In tale occasione, la CGCE annulla la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 26 ottobre 2000 (cause riunite da T-83/99 a T-85/99 Ripa di Meana ea./Parlamento), nella parte in cui accoglie (nelle cause T-83/99 e T-84/99) i ricorsi dei sigg. Ripa di Meana e Orlando, dal momento che l’affermazione del Tribunale secondo cui il Parlamento europeo, nel rispetto del principio di certezza del diritto e di buona amministrazione, avrebbe dovuto informare i deputati interessati della modifica apportata al regime pensionistico provvisorio (con decisione dell’Ufficio di presidenza del Parlamento 13 settembre 1995), tramite una notifica individuale con avviso di ricevimento, non può considerarsi corretta. La Corte precisa, infatti, che un obbligo di notifica individuale nei confronti dei deputati europei sussista soltanto all’inizio del loro mandato e riguardi una copia della regolamentazione concernente le spese e le indennità che essi ricevono dal Segretario generale del Parlamento; pertanto, la Corte esclude che tale obbligo possa estendersi anche alle modifiche eventualmente apportate alla regolamentazione stessa. E, nel caso di specie, è pacifico che la decisione del 1995 costituisca proprio una modifica del genere. Constatando, inoltre, che la decisione del 1995 sia stata, comunque, portata a conoscenza dei deputati interessati mediante il verbale della riunione dell’Ufficio di presidenza distribuito a tutti i deputati (in forza dell’art. 28, n. 1 del regolamento del Parlamento) e mediante il testo consolidato della regolamentazione riguardante le spese e le indennità, pubblicato nel marzo 1996 e nel settembre 1997, la CGCE respinge i ricorsi dei sigg. Ripa di Meana e Orlando nella parte in cui rilevano che la modifica apportata al regime pensionistico provvisorio sia stata viziata da carenza di pubblicità.

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V. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE – Sentenza 29 aprile 2004 in causa C-470/00P

Note

L'articolo La Corte di giustizia esclude che la modifica apportata al regime pensionistico provvisorio debba essere notificata individualmente ai deputati europei. proviene da Giustamm.

SOMMARIO – 1) Premessa: compiti statali e riserva costituzionale di legge. 2) Incidenza del principio di legalità della Costituzione materiale. 3) Principio di legalità e principio di libertà nella delegificazione in materia previdenziale ed assistenziale. 4) Il principio di legalità e il potere amministrativo degli enti previdenziali ed assistenziali; segue: 4.a) Potere vincolato e diritti soggettivi a pensione e ad altre prestazioni non pensionistiche); 4.b) Potere discrezionale e interessi pretesivi; 4.b bis) Interesse pretensivo ai sussidi straordinari di disoccupazione; 4.b ter) Interesse pretensivo alla Cassa integrazione guadagni; 4.b quater) Interesse pretensivo all’inquadramento ministeriale delle attività plurime inscindibili. 5) Incidenza del diritto comunitario sul principio di legalità nell’ordinamento previdenziale, in particolare “gli aiuti” di Stato; segue: 5 bis) Il principio di legalità e l’obbligo di recupero, legittimazione dell’Inps e suo possibile ruolo in ambito comunitario.

1. Sappiamo che nello Stato liberale e nell’attuale Stato sociale, i compiti della previdenza e dell’assistenza sociale hanno la funzione di soddisfare bisogni individuali dei cittadini.
Sia che si condivida l’idea di una forma di costituzionalizzazione forte del principio di legalità che presenti il potere pubblico come specificamente conferito e disciplinato per legge, oppure debole in cui il potere sia specificamente conferito ma non disciplinato od anche solo genericamente conferito con autorizzazione proveniente dalla legge o fonti ad essa equiparate o dai principi generali dell’ordinamento, sia che si condivida l’opinione dominante negativa di costituzionalizzazione nelle materie non coperte da riserva di legge con argomentazione a contrariis ex art, 23 cost. [1], sta’ comunque di fatto che i compiti della previdenza e dell’assistenza sociali ai singoli, senza esclusione di famiglia, sono stati fissati dal Costituente (artt. 2, 3, 38 co.1° e 2°, e 31 co.1°) ed attribuiti ad organi ed Istituti predisposti od integrati dalla Stato.
Con l’attribuzione dei compiti la Costituzione mentre poneva allo Stato ordinamento un vincolo circa le modalità del futuro sviluppo della previdenza e dell’assistenza, esprimeva una palese, per quanto implicita, riserva di legge per l’attribuzione del potere, non potendo esistere compiti statali costituzionali senza che l’amministrazione attributaria e cioè gli enti pubblici di previdenza e assistenza fossero investiti dalla legge dei necessari poteri funzionalizzati, come poi disposto dall’art. 1 co.1° legge n. 241/1990 novellata, al perseguimento dei fini stessi della legge [2].
Come è evidente, tranne l’espressa indicazione costituzionale delle ipotesi di eventi oggetto del provvedere (non tassativi come rilevato dall’elaborazione successiva), nella individuazione ed attribuzione costituzionali dei compiti previdenziali ed assistenziali, il Costituente sottende la completa centralità della legge sia in ordine alla integrazione ed eventuale istituzione di nuovi organi od Istituti attributari dei compiti (come avvenuto ad esempio per l’Ipsema l’Inpg e l’Inpdap), sia in ordine all’investitura e al contenuto dei loro poteri, sia in ordine all’esercizio e alla doverosità degli stessi nello svolgimento degli atti amministrativi correlati alle posizioni soggettive dei singoli.
Pertanto si può ragionevolmente concludere che il Costituente abbia rimesso e riservato alla legge il disciplinare enti, poteri, eventi assicurativi e posizioni soggettive.
E’ noto che la Costituzione repubblicana in molte sue disposizioni ed anche nella specifica materia de qua formula delle indicazioni programmatiche destinate alla costruzione di una società prefigurata e tali disposizioni sono rivolte al legislatore che è vincolato non solo al rispetto del divieto di leggi contrarie ai valori sottesi alle disposizioni, ma anche e soprattutto ad attuare il programma di realizzazione della società prefigurata [3].
Nella costruzione della società prefigurata, il principio di legalità costituzionale si configura come norma direttiva imposta al legislatore ordinario di introdurre, nell’ambito di compatibilità con le scelte discrezionali del Parlamento, le prestazioni previdenziali ed assistenziali in modo da rendere praticabile, per un verso, il diritto ai mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità, disoccupazione involontaria e morte, nonché, peraltro verso, il diritto al mantenimento e all’assistenza degli inabili sprovvisti dei mezzi necessari per vivere; diritti, questi affermati, rispettivamente, dai commi 2° e 1° del cit. art. 38 cost.
Ma una volta costituita l’organizzazione amministrativa della previdenza e dell’assistenza, e disciplinati con legge i poteri e le prestazioni, il principio di legalità costituzionale si presenta anche come fondamento alla doverosità dei compiti di competenza degli enti attributari, legislativamente investiti dei concreti e dettagliati poteri di applicare detta disciplina e, previo accertamento positivo, di riconoscere ed erogare le prestazioni. Detta operazione si pone nel programma della società prefigurata come presupposto del disegno di rimozione degli ostacoli impeditivi allo sviluppo umano indicato nell’art. 3 co.2° e reclamato dalle istanze sociali di partecipazione [4]. Con l’ultima fase dell’operazione, cioè di applicazione delle leggi che prevedono le condizioni e i requisiti per il riconoscimento del diritto all’erogazione delle prestazioni previdenziali ed assistenziali gli enti attributari, partecipi della Repubblica, nel disegno di rimozione realizzano la soddisfazione delle esigenze di situazioni di bisogno conseguenti al verificarsi degli eventi assicurativi previsti dall’art. 38 co. 1° e 2°. Quindi l’applicazione delle suddette leggi, nelle loro fattispecie tipiche, è finalizzata alla libertà dal bisogno in chiave partecipativa.
Il principio di legalità nella sua tipizzazione dei poteri amministrativi degli enti previdenziali ed assistenziali è posto a tutela della libertà dal bisogno.

2. Anche nella materia della previdenza e dell’assistenza sociali l’intervento della Corte costituzionale, allorché si sostanzia nell’annullamento di un divieto ovvero nella manipolazione rescrittiva del testo originario, additiva di regola o di principio, od anche nella sola interpretazione conforme, reca comunque l’espansione della tutela oltre i casi del testo originario. L’espansività della tutela è giustificata ora dalla parità di trattamento (art. 3 cost.), ora dall’intangibilità della protezione o dell’adeguatezza (art. 38 cost.), al fine ultimo di ripristinare la legalità costituzionale lesa dalla norma censurata. L’espansività della tutela, come effetto per così dire del giudicato costituzionale, comporta la conformità della disciplina alla costituzione materiale ed impone l’attuazione della legalità costituzionale agli operatori del diritto, giudici comuni e pubbliche amministrazioni.
L’esito applicativo della legalità costituzionale dipende dal contenuto precettivo della decisione. In caso di espansività recata dall’annullamento di un divieto, ovvero dalla regola introdotta dal giudice costituzionale e ricavata dal sistema e perciò autoapplicativa, le pubbliche amministrazioni previdenziali ed assistenziali possono farne applicazione al pari dell’autorità giurisdizionale. Ipotesi di espansività di questo tipo si sono verificate nell’annullamento delle norme che vietano l’integrazione al minimo di legge senza la copertura contributiva per più trattamenti pensionistici, oppure nell’estensione del trattamento previdenziale o assistenziale a soggetti o categorie non previsti dalla norma denunciata [5].
Diversamente avviene dove la pronuncia della Corte è additiva solo di principio e viene lasciato ai giudici comuni e agli altri operatori in generale la possibilità ricavare dal principio la regola da applicare. Infatti nell’assicurazione facoltativa ed in quella della Mutualità pensione delle casalinghe è stato introdotto il principio della rivalutazione o adeguamento del valore nominale dei contributi ai fini del calcolo della pensione, senza fissarne la regola adeguatrice [6]. Alla stessa maniera la Corte ha introdotto il principio di adeguamento della indennità di disoccupazione dei lavoratori agricoli subordinati, fissata (nella misura di 800 lire divenuta irrisoria) dalla norma denunciata e dichiarata incostituzionale, ma lasciando al legislatore la competenza a dettarne la disciplina, peraltro abilitando anche il giudice comune medio tempore all’individuazione della regola del caso concreto [7]. E’ d’uopo sottolineare che l’attività posta in essere dai giudici e dagli operatori in genere, incaricati di ricavare dal principio introdotto la regola del caso concreto, costituisce “una sorta di un’operazione di giustizia costituzionale di necessità lasciata imperfetta dalla Corte e, però, per l’appunto, comunque bisognosa di essere portata a compimento” con l’aggiunta della regola, di efficacia vincolante per le sole parti in caso di regola ricercata dal giudice e di efficacia erga omnes, invece, in caso di regola prodotta dal legislatore in attuazione del principio aggiunto al testo di legge o introdotta dalla Corte stessa con decisione additiva anche di regola [8].
Ai fini della trattazione deve evidenziarsi che l’adempimento dei pubblici poteri, nel completamento dell’operazione di giustizia costituzionale, ogni uno per la propria competenza, costituisce applicazione del principio di legalità costituzionale vivente nascente dal verdetto della Corte; verdetto, questo, che comunque lo si voglia vedere e qualificare, reca di certo un giudicato facente carico al legislatore e agli altri operatori.
Nell’attuazione del principio di legalità costituzionale, gli operatori del diritto (legislatore, giudici comuni e enti pubblici previdenziali e assistenziali), ogni uno nell’esercizio legittimo del proprio potere, svolgono come soggetti istituzionali della Repubblica la funzione di soddisfare, ove ricorrono i requisiti di legge, le situazioni di bisogno dei cittadini nella direzione della liberazione degli individui dal bisogno. Per tale maniera il principio di legalità costituzionale tende a coniugarsi col principio di libertà secondo la visione ormai condivisa dell’idea di solidarietà del Welfare State.

3. L’autorità amministrativa indipendente nel mercato viene a sostituirsi all’autonomia privata; con posizione per certi versi alquanto analoghi la delegificazione potrebbe sostituire la disciplina legislativa statale con potere regolamentare. La regolazione e la delegificazione, almeno quella Inps e Inail (art. 10 legge n. 48/1988), sembrano muoversi nell’ambito della libertà e dell’eguaglianza, onde si giustifica un loro raffronto alla luce del principio di legalità.
Secondo accreditata dottrina il principio di legalità che attiene alla regolazione può limitarsi alla mera attribuzione di funzioni ad autorità regolatrice per realizzare i presupposti di un mercato concorrenziale e la par condicio (libertà e eguaglianza), desumibili dalla Costituzione integrata dalla normativa comunitaria [9]. Inoltre l’oggetto di regolazione è sempre e comunque predeterminato dall’ordinamento, non esercitando le autorità indipendenti una frazione della sovranità, come l’esecutivo tradizionale, sebbene una funzione di supplenza nei confronti della libertà economica; oggetto, questo, dei provvedimenti amministrativi di regolazione, diverso quindi da quello dei tradizionali atti amministrativi ed assunto nella prassi in provvedimento generale o particolare che impone ai privati partecipanti al contraddittorio concorrenziale il compimento di negozi giuridici, ovvero sostituisce detti negozi non posti in essere [10]. La regolazione simula in cotale maniera una concorrenza inesistente dove il mercato non coniuga spontaneamente alla propria libertà anche le condizioni di eguaglianza.
Il principio di legalità applicato e connaturato al procedimento di delegificazione nella materia della previdenza e dell’assistenza evidenzia caratteristiche comuni rispetto alla regolazione delle autorità indipendenti e caratteristiche sue proprie che rappresentano un principio di legalità con effetti e struttura diversi.
Anche la delegificazione previdenziale ed assistenziale si sostanzia nell’attribuzione di un potere di regolazione (art. 10 legge n. 48/1988) all’Inps e all’Inail di rapporti od oggetti predeterminati dall’ordinamento nel suo complesso per la realizzazione di uno scopo od un effetto, che è quello di ridurre la sovrabbondante produzione legislativa, cioè di deregolare parte del settore pubblico della previdenza e dell’assistenza assegnandola alla fonte amministrativa-regolamentare.
La predeterminazione dell’oggetto caratterizza anche il procedimento di delegificazione. Invero l’oggetto del provvedimento di deregolazione è sempre predeterminato dall’ordinamento, anzi le fattispecie generali oggetto di delegificazione previdenziale ed assistenziale sono partitamene indicate dalla fonte primaria ed il legislatore si premura anche di evitare che la competenza regolamentare dell’ente pubblico incaricato venga ad incidere nella sfera dei diritti soggettivi, ponendo il limite al potere amministrativo regolamentare di non invadere la sfera dei diritti soggettivi, garantiti costituzionalmente o dalla riserva di prestazione patrimoniale.
Nell’essenza della sua ratio il principio di legalità che sorregge il procedimento di delegificazione delimita e tipizza alcuni dei compiti attribuiti, e cioè quelli relativi agli atti dell’organizzazione interna degli uffici e delle procedure di accertamento, riscossione e accreditamento delle pretese contributive, nonché di liquidazione ed erogazione delle tutele; compiti, questi, tipizzati dal cit. art. 10 e finalizzati nella logica del Welfare State alla libertà dal bisogno dei cittadini, creando anche qui possibili condizioni di eguaglianza sostanziale per lo sviluppo e la partecipazione della persona umana.
Altre caratteristiche della delegificazione previdenziale si distanziano dalla regolazione.
Infatti a mezzo di atti statali sostitutivi di negozi la regolazione del mercato, diversamente dall’intervento pubblico in economia, non è coperta da riserva di legge della costituzione. Nel fissare i compiti statali previdenziali ed assistenziali agli organi ed Istituti, l’art. 38 della costituzione non solo formula una riserva implicita per le tutele, ma indica alla legge anche i criteri di disciplina da attuare: mezzi adeguati e mezzi necessari (co. 2° e 1°). In ordine ai compiti attinenti specificamente al finanziamento dell’organizzazione amministrativa, non solo le parti delegificate, ma l’intera materia della previdenza e dell’assistenza è soggetta alla legalità della generale riserva di legge della prestazione patrimoniale (art. 23 cost.).
La determinazione dell’oggetto, pur nella comune funzione di operatività nell’ambito della libertà, tipizza gli atti che possono essere oggetto di deregolazione e cioè quelli relativi all’organizzazione e alle procedure di finanziamento e di erogazione delle prestazioni; quindi l’oggetto della delegificazione non è costituito dal mercato, la disciplina regolamentare ha per oggetto i rapporti giuridici previdenziali di contributi e prestazioni, così come non si rivolge ai soggetti partecipi della concorrenza del mercato, essendo suoi destinatari gli enti pubblici competenti, i datori di lavoro ed i cittadini lavoratori, possibili soggetti titolari dei detti rapporti giuridici.
L’esercizio del potere regolamentare degli enti, incaricati della delegificazione, è destinato a deregolare parte del settore della previdenza e dell’assistenza pubbliche con provvedimento amministrativo e, quindi, svolge sivvero una funzione sostitutiva, ma nei confronti del potere legislativo ponendolo al riparo dagli eccessi di normazione e concorrendo a realizzare condizioni di parità sostanziali (art. 3 co. 2°) con la liberazione dal bisogno, nel disegno di rimozione degli ostacoli limitativi finalizzato allo sviluppo e alla partecipazione umana.
Come dire che non si rivolge al mercato, ma riveste l’idoneità di ridurre gli eccessi legislativi e di regolare con atti normativi generali le tutele e i contributi nella parti delegificate della materia nel rispetto del principio di legalità posto a presidio, in particolare, dei diritti soggettivi.
La delegificazione previdenziale ha, poi, una sua propria procedura che è autonoma rispetto sia alla regolazione dell’autorità indipendente del mercato, sia rispetto ad altre specie di deregolazione. Essa riguarda “leggi e regolamenti” che, nelle parti della materia delegificate, possono essere modificati da delibere dei Consigli di amministrazione degli Istituti (Inps e Inail) adottate a maggioranza assoluta dei componenti in carica ed approvate dal Ministro del lavoro previa conforme delibera del Governo nel termine di 60 giorni. Le numerose riforme e riforme della riforma, che si sono susseguite in materia previdenziale, hanno reso non praticabile l’istituto della delegificazione.
Peraltro in materia di finanziamento dell’organizzazione della previdenza e dell’assistenza, dove forse si poteva risentire la necessità di calibrare nel tempo la misura dei contributi, il legislatore è intervenuto, al fine di assicurare l’equilibrio finanziario di tutte le gestioni, riconoscendo al potere regolamentare degli enti previdenziali la facoltà di calcolare le aliquote contributive in ragione delle risultanze di bilancio (art. 17 d. lgs. n. 503/1992; art. 1 commi 5°, 11° e 34° e art. 3 commi 1° e 11° legge n. 335/1995) e di apportare direttamente modifiche alle agevolazioni contributive per le imprese del Mezzogiorno (art. 2 legge n. 21/1994).

4. Una volta riconosciuto dalla legge all’ente la competenza di azione per la singola prestazione previdenziale ed assistenziale, si presenta all’esame il principio di legalità nel suo duplice profilo nodale di riferimento alla legge e al potere, profilo che ne condiziona la sua stessa definizione [11]. Posto che nella materia abbiamo individuato la funzione del principio di legalità nel concorrere al disegno di rimozione degli ostacoli e la sua portata, invece, nell’associarsi al principio di libertà, per la definizione della legalità oltre che al generico collegamento col principio di sovranità popolare tipico della legge di qualsiasi oggetto, occorre distinguere tra potere discrezionale e potere non discrezionale in ordine alla competenza di azione amministrativa per la singola prestazione.
Val la pena ricordare che le attività del procedimento di liquidazione della prestazione previdenziale fino alla prima metà del secolo scorso erano soggette all’autorità amministrativa dell’ente previdenziale e, quindi, costituivano oggetto dell’esercizio di funzione estrinsecatesi in atti amministrativi di calcolo e di quantificazione della prestazione, riservati pertanto alla competenza del potere amministrativo della Pa previdenziale. Perciò l’attività liquidativa rimase oggetto del potere amministrativo di accertamento dell’ente pubblico e, in ragione della divisione dei poteri, quindi, di esclusiva competenza dell’autorità amministrativa previdenziale.
Nella seconda metà del ‘900 si è andata consolidando anche in Italia l’idea del Welfare State, mentre l’introduzione del nuovo rito lavor-previdenziale del 1973 ha recato il modello di condanna al pagamento della prestazione giudizialmente liquidata e la liquidazione delle prestazioni previdenziali viene sottratta alla competenza esclusiva della Pa, perché formata da atti contabili di calcolo e di natura tecnica non necessariamente atti amministrativi, siccome privi di ogni discrezionalità sia amministrativa che tecnica e, comunque, disciplinati dettagliatamente dalla legge. Nell’ottica dell’idea dello Stato sociale collegata alla libertà dal bisogno nel disegno di rimozione degli ostacoli allo sviluppo umano, la liquidazione non poteva restare nel dominio del potere amministrativo, penalizzando l’effettività della tutela giudiziale nonostante la natura alimentare del diritto tutelato.
Le esigenze alimentari sottese alla garanzia della tutela giudiziale, con la riforma del rito lavor-previdenziale, hanno reclamato un’effettività della situazione giuridica riconosciuta dal giudice; effettività, questa, che è alla base della libertà dal bisogno verso cui solo un diritto suscettibile di concreta esecuzione può essere diretto e tentare di soddisfarla. Il grado di effettività della tutela giudiziale costituisce la misura della libertà parametrata al bisogno: più la pretesa è suscettibile di realizzazione e maggiore è la sua idoneità a ridurre o soddisfare il bisogno, conseguentemente più ampi sono i margini di libertà.
Attualmente dall’ordinamento è affidata, pur se poco praticata, anche al giudice della sicurezza sociale l’attività di liquidazione e, quindi, di quantificazione della prestazione. L’effettività della tutela nell’attuale rito del lavoro può prendere la forma di sentenza non solo e non più meramente dichiarativa del diritto, ma di riconoscimento di previa quantificazione e di condanna del diritto effettivo e concreto di prestazione (coordinato disposto degli artt. 442, 429 co. 3° e 431 co. 1° e 2° c.p.c.). Siccome attività vincolata e non discrezionale in quanto i criteri di calcolo della prestazione previdenziale ed assistenziale sono previsti e predeterminati dalla legge, anche l’attività di liquidazione giudiziale costituisce, perciò, attività di applicazione dei detti criteri e, quindi di esecuzione della legge. Com’è evidente il principio di legalità, che regge e fonda anche l’effettività del diritto idonea a soddisfare bisogni, si presenta funzionale al principio di libertà.

