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(pubblicato il 5.6.2015)

Note

L'articolo La «stanchezza» dei valori costituzionali nella sentenza 70/2015 riguardante il blocco dei meccanismi perequativi delle pensioni proviene da Giustamm.

La pronuncia che segue sembrerebbe destinata a porre fine alla querelle tra diverse sezioni regionali della Corte dei conti, e tra queste in particolare di quella siciliana, e le Sezioni riunite della medesima corte, in ordine alla ammissibilità del cumulo della indennità integrativa speciale percepita da pensionati che prestino attività retribuita nei confronti di altre amministrazioni o di terzi privati.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 566 del 22 dicembre 1989, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 99, 5º comma, d.p.r. 29 dicembre 1973, n. 1092, per violazione dell’art. 36 Cost., “nella parte in cui dispone la sospensione dell’indennità integrativa speciale nei confronti dei pensionati che prestino opera retribuita presso lo stato, le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici, in quanto non stabilisce il limite dell’emolumento per le attività alle quali si riferisce, dovendosi ritenere ammissibile, al di sotto di tale limite, il cumulo integrale fra trattamento pensionistico e retribuzione, senza che sia sospesa la corresponsione dell’indennità integrativa”, e successivamente, ha confermato il proprio consolidato indirizzo dichiarando, con la sentenza n. 204 del 29.4.1992, l’illegittimità dell’art. 17, 1º comma, l. 21 dicembre 1978 n. 843 e dell’art. 15 D.L. 30 dicembre 1979 n. 663, convertito in l. 29 febbraio 1980 n. 33, “nella parte in cui non determinano la misura della retribuzione, oltre la quale diventano operanti l’esclusione e il congelamento dell’indennità integrativa speciale nei confronti dei pensionati, con trattamento di quiescenza a carico della Cpdel, che prestino opera retribuita presso terzi”.

Successivamente, con la sentenza n. 494 del 31.12.1993, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo anche il secondo comma dell’art. 99 d.p.r. 29 dicembre 1973 n. 1092, “nella parte in cui non prevede che, nei confronti del titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo di due indennità integrative speciali, deve essere comunque garantito l’importo corrispondente al trattamento minimo di pensione”, mentre con la sentenza n. 376 del 7.11.1994, ha espunto dall’ordinamento l’art. 4 L.Reg. sic. 24 luglio 1978 n. 17, recante norme per l’adeguamento al costo della vita delle retribuzioni dei dipendenti dell’amministrazione regionale, “nella parte in cui, riguardo al pensionato che presti attività retribuita, non determina la misura della retribuzione complessiva oltre la quale diventi operante il divieto di cumulo dell’indennità di contingenza relativa al trattamento pensionistico con le indennità dirette all’adeguamento al costo della vita del trattamento di attività”.

Nonostante l’apparente chiarezza delle succitate pronunce, sulle stesse sorgeva un profondo contrasto giurisprudenziale, che non veniva sopito – ma anzi acuito – dalla pronuncia di massima resa ai sensi dell’art. 1, comma 7°, D.L. 453/93 dalle SS.RR. della Corte dei conti con la nota sentenza n. 100/C del 13 luglio 1994, alla quale – mentre da un canto alcune (ben vero poche) sezioni regionali si sono adeguate (cfr. Sez. Giurisd. Emilia Romagna n. 212 del 27.4.1996; Sez. Giurisd. Veneto n. 231 del 17.6.1995; Sez. Giurisd. Lazio n. 153 del 30.1.1995), così come la Terza Sezione Centrale di appello (sent. 146/96 del 12.4.1996 e n. 97 del 10.3.1997) – si sono contrapposte numerosissime pronunce di altre sezioni regionali (Sez. Giurisd. Liguria n. 61 del 23.1.1996, n. 78 del 17.8.1995 e 54 del 17.1.1996; Sez. Giurisd. Marche n. 414 del 6.11.1995; Sez. Giurisd. Umbria n. 457 del 13.12.1995; Sez. Giurisd. Sicilia n. 165 del 17.5.1994; Sez. Giurisd. Veneto n. 137 del 19.7.1994, 170 del 17.5.1995 e 231 del 17.6.1995; Sez. Giurisd. Sardegna n. 242 del 10.11.1994 e 486 dell’8.3.1995; Sez. Giurisd. Toscana n. 209 del 4.10.1995; Sez. Giurisd. Lazio, n 456 del 7.5.1996), che hanno ritenuto, al contrario, l’assoluta inapplicabilità delle norme oggetto del sindacato costituzionale.

Circostanza questa che rendeva assai opportuno che le stesse SS.RR. venissero nuovamente investite della questione, per rivedere un orientamento che, al momento della sua adozione, poteva essere anche giustificato dall’auspicato intervento del Legislatore (mai intervenuto in subiecta materia), ma che, a distanza di ben otto anni dalla pronuncia del Giudice delle Leggi, appariva al giurista come una piena e completa elusione del dettato costituzionale.

Difatti, la questione veniva rimessa alle SS.RR., che tuttavia con la sentenza n. 39-49/QM, sebbene con motivazioni diverse da quelle contenute nella pronuncia n. 100/1994, ribadiva la ritenuta vigenza del “divieto di cumulo di due indennità integrative speciali nei confronti di soggetti che percepiscono trattamenti pensionistici (o assimilati) … e che contemporaneamente prestino opera retribuita presso terzi (sia pubblici che privati)”.

Le Sezioni Riunite, infatti, pur riconoscendo l’efficacia ex tunc delle sentenze della Corte Costituzionale n.566/89 e 232/92, ritenevano ancora vigenti, e quindi applicabili in via diretta e anche analogica, le norme contenute negli artt. 1, comma quarto, 2, comma sesto e settimo, L. 27 maggio 1959 n. 324, non caducate né dalla successiva normativa (ed anzi richiamate, secondo le SS.RR., dall’art. 130, ultimo comma, d.p.r. n. 1092/73) né dalle sentenze della Corte Costituzionale.

In particolare, le Sezioni Riunite con la richiamata pronuncia di massima, dopo aver definitivamente chiarito che le sentenze del Giudice delle Leggi n. 566/89 e 204/92 erano immediatamente efficaci ed avevano definitivamente caducato rispettivamente l’art. 99, 5° comma del d. P.R. n. 1092 del 1973 e l’art. 17, 1° comma, L. 843 del 1978 nonché l’art. 15 del D.L. 663 del 1979, ritenevano che queste ultime sentenze avevano eliminato dall’ordinamento soltanto “la innovazione di cui all’art. 4 del d.P.R. 1081/70, come trasfuso nell’art.99, comma 5 del d.P.R. 1092/73, senza minimamente incrinare il divieto di cumulo di due indennità integrative speciali”.

Le Sezioni Riunite, infatti, procedendo alla ricostruzione dell’intero sistema normativo ed confrontando in particolare gli artt. 1 comma 4° e 2 commi 6° e 7° della L.324/1959, nonché l’art. 130, ultimo comma, d.P.R. 1092/73, con le norme (art. 99, 5° comma, medesimo d.P.R., ed art. 17, comma 1°, L.843/78) dichiarate incostituzionali, ritenevano che le stesse avessero “una loro autonomia” ed assumessero “una distinta significanza, perché l’art. 99, 5° comma, dispone la sospensione dell’indennità integrativa speciale al pensionato che presti opera retribuita sotto qualunque forma; invece, l’art. 130, ultimo comma, impone un diverso precetto, e precisamente il divieto di cumulo di indennità su pensione e stipendio; la prima norma attiene all’espressione: indennità su pensione in presenza di retribuzione, qualunque essa sia; mentre, invece, il divieto posto dall’art. 130, ultimo comma, specificamente fa perno sul binomio: indennità (su pensione) – indennità (su stipendio).”

Nelle more, con ordinanza n. 470 del 5.3.1990 (in G.U. n. 30 del 23.7.1997) la Sezione Giurisdizionale per la Regione Sicilia investiva nuovamente la Corte Costituzionale, ritenendo non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme contenute negli artt. artt. 1, comma quarto, e 2, comma sesto, L. 27 maggio 1959 n. 324, per violazione degli art. 36 e 136 della Costituzione.

Ed ancora, con successiva ordinanza n. 286/97 del 6 novembre 1997, la medesima Sezione regionale rimetteva ulteriormente alla Corte Costituzionale la valutazione della legittimità dell’art. 2, comma settimo, della medesima legge 324/1959, per violazione dell’art. 36 della Costituzione, nella parte in cui, disponendo la sospensione della indennità integrativa speciale nei confronti di pensionati che prestino attività retribuita in dipendenza della quale già percepiscono la medesima indennità, non determina la misura della retribuzione oltre la quale diventa operante tale sospensione.

La sezione siciliana, difatti, dichiarava apertamente di non condividere l’artificioso argomentare delle Sezioni Riunite, che perveniva peraltro “a risultati pratici che la Corte Costituzionale ha già dichiarato non conformi alla Costituzione, … con la conseguenza che, quand’anche fosse condiviso, sussisterebbe il dovere del giudice di merito di sollevare ancora una volta la questione di legittimità costituzionale” (in questo senso, testualmente, la Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana, sentenza n. 7/98/C del 10 dicembre 1997 – 7 gennaio 1998).

L’ordinanza in rassegna si segnala per avere ribadito i seguenti principi:

– l’art. 2, sesto e settimo comma, della legge 27 maggio 1959, n. 324, “è da ritenersi espunto dal sistema, siccome sostanzialmente trasfuso in altra norma, la quale è già stata colpita da declaratoria di illegittimità costituzionale in parte qua (v. l’art. 99, 2° e 5° comma, d.P.R. n. 1092 del 1973, dichiarato costituzionalmente illegittimo con le sentenze n. 566 del 1989 e n. 494 del 1993);

– l’art. 130 del d.P.R. n. 1092 del 1973 non è invocabile per sostenere l’attuale vigenza del divieto di cumulo della indennità integrative speciale, in quanto quest’ultima “non ha più la caratteristica di effettiva accessorietà (v. sentenze n. 243 del 1993 e n. 115 del 1990)”.

Sembra pertanto che siano venuti definitivamente a mancare i presupposti per la pretesa vigenza del divieto di cumulo della i.i.s., così come delineati nella richiamata sentenza 39-49/QM delle Sezioni riunite della Corte dei conti: sia sotto il profilo della applicazione in via analogica dell’art. 2, sesto e settimo comma, L. 27 maggio 1959 n. 324, sia con riguardo alla prospettata applicazione dell’art. 130, ultimo comma, d.P.R. 1092/1973.

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V. Corte Cost., ordinanza 23 dicembre 1998 n. 438.

Note

L'articolo Nota a Corte Cost., ordinanza 23 dicembre 1998 n. 438. proviene da Giustamm.

Delegando il Governo “ad emanare” uno o più decreti con finalità di complessivo “riordino del sistema previdenziale”, l’art. 3 della legge 421 del 1992 (e più precisamente la lettera v del primo comma dell’art. 3) segnalava la necessità di “stabilizzare” il rapporto tra “spesa previdenziale” e “prodotto interno lordo”.

Occorreva al tempo stesso “garantire” trattamenti pensionistici finalmente “omogenei”. Occorreva in ogni caso riformare per intero l’ordinamento della materia,essendo parte importante del progetto la definizione delle normative utili al fine di regolare e attivare congegni di erogazione di “trattamenti pensionistici complementari”, ormai con ogni evidenza necessari per integrare il regime pubblico “a ripartizione” mediante forme di previdenza privata e a “contribuzione”. Forme di previdenza “collettiva o individuale” da promuovere “su base volontaria” con l’osservanza dei “principi” e dei “criteri direttivi” poi organizzati in circostanziata disciplina dei fondi pensione dalle disposizioni del decreto legislativo 124 del 21 aprile 1993. E per questa sua parte il progetto politico degli anni Novanta ha progressivamente conquistato risultati utili che in via breve sarà bene ricordare.

Per norma dell’ultimo comma dell’art. 7 del decreto legislativo 124, “entro il 31 marzo di ciascun anno” la Commissione di vigilanza sui fondi pensione “trasmette” al Ministro del lavoro una “relazione” sullo stato e i problemi del settore, che a sua volta l’autorità di governo consegna al Parlamento “con le proprie eventuali osservazioni”. E di anno in anno la successione dei documenti rappresentativi dell’andamento del settore offre significative indicazioni di tendenza.

Numero crescente dei fondi pensione che si avviano all’operatività, flusso a crescere delle adesioni e incrementi della massa finanziaria amministrata confermano infatti che, anche nel caso italiano, la previdenza complementare non è più astratta progettazione di politica del diritto o fenomeno marginale. Molto è ancora da fare perché sono ancora numerosi i punti di caduta del sistema (e ancora contenute le sue grandezze di insieme). Ma prevalgono pur sempre gli indicatori di segno positivo essendo poi cosa del maggior rilievo il recente avvio all’operatività di fondi pensione in importanti comparti del pubblico impiego.

Anche in questa prospettiva di analisi si deve la maggior attenzione a quanto è regolazione giuridica di soggetti e attività. Deve infatti essere chiaro che in materia di previdenza complementare gli andamenti del sistema, e perciò il risultato di più consistenti “coperture previdenziali” indicato come sua finalità dalla disposizione di apertura del decreto legislativo 124 sono una variabile in grande parte dipendente dalla adeguatezza e dalla razionalità dei congegni normativi. E in questo senso è davvero importante valutare in che misura disposizioni di legge e discipline regolamentari di fonte secondaria identificano un giusto punto di equilibrio tra autonomia di soggetti privati e imperatività di norme, tra efficienza operativa e requisiti di stabilità finanziaria dei fondi pensione,dovendosi naturalmente considerare la stringente necessità di rigorose garanzie di pubblica vigilanza (senza tuttavia incorrere in eccessi di policy interventista).

Quanto più fondi pensione e previdenza complementare sembrano dover essere su scala di massa gli strumenti privilegiati di un nuovo welfare state, e perciò il congegno di politica economica davvero capace di compensare le passività sociali conseguenti alla crisi del sistema pensionistico pubblico, tanto più l’attenzione generale comprensibilmente si concentra sui fondi pensione di nuova generazione, e perciò sulle nuove tipologie di fondo pensione prefigurate dalla disciplina del decreto legislativo 124, nelle diverse varianti di fondo pensione negoziale e “chiuso” o invece di fondo pensione “aperto”.

E molto conta la svolta di sistema dovuta al decreto legislativo 47 del 18 febbraio 2000, che se già rileva per le sue disposizioni di riforma del regime fiscale della previdenza complementare tanto più si segnala per lo spazio aperto a “piani pensionistici individuali” resi disponibili anche a quanti non sono “titolari” di “redditi di lavoro” né di un reddito “di impresa”, e perciò a soggetti per il passato esclusi da qualsiasi possibilità di accesso ad una forma di tutela previdenziale. Ma una esauriente ricognizione di campo deve guardare anche in altra direzione.

