In tema di legittimazione ad causam delle associazioni in generale, è indirizzo consolidato quello per cui l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo, e diventa quindi interesse legittimo tutelabile in giudizio, nel momento in cui, indipendentemente dalla sussistenza della personalità , l’ente dimostri la sua rappresentatività  rispetto all’interesse che intende proteggere, rappresentatività  che può essere desunta da una serie di indici elaborati dalla giurisprudenza negli ultimi quaranta anni. Deve trattarsi, in primo luogo, di un ente il cui statuto preveda come fine istituzionale la protezione di un determinato bene a fruizione collettiva, cioè di un dato interesse diffuso; in secondo luogo, l’ente deve essere in grado, per la sua organizzazione e struttura, di realizzare le proprie finalità  e deve essere dotato di “stabilità “, nel senso che deve svolgere all’esterno la propria attività  in via continuativa, al fine di escludere la legittimazione a ricorrere alle c.d. associazioni di comodo. In terzo luogo, l’organismo collettivo deve essere portatore di un interesse localizzato, deve cioè sussistere uno stabile collegamento territoriale tra l’area di afferenza dell’attività  dell’ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (c.d. vicinitas).
In sintesi, per giurisprudenza ormai costante i requisiti di ammissibilità  processuale per un ente esponenziale sono la rappresentatività , la stabilità  e la continuità  dell’attività  svolta, requisiti questi che debbono necessariamente sussistere al momento della presentazione del ricorso.
Da ultimo, l’Adunanza plenaria si è espressa nel senso che gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità  o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità , indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso.
 

 
Numero 01948/2020 e data 30/11/2020 Spedizione
 
Consiglio di Stato
Sezione Prima
Adunanza di Sezione del 21 ottobre 2020 e del 18 novembre 2020
 
NUMERO AFFARE 01284/2019
OGGETTO:
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio.
 
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto, con istanza sospensiva, da Pasquale Z., in proprio e in qualità  di presidente e legale rappresentante dell’Associazione senza scopo di lucro “Su Fundamentu”, e Sandro T., avverso l’ordinanza n. 4 del 29 aprile 2019 prot. n. 3069, contro il Sindaco del comune di Baunei, il comune di Baunei e nei confronti dell’Associazione Club di Prodotto Supramonte di Baunei;
LA SEZIONE
Visto il ricorso, depositato presso il Consiglio di Stato il 12 agosto 2019;
Vista la nota del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare del 6 novembre 2019;
visto il parere reso all’Adunanza del 29 gennaio 2020;
vista la nota prot. n. 057093 del 22 luglio 2020 di trasmissione della relazione (pervenuta il 29 luglio 2020) con la quale il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;
vista la relazione del Ministero dell’interno del 6 agosto 2020;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;
 
Premesso.
1. Con l’atto di gravame i ricorrenti – Pasquale Z., che dichiara di agire in nome proprio e in qualità  di presidente e legale rappresentante dell’Associazione senza scopo di lucro “Su Fundamentu”, con sede in Baunei, e Sandro T. che agisce in nome proprio – chiedono l’annullamento dell’ordinanza n. 4 del 29 aprile 2019, prot. n. 3069, del Sindaco del comune di Baunei relativa all’uso turistico del territorio comunale con cui il Sindaco, tra l’altro, ha ritenuto “urgente e necessario disciplinare le modalità  di accesso e di uso turistico della costa del comune di Baunei“, ordinando “a chiunque di rispettare le & norme nell’ambito dei limiti della Giurisdizione del comune di Baunei“.