4.a. L’ipotesi della legge parametro dell’esercizio del potere amministrativo, conferito e specificamente disciplinato dalla legge, non discrezionale e, quindi, pressoché burocratizzato e integralmente configurato come attuazione ed esecuzione della legge [12], ricorre nell’area delle prestazioni costituite dalla legge nella loro veste di diritti soggettivi perfetti in materia delle singole prestazioni di pensione ai lavoratori e di quella agli invalidi civili, di indennità di accompagnamento (art. 17 legge n.118/1971 e art. 1 legge n. 18/1980 e mod. e integr.), di indennità di mobilità (artt. 6 co.1° legge n. 223/1991 e 4 d. lgs. n. 469/1997 mod. e integr.), di sussidi o indennità per lavori socialmente utili (artt. 14 legge n.451/1994, 2 co.24° legge n. 549/1995 e 1 legge n. 608/1996 e mod. e integr.), di indennità ordinaria di disoccupazione (artt. 7 legge n. 160/1988 e 1 legge n.169/1991 mod. e integr.), di trattamenti speciali di disoccupazione nell’edilizia e nell’agricoltura (artt. 4 e 22 co. 7° e 8° legge n. 223/1991), ed infine di prestazione integrativa della retribuzione o pensione con gli assegni familiari e l’assegno al nucleo familiare (Dpr. n. 797/1995 e artt. 1 e 2 legge n. 153/1988).
Detti suindicati diritti nascono direttamente ex lege al verificarsi dei requisiti e presupposti previsti dalla legge stessa. Il potere amministrativo dell’ente previdenziale e assistenziale è limitato all’accertamento della ricorrenza dei presupposti e requisiti dell’atto amministrativo di riconoscimento o meglio di ammissione o di certazione del diritto alla prestazione di natura meramente dichiarativa.
Una volta previsto, disciplinato ed esercitato il diritto oggetto del riconoscimento, la tutela diventa irreversibile nell’an e nel quantum ed il legislatore non può abrogare la relativa disciplina legislativa e sopprimere le posizioni soggettive dei diritti in essere, potendo in peius modificarla e ridurre la misura dei relativi diritti solo in maniera graduale e nel rispetto della ragionevolezza della norma riduttiva, considerato peraltro che anche la disposizione riduttiva, politicamente opportuna, non si sottrae, ferma l’insindacabilità della discrezionalità legislativa (art. 28 legge cost. n. 87/1953), al controllo di costituzionalità per quel minimum di razionalità necessario a dare fondamento di ragionevolezza alla norma [13]. Si parla a ben vedere in queste fattispecie di diritto soggettivo rafforzato [14]. Analogamente, sia per la sua vincolatività rispetto al potere amministrativo dell’ente pubblico, sia anche per il forte limite nei confronti del potere legislativo, il principio di legalità presenta nella sua intensità la propria veste di principio di legalità rinforzata.

4.b. L’ipotesi che la legge non sia parametro ed attribuisca solo il potere per singole ipotesi espressamente individuate, ma specificamente non sia disciplinato il come del potere viene esercitato e cioè l’an dell’atto amministrativo [15], può prospettarsi negli atti provvedimentali, posti in essere anche come manifestazione dell’autotutela decisoria, nei quali la Pubblica Amministrazione competente opera di certo in un’area disciplinata e coperta dal principio di legalità. Ma la legalità regola solo ipotesi individuate dalla normativa della materia e, quindi, l’oggetto dell’esercizio del suo potere, nonché le forme e cioè le procedure attraverso le quali esso potere si concreta e si manifesta. Invece è rimesso alla discrezionalità, di regola amministrativa e a volte anche tecnica, il come esercitare il potere con l’estrinsecazione dei singoli provvedimenti su richiesta degli interessati.
E’ stato giustamente evidenziato che la dequotazione delle regole sui vizi formali può mettere in pericolo il contenuto minimo che una norma deve soddisfare per conformare l’azione amministrativa al principio di legalità [16] e che, poi, in particolare la sec. par. dell’art. 21 octies legge n. 241/1990 integrata dall’art. 14 legge n. 15/2005 consente, anche in presenza di potere discrezionale, alla Pa di violare la legge sull’avvio del procedimento [17]. Ora mentre per un verso deve rammentarsi che l’avvio del procedimento non si applica “ai procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali” (art. 10 bis legge n. 241/1990 aggiunto dall’art. 6 legge n. 15/2005), si assiste invece peraltro all’inutile reiterato annullamento giurisdizionale di provvedimenti discrezionali reiettivi di cassa integrazione ordinaria dovuto agli altri vizi formali (motivazione e istruttoria) e alla creazione di una sorta di storia infinita della demolizione senza che il merito dell’interesse pretensivo al bene della vita venga mai esaminato, con evidente aberrante esecuzione-applicazione della legge.
Le situazioni giuridiche di manifestazioni del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione in materia sono costituite dagli interessi pretesivi ai sussidi straordinari di disoccupazione, alla cassa integrazione guadagni e all’inquadramento previdenziale dei datori di lavoro.

4.b bis. I sussidi assistenziali sono una tutela residuale, perchè previsti solo in favore dei lavoratori privi dei requisiti assicurativi e contributivi per il diritto all’indennità ordinaria (art. 1 legge n. 533/1959), e sono rimessi alla piena discrezionalità insindacabile del Ministro del lavoro di concerto col Tesoro in oggi Ministero dell’Economia e Finanze, sia nell’an, sia nel quando, sia nella destinazione territoriale e di categoria dell’intervento (artt. 36 e 37 legge n. 264/1849 e 1 legge n. 533/1959). Data l’intensa discrezionalità qui il principio di legalità viene in rilievo solo come possibile controllo costituzionale su quel minimum di razionalità necessario a dare fondamento di ragionevolezza alle scelte insindacabili della legge di delegare al decreto interministeriale di concerto.
Nella sede della giurisdizione comune, oltre che sul controllo dei limiti interni e delle regole di esercizio del potere discrezionale, il principio di legalità potrebbe sostanziarsi anche nella non delegabilità (ad altri organi) del potere ministeriale di individuare la crisi tutelabile, il territorio e la categoria da beneficiare, a fronte del silenzio in punto della legge e della valutazione elusivamente di politica governativa della scelta dell’intervento.

4.b ter. Sorto come istituto di tutela sociale con funzione tipicamente previdenziale, la cassa integrazione guadagni è stata, sempre più ed anche attualmente, utilizzata come strumento polifunzionale di politica economica, idoneo con i propri interventi a soddisfare, oltre i bisogni dei lavoratori, molteplici interessi ed esigenze di volta in volta previsti dalla legge. Il provvedimento costitutivo di ammissione alla tutela, sia della cig ordinaria da parte degli organi collegiali competenti dell’Inps (artt. 5 dl. Cps. n.869/1947 e 1 legge n.164/1975 e mod. e integr.), sia della cig straordinaria da parte del Ministero del lavoro ( artt. 3 legge n. 1115/1968 e 1 legge n. 164/1975 successive mod. e integr.), costituisce espressione di ampia discrezionalità politica della Pa. Anzi nell’integrazione straordinaria alla meritevolezza politica dell’intervento, già accentuatasi per l’inclusione di cause integrabili anche interne all’assetto del mercato o dell’azienda (ristrutturazione, riconversione, crisi sociale) che non presuppongono una ripresa, si è associata anche la meritevolezza del programma di ripresa dell’attività aziendale come requisito della richiesta d’intervento; requisito rimesso in un primo momento all’esame della discrezionalità tecnica del Cipi (artt. 1 co. 1° e 2° e 2 co. 5° legge n. 675/1977), di poi accentrato alla stessa discrezionalità del provvedimento di ammissione del decreto costitutivo ministeriale, espressione perciò di discrezionalità al tempo stesso amministrativa e tecnica.
Va sottolineato il rilievo che il requisito di legge del programma per ogni domanda di ammissione alla Cgs per qualsiasi causa integrabile (art. 2 legge n. 223/1991), come tipizzazione del potere amministrativo costitutivo, per un verso estende l’area di operatività dell’intervento straordinario anche a cause interne all’assetto del mercato o dell’azienda, ma peraltro verso delimita il potere discrezionale che il complesso dell’Amministrazione pubblica previdenziale esercita. Infatti la discrezionalità tecnica di valutazione del programma comporta una scelta o decisione sindacabile dal giudice amministrativo con lo strumento dell’eccesso di potere in maniera più penetrante del sindacato sulla discrezionalità amministrativa [18].

4.b quater. Normalmente la situazione giuridica dell’inquadramento previdenziale del datore di lavoro di svolgere la propria attività in un dei settori tipici di cui ai commi 1° e 2° dell’art. 49 legge n. 88/1989, costituisce diritto soggettivo esplicazione e specificazione della più ampia libertà di iniziativa economica. Invece il comma 3° pr. par. dispone il ricorso all’aggregazione per le residuali attività plurime, costituenti ciclo unico integrato e complesso per esercizio unico di attività di norma tipiche per il comune fine economico di produzione o di scambio.
La norma del cit. co. 3° ha natura di norma di azione, attributiva e delimitativa della competenza al Ministro del lavoro di aggregare le attività plurime ad una dei settori tipici. Onde per l’attività plurime, diversamente dagli altri sei settori di attività inquadrabili previsti dall’art. 49 cit., la situazione inquadrabile si configura come interesse legittimo. In conformità alla riforma del 1989 l’interesse pubblico primario del decreto ministeriale di aggregazione è quello di conseguire, con l’individuazione del settore attribuito, la certezza delle situazioni inquadrabili con gli affetti previdenziali ed assistenziali connessi. Eventuali ulteriori interessi compresenti nella fattispecie vanno pure valutati, considerando che la discrezionalità non ha quella particolare intensità esaminata in ordine al potere di ammissione alla cig., trattandosi non di incidere sul mercato del lavoro, ma solo di semplificare la pluralità delle attività inscindibili riducendole ad un unico settore, al fine della certezza sottesa alla riforma dell’89 dell’inquadramento previdenziale.
La reductio ad unum del procedimento di aggregazione avviene con valutazione tecnico-discrezionale dell’organo ministeriale orientata dal criterio della prevalenza delle attività esercitate e, in caso di sua inapplicabilità, da quello dell’affinità ove nelle plurime affluisca un’attività sivvero prevalente, però non tipica.
Mancando nella disciplina aspetti vincolanti del potere discrezionale aggregativo riconosciuto all’organo ministeriale, i criteri di valutazione per la formulazione dei giudizi di prevalenza e di affinità sono attinti dai principi e regole della disciplina dell’organizzazione e tecnica aziendali o di quella dell’economia aziendale. Scarso apporto può trarsi dai criteri giuridici perché la disciplina codicistica non contiene la definizione di più attività inscindibili (artt. 2082 2083 e 2195 cc.), riguarda l’imprenditore come complesso aziendale in movimento e non l’azienda in senso statico e comunque i settori di attività tipiche di diritto comune (industria, commercio e agricoltura) non coincidono affatto con i settori tipici della disciplina speciale dell’art. 49 legge n. 88/1989.
Perciò tra più principi o regole disponibili nelle discipline tecniche e scientifiche per la formulazione dei concetti di prevalenza e di affinità, deve riconoscersi, alla discrezionalità amministrativa del potere aggregativo, quantomeno la scelta della regola o principio tra quelli disponibili da ritenersi come il più idoneo agli interessi da soddisfare col provvedimento ministeriale, anche eventualmente di autotutela decisoria. La sindacabilità di tale scelta con lo strumento dell’eccesso di potere dà contezza della presenza della copertura del principio di legalità anche in questa attività espressione dell’esercizio del potere di discrezionalità tecnica [19].
Il titolare dell’intrapresa economica esercente attività plurime inscindibili vanta un interesse legittimo a che l’esercizio di dette attività riceva il giusto inquadramento dovuto, cioè che il decreto ministeriale di aggregazione relativo alle dette attività risponda ai criteri di legittimità comprensiva anche delle ragioni di merito dell’atto e, quindi, rispetti comunque il principio di legalità formale, essendo il contenuto del provvedimento non predeterminato dal cit. art. 49 co. 3° legge n. 88/1989. Deve ricordarsi che le ragioni di merito dell’atto amministrativo ormai sono scomparse come figura autonoma per essersi trasformate in altrettante ipotesi di vizi di legittimità a seguito dell’evoluzione giurisprudenziale della costruzione dell’eccesso di potere come vizio di legittimità e sulla conversione dei vizi di merito in altrettante forme di eccesso di potere [20].
Il principio di integrazione, poi, allorché apporta “interessi ambientali” comporta un incremento nella determinazione legale che è destinato ad ampliare, anziché restringere la discrezionalità del procedimento decisionale della Pa [21]. Nel caso della decisione ministeriale di aggregazione e riconduzione delle attività plurime inscindibili ad un settore tipico, i criteri aggregativi, non formulati esplicitamente ma sottesi dall’apertura della norma (art. 49 co. 3° pr. par. legge n. 88/1989) a concetti non definiti, siccome principi e regole di natura tecnica si prestano a delimitare l’operatività dell’esercizio del potere discrezionale. Peraltro nell’ambito dell’esercizio del potere la parte di discrezionalità tecnica del decreto di aggregazione è sindacabile, diversamente dal comune accertamento tecnico, con lo strumento dell’eccesso di potere in maniera più penetrante rispetto al sindacato sulla discrezionalità amministrativa, evidenziandosi come il principio di legalità formale, applicato al procedimento aggregativo, neppure sotto l’aspetto della discrezionalità dell’atto abbia a subire tolleranza per la integrazione della norma aperta, potendo la scelta tra i principi o regole disponibili essere oggetto di sindacato giurisdizionale.
Se mai a subire tolleranza il principio di legalità si troverà costretto dalla cd. natura delle cose, esposto cioè dall’inevitabile apertura ad indefinibili concetti o categorie della scienza, della tecnica o dell’economia, ad accoglierli nel proprio grembo per individuare la paternità di una pluralità di attività inscindibili. Nel rendere applicabile un principio o una regola della scienza non giuridica la decisione amministrativa reca una deroga al principio di legalità, pur se consentita, ma abdicativa della legge e, quindi, al principio di sovranità popolare, partecipando al fenomeno di riduzione della competenza legislativa e di trasformazione ed erosione della sovranità [22].

5. Forse dell’incidenza del diritto comunitario sul diritto amministrativo interno più marcata e pure maggiormente messa in evidenza dalla dottrina ed anche dalla stampa, è quella attinente al patto di stabilità, non fosse altro perché ogni fine anno lo Stato con lo stesso è chiamato a fare i conti nella finanziaria.
Almeno per quello che è l’aspetto preminente e comunque non occasionalmente legato al solo evento di conflitto da risolvere (com’è il caso della Sentenza Francovich, Corte Cee, 19 novembre 1991 C.6-9/90, i cui effettivi sono si riprodotti nel nostro ordinamento), ma costituente disciplina durevole e di applicazione anche retroattiva, deve ricordarsi la discussa decisione della Commissione Europea dell’11.5.1999: Decisione 2000/128/C (GUCE, 15 febbraio 2000, 42, L., p. 1). Si premette che l’art. 87 par. 1 Tratt. CE (ex art. 92 Tratt.), vieta, per il loro effetto distorsivo della concorrenza, gli aiuti statali sotto qualsiasi forma alle imprese e che l’art. 88 ne vieta anche la concessione nazionale senza l’autorizzazione della Commissione.
Anche se sostanzialmente le istituzioni comunitarie, Commissione Europea compresa [23], sono più ispirate alla teoria correttiva Keynesiana che a quella liberista dei macroeconomisti, tuttavia con la succitata decisione la Commissione ha dichiarato che gli aiuti concessi dall’Italia (per i contratti di formazione e lavoro ex art. 3 legge n. 863/1984 succ. integr. e modif. e per la loro trasformazione a tempo indeterminato ex art. 15 legge n. 196/1997) senza la condizione del previsto incremento occupazionale sono incompatibili col mercato unico, con obbligo dello Stato italiano di provvedere al recupero. La decisione è stata confermata dalla Corte di Giustizia [24].
Per poter esaminare gli effetti dell’obbligo di recupero degli aiuti in questione occorre premettere che la Corte costituzionale, in conformità alla tesi dualista, aveva in un primo momento giustificato il primato del diritto comunitario e gli effetti diretti con le limitazioni alla sovranità e non con la gerarchia delle fonti, ponendo il controlimite insuperabile dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana [25]. Il controllo di tale controlimite era rimesso all’esame della stessa Corte che giudicava della validità o meno dell’atto comunitario lesivo del controlimite.
In un’ulteriore fase di maturazione del proprio pensiero la Consulta ha poi stabilito che il diritto comunitario, sia anteriore che successivo, abbia prevalenza applicativa rispetto al diritto interno di ogni ordine e grado anche costituzionale [26], a condizione che la questione trattata riguardi materia attribuita dal Trattato CEE alla competenza esclusiva di organi comunitari, non contrasti con i principi fondamentali costituzionali e non leda i diritti inalienabili [27]. Per tal modo, aderendo alla tesi monista e lasciando in ombra l’idea della pluralità degli ordinamenti e la vetera visione dell’origine patrizia internazionale delle norme comunitarie, la Consulta assume nel sistema dell’ordinamento il diritto comunitario come fonte primaria e, da tale punto di vista, ne valorizza il primato giudicando come prevalente l’applicazione diretta della norma comunitaria, senza limitarsi alla sola disapplicazione della norma interna viziata per contrasto a disposizione comunitaria.
La stessa giurisprudenza anche delle Sezioni Unite, sulla base del presupposto delle caratteristiche connotanti il loro contenuto precettivo (obbligo chiaro e preciso, incondizionato e vincolante-non discrezionale, già individuato dalla nota Sentenza Cee Francovich), ha riconosciuto l’efficacia diretta delle norme comunitarie primarie (trattato) o derivate (direttive e decisioni) nel diritto interno, formulando schematicamente il principio che dette norme “debbono essere giuridicamente trattate dagli Stati membri come diritto nazionale prevalente su quello interno – di ogni ordine e grado anteriore o successivo – con esso collidente” [28]. Opportunamente viene omesso il riferimento all’ordine e grado costituzionale, rientrando l’eventuale conflitto nella competenza della Corte costituzionale.
Dopo la premessa degli orientamenti della Consulta e del Giudice di legittimità, ritornando all’obbligo imposto allo Stato italiano di recuperare gli aiuti incompatibili – costituente oggetto della tematica del principio di legalità in materia previdenziale – deve aggiungersi che la soppressione di un aiuto mediante il suo recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità e che tale conseguenza non può dipendere dalla forma in cui l’aiuto è stato concesso [29]. Ciò rende irrilevante l’eventuale circostanza di aver solo comunicato agli organi comunitari, senza averne peraltro ricevuta autorizzazione, un progetto di agevolazioni contributive per la formazione nei rapporti di lavoro.
Nell’obiettivo della tutela del libero mercato e in ordine all’inderogabilità dell’obbligo di recupero degli aiuti incompatibili si è consolidato nella giurisprudenza della Corte di Giustizia il principio che la “misura nazionale che prescriva la restituzione di un aiuto in esecuzione di una decisione della Commissione è illegittima solo in quanto sia in contrasto con una norma di diritto comunitario…pertanto il principio della certezza del diritto, del legittimo affidamento e della proporzionalità non possono ostare ad una misura del diritto interno volta all’esecuzione di recupero” [30].
5 bis. Si può allo stato affermare che col contributo sia della Consulta e del Giudice di legittimità, sia della Corte di Giustizia Europea, si è attuato nel nostro ordinamento il processo di costituzionalizzazione dell’ordinamento comunitario e si va realizzando la tendenziale effettività ed uniformità di interpretazione ed applicazione del diritto comunitario.
Per quanto attiene più in particolare agli aiuti incompatibili col libero mercato, il recupero imposto allo Stato italiano scaturisce come effetto del principio di legalità comunitaria, visto giustamente come principio che integra la legalità formale e sostanziale vigente nei singoli Stati e che consegue l’effetto omogeneizzante della tipizzazione dell’azione amministrativa che costituisce l’essenza della legalità stessa [31].
Con la comparsa del concetto di aiuto di Stato e, principalmente, con l’elaborazione che il relativo divieto ha ricevuto nella giurisprudenza e nella prassi della Comunità europea, può affermarsi che, oltre che alla tipizzazione di un’azione amministrativa comunitaria, nell’applicazione del diritto interno il principio comunitario di legalità negli aiuti di Stato sembra destinato non tanto ad attuare la sovranità secondo la visione monista dell’ordinamento, sebbene più diretto a tutelare la libera concorrenza del mercato e ad evitare atti suscettibili di alterarne il corretto e regolare funzionamento, idea “fondante” della stessa istituzione della Comunità Europea.
Se così è deve concludersi che il recupero dell’aiuto di Stato, concesso alla formazione nei rapporti di lavoro senza l’incremento occupazionale, si pone come ulteriore conseguenza del principio comunitario di legalità, che sanziona d’illegittimità l’aiuto incompatibile (art. 87 Tratt. U.E. ex 92 tratt. CE) e che integra il principio di legalità nazionale, e, con ciò stesso, si propone il ripristino del corretto funzionamento del libero mercato messo in pericolo da atti distorsivi. Di converso, il mancato recupero degli aiuti incompatibili col mercato avallerebbe la permanenza degli effetti distorsivi alla libera concorrenza.
Il risultato dell’elaborazione del contributo concorde della Corte costituzionale, della Corte Cee e delle Sezioni Unite della Cassazione si sintetizza nel punto che l’efficacia diretta del diritto comunitario nell’ordinamento interno può conseguire effetti anche orizzontali, creando diritti ed obblighi nell’ordinamento previdenziale nei confronti dei singoli, perciò senza uno specifico processo di adattamento del diritto interno a quello comunitario.
Fatta tale premessa conclusiva può affermarsi la legittimazione dell’Inps a procedere al recupero degli aiuti illegittimamente concessi, atteso che secondo l’orientamento della Corte di Giustizia [32], l’opera di recupero degli aiuti indebiti, oltre che dallo Stato membro, può essere condotta anche “attraverso altro Organo” e, quindi, da ente pubblico nazionale incaricato del compito statale di previdenza ed assistenza. Ma indipendentemente dall’interpretazione della giustizia comunitaria, la Decisione della Commissione 2000/128, che ha dichiarato incompatibili gli aiuti concessi senza incremento occupazionale, imponendone il recupero, dispone letteralmente “La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione”. Quindi non genericamente lo Stato italiano, sebbene la Repubblica che, secondo la concezione della Costituzione, comprende tutte le istituzioni pubbliche operanti nell’ordinamento secondo le rispettive competenze e, quindi, anche gli enti pubblici nazionali.
Una riflessione sul ruolo dell’Inps sorge di fronte alla sua legittimazione all’azione amministrativa e all’eventuale azione giudiziale di recupero degli aiuti de quibus, nonché all’inderogabilità dell’obbligo diretto di esso ente nei confronti dell’istituzione della Comunità Europea, il quale in quanto organo della Repubblica è destinatario della Decisione della Commissione. Non sarebbe azzardato raffigurare un nuovo ruolo dell’Ente quale soggetto attore nell’ambito della Comunità, nelle ipotesi in cui gli aiuti statali abbiano a sostanziarsi in decontribuzioni previdenziali oppure in altre facilitazioni contributive, in conseguenza anche degli effetti orizzontali prodotti dall’efficacia diretta della norma comunitaria, pacificamente riconosciuti da precedente di cassazione nell’analoga materia fiscale [33].

