SOMMARIO: 1. Il nuovo art. 29: la parte ricognitiva. – 2. (Segue): Sei interpretazioni per la parte (problematicamente) innovativa. – 3. La clausola transitoria. – 4. La ricerca dei princìpi vincolanti per le Regioni. – 5. Conclusioni.

1. Tra le numerosissime problematiche aperte dalla riforma della l. n. 241 del 1990, un ruolo di primo piano, anche per il suo carattere pregiudiziale alla concreta rilevanza di molte delle nuove disposizioni, spetta alla questione della vincolatività nei confronti delle Regioni. La natura interdisciplinare della tematica ci ha indotti a svolgere una comune riflessione nella speranza che il confronto tra un’amministrativista e un costituzionalista potesse aiutare a trovare migliori spunti di soluzione.
Anche se il risultato non ci ha lasciato interamente soddisfatti, l’interesse e la novità della materia suggeriscono, comunque, di offrire al dibattito dottrinario il frutto di queste brevi osservazioni.
La questione nasce dal dato testuale della l. n. 15 del 2005 che, nel modificare la l. n. 241 del 1990, correttamente si pone il problema di definire il proprio ambito di applicazione in relazione al nuovo assetto costituzionale delle competenze.
Lo scopo non appare solo meritorio, ma del tutto corretto, anzi necessario alla luce della modifica introdotta dalla l. cost. n. 3 del 2001: nel nuovo assetto costituzionale grava sulla legge statale l’onere di giustificare il titolo della propria legittima competenza, a fronte di quella generale e residuale spettante alle Regioni ai sensi dell’art. 117, comma 4, Cost.
Il nuovo testo dell’art. 29, introdotto dall’art. 19 della l. n. 15 del 2005, così prevede:
«1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche.
2. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai princìpi stabiliti dalla presente legge».
Si tratta di quattro specificazioni dell’ambito di applicazione della legge che suscitano reazioni diverse: di esse, infatti, le prime tre appaiono superflue; la quarta, quanto meno, di difficile interpretazione.
Parliamo di specificazioni “superflue” in quanto esse sono già ricavabili direttamente dall’art. 117 Cost e, quindi, sarebbero applicabili anche a prescindere da una loro esplicitazione.
Infatti:
– la applicabilità «ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali» discende dall’art. 117, comma 2, lett. g), secondo cui è riservata alla competenza esclusiva dello Stato, la materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»;
– la applicabilità, «per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche» scaturisce dall’art. 117, comma 2, lett. l), secondo cui è riservata alla competenza esclusiva dello Stato la materia «giustizia amministrativa»;
– la potestà delle Regioni (e degli enti locali) di regolare «le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale» riprende il limite di cui all’art. 117, comma 1, Cost, secondo cui «La potestà legislativa è esercitata … dalle Regioni nel rispetto della Costituzione».
Si tratta – in buona sostanza – di precisazioni meramente ricognitive del quadro costituzionale.
Non si può comunque biasimare il legislatore per questa ripetizione: le ripetizioni, quando servono a far chiarezza, possono essere utili, specie quando riguardano l’intrecciato rapporto Stato-Regioni (la cui complessità è, come noto, testimoniata dalla frequenza con la quale è chiamata ad intervenire la Corte costituzionale, spesso con una giurisprudenza «ortopedica», cfr. D’Atena).

2. La quarta specificazione dell’art. 29 fa, invece, molto riflettere.
Essa dispone che le Regioni (e gli enti locali), nel regolare le materie disciplinate dalla legge n. 241, debbono anche rispettare le «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai princìpi stabiliti dalla presente legge».
Si tratta di una formula ambigua, non facilmente riconducibile all’impianto costituzionale e che, quindi, consente diversi possibili approcci interpretativi:
a) il primo cerca di trovarne le radici nei lavori preparatori.
Ci ha sorpreso rilevare che la norma non è mai stata modificata nel corso del tortuoso iter parlamentare. La surricordata formulazione era infatti presente già nel testo del d.d.l. che ha avviato l’iter delle modifiche alla legge n. 241, in apertura della XIV legislatura (atti Senato, n. 1281, del 16 maggio 2002).
Nella relazione di accompagnamento[1], per giustificare il testo del nuovo art. 29 si parte dal presupposto che dopo la riforma del titolo V non è più possibile ritenere che la legge n. 241 vincoli anche le amministrazioni regionali come accadeva nel testo originale del 1990: la qualificazione in termini di «princìpi generali dell’ordinamento»[2] non regge più alla prova del nuovo testo costituzionale, per la semplice ragione che i princìpi generali non rappresentano più un limite alla legislazione regionale.
Si procede allora nella ricostruzione dei titoli di competenza statale per rinvenire gli spazi che possono giustificare un intervento sul procedimento amministrativo.
Si fa così riferimento ad una serie di ragioni che abilitano le fonti statali a introdurre una disciplina nazionale dell’azione amministrativa, sia pure in termini di princìpi, e cioè:
– la stessa Costituzione, in ragione del principio democratico, delle riserve di legge a tutela delle libertà personali ed economiche, delle norme sull’uguaglianza di cui all’articolo 3, del principio di ragionevolezza che se ne desume, nonché, più specificamente, dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione, indicati dall’articolo 97 Cost. e del principio del giusto procedimento;
– l’articolo 117, comma 2, lettera l), che riserva al legislatore statale la giustizia amministrativa, ritenendo che essa comprenda la disciplina dell’attività amministrativa funzionale alla tutela giurisdizionale nei confronti delle pubbliche amministrazioni e, quindi, i princìpi e le norme che configurano gli atti amministrativi come oggetto di possibile sindacato giurisdizionale;
– ancora la lettera l) nella parte in cui pone la riserva statale in materia di «ordinamento civile», che viene intesa come riguardante la disciplina dell’attività amministrativa derogatoria del diritto privato e delle clausole normative che definiscono il particolare regime di determinati poteri amministrativi e la loro tipologia. In tale ottica la riserva risponde evidentemente all’esigenza di assicurare sul territorio nazionale pari garanzie delle libertà e dei diritti costituzionali; rappresentando un’eccezione alla potestà legislativa generale delle Regioni, si ritiene che essa non potrà tuttavia essere interpretata in modo da oltrepassare il limite necessario per raggiungere il suo fine (secondo il principio di proporzionalità) e deve dunque interpretarsi come limitata alla riserva al potere legislativo dello Stato della definizione di princìpi, da attuare poi a livello regionale;
– l’articolo 117, comma 2, lettera e), che riserva alla legislazione esclusiva statale la «tutela della concorrenza», in base alla quale possono definirsi regole dirette ad assicurare la concorrenza nel mercato e per il mercato, ivi comprese quelle che debbono essere osservate dalle pubbliche amministrazioni per la scelta dei contraenti pubblici o privati;
– l’articolo 117, comma 2, lettera m), che riserva al legislatore statale, la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», attraverso la quale si possono imporre a tutte le amministrazioni obblighi attinenti non solo ai servizi pubblici e alle prestazioni pubbliche volti a rendere effettivi i diritti civili e sociali riconosciuti ai cittadini, ma anche allo stesso «servizio» rappresentato dalla amministrazione e quindi relativi a gran parte dei princìpi contenuti nella l. n. 241[3].
Su tale base il nuovo articolo 29 fu approvato dal Senato, ma rimesso in discussione alla Camera.
Nella seduta n. 406 del 14 gennaio 2004 venne presentato (a firma dell’On. Collè[4]) un emendamento teso a sostituire il secondo comma della disposizione con la seguente formula (che a nostro avviso ne avrebbe reso il disposto più aderente all’impianto costituzionale e comunque più coerente): «Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano regolano le materie disciplinate dalla presente legge nell’osservanza dei princìpi previsti dalla Costituzione in materia di azione amministrativa e nel rispetto delle competenze statali in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione».
Tuttavia, nella medesima seduta, il relatore On. Bressa, dopo aver ripercorso la costruzione contenuta nella relazione illustrativa al d.d.l., riteneva che «Vi è quindi, come ho cercato di dimostrare, lo spazio per un’operazione utile ed interessante di adeguamento della disciplina di cui alla legge n. 241 del 1990 al nuovo quadro istituzionale. L’emendamento del collega Collè pone giustamente all’attenzione dell’Assemblea tale questione, ma ne fornisce una soluzione parziale, non condivisibile, per cui invito il proponente a ritirare l’emendamento, altrimenti il parere è contrario».
L’emendamento veniva così ritirato[5] e il nuovo art. 29 mantenuto nel testo sopra riportato.
La costruzione proposta al fine di giustificare la competenza statale per princìpi in materia di procedimento amministrativo – per quanto suggestiva – tuttavia, non convince, per la semplice ragione che essa si fonda soprattutto su titoli di competenza contenuti nel secondo comma dell’art. 117 Cost., come tali idonei a giustificare una competenza statale di tipo esclusivo e non certo concorrente. Perché vincolare la legislazione regionale solo ai princìpi se si ritiene che essi attengano a materie che rientrano in titoli di competenza esclusiva dello Stato?
b) Nella consapevolezza che voluntas legis non est voluntas legislatoris occorre sperimentare altre possibili interpretazioni della clausola di cui all’art. 29, comma 2, seconda parte.
Partendo dalla lettera della disposizione, l’utilizzo del termine «princìpi» fa tornare alla mente l’impostazione della competenza concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. I princìpi di cui alla legge n. 241 dovrebbero configurarsi come «princìpi fondamentali» rispetto ad un titolo di competenza concorrente statale. È però agevole rilevare che il procedimento amministrativo non rientra in nessuna voce della elencazione di cui all’art. 117, comma 3, Cost.[6]: l’operazione non appare quindi possibile.
Ma allora – ad essere rigorosi – se il procedimento amministrativo non può essere ricondotto all’impostazione della competenza concorrente, non si vede quale possa essere il titolo di competenza costituzionale che giustifica una ingerenza dello Stato nella definizione dei «princìpi» del procedimento amministrativo. Intendiamo dire che, sulla base dell’impianto dell’art. 117 Cost., non esiste alcuna legittimazione ulteriore dello Stato (rispetto, appunto, a quella nelle materie di cui al terzo comma) a definire «princìpi» vincolanti per la competenza regionale. Se ne dovrebbe concludere che la previsione di cui al secondo periodo del secondo comma dell’art. 29 sarebbe, paradossalmente, del tutto incostituzionale, per violazione dell’impianto costituzionale delle competenze!
In altri termini, dal momento che la materia «procedimento amministrativo» in una sua accezione oggettiva rientrerebbe a stretto rigore nella competenza esclusiva regionale (ex art. 117, comma 4, Cost.), le Regioni dovrebbero rispettare in subiecta materia soltanto i limiti generali di cui al primo comma dell’art. 117 Cost. e non anche i «princìpi» discendenti da una legge statale.
È evidente che questa interpretazione sconta tutta una serie di problemi applicativi, ma, forse, volendo attenersi scrupolosamente all’impianto del (nuovo) art. 117 Cost., l’incostituzionalità del limite in parola sembra essere la più corretta delle letture possibili.
c) Il tentativo di salvare dall’incostituzionalità la controversa clausola, mantenendo una valenza «unitaria» delle nuove regole dell’azione amministrativa sul territorio nazionale, deve allora cercare un “appiglio” nella competenza statale del primo o del secondo comma dell’art. 117 Cost..
Una soluzione può forse essere sviluppata ragionando sul sintagma «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa».
L’assonanza con i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» fa tornare alla mente la competenza esclusiva dello Stato ai sensi lett. m) del secondo comma dell’art. 117 Cost., relativamente alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Una siffatta possibilità trova un supporto anche nell’art. 22, comma 2, della nuova l. n. 241, secondo cui «L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione». Si potrebbe allora pensare che i princìpi di cui alla legge n. 241 rappresentino i livelli essenziali delle prestazioni (c.d. LEP) riguardo ai diritti (e agli interessi) dei cittadini rispetto all’attività dell’Amministrazione.
Si tratta di una interpretazione plausibile, ma che sconta due problemi difficili da superare.
La prima testuale: se il legislatore di riforma avesse davvero voluto intendere che i princìpi della l. n. 241 debbono rappresentare LEP ai sensi della citata lett. m) perché non lo avrebbe reso esplicito anche nell’art. 29, comma 2, così come ha fatto nell’art. 22, comma 2, della legge[7]? È vero che l’argomento potrebbe trovare facile replica nello scarso rigore di molte disposizioni (emblematica, per tutte, la disgiuntiva «o» per la notifica del ricorso sull’accesso) e nella circostanza che esso non ha fatto richiamo ai LEP neppure in altre disposizioni, che sicuramente si configurano a pieno titolo come tali (si pensi, ad es., ai diritti dei partecipanti al procedimento di cui all’art. 10: non sono LEP – forse addirittura di più del diritto di accesso – i diritti di questi ultimi di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti?).
Tuttavia, in linea di massima, occorre rispettare il brocardo ubi lex voluit dixit; ubi lex noluit tacuit. Nel nostro caso, il mancato richiamo ai LEP nell’art. 29 non può essere quindi facilmente superato, anche perché residuerebbero non poche perplessità nel far rientrare tutti i princìpi della legge n. 241 nello schema dei «livelli essenziali».
La seconda difficoltà è sistematica: se la disciplina del procedimento amministrativo rientrasse nella competenza statale sui LEP, perché mai le Regioni dovrebbero rispettarne solo i princìpi? In altri termini, se si trattasse di LEP, ci troveremmo semplicemente di fronte ad una materia di competenza statale esclusiva, con la quale le Regioni non possono quindi in alcun modo interferire. E non ci sarebbe stato bisogno di altre precisazioni.
d) È stato infine anche sostenuto che tutta la disciplina della l. n. 241 vada fatta rientrare in una nozione ampia di «giustizia amministrativa», materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. l). Secondo tale impostazione (M.P. Chiti), se ne abbiamo bene compreso il pensiero, occorre, infatti, interpretare l’ambito della «giustizia amministrativa» nel senso che esso non sia strettamente coincidente con le disposizioni sulla giurisdizione amministrativa e con la disciplina processuale in senso stretto, ma piuttosto comprenda l’intera disciplina dell’attività amministrativa funzionale alla tutela dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni: in quest’ottica la riserva allo Stato si estenderebbe quindi anche ai princìpi e alle norme sul procedimento, in quanto comunque miranti alla suddetta tutela.
[b1]Anche questa lettura si imbatte in due ostacoli di non poco conto.
Uno testuale: perché mai l’art. 29 richiamerebbe esplicitamente la competenza statale in materia di «giustizia amministrativa» nel primo comma e non anche nel secondo?
L’altro sistematico: se davvero dovessimo condividere la lettura estensiva della nozione di «giustizia amministrativa», tale da ricomprendervi l’intera portata della l. n 241, ancora una volta non vi sarebbe ragione per ritenere che le Regioni siano vincolate al rispetto dei soli «princìpi» della stessa legge n. 241, in quanto l’intera disciplina rientrerebbe nella competenza statale, senza ragione di consentire alle Regioni un intervento normativo di dettaglio.
e) A noi pare allora che il tentativo di salvare dall’incostituzionalità il secondo periodo del secondo comma dell’art. 29, debba passare dalla clausola del primo comma dell’art. 117 Cost. e, quindi, in buona sostanza, dal fatto che (anche) le leggi regionali sono soggette al rispetto della Costituzione
Lo sforzo interpretativo deve pertanto uscire fuori dall’impianto competenziale dell’art. 117 Cost. e cercare in altre disposizioni costituzionali il richiamo necessario per dare un senso al limite imposto alla competenza regionale dall’art. 29, comma 2. Del resto, secondo la più recente giurisprudenza costituzionale, i titoli di competenza legislativa statale sono rinvenibili anche al di fuori dell’elenco di cui all’art. 117 Cost. (cfr. sent. n. 307 del 2004).
Nel riferimento alle «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa» appare chiara la evocazione dei princìpi di cui all’art. 97 Cost., princìpi che – nei vari profili della imparzialità e del buon andamento – non possono che conformare l’intera attività della pubblica amministrazione, anche regionale, come stabilmente affermato in giurisprudenza costituzionale (a partire dalle sent. n. 72 del 1966, n. 8 del 1967, n. 123 del 1968, n. 40 del 1972).
Il richiamo al solo art. 97 Cost. ci sembra tuttavia riduttivo per fondare adeguatamente il suddetto titolo di competenza statale.
La lettura del testo costituzionale consente invero di affiancargli anche l’art. 3 Cost., quale principio di eguaglianza, non discriminazione e ragionevolezza, l’art. 5 Cost., quale fondamento dell’unitarietà della Repubblica, l’art. 41 Cost., che garantisce (a tutti i cittadini, anche comunitari) la libertà di iniziativa economica, l’art. 120, 1° comma, Cost., che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni[8].
Il combinato delle suddette disposizioni può apparire sufficiente a giustificare – in una interpretazione comunque evolutiva del riparto di competenze fra Stato e Regioni – l’assunto che le Regioni, nel regolare le materie disciplinate dalla legge n. 241, rispettino le «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai princìpi stabiliti dalla presente legge», che verrebbero a questo punto ad essere letti alla stregua di «norme interposte» integrando il «sistema costituzionale» richiamato subito prima dall’art. 29, comma 1 (v. amplius, infra, n. 5).
3. Prima di intraprendere, in questa luce, la lettura delle nuove disposizioni, al fine di (provare a) valutarne la vincolatività nei confronti delle Regioni, occorre tuttavia affrontare un (serio) problema di diritto transitorio.
L’art. 22 della l. n. 15 del 2005 prevede che «Fino alla data di entrata in vigore della disciplina regionale di cui all’articolo 29, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’articolo 19 della presente legge, i procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi regionali vigenti. In mancanza, si applicano le disposizioni della legge n. 241 del 1990 come modificata dalla presente legge».
La disposizione individua, quindi, le norme applicabili alle Regioni fino all’entrata in vigore delle nuove discipline regionali, distinguendo però a questi fini le Regioni che hanno già adottato proprie leggi sul procedimento amministrativo, da quelle che ne sono prive: le prime continuano ad applicare la propria normativa; le seconde applicano, in via suppletiva, le disposizioni della nuova legge n. 241 (sic!).
A stupire è la prima di tali previsioni: si crea una condizione di applicabilità delle nuove regole così favorevole alle Regioni, addirittura da «proteggere» a tempo indeterminato quelle fra di esse che restino inadempienti. Ove infatti una Regione abbia oggi una propria disciplina sul procedimento che ritiene preferibile – per quanto in contrasto, anche palese, con il dettato della nuova l. n. 241 – essa ha l’agevole possibilità di rinviarne sine die l’adeguamento, semplicemente … mantenendo in vigore la precedente normativa.
Si tratta di una norma illogica ed aberrante, che capovolge la regola della cedevolezza delle norme statali a favore delle Regioni.
Considerato che dieci Regioni erano già dotate di una propria legge sul procedimento (Liguria, Umbria, Marche, Basilicata, Trentino Alto-Adige, Lazio, Toscana, Valle d’Aosta, Lombardia e Calabria[9]), riteniamo che una norma transitoria così congegnata configuri una condizione potestativa di applicabilità palesemente incostituzionale.
4. Veniamo ora ai «princìpi» che definiscono le «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa» e che quindi vincolano la normativa regionale.
La premessa è tanto ovvia da sembrare scontata: non possiamo pensare che l’espressione abbracci tutto ciò che mira ad assicurare il buon andamento dell’amministrazione: altrimenti tutta la legge vi rientrerebbe, configurandosi come immodificabile da parte delle Regioni.
Un agevole criterio di individuazione può essere apparentemente suggerito dalla struttura della stessa l. n. 241: intendiamo riferirci alla circostanza che la legge è divisa in sette Capi e che il primo di essi è stato rubricato proprio come «princìpi».
Si potrebbe, quindi, sostenere che l’art. 29 ha voluto ritenere vincolanti per le Regioni soltanto i princìpi contenuti negli artt. 1, 2, 3 e 3 bis. Si tratta evidentemente di una lettura tanto riduttiva da non meritare ulteriore attenzione.
Il criterio più corretto sembra quello di passare in rassegna le singole disposizioni per cercare di capire, volta a volta, quali di esse rechino «princìpi» tesi a definire «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa».
Che l’art. 1 contenga princìpi vincolanti per la normativa regionale lo si desume facilmente dalla stessa rubrica «Princìpi generali dell’attività amministrativa»: il discorso vale non solo per l’ovvio richiamo all’obbligo di osservanza dei princìpi dell’ordinamento comunitario (già coperto comunque dall’art. 117, comma 1, Cost.), ma anche per i criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità e di trasparenza (comma 1), per l’operatività secondo norme di diritto privato nella adozione degli atti di natura non autoritativa (comma 2)[10], per l’esigenza che i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurino il rispetto dei princìpi (comma 3) e per il divieto alla pubblica amministrazione di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria (comma 4).
Sicuramente costituisce principio di garanzia del cittadino anche il dovere di conclusione del procedimento di cui all’art. 2. I termini di conclusione appaiono ovviamente modulabili, comunque nel limite della sostenibilità (che, in fondo, è ragionevolezza[11]). La disciplina del ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione di cui al comma 5 rientra invece a pieno titolo nella materia della «giustizia amministrativa» affidata alla competenza esclusiva statale.
A parte l’inclusione nel capo I, nessun dubbio presenta poi l’ascrivibilità ai princìpi anche dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 3 e della sua disciplina contenuta nei commi 2 e 3. Il comma 4, disponendo che «In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere», attiene invece alla «giustizia amministrativa». Merita a questo punto una breve digressione per soffermarsi sull’importanza della disposizione, purtroppo generalmente disattesa, soprattutto in relazione alla necessità di riconoscere l’errore scusabile da parte del cittadino che, nell’attuale incertezza normativa e a fronte dell’inadempimento dell’Amministrazione all’obbligo di che trattasi, erri nell’individuazione del giudice competente, con il rischio di perdere i termini per la tutela dei propri interessi.
L’art. 3 bis nell’incentivare l’uso della telematica, rappresenta una disposizione a carattere organizzativo e di indirizzo e come tale non vincolante per le Regioni.
L’esigenza di determinare per ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa responsabile, sancita dall’art. 4, rappresenta invece un principio di garanzia. Lo stesso vale per tutti gli adempimenti connessi al responsabile del procedimento (art. 5) ed ai suoi compiti (art. 6): essi sono volti a rendere nota agli interessati la persona fisica che, all’interno dell’Amministrazione, ne costituisce il referente, senza rischi di «scarico di responsabilità». Sono quindi princìpi strettamente legati al concetto di responsabilità e di trasparenza e, come tali, non sembrano ammettere deroga.
Sicuramente annoverabile tra i princìpi di garanzia del cittadino è anche l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento (art. 7). Si auspica, anzi, che le Regioni prevedano una specifica responsabilità amministrativa a carico di quanti non lo rispettino.
Sembrano pure appartenere alla categoria i contenuti della comunicazione di avvio del procedimento (art. 8), mentre per le relative modalità le Regioni potrebbero prevedere una diversa disciplina, purchè idonea a garantire il medesimo risultato. Il comma 4 dell’art. 8, relativo al fatto che «l’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista» rientra invece nella competenza statale esclusiva in tema di giustizia amministrativa.
Ancora, costituiscono princìpi di garanzia la facoltà di intervento nel procedimento (art. 9) e, più in generale, tutti i diritti dei partecipanti al procedimento (art. 10), che anzi, come sopra osservato, se raffrontati con quanto disposto dall’art. 22 in tema di accesso, sembrano a pieno titolo ascrivibili ai LEP.
L’esigenza di comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10 bis) rappresenta anch’essa una regola di garanzia, almeno nella sua essenza. Una disciplina parzialmente diversa, anche sulla possibilità di sospensione/interruzione dei termini, è cioè possibile, purché nei limiti della sostenibilità; è però ineludibile, costituendo peraltro una mera estrinsecazione del principio generale di cui all’art. 3, la regola dell’obbligo di motivazione sull’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni.
Il quadro appare più complesso per gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento di cui all’art. 11. Prima facie la norma non sembrerebbe invero introdurre un principio di garanzia, ma soltanto un criterio di semplificazione, tanto che il comma 4 bis si preoccupa di imporre una previa determinazione amministrativa a tutela dell’imparzialità e del buon andamento (come se l’accordo, in quanto tale, potesse piuttosto costituirvi una deroga). Il collegamento che il legislatore richiede tra l’accordo e le osservazioni e proposte del partecipante al procedimento (tale che il primo può intervenire soltanto in accoglimento di queste), in una con l’esplicito riferimento alla salvezza dei diritti dei terzi, lascia però aperto il dubbio sulla effettiva natura e finalità dello strumento. Se tra i suddetti diritti rientra, come sicuramente vi rientra, anche il diritto ad agire in giudizio (v. anche comma 5), forse la procedura per accordi costituisce anch’essa soltanto un ulteriore forma di garanzia per il cittadino ed è quindi inquadrabile nella categoria dei princìpi considerati dall’art. 29, comma 2. Rientra invece sicuramente nella «giustizia amministrativa» il comma 5 dell’art. 11, secondo il quale «Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo», in termini che anche la sentenza 204 del 2004 della Corte costituzionale ha ritenuto conformi a Costituzione.
La disciplina dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici dettata dall’art. 12, che del resto si configura in una estrinsecazione dei princìpi generali contenuti nel Capo I, rappresenta un ulteriore principio di garanzia per il cittadino, mentre la disciplina sui limiti di applicabilità delle nuove disposizioni, contenuta nell’art. 13 rileva soltanto indirettamente ai nostri fini.
Le previsioni concernenti il procedimento mediante conferenza di servizi (art. 14) costituiscono in primo luogo uno strumento di semplificazione. A differenza di altre, che, come il silenzio-assenso e la d.i.a., possono tradursi in una minore garanzia di buon andamento e di certezza, esse – sia pure con i limiti intrinseci a qualunque modello di composizione predefinita degli interessi – rappresentano peraltro soprattutto un principio di garanzia del cittadino quanto a celerità, oltre che a certezza di definizione dei propri interessi. I termini e le modalità di disciplina della conferenza sono derogabili, sempre nel limite della sostenibilità e della ragionevolezza.
Le stesse considerazioni valgono per la conferenza di servizi preliminare (art. 14 bis), con la precisazione che, ove tocca profili attinenti alla tutela dell’ambiente, della pubblica incolumità e del patrimonio culturale (nella duplice componente paesaggistico-territoriale e storico-artistica (commi 2, 3 e 3 bis), la disciplina investe materie di competenza statale esclusiva ai sensi dell’art. 117, comma 2. Mentre, per i profili attinenti alla tutela della salute, affidati alla competenza concorrente di cui all’art. 117, comma 3, Cost., appare corretto utilizzare il criterio generale di lettura dell’art. 29, comma 2, l. n. 241.
La disciplina dei lavori della conferenza (art. 14 ter) si configura in linea di principio derogabile (sempre nei limiti della sostenibilità), ma con alcune eccezioni, ove vengono configurate specifiche forme di garanzia per il cittadino: è quanto avviene per la partecipazione del rappresentante unico (comma 6), per la determinazione motivata di conclusione del procedimento (comma 6 bis), per la presunzione di assenso di cui al comma 7 (per la quale valgono peraltro le perplessità che saranno espresse infra sul silenzio assenso) e per la valenza del provvedimento finale (comma 9). Alla competenza esclusiva statale vanno invece, anche in questo caso, ascritti anche i profili relativi alla tutela dell’ambiente, del patrimonio storico-artistico e della pubblica incolumità.
A stretto rigore si potrebbe discutere della natura effettivamente garantistica della disciplina degli effetti del dissenso espresso in seno alla conferenza (art. 14 quater). Se per un verso infatti essa rappresenta un principio di garanzia, quanto meno al comma 1, per la celerità del procedimento, sotto altri profili, rischia di pregiudicare gli interessi dei terzi, che si correlano a quello dell’amministrazione dissenziente. Il fatto che gli interessi di maggiore rilievo (ambiente, pubblica incolumità, beni culturali e salute), in quanto affidati in via esclusiva o concorrente alla disciplina statale, esulano dal problema che si sta qui affrontando, induce a nostro avviso a privilegiare il ruolo di garanzia delle disposizioni in oggetto, riconoscendone di conseguenza la vincolatività nei confronti delle Regioni. I commi 3, 3 bis, 3 ter (il 3 quater si limita a fare salve le attribuzioni e le prerogative delle Regioni e delle Province a statuto speciale, il 4 è stato abrogato e il 5 attiene alla tutela dell’ambiente) disciplinano, come noto, le modalità di composizione del dissenso espresso in seno alla conferenza: essi investono dichiaratamente, perciò, anche materie non attribuite alla competenza esclusiva statale. Il fatto che il legislatore le disciplini, prevedendo, al comma 3 quater, la recessività delle proprie disposizioni in tema di dissenso tra amministrazioni regionali soltanto in caso di esplicita disciplina regionale diretta alla relativa composizione, ne conferma l’inquadramento tra i princìpi di garanzia di cui all’art. 29, comma 2.
Le considerazioni che precedono valgono a ricondurre a quest’ultima categoria anche le previsioni dell’art. 14 quinquies, relative alle convocazioni della Conferenza di servizi in materia di finanza di progetto.
Per gli accordi fra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 vale invece un discorso analogo a quello degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento di cui all’art. 11. A rigore, la norma sembra introdurre soltanto un criterio di semplificazione, ma – al fondo – può presentare profili che toccano garanzie del cittadino e quindi vincolare anche la normativa regionale.
Al novero delle misure finalizzate ad assicurare certezza e celerità del procedimento appartengono del pari le regole sull’attività consultiva poste dall’art. 16 e quelle sulle valutazioni tecniche poste dall’art. 17; se, come si è detto per gli effetti del dissenso in seno alla conferenza di servizi, se ne reputano prevalenti i fini di garanzia per il soggetto interessato all’adozione del provvedimento rispetto ai pure innegabili rischi di meno accurata comparazione dei diversi interessi, esse debbono orientare anche la disciplina regionale. Ovviamente la disciplina di dettaglio va ritenuta derogabile, alla luce sempre del canone di sostenibilità.
La soluzione al quesito che sta alla base di queste brevi riflessioni sembra dover essere analoga (sia pure con le perplessità assai maggiori che gli strumenti considerati pongono sul piano dell’effettività delle garanzie che essi teoricamente mirano a perseguire[12]) per la disciplina sul silenzio assenso di cui all’art. 20 e per quella sulla dichiarazione di inizio attività di cui all’art. 19. Con specifico riferimento a quest’ultima disposizione, particolare attenzione va posta peraltro anche al rispetto dei limiti all’applicazione della d.i.a., in quanto possiamo ritenere che una applicazione non omogenea dell’istituto possa violare le esigenze unitarie poste dagli artt. 3, 5, 97 e 120 Cost[13]. La devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative alla d.i.a., posta dal comma 5 dell’art. 19, rientra invece ovviamente nella «giustizia amministrativa» e nella conseguente riserva statale.
Sicuramente a principio di garanzia vanno poi ascritte le disposizioni in tema di autocertificazione di cui all’art. 18.
La disciplina sanzionatoria prevista dall’art. 21 rientra invece in parte nella riserva di competenza statale sull’ordinamento penale (art. 117, comma 2, lett. l) e in parte (quella relativa alle sanzioni amministrative) dovrebbe ritenersi limitata ai procedimenti statali, in quanto le sanzioni difficilmente appaiono ascrivibili a garanzia del cittadino (almeno di quello “sanzionato”).
Passando al Capo IV bis, si riscontra che l’art. 21 bis, il quale introduce la regola del carattere recettizio dei provvedimenti a contenuto limitativo della sfera giuridica dei privati, è senza dubbio norma/principio di garanzia per la prima parte, mentre non ha carattere vincolante per le modalità e per le deroghe di cui ai periodi successivi al primo.
L’art. 21 ter ribadisce, invece, il principio generale – e tradizionale – che consente alle amministrazioni, peraltro con rinvio ai casi e con le modalità stabiliti da specifiche disposizioni di legge, di imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti. Non sorge, quindi, in riferimento a tale disposizione, alcun problema di vincolatività per le Regioni, che si porrà eventualmente sulle singole specifiche previsioni normative. Costituiscono, invece, norma di garanzia le disposizioni sul contenuto del provvedimento di cui si impone l’esecutorietà e sull’obbligo di previa diffida. Dovrebbe spettare peraltro alle Regioni la disciplina dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro.
Anche l’art. 21 quater esprime un principio tradizionale del diritto amministrativo: quello della generale efficacia ed esecutività del provvedimento. Esso però non appare a stretto rigore qualificabile come norma di garanzia del cittadino. Lo è invece, a nostro avviso, la disposizione che pone limiti al potere di sospensione, che le Regioni sarebbero quindi legittimate a derogare soltanto nei più volte richiamati limiti della ragionevolezza e della sostenibilità.
Considerazioni analoghe valgono per la disciplina della revoca di cui al successivo art. 21 quinquies, che vincola le Regioni per quanto riguarda l’obbligo di indennizzo. L’ultimo periodo investe la «giustizia amministrativa» e rientra perciò nella competenza esclusiva dello Stato.
La disposizione di cui all’art. 21 sexies sul recesso dai contratti della p.a. è meramente ricognitiva, contenendo un semplice rinvio ai casi previsti dalla legge o dal contratto; essa pertanto non rileva ai nostri fini.
Gli artt. 21 septies e 21 octies, recanti le tanto discusse discipline della nullità e dei limiti all’annullabilità dei provvedimenti, investono in sostanza profili di «giustizia amministrativa» e rientrano, pertanto, a pieno titolo, nella competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, lett. l) Cost..
Qualche dubbio potrebbe sorgere per l’effetto dei limiti all’annullabilità, in riferimento all’annullamento d’ufficio, disciplinato dal successivo art. 21 nonies, che, a sua volta, rinvia appunto all’art. 21 octies, introducendo peraltro ulteriori limitazioni (di tempo e di valutazione). Il contenuto specifico e le finalità delle disposizioni in esame sono tuttavia quelli tipici delle garanzie, che le rendono quindi vincolanti.
Tutta la disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi (Capo V: artt. 22 – 28) si configura come principio posto a garanzia del cittadino. Del resto, la relativa vincolatività nei confronti delle Regioni è chiaramente espressa dal comma 2 dell’art. 22 secondo cui «L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione». L’ultima parte di tale comma consente, residualmente, alle Regioni (e agli enti locali), la potestà, nell’ambito delle rispettive competenze, «di garantire livelli ulteriori di tutela».
Le disposizioni dell’art. 30 sugli atti di notorietà si configurano, infine, come princìpi di garanzia e sono quindi da ritenere vincolanti per le Regioni.
5. L’analisi specifica delle singole disposizioni della legge n. 241 – sia pure nei termini di estrema sintesi in cui è stata condotta – fa emergere come, a rigore, si tratti di una disciplina che ben si presta ad essere letta come quasi interamente vincolante per le Regioni, vuoi in base alla attinenza con la «giustizia amministrativa», vuoi per la qualificabilità come LEP, vuoi infine per la riconduzione ai «princìpi» che definiscono le «garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa».
E si tratta di una vincolatività forte in quanto, come si è anticipato in premessa, questi princìpi si configurano come limiti di validità, atteggiandosi a norme interposte nello scrutinio di costituzionalità, e incidono di conseguenza sulla stessa legittimità della normativa regionale.
Al fondo, salvo voler accedere alla tesi della radicale incostituzionalità dell’art. 29, comma 2, della l. n. 241 (v. supra, par. 2, lett. b), alle Regioni resta quindi davvero poco: qualche modifica alla disciplina di dettaglio, comunque con il rispetto dei limiti della sostenibilità e della ragionevolezza, e la possibilità di garantire livelli ulteriori di tutela, comunque con il limite di non creare discriminazioni e/o barriere alla libera circolazione fra Regioni, alla luce dei già richiamati artt. 3, 5, 97 e 120 Cost., nonché dei princìpi comunitari.
Se tale ricostruzione è esatta, è però estremamente grave il fatto che, come essa dimostra, i confini tra le norme che si atteggiano a «princìpi di garanzia» e quelle derogabili sono spesso incerti.

