che «in presenza di catastrofi che commuovono la pubblica opinione, anche internazionale, reclamando la massima concentrazione di energie umane e di mezzi materiali, ivi compresi quelli di cui soltanto lo Stato è in grado di disporre, non vi è più luogo a sottili dosaggi di poteri ed a complicazioni di procedure, che potrebbero ritardare, se non addirittura compromettere, la tempestività e l’efficacia del soccorso, cui tutti devono animosamente cooperare, nell’adempimento di quei “doveri inderogabili di solidarietà…sociale” che l’art. 2 Cost. ha solennemente posto a base dell’ordinamento vigente e che non concernono i soli individui, ma incombono del pari sui gruppi organizzati e gli enti di qualsiasi specie».
[16] L’art. 5, comma 1, della legge 24.2.1992, n. 225, stabilisce che il Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza determinandone, tra l’altro, anche la durata.
[17] Cfr. Corte costituzionale 1.2.1982, n. 15, laddove si afferma che «l’emergenza, nella sua accezione più propria, è una condizione certamente anomala e grave, ma anche essenzialmente temporanea. Ne consegue che essa legittima, sì, misure insolite, ma che queste perdono legittimità, se ingiustificatamente protratte nel tempo». La sentenza è pubblicata in Giur. cost., 1982, 85, con note di L. Carlassare, Una possibile lettura in positivo della sent. n. 15?; di A. Pace, Ragionevolezza abnorme o stato di emergenza?; e di G. Battaglini, Convenzione europea, misure d’emergenza e controllo del giudice.
[18] In Giur. cost., 1992, 3944
[19] Cfr. Corte costituzionale, 14.4.1995, n. 127, in Giur. cost., 1995, 994
[20] In Giur. cost., 2003, 3114, con nota di E. Di Benedetto, Decretazione d’urgenza in materie di competenza regionale. Spunti di riflessione, 3979
[21] In Giur. cost., 2006, 888
[22] Cfr. Sent. 127/95. Sul rapporto tra situazioni di urgenza e principio di leale collaborazione si veda G. P. Dolso, Sul principio cooperativo tra Stato e Regioni in situazioni di «emergenza», in Le Regioni, 1996, 552 ss.
[23] Gia in precedenza, con la sentenza 28 giugno 2004, n. 198, la Corte aveva chiarito, con riferimento alla sospensione degli effetti di una legge statale, che le leggi regionali non possono vanificare gli effetti di un atto statale sospendendone l’efficacia, ma devono impugnarli dinanzi alla Corte, laddove siano ravvisabili vizi di legittimità.
[24] Sui poteri istruttori della Corte si veda T. Groppi, I poteri istruttori della Corte costituzionale nel giudizio sulle leggi, Milano, 1997
[25] Si veda in particolare la sentenza 28 giugno 2004, n. 196, in Giur. cost., 2004, 1930, con note di R. Chieppa, Prospettive per il condono edilizio; C. Pinelli, Le scelte della Corte sul condono edilizio e alcune loro problematiche conseguenze; P. Stella Richter, Una grande occasione mancata. Si trattava, in quel caso, di questione diversa, ma che sembra però assimilabile a quella che ci occupa. Se è possibile imporre alla legge statale di prevedere un ragionevole termine entro cui le Regioni debbano esercitare la propria potestà legislativa, può forse anche ammettersi che la legge regionale imponga agli organi dell’Amministrazione regionale un termine entro cui esercitare un dato potere, sospendendo nelle more l’efficacia di provvedimenti statali che con quel potere potrebbero interferire.
[26] Sulla dinamica della sussidiarietà e sulla qualificazione ascensionale del principio si veda la sentenza della Corte costituzionale 1 ottobre 2003, n. 303, con note di A. D’Atena, L’allocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale; A. Anzon, Flessibilità dell’ordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni; A. Moscarini, Sussidiarietà e Supremacy Clause sono davvero perfettamente equivalenti?; A. Gentilini, Dalla sussidiarietà amministrativa alla sussidiarietà legislativa, a cavallo del principio di legalità.
[27] In proposito F. Giuffrè, op. cit., 122, ricorda che «secondo Santi Romano, la circostanza che la necessità può “fare uscire temporaneamente dalla legalità” non escludeva che nella legalità si sarebbe dovuti rientrare “quando l’impero della prima fosse cessato”; ciò allo scopo di poter distinguere la vera necessità “dall’arbitrio e dalla confusione anticostituzionale dei poteri”». Il riferimento è a S. Romano, Sui decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e Reggio-Calabria, in Scritti minori, Milano, 1950
[28] Su problemi analoghi, riferiti al rapporto tra l’emergenza connessa al terrorismo ed il regime ordinario delle competenze, si veda G. De Vergottini, Guerra e Costituzione: nuovi conflitti e sfide alla democrazia, Bologna, 2004
[29] In proposito M. Gnes, op. cit., 650 ss., affrontando il problema in termini più ampi, sottolinea come le recenti discipline dei poteri d’urgenza nell’ordinamento italiano «dimostrano come le autorità amministrative non possano fare a meno dei poteri d’urgenza: questi, anzi, rappresentano un indice della tendenza generale dell’ordinamento italiano a ricorrere all’utilizzo di commissari e/o di poteri d’urgenza per rispondere non solo ad eventi straordinari, ma, sempre più spesso, per gestire, con strumenti eccezionali, situazioni ordinarie, al fine di snellire procedure amministrative ritenute ormai troppo complesse, sia di superare questioni su cui è difficile raggiungere un accordo tra le diverse amministrazioni interessate». Proseguendo il discorso con specifico riferimento ai poteri previsti nel quadro del sistema della protezione civile, l’Autore afferma che il settore della protezione civile «viene a rappresentare sempre più spesso l’occasione per utilizzare poteri straordinari e derogare sia alle discipline ordinarie, sia a quelle d’urgenza specificamente previste, creando così nuovi problemi e richiedendo non tanto la fissazione di nuovi limiti, quanto l’individuazione di nuove modalità di verifica del rispetto degli stessi».
[30] La produzione scientifica in tema di sussidiarietà è molto ampia. Si vedano, in particolare, G.U. Rescigno, Stato sociale e principio di sussidiarietà, in Quad. reg., 2002, 381; G. Falcon, Autonomia amministrativa e principio di sussidiarietà, in Dir. Soc., 1998, 279; F.P. Casavola, Dal federalismo alla sussidiarietà: le ragioni di un principio, in Foro it., 1998, V, 176; A. D’Atena, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quad. cost., 2001, 13; O. Chessa, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in Le Regioni, 2004, 941; R. Dickmann, Osservazioni in tema di sussidiarietà e poteri sostitutivi dopo la legge cost. n. 3 del 2001 e la legislazione di attuazione, in Giur. Cost., 2003, 485; U. Fragola, Il principio di sussidiarietà nel diritto amministrativo italiano, in Riv. Amm. Rep. It., 1999, 1121; I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà. Profili storici e costituzionali, Napoli, 2003; R. Bifulco, Sostituzione e sussidiarietà nel nuovo Titolo V: note alla sentenza n. 43 del 2004, in Giur. It., 2005, 5; R. Bin, Sussidiarietà o diritti dei cittadini?, in Istituzioni del federalismo, 1998, 185; L. Violini (a cura di), Sussidiarietà e decentramento, Milano, 2003.
[31] M. Luciani, A mo’ di conclusione: le prospettive del federalismo in Italia, in A. Pace (a cura di), Quale dei tanti federalismi?, Padova, 1997, 215
[32] M. Luciani, op. ult. cit., 246
[33] M. Luciani, op. ult. cit., 249, secondo cui: «l’idea dello spostamento, dell’arretramento, dell’allontanamento della decisione si colloca tra le matrici profonde del costituzionalismo di stampo liberale (ma oggi democratico-pluralistico), come dimostra anche la sostanziale estraneità a questo movimento di pensiero di tutti quelli che – a partire da Carl Schmitt – si sono adoperati per collocare proprio la decisione al centro del loro modello costituzionale. Se così stanno le cose, e se è vero – come è vero – che il costituzionalismo è la scienza della libertà e della limitazione del potere, il rapporto del principio di sussidiarietà con la libertà non può essere lineare. Seguendo uno schema weberiano, possiamo dire che l’avvicinamento della decisione agli interessi coinvolti incrementa le chances della sua razionalità rispetto allo scopo, ma rende ancora più remota l’eventualità della sua razionalità rispetto al valore, che costituisce invece l’esigenza forse più sentita delle democrazie pluralistiche contemporanee. E poiché il continuo rimando al valore è operato, da queste, proprio in funzione del rafforzamento dei diritti individuali e collettivi (anche) di libertà, è evidente che l’armonia fra disegno costituzionale democratico-pluralista e principio di sussidiarietà diventa tutta da dimostrare».