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[1] V. DOGLIANI, In principio di legalità in alcune recenti formulazioni, Relazione, par. 7, in Atti del 53° Convegno Nazionale di Studi amministrativi di Varenna (settembre 2007), su “Il principio di legalità nel diritto amministrativo che cambia”, Milano, 2008, in corso di pubblicazione; FOIS, Legalità (principio di), EdD., Milano, 1973, 673 e ss.
[2] Per tutti i compiti in generale: TRIMARCHI BANFI, Il principio di legalità e l’impiego del diritto privato da parte dell’amministrazione, Relazione, in Atti del 53° Convegno di Varenna ecc. cit.
[3] Cfr. ROMAGNOLI, Commentario della Costituzione, sub art. 3, a cura di Branca, 1975.
[4] Cfr. Su tale disegno il denso insegnamento di BRECCIA, Il principio di legalità nel diritto privato, Relazione, par. 12, in Atti del 53° Convegno ecc. ult. cit., proposto come limite e conformazione del potere, antidoto alla crisi della legalità ed ivi nt. 16 dottrina in argomento; per altri rimedi alla crisi, diffusamente Vedi gli antidoti di MERUSI (Sentieri interrotti della legalità, Bologna, 2007, 24 ss.) del ritorno alla divisione dei poteri di cui sono sintomi la partecipazione e la propensione alla riserva costituzionale di amministrazione, nonché del contributo del diritto comunitario e degli attori dell’ordinamento nazionale, 34 e ss.
[5] Per ampi richiami di precedenti: CINELLI, L’apporto della Corte costituzionale all’evoluzione del sistema delle pensioni, Inform. Prev. 1987 (Supplemento spec.); Id., Previdenza sociale e orientamenti della giurisprudenza costituzionale, RIDL., 1999, I°, 74 ss.; PERSIANI, Giurisprudenza costituzionale e diritto della previdenza sociale, in “Lavoro: la giurisprudenza costituzionale, vol. I, Roma, 1987. Adde se del caso anche mio Età pensionabile ed espansività del regime generale, in AA.VV. (a cura di FERRARO E MAZZZIOTTI), Il sistema pensionistico riformato, Napoli, 1994, 2 ss.; vedi anche C. cost. 23.3.191, n.123, GC, 1991, di annullamento della norma (art. 17 legge n.1204/1971) nella parte escludente l’indennità di maternità per pat-timers in astensione iniziata oltre il 60 giorni dalla precedente fase di sospensione.
[6] V. C. cost. n. 141/1989 e n.78/1993, Inform. Prev., rispettivamente, 1989, 771 e 1993, 373. Per completezza si rammenta che la regola è stata definitivamente fissata, poi, dal legislatore con l’art. 5 legge n.388/2000, rivalutando l’intero periodo di versamento ma con decorrenza degli incrementi pensionistici solo dal 1° gennaio 2001: regola risultata ragionevole applicazione del principio da C. cost. 19.1.2007 n.3, G.C., 2007.
[7] Cfr. C. cost. n. 497/1988, G.C.,1988, I, 2209 e C. cost. n.295/1991, ivi, 1991, 2391 peraltro dichiarativa di inammissibilità della questione già decisa prima; per altre fattispecie in tema sempre di previdenza, Vedi sentt. n. 277 e 421/1991, G.C., 1991, rispettivamente, 2191 e 3591; n.88, n.204 e n.232/1992, Ivi, 1992, rispettivamente, 868, 1469 e 1799; n.240/1994, Ivi, 1994, 1970.
[8] V. RUGGERI, La discrezionalità del legislatore tra teoria e prassi, Quaderni costituzionali (Forum), 2006, par.7, www.forumcostituzionale.it, ivi nt 60 altra Op. dello stesso Autore.
[9] Cfr. MERUSI, Sentieri interrotti ecc. cit., 71.
[10] V. MERUSI, Op e loc. ult. cit. 71 e 72.
[11] Profilo evidenziato lucidamente da TRAVI, La presentazione del tema del convegno, Relazione di apertura , par. 2 e 3, in Atti del 53° Convegno ecc. e loc. cit.
[12] V. in generale, come potere calcolabile e prevedibile, DOGLIANI, Il principio di legalità in alcune ecc. e loc. cit., Relazione, par. 5b-
[13] Cfr. ELIA, La giustizia costituzionale nel 1982, G.C., 1982, I, 684.
[14] V. PERSIANI, Com. della Cost. cit., sub art. 38 a cura di Branca; MAZZIOTTI, Diritto della previdenza sociale, Napoli, 2001.
[15] In generale, DOGLIANI, Il principio ecc. e loc. cit., Relaz. cit. par. 5c.
[16] Cfr. TRAVI, La presentazione ecc. cit., Relazione, par. 3.
[17] In punto considerazioni di FOLLIERI, Il modello di responsabilità per lesione di interessi legittimi nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: la responsabilità amministrativa di diritto pubblico, Dir. proc. amm., 2006, n. 1, 30 e ss., anche ai fini risarcitori e del dubbio di costituzionalità.
[18] Cfr. Ad. Plen. 24.11.1989 n.16, FA., 1989, I, 1305, parte motiva; C. St. sez.IV 20-12-1997 n.12129, FI., 1998.III, passim , parte motiva, 45 e 46 ed ivi altri richiami; PREDIERI, Le norme tecniche come fattore di erosione e di trasformazione della sovranità, Studi in onore di F. Benvenuti, Modena, 1996, Vol. 4, 1413 ss.; per atti limitativi e per sindacabilità di merito della discrezionalità dei decreti ministeriali Cigs.: SILVESTRO, Gli interessi legittimi nel diritto previdenziale ed assistenziale, Rass.Amm. San., 1999, n.1, 33 ss., passim 37 ss.
[19] V. Ad. Plen. n.16/1989 e C. St. 12129/1997 e loc. cit.; C. St. sez. IV 12.12. 1996 n.1299, FA., 1996, 3227; Id. Sez. VI 3.3.1997 n.382, FA., 1997, n.3, 829; sulla discrezionalità tecnica vedi BASSI, Note sulla discrezionalità amministrativa, AA.VV., Le trasformazioni del diritto amministrativo, 1995, 49 ss.; GALLETTA, La discrezionalità amministrativa e principio di proporzionalità, RIDP Comun., 1994, 142, anche con riguardo al diritto tedesco.
[20] Cfr. per tutti FENUCCI F., Il controllo di merito: una specie in via di estinzione, Studi in onore di Benvenuti ecc. cit., Vol. 2, passim, 756.
[21] V. SPUNTARELLI, Il principio di legalità e il criterio d’imparzialità, in Atti del 53° Convegno Nazionale ecc. e loc. cit., par. 9 e nt. 92 e 93 dottr. cit.
[22] V. PREDIERI, Le norme tecniche ecc,.. e loc. cit.
[23] V. DE PASQUALE, La tutela della concorrenza tra Unione europea, Stato e Regioni nella giurisprudenza costituzionale, Dir. Un. Eur., 2005, 1.
[24] Cfr.: Sentenza Corte CEE 7.3.2002, Causa C. 310/99, par. 100-101.
[25] V. C. Cost. n. 98/1965, C. Cost. n. 2246/1968, C. Cost. n. 232/1989 e C. Cost. n. 168/1991.
[26] Cfr. C. Cost. n. 117/1994.
[27] V. C. Cost. n. 170/1984 e C. Cost. n. 238/2002; nell’ottica monista, anche se nel rapporto Stato-Regione, C. Cost. n. 14/2004.
[28] Cfr. Cass. SS.UU. n. 17564/2002; anche Cass. n. 24065/2006 per l’efficacia diretta orizzontale.
[29] Cfr. Corte Cee 1 aprile 2004 C-99/02.
[30] Cfr. Corte Cee 12 dicembre 2005 C-148/99, pr.100-101; Id. 23 febbraio 2006 C-346 e 529/03; Id, 11 aprile 2004 C-138 e 187/02; Id. 29 aprile 2004 C-91/01; Id. 20 settembre 1990 C-5/89. Vedi anche Tar Lazio Sez. 2° 11 gennaio 2005, n.167.
[31] V. MERUSI, Sentieri ecc. cit., 14 e 15.
[32] Cfr. Corte Cee 4 aprile 1995 C-348 e 350/93.
[33] V. Cass. n. 24065/2006.

(pubblicato l’11.7.2008)

Note

L'articolo Il principio di legalità in materia di previdenza ed assistenza sociale proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1) Inquadramento sistematico; 2) Svolgimento del giudizio pensionistico; 3) Considerazioni conclusive.

1) Inquadramento sistematico

La Corte dei Conti è la più antica magistratura unitaria del nostro Stato, risalendo la sua istituzione alla legge 14.8.1862 n. 800 e per oltre un secolo le funzioni ad essa intestate – controllo e giurisdizione – sono state regolate da norme rimaste immutate anche nell’interpretazione giurisprudenziale sicchè finite per divenire (specie negli ultimi decenni) sempre più antiquate.

II “letargo” normativo e, se si vuole, culturale in cui la giurisdizione contabile ha lungamente versato, si è rotto – per certi versi anche traumaticamente – nel 1993 quando da un lato il D.Igs. n. 29 (riforma e cal. “privatizzazione” del Pubblico impiego) e dall’altro il D.L. n. 54 (emanato a seguito della spinta dirompente di “tangentopoli”, più volte reiterato ed infine sfociato nelle LL. n. 19 e 20 del 1994) hanno profondamente e rivoluzionaria mente inciso nell’assetto preesistente dell’Istituzione imprimendo una fortissima spinta innovativa tesa a restituire il prestigio dovuto alla Corte attraverso una razionalizzazione delle sue competenze e una modernizzazione delle procedure innanzi ad essa esperibili.

Tale tendenza evolutiva è tutt’ora in atto ed ha visto recentissimamente aggiungersi alcuni nuovi importanti tasselli quali la riorganizzazione delle funzioni del controllo (con deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte n. 14 del 16.6.2000 adottata ai sensi dell’art. 3 comma 2 del D.Igs. 286/1999), l’approvazione della legge n. 203/2000 recante “nomina del Presidente della Corte dei Conti” (che stabilisce che quest’ultimo è nominato tra i magistrati della stessa Corte in possesso di determinati requisiti) e l’approvazione in data 19.7.2000 della legge n. 205 di riforma del processo amministrativo (contenente anche alcune importanti norme sul giudizio pensionistico e contabile).

In questa sede concentreremo l’attenzione sulle novità introdotte da tale ultimo provvedimento sul contenzioso previdenziale devoluto alla cognizione della Corte dei Conti che oggi risulta finalmente essere al passo con i tempi e con le esigenze dei cittadini-contribuenti nonchè in linea con i principi del giusto processo di generale applicazione contenuti nei primi due commi dell’art. l11 della Costituzione, come modificato nel gennaio ultimo scorso.

La Giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti si fonda sull’art. 103, 2° comma della Costituzione che attribuisce alla Corte, oltre alla “giurisdizione sulle materie di contabilità pubblica”, quella su “altre materie specificate dalla legge”, fra le quali – appunto – v’è la materia delle pensioni.

Quella previdenziale è stata definita, pertanto, una giurisdizione a carattere “aggiuntivo” o “collaterale” rispetto alla “giurisdizione principe” che si occupa di responsabilità amministrativa nei confronti degli amministratori e funzionari pubblici: queste considerazioni, in tempi recenti, hanno portato autorevole dottrina a ritenere che tale giurisdizione si trovi tuttora allocata presso la Corte solo per ragioni storiche mentre andrebbe devoluta al giudice ordinario, quanto meno con riferimento alle pensioni del personale pubblico “privatizzato” (e, cioè, del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni indicate dall’art. l, comma 2 del D.lgs. 29/1993).

Secondo i fautori della richiamata teoria ragioni di simmetria giudiziaria dovrebbero consigliare che le controversie sul trattamento pensionistico di tale personale debbano seguire la giurisdizione sul rapporto di lavoro sottostante, ormai trasferita (dal 1.7.1998) al giudice ordinario.

In tal senso si è ritenuto di cogliere un segnale legislativo nell’ultima stesura dell’art. 68 del D.lgs. 29/1993 (conseguente al D.lgs. n. 80/1998) che non contiene più l’originaria espressa riserva alla giurisdizione della Corte dei Conti della materia pensionistica devoluta alla cognizione di questo giudice in base alla previgente normativa.

Dunque può dirsi che il futuro della giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti è oggetto oggi più che mai di un ampio dibattito in cui si confrontano sostanzialmente due contrapposte posizioni presenti anche all’interno della stessa Corte: quella di chi ritiene che tale giurisdizione debba essere affidata all’A.G.O. e quella di chi ritiene che essa debba essere difesa ed, anzi, ulteriormente arricchita di materie similari.

Questo scritto mira a dimostrare l’utilità dei mantenimento ed, anzi, del rafforzamento della Giurisdizione pensionistica della Corte dei Conti tanto per l’Istituto che per la collettività e per il bilancio statale.

Infatti non può disconoscersi la notevole rilevanza della spesa previdenziale (cui certamente concorre anche il relativo contenzioso) sulla dinamica della spesa pubblica, se è vero come è vero, che di recente per rimettere in ordine i conti pubblici ci sono volute – tra le altre manovre – ben tre riforme del sistema previdenziale, peraltro considerate da autorevoli organismi internazionali, come non ancora esaustive del problema della eccessiva incidenza della spesa previdenziale sul bilancio (allargato) dello Stato.

Il percorso argomentativo che si intende svolgere non può non esordire con alcuni cenni storico-sistematici sulla materia.

La pensione è una prestazione economica previdenziale prevista dalla legge a favore di determinati soggetti e in correlazione con singoli eventi protetti che possono interessarli.

Il diritto dell’ex dipendente (pubblico o privato) alla liquidazione della pensione si concretizza dunque con la materiale percezione della somma di danaro erogata in suo favore dall’Ente di Previdenza: il relativo procedimento amministrativo può tuttavia conoscere fasi conflittuali (relativamente all’”an debeatur” o al “quantum debeatur”) che, ove non risolte in tale sede, usualmente sfociano in un contenzioso giurisdizionale.

Quest’ultimo è devoluto alla cognizione dei giudice ordinario (artt. 442 e sg. c.p.c.) ad eccezione delle controversie in materia di previdenza obbligatoria di soggetti in rapporto di pubblico impiego che sono devolute alla cognizione della Corte dei Conti in base al disposto di cui agli artt. 12 L. 2248/1865 all. E.; 29 n. 1 R.D. 1024/1924 nonchè 62 secondo comma del R.D. 1214/1934.

E’ logico domandarsi come nasca tale particolare competenza della Corte dei Conti: essa è la conseguenza di un’originaria funzione di amministrazione attiva in materia di liquidazione delle pensioni prevista dalla legge 14.8.1862 n. 800 che in ciò aveva recepito una preesistente tradizione risalente al Granducato di Toscana.

La dottrina, per la verità, non aveva mancato di sottolineare la difficoltà sul piano teorico di giustificare tali competenze, giungendo a sostenere che si versava in materia di diritti virtualmente controversi, ovvero che si trattava di una funzione amministrativa esercitata però secondo un procedimento tipicamente giurisdizionale.

Lo svincolo da tale competenza divenne, col tempo, una necessità sempre più sentita: in tal senso si cominciò con il R.D.L. 666/1925 che affidò al capo del personale di ciascuna amministrazione la competenza a liquidare le pensioni e gli assegni ordinari di reversibilità.

Ma perchè la Corte dei Conti venisse affrancata completamente fu necessario attendere la legge di ordinamento emanata con R.D. n. 703/1933 che trasferì alle Amministrazioni le materie attinenti alla liquidazione delle pensioni, degli assegni e delle indennità.

Rimase così alla Corte dei Conti, oltre al controllo sui decreti, il sindacato giurisdizionale in caso di ricorsi che era stato nel contempo esteso anche alle pensioni di guerra (attesa la loro liquidazione da parte del Tesoro) ex R.D. n. 1491 /1923.

Una precisazione va fatta in proposito e cioè che, secondo le disposizioni di natura sostanziale e processuale contenute negli artt. 62 e 63 del T.U. 12.7.1934 n. 1214 e 71 e 72 del R.D. 1038/1933, il ricorso alla Corte – giudice speciale delle pensioni – è ammesso contro “provvedimenti emessi dall’Amministrazione” per cui il relativo processo si atteggia a giudizio di impugnazione di atti amministrativi.

C’è da chiedersi però se l’atto impugnato costituisca solo un “prius” logico, ovvero – in senso più rigoroso e formalistico – anche un “prius” temporale.

In assenza di un chiaro dato normativo la questione va affrontata, al di là dell’aspetto formale, con riferimento al contenuto concreto ed allo scopo immediato del giudizio pensionistico devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti: questa, investita di un giudizio in tal materia, non può e non deve limitarsi alla dichiarazione di annullamento dell’atto impugnato, ma deve accertare l’esistenza o meno del diritto attraverso un’indagine ovviamente completa non su uno, bensì su ciascuno e tutti gli elementi che concorrono a formarlo, verificandone la presenza nel caso di specie.

Dunque il giudizio pensionistico è un giudizio sul rapporto in cui l’atto amministrativo deve essere considerato come semplice elemento che rende concreto l’interesse ad agire piuttosto che come presupposto processuale e crea quel cal. “effetto devolutivo” che caratterizza tale tipo di giudizi.

L’atto impugnato può peraltro essere implicito, dovendosi ritenere ormai sostanzialmente superato l’orientamento giurisprudenziale che, in stretta osservanza del regolamento di procedura del 1933, riteneva inammissibili i ricorsi tesi alla declaratoria di diritti sui quali non vi fosse stata una previa pronuncia da parte della competente Amministrazione (ma oggi la problematica torna di attualità con la possibilità di applicare il disposto di cui all’art. 443 c.p.c.).

Può concludersi affermando, pertanto, la natura mista del giudizio pensionistico, sull’atto e sul rapporto, atteggiandosi in tal senso in modo analogo al giudizio tributario di impugnativa di atto impositivo.

Il contenzioso pensionistico devoluto alla giurisdizione della Corte dei Conti è divenuto via via sempre più rilevante e, per far fronte ad esso, l’istituto fino all’emanazione delle Leggi 19 e 20/1994 aveva predisposto la terza sezione ordinaria per le pensioni civili, la quarta ordinaria per le pensioni militari e cinque sezioni speciali per le pensioni di guerra.

Esse avevano sede in Roma e competenza su tutto il territorio nazionale con eccezione della Sicilia e della Sardegna ove tale contenzioso era stato decentrato intorno alla metà degli anni ottanta.

I ricorsi in tali materie venivano discussi da collegi giudicanti composti di cinque magistrati, previa istruttoria degli stessi da parte del Procuratore generale.

Il contenzioso pensionistico devoluto alla cognizione del giudice contabile era pertanto tacciato, dalla più sensibile dottrina, di scarsa efficienza con una durata media dei processi di circa venti anni e con l’accumularsi di un arretrato notevolissimo (complessivamente oltre duecentomila ricorsi pendenti al 1993).

Le cause di tale stato venivano individuate da un lato nell’organizzazione della Corte (accentrata, con collegi giudicanti pletorici e con l’intervento necessario del rappresentante della Procura) e, dall’altro, nell’attività del legislatore spesso frenetica, contraddittoria, demagogica (si pensi che ancora nel 1982 erano aperti i termini per la presentazione “ex novo” di domande volte alla concessione di pensioni di guerra!).

La via di uscita da tale “impasse” non poteva che essere costituita dal decentramento degli organi giudicanti e dallo svecchiamento della procedura tali modifiche si sono realizzate in poco più di un quinquennio ed hanno costituito una vera e propria “rivoluzione copernicana” nell’assetto della giurisdizione Contabile.

Si è cominciato con il D.L. 54/1993 (emanato in piena “tangentopoli”) che fra le varie interessanti novità recate, contenne anche l’istituzione generalizzata delle sezioni giurisdizionali regionali, con competenza promiscua nelle materie della contabilità e pensionistiche.

Tale provvedimento urgente, più volte reiterato e modificato, è sfociato nelle leggi 19 e 20 del 1994 che hanno consacrato tali modifiche, insieme a quelle delle funzioni del controllo.

Essendosi trattato, però, di una riforma partorita sul finire di una travagliata legislatura e sulla scorta di numerosi decreti legge non ulteriormente riproponibili (in base alla nota sentenza n. 360/1996 della Corte Costituzionale), sono emerse subito alcune lacune da colmare, cosa poi avvenuta con la L. 639/1996, anch’essa frutto della conversione di una lunga teoria di decreti legge.

Le critiche e le difficoltà che pur hanno accompagnato tale processo riformista non hanno tuttavia scalfito la sua grande ed irreversibile portata consistita nella modernizzazione di una Istituzione prestigiosa ma “antiquata” e nell’affermazione di una sua forte funzione giurisdizionale richiedente il recupero di quella “cultura della Giurisdizione” che permea ogni magistratura degna di questo nome e di cui troppo spesso si è sentita la mancanza nella Corte dei Conti forse anche a causa della “forma mentis” di numerosi magistrati contabili provenienti in gran numero dalle fila della Pubblica Amministrazione.

Gli ultimi e non meno importanti segnali della necessità di una giurisdizionalizzazione del processo contabile, ed in particolare pensionistico, si sono avuti con la riforma dell’art. 111 della Costituzione, relativa al cal. “giusto processo” e con la legge di riforma del processo amministrativo: la prima novità (recata dalla legge costituzionale n. 2/1999) è entrata in vigore il 7.1.2000. Benchè prioritariamente elaborata in funzione del processo penale, essa contiene alcuni principi di portata generale applicabili a tutte le giurisdizioni e, dunque, anche a quella contabile.

Ci si riferisce ai primi due commi dell’articolo richiamato che affermano come ogni processo debba svolgersi in tempi ragionevoli, nel contraddittorio tra le parti in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale.

Fondamentale è poi l’affermazione che il “processo si deve svolgere in tempi ragionevoli” e vengono in mente le migliaia di fascicoli pensionistici ultratrentennali ricevuti in eredità dalle Sezioni giurisdizionali regionali, i quali oggi fanno prevalentemente gola a quegli avvocati (e il fenomeno si va diffondendo che li utilizzano per adire la Corte Europea dei diritti dell’Uomo al fine di ottenere una condanna del nostro Stato ad un risarcimento “per il ritardo” che si aggira mediamente intorno ai cinquanta milioni per ogni giudizio.

La seconda novità è stata invece recata dalla recentissima legge 205/2000 che, con l’art. 5, ha ulteriormente innovato nel processo pensionistico della Corte introducendo in primo grado il sistema del “Giudice unico delle pensioni” applicante in via principale (e non più solo in base al “rinvio dinamico” di cui all’art. 26 del R.D. 1038/1932) il rito del lavoro.

La rivoluzione normativa sin qui richiamata si è, peraltro, andata a sovrapporre ad un preesistente substrato normativo di consolidata interpretazione, con il quale – oggi – si pongono delicati problemi di coordinamento che sono chiamati ad affrontare i magistrati della Corte con un auspicabile rinnovato entusiasmo verso le funzioni giurisdizionali (pensionistiche), non disgiunto da una notevole dose di sacrificio.

2) Svolgimento del giudizio pensionistico

Il processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti oggi può così sommariamente delinearsi: il cittadino che intenda intraprendere un giudizio in materia di pensioni, assegni od indennità civili, militari e di guerra a carico totale o parziale dello Stato o degli enti pubblici previsti dalla legge deve presentare un ricorso, previamente notificato a controparte, alla Sezione giurisdizionale della Corte sita nel capoluogo di regione in un cui comune egli abbia la residenza anagrafica al momento della presentazione dell’atto introduttivo di lite.

Fascicolato il ricorso ad opera della Segreteria, il Presidente della Sezione lo assegna ad uno dei magistrati ivi in servizio in quanto con l’art. 5 della legge di riforma n. 205 è stato introdotto il principio dei giudice unico delle pensioni in primo grado (con la sola rilevante eccezione della riserva di collegialità sulle istanze cautelari).

Il giudice unico fissa la data della prima udienza di discussione in base al calendario predisposto ad inizio di ogni anno dal Presidente della Sezione.

L’Amministrazione può costituirsi in giudizio con apposita memoria ed essere rappresentata da un proprio funzionario in alternativa al patrocinio erariale.

Il comma secondo dell’articolo in commento prevede poi espressamente (ad ulteriore rafforzamento dei rinvio dinamico alle norme del codice di rito contenuto nell’art. 26 del TA. 1038/1933) l’applicabilità degli artt. 420, 421, 429, 430 e 431 del c.p.c. ai giudizi pensionistici devoluti alla Corte dei Conti.

Dunque il Magistrato titolare del processo dopo l’esperimento di un (invero) improbabile tentativo di conciliazione (attesa l’indisponibilità dei diritti previdenziali) deve interrogare liberamente le parti e procedere senza indugio all’istruzione della causa ammettendo i mezzi di prova necessari articolati dalle parti o disposti d’ufficio ex art. 421 c.p.c.