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[1] Riprendendo anche l’analisi effettuata dalla «Commissione per l’esame di iniziative legislative in tema di attività amministrativa e tutela del cittadino», costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 luglio 2001 e presieduta dal Ministro per la Funzione Pubblica Frattini, per lavorare partendo dal testo di modifica della legge 241 approvato dalla Camera nel 2000 e decaduto per fine legislatura (Atti Camera, XIII leg. n. 6844).
[2] Il testo originario dell’art. 29 disponeva: «1. Le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali dell’ordinamento giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia. 2. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge medesima».
[3] Riteniamo utile riportare quest’ampio stralcio della relazione illustrativa al d.d.l. n. 1281:
«(…) In tale scenario, bisogna dunque rispondere preliminarmente alla domanda se, dopo la riforma del titolo V, possa ritenersi esistente una competenza generale ed esclusiva dello Stato a stabilire i princìpi generali dell’azione amministrativa. Va osservato innanzitutto che la Costituzione italiana, a differenza di quelle spagnola e tedesca, non contiene disposizioni esplicite sulle quali possa fondarsi una competenza dello Stato a disciplinare i princìpi dell’azione e del procedimento amministrativi. Ci si deve domandare dunque da quale fonte potrebbe emanare simile disciplina. Una prima risposta si riferisce al ruolo delle fonti comunitarie, che, come è noto, hanno la forza di imporsi a tutti i soggetti costitutivi della Repubblica. La concezione secondo la quale tali fonti dovevano limitarsi a disciplinare il merito delle materie di loro competenza, restando riservata agli ordinamenti statali la scelta delle modalità procedurali dell’amministrazione e delle forme di tutela, è ormai superata alla luce della pervasività della normativa comunitaria su aspetti quali l’individuazione dei contraenti dei rapporti giuridici e la definizione delle misure di garanzia. Peraltro, il diritto comunitario non pretende di escludere che le fonti degli Stati membri dettino discipline generali sull’azione amministrativa né è interessato alla distribuzione delle competenze fra tali fonti, che resta dunque, in Italia, questione riservata alla Costituzione.
Quanto alle fonti nazionali, occorre domandarsi quali siano quelle legittimate a dettare discipline concernenti l’azione amministrativa, nel nuovo quadro costituzionale.
In primo luogo, rileva al riguardo l’attribuzione agli enti locali della potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Rilevante è anche la loro potestà statutaria, che sembra comprendere in termini più generali anche la materia attribuita ai regolamenti e in ogni caso la definizione di princìpi per l’azione amministrativa dei rispettivi enti locali.
Quanto alle Regioni, nell’elenco delle materie di legislazione concorrente non figura più l’ordinamento degli uffici regionali e degli enti amministrativi dipendenti dalle Regioni, materia alla quale poteva ricondursi, almeno per alcuni aspetti, la disciplina generale dell’attività amministrativa regionale. Tale materia ricade ora nella potestà legislativa regionale residuale: conseguentemente la Regione non è tenuta a rispettare i princìpi fondamentali determinati dalla legislazione dello Stato nell’esercizio della potestà legislativa in materia. Si deve aggiungere, tuttavia, che, così come è formulato oggi l’articolo 117, la potestà legislativa della Regione si estende non solo alla disciplina generale dell’attività amministrativa svolta dall’amministrazione regionale e dagli enti da essa dipendenti ma anche a quella svolta da qualsiasi altra amministrazione pubblica, a meno che la potestà legislativa relativa non sia riservata allo Stato. È inoltre di competenza statutaria regionale, con il solo limite della armonia con la Costituzione, la determinazione dei princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, potestà che sembra potersi esplicare anche con riferimento alle funzioni amministrative (ovviamente regionali).
Essenziale per completare il quadro è dunque accertare l’estensione e i limiti della competenza legislativa dello Stato. La materia non compare espressamente, come si è detto, fra quelle riservate alla sua potestà legislativa esclusiva; la constatazione tuttavia non è risolutiva, dovendosi indagare se nella definizione costituzionale delle materie di competenza esclusiva non si ritrovino materie che possano ricomprendere, in tutto o in parte, la disciplina generale dell’azione amministrativa.
Una prima fonte statale (o «repubblicana») abilitata a introdurre una disciplina nazionale dell’azione amministrativa, sia pure in termini di princìpi, è, a ben vedere, la stessa Costituzione. A parte le implicazioni del principio democratico e il corollario delle riserve di legge a tutela delle libertà personali ed economiche, rilevano alcune norme e princìpi di fonte costituzionale, riprodotti più o meno testualmente in disposizioni di legge ordinaria o applicati dalla giurisprudenza. Figurano fra queste le norme sull’uguaglianza di cui all’articolo 3 e il principio di ragionevolezza che se ne desume nonché, più specificamente, l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione, indicati dall’articolo 97 come obiettivo delle leggi di organizzazione dei pubblici uffici, insieme alle loro esplicitazioni, articolazioni o specificazioni, come i princìpi di efficacia, efficienza ed economicità, che sono da considerare princìpi vincolanti anzitutto per l’attività amministrativa. Altrettanto può dirsi del principio del giusto procedimento, a proposito del quale, da ultimo, la Corte costituzionale ha accolto eccezioni che lamentavano carenze di garanzie procedimentali, censurando la conseguente lesione del principio del buon andamento dell’amministrazione.
Le norme e i princìpi costituzionali ricordati costituiscono il primo nucleo della disciplina generale dell’attività amministrativa. Sembra pacifico che esse sono suscettibili di diretta applicazione senza bisogno di una intermediazione normativa ulteriore che, ove esistente, avrà solo carattere ricognitivo. L’uso della potestà normativa è invece indispensabile nell’ipotesi in cui l’attuazione del principio costituzionale possa svolgersi con diverse modalità o possa dar luogo a sviluppi possibili ma non necessari. Occorre quindi valutare a quali dei pubblici poteri competa la normazione di attuazione dei princìpi costituzionali, accertando anzitutto, come si è già notato, se la Costituzione non attribuisca alla potestà legislativa statale competenze rilevanti.
L’articolo 117, secondo comma, lettera g), che riserva alla potestà legislativa esclusiva statale l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, è ovviamente la prima disposizione da prendere in considerazione. Essa esclude dalla potestà legislativa generale delle Regioni il campo dell’amministrazione statale, ma non è ovviamente sufficiente a legittimare lo Stato a dettare norme disciplinanti l’azione amministrativa di soggetti diversi dallo Stato e dagli enti pubblici statali.
Sempre nell’articolo 117, rilevante è, poi, la successiva lettera l), che riserva al legislatore statale la giurisdizione e le norme processuali, l’ordinamento civile e penale e la giustizia amministrativa. Su quest’ultima espressione si deve soffermare innanzitutto l’attenzione: il suo ambito oggettivo non può considerarsi coincidente con le disposizioni sulla giurisdizione amministrativa e con la disciplina processuale in senso stretto, sembra piuttosto sostenibile che esso comprenda la disciplina dell’attività amministrativa funzionale alla tutela giurisdizionale nei confronti delle pubbliche amministrazioni; dunque la riserva potrebbe ritenersi comprensiva dei princìpi e delle norme che configurano gli atti amministrativi come oggetto di possibile sindacato giurisdizionale.
Anche la riserva in materia di ordinamento civile sembra dover essere interpretata non già come mera riformulazione del vecchio limite del diritto privato, bensì con riferimento a fattispecie o modelli giuridici che ricorrono ordinariamente nei rapporti tra privati e, complementarmente, in altri rapporti. Potrebbe dunque interpretarsi, quella riserva, come riguardante la disciplina dell’attività amministrativa derogatoria del diritto privato e delle clausole normative che definiscono il particolare regime di determinati poteri amministrativi e la loro tipologia. La riserva risponde evidentemente all’esigenza di assicurare sul territorio nazionale pari garanzie delle libertà e dei diritti costituzionali; rappresentando un’eccezione alla potestà legislativa generale delle Regioni, essa non potrà tuttavia essere interpretata in modo da oltrepassare il limite necessario per raggiungere il suo fine (secondo il principio di proporzionalità) e deve dunque interpretarsi come limitata alla riserva al potere legislativo dello Stato della definizione di princìpi, da attuare poi a livello regionale.
Un’altra riserva di legislazione esclusiva statale rilevante è quella in materia di tutela della concorrenza, in base alla quale possono definirsi regole dirette ad assicurare la concorrenza nel mercato e per il mercato, ivi comprese quelle che debbono essere osservate dalle pubbliche amministrazioni per la scelta dei contraenti pubblici o privati.
Di particolare rilievo appare poi, anche a questi fini, la riserva al legislatore statale, ai sensi della lettera m) dell’articolo 117, della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Mediante l’esercizio di tale potestà si possono imporre a tutte le amministrazioni obblighi attinenti ai servizi pubblici e alle prestazioni pubbliche volti a rendere effettivi i diritti civili e sociali riconosciuti ai cittadini. Ma anche l’amministrazione è un servizio, e così molte delle disposizioni generali sull’azione amministrativa sembrano rientrare nell’ambito di applicazione della lettera m) dell’articolo 117. Si pensi, ad esempio, ai termini massimi entro cui il provvedimento deve essere portato a conoscenza dell’interessato o ai princìpi della cosiddetta semplificazione amministrativa, ovvero all’imposizione di obblighi diretti a garantire a tutti la conoscibilità delle attività delle amministrazioni mediante la pubblicità dei provvedimenti e delle relative motivazioni. La previsione che la disciplina statale non possa andare oltre la determinazione dei livelli essenziali trova fondamento nel fatto che la configurazione concreta dell’attività da svolgere deve procedere di pari passo con quella degli assetti organizzativi degli apparati che esercitano l’attività amministrativa».
[4] On. Collè, in Atti Camera seduta n. 406 del 14 gennaio 2004.
[5] In proposito l’on. Collè ha osservato: «Signor Presidente, abbiamo presentato l’emendamento in esame per rendere chiaro l’ambito di applicazione della legge, riprendendo anche i contenuti di quanto già suggerito nella conferenza dei presidenti delle regioni il 28 febbraio 2002.
Abbiamo ascoltato con attenzione l’articolata relazione del relatore Bressa e prendiamo atto dell’invito a ritirare l’emendamento da lui formulato. Ci auguriamo che quanto è stato motivato e richiesto dal relatore vada nella direzione giusta e, pertanto, nell’accogliere l’invito a ritirare l’emendamento, faccio presente che terremo comunque sotto controllo la situazione».
[6] Le ricordiamo: «rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale».
[7] In questo senso milita anche la già ricordata bocciatura alla Camera dell’emendamento Collè finalizzato proprio ad esplicitare il richiamo ai LEP.
[8] Cfr. le applicazioni operate dalla Corte costituzionale, nelle sent. n. 147 e 161 del 2005. In via più generale cfr. sent. n. 207 del 2001, ove la Corte specifica che la disciplina regionale, anche alla luce dei vincoli comunitari, «non può comunque tradursi nella apposizione di barriere discriminatorie a danno dei soggetti non localizzati nel territorio regionale».
[9] L.r. Liguria, 6 giugno 1991, n. 8; L.r. Umbria, 9 agosto 1991, n. 21; L.r. Marche, 14 gennaio 1992, n. 2; L.r. Basilicata, 23 aprile 1992, n. 12; L.r. Trentino, 31 luglio 1993, n. 13; L.r. Lazio, 22 ottobre 1993, n. 57; L.r. Toscana, 20 gennaio 1995, n. 9; L.r. Valle d’Aosta, 2 luglio 1999, n. 18; L.r. Lazio, 22 luglio 2002, n. 22; L.r. Lombardia, 30 dicembre 1999, n. 30; L.r. Calabria, 4 settembre 2001, n. 19; L.r. Lombardia, 22 luglio 2002, n. 15; L.r. Lombardia, 1 febbraio 2005, n. 1.
[10] Questa è una previsione di enorme impatto anche rispetto alle attribuzioni regionali e che merita un approfondimento ulteriore rispetto a questa sede. Se davvero la previsione secondo cui: «La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente» comporta il capovolgimento del tradizionale modello delineato da Cammeo, secondo il quale il diritto amministrativo è il diritto dell’amministrazione pubblica, si rischia di far transitare gran parte dell’attività amministrativa nel campo del diritto privato e quindi, paradossalmente …di eliminare in radice qualsiasi competenza regionale in materia, stante il disposto dell’art. 117, comma 2, lett. l) Cost., ove si riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia «ordinamento civile», in linea di continuità con il tradizionale limite del diritto privato alla competenza regionale (non dimentichiamo che la Corte costituzionale continua a leggere in maniera molto stringente il limite del diritto privato per le Regioni: cfr., ad es., sent. n. 300 e 301 del 2003; n. 162 del 2005; e la recente analisi di Lamarque, Regioni e ordinamento civile, Padova, 2005).
[11] Come le singole Amministrazioni, anche le Regioni non potrebbero cioè svilire il senso del termine, estendendolo in modo incongruo: una variabile siffatta non reggerebbe però alla prova della ragionevolezza, prima ancora che della sostenibilità. Analogamente si esporrebbe a facili censure di irragionevolezza una riduzione o estensione meramente “risibile” del medesimo termine.
[12] Ci si consenta di rinviare sul punto a M.A. Sandulli, Competizione, competitività, braccia legate e certezza del diritto (note a margine della Legge di conversione del d.l. 35 del 2005), in www.giustamm.it.
[13] V. però, in senso contrario, il Paper “La semplificazione amministrativa e la competitività del Paese”, in www.astridonline.it.

Note

L'articolo LEGGE N. 241 DEL 1990 E COMPETENZE REGIONALI: UN “NODO DI GORDIO” proviene da Giustamm.

Breve ricostruzione della disciplina nella giurisprudenza della Corte.

