di Alceste Santuari

1. Premessa
2. Un breve excursus storico-normativo delle IPAB
3. Recenti evoluzioni
4. Brevi considerazioni finali

1. Premessa
Con la sentenza che qui si annota, la Suprema Corte affronta, inter alia, la questione riguardante la qualificazione giuridica delle “già” IPAB, dalla quale, in tema di responsabilità per danni derivanti dall’applicazione delle norme in materia di sicurezza sul lavoro, si deve riferire la giurisdizione alla giustizia amministrativa ovvero a quella ordinaria.
In particolare, i giudici evidenziano che la specifica configurazione giuridica delle IPAB debba essere inferita dalle previsioni statutarie, facendo ricorso ai criteri di distinzione tradizionalmente indicati dalla giurisprudenza tra enti pubblici e privati, indipendentemente dalle denominazioni assunte e dalla stessa volontà dei suoi organi direttivi.
Allo scopo di comprendere la posizione assunta dalla Suprema Corte, si ritiene opportuno ripercorrere, seppure sommariamente, il cammino evolutivo delle IPAB, dalla loro “costituzione” fino ai giorni nostri.

2. Un breve excursus storico-normativo delle IPAB
La quasi totalità degli enti qualificabili come Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) non scaturisce dall’iniziativa dell’istituzione pubblica nel campo dell’assistenza sociale e socio-sanitaria. E’ noto, infatti, che soltanto sul finire del secolo scorso, assecondando un percorso di progressivo ampliamento dei cosiddetti “fini pubblici”, lo Stato assunse tra le proprie competenze l’intervento in settori come l’assistenza sociale, la sanità e l’educazione, sino ad allora tradizionale terreno dell’iniziativa sociale di soggetti privati, tanto di matrice religiosa che laica.
Evolutosi dopo oltre mezzo secolo nel moderno sistema del welfare, il cammino verso la “pubblicizzazione” dell’assistenza trova proprio nella legge 17 luglio 1890, n. 6972 (cd “legge Crispi”) il suo momento fondamentale. La conseguenza pratica della legge in parola fu quella di attrarre nell’alveo della pubblica amministrazione, pur conservando loro un qual certo livello di autonomia, enti ed istituzioni che per costituzione, caratterizzazione ispirativa (religiosa o laica), connotati organizzativi e modalità di erogazione del servizio, non ricavavano dalla trasformazione in ente pubblico se non quello di soggiacere al necessario sistema dei controllo appositamente costituito e mutuato in parte da quello comunale e provinciale (vigilanza-controllo sugli organi, tutela-controllo sugli atti) ed al regime vincolistico derivante dalle norme di contabilità pubblica. L’attrazione delle IPAB nell’alveo pubblicistico ha fatto sì che esse venissero “tradizionalmente classificate tra gli enti pubblici locali non territoriali, dal momento che il territorio, inteso come ambito spaziale di intervento, non rappresenta un elemento costitutivo della relativa fattispecie, ma vale a delimitare i confini del bacino d’utenza dell’istituzione. Ancora, le IPAB sono enti autarchici, ossia in grado di autodeterminare la propria organizzazione amministrativa, e soprattutto autonomi, dal momento che la legge riconosce loro la facoltà di introdurre, per il tramite dello statuto e dei regolamenti, vere e proprie norme giuridiche, dotate di un significativo grado di diffusività nell’ordinamento e volte in particolare a caratterizzarne amministrazione e scopi”.[1]
In uno scenario così definito, sono stati il riconoscimento in sede costituzionale della libertà d’assistenza privata ad opera dell’art. 38 ed il trasferimento delle funzioni statali alle regioni a dare l’avvio ad una “rivoluzione” nel settore delle IPAB: “Con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana il nostro ordinamento socio-assistenziale è transitato da un’impostazione caritativa di stampo ottocentesco, fondata sull’assoluta discrezionalità delle prestazioni da parte delle strutture (pubbliche) preposte, ad un vero e proprio sistema di sicurezza sociale, caratterizzato dall’obbligatorietà degli interventi (fatte salve le limitazioni imposte dalla politica di spesa) e dal conseguente riconoscimento, in capo al cittadino-utente, di un vero e proprio diritto soggettivo all’assistenza sociale”.[2]
Le prime disposizioni in tema di depubblicizzazione sono rintracciabili nel d.p.r. 16-6-79, n. 348 recante “Disposizioni attuative dello Statuto speciale della Regione Sardegna”, che in anticipo su tutta la produzione normativa susseguente alla sentenza della Corte Costituzionale 7.4.88, n. 396 codifica taluni presupposti alla cui stregua determinare in persone giuridiche private delle IPAB esistenti, presupposti riconducibili alle seguenti fattispecie:
a) istituzioni aventi struttura associativa in ragione della loro costituzione, della particolare composizione dell’organo d’amministrazione ordinario o delle modalità di svolgimento dell’attività istituzionale;
b) patrimonio prevalentemente formato da beni provenienti da atti di liberalità o da apporti dei soci;
c) ispirazione religiosa dell’istituzione, riconoscibile in ragione dei fini istituzionali perseguiti o del collegamento ad una specifica confessione religiosa per la nomina dell’organo d’amministrazione ordinario.
Ulteriori e più organiche disposizioni in tema di depubblicizzazione (rectius: privatizzazioni), anteriori al già citato intervento della Corte Costituzionale, sono rintracciabili nell’ordinamento giuridico amministrativo della Regione Siciliana. E’ proprio quest’ultima, infatti, che nell’ambito della propria legge organica sul riordino dei servizi socio-assistenziali (l.r. 9-5-86, n. 22), introduce un intero Titolo (Titolo V) dedicato alle IPAB, rubricando in particolare l’art. 30 “Privatizzazione delle IPAB”. Assolutamente innovativa nell’affermazione del principio la disposizione in parola non codifica, tuttavia, espressamente i parametri selettivi degli enti da ammettere alla privatizzazione, demandandone l’individuazione ad un successivo atto della Giunta Regionale poi effettivamente adottato con delibera 8-8-88, n. 268.
Dall’esame di tale provvedimento attuativo possono agevolmente desumersi gli elementi alla cui stregua determinare la privatizzazione delle IPAB:
a) realizzazione dei fini riservati a particolari categorie di beneficiari da parte d’istituzioni promosse da privati;
b) istituzioni di carattere religioso o educativo votate al perseguimento di finalità religiose e/o d’istruzione;
c) perseguimento di finalità ispirate ad una confessione religiosa espressamente desumibili da disposizioni statutarie, dall’attività svolta o dalla composizione dell’organo deliberante (ministri di culto, componenti designati da Autorità religiose, ecc.);
d) gestione di servizi anche assistenziali con personale prevalentemente religioso in misura determinante per l’attività svolta.
Infine, il limite all’attuazione di tali criteri viene individuato nella circostanza che l’ente abbia beneficiato di contribuzioni pubbliche inerenti l’applicazione al personale dipendente dei contratti collettivi di lavoro.