Sull’istruzione probatoria è bene soffermarci: infatti nell’esperienza complessiva del processo il giudizio di cognizione assuma un ruolo centrale e, nella disciplina di tale giudizio, i problemi della prova hanno senza dubbio importanza decisiva tanto da indurre i giuristi a misurare la bontà di un sistema processuale anche e soprattutto secondo il metro delle soluzioni adottate in tema di prova.

Sotto questo profilo la Giurisdizione pensionistica della Corte ha avuto in passato molte lacune ma per il futuro ha certamente molto da dire potendo contribuire alla relativa riflessione giurisprudenziale grazie alle recenti riforme ed, in particolare, alla luce dei principi del giusto processo e dell’applicazione in via principale delle norme del rito lavoro dinnanzi al nuovo Giudice unico.

Innanzitutto va chiarito il concetto di prova: nessun codice ce ne dà la definizione, così lasciando all’interprete il compito di impegnarsi nelle problematiche definitorie sicchè se ne rinvengono varie spiegazioni fra le quali le più calzanti, a nostro avviso sono “ogni dato utile alla decisione sul tema storico controverso” ovvero “lo strumento per verificare l’asserzione delle parti intorno ad un fatto del processo”.

Nel nuovo giudizio di primo grado innanzi al Giudice unico delle pensioni, recentissimamente introdotto con l’art. 5 della L. 205/2000, anche il sistema probatorio è stato regolamentato attraverso l’applicazione in via principale delle norme del rito lavoro attraverso l’espresso richiamo agli artt. 420/421 c.p.c. che poi finiscono per comportare l’applicazione anche della generale disciplina della materia dettata dal codice di procedura civile negli artt. 191/266, unica in grado di assicurare lo svolgimento del processo (e, dunque, l’istruzione probatoria) “nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale”, come prescrive l’art. 111 della Costituzione, nella versione a tal uopo appositamente novellata.

In effetti gli articoli testè richiamati regolamentano tassativamente i “mezzi di prova” cioè gli strumenti giuridici attraverso i quali si acquisisce legittimamente una conoscenza al giudizio e di cui si dovrà dare specifica contezza nell’ambito del processo logico-argomentativo svolto nella parte motiva della sentenza.

Ne consegue che non si potrà più fondare una decisione esclusivamente su atti e documenti di parte, anche se si tratta di una parte pubblica, ovvero su mezzi di prova diversi da quelli previsti nel codice di rito.

Ma, trovando applicazione in via principale le norme del rito lavoro innanzi al Giudice unico delle pensioni (similmente a quanto accade per il contenzioso previdenziale devoluto all’A.G.O.) bisogna subito osservare come qui – da un punto di vista cronologico – concorra alla formazione della decisione del Giudicante il comportamento processuale serbato dalle parti e in tal senso occorre sottolineare l’esigenza – specie per le Amministrazioni – di costituirsi ritualmente e tempestivamente in giudizio con idonea memoria difensiva e di presenziare all’udienza di discussione per essere pronte più che a conciliare la lite (ipotesi invero di difficile realizzazione nel processo previdenziale, attesa (‘indisponibilità di quasi tutti i diritti ad esso sottesi) a fornire al Giudice ogni chiarimento che dovesse rendersi necessario.

In tal senso l’esperienza di questa prima fase applicativa della riforma sembra essere generalmente estremamente deludente in quanto le Amministrazioni resistenti, al di là dei tanto strombazzati criteri efficientistici ispiratori della loro attività, restano colpevolmente “contumaci” (pur avendo ricevuto regolare notifica dell’atto di ricorso) al più limitandosi a trasmettere la documentazione amministrativa richiesta dalla segreteria ai sensi dell’art. 74 del R.D. 1038/1933.

Orbene, l’omessa costituzione dell’Amministrazione resistente e, più ancora, l’omesso invio del fascicolo amministrativo non possono più costituire un impedimento alla fissazione della prima udienza di discussione (attività ancora riservabile all’esclusiva competenza del Presidente) ma deve essere oggetto di valutazione da parte del Giudice ai fini della decisione.

Peraltro l’assenza del convenuto in giudizio non equivale ad ammissione dei fatti posti dall’attore a fondamento della domanda e non esclude il potere-dovere del giudice di accertare se da parte dell’attore sia stata data dimostrazione probatoria di tali fatti costitutivi e giustificativi della pretesa, indipendentemente dalla circostanza che, in ordine ai medesimi, siano state o meno proposte dalla parte legittimata a contraddire, contestazioni specifiche, difese ed eccezioni improprie (Cass. Sez. Lav. sent. n. 1293/1998).

Trattandosi di un giudizio di parti, ciascuno nel proprio atto introduttivo di lite deve indicare “l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto su cui si fonda la domanda” indicando i mezzi di prova da assumersi a sostegno delle proprie tesi.

Un precisazione va a tal proposito effettuata: ferma restante l’applicabilità del principio “iura novit curia”, vige indiscutibilmente in materia la ripartizione dell’onere probatorio di cui all’art. 2697 cod. civ. che si riporta per esteso: “chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento. Chi eccepisce l’inefficacia di tali fatti ovvero eccepisce che il diritto si è modificato o estinto, deve provare i fatti su cui l’eccezione si fonda”.

E vediamo come ciò può concretamente accadere nel nuovo giudizio pensionistico innanzi alla Corte dei Conti : si tratta in proposito di una vera e propria “rivoluzione copernicana” in quanto questa fase del giudizio da officiosa e documentale si è trasformata in orale e ad impulso di parte.

Abbiamo detto che le parti devono allegare ai rispettivi atti introduttivi di lite la documentazione in proprio possesso ritenuta utile e pertinente ai fini della decisione, possono poi articolare i mezzi di prova da assumersi con le garanzie del codice di rito nell’ipotesi in cui il Giudice dovesse ritenere la causa non matura per la decisione alla prima udienza sulla base di quanto già prodotto.

L’ammissione dei mezzi di prova richiesti dalle parti deve avvenire con ordinanza non reclamabile letto in udienza all’esito dell’esperimento delle formalità introduttive: in tale sede il giudice – in base ai poteri istruttori conferitigli dall’art. 421 del c.p.c. – può anche disporre d’ufficio l’ammissione di prove su fatti già acquisiti alla causa come “temi di prova”.

Si è a tal proposito affermato che il principio “inquisitorio” così introdotto nel processo del lavoro e previdenziale non importa deroga alle norme comuni circa i limiti (oggi anche Costituzionali) derivanti dalla necessità di allegazione dei fatti ad opera delle parti ma rappresenta solo l’esercizio (eccezionale, in considerazione della materia trattata) della possibilità prevista di scelta del mezzo probatorio più adatto alla verifica della tesi di parte (Cass. Sez. lav. sent. n. 04159/1982).

In altre parole esso non influisce sul cosiddetto “principio della disponibilità dell’oggetto del processo” ma solo sulla “disponibilità delle prove”: trattasi comunque di strumento d’impulso estremamente delicato e che deve essere utilizzato senza trasformare – come ha annotato il Satta – ” il giudice in parte o in avvocato di parte”.

I mezzi di prova teoricamente ammissibili sono la prova testimoniale, l’interrogatorio formale, il giuramento sia suppletorio che decisorio, la produzione documentale nonchè la consulenza tecnica (anche se per quest’ultima si afferma che in materia previdenziale, non essendo essa solitamente volta all’accertamento di fatti materiali ma consistendo in un’indagine essenzialmente critica e valutativa, non costituisce un vero e proprio mezzo di prova ma serve solo a fornire al giudicante argomento alle proprie valutazioni che rimangono autonome anche quando il giudice si limiti ad aderire all’opinione del consulente tecnico accogliendone le sue conclusioni (Cass. Sez. Lav. Sent. n. 1153/1993).

Comunque sia l’istruzione probatoria di un processo previdenziale spesso non può che consistere nel ricorso alle consulenze tecniche medico-legali (avendo presente che si controverte di frequente di dipendenza da causa di servizio di una determinata patologia), strumento questo essenziale per assicurare celerità ed imparzialità all’istruzione finora largamente rimessa in tal materia a desuete forme di pareri resi da organi di consulenza privi spesso del requisito necessario della terzietà e nonostante la Corte Costituzionale avesse già ritenuto ammissibile nel 1998 lo strumento della consulenza tecnica d’ufficio con opportuna decisione sollecitata da un’ordinanza di rimessione della Sezione Basilicata .

Se è vero come è vero che ogni processo deve svolgersi davanti a giudice terzo ed imparziale e, dunque, con ausiliari del giudice terzi ed imparziali, il tutto in tempi ragionevoli non può che bandirsi definitivamente l’arcaico istituto del “parere” ad organi medico-legali, istituto tipicamente amministrativo non più compatibile con l’art. 111 della Costituzione.

Quanto alle spese per l’espletamento di tale mezzo istruttorio, non è certamente invocabile l’art. 2 comma 4 della L. 19/1994 (che, con chiaro riferimento ai giudizi di responsabilità prevede la possibilità per la Corte di servirsi di C.T.U., sostenendone i relativi oneri), bensì – trattandosi di processo di parti – devesi ritenere applicabile il meccanismo di cui agli artt. 90 e 91 del codice di rito.

L’ordinanza di ammissione delle prove (ivi compresa la c.t.u.) non reclamabile deve essere letta in udienza e deve contenere l’espressa indicazione della successiva udienza in cui si procederà alla concreta assunzione dei predetti mezzi (vedasi art. 420 commi 5 e 6 del codice di rito).

In tal modo, si introduce finalmente nel processo pensionistico contabile il verbale di causa (ex art. 168 c.p.c.) e la continuità delle udienze (ex art. 289 c.p.c.) senza bisogno di singole istanze di fissazione garantendosi anche la pronta percezione dell’andamento della controversia nel tempo.

Le prove (ovviamente quelle costituende) vanno assunte dal Giudice unico con le modalità di cui agli artt. 202 e sg. c.p.c.: nel processo pensionistico quelle più utili ai fini dell’acquisizione di conoscenze su circostanze di fatto o tecniche sono certamente la prova per testi e la consulenza tecnica.

La prima risulta utilizzabile specie quando vanno indagate le modalità di svolgimento del rapporto di lavoro, additato a causa o concausa dell’insorgenza di una patologia rilevante sotto il profilo pensionistico.

L’escussione dei testi deve essere effettuata dal giudice in contraddittorio tra le parti, previa rituale articolazione ed ammissione dei relativi capi di prova.

Quanto al consulente tecnico d’ufficio (artt. 61/64 c.p.c.) esso può essere affiancato nell’espletamento dell’incarico peritale da consulenti di parte, giusta previsione di cui agli artt. l94/201 c.p.c. e sintetizza la sua attività in una relazione scritta con cui risponde ai quesiti previamente postigli dal Magistrato.

Utile anche, specie in presenza di una mancata costituzione dell’Amministrazione resistente, può risultare la richiesta di informazioni e documentazioni alla pubblica amministrazione ex artt. 213 e 421 c.p.c.

Esaurita l’assunzione delle prove si procede alla discussione orale, fissando eventualmente apposita udienza e, ascoltate le conclusioni orali delle parti, il giudice ai sensi dell’art. 429 c.p.c. “pronuncia sentenza con cui definisce il giudizio dando lettura del dispositivo in udienza”.

Si tratta di un’ulteriore rivoluzionaria novità per il giudizio pensionistico innanzi alla Corte dei Conti che comporta lo studio del fascicolo processuale prima dell’udienza di discussione dello stesso con attenta valutazione (ex art. 115 c.p.c.) dei risultati dell’espletata istruttoria: il convincimento del Giudicante è ovviamente libero secondo quanto previsto dall’art. 116 del codice di rito ciò sta a significare che la valutazione della prova non solo non è vincolata dalla legge (come per le cal. “prove legali”, secondo la tipologia elaborata dal Carnelutti) ma che è richiesta l’analisi logica della struttura del giudizio di fatto, diretta ad individuare i criteri razionali che governano o dovrebbero governare la valutazione del Giudice.

Tale analisi deve essere estrinsecata attraverso la motivazione della sentenza (che è consentita in forma semplificata, secondo la novità introdotta dall’art. 9 della L. 205/2000, ma solo in presenza di ipotesi di: “manifesta fondatezza ovvero manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso). La giurisprudenza della Cassazione a tal proposito è concorde nel ritenere che il Giudice non sia tenuto a dar conto nè della valutazione di ogni singola prova nè di tutte le deduzioni di parte, ma non può omettere la considerazione e la confutazione di elementi di prova che potrebbero smentire le prove esaminate consentendo di giungere anche ad una diversa decisione.

In tal senso è orientata anche la migliore Giurisprudenza contabile.

Un corollario del principio del “libero convincimento del giudice” si ravvisa nel cal. principio “di acquisizione delle prove”, in base al quale il giudice è libero di servirsi discrezionalmente delle prove assunte nel senso che, una volta dedotta ed assunta, la prova è acquisita al giudizio ed il giudice può trarne qualunque conseguenza, anche sfavorevole alla parte che l’ha dedotta.

Contrasti in dottrina ed in giurisprudenza si ravvisano a proposito dell’ammissibilità delle prove atipiche o innominate (cioè non regolate dalla legge, quali sono ritenute essere, ad esempio, le certificazioni amministrative, gli atti notori, i verbali di polizia giudiziaria e le perizie stragiudiziali) ove se ne accetta l’utilizzabilità si è però concordi nel ritenere che la loro efficacia sia ridotta a fonti di presunzioni semplici cui va applicata la regola dell’art. 2729 cod. civ.

Un ultimo problema da affrontare è quello della sindacabilità della valutazione discrezionale delle prove che – atteso il particolare ambito del giudizio d’appello nella materia pensionistica devoluta alla Corte dei Conti ex art. 1 comma 5 L. 19/94 (limitato ai soli “motivi di diritto”) – potrebbe avvenire solo indirettamente tramite il controllo sulla motivazione del giudizio di fatto, in sintonia con quanto previsto dall’art. 360 n. 5 del codice di rito in tema di ricorribilità per Cassazione.

Sennonchè sul punto le Sezioni Riunite di questa Corte si sono recentemente pronunciate per ben due volte definendo in termini rigorosi la peculiare appellabilità delle sentenze pensionistiche di I° per “motivi di diritto”: ci si intende riferire alle sentenze n. 10/98 e 10/00 QM.

Quest’ultima – in particolare – depositata alla fine dello scorso mese di ottobre pur riconoscendo l’utilità (già rilevata nella prima decisione) di un utilizzo della giurisprudenza formatasi sul disposto di cui all’art. 360 n. 5 c.p.c. ha puntualizzato come qui si versi in tema d’appello e, pertanto, i limiti dell’appello “per motivi di diritto” debbano essere più propriamente individuati nel disposto di cui all’art. 111 della Costituzione e negli artt. 21 e 22 R.D. 1038/1933 con la conseguenza che esso è esperibile solo in presenza di vizi che comportino la nullità della sentenza o del processo, trattandosi di violazione di regole giuridiche.

II difetto di motivazione su questioni di fatto è, dunque, deducibile in appello soltanto ove la sentenza impugnata manchi in modo assoluto di motivazione o abbia motivazione apparente con la conseguenza che, ad esempio, le questioni medico legali relative a dipendenza, classifica, aggravamenti di infermità, indipendentemente dalla loro natura, essendo state espressamente parificate dal legislatore a questioni di fatto sono deducibili soltanto ove in ordine ad esse manchi in modo assoluto la motivazione.

E’ utile a tal uopo segnalare che secondo la Suprema Corte (cfr. sent. n. 06809/98) è vizio di diritto l’obiettiva deficienza del criterio logico che sorregge il convincimento del giudice di merito ma non il convincimento cui il giudice sia pervenuto in base alla valutazione del merito di tutti gli elementi probatori acquisiti al processo con la conseguenza che la censura di travisamento dei fatti non è deducibile come motivo di ricorso per Cassazione, ma soltanto come motivo di revocazione della sentenza di merito.

Tale rimedio è utilizzabile ovviamente anche nei giudizi innanzi alla Corte dei conti nei ristretti ambiti di cui all’art. 395 del codice di rito.

Certo, la presenza di due questioni di massima in meno di due anni sullo stesso argomento, testimonia la difficoltà della giurisprudenza contabile a trovare un chiaro ed univoco orientamento in materia: c’è da augurarsi che tale situazione venga presto superata anche in previsione dell’incremento degli appelli che è con ogni probabilità si verificherà a seguito dell’introduzione del giudice unico.

Si è così giunti alla trattazione del giudizio pensionistico di appello innanzi alla Corte dei Conti: la legge di riforma del processo amministrativo non reca particolari innovazioni in merito se non quella – resasi necessaria a seguito di contrasti giurisprudenziali insorti fra Sezioni regionali e centrali – recata dall’art. 10 III° comma – in base alla quale quando una Sezione centrale si pronuncia su di una questione di merito essa non può dettare un principio e rinviare per la sua applicazione al giudice di prime cure, ma deve provvedere ad emettere una sentenza esaustiva della controversia: tanto si è ottenuto con l’abolizione del secondo comma dell’art. 105 del R.D. 1038/1933 del giudizio.

Le sentenze di primo grado sono provvisoriamente esecutive per legge (art. 431 c.p.c.) e l’esecuzione coattiva delle stesse (ove non ne sia stata sospesa l’esecuzione) avviene con le forme del “giudizio di ottemperanza” di cui all’art. 27 del T.U. 1054/1924 ed i relativi poteri sono attribuiti – novità assoluta introdotta dall’art. 10 della legge di riforma – alla medesima Sezione che ha emesso il provvedimento conclusivo del processo di cognizione: la giurisprudenza dovrà chiarire se ciò lo farà in forma monocratica o collegiale (per la collegialità si è recentissimamente espressa la Sezione Piemonte con l’ordinanza 0206/G/00 del 15.1 1.2000).

La legge di riforma del processo amministrativo contiene, inoltre, anche alcune norme deflattive e tese ad eliminare l’arretrato pensionistico che tutt’ora grava sulle Sezioni regionali della Corte: in particolare si segnalano il comma tre dell’art. 5 che consente, in presenza di accertata morte del ricorrente, di dichiarare l’interruzione del processo, darne notizia attraverso la pubblicazione sulla “Gazzetta Ufficiale” contenente l’invito agli aventi causa a riassumere il giudizio entro novanta giorni dalla pubblicazione a pena di estinzione e procedere a dichiarare quest’ultima in assenza di atto di promovimento nonchè l’art. 9 comma tre che, estendendo l’operatività dei commi uno e due ai giudizi pensionistici, consente l’applicazione dell’istituto della perenzione ai processi ultradecennali e prevede la decisione in forma semplificata senza pubblica udienza (con sentenza succintamente motivata) dei giudizi sorti a seguito di ricorso o palesemente fondato o manifestamente infondato, ovvero irricevibile, inammissibile o improcedibile.

La decisione in forma semplificata può essere adottata, infine, anche nel caso in cui il ricorrente abbia chiesto – anteriormente all’udienza di trattazione di merito del ricorso – la sospensione del provvedimento impugnato od altra misura cautelare e in tale sede venga ravvisata la sussistenza di una delle condizioni testè richiamate : in tal caso il collegio – semprechè raggiunga la certezza dell’integrità del contraddittorio – ha la possibilità di saltare la fase cautelare e di procedere senz’altro all’esame del giudizio principale, definendolo con una decisione in forma semplificata.

3 ) Considerazioni conclusive

Alla fine di questo lavoro sul nuovo processo pensionistico, ci sia consentita qualche osservazione sulle prospettive che per esso si vanno delineando all’interno del processo innovatore che ha interessato la Corte in questi ultimi anni.

A partire dall’emanazione del D.L. 54/1993 si è aperta una stagione di riforme per la Corte che ha imboccato con decisione la strada del decentramento e della modernizzazione: in tale ottica da ultimo la L. 205/2000 ha introdotto il Giudice unico delle pensioni superando così le polemiche che in precedenza vi erano state circa la reale utilità di mantenere una competenza in materia pensionistica alla giurisdizione contabile.

In effetti le neo-istituite sezioni giurisdizionali regionali sono state investite sin dalla loro istituzione da un’enorme mole di controversie in precedenza pendenti presso le soppresse sezioni centrali, trovandosi così nel difficile compito di “nascere” e contemporaneamente gestire un’emergenza costituita dall’imponente arretrato pensionistico creatosi nel corso degli anni precedenti (nel 1997 i ricorsi pendenti erano circa 290.000 di cui il 36% per pensioni civili, oltre il 20% per pensioni militari ed il 43% per pensioni di guerra). II tutto a “costo zero”!

Si è così costatato che nell’ultimo quinquennio il numero dei ricorsi pensionistici pendenti davanti alle varie sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti è rimasto sostanzialmente stabile per cui si è anche affermato da taluni che, almeno per tale materia, vi è stato un sostanziale fallimento del decentramento.

Nel frattempo sono aumentate le sentenze di condanna del nostro Stato emesse dalla Corte europea dei Diritti dell’uomo per “l’irragionevole durata” dei giudizi pensionistici pendenti innanzi alla Corte dei Conti (le condanne dell’Italia per tal motivo sono passate da una nel 1990 a 16 nel primo quadrimestre 2000).

Può però affermarsi che la pesante eredità acquistata (senza possibilità d’invocare il beneficio d’inventario!) ha condizionato il decollo delle sezioni regionali ed il fatto che dall’avvenuto decentramento li numero delle cause pensionistiche pendenti innanzi ad esse sia rimasto sostanzialmente inalterato, non deve indurre in errore in quanto la vetustà delle pendenze si è grandemente ridotta, sono solo aumentate le sopravvenienze come naturale effetto della presenza del giudice contabile sul territorio!.

A ben vedere tale situazione rappresenta già un primo risultato ove si ponga mente all’esplosione delle pendenze che si ebbe dinnanzi al giudice amministrativo con la creazione dei T.A.R. nei primi anni settanta!

Ciononostante molto si discute della sorte che deve toccare il contenzioso pensionistico devoluto alla Corte dei Conti, da molti considerato una sorta di “zavorra” da cui liberarsi per assicurare il raggiungimento di più prestigiosi traguardi a questa giurisdizione.

In tale contesto va inquadrata la problematica rappresentata dal contenzioso pensionistico della Corte che, peraltro, vuoi per cause naturali vuoi per l’eliminazione della leva obbligatoria va sempre più concentrandosi sulla pensionistica ordinaria ed, in particolare, sul contenzioso degli ex dipendenti pubblici civili e militari, che – peraltro – sono in numero considerevole.

Individuata dunque la categoria che è destinata in breve tempo (anche grazie all’introduzione del giudice unico ed alla possibilità di redazione di sentenze in forma semplificata) ad assorbire le competenze pensionistiche della Corte è agevole rilevare come il relativo contenzioso, lungi dal poter essere considerato “parva materia”, riveste un elevata funzione riguardando la realizzazione del diritto dei cittadini italiani ex lavoratori a vedersi assicurati quei “mezzi adeguati alle loro esigenze di vita” di cui parla l’art. 38 della Costituzione: diritto questo che è stato, peraltro, variamente inciso da molti recenti provvedimenti di contenimento della spesa pubblica, originandosi così un contenzioso di viva attualità e di non poco momento anche sotto il profilo giuridico ed economico.

Si sostiene che questa materia debba essere devoluta all’A.G.O. in ossequio al principio dell’unità della giurisdizione e per simmetria a quanto accaduto per il contenzioso riguardante il presupposto rapporto di lavoro.

Ad ulteriore sostegno di tale tesi si richiama l’operatività del principio dell’”unità della giurisdizione” nonchè la tendenziale simmetria in corso di realizzazione fra pensioni degli ex dipendenti pubblici e privati ai sensi della legge 335/1995.