Il nuovo testo dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione (introdotto dalla l. cost. n. 3/2001) statuisce che lo Stato ha legislazione esclusiva nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Tale previsione è ripresa dall’art. 120, co. 2, che indica la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, quale presupposto dell’esercizio dei poteri sostitutivi del Governo.
Come è stato osservato [1], il fine della disposizione è quello di “assicurare uno standard minimo uniforme di tutela dei diritti, esigenza questa che appariva automaticamente soddisfatta in presenza di un apparato amministrativo centralizzato e di una finanza “derivata”, ma che si è fatta pressante con il conferimento di autonomie sempre maggiori ed articolate alle regioni, tanto sul piano della gestione dei servizi, quanto su quello della potestà impositiva” [2].
I principali interrogativi che si pongono in materia sono cosa si intende per livello essenziale [3], e come si ripartisce la competenza tra Stato e Regioni [4].
In merito la Corte è intervenuta dapprima con la sentenza n. 282/2002, in cui ha affermato che i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., “non costituiscono una “materia” in senso stretto, ma individuano una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che il legislatore regionale possa limitarle o condizionarle” [5].
Nella stessa sentenza la Corte affronta anche la ripartizione della competenza in materia di “tutela della salute” tra Stato e Regioni, chiarendo che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Cost. esprime rispetto a quella previgente “l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa, tuttavia, che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, in quanto, specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenza, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla disciplina statale già in vigore”.
La Corte ha poi ripetutamente evidenziato (sentenze n. 307 del 2005 e 407 del 2002), che l’art. 117, co. 2, lett. m), più che individuare una specifica materia, prevede l’assunzione, da parte dello Stato, di un particolare compito di carattere trasversale, nel cui esercizio esso ha il potere di dettare uno standard di protezione uniforme valido in tutte le Regioni e da queste non derogabile.
Il potere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali» (cfr. le sentenze n. 285 e 383 del 2005).
Il titolo di legittimazione legislativa di cui all’art. 117, co. 2, lettera m), non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione, risultando viceversa del tutto improprio e inconferente il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali (cfr. le sentenze n. 181 del 2006, n. 285 e 120 del 2005, n. 423 e 16 del 2004 e n. 282 del 2002).
Con la sentenza n. 88/2003, la Corte Costituzionale si è soffermata sulla descrizione delle caratteristiche della competenza statale ex art. 117, co. 2, lett. m), affermando che “la determinazione, da parte del legislatore statale, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte incidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e Province autonome, e pertanto queste scelte debbono avvenire, almeno nelle linee generali, con legge dello Stato, con la possibilità di ulteriori articolazioni e specificazioni ad opera di atti formali ben individuati ed adottati con procedure previamente determinate a livello legislativo” [6].
La Corte è altresì intervenuta con sentenza n. 270 del 2005, per affermare che nel nuovo quadro costituzionale, caratterizzato dall’inserimento nell’ambito della legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. della materia “tutela della salute”, essa risulta assai più ampia rispetto alla precedente materia relativa “all’assistenza ospedaliera”.
Con riferimento poi all’art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali», la Corte ha evidenziato come detta disposizione deriva dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali (sentenza n. 69 del 2004 e 70 del 2004).
L’art. 120 Cost. non esaurisce, secondo la Corte (sentenza n. 43 del 2004), concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali. Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza della Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali, potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezza  si pensi alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) , un legame indissolubile fra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l’unità e la coerenza dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della “clausola di favore”, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti. È quindi da respingere la tesi secondo la quale i principî dell’art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alle Regioni speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione) disciplinate (sentenza n. 236 del 2004).

In merito alla fonte con cui lo Stato può disciplinare la materia di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., è intervenuto anche il Consiglio di Stato [7], che dopo aver chiarito che “La fissazione dei livelli di assistenza sanitaria [8] afferisce, prima ancora che alla tutela operativa della salute, all’individuazione del contenuto stesso del diritto alla salute che l’ordinamento generale deve garantire a chiunque ed ovunque sul territorio, prevale sulla legislazione concorrente regionale in materia sanitaria. Di conseguenza alle regioni è attribuita la potestà di provvedere, ed in concorso con lo Stato, all’approntamento delle misure occorrenti che attualizzano l’obbligo assunto con i cittadini, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”, aggiunge poi che alla luce del nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione, “lo Stato può adottare regolamenti nelle materie, nelle quali conservi la legislazione esclusiva (art. 117, co. 6 Cost.), salva la possibilità di delega alle regioni, compresa dunque la materia attinente alla definizione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria”.
Già il TAR Lazio Roma [9] si era espresso in tal senso affermando che “la determinazione dei livelli essenziali d’assistenza (L.e.a.) stabilita…con un atto a contenuto generale e d’indirizzo che non soggiace né all’obbligo di motivazione, né alle modalità partecipative del procedimento amministrativo, afferisce, ancor prima che alla tutela operativa della salute, che l’ordinamento generale deve garantire a chicchessia ed ovunque sul territorio ed è perciò ascrivibile alla competenza delle Stato, che prevale sulla legislazione concorrente delle Regioni in materia sanitaria, mentre alle Regioni – cui è riservata la relativa competenza anche regolamentare – è attribuita la potestà di provvedere, non già alla minima uniformità garantita, ma (ed in concorso con lo Stato) all’approntamento delle misure che attualizzano detto obbligo, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”.
Secondo il giudice amministrativo pugliese [10] poi “il diritto alla salute, costituzionalmente protetto, assume la specifica dimensione che, rispetto alle varie prestazioni, gli è imposta dal legislatore attraverso il necessario bilanciamento con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti attinenti alla definizione della misura delle risorse finanziarie e delle condizioni organizzative nel più ampio quadro del riparto della spesa pubblica salva la fissazione, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost.,…di livelli essenziali ed omogenei di assistenza sanitaria, ivi compresa quella farmaceutica, di competenza statale, che definiscono i limiti inviolabili del diritto alla salute medesimo e garantiscono l’eguaglianza degli utenti del Servizio sanitario nazionale nelle diverse Regioni, in virtù dell’accollo al detto servizio sanitario del costo dei farmaci essenziali di classe A… La competenza regionale concorrente relativa alla tutela della salute, di cui all’art. 117, co. 3 della Costit., impone al legislatore statale di riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano una sfera di attribuzioni in ordine all’adozione di provvedimenti (legislativi, regolamentari, amministrativi, secondo le forme più idonee e rispettose dell’autonomia regionale) idonei a modulare le forme di compartecipazione alla spesa sanitaria e farmaceutica degli utenti del servizio sanitario regionale)…”.
Ancora il TAR Puglia [11], nell’ammettere la possibilità per la Regione di erogare gratuitamente un farmaco (il cui commercio è stato autorizzato dallo Stato) non contemplato nella fascia A, ribadisce che “l’ambito dell’assistenza sanitaria è interamente contemplato nella materia della tutela della salute e pertanto oggetto del potere legislativo concorrente dello Stato e della Regione, salvo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare sull’intero territorio nazionale…”.
Il TAR Lazio [12], ha chiarito che la competenza di cui all’art. 117, co. 2 lett. m), “riguarda anche i LEA sanitari (livelli essenziali ed uniformi d’assistenza), ancorché ciò possa toccare eventuali competenze concorrenti regionali, non essendovi conflitto tra la competenza statale sui cd. LEA sanitari e quella regionale in tema di tutela della salute”.
Il TAR Lazio [13], specifica che “la qualificazione dell’essenzialità…di un certo farmaco è cosa diversa e non biunivoca ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA) in quanto l’accertamento svolto dalla Commissione unica del farmaco muove da una valutazione autonoma sulla natura e la qualità dei medicinali mentre la determinazione dei LEA è rivolta al complesso di prestazioni inderogabili che il SSN deve erogare in relazione ad obiettivi e risorse dati”.

La questione di legittimità costituzionale sollevata dinanzi alla Corte.

Nella sentenza che qui si annota la Corte ritorna sui livelli essenziali di assistenza, argomento che nel caso di specie è però ulteriormente complicato dal rapporto tra le norme degli Statuti speciali delle Regioni autonome e le rilevanti norme costituzionali così come risultanti dopo la nuova ripartizione di competenze.

Il giudizio di legittimità costituzionale ha ad oggetto l’art. 1, co. 169 [14] della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005).
In particolare la suddetta disposizione è stata impugnata dalla Provincia autonoma di Trento per violazione dell’art. 8, n. 1 [15] e dell’art. 9, n. 10 [16] del D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 117, co. 4 e 6 [17], della Costituzione, in relazione all’art. 10 [18] della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), con particolare riferimento all’art. 2 [19], dell’art. 2 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) ed infine, per violazione dei principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
L’art. 1, co. 169 della legge finanziaria 2005 è stato altresì impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che ha basato le proprie censure sugli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 [20], della legge costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e sull’art. 117, co. 4 e 6 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, nonché i principi di legalità e di leale collaborazione.
Le ricorrenti affermano che la norma impugnata, laddove affida ad un regolamento del Ministro della salute la determinazione degli “standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo…e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza sanitaria esorbiterebbe dalla competenza statale in punto di LEA”. Ciò in quanto in materia di assistenza sanitaria, la Regione Friuli Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento sarebbero titolari, in forza dei rispettivi statuti speciali, di competenza legislativa divenuta “piena” al pari della “competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici provinciali” (cfr. gli articoli 8, n. 1 e 9, n. 10 dello Statuto Trentino Alto Adige e gli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 dello Statuto del Friuli Venezia Giulia).
La norma impugnata violerebbe inoltre sia il principio di leale collaborazione, perché prevede per la fissazione dei livelli di assistenza il solo parere della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome, anziché l’intesa (prevista invece dall’art. 54 della legge 289 del 2002 [21]), sia il principio di legalità sostanziale, perché demanda ad una fonte secondaria la suddetta fissazione.

La Corte esclude in via preliminare un conflitto di competenze in materia, in ragione della natura stessa dei LEA, che “riflettendo tutele necessariamente uniformi del bene della salute, impone di riferirne la disciplina normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale, che infatti hanno sempre partecipato agli atti di intesa in questa materia stipulati in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni”.
Inoltre la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni demandata dall’art. 117, co. 2, lett. m) alla legislazione esclusiva dello Stato si confronta non già con la competenza primaria delle ricorrenti in materia di “ordinamento degli uffici”, ma bensì con quella concorrente assegnata dai rispettivi statuti in materia di “igiene e sanità”, perché quest’ultima risponde alle evidenti finalità di tutela della salute cui fa riferimento al disciplina in esame.
La Corte richiamando poi alcune sue pronunce in cui afferma da una parte che “la competenza legislativa concorrente concernente la tutela della salute (art. 117, co. 3, Costituzione) è assai più ampia rispetto alla precedente relativa all’assistenza ospedaliera” (sentenza n. 270 del 2005), e dall’altra che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Costituzione, introdotta dall’art. 3 della legge costituzionale n. 3/2001 “esprime, rispetto a quella previgente dell’art. 117, co. 1, l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina” (sentenza n. 282/2002), ritiene che l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (cd. “clausola di maggior favore”, così come è stata definita da A. Anzon [22]), si fonda nella “maggiore estensione della tutela della salute rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria di cui questa Corte ha in più occasioni sottolineato il carattere contenuto”.
La riconduzione delle attribuzioni in materia sanitaria dei soggetti ad autonomia speciale all’ambito di applicazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione, comporta anche l’assoggettamento delle stesse ai limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione ed in particolare all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
La Corte affronta poi la questione che ha ad oggetto la misura in cui lo Stato ex art. 117, co. 2, lett. m) può comprimere l’autonomia regionale nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In una precedente sentenza (n. 88/2003) aveva affermato che l’attribuzione al legislatore statale di siffatta competenza rappresenta un “fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto”, questa rilevante compressione dell’autonomia regionale “esige che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie”.
La disposizione legislativa impugnata “individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione. Non può essere negata la possibilità del legislatore statale di giungere ad una più analitica ed effettiva tutela dei LEA, non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente affidato proprio al legislatore statale…Non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli standard costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato dall’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione…Se la individuazione degli standard – la quale determina indubbiamente una compressione dell’autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della Costituzione – non può trovare legittimazione costituzionale che nella…lett. m) del co. 2 dell’art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel caso della norma impugnata (comma 169 della legge n. 311 del 2004), che la loro adozione avvenga tramite una procedura legislativa”.
Il relativo potere normativo ben può essere attribuito ad un regolamento ministeriale, in ragione del co. 6, dell’art. 117 della Costituzione che nelle materie di competenza esclusiva statale, dispone la potestà regolamentare in capo allo Stato [23].
Osserva la Corte che ciò che invece rileva è “la ingiustificata riduzione delle modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata)”, in questo modo infatti viene meno per la determinazione degli standard “la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non legislative”.
La sentenza in commento dichiara pertanto illegittimo costituzionalmente l’art. 1, co. 169, della legge n. 311 del 2004, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa”, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministero della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” anziché “previa intesa”.
“Alla luce di ciò, la determinazione degli standard e dei LEA è delimitata dai principi generali del d.lgs n. 502 del 1992 [24] e dalle determinazione del Piano sanitario nazionale, mentre sul piano procedurale resta prevista in ogni caso, anche per effetto dell’odierna pronuncia, l’intesa in sede di Conferenza permanente. Tenendo presente che si opera nell’ambito di una materia altamente tecnica come quella della individuazione delle prestazioni relative all’assistenza sanitaria, le pur limitate predeterminazioni legislative di criteri e di limiti al potere normativo secondario appaiono sufficienti per escludere il vizio denunciato”.

Peraltro la Corte precisa che i ragionamenti sin qui svolti in materia li livelli essenziali di assistenza riguardano più in generale i rapporti tra la competenza statale e quella regionale, anche a prescindere dalla specialità che contraddistingue gli statuti delle Regioni autonome.

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[1] V. G. Scaccia, Legge e diritti fondamentali nell’art. 117 della Costituzione, in Quaderni Costituzionali, 1/2003.
[2] V. anche M. Lucani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione, in Politica del diritto, 2002, p. 349, secondo cui ciò che la norma vuole esprimere “è la volontà di porre al riparo dalla discrezionale determinazione delle Regioni alcuni diritti, che non possono essere ridotti ad un livello inferiore a quello stabilito dal legislatore statale”; C. Pinelli, op. cit., pag. 892, il quale osserva che “Ogni volta che siano in gioco “livelli essenziali delle prestazioni”, sappiamo che è all’esclusiva potestà, e quindi responsabilità, del Parlamento della Repubblica che dobbiamo far riferimento per accertare se e come sono determinati, onde garantire condizioni egualitarie nella fruizione dei diritti dei cittadini…l’art. 117, co. 2, lett. m, costituisce poi un punto fermo per la salvaguardia delle condizioni di eguaglianza dei diritti dei cittadini da ogni tendenza discriminatoria e quindi disgregatrice che in proposito si possa affacciare”.
[3] V. R. Tosi, Cittadini, Stato e Regioni di fronte ai “Livelli essenziali delle prestazioni…”, in Quaderni Costituzionali, 1/2003, p. 629, che osserva come “i livelli essenziali indichino non il massimo che le Regioni non possono superare nella conformazione delle prestazioni, quanto – al contrario – il minimo che esse sono tenute ad assicurare, potendo – se lo vogliano – prevedere livelli superiori e prestazioni ulteriori…Il livello essenziale costituisce il livello minimo, quando guardato dal punto di vista delle Regioni cui si impone, ma non coincide con il livello minimo, quando considerato dal punto di vista dello Stato che lo determina: non delimita quindi la competenza dello Stato, il quale è libero di innalzare quanto ritiene il livello delle prestazioni che devono essere garantite in modo uniforme…”.
[4] Cfr. A. Anzon, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, p. 1167, che in merito al problema dell’inquadramento dei “rapporti di questa competenza statale con quella regionale, nelle sue varie esplicazioni”, l’ipotesi che all’autrice pare più convincente è quella secondo cui “la potestà statale, essendo circoscritta alla determinazione dei soli “livelli essenziali” delle prestazioni, si distingue da – e però convive condizionandola, con – la competenza regionale – che non sia esclusa da altre espresse indicazioni costituzionali – su tutto quanto esorbiti dai livelli medesimi e tocchi da latri punti di vista tali prestazioni e in genere i diritti civili e sociali”.
[5] V. D. Morana, La tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A Proposito della sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2037, che osserva che la Corte ha in questo modo riconosciuto che la competenza statale di cui all’art. 117, co. 2, lett. m), “è potenzialmente idonea ad attraversare anche la tutela della salute”.
Per un commento alla sentenza 282/2002, v. anche A. D’Atena, La Consulta parla…e la riforma del titolo V entra in vigore, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2027.
[6] Cfr. E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimento per la loro determinazione, in Le Regioni, 5/2003, p. 1192, che fa notare come allo Stato spetta “solamente la determinazione dei livelli essenziali: la determinazione, quindi non l’organizzazione delle strutture di erogazione né la predisposizione e la gestione diretta dei mezzi necessari allo scopo”.
Per un commento alla sentenza n. 88/2003, v. anche A. Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e “livelli essenziali” nelle materie regionali, in Le Regioni, 5/2003, p. 1199; A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1237.
[7] Sentenza del Consiglio di Stato n. 398, del 4 febbraio 2004; per un commento v. F. Giglioni, Le procedure di determinazione dei livelli essenziali di assistenza, in Giornale di diritto amministrativo, 2004, p. 1105.
[8] Il TAR Lazio, con sentenza n. 10101 del 19/11/2002, stabilisce che “ai sensi dell’art. 1, co. 2 e 3 del D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nel nuovo testo così come modificato dall’art. 1, comma 5, D.L. 18 settembre 2001, n. 347, convertito dalla L. 16 novembre 2001, n. 405, sono fissati cinque principi essenziali ai fini della determinazione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA): il principio della dignità della persona umana; il principio del bisogno di salute; il principio di equità nell’accesso all’assistenza sanitaria; il principio della qualità e dell’appropriatezza delle cure, con riguardo alle specifiche esigenze; il principio dell’economicità nell’impiego delle risorse”.
[9] Sentenza n. 6252 del 10/07/2002.
[10]TAR Puglia Bari, sentenza n. 1979 del 21/05/2003.
[11] TAR Puglia Lecce, sentenza n. 8696 del 29/11/2003.
[12] Sentenza n. 4690 del 26/05/2003.
[13] Sentenze n. 978 del 13/02/2003 e n.524 del 30/01/2003.
[14] Detta norma dispone che: “Al fine di garantire che l’obiettivo del raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario da parte delle regioni sia conseguito nel rispetto della garanzia della tutela della salute, ferma restando la disciplina dettata dall’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le prestazioni già definite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001…e successive modificazioni, anche la fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, coerentemente con le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale, con regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dal Ministro della salute, che si avvale della commissione di cui all’art. 4-bis, comma 10 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n.112, sono fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario…”.
[15] L’art. 8, n. 1 dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige prevede che “Le province hanno la potestà di emanare norme legislative…in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto”.
[16] Ai sensi della citata disposizione: “Le province emanano norme legislative in materia di…igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera”.
[17] L’art. 117 della Costituzione, al co. 4 prevede che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”, ed al co. 6 dispone che “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
[18] “Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.
[19] L’art. 2 del D.P.R. n. 474/1975, prevede che “La regione Trentino Alto Adige disciplina il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari.
Alle province autonome competono le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari; nell’esercizio di tali potestà esse devono garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria…”.
[20] Secondo l’art. 4, n. 1) “In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica…la Regione ha potestà legislativa in materia…di ordinamento degli uffici..”. L’art. 5, n.16) prevede che “…la Regione ha potestà legislativa in materia …di igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera…”.
[21] Si tratta delle “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003”, che all’art. 54 disciplina i “Livelli essenziali di assistenza”.
[22] V. A. Anzon, op. cit., p. 1184. L’autrice a p. 1150, osserva come gli statuti speciali si trovano in una situazione di precarietà, in ragione della “necessità del loro adeguamento al nuovo – e per molti aspetti più favorevole – regime delle competenze introdotto per le regioni ordinarie dalla revisione degli artt. 117-120 Cost.”. A proposito poi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, constata che “un adeguato riassetto del regime di questi enti in considerazione del nuovo e di regola più vantaggioso trattamento introdotto dalla riforma costituzionale per le regioni ad autonomia ordinaria non possa certo avvenire mediante l’applicazione di quella clausola, ma richieda, se si vuole conservare un senso all’autonomia differenziata, distinti, appositi e urgenti interventi di modifica dei diversi statuti ora vigenti”.
[23] Cfr. A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1239, secondo cui la lettera m) dell’art. 117, co. 2 Cost., indica “una competenza trasversale dello Stato rispetto alle altre materie ivi indicate e, quindi, ben potrebbe ipotizzarsi quantomeno una limitazione nell’esercizio della relativa potestà regolamentare per evitare che una disciplina eccessivamente dettagliata determini un indebito restringimento o addirittura una vanificazione dell’autonomia legislativa regionale costituzionalmente riconosciuta”.
[24] Il decreto legislativo n. 502 del 1992 (“Riordino della disciplina in materia sanitaria”), all’art. 1 (“Tutela della salute, programmazione sanitaria e definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza”), come osserva C. Pinelli, Sui “Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, co. 2, lett. M, Costit.), in Diritto pubbl., 2002, p. 881, “distingue espressamente i livelli uniformi di assistenza sanitaria fissati in sede nazionale dagli eventuali livelli superiori determinati dalle Regioni, con relativa attribuzione di intervento sulle aliquote dei tributi regionali”.

(pubblicato il 22.5.2006)

Note

L'articolo Sui livelli essenziali di assistenza e la competenza delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale (in margine alla sentenza della Corte Costituzionale n. 134 del 31 marzo 2006) proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Alcune premesse al tema: il problema della composizione degli interessi confliggenti e delle competenze politico-amministrative nella vicenda energetico-ambientale prima e dopo la riforma del Titolo V. – 2. I ricorsi di legittimità costituzionale avverso i procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti energetici disciplinati nelle ll. n. 55/2002 e n. 290/2003 – 3. Il punto di vista della Corte Costituzionale: il sistema delle competenze nel settore energetico delineato nelle argomentazioni della sentenza n. 6/2004. – 4. L’incidenza della legge n.239/2004 relativa al riordino del settore energetico sul problema delle competenze politico/amministrative nelle procedure di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di impianti energetici.