(pubblicato il 19/7/2007)

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L'articolo Rassegna di giurisprudenza costituzionale sulle materie del nuovo art. 117 della Costituzione (Novembre 2001-Ottobre 2004) proviene da Giustamm.

Con la pronuncia del 24 giugno 2005, n. 242, la Corte Costituzionale dichiara l’ illegittimità costituzionale dell’ art. 4, comma 110, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004), che rimette al solo CIPE – con esclusione dunque di qualsivoglia partecipazione delle Regioni – la determinazione dei criteri di impiego del Fondo rotativo nazionale istituito per il sostegno alle imprese medio grandi.
La Consulta qui richiama e ulteriormente articola le argomentazioni già svolte nella sentenza n. 14 del 2004, che ha evidenziato come nel nuovo quadro di riferimento costituzionale lo Stato disponga di rilevanti strumenti di monitoraggio e modulazione del coordinato impiego dei fattori di sviluppo dell’economia. Quelli elencati dall’art. 117, comma 2, lett. e) Cost., costituiscono infatti una tipologia di interventi che proprio perchè incidenti sugrandezze economiche fondamentali (reddito, occupazione…), proprio perché idonei a trascendere la specificità di date realtà imprenditoriali o territoriali, presuppongono necessariamente quella capacità di sintesi unificante che è propria degli organi dell’amministrazione statale. Nella pronuncia qui all’esame la Consulta tenta ora di dare un‘ esatta collocazione a quelle determinazioni di rilievo economico espresse dallo Stato con strumenti ulteriori e diversi da quelli di propria competenza esclusiva. Nel caso all’esame, l’istituzione del Fondo, non particolarmente idoneané ad incidere in maniera sostanziale sugli equilibri economici complessivi nè a coinvolgere la generalità degli operatori economici , non costituisce un intervento che possa propriamente dirsi di tutela della concorrenza, né tanto meno – solo in ragione della sua non rilevante entità – un aiuto di Stato “consentito”. Il Fondo costituisce piuttosto una disponibilità patrimoniale sulla cui base è dato allo Stato agevolare la concreta realizzazione di programmi di sviluppo presentati da determinate imprese che, lungi dall’operare in condizioni deficitarie, esprimono invece un significativo potenziale di crescita. La norma impugnata, coerente alla logica comunitaria del finanziamento alle imprese mediante investimento nel capitale di rischio (in funzione, dunque, disincentivante della diffusa pratica del ricorso delle imprese ai prestiti bancari), prevede che – nei tempi e nei modi indicati dal CIPE – la Sviluppo Italia s.p.a. gestisca il Fondo impiegandolo o per l’acquisto di quote di minoranza del capitale di tali imprese ovvero per l’acquisto di quote di minoranza di fondi mobiliari chiusi le cui risorse siano state, per l’appunto, investite in queste imprese (la natura temporanea di questa tipologia di interventi è correlata alla necessità di reintegrare costantemente la consistenza del fondo perché esso, in quanto rotativo, possa essere reimpiegato per il finanziamento di nuove iniziative). Il vero è che anche questi interventi pur privi di immediati riflessi sugli assetti economici fondamentali, per il fatto però di incidere comunque significativamente sul contesto di riferimento (nel nostro caso il sistema produttivo delle imprese) presuppongono inevitabilmente una valutazione di esso non frazionata, non settoriale, non territorialmente limitata, ma sinteticamente complessiva ed unitaria quale quella che solo l’amministrazione statale è in grado di rendere. Questo spiega perchè la Corte, decisamente motivata ad evitare che questa tendenziale espansività delle competenze statali con strumenti di intervento diversi ed ulteriori da quelli di competenza esclusiva (art. 117, comma 2, lett. e, Cost.), infirmi il rinnovato novero di competenze regionali, provvede a valutarne la portata alla luce dell’utile impiego del criterio applicativo della sussidiarietà (art. 118, Cost.). L’attrazione in via sussidiaria allo Stato di compiti e funzioni propri delle Regioni costituisce una sorta di indeclinabile valvola di sicurezza di un assetto istituzionale di tipo federalista, tutte le volte in cui il legislatore percepisca come necessario che l’azione statale unificante si sovrapponga al nuovo assetto di competenze costituzionalmente incentrato sul potenziamento funzionale delle autonomie regionali; è dunque evidente che la riappropriazione da parte dello Stato del suo ruolo centralistico, non possa però prescindere dal coinvolgimento sostanziale delle Regioni nei processi decisionali nei quali la suddetta azione unificante culmina. Se alla stregua di tali premesse può ritenersi adeguata la scelta legislativa di creare una gestione esclusivamente statale dell’istituito Fondo (affidata cioè ad un organo interministeriale e ad una società a totale partecipazione pubblico statuale), è invece censurabile che unicamente il CIPE provveda alla determinazione dei criteri alla cui stregua tale gestione si realizza, con esclusione cioè di ogni preventiva concertazione con le Regioni, soprattutto ove essa possa esprimersi in un contesto di fedele sintesi e di leale collaborazione quale quello costituito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.

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L'articolo Determinazioni statuali di politica economica diverse da quelle di competenza esclusiva proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1) Il riparto di competenza tra Stato e Regioni nella vecchia formulazione dell’art. 117 della Costituzione. 2) I principi dettati in materia dalla Corte Costituzionale. 3) La nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione. 4) Il rapporto di lavoro alla luce di tale modifica. 5) Conclusioni.

* * *

1) Il riparto di competenza tra Stato e Regioni nella vecchia formulazione dell’art. 117 della Costituzione.