Lo scenario di insieme infatti non soltanto scenario di fondi pensione di nuova generazione attivati nelle forme prefigurate dal decreto legislativo 124. E’ anche scenario di fondi pensione di risalente costituzione ma a tutt’oggi operanti. E in una sua norma di grande rilievo il decreto legislativo si riferisce per l’appunto ai fondi pensione “preesistenti” al suo regime, completando così la disciplina del settore con la dovuta attenzione ad un comparto di previdenza complementare di notevole consistenza. Dalle rilevazioni a suo tempo operate dalla Commissione di vigilanza emerge infatti che l’universo dei fondi pensione “preesistenti” comprende molte centinaia di fondi pensione, interessando qualcosa come cinquecentomila lavoratori attivi e qualcosa come centomila lavoratori ormai pensionati che dal fondo pensione ricevono prestazioni previdenziali. E si deve considerare che anche la entità di nuove adesioni a “vecchi” fondi pensione è fenomeno di grandezza tutt’altro che trascurabile.

Si rendevano perciò davvero necessarie le disposizioni dell’art. 18 del decreto legislativo 124 (e le sue successive integrazioni operate sia da norme di legge sia da numerosi provvedimenti della Commissione di vigilanza). Occorreva, infatti, assicurare una regolamentazione adeguata anche a queste forme di previdenza complementare molto risalenti nel tempo, e per il passato operanti in assenza di una qualsiasi disciplina con caratteri di organicità. D’altra parte le analisi in prospettiva di comparazione insegnano che una speciale disciplina di settore normalmente segue (e non precede) le prassi che attivano forme di previdenza complementare,con una successione di tempi che in una prima fase registra I’avvio di iniziative di autonomia privata disciplinate dal diritto privato generale, e soltanto più tardi la progressiva elaborazione di un diritto speciale in ampia misura costituito da norme di regolazione pubblica di attività pur sempre a regime privatistico. Ma nel lungo periodo l’assenza di una qualsiasi disciplina espressamente dedicata al complessivo insieme delle forme pensionistiche complementari naturalmente diventa una anomalia del sistema che occorre rimuovere.

Per fare chiarezza sull’ambito di operatività della speciale normativa del settore, sarà il caso di avvertire che in osservanza del primo comma della norma si devono considerare assoggettate alla disciplina dell’art. 18 le “forme pensionistiche complementari” già “istituite alla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992 n. 421” (e perciò già attive alla data del 15 novembre 1992). In presenza di un consistente numero di istituzioni configurate in modo tale da offrire agli iscritti sia prestazioni di genere pensionistico sia prestazioni previdenziali di diverso genere e oggetto,la disposizione dell’art. 18 poneva tuttavia non semplici problemi di carattere interpretativo,essendo ancora da stabilire quali delle indicate forme previdenziali fossero in senso proprio le forme “pensionistiche” da assoggettare alla disciplina del decreto.

In proposito indicazioni di significativo rilievo si sono ricevute dalle “direttive generali” emanate dal ministro del lavoro con il suo provvedimento del 7 marzo 1996. A fare chiarezza hanno poi provveduto gli “orientamenti interpretativi” elaborati dalla Commissione di vigilanza già con la sua importante deliberazione del 26 novembre 1997. E quanto all’ “area” dei “destinatari” di fondi pensione “preesistenti” si devono adesso considerare gli importanti contenuti della deliberazione del 26 gennaio 2001.

Come risulta precisato dagli orientamenti interpretativi della Commissione di vigilanza costituiscono forme pensionistiche “preesistenti” regolate dall’art. 18 del decreto legislativo 124 tutte le forme di previdenza che in posizione “complementare del sistema pensionistico pubblico” erogano prestazioni di rendita “al raggiungimento dell’età pensionabile” ovvero alla cessazione dell’attività lavorativa “in presenza di determinate anzianità di servizio” o di iscrizione alla forma pensionistica. Va poi rilevato che la disciplina dell’art. 18 si applica anche alle forme pensionistiche “preesistenti” che si caratterizzano per una “opzione di capitalizzazione” sia pure estesa “alla intera rendita”, dato che anche per esse si riscontra la presenza degli elementi distintivi della fattispecie pensionistica, quali sono da considerare ” i requisiti anagrafici e di anzianità contributiva richiesti ai fini della maturazione del diritto alle prestazioni”.

Non sono invece “forma pensionistica” inclusa nell’ambito di applicazione della disciplina dei fondi pensione preesistenti le forme previdenziali che erogano in via esclusiva prestazioni di “carattere assistenziale” dove “la componente infortunistica, sanitaria” e comunque “assistenziale” presentano rilievo tale “da collocarle” sicuramente “al di fuori dell’ambito” disciplinare dell’art. 18. Quanto al caso delle fattispecie “a trattamento misto” che si caratterizzano per la compresenza di prestazioni pensionistiche e prestazioni previdenziali, dovendosi considerare esclusivo lo scopo di assicurare “più elevati livelli di copertura” pensionistica assegnato alla generalità dei fondi pensione dall’art. 1 del decreto legislativo 124, la Commissione di vigilanza ha ritenuto che per adeguarsi alla disciplina del decreto i fondi pensione “preesistenti” così congegnati devono “provvedere alla separazione tra attività previdenziali e attività assistenziali” organizzando “forme patrimonialmente distinte” oppure devono dismettere le attività di genere assistenziale “in quanto estranee all’oggetto esclusivo dei fondi pensionistici complementari”.

Ne risulta così ulteriormente precisato l’ambito di operatività della speciale disciplina dell’art. 18 del decreto legislativo e delle norme che con esso fanno sistema,dovendosi segnalare fino da il particolare rilievo delle norme del decreto del ministro del lavoro 211 del 17 gennaio 1997. A delineare la complessiva ratio legis della speciale disciplina dei fondi pensione “preesistenti” provvedono poi in misura notevole gli orientamenti “interpretativi della Covip che anche in questa materia provvedono sia ad interpretazioni di norme che ad enunciazioni con tutti i caratteri della moral suasion. Ancor prima di prendere in esame la (numerosa) serie dei singoli problemi di loro regime la Commissione ha infatti ritenuto di dover precisare che “per tutti” i fondi pensione quand’anche “preesistenti” devono in ogni caso considerarsi operanti “i principi di sana e prudente gestione”. E sono principi che “comportano” insieme a molto altro “diversificazione degli investimenti” e “particolare attenzione alle ipotesi di conflitto di interessi”.

Una volta confermato che “non competono alla funzione di vigilanza della Commissione apprezzamenti nel merito delle singole operazioni di investimento”, già gli orientamenti del novembre 1997 tuttavia opportunamente insistono sulle funzioni di vigilanza che alla Covip pur sempre competono quanto a “gestione tecnica, patrimoniale e contabile dei fondi pensione”. E al riguardo si devono segnalare le disposizioni del sesto comma e del sesto comma bis dell’art. 18. Per le forme pensionistiche complementari “preesistenti” queste disposizioni prescrivevano una “comunicazione” alla Covip “secondo le modalità (…) indicate” dal decreto ministeriale del lavoro 211,essendo precisato che “a seguito” di tale comunicazione le indicate “forme pensionistiche (…) sono iscritte” e sono iscritte di diritto in una “sezione speciale dell’albo dei fondi pensione”. A questo adempimento la Commissione di vigilanza doveva provvedere con le modalità indicate dall’art. 9 del suo regolamento del 27 gennaio 1998. E con la iscrizione all’albo si configurano i presupposti dell’attività di vigilanza che alla Covip compete (dovendosi considerare quanto disponevano già le direttive ministeriali del marzo 1996).

Si preciserà più avanti quale rilevante innovazione di regime consegua alla nuova formulazione del sesto comma bis dell’art. 18, che per le forme pensionistiche preesistenti impegna adesso la Covip ad una attività di vigilanza che è anche “attività di vigilanza di stabilità” da svolgere “secondo piani (…)differenziati temporalmente”. Ma già adesso sarà bene ricordare le disposizioni che con contestuale indicazione di tempi come il primo comma dell’art. 18 (e nelle fattispecie dalla norma indicate) impegnano i fondi pensione preesistenti “a dotarsi di adeguate strutture, gestionali, amministrative e contabili” o ancora impegnano i fondi pensione di questo genere a provvedere ad altri adeguamenti di regime, che sono sufficientemente esemplificati da quanto stabiliscono il secondo, quarto e quinto comma dell’art. 18. E si deve considerare quanto l’ottavo comma bis della medesima norma stabilisce per le “forme pensionistiche (…) gestite in via prevalente secondo il sistema tecnico e finanziario della ripartizione”.

Più che passare in rassegna una serie di disposizioni a contenuto particolare in queste pagine tuttavia interessa guardare alle grandi linee della disciplina. E agli orientamenti deliberati dalla Commissione di vigilanza in punto di complessiva interpretazione della disciplina del decreto legislativo 124. Problemi di interpretazione infatti non esistevano là dove già l’art. 18 provvede indicando espressamente quali tra le altre norme del decreto legislativo non si applicano ai fondi pensione “preesistenti”, e quali per contro si applicano in tempi contestualmente stabiliti e variamente diversificati in ragione dell’oggetto e della natura degli adempimenti richiesti. Problemi di interpretazione delle intenzioni del legislatore della previdenza complementare inevitabilmente si ponevano invece quanto alla applicazione (o disapplicazione) delle norme del decreto legislativo dall’art. 18 non richiamate per escluderne o per differirne l’impiego. E questo ordine di problemi ha costituito materia di un forte contrasto di opinioni Ma a veder bene si trattava semplicemente di fare uso corretto degli ordinari criteri dell’interpretazione normativa al tempo stesso considerando qual era la obbligata logica di sistema.

La Commissione di vigilanza si è perciò espressa nel senso che le norme del decreto legislativo 124 stabilite per i fondi pensione di nuova generazione non richiamate dall’art. 18 ma da questa disposizione non escluse si devono applicare anche nel caso di fondi pensione “preesistenti”, nel silenzio dell’art. 18 essendo naturale rinvenire una evidente ratio legis di loro generale efficacia. O se si preferisce una evidente intenzione del legislatore di confermare per implicito che esse si applicano incondizionatamente (e perciò anche nel caso di fondi pensione “preesistenti”). E si applicano a far data dalla loro entrata in vigore ovvero dall’entrata in vigore delle disposizioni di necessario completamento delle singole discipline di materia. Ne deriva una regolazione del comparto decisamente contrastata da quanti ritengono corretta una diversa interpretazione delle normative del decreto legislativo 124, derivando argomenti dai contenuti della delega disposta con la legge 421 del 1992 che intesa a “favorire la costituzione” e a disciplinare “nuove” forme di previdenza complementare non avrebbe consentito al legislatore delegato di prefigurare anche per i fondi pensione “preesistenti” il regime normativo invece conseguente agli orientamenti espressi dalla Commissione di vigilanza.

Così argomentando non si intende sostenere che il decreto legislativo 124 sia “viziato per eccesso di delega nella parte in cui ha dettato disposizioni anche per le forme di previdenza complementare preesistenti. “, ricordandosi che per autorevole orientamento della Corte costituzionale al legislatore delegato è consentito impiegare «poteri di riempimento» e perciò regolare anche materie non previste dalla delega legislativa ma pur sempre con “il limite della ragionevolezza”. E quel limite non si considera “superato”là dove l’art. 18 del decreto legislativo puntualmente stabilisce quali delle norme a valere per i fondi pensione di nuova generazione devono applicarsi anche a fondi pensione “preesistenti” con evidente finalità di maggior tutela degli iscritti alla forma pensionistica.. Si considera invece deviante l’orientamento espresso dalla Covip che ulteriormente ampliando l’ambito delle disposizioni da applicare anche a fondi pensione “preesistenti” avrebbe operato una indebita invasione di campo.

Si ricorda che “l’intero fenomeno della previdenza complementare” costituisce “espressione dell’autonomia collettiva” essendo ad essa “demandate” l’istituzione e “la disciplina delle forme di previdenza complementare”, secondo un principio di libertà costituzionalmente garantito e “derogabile” soltanto qualora intervenga “un superiore interesse pubblico”. Da ciò altre motivazioni per una valutazione fortemente critica degli orientamenti assunti dalla Covip che come si diceva sembrano tuttavia argomentati con un consistente riferimento alla formulazione delle norme del decreto e alla loro complessiva ratio legis. Si tratta in ogni caso di orientamenti ormai consolidati per un ordinamento del comparto che si segnala per la coesistenza di una serie di disposizioni a carattere speciale. Per talune particolari categorie di fondi pensione “preesistenti” vale il regime stabilito dal terzo comma dell’art. 18 (poi a sua volta assoggettato ad integrazioni dal secondo comma dell’art. 15 della legge 335 del 1995). Per i fondi pensione “aziendali”, per quelli “interaziendali” (già considerati dalla Commissione di vigilanza con la sua deliberazione del 6 maggio 1999) e per i fondi “di gruppo” valgono le indicazioni dalla Covip adesso offerte con la sua deliberazione del 26 gennaio 2001.

Un regime a sé riguarda i fondi pensione istituiti all’interno di “enti pubblici” che “esercitano i controlli in materia di tutela del risparmio,in materia valutaria o in materia assicurativa” quali sono Banca d’Italia, Isvap e Consob. Per questi fondi pensione è esclusa sia la applicazione delle disposizioni dell’art. 6 del decreto legislativo 124 in tema di regime delle prestazioni previdenziali e di modelli di gestione delle risorse patrimoniali del fondo pensione, sia la applicazione delle normative di vigilanza (e di attribuzione di funzioni di vigilanza alla Covip) in via generale disposte dagli artt. 16 e 17 del decreto. Regime speciale anche per i fondi pensione istituiti all’ interno di enti, società o “gruppi” di società “sottoposti ai controlli in materia di esercizio della funzione creditizia e assicurativa”. Per i fondi pensione interni a banche e a imprese assicurative è infatti stabilito che sia pure in conformità alle disposizioni dell’art. 17 del decreto legislativo 124 la funzione di vigilanza compete (non alla Covip ma) all’organismo di vigilanza “competente in ragione dei controlli sul soggetto al cui interno è costituita la forma pensionistica” complementare. Di modo che a svolgere funzione di vigilanza saranno volta a volta Banca d’Italia o Isvap.