I precedenti normativi delle due Regioni a statuto speciale trovano, invero, esplicita menzione nella sentenza della Corte Costituzionale 7.4.1988, n. 396 – richiamata dalla sentenza che qui si commenta – si colloca all’origine della susseguente produzione normativa regionale in tema di depubblicizzazione. Le IPAB costituiscono realtà che, nella maggior parte dei casi, sono sorte dalla volontà di privati cittadini che hanno messo a disposizione il loro patrimonio, oppure si sono attivati per raccogliere fondi da investire in “un’opera di carità”. Ed è proprio questa particolare fisionomia delle IPAB che la Corte Costituzionale, con la sentenza 24.3-7.4.88, n. 396, intende affermare, dichiarando incostituzionale l’art. 1 della legge Crispi. Tale articolo, riconducendo nell’ambito degli enti pubblici tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza, è stato ritenuto in contrasto con quanto disposto dall’art. 38, u.c. della Costituzione, che recita: “l’assistenza privata è libera”. L’intervento del Giudice Costituzionale ha precisato che, se la legge Crispi aveva proceduto a realizzare un sistema di pubblicizzazione generalizzato ed esteso a tutte le iniziative originate dall’autonomia privata, viceversa l’art. 38 ult. co. Cost., “affermando la libertà dell’assistenza privata e conformando l’intero sistema costituzionale dell’assistenza ai principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di istituire liberamente enti di assistenza e conseguentemente, quello di vedere riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica conforme alla propria effettiva natura”.[3] Muovendo da tale assunto la Corte ha poi concluso consentendo che “le Ipab regionali o infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un’istituzione privata”.[4]
La decisione della Corte Costituzionale del 1988 non ha determinato, tuttavia, quale effetto mediato un vuoto normativo in tema di depubblicizzazione dal momento che, come testualmente recita la sentenza in argomento “anche in mancanza di un’apposita normativa che disciplina le ipotesi ed i procedimenti per l’accertamento della natura privata delle IPAB, la possibilità di realizzare in concreto le finalità dell’ordinanza di rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo la via dell’accertamento giudiziale, come nel caso del giudizio a quo, ma anche la via della trasformazione in via amministrativa, sulla base dell’esercizio dei poteri di cui sono titolari sia l’amministrazione statale sia quella regionale in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche private”.[5]
E’ proprio sulla scorta di tale autorevole assunto che a distanza di due anni circa dalla sentenza giunge l’emanazione del DPCM 16 febbraio 1990, recante “Direttiva alle regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale”. Con il decreto in parola, l’Esecutivo ha parzialmente recepito i suggerimenti della Corte costituzionale in ordine ai riferimenti normativi da seguire e di fatto ha optato per uno solo dei modelli proposti nella sentenza n. 396 del 1988. Quanto alla procedura di privatizzazione, viene previsto che le IPAB interessate presentino alla Regione di riferimento apposita domanda ai sensi dell’art. 2 delle disp. att., e che il relativo iter corrisponda a quello ordinariamente seguito per il riconoscimento giuridico di qualsiasi persona giuridica privata (1° e 2° co.). Relativamente ai requisiti per il riconoscimento della qualificazione giuridica di diritto privato, il DPCM del 1990 distingue tre categorie di IPAB privatizzabili: le istituzioni a carattere associativo, le istituzioni promosse ed amministrate da privati e le istituzioni di ispirazione religiosa (3° co).
E’ opportuno segnalare, che i criteri individuati nel DPCM del 1990 sono stati superati dall’intervenuta legislazione di riforma della Pubblica Amministrazione (cosiddette leggi “Bassanini” n. 59 e 127 del 1997), che ha previsto anche per l’ente pubblico la possibilità della costituzione di enti privati per il conseguimento di finalità di pubblica utilità. Si rinvia, in particolare, all’art. 14 della l. n. 59/97, il quale ha sancito la possibilità di trasformazione “in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli Enti per il cui funzionamento, non è necessaria la personalità giuridica di diritto pubblico”.
Anche la Corte di Cassazione e il Consiglio di Stato sono intervenuti ad ampliare con varie sentenze successive al 1990: sentenze della Cassazione nn. 12000/1990, 13024/1991, 11365/1992, 13201/1992, 640/1993 e del Consiglio di Stato nn. 1964/1992 e 505/1994) quelli che sembravano i criteri insuperabili per la depubblicizzazione delle IPAB riconoscendo alle stesse la libera accessibilità alla natura privatistica.
E la Corte Costituzionale ha statuito che “Questa Corte ha già con chiarezza affermato che il rinvio agli statuti operato dalla L. 6972/1890 rende giuridicamente rilevante nell’ordinamento il momento dell’autonomia dell’ente. Fonte del potere di nomina sono gli statuti ed il mutamento della titolarità di questo potere non può che avvenire che tramite la modifica di essi”. “Ha inoltre precisato che gli artt. 4 e 9 L. 6972/1890 rimettono in via esclusiva alle tavole di fondazione e agli statuti delle IPAB la regolamentazione della struttura e composizione degli organi di amministrazione e della nomina e rinnovazione dei componenti, stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni condizioni particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento giuridico che, proprio per il suo contenuto e la sua finalità, è insensibile all’incidenza dei trasferimenti delle funzioni …”.[6]
Anche i giudici amministrativi sono intervenuti in tema di IPAB: “l’IPAB non è un ente dipendente o controllato dal Comune e pertanto non ricade nella sfera di applicazione dell’art. 32 lett. n) della legge n. 142/90, atteso che il controllo sui suoi organi spetta alla Regione[…]”. Il giudice amministrativo ha evidenziato che “lo statuto di un ente pubblico, espressione di potestà statutaria autonoma, costituisce la fonte normativa del suo ordinamento, nel senso che rappresenta la legge fondamentale che disciplina l’organizzazione e il funzionamento dell’ente”.[7] E ancora sull’importanza delle disposizioni statutarie della singola IPAB: “Tale legge fondamentale rappresenta alcune caratteristiche sostanziali che sono state evidenziate dalla giurisprudenza e dalla dottrina e tra queste emerge quella di rappresentare un quid novi e diverso rispetto alle regole dell’ordinamento generale, nell’ambito riservatole da quest’ultimo. Nell’ambito, però che la legge le lascia, la norma statutaria è esclusiva e in questo senso le norme sulle IPAB prevedono gli statuti speciali aventi forza di legge. La legge, quindi, può superare ed abrogare una norma statutaria, ma deve stabilirlo esplicitamente con una precisa disposizione legislativa che si riferisca a quella specifica norma che deve essere sostituita”.[8]