La sussistenza di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni a Statuto ordinario, nella vigenza della formulazione dell’art. 117 della Costituzione antecedente a quella scaturita dalla L. cost. 3/01, è questione che non ha trovato dissensi né in dottrina né in giurisprudenza.

Si considerino i seguenti irrefutabili dati:

a) la legge 29.3.1983, n. 93 è unanimemente considerata (v. Martines, Diritto Costituzionale, Giuffrè, 1984, p. 817; C. Cost., sent. n. 217/87) legge cornice deputata a stabilire principi fondamentali per le Regioni in materia di ordinamento degli uffici;

b) fino al 1980 – prima quindi che l’art. 3 L. 93/83 introducesse anche per le Regioni il principio della contrattazione collettiva – lo stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali è stato disciplinato mediante disposizioni legislative regionali (ad. es., per la Regione Calabria, L.R. 9/75);

c) dal 1980 al 1990 i vari contratti collettivi di comparto approvati hanno dovuto essere recepiti (anche con modifiche sostanziali rispetto ai DD.PP.RR. di approvazione) mediante legge regionali (per la Regione Calabria LL.RR. nn. 15/80; 9/81; 34/84; 14/88; 30/90);

d) il D. Lgs. 29/93 (ed ora il D. Lgs. 165/01), all’art. 1, c. 3, indica che “le disposizioni del presente decreto costituiscono principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 Costituzione.Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti;

e) la Corte Costituzionale, anche dopo l’intervenuta contrattualizzazione del pubblico impiego, ha continuato a ritenere oggetto di legislazione concorrente Stato – Regioni l’assetto funzionale – retributivo del personale dipendente (C. Cost., sent. n. 185/99).

2) I principi dettati in materia dalla Corte costituzionale.

Come già sopra indicato, la Corte Costituzionale si è sempre pacificamente espressa nel senso dell’esistenza della potestà concorrente in materia di organizzazione degli uffici (a questa necessariamente connessa l’organizzazione del personale e l’ordinamento delle carriere: v. sent. 217/87, cit.).

Ciò che invece è stato interpretato in senso via via più restrittivo è stato l’ambito di autonomia regionale, in relazione al concetto di peculiarità del proprio ordinamento, a fronte dei principi stabiliti dal legislatore nazionale.

Vediamo infatti che si è passati dalla ritenuta legittimità di norme relative al reinquadramento di dipendenti assunti a contratto, valutando come rientrante nel margine di autonomia regionale scaturente dalla “peculiarità del proprio ordinamento” disciplinare progressioni dei dipendenti valutandone l’attività pregressa (sent. n. 217/87) alla dichiarazione di illegittimità di norma regionale che prevedeva la copertura di metà dei posti di dirigente disponibili mediante concorso riservato (per violazione della disciplina di accesso al pubblico impiego – tale dovendosi considerare il passaggio ad una fascia funzionale superiore – e dell’obbligo di individuazione delle esigenze degli apparati di cui al D. Lgs. 29/93) ai dipendenti della stessa amministrazione (sent. n. 528/95), per approdare alla dichiarazione di incostituzionalità di norma regionale attributiva ad alcune categorie di dipendenti di indennità non previste dal CCNL di comparto, in quanto assunta in violazione del principio di contrattualizzazione del pubblico impiego sancito dal D.Lgs 29/93 (sent. n. 185/99, cit.).

3) La nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione.

Il nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, nella versione approvata con la legge costituzionale 18.10.2001, n. 3, ribalta la situazione precedente, trovandosi ora elencate positivamente le materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, mentre il c. 4 del medesimo articolo attribuisce alle Regioni in via generale “la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Alla luce di tale nuova formulazione, risulta indiscutibile che l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa regionale rientrano – per esclusione – nella potestà legislativa esclusiva regionale.

Vi è stato chi (CARINCI, su ILLEJ, n. 6/01) ha ritenuto che la disciplina del pubblico impiego debba oggi farsi rientrare nella materia dll’ordinamento civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato, in forza dell’avvenuta privatizzazione del pubblico impiego attuata dal D. Lgs. 29/93 e dalla “necessaria assimilazione” di esso al lavoro privato.

Tale tesi conduce ad un risultato del tutto inaccettabile, in quanto in via interpretativa (non essendovi una indicazione positiva nel senso voluto dall’Autore) si giunge alla conclusione che la materia dell’organizzazione del personale e delle carriere dei dipendenti regionali sia l’unica ipotesi di precedente caso di legislazione concorrente che viene ad essere trasformato in legislazione statale esclusiva, peraltro a fronte di un principio informatore della riforma in senso federale dello Stato assolutamente opposto.

Inoltre tale interpretazione non appare corretta, in quanto pretende di inserire nell’ordinamento civile il pubblico impiego in forza di un principio (quello della “contrattualizzazione del pubblico impiego”), peraltro condizionato dalla clausola di specialità prevista dall’art. 2, c. 2, D. Lgs. 165/01 (“..,fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”), che in forza della modifica costituzionale attuata non vincola più le Regioni.

4) Il rapporto di lavoro alla luce di tale modifica.

Tali epocali modifiche porteranno necessariamente grandi mutamenti nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni: posto infatti che tali Enti incontreranno nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva solo i vincoli scaturenti dal rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, ecco che di fronte ad essi si porranno numerose alternative.

La prima – e fondamentale – sarà quella della scelta del metodo della contrattazione o di altro metodo:infatti il principio sancito dall’ultimo comma dell’art. 39 della Costituzione non appare immediatamente precettivo per le Regioni, tant’è che tale metodo per il pubblico impiego è stato posto come principio solo nel 1983, con la summenzionata L. 93/83.

Chi scrive ritiene che difficilmente si tornerà indietro da questa scelta, ormai entrata a far parte del patrimonio culturale sia della parte datoriale che dei lavoratori: ciò che invece potrà ( e dovrà) essere oggetto di attenta valutazione sarà la questione della rappresentanza delle due parti (non potendosi certo più ritenere l’ARAN rappresentante obbligato per la parte pubblica, e dovendosi ridefinire il concetto di rappresentatività delle OO.SS.) ed il numero di livelli della contrattazione medesima (non appare infatti congruo, alla luce delle modifiche sopra richiamate, mantenere due livelli di contrattazione, quando un solo livello a carattere regionale appare ampiamente in grado di soddisfare qualunque pretesa).

5) Conclusioni.

Quanto sopra indicato potrebbe (il condizionale è d’obbligo) riguardare non solo le Regioni, ma anche gli altri Enti del comparto: infatti, risultando riservata allo Stato la competenza esclusiva solo su “ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e degli Enti pubblici nazionali”, anche per ragioni sistematiche (l’inserimento degli EE.LL. sin dal 1983 nel medesimo comparto delle Regioni) potrebbe farsi ricadere la disciplina del rapporto di lavoro presso tali Enti nella competenza esclusiva delle Regioni.

Appare molto probabile che su entrambi gli aspetti del problema sopra inquadrati a breve giunga l’autorevole pronuncia della Corte Costituzionale,certamente chiamata a pronunciarsi in via principale su ricorso delle Regioni su norme (quali ad esempio la legge finanziaria) che disciplinano anche in dettaglio l’impiego del personale presso le Regioni.