Ad avviso di chi scrive si tratta di argomenti di poco spessore e facilmente confutabili:infatti per quanto attiene la materia pensionistica se è vero che nell’ultima stesura dell’art. 68 del D.lgs. 29/1993 (conseguente al D.lgs. n. 80/1998) effettivamente non vi è più l’originaria espressa riserva alla giurisdizione della Corte dei Conti della materia pensionistica affidata alla cognizione di questo giudice in base alla previgente normativa, è anche vero che – allo stato – ciò non ha alcun risvolto pratico attesa la chiarezza in merito della delega contenuta nella L. 413/1991.

Inoltre è indimostrata l’esigenza di una necessaria simmetria giurisdizionale fra contenzioso laburistico e previdenziale: questi hanno oggetto ed ambiti del tutto diversi ed, inoltre, si sono andati vieppiù diversificando parallelamente all’introduzione a partire dalla L. 335/1995 del sistema pensionistico “contributivo” con netta differenziazione fra retribuzione lavorativa e retribuzione contributiva.

Non essendovi ostacoli ontologici alla conservazione di un qualificato contenzioso pensionistico innanzi alla Corte dei Conti si poneva il problema dell’esistenza di due procedure diverse per le controversie in materia previdenziale, cioè vertenti su di uno stesso oggetto che, oggi come oggi, è regolato anche sotto il profilo sostanziale in maniera tendenzialmente uguale ex lege 335/1995 sia per gli ex dipendenti pubblici che privati.

La legge 205/2000 ha sostanzialmente ed opportunamente eliminato ogni differenza fra contenzioso pensionistico devoluto alla Corte e quello devoluto all’A.G.O. sulla scia di una tendenziale unità della giurisdizione che è ineludibile quantomeno a livello di procedure e moduli organizzativi.

Questa lodevole politica lungi dal costituire attualmente un pericolo per l’esistenza delle Magistrature speciali può realizzare “plessi giudiziari” capaci di valorizzare le professionalità di ognuno di essi attraverso l’individuazione di precise materie da attribuire alla “giurisdizione esclusiva” di una data magistratura.

Di fonte a tale tendenza, chiaramente palesatasi per i giudici amministrativi con la L. 205/2000, la Corte dei Conti non può rimanere ancora una volta assente o declinare fette della sua giurisdizione a pena del mantenimento in vita delle sue funzioni giurisdizionali.

Infatti partendo dal presupposto che nulla osta al mantenimento presso la Corte del contenzioso pensionistico pubblico anche per la sua rilevanza macroeconomica ben si possono prefigurare per essa nuove competenze in materie similari quale l’equo indennizzo o l’assistenza a totale carico dello Stato.

Nuova linfa alle funzioni giurisdizionali, dunque, con la prospettiva a medio-lungo termine di avere un contenzioso previdenziale maggiormente qualitativo e concentrato presso la Corte dei Conti in quanto giudice specializzato nel conoscere tutte le controversie pensionistiche, cioè tanto quelle attinenti a rapporti sostanziali gestiti dall’INPDAP che dall’INPS, attesa la rilevanza costituzionale della materia e la sua incidenza sulla spesa pubblica.

La realizzazione di un vero e proprio “giudice unico delle pensioni” è una tappa ineludibile nella realizzazione di un sistema giudiziario più efficiente e razionale: in tal senso è assolutamente fuorviante sostenere che questo debba essere l’onniscente, onnipresente ed iperutilizzato Giudice ordinario come dimostra il fatto che a poco più di due anni dal passaggio al predetto delle controversie laburistiche dei pubblici dipendenti, si è già avuto modo di leggere delle proteste dei sindacati per i tempi del relativo processo e dell’intenzione del Ministro Guardasigilli di assumere altri mille giudici ordinari, di cui 400 da adibire al contenzioso laburistico.

In tutto ciò la materia previdenziale, ove riservata all’A.G.O., rischierebbe di passare con sempre maggiore probabilità a qualche figura di magistratura onoraria, con le conseguenze che tutti possono immaginare quanto a terzietà, professionalità e competenza del decidente.

Di fronte a tale scenario, tutt’altro che inverosimile, la Corte dei Conti ben può – ad avviso dello scrivente – aprire una nuova prospettiva e reclamare per sè la competenza a conoscere di tutte le cause previdenziali, cioè tanto di quelle attinenti a rapporti sostanziali gestiti dall’INPDAP che dall’INPS.

Sarebbe una coerente applicazione della politica dei “plessi giudiziari” capace di sgravare altresì l’A.G.O. da una materia trattata sempre con sufficienza e comunque “indigesta”, intorno alla quale (e alle relative inefficienze) ruotano patronati, consulenti e faccendieri vari i cui costi ineluttabilmente ricadono sulla collettività se è vero come è vero che alle voragini dei bilanci degli enti previdenziali deve fare comunque fronte la fiscalità generale.

Lungi dall’essere quella che dispreggiativamente viene da taluni definita una “parva materia” il contenzioso previdenziale ha una rilevanza “macroeconomica” oltrechè costituzionale attenendo al diritto del cittadino ex lavoratore a percepire la giusta retribuzione differita per il tempo in cui avrà cessato di lavorare e al diritto della collettività alla migliore utilizzazione delle pubbliche risorse.

Dunque tale contenzioso può perfettamente inserirsi in futuro nell’ambito delle competenze giurisdizionali tradizionali della Corte dei Conti quale giudice finanziario preposto alla tutela del cittadino non solo “uti societas” ma anche “uti singulus”, competenze che sono state finalmente poste in grado di esprimersi al meglio con le riforme culminate con la L. 205/2000 che hanno introdotto il nuovo regime processuale e della prova nel processo pensionistico contabile.

Note

L'articolo La riforma del processo pensionistico innanzi alla Corte dei Conti proviene da Giustamm.

Presidente Cassese, Redattore Sciarra

in tema di termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata

PREVIDENZA – PENSIONE PRIVILEGIATA – Art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274. – Decorrenza del termine quinquennale dalla data di cessazione del servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia. – Q.l.c. promossa dalla Corte dei Conti. – Lamentata violazione degli artt. 3, comma 1 e 38, comma 2, Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionale illegittimo l’art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274 (Acceleramento delle procedure di liquidazione delle pensioni e delle ricongiunzioni, modifiche ed integrazioni degli ordinamenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza, riordinamento strutturale e funzionale della Direzione generale degli istituti stessi), nella parte in cui non prevede che, allorché la malattia, contratta per causa di servizio, insorga dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte, ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato, decorra dalla manifestazione della malattia stessa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274 (Acceleramento delle procedure di liquidazione delle pensioni e delle ricongiunzioni, modifiche ed integrazioni degli ordinamenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza, riordinamento strutturale e funzionale della Direzione generale degli istituti stessi), promosso dalla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale d’appello, nel procedimento vertente tra C.L. e l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) quale successore ex lege dell’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP) con ordinanza del 10 dicembre 2013, iscritta al n. 91 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visti gli atti di costituzione di C.L. e dell’INPS quale successore ex lege dell’INPDAP;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2015 il Giudice relatore Silvana Sciarra.
uditi gli avvocati Ettore Maria Cerasa per C.L. e Filippo Mangiapane per l’INPS quale successore ex lege dell’INPDAP.

1.– Con ordinanza del 10 dicembre 2013, la Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale d’appello, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274 (Acceleramento delle procedure di liquidazione delle pensioni e delle ricongiunzioni, modifiche ed integrazioni degli ordinamenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza, riordinamento strutturale e funzionale della Direzione generale degli istituti stessi), nella parte in cui fa decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata, per malattie contratte per causa di servizio, da parte degli ex dipendenti delle Casse amministrate dagli istituti di previdenza (poi confluiti nell’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), oggi nell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia.
1.1.– La Corte rimettente premette di essere stata adita in appello per la riforma della sentenza del 26 febbraio 2009 n. 246, con la quale la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, aveva respinto la domanda – presentata da un ex direttore sanitario primario ospedaliero – di trattamento pensionistico di privilegio con riferimento ad una infermità neoplastica, accertata come dipendente da causa di servizio. Il Comitato di verifica per le cause di servizio (adunanza n. 138 del 2002) si era espresso in tal senso con un parere, poi confermato dalla perizia tecnica resa dal Collegio medico legale del Ministero della difesa (parere del 19 dicembre 2012). La domanda era stata ritenuta tardiva, in quanto proposta oltre il termine quinquennale di decadenza previsto appunto dall’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991. La Corte rimettente sottolinea che all’appellante era stato riconosciuto il predetto trattamento di pensione privilegiata in riferimento ad altra patologia (artrosi) di cui pure era stata accertata la dipendenza da causa di servizio, dopo aver presentato domanda entro il termine prescritto dall’art. 14. La Corte rimettente precisa, inoltre, che l’appellante chiede di dichiarare il proprio diritto al trattamento pensionistico privilegiato anche per l’infermità neoplastica in quanto interdipendente con l’infermità artrosica, benché palesatasi successivamente, nonché di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, per violazione degli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.
Il giudice rimettente, ritenendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, prospettata dall’appellante, la solleva nei suddetti termini.
1.2.– In particolare, il rimettente ritiene che la citata norma si ponga in contrasto, anzitutto, con l’art. 3, primo comma, Cost. Essa, infatti, creerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che hanno contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti che hanno contratto patologie a lunga latenza. Questi ultimi sarebbero per ciò stesso impossibilitati ad ottenere il trattamento di pensione privilegiata. La norma in esame violerebbe, altresì, l’art. 38, secondo comma, Cost., in quanto comprimerebbe ingiustificatamente il diritto alla pensione privilegiata dei lavoratori per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa, di cui sia accertata la dipendenza dal servizio, sia successiva al decorso del termine di cinque anni dalla cessazione dal servizio.
L’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, ad avviso del rimettente, presenterebbe i medesimi vizi di illegittimità costituzionale che inficiavano l’art. 169 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato). Quest’ultimo è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n 323 del 2008, poiché, fissando il dies a quo del termine quinquennale di decadenza per la presentazione della domanda di pensione privilegiata al momento della cessazione dal servizio, a prescindere dalle modalità concrete di manifestazione della malattia, comprimeva del tutto ingiustificatamente il diritto alla pensione privilegiata dei lavoratori (ex dipendenti civili e militari dello Stato) per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa, di cui fosse stata accertata la dipendenza dal servizio, fosse successiva al decorso di detto termine. Ciò determinava un’ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che avevano contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti con patologia a lunga latenza.
Ad avviso del giudice rimettente le affermazioni rese dalla Corte costituzionale nella citata sentenza, con riguardo all’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, si adatterebbero perfettamente alla norma “gemella” di cui all’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991. Anche in tal caso, si tratterebbe di un termine di decadenza da applicare ai pensionati delle allora Casse degli istituti di previdenza poi transitati nell’INPDAP, che non terrebbe conto di quelle patologie a lunga latenza per le quali sarebbe escluso il trattamento pensionistico privilegiato, pur se dipendenti da causa di servizio, allorquando si manifestino dopo il quinquennio decadenziale.
2.– Si è costituito in giudizio l’appellante nel giudizio principale, il quale chiede che questa Corte dichiari l’illegittimità costituzionale del citato art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, nella parte in cui non prevede che, allorché la malattia sia a lunga evoluzione ed insorga dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, il termine quinquennale di decadenza per inoltrare la domanda di accertamento della dipendenza da causa di servizio decorra dalla manifestazione della malattia stessa.
In particolare, la difesa dell’appellante evidenzia che le censure di illegittimità costituzionale proposte nei confronti del citato art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, sono state già esaminate ed accolte in riferimento alla norma di cui all’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, norma dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza n. 323 del 2008. La difesa rileva come non sussista alcun motivo che possa giustificare il differente trattamento recato dalle due disposizioni di legge richiamate, considerato che l’unica differenza è costituita dalla circostanza che la norma già dichiarata costituzionalmente illegittima (art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973) si applica agli ex dipendenti civili e militari dello Stato, mentre la norma ora all’esame (art. 14, comma 1, legge n. 274 del 1991) riguarda gli ex dipendenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza.
3.– Si è costituito in giudizio anche l’INPS, chiedendo che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o infondata nel merito.
In particolare, nella memoria, depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, l’INPS ritiene che la questione proposta – in specie in riferimento all’art. 3 Cost. – sia manifestamente infondata, posto che l’identità di ratio e di presupposti tra la norma ora all’esame della Corte e quella già oggetto dell’intervento manipolativo di cui alla sentenza n. 323 del 2008 (l’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973) sarebbe soltanto apparente.
La censura di violazione dell’art. 38, secondo comma, Cost., ad avviso della difesa dell’INPS, sarebbe, invece, inammissibile, dato che il rimettente non avrebbe precisato nulla in ordine alle ragioni della dedotta violazione, eccettuato il richiamo alla sentenza n. 323 del 2008.
4.– All’udienza pubblica, le parti costituite nel giudizio hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte.

1.– La Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale d’appello, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274 (Acceleramento delle procedure di liquidazione delle pensioni e delle ricongiunzioni, modifiche ed integrazioni degli ordinamenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza, riordinamento strutturale e funzionale della Direzione generale degli istituti stessi), nella parte in cui fa decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata, per malattie contratte per causa di servizio, da parte degli ex dipendenti delle Casse amministrate dagli istituti di previdenza (poi dell’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica – INPDAP, oggi Istituto nazionale della previdenza sociale – INPS), dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione.
A suo avviso tale norma determinerebbe un’ingiustificata disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti che, per causa di servizio, abbiano contratto malattie a normale decorso e lavoratori dipendenti che abbiano contratto, sempre per causa di servizio, patologie a lunga latenza, palesatesi dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, con conseguente ingiustificata compressione del diritto alla pensione privilegiata di questi ultimi.
2.– Preliminarmente, occorre rilevare che, prima del deposito dell’ordinanza di rimessione, l’art. 6 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha disposto, fra l’altro, l’abrogazione dell’istituto della pensione privilegiata. Tuttavia, per espressa indicazione di detta norma, tale abrogazione non opera in riferimento «ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché ai procedimenti per i quali, alla predetta data, non sia ancora scaduto il termine di presentazione della domanda, nonché ai procedimenti instaurabili d’ufficio per eventi occorsi prima della predetta data».
E’ incontrovertibile che alla fattispecie oggetto del giudizio a quo si applichino le norme antecedenti alla novella legislativa intervenuta prima del deposito dell’ordinanza di rimessione e che, pertanto, non si pone alcun profilo di inammissibilità della questione sollevata con quest’ultima (sentenza n. 140 del 2012).
3.– Ancora in via preliminare, va osservato che l’INPS ha eccepito l’inammissibilità della questione sollevata in riferimento all’art. 38, secondo comma Cost., in quanto il rimettente si sarebbe limitato a richiamare la sentenza n. 323 del 2008, senza fornire argomenti a sostegno della dedotta violazione, con riguardo alla fattispecie esaminata.
L’eccezione non è fondata.
Nella specie, il giudice rimettente, nel richiamare la sentenza n. 323 del 2008 di questa Corte e le argomentazioni ivi svolte, ha riprodotto ampi brani tratti dalla motivazione. Alla stregua di quella decisione, egli ha individuato sinteticamente, ma in maniera chiara e adeguata, le ragioni che lo inducono a dubitare della legittimità costituzionale della norma oggetto del presente giudizio. Tale motivazione deve ritenersi, pertanto, idonea a circoscrivere in modo appropriato ed autosufficiente l’oggetto dello scrutinio di costituzionalità demandato a questa Corte (in questo senso, fra le altre, sentenze n. 328 e n. 234 del 2011, ordinanze n. 224 e n. 42 del 2011).
4.– Nel merito, la questione è fondata.
Come ricordato dal giudice rimettente, questa Corte, con la sentenza n. 323 del 2008, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 169 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), nella parte in cui, facendo decorrere il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata, da parte degli ex dipendenti civili e militari dello Stato, dalla data di cessazione dal servizio, anziché dal momento della manifestazione della malattia, comprimeva «del tutto ingiustificatamente il diritto alla pensione privilegiata dei lavoratori per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa, della quale sia accertata la dipendenza dal servizio, sia successiva al decorso di detto termine», in «palese violazione sia dell’art. 38, secondo comma, sia dell’art. 3 Cost.».
Si era già allora rilevato che «[l]e attuali conoscenze mediche […] hanno messo in luce l’esistenza di malattie in cui, fra la causa della patologia e la relativa manifestazione, intercorre un lungo e non preventivabile periodo di latenza in assenza di alcuna specifica sintomatologia». Pertanto, in tali casi, era palesemente irragionevole esigere, da parte del legislatore, che la domanda di accertamento della dipendenza della infermità dal servizio svolto fosse inoltrata entro un termine in cui ancora difettava il presupposto oggettivo (l’infermità) della richiesta medesima.
Analoghe considerazioni devono svolgersi con riguardo all’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991 ora all’esame. Tale norma, infatti, ha un contenuto normativo sostanzialmente identico a quello dell’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, dichiarato costituzionalmente illegittimo con la citata sentenza n. 323 del 2008, in quanto – al pari della predetta norma – fa decorrere il termine di decadenza per l’inoltro della domanda di pensione privilegiata per infermità, dipendenti da causa di servizio, dalla data di cessazione dello stesso, anziché dal momento della manifestazione della malattia, anche nel caso di patologie a lunga latenza. L’unica differenza è, infatti, riscontrabile nella diversa platea dei destinatari delle due norme, che, in un caso (l’art. 169 del d.P.R. n. 1092 del 1973, oggetto della declaratoria di illegittimità costituzionale di cui alla sentenza n. 323 del 2008) erano gli ex dipendenti civili e militari dello Stato, nell’altro (l’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991 ora censurato) sono gli ex dipendenti delle Casse amministrate dagli istituti di previdenza (poi passati alla gestione INPDAP e successivamente confluiti nella gestione INPS). Tale differenza, tuttavia, non costituisce un ragionevole motivo di differenziazione delle discipline e non giustifica la compressione del diritto alla pensione privilegiata degli ex dipendenti delle Casse amministrate dagli istituti di previdenza, per i quali l’insorgenza della manifestazione morbosa, della quale sia accertata la dipendenza dal servizio, sia successiva al decorso del termine di cinque anni dalla sua cessazione. Per entrambe le categorie di soggetti il trattamento di pensione privilegiata costituisce, infatti, una sorta di “riparazione” conseguente al danno alla persona riportato per infermità contratte in relazione al servizio prestato.
Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge n. 274 del 1991, nella parte in cui non prevede che, se la malattia, contratta per causa di servizio, insorga allorché siano già decorsi cinque anni dalla cessazione dal servizio stesso, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte – ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato – decorra dalla manifestazione della malattia stessa.
Occorre ribadire, al riguardo, che, per ottenere il riconoscimento del diritto alla pensione privilegiata, l’infermità deve in ogni caso trarre evidenti origini dal servizio, sulla base di una rigorosa verifica della dipendenza dal medesimo.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge 8 agosto 1991, n. 274 (Acceleramento delle procedure di liquidazione delle pensioni e delle ricongiunzioni, modifiche ed integrazioni degli ordinamenti delle Casse pensioni degli istituti di previdenza, riordinamento strutturale e funzionale della Direzione generale degli istituti stessi), nella parte in cui non prevede che, allorché la malattia, contratta per causa di servizio, insorga dopo i cinque anni dalla cessazione dal servizio, il termine quinquennale di decadenza per l’inoltro della domanda di accertamento della dipendenza delle infermità o delle lesioni contratte, ai fini dell’ammissibilità della domanda di trattamento privilegiato, decorra dalla manifestazione della malattia stessa.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2015.

Depositata in Cancelleria il 19 marzo 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 19/3/2015 n.43 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Grossi

in tema di immigrazione e di norme sulla condizione dello straniero

Assistenza e previdenza – Pensioni civili – Rapporti Stato/Regioni – Art. 80, comma 19, L. 23/12/2000, n. 388, in combinato disposto con l’art. 9, comma 1, d. lgs. 25/07/1998, n. 286, modificato dall’art. 9, comma 1, L. 30/07/2002, n. 189, poi sostituito dall’art. 1, comma 1, lett. a), d. lgs. 08/01/2007 – Attribuzione di una prestazione assistenziale subordinata al possesso di un titolo di soggiorno – Q.l.c. promossa dalla Corte di Appello di Bologna – Lamentata violazione degli artt. 2, 3, 10, comma 1, 32, 38 e 117, comma 1, Cost. in relazione all’art. 14 CEDU e all’art. 1 Primo Protocollo addizionale – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionale illegittimo l’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001), nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di cui all’art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all’Opera nazionale per i ciechi civili) e dell’indennità di cui all’art. 3, comma 1, della legge 21 novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001), in combinato disposto con l’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), poi sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo), promosso dalla Corte d’appello di Bologna con ordinanza del 20 settembre 2012 e nel giudizio di legittimità costituzionale del predetto art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001), promosso dalla Corte di cassazione con ordinanza del 20 maggio 2014, iscritte rispettivamente al n. 4 del registro ordinanze 2013 e al n. 148 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2013 e n. 39, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visti gli atti di costituzione dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS);

udito nell’udienza pubblica del 27 gennaio 2015 il Giudice relatore Paolo Grossi;

udito l’avvocato Clementina Pulli per l’INPS.

1.− Con ordinanza del 20 settembre 2012, la Corte d’appello di Bologna ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, primo comma, 32, 38 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e all’art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale, questione di legittimità costituzionale del «combinato disposto» dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001) e dell’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), poi sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo), «in correlazione» con l’art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all’Opera nazionale per i ciechi civili) e con l’art. 3, comma 1, della legge 21 novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti).
Alla luce dei princìpi affermati nella giurisprudenza costituzionale, il giudice rimettente reputa manifestamente irragionevole subordinare «l’attribuzione di una prestazione assistenziale quale la indennità di accompagnamento riconosciuta al c.d. cieco civile ventesimista», al possesso di un titolo alla permanenza nel territorio dello Stato che richiede, tra l’altro, la titolarità di un reddito; con «incidenza negativa», anche, sul diritto alla salute (art. 32 Cost.), sui diritti riconosciuti dagli altri parametri evocati (artt. 2, 3 e 38 Cost.) nonché sui diritti inviolabili della persona tutelati dalle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute (art. 10, primo comma, Cost.), che vietano la discriminazione nei confronti degli stranieri legalmente soggiornanti; con violazione anche dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 14 della CEDU e all’art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale.
Tutti questi rilievi varrebbero «a maggiore ragione» anche per il diritto alla pensione; con la conseguenza che la subordinazione della attribuzione di tale prestazione al possesso di un titolo di soggiorno, a sua volta subordinato alla titolarità di un reddito, «rende ancora più evidente la intrinseca irragionevolezza del complesso normativo in esame».
In punto di rilevanza, la questione appare pregiudiziale, posto che l’appellato possiederebbe tutti i requisiti per il riconoscimento delle prestazioni domandate, ad eccezione di quello richiesto dalla disposizione censurata.