3. Recenti evoluzioni
Sulla base delle decisioni della Corte Costituzionale, degli indirizzi giurisprudenziali della Suprema Corte, delle soluzioni indicate dal DPCM del 1990, degli interventi legislativi ovvero amministrativi delle Regioni, nonché della riforma della P.A. e dall’affermato principio di sussidiarietà, nel 2000, dopo 110 anni di vita, la “legge Crispi” è stata definitivamente abrogata. Infatti, l’art. 10 della l. 8-11-2000, n. 328 recante “Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, prima e, il successivo d. lgs. 4 maggio 2001, n. 207 recante “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328” hanno riformato l’intera materia delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza.
L’art. 10, collocandosi nell’alveo storico-normativo che ha caratterizzato le IPAB, ha ribadito, quindi ha riconosciuto, la configurazione giuridica ibrida delle IPAB. Invero, la lett. d) del citato art. 10 prevede la possibilità della trasformazione delle IPAB in associazioni o in fondazioni di diritto privato, fermo restando il rispetto dei vincoli posti dalle tavole di fondazione e dagli statuti, tenuto conto della normativa vigente che regolamenta la trasformazione dei fini e la privatizzazione delle IPAB, nei casi di particolari condizioni statutarie e patrimoniali. A ciò si aggiunga che l’art. 10 stabilisce l’inserimento delle IPAB che operano in campo socio-assistenziale nella programmazione regionale del sistema integrato di interventi e servizi sociali, con la previsione di partecipare alla definizione dei piani di zona, insieme agli altri soggetti istituzionali e alle organizzazioni non profit. La successiva lett. g) prevede altresì la possibilità di separare la gestione dei servizi da quella dei patrimoni garantendo comunque la finalizzazione degli stessi allo sviluppo e al potenziamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali.
Coerentemente con le disposizioni dell’art. 10 l. n. 328/00, il d. lgs. n. 207/01 riconduce le “nuove” IPAB a due diverse tipologie: quelle che mantengono la personalità giuridica di diritto pubblico (Aziende pubbliche di servizi alla persona) e quelle che definitivamente a tale personalità abdicano, accedendo quindi alla c.d. “depubblicizzazione” (fondazioni/associazioni di diritto privato). A prescindere, tuttavia, dalla forma giuridica adottata, le IPAB trasformate, che operano prevalentemente nel campo socio assistenziale, sono inserite nel sistema integrato di interventi e servizi sociali. Il ruolo e le funzioni delle IPAB nell’ambito della rete dei servizi sono rafforzati dalla previsione del d. lgs. n. 207/01 che dispone in capo alle Regioni: “di disciplinare le modalità di concertazione dei diversi livelli istituzionali con le IPAB e, in sede di programmazione dei servizi sociali e socio sanitari e di pianificazione territoriale e di priorità di intervento, di definire:
a) le modalità di partecipazione delle IPAB e delle loro associazioni/rappresentanze, alle iniziative di programmazione e gestione dei servizi;
b) l’apporto delle IPAB al sistema integrato di servizi sociali e socio-sanitari;
c) le risorse regionali eventualmente disponibili per potenziare gli interventi e le iniziative delle IPAB nell’ambito della rete dei servizi” (d. lgs. 4 maggio 2001, n. 207, art. 2, co. 2).
Dopo aver ribadito che “gli interventi e le attività svolte dalle istituzioni riordinate[…]si attuano nel rispetto dei principi dettati dalla legge e delle disposizioni regionali” (art. 1, comma 2), il decreto prevede, inoltre, la possibilità che le IPAB di mera erogazione di rendite (grant making) possano legittimamente continuare ad operare e che le stesse vengano inserite, al pari delle altre istituzioni (operating), nel sistema integrato di interventi e servizi sociali di cui all’art. 22 l. 328/00 (art. 2, 1° co.).
Il d. lgs. n. 207/01 stabilisce che la trasformazione in persone giuridiche di diritto privato debba avvenire con apposita delibera assunta dall’organo competente (solitamente il consiglio di amministrazione), nella forma dell’atto pubblico contenente lo statuto (art. 17, comma 1). Quest’ultimo, tra l’altro, potrà anche prevedere:
a) le modalità di impiego delle risorse anche a finalità di conservazione, valorizzazione e implementazione del patrimonio;
b) la possibilità del mantenimento, della nomina pubblica dei componenti degli organi di amministrazione già prevista dagli statuti, esclusa comunque ogni rappresentanza;
c) la possibilità, per le fondazioni, che il consiglio di amministrazione, che deve comunque comprendere le persone indicate nelle originarie tavole di fondazione in ragione di loro particolari qualità, possa essere integrato da componenti designati da enti pubblici e privati che aderiscano alla fondazione con il conferimento di rilevanti risorse patrimoniali o finanziarie;
d) la possibilità, per le associazioni, di mantenere tra gli amministratori le persone indicate nelle originarie tavole di fondazione in ragione di loro particolari qualità, a condizione che la maggioranza degli amministratori sia nominata dall’assemblea dei soci, in ossequio al principio di democraticità.
Attraverso la previsione sub b), il legislatore delegato ha inteso confermare il principio secondo cui gli enti locali possono conservare, in continuità con la loro presenza storica all’interno delle IPAB, la facoltà di designare alcuni membri all’interno del Consiglio di amministrazione delle IPAB trasformate in soggetti di diritto privato, senza, tuttavia, che questo potere di designazione sia caratterizzato da alcun vincolo di mandato o rappresentanza organica.
Lo statuto deve altresì indicare i beni immobili e i beni di valore storico e artistico destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione alla realizzazione dei fini istituzionali e sono individuate maggioranze qualificate per l’adozione delle delibere concernenti la dismissione di tali beni contestualmente al reinvestimento dei proventi nell’acquisto di beni più funzionali al raggiungimento delle medesime finalità, con esclusione di qualsiasi diminuzione del valore patrimoniale da essi rappresentato, rapportato ad attualità (art. 17, 2° co.). Inoltre, lo statuto può prevedere che la gestione del patrimonio sia attuata con modalità organizzative interne idonee ad assicurare la sua separazione dalle altre attività dell’ente (art. 17, 3° co.).
Disposizioni specifiche sono poi dettate in materia di patrimonio, costituito dai beni esistenti all’atto della trasformazione e dalle successive implementazioni. Ciascuna fondazione/associazione, all’atto della trasformazione, é tenuta a provvedere alla redazione dell’inventario, assicurando che sia conferita distinta evidenziazione ai beni espressamente destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione alla realizzazione degli scopi istituzionali (art. 18, 1° co.). I beni, di cui all’art. 17, 2° co., restano destinati alle finalità stabilite dalle tavole di fondazioni e dalle volontà dei fondatori, fatto salvo ogni altro onere o vincolo gravante sugli stessi.
Infine, il d. lgs. n. 207/01 dispone che gli atti di dismissione, di vendita o di costituzione di diritti reali su beni delle persone giuridiche private originariamente destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione delle istituzioni alla realizzazione delle finalità istituzionali sono inviati alle Regioni, che ove ritengano la deliberazione in contrasto con l’atto costitutivo o lo statuto, la inviano al pubblico ministero per l’esercizio dell’azione di cui all’art. 23 del codice civile.
Da quanto descritto in precedenza, si può inferire che la facoltà riconosciuta alle IPAB di presentare la domanda per la trasformazione in persona giuridica di diritto privato, in specie nella forma della fondazione è, di regola, giustificata dai seguenti elementi:
1. presenza di un patrimonio che, fin dalle sue origini, risulti vincolato al perseguimento di uno scopo di utilità pubblica;
2. essere frutto di un’iniziativa promossa da privati e riconducibile ad una finalità di natura pubblica e socialmente meritoria di tutela.