In attesa, potrebbe essere utile a prevenire potenziali conflitti Stato Regioni e ad indirizzare l’attività legislativa di entrambi, un atto di indirizzo adottato in sede di Conferenza Unificata, volto a concordare in tale sede le reciproche condotte.

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Sulla modifica del Titolo V della Costituzione v. la pagina di approfondimento.

Note

L'articolo Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione proviene da Giustamm.

Le cronache degli ultimi tempi raccontano che la Regione siciliana si è dotata di un inno ufficiale; l’inno in questione, per chi non lo sapesse, è stato eseguito per la prima volta il 14 giugno scorso al teatro greco di Taormina dall’Orchestra sinfonica siciliana e dal coro Musa 2000, alla presenza del Governatore Salvatore Cuffaro. L’inno ha per titolo “Madreterra” ed è stato composto da Vincenzo Spampinato (v. il seguente comunicato dell’Ufficio stampa della Regione siciliana, che riporta in calce anche le parole dell’inno). La Repubblica italiana ha da tempo l’inno di Mameli, la Regione siciliana ha ora l’inno di Spampinato.

Come se i secolari problemi dell’isola potessero essere risolti con un accompagnamento musicale (v. in proposito la lettera, intitolata “Pensando all’inno”, pubblicata sul Corriere della Sera del 20 giugno 2003, a pag. 41).

Mentre i nostri amministratori regionali si occupano dell’inno, il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione siciliana – a causa della prolungata inerzia e dei pasticci compiuti dagli amministratori stessi – si trova in atto praticamente nell’impossibilità di funzionare; ben due membri non togati della sezione giurisdizionale da oltre un anno sono scaduti e la nomina dei loro sostituti, come diremo meglio in seguito, è in forse.

Come se ciò non bastasse, con una ordinanza di ben 137 pagine (pubblicata nel n. 5-2003 della rivista Giust.it), il C.G.A. ha recentemente sollevato molteplici questioni di legittimità costituzionale delle norme che ne disciplinano il funzionamento, questioni queste che pongono una seria ipoteca sull’esistenza dello stesso organo giurisdizionale.

Se mi avessero chiesto qualche tempo addietro se c’era un motivo per mantenere ancora in vita la Regione siciliana (per inciso, prima di parlare tanto di nuove competenze regionali, qualcuno dovrebbe seriamente indagare sull’uso che, specie al sud, è stato fatto nei passati decenni degli statuti speciali), la mia risposta sarebbe stata – senza esitare – una soltanto: il Consiglio di Giustizia Amministrativa!

Quella siciliana è infatti l’unica regione a statuto speciale nella quale è previsto un organo di giustizia amministrativa di secondo grado (nonché di consulenza regionale, esprimendo pareri su richiesta dell’amministrazione stessa, anche al fine di decidere i ricorsi diretti al Presidente della regione siciliana).

Si tratta non solo di un modello peculiare di giustizia amministrativa decentrata (“a circuito chiuso”), ma di un organo (giurisdizionale e consultivo, al tempo stesso) di grande utilità. Insomma, è il fiore all’occhiello di cui tutti i siciliani dovrebbero essere fieri, da coccolare e vezzeggiare; ed invece, da tempo, è in stato di abbandono. Del Consiglio di Giustizia i nostri amministratori regionali, infatti, non sembrano molto curarsi.

Lo stato di abbandono, per la verità, non è un fatto nuovo. Per la storia meno recente del C.G.A., allorché questo era alla continua ricerca di una sede (al punto da divenire quasi un tribunale itinerante), sia consentito rinviare al mio precedente intervento pubblicato qualche anno addietro nella rivista Giust.it (intitolato “Breve storia del Consiglio di Giustizia Amministrativa, dal deposito dei ricorsi nel bagagliaio di una automobile .. alla conversione delle sentenze utilizzando Word 2.0“).

Dopo che la sede definitiva del C.G.A. era stata finalmente trovata (si tratta di un palazzone di Palermo destinato in origine a sede di una banca), tutto sembrava tornato alla normalità.

Ed invece, a metà dello scorso anno, le Sezioni Unite della Cassazione (con sent. 12 luglio 2002 n. 10167, in Giust.it, n. 3-2003), rilevavano che alcuni dei componenti del C.G.A. (quelli c.d. non togati, di designazione regionale) erano da tempo scaduti e che – pur esistendo una norma peculiare che prevede la loro prorogatio sine die – tuttavia tale situazione di proroga poteva influire sulla loro imparzialità e determinare comunque una situazione di mancanza di indipendenza.

Osservava più precisamente la S.C. che la norma che prevede la prorogatio dei componenti non togati del C.G.A. “richiede che la designazione del successore non intervenga dopo la scadenza dall’incarico del componente che si tratta di sostituire. In caso contrario, il componente il cui incarico sia scaduto e che però venga indefinitamente mantenuto nella funzione, verrebbe a trovarsi in una situazione di mancanza di indipendenza, simile a quella prevista dall’originario testo dell’art. 3, secondo comma, del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 654, dichiarato incostituzionale”.

Anche dopo questa sentenza, tuttavia, la Regione siciliana non provvedeva a designare i nuovi componenti (forse perchè non era stato raggiunto l’immancabile “accordo politico”, ma forse, più verosimilmente, per semplice incuria), al punto che lo stesso C.G.A., con varie ordinanze (v. per tutte l’ordinanza 17 marzo 2003 n. 103, in Giust.it n. 3-2003), aveva ingiunto in via istruttoria alla Regione Siciliana di fornire documentati chiarimenti in ordine alla designazione dei nuovi componenti destinati a sostituire quelli ormai scaduti dopo il decorso dei sei anni dalla nomina.

Solo dopo le molteplici ingiunzioni istruttorie del C.G.A., la Giunta regionale provvedeva a designare due nuovi componenti per la sezione giurisdizionale (individuati nelle persone dell’Avv. Ugo Corsaro e del Prof. Francesco Teresi).

Tuttavia, per ritardi burocratici, tali designazioni non avevano effetto, onde tutte le cause fissate venivano rinviate per mancanza dei necessari componenti (ivi compresi gli appelli avverso le ordinanze cautelari del T.A.R. Sicilia). Nel frattempo il C.G.A., come già cennato, con una lunghissima ordinanza (Pres. ed Est. Virgilio) ha sollevato varie questioni di legittimità costituzionale delle norme che concernono la composizione ed il funzionamento del C.G.A. stesso.

La paralisi del C.G.A. non si sa fino a quando durerà, dato che, come si è appreso in questi giorni (v. l’articolo “Il C.G.A. non riesce a riunirsi”, pubblicato sul quotidiano La Repubblica – Palermo del 20 luglio 2003), la Corte dei Conti ha recentemente ricusato il visto al decreto di nomina relativo al Prof. Francesco Teresi, rilevando che quest’ultimo, quale professore universitario a tempo pieno, non ha i requisiti necessari per ricoprire la carica, non potendo svolgere attività professionale).