2.− Nel giudizio si è costituito l’Istituto nazionale della previdenza sociale, (d’ora in avanti «INPS»), chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
L’INPS osserva come, alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale, debba considerarsi legittima l’introduzione di limitazioni all’attribuzione di prestazioni assistenziali e pensionistiche in relazione a taluni requisiti, come il reddito e la stabile permanenza nel territorio dello Stato.
Quanto, poi, alla CEDU, nel suo ambito «(peraltro, di evidente contenuto politico-programmatico)», non sarebbero «individuabili norme di rango costituzionale che impongano al legislatore di equiparare gli stranieri ai cittadini dell’Unione ai fini della concessione di provvidenze economiche di mera assistenza sociale», mentre la condizione giuridica dello straniero, regolata dalla legge, rispetterebbe il parametro di cui all’art. 10, primo comma, Cost., «in quanto le diverse prestazioni di assistenza sociale, riconosciute ai possessori di carta di soggiorno rispetto ai possessori di permesso di soggiorno, appaiono ispirate al principio di ragionevolezza e di rispetto della condizione dello straniero».
La norma censurata, d’altra parte, «inserita nella legge finanziaria», mirerebbe evidentemente anche a contemperare la concessione dei benefìci alle esigenze connesse alla limitatezza delle «risorse finanziarie disponibili»: da un lato, basandosi «sul presupposto della equiparazione del disabile straniero al disabile cittadino italiano ai fini dell’ottenimento delle provvidenze economiche di natura assistenziale» come quelle in discorso e, dall’altro, correlandosi al principio della non “esportabilità” delle provvidenze medesime in sede comunitaria, ai fini, anche, della prevenzione del fenomeno del cosiddetto “turismo assistenziale”.

3.− Con ordinanza depositata il 20 maggio 2014, la Corte di cassazione ha sollevato ¬questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della richiamata legge n. 388 del 2000, «nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione e della indennità di accompagnamento per ciechi assoluti e dell’assegno sociale maggiorato».
Passati in rassegna i motivi di ricorso ed enunciata la rilevanza della questione, il giudice rimettente ne illustra anche le ragioni di non manifesta infondatezza, richiamando la giurisprudenza costituzionale più volte soffermatasi sulla disciplina di cui alla disposizione censurata, dichiarata costituzionalmente illegittima in riferimento ai diversi istituti assistenziali di volta in volta presi in considerazione.
Viene, in particolare, rammentata la sentenza n. 40 del 2013, i cui princìpi – enunciati in riferimento alla condizione di soggetti «portatori di handicap fortemente invalidanti» – si ritiene non possano «non valere anche con riferimento alle prestazioni assistenziali, richieste nel giudizio principale»: si tratterebbe, infatti, di prestazioni destinate a «fornire alla persona un minimo “sostentamento” idoneo ad assicurare la sopravvivenza», in relazione a «una condizione fisica gravemente menomata», e predisposte per «consentire il concreto soddisfacimento dei “bisogni primari” inerenti alla stessa sfera di tutela della persona umana, che è compito della Repubblica promuovere e salvaguardare».
Si sottolinea, in particolare, la peculiarità propria dell’indennità di accompagnamento per ciechi rispetto all’omonima provvidenza prevista per altri invalidi e si osserva, quanto all’assegno sociale maggiorato, che nel giudizio principale risulta «inapplicabile “ratione temporis”» la disciplina di cui all’art. 20, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133.
Si esclude, infine, sia la possibilità di «una interpretazione costituzionalmente orientata» sia una disapplicazione della disposizione censurata per contrasto con l’art. 14 della CEDU, «“norma di principio”» priva, come tutte «le previsioni della Convenzione», di «efficacia diretta nel nostro ordinamento».

4.− Nel giudizio si è costituito l’INPS, che ha chiesto dichiararsi infondata la proposta questione.
Evidenziate le caratteristiche dell’assegno sociale, l’INPS osserva come, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 20, comma 10, del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, questa provvidenza è corrisposta a condizione che gli aventi diritto abbiano soggiornato legalmente in via continuativa nel territorio nazionale per almeno dieci anni, così che il trattamento riservato allo straniero dalla norma denunciata risulta «sicuramente più favorevole rispetto a quello previsto per il cittadino italiano».
Effettivamente, peraltro, si sarebbero rimodulati «in senso restrittivo i requisiti costitutivi che consentono l’accesso alle provvidenze in questione», senza, tuttavia, che la risultante disciplina possa ritenersi illogica o irrazionale.
Quanto al profilo relativo alle norme CEDU come parametro interposto ed a quello concernente le esigenze di finanza pubblica alle quali riconnettere la norma censurata, l’INPS ripropone, in sostanza, gli argomenti già esposti.

5.− In una ulteriore memoria, depositata in prossimità dell’udienza, l’INPS ha insistito nella richiesta formulata, sottolineando, in particolare, «la differenza tra l’assegno sociale e le altre prestazioni assistenziali», anche in ragione della «disciplina differenziata prevista dal Legislatore per l’accesso» alle medesime.

1.− La Corte è chiamata a giudicare della legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001), denunciato dalla Corte d’appello di Bologna, con ordinanza del 20 settembre 2012, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, primo comma, 32, 38 e 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e all’art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale – in «combinato disposto» con l’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come modificato dall’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), poi sostituito dall’art. 1, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo), e «in correlazione» con l’art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all’Opera nazionale per i ciechi civili) e con l’art. 3, comma 1, della legge 21 novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti) –; nonché dalla Corte di cassazione, con ordinanza depositata il 20 maggio 2014, «nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione e della indennità di accompagnamento per ciechi assoluti e dell’assegno sociale maggiorato».

2.− Avendo ad oggetto una medesima disposizione, i giudizi vanno riuniti per essere definiti con un’unica pronuncia.
La questione prospettata dalla Corte d’appello di Bologna relativamente all’art. 9, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998, come modificato, «in combinato disposto» con il predetto art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, appare priva di autonomia agli effetti del petitum perseguito, essendo quest’ultimo evidentemente diretto a rimuovere la preclusione prevista in linea generale per i cittadini extracomunitari e riferibile anche alle provvidenze in discorso.

3.− Va preliminarmente rilevato che l’ordinanza rimessa dalla Corte di cassazione presenta insuperabili carenze nella motivazione, tanto in ordine all’esatta e specifica individuazione dei parametri costituzionali che si assumono violati, quanto in merito alle ragioni della non manifesta infondatezza, ponendo, dunque, una questione che va dichiarata manifestamente inammissibile. Il giudice rimettente si limita, infatti, ad operare un semplice rinvio, per relationem, all’eccezione sollevata dalla parte ricorrente e ad una rievocazione, peraltro generica, dei princìpi posti a base di numerose pronunce di questa Corte relativamente alla stessa materia. Viene, in particolare, richiamata la sentenza n. 40 del 2013, con la quale fu dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizione qui all’esame, nella parte in cui subordinava al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato dell’indennità di accompagnamento, di cui all’art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18 (Indennità di accompagnamento agli invalidi civili totalmente inabili), e della pensione di inabilità, di cui all’art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del D.L. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili).
Occorre ribadire, al riguardo, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, che, ai fini del necessario scrutinio della rilevanza della questione sottoposta nonché dei profili della sua non manifesta infondatezza, il giudice rimettente non può esimersi dal fornire, nell’atto di promovimento, un’esauriente ed autonoma motivazione (ordinanza n. 33 del 2014): dovendosi, invece, escludere che il mero recepimento o la semplice prospettazione di argomenti sviluppati dalle parti o rinvenuti nella giurisprudenza, anche costituzionale, equivalgano a chiarire, per sé stessi, le ragioni per le quali “quel” giudice reputi che la norma applicabile in “quel” processo risulti in contrasto con il dettato costituzionale (nello stesso senso, sentenza n. 7 del 2014).
L’enunciata carenza, d’altra parte, non appare, nella specie, emendabile neppure attraverso una sorta di “interpretazione contenutistica” del provvedimento: se si esclude, infatti, un fugace accenno alla violazione del principio di solidarietà, non risultano additati, con autonomo apprezzamento, specifici “vizi” della normativa censurata, né risulta operata alcuna autonoma selezione di profili di illegittimità, in riferimento a specifici parametri, rispetto a quelli complessivamente rintracciati nelle “fonti” richiamate.
Nel dubitare della legittimità della norma denunciata, la Corte rimettente non sembra abbia, d’altra parte, considerato significativo, sotto alcun profilo, un eventuale problema di compatibilità – astrattamente riguardante i cittadini extracomunitari così come gli italiani – tra le varie misure assistenziali in discussione (e, in particolare, tra l’assegno sociale e la pensione di inabilità): le quali appaiono immotivatamente accomunate sul versante delle garanzie di “non discriminazione”, peraltro solo implicitamente evocate, nonostante le differenze nella ratio, nella disciplina positiva e nelle finalità – in ipotesi, appunto, perfino alternative – che le caratterizzano.

4.− È fondata, invece, la questione sollevata dalla Corte d’appello di Bologna e riferita alla previsione che subordina alla titolarità della carta di soggiorno la concessione, in favore dei ciechi extracomunitari, della pensione di cui all’art. 8 della legge n. 66 del 1962, a norma del quale «Tutti coloro che siano colpiti da cecità assoluta o abbiano un residuo visivo non superiore ad un ventesimo in entrambi gli occhi con eventuale correzione, hanno diritto alla corresponsione della pensione a decorrere dal compimento del 18° anno di età» nonché della speciale indennità di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 508 del 1988, secondo cui «A decorrere dal 1° gennaio 1988, ai cittadini riconosciuti ciechi, con residuo visivo non superiore ad un ventesimo in entrambi gli occhi con eventuale correzione, è concessa una speciale indennità non reversibile al solo titolo della minorazione di L. 50.000 mensili per dodici mensilità».
Al riguardo, appare utile, anzitutto, muovere dal precedente specifico costituito dalla già richiamata sentenza n. 40 del 2013.
In questa decisione, prendendo in esame l’identica condizione ostativa della necessaria titolarità della carta di soggiorno (ora permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, a norma del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, recante «Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo»), ai fini del riconoscimento agli stranieri extracomunitari dell’indennità di accompagnamento (di cui all’art. 1 della legge n. 18 del 1980) e della pensione di inabilità (di cui all’art. 12 della legge n. 118 del 1971) (provvidenze del tutto simili a quelle in esame), la Corte rilevò in particolare, sulla scia di proprie analoghe precedenti pronunce, come, nell’ipotesi in cui vengano in rilievo provvidenze destinate al sostentamento della persona nonché alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili per il contesto familiare in cui il disabile si trova inserito, «qualsiasi discrimine fra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi da quelli previsti per la generalità dei soggetti, finisce per risultare in contrasto con il principio di non discriminazione di cui all’art. 14 della CEDU», per come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.
Questi princìpi dovevano trovare applicazione – si osservò – anche in riferimento alle misure assistenziali prese in considerazione nel frangente, in riferimento a benefìci rivolti a soggetti in gravi condizioni di salute, portatori di impedimenti fortemente invalidanti, la cui tutela implicava il coinvolgimento di una serie di valori di essenziale risalto e tutti di rilievo costituzionale, a cominciare da quello della solidarietà, enunciato all’art. 2 Cost. Del resto – si disse – anche le diverse convenzioni internazionali, che parimenti presidiano i corrispondenti valori, rendevano «priva di giustificazione la previsione di un regime restrittivo (ratione temporis, così come ratione census) nei confronti di cittadini extracomunitari, legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato da tempo apprezzabile ed in modo non episodico».
I rilievi appena richiamati debbono, a fortiori, essere riaffermati in riferimento allo stato delle persone non vedenti. La specificità, infatti, dei connotati invalidanti – resa evidente dalla particolare attenzione e dal favor che caratterizzano, da epoca ormai risalente, la normativa di settore, con la previsione di diverse provvidenze per le persone che risultino averne titolo – renderebbe ancora più arduo giustificare, nella dimensione costituzionale della convivenza solidale, una condizione ostativa – inevitabilmente discriminatoria – che subordini al possesso della carta di soggiorno la fruizione di benefìci intrinsecamente raccordati alla necessità di assicurare a ciascuna persona, nella più ampia e compatibile misura, condizioni minime di vita e di salute.
Ove così non fosse, d’altra parte, specifiche provvidenze di carattere assistenziale – inerenti alla sfera di protezione di situazioni di inabilità gravi e insuscettibili di efficace salvaguardia al di fuori degli interventi che la Repubblica prevede in adempimento degli inderogabili doveri di solidarietà (art. 2 Cost.) – verrebbero fatte dipendere, nel caso degli stranieri extracomunitari, da requisiti di carattere meramente “temporale”, del tutto incompatibili con l’indifferibilità e la pregnanza dei relativi bisogni: i quali requisiti ineluttabilmente finirebbero per innestare nel tessuto normativo condizioni incoerenti e incompatibili con la natura stessa delle provvidenze, generando effetti irragionevolmente pregiudizievoli rispetto al valore fondamentale di ciascuna persona.
La disposizione denunciata, pertanto, risultando in contrasto con gli evocati parametri costituzionali e con i relativi princìpi – oltre che con quelli più volte affermati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo –, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

La Corte costituzionale

riuniti i giudizi,

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001), nella parte in cui subordina al requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di cui all’art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all’Opera nazionale per i ciechi civili) e dell’indennità di cui all’art. 3, comma 1, della legge 21 novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti);
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di cassazione con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2015.

Depositata in Cancelleria il 27 febbraio 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 27/2/2015 n.22 proviene da Giustamm.

Pres. Meschino – Est. Vigotti
Sperandino Mauro (Avv.ti Giuffrida,Tortora) c/Cnpr (Avv. Brugnoletti)

1. Giurisdizione e competenza – Enti previdenziali – Attività – Rilievo pubblicistico – Personalità giuridica diritto privato – Natura privatistica – Giudice ordinario – Giurisdizione – Sussiste

2. Giurisdizione e competenza – Fondo – Patrimonio autonomo – Centro di imputazione giuridica – Sussiste – Ente previdenziale – Dismissione immobiliare – Capacità di disporre – Immobili – Controversia – Giudice ordinario – Giurisdizione – Sussiste – Conseguenze

3. Giurisdizione e competenza – Enti previdenziali – Dismissione immobiliare – Natura negoziale – Conseguenze – Controversia – Giurisdizione ordinaria – Sussiste

1.L’attività degli enti previdenziali privatizzati ha rilievo pubblicistico ma tale attività non impinge sulla natura della loro personalità giuridica, che il d.lgs. 509/1994 attrae nella sfera privatistica riconoscendone la giurisdizione ordinaria.

2. I fondi sono “organismi” costituiti da un patrimonio autonomo, distinto da quello della società di gestione e da quello dei partecipanti, sul quale vanno soddisfatte esclusivamente le obbligazioni contratte per conto del fondo stesso; essi costituiscono quindi un centro di imputazione giuridica dotato di soggettività autonoma. La controversia relativa alla dismissione dei beni immobiliari rientra nella giurisdizione del giudice ordinario competente in ordine alle questione relative alla capacità di disporre degli immobili conferiti al fondo dall’ente previdenziale.

3. La vendita del patrimonio immobiliare rientra nella sfera di capacità propria della persona giuridica privata e non ha attinenza con l’attività previdenziale in forza della quale alla Cassa è riconosciuto rilievo pubblicistico.
Pertanto la controversia relativa alla dismissione immobiliare è devoluta al giudice ordinario anziché al giudice amministrativo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6112 del 2014, proposto da:
Sperandini Mauro, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Giuffrida e Adriano Tortora, presso quest’ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via Cicerone, 49;

Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e dei periti commerciali (Cnpr) in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, presso lo stesso elettivamente domiciliato in Roma, via Antonio Bertoloni, 26/B;

Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero del lavoro e delle politiche sociali in persona dei rispettivi ministri in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Bnp Paribas Real Estate Investment Management Italy – società di gestione del risparmio p.a. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Lirosi e Cinzia Guglielmello, con domicilio eletto presso Gianni Origoni in Roma, via delle Quattro Fontane 20;

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III n. 7428/2014, resa tra le parti, concernente proposta irrevocabile di vendita per immobile condotto in locazione dal ricorrente
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate, sopra indicate;
Visto l’appello incidentale proposto dalla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e dei periti commerciali;
Visto l’appello incidentale proposto da Bnp Paribas Real Estate Investment Management Italy – società di gestione del risparmio p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 agosto 2014 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti gli avvocati Tedeschini per delega dell’avvocato Giuffrida, Brugnoletti, Lirosi e l’avvocato dello Stato Pluchino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Il ragionier Mauro Sperandini, iscritto alla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e dei periti commerciali (d’ora in avanti: Cnpr, o Cassa) e inquilino di un appartamento di proprietà della stessa, sito in Roma, via Tizzani n. 8, chiede la riforma, previa sospensione, della sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale amministrativo del Lazio ha dichiarato inammissibile, per difetto della giurisdizione amministrativa, il ricorso proposto avverso la proposta irrevocabile di vendita del medesimo appartamento al prezzo di 752.000 euro, avanzatagli in data 14 giugno 2013 per conto della Cassa dalla società BNP Paribas Real Estate, incaricata di costituire e gestire un fondo immobiliare chiuso con il patrimonio immobiliare da dismettere (cosiddetto “fondo Scoiattolo”) .
All’odierna camera di consiglio, nella quale è stato trattato l’incidente cautelare avanzato con l’appello, le parti hanno concordemente rinunciato ai termini di cui agli artt. 105, comma 2 e 87, comma 3, cod. proc. amm., ai fini di una pronuncia immediata nel merito.
I) La sentenza impugnata ha argomentato il difetto di giurisdizione amministrativa sulle seguenti circostanze:
– gli immobili da dismettere, tra i quali quello del ricorrente, non sono di proprietà del fondo, che, ai sensi degli artt. 1, 22 e 36 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, è privo di autonoma soggettività giuridica, né di BNP Paribas, che si limita a gestirlo
– la Cnpr, trasformata in associazione in forza del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, ha natura sostanzialmente pubblica, essendo sottoposta, secondo l’art. 3 del medesimo decreto legislativo, a vigilanza ministeriale e al controllo successivo della Corte de
– l’art. 119, comma 1, cod. proc. amm. assoggetta a rito speciale, tra gli altri, i ricorsi avverso i provvedimenti relativi alle procedure di dismissione di beni pubblici: poiché l’art. 133 cod. proc. amm. non annovera la suddetta materia tra quelle rien
– la controversia in esame ha per oggetto il prezzo di compravendita del bene, e in particolare i criteri di determinazione, fissati dall’art. 3 d.l. 25 settembre 2001, n. 351, conv. nella legge 23 novembre 2001, n. 410, in assenza quindi di qualsiasi val
– la controversia stessa ha quindi per oggetto meri atti negoziali, sprovvisti di natura provvedimentale: la cognizione in merito appartiene pertanto alla giurisdizione ordinaria.
II) Avverso la sentenza impugnata il ricorrente deduce l’erroneità della riduzione della materia del contendere alla sola determinazione del prezzo; l’appartenenza della controversia alla giurisdizione amministrativa in ragione della natura di ente pubblico della Cnpr, alla quale va ricondotta la proprietà dell’immobile, e dei caratteri pubblicistici dell’intera procedura di dismissione, soggetta a una procedura di evidenza pubblica nella fase di conferimento al fondo immobiliare, e strettamente regolamentata nella fase della vendita (art. 3, comma 11 bis. d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. nella legge 7 agosto 2012, n. 135 e legge n. 410 del 2001), caratteri rispetto ai quali emerge la posizione di interesse legittimo del ricorrente; il ruolo di concessionario di pubblico servizio rivestito dal BNP Paribas, che agisce in luogo della pubblica amministrazione.
Quanto al merito della questione, l’appellante ribadisce che l’operazione di dismissione è avvenuta in violazione della legge n. 410 del 2001, ed in particolare dell’art. 3, comma 3, che prevede il diritto di opzione e quello di prelazione in favore dei conduttori delle unità immobiliari, e dei successivi commi 7 e 8, che stabiliscono i criteri per la determinazione del prezzo.
Trattandosi, quindi, di dismissione immobiliare da parte di un ente previdenziale inserito nel conto economico dello Stato, ed essendo stato l’invito rivolto agli inquilini dell’immobile di cui trattasi in data successiva al 15 agosto 2012 (data di entrata in vigore della legge 7 agosto 2012, n. 135), la procedura avrebbe dovuto rispettarne le prescrizioni, mentre la proposta di vendita non fa alcun riferimento al diritto di prelazione che spetta al conduttore e che è previsto dall’art. 3, comma 11 bis della suddetta legge, né rispetta i termini e i parametri per la determinazione del prezzo specificati dalla legge.
L’appellante conclude quindi per la riforma della sentenza impugnata e l’annullamento, previa sospensione, dei provvedimenti impugnati.
III) Avverso la medesima sentenza hanno proposto appello incidentale la Cassa intimata e la società di gestione del risparmio BNP Paribas, ribadendo la natura di soggetto privato del fondo Scoiattolo, al quale era stata trasferita la proprietà degli immobili da dismettere. Il primo giudice, secondo gli appellanti incidentali, ha erroneamente ritenuto che gli immobili stessi siano tuttora della Cassa, dimenticando sia gli effetti traslativi della piena proprietà degli atti pubblici di conferimento al fondo, sia la definizione di fondo comune di investimento posta dall’art. 1, comma 1, lettera j) del d.lgs. n. 58 del 1998 (Testo unico sulla finanza), quale “patrimonio autonomo” rispetto agli investitori che lo costituiscono, e l’autonomia patrimoniale che gli è riconosciuta dal successivo art. 36. Le disposizioni citate attribuiscono la soggettività al fondo, ente che risponde con il proprio patrimonio, sul quale i creditori delle quote del fondo e i creditori della società di gestione del risparmio che lo ha istituito e che lo gestisce non possono rivalersi, e al quale, nella fattispecie in esame, è stata trasferita la titolarità dei beni immobiliari di cui trattasi, la cui vendita integra un contratto tra soggetti privati.
Errata è anche, nella prospettazione degli appellanti incidentali, la qualificazione della Cassa come soggetto di natura pubblica: l’art. 1 del d.lgs. n. 509 del 1994 ha stabilito l’assunzione, a far data dal 1° gennaio 1995, della personalità giuridica di diritto privato per gli enti, contestualmente trasformati in associazioni o in fondazioni, nominativamente elencati, tra i quali la Cnpr che, in ossequio alla norma, con deliberazione del 26 novembre 1994 ha modificato il proprio stato giuridico, assumendo la forma di associazione. A tale conclusione non vale opporre la perdurante vigilanza del Ministero e della Corte dei conti, che è correlata non alla personalità di diritto pubblico della Cassa, ma alla funzione pubblica previdenziale da essa svolta, quale soggetto privato; così come l’inclusione nel conto economico dello Stato, da parte dell’Istat, non ne costituisce la natura di ente pubblico. Di conseguenza, i beni di proprietà della Cassa fanno parte di un patrimonio immobiliare privato, e i relativi processi di alienazione sono sottratti alle norme sulla dismissione dei beni pubblici: l’art. 1, comma 38, della legge 23 agosto 2004, n. 243 esclude espressamente la vendita dei beni degli enti previdenziali privatizzati dall’applicazione del d.lgs. 16 febbraio 1994, n. 104, che è limitato agli immobili degli “enti previdenziali di natura pubblica”. Il Tribunale amministrativo ha quindi errato nel ritenere che l’art. 119, comma 1, cod. proc. amm. abbia superato la suddetta esclusione, mediante la menzione del giudizio sui provvedimenti relativi alla privatizzazione di beni pubblici nel novero di quelli assoggettati al rito abbreviato: trattasi, infatti, di norma processuale, che non incide sulla disciplina sostanziale di cui alla citata legge n. 243 del 2004.
IV) La controversia all’esame del Collegio concerne l’appartenenza del ricorso avverso atti della procedura di vendita di beni già appartenenti alla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e dei periti commerciali alla giurisdizione amministrativa, rivendicata dall’appellante, piuttosto che a quella ordinaria, riconosciuta dalla sentenza impugnata.
IV.a) L’appello è infondato, e può pertanto prescindersi dall’esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti, relative all’inammissibilità dell’appello e/o del ricorso di primo grado.
Va innanzitutto rilevato che erroneamente il primo giudice ha ritenuto, a tal fine, dirimente l’art. 119, comma 1, lett. c) cod. proc. amm., che assoggetta al rito abbreviato ivi previsto le controversie relative ai provvedimenti inerenti le procedure di dismissione di beni pubblici: è chiaro, infatti, che la norma, di carattere processuale, si riferisce alle controversie che appartengono alla giurisdizione amministrativa, ma è del tutto inidonea a definire il confine di tale giurisdizione, definizione per la quale valgono altri parametri, di natura e portata sostanziale.
Nella fattispecie in esame, assume invece preminente rilievo l’art. 38, comma 1, della legge n. 243 del 2008, che espressamente esclude gli enti privatizzati ai sensi del d.lgs. n. 509 del 1994 (tra i quali rientra la Cnpr, come da elenco A allegato al d.lgs.) dall’applicazione del d.lgs. n. 104 del 1996 in materia di dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici, il cui mancato rispetto l’appellante ha dedotto in primo grado. Come evidenzia l’appellante incidentale, l’art. 119 cod. proc. amm. riproduce l’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971, introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, e quindi tenuto presente dal legislatore del 2008 nel disporre l’esclusione in discorso.
Non condivisibile, in conclusione, è la portata abrogatrice attribuita dal Tar alla disposizione processuale: essendo evidente che l’assoggettamento al rito abbreviato riguarda le controversie, nelle materie indicate, che appartengono alla giurisdizione amministrativa, ma non possono essere riferite a quelle che a tale giurisdizione sfuggono.
IV.b) La sentenza in esame, pur negando la giurisdizione amministrativa, definisce la Cassa quale ente pubblico. Tale definizione, peraltro, è smentita dall’iscrizione dell’ente tra quelli che il d.lgs. n. 509 del 1994 assoggetta a trasformazione in persone giuridiche private (trasformazione, come si è detto, deliberata dalla Cassa il 26 novembre 1994). Né, a far emergere la natura di ente pubblico postulata dal Tar, può valere l’inclusione nel conto consolidato elaborato dall’Istat ai sensi dell’art. 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell’art. 1 comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Come ha rilevato questo Consiglio di Stato (sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014), la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509 del 1994 ha lasciato immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico: è a tale attività, e alla connessa rilevanza, che si correlano il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei conti, anche in considerazione che il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli enti previdenziali privatizzati dall’art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali.
E’ quindi l’attività degli enti previdenziali privatizzati ad avere rilievo pubblicistico: ma tale conclusione non impinge sulla natura della loro personalità giuridica, che il d.lgs. n. 509 attrae inequivocabilmente nella sfera privatistica.
La vendita del patrimonio immobiliare rientra nella sfera di capacità propria della persona giuridica privata e non ha attinenza con l’attività previdenziale in forza della quale alla Cassa è riconosciuto rilevo pubblicistico: è quindi evidente l’errore del Tar che ha negato la personalità di diritto privato in capo alla Cnpr, senza distinguere tra attività di rilievo pubblicistico e capacità di diritto privato. A tanto si deve aggiungere, più in generale, che anche i soggetti inequivocabilmente pubblici hanno capacità di diritto privato, e possono agire quali soggetti dotati di personalità giuridica privata: la qualità del soggetto agente non è, quindi, di per sé indice dell’esplicazione dell’una, piuttosto che dell’altra, capacità e personalità giuridica.
In conclusione, la vendita del patrimonio immobiliare da parte della Cassa, ente di diritto privato quanto alla soggettività giuridica, rientra nella sua sfera di capacità negoziale privata.
A tanto, offre positiva conferma l’art. 1, comma 38, della legge n. 243 del 2004 che, come si è detto, esclude gli enti previdenziali privatizzati dall’osservanza della normativa in tema di dismissione dei beni pubblici, con ciò valorizzando l’estraneità del relativo patrimonio dalla sfera di rilevanza pubblica, così confermando quanto già disposto dal d.l. n. 351 del 2001, conv. nella legge n. 410 del 2001 che, nell’art. 3, commi 10 e 11, riferisce la relativa normativa sulle dismissioni agli “enti previdenziali pubblici”.
IV.c) L’appartenenza della controversia al giudice ordinario è, peraltro, da confermare anche per altre motivazioni, diverse da quelle fatte proprie dal Tar e sottolineate dagli appellanti incidentali.
Fermo restando che l’attività di vendita dell’immobile da parte di un soggetto giuridico dotato di personalità di diritto privato costituisce esplicazione della corrispondente capacità e rientra, quindi, nell’ambito di analisi della giurisdizione ordinaria, occorre sottolineare come, nella fattispecie in esame, la Cassa abbia fatto uso di tale capacità negoziale conferendo i propri immobili ad un fondo costituito ai sensi degli artt. 12 bis e 15 del decreto ministeriale 24 maggio 1999, n. 228.
A tal fine, la Cassa ha stipulato il contratto per la costituzione e la gestione del fondo in data 10 novembre 2011 con la società di gestione del risparmio BNP Paribas, scelta in esito ad apposita gara, trasferendo con atti del 21 dicembre 2011 e del 15 maggio 2012 i propri immobili al fondo stesso (essendo, come si è più volte detto, svincolata dalle procedure di dismissione dei beni pubblici).
L’immobile di cui è causa, insieme agli altri trasferiti, all’epoca dei fatti faceva quindi parte del patrimonio autonomo del fondo Scoiattolo, al quale, come documentato in atti, era catastalmente intestato: esso non era più nella disponibilità della Cassa, e anche sul punto la sentenza impugnata, che ne ha rilevato la perdurante proprietà in capo Cassa sulla scorta della mancanza di soggettività giuridica del fondo, non è condivisibile. Indipendentemente dalla vexata quaestiorelativa alla natura giuridica dei fondi di investimento di cui al Testo unico sulla finanza, e alla conseguente capacità giuridica anche con riferimento a quella dei partecipati e della società di gestione, va infatti sottolineato che, ai sensi degli artt. 1, lett. j) e 36, comma 6, del citato T.U., i fondi sono “organismi” costituti da un patrimonio autonomo, distinto da quello della società di gestione e da quello dei partecipanti, sul quale vanno soddisfatte esclusivamente le obbligazioni contratte per conto del fondo stesso; essi costituiscono quindi un centro di imputazione giuridica dotato, quantomeno, di soggettività autonoma.
Conseguenza ineludibile delle osservazioni che precedono è che la questione relativa alla capacità di disporre degli immobili conferiti al fondo Scoiattolo non può essere risolta con la apodittica semplicità del Tar, ma richiede anch’essa strumenti di analisi che sfuggono alla giurisdizione amministrativa, per essere riservati a quella ordinaria (art. 8 cod. proc. amm.).
V) In conclusione, in forza:
– della natura giuridica di ente privato della Cassa;
– dell’appartenenza della capacità negoziale di cui è causa alla sfera di personalità privata della stessa
– della (conseguente) esclusione dalle procedure di dismissione dei beni pubblici normate dal d.lgs. n. 104 del 1996, esplicitamente prevista dalla legge n. 243 del 2004;
– dell’appartenenza del patrimonio immobiliare al fondo, organismo appositamente costituito con la società di gestione del risparmio,
la controversia in esame appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
Pertanto, l’appello principale è infondato e deve essere respinto, mentre quelli incidentali meritano accoglimento: la sentenza impugnata deve, in conclusione, essere confermata nel dispositivo, seppure con motivazione diversa.
Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti anche per questo secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello principale in epigrafe indicato e, in accoglimento degli appelli incidentali come sopra proposti, conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata.
Spese compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 agosto 2014 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Meschino, Presidente FF
Sergio De Felice, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore
Carlo Mosca, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/10/2014