1. Diversi e numerosi sono stati gli scritti[1] che hanno considerato l’energia e il suo diritto nella prospettiva d’indagine relativa alla complessità e alla concorrenzialità degli interessi coinvolti, auspicando “l’acconcia regolamentazione”[2] giuridica di un fenomeno[3] di cui si è da tempo avvertita la singolare importanza strategico-economica.
Sono, in effetti, di chiara evidenza i riflessi che le attività energetiche assumono in relazione sia alla tutela e alla salvaguardia del bene ambiente, sia alle opzioni di sviluppo dei processi produttivi del Paese, dei quali, del resto, non possono che costituire un inevitabile ed imprescindibile presupposto[4].Nonostante una parte della dottrina abbia evidenziato come l’ambiente sia «anche e soprattutto tutela dell’uomo nelle sue esigenze materiali e spirituali, per la cui soddisfazione è essenziale il mantenimento di un sufficiente benessere economico»[5], non vi è dubbio, tuttavia, che i rapporti e le situazioni giuridiche implicate nella vicenda energetico-ambientale rispondano a differenti e contrapposte esigenze di carattere funzionale.Se, infatti – come è stato efficacemente sottolineato[6] – l’energia è inevitabilmente attratta dalle funzioni di “produzione”, “industria”, “sviluppo economico” e sfruttamento delle risorse naturali, l’ambiente risulta, viceversa, preminentemente indirizzato verso finalità di protezione dei beni (culturali e ambientali), di salvaguardia delle condizioni di vita dell’uomo e dell’ecosistema, nonchè di gestione e sviluppo equilibrato del territorio urbano. Ciò comporta – sotto questo profilo – che ogni decisione relativa o in qualche modo connessa alla produzione e/o allo sfruttamento di fonti energetiche determini la considerazione di un intreccio di interessi pubblici così diversi ed eterogenei tra loro, da essere difficilmente (e razionalmente) composti e ordinati secondo un criterio gerarchico di priorità dei valori, che neppure i principi costituzionali di riferimento permettono con chiarezza di individuare.Non solo. La configurabilità dell’energia e dell’ambiente quali settori caratterizzati da un fascio di funzioni riconducibili a più interessi[7] rende evidente quanto complessa si prospetti in tale ambito l’ individuazione e l’allocazione delle competenze politico-amministrative fra i vari livelli istituzionali di governo, soprattutto se si considera che tali materie «più che rappresentare un insieme organico di atti» costituiscono un «particolare profilo di svariate attività umane e coinvolgono orizzontalmente molteplici settori e competenze diverse»[8].Non è un caso, infatti, che l’articolata dimensione degli interessi implicati con le politiche di reperimento dell’energia abbia da sempre costituito un difficile terreno di composizione e “leale cooperazione” sul versante dei rapporti intercorrenti tra Stato e Regioni (anche prima dell’attuale e modificato quadro di riferimento costituzionale), la cui perenne conflittualità appare dimostrata dalla esistenza di un’intensa e fitta giurisprudenza costituzionale[9], ormai datata, mirata proprio a dirimere le controversie insorgenti tra governo centrale e locale in relazione alle esigenze di sviluppo del settore energetico[10].Al di là di un «preminente interesse generale al programmato reperimento e sfruttamento delle fonti di energia» e della necessità di una «disponibilità di energia elettrica adeguata per quantità e prezzo alle esigenze di un equilibrato sviluppo economico del Paese»[11], individuati dalla Corte Costituzionale come vitali interessi della collettività – e per questo ritenuti oggetto di imprescindibile ed esclusiva considerazione statale – il giudice delle leggi si è sempre preoccupato di sottolineare, anche nel contesto istituzionale precedente la riforma del titolo V della Costituzione, l’emersione in subiecta materia di profili di interesse regionale, in virtù del collegamento funzionale intercorrente fra l’energia e alcune materie (territorio, urbanistica, salute e assistenza sanitaria) rimesse dall’art. 117 Cost., vecchia formulazione, alla competenza ripartita tra Stato e Regione. Da questo punto di vista si può argomentare che il processo di decentramento attuato dalla legge cost. n. 3/2001[12] – attraverso cui si è incorporato nell’elenco tassonomico delle materie a legislazione concorrente (art. 117, 3 co) anche quella relativa a «produzione, trasporto, e distribuzione nazionale dell’energia» – abbia rappresentato il punto di arrivo di un percorso in parte già avviato dalla giurisprudenza costituzionale (e sostenuto dall’opinione di autorevole dottrina[13]), secondo il quale l’amministrazione regionale si presenta come il livello di governo più idoneo a finalizzare e rendere concrete le scelte di strategia politica elaborate, nelle sedi competenti, a livello nazionale[14].Vero è che se con la predetta legge di riforma a impianto federalista si viene ad attribuire un ruolo preciso e specifico alle regioni, direttamente coinvolte nell’apprestamento della disciplina di dettaglio della materia[15] (e non più chiamate in causa, come in passato, solo in relazione alla spettanza di interessi settoriali intimamente connessi a quello dell’energia), tale espresso riconoscimento non ha tuttavia contribuito a migliorare la complessa e delicata trama dei rapporti tra amministrazioni centrali e autonomie territoriali, posto che il legislatore costituzionale si è, al contempo, determinato nel senso di attribuire materie che intersecano “trasversalmente” il settore dell’energia (tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, tutela della concorrenza, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, solo per citare le più rilevanti) alla competenza esclusiva dello Stato.Il raggiungimento di un assetto equilibrato delle relazioni complessive tra i diversi livelli di governo risulta poi aggravato dal fatto che, in linea tendenziale, le funzioni amministrative vanno riconosciute in capo ai vari enti indipendentemente dalla distribuzione della competenza normativa[16].Non pare, in effetti, indifferente, su questo terreno, la scelta della nuova Costituzione di abbandonare il criterio del parallelismo – in virtù del quale le funzioni amministrative regionali finivano col coincidere con l’arco delle competenze legislative – e attribuire viceversa, sul piano generale, ogni competenza di amministrazione attiva ai comuni, salvo che, esigenze di gestione unitaria degli interessi in gioco, sospingano ad operare un diverso conferimento delle medesime a province, città metropolitane regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, 1 co Cost.)[17] dell’azione amministrativa.Ne risulta un sistema di poteri complesso e molto articolato nel quale – per recuperare il profilo di indagine che qui più rileva – anche il governo di un settore di fondamentale importanza strategica per lo sviluppo del Paese, quello energetico appunto, rischia di essere compromesso da una definizione poco chiara dei ruoli e delle competenze dei soggetti pubblici deputati a tesserne la sua regolamentazione giuridica e a realizzarne la sua concreta messa a regime.Se – come insegnano gli studiosi delle teoria economica[18] – non può essere messo in dubbio che un meccanismo di scelte decentrato, quale quello delineato dalle disposizioni del Titolo V della seconda parte della Costituzione, presenti il considerevole vantaggio di ridurre i costi derivanti dall’imposizione di esternalità negative alle comunità locali (il cui coinvolgimento diretto nelle scelte di strategia decisionale permette di superare i problemi di accettabilità degli impianti di produzione di energia, ad esempio, in termini di emissioni inquinanti)[19], sembra, tuttavia, altrettanto importante che tale distribuzione di competenze e poteri ai governi locali trovi un momento di coordinamento e di fondamentale reductio ad unicum a livello statale. Anche solo per scongiurare il rischio che pericolose asimmetrie regolatorie possano mettere a repentaglio la sicurezza degli approvvigionamenti di energia[20] necessari a soddisfare le richieste ed il fabbisogno nazionale.In questa prospettiva devono, dunque, essere lette e collocate alcune recenti statuizioni della Consulta[21] che – come si avrà modo di constatare – propugnano una visione del nuovo quadro costituzionale «quasi all’insegna di una sorta di neocentralismo»[22] e, sicuramente, valgono ad accrescere il ruolo dello Stato, nel tentativo di ricondurre a ragionevolezza il nuovo modello di relazioni giuridiche e fattuali fra il potere centrale e le autonomie territoriali.

2. Sarà proprio prendendo le mosse dal nuovo quadro delle competenze – delineato e fondato dalla giurisprudenza costituzionale sui principi della sussidiarietà e sul modello cooperativo della “leale collaborazione”[23] – che si cercherà di ricostruire il problematico assetto delle relazioni tra Stato e Regioni, in riferimento alla procedure energetico-ambientali delineate nella recente legislazione.Sono stati, in effetti, alcuni ultimi decreti-legge, emanati «al fine di evitare l’imminente pericolo di interruzione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale» e «garantire la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico»[24] del nostro Paese, a proporre in modo molto evidente e concreto il quadro di tensione scaturente fra i diversi livelli di governo implicati con la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia.A seguito dell’entrata in vigore del d.l. 7 febbraio 2002 (decreto c.d. “sblocca centrali”) e della relativa legge di conversione (l. 9 aprile 2002, n. 55) si è disposto, infatti, che «la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica o ripotenziamento, nonché le opere connesse ad infrastrutture indispensabili all’esercizio degli stessi» vengano dichiarati opere di pubblica utilità e siano soggetti ad un’autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, la quale, tra l’altro, «sostituisce autorizzazioni, concessioni e atti di assenso, comunque denominati, previsti dalle norme vigenti»[25].Si è sancito, inoltre, che il procedimento unico di autorizzazione ministeriale, al quale sono chiamate a partecipare le «Amministrazioni statali e locali interessate», venga svolto «nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241», e comunque «d’intesa con la regione interessata»[26].E’ facile arguire come la disciplina testè delineata sia stata ritenuta da alcune regioni lesiva del «nuovo ruolo» – che il mutato quadro costituzionale assegna alle predette autonomie territoriali – di «enti che svolgono le proprie funzioni nell’interesse generale della comunità repubblicana»[27] e quindi legittimati ad agire in funzione di tutela generale dell’ordinamento. Ed il tenore delle disposizioni richiamate lascia altresì facilmente intuire i motivi e le ragioni specifiche che hanno determinato la proposizione dei ricorsi davanti alla Corte Costituzionale da parte di ben tre regioni (nella fattispecie Umbria, Basilicata e Toscana), diretti a far dichiarare la illegittimità costituzionale della normativa, proprio in relazione al procedimento di autorizzazione di cui sopra si è detto.Anche a tacer di altri profili – su alcuni dei quali, peraltro, ci si soffermerà tra breve – sembra evidente, infatti, che attraverso l’introduzione di tali disposizioni il legislatore statale non si sia limitato a dettare norme di principio in una materia assegnata dal nuovo art. 117 Cost. alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, ma sia intervenuto direttamente sul regime disciplinare della medesima, «adottando norme di dettaglio, anche di tipo procedurale» ed invadendo, quindi, ambiti di competenza a lui non riservati[28].Sempre ad avviso delle regioni, i profili di censura della normativa impugnata si estenderebbero alla violazione di altri importanti precetti costituzionali fissati nel nuovo Titolo V: la l. n. 55/2002, nell’attribuire il potere autorizzatorio allo Stato, sarebbe incompatibile con l’art. 118 Cost. che riconosce le funzioni amministrative a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, anche nella parte in cui (art. 1, co 2) prescrive l’assorbimento, nell’autorizzazione unica ministeriale, di ogni altro atto permissivo (ambientale od urbanistico)[29] di competenza delle singole amministrazioni. Sotto questo profilo la disciplina in oggetto inciderebbe altresì sulla materia “governo del territorio”[30]- attribuita alla potestà legislativa concorrente delle regioni – per la parte in cui detta disposizioni relative all’impatto e alla conformità urbanistica delle centrali e delle opere ad esse connesse.L’esigenza di assicurare l’erogazione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale non sarebbe, dunque, sufficiente – secondo il punto di vista delle ricorrenti – per «riconoscere all’ordinamento centrale una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale in materia».Né sarebbero sufficienti a compensare la perdita di rilevanza e di potere delle autonomie territoriali, rispetto alle competenze statali, i correttivi previsti dalla normativa in oggetto circa la necessaria concertazione fra i diversi soggetti di governo per l’espletamento di alcune specifiche funzioni amministrative allocate, appunto, in capo agli organi centrali[31].In particolare, poichè l’art. 1 co 3 della l. n. 55/2002 subordina il rilascio dell’autorizzazione ministeriale all’acquisizione del parere del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le opere da realizzare, ma dispone al contempo che il rilascio di tale parere non è in grado di incidere sul rispetto del termine relativo alla conclusione del procedimento (fissato, dal co 2 dell’art. 1, in centottanta giorni dalla presentazione della richiesta), tale disposizione finirebbe, sostanzialmente, con il privare gli enti locali della possibilità «di intervenire efficacemente su provvedimenti diretti ad incidere sul loro territorio».Da ultimo, gli atti di impugnazione delle regioni precisano come i profili di legittimità censurati non vengano meno solo per il fatto che la legge di conversione n. 55/2002 ha limitato la vigenza della sua disciplina «fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, 3 co Cost, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003». In tal modo si verrebbe, comunque, a creare una vera e propria “sospensione” della potestà legislativa regionale (con la conseguente, se pur temporanea, inversione dell’ordine delle competenze stabilito in Costituzione) e, in ogni caso, nulla impedirebbe al Governo di disporre con altro decreto legge il prolungamento o la proroga del temine inizialmente fissato. Le successive vicende normative hanno evidenziato come i timori delle regioni non siano parsi infondati – almeno sotto quest’ultimo profilo – data la decisione del legislatore nazionale di rendere definitivo un regime disciplinare che inizialmente doveva avere solo carattere provvisorio.A seguito dei fatti relativi all’interruzione di energia elettrica verificatasi, su tutto il territorio nazionale, nella notte tra il 27 e 28 settembre 2003, il Governo, infatti – avvalendosi nuovamente dei poteri della decretazione d’urgenza – ha pensato di confermare (ed ampliare) la vigenza di alcune misure a carattere straordinario (cfr. d. l. 29 agosto 2003, c.d. decreto anti black-out, convertito poi nella l. 27 ottobre 2003 n. 290[32]), proprio al fine di scongiurare il rischio di ulteriori e assai disagevoli distacchi di energia elettrica per l’utenza diffusa. Tra i provvedimenti contemplati dalla legge n. 290/2003 per garantire la sicurezza e il recupero di potenza del sistema elettrico nazionale assume un posto di rilievo l’art. 1 sexies, co 8, attraverso cui si dispone espressamente che, per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW, si debba aver riguardo alle disposizioni fissate nella legge n. 55/2002 le quali, dunque, continuano a rimanere in vigore ben oltre il termine inizialmente stabilito.Peraltro, la previsione del prolungamento temporale di una disciplina, prospettata dall’autorità statale solo come misura a carattere provvisorio, non appare l’unico momento critico di una normativa che ha visto assegnare, in questo settore, nuovi e forse più penetranti poteri in capo alle amministrazioni centrali.E anche in questo caso – come era del resto molto prevedibile immaginare – la reazione dei governi locali è stata immediata e tempestiva.La proposizione dei ricorsi promossi dalla regione Toscana e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento alla legittimità costituzionale della l. n. 290/2003[33] appare, in effetti, finalizzata ad ottenere l’annullamento di una serie di disposizioni che priverebbero, una volta di più, tali enti della potestà di esercitare le proprie competenze legislative in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia[34].Anche in relazione a tali ricorsi le norme impugnate appaiono – in linea di massima – lesive delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle autonomie territoriali ai sensi degli art. 117 e 118 Cost.Viene, innanzitutto, contestata la possibilità riconosciuta al Ministero delle attività produttive di consentire, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e su motivata e documentata segnalazione del gestore, l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW, anche in deroga ai normali valori limite di emissione in atmosfera e di temperatura degli scarichi termici[35].La potestà di modificare le condizioni di esercizio delle centrali termoelettriche, incardinata in capo allo Stato, in uno con la competenza al rilascio dell’ autorizzazione generale allo svolgimento dell’attività, andrebbe ad incidere pesantemente sulle attribuzioni legislative regionali non solo – come è evidente – in riferimento alla materia attinente alla produzione, al trasporto e alla distribuzione nazionale dell’energia, ma anche in relazione ai profili di competenza relativi alla tutela della salute e al governo del territorio, soggetti anch’essi alla potestà legislativa concorrente di stato e regioni.Confermando e ampliando, poi, la politica di accentramento avviata dal decreto c.d. sblocca-centrali, la stessa l. n. 290/2003 sancisce, all’art. 1 sexies, che l’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di elettrodotti, oleodotti e gasdotti, facenti parte delle reti nazionali di trasporto dell’energia, sia rilasciata dalle amministrazioni statali competenti, mediante procedimento unico, entro sei mesi dalla data di presentazione della domanda[36].La semplificazione di tale procedura, delineata certamente allo scopo di evitare l’imminente pericolo di interruzione di energia elettrica su tutto il territorio nazionale, non pare tuttavia tener in debito conto le prerogative che derivano alle autonomie regionali (e provinciali) dalla generale potestà legislativa concorrente: la normativa in oggetto non si limita – come dovrebbe – a individuare i principi regolatori della materia[37], ma si spinge a disciplinare immediatamente e compiutamente l’esercizio di funzioni amministrative, prevedendone la diretta spettanza (in relazione agli impianti che fanno parte delle reti nazionali di trasporto dell’energia) alle amministrazioni statali anziché alle regioni (o alla province autonome). Né pare, oltretutto, che il legislatore statale si sia troppo preoccupato, in questo caso, di stemperare l’oggettiva contrazione della sfera di potestà dei governi locali nella previsione di procedimenti d’ intesa volti a diluire, nella previa concertazione, i possibili motivi di contrasto tra le amministrazioni centrali e quelle periferiche. Le uniche ipotesi di “collaborazione” delineate dall’art. 1-sexies della l. n. 290/2003 riguardano, infatti, accordi di programma tra lo Stato e le Regioni interessate «riferiti, anziché alla sostanza delle decisioni da assumere, alle modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione del parere regionale» e, tra l’altro, nell’ambito dei soli procedimenti autorizzativi delle opere inserite nei piani triennali di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale[38].Alla luce delle vicende sopra descritte appare del tutto lecito constatare come il governo complessivo del settore energetico sia entrato in una vera e propria «crisi di legittimità» e se – come si è rilevato – in un settore praticamente acefalo la porta del caos è aperta[39], non si può non accogliere con grande favore l’intervento del giudice della costituzionalità delle leggi, soprattutto nella prospettiva in cui tenti di ricondurre a sistema un quadro di riferimento che appare assai incerto anche per gli stessi operatori del diritto.

3. La proposizione dei ricorsi intentati dalle amministrazioni autonome – e dalle regioni, in particolare – per rivendicare la perdita di potere in relazione ai procedimenti autorizzatori per la costruzione e l’esercizio delle centrali termoelettriche, ha trovato una prima (e per ora parziale) risposta nella sentenza della Corte Costituzionale 13 gennaio 2004 n. 6[40].Con tale decisione la Suprema Consulta, pronunciandosi a favore della legittimità della l. n. 55/2002, ha colto l’occasione per ricostruire e puntualizzare il sistema delle competenze politico-amministrative nel settore energetico, emergente dal nuovo modello costituzionale.Compito del giudice costituzionale era quello di stabilire se, nello specifico, l’intervento statale – mirato a disciplinare la materia al fine di garantire le esigenze di sicurezza del sistema e far fronte alla prevista crescita del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio – rappresentasse davvero una condizione imprescindibile per garantire la fornitura di un servizio pubblico essenziale e salvaguardare lo sviluppo economico del Paese.Secondo l’opinione della difesa erariale[41], infatti, tali obiettivi si sarebbero potuti raggiungere «solo con un intervento unico» del legislatore nazionale, data la complessità del sistema cui occorreva por mano e la necessaria urgenza e tempestività delle misure, imposte dall’emergenza della situazione da risolvere.In termini più specifici, la Corte Costituzionale si è data carico di verificare se la completa attribuzione dei poteri normativi allo Stato – operata dalla legislazione ordinaria in riferimento ad una materia rimessa dalla “nuova” Costituzione alla competenza concorrente della regione – potesse trovare giustificazione nel mantenimento in capo all’organo nazionale di una funzione, per certi versi, assimilabile e riconducibile a quella del “superato” indirizzo e coordinamento che – come è noto – non ha trovato espresso riconoscimento nell’ambito del novellato titolo V [42].Sotto questo profilo appare, allora, rilevante notare come il ragionamento effettuato dal giudice delle leggi per sancire la compatibilità costituzionale della normativa impugnata, abbia trovato proprio il suo punto di snodo essenziale «nel ‘recupero’ del famigerato principio dell’interesse nazionale, dato troppo frettolosamente per morto»[43] e, invece, (fortunosamente) ripescato dalla Consulta, quanto meno in relazione alla delicata fase di allocazione ascendente delle funzioni amministrative.Analogamente a quanto statuito nella ben nota sentenza n. 303/2003[44], la Corte, in effetti, non arriva a legittimare l’invasione dello Stato (sceso, in ambiti non riservati, a disciplinare analiticamente il procedimento di rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica) sulla base dei titoli di intervento trasversale previsti nell’art. 117, 2 co, Cost.[45], ma tende, invece, a giustificare la sottrazione di funzioni operata a scapito dei governi locali in ragione dei criteri indicati dall’art. 118 Cost, e in particolare, dei principi di sussidiarietà e adeguatezza dell’azione amministrativa.Ben più arduo sarebbe stato “salvare” la citata l. n. 55/2002 facendo riferimento – secondo l’inquadramento del resto già prospettato nelle osservazioni dell’Avvocatura dello Stato – alle materie della “sicurezza” (art. 117, 2 co, lett. h), della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esser garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, 2 co, lett. m), e della “tutela della concorrenza” (art. 117, 2 co, lett. e), tutte, peraltro, riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato. In perfetta sintonia con il nucleo di riflessioni prospettate nella sentenza-pilota n. 303/2003, il conflitto viene, invece, risolto dalla Corte prospettando una ricostruzione del quadro di competenze che tiene conto dell’esercizio del potere legislativo di allocazione delle funzioni di cui all’art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.A parte l’importante precisazione secondo cui il concetto di sicurezza utilizzato nella legislazione sull’energia non potrebbe essere in alcun modo ricondotto nell’ambito della locuzione impiegata dal testo costituzionale “ordine pubblico e sicurezza”, riferibile esclusivamente – per espressa interpretazione della Corte[46] – agli intereventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, la Suprema Consulta esclude che anche il richiamo alle clausole trasversali relative a due funzioni «esercitabili» dallo Stato «sui più diversi oggetti»[47] possa essere speso a favore della legittimità delle disposizioni impugnate. Tali norme, infatti, lungi dall’avere un contenuto riconducibile alle predette materie, si limitano semplicemente a disciplinare un nuovo e complesso procedimento amministrativo finalizzato a garantire la produzione e l’approvvigionamento dell’energia elettrica[48].In tale prospettiva la possibilità per il legislatore statale di assumere e regolare l’esercizio di funzioni amministrative in relazione a materie sulle quali non vanti una potestà legislativa esclusiva (ma solo concorrente) trova un sicuro, seppur implicito, fondamento costituzionale nel principio di legalità – canone fondante dello stato di diritto – e si giustifica in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, i quali ammettono una deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. «solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzioni di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza (…) e sia oggetto di un accordo stipulato con la regione interessata»[49]. La scelta, effettuata dalla recente normativa del settore energetico, di considerare necessario il conferimento allo Stato della “responsabilità amministrativa unitaria della materia”[50] si legittima, allora, sulla base della importante considerazione che, data la dimensione degli interessi pubblici da curare, «sfuggirebbe» alle singole amministrazioni regionali «la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia elettrica» e l’autonoma capacità di assicurarne il relativo soddisfacimento.L’implementazione delle competenze legislative dello Stato, come effetto coerente della ridistribuzione delle funzioni amministrative[51] (secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza e in vista della gestione unitaria degli interessi in gioco), non appare peraltro l’unico punto di contatto con la importante sentenza che, pronunciandosi sulla legittimità della c.d. legge-obiettivo, ha di fatto riscritto il titolo V della nostra Carta costituzionale.Anche la decisione avente ad oggetto la legittimità del decreto sblocca-centrali si preoccupa, infatti, di individuare quale ulteriore metro di valutazione per la presunta invasività (e quindi potenziale illegittimità) della disciplina statale di allocazione delle funzioni amministrative (in un ambito di competenza concorrente)[52] il momento dell’intesa, ovverosia la presenza, nella normativa in questione, della necessaria e previa concertazione fra i diversi livelli di governo[53].La sussistenza di modelli di raccordo procedimentale si pone, infatti, come regola positiva di buona amministrazione attraverso la quale l’istanza unitaria deve essere «saggiata nella sua reale consistenza e quindi commisurata all’esigenza di coinvolgere i soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la posizione costituzionale»[54].Sotto questo profilo la sentenza n. 6/2004 sembra fornire ulteriori elementi di chiarimento in relazione al “metodo dell’intesa”, i cui (iniziali e scontati) margini di ambiguità tendono ad essere risolti – nel corso delle diverse pronunce – dall’apporto “creativo”, continuo e costante, del giudice delle leggi.La decisione in oggetto sembra precisare, innanzitutto, come la legge statale che alloca (e contestualmente disciplina) la funzione amministrativa debba essere adottata «a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, [debba] prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali». Il che fa presumere – contrariamente a quanto era stato, forse più correttamente, auspicato[55] – che il momento pattizio soddisfi il principio di “buona amministrazione” sia nel momento in cui assurga a presupposto di legittimità della legge statale che conferisce le funzioni (e si collochi, quindi, nella fase dell’iniziativa legislativa, quando cioè si compie la delicata «valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato»[56]), sia – in alternativa[57]- quando riguardi il successivo e logicamente distinto momento di esercizio della funzione. Nel risolvere i motivi di aperto contrasto tra le amministrazioni interessate alla costruzione e all’esercizio degli impianti energetici la Corte costituzionale sembra, poi, prendere posizione anche sulla “intensità” del momento collaborativo tra i diversi livelli di governo.In tal senso si evidenzia come un’intesa forte (quale quella richiesta per il rilascio dell’autorizzazione ministeriale in merito all’attivazione delle centrali termoelettriche), in grado cioè di costituire con il suo mancato raggiungimento un “ostacolo insormontabile” alla conclusione del procedimento, rappresenti un adeguato momento di partecipazione e coinvolgimento della regione interessata e realizzi, pertanto, una sufficiente modalità di garanzia per gli interessi di quell’amministrazione i cui poteri siano stati parzialmente ridotti e decurtati a favore degli organi statali.Impulso unitario all’azione amministrativa, principio di sussidiarietà e regola iuris dell’intesa – quale esplicazione concreta del principio costituzionale di leale cooperazione e collaborazione – divengono, dunque, i valori-base di un ordinamento “elastico e flessibile”, attraverso cui orientare, nel concreto, l’aggregazione o la scomposizione delle competenze dei singoli soggetti istituzionali[58], per ricondurre a sistema il nuovo modello di relazioni giuridiche tra lo Stato e le autonomie territoriali (anche ma non solo) nel settore energetico, ancora in debito di un’esatta e ragionevole definizione dei propri assetti.