Proprio rendendosi conto dell’impossibilità del C.G.A. di funzionare, il Pres. Mario Egidio Schinaia – il quale ha presieduto lo stesso C.G.A. per molti anni e quindi non può ignorare, anche sotto questo profilo, che gli appelli avverso le ordinanze del T.A.R. Sicilia vanno proposti “normalmente” innanzi al C.G.A. – ha ritenuto (con decreto presidenziale del 16 giugno u.s., pubblicato nel corrente numero della rivista Giust.it) di accogliere l’appello proposto innanzi al Consiglio di Stato dalla Federazione Italiana Giuoco Calcio avverso la ordinanza del T.A.R. Catania che aveva dato alla squadra del Catania due punti in più nella classifica, riammettendola in pratica al campionato di serie B. Se infatti il C.G.A. non è in grado di funzionare regolarmente, il CdS è da ritenere competente, almeno per ciò che concerne gli appelli avverso le ordinanze cautelari.

L’appello è stato tuttavia dichiarato inammissibile il giorno dopo dalla Sez. VI (con ordinanza del 17 giugno 2003, pubblicata sempre su Giust.it), per incompetenza funzionale dell’organo giurisdizionale adito, essendo stato ricordato che è il C.G.A. (e non già il CdS) “normalmente” competente a decidere gli appelli avverso le ordinanze cautelari del T.A.R. Sicilia; è stato in particolare rilevato che “in atto non emergono elementi univoci che inducano a ritenere che il Consiglio di Giustizia Amministrativa sia nella assoluta impossibilità di esercitare le sue funzioni giurisdizionali cautelari”.

Tuttavia, subito dopo questa ordinanza, si è univocamente appreso che la nomina di uno dei due nuovi componenti di designazione regionale è saltata per effetto della mancata registrazione da parte della Corte dei Conti, la quale ha rilevato un ennesimo pasticcio compiuto dalla Regione siciliana (v. il già menzionato articolo del quotidiano “La Repubblica”).

Domanda: ma la Regione ed i suoi numerosissimi e ben pagati consulenti non sapevano che un professore a tempo pieno non può assumere l’incarico di componente del C.G.A.?

Nè è senza rilievo che sul C.G.A., per effetto della ordinanza redatta recentemente dal suo stesso Presidente, gravano pesanti dubbi di legittimità costituzionale. Ammesso quindi che il C.G.A. torni a “ricomporsi” temporaneamente, su tutte le decisioni pende la spada di Damocle di una pronuncia del Giudice delle leggi.

Nel frattempo il nostro Presidente della Regione a che cosa pensa? A fare un bell’inno regionale, il cui incipit è il seguente: Sei tu il sorriso che fa ritornare, sei la Montagna di cui senti il cuore … (clicca qui per le altre parole dell’inno; non si comprende comunque perchè, nel testo dell’inno, la parola “sorriso” inizia con il carattere minuscolo, mentre la parola “Montagna” è riportata con il carattere maiuscolo; rimaniamo in attesa di chiarimenti).

Di rilievo, comunque, per la sua originalità, è anche la frase di chiusura dell’inno: Sicilia sei così… il paradiso è qui!. La situazione, come al solito, è grave ma non è seria.

Note

L'articolo L’autonomia sprecata (mentre il C.G.A. rischia la paralisi, la Regione siciliana pensa all’inno musicale) proviene da Giustamm.

Dopo un iter alquanto travagliato, il 27 maggio scorso è stato approvato in via definitiva dal Senato il disegno di legge (noto come “La Loggia”, dal nome del Ministro proponente), recante “ Disposizioni per l’adeguamento dell’Ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

LEGGE approvata in via definitiva dal Senato della Repubblica il 27 maggio 2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (testo non ancora promulgato o pubblicato nella G.U.).

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE recante “Nuove modifiche al Titolo V, parte seconda, della Costituzione” (testo approvato dal Consiglio dei Ministri dell’11 aprile 2003).

L'articolo Il punto sulle riforme istituzionali dopo l’approvazione del d.d.l. “La Loggia” proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Introduzione: il Titolo V della Costituzione e la revisione ininterrotta. 2. La tutela multilivello dei diritti fondamentali come effetto di una strategia complessiva e la democrazia partecipativa nelle comunità locali. 3. La difesa civica tra strumento di giustizia sostanziale nell’ amministrazione e garanzia di controllo endoprocedimentale di qualità democratica. 4. Il possibile spazio della difesa civica nel nuovo titolo V della Costituzione, tra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione.

1. Se mi è consentita un’autocitazione, nel presentare i lavori di questo convegno sul numero del “Corriere del Mezzogiorno” che stamattina è in edicola, ho confessato un disagio personale, che non so se sia comune a chi mi ascolta. Una volta – ho ricordato in quella sede – si diceva che le Costituzioni sono fatte per durare e in effetti, per esempio, quella statunitense resiste dalla fine del Settecento, avendo ricevuto solo pochi, seppure importanti, emendamenti.

Ci sono naturalmente eccezioni, come dimostra l’esperienza costituzionale francese. Rende bene l’idea – in proposito – il noto aneddoto di Tocqueville, che, trovandosi un giorno a Londra ed avendo bisogno del testo della costituzione del suo Paese, entrò in un negozio di libri per richiederne una copia; e il proprietario, da dietro al banco di vendita, gli rispose con sussiego: “Spiacente, signore, ma qui non abbiamo pubblicazioni periodiche”.

Va registrata poi, tra le possibili varianti in punto di durata temporale delle Costituzioni, la singolare vicenda italiana di questi ultimi anni, che si sta traducendo al riguardo in un processo di revisione costituzionale formale praticamente ininterrotto, spesso convulso, frammentato e certamente contraddittorio con ogni elementare e intuibilmente giusta esigenza di stabilità dei “rami alti” dell’ordinamento.

Sta dunque in fatto che – a discutere ora di riforma del titolo quinto – mi sento come quel ministro dell’informazione di Saddam Hussein, che, appena poche ore prima della caduta della capitale, giurava con assoluta serietà che gli americani erano lontanissimi da Baghdad.

Battute a parte, per sagacia previdente degli organizzatori del convegno – naturalmente preparato incominciandovi a lavorare molti mesi fa – o per loro fortuna (che, peraltro, audaces iuvat, come dicevano i Romani…), il tema prescelto finisce per caricarsi di un’attualità davvero bruciante, poiché si è chiamati a interrogarsi su problemi e prospettive delle autonomie territoriali proprio nel momento in cui – non fra un anno, una settimana o un mese, ma precisamente domattina – il Consiglio dei Ministri licenzierà per l’appunto un disegno di legge costituzionale di revisione della recente riforma del titolo quinto. Dibattiamo cioè di assetti normativi che cambiano continuamente sotto i nostri stessi occhi, per cui diventa un po’ frustrante occuparsene e sorge così addirittura il dubbio se questo nostro di ora sia destinato ad essere l’ennesimo bell’incontro di studio sul titolo quinto o se debba ritenersi, piuttosto, il suo epitaffio, per lo meno nella versione di esso che fin qui conosciamo.