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 1/10/2014 n.4882 proviene da Giustamm.

Presidente Mazzarella, Redattore Frigo

in tema di erogazione dell’«assegno regionale al nucleo familiare per i figli ed equiparati»

Previdenza e assistenza sociale – Rapporto Stato/Regioni – Art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 18 febbraio 2005, n. 1 – Disposizioni in tema di requisiti necessari per ottenere l’erogazione dell’«assegno regionale al nucleo familiare per i figli ed equiparati» – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli art. 3 e 117, secondo comma, lettera b), Cost. – Illegittimita’ costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 3, comma 1, secondo periodo, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 18 febbraio 2005, n. 1 (Pacchetto famiglia e previdenza sociale), come modificato dall’articolo 3, comma 3, della legge regionale 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol – Legge finanziaria), limitatamente alle parole «da almeno cinque anni».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Luigi MAZZELLA Presidente

– Gaetano SILVESTRI Giudice

– Giuseppe TESAURO “

– Paolo Maria NAPOLITANO “

– Giuseppe FRIGO “

– Alessandro CRISCUOLO “

– Paolo GROSSI “

– Giorgio LATTANZI “

– Aldo CAROSI “

– Marta CARTABIA “

– Sergio MATTARELLA “

– Mario Rosario MORELLI “

– Giancarlo CORAGGIO “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 3, e 7, commi 1 e 2, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol − Legge finanziaria), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-22 febbraio 2012, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2012 ed iscritto al n. 30 del registro ricorsi 2012.

Udito nell’udienza pubblica del 12 marzo 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

udito l’avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso spedito per la notificazione il 17 febbraio 2012, notificato il 22 febbraio 2012 e depositato il successivo 23 febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale in via principale:

a) dell’articolo 3, comma 3, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/ Südtirol 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol – Legge finanziaria), in riferimento agli articoli 3 e 117, secondo comma, lettera b), della Costituzione;

b) dell’articolo 7, commi 1 e 2, della medesima legge regionale, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione.

1.1.– Il ricorrente rileva come l’art. 3, comma 3, della citata legge regionale, modificando l’art. 3, comma 1, della legge reg. 18 febbraio 2005, n. 1 (Pacchetto famiglia e previdenza sociale), introduca una distinzione tra i cittadini italiani e gli stranieri extracomunitari ai fini dell’erogazione dell’«assegno regionale al nucleo familiare per i figli ed equiparati», disciplinato dalla norma novellata. Mentre, infatti, ai cittadini italiani è richiesta la semplice residenza nella Regione, la corresponsione dell’assegno ai cittadini extracomunitari è condizionata al «possesso della residenza in regione da almeno cinque anni».

Ad avviso della difesa dello Stato, tale ultima previsione non sarebbe in linea con il disposto dell’art. 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), che, ai fini della fruizione delle prestazioni e delle provvidenze, anche economiche, di assistenza sociale, equiparano ai cittadini italiani gli stranieri titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno. Inoltre, l’art. 9 del citato decreto legislativo richiede, ai fini del rilascio del permesso CE per soggiornanti di lungo periodo, il possesso di un permesso di soggiorno per almeno cinque anni. Il quinquennio si riferisce, dunque, non alla residenza, ma solo alla regolare presenza nel territorio dello Stato.

La norma regionale censurata, nel subordinare l’attribuzione delle prestazioni assistenziali considerate al possesso, da parte dei cittadini extracomunitari legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato, dell’ulteriore requisito della residenza in Regione per un periodo minimo ininterrotto di cinque anni, introdurrebbe una discriminazione tra cittadini italiani e cittadini extracomunitari lesiva dell’art. 3 Cost.

Come già rilevato dalla Corte costituzionale in rapporto ad analoghe norme regionali (sentenza n. 40 del 2011), non vi sarebbe, infatti, alcuna ragionevole correlazione tra il requisito di accesso ai benefici individuato dal legislatore regionale («il possesso della residenza in regione da almeno cinque anni») e le situazioni di bisogno e di disagio che le provvidenze in questione mirano a fronteggiare. La stessa Corte costituzionale ha, inoltre, precisato come, una volta che il diritto a soggiornare nel territorio nazionale non sia in discussione, non si possano «discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti, particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti invece ai cittadini» (sentenza n. 61 del 2011).

La disposizione censurata violerebbe anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di immigrazione (art. 117, secondo comma, lettera b, Cost.). La disparità di trattamento da essa introdotta inciderebbe, infatti, sullo «status economico-sociale dell’immigrato e del suo nucleo familiare, pregiudicandone l’uniformità sul territorio nazionale».

1.2.– Il Governo censura, in secondo luogo, l’art. 7 della legge reg. n. 8 del 2011, recante norme in materia di personale, con particolare riguardo alle previsioni dei commi 1 e 2. Il comma 1 stabilisce che, «a decorrere dal 1° luglio 2012, ai fini del concorso agli obiettivi di finanza pubblica, ai sensi dell’articolo 79 dello Statuto di autonomia, i trattamenti economici conseguenti ai passaggi all’interno dell’area sono corrisposti nei limiti delle risorse del Fondo per il finanziamento del sistema di classificazione del personale». Il comma 2 dispone, a sua volta, che «il comma 1 si applica anche al personale delle Camere di Commercio, Industria, Artigiano e Agricoltura di Trento e di Bolzano».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tali disposizioni si porrebbero in contrasto con quanto previsto dall’art. 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in base al quale «per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte per gli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici». Le norme censurate violerebbero, di conseguenza, l’art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento ai limiti della potestà legislativa regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica.

Sarebbe violato, altresì, l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di ordinamento civile, alla quale andrebbe ricondotta la disciplina dell’inquadramento dei lavoratori contrattualizzati e delle relative conseguenze economiche.

2.– Nel giudizio non si è costituita la Regione autonoma Trentino-Alto Adige.

3.– Con atto depositato il 4 settembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso, limitatamente all’impugnazione dell’art. 7, commi 1 e 2, evidenziando come l’art. 1 della sopravvenuta legge reg. 18 giugno 2012, n. 3 (Disposizioni urgenti in materia di personale regionale, di Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, di ordinamento delle aziende pubbliche di servizi alla persona e di previdenza integrativa) abbia modificato le norme impugnate in modo da renderle conformi a Costituzione.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale in via principale di alcune disposizioni della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol – Legge finanziaria).

2.– Il ricorrente impugna, in primo luogo, l’articolo 3, comma 3, di tale legge regionale, nella parte in cui – modificando l’art. 3, comma 1, della legge reg. 18 febbraio 2005, n. 1 (Pacchetto famiglia e previdenza sociale) – richiede, quale condizione per l’erogazione ai «cittadini stranieri extracomunitari» dell’«assegno regionale al nucleo familiare per i figli ed equiparati», il «possesso della residenza in regione da almeno cinque anni».

Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata violerebbe l’articolo 3 della Costituzione, introducendo una discriminazione tra i cittadini extracomunitari e i cittadini italiani (ai quali è richiesta la semplice residenza in Regione) che apparirebbe arbitraria, stante l’assenza di ogni ragionevole correlazione tra il requisito di accesso legato a una particolare tipologia di residenza e le condizioni di bisogno e disagio della persona che le provvidenze in questione mirano ad affrontare.

Sarebbe violato, altresì, l’art. 117, secondo comma, lettera b), Cost., che attribuisce alla competenza statale esclusiva la legislazione in materia di immigrazione, in quanto la durata minima della residenza in Regione richiesta allo straniero ai fini dell’accesso alle prestazioni di assistenza sociale atterrebbe «allo status economico-sociale dell’immigrato e del suo nucleo familiare, pregiudicandone l’uniformità sul territorio nazionale».

2.1.– In riferimento all’art. 3 Cost., la questione è fondata.

L’impugnato art. 3, comma 3, della legge reg. n. 8 del 2011, novellando l’art. 3, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2005, modifica i requisiti necessari per ottenere l’erogazione dell’«assegno regionale al nucleo familiare per i figli ed equiparati», disciplinato dalla norma novellata, con particolare riguardo alla condizione della residenza del richiedente nella Regione. Come precisato dal comma 4-bis dell’art. 3 della legge reg. n. 1 del 2005, l’assegno in questione è istituto allo scopo di integrare, nell’ambito delle competenze della Regione, le provvidenze previste dalla legislazione statale in materia previdenziale e di istituire «forme di tutela e di sostegno della famiglia nello svolgimento della sua funzione sociale». L’entità dell’assegno – che spetta a un solo richiedente per ogni nucleo familiare la cui condizione economica non superi i limiti stabiliti con regolamento regionale (art. 3, commi 1 e 4, della legge reg. n. 1 del 2005) – varia in funzione della composizione di detto nucleo (presenza o meno di entrambi i genitori, numero dei figli ed equiparati, presenza o meno di figli o equiparati disabili: tabelle A, B e C allegate alla legge reg. n. 1 del 2005).

Nel testo anteriore alla modifica operata dalla norma impugnata, l’art. 3, comma 1, della legge reg. n. 1 del 2005 prevedeva, in via generale, come condizione per l’ottenimento dell’assegno, che il richiedente fosse residente da almeno cinque anni nella Regione Trentino-Alto Adige o coniugato con persona in possesso di tale requisito.

La norma impugnata ha, per converso, operato una distinzione a seconda dalla nazionalità dell’interessato. La provvidenza è, infatti, riconosciuta ai cittadini italiani a condizione che risiedano in Regione (non importa da quanto tempo) o che siano coniugati con persona in possesso di tale requisito; ai cittadini comunitari, «entro i limiti e secondo criteri previsti dalla normativa europea in materia di coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale»; ai cittadini extracomunitari, solo ove «in possesso della residenza in regione da almeno cinque anni». Ed è su tale requisito di “residenza qualificata” – attualmente previsto per i soli cittadini extracomunitari e tale, dunque, da attuare una disciplina differenziata e meno favorevole nei loro confronti – che si appuntano le censure del ricorrente.

2.2.– In proposito, questa Corte ha già avuto modo di affermare che al legislatore, sia statale che regionale, è consentito introdurre una disciplina differenziata per l’accesso alle prestazioni eccedenti i limiti dell’essenziale – tra le quali va inclusa quella qui considerata – al fine di conciliare la massima fruibilità dei benefici previsti con la limitatezza delle risorse finanziarie disponibili. La legittimità di una simile scelta non esclude, tuttavia, che i canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al principio di ragionevolezza, in quanto «è consentito […] introdurre regimi differenziati, circa il trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in presenza di una “causa” normativa non palesemente irrazionale o, peggio, arbitraria». Lo scrutinio va operato all’interno della specifica disposizione, al fine di verificare se vi sia una ragionevole correlazione tra la condizione prevista per l’ammissibilità al beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio (sentenza n. 432 del 2005).

Sulla scorta di tali considerazioni, la Corte ha già in più occasioni ritenuto costituzionalmente illegittime, per contrasto con l’art. 3 Cost., norme legislative regionali o provinciali che, come quella oggetto dell’odierno scrutinio, subordinavano il riconoscimento di determinate prestazioni assistenziali, nei confronti dei soli stranieri, alla residenza nella Regione o nella Provincia autonoma per un certo periodo minimo di tempo.

Al riguardo, si è in particolare rilevato che, in tema di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza sociale, mentre la residenza costituisce, rispetto ad una provvidenza regionale, «un criterio non irragionevole per l’attribuzione del beneficio» (sentenza n. 432 del 2005), non altrettanto può dirsi quanto alla previsione di un requisito differenziale basato sulla residenza protratta per un predeterminato e significativo periodo minimo di tempo (nella specie, quinquennale). La previsione di un simile requisito, infatti, non risulta rispettosa dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto «introduce nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari», non essendovi alcuna ragionevole correlazione tra la durata della residenza e le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili direttamente alla persona in quanto tale, che costituiscono il presupposto di fruibilità delle provvidenze in questione (sentenza n. 40 del 2011). Non è, infatti, possibile presumere, in termini assoluti, che gli stranieri immigrati nel territorio regionale o provinciale «da meno di cinque anni, ma pur sempre ivi stabilmente residenti o dimoranti, versino in stato di bisogno minore rispetto a chi vi risiede o dimora da più anni» (sentenza n. 2 del 2013; in prospettiva similare, sentenza n. 4 del 2013).

Le medesime considerazioni valgono evidentemente in rapporto alla norma oggi impugnata, che presenta un’analoga struttura. L’art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge reg. n. 1 del 2005, nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dal censurato art. 3, comma 3, della legge reg. n. 8 del 2011, va dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo, limitatamente alle parole – che in esso compaiono, con riferimento al requisito della residenza in Regione dei cittadini extracomunitari – «da almeno cinque anni».

Le censure riferite all’art. 117, secondo comma, lettera b), Cost. restano assorbite.

3.– Con riguardo alla concorrente impugnazione dell’art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. n. 8 del 2011, di cui era stato denunciato il contrasto con l’art. 117, commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di rinuncia al ricorso.

Per tale parte, il processo va dichiarato dunque estinto, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, stante la mancata costituzione in giudizio della Regione (ex plurimis, ordinanze n. 283, n. 282, n. 122 e n. 98 del 2012).

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 1, secondo periodo, della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol 18 febbraio 2005, n. 1 (Pacchetto famiglia e previdenza sociale), come modificato dall’articolo 3, comma 3, della legge regionale 14 dicembre 2011, n. 8 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol – Legge finanziaria), limitatamente alle parole «da almeno cinque anni»;

2) dichiara estinto il processo quanto alla questione di legittimità costituzionale dell’articolo 7, commi 1 e 2, della medesima legge regionale n. 8 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 7 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/6/2013 n.133 proviene da Giustamm.

di Alceste Santuari

Abstract
Le fondazioni bancarie, ancorché caratterizzate da una non lineare evoluzione storico-normativa, possono essere annoverate tra le istituzioni senza scopo di lucro, disciplinate dalle norme contenute nel Titolo II, Libro I del Codice Civile del 1942. Il loro ruolo si rende, se possibile, ancora più evidente nel contesto dei cambiamenti che oggi definiscono le politiche e gli interventi nel settore dei servizi alla persona. L’articolo, che richiama anche la recente proposta dello statuto di “fondazione europea”, intende proporre, al riguardo, alcune riflessioni che possano rafforzare l’azione delle fondazioni bancarie nella costruzione di politiche di welfare locale.
English
Bank foundations are defined by a contradictory historical and legal evolution. Nevertheless, they are to be fully regarded as not-for-profit organisations, according to the provisions of the Italian Civil Code of 1942. The role of these foundations is nowadays, if any, even more important in the evolving context characterising the sector of social services. The paper, which also refers to the recent proposal for an European foundation statute, intends to address some issues so as to back the action of bank foundations in the building of local welfare policies.

Indice degli argomenti trattati

1. Introduzione

2. Il principio di sussidiarietà

3. Breve excursus storico-normativo delle fondazioni bancarie

4. La natura giuridica delle fondazioni bancarie

5. Settori e finalità di intervento

6. L’oggetto sociale

7. La governance interna

8. Le fondazioni di origine bancaria e l’intervento in campo socio-assistenziale

9. Le fondazioni di origine bancaria e il trust per soggetti deboli

10. Le fondazioni bancarie quali partners delle imprese sociali

11. Brevi considerazioni conclusive

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(pubblicato il 17.7.2012)

Note

L'articolo Le fondazioni bancarie e il loro ruolo nel <i>welfare</i> sussidiario proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Attuazione dell’articolo 23 della legge 4 novembre 2010, n. 183, recante delega al Governo per il riordino della normativa in materia di congedi, aspettative e permessi. proviene da Giustamm.

Pres. DE SIERVO – SAULLE

l’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 introduce inequivocabilmente una preclusione destinata a discriminare tra i fruitori del sistema integrato dei servizi concernenti provvidenze sociali fornite dalla Regione i cittadini extracomunitari in quanto tali, nonché i cittadini europei non residenti da almeno trentasei mesi

Assistenza e solidarietà sociale – Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia – Modifica dell’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2006 – Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale – Diritto all’accesso per tutti i cittadini comunitari residenti nella Regione da almeno trentasei mesi, nonché riconoscimento a tutte le persone comunque presenti sul territorio regionale del diritto agli interventi di assistenza previsti dalla normativa statale e comunitaria vigente – Lamentata discriminazione in danno degli extracomunitari e in danno dei comunitari, inclusi gli italiani, non residenti da almeno trentasei mesi – illegittimità costituzionale – inammissibilità.