Già da una così sommaria ricognizione di campo emerge quindi con chiarezza che le nuove norme di regime dei fondi pensione “preesistenti” non configurano un unitario ordinamento di comparto. Si tratta infatti di disposizioni che a veder bene presentano tutti i caratteri di una aggregazione di regolazioni diversificate. Sono perciò disposizioni che sfuggono a qualsiasi possibilità di una semplificata rappresentazione di sintesi. E si deve avvertire che le normative dell’art. 18 del decreto legislativo non sono disciplina a carattere transitorio. Sono invece definitiva regolazione di forme pensionistiche che fanno parte a sé nel complessivo sistema della previdenza complementare. Da ciò il particolare rilievo di disposizioni che l’art. 18 accumula in modo tutt’altro che ordinato. Si consideri infine che la disciplina del decreto legislativo opera importanti distinzioni di regime tra gli aderenti a fondi pensione “preesistenti” già iscritti al tempo della sua entrata in vigore e gli aderenti successivamente iscritti alla forma pensionistica.

. Ne derivano ulteriori problemi di genere interpretativo che in queste pagine non saranno presi in esame perché più interessa rilevare come uno sguardo di insieme alla disciplina dell’art. 18 consenta tuttavia pur sempre di identificare principi di carattere generale che uniformano a sé la maggior parte delle fattispecie di fondo pensione “preesistente”. E della speciale disciplina di comparto si deve segnalare in modo particolare già quanto riguarda la forma organizzativa del fondo pensione,che nel caso dei fondi pensione preesistenti può ancora essere quella del “patrimonio di destinazione, separato e autonomo”, cosa invece per i fondi negoziali e chiusi di nuova generazione in radice esclusa da inderogabili norme di loro regime. E si legga il primo comma dell’art. 5 della legge 335 del 1995 dove appunto si avverte che a far data dal 17 agosto 1995 l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di nuovi fondi negoziali e chiusi può essere concessa soltanto a fondi pensione costituiti sul modello della associazione o della fondazione prefigurato dal primo comma dell’art. 4 del decreto legislativo 124.

A fondi negoziali “preesistenti” come si diceva è invece consentito di operare ancora nella forma del “patrimonio di destinazione, separato ed autonomo” all’interno di altro soggetto di diritto con il regime del secondo e quarto comma dell’art. 4 del decreto. Ne risulta stabilito che in tal caso valgono “gli effetti di cui all’articolo 2117 del codice civile”,di modo che una forma pensionistica complementare così congegnata sottrae la ricchezza pensionistica del fondo (e perciò il portafoglio pensionistico degli aderenti) a qualsiasi rischio di distrazione di risorse dalla loro finalità previdenziale, essendo contestualmente escluso che interamente o in parte esse possano diventare “oggetto” di azione esecutive di terzi “creditori” della “società” o ” ente” dove il fondo è situato o degli stessi creditori personali di aderenti alla forma pensionistica. E a precisare la fattispecie provvedono le disposizioni del quinto comma dell’art. 4 del decreto.

Queste disposizioni avvertono infatti che alla “destinazione” previdenziale del fondo devono corrispondere strutture gestionali,amministrative e contabili separate da quelle della società o dell’ente” dove il fondo pensione risulta costituito. Se di “società” si tratta espressamente richiesta è la forma di società di capitali nelle varianti della società per azioni o in accomandita per azioni essendo prescritte inderogabili garanzie di controllo contabile e certificazione di bilancio. Ad integrare il regime di fondi pensione “preesistenti” e già “configurati ai sensi dell’articolo 2117 del codice civile” ulteriormente provvede infine il primo comma dell’art. 18 dove si prescrive l’attivazione di strutture gestionali,amministrative e contabili “separate” entro il termine indicato dal primo comma dell’art. 15 della legge 335.

Sempre guardando alle grandi linee della speciale disciplina di comparto merita poi la maggior attenzione il regime della gestione finanziaria dei fondi pensione “preesistenti”, che anche in questo senso fanno parte a sé conservandosi ai loro amministratori una serie di prerogative e di libertà invece escluse dal regime dei fondi pensione di nuova generazione.

Regola generale (derogata soltanto in alcune particolari fattispecie) è che al fondo pensione negoziale di nuova generazione non è consentito provvedere “in via diretta” alla gestione finanziaria se non per una contenuta quantità delle sue risorse finanziarie, dovendosi comunque osservare le disposizioni delle lettere d) ed e) del primo comma dell’art. 6 del decreto legislativo 124. Alla gestione delle maggiori consistenze di portafoglio si deve invece obbligatoriamente provvedere “in via indiretta”mediante incarico conferito ad imprese di intermediazione finanziaria con una convenzione gestoria da stipulare secondo le disposizioni degli artt. 6 e 6 ter del decreto legislativo 124. Ma per i fondi pensione preesistenti vale diversa disciplina perché in attesa dell’intervento normativo prefigurato dal secondo comma dell’art. 18 ai loro amministratori è ancora riservata la facoltà di provvedere in via diretta alla intera gestione delle risorse finanziarie del fondo.

Si è già osservato che per essi il primo comma dell’art. 18 del decreto legislativo 124 espressamente esclude l’imperativa applicazione di una intera serie di norme che obbligatoriamente qualificano il regime stabilito per i fondi pensione chiusi di nuova generazione. E tra queste è appunto compresa la norma che in così ampia misura prescrive ai fondi pensione di nuova generazione di avvalersi dell’attività professionale di imprese di intermediazione finanziaria per la gestione del loro portafoglio pensionistico. Le prescrizioni del primo comma dell’art. 6 del decreto legislativo perciò non vincolano i fondi pensione “preesistenti”. E ne risulta al tempo stesso esclusa la attivazione di rapporti con una banca che svolga funzioni di banca depositaria, considerato che tali funzioni hanno la loro ragione d’essere nella dinamica di relazioni contrattuali conseguente all’impiego dei modelli gestionali che per i fondi pensione “preesistenti” non costituiscono regime obbligato.

Naturalmente anche per i fondi pensione di questo genere valgono le forme di vigilanza “documentale” (e a sua “integrazione” le possibili forme di vigilanza ispettiva) già richiamate dalle “direttive” ministeriali. Possono utilmente operare gli strumenti di collaborazione istituzionale e di maggior “efficacia dell’azione di controllo” prefigurati dal sesto comma dell’art. 17 del decreto legislativo. E operano le garanzie di vigilanza in punto di stabilità adesso disposte dal sesto comma bis dell’art. 18. Ma si deve tuttavia constatare la specialità di una disciplina di settore che ha offerto ampia materia alle obiezioni di quanti muovono critica al legislatore della previdenza complementare. Da più parti si è infatti sostenuto che anche alle forme pensionistiche complementari “preesistenti” si doveva imperativamente applicare il regime dell’art. 6 del decreto legislativo o quanto meno prescrivere un progressivo adeguamento alla sua normativa. Ma una cosa sono le indicazioni utili in una prospettiva di possibile riforma del regime esistente. Altra cosa le indicazioni che per intanto si derivano da disposizioni di significato assolutamente univoco.

Già quanto ai fondi pensione “preesistenti” a contribuzione definita si deve perciò confermare che il sistema delle norme in vigore non consente interpretazioni intese a configurare un obbligo di organizzare la gestione delle loro risorse sul modello della gestione in via indiretta mediante la conclusione di convenzioni gestorie con imprese di intermediazione finanziaria. E con i suoi “orientamenti” del novembre 1997 la Covip ha confermato che per essi neppure opera la previsione del secondo comma dell’art. 6, e perciò l’obbligo di organizzare il congegno di erogazione delle prestazioni previdenziali nelle forme della convenzione con imprese assicurative, che non è d’obbligo neppure in caso di forma pensionistica comprensiva di prestazioni per invalidità o premorienza.

Quanto ai fondi “preesistenti” a prestazione definita anche per essi vale il principio di continuità gestionale non essendo materia di obbligo la pur possibile conclusione di contratti con l’impresa assicurativa ai sensi del terzo comma dell’art. 6 del decreto legislativo 124.

Una volta preso atto della esclusione di discipline di vincolo occorre tuttavia domandarsi quale modalità di gestione porti con sé la miglior garanzia di un operarare di fondi “preesistenti” secondo il principio di sana e prudente gestione delle loro risorse patrimoniali. E una riflessione davvero sensibile alla miglior applicazione del principio in più di un caso potrebbe consigliare agli amministratori di fondi pensione “preesistenti” attente valutazioni in punto di preferibilità dei modelli di gestione prefigurati dal primo comma dell’art. 6 del decreto. In più di un caso è infatti probabile che un ricorso a tali modelli di gestione consenta sia una più agevole conformazione della generalità dei fondi all’indicato principio di sana e prudente gestione sia rilevanti incrementi dell’efficienza operativa delle attività di movimentazione del portafoglio finanziario del fondo pensione. E sarà comunque di immediata evidenza tutto il rilievo dei poteri di normazione secondaria e delle funzioni di vigilanza che alla Covip si assegnano per assicurare all’intero comparto una adeguata regolamentazione.

Come si ricorderà “ad eccezione di quelle istituite all’interno di enti pubblici” (…) che esercitano i controlli in materia di tutela del risparmio,in materia valutaria e in materia assicurativa”,le “forme pensionistiche preesistenti” erano tenute a far ricevere alla Commissione di vigilanza la documentazione che costituisce presupposto necessario della loro iscrizione nella prevista “sezione speciale” dell’ Albo dei fondi pensione “di cui all’articolo 4,comma 6 del (…) decreto legislativo”. E si tratta di una documentazione molto ampia che alla Covip domandava complesse operazioni di riscontro. Della documentazione richiesta sono in ogni caso parte nemessaria una relazione generale “sulle caratteristiche e le prospettive” delle singole “forme pensionistiche”, bilanci e “rendiconti degli ultimi tre esercizi”, eventuali “convenzioni di gestione delle risorse” del fondo pensione e molto altro ancora.

Per le forme pensionistiche costituite come fondi “interni” ad “enti o a società”, guardando al sistema delle garanzie di tutela degli iscritti alla forma pensionistica si deve poi segnalare l’evidente rilievo del “protocollo di autonomia gestionale” che il datore di lavoro deve sottoscrivere con formale assunzione dell’impegno ad astenersi “da qualsiasi comportamento che possa essere di ostacolo”ad una “indipendente”, “sana e prudente” gestione del fondo o possa “indurre” il fondo pensione ad una condotta “non coerente con i principi di cui al decreto legislativo 124”. E naturalmente parte essenziale delle richieste documentazioni sono ancor prima lo statuto e l’eventuale regolamento del fondo tanto più quando si sono operate “modifica” della sua “forma giuridica” o una sua “trasformazione” di regime intese ad accrescere la capacità di corrispondere alle finaliità previdenziali statutariamente previste., dovendosi fino da ora far presenti le “istruzioni” per le “operazioni di “concentrazione” deliberate dalla Covip con il suo atto di indirizzo del 29 agosto 2000.

Se a suo tempo non erano mancate questioni di ordine interpretativo all’origine di motivate incertezze sulla natura giuridica del provvedimento di iscrizione, una volta stabilito(con la formulazione del nuovo sesto comma bis della normativa di decreto) che operato il formale riscontro delle comunicazioni ricevute l’ iscrizione del fondo doveva seguire “di diritto”, la Commissione di vigilanza a ciò ha provveduto configurando un Albo dei fondi pensione “preesistenti” organizzato in distinte sezioni dove separatamente iscrivere fondi vigilati dalla Covip e fondi vigilati da altre pubbliche autorità (e perciò Banca d’Italia e Isvap). E “specifiche” modalità “operative” si sono stabilite per l’iscrizione all’Albo dei fondi pensione “interni” a imprese bancarie e assicurative, perché avvalendosi delle disposizioni che prevedono forme di collaborazione tra le diverse autorità di pubblica vigilanza (e perciò ampio “scambio” di informazioni) si sono concordate procedure di riscontro dei “dati” rilevanti tali da consentire la iscrizione degli indicati fondi “sulla base delle verifiche effettuate direttamente da Banca d’Italia e da Isvap”.

Ancora in materia di ordinamento della forma pensionistica (per la crescente dimensione del fenomeno) molto si dovrebbe aggiungere con riguardo al caso di fondi pensione “preesistenti” assoggettati ad operazioni di “trasformazione” o comunque ad operazioni di riassetto organizzativo correlati a progetti di fusione con altri fondi pensione o di incorporazione in altri (esistendo casi ancora diversi da questi ma pur sempre meritevoli di una speciale vigilanza). Per una prima approssimazione all’argomento si deve leggere con particolare attenzione la disposizione dell’art. 1 del decreto del ministro del lavoro dove appunto si stabilisce quali norme si applicano alle fattispecie di “trasformazioni conseguenti a modifiche delle fonti istitutive” che comportano “una variazione delle categorie dei soggetti beneficiari” o la “istituzione” di “nuovi” fondi pensione sul modello del primo comma dell’art. 4 del decreto legislativo 124.

Si devono attentamente valutare i contenuti del secondo comma dell’art. 12 del decreto ministeriale. Ai “soggetti titolari” di “forme pensionistiche preesistenti” domanda di comunicare alla Commissione di vigilanza le “modifiche apportate allo statuto” e all’eventuale “regolamento di attuazione” dal momento dell’entrata in vigore del decreto legislativo 124, guardando appunto in modo espresso alle possibili trasformazioni di un fondo “”interno” operante con il regime del secondo comma dell’art. 4 in forma pensionistica sul modello dal primo comma di questa disposizione prefigurato per i fondi pensione negoziali di nuova generazione. E con un suo documento di “orientamenti interpretativi” approvato il 26 novembre del 1997 la Commissione di vigilanza ha riservato la dovuta attenzione al combinato disposto di queste norme derivando da esse regole interpretative che in estrema sintesi possono essere così rappresentate.

Sarà necessario promuovere il procedimento autorizzativo normalmente previsto per i fondi pensione di nuova costituzione ogni volta che per le fonti istitutive di un fondo pensione “preesistente” si riscontri una variazione tale comportare sia una estensione dell’ambito delle “categorie” di destinatari del fondo sia effetti di “creazione di un nuovo soggetto”. Sarà invece sufficiente provvedere ad una comunicazione ai sensi del sesto comma dell’art. 18 del decreto legislativo 124 ogni volta che si concreti la fattispecie di “fusione” in un unico fondo di fondi pensione “”preesistenti” senza risultati di estensione dell’ambito dei destinatari. La medesima comunicazione sarà sufficiente in caso di “riorganizzazione” dovuta alla costituzione di un nuovo soggetto derivante da “esternalizzazione” di un fondo pensione “interno” operante con il regime del secondo comma dell’art. 4, così come nel caso di costituzione per “scorporo” da altro e “preesistente” fondo di un “fondo pensione” che ne “continua (…) la forma pensionistica” senza soluzioni di continuità. E per le possibili fattispecie di “concentrazione” valgono le “istruzioni” del 29 agosto 2000.