2. Ciò premesso – pur con la riserva di ordine generale appena avanzata – vengo al merito del mio intervento.

Non ho potuto assistere (dirò poi perché) ai lavori di un altro importante convegno, questa volta tenuto a Milano la settimana scorsa, sulla garanzia multi-livello dei diritti. Tutto l’aggiornamento dell’organizzazione costituzionale, i nuovi o rinnovati principî amministrativi che ne scaturiscono, la dinamica della sussidarietà orizzontale e verticale mirano in effetti ad allargare le opportunità di cittadinanza attiva, le “capacitazioni” sostanziali di cittadinanza, di cui qualcuno parla. Non mi limito qui, cioè, al senso giuridico del termine (oggi divenuto esso stesso molto mobile e controverso), ma – come fanno i politologi americani – lo uso per indicare le possibilità concrete di una persona di essere parte attiva nella vita della comunità, gli strumenti che il diritto predispone per fornire a chi in essa vive la possibilità di avere “voce” nel capitolo degli affari pubblici (non solo nel momento elettorale, ma più largamente in quel “plebiscito di tutti i giorni” che dovrebbe essere la democrazia partecipativa).

Da questo punto di vista, non solo chi appartiene ad un Paese dell’Unione e con noi condivide la comune cittadinanza europea, ma anche lo straniero rispetto ad essa, che sia non clandestino e stabilizzato nella vita di una collettività locale, è a parer mio un componente di quest’ultima, un “cittadino” nel senso non formale che sopra precisavo.

Tra le riflessioni dell’incontro cui ora accennavo che ho potuto leggere ed apprezzare – grazie alla cortesia di una giovane collega, diligente e brillante redattrice di appunti tratti dagli interventi e poi a me spediti via Internet – vi è stata in particolare una relazione di Franco Pizzetti (e mi fa piacere che oggi l’autore sia qui con noi, così da potergli manifestare di persona e pubblicamente il mio compiacimento) sulla tutela multi-livello dei diritti nelle entità sub-statali. È infatti nelle comunità territoriali minori che si gioca oggi la partita per molti versi decisiva nel ridisegno del rinnovamento amministrativo del Paese e del nuovo Welfare.

Le tesi di questo prestigioso amico sono note. Da tempo le vengo meditando e concordo con lui sulla formula icastica che descrive il nostro come un «sistema policentrico ‘esploso’» e sulla necessità di governance che esso ormai reclama.

Orbene, credo che di tutela multi-livello dei diritti si debba parlare non solo nel senso di prendere atto che essi risultano ormai da una pluralità di documenti di vario grado e di differente forza giuridica (ma sempre tali da identificare i diritti fondamentali almeno come valori culturali, che orientano decisivamente l’interpretazione dei tecnici); non unicamente registrando che molte e diverse Corti li presidiano, potendo dunque la “lettura” assiologico-esegetica di ciascuna di esse confliggere con quella di altre; e nemmeno soltanto osservando, infine, che i diritti stessi sono incisi da una varietà di interventi che si situano in un asse cartesiano di tutele e promozioni tanto “orizzontali”, quanto “verticali”, in quest’ultimo caso riferibili a piani ordinamentali diversi; ma anche e in sintesi nel senso che la loro effettiva assicurazione risulta, insomma, dall’assunzione di una molteplicità di strategie di sostegno, a partire appunto – come accennavo – dalla garanzia della vita democratica nelle comunità locali, che del resto sono state investite per prime (e non è un caso, essendo esse quelle in cui il cittadino vive i suoi bisogni fondamentali e gode o soffre, a seconda dei casi, delle risposte – ovvero delle inefficienze e dei ritardi – degli apparati alla loro prospettazione) dalla ventata del rinnovamento istituzionale, agli inizî degli anni Novanta.

Diritti, interessi formalizzati individuali e collettivi o diffusi e più largamente bisogni sociali in via di emersione non richiedono, in sostanza, esclusivamente la via della tutela giudiziaria per essere protetti, anzi qualche volta essa è perfino eccedente e non produttiva di risultato.

Qui vengo al punto centrale: essendo personalmente un sostenitore dello sviluppo dell’istituto, mi trovavo pochi giorni fa (sciolgo qui il mistero, per chi fosse interessato a saperlo; ecco dunque perché non ero al convegno di Milano) come relatore ad un incontro nazionale di studio e di proposta sulla difesa civica, tenutosi a Taranto.

3. L’esperienza è sicuramente da valorizzare, molto al di là della – tutta sommato timida e chiaroscurale – vicenda italiana in cui essa si è variamente espressa negli ultimi tre decennî. Molti segni dimostrano che questa convinzione si sta facendo strada e d’altronde, nel Paese, l’esigenza del “giusto procedimento”, del quale ritengo che la difesa civica possa venire costruita quale garante stragiudiziale e organo di controllo (nei termini cui fra un attimo accennerò), è – a quasi un quindicennio di distanza dall’approvazione della legge 241/1990 ed accanto a quella di un processo altrettanto “giusto”, che ha trovato anch’essa consacrazione normativa, addirittura in Costituzione – ormai ben radicata, tanto che il modello in essa codificato è sentito quale irretrattabile nelle puntuali garanzie introdotte ed anzi si è mostrato capace di espansione ulteriore.

Altrove ed in più occasioni ho provato a tracciare un bilancio di quanto si è compiuto finora in materia di difesa civica e a scrutare le piste lungo le quali si muovono i passi della crescente consapevolezza di dover dare uno stabile assetto ed una definitiva identità ad una figura dalle molte facce. Vorrei invece qui sfruttare l’occasione che mi viene cortesemente offerta per affrontare profili della tematica che in precedenza avevo lasciato più sullo sfondo.

In questa fase riformatrice del titolo quinto (ma più in generale della Costituzione, con gli importanti interventi di integrazione ed emendamento sull’articolo 111, che appunto ricordavo, o sugli articoli che hanno permesso di legittimare il voto degli italiani all’estero o – ancora – che hanno consentito di “coprire” ora, nella Carta fondamentale, le ormai imprescindibili azioni positive, idonee a promuovere la partecipazione politica femminile), anche a proposito dell’art. 97 vedrei intanto necessario integrarne il primo comma, nel senso di precisare che – ai fini degli obbiettivi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione qui richiamati – lo Stato, le Regioni e gli enti locali, ciascuno per le rispettive attribuzioni, introducono obbligatoriamente istituti di difesa civica.

Se poi non si voglia chiamarli così, non è certo il caso di bloccarsi su di un’espressione, ormai peraltro entrata in uso e che presenta un certo radicamento. L’essenziale è prevedere strumenti di mediazione e prevenzione dei conflitti o – più largamente – luoghi istituzionali di compensazione e composizione dei motivi di contrasto tra cittadini e amministrazioni pubbliche, in ordine al concreto funzionamento di queste ultime.

Molte costituzioni contemporanee prevedono in verità questa modalità soft di primo intervento in tema, prima o in luogo del percorso di tutela giudiziaria. Si tratta di un necessario completamento delle protezioni possibili nello “Stato costituzionale”, come opportunamente segnala ora un recentissimo saggio di Häberle, il quale parla al riguardo – con la sua consueta sensibilità alla tematica dei diritti (in senso lato) – di un nuovo status activus processualis nella società aperta orientata alla piena valorizzazione della persona umana.

Da noi, è noto come oggi sia pressocché generalizzata la previsione statutaria di difensori di civici pubblici regionali e degli enti locali, benché ne sia fortemente differenziato il grado di rendimento pratico, quando essi siano in concreto istituiti; manca invece un ufficio di difesa civica nazionale “generalista” ed anzi la tendenza attuale è – su questo piano – di prevedere figure settoriali, pubbliche o private, che ne esercitino le funzioni caso per caso, modellandosi in linea tendenziale sulle “autorità garanti indipendenti”.