La Corte dichiara:

l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010);

l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale n. 24 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

SENTENZA N. 40

ANNO 2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010), modificativi dell’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato in data 8-11 marzo 2010, depositato in cancelleria il 16 marzo 2010 ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2010.

Visto l’atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

udito nell’udienza pubblica del 30 novembre 2010 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;

uditi l’avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato in data 8-11 marzo 2010 e depositato il successivo 16 marzo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010), per violazione degli articoli 2, 3, 38 e 97 della Costituzione.

1.1. – Il ricorrente premette che, nel testo antecedente la modifica citata, l’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 disponeva, al primo comma, che il diritto ad accedere al sistema regionale integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale spettava a «tutte le persone residenti nella Regione», e, al comma successivo, che detti servizi dovevano essere garantiti anche ad alcune categorie di persone comunque presenti nel territorio della Regione, quali i cittadini italiani temporaneamente presenti, gli stranieri legalmente soggiornanti ai sensi del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), i richiedenti asilo, rifugiati e apolidi, nonché i minori e le donne straniere in stato di gravidanza e nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

Ebbene, il ricorrente evidenzia, da un lato, che l’art. 4, comma 1, della legge regionale n. 6 del 2006, così come modificato dall’art. 9, comma 51, della legge regionale n. 24 del 2009, prevede invece che il «diritto ad accedere agli interventi e ai servizi del sistema integrato» sia riconosciuto soltanto a «tutti i cittadini comunitari residenti in Regione da almeno trentasei mesi»; dall’altro, che l’originario secondo comma del medesimo art. 4 – il quale riconosceva ad alcune categorie di persone, a diverso titolo presenti sul territorio regionale, l’accesso agli interventi ed ai servizi del sistema integrato – risulta abrogato dall’art. 9, comma 52, della medesima legge regionale n. 24 del 2009. Secondo il ricorrente, la disposizione regionale, «nella nuova complessiva formulazione risultante dalle modifiche» citate, sarebbe «ingiustificatamente discriminatoria», in primo luogo, «nei confronti degli extracomunitari residenti o non», posto che l’accesso agli interventi e servizi è espressamente limitato ai soli cittadini dell’Unione europea; in secondo luogo, nei confronti dei cittadini europei, inclusi gli stessi cittadini italiani, i quali non siano comunque residenti da almeno trentasei mesi. Secondo il ricorrente, infatti, un tale lasso temporale risulterebbe, in ragione della sua ampiezza, «eccessivamente limitativo» del godimento di prestazioni e servizi che, «in quanto strettamente inerenti alla tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana» e dunque al soddisfacimento di diritti fondamentali, dovrebbero invece essere garantiti, con carattere di generalità e uniformità sul territorio nazionale, «a tutti gli aventi diritto» (così come sarebbe stato affermato da questa Corte nelle sentenze n. 10 del 2010, n. 166 del 2008 e n. 94 del 2007).

1.2. – Del resto, osserva sempre il ricorrente, l’evidenziata irragionevolezza delle «limitazioni nell’accesso al sistema integrato di interventi e servizi presenti nella Regione» non potrebbe ritenersi superata dalla norma di salvaguardia introdotta dall’art. 9, comma 53, della legge regionale n. 24 del 2009 che, modificando il terzo comma dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, riconosce a «tutte le persone comunque presenti sul territorio regionale il diritto agli interventi di assistenza previsti dalla normativa statale e comunitaria vigente». Osserva al riguardo il ricorrente che, in forza di tale disposizione, rimarrebbero di fatto ingiustificatamente escluse dall’accesso all’intero complesso di interventi e di servizi facenti parte del sistema integrato regionale – di cui beneficiano, invece, tutti i cittadini europei residenti da almeno trentasei mesi – «intere categorie di persone», alle quali spetterebbe il diritto «ai soli interventi di assistenza previsti dalla normativa statale e comunitaria».

In particolare, la tipologia degli interventi regionali preclusi si ricaverebbe, secondo il ricorrente, in primo luogo dall’art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), il quale dispone che «la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione». In secondo luogo, essa si desumerebbe dal successivo art. 2, comma 1, in base al quale «hanno diritto ad usufruire delle prestazioni e dei servizi del sistema integrato di interventi e servizi sociali i cittadini italiani e, nel rispetto degli accordi internazionali, con le modalità e nei limiti definiti dalle leggi regionali, anche i cittadini di Stati appartenenti all’Unione europea ed i loro familiari, nonché gli stranieri, individuati ai sensi dell’articolo 41 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Ai profughi, agli stranieri ed agli apolidi sono garantite le misure di prima assistenza, di cui all’articolo 129, comma 1, lettera h), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59)».

Tali prestazioni, precisa ancora il ricorrente, sarebbero «quelle individuate dall’art. 128 del d.lgs. n. 112 del 1998» che, con la locuzione «interventi e servizi sociali», intenderebbe riferirsi a «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia».

1.3. – Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, l’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 – come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53 della legge regionale n. 24 del 2009 – si porrebbe in contrasto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, sia con gli artt. 2, 3 e 38 Cost., sia con la citata «normativa di delega statale», «traducendosi in una ingiustificata ed indiscriminata esclusione di intere categorie di persone» – extracomunitarie ovvero europee ma non residenti ovvero non residenti da almeno trentasei mesi – «dal godimento di quelle rilevanti prestazioni sociali che, in quanto volte a rimuovere situazioni di bisogno, di precarietà economica, di disagio individuale o sociale», rientrerebbero «nella categoria dei diritti inviolabili dell’uomo». Infatti, secondo il ricorrente, la evidenziata discriminazione violerebbe, in primo luogo, l’art. 2 Cost., «che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica economica e sociale – richiesti anche al legislatore regionale –»; in secondo luogo, l’art. 38 Cost. «che assicura ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale […]».

Il legislatore regionale, infatti, «abrogando, con il comma 52 dell’art. 9, il secondo comma dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 e sostituendo con la più limitata formulazione il terzo comma del medesimo art. 4», non avrebbe salvaguardato nemmeno «specifiche situazioni di particolare bisogno, necessità, o urgenza, come invece specificato dal secondo e terzo comma dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 nella sua precedente formulazione (con riferimento, ad esempio, al particolare status, età, condizioni del cittadino extracomunitario – art. 4, secondo comma – ovvero ai caratteri di urgenza dell’intervento assistenziale richiesto – art. 4, terzo comma)».

1.4. – In terzo luogo, la norma censurata lederebbe anche «l’art. 3 Cost. sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza», posto che le modifiche introdotte all’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 con la legge n. 24 del 2009 introdurrebbero «discriminazioni per intere categorie di persone – quali i cittadini extracomunitari ovvero gli stessi cittadini comunitari se non residenti da trentasei mesi – non giustificate da specifiche esigenze o situazioni di fatto tali da rendere ragionevole la richiesta, da parte del legislatore regionale, del particolare requisito della cittadinanza comunitaria ovvero della residenza per almeno trentasei mesi».

1.5. – La disposizione impugnata, inoltre, assume ancora il ricorrente, si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto detta «esclusione dall’accesso» al citato sistema integrato di interventi e servizi sociali «di intere categorie di persone» non assicurerebbe «il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione».

2. – Con atto depositato in data 19 aprile 2010, si è costituita in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.

2.1. – La Regione Friuli-Venezia Giulia premette di essere dotata di potestà legislativa primaria nella materia dei «servizi sociali, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., applicabile alla Regione» in forza dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) – che attribuirebbe «ad essa maggiore autonomia» rispetto a quella garantita dallo Statuto speciale – e di aver adottato proprio nell’esercizio di tale potestà sia la legge regionale n. 6 del 2006 sia le modifiche ad essa apportate con la legge regionale n. 24 del 2009 censurate con l’odierno ricorso.

2.2. – Secondo la resistente, la disciplina della fruizione delle prestazioni di assistenza sociale risulterebbe regolata, a seguito della novella di cui alla citata legge regionale n. 24 del 2009, in primo luogo dalla norma contenuta al comma 3 dell’art. 4, secondo la quale «tutte le persone comunque presenti sul territorio regionale hanno diritto agli interventi di assistenza previsti dalla normativa statale e comunitaria vigente».

Tale norma, ad avviso della difesa regionale, assicurerebbe che «i livelli essenziali di prestazioni» previsti dalla normativa statale e da quella dell’Unione europea siano assicurati «a tutti», senza alcuna discriminazione.

2.3. – In secondo luogo, verrebbe in considerazione la disposizione in base alla quale «hanno diritto ad accedere agli interventi e ai servizi del sistema integrato tutti i cittadini comunitari residenti in Regione da almeno trentasei mesi», di cui al comma 1 dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, così come novellata dall’art. 9, comma 51, della legge regionale n. 24 del 2009.

Ad avviso della resistente, una lettura di tale ultima disposizione «in armonia» con quella di cui al terzo comma sopra citata, in ossequio al «principio dell’interpretazione conforme sia alla Costituzione che al diritto dell’Unione», metterebbe in risalto che si tratterebbe di una limitazione delle prestazioni che la Regione non sarebbe tenuta «ad erogare a tutti in base alla precedente regola». In altre parole, spiega la difesa regionale, si tratterebbe «di prestazioni al di sopra dei livelli minimi essenziali, finanziati in modo specifico dalla Regione per propria libera scelta e con i propri mezzi». Pertanto, «la riserva di tali prestazioni a coloro che abbiano con la Regione un legame stabile», desumibile dal fatto di risiedervi da almeno trentasei mesi, non determinerebbe, sempre secondo la resistente, alcuna discriminazione ingiustificata in violazione dell’art. 3 Cost.

A sostegno di tale assunto, la Regione cita l’ordinanza n. 32 del 2008 con la quale questa Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità «di una questione di legittimità costituzionale riguardante una norma legislativa della Regione Lombardia, nella parte in cui prevedeva, tra i requisiti per la presentazione delle domande di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, la residenza o lo svolgimento di un’attività lavorativa nella Regione Lombardia da almeno cinque anni».

In tale occasione, evidenzia la Regione, la Corte ha tra l’altro precisato che «il requisito della residenza continuativa, ai fini dell’assegnazione, risulta non irragionevole (sentenza n. 432 del 2005) quando si pone in coerenza con le finalità che il legislatore intende perseguire (sentenza n. 493 del 1990), specie là dove le stesse realizzino un equilibrato bilanciamento tra i valori costituzionali in gioco (ordinanza n. 393 del 2007)».

La Regione esclude, dunque, la fondatezza della dedotta violazione dell’art. 2 Cost., dal momento che i diritti inviolabili dell’uomo sarebbero «direttamente protetti dalle prestazioni obbligatorie previste in favore di tutti dalla normativa statale e comunitaria», di cui la legge regionale stabilisce espressamente «l’erogazione a favore di chiunque».

2.4. – La resistente, inoltre, sostiene che la definizione di «prestazioni essenziali» non coincide con quella di «servizi sociali» operata dalla legge, ma deve invece ricavarsi «dall’art. 22 della legge n. 328 del 2000, e dagli ulteriori atti assunti in sua attuazione, nonché, per quanto riguarda i servizi sociali connessi a quelli sanitari, dal DPCM 29 novembre 2001».

2.5. – Ad avviso della Regione, risulterebbe altresì infondata la censura di violazione dell’art. 38 Cost., posto che i livelli essenziali delle prestazioni sarebbero garantiti a tutti.

2.6. – Infine, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità della censura sollevata in riferimento all’art. 97 Cost., «per genericità e difetto di argomentazione, non essendo illustrato […] in quale modo “l’esclusione dall’accesso al sistema integrato di intere categorie di persone” non assicurerebbe “il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione”». In subordine, la resistente deduce in ogni caso l’infondatezza anche di questa censura per le medesime ragioni indicate per gli altri motivi di ricorso.

3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, la difesa regionale, integrando le argomentazioni già svolte con l’atto di costituzione, ha evidenziato che, successivamente alla proposizione del ricorso, l’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 è stato ulteriormente modificato dall’art. 9, comma 5, della legge regionale 16 luglio 2010, n. 12 (Assestamento del bilancio 2010 e del bilancio pluriennale per gli anni 2010-2012 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale n. 21 del 2007).

3.1. – A seguito di tale intervento normativo, prosegue la resistente, dal testo dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 sarebbe scomparso il requisito di permanenza nella Regione, fissato in trentasei mesi di residenza, con conseguente estensione dell’accesso al sistema integrato di servizi sociali ad alcune categorie di persone non residenti. Pertanto, secondo la difesa regionale, in considerazione della natura non solo formale ma anche sostanziale di una siffatta modifica, risulterebbe impedito il trasferimento dell’odierno giudizio sul testo dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 così come novellato dall’art. 9, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2010.

3.2. – Peraltro, in relazione alla prima censura contenuta nel ricorso («discriminazione degli extracomunitari»), la Regione sottolinea che la nuova disposizione avrebbe «eliminato la diversità di trattamento, dato che il nuovo comma 1 del medesimo art. 4 riconosce il diritto di accedere ai servizi sociali ai cittadini comunitari “regolarmente soggiornanti” e agli extracomunitari titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno […]».

3.3. – Quanto al secondo motivo di ricorso – «discriminazione di tutti coloro che non risiedano in Regione da trentasei mesi» –, il requisito di durata sarebbe stato del pari eliminato. Infine, con riguardo alla individuazione dei servizi accessibili ai non residenti nella Regione da almeno trentasei mesi, la difesa regionale ribadisce l’erroneità dell’interpretazione del ricorrente, in quanto i servizi sociali essenziali sarebbero stati comunque garantiti a tutti.

3.4. – In considerazione delle modifiche apportate con la legge regionale n. 12 del 2010, ad avviso della difesa regionale, la nuova disposizione avrebbe senz’altro «carattere satisfattivo delle censure avanzate», risultando altresì pienamente coerente con le norme statali vigenti in materia ed in particolare con «la legge n. 328 del 2000». Né, sempre ad avviso della difesa regionale, potrebbe ritenersi che la nuova previsione contenuta nell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 (così come novellata dall’art. 9, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2010) si ponga «in contrasto con il d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), o con il d.lgs. n. 286 del 1998, in relazione al regime, rispettivamente, dei cittadini comunitari o extracomunitari».

3.5. – Tuttavia, «una volta preso atto che il legislatore regionale ha ritenuto di ridisciplinare la materia, riconoscendo anche alle persone diverse dai cittadini europei diritti in modo più esplicito e più ampio», la Regione ribadisce che non potrebbe comunque essere «considerata illegittima una limitazione di tali diritti – nel quadro di un ragionevole uso di risorse limitate – sin dove si tratti di prestazioni che superano lo standard minimo fissato dalla legislazione statale».

Considerato in diritto

1. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato – in riferimento agli artt. 2, 3, 38 e 97 della Costituzione – l’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010).

1.1. – Secondo il ricorrente la riformulazione della disposizione regionale citata ad opera dell’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale n. 24 del 2009, nel senso di rendere accessibile il sistema integrato di interventi e servizi sociali della Regione soltanto ai «cittadini comunitari» ivi residenti «da almeno trentasei mesi» – anziché «a tutte le persone residenti nella Regione» come previsto invece nella formulazione originaria della norma in questione –, si porrebbe, in primo luogo, in contrasto con l’art. 2 Cost. posto che un tale lasso temporale risulterebbe, in ragione della sua ampiezza, «eccessivamente limitativo» del godimento di prestazioni e servizi che, in quanto strettamente inerenti al soddisfacimento di diritti fondamentali, dovrebbero invece essere garantiti, con carattere di generalità ed uniformità sul territorio nazionale, «a tutti gli aventi diritto».

1.2. – In secondo luogo, la medesima disposizione regionale lederebbe l’art. 3 Cost., «sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza», dal momento che la citata previsione opererebbe «discriminazioni per intere categorie di persone – quali i cittadini extracomunitari ovvero» gli stessi cittadini europei «se non residenti da trentasei mesi – non giustificate da specifiche esigenze o situazioni di fatto tali da rendere ragionevole la richiesta, da parte del legislatore regionale, del particolare requisito della cittadinanza comunitaria ovvero della residenza per almeno trentasei mesi».

1.3. – In terzo luogo, il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 38 Cost., posto che il legislatore regionale non avrebbe salvaguardato nemmeno «specifiche situazioni di particolare bisogno, necessità, o urgenza, come invece specificato dal secondo e terzo comma dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 nella sua precedente formulazione […]».

1.4. – In quarto luogo, la disposizione regionale in questione si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto detta «esclusione dall’accesso» al sistema integrato regionale di interventi e servizi sociali «di intere categorie di persone» non assicurerebbe «il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione».

2. – Secondo il ricorrente, in particolare, i dubbi di legittimità costituzionale sollevati non risulterebbero in alcun modo superabili in forza della clausola di salvaguardia contenuta nel comma 3 dell’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006 (così come sostituto dal comma 53 della legge regionale n. 24 del 2009), secondo la quale «tutte le persone comunque presenti sul territorio regionale hanno diritto agli interventi di assistenza previsti dalla normativa statale e comunitaria vigente».

Tale previsione, infatti, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, non eliminerebbe l’evidenziata esclusione dall’accesso al complesso di interventi e servizi sociali afferenti al sistema regionale integrato per alcune categorie di persone, limitandosi ad assicurare, a tutti coloro che si trovino a qualunque titolo presenti sul territorio della Regione, la somministrazione delle sole prestazioni assistenziali considerate essenziali a livello statale e comunitario.

3. – Preliminarmente deve essere affrontata la questione relativa agli effetti sull’odierno giudizio dello ius superveniens concernente la disposizione impugnata, poiché, successivamente alla proposizione del ricorso, la norma censurata è stata integralmente modificata ad opera dell’art. 9, comma 5, della legge regionale 16 luglio 2010 n. 12 (Assestamento del bilancio del 2010 e del bilancio pluriennale per gli anni 2010-2012 ai sensi dell’art. 34 della legge regionale n. 21 del 2007).

Nella formulazione della disposizione impugnata risultante a seguito di tale novella, il requisito della «residenza da almeno trentasei mesi» nella Regione è stato sostituto con quello della semplice residenza per una serie determinata di categorie di soggetti: i cittadini italiani; i cittadini di Stati appartenenti all’Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia; gli stranieri individuati ai sensi dell’articolo 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero); «i titolari dello status di rifugiato e dello status di protezione sussidiaria di cui all’articolo 27 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251» (art. 4, comma 1, lettere a, b, c e d, della legge regionale n. 6 del 2006, così come sostituito dall’art. 9 della legge regionale n. 12 del 2010). La medesima disposizione oggi prevede, al comma 3, che anche a prescindere dal requisito della residenza sia assicurato il diritto alle prestazioni de quibus a talune categorie di soggetti («i minori stranieri nonché le donne straniere in stato di gravidanza e le donne nei sei mesi successivi alla nascita del figlio»). Inoltre, il successivo comma 4 ammette all’accesso al sistema integrato regionale di interventi e servizi anche coloro che «comunque si trovino presenti sul territorio regionale», allorché versino «in situazioni tali da esigere interventi non differibili e non sia possibile indirizzarli ai corrispondenti servizi della Regione o dello Stato di appartenenza».

3.1. – Le modifiche appena evidenziate risultano aver inciso in maniera sostanziale su tutti i requisiti precedentemente previsti per l’accesso al citato sistema integrato regionale, in senso peraltro pienamente satisfattivo rispetto alle censure proposte con l’odierno ricorso.

Tale circostanza, come correttamente osservato dalla difesa regionale, impedisce, innanzitutto, che le questioni prospettate in relazione alla formulazione antecedente della norma impugnata possano essere trasferite su quella intervenuta successivamente alla proposizione del ricorso, con la conseguenza che il giudizio di questa Corte deve riferirsi unicamente all’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, così come riformulato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale n. 24 del 2009, per il periodo della sua seppur limitata vigenza.

Inoltre, deve al riguardo osservarsi che la disposizione censurata, contenendo un’esclusione immediatamente produttiva di effetti per intere categorie di soggetti dal diritto a determinate prestazioni, non richiede per la sua efficacia alcuno specifico provvedimento attuativo, con la conseguenza che non può escludersi che essa abbia avuto medio tempore applicazione. Pertanto, non possono ritenersi sussistenti i presupposti di un’eventuale declaratoria di cessazione della materia del contendere (ex plurimis: sentenze n. 251 e n. 249 del 2009).

3.2. – Sempre in via preliminare, deve rilevarsi, in accoglimento della espressa eccezione formulata in tal senso dalla difesa regionale, la inammissibilità della censura elevata in riferimento all’art. 97 Cost., in quanto risulta sprovvista di una sufficiente ed autonoma motivazione in ordine alla dedotta lesione del parametro costituzionale invocato.

4. – Nel merito, la questione di legittimità costituzionale concernente la violazione dell’art. 3 Cost. è fondata.

4.1. – L’art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale n. 24 del 2009, disciplina i requisiti soggettivi dei destinatari del sistema integrato dei servizi regionali, concernente «la predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario», in quanto tale rientrante nel più generale ambito dei servizi sociali attribuito alla competenza legislativa residuale delle Regioni (ex plurimis: sentenza n. 50 del 2008).

La circostanza, più volte evidenziata dalla difesa regionale, secondo la quale la Regione avrebbe nella specie disciplinato un regime eccedente i limiti dell’essenziale, non esclude affatto, come già affermato da questa Corte, «che le scelte connesse alla individuazione dei beneficiari – necessariamente da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse finanziarie – debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al principio di ragionevolezza» (sentenza n. 432 del 2005).

La disposizione in discussione introduce inequivocabilmente una preclusione destinata a discriminare tra i fruitori del sistema integrato dei servizi concernenti provvidenze sociali fornite dalla Regione i cittadini extracomunitari in quanto tali, nonché i cittadini europei non residenti da almeno trentasei mesi.

Detta esclusione assoluta di intere categorie di persone fondata o sul difetto del possesso della cittadinanza europea, ovvero su quello della mancanza di una residenza temporalmente protratta per almeno trentasei mesi, non risulta rispettosa del principio di uguaglianza, in quanto introduce nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari, non essendovi alcuna ragionevole correlabilità tra quelle condizioni positive di ammissibilità al beneficio (la cittadinanza europea congiunta alla residenza protratta da almeno trentasei mesi, appunto) e gli altri peculiari requisiti (integrati da situazioni di bisogno e di disagio riferibili direttamente alla persona in quanto tale) che costituiscono il presupposto di fruibilità di provvidenze che, per la loro stessa natura, non tollerano distinzioni basate né sulla cittadinanza, né su particolari tipologie di residenza volte ad escludere proprio coloro che risultano i soggetti più esposti alle condizioni di bisogno e di disagio che un siffatto sistema di prestazioni e servizi si propone di superare perseguendo una finalità eminentemente sociale.

Tali discriminazioni, dunque, contrastano con la funzione e la ratio normativa stessa delle misure che compongono il complesso e articolato sistema di prestazioni individuato dal legislatore regionale nell’esercizio della propria competenza in materia di servizi sociali, in violazione del limite di ragionevolezza imposto dal rispetto del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.).

5. – Rimangono assorbite tutte le ulteriori censure.

 

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 marzo 2006, n. 6 (Sistema integrato di interventi e servizi per la promozione e la tutela dei diritti di cittadinanza sociale), così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010);

dichiara l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 4 della legge regionale n. 6 del 2006, così come modificato dall’art. 9, commi 51, 52 e 53, della legge regionale n. 24 del 2009, promossa, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Maria Rita SAULLE, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2011

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