Altre indicazioni di significativo rilievo sono adesso offerte dalla deliberazione del 26 gennaio 2001. Nel contesto di “orientamenti interpretativi” riferiti all'”area dei destinatari” di fondi preesistenti “che intendano mantenere tale qualifica”, con questa sua deliberazione al tempo stesso la Covip infatti ha tuttavia considerato anche la posizione di fondi che “previa autorizzazione della Commissione” provvedano ad “una trasformazione in fondi nuovi con conseguente pieno adeguamento alla relativa disciplina normativa”. Essendo confermato che “nell’ambito dei processi di trasformazione e riorganizzazione di fondi di risalente istituzione” sono consentite operazioni di fusione, incorporazione o “scorporo” che “non si risolvono in un ampliamento della complessiva area dei destinatari”, con riguardo a tali fattispecie la Covip ha poi avvertito che sarà necessario valutare “ogni profilo delle predette operazioni con la dovuta diligenza” e comunque portare la necessaria attenzione ai principi di “sana e prudente gestione”della forma pensionistica.

In via di moral suasion con la deliberazione del gennaio 2001 la Covip molto opportunamente ha infine rilevato che le indicate operazioni costituiscono utile occasione di possibili variazioni dei “modelli gestionali”, chiaramente indicando una motivata preferenza per il modello di gestione “in via indiretta” (e con le garanzie della banca depositaria) secondo la già segnalata discipliina dell’art. 6 del decreto legislativo 124. Una esauriente ricognizione delle iniziative regolamentari della Commissione di vigilanza molto altro ancora dovrebbe considerare. Dovrebbe diffusamente considerare la deliberazione del 15 febbraio 2001 dove si ritrovano importanti orientamenti sulla disciplina di anticipazioni,trasferimenti e riscatti delle posizioni previdenziali. Dovrebbe prendere in circostanziato esame numerose serie di problemi in queste pagine neppure accennati. E comunque molto si dovrebbe precisare con riguardo alle funzioni di vigilanza anche ispettiva che la Covip è chiamata a svolgere con l’estensione di campo già variamente segnalata.

Precisazioni sono in ogni caso indispensabili con riguardo alla forte innovazione di regime operata con la norma del quarantesimo comma dell’art. 59 della legge 449 del 27 dicembre 1997, che appunto con riferimento ai fondi pensione “preesistenti” ha modificato il comma sesto bis dell’art. 18 del decreto legislativo 124. E, nella sua nuova formulazione, la norma del decreto legislativo chiama la Covip allo svolgimento di una attività di controllo quanto mai impegnativa, sia per l’oggetto che per l’estensione di campo degli interventi di vigilanza prefigurati dalla nuova disciplina di settore.

Si incrementano grandemente le garanzie di tutela assicurate agli aderenti alla forma pensionistica. Ma è molto anche ciò che si domanda alla Commissione di vigilanza. Alla Covip si domanda infatti di svolgere una attività di controllo che per l’intero universo dei fondi pensione “preesistenti” indicati dal primo comma dell’art. 18 deve essere anche vigilanza di stabilità.

Da ciò gli elementi distintivi di una normativa che certamente corrisponde ad una precisa esigenza di attivare garanzie di vigilanza commisurate ai caratteri di criticità del comparto dei fondi pensione “preesistenti”. E in questo senso la innovazione di regime operata con la legge del dicembre 1997 merita convinto apprezzamento. Ma va considerato in che misura questa normativa porta con sé evidenti difficoltà di genere applicativo. Se soltanto si pensa a che cosa significa stabilità di una forma pensionistica, e a quali sono i necessari contenuti delle valutazioni di stabilità di un qualsiasi soggetto finanziario, sarà infatti chiaro che la nuova formulazione del sesto comma bis dell’art. 18 impegna la Covip allo svolgimento di funzioni di vigilanza già per materia e finalità del controllo caratterizzate da una particolare complessità di ordine tecnico e procedimentale In ogni caso si tratta di funzioni di vigilanza che occorrerà svolgere per la generalità dei già indicati fondi pensione “preesistenti”, a tutt’oggi operanti in un numero stimato intorno a qualcosa come alcune centinaia di forme pensionistiche complementari. E’ perciò evidente che a così forte e così impegnativa innovazione di regime occorreva provvedere secondo criteri di ragionevole praticabilità del programma legislativo, anche in considerazione della esiguità delle risorse a disposizione della Covip per lo svolgimento di attività di vigilanza che non sono soltanto di genere cartolare.

La nuova disciplina del settore doveva quindi necessariamente graduare nel tempo l’avvio ad operatività delle sue prescrizioni. Si è allora disposto che all’indicata funzione di vigilanza in punto di “stabilità” dei fondi pensione “preesistenti” la Covip provvederà secondo “piani” di intervento temporalmente “differenziati” sia quanto alle modalità del controllo da svolgersi sia con riguardo alle diverse categorie di forme pensionistiche da vigilare.

Alla predisposizione degli indicati “piani di attività” la Commissione di vigilanza procede avvalendosi delle informazioni ricevute dai fondi pensione ai sensi del sesto comma dell’art. 18, e perciò nelle forme della “comunicazione” prescritta dal decreto ministeriale “di cui all’articolo 4, comma 3” del decreto legislativo 124. La nuova disciplina del sesto comma bis dell’art. 18 completa il regime dei piani di vigilanza disponendo infine che una volta attivate le sue competenze istituzionali la Covip riferirà al Ministro del lavoro per tutto ciò che possa occorrere allo scopo di documentare (e di assicurare) un adeguato svolgimento delle previste funzioni di controllo di stabilità. Altro tuttavia con la norma del decreto legislativo comprensibilmente non si è stabilito.

Che il legislatore della previdenza complementare non si sia spinto più avanti nella regolamentazione di questa materia è cosa che ha precise motivazioni. L’esperienza di altri comparti dell’economia finanziaria ha infatti ormai ampiamente consolidato il metodo, le modalità e la stessa disciplina di procedimento dei publici interventi che devono operare controlli di stabilità finanziaria dei soggetti vigilati. E al riguardo occorrono regole della attività di vigilanza ad una soglia di complessità tecnica che naturalmente è poco congeniale a disposizioni di principio quali sono pur sempre le norme del decreto legislativo.

Va poi considerato anche in questa materia è opportuna la flessibilità delle regole che si poteva conseguire soltanto rinviando ai poteri di normazione secondaria della Commissione di vigilanza. Ma certo è che in presenza di una norma sostanzialmente “in bianco” la Covip si è trovata a dover svolgere funzioni regolamentari e attività applicative tra le più difficili. E con ogni evidenza si tratta di funzioni che comportano la assunzione di responsabilità istituzionali quanto mai gravose.

Prescrizioni di primo e obbligato riferimento in questa materia sono le disposizioni degli artt. 12 e 13 del decreto del ministro del lavoro 211 del 14 gennaio 1997. Nei termini e con le modalità che si indicano all’art. 12 del decreto ministeriale,come si ricorderà ai fondi pensione presistenti si domandava di far ricevere alla Covip la “comunicazione” e gli ulteriori documenti di genere informativo indicati come condizione necessaria per l’iscrizione del fondo pensione in una delle “sezioni speciali” dell'”albo istituito presso la commissione” ai sensi del sesto comma dell’art. 4 del decreto legislativo 124. E l’art. 13 del decreto ministeriale avvertiva che l’iscrizione all’albo “costituisce il presupposto per l’assoggettamento” delle forme pensionistiche “preesistenti” (diverse “da quelle di cui all’art. 18 comma 3 lettera b) del decreto legislativo 124”) ai poteri e ai doveri di vigilanza della Covip. E’ perciò tale iscrizione a concretare fattispecie e garanzie di vigilanza che anche in punto di “stabilità” del fondo pensione ancora una volta trovano il loro naturale punto di riferimento nell’art. 12 del decreto ministeriale.

Provvedendo a quanto era richiesto dal sesto comma dell’art. 18 del decreto legislativo 124, la disposizione ministeriale ha infatti configurato la “comunicazione” dal fondo pensione dovuta alla Covip come un documento comprensivo delle informazioni relative alla “dimensione” dei fondi “in termini di numero” degli “iscritti” intesi come tali sia i lavoratori in attività che i lavoratori “pensionati” già destinatari di prestazioni previdenziali. Se il riscontro della iscrizione all’Albo precostituisce le condizioni di operatività della funzione di vigilanza, le informazioni relative alla dimensione del singolo fondo pensione offrono in questo modo indicazioni che si sono considerate determinanti al fine di valutare le opportunità di una sua inclusione con carattere di priorità nei piani di vigilanza. Come si diceva saranno piani temporalmente “differenziati” e comunque necessariamente commisurati alle (quanto mai esigue) risorse operative della Covip. Ne conseguono gli orientamenti operativi che la Commissione ha assunto con la sua deliberazione del 13 luglio 1999.

Naturalmente la consistenza quantitativa e perciò la “dimensione” della forma pensionistica non costituisce (non può costituire) criterio esclusivo di selezione dei fondi pensione “preesistenti” da assoggettare a vigilanza di stabilità con prioritaria inclusione nei piani di intervento attivati in osservanza del sesto comma bis dell’art. 18. La deliberazione in allora assunta dalla Covip muove tuttavia dalla dichiarata premessa che come regola di massima “per l’individuazione dei fondi pensione” da assoggettare a vigilanza di stabilità in via prioritaria “appare congruo fissare” una soglia di consistenza quantitativa in concreto stabilita al numero dei cinquemila iscritti alla forma pensionistica. E in punto di rendimento operativo della funzione di vigilanza si deve avvertire che la soglia di priorità così determinata già di per sé consente di assicurare garanzie di controllo di stabilità, e perciò di loro “sana e prudente gestione”su fondi pensione che complessivamente considerati corrispondono a qualcosa come i due terzi dell’intera popolazione degli aderenti a fondi pensione “preesistenti”.

In una successione di tempi che non è pensabile possa essere rinvio di lungo periodo (ma che verosimilmente non potrà neppur essere esaurita a breve termine) la Commissione di vigilanza provvederà poi ad attivare una strategia di intervento rivolta ad estendere la vigilanza di stabilità all’intera serie dei fondi pensione indicati dalla norma del decreto legislativo. Cosa indispensabile per assicurare medesime garanzie di tutela alla generalità degli aderenti a forme previdenziali del comparto. E a tal fine la deliberazione del luglio 1999 avverte che nella fase immediatamente successiva al primo avvio delle sue attività di controllo “di stabilità” i fondi pensione da assoggettare “progressivamente” a vigilanza saranno individuati integrando “il criterio dimensionale (….) con l’utilizzo di “altre metodologie” di selezione dei soggetti vigilati. Si tratterà di ” metodologie di estrazione casuale” chiamate ad integrare “il criterio dimensionale” oltre che la serie di “tutte le altre informazioni disponibili” e rilevanti per una motivata e non arbitraria determinazione di priorità.

L’esigenza di interventi di vigilanza in funzione di garanzia della stabilità finanziaria e della “sana e prudente gestione” dei fondi pensione “preesistenti” quindi non è considerata dalla Covip come una variabile dipendente in modo esclusivo dalle loro dimensioni e dal numero dei loro aderenti. E’ in ogni caso evidente che situazioni di criticità tali da rendere necessario e indifferibile un intervento di vigilanza possono configurarsi quale che sia la consistenza patrimoniale e numerica della forma pensionistica. Saranno perciò le “informazioni” volta a volta “disponibili” a segnalare il carattere prioritario e comunque urgente di un intervento di vigilanza motivato da circostanze e situazioni di criticità che possano riguardare fondi pensione pure non inclusi nel precostituito programma dei controlli di stabilità della Covip. Ad eventualità di questo genere molto opportunamente la Commissione di vigilanza ha guardato già con altra sua già segnalata deliberazione del luglio 1999. E si deve segnalare l’evidente rilievo della parte di deliberazione che in modo espresso si riferisce alle segnalazioni pervenute ai sensi dell’art. 11 del decreto legislativo 124.

Questa disposizione molto opportunamente considera le vicende del fondo pensione “capaci di incidere sull’equilibrio” finanziario della forma pensionistica complementare. E con la sua deliberazione la Covip ha già provveduto ad indicare tutta una serie di “vicende” e di situazioni ad una elevata soglia di instabilità patrimoniale della forma pensionistica complementare, impegnando gli amministratori e comunque i soggetti “responsabili” del fondo pensione a tempestive comunicazioni delle “vicende” correlate a non trascurabili fattori di rischio. Con particolare riguardo “alle forme pensionistiche” gestite in via prevalente “secondo il sistema tecnico-finanziario della ripartizione” va poi ricordato ancora una volta la disposizione dell’ottavo comma bis dell’art. 18. Pur in presenza dei “rilevanti squilibri finanziari” richiamati dalla norma per “un periodo di otto anni” a questi fondi pensione è ancora consentito provvedere a nuove iscrizioni, in deroga alle disposizioni degli artt. 7 e 8 del decreto che in linea di principio non consentono la acquisizione di nuove iscrizioni se non in regime di “capitalizzazione”. Ma occorre una istanza rivolta al Ministro del lavoro che sentita la Covip provvederà secondo i criteri stabiliti con il suo decreto del 23 giugno 1994.

Più delle fattispecie di genere particolare ancora una volta interessa tuttavia lo scenario di insieme. L’esperienza insegna che lo svolgimento di funzioni di vigilanza intese a garantire la stabilità finanziaria dei soggetti vigilati per sua natura rende necessario l’impiego di materiali istruttori e di elementi di riscontro di diverso genere. In questo senso i possibili indicatori di situazioni significative sono numerosi. E a integrazione di quanti già si sono segnalati altri indicatori di sicuro rilievo possono derivare dalle stesse istanze di modificazione della disciplina statutaria del fondo pensione. Altri e verosimilmente ancor più rilevanti si devono infine al flusso delle informazioni relative agli andamenti di gestione finanziaria del fondo. E a tutti questi indicatori di una situazione di pericolo la Commissione di vigilanza si riferisce appunto con la sua deliberazione del luglio 1999,che sia pure in via prima approssimazione ha perciò delineato un razionale progetto di amministrazione delle funzioni di controllo di stabilità, altro (e assai grave) problema essendo quello della oggettiva inadeguatezza delle risorse di personale e mezzi a disposizione della Covip per assicurare al progetto gli indispensabili strumenti di genere operativo.

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(*) In parte derivate da una più ampia trattazione della materia già svolta altrove, queste pagine costituiscono sintesi dell’intervento di apertura di un “seminario di esercitazione didattica” organizzato nell’ambito del corso di Diritto dei mercati finanziari che si svolge presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Roma “La Sapienza”.