Pìù in particolare, con l’impugnata ordinanza il Sindaco del comune di Baunei è intervenuto – “riconosciuta l’assoluta urgenza” di adottare misure atte a salvaguardare l’igiene e sanità , la sicurezza e l’incolumità  pubblica – per disciplinare le modalità  di accesso ed uso turistico della costa nonchè di tutto il territorio ricadente in ambito comunale, dettando una serie di norme che disciplinano, ad esempio, visite ed escursioni, l’attività  di arrampicata, l’accesso alle grotte, il divieto di bivacco nelle antiche dimore pastorali ed il bivacco in generale nel territorio comunale ad eccezione dei punti consentiti; ha disposto altresì¬ la gestione “sperimentale” del sistema di prenotazione e fruizione del percorso “Selvaggio blu”, istituendo altresì¬ un apposito ufficio di segreteria, al quale ha attribuito specifici compiti. Inoltre, sempre con l’impugnata ordinanza, il Sindaco ha regolato l’uso di motoveicoli e veicoli nel territorio, ha disciplinato l’accesso alle cale, alla costa,agli specchi d’acqua presenti nelle cale, ha vietato l’accesso dei cani negli arenili, ha previsto un contributo volontario di un euro per l’accesso al demanio civico comunale.
2. Il ricorso straordinario è affidato a due motivi di censura.
Con il primo motivo – “violazione e falsa applicazione di legge: articolo 50, d.lgs. 267/2000 – T.U.E.L.” – i ricorrenti in sintesi deducono che l’ordinanza è stata emessa in assenza dei presupposti previsti dalla legge per l’esercizio del potere extra ordinem (ossia la necessità  di evitare un pericolo per l’incolumità  pubblica e l’urgenza di un intervento), oltre che la mancata dimostrazione dell’esistenza di strumenti alternativi per la regolamentazione di un fenomeno, il turismo di massa, presente sin dagli anni ’80 nel territorio. Si rileva, di conseguenza, anche il difetto di istruttoria in ordine all’accertamento della situazione di pericolo ed il difetto di motivazione delle ragioni contingibili e urgenti dell’atto. Inoltre, i ricorrenti lamentano, stante la temporaneità  dell’ordinanza contingibile, la mancata fissazione del termine della sua efficacia.
Con il secondo motivo – “eccesso di potere per difetto dei presupposti, per carenza di motivazione e d’istruttoria – sviamento di potere – illogicità , irragionevolezza, irrazionalità  – violazione e falsa applicazione della legge 7/8/1990 n. 241″ – oltre a ribadire la carenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex articolo 50 TUEL, gli interessati rilevano che con l’atto impugnato il Sindaco avrebbe altresì¬ individuato l’operatore al quale affidare in concessione la gestione dell’area gravata da usi collettivi, violando i principi di trasparenza, non discriminazione, rotazione, parità  di trattamento. Così¬ facendo il Sindaco avrebbe oltretutto perseguito con lo strumento dell’ordinanza ex articolo 50 TUEL uno scopo diverso da quello previsto dalla legge per l’atto impugnato, con conseguente eccesso di potere per sviamento.
Infine, gli interessati deducono che l’ordinanza avrebbe inciso sull’assetto del territorio, istituendo ed individuando macroaree, e relative microaree, del demanio civico, così¬ compiendo un’attività  di competenza del Consiglio comunale con conseguente illegittimità  anche sotto quest’aspetto.
3. Il Comune di Baunei, con memoria del 27 settembre 2019, ha presentato le sue controdeduzioni riferendo, in primo luogo, che il Sindaco del Comune di Baunei non riveste pìù la carica di presidente e legale rappresentante del Club di Prodotto Supramonte di Baunei, nonchè eccependo l’inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione delle parti ricorrenti; quanto al merito, il Comune ha sostenuto l’infondatezza dei motivi di ricorso, mentre in ordine all’istanza cautelare ha rilevato la mancanza dei presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora.
4. Il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, nella nota del 6 novembre 2019, ha rilevato che nel territorio del comune di Baunei è presente il sito Natura 2000 di tipo C ITB020014 “Golfo di Orosei”, in relazione al quale la D.G.R. 61/35 indica gli obiettivi e le misure di conservazione, e che, “in relazione alle tematiche sollevate dalla parte ricorrente in merito al Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, in particolare all’uso civico del territorio comunale, questa Amministrazione non ha le competenze per argomentare al riguardo“.