4. Brevi considerazioni finali
Alla luce dell’evoluzione centenaria delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, la sentenza che qui si annota sembra iscriversi correttamente nell’alveo delle interpretazioni giurisprudenziali volte a riconoscere l’effettiva natura degli enti in parola muovendo dalle disposizioni concrete dedotte negli statuti. Questi ultimi, soprattutto a seguito dell’intervenuta riforma dell’assistenza, costituiscono il punto di riferimento oggettivo e vincolante (“prova essenziale”, così come definita dalla Corte di Cassazione) dell’azione e degli interventi delle ex IPAB, siano esse trasformate in fondazioni di diritto privato ovvero in Aziende pubbliche di servizi alla persona. In questo senso, non risulta sufficiente – come invece in passato era invalso – far dipendere la qualificazione della singola IPAB da elementi quali il contributo pubblico ovvero la copertura parziale del bilancio da parte degli enti territoriali. Al contrario, la Suprema Corte ribadisce la necessità di operare una ricognizione “caso per caso” per poter valutare la specifica natura dell’ente, non ritenendo sufficienti elementi quali l’immissione in ruolo dei dipendenti e delle successive qualifiche a mezzo di atto amministrativo ovvero l’applicazione ai dipendenti di un accordo collettivo stipulato dagli enti locali.
E forse proprio questo orientamento costituisce l’”interpretazione autentica” dell’art. 10 della legge n. 328/2000, con il quale si è inteso sostenere il processo di trasformazione delle IPAB, le quali, nonostante la “pubblicizzazione forzata” operata dalla legge Crispi del 1890, non sono mai state in verità enti pubblici “puri”.

———-

[1] D. CORRA’, La privatizzazione delle IPAB, Casanova, Parma, 1997, p. 16.
[2] Ibid., p. 17.
[3] Corte cost. 24.3-7 aprile 1988, n. 396, in GiC, 1988, 1754, 7.
[4] V. TONDI DELLA MURA, Regioni e persone giuridiche private. Profili costituzionali, Cedam, Padova 1995, p. 104
[5] Corte cost. 7 aprile 1988, n. 396.
[6] Corte cost. 15/28 aprile1992, n. 195
[7] TAR Lombardia n. 1699/1995.
[8] TAR Veneto n. 291/1995.

(pubblicato il 16.3.2009)

Note

L'articolo Sulla natura giuridica delle (ex) Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza<br> <i>Nota a Corte di Cassazione – Sezioni Unite – Sentenza 16 febbraio 2009, n. 3679</i> proviene da Giustamm.

Pres. Frattini, Est. Sestini

Sulla determinazione dell’importo dell’assegno del servizio SAISH – Servizio per l’autonomia e l’integrazione della persona disabile erogato da Roma Capitale.

Assistenza e previdenza – Prestazioni assistenziali -Servizio per l’autonomia e l’integrazione della persona disabile – Misura dell’assegno di assistenza – Riduzione per ragioni di riordino organizzativo del servizio – Esigenze del singolo beneficiario – Mancata valutazione – Illegittimità .

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione III – Sentenza – 9/3/2021 n.1956 proviene da Giustamm.

G. Passarelli di Napoli Pres., V. Ianniello Est.,

Autotutela e buoni pasto

1.- Attività  della p.A. – autotutela- ripetizione di somme indebitamente corrisposte al dipendente – atto dovuto – tale.
2.- Azione di ripetizione dell’indebito – fondamento -inesistenza dell’obbligazione adempiuta – tale.
3.- Attività  amministrativa di verifica e di controllo tesa al recupero delle somme erogate- valenza provvedimentale – non sussiste.
4.- “Buoni pasto” – quale agevolazione di carattere assistenziale, destinata a soddisfare esigenze di vita primarie e fondamentali – tale.
5.- “Buoni pasto” – configurabilità  di una pretesa restitutoria per equivalente monetario – non sussiste.

TAR Campania – Napoli – Sezione VII – sentenza del 7 gennaio 2019 nr. 75
G. Passarelli di Napoli Pres., V. Ianniello Est.,