V. in argomento in questa rivista dello stesso A., Norme di costituzione economica e previdenza privata. Le attività di mercato finanziario dei fondi pensione.

Note

L'articolo Fondi pensione “preesistenti”. Le grandi linee della disciplina e le garanzie della pubblica vigilanza <a name="_ftn(*)S"><a href="#_ftn(*)">(*)</a>. proviene da Giustamm.

Le Sezioni riunite risolvono definitivamente la questione della normativa antiebraica e del conseguente risarcimento tramite il cd. vitalizio di benemerenza per l’espulsione dalla scuola pubblica.

La sentenza in rassegna risolve, in via definitiva, il problema del risarcimento spettante ai bambini ebrei espulsi dalle scuole a seguito delle leggi razziali introdotte nell’ultima fase del previgente regime fascista.

La decisione in parola è stata accolta molto favorevolmente dagli organi d’informazione (cfr. Elena Loewenthal sul quotidiano la Stampa del 28 marzo 2003 dove si parla di “quel ‘38 da riparare”), perché le misure concrete di attuazione della normativa antiebraica (tra cui i provvedimenti di espulsione dalle scuole pubbliche) devono essere ritenute idonee a eseguire una specifica azione lesiva e persecutoria proveniente dall’apparato statale, diretta a ledere la persona colpita nei suoi valori inviolabili, dal momento che la ricorrente non poteva essere considerata soltanto come persona sottoposta alla mera soggezione di una (odiosa) legislazione razziale.

Nella sostanza, la ricorrente aveva subito il trattamento persecutorio di cui alle leggi razziali, con la sottoposizione a specifici e ben determinati atti di persecuzione, come la marchiatura sui documenti ufficiali, perché appartenente alla «razza ebraica», l’allontanamento dalla scuola pubblica, in quanto di «razza ebraica», l’arresto per motivi politici e razziali da parte delle SS tedesche e l’internamento in carcere, in attesa di deportazione in Germania, vicenda quest’ultima fortunatamente non avveratasi grazie all’intervento delle truppe di liberazione.

Prima di questa pronuncia, la giurisprudenza aveva mantenuto, in materia di leggi razziali e in vicende simili, due posizioni, una restrittiva che, pur non escludendo, anche con fermezza la «lesività gravissima e deprecabile» dei valori inviolabili della persona, a seguito della generalizzata applicazione delle c.d. leggi razziali, non riconosceva il diritto all’assegno di benemerenza previsto dalle leggi in favore dei perseguitati razziali, perché chiedeva che venisse comprovato, caso per caso, un quid pluris rispetto alla sola produzione degli effetti generalmente derivanti a danno di tutti i cittadini di religione ebraica.

L’ordinamento, nel tempo, ha predisposto tutta una serie di leggi riparatorie nei confronti dei perseguitati politici e razziali e, in tale contesto, la sentenza in rassegna offre un chiaro quadro riassuntivo. Solamente che, proprio per l’accavallarsi di varie norme e di vari benefici economico – riparatori, la giurisprudenza ha faticato non poco per addivenire all’interpretazione più favorevole per coloro che avevano subito le varie persecuzioni sorte con le leggi razziali e le conseguenti violenze.

Infatti, la nozione di violenze e sevizie non veniva allargata, dall’interpretazione giurisprudenziale, fino a comprendervi le violenze morali, quali potevano essere, ad esempio, quelle derivanti dai provvedimenti espulsivi dalla scuola pubblica di allora. Sulla base di questo orientamento, ad esempio, la sezione I centrale (sent. 234/2000) aveva affermato che, ai fini della liquidazione degli assegni di cui alla legge 791/80, relativa ai perseguitati politici e razziali era necessaria la detenzione in campi di sterminio nazisti, dovendosi intendere per questi, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 656/1986, quelli gestiti, con specifici programmi e finalità di sterminio, dalle SS e dalla GESTAPO.

Un’altra impostazione aveva sostenuto, invece, che costituiscono violenze e sevizie, di cui alla legge n. 932 del 1980, i maltrattamenti fisici e morali subiti per motivi di razza, fede religiosa o ideologia politica, dovendo intendersi per tali anche la perdita di impieghi, l’esclusione da attività economiche e professionali in grado di causare menomazione psicofisica dei cittadini che ne furono vittime (sez. I centrale n. 177 del 13.6.2000).

Ancora la I sezione (sent. n. 50 del 10.2.2003), a proposito di perseguitati politici e razziali, ha affermato che, ai fini dell’assegno di benemerenza di cui all’art. 1 della legge 18 novembre 1980 n. 791, deve essere riconosciuto lo status di perseguitato politico e razziale anche al militare italiano che, a seguito del rifiuto del lavoro coatto, sia stato internato in un campo di punizione gestito da esponenti del partito nazista.

Non veniva fatto rientrare nella nozione di internamento (sez. I centrale, n. 165 del 31.5.1999 e n. 154 del 21.5.1999) il fermo temporaneo, seguito da rilascio dopo qualche giorno e nemmeno la custodia in generici luoghi di detenzione, perché si richiedeva l’internamento nei cd. campi di concentramento KZ (Konzentration zone).

Sempre la I sezione (sent. n. 111 del 28.4.1998 e n. 162 del 3.6.1998), aveva affermato che, ai fini della liquidazione dei benefici di cui alla legge n. 932 del 1980, le «violenze e sevizie» vanno intese in senso lato, riconoscendo, efficacia lesiva all’espulsione dall’impiego pubblico con contestuale preclusione di attività professionali, nonché all’espulsione da scuole e università.

La giurisprudenza (I sezione n. 65 del 22.4.1997), richiedeva poi che le violenze e le sevizie subite dai perseguitati fossero commesse da appartenenti alle formazioni fasciste o da dipendenti statali che agivano a fini di persecuzione politica o razziale.

In tale contesto, dove probabilmente anche la stessa legislazione non è mai stata chiarissima, solo l’interpretazione giurisprudenziale poteva, con il suo prudente apprezzamento, offrire le soluzioni conformi a una vera normativa riparatoria, non solo nella forma, ma anche nella sostanza, perché il diritto all’assegno vitalizio di benemerenza per la ricorrente più che un valore economico, assume la funzione del giusto riconoscimento per le sofferenze subite da chi, nella propria infanzia, ha dovuto conoscere, suo malgrado, un sistema di violenze morali (tra cui l’espulsione dalla scuola pubblica) che ne hanno sicuramente menomato l’esistenza.

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V. CORTE DEI CONTI, SEZIONI RIUNITE – Sentenza 25 marzo 2003 n. 8/SSRR/QM

Note

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La recente proposta avanzata dal ministro del lavoro di liberalizzare l’età pensionabile (oggi fissata in 60 anni per le donne e in 65 per gli uomini) e di incentivare, con una serie di misure (riduzione dei contributi, benefici fiscali), il ritardo nel collocamento in quiescenza dei dipendenti in servizio non salvaguarda le legittime aspettative dei giovani.

Secondo tale proposta, l’impiegato anziano non solo avrebbe la facoltà di permanere in servizio oltre i limiti per il pensionamento, ma avrebbe anche la facoltà di scegliere qualsiasi età (anche quella più avanzata) per il collocamento a riposo.

Tale riforma non tiene conto anzitutto delle esigenze della pubblica amministrazione, che, per il suo normale funzionamento, non può tenere intasate le proprie dotazioni organiche con personale anziano che non può dare il massimo rendimento nella sua prestazione, ma soprattutto avrebbe effetti negativi sulla disoccupazione.

Con il trattenimento il servizio dell’impiegato anziano, si blocca la copertura delle vacanze e si impedisce che per il posto occupato dall’anziano possa bandirsi un concorso e quindi in definitiva si sottrae un posto ai giovani disoccupati.

Purtroppo la proposta del ministro del lavoro, si inquadra in un generale orientamento anti giovani che caratterizza la più recente nostra legislazione sul pubblico impiego. Di tale tendenza si possono portare numerosi esempi.

Un intervento legislativo anti-giovani è stato segnato dalla legge 15 maggio 1997 n. 127, che ha abolito il limite massimo di età per la partecipazione ai concorsi, di guisa che è stata favorita la partecipazione ai concorsi, non solo ai pensionati, ma anche a coloro che erano titolari di altro posto, i quali hanno partecipato al concorso solo al fine di migliorare la propria qualifica con la conseguenza di sottrarre ai giovani una notevole percentuale di posti.

Altro intervento legislativo anti-giovani può ravvisarsi anche in quella norma introdotta con la l. 23 ottobre 1992 n. 421, con la quale è stata data la facoltà agli impiegati di ottenere, su domanda, il mantenimento in servizio per un periodo di un biennio oltre il limite di età massimo per il collocamento a riposo.

Infine un grave intervento anti-giovani è da riconoscersi in quella norma contenuta in quasi tutti i contratti collettivi sulla progressione verticale, secondo cui alle qualifiche iniziali delle aree più elevate si accede mediante concorso interno riservato ai dipendenti dell’area inferiore, anche se privi del titolo di studio. E’ vietato il concorso pubblico per la copertura dei posti vacanti, tranne che la selezione riservata al personale interno abbia avuto esito negativo ovvero non vi siano aspiranti interni che avanzano domanda.

Su questo punto per fortuna è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza del 4 gennaio 1999 n. 1, con cui è stato precisato che almeno una percentuale dei posti deve essere sottratta alla progressione verticale del personale interno (per l’amministrazione finanziaria la percentuale è stata fissata nel 30%), in guisa da consentire il reclutamento mediante concorso pubblico che, come ha ammonito la Corte, ai sensi dell’art. 97 della costituzione, è il mezzo normale per l’assunzione dei pubblici dipendenti.

Si continua ancora una volta nell’andazzo di scaricare sul futuro quegli oneri che si vorrebbero alleviare nel presente, senza tenere presente che il legislatore non deve tutelare solo i lavoratori più anziani, ma soprattutto deve tutelare gli aspiranti più giovani, per combattere il triste fenomeno della disoccupazione giovanile.

Note

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1. Il nuovo regolamento sull’equo indennizzo – La materia dell’equo indennizzo ha formato oggetto di una disciplina frammentaria e disorganica. Al fine di raccogliere in un testo organico le disparate norme in materia, è stato recentemente emanato il d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461, promulgato nel quadro della semplificazione della legislazione amministrativa.

Secondo il procedimento delineato dal precedente regolamento approvato con il d.P.R. 20 aprile 1994 n. 349, il provvedimento che riconosce l’infermità da causa di servizio deve essere preceduto dal parere della Commissione medico-ospedaliera (C.M.O.) e dal parere del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (C.P.P.O). Sia la composizione che la competenza di questi due organi consultivi avevano dato luogo a dubbi ed incertezze.

In ordine alla composizione, si era domandato se per la commissione medico-ospedaliera dovesse considerarsi ancora vigente la vecchia composizione di tipo militare ovvero, in seguito all’entrata in vigore del servizio sanitario nazionale, la commissione potesse essere costituita da un collegio di sanitari tratti dalle unità sanitarie locali (1).

In ordine alla competenza, si era domandato se sussistesse effettivamente una classificazione degli oggetti del parere dei due organi consultivi e, nel caso di interferenza, a quale dei pareri dei due collegi dovesse darsi la preferenza (2).

2. Composizione della Commissione medica-ospedaliera – In ordine alla composizione della C.M.O., apparentemente la soluzione seguita dal nuovo regolamento è quella ispirata a criteri di severità. L’art. 6, 2° comma, del regolamento stabilisce che la commissione è composta da tre ufficiali medici e che assume la presidenza il direttore dell’ente sanitario militare (ospedale militare) o l’ufficiale superiore medico da lui delegato.

Senonchè l’art. 9 del regolamento consente alla amministrazione, “in via alternativa”, di sottoporre l’esame della istanza dell’interessato all’azienda sanitaria locale territorialmente competente per l’accertamento sanitario da parte della Commissione di cui all’art. 1, comma 2°, della legge 18 ottobre 1990 n. 295, la quale è costituita esclusivamente da sanitari tratti dalla stessa unità sanitaria locale e presieduta da un medico della stessa u.s.l. specialista in medicina legale.

In definitiva, nella alternativa fra una composizione “laica” e una composizione “militare”, il regolamento è rimasto a mezza strada, perché, dopo di avere, in prima battuta, optato per la composizione “militare”, ha poi consentito all’amministrazione di avvalersi di una commissione a composizione laica composta esclusivamente da medici tratti dalla unità sanitaria locale.

3. Comitato di verifica per le cause di servizio. E’ stata cambiata la denominazione del vecchio Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie (C.P.P.O.), il quale prende il nome di “Comitato di verifica per le cause di servizio” (3).

Il Comitato, a differenza della Commissione medico ospedaliera, è un organo a carattere misto, nel senso che sono in esso rappresentate sia la componente legale che quella sanitaria.

Tale organo, che ha una composizione variabile (non più di 25 e non meno di 15 componenti), è presieduto da un presidente di sezione della Corte dei conti ed è composto da magistrati provenienti dalle diverse magistrature (civili, penali, amministrative), da dirigenti dell’amministrazione sanitaria, da ufficiali medici superiori ed è, di volta in volta, integrato da non più di due ufficiali o funzionari appartenenti al corpo o all’amministrazione di cui fa parte il dipendente che ha presentato la istanza (art. 10, 1° comma).

Ma anche per questo collegio è prevista una alternativa. “Per lo smaltimento delle pratiche arretrate”, possono essere costituiti speciali Comitati stralcio composti da non oltre cinque componenti tratti dalle stesse categorie previste per la composizione del Comitato (art. 10, 12° comma).

In relazione alla composizione, l’unica innovazione di rilievo è costituita dal fatto che si aggiungono, ai componenti nominati dal ministero, due componenti del corpo o dell’amministrazione a cui appartiene il dipendente. Poiché il decreto qualifica tali elementi come “integrati”, è da ritenere che essi debbano essere considerati in soprannumero rispetto al numero ordinario dei componenti del collegio.

Il legislatore avrebbe potuto profittare dell’occasione per colmare una lacuna, precisando sia il numero effettivo dei componenti, sia la proporzione fra la componente legale e quella sanitaria e infine il quorum strutturale e funzionale dell’organo.

4. Differenziazione degli oggetti dei due pareri. – Il Comitato di verifica delle cause di servizio non costituisce un organo di controllo e revisione dell’operato della commissione medico ospedaliera, contrariamente a quanto potrebbe desumersi dalla sua attuale denominazione.

Ciò risulta dal confronto fra le competenze della Commissione e (art. 6) le competenze del Comitato (art. 11).