4. La soluzione propugnata dalla Corte costituzionale nella decisione n. 6/2004, in merito alla vicenda relativa all’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di determinate centrali termoelettriche, se appare, per molti versi, apprezzabile perché tenta di restituire elementi di razionalità al quadro normativo di attribuzione delle competenze in materia di energia, non sembra tuttavia in grado di fornire situazioni certe e definitive ma, soprattutto, prive di margini di instabilità.Non pare irrilevante, sotto questo profilo, che i ricorsi presentati dai governi locali avverso la legge di conversione del decreto anti black-out attendano ancora una risposta dalla Corte costituzionale, la quale – è legittimo presumere – non potrà limitarsi a confermare i pronunciamenti statuiti nelle sentenze che hanno cercato, a tutt’oggi, di risolvere i conflitti insorti sulla questione tra lo Stato e le autonomie territoriali, dato che la l. n. 290/2003 si è spinta ben oltre la conferma e la proroga (temporale) dei poteri attribuiti allo Stato dal decreto sblocca-centrali[59].Sembra dunque ragionevole supporre che la Suprema Consulta non avrà un compito facile nel tentare di giustificare maggiori e più penetranti competenze riconosciute in capo agli organi nazionali (si pensi solo alla possibilità per il Ministero delle attività produttive di autorizzare l’esercizio degli impianti energetici anche in deroga ai limiti previsti dalla legislazione ambientale), la cui “invasività” sembra perpetrarsi, non solo in relazione alla materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ma anche in riferimento agli ambiti di competenza concorrente ascrivibili alle materie della “tutela della salute” e del “governo del territorio”.Si consideri inoltre – e il dato non pare di poco conto – che le forme di intesa previste nella normativa da ultimo citata paiono decisamente più blande e meno “collaborative” di quelle che hanno permesso in qualche misura di salvaguardare la legittimità costituzionale della l. n. 55/2002[60].Ma il fattore certamente più rilevante e in grado di orientare, in modo considerevole se non decisivo, i futuri pronunciamenti della Corte è, senza dubbio, l’irruzione sullo scenario normativo della legge 23 agosto 2004, n. 239 (c.d. legge Marzano) relativa al riordino del settore energetico[61]. Nonostante l’intento – “dichiarato” nel medesimo titolo della legge – di fornire sistematicità e coerenza alla numerosa e stratificata normativa relativa alla materia energetica, anche attraverso l’enucleazione di “principi fondamentali” posti dalla medesima legge, l’impressione che, in realtà, si trae dalla lettura dell’unico articolo (suddiviso in ben 117 commi!) nel quale si esaurisce tutto il testo normativo della Marzano, è tutt’altro che quella di trovarsi al cospetto di un corpus organico di regole finalizzato al riassetto della disciplina vigente, la complessità della cui regolazione, del resto, non può certo essere negata a fronte dell’importanza strategica e dell’eterogeneità degli interessi (più o meno) direttamente implicati con le politiche del settore energetico. Anche a tralasciar le perplessità relative agli aspetti più squisitamente tecnici di fattura del testo, sui quali non è certo opportuno soffermarsi in questa sede d’indagine, non può viceversa non essere rilevato come il fallimento del dichiarato obiettivo di risistematizzazione della normativa debba, forse, in gran parte essere ascritto al confuso mosaico di disciplina scaturente dal novero di abrogazioni e modificazioni (esplicite ed implicite, relative a singole disposizioni o a parte di esse) operato dalla legge in oggetto, che restituisce all’interprete un quadro disordinato e caotico nel quale appare particolarmente difficile effettuare la composizione e l’incastro dei singoli tasselli normativi ancora vigenti in materia .Di qui la necessità di muoversi con molta cautela nell’interpretazione delle disposizioni di una legge che, anche per la sua recente promulgazione, non è in grado di offrire punti di riferimento precisi dai quali partire per (ri)perimetrare l’esatta individuazione delle competenze e dei ruoli dei singoli attori istituzionali nelle vicende concrete di attuazione e gestione della politica energetica nazionale, e in relazione ai quali la Corte Costituzionale sarà forse chiamata a fare nuovamente chiarezza .In questa prospettiva appare dato non trascurabile il fatto che la legge n. 239/2004 precisi, proprio nel suo incipit (co 1), di contenere disposizioni relative al settore energetico che contribuiscono a garantire, tra l’altro “…la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica fatta salva la disciplina in materia di rischi da incidente rilevanti, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali…”, avendo oltretutto cura di precisare che i criteri generali per l’attuazione, a livello territoriale, delle linee di politica energetica – tra i quali rientra anche la garanzia della sicurezza, della flessibilità e continuità degli approvvigionamenti di energia (art. 1, co 3 lett. a)) – “sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali previste dalla presente legge”.L’enunciazione di questi primi principi fondamentali sembra già di per sèsignificativa in relazione al recepimento e alla valorizzazione, da parte del nostro legislatore, dell’indirizzo propugnato dalla Corte costituzionale nelle sentenze sopra esaminate, secondo cui, in riferimento alle esigenze unitarie dell’ordinamento, la messa in atto di meccanismi di raccordo collaborativo rappresenta quasi un requisito necessario affinché l’intervento normativo dello Stato possa dirsi validamente operato[62]: quasi come a dire che nelle discipline in qualche modo implicate coi “livelli essenziali” delle prestazioni e «in riferimento alle esigenze unitarie, la funzione di governo si gioca tutta o quasi sulla capacità di costruire normativamente e gestire concretamente procedimenti partecipati»[63].Ma al di là dell’accoglimento di quello che deve ormai essere considerato un acquis della giurisprudenza costituzionale, la legge Marzano non pare risolvere in modo chiaro e definitivo il problema delle competenze politico/amministrative in riferimento alle procedure di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica (di potenza superiore a 300 MW termici), di cui il presente contributo si è particolarmente occupato.I segnali che, anche ad un’attenta lettura, possono essere ricavati dall’impianto normativo della legge di riordino del settore energetico paiono in effetti, proprio in merito allo specifico punto, discordanti e contradditori.La norma-chiave dovrebbe essere rappresentata dal co 7 dell’art. 1, la quale riserva espressamente allo Stato l’esercizio di alcuni compiti e funzioni amministrative[64]. Orbene, scorrendo il novero delle attività amministrative rimesse alla competenza degli organi centrali (per l’espletamento delle quali lo Stato si avvale, secondo quanto precisa il disposto di cui al co 7, anche della collaborazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas) non si scorge alcuna previsione relativa ad una generale potestà autorizzatoria circa la costruzione e l’esercizio di impianti di generazione di energia elettrica, comparendo al più nell’elenco solo la possibilità per i poteri centrali di adottare “misure temporanee di salvaguardia della continuità della fornitura, in caso di crisi del marcato dell’energia o di gravi rischi per la sicurezza della collettività…”(art., co 7, lett.q)).Tuttavia, proprio il riferimento letterale a “misure temporanee di salvaguardia” farebbe propendere per un’interpretazione che escluda dalla suddetta funzione l’attribuzione di un potere autorizzatorio non destinato ad avere – stando anche ai recenti indirizzi legislativi [65]- carattere temporaneo e straordinario.Se, dunque, la mancata inclusione del suddetto potere permissivo nell’elenco di cui al co 7 costituisce un segnale abbastanza chiaro per far verosimilmente presumere la titolarità di tale compito in capo agli enti territoriali regionali, è tuttavia possibile cogliere, nell’ambito delle disposizioni del medesimo testo normativo, indicazioni che parrebbero sconfessare – o quanto meno porre in serio dubbio – l’interpretazione testè delineata.Si consideri, ad esempio, in tale prospettiva, che nonostante l’articolo 1-sexies della l. n. 290 del 2003 sia stato oggetto di specifica considerazione da parte della legge Marzano, relativamente alla modificazione di ben sei dei suoi otto commi[66], proprio il disposto relativo al richiamo dell’applicabilità della disciplina dettata dalla legge sblocca-centrali per la costruzione e gli impianti di energia elettrica (art. 1 sexies, co 8) non è stato oggetto di alcuna modificazione e/o abrogazione. Ciò non può, certo, apparire come un caso. Sembra, invece, plausibile ritenere che nel momento in cui il legislatore si è preoccupato di porre degli aggiustamenti all’articolo in oggetto, abbia consapevolmente lasciato indenne il comma destinato a regolare la fattispecie in questione, confermandone indirettamente la sua vigenza ed effettività.Non solo. Sempre la legge di riordino del settore energetico prevede, accanto all’attribuzione allo Stato di funzioni e compiti espressamente qualificati come amministrativi (art. 1, co 7), un’altra serie di compiti (art. 1, co 8) – peraltro non specificamente indicati dalla legge come afferenti alla funzione amministrativa[67] – fra i quali risulta annoverato anche il potere di “definire criteri generali (…) per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali”.Non vi sarebbero, dunque, ostacoli- quanto meno a livello ontologico – ad ipotizzare che lo Stato possa avvalersi della potestà di definizione di tali criteri generali per disciplinare procedimenti semplificati di autorizzazione all’esercizio o al ripotenziamento di particolari impianti di generazione, al fine di garantire la sicurezza del funzionamento del sistema elettrico nazionale e nell’intento di salvaguardare le istanze unitarie di un assetto costituzionale che, pur pervaso da pluralismo istituzionale, può giustificare a determinate condizioni una deroga alla normale ripartizione delle competenze fissata in Costituzione[68]. Il che – se fosse ritenuta plausibile un’interpretazione di questo tipo – non potrebbe che avvenire nel solco dei principi tracciati dalla Corte costituzionale, vale a dire all’insegna di un procedimento allocativo che sposti la linea di confine a favore delle competenze statali solo alla condizione che l’assunzione delle funzioni di spettanza regionale sia proporzionata all’interesse pubblico da soddisfare e rappresenti il frutto di un accordo col livello di governo spogliato – a questo punto, legittimamente – delle proprie attribuzioni[69].

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[1] Con specifico riferimento ai rapporti tra le politiche energetiche e la tutela dell’ambiente cfr. M. S. GIANNINI, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, in Rass.giur.en.elettr.,1987, p.631 s.; G. PERICU, Energia e ambiente: emersione e composizione dei vari interessi concorrenti, ivi, 1987, p. 575 s.; F. A. ROVERSI MONACO, Ambiente ed energia: nuovi strumenti istituzionali e procedimenti autorizzativi, ivi, 1985, p. 847; Per un approccio più generale al tema, tra gli studi più classici, G. GUARINO, Unità ed autonomia del diritto dell’energia, in Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, Milano, 1962, p. 221 s.; Il governo dell’energia (a cura di) S. CASSESE, Rimini, 1992; G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, Milano, 1994; R. ALBANO, Energia elettrica: profili generali, in Enc. giur. Treccani, XII, ad vocem, Roma, 1990 ed Energia elettrica: impianti, ivi, ad vocem; G. PAVANELLO, Energia (disciplina amministrativa delle fonti di), in Dig. Disc. Pubbl., IV, Torino, 1988 ed Energia elettrica nel diritto amministrativo, ivi; G. NAPOLITANO, L’energia elettrica e il gas, in Trattato di diritto amm. (a cura di) S. Cassese, III parte spec., 2003, p. 2189 s.
[2] L’espressione è di G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, cit., p. 3.
[3] Sulle diverse configurazioni giuridiche del fenomeno dell’energia, a partire dall’inizio di questo secolo, si rinvia all’analisi di R. ALBANO, Energia elettrica: profili generali, cit.
[4] In tal senso F. A. ROVERSI MONACO, Ambiente ed energia: nuovi strumenti istituzionali e procedimenti autorizzativi, cit., p.848.
[5] G. PERICU, Energia e ambiente: emersione e composizione dei vari interessi concorrenti, cit., p. 592.
[6] P. DELL’ANNO, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, in Rass.giur.en. elettr., 1987, p. 599.
[7] Riferisce tale considerazione specificamente alla materia dell’energia L. MEZZETTI, Energia e ambiente, in L. MEZZETTI (a cura di) Manuale di diritto ambientale, Padova, 2001, p. 1020.
[8] P. DELL’ANNO, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, cit., p. 598.
[9] L’esame della giurisprudenza costituzionale relativa all’individuazione dell’assetto istituzionale in tema di energia prima della riforma attuata dalla l. cost. n. 3/2001 e a partire da Corte Cost., 7 marzo 1964 n. 13, è ben delineato in L. MEZZETTI, Energia e ambiente, cit., p. 1016 s.
[10] E’ chiaro infatti, come la realizzazione di impianti di produzione e trasporto e l’approntamento delle relative infrastrutture abbiano un inevitabile “impatto” sull’ambiente e pongano il delicato problema del bilancio costi-benefici. In tal senso già G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, cit., p. 16.
[11] In tal senso Corte Cost., 7 marzo 1964 n. 13
[12] Sulla riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione la letteratura è ormai molto nutrita. In particolare, in relazione alla prospettiva delle allocazioni delle funzioni legislative ed amministrative più interessante per questo lavoro, si vedano, tra gli altri, G.F. FERRARI – G. PARODI ( a cura di), La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, Padova, 2003; A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo titolo V della Costituzione, in Giur. Cost., 2003, p. 1149 s.; R. DICKMANN, Osservazioni in tema di sussidiarietà e poteri sostitutivi dopo la l. cost. n. 3 del 2001 e la legislazione di attuazione, ibid., p. 485; F. PIZZETTI, La ricerca del giusto equilibrio tra uniformità e differenza: il problematico rapporto tra il progetto originario della Costituzione del 1948 e il progetto ispiratore della riforma costituzionale del 2001, ibid., p. 599; G. PAGANETTO, Riforma del titolo V della Costituzione e ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni: prime interpretazioni della Corte Costituzionale, ibid., p.1189.
[13] Significativi, in questa direzione, i contributi di G. CAIA, Stato e autonomie locali nella gestione dell’energia, Milano, 1984 e M. CAMMELLI (a cura di), Energia e Regioni. Politiche istituzionali e strumenti di governo, Bologna, 1986.
[14] Sul punto si vedano, più di recente, anche le considerazioni di R. GALBIATI e G. VACIAGO, Il governo dell’energia dal decentramento alla riforma costituzionale: profili economici, in Mercato concorrenza e regole, 2002, p. 362, secondo cui «i livelli locali di governo sembrano maggiormente efficaci nell’indirizzare interventi strutturali in campo energetico data la loro maggiore conoscenza delle realtà sulle quali vanno ad incidere». Sul ruolo della regione nell’ambito della gestione delle conoscenze delle politiche energetiche interessanti spunti già in A. MELONCELLI, Politiche energetiche e circolazione delle conoscenze: profili pubblicistici, in M. CAMMELLI (a cura di), Energia e Regioni. Politiche istituzionali e strumenti di governo, cit., p. 353 s. Rileva, invece, la debolezza delle regioni come enti di legislazione e amministrazione S. CASSESE, L’energia elettrica nella legge costituzionale n. 3 del 2001, in Rass.giur.energia elett., 2002, p.497 s., il quale tuttavia sottolinea come esse rappresentino importanti centri di pressione nei confronti dello Stato.
[15] Nelle materie a legislazione concorrente spetta infatti alle regioni non solo la vera disciplina della materia, avendo lo Stato un ruolo meramente circoscritto alle sole norme di principio, ma anche la piena ed esclusiva potestà regolamentare della medesima (art.117, co 6). Si consideri inoltre che la c.d. legge La Loggia (l. 5 giugno 2003, n.131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3) ha chiarito, con la disposizione di cui all’art. 1, co 3, che nel caso di assenza di leggi statali appositamente enunciative di principi fondamentali della materia, occorre far riferimento a quelli «desumibili dalle leggi statali vigenti», come aveva del resto già anticipato la Corte Costituzionale nella nota sentenza 26 giugno 2002, n.282, su cui, da ultimo si veda V. MOLASCHI, Livelli essenziali delle prestazioni e Corte Costituzionale: prime osservazioni, in Foro it., 2003, I, c. 394 s. Non va altresì dimenticato che la legislazione concorrente è sottoposta ad altri limiti, espressamente sanciti nel nuovo titolo V, quali «i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» (art. 117, 1 co); il vincolo della «tutela dell’unità economica e in particolare (del)la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni» (120, 2 co), a garanzia dei quali è posto un potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni; nonché, secondo parte della dottrina, il vincolo della «libera circolazione delle persone e delle cose» (121, 2 co) che andrebbe applicato anche all’energia, in quanto servizio (cfr., in particolare S. CASSESE, L’energia elettrica nella legge costituzionale n. 3 del 2001, cit., p. 500).
[16] In tal senso F. FRACCHIA, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 Cost., in G.F. FERRARI – G. PARODI ( a cura di), La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, cit. p. 164, il quale sottolinea come l’attuale contesto risulti in tal modo caratterizzato dalla sussistenza di una coppia di “poteri generali” potenzialmente confliggenti: quello legislativo delle Regioni e quello amministrativo dei Comuni.
[17] Il novellato art. 118 della Costituzione, precisa al 1 co, che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza». Per l’interpretazione ed il significato del nuovo art. 118 si vedano contributi di F. FRACCHIA, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 Cost., cit., p. 159 s. In argomento si vedano inoltre gli scritti di V. E. FOLLIERI, Le funzioni amministrative nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, relazione al IV Convegno annuale dell’associazione dei professori di diritto amministrativo, Torino, 3-4 ottobre 2002; D. SORACE, La disciplina generale dell’azione amministrativa dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. Prime osservazioni, in Le regioni, 2002, p. 757 s.; F.S. MARINI, Il nuovo titolo V: l’epilogo delle garanzie costituzionali sull’allocazione delle funzioni amministrative, in Le regioni, 2002, p. 401; A. D’ATENA, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del titolo V, , in Le regioni, 2002, p.307 s.; G. FALCON, Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione, in Le regioni, 2001, p. 1259; V. M. CAMMELLI, Dopo il titolo V: quali poteri locali?, in Le regioni, 2002, p. 5; S. CASSESE, L’amministrazione nel nuovo titolo quinto della Costituzione, in Giornale di diritto amministrativo, 2001, p. 1193 s.
[18] Cfr. J. BUCHANAN – G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Arbor, The university of Michigan, 1965 cui adde R. GALBIATI e G. VACIAGO, Il governo dell’energia dal decentramento alla riforma costituzionale: profili economici, cit., p. 372.
[19] Si veda, in tal senso, sempre R. GALBIATI e G. VACIAGO, op. cit., i quali rilevano come, ad esempio, una centrale elettrica di grandi dimensioni situata in un certo comune produca effetti positivi per l’intera nazione, ma concentri localmente gli effetti negativi sull’ambiente e sull’aggravamento degli inquinamenti della zona in cui è ubicata.
[20] Il problema della competenze tra poteri pubblici si presenta, infatti, come si avrà modo di rilevare, anche in relazione all’iterazione delle materie “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e “tutela della concorrenza”.
[21] Il riferimento è in primo luogo alla fondamentale sentenza n.1 ottobre 2003 n. 303, con la quale la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi circa la competenza in capo al legislatore nazionale ad assumere e regolare l’esercizio di funzioni amministrative su materie in cui non sia stata ad esso attribuita una potestà legislativa esclusiva, ma solo concorrente. Tale decisione – definita dalla dottrina un vero “trattatello” di diritto costituzionale in forma di sentenza (R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, in Foro it., 2004, I, 1018 con nota di richiami di C. VIDETTA) – ha senza dubbio costituito il leading case di altre tre successive sentenze della Consulta che, proprio in relazione allo specifico tema dell’energia (cfr. sentenza 13 gennaio 2004, n. 6; 13 gennaio 2004 n. 7; 13 gennaio 2004 n. 8), ribadiscono e puntualizzano una serie di principi fondamentali circa l’esatta interpretazione del riparto di competenze (sia normative che amministrative), al fine di rendere più “flessibile” l’assetto di poteri disegnato nel nuovo titolo V della Costituzione. Per ogni approfondimento e ulteriori indicazioni bibliografiche relative ai commenti delle sopracitate sentenze si rinvia all’analisi effettuata al paragrafo successivo.
[22] L’espressione è ascrivibile a F. FRACCHIA, Dei problemi non ( completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’intesa, in Foro it., 2004, I, 1014.
[23] fr. infra le argomentazioni interpretative relative alle sentenze di Corte Cost. n. 303/2003 e n. 6/2004 di cui al § 3 di questo lavoro.
[24] Il riferimento, come si vedrà subito dopo, è al decreto legge 7 febbraio 2002 n. 7, convertito con modificazioni nella l. 9 aprile 2002 n. 55 recante “Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale” e al decreto legge 29 agosto 2003, n. 239, convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, recante “Disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilità”.
[25] L’art. 1, co 2, della n. 55/2002 precisa inoltre che tale autorizzazione comprende l’autorizzazione ambientale integrata (almeno fino al recepimento della direttiva 96/61 CE) e sostituisce, ad ogni effetto, le singole autorizzazioni ambientali di competenza delle amministrazioni interessate e degli enti pubblici territoriali. Rimangono, invece, salve le disposizioni di cui alla legge 8 luglio 1986 n. 349 in materia di VIA.
[26] Cfr. art. 1, co 2, l. n.55/2002
[27] Così, in particolare, si sostiene nel ricorso presentato dalla regione Umbria (come si legge anche in punto 1 del Ritenuto in fatto di cui alla sentenza della Corte Cost. n. 6/2004), secondo il modello di ordinamento delineato dalla Costituzione nella nuova formulazione degli artt. 117 e 114.
[28] Il riferimento è, ovviamente, in primo luogo, alla materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. Peraltro i ricorsi delle regioni evidenziano anche una lesione delle funzioni di “governo del territorio” e di “valorizzazione dei beni ambientali”, sempre assegnate alla competenza normativa (concorrente) della Regione. Cfr. infra nota (29).
[29] Soprattutto nella parte in cui il comma 2 dell’art. 1 della legge n. 55/2002 prescrive l’assorbimento dell’autorizzazione ambientale integrata nell’autorizzazione unica e quella in cui (art. 1, co 3) stabilisce che sempre l’autorizzazione unica abbia altresì effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale.
[30] Per una ricostruzione relativa all’ interpretazione della nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, 3 co, Cost. cfr. A. CROSETTI, Edilizia, urbanistica, governo del territorio: appunti, in La disciplina pubblica dell’attività edilizia, (a cura di E. FERRARI), Milano, 202, p. 203; sia inoltre consentito il rinvio a R. FERRARA – R. LOMBARDI, Commento all’art. 2 del dpr. n.380/2000, in Testo unico sull’edilizia, (a cura di) M.A. SANDULLI con il coordinamento di M. R. SPASIANO, Milano, 2004.
[31] Si consideri, ad esempio, l’art. 1 co 3 bis della l. n. 55/2002, il quale prevede che il Ministero delle attività produttive, le regioni, l’ Unione delle province d’Italia e l’Associazione nazionale dei comuni italiani costituiscano un comitato paritetico per il monitoraggio congiunto dell’efficacia delle disposizioni del decreto e la valutazione dell’adeguatezza della nuova potenza installata e, ancora, l’art. 1, co 1, nella parte in cui prevede che vi sia la previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano per l’individuazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica di cui si chiede l’autorizzazione unica.
[32] Per i cui riferimenti cfr. supra nota (24)
[33] In particolare il ricorso promosso dalla Regione Toscana (cfr. Gazz. Uff. – Serie speciale – 11 febbraio 2004, n.6) invoca l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, 1 e 3 co, e dell’art. 1 sexies , 1,2 e 8 co, della l. n. 290/2003, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio della leale collaborazione. Il ricorso promosso dalla Provincia autonoma di Trento (ibid.) si dirige parimenti a far dichiarare l’illegittimità costituzionale degli art. 1 ter, co 2, e 1 sexies, commi da 1 a 6, della l. n. 290/2003 per violazione degli art. 117, co 3 e 6; 95, co 3; 97, co 1 e 2, Cost., nonchè per violazione degli artt. 8, nn. 5, 6, 17, 19 , 22 e 16 dello Statuto Trentino Alto Adige e del principio di sussidiarietà e di leale cooperazione.
[34] Per chiarezza di esposizione conviene specificare che la Provincia autonoma di Trento, gode, in materia di energia, degli specifici poteri riconosciutigli dallo Statuto speciale della regione, nonché della generale potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117 Cost. (che l’art. 10 della legge cost. n. 3/2001 rende ad essa applicabile quando ne risultino forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già previste dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione).
[35] Il primo e il terzo comma dell’art. 1 della l. n. 290/2003 dispongono infatti che: “Al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, assicurando la produzione in misura necessaria alla copertura del fabbisogno nazionale, con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 23 aprile 2002, n.110, fino al 30 giugno 2005 e su motivata e documentata segnalazione del Gestore della rete di trasmissione nazionale S.p.a., può essere autorizzato l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, inserite nei piani di esercizio dello stesso Gestore, anche in deroga ai limiti di emissioni in atmosfera e di qualità dell’aria fissati nei provvedimenti di autorizzazione, ovvero derivanti dall’applicazione del decreto del Presidente della repubblica 24 maggio 1988, n. 203, nonché dal regolamento di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio 2 aprile 2002, n. 60” (co 1). “Per le finalità e con le procedure di cui al comma 1, fino al 30 giugno 2005, può essere determinato il limite relativo alla temperatura degli scarichi termici di cui alla nota 1 della tabella 3, allegato 5, del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, relativamente agli scarichi derivanti dall’esercizio delle centrali termoelettriche inserite nei piani di esercizio di cui al comma 1. Le disposizioni del presente decreto non si applicano alla laguna di Venezia” (co 3).
[36] L’art. 1-sexies, specifica inoltre che con successivo decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive, siano emanate «norme concernenti il procedimento» e siano «individuati l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione unica e gli atti che sono sostituiti dalla medesima autorizzazione» (co 2). Si prevede inoltre che l’autorizzazione comprenda «la dichiarazione di pubblica utilità» e che ne faccia parte «la valutazione di impatto ambientale, ove prevista dalla norma vigente» (co 4). Il medesimo articolo rimette, poi, la competenza alle regioni circa la disciplina dei procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti energetiche di competenza regionale, prevedendo che per le opere che ricadono in più regioni le autorizzazioni siano rilasciate d’intesa tra le regioni interessate. Nel caso di inerzia o di mancata definizione dell’intesa, lo Stato può comunque esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione (co 5).
[37] In altri termini, ad avviso delle ricorrenti, nell’ambito delle materie a legislazione concorrente di cui all’art. 117, co 3, all’interno della disciplina di principio statale spetterebbe alle regioni (ivi compresa la provincia autonoma di Trento, in virtù dell’art. 10 della l. cost. n. 3/2001) la disciplina della materia ed in particolare la disciplina delle funzioni amministrative e della relativa titolarità.
[38] L’art. 1-sexies , co 6, dispone infatti che “Lo Stato e le regioni interessate stipulano accordi di programma con i quali sono definite le modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione del parere regionale nell’ambito dei procedimenti autorizzativi delle opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che interessano il territorio di più regioni anche per quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali”. Secondo quanto viene specificato nel ricorso della Provincia autonoma di Trento sarebbe evidente che «un accordo sulle modalità di acquisizione di un parere non trasforma certo, al fondo della questione, il parere in qualcosa di diverso».
[39] Così C. SCARPA, Titolo V e politica energetica: per favore, riformiamo la riforma, in Mercato concorrenza e regole, 2002, p. 392.
[40] Nel senso che la sentenza in oggetto, pubblicata sul sito http://www.giurcost.org, risolve il conflitto solo in relazione all’impugnazione della l. n. 55/2002 e non anche in relazione al ricorso intentato contro la l. n. 290/2003 che attende ancora una pronuncia della Corte. Per un primo commento alla decisione n. 6/2004, cfr. F. DE LEONARDIS, La consulta tra interesse nazionale e energia elettrica, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, p. 145 s., nonchè F. DI PORTO, Tre sentenze della Corte costituzionale su energia e titolo V della Costituzione, in http://www.amministrazioneincammino.it. L’articolo prende in considerazione anche le sentenze della Corte Costituzionale n. 7 e 8 del 18 dicembre 2003 che ripropongono, se pur in tono minore, il problema delle competenze nel settore energetico. La sentenza n. 7/2004 trae origine dal ricorso attraverso cui il Governo intende far valere l’illegittimità costituzionale della l. regionale Piemonte n. 23/2002 nella parte in cui riconosce alla regione il potere di emanare “linee guida per la progettazione tecnica degli impianti di produzione, di distribuzione e di utilizzo dell’energia elettrica” (art. 2, co 2, lett. i)) per contrasto con l’art. 117, co 1 e 2 e per violazione del principio di ragionevolezza. Il dubbio di legittimità sollevato riguarda il potenziale conflitto fra le regole tecniche emanate dalla regione e le regole tecniche di fonte statale adottate dal Gestore della rete di trasmissione nazionale s.p.a. (GRTN) e dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG), ai sensi dell’art. 3, co 1 e 6, del d.lgs. n. 79/99, il quale avrebbe come rischio implicito una differenziazione territoriale delle reti di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica lesiva – a detta del Governo – della tutela della concorrenza, affidata alla competenza esclusiva dello Stato.
La soluzione a favore della legittimità costituzionale della legge piemontese viene adottata dalla Corte inquadrando il problema sul piano delle funzioni amministrative, ma diversamente che nella sentenza n. 6/2004 (cfr. infra § 3), la possibilità per le regioni di dettare criteri relativi alla realizzazione degli impianti (entro gli standards fissati dal GRNT e dall’AEEG) viene riconosciuta non ai sensi dell’art. 118 Cost., ma sulla base della l. n.59/97 e del decreto legislativo di attuazione n. 112/98, individuati come fonti statali abilitate a conferire le funzioni amministrative nel settore energetico in quanto ancora in vigore nonostante la riforma del titolo V della Costituzione.
La sentenza n. 8/ 2004 affronta, invece, il tema delle competenze in campo energetico in relazione alla problematica delle importazioni di energia elettrica. L’occasione è costituita dalla impugnazione da parte del Governo di alcuni articoli della legge regionale Friuli- Venezia Giulia n. 30/2002, per contrasto con il d.lgs. n. 110/2002 (di trasferimento alla Regione di talune funzioni in materia di energia, miniere, risorse geotermiche e incentivi alle imprese) , le quali avrebbero invaso il campo delle attribuzioni riservate allo Stato. La Corte, nel dichiarare infondate le questioni di incostituzionalità sollevate «risolve il conflitto fra legislazione statale e regionale in materia di trasporto e importazioni di energia elettrica, ancorando la soluzione alla corretta interpretazione (sistematica) della legge esistente» senza peraltro affrontare l’annosa questione relativa all’inquadramento costituzionale dell’attività di regolazione (nazionale) svolta dall’AEEG. Cfr. in tal senso F. DI PORTO, Tre sentenze della Corte costituzionale su energia e titolo V della Costituzione, cit. p. 10.
[41] Cfr. in particolare le argomentazioni difensive di cui al punto 3 del Ritenuto in fatto della sentenza in oggetto.
[42] La funzione di indirizzo e coordinamento, ammessa dalla Corte nel sistema previgente, non ha infatti trovato formulazione espressa nella riforma del titolo V, dando così luogo ad una situazione considerata da molti come un silenzio avente il significato di negare la funzione. Si vedano, in tal senso, le considerazioni di F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa, cit., c. 1015.
[43] Così R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, cit., c. 1020, che, però, riferisce la considerazione alla nota decisione n. 303/2003.
[44] La decisione è stata oggetto di numerosi commenti. Tra gli altri, si vedano, A. MORRONE, La Corte costituzionale riscrive il titolo V ?; Q. CAMERLENGO, Dall’amministrazione alla legge, seguendo il principio di sussidiarietà. Riflessioni in merito alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale; E. D’ARPE, La Consulta censura le norme statali “cedevoli”ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della 303/2003, tutti reperibili sul sito http://www.giurcost.org; R. DICKMANN, La Corte Costituzionale attua ( ed integra) il titolo V(osservazioni a Corte Cost. 1 ottobre 2003, n. 303 e A. MOSCARINI, Titolo V e prove di sussidiarietà: la sentenza 303/03 della Corte costituzionale, in http://federalismi.it, nonché i più volte citati R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale e F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa.
[45] Il riferimento, come si vedrà subito dopo, è a quelle materie che sono state ritenute, nell’interpretazione della Corte Costituzionale, dei veri e propri “valori” trasversali e come tali meritevoli di essere gestiti e curati da tutti i soggetti dello Stato-ordinamento. Si pensi, ad es. alla materia dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, alla “tutela della concorrenza”, alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”. Cfr. in tal senso, Corte Cost., 26 giugno 2002, n. 282, su cui V. MOLASCHI, Livelli essenziali delle prestazioni e Corte Costituzionale: prime osservazioni, cit.; Corte Cost. 13 gennaio 2004, n.14, in relazione alla tutela della concorrenza, nonchè Corte Cost., 20 dicembre 2002 n. 536 e 26 luglio 2002 n. 407, in Foro it., 2003, I, 688, con nota redazionale di P. LOMBARDI e commenti di R. FERRARA e N. OLIVETTI RASON, per quel che concerne la tutela dell’ambiente. Sempre in tema di ambiente cfr., da ultimo, anche Corte Cost. 18 marzo 2005 n. 108.
[46] Cfr. in tal senso Corte Cost., 26 luglio 2002, n. 407 , secondo cui l’espressione va riferita esclusivamente agli “interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico”.
[47] Si allude, ovviamente, alle materie della tutela della concorrenza e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Le espressioni tra virgolette si leggono nella sentenza n. 6/2004.
[48] Cfr. il punto 5 del Considerato in diritto della decisione in commento.
[49] Il passo è ripreso da Corte cost. n. 303/2003.
[50] L’espressione sintetizza il richiamo alle “istanze unitarie” nel cui contesto devono essere inquadrate e contenute le spinte e i poteri degli enti territoriali autonomi.
[51] In quanto, secondo il ragionamento della Corte, il conferimento alle amministrazioni centrali di più marcate e rilevanti potestà amministrative, in vista della gestione unitaria degli interessi in gioco, porta con sé la possibilità per il legislatore nazionale di poter introdurre discipline di maggior dettaglio e puntualità.
[52] E’ rilevante notare che l’ambito della controversia delle decisioni in oggetto non ha mai riguardato le funzioni amministrative corrispondenti alle materie di competenza regionale residuale, sicchè è dubbio se anche in tali casi sussista una potestà legislativa statale di allocazione delle funzioni lungo una linea ascendente.
[53] Sullo strumento delle intese nel contesto in esame cfr. F. CINTIOLI, Le forme dell’intesa e il controllo sulla leale collaborazione dopo la sentenza n. 303 del 2003, in http://www. giurcost.org.
[54] La precisazione si legge nella sentenza n. 303/2003.
[55] La tesi secondo cui l’intesa dovrebbe essere richiesta, oltre che per l’esercizio della funzione amministrativa, anche nel momento di allocazione della medesima è propugnata da F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa, cit.
[56] Cfr. il punto 2.2 della motivazione di cui alla sentenza n. 303/2003.
[57] Così sembrerebbe suggerire la congiunzione disgiuntiva utilizzata dalla Corte, in motivazione, nella proposizione sopra riportata.
[58] Cfr., in tal senso, R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, cit., passim, a cui è anche ascrivibile la definizione di ordinamento “elastico e flessibile”.
[59] Per una disamina delle disposizioni della l. n. 290/2003 che si presumono lesive dei poteri rimessi dalla costituzione alle autonomie territoriali si rinvia a quanto già precisato sul punto nell’ambito del § 2.
[60] Si rinvia sempre alle precisazioni di cui al § 2, nel quale si dà conto della previsione di accordi di programma esclusivamente riferiti alle modalità organizzative e procedimentali di acquisizione del parere regionale nell’ambito dei procedimenti di autorizzazione relativi a determinati tipi di centrali.
[61] La legge Marzano è esattamente intitolata “Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”
[62] Cfr. In tal senso le considerazioni di S. AGOSTA, La Corte Costituzionale dà finalmente la …”scossa” alla materia delle intese tra Stato e Regioni? (brevi note a margine di una recente pronuncia sul sistema elettrico nazionale), in http://www.giurcost.org.
[63] O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in Le Regioni, 2004.
[64] Occorre specificare che le disposizioni che si occupano di definire le funzioni amministrative nel settore energetico sono in realtà i co. 6 e 7 dell’art. 1 della legge n. 239/2004, in base ai quali le regioni determinano con proprie leggi, ai sensi dell’art. 118 della costituzione, l’attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrative non previste dal co 7 (il quale, a sua volta, individua quelle riservate allo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas), ferme le funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane previste dal t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Il co 8 del medesimo articolo individua poi altri non ben specificati “compiti e funzioni” rimessi allo Stato, che – come sarà chiarito in seguito – non paiono tutti strettamente pertinenti all’esercizio concreto di attività amministrativa.
[65] Il riferimento e all’art. 1 sexies, co 8, della legge n. 290/2003 che sembra aver prorogato e attribuito in via definitiva il potere di autorizzare la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica superiori a 300 MW termici in capo al Ministero delle attività produttive, inizialmente conferito al medesimo organo solo fino al 31 dicembre 2003 dalla legge sbolcca-centrali.
[66] Cfr. in tal senso i co 26 e 27 dell’art. 1 della l. n. 239/2004.
[67] Si noti, tra l’altro, che l’art. 1 co 6 della legge Marzano parla di compiti e funzioni amministrative attribuiti allo Stato solo con riferimento al co 7 del medesimo articolo e non anche in relazione compiti di cui al seguente co 8. Il che autorizzerebbe a pensare che tale ultimo comma annoveri al suo interno funzioni non necessariamente riconducibili ad attività amministrativa in senso stretto.
[68] Per completezza d’analisi occorre ancora sottolineare che nel disegno di legge costituzionale n. 2544/B di riforma del titolo V della II parte della Costituzione, approvato dal Senato in data 23 marzo 2005, si prevede che nell’ambito delle materie rimesse alla competenza esclusiva dello Stato, e in particolare, nell’ambito dell’ art. 117, 2 lettera s, venga ricompresa (lett. s quinquies) anche la materia relativa a “ Produzione strategica, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia”
[69] Cfr. in tal senso le osservazioni O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, cit., che in riferimento all’adeguatezza del procedimento allocativo parla di test di idoneità, consistente nell’accertare la strumentalità logica della disciplina impugnata rispetto all’esigenza unitaria e test di non eccessività o necessità, consistente nel valutare che la strumentazione normativa prescelta non sia sproporzionata rispetto allo scopo da realizzare.