Pubblicato il 07/01/2019
N. 00075/2019 REG.PROV.COLL.
N. 02937/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
l Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2937 del 2016, proposto da Luigi R., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Maresca, Paola Linguiti, Donato Lettieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli alla via G. Sanfelice n. 38; contro
Croce Rossa Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Napoli alla via A. Diaz n. 11; per l’annullamento
del provvedimento di avvio del procedimento di recupero dei buoni pasto emesso dalla Croce Rossa Italiana – Comitato Centrale Dipartimento Risorse Umane e Organizzazione, prot. 68258.2011/458 del 18 ottobre 2011, relativo alle maggiori somme erogate per buoni pasto dall’anno 2002 all’anno 2008;
della determinazione dipartimentale n. 122 del 4 agosto 2011, emessa dalla Croce Rossa Italiana – Dipartimento Risorse Umane e Organizzazione, con la quale si dispone il recupero del maggior valore dei buoni pasto erogato negli anni precedenti ai singoli dipendenti militari;
dell’ordinanza n. 297 del 13 giugno 2011, con la quale il Commissario Straordinario ha dato mandato al Direttore Generale di procedere con proprio atto alla nomina del Capo Dipartimento Risorse Umane e Organizzazione della C.R.I quale responsabile: a) del procedimento amministrativo relativo al recupero dei buon pasto del personale appartenente al corpo militare C.R.I.; b) del procedimento amministrativo relativo agli adempimenti conseguenti all’annullamento dell’ordinanza commissariale n. 80 del 23 febbraio 2010;
della determina direttoriale n. 130 del 19 luglio 2011, con la quale il Direttore Generale ha dato esecuzione alla O.C. n. 297 del 13 giugno 2011;
di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, collegato connesso e conseguente se ed in quanto lesivo dell’interesse del ricorrente, ivi compreso il provvedimento individuale di messa in mora e sospensione dei termini di prescrizione, mai notificato al ricorrente, emesso dalla Croce Rossa Italiana – Ispettorato Nazionale del Corpo Militare – Ufficio Stralcio prot. n. 23181/2011/1162 del 24 marzo 2011, richiamato nella nota prot. n. 68258.2011/458 del 18 ottobre 2011 di avvio del procedimento di recupero dei buoni pasto; di tutti gli atti presupposti del procedimento informativo, non conosciuti; della nota del 24 ottobre 2011 n. 69578 CC emessa dalla Direzione Centrale della Croce Rossa Italiana e di tutte le note emesse mensilmente dal novembre 2011 ad oggi dalla Croce Rossa Italiana – Comitato Provinciale di Napoli nei confronti del ricorrente nelle quali si portano a conoscenza dello stesso le detrazioni mensili nei suoi confronti per il recupero delle maggiori somme versate per i buoni pasto; nonchè
per la condanna della Croce Rossa Italiana alla restituzione della somma di € 2.917,18, illegittimamente trattenuta al ricorrente in forza degli atti e provvedimenti di cui sopra, previo incidentale accertamento della illegittimità  amministrativa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Croce Rossa Italiana;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2018 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO
Giunge all’esame del Collegio un ricorso avente ad oggetto vicenda identica ad altre giù  decise da questa Sezione con precedenti pronunce, dalle quali non vi è ragione di discostarsi.
Il ricorrente, sergente maggiore Luigi R., riferisce di aver lavorato alle dipendenze della Croce Rossa Italiana fin dal 1997, con la mansione di autista soccorritore con il grado di caporale, e che tale rapporto di lavoro è poi proseguito a partire dal 1° aprile 1998 senza soluzione di continuità , in virt๠di atti di precetto a carattere temporaneo dei vari comitati provinciali della C.R.I. sulla base di ricorrenti esigenze di “eccezionalità  ed urgenza”, fino al 31 luglio 2012.
Con determinazione dipartimentale n. 122 del 4 agosto 2011, il Capo Dipartimento della C.R.I. – preso atto della rideterminazione del valore nominale del buono pasto per il personale militare della C.R.I. da euro 8,93 a euro 4,65, con l’O.C. n. 20 del 20 gennaio 2009, e dell’adeguamento alla misura di euro 7,00, in applicazione del D.P.R. n. 52/2009, con l’O.C. n. 191 del 18.6.2009 – ha disposto il recupero delle maggiori somme corrisposte al predetto personale negli anni precedenti.
Quindi, con l’avviso di avvio del procedimento impugnato in questa sede, la C.R.I. ha comunicato al ricorrente che dal mese di dicembre 2011 avrebbe provveduto al recupero delle maggiori somme erogate nei suoi confronti, per un importo complessivo di euro 2.917,18, mediante l’interruzione dell’erogazione dei buoni pasto sino alla compensazione totale del debito ovvero, a richiesta dell’interessato, mediante il prelievo dell’intero importo dalla busta paga.
A partire dal mese di novembre 2011, la C.R.I. ha, quindi, interrotto l’erogazione dei buoni pasto, e avviato il recupero, mediante trattenuta, delle maggiori somme erogate al ricorrente dal 2002 al 2008; tale recupero è stato completato contestualmente all’erogazione dell’indennità  di fine rapporto, mediante trattenuta di euro 1.759,25 sulla busta paga del mese di febbraio 2013.
Avverso tali determinazioni, il ricorrente allega la non configurabilità  di un indebito oggettivo e la violazione degli artt. 1 e 21-nonies della legge n. 241/1990, e domanda l’annullamento dei provvedimenti adottati dalla C.R.I. e la condanna della stessa alla restituzione della somma di euro 2.917,18 illegittimamente trattenuta.
La Croce Rossa Italiana, ritualmente costituita in giudizio, ha chiesto la reiezione del ricorso.
Il ricorso è fondato, nei sensi e limiti di seguito illustrati e per le ragioni giù  evidenziate da questo Tribunale in diverse pronunce (sez. VII, sentt. nn. 3311 e 3030/2013 e sez. IV, sent. n. 1398/2014), e confermate dal Consiglio di Stato:
«In linea di principio, l’indirizzo giurisprudenziale consolidato (ad. es., Cons. Stato, sez. III, 4 settembre 2013, n. 4429; sez. III, 12 settembre 2013 n. 4519; sez. III, 28 ottobre 2013, n. 5173; sez. III, 9 giugno 2014, n. 2902; sez. V, 4 novembre 2014, n. 5435; sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 750; sez. IV, 20 ottobre 2017, n. 4851; sez. IV, 3 gennaio 2018, n. 27; sez. III, 25 gennaio 2018, n. 527) considera quale atto dovuto l’esercizio del diritto-dovere dell’Amministrazione di ripetere le somme indebitamente corrisposte ai pubblici dipendenti dal momento che:
a) l’azione di ripetizione di indebito ha come suo fondamento l’inesistenza dell’obbligazione adempiuta da una parte, o perchè il vincolo obbligatorio non è mai sorto o perchè è venuto meno successivamente, ad esempio a seguito di annullamento (Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2015, n. 5010);
b) il recupero delle somme erogate e non dovute costituisce il risultato di attività  amministrativa di verifica e di controllo, priva di valenza provvedimentale;
c) in tali ipotesi l’interesse pubblico è in re ipsa e non richiede specifica motivazione in quanto, a prescindere dal tempo trascorso, l’oggetto del recupero produce di per sì© un danno all’Amministrazione, consistente nell’esborso di denaro pubblico senza titolo ed un vantaggio ingiustificato per il dipendente (sulla “autoevidenza” delle ragioni che impongono l’esercizio dell’autotutela, a protezione di interessi sensibili dell’Amministrazione, Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8);
d) si tratta dunque di un atto dovuto che non lascia all’Amministrazione alcuna discrezionale facoltà  di agire e, anzi, configura il mancato recupero delle somme illegittimamente erogate come danno erariale;
e) il solo temperamento ammesso è costituito dalla regola per cui le modalità  di recupero non devono essere eccessivamente onerose, in relazione alle condizioni di vita del debitore;
f) l’affidamento del pubblico dipendente e la stessa buona fede non sono di ostacolo all’esercizio del potere-dovere di recupero, nel senso che l’Amministrazione non è tenuta a fornire un’ulteriore motivazione sull’elemento soggettivo riconducibile all’interessato (Cons. Stato, sez. III, 12 settembre 2013, n. 4519; sez. V, 30 settembre 2013, n. 4849);
g) rimane recessivo il richiamo ai principi in materia di autotutela amministrativa sotto il profilo della considerazione del tempo trascorso e dell’affidamento maturato in capo agli interessati (Cons. Stato, sez. III, 10 dicembre 2012, n. 11548; sez. III, 31 maggio 2013, n. 2986; 4 settembre 2013, n. 4429).
20. Come peraltro è stato osservato, tali condivisibili principi vanno declinati tenendo anche conto delle caratteristiche del tutto peculiari di alcuni casi concreti dedotti in giudizio (Cons. Stato, sez. V, 15 ottobre 2003, n. 6291). La ripetizione dell’indebito deve essere valutata tenendo conto dell’imputabilità  alla sola Amministrazione dell’errore originario, del lungo lasso di tempo tra la data di corresponsione e quella di emanazione del provvedimento di recupero, della tenuità  delle somme corrisposte anche in riferimento ai servizi resi, della eventuale complessità  della macchina burocratica dalla quale è scaturito l’errore di conteggio (Cons. Stato, sez. V, 13 aprile 2012, n. 2118, con elencazione che deve ritenersi solo esemplificativa).
21. Come ancora si è rilevato (Cons. Stato, sez. VI, sent. 27 ottobre 2014, n. 5314 e n. 5315; sez. IV, ord. 5 giugno 2015, n. 2472; sez. IV, sent. 29 febbraio 2016, n. 850), secondo un indirizzo che trova continuità  presso il giudice di primo grado (T.A.R. Lazio, sez. III, 29 marzo 2017, n. 3988), la C.R.I. ha omesso di valutare, e di motivare corrispondentemente negli impugnati provvedimenti di recupero, delle circostanze particolarmente significative e cioè:
a) l’avvio del procedimento di recupero solo nell’anno 2011, mentre la corresponsione delle somme in controversia era iniziata nel 2002;
b) l’emersione dell’indebito in esito alle verifiche amministrativo-contabili del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, sulla gestione economico-finanziaria della C.R.I., dalle quali è risultato che era stato indebitamente esteso al personale militare l’importo dei buoni pasto fissato per il personale civile;
c) l’assenza di qualsiasi contestazione, nei confronti dei percipienti, in merito alla correttezza del numero di buoni-pasto richiesti e ottenuti, con conseguente incontrovertibile dimostrazione della loro buona fede, protratta nel tempo;
d) le conseguenti peculiarità  delle posizione dei ricorrenti e delle motivazioni poste a base dell’attribuzione di buoni-pasto per un valore superiore a quello dovuto.
22. Ancor prima – e ciù² incide sulla stessa fondatezza della pretesa di ripetizione d’indebito – l’Amministrazione ha del tutto trascurato di considerare la struttura e funzione dei buoni-pasto, sostitutivi della fruizione gratuita del servizio di mensa presso la sede di lavoro ed escludenti “ogni forma di monetizzazione indennizzante” (così, testualmente, l’accordo quadro del 31 ottobre 2003).
23. Premesso che, secondo giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione (da ultimo sez. lav., 14 luglio 2016, n. 14388), l’attribuzione dei buoni pasto rappresenta una agevolazione di carattere assistenziale, occorre sottolineare che, nel caso di specie, i dipendenti non hanno percepito somme in denaro, bensì titoli non monetizzabili destinati esclusivamente a esigenze alimentari in sostituzione del servizio mensa e, per tale causale, pacificamente spesi nel periodo di riferimento.
24. Si tratta dunque di benefici destinati a soddisfare esigenze di vita primarie e fondamentali dei dipendenti medesimi, di valenza costituzionale, a fronte dei quali non è configurabile una pretesa restitutoria, per equivalente monetario, del maggior valore attribuito ai buoni-pasto nel periodo di riferimento» (sez. IV, sent. n. 2113/2018; in termini, sez. VI, sent. n. 850/2016).
Le predette circostanze non sono state prese in considerazione dalla C.R.I. nell’adozione dei provvedimenti di recupero adottati. Per le motivazioni sopra riportate, applicabili anche al caso in esame, il ricorso deve pertanto essere accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte in cui dispongono il recupero delle maggiori somme erogate al ricorrente a titolo di buoni pasto, e dichiarazione dell’obbligo della C.R.I. di rimborsare quanto trattenuto in compensazione.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto (R.G. 2937/2016), lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nella parte in cui dispongono il recupero delle maggiori somme erogate al ricorrente a titolo di buoni pasto, e condanna la C.R.I. a restituire allo stesso ricorrente quanto finora recuperato.
Condanna, altresì, la Croce Rossa Italiana al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese del presente giudizio, nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente FF
Valeria Ianniello, Primo Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Primo Referendario
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VII – Sentenza – 7/1/2019 n.75 proviene da Giustamm.