Alla Commissione medico ospedaliera sono stati attribuiti tre compiti:

a) diagnosi della infermità o della lesione;

b) momento della conoscibilità della patologia (ai fini del controllo sul rispetto del termine di sei mesi per la presentazione della domanda della causa di servizio);

c) conseguenze sulla integrità psico-fisica e sulle conseguenze ai fini della idoneità al servizio.

Al Comitato di verifica sono stati attribuiti due compiti:

a) la riconducibiiltà dell’evento invalidante alla attività lavorativa;

b) rapporto fra il fatto invalidante e la infermità o la lesione.

In realtà gli oggetti dell’accertamento sono solo in parte diversi e non sembra che siano state eliminate le interferenze fra i due accertamenti.

Poiché è stato attribuito alla Commissione medica l’accertamento della ezio-patogenetica, si consente che essa possa indagare sul nesso eziologico fra l’evento invalidante e la menomazione subita dall’impiegato. Inoltre nell’accertamento del momento della conoscibilità della patologia da parte dell’istante, la commissione non può fare a meno di accertare il rapporto fra il diritto invalidante e la lesione subita dall’impiegato.

D’altro lato, poiché è stato attribuito al Comitato il compito di accertare il rapporto fra il fatto e la lesione, non si potrà impedire che il Comitato porti il suo esame anche sulla relazione causale fra l’evento invalidante e la menomazione della integrità psico-fisica.

5. Parere parzialmente vincolante del Comitato. – Per lungo tempo si è dibattuta la questione se i due pareri dovessero considerarsi vincolanti e quale dovesse essere la decisione dell’amministrazione nell’ipotesi in cui essi fossero contrastanti.

Il regolamento ha in parte risolto tali questioni.

Anzitutto l’amministrazione, ai fini della concessione dell’equo indennizzo, deve attenersi esclusivamente al parere del Comitato, perché l’accertamento della Commissione viene considerato solo un atto endo-procedimentale del provvedimento di concessione del beneficio.

Inoltre il parere del Comitato è solo parzialmente vincolante. Qualora la amministrazione, per motivate ragioni non intenda uniformarsi a tale parere, ha la facoltà di richiedere un ulteriore parere allo stesso Comitato, il quale lo deve rendere entro il termine di trenta giorni dalla richiesta. Se il Comitato insiste nel parere già espresso, l’amministrazione è tenuta ad adottare il provvedimento nei successivi dieci giorni, in conformità al parere del Comitato stesso (art. 14, 1° comma).

6. – La giurisdizione sul diniego di equo indennizzo. – Il regolamento non prende posizione in ordine al problema dell’autorità giurisdizionale competente sulla impugnazione del diniego della concessione dell’equo indennizzo.

Esiste una costante giurisprudenza, secondo cui la materia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. Ma tale orientamento giurisprudenziale si è formato all’epoca in cui il pubblico impiego rientrava nella competenza esclusiva del giudice amministrativo.

In seguito all’attribuzione della materia del pubblico impiego al giudice ordinario si è cercato di puntellare tale giurisprudenza con la considerazione che, in relazione ad un atto amministrativo discrezionale (quale è il decreto di concessione di equo indennizzo), possono farsi valere solo interessi legittimi e non già diritti soggettivi. In proposito il Consiglio di Stato ha avuto occasione di ribadire che la pretesa all’ottenimento di un equo indennizzo va qualificata non già come diritto soggettivo, sebbene come interesse legittimo, “perché una posizione di diritto soggettivo può riconoscersi dopo l’intervento della amministrazione che riconosca il beneficio (4).

Ma, essendo stata la competenza esclusiva in materia di rapporto di impiego trasferita al giudice ordinario, possono sollevarsi seri dubbi sulla fondatezza di tale orientamento giurisprudenziale.

Vero è che, nella determinazione adottata su parere del Comitato sussistono elementi di discrezionalità, come dimostra il fatto che il Comitato ha una composizione mista in parte amministrativa e in parte sanitaria, ma la distinzione fra diritti soggettivi e interessi legittimi è ormai superata nel nuovo sistema della ripartizione delle giurisdizioni, basata sul criterio dei blocchi di materie.

Né può invocarsi a sostegno della competenza della competenza della giurisdizione amministrativa la assimilazione dell’equo indennizzo alle sovvenzioni, in relazione alle quali, secondo una giurisprudenza peraltro non pacifica, si riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo, perché l’equo indennizzo è strettamente collegato al rapporto di pubblico impiego di cui costituisce un diritto patrimoniale.

L’equo indennizzo non trova il suo fondamento in una responsabilità extracontrattuale, ma trova il suo fondamento nel principio secondo cui il datore di lavoro è responsabile delle menomazioni che il dipendente subisca a causa della sua prestazione lavorativa. Di conseguenza, anche sotto questo profilo la giurisdizione amministrativa appare quanto meno dubbia.

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(1) La vecchia disputa sulla sopravvivenza o meno delle norme regolamentari contenute nel regolamento approvato con r.d. 5 settembre 1895 n. 603, su cui Antoniotti, Di Tullio e Di Luca, La causa di servizio, l’equo indennizzo e l’azione di risarcimento dei pubblici dipendenti, Milano, 1996, 216 ss, era stata superata dal precetto dell’art. 6 cpv. del reg. 20 aprile 1994 n. 349, secondo cui la commissione è composta da due ufficiali medici e da un esperto indicato dall’impiegato.

(2) La giurisprudenza prevalente si era orientata nel senso che dovesse darsi la preferenza al parere espresso dal Comitato, allorché l’accertamento della causa di servizio fosse stato finalizzato solo al conseguimento dell’equo indennizzo, Cons. Stato, VI, 21 giugno 2001 n. 3316, in C.S. 2001, I, 1490. Infatti il procedimento tendente all’accertamento della causa di servizio, pur essendo connesso a quello per il conseguimento dell’equo indennizzo deve essere tenuto distinto da quest’ultimo, potendo il riconoscimento della causa di servizio essere richiesto per altri fini (concessione di aspettative, rimborso delle spese di cura, rimborso di spese funerarie, etc.): T.A.R. Napoli, Sez. IV, 2 febbraio 1999 n. 240, in T.A.R. 1999, I, 1466.

(3) E’ singolare che, sebbene l’art. 10 del regolamento abbia mutato la denominazione del vecchio C.P.P.O. denominandolo “Comitato di verifica delle cause di servizio”, nel titolo del decreto legislativo si legge che esso disciplina “il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie”. E’ singolare altresì che la nuova denominazione del Comitato sottolinea la funzione di accertamento della causa di servizio, mentre invece il suo compito specifico è quello di pronunciarsi sulla istanza di equo indennizzo o di rendita vitalizia.

(4) Cons. Stato, VI sez., 16 giugno 2000 n. 3299, in C.S. 2000 I, 1428, T.A.R. Toscana 26 marzo 2001 n. 636, in T.A.R. 2001, I, 1793.

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V. sul punto D.P.R. 29.10.2001, n. 461.

Note

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Michele Corradino Presidente, Umberto Maiello Consigliere, estensore; PARTI: (Enrico V., rappresentato e difeso dall’avvocato Isabella Maria Stoppani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Brenta, 2/A contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, Corte dei Conti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Inps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Dario Marinuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Cesare Beccaria 29)

Sul potere dell’INPS di revocare o modificare i provvedimenti di determinazione dell’indennità  di buonuscita

1.- Previdenza – buonuscita – potere dell’INPS di revocare o modificare i provvedimenti di determinazione dell’indennità  di buonuscita – fonti normative.
 

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Giorgio Lattanzi, Presidente, Luca Antonini, Redattore; (Ordinanza dell’11 ottobre 2017 (r. o. n. 1 del 2019) della Commissione tributaria provinciale di Vicenza)

La peculiare modalità  di gestione del TFR pubblico, mediante un accantonamento virtuale in costanza di rapporto di lavoro, non è idonea a differenziare dal punto di vista funzionale la posizione individuale maturata in un fondo pensione da un dipendente pubblico rispetto a quella maturata da un dipendente privato .

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 3/10/2019 n.218 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Sciarra

Sull’illegittimità della mancata previsione di neutralizzazione dei periodi di contribuzione figurativa ai fini dei requisiti pensionistici

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Presidente Criscuolo, Redattore Sciarra