5. Questa Sezione, con parere reso all’Adunanza del 29 gennaio 2020, ha respinto la domanda cautelare in difetto di adeguata prova del pregiudizio grave ed irreparabile; la Sezione ha inoltre invitato il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare a predisporrela relazione firmata dal Ministro, prendendo posizione sulle eccezioni in rito e sulle doglianze di merito, ed a comunicarla alle parti ricorrenti.
6. Il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare nella relazione del 22 luglio 2020 ha dichiarato la propria incompetenza in ordine alle tematiche trattate, in particolare all’uso civico del territorio comunale, e si è soffermato soltanto sulla questione relativa all’inserimento dell’area in esame tra i siti della rete ecologica europea denominata “Natura 2000”, spiegando che si tratta di siti sottoposti a particolari misure di conservazione per i loro contenuti di biodiversità , in termini di habitat e di specie vegetali e animali. Infine, ha concluso per la fondatezza del ricorso.
Il Ministero dell’interno, con relazione del 6 agosto 2020, ha ritenuto infondate le eccezioni proposte dall’Ente locale circa l’invalidità  della notifica del ricorso al controinteressato Club di prodotto Supramonte di Baunei nonchè l’eccezione di inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione ad agire del ricorrente Sandro T., nella parte in cui dichiara di agire per conto del padre disabile, rilevando che ciò viene affermato in punto di fatto e non costituisce esercizio di azione in nome proprio di un diritto altrui, ex articolo 81 c.p.c. In ordine alla legittimazione ad agire del sig. Pasquale Z., tanto in nome proprio quanto in qualità  di legale rappresentate dell’Associazione “Su Fundamentu”, il Ministero riconosce che ne sussistano i presupposti. Quanto al merito, il Ministero dell’interno ritiene che il ricorso sia fondato.
7. Con memoria del 17 agosto 2020, parte ricorrente ha rilevato che il Sindaco del comune di Baunei ha successivamente emanato le ordinanze del 26 maggio 2020 e 30 giugno 2020 con le quali ha disciplinato, sempre in via d’urgenza, le modalità  di accesso alla costa, richiamando l’ordinanza oggetto del presente gravame.
Considerato
8. Occorre preliminarmente esaminare la legittimazione ad agire dei ricorrenti.
Va precisato che il sig. Pasquale Z. dichiara di agire in nome proprio e in qualità  di rappresentante legale dell’associazione senza scopo di lucro “Su Fundamentu”, mentre il sig. Sandro T. dichiara di agire in proprio, quale residente nel comune di Baunei, nonchè quale “titolare dell’omonima ditta individuale che &chiedeva … la concessione temporanea di un’area del demanio civico in & zona interessata dall’ordinanza oggi impugnata” (pagina 2 del ricorso).
8.1. Quanto alla legittimazione ad causam delle associazioni in generale, è indirizzo consolidato quello per cui l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo, e diventa quindi interesse legittimo tutelabile in giudizio, nel momento in cui, indipendentemente dalla sussistenza della personalità , l’ente dimostri la sua rappresentatività  rispetto all’interesse che intende proteggere, rappresentatività  che può essere desunta da una serie di indici elaborati dalla giurisprudenza negli ultimi quaranta anni. Deve trattarsi, in primo luogo, di un ente il cui statuto preveda come fine istituzionale la protezione di un determinato bene a fruizione collettiva, cioè di un dato interesse diffuso; in secondo luogo, l’ente deve essere in grado, per la sua organizzazione e struttura, di realizzare le proprie finalità  e deve essere dotato di “stabilità “, nel senso che deve svolgere all’esterno la propria attività  in via continuativa, al fine di escludere la legittimazione a ricorrere alle c.d. associazioni di comodo. In terzo luogo, l’organismo collettivo deve essere portatore di un interesse localizzato, deve cioè sussistere uno stabile collegamento territoriale tra l’area di afferenza dell’attività  dell’ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (c.d. vicinitas).