di Alceste Santuari

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

(pubblicato il 4.10.2013)

Abstract
Italiano 
Il contributo, dopo aver presentato una ricostruzione del percorso normativo ed evolutivo delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB), analizza la loro configurazione giuridico-organizzativa, allo scopo di verificare se sussistano eventuali similitudini tra questa particolare tipologia di istituzione e gli enti strumentali degli enti locali.

English
The present paper carries out a historical review of the evolution of a specific category of Italian non profit organisations, named “IPAB”. The analysis of their peculiar characters helps understanding whether this legal and organisational form may be compared to other public bodies that city councils or other public authorities involve in the accomplishment of their public duties.

L'articolo Note sui profili giuridici ed istituzionali delle ex IPAB: in particolare, sulla nomina (e revoca) dei consigli di amministrazione proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

in materia di funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30

Previdenza e assistenza sociale – Art. 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 – Previsione secondo la quale il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 – Q.l.c. sollevata dal Tribunale ordinario di Brindisi – Lamentata violazione degli art. 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (Modifiche al sistema penale).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), promosso dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, nel procedimento vertente tra L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi, con ordinanza del 26 ottobre 2010, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di costituzione di L.M. in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato Gabriele Di Noi per L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e l’avvocato dello Stato Massimo Bachetti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con ordinanza del 26 ottobre 2010 (r.o. n. 188 del 2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

1.1.— Il rimettente premette che il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, ha proposto opposizione avverso le ordinanze-ingiunzioni n. 68/09 e n. 68/09-bis emesse, per l’importo di euro 1.968,00 ciascuna, dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi l’11 giugno 2009 e notificate in data 12 giugno 2009, per violazione, da parte del socio e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente, di cui: all’art. 9-bis, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608; all’art. 4-bis, comma 2, del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181 (Disposizioni per agevolare l’incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione dell’art. 45, comma 1, lettera a, della legge 17 maggio 1999 n. 144); all’art. 14, comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 (Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, a norma dell’art. 55, comma 1, della legge 17 maggio 1999, n. 144); e all’art. 1 della legge 5 gennaio 1953, n. 4 (Norme concernenti l’obbligo di corrispondere le retribuzioni ai lavoratori a mezzo di prospetti paga).

Il giudice a quo aggiunge che si è costituita in giudizio la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione, in quanto tardiva.

In particolare, poiché gli intimati in data 3 luglio 2009 avevano proposto ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, da tale data, in forza del comma 3 del medesimo articolo, era rimasto sospeso il termine di trenta giorni dalla notificazione della ordinanza-ingiunzione per proporre opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), per poi riprendere a decorrere dal 6 novembre 2009, data nella quale era stata eseguita la notifica della decisione del Comitato, con conseguente tardività del ricorso in opposizione depositato in data 2 dicembre 2009. A tale eccezione gli opponenti avevano replicato sostenendo che, qualora si volesse accedere all’interpretazione fornita dall’amministrazione resistente, la norma di cui al comma 3 del citato art. 17 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 113 Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, e dell’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di uguaglianza in rapporto alla previsione di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo.

1.2.— In punto di rilevanza, il rimettente osserva che, alla luce dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, che fa riferimento all’istituto della sospensione dei termini per proporre ricorso giurisdizionale in luogo della interruzione, l’opposizione andrebbe dichiarata inammissibile in quanto tardivamente proposta.

1.3.— Quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del giudice a quo, il comma 3 del citato art. 17 violerebbe gli artt. 3, 76, 77 e 113, secondo comma, Cost.

In primo luogo, il giudicante ritiene che la norma censurata contrasti con l’art. 3 Cost. sotto il profilo dei principi di uguaglianza e ragionevolezza, in relazione alla diversa disciplina di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, concernente una fattispecie analoga.

Il rimettente pone in evidenza che il d.lgs. n. 124 del 2004 «ha introdotto una nuova duplice fattispecie di ricorso amministrativo avverso le ordinanze-ingiunzioni per violazione di norme in materia di lavoro, da intendersi sempre alternativo (principio del cosiddetto doppio binario) rispetto all’ordinaria opposizione giurisdizionale a norma dell’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689». In particolare – prosegue il giudicante – qualora ci si voglia opporre ad una ordinanza-ingiunzione emessa da una direzione provinciale del lavoro, il ricorso va proposto dinanzi alla competente direzione provinciale entro trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza (art. 16); mentre, laddove si voglia contestare la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, il ricorso deve essere presentato nel medesimo termine al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ed operante presso ogni direzione regionale, ai sensi del successivo art. 17.

Tuttavia, mentre in relazione alla prima procedura, l’art. 16 al comma 3 prevede che «Il termine di cui all’art. 22 della citata legge n. 689 del 1981 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», lasciando dunque intendere che il termine per proporre opposizione dinanzi al tribunale cominci integralmente a decorrere dal momento finale del procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda procedura l’art. 17, comma 3, stabilisce che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali» (testo anteriore alle modifiche apportate con l’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69», modifiche applicabili, ai sensi dell’art. 36 del citato decreto legislativo, ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso).