in tema di trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità

Assistenza e previdenza – Art. 60, c. 1 e 3, D.P.R. 23/12/1978, n. 915 – Previsione secondo la quale la madre del militare deceduto per fatto bellico o a causa di servizio, che viva separata dal padre del de cuius, può beneficiare del diritto alla pensione di riversibilità, a condizione della mancata corresponsione degli alimenti, indipendentemente dalla valutazione della situazione reddituale complessiva annua ai sensi dell’art. 70 del medesimo decreto – Q.l.c. sollevata dalla Corte dei Conti – Asserita violazione degli articoli 3 e 29 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 60, commi primo e terzo, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di .pensioni di guerra), nella parte in cui subordinano il diritto alla pensione della madre del militare o del civile deceduto, che viva effettivamente separata dal marito, alla condizione del mancato ricevimento dallo stesso degli alimenti, anche nel caso in cui questi ultimi, aggiunti ad altri eventuali redditi, siano di ammontare non superiore al limite di reddito stabilito ai sensi dell’art. 70 dello stesso decreto.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 60, commi primo e terzo, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra) promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, nel procedimento vertente tra L.M. e il Ministero della difesa con ordinanza dell’11 novembre 2014, iscritta al n. 249 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2015.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 giugno 2015 il Giudice relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza dell’11 novembre 2014 (r.o. n. 249 del 2014), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, nel corso di un giudizio per l’accertamento del diritto della ricorrente al trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 29 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 60, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra) e, «per connessione», dell’art. 60, primo comma, dello stesso decreto. Tali commi stabiliscono che «Quando, ferme restando le altre condizioni, la separazione fra coniugi avvenga posteriormente alla morte del militare o del civile, alla madre spetta la metà della pensione già attribuita al padre o che potrebbe a questo spettare» (terzo comma) e che «Alla madre vedova è equiparata quella che, alla data del decesso del figlio viveva effettivamente separata dal marito, anche se di seconde nozze, senza comunque riceverne gli alimenti» (primo comma). La connessione fra terzo e primo comma induce il rimettente a sollevare questioni di legittimità costituzionale per la parte in cui il diritto della madre del militare deceduto per fatto bellico o a causa del servizio – che viva separata dal di lui padre – a beneficiare del trattamento pensionistico di reversibilità è subordinato alla condizione della mancata corresponsione degli alimenti, a prescindere dalla valutazione della sua situazione reddituale complessiva ex art. 70, comma primo, del d.P.R. n. 915 del 1978.
1.1.– Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto, di essere investito del ricorso, proposto nei confronti del Ministero della difesa, che aveva respinto l’istanza con la quale L.M., madre di un giovane deceduto durante il servizio militare, separatasi dal marito, padre dello stesso giovane, successivamente alla morte del figlio, aveva rivendicato il diritto a percepire la metà della pensione privilegiata di reversibilità, già attribuita al padre del ragazzo, con riguardo al periodo dal 1° agosto 2000 al 31 ottobre 2002, rappresentando, tra l’altro, che nel 1999 il suo reddito annuo complessivo, al lordo degli oneri deducibili, ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, non risultava superiore al limite reddituale stabilito dall’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978, ai fini del conferimento dei trattamenti e degli assegni pensionistici.
In data posteriore al 4 ottobre 2000, la competente divisione del Ministero della difesa comunicava a L.M. di aver rigettato l’istanza, poiché, in base alla normativa vigente (legge 17 ottobre 1967, n. 974 recante «Trattamento pensionistico dei congiunti dei militari o dei dipendenti civili dello Stato vittime di azioni terroristiche o criminose e dei congiunti dei caduti per cause di servizio» e d.P.R. n. 915 del 1978), titolare avente causa era da intendersi il padre del giovane deceduto. La posizione espressa dal Ministero della difesa si fondava sulla costatazione che, pur essendo L.M. “legalmente separata”, ella percepiva dal coniuge separato, come da sentenza di separazione acquisita agli atti dell’ufficio, un assegno di mantenimento. Successivamente all’accoglimento di un ricorso per la modifica del provvedimento di separazione, previa rinuncia all’assegno di mantenimento, L.M. aveva inoltrato una nuova istanza al Ministero della difesa, al fine di ottenere la propria parte della menzionata pensione privilegiata di reversibilità, provvidenza che le era stata concessa a decorrere dal 10 novembre 2002.
Nel giudizio pendente dinanzi alla Corte rimettente la difesa di L.M. aveva lamentato l’illegittimità del diniego opposto dal Ministero della difesa alla prima delle domande presentate dalla propria assistita, deducendo la violazione e falsa applicazione dell’art. 60, terzo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978. L’inciso «ferme restando le altre condizioni», fa riferimento, tra le altre, alla condizione – prevista dal primo comma dello stesso art. 60 – che la madre del militare viva effettivamente separata dal marito «senza comunque riceverne gli alimenti». Tuttavia, all’epoca dell’istanza e dell’impugnato provvedimento di diniego, la richiedente riceveva dal marito non un assegno alimentare, ma un assegno di mantenimento. Qualora l’assegno alimentare fosse stato considerato comprensivo del mantenimento, l’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978 avrebbe violato l’art. 3 Cost., introducendo un’irragionevole discriminazione. Il padre del militare morto per fatto bellico o a causa del servizio e separato (o divorziato) dalla moglie, avrebbe potuto vantare il diritto a percepire l’intera pensione di reversibilità se, in presenza degli altri requisiti richiesti, fosse stato in possesso, ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, di un reddito annuo complessivo, al lordo degli oneri deducibili, non superiore a un determinato importo. Sarebbe invece stato negato alla madre dello stesso militare, separata (o divorziata) dal marito, la metà del medesimo trattamento pensionistico di reversibilità, qualora la stessa avesse percepito gli alimenti o il mantenimento, a prescindere dall’entità degli stessi, ovvero dalla circostanza che, se aggiunti a altri eventuali redditi, superassero il limite reddituale previsto per il marito separato.
Altra irragionevole discriminazione sarebbe riscontrabile tra la madre del militare morto per fatto bellico o a causa del servizio e separata dal marito che percepisca dallo stesso, a titolo di alimenti o di mantenimento, un reddito minimo – privata del diritto alla metà della pensione di guerra, anche se con reddito inferiore al limite legale – e la vedova del militare morto per fatto bellico o a causa del servizio, che contrae nuove nozze. A quest’ultima, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 361 del 1993, è riconosciuto il diritto, che ha natura risarcitoria, all’intera pensione di guerra, a prescindere dal reddito del nuovo coniuge (art. 1 del d.P.R. n. 915 del 1978).
La difesa di L.M. aveva chiesto, in via principale, l’accoglimento del ricorso e la declaratoria del diritto della ricorrente a percepire la metà della pensione privilegiata di reversibilità nel biennio 2000-2002. In via subordinata, la difesa aveva chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978, nella parte in cui subordina il diritto della moglie separata a percepire il trattamento pensionistico di reversibilità alla mancata corresponsione degli alimenti, a prescindere dalla valutazione della situazione reddituale complessiva della stessa ai sensi del citato art. 70, del medesimo decreto.
1.2.– Il giudice rimettente sviluppa alcune considerazioni in punto di diritto.
1.2.1.– Prima di prendere in esame la normativa censurata, rammenta che, a norma dell’art. 1, primo comma, della legge 17 ottobre 1967, n. 974 (Trattamento pensionistico dei congiunti dei militari o dei dipendenti civili dello Stato vittime di azioni terroristiche o criminose e dei congiunti dei caduti per cause di servizio), «ai congiunti dei militari caduti per causa di servizio o deceduti per infermità contratta o aggravata per causa di servizio, è attribuita la pensione privilegiata ordinaria nella misura e alle condizioni previste dalle disposizioni in materia di pensioni di guerra». Il giudice rimettente evidenzia inoltre che l’art. 57, primo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978, prevede un «ordo successionis» tra i congiunti del militare morto per causa di servizio, atteso che, solo in mancanza del coniuge e di figli del de cuius, il diritto al trattamento pensionistico si trasmette al padre, purché abbia raggiunto i 58 anni o sia comunque inabile a un proficuo lavoro. In mancanza del padre, il trattamento è devoluto alla «madre vedova». In tale ultimo caso, afferma ancora il rimettente, la maturazione del diritto alla pensione è subordinata al solo stato vedovile e non alle condizioni di età o di inabilità a un proficuo lavoro richieste per il padre dalla lettera a) del primo comma dell’art. 57 del d.P.R. n. 915 del 1978. Tale conclusione risulterebbe confermata dall’art. 66, primo comma, dello stesso decreto. La stessa interpretazione sarebbe stata fatta propria anche dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n. 275 del 2002.
1.2.2.– Passando all’esame della normativa censurata, il giudice rimettente rileva il carattere non innovativo della stessa, poiché un’identica disciplina era dettata dall’art. 76, ultimo comma, della legge 10 agosto 1950, n. 648 (Riordinamento delle disposizioni sulle pensioni di guerra) e dall’art. 69 della legge 18 marzo 1968, n. 313 (Riordinamento della legislazione pensionistica di guerra). Egli afferma che, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata del censurato terzo comma dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978, tra le «altre condizioni» alle quali esso rinvia, deve essere compresa anche quella, prevista dal primo comma dello stesso articolo, che la madre del militare o del civile deceduto non percepisca dal marito «gli alimenti». Argomentando a fortiori, gli «alimenti» dovrebbero intendersi comprensivi dell’assegno di mantenimento, in quanto il trattamento risulterebbe «maggiore» di quello alimentare. Il quadro normativo dovrebbe pertanto, sempre ad avviso della Corte rimettente, così riassumersi: a) l’art. 57 del d.P.R. n. 915 del 1978 devolve il trattamento pensionistico, in caso di premorienza del figlio, privo di coniuge e di prole, al padre, purché questi abbia raggiunto l’età di 58 anni, ovvero sia inabile a qualsiasi proficuo lavoro e abbia un reddito inferiore alla soglia stabilita, mentre solo in caso di decesso del padre, pregresso o successivo, la pensione è attribuita, o si consolida, in favore della madre vedova, senza alcun ulteriore accertamento; b) l’art. 60 dello stesso decreto pone la madre vedova sullo stesso piano della madre separata, che sia tale al momento del decesso del figlio o che lo sia divenuta per effetto di una separazione posteriore; c) in tale caso, a prescindere dalla verifica dei requisiti di cui all’art. 57 in capo al padre, la pensione è devoluta in favore della madre, in ragione della metà, purché essa non percepisca dal marito l’assegno di mantenimento o gli alimenti. Ne deriverebbe che, nel caso di separazione dei coniugi, anche se sopravvenuta alla morte del figlio militare di leva, si determina in capo ai genitori una vera e propria contitolarità del diritto a ricevere il trattamento pensionistico privilegiato, in deroga all’ordo successionis previsto dall’art. 57 del d.P.R. n. 915 del 1978, così come emergerebbe anche dalla già citata ordinanza n. 275 del 2002 della Corte costituzionale. La madre separata, similmente alla madre vedova, diverrebbe titolare di un autonomo diritto alla pensione privilegiata.
1.3.– Sulla base di tali premesse, il giudice a quo afferma, in punto di non manifesta infondatezza, che il terzo comma e, «per connessione», il primo comma dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978, «nella parte in cui subordinano il diritto della madre del militare deceduto per fatto bellico o a causa del servizio, che viva separata dal di lui padre, a beneficiare del trattamento pensionistico di reversibilità a condizione della mancata corresponsione degli “alimenti” a prescindere dalla valutazione della sua situazione reddituale complessiva ex art. 70, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 915/1978», si pongono in contrasto con gli invocati parametri costituzionali sotto diversi profili.
1.3.1.– Le norme impugnate violerebbero, anzitutto, l’art. 3 Cost., in considerazione dell’irragionevole disparità di trattamento riservato alla madre del militare deceduto per fatto bellico o a causa del servizio separata dal marito, il cui diritto alla pensione privilegiata ordinaria di reversibilità risulta subordinato alla condizione della mancata percezione degli alimenti (ancorché inferiori al limite di reddito stabilito ai sensi dell’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978 per la liquidazione di tale beneficio ai genitori, collaterali e assimilati), rispetto alla madre vedova, il cui diritto alla medesima pensione è riconosciuto a prescindere dal superamento del reddito indicato.
L’irragionevolezza di tale disparità di trattamento sarebbe resa palese, secondo il rimettente, dal fatto che la madre separata è titolare, al pari della madre vedova, di un autonomo diritto alla pensione, per la cui liquidazione dovrebbe perciò tenersi conto soltanto della situazione reddituale della genitrice, a prescindere dagli alimenti da lei percepiti e dalle condizioni economiche dell’ex (o di un eventuale nuovo) marito, al momento dell’insorgenza, così come al momento dell’attribuzione del diritto. Il giudice a quo sottolinea altresì che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 361 del 1993, ha chiarito la natura risarcitoria del trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità, nonché l’autonomia del diritto a tale beneficio della vedova del militare deceduto per fatto bellico o a causa del servizio, rispetto al contesto reddituale in cui ella si viene a trovare per effetto delle nuove nozze. Lo stesso rimettente asserisce infine che al trattamento pensionistico attribuibile ai genitori e, in particolare, alla madre vedova o separata del militare deceduto, dovrebbe riconoscersi la stessa funzione di «sostentamento del coniuge superstite che prima era assicurato dal reddito del de cuius, garantendo al beneficiario la protezione dalle conseguenze negative derivate dalla morte del congiunto» riconosciuta al trattamento pensionistico di reversibilità dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 70 del 1999, n. 495 del 1993 e n. 286 del 1987 e, per le pensioni di guerra, con la sentenza n. 405 del 1993.
1.3.2.– I commi terzo e primo dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978 violerebbero inoltre l’art. 3 Cost. «per manifesta irragionevolezza e disparità di trattamento», poiché risulterebbero «parificati emolumenti di natura completamente diversa», costituiti, da un lato, dagli assegni alimentari e di mantenimento e, dall’altro, dal trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità. A proposito di tale diversa natura degli emolumenti, il rimettente rappresenta che l’assegno alimentare assolve a una funzione meramente solidaristica, così come, in parte, l’assegno di mantenimento, che ha anche la funzione di «riequilibrare il rapporto coniugale, (stante l’ultrattività dell’obbligo di solidarietà economica e morale di cui all’art. 143 c.c.)». Quest’ultimo assegno, a norma dell’art. 156 del codice civile, non presuppone lo stato di bisogno né la prova dell’impossibilità di procurarsi propri redditi da parte del coniuge richiedente.
Diversamente, il trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità avrebbe una finalità prevalentemente risarcitoria (Corte costituzionale n. 361 del 1993). Mentre gli assegni periodici costituiscono, per il coniuge che li percepisce, redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente (artt. 50, primo comma, lettera i, e 52, primo comma, lettera c, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, recante «Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi»), il trattamento pensionistico di guerra, anche nel caso di reversibilità, è irrilevante, oltre che ai fini fiscali, anche ai fini previdenziali e assistenziali, ai sensi dell’art. 77 del d.P.R. n. 915 del 1978.
1.3.3.– Secondo la Corte rimettente, le norme censurate violerebbero, in terzo luogo, gli artt. 3 e 29 Cost. perché comporterebbero un’irragionevole disparità di trattamento tra i coniugi.
Con riguardo a tale profilo di censura, il giudice a quo ricorda che la Corte costituzionale ha in più occasioni affermato l’estraneità della disciplina dei trattamenti pensionistici rispetto ai diritti e doveri reciproci all’interno della famiglia. L’art. 29 della Costituzione salvaguarda essenzialmente i contenuti e gli scopi etico-sociali della famiglia (sentenza n. 70 del 1999).
Lo stesso giudice prosegue affermando che: a) l’art. 29 Cost. ha trovato attuazione nell’introduzione, da parte del legislatore ordinario, di una struttura della famiglia di tipo orizzontale o paritario fondata proprio sul principio dell’uguaglianza morale e giuridica dei coniugi previsto da tale disposizione costituzionale; b) poiché la separazione personale non determina la cessazione del matrimonio, i princípi costituzionali che governano il «menage coniugale sopravvivono, pur venendo meno l’obbligo di convivenza e fedeltà»; c) in caso di separazione personale, stante la cessazione dell’unità familiare, non dovrebbero «trovare spazio» i «limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare» menzionati nel secondo comma dell’art. 29 Cost.
In considerazione di ciò, ad avviso del rimettente, non si comprenderebbe la ragione della scelta legislativa per cui, mentre il diritto del marito all’intero trattamento pensionistico è subordinato alle già indicate condizioni del raggiungimento del limite di età di 58 anni oppure dell’inabilità a qualsiasi lavoro, se il suo reddito non supera il limite previsto dall’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978, la moglie separata, benché equiparata alla madre vedova, non possa beneficiare di neanche metà della pensione solo in quanto percepisca un assegno alimentare o di mantenimento, anche se inferiore all’indicato limite reddituale.
1.3.4.– Secondo la Corte rimettente, le norme censurate violerebbero, infine, l’art. 3 Cost., poiché, condizionando il diritto alla pensione della moglie separata alla mancata percezione degli alimenti, introdurrebbero una deroga alla disciplina generale dell’art. 58 del d.P.R. n. 915 del 1978, in tema di condizioni economiche per la liquidazione della pensione ai genitori (oltre che ai collaterali e assimilati), così irragionevolmente discriminando la madre separata.
A tale proposito, il giudice a quo evidenzia che il limite reddituale previsto dall’art. 70, primo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978, cui fa rinvio il secondo comma del citato art. 58, è stato progressivamente elevato, dapprima con decreti del Ministro del tesoro e, successivamente, dall’art. 2 della legge 18 agosto 2000, n. 236 (Disposizioni varie in materia di pensioni di guerra).
Ad avviso del giudice a quo non si comprenderebbe per quale ragione il «tetto» reddituale, applicabile ai genitori in quanto tali, debba subire una «sostanziale elusione» nel caso della madre separata, specialmente se quest’ultima, per effetto della morte del figlio e della sopravvenuta separazione, venga a soffrire di una situazione di particolare bisogno e vulnerabilità, anche sotto il profilo morale.
1.4.– Quanto alla rilevanza delle questioni, la rimettente Corte dei conti sottolinea che esse si presentano nel ricorso sottoposto al proprio esame separate e distinte dal petitum (Corte costituzionale n. 38 del 2009 e n. 4 del 2000). Quest’ultimo consiste nell’accertamento del diritto della ricorrente alla metà del trattamento pensionistico privilegiato di reversibilità, dopo la morte del figlio per causa di servizio, nel periodo in cui la stessa godeva, in conseguenza della sopravvenuta separazione, dell’assegno di mantenimento corrispostole dal marito.
Il giudice a quo precisa inoltre che le disposizioni in materia di pensioni di cui al d.P.R. n. 915 del 1978 sono rilevanti per effetto del rinvio operato dall’art. 92, primo comma, del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato). In virtù dello stesso, la disciplina in materia di assegnazione della pensione indiretta di guerra è applicabile con riguardo all’individuazione dei requisiti necessari per la concessione della pensione privilegiata indiretta in favore dei genitori del dipendente pubblico deceduto per causa di servizio. Conclude il rimettente che il mancato esercizio del diritto di opzione previsto dal terzo comma del citato art. 92, «rende attuale e rilevante la questione di legittimità».
2.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente inammissibili o infondate.
2.1.− La difesa statale eccepisce anzitutto la manifesta irrilevanza delle questioni, poiché l’impugnato art. 60, primo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978 condiziona il diritto alla pensione della madre separata al mancato ricevimento, da parte della stessa, «degli alimenti», mentre la ricorrente nel giudizio a quo percepiva non gli alimenti di cui all’art. 433 cod. civ., ma l’assegno di mantenimento previsto dall’art. 156, primo comma, cod. civ. Contrariamente a quanto sostenuto nell’ordinanza di rimessione, non sarebbe possibile interpretare la menzionata locuzione come comprensiva dell’assegno di mantenimento, stante il tenore testuale della stessa.
2.2.− Per il caso in cui si ritenesse invece di accogliere l’opposta più ampia interpretazione del termine «alimenti», nel merito delle sollevate questioni, l’Avvocatura generale dello Stato, premette che dalla motivazione della già menzionata ordinanza n. 275 del 2002 della Corte costituzionale emerge che l’equiparazione della madre separata alla madre vedova ha lo scopo di attribuire alla prima un diritto alla pensione autonomo, eventualmente concorrente con quello del marito. Deduce, inoltre, che le due situazioni della vedovanza e della separazione non sono tra loro comparabili e che la scelta legislativa di attribuire alla moglie separata metà della pensione spettante al marito separato, solo nel caso in cui la prima non riceva gli alimenti, appare ragionevole e non discriminatoria proprio in ragione delle intrinseche ed evidenti differenze tra i due status.
Infine, sulla scorta di quanto affermato dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n. 275 del 2002, non sarebbe possibile prospettare una disparità di trattamento tra i coniugi, né sarebbe utile invocare l’art. 29 Cost., tenuto conto di quanto asserito dalla stessa Corte costituzionale nella già citata sentenza n. 70 del 1999, circa l’esclusione della normativa pensionistica dalle norme che governano diritti e doveri all’interno della famiglia.