In concreto, è quest’ultimo il punto di sofferenza, essendo ufficî di tal fatta affidati ad organismi interni al settore o all’apparato da vigilare; occorrerebbe insomma prevedere pressocché dappertutto più solide garanzie di esercizio indipendente della funzione loro affidata, in modo tale che – pur nella ribadita non neutralità rispetto al valore, che essi tutelano, del funzionamento trasparente e corretto del sistema erogatorio di prestazioni, sia possibile un equo bilanciamento tra le aspettative della cittadinanza o dell’utenza e l’esigenza (anch’essa ineliminabile) di tenere conto dell’interesse generale, come rappresentato ed incarnato dall’amministrazione di settore o territorialmente caratterizzata.

Tanto la mancata previsione costituzionale dell’istituto, quanto l’assenza di un ufficio nazionale sono comunque vere e proprie lacune del nostro ordinamento, tanto più ove si consideri che sia il trattato di Maastricht, sia il testo in itinere della Carta di riorganizzazione del diritto comunitario primario, che la Convenzione di Laeken sta licenziando, fanno spazio al Mediatore europeo (si badi alla denominazione della figura), a presidio della “vita democratica dell’Unione”.

Se l’integrazione costituzionale appena suggerita (la cui introduzione, del resto, fallì già nella Commissione bicamerale D’Alema) fosse però ritenuta un’ambizione eccessiva, occorrerebbe allora operare attraverso fonti subcostituzionali.

Ritiene in proposito taluno che il riparto di funzione legislativa che risulta oggi dalla Costituzione inibirebbe un intervento dello Stato in questo campo, nella forma di una legge di sostegno dell’istituto che, sia pur con snellezza, ne fissasse almeno l’obbligatoria previsione e le garanzie minime imprescindibili di indipendenza, rinviando alle fonti di autonomia la disciplina puntuale dei modi di investitura e delle funzioni.

Al contrario, credo che la competenza esclusiva dello Stato sulla giustizia amministrativa possa consentire siffatto intervento uniformizzante, nel senso che sia dunque obbligatoria l’introduzione in linea tendenziale, per tutti gli enti a base territoriale, del difensore civico o perlomeno la garanzia che vengano svolte da un organo pubblico imparziale le funzioni che sono in atto ad esso affidate, quando è stato concretamente istituito.

Leggo cioè l’espressione “giustizia amministrativa” nel modo in cui lo fa uno dei miei maestri, Giuseppe Abbamonte. Nelle lezioni scritte e in quelle orali (chi non avesse mai ascoltato queste ultime si è perso davvero molto della vivacissima personalità dello studioso), egli ha sempre insegnato e ripetuto che in tale locuzione sta qualcosa che è ben di più della semplice e formale garanzia giurisdizionale, bensì c’è un’istanza di giustizia sostanziale di cui è fondamentale darsi carico, specialmente nello “Stato di prestazioni”.

Il difensore civico – o comunque strumenti di mediazione e garanzia (pre-giudiziaria e in luogo di essa) di ascolto, ponderazione e soddisfazione per quanto possibile di diritti, interessi legittimi individuali e collettivi o diffusi e in definitiva anche di bisogni e situazioni da proteggere di soggetti deboli, che non fossero ancora riuscite ad attingere un sufficiente grado di formalizzazione, ma siano aspettative serie – è in quest’ottica determinante; lo è senz’altro, inoltre (e senza dubbio alcuno, in questo caso, che la copertura uniforme della norma riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato sia possibile), nell’ipotesi che si debba garantire in concreto quella erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni civili e sociali, la cui determinazione generale e di principio è sicuramente riservata alla legge esclusiva dello Stato e che rappresenta la frontiera attuale dell’eguaglianza sostanziale.

In ragione di tali possibili fondamenti, dunque, l’attuale articolo 11, c 1°, del testo unico degli enti locali – a mente del quale il difensore civico può essere introdotto negli Statuti degli enti locali – va emendato nel senso di dire che esso deve esservi introdotto.

Ribadisco: se non si voglia chiamarlo difensore civico, lo si denomini in un altro modo, anche se termine e figura hanno ormai una loro tradizione; se non si voglia gravare ciascun ente, anche piccolissimo, dell’onere relativo (è seria l’obiezione, giustamente avanzata da una dottrina, che non sia opportuno cadere in una sorta di ombudsmania), possono venire previsti – come in più casi già si fa – moduli consortili o convenzionali, ad esempio addossando interventi e costi connessi al difensore civico regionale o provinciale, su proposta dell’ente e sentito l’oggi istituendo – a mente dell’art.123 Cost., ultimo comma – Consiglio delle autonomie locali (si veda, del resto, quanto si dirà più oltre, in tema di iniziative legislative in corso).

Va però senz’altro fatta salva la funzione e conseguentemente, pur prevedendosi l’elezione – con quorum elevati, non disponibili in via unilaterale dalle forti maggioranze numeriche che attualmente i diversi sistemi elettorali consentono di esprimere – di chi ricopre la carica dal seno stesso degli organi degli enti sui quali principalmente ricadranno gli effetti della sua azione (soluzione che appare preferibile a quella dell’elezione diretta da parte del corpo elettorale della rispettiva collettività, che inevitabilmente la politicizzerebbe), occorre garantirlo da revoche sospette e immotivate o da frettolose abrogazioni della norma statutaria che lo prevede – quali oggi si danno, purtroppo, diffusamente – seppure a prezzo di inibirgli un cursus honorum politico-amministrativo immediatamente successivo alla scadenza del mandato.

In sostanza, pur se espressa mediante elezione dalla comunità di riferimento, seppur tramite la mediazione dei relativi organismi rappresentativi, il difensore civico deve vedere rafforzata la propria possibilità di azione successiva indipendente, quanto a modalità funzionali.

Occorre peraltro evitare di concepirlo (e costruirlo) come una sorta di para-magistrato; la mediazione è altro: è analisi del caso, proposta di soluzioni in primo luogo equitative (e transattive quando è possibile; Giovanni Cosi, che la studia da tempo brillantemente, la definisce un modo per rendere “giustizia senza giudizio”), che riposano sull’autorevolezza e il prestigio di chi le avanza e per le quali sono decisive per un verso la sua indipendenza (anche, ma non solo intellettuale), per l’altro l’informalità e la non onerosità (economica, ma non soltanto) dell’accesso all’istanza di protezione, nonché la tempestività e l’aderenza al bisogno specifico della soluzione infine trovata e da ultimo, perché no?, anche una certa fantasiosità della “sanzione” che dovesse colpire – se ne fosse il caso – il funzionario neghittoso e/o inefficiente.

È essenziale, però ed in ogni caso, che si realizzi un controllo indipendente – e condotto durante il medesimo dipanarsi del processo decisionale – su come si amministrano le risorse pubbliche, tra le quali va ricompresa ovviamente l’informazione istituzionale dovuta al cittadino, che è anzi la prima fra tutte, in funzione di finalità, assieme, di efficienza e di trasparenza.