Ad avviso del giudice a quo, ciò comporta la conseguenza che, per proporre opposizione davanti al tribunale, l’intimato dispone soltanto del termine che residua dopo aver detratto il tempo decorso tra la notifica dell’ordinanza e la proposizione del ricorso al Comitato regionale. Il che, ad avviso del rimettente, concreterebbe una irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio, con l’unica differenza costituita dall’organo dinanzi al quale proporre il ricorso amministrativo, stante la composizione più ampia del Comitato regionale per i rapporti di lavoro (facendone parte il direttore della direzione regionale del lavoro, quale presidente, il direttore regionale dell’INPS e il direttore regionale dell’INAIL), presumibilmente a causa della maggiore ampiezza del thema decidendum delle opposizioni, vertenti anche sull’esistenza o sulla qualificazione dei rapporti di lavoro.

Il giudice a quo ravvisa anche la violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica della ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (di trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale o per proporre l’opposizione dinanzi al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine. Potrebbe addirittura prospettarsi il caso limite nel quale il ricorso al Comitato regionale sia proposto ritualmente dopo ventinove giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione, residuando quindi all’intimato, in ipotesi di esito sfavorevole per il ricorso stesso, un solo giorno libero per inoltrare l’opposizione davanti al tribunale competente.

Il rimettente deduce, altresì, il contrasto del citato art. 17, comma 3, con gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro» di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30, ed, in particolare, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, dato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto ingiunto preferire il ricorso diretto al tribunale competente in modo tale da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica della ordinanza-ingiunzione.

Il rimettente richiama, infine, la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 24 giugno 2004, n. 24, avente ad oggetto «D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni operative», che, nel commentare il censurato comma 3 dell’art. 17, ha concluso nel senso che «il ricorso interrompe i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e quelli previsti dalla normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli istituti previdenziali». Ad avviso del rimettente, stante la chiara portata letterale della norma censurata, tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo amministrativo non sarebbe idonea a far superare i prospettati dubbi di costituzionalità.

2.— Con memoria depositata il 30 agosto 2011 si è costituito in giudizio il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.

In punto di fatto, il sig. L.M., in proprio e nella qualità, riferisce che, a fronte dell’eccezione sollevata nel giudizio a quo dalla direzione provinciale del lavoro circa l’inammissibilità per il carattere tardivo del ricorso in opposizione, aveva addotto l’illegittimità costituzionale del citato art. 17, comma 3, per assunto contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento processuale rispetto alla analoga fattispecie di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, nonché con l’art. 113 Cost., sotto il profilo di una limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. In particolare, stante la natura alternativa tra il ricorso in via amministrativa e quello in via giurisdizionale, potendo il soggetto intimato esercitare il diritto a ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, anche usufruendo dell’ultimo dei trenta giorni decorrenti dalla notifica della ordinanza-ingiunzione, non residuerebbe alcun termine per proporre, successivamente al rigetto della domanda in via amministrativa, il ricorso giurisdizionale ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Il sig. L.M., in proprio e nella qualità, nel condividere integralmente le argomentazioni sottese alla ordinanza di rimessione, chiede, pertanto, dichiararsi la illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, nella parte in cui «dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

3.— Con atto depositato l’11 ottobre 2011, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

In merito alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento processuale tra i soggetti che propongono, avverso l’ordinanza-ingiunzione, ricorso amministrativo alla competente direzione regionale del lavoro, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 – con decorrenza ex novo del termine per proporre l’opposizione a norma dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla notifica della decisione da parte della direzione regionale del lavoro e, dunque, con interruzione del detto termine processuale – e i soggetti che propongono ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto legislativo – con sospensione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla data del detto ricorso – la difesa erariale sottolinea gli elementi di diversità delle due discipline, che giustificherebbero la compressione del termine per proporre l’opposizione ordinaria nella fattispecie di cui al citato art. 17.

In particolare, mentre l’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplina il ricorso gerarchico avverso l’ordinanza-ingiunzione per infrazioni amministrative in materia di lavoro, il successivo art. 17 regolamenta il ricorso gerarchico improprio – con un più ampio spatium deliberandi di novanta anziché sessanta giorni – al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non solo avverso l’ordinanza-ingiunzione, ma anche avverso atti endo-procedimentali, quali atti e verbali di accertamento, con conseguente giustificazione, stante la maggiore chance di tutela per la fattispecie di cui all’art.17 rispetto a quella di cui all’art. 16, di una meno favorevole disciplina in ordine ai termini processuali per proporre opposizione ordinaria avverso l’ordinanza-ingiunzione.

Da qui l’infondatezza della censura sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., rientrando nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei limiti della ragionevolezza, diversi regimi sui termini processuali.

Quanto alla assunta violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost. sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, stante la irrimediabile compressione del termine per proporre l’ordinaria opposizione – dal quale verrebbe sottratta la porzione di tempo utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo – la difesa erariale osserva che l’istituto del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non ha limitato ma ampliato la tutela del soggetto intimato avverso gli atti sanzionatori in materia di lavoro e legislazione sociale, aggiungendo al rimedio giurisdizionale della opposizione ad ordinanza-ingiunzione, un rimedio facoltativo di carattere amministrativo, che lascia impregiudicato, in caso di esito negativo, il diritto di proporre il ricorso giurisdizionale.

In particolare, il soggetto intimato, nel momento in cui decide di esperire ricorso amministrativo al Comitato regionale, avrebbe la possibilità di cautelarsi con riferimento all’eventualità dell’esito negativo di tale ricorso, predisponendo il ricorso giurisdizionale nella pendenza del termine di novanta giorni per la decisione del Comitato regionale, essendo verosimilmente gli stessi i motivi da porre a fondamento di entrambi i ricorsi.

Pertanto, ad avviso della difesa erariale, anche qualora il censurato art. 17, comma 3, configurasse un’ipotesi di sospensione “in senso tecnico” del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, a fronte della proposizione del ricorso amministrativo, tale sospensione non imporrebbe un sacrificio significativo, sul piano fattuale, al soggetto intimato che volesse esperire entrambi i rimedi di carattere amministrativo e giurisdizionale.

In merito alla censura concernente la violazione degli artt. 76 e 77 Cost., per eccesso di delega, in relazione ai criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003, la difesa erariale osserva che l’asserita riduzione del termine per proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, in caso di esito negativo del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, non costituirebbe un deterrente all’utilizzo di tale ricorso amministrativo, in quanto il soggetto potrebbe, nelle more della decisione del ricorso amministrativo, predisporre il ricorso giurisdizionale, considerata la verosimile identità dei motivi di impugnazione.

4.— In data 22 febbraio 2012 il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’Azienda Agrituristica Tredicina s.s., ha depositato memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le argomentazioni di cui all’atto di costituzione, insistendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.

5.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 4 marzo 2013 memoria illustrativa, con la quale ha, in sostanza, ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di intervento, insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

In particolare, la difesa dello Stato sottolinea come la previsione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981, consentirebbe – dopo l’esito espresso o tacito del ricorso amministrativo – di recuperare la incomprimibile tutela giurisdizionale avverso l’atto lesivo costituito dall’ordinanza-ingiunzione.