In sintesi, per giurisprudenza ormai costante i requisiti di ammissibilità  processuale per un ente esponenziale sono la rappresentatività , la stabilità  e la continuità  dell’attività  svolta, requisiti questi che debbono necessariamente sussistere al momento della presentazione del ricorso.
Da ultimo, l’Adunanza plenaria, con sentenza 20 febbraio 2020, n. 6, ha formulato il seguente principio di diritto: “Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità  o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità , indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso“.
Tanto considerato, va riconosciuta la legittimazione a proporre il presente riscorso straordinario all’associazione senza scopo di lucro “Su Fundamentu” che, come spiega nella relazione il Ministero dell’interno, è radicata nel territorio e annovera tra gli scopi sociali la difesa dei diritti di uso civico dei cittadini di Baunei e dei beni della comunità  e, tra le attività , l’impugnazione degli atti illegittimi del comune in materia di usi civici e di rispetto dell’ambiente.
8.2. Quanto alla legittimazione del sig. T., egli riferisce che in data 27 giugno 2014 ha chiesto all’Ente locale la concessione temporanea dell’area interessata dall’ordinanza oggetto di gravame per svolgervi l’attività  di noleggio di attrezzature sportive e ricreative, che il procedimento in sostanza non si è mai formalmente concluso e che l’area è stata successivamente concessa fiduciariamente ad altre associazioni.
La situazione giuridica dell’istante è pertanto differenziata rispetto a quella di qualunque altro cittadino del Comune di Baunei ed egli è direttamente interessato dall’agire dell’Amministrazione locale; deve pertanto riconoscersi la legittimazione ad agire del sig. T..
9. Tutto ciò premesso, la Sezione ritiene adesso opportuno riassumere brevemente il quadro normativo e giurisprudenziale relativo alle ordinanze sindacali.
L’articolo 50 del d.lgs. 267/00 – Competenze del sindaco e del presidente della provincia – al comma 5 dispone “in particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità  locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità  locale, in relazione all’urgente necessità  di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità  urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità  e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di pìù ambiti territoriali regionali“.
Il successivo articolo 54 – Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale – al comma 4 dispone “il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumita’ pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”.
Secondo consolidata giurisprudenza, "il potere sindacale di emanare ordinanze contingibili ed urgenti ai sensi degli articoli 50 e 54 D. Lgs. n. 267 del 2000 richiede la sussistenza di una situazione di effettivo pericolo di danno grave ed imminente per l’incolumità  pubblica, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva, debitamente motivata a seguito di approfondita istruttoria. In altri termini, presupposto per l’adozione dell’ordinanza extra ordinem è il pericolo per l’incolumità  pubblica dotato del carattere di eccezionalità  tale da rendere indispensabile interventi immediati ed indilazionabili, consistenti nell’imposizione di obblighi di fare o di non fare a carico del privato" (Consiglio di Stato, V, 16 febbraio 2010, n. 868).
Come risulta dalla semplice esegesi dei predetti testi normativi, in un caso – quello dell’art. 50 – il sindaco agisce in qualità  di rappresentante della comunità  locale e si occupa di ambiti in cui vengono in rilievo interessi di tipo territoriale e riguardano materie di competenza (anche) comunale, mentre nell’altro – quello di cui all’art. 54 – il sindaco agisce in qualità  di ufficiale di Governo e in settori, quali l’incolumità  pubblica e la sicurezza urbana, che sono di competenza dello Stato, essendo tali materie finalizzate alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quest’ultimo quale "complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità  nazionale" (Corte costituzionale, sentenze n. 129 del 2009; n. 290 del 2001)(cfr. T.A.R. Valle d’Aosta, Aosta, sez. I, 20 febbraio 2020, n.7).