Note

L'articolo Il riparto di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali: il modello costituzionale e quello emergente dalla legislazione relativa alle procedure energetico-ambientali proviene da Giustamm.

Prosegue l’opera moralizzatrice della Corte costituzionale dinanzi ai reiterati tentativi di elusione del precetto costituzionale in forza del quale agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso (art. 97, comma 3, Cost.).
Limpide ed esaustive le argomentazioni che sorreggono la declaratoria d’illegittimità della normativa regionale impugnata, siccome protesa a realizzare un inammissibile “scivolamento verso l’alto” del personale interno.
In particolare, viene meritoriamente ribadita l’interpretazione in più occasioni fornita dalla Corte stessa, secondo cui la precitata disposizione costituzionale deve applicarsi non solo alle procedure concorsuali volte a favorire la prima assunzione all’impiego pubblico, ma anche ai sistemi di reclutamento noti come progressioni verticali, che si traducono nel passaggio a qualifiche (e, dunque, a mansioni, responsabilità e corrispondenti posizioni retributive) superiori rispetto a quella di appartenenza, differenziandosi in ciò dalle progressioni orizzontali o meramente economiche (che viceversa non comportano l’avanzamento ad una diversa area o fascia funzionale): in altri termini, anche i concorsi interni o progressioni di carriera si sostanziano in forme di accesso ad un nuovo posto di lavoro, e dunque risultano sottoposti alle correlate garanzie imposte dalla Carta costituzionale, quanto a verifica seria ed imparziale delle qualità attitudinali e culturali richieste.
La fattispecie esaminata induce l’organo di giustizia costituzionale a porre l’accento sull’ineludibile riscontro circa la necessaria sussistenza di un “ragionevole punto di equilibrio” fra il principio del pubblico concorso (la cui centralità e tendenziale inderogabilità viene riaffermata nella pronuncia in esame attraverso il richiamo a precedenti conformi) e quell’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative che costituisce una delle situazioni derogatorie al principio medesimo, quali il legislatore può introdurre con finalità di attuazione del canone di buon andamento dell’amministrazione (sub specie, ad es., di garanzia dell’efficienza, dell’efficacia e della qualità delle prestazioni erogate dall’ente), secondo valutazioni discrezionali soggette alla prova del giudizio di ragionevolezza.
Due paiono essere i concetti fondamentali espressi nella decisione in oggetto.
Il primo, la precisazione per cui l’esigenza di non disperdere precedenti esperienze professionali non può essere realizzata fino al limite del sacrificio del carattere pubblico del concorso (e dell’interesse cui esso è preordinato), che si consuma allorquando – “attraverso previsioni normative di privilegio” – viene preclusa, o irragionevolmente ridotta, la partecipazione alle prove concorsuali anche a soggetti che non siano già alle dipendenze di amministrazioni pubbliche: in definitiva, non sono conformi al dettato costituzionale norme che contemplino “concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti” (ossia concorsi interamente riservati), ed in più la quota parziale di riserva per gli interni, oltre a dover trovare giustificazione nell’opportunità di valorizzare esperienze conseguibili solo all’interno dell’ente, non può essere coperta in violazione delle regole concorsuali di fondamento costituzionale che impongono selezioni adeguate mediante obiettive e rigorose verifiche attitudinali, e la cui inosservanza ha indotto più volte in passato l’organo di giustizia costituzionale a sancire l’illegittimità di previsioni normative regolanti forme di avanzamento in carriera legate al mero ed automatico possesso di una data anzianità di servizio.
Il secondo profilo concerne la valutazione in concreto che, alla stregua delle premesse suesposte, la Corte compie in ordine ai contenuti della legge regionale censurata: l’attività connessa alla funzione da ricoprire non presenta affatto quel requisito della specificità assoluta, che solo avrebbe potuto giustificare l’attribuzione al requisito dell’esperienza maturata di un “titolo preferenziale” in termini di quota parziale di riserva.
Il monito che sembra, in conclusione, discendere dalla sentenza annotata può essere così sintetizzato: le selezioni concorsuali pubbliche con quote di parziale riserva per gli interni sono ammissibili solo in casi eccezionali, allorquando cioè emerga un rapporto di corrispondenza biunivoca fra la previsione della riserva e la necessità (da motivare con riguardo ad ogni posizione lavorativa messa a concorso, e non indistintamente a tutti i profili previsti in organico e vacanti, e con giustificazioni non generiche ma puntuali) di ricoprire particolari qualifiche o figure professionali, che richiedano una competenza e qualificazione difficilmente acquisibile se non attraverso precedenti esperienze lavorative all’interno dell’ente (cioè maturate nella stessa amministrazione da parte del personale in servizio presso di essa, e non presso altre amministrazioni o, meno che mai, presso strutture private: arg. ex C. cost. n. 205 del 2004): diversamente, si determinerebbe una arbitraria e irragionevole forma di restrizione dei soggetti legittimati a partecipare alla procedura concorsuale pubblica.
Un’ultima notazione: nelle memorie difensive, la regione Calabria eccepiva che dalla normativa “legale e contrattuale” discenderebbe “un quadro complessivo all’interno del quale la progressione verticale costituirebbe la regola di sviluppo della carriera”.
In proposito, è sufficiente osservare che l’eccezione è innegabilmente suggestiva: l’art. 91 d. lgs. n. 267 del 2000 contempla, invero, la possibilità di indire concorsi interamente riservati al personale dipendente degli enti locali, ma pur sempre in relazione a particolari profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità maturata esclusivamente all’interno dell’amministrazione; lo stesso dicasi del d. lgs. n. 165 del 2001 – T.U. del pubblico impiego, che all’art. 52 fa espresso riferimento allo sviluppo professionale quale strumento, alternativo alle procedure concorsuali o selettive, di acquisizione di qualifiche superiori; per non dire, poi, dei contratti collettivi di lavoro, che, dopo aver sostituito il sistema delle qualifiche funzionali con quello basato sulle categorie e posizioni economiche, hanno previsto il passaggio, oltre che nell’ambito della stessa categoria, anche da una categoria all’altra, rimettendo la specificazione della normativa di dettaglio ai regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. Essa, tuttavia, non coglie nel segno: i principi di ordine generale inequivocabilmente enunciati in materia dal giudice delle leggi ostano, difatti, ad ogni tentativo volto ad introdurre meccanismi di progressione verticale o di concorsi interni ispirati alla logica delle promozioni, da qualsiasi fonte regolativa essi siano contemplati. Di conseguenza, le disposizioni legislative – perché siano preservate dalla “scure” del giudizio di costituzionalità – devono essere comunque intese alla stregua dell’interpretazione costituzionalmente orientata, traendo in special modo insegnamento dalle molteplici espunzioni già disposte dalla stessa Corte costituzionale in danno di norme di legge di analogo tenore; quanto all’evenienza che la contrattazione collettiva o fonti regolamentari possano similmente finire col disattendere il principio dell’accesso dall’esterno agli impieghi pubblici, come specificato dalla giurisprudenza costituzionale, esse in tal modo si esporranno alla prevedibile prospettiva, rispettivamente, della declaratoria di nullità per contrarietà a norme imperative e della disapplicabilità in sede giudiziale.

Avv. Guerino Fares

Note

L'articolo DALLA CORTE COSTITUZIONALE UN NUOVO ARGINE ALLA DISINVOLTA PRASSI DEI CONCORSI RISERVATI <br><br><i>(nota a C. cost. 21 aprile 2005 n. 159)</i> proviene da Giustamm.

Sommario: 1. L’”incerto” federalismo fiscale – 2. Il federalismo fiscale tra la sentenza 417/05 e la manovra finanziaria per il 2006