Considerato in diritto

1.– La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 29 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 60, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di pensioni di guerra) e «per connessione» dell’art. 60, primo comma, dello stesso decreto «nella parte in cui subordinano il diritto della madre del militare deceduto per fatto bellico o a causa del servizio, che viva separata dal di lui padre, a beneficiare del trattamento pensionistico di reversibilità alla condizione della mancata corresponsione degli “alimenti” a prescindere dalla valutazione della sua situazione reddituale complessiva ex art. 70, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 915/1978».
Le disposizioni impugnate sono collocate nell’àmbito della disciplina del diritto alle pensioni indirette di guerra. L’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978 riguarda, in particolare, il diritto alla pensione dei genitori separati e della madre vedova passata a nuove nozze. I commi impugnati stabiliscono, rispettivamente, che «Alla madre vedova è equiparata quella che, alla data del decesso del figlio viveva effettivamente separata dal marito, anche se di seconde nozze, senza comunque riceverne gli alimenti» (primo comma) e che «Quando, ferme restando le altre condizioni, la separazione fra coniugi avvenga posteriormente alla morte del militare o del civile, alla madre spetta la metà della pensione già attribuita al padre o che potrebbe a questo spettare» (terzo comma).
Il giudice rimettente precisa di essere investito del giudizio sul ricorso per l’accertamento del diritto alla metà della pensione privilegiata di reversibilità, proposto dalla madre di un giovane deceduto per causa di servizio durante il servizio militare. La madre, successivamente separatasi dal marito, riceveva da quest’ultimo un assegno di mantenimento.
Secondo il giudice a quo, le disposizioni impugnate, subordinando il diritto al trattamento pensionistico di reversibilità della madre del militare (o del civile) deceduto, che viva separata dal marito, alla condizione che ella non riceva da questi gli alimenti, si pone in contrasto con i princìpi di eguaglianza e di ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Cost. Si creerebbe, infatti, un’irragionevole discriminazione della madre separata rispetto alla madre vedova. Il diritto alla pensione è riconosciuto ai genitori alla sola condizione che questi non superino il limite di reddito di cui all’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978. Gli alimenti sarebbero irragionevolmente parificati al trattamento pensionistico di reversibilità, nonostante la diversa natura degli emolumenti.
Ad avviso dello stesso rimettente, la normativa denunciata víola inoltre gli artt. 3 e 29 Cost., in quanto comporta un’irragionevole disparità di trattamento tra i coniugi e, in particolare, un deteriore trattamento della madre separata rispetto al marito, padre del militare deceduto. Al padre il diritto alla pensione è infatti riconosciuto, una volta raggiunto il limite di età di 58 anni o quando sia divenuto inabile a qualsiasi proficuo lavoro, alla sola condizione che non superi il limite reddituale di cui al citato art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978.
2.– Preliminarmente vengono in rilievo alcuni profili relativi all’incidentalità ed alla rilevanza delle sollevate questioni.
2.1.– Sotto il primo aspetto, deve osservarsi che – come adeguatamente motivato dalla Corte rimettente – il petitum su cui essa è chiamata a pronunciarsi è separato e distinto dalle questioni di legittimità costituzionale sollevate. Queste ultime si configurano come meramente strumentali rispetto alla tutela richiesta al rimettente e, pertanto, ammissibili (ex plurimis, sentenze n. 38 del 2009 e n. 84 del 2006).
2.2.– Sotto il secondo aspetto, il giudice a quo assume, in particolare, che per l’individuazione delle condizioni di spettanza della pensione privilegiata di reversibilità ai congiunti del militare deceduto per causa di servizio deve farsi applicazione della disciplina dettata in materia di pensioni indirette di guerra.
2.2.1.– L’interpretazione del rimettente non è implausibile. Infatti, essa discende dal fatto che l’art. 1, comma 1, della legge 17 ottobre 1967, n. 974 (Trattamento pensionistico dei congiunti dei militari o dei dipendenti civili dello Stato vittime di azioni terroristiche o criminose e dei congiunti dei caduti per cause di servizio), rinvia alle «disposizioni in materia di pensioni di guerra», nel cui àmbito sono compresi i censurati commi primo e terzo dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978. Analogo rinvio alle «disposizioni in materia di pensioni di guerra» è operato dall’art. 92, primo comma, primo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), per l’individuazione delle «condizioni» di spettanza della pensione privilegiata di reversibilità ai congiunti del dipendente statale che sia deceduto per causa di servizio.
Il rimettente dà conto del mancato esercizio, da parte della ricorrente, della facoltà di opzione prevista dal secondo comma dell’art. 1 della legge n. 974 del 1967 e dal terzo comma, primo periodo, dell’art. 92 del d.P.R. n. 1092 del 1973, che consentono di scegliere un trattamento pensionistico diverso da quello risultante dall’applicazione delle disposizioni in materia di pensioni di guerra.
2.2.2.– L’Avvocatura generale dello Stato ha dedotto l’irrilevanza delle questioni sollevate, in considerazione del fatto che la lettera dell’art. 60, primo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978, condiziona il diritto alla pensione della madre separata al mancato ricevimento degli «alimenti», mentre la ricorrente nel giudizio principale riceveva dal marito non gli alimenti ma un assegno di mantenimento. L’eccezione proposta dall’Avvocatura generale non è fondata. Anche in questo caso, infatti, l’interpretazione fatta propria dal rimettente, secondo cui la locuzione «alimenti» deve intendersi comprensiva dell’assegno di mantenimento, deve ritenersi non implausibile, alla stregua dell’argomento a fortiori – utilizzato dallo stesso giudice a quo – per cui l’esclusione del diritto alla pensione per la madre che riceva dal marito gli alimenti e, quindi, un assegno diretto a venire incontro alle sole più elementari esigenze di vita, dovrebbe valere, a maggior ragione, anche nel caso in cui ella vanti nei confronti del coniuge un diritto di contenuto più ampio, quale è quello al mantenimento, volto a soddisfare qualsivoglia esigenza di vita, anche non strettamente necessaria alla sopravvivenza (nel senso che l’assegno alimentare rappresenta un “minus” necessariamente ricompreso in quello di mantenimento, si è espressa, del resto, anche la prima sezione civile della Corte di cassazione; ex plurimis, sentenze 8 maggio 2013, n. 10718 e 28 gennaio 2008, n. 1761).
2.2.3.– Sempre a proposito della rilevanza delle questioni, il giudice a quo ha precisato che la ricorrente nel giudizio principale, negli anni per cui ha richiesto l’accertamento del proprio diritto alla pensione, era in possesso, ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, di un reddito complessivo, al lordo degli oneri deducibili, di ammontare non superiore al limite stabilito ai sensi dell’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978.
3.– Nel merito, la questione sollevata in riferimento all’art. 3 Cost. per l’ingiustificata disparità di trattamento della madre separata rispetto alla madre vedova è fondata.
3.1.– Occorre preliminarmente chiarire che l’esame di tale questione dovrebbe, a rigore, essere limitato alla disciplina che subordina alla condizione del mancato ricevimento degli alimenti il diritto alla pensione della madre che si sia separata dopo il decesso del figlio. A ciò fa riferimento la normativa che regola la fattispecie oggetto del giudizio principale. Tuttavia, poiché anche il diritto alla pensione della madre che, al momento del decesso del figlio, già viveva effettivamente separata dal marito, è sottoposto a identica disciplina, la valutazione di questa Corte involge necessariamente anche quest’ultima, da intendersi intrinsecamente collegata alla prima. Lo stesso petitum del rimettente, del resto, prescinde dalla circostanza dell’anteriorità o della posteriorità della separazione della madre rispetto al decesso del figlio.
3.2.– Nell’ordinamento delle pensioni di guerra, l’attribuzione della pensione ai genitori è regolata, anzitutto, dall’art. 57 del d.P.R. n. 915 del 1978. Tale disposizione – espressione del rigido ordine di precedenza nell’attribuzione del trattamento che caratterizza, con poche eccezioni, il sistema pensionistico di guerra (sentenza n. 399 del 1994; ordinanza n. 275 del 2002) – stabilisce, al primo comma, che, in mancanza del coniuge o di figli con diritto a pensione del militare morto per causa di servizio di guerra o attinente alla guerra o del civile deceduto per fatti di guerra, il trattamento pensionistico è attribuito, in via prioritaria, al padre, purché abbia raggiunto l’età di 58 anni ovvero sia comunque inabile a qualsiasi proficuo lavoro, e, soltanto in via successiva, alla madre vedova, indipendentemente dalla sua età e abilità al lavoro (ordinanza n. 275 del 2002). Il diritto della madre alla pensione, dunque, sussiste solo se il padre non è più in vita (ordinanza n. 275 del 2002).
In caso di separazione tra i coniugi, i censurati primo e terzo comma dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978, equiparando alla madre vedova quella effettivamente separata dal marito – che sia tale alla data della morte del figlio (primo comma) o che sia divenuta tale per effetto di una separazione successiva (terzo comma) – riconoscono a quest’ultima, pur essendo in vita il padre, un autonomo diritto alla pensione. Si tratta di un diritto sottoposto alla condizione che la madre separata non riceva dal marito gli alimenti. A norma del secondo comma dello stesso art. 60, la pensione deve essere divisa in parti uguali tra i genitori, nel caso in cui il marito sia il padre del militare o del civile deceduto e possegga i requisiti di legge per conseguirla. In questa ipotesi si determina una contitolarità del diritto alla pensione in capo a entrambi i genitori.
In aggiunta ai menzionati requisiti soggettivi, l’art. 58 del d.P.R. n. 915 del 1978 stabilisce le condizioni economiche che consentono la liquidazione della pensione ai genitori. Questi ultimi, a causa della morte del figlio, potrebbero trovarsi privi dei «necessari mezzi di sussistenza, tenendo conto dell’aiuto che lo stesso loro prestava al momento della morte». La ratio della norma è tale da configurare una potenziale partecipazione del figlio deceduto alla conduzione della famiglia, sulla scorta di una presunzione circa il sostegno economico che lo stesso avrebbe potuto fornire. Per questo, l’accesso al trattamento pensionistico privilegiato deve essere negato quando le condizioni economiche superano la soglia prevista dall’art. 70.
L’art. 70 prevede, infatti, che il trattamento pensionistico sia liquidato al richiedente quando lo stesso, in presenza degli altri requisiti richiesti, sia in possesso, ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, di un reddito annuo complessivo, al lordo degli oneri deducibili, non superiore a un determinato ammontare (più volte innalzato e da ultimo elevato, dall’art. 2, comma 2, della legge 18 agosto 2000, n. 236, recante «Disposizioni varie in materia di pensioni di guerra»). Lo stesso limite reddituale è inoltre adeguato automaticamente ogni anno ai sensi dell’art. 1, comma 1, lettera g), della legge 6 ottobre 1986, n. 656, recante «Modifiche ed integrazioni alla normativa sulle pensioni di guerra»). Con riguardo alla funzione del limite reddituale previsto dall’art. 70 del d.P.R. n. 915 del 1978, questa Corte ha chiarito che la discrezionalità del legislatore nella materia è correlata alle politiche di bilancio e di allocazione della spesa pubblica. L’atto risarcitorio, costituito dalla pensione di guerra, da intendersi quale espressione della solidarietà nazionale, ben può essere attribuito solo a quanti non abbiano un reddito superiore a una certa soglia (sentenza n. 405 del 1993).
3.3.– Dal quadro normativo prima delineato si ricava che il trattamento previsto per la madre separata si discosta dalle condizioni per l’attribuzione della pensione ai genitori del militare o del civile deceduto. Solo per la madre separata si profila, secondo i censurati commi primo e terzo dell’art. 60 del d.P.R. n. 915 del 1978, la condizione del mancato ricevimento degli alimenti da parte del marito.
Nell’attribuire rilievo alla titolarità del diritto agli alimenti, in senso ostativo alla liquidazione della pensione, quando ne sia beneficiaria la donna separata e nel caso di obbligo posto a carico del marito di lei, le norme impugnate riflettono una non più accettabile concezione dei rapporti patrimoniali tra i coniugi, da ritenersi superata nel costume e nella coscienza sociale diffusa. Essa è caratterizzata dalla dipendenza economica della moglie separata dal marito, cui è riconosciuto, in via prioritaria, il ruolo di provvedere al suo sostentamento.
In tutti i casi in cui – come nella fattispecie oggetto del giudizio principale – l’ammontare degli alimenti (o, secondo la non implausibile interpretazione del rimettente, del mantenimento) sia inferiore al limite di cui al menzionato art. 70, il possesso del reddito derivante dagli stessi viene a costituire, per la madre separata, un vero e proprio elemento ostativo alla concessione della pensione.
Da questo dato oggettivo si ricava l’ingiustificata disparità di trattamento riservata alla madre separata rispetto alla madre vedova. Una tale discriminazione non trova idonea giustificazione nella particolare natura del reddito derivante dall’assegno periodico alimentare (o di mantenimento) corrisposto dal coniuge. Essa lascia trapelare una concezione dei rapporti familiari caratterizzata da una mancanza di autonomia economica della moglie, superata dall’ormai acquisito principio della parità tra i coniugi. L’origine del reddito non può costituire una valida ragione giustificativa della ravvisata disparità di trattamento.
Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, per violazione del principio di eguaglianza invocato dal giudice rimettente quale parametro di costituzionalità, dell’art. 60, primo e terzo comma, del d.P.R. n. 915 del 1978, nella parte in cui subordinano il diritto alla pensione della madre del militare o del civile deceduto, che viva effettivamente separata dal marito, alla condizione del mancato ricevimento dallo stesso degli alimenti, anche nel caso in cui questi ultimi, aggiunti ad altri eventuali redditi diano luogo a un ammontare non superiore al limite di reddito stabilito ai sensi dell’art. 70 dello stesso decreto.
4.– In conseguenza dell’accoglimento delle questioni sotto i profili scrutinati, resta assorbito l’esame delle ulteriori censure prospettate dal rimettente.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 60, commi primo e terzo, del decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di .pensioni di guerra), nella parte in cui subordinano il diritto alla pensione della madre del militare o del civile deceduto, che viva effettivamente separata dal marito, alla condizione del mancato ricevimento dallo stesso degli alimenti, anche nel caso in cui questi ultimi, aggiunti ad altri eventuali redditi, siano di ammontare non superiore al limite di reddito stabilito ai sensi dell’art. 70 dello stesso decreto.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 settembre 2015.

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