Presupposti indefettibili delle ordinanze de quibus sono dunque: a) l’impossibilità  di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza); b) l’impossibilità  di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall’ordinamento giuridico (contingibilità ); c) la precisa indicazione del limite temporale di efficacia, in quanto solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem, che permettono la compressione di diritti e di interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge.
Questo Consiglio, in sede giurisdizionale, ha pìù volte precisato che non sussiste l’obbligo di avviso di avvio del procedimento quando l’ordinanza contingibile ed urgente non possa tollerare il previo contraddittorio con l’interessato a pena di svuotamento di quella effettività  e particolare rapidità  cui la legge preordina l’istituto in questione nonchè della conseguente compromissione di valori fondamentali quali quello della tutela della salute (Consiglio di Stato, sez. IV, 9 novembre 2019, n. 7665).
10. Passando all’esame dell’ordinanza sindacale oggetto di gravame, nel preambolo si riconosce l’urgenza e la necessità  di:
– “intervenire  in esecuzione di quanto previsto dal Piano di utilizzo dei litorali e nelle more del Piano di gestione SIC e ZPS”;
– “di adottare misure atte a salvaguardare l’igiene e sanità , la sicurezza e l’incolumità  pubblica”;- “di disciplinare le modalità  di accesso e di uso turistico della costa“.
L’ordinanza è poi motivata sulla base della generica necessità  di non porre a carico della popolazione fruitrice degli usi civici gli elevati costi di gestione delle terre civiche e di finanziamento dei servizi, tra cui il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi.
Quanto al contenuto, il Sindaco ordina di rispettare una serie di norme che disciplinano le modalità  di accesso ed uso turistico della costa e di tutto il territorio ricadente in ambito comunale, regolamentando, ad esempio, visite ed escursioni, l’attività  di arrampicata, l’accesso alle grotte, il divieto di bivacco nelle antiche dimore pastorali ed il bivacco in generale nel territorio comunale ad eccezione dei punti consentiti.
L’ordinanza inoltre dispone la concessione della gestione “sperimentale” del sistema di prenotazione e fruizione del percorso “Selvaggio blu”, istituendo altresì¬ un apposito ufficio di segreteria, al quale ha attribuito specifici compiti. Infine, l’ordinanza prevede che “verranno introitati dal Club di prodotto Supramonte, per conto del Comune di Baunei, 30 euro per persona per percorso“.
11. Col ricorso, come prima esposto, si assume l’illegittimità  dell’ordinanza sindacale per difetto dei presupposti legittimanti l’intervento extra ordinem del sindaco, per difetto di istruttoria nonchè per violazione dei principi di trasparenza, non discriminazione, rotazione, parità  di trattamento nella parte in cui l’ordinanza individua l’operatore al quale affidare in concessione la gestione dell’area gravata da usi collettivi.
Le doglianze sono fondate.
Dall’esame dell’ordinanza sindacale emerge ictu oculi l’inesistenza di una situazione di necessità  ed urgenza che possa giustificare l’adozione del provvedimento.
La generica e apodittica esigenza di salvaguardare l’igiene e sanità , la sicurezza e l’incolumità  pubblica, accompagnata da un’assoluta carenza di istruttoria, non può rappresentare presupposto idoneo a fondare l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente. Come affermato dalla giurisprudenza sopra riferita, i presupposti di un tale intervento straordinario devono essere individuati e verificati, nella loro esistenza, in modo rigoroso, rischiandosi altrimenti di derogare all’ordine legale delle competenze in aperta violazione di legge.
Inoltre, guardando proprio al contenuto dell’ordinanza, è evidente che questa intervenga per regolamentare l’accesso e lo sfruttamento di beni ambientali e paesaggistici, storici e culturali dell’Ente locale, con conseguente sviamento di potere.
Restano assorbiti tutti gli altri profili di illegittimità  del provvedimento.
12. Conclusivamente, per le considerazioni sino a qui espresse, il Consiglio esprime parere nel senso che il ricorso vada accolto.
P.Q.M.
esprime il parere che il ricorso debba essere accolto.