1. L’”incerto” federalismo fiscale
La nuova formulazione dell’art. 119 della Costituzione e le altre modificazioni del titolo V – dettate dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 – deve necessariamente connettersi alle ulteriori previsioni costituzionali relative ai rapporti tra centro e periferia. Il momento peculiare è rappresentato da un rapporto diverso tra il centro e i poteri pubblici territoriali, contraddistinti da un modello di federalismo e di regionalismo “in senso cooperativo/solidale, o, piuttosto, in forma concorrente/competitiva”[1].In generale il federalismo disegnato sin dalla riforma del titolo V, si presenta come un federalismo di tipo avanzato. Si evince d’altra parte, una chiara volontà del legislatore costituzionale di ampliare la sfera della potestà legislativa tributaria regionale, limitata nei principi dai paletti fissati dalla legislazione statale nelle materie del coordinamento finanziario, e più in generale nel sistema tributario; racchiusa, infine, dal rispetto dell’autonomia attribuita e riconosciuta ai pubblici poteri territoriali.Il precedente testo dell’art. 119 della Costituzione si limitava a prevedere alcuni principi direttivi in materia di rapporti finanziari tra lo Stato ed i pubblici poteri territoriali; al legislatore ordinario competeva l’attuazione di tali principi nonché il coordinamento con la finanza sia statale che locale. Stabiliva infatti la norma che “Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie per adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali.
La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica.”
Il panorama che si presentava all’interprete era – per concorde parere della dottrina – poco chiaro e creava notevoli perplessità[2]; da qui si è aperto il più ampio dibattito sul federalismo fiscale, “a favore di un rafforzamento in chiave autonomistica del modello di riparto finanziario”[3], approdato, appunto, con la riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione.Con tale riforma[4] il tema del federalismo fiscale possibile nel nostro paese e quello dell’attuazione del modello di federalismo maggiormente confacente, è divenuto oggetto di intensi dibattici scientifico-culturali ancorché di natura politico-istituzionale. Giova osservare che il novellato art. 119 – seppur ispirato ai principi di autonomia e coesione[5] – sembra un modello perequativo evanescente[6]; la norma, presenta dubbi e perplessità: per un verso la previsione della redistribuzione finanziaria non prevede una quantità (più o meno specifica) di risorse destinate, anno per anno, al fondo perequativo; per un altro non prevede “alcun ancoraggio costituzionale dei tributi che devono alimentare il fondo. L’entità del fondo perequativo è rimessa così alle scelte del legislatore ordinario che, ai sensi dell’art. 117, c. 2, lett. e), della Costituzione, ha la competenza esclusiva in materia di perequazione e può scegliere liberamente con quali entrate tributarie alimentare il fondo (…)”[7].L’attuale modello di federalismo, di tipo marcatamente competitivo[8] si manifesta con il decentramento dei poteri (legislativi e amministrativi) nei confronti delle istanze dei diversi territori regionali.
Per un verso, tuttavia, è da riconoscere una differenziata presenza di protezione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti (civili e sociali); né a tal proposito allo stato attuale è presente un meccanismo che tenga conto delle diversità esistenti tra i cittadini delle diverse parti del paese. Tale situazione sembra di più aggravata dalla recente intervenienza legislativa che va a modificare, in più parti, la Costituzione repubblicana del ’48.Si fa riferimento, naturalmente, alla devoluzione delle competenze legislative esclusive in materia di sanità, istruzione e polizia locale. Ebbene se questa è la situazione attuale il potere esecutivo e il potere legislativo non possono esimersi dal delineare un organico disegno di autonomia finanziaria di Regioni ed Enti Locali. E’ opinione diffusa, infatti, che il nuovo art. 119 “dovrebbe avere comunque l’effetto di espandere il contenuto dell’autonomia tributaria degli Enti Locali e quindi di restringere simmetricamente l’ambito precettivo della legge regionale che ha per oggetto l’imposizione locale”[9].Il tema della autonomia finanziaria, di rilevanza fondamentale per l’impianto e lo sviluppo del nuovo sistema “federale” delle autonomie territoriali, è peraltro oggetto di studio da parte dell’Alta Commissione per il federalismo fiscale, organismo governativo istituito con la legge finanziaria per il 2003 e deputato alla individuazione dei principi attuativi degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. Il problema emergente riguarda essenzialmente l’attuazione (e l’attuabilità) dell’autonomia finanziaria così come delineata dal riformato quadro costituzionale. In altri termini, il problema da più parti riscontrato è legato alla necessità di individuare con maggiore esattezza i contenuti dell’autonomia riconosciuta ai pubblici poteri territoriali e, soprattutto, i suoi limiti. Problema questo di non facile soluzione dato che nonostante le modalità attuative costituiscano l’elemento discriminante del grado di autonomia riconosciuto agli enti territoriali, esse ad oggi si presentano ancora confuse e astratte. In un siffatto contesto, in cui risulta difficile individuare con chiarezza il modello di federalismo fiscale finora attuato, la recentissima sentenza della Corte Costituzionale, oltre a garantire il rispetto delle disposizioni costituzionali, interviene nel nocciolo della materia oggetto di dibattito.La disposizione costituzionale maggiormente interessata dalla recente sentenza della Corte Costituzionale del 14 novembre 2005 n. 417 è contenuta nell’art. 119 della Costituzione il quale, nella versione riformata dal legislatore costituzionale del 2001, dispone: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio (…).”In tale ambito, al fine di individuare le competenze legislative in materia, occorre richiamare l’art. 117 della Costituzione il quale così recita: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. (…) Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: (…) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario(…). Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato (…)”. Stante il quadro legislativo descritto, compete allo Stato la definizione del quadro dei principi generali di riferimento della armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, oggetto di competenza legislativa concorrente con le Regioni, mentre a queste ultime compete la legislazione di dettaglio[10]. Secondo le motivazioni addotte dalle Regioni Campania, Marche e Toscana nell’ambito dei rispettivi ricorsi proposti nel 2004 per promuovere la questione di costituzionalità in esame, il Decreto Legge 12 luglio 2004, n. 168[11] presenta, ai comma 9, 10, 11 dell’art. 1, evidenti dubbi di costituzionalità in materia di riparto delle competenze legislative in quanto le norme in essi contenute “non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate”. L’illegittimità costituzionale denunciata riguarda, in sostanza, il mancato rispetto del riparto delle competenze legislative; in particolare, secondo le ricorrenti, spetta alla legislazione concorrente dello Stato la sola determinazione dei princìpi fondamentali nella materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” e non anche “la fissazione di norme di dettaglio, la quale non sarebbe giustificabile neanche sotto il profilo del contenimento della spesa pubblica da realizzarsi, invece, con la semplice fissazione di percentuali generali di risparmio”.Il vizio di costituzionalità si presenta anche in relazione alla violazione dell’art. 3 della Costituzione e, quindi, dei principi di uguaglianza formale e sostanziale. In particolare, a dire delle ricorrenti, i limiti posti dalla legge statale riguarderebbero tutti gli enti indiscriminatamente, senza alcuna considerazione della loro specifica situazione finanziaria. Nel prospettare il vizio di costituzionalità, le ricorrenti evidenziano altresì che le norme denunciate “garantirebbero agevolazioni collegate al rispetto del patto di stabilità, ma fisserebbero in modo arbitrario la data intermedia del 30 giugno 2004 quale termine di riferimento per valutare l’effettivo rispetto di tale patto”. Ne conseguirebbe, pertanto, anche una violazione del principio di leale collaborazione, perché lo Stato non avrebbe effettuato le scelte attraverso una intesa con le regioni.Di importanza non irrilevante è l’attenzione posta dalle ricorrenti sulla conseguente incidenza delle limitazioni di carattere finanziario sulle loro competenze in tema di organizzazione amministrativa, nonché sulle competenze legislative loro attribuite dall’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione.La Corte Costituzionale, ritenendo legittimi i motivi di censura avanzati dalla Regione Campania, dalla Regione Toscana e dalla Regione Marche in ordine all’incostituzionalità dell’art. 1, comma 9, 10, 11 e dell’art. 3, comma 1 del D.L. 168/04, ha dichiarato illegittime le disposizioni anzidette fissando in tal modo dei confini più chiari in ordine alla controversa materia della armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
2. Il federalismo fiscale tra la sentenza 417/05 e la manovra finanziaria per il 2006
Nel pieno della sessione di bilancio 2006, la sentenza della Corte Costituzionale 14 novembre 2005, n. 417 apre e segna un passaggio fondamentale nel percorso del federalismo fiscale. Alla luce dei numerosi dibattici politici e scientifico-culturali sulla palese ingerenza dello Stato nell’autonomia degli enti territoriali, la pronuncia della Corte Costituzionale preannuncia una maggiore garanzia del rispetto del dettato costituzionale che dal 2001 tenta di dare una svolta al disegno federale che interessa gli enti territoriali. Tuttavia, nonostante la sentenza chiarisca una delicata questione finanziaria, la sua rilevanza in termini di federalismo fiscale sembra non essere stata percepita da parte del Governo che si appresta ad approvare un maxiemendamento alla finanziaria 2006 che al comma 226 riesuma i primordiali principi di attuazione del federalismo fiscale sanciti dal D.Lgs. 56/2000 basati sui costi storici[12] più volte criticati e giudicati potenzialmente oggetto di questioni di costituzionalità.Oltre a segnare un momento di passaggio, la sentenza 417/05 apre la porta verso ulteriori dubbi di legittimità costituzionale legati non solo all’autonomia di spesa ma anche all’autonomia di entrata, entrambe sancite dall’art. 119 della Costituzione. Infatti, sulla base delle considerazioni della Corte, lo Stato non può individuare le singole voci di spesa oggetto di riduzione ma solo definire l’ammontare dei tagli; parimenti è legittimo ritenere che sul fronte delle entrate non può disporre vincoli di settore sui trasferimenti erogati ad esempio, alle Regioni. Pertanto, la decisione in commento potrebbe costituire solo il varco oltre il quale porre una maggiore attenzione all’autonomia finanziaria delle autonomie territoriali sia sul fronte delle spese ma anche su quello delle entrate[13].In realtà, riconoscendo la violazione sulla competenza legislativa statale sancita dall’art. 117 della Costituzione in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, la Corte Costituzionale ha implicitamente definito le modalità di esercizio del potere di determinazione dei principi fondamentali in ambito finanziario, riservato alla legislazione dello Stato secondo l’art. 117 della Costituzione. In particolare, stante il riconoscimento dell’incostituzionalità delle norme del D.L. 168/04 le quali non si limitano ad individuare criteri direttivi o limiti massimi di spesa, ma specificano ed elencano le tipologie di spesa che gli enti territoriali devono contenere nell’ambito di percentuali fissate, è possibile individuare le fattispecie di interventi del legislatore ordinario da ritenersi legittimi piuttosto che prevaricanti rispetto all’autonomia finanziaria riconosciuta agli enti territoriali[14].In particolare allo Stato, e, quindi, al legislatore ordinario non è consentito, seppur in presenza di urgenti esigenze di contenimento della spesa pubblica, definire dei limiti di spesa individuabili in predefinite categorie di spesa e con riferimento a parametri storici della stessa specie, così come accaduto con le disposizioni del decreto legge 168/04 – dichiarate incostituzionali – le quali prevedevano precisi e determinati limiti di spesa per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, per missioni all’estero e spese di rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, spese per l’acquisto di beni e servizi. Una siffatta individuazione delle categorie di spesa oggetto dei cosiddetti “tagli” ledono, a parere della Corte, il principio dell’autonomia finanziaria riconosciuta agli enti territoriali dall’art. 119 della Costituzione rappresentando, pertanto, una “inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti”[15]. In altri termini il legislatore ordinario oltrepassa la propria potestà legislativa limitata ai principi fondamentali che, nel caso specifico, avrebbero dovuto essere individuati nei criteri direttivi o nei limiti massimi di spesa senza peraltro individuare nello specifico le voci di spesa interessate dal contenimento. In tal senso, chiaramente le norme che fissano vincoli precisi e puntuali relativamente a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli Enti Locali, da un lato, non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Cost. e, dall’altro, ledono il principio dell’autonomia finanziaria di spesa prevista dall’art. 119 della Cost.In realtà, la decisione in esame solleva un annoso problema da tempo celato dietro le false interpretazioni date del federalismo fiscale: quale può essere il percorso in senso federale disegnato dal legislatore costituzionale di riforma ed attuabile nel nostro paese, se accanto alla progressiva riduzione dei trasferimenti statali, che contraddistingue il passaggio da una finanza territoriale derivata ad una finanza autonoma, non si configura un contestuale incremento e/o attuazione dell’autonomia impositiva riconosciuta agli enti? Il ruolo dello Stato-finanziatore sta chiaramente mutando a favore di uno Stato-guida che detta i principi fondamentali della finanza territoriale e la coordina nel complesso sistema della finanza pubblica e del sistema tributario; ma come si configura in tale ambito l’autonomia finanziaria delle autonomie territoriali che, da un lato respingono, in quanto incostituzionale, l’ingerenza dello Stato nella gestione finanziaria e di bilancio delle stesse e dall’altro risultano tuttora prive della autonomia impositiva e tributaria necessaria al reperimento delle fonti finanziarie che consentano il pareggio di bilancio?[16]Invero il federalismo vigente nel nostro paese risulta incompiuto; tuttavia episodi quali la censura delle norme citate segnano il passo verso un disegno di federalismo possibile e solidale. In tal senso non va dimenticato il fine ultimo del disegno federale ovvero consentire ai governi locali di rispondere con maggiore efficienza alle esigenze dei cittadini attraverso una migliore riallocazione delle risorse (in tal senso definibile federalismo solidale). Solo in presenza di una autonoma capacità di acquisizione di risorse sarà possibile attuare autonome politiche di bilancio garantendo l’esplicarsi degli effetti desiderati caratterizzati dalla presenza di risorse autonome come garanzia di autonomia di spesa da un lato e, soprattutto, autonomia di indirizzo in materia finanziaria dall’altro. In tale quadro non va tralasciato l’importante ruolo attribuito dall’art. 117 Cost. al legislatore statale in tema di perequazione finanziaria quale strumento fondamentale per garantire l’attuazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 della Cost. e per assicurare il corretto esercizio dei poteri legislativi attribuiti dal comma 2, lettera m) dell’art. 117 esclusivamente allo Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.Concludendo, la sentenza della Corte Costituzionale n. 417/05, nel fare chiarezza su una vicenda giuridico-contabile (configurabile anche come amministrativo-politica) da tempo oggetto di richieste di rivisitazione da parte delle autonomie territoriali, solleva un’altra questione di imminente trattazione: al riguardo, la finanziaria 2006 utilizza meccanismi di controllo della spesa corrente simili a quelli censurati dalla Consulta? Allo stato attuale le interpretazioni sulla incostituzionalità dei parametri utilizzati dalla finanziaria per il 2006 sono discordanti nonostante dalla lettura del disegno di legge finanziaria per il 2006, approvato l’11 novembre scorso dal Senato ed ora all’esame della Camera, i “tagli” alla spesa pubblica sembrerebbero riprodotti in modo costituzionalmente illegittimo. Evidentemente dalla lettura dei commi 6, 7 e 8 dell’art. 1 , emergono disposizioni specifiche sulle categorie di spesa colpite dalle limitazioni per l’anno 2006: tutte le amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1, c. 2, del D.Lgs. 165/2001 – compresi, pertanto, gli enti territoriali – sono obbligate a contenere la spesa per studi e consulenze, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza, e autovetture entro un ammontare pari al 50% delle medesime spese sostenute nell’anno 2004. Oltre il problema di costituzionalità risolto dalla sentenza 417/05, che si porrebbe anche nel caso della finanziaria in corso di approvazione, si pone evidentemente un problema di effettiva quantificazione del limite di spesa di cui le amministrazioni devono tener conto nella predisposizione dei bilanci preventivi per il 2006 che vedono nel 31 dicembre la loro scadenza “teorica”. Il problema di costituzionalità potrebbe essere risolto facendo riferimento a meccanismi di controllo della spesa di tipo programmatico ed indicativo che, a titolo esemplificativo, potrebbero essere rappresentati dall’individuazione di saldi finanziari il cui rispetto, pur vincolando la capacità di spesa per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obblighi comunitari, lascerebbe agli enti una ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e secondo autonomi obiettivi di spesa.Di fronte ad un federalismo di difficile e tardiva attuazione a causa di una serie di motivi tra i quali l’assenza di una tradizione storica di stampo federale – riscontrabile, invece, in altri paesi europei – nel nostro paese si reitera anno dopo anno, e soprattutto finanziaria dopo finanziaria, la limitazione dell’autonomia di spesa delle autonomie territoriali per ragioni di politica economica e, soprattutto, di rispetto dei vincoli europei. L’incertezza più grave di siffatto atteggiamento è la scarsa attenzione riposta sul fronte opposto ovvero quello delle entrate che dovrebbe contribuire sostanzialmente a colmare le singole e differenziate esigenze finanziare degli enti territoriali. In particolare, l’attenzione andrebbe maggiormente posta sulla tardiva attuazione dell’autonomia finanziaria di entrata prevista dall’art. 119 della Costituzione e, tuttavia, ancora limitata ad un indistinto e generalizzato riconoscimento da parte dello Stato di limitati poteri impositivi.In definitiva, diverse, si osserva, sono le questioni rimaste aperte a seguito della riforma costituzionale ed in particolare dell’art. 119, anche alla luce della annotata sentenza della Corte Costituzionale. Ammessa infatti la corrispondenza tra la “devoluzione” delle risorse e il totale finanziamento delle funzioni attribuite agli enti territoriali (i Comuni in particolare), “pare accogliersi un modello di riparto finanziario necessariamente variabile in quanto, un impianto così configurato richiede una continua ridefinizione/rimodulazione non più dipendente dal riferimento ad un costante riparto della potestà legislativa”[17]. Da qui, di rilievo la ricaduta di questi fenomeni sulla determinazione dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, secondo l’art. 117, c.2 Cost lett. m). Secondo alcuni, la determinazione dei richiamati livelli essenziali da garantirsi su tutto il territorio, e la connessa garanzia, viene condizionata dalla misura dei fondi (per fini perequativi). In più, l’impianto, nella sua complessità sembra prefigurare un modello di federalismo caratterizzato da forti asimmetrie, calato in un contesto in cui sono già presenti forti disuguaglianze. Il federalismo fiscale disegnato dal legislatore costituzionale definisce il federalismo come “valorizzazione dell’autogoverno, rafforzamento dell’autonomia e della responsabilità, e dunque competizione (virtuosa); ma riconosce altresì che una competizione vera e corretta, e perciò stimolante, deve avvenire ad armi pari. Se tutti partono dalla stessa linea di partenza, allora la competizione stimola l’innovazione e l’ingegno, e alla fine vince il migliore…”[18]

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[1] Per quanto il lavoro sia frutto di un progetto unitario, il paragrafo 1 è da attribuirsi a Renato Rolli mentre il paragrafo 2 a Lidia Malizia.
[2] Cfr sul punto F. Puzzo, Il federalismo fiscale, Milano, 2002, pag. 92. Sul tema della riforma del titolo V, in generale, cfr almeno AA.VV. Il nuovo titolo V della Parte II della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002; G. Berti – G.C. De Martin, Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici, Milano, 2003, C. Bottari, La riforma del titolo V, parte II della Costituzione, Rimini, 2003, V. Cerulli Irelli, Costituzione e amministrazione, Torino, 2002, C. Pinelli, L’ordinamento repubblicano nel nuovo impianto del titolo V, in S. Gambino, (a cura di), Il nuovo ordinamento regionale. Competenze e diritti, Milano, 2003; da ultimo W. Nocito, Dinamiche costituzionali ed esigenze unitarie. Il regionalismo italiano come “federalismo incerto”, Cosenza, 2005.
[3] Cfr. M. Bertolissi, sub art. 119 Cost. In Crisafulli – Paladin, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 1990
[4] F. Covino, L’autonomia finanziaria, in AA.VV., a cura di T. Groppi – M. Olivetti, La Repubblica delle autonomie, Torino, 2001, pag. 189 e segg.
[5] Operata nel 2001 con la legge costituzionale n. 3
[6] Il principio della coesione “si sostanzia nella previsione di un meccanismo di perequazione rivolto ad assicurare a ciascun ente territoriale un ammontare di risorse diretto a compensare la minore capacità fiscale del territorio; rivolto in sostanza, ad assicurare, almeno in fase di partenza, pari opportunità finanziarie tra le amministrazioni territoriali.” Cfr. AA.VV., L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, a cura di F. Bassanini – G. Macciotta, Bologna, 2003, pag. 32
[7] F. Covino, cit. pag. 189 e segg.
[8] Cfr. F. Covino, cit., pag. 196
[9] Cfr. A. D’Atena, Prefazione in T. Groppi – M. Olivetti, Cit, pag. 4
[10] Cfr. F. Gallo, Il nuovo art. 119 della Costituzione e la sua attuazione, in F. Bassanini – G. Macciotta, Cit., pag. 161
[11] Cfr. F. Gallo, Il nuovo art. 119 della Costituzione e la sua attuazione, in F. Bassanini – G- Macciotta, Cit, pag. 155 e segg.
[12] Denominato “Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191
[13] Sulla base delle disposizioni del D. Lgs. 56/2000 i trasferimenti alle Regioni vengono determinati sulla base dei costi storici ovvero dei costi sostenuti dagli enti in un determinato anno di riferimento penalizzando in tal modo le Regioni con minore capacità fiscale e meno ricche. In particolare la determinazione delle aliquote e delle compartecipazioni definitive di cui agli artt. 2, 3 e 4 del D.Lgs. 56/2000 è effettuata per il 2006 con le modalità previste all’art. 5, c. 3 del predetto D.Lgs. 56/2000.
[14] In tal senso l’Alta Commissione per il Federalismo Fiscale ha evidenziato la presenza di un cospicuo ammontare di finanziamenti vincolati risalenti a remote manovre finanziarie che sembrano presentare – a loro volta – dubbi sulla compatibilità con la Costituzione.
[15] Per un primo commento alla sentenza n. 417/05 si veda A Celotto, Nota alla sentenza n. 417 del 2005, in questa rivista n.11/2005. Si veda anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale (Sentenze nn. 296 e 297 del 2003, nonché n. 37 del 2004) secondo cui le Regioni non possono legiferare sui tributi locali esistenti, che sono istituiti e regolati da leggi statali, e ciò prima che il legislatore nazionale, proprio in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, indichi i principi che i singoli legislatori nazionali dovranno rispettare, tesi a determinare le “linee fondamentali” dell’intero sistema tributario, da un lato; nonché a definire e limitare gli spazi entro i quali potrà dispiegarsi la potestà impositiva, sia dello Stato che delle Regioni e degli Enti Locali. Cfr. sul punto V. Cerulli Irelli, C. Pinelli, Normazione e amministrazione nel nuovo assetto costituzionale dei pubblici poteri, in V. Cerulli Irelli, C. Pinelli (a cura di), Verso il federalismo, Bologna, 2004, pag. 34 e segg. In particolare “per quanto riguarda l’assetto dei tributi locali, l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione richiede il preventivo intervento del legislatore statale, per quanto invece riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di risorse dal bilancio statale, i precetti dell’art. 119 si considerano ad operatività immediata (da cui il divieto di trasferimenti a destinazione vincolata a Regioni ed Enti Locali)”, come previsto dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 1649 del 2004.
[16] Sentenza Corte Costituzionale 11 novembre 2005 n. 417
[17] Al riguardo è opportuno ricordare la decisione della Corte Costituzionale n. 37 del 2004 con la quale si affronta il tema della attuazione dell’art. 119 della Costituzione ponendo particolare rilevanza al ruolo del legislatore statale. In essa si afferma che l’attuazione del disegno costituzionale richiede “come necessaria premessa l’intervento del legislatore statale il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente di Stato, Regioni ed Enti Locali.” In definitiva ad oggi non esistono, se non in casi eccezionali, tributi che possono definirsi “propri” delle Regioni e degli Enti Locali nel senso che non esistono tributi frutto di una autonoma potestà impositiva degli enti territoriali e, pertanto, disciplinati con legge regionale o dai regolamenti locali nell’ambito dei principi di coordinamento. Esistono, invece, tributi sostanzialmente “governati” dallo Stato, cioè istituiti e disciplinati dalla legge statale e rimessi all’autonomia degli enti territoriali per i soli aspetti attuativi di incameramento e destinazione del gettito. L. Antonini, Verso un nuovo federalismo fiscale, Giuffrè Editore, 2005
[18] F. Puzzo, Cit., pag. 98
[19] Cfr. AA.VV. L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, a cura di F. Bassanini – G. Macciotta, Cit., pag. 24

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 14 novembre 2005 n. 417

Note

L'articolo L’autonomia finanziaria territoriale alla luce della sentenza della Corte costituzionale 417/2005 (1) proviene da Giustamm.

Molto scalpore ha destato sui mezzi di informazione la sentenza con cui la Corte ha dichiarato incostituzionali le disposizioni del luglio 2004 di contenimento delle spese regionali, mediante tagli specifici su voci quali le spese per consulenze esterne, spese di missione all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni e spese per l’acquisto di beni e servizi.
Si tratta, tuttavia, di un intervento che si pone in linea con la giurisprudenza costituzionale di questi mesi, avendo la Corte già più volte affermato che le norme le quali fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost.
Su questa giurisprudenza si “appoggia” la sent. n. 417, ricordando come il legislatore statale possa legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio (ancorché si traducano, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti), ma solo, con «disciplina di principio», «per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari» (sentenza n. 36 del 2004; v. anche le sentenze n. 376 del 2003 e nn. 4 e 390 del 2004). Perchè detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali debbono avere ad oggetto o l’entità del disavanzo di parte corrente oppure – ma solo «in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale» – la crescita della spesa corrente degli enti autonomi; in altri termini, la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenza n. 36 del 2004).
La stessa Corte, da ultimo, ha osservato che la previsione da parte della legge statale di limiti all’entità di una singola voce di spesa non può essere considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perché pone un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò «in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area […] riservata alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri […] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sent. n. 390 del 2004).
Sulla base di questi orientamenti, la questione all’esame della Corte diviene di agevole soluzione, in quanto le disposizioni censurate non fissano limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma stabiliscono limiti alle spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, alle spese per missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonché alle spese per l’acquisto di beni e servizi; vincoli che, riguardando singole voci di spesa, non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa.
Così viene dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 9, 10, 11, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, nella parte in cui si riferisce alle Regioni e agli enti locali.
I problemi di questa declaratoria di incostituzionalità sono tutti, pro praeterito, negli effetti che produce rispetto alle spese non effettuate e, pro futuro, nei vincoli che possono discenderne rispetto alle prossime manovre finanziarie dello Stato. Ma si tratta di questioni complesse, che non possono essere approfondite in una nota a prima lettura.

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 14 novembre 2005 n. 417

Note

L'articolo Nota alla sent. n. 417 del 2005 proviene da Giustamm.