Sottolineo: un controllo non esterno – perché tale non sarebbe quello del difensore civico, né potrebbe esserlo per intervenuta abrogazione costituzionale di tale tipo di sindacato (ma non credo proprio che non si possano invece e comunque ipotizzare controlli interni, che infatti sono oggi molteplici: si pensi per tutti a quello di efficienza, all’audit, come si dice con termine inglese) – e nemmeno non dico successivo-giurisdizionale (che anzi sarebbe, proprio tramite la figura di cui sto discutendo, da deflazionare), ma anche solo formale-legale.

La soluzione del 3° comma dell’art. 11 del vigente T.U.E.L., che fa del difensore civico una versione debole dei vecchi Co.re.co., appare al tempo stesso irrealistica e rinunciataria, perché da un lato pretende che il difensore civico controlli (eventualmente e ad istanza della minoranza) la maggioranza che, in larga misura, l’ha espresso e può revocarlo o non riconfermarlo, dall’altro sacrifica la prospettiva invece più moderna e promettente del controllo possibile: quello che dovrebbe piuttosto risolversi in uno scrutinio preventivo rispetto all’efficacia (e dunque in itinere) di qualità democratica endoprocedimentale, per così dire (sono debitore della suggestione a Massimo Villone), un riferimento e una radice forte per legittimare il quale si ritrova inoltre – sul piano costituzionale – nell’ultimo comma dell’attuale art. 118. Vi sono cioè un ampio spazio da coprire ed un ruolo essenziale da svolgere per queste forme di mediazione (le si chiamino poi come le si voglia) nell’ambito e per fini di garanzia anche della corretta esplicazione della sussidiarietà orizzontale, alla quale – già in atto e ancora di più in prospettiva – è oggi inevitabile affidare un peso crescente nella gestione delle politiche di welfare e di solidarietà sociale (un esempio significativo, quanto alla rappresentanza extraprocedimentale di soggetti deboli, è nella legittimazione del difensore civico, ex art. 36 l. 104/1992, a costituirsi parte civile nei procedimenti penali aventi ad oggetto reati di carattere sessuale, rapina, reati contro la persona e collegati alla prostituzione, ove l’offeso sia portatore di handicap).

4. Da ultimo, uno sguardo ai lavori legislativi in corso conforta l’osservatore che sia alla ricerca di possibili spazî per allocare l’azione della difesa civica, nonché per argomentare l’esigenza e la praticabilità di un sostegno normativo minimo ed uniforme all’esistenza dell’istituto e alla sua garanzia di indipendenza, da assicurare tramite legge generale esclusiva dello Stato e fatta salva la diversità di discipline concrete di attuazione da parte delle fonti di autonomia.

In primo luogo, sul piano della legge ordinaria (e precisamente in ordine all’esecuzione dell’attuale titolo V), nel cosiddetto d.d.l. “La Loggia”, recante «Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3» e che si trova ora all’esame del Senato, viene previsto che i decreti legislativi – che il Governo è delegato ad adottare in prima battuta per la “mera ricognizione” dei principî fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie di cui all’art.117, c. 3, Cost. – considerino prioritariamente, tra l’altro, le “disposizioni statali rilevanti per garantire l’unità giuridica ed economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i livelli civili e sociali,…il rispetto dei principî generali in materia di procedimenti amministrativi” (ivi, art.1, c.6, lett.b).

Nell’attuazione della delega di cui all’art. 1 e all’art 2 di questo atto normativo (e che qui non mette conto sintetizzare nei contenuti puntuali), è inoltre prescritto che il Governo individui “le funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane”, in modo tale da identificare, tra l’altro “la titolarità di funzioni connaturate a ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento di bisogni primarî delle comunità di riferimento, tenuto conto in via prioritaria, per comuni e province, delle funzioni storicamente svolte” (art. 2, c. 4, lett. b); da “attribuire all’autonomia statutaria degli enti locali la potestà di individuare sistemi di controllo interno, al fine di garantire il funzionamento dell’ente, secondo criterî di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa”(lett. e); da “mantenere ferme le disposizioni legislative relative al controllo sugli organi degli enti locali, alla vigilanza sui servizî di competenza statale attribuiti al sindaco quale ufficiale di governo, nonché…le disposizioni volte ad assicurare la conformità dell’attività amministrativa alla legge, allo statuto, ai regolamenti” (lett. m).

Di particolare rilievo, nella ricognizione che qui si viene facendo, è la circostanza che lo statuto dell’ente debba stabilire “i principî di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare” (art. 4, c. 2).

Si aggiunga infine la considerazione del fatto che “le funzioni amministrative non diversamente attribuite spettano ai comuni, che le esercitano in forma singola o associata, anche mediante le comunità montane e le unioni dei comuni” (art 7, 1, cpv.).

In astratto, non si parla in alcun punto espressamente di difesa civica; in concreto, la si presuppone ampiamente, nel senso che in ciascuno dei punti sopra indicati e per ognuno degli oggetti visti, le funzioni da essa storicamente svolte – per riprendere letteralmente la rivelatrice espressione impiegata dal legislatore a proposito di funzioni degli enti locali in generale – sono attestate dalla vicenda effettiva della democrazia locale ed ineliminabili; vale a dire che non devono più intendersi nemmeno quali facoltative, ma come necessarie, eventualmente in forme consortili o avvalendosi di enti di coordinamento.

Se infine si compie un esame del testo dell’ulteriore revisione costituzionale del titolo V – che personalmente ho effettuato alla stregua della bozza che ho visto circolare in queste ultime ore e che ho molto sommariamente esaminato appena pochi minuti fa, perché un quotidiano economico, come potete vedere, ne pubblica oggi l’articolato, assicurando che esso è sostanzialmente conforme a quello che dovrebbe diventare ufficiale domani – si constata agevolmente che anch’esso apre diverse opportunità all’introduzione, con legge dello Stato, di un livello minimo omogeneo di esistenza e garanzia di una figura e di una funzione, come quelle di cui si è discusso.

Infatti, il testo proposto per il nuovo art. 117 Cost della Costituzione dall’attuale maggioranza, abolendo la nozione di potestà concorrente e introducendo una più netta ripartizione tra norme generali (statali) e puntuali (delle regioni), fa salva la disciplina con legge esclusiva dello Stato, ancora una volta, della: “… giustizia amministrativa” (comma 3, lettera f); nonché delle “norme generali sul procedimento amministrativo” (ivi, lettera h); della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (lettera n); ed ancora: dell’“ordinamento generale delle…funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane e loro unioni” e dell’“ordinamento generale degli enti di autonomia funzionale” (lettera o).

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* Intervento al convegno di Caserta (10/11 aprile 2003) su “Regioni ed Enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione”. Quella che qui si legge è la versione – rivista e integrata direttamente dall’autore – dell’intervento orale al convegno, del quale è stato deliberatamente mantenuto nella stesura scritta l’originario tono colloquiale. Si ringraziano Enrico Bonelli, Giovanna De Minico, Michele Della Morte, Paola Mazzina per averne discusso amichevolmente con l’estensore il contenuto

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V. LEGGE approvata in via definitiva dal Senato della Repubblica il 27 maggio 2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3” (testo non ancora promulgato o pubblicato nella Gazzetta Ufficiale), con commento di M. ORICCHIO, Il punto sulle riforme istituzionali dopo l’approvazione del d.d.l. “La Loggia”*.

Note

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