1. Grazie soprattutto alla reinterpretazione dell’art. 97 Cost., è venuto consolidandosi nel nostro ordinamento un inesorabile processo di contrazione dei poteri autoritativi della p.a. lungo la direttrice della semplificazione, della razionalizzazione, della modernizzazione e dell’efficienza dell’azione amministrativa, oramai volta principalmente al raccordo e alla composizione preventiva degli interessi in gioco e al conseguimento del migliore risultato possibile con l’impiego delle risorse (umane e finanziarie) disponibili.
Le linee di un simile processo, sviluppatosi soprattutto nell’ultimo decennio del secolo scorso, sono intercettabili, con intersecazioni continue, sia nell’evoluzione del nostro modello istituzionale, sia a livello comunitario, dal momento che l’U.E., ancorché in forma embrionale, ormai costituisce un vero e proprio sistema costituzionale, dotato di una propria Costituzione formale, la cui sorte, peraltro, risulta oggi quanto mai incerta, alla luce del risultato dei referendum tenuti recentemente in Francia e in Olanda.
Sta di fatto che l’utilizzazione di valori omogeneizzanti e metanazionali ha reso possibili interventi istituzionali di ammodernamento che consentono non solo di inserire nuove culture gestionali all’interno delle amministrazioni per migliorarne il rendimento, ma anche di impiegare strumenti diversi, se non strutture organizzativamente estranee a quelle pubbliche, per l’espletamento, in ossequio alle esigenze della governance, di funzioni e compiti in passato riservati alla mano pubblica.
Non stupisce, quindi, che il legislatore abbia deciso di mettere mano alla riforma di quella che è considerata “la madre di tutte le leggi” che disciplinano l’attività amministrativa nel nostro paese, e cioè la L. n. 241/90, da un lato per adeguarla alle mutate esigenze funzionali e gestionali della nostra p.a.; dall’altro, per soddisfare le accresciute istanze partecipative di tutela dei consociati. Che poi, come capita spesso, il risultato ottenuto sia inferiore alle aspettative, non costituisce una novità: tanto vale fare buon viso a cattivo gioco e cercare di cogliere gli aspetti positivi della riforma approvata recentemente con la L. n. 15/05.
Non può negarsi, in effetti, che la legge di riforma, che ha attraversato un travagliato iter parlamentare, rechi non poche novità di carattere sostanziale e processuale, che ovviamente non riguardano il procedimento tout court, ma danno attuazione a fondamentali criteri-guida (in parte già affermati dall’elaborazione giurisprudenziale), sia in tema di provvedimento amministrativo e di invalidità dello stesso, sia in tema di regolamentazione dell’azione amministrativa in base alle norme del diritto non solo pubblico ma anche privato, sia in tema di semplificazione e di riforma dell’istituto della conferenza dei servizi, sia in tema di tutela, ma anche di limitazione del diritto di accesso, per la prima volta configurato come posizione soggettiva perfetta.
2. Come si vede, le questioni sul tappeto sono tante, per cui in questa sede non potrà che svolgersi qualche osservazione a prima lettura e per giunta solo in relazione ad alcune delle principali innovazioni introdotte dalla L. n. 15/05.
Ma prima di addentrarci in questo rapido excursus, conviene affrontare una questione che interesserà da vicino i lettori di questa rivista, e cioè quella dell’applicabilità della legge in parola alle Regioni e agli enti locali. Il nuovo articolo 29, che ha modificato la precedente disposizione per adattarla al mutato quadro costituzionale conseguente alla riforma del Titolo V della nostra Carta, precisa anzitutto che la normativa si applica alle amministrazioni statali in tutti i suoi aspetti e che i principi stabiliti in materia di giustizia amministrativa si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.
Per quanto riguarda, poi, Regioni ed enti locali il nuovo articolo 29 si limita a prevedere che entrambi “nell’ambito delle rispettive competenze regolano la materia disciplinata dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge”. Come si vede, si tratta di una formulazione alquanto criptica (se non tautologica) che non risolve di per sé il problema delle ripartizioni delle competenze in materia di procedimento amministrativo, tra legislatore statale, regionale e comunale: di qui la necessità per l’interprete di enucleare i principi inderogabili (e vincolanti) per Regioni e Comuni, ricavabili dal “sistema costituzionale” e dalle “garanzie” contenute nella L. n. 15/05.
A questo punto, il discorso diventa particolarmente delicato, perché se si ammette un margine di intervento “ampio” del legislatore regionale, ritenendo che esso sia vincolato soltanto dalle poche norme-principio della nuova legge statale in materia di giustizia amministrativa, si corre il rischio di aprire la strada a trattamenti differenziati dei cittadini nei vari ambiti regionali, con buona pace del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), dell’unità giuridica dell’ordinamento (art. 120 Cost.) e della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.). Ed allora, se questa è la chiave di lettura, le norme citate effettivamente assurgono al rango di “sistema” e finiscono per restringere sensibilmente i margini di intervento riservati alla potestà normativa regionale e comunale, rispetto ai principi cardine della nuova legge. Ne segue che, per le competenze di Regioni e Comuni, non sembra modificato di molto il previgente quadro delle competenze in subiecta materia, a meno che, ferma restando l’inderogabilità dei principi della nuova legge, non voglia ammettersi per il legislatore regionale (e locale) la possibilità di “stabilire livelli ulteriori di tutela” (V. Cerulli-Irelli, 2005), con esclusione di ogni spatium deliberandi, che consenta una disciplina del procedimento amministrativo, sostanzialmente diversificata da Regione a Regione e addirittura da Comune a Comune. Non si può, tuttavia, escludere, a mio avviso, che residui in capo alle Regioni la possibilità di legiferare, in virtù della propria potestà legislativa (di tipo concorrente o residuale), introducendo una disciplina più favorevole e garantista rispetto al minimum inderogabile desumibile dalla ricordata legge statale. Lo stesso discorso vale per gli enti locali, i quali si giovano della possibilità di inserire norme siffatte nello statuto – che dopo la riforma del Titolo V assume valenza di fonte sub-primaria, a mente dell’art. 114, secondo comma Cost. –, ovvero nei regolamenti di loro spettanza, in conformità del disposto dell’art. 117, settimo comma Cost.
Pare logico ritenere, insomma, che gli enti territoriali potranno adottare discipline ampliative delle garanzie dei privati in relazione a tutti gli aspetti fondamentali della legislazione statale, specie per quelli concernenti l’obbligo di motivazione, la partecipazione degli interessati e, più in generale, la semplificazione amministrativa.
Restano sempre escluse dalla disponibilità del legislatore sia regionale che comunale le norme sull’accesso ai documenti, la cui riserva in favore del legislatore statale è espressamente contenuta nell’art. 22, secondo comma della legge in commento.
3. Passando ad esaminare più da presso le linee guida della nuova legge sul procedimento amministrativo, essa si conferma come “una carta dei diritti del cittadino” (P. Picone, 2005) , ispirata da un lato a criteri di maggiore celerità ed efficienza dell’azione amministrativa, dall’altro a principi di conoscibilità dell’operato della p.a. e di partecipazione dell’amministrato al concreto svolgimento della funzione pubblica; finalità rafforzate da alcune innovazioni e puntualizzazioni sulle modalità complessive dell’azione amministrativa, che hanno già suscitato dibattiti e discussioni in dottrina, in attesa dell’intervento nomofilattico della giurisprudenza.
Sulla scorta del nuovo art. 1, appare significativa l’inclusione tra i criteri generali cui deve attenersi l’attività amministrativa, del principio di trasparenza, nonché di quelli derivanti dall’ordinamento comunitario. In realtà, come ha rilevato qualche Autore (F. Satta, 2005), mentre l’adeguamento ai principi comunitari è una novità nell’ambito della disciplina sul procedimento amministrativo, il criterio della trasparenza ha invece ottenuto una mera esternazione, in quanto ritenuto già indirettamente operante, grazie al riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Il richiamo al diritto comunitario è, invero, l’inevitabile risposta al fenomeno della continua e rapidissima evoluzione dell’integrazione europea (di cui si è detto), che coinvolge in questo caso i rapporti Stato-cittadini, su cui ha avuto modo di pronunciarsi più volte la nostra Corte Costituzionale, nel senso di ritenere “obbligati gli organi amministrativi a disapplicare la norma interna, se in conflitto con quella comunitaria direttamente applicabile”. Tra i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’U.E., risultano di particolare interesse, rispetto a quelli nazionali, il principio di proporzionalità (presente nel nostro ordinamento come una delle manifestazioni del criterio di ragionevolezza, secondo cui ogni misura adottata dalla p.a. deve essere proporzionale a quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti: E. Bonelli, 2001 e 2003), e quello del legittimo affidamento, che rileva come “fortemente caratterizzante in termini di tutela dell’interesse privato” (V. Cerulli-Irelli, 2005), in quanto esso consiste nell’evitare che una situazione vantaggiosa assicurata al privato da un atto concreto della p.a. possa essere successivamente rimossa e/o affievolita.
Il nuovo art. 1 bis, che pone l’accento sulla distinzione tra l’attività autoritativa dell’amministrazione e quella non autoritativa, sottoponendo quest’ultima alla disciplina del diritto privato, introduce un principio che a molti è apparso fortemente innovativo e che già costituisce oggetto di critiche e dibattiti. Secondo la norma infatti, “l’agire in base al diritto pubblico deve essere oggetto di espressa previsione normativa, altrimenti le pubbliche amministrazioni agiscono secondo il diritto privato, ribaltando così la tendenza rispetto all’impostazione tradizionale” (A. Quarta, 2005), che attribuisce invece al diritto pubblico la qualifica di diritto normale dell’amministrazione: l’impatto della nuova disposizione appare sicuramente dirompente, anche se essa, come tutte le dichiarazioni di principio, dovrà essere vagliata alla luce della sua effettività.
Appare dubbia, inoltre, anche l’utilità della comunicazione, nei procedimenti ad istanza di parte, dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda prima della formale adozione del provvedimento negativo, a cui gli istanti hanno il diritto rispondere con loro osservazioni, eventualmente corroborate da documenti (cfr. art. 10). Ad un primo approccio non può negarsi che essa costituisca un’ ulteriore manifestazione di quel principio di trasparenza già insito nella stesura originaria della L. 241/90, e che “persegua anche un obiettivo deflattivo del contenzioso” (S. Tarullo, 2005) , se si pensa che fino ad oggi l’interessato, informato dei fattori ostativi all’accoglimento della domanda solo con il provvedimento finale, non poteva fare altro che imboccare la strada della tutela autodichistica e/o giurisdizionale. L’introduzione di un regime di contraddittorio “rinforzato” sembra rispondere quindi, all’esigenza di una più efficace e funzionale attività procedurale, da un lato, e ad una concreta comunicazione tra il detentore della funzione e il suo destinatario, dall’altro.
Su un piano dogmatico generale, l’art. 10 bis ripropone, la tormentata problematica del fenomeno partecipativo, perché c’è da chiedersi se, in questo caso, si tratti veramente di una forma “rinforzata” di tutela per il destinatario del provvedimento. L’amministrazione infatti, pur in assenza del contributo partecipativo del privato, sarebbe comunque tenuta ad acquisire al procedimento tutti i fatti rilevanti (taciuti dall’interessato o sopravvenuti rispetto all’inoltro della comunicazione ex art. 10 bis) ; ciò in virtù del principio inquisitorio, che implica l’obbligo di completezza dell’istruttoria (M.S. Giannini, 1970). D’altro canto, l’art. 6 comma 1 della vecchia legge 241 asseconda questa conclusione, dal momento che grava il responsabile del procedimento dell’ obbligo di accertare “d’ufficio” i fatti rilevanti ai fini di decidere, anche mediante ispezioni e ordini di esibizione documentale.
Nella nuova formulazione legislativa del suddetto articolo desta perplessità anche il riferimento all’istituto della interruzione, secondo cui “la comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento”. Sarebbe stato opportuno, a mio avviso, introdurre una mera parentesi temporale, attraverso l’istituto della sospensione, anziché prevedere che il termine riprenda a decorrere ex novo. È infatti ipotizzabile che, reiterando più volte la comunicazione in esame, l’amministrazione possa prolungare artificiosamente il termine di conclusione del procedimento, giovandosi di una nuova (e più lunga) decorrenza.
In tal modo, l’atteggiamento dilatorio di una certa burocrazia, cacciato dalla porta, corre il rischio di rientrare dalla finestra.

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE


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TASSONE A.R., Prime osservazioni sulla legge di riforma della L. n. 241/1990, in www.giustamm.it

* Il presente lavoro costituisce anticipazione dell’articolo in corso di pubblicazione nel n. 7/2005 della rivista l’Informatore delle Autonomie locali.

Note

L'articolo EFFICIENZA, PARTECIPAZIONE ED AZIONE AMMINISTRATIVA: REGIONI ED ENTI LOCALI A CONFRONTO CON LA RIFORMA DEL PROCEDIMENTO* proviene da Giustamm.

La decisione
La Corte Costituzionale ha riunito e deciso i ricorsi presentati da alcune Regioni (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Campania, Marche, Toscana) e dalla Provincia autonoma di Trento, recanti le censure di illegittimità costituzionale dei commi da 16 a 21 dell’art. 3 della L. 24.12.2003 n. 350 (Finanziaria 2004), distinguendo tre gruppi di questioni.
Le prime, quelle relative al comma 21, proposte dalle Regioni a statuto speciale e dalla Provincia autonoma di Trento, sono state dichiarate infondate.
Le ricorrenti avevano sostenuto la non applicabilità – a loro e agli enti siti nel loro territorio – del comma 21 se non nella parte in cui la norma “non comporti forme di autonomia più ampie di quelle già loro attribuite”, cosa che, invece, di fatto, non accadrebbe, se non sotto limitati aspetti, pure evidenziati nei ricorsi, realizzandosi, al contrario, restrizioni alla predetta autonomia.
In ogni caso, poi, la definizione delle nozioni di “indebitamento e di investimento”, ai fini dell’applicazione dell’art. 119, sesto comma, Cost. spetterebbe (secondo la Regione Siciliana) alle Regioni e non al legislatore statale.
Secondo la Corte, invece, l’art. 119, sesto comma, Cost., nello stabilire che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni possono “ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento”, enuncia un vincolo che, lungi dall’introdurre “nuove restrizioni all’autonomia regionale”, già trovava fondamento, prima ancora della riforma del Titolo V della Carta fondamentale, nell’attuazione del principio unitario (art. 5 Cost.) e nei poteri di coordinamento della finanza pubblica, nonché nel potere di dettare norme di riforma economico-sociale vincolanti anche nei confronti della potestà legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, la cui finanza è parte della “finanza pubblica allargata”, materia rispetto alla quale lo Stato conserva “poteri di disciplina generale e di coordinamento”.
All’esercizio di tali poteri, le Regioni, tanto a statuto ordinario quanto speciale, non possono resistere; e anzi sono chiamate a contribuire al conseguimento degli obiettivi “complessivi” di finanza pubblica che sono connessi “anche ai vincoli europei”. In tal senso, secondo la Corte, non è illegittima l’estensione – realizzata dal comma 21 – dell’applicazione della normativa attuativa dell’art. 119, sesto comma, Cost. “a tutte le autonomie”.
Parimenti, infondate sono state dichiarate le questioni del secondo gruppo, proposte sia dalle Regioni a statuto ordinario che da quelle a statuto speciale, in relazione ai commi da 16 a 20, con particolare riferimento al potere dello Stato di definire le nozioni di indebitamento e di investimento ai fini dell’attuazione del vincolo di cui all’art. 119, sesto comma, Cost..
Ricordata l’impossibilità di determinare a priori, in modo univoco, sulla base del solo dettato costituzionale, le nozioni di indebitamento e di investimento, che si fondano sui principi della scienza economica, la Corte afferma altresì come tali nozioni “non possano non dare spazio a regole di concretizzazione connotate da una qualche discrezionalità politica”.
Ed infatti, più precisamente, le definizioni di cui ai commi 17, 18 e 19 “derivano da scelte di politica economica e finanziaria effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere sovranazionale cui anche l’Italia è assoggettata in forza dei Trattati europei e dei criteri politico-economici e tecnici adottati dagli organi dell’Unione europea nel controllare l’osservanza di tali vincoli”.
La nozione di “spese di investimento” (comma 18) appare alla Corte estensiva rispetto al suo significato meramente contabile, riferendosi non solamente ad erogazioni di denaro pubblico alle quali trovi riscontro l’acquisizione di un nuovo bene al patrimonio dell’ente che effettua la spesa.
Allo stesso modo, la nozione di “indebitamento” (comma 17) è ispirata a criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi pubblici e consiste, “in definitiva, di tutte le entrate che non possono essere portate a scomputo del disavanzo calcolato ai fini del rispetto dei parametri comunitari”.
Dunque, da un lato, l’ampiezza della definizione di “spese di investimento” (che comprendono anche, ad esempio, trasferimenti in conto capitale destinati alla realizzazione degli investimenti di altri enti pubblici, o gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio); dall’altro, la derivazione e l’aderenza della definizione di “indebitamento” ai criteri europei, spingono la Corte a ritenere legittime le norme impugnate che possono dirsi ragionevoli quanto al fine di perseguire il rispetto dei parametri comunitari.
Ciò non toglie che future scelte “irragionevoli” da parte del legislatore statale in punto di determinazione delle “spese di investimento” e/o dell’ “indebitamento” ammissibile, potrebbero essere contestate dalle Regioni “nelle sedi appropriate”.
Al momento, tuttavia, non appare irragionevole la “scelta di escludere dalla nozione di spese di investimento le erogazioni a favore di privati, sia pure effettuate per favorirne gli investimenti”, in quanto tali spese, pur potendo favorire la promozione dello sviluppo del sistema economico nazionale, “non concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso”.
E’ questo, invece, il “criterio negativo” che appare aver guidato, non irragionevolmente, il legislatore statale nelle scelte normative contestate dagli organismi regionali.
Infine, sono state ritenute fondate le questioni del terzo gruppo, che riguardavano i commi 17, ultimo periodo e 20, siccome le norme impugnate attribuiscono illegittimamente al Ministro dell’economia e delle finanze un “potere, sostanzialmente regolamentare, di modificare con proprio decreto le tipologie di operazioni costituenti indebitamento e investimento”, il “cui esercizio può comportare una ulteriore restrizione della facoltà per gli enti autonomi di ricorrere all’indebitamento per finanziare le proprie spese, e si traducono sostanzialmente in una delegificazione delle statuizioni contenute nei predetti commi, che definiscono le nozioni di indebitamento e di investimento ai fini dell’applicazione alle Regioni e agli enti locali del vincolo di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione”.
Sul punto, la Corte ricorda che, per il principio di legalità sostanziale, “l’esercizio di un potere politico-amministrativo incidente sull’autonomia regionale (nonché sull’autonomia locale) può essere ammesso solo sulla base di previsioni legislative che predeterminino in via generale il contenuto delle statuizioni dell’esecutivo, delimitandone la discrezionalità”.
Non è questo, però, il caso di specie, in quanto, peraltro, solo il comma 17, ultimo periodo e non anche il comma 20, si limitano ad affermare che il Ministro dovrebbe disporre le eventuali modifiche alle tipologie di indebitamento “sulla base dei criteri definiti in sede europea” e tale previsione, in disparte l’ipotesi di norme europee suscettibili di diretta applicazione, “non basta ad integrare una sufficiente determinazione legislativa dei presupposti e del contenuto degli atti ministeriali”.

Il commento.
La Corte Costituzionale, in linea con i propri precedenti, chiarisce che in materia finanziaria l’azione degli enti dotati di autonomia (regioni, enti locali, aziende ed organismi di cui agli artt. 2, 22, 172, comma 1, lett. b), D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici) incontra limiti “interni” imposti dallo Stato in relazione al rispetto dei limiti “esterni” che a quest’ultimo sono imposti dall’appartenenza all’Unione europea (si pensi al rapporto percentuale tra deficit e PIL).
Il principio di sussidiarietà, dunque, trova attuazione e si concretizza, senza necessità di dare luogo a “procedure” concertate con le autonomie (art. 120 Cost.), in un intervento normativo statale che definisce a monte le nozioni ed il rapporto tra “indebitamento” e “investimenti” che le stesse autonomie possono e, in qualche misura, sono chiamate a compiere, per garantire, in positivo, l’unitarietà della gestione finanziaria dello Stato.
La sussidiarietà e la sostituzione dello Stato agli enti più da vicino e direttamente coinvolti nell’attività di regolazione degli interessi in gioco in ambito economico, sono considerati, ancora una volta, strumenti legittimi e necessari al fine di evitare il coinvolgimento dello Stato stesso in azioni di responsabilità da parte degli Organismi sovra-nazionali deputati al controllo della finanza, come pure di qualunque terzo che si dimostri legittimato.
E’ in questo contesto che la Corte ricorda come il ricorso all’indebitamento da parte degli enti dotati di autonomia per il solo finanziamento delle spese di investimento, fosse un principio basilare di contabilità pubblica che esisteva, ed era applicato, già prima della riforma del Titolo V della Costituzione.
Le spese correnti, infatti, devono essere sostenute con entrate correnti, in quanto, qualora sostenute con l’indebitamento, si avrebbe una copertura provvisoria del disavanzo, a fronte della quale si originerebbe un maggiore disavanzo (futuro) dal rimborso del debito e dei relativi interessi; in tale senso, l’indebitamento è ammesso per impieghi finanziari che determinano ricavi correnti e non per il sostenimento di spese.
Ma la Corte va oltre, precisando l’accennato principio in relazione all’attuale contesto istituzionale, nel senso che gli investimenti degli enti dotati di autonomia, per i quali è ammesso l’indebitamento, sono quelli che “concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso”, cioè il patrimonio statale e non solo quello del singolo ente che dispone la spesa.
La questione è indubbiamente delicata; perché, se è vero che, secondo la Corte, ciò non comporta una limitazione dell’autonomia (legislativa e statutaria) degli enti, bensì un “vincolo” legittimo, è anche vero che il “vincolo” per essere davvero tale dovrebbe consistere in un obbligo di “risultato” imposto alle regioni e agli enti locali e non in una positiva elencazione di elementi da rispettare affinché sia considerata legittima l’azione posta in essere da questi soggetti in ambito economico-finanziario.
Ed invece, i citati commi 17 e 18, dell’art. 3, della L. 350/03 offrono precise definizioni di indebitamento e di investimento che costituiscono obiettivamente un limite e non un vincolo all’azione degli enti dotati di autonomia.
Pur con tutto questo, in ogni caso, non pare potersi criticare la soluzione offerta dalla Corte, che risolve, momentaneamente e nell’Ordinamento interno, una problematica dagli evidenti, gravi riflessi sulle scelte di politica economica nazionale.
Tale problematica, peraltro, origina dal rapporto tra Stato membro, organizzato in senso federale, e Unione europea, che comporta un limitazione intrinseca delle autonomie, a causa del sistema di responsabilità che coinvolge direttamente lo Stato membro, che, per tutelarsi, è legittimato a restringere l’area dell’autonomia già precedentemente concessa e costituzionalmente garantita, in talune materie, alle regioni e agli enti locali.
La necessità di tenuta del sistema, tuttavia, origina tensioni, che cercano una composizione, come si è visto, nelle sedi giurisdizionali, ma anche evidenti paradossi: in primo luogo, l’esclusione dalla nozione di spese di investimento delle erogazioni a favore dei privati, anche se effettuate dagli enti dotati di autonomia per favorirne gli investimenti, sembra determinare, per stessa implicita ammissione della Corte, un limite allo sviluppo del sistema economico nazionale.
L’esigenza dello Stato di accrescere il proprio patrimonio, infatti, impedirebbe ai singoli (enti che operano sul territorio regionale e degli enti locali) di produrre ed accumulare maggiore ricchezza, con effetti che, però, è bene precisarlo, andrebbero definitivi e misurati caso per caso.
In secondo luogo, la medesima esclusione, questa volta delle forme di co-finanziamento regionale dei programmi comunitari, sulla scorta del fatto che questi possono attenere a tipologie di spesa diverse fra loro, le quali non garantiscono tutte il predetto accrescimento del patrimonio “complessivo” dello Stato, potrebbe ridurre la portata degli effetti economici favorevoli e di lungo periodo derivanti dalla stessa integrazione europea, potendosi ritenere, sostanzialmente, che, per garantire il proprio mantenimento in Europa, lo Stato membro Italia limita la facoltà delle regioni di auto-determinarsi a partecipare alle stesse iniziative comunitarie.
Infine, va fatto rilevare che, assodato come spetti allo Stato la definizione delle nozioni di indebitamento e di investimento e che tali nozioni non sono statiche, bensì mutano nel tempo in ragione delle esigenze contingenti, si pone comunque un limite alla produzione legislativa statale in materia finanziaria nell’applicazione del criterio della “ragionevolezza” delle scelte effettuate dal legislatore (ad esempio, in termini di esclusione/inclusione di una spesa dal novero di quelle per investimenti per le quali è ammesso indebitamento).
Questo criterio, di per sé sfuggente, va riferito ai principi comunitari dai quali le norme statali dovranno trarre ispirazione e da ciò consegue che la normativa comunitaria, anche in materia finanziaria, va considerata quale parametro della legittimità dell’azione politica e amministrativa dello Stato, insieme ai principi fondamentali dell’Ordinamento sanciti nella Costituzione, che, abbiamo visto, sembrano essere per il momento salvi.
Di talché, qualora si ritenessero non ragionevoli i futuri interventi statali in materia di finanza regionale e/o locale, i soggetti interessati potrebbero adire i competenti Organi di giustizia (nazionali), con prevedibili remissioni, in talune sedi processuali, alla Corte di Giustizia europea.
Inoltre, come accennato dalla stessa Corte, in futuro, le tipologie di indebitamento potrebbero essere modificate anche con norme europee suscettibili di applicazione diretta: regolamenti e direttive che, per il livello di dettaglio delle prescrizioni contenute e per la mancata attuazione da parte del legislatore nazionale nei tempi previsti, potrebbero assumere un connotato di auto-esecutività (ed essere recepite, al limite, anche solo con regolamento).
In questi casi, non sarebbe altresì da escludere, in ipotesi di contrasto con la normativa comunitaria così “recepita” della reazione statale ad un’eventuale azione in materia finanziaria da parte di una regione o di un ente locale, il ricorso diretto alla Corte di Giustizia europea.
In conclusione, l’appartenenza dello Stato all’Unione europea comporta restrizioni all’autonomia regionale e degli enti locali in materia finanziaria; ma, altresì, un progressivo, importante spostamento verso l’ “alto” dell’attenzione degli enti autonomi per ciò che attiene alla normativa in materia e agli organi amministrativi, legislativi e giurisdizionali competenti alla sua adozione, attuazione e rispetto.

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V. CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 29 dicembre 2004, n. 425

Note

L'articolo Sui limiti all’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali: le nozioni ed il rapporto tra “indebitamento” e “spese di investimento” nella disciplina attuativa dell’art. 119 della Costituzione. (Corte Costituzionale, sentenza 29 dicembre 2004, n. 425) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Il risorgimento perduto. Tra centralismo amministrativo e autonomie . proviene da Giustamm.

Il Prof. Celotto mi fa l’onore di apprezzare come “pregevole” il breve commento alla decisione del Consiglio di Stato n. 6468 del 2004, meravigliandosi, tuttavia, del mancato richiamo di una nota giurisprudenza costituzionale che afferma che la competenza sanzionatoria in materia amministrativa accede sempre alle materie sostanziali, nella specie trasferite dallo Stato alle regioni.
L’elencazione – a dire il vero alquanto didascalica – delle decisioni della Consulta che il Prof. Celotto inserisce nella sua “postilla” fa sorgere invece il dubbio che almeno una di queste sentenze non sia stata, dall’Autore, adeguatamente intesa. Mi riferisco in particolare alla sentenza 27 ottobre – 15 novembre 1988 n. 1034, Pres. Saja, Rel. Baldassarre, nella quale non si afferma affatto che la competenza sanzionatoria accede alla materia sostanziale trasferita ma, diversamente (par. 8.2), che, poiché alcune funzioni delegate alle regioni ex art. 52 del d.P.R. 616 del 1977 rientrano nella polizia amministrativa, anche la determinazione degli uffici competenti a ricevere i rapporti a norma dell’art. 17, l. 689 del 1981 appartiene alla competenza regionale.
E’ quindi evidente che la sentenza si occupava della competenza su una funzione organizzativa (l’individuazione dell’ufficio), non sanzionatoria; ed in ogni caso il rapporto ex art. 17 l. 689 del 1981 concerne un’attività di polizia amministrativa sì, ma di accertamento, non sanzionatoria.
Stralciamo, quindi, almeno una sentenza dall’elenco di cui alla postilla così puntigliosamente chiarificatrice del Prof. Celotto.
Ciò detto, il lettore avrà compreso che oggetto dell’originario commento era un problema di titolarità dal lato passivo di un’obbligazione pubblica; mi scuso pertanto con il Prof. Celotto e con i lettori se la nota abbia potuto dar l’impressione di uno sconfinamento nel territorio del diritto costituzionale; ma dei problemi correlati al tema della riforma del titolo V della Costituzione chi scrive non era minimamente interessato a trattare.

Note

L'articolo REPLICA SU CONS. STATO, SEZ. VI, 5 OTTOBRE 2004 N. 6468 proviene da Giustamm.