Infatti, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, l’atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica con la decisione del ricorso amministrativo di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 (che, se di rigetto, sarebbe meramente confermativa del provvedimento impugnato), ma con il provvedimento originario oggetto di gravame amministrativo.

Pertanto, la non impugnabilità delle decisioni del Comitato – come chiarito anche dalla circolare ministeriale del 28 aprile 2010, n. 16 – costituirebbe un’ulteriore giustificazione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale.

1.— Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con l’ordinanza indicata in epigrafe ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione, dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione, anziché l’interruzione, del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

Il giudice a quo espone che il sig. L.M., agendo in proprio e nella qualità di socio di una società semplice, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009 ha proposto opposizione avverso due ordinanze-ingiunzioni, emesse dalla Direzione provinciale del lavoro di Brindisi e notificate il 12 giugno 2009, per violazione, da parte della persona fisica e della società (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente.

La Direzione provinciale del lavoro di Brindisi si è costituita in giudizio, adducendo, in via preliminare, l’inammissibilità dell’opposizione perché tardiva, in quanto: prima di essa, in data 3 luglio 2009 gli intimati hanno azionato lo speciale ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, ricorso respinto con decisione notificata ai ricorrenti in data 6 novembre 2009; poiché il citato art. 17, al comma 3, prevede (nel testo anteriore alla modifica attuata con decreto legislativo 1º settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»; non applicabile al caso in esame ratione temporis) che la proposizione del ricorso al Comitato sospenda, tra gli altri, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), detto termine, nel caso di specie, avrebbe iniziato il suo decorso il 12 giugno 2009 (data di notifica delle ordinanze-ingiunzioni), sarebbe rimasto sospeso il 3 luglio 2009 (data di proposizione del ricorso al Comitato regionale) ed avrebbe ripreso a decorrere per la parte residua (nove giorni) a far tempo dal 6 novembre 2009 (data di notificazione della decisione del Comitato), venendo infine a scadere il 15 novembre 2009, mentre l’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni è stata depositata in cancelleria il 2 dicembre 2009.

In questo quadro, il rimettente sottopone a questa Corte la seguente questione: se la norma censurata violi: a) l’art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, dato che, mentre nel caso di ricorso alla direzione regionale del lavoro, previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004, il termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo della ordinanza-ingiunzione impugnata, ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione (comma 3), nel caso di ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, di cui all’art. 17 del medesimo decreto legislativo, il ricorso sospende i termini stabiliti dagli artt. 14, 18 e 22 della legge n. 689 del 1981 e quelli previsti per i ricorsi avverso i verbali degli enti previdenziali (comma 3), con conseguente irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio; b) l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro o per proporre l’opposizione davanti al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di una parte di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine; c) gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto, con la norma censurata, non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro), e, segnatamente, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, considerato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto intimato preferire il ricorso diretto al tribunale competente, in modo da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione.

2.— La questione non è fondata, con riferimento ai parametri costituiti dagli «articoli 76 e 77 della Costituzione per eccesso di delega in relazione all’art. 8, comma 2, lett. d) della legge 14 febbraio 2003, n. 30».

Tale norma stabilisce i principi e criteri direttivi, nel rispetto dei quali va esercitata la delega di cui al comma 1, e alla lettera d) del comma 2 prevede la «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Ad avviso del rimettente, la norma censurata non avrebbe pienamente rispettato i detti criteri direttivi ed, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale, i principi sopra indicati, in quanto la riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di detto innovativo ricorso amministrativo.

Questa tesi non può essere condivisa.

Secondo costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la delega legislativa non esclude ogni discrezionalità del legislatore delegato, che può essere più o meno ampia in relazione al grado di specificità dei criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per valutare se il legislatore abbia ecceduto tali (più o meno ampi) margini di discrezionalità, occorre considerare la ratio della delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente (ex plurimis: sentenze n. 272 del 2012, n. 230 del 2010; n. 426 e n. 112 del 2008).

Nel caso in esame, in effetti, la delega legislativa è formulata in termini molto ampi. Peraltro, la previsione di due nuove ipotesi di ricorsi amministrativo-previdenziali, di cui agli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 123 del 2004, introduce forme semplificate di procedimenti sanzionatori amministrativi, che si rivelano coerenti con la ratio della norma delegante. In particolare, l’istituzione ad hoc del Comitato regionale per i rapporti di lavoro, quale organo collegiale, di natura tecnica, con il compito di decidere i ricorsi previsti dall’art. 17, nonché l’ampio ambito oggettivo di tali ricorsi, costituiscono chiari indici di applicazione dei criteri di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003. Che, poi, nella strutturazione attuativa del procedimento si siano creati punti critici, suscettibili di violare altri parametri costituzionali (sul punto si tornerà di qui a poco), è profilo non sufficiente a realizzare un eccesso di delega in un complesso normativo di legislazione delegata che amplia gli strumenti di tutela della parte, realizzando le finalità della delega e, quindi, sottraendosi alle censure sul punto formulate dal rimettente.

3.— La questione, invece, è fondata, con riferimento ai parametri dettati dagli artt. 3 e 113, secondo comma, Cost.

Si deve premettere che il citato d.lgs. n. 124 del 2004 è stato emanato, come si è precisato nel punto precedente, in attuazione dell’art. 8 della legge n. 30 del 2003, recante «Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro». Il suddetto art. 8 concerne, in particolare, la razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro. Il comma 2, lettera d), di tale norma si riferisce alla «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro».

Il capo IV del decreto legislativo qui richiamato è dedicato ai ricorsi amministrativi. In particolare, l’art. 16 (menzionato dal rimettente come tertium comparationis) disciplina il ricorso alla direzione regionale del lavoro e prevede, nel comma 1, che «Nei confronti della ordinanza-ingiunzione emessa, ai sensi dell’articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dalla Direzione provinciale del lavoro, fermo restando il ricorso in opposizione di cui all’art. 22 della medesima legge, è ammesso ricorso in via alternativa davanti al direttore della direzione regionale del lavoro, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, salvo che si contesti la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, per i quali si procede ai sensi dell’articolo 17». Nel comma 2 sono regolate le modalità di presentazione e decisione del ricorso. Il comma 3 stabilisce che «Il termine di cui all’articolo 22 della citata legge n. 689 del 1981, decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione».

Il successivo art. 17, invece, disciplina il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, costituito presso la direzione regionale del lavoro nella composizione di cui al comma 1 della detta norma.

Il comma 2 dispone che «Tutti i ricorsi avverso gli atti di accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati alla direzione regionale del lavoro e sono decisi, con provvedimento motivato, dal Comitato di cui al comma 1 nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell’Amministrazione. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività dell’ordinanza –ingiunzione, salvo che la direzione regionale del lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la sospensione».

Infine, il comma 3 dell’art. 17 (norma in parte impugnata) prevede che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso i verbali degli enti previdenziali».

A tale riguardo, si deve chiarire che, come già osservato in narrativa, il citato comma 3 dell’art. 17 è stato sostituito dall’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 2009, n. 69), del seguente tenore: «[…] 3. Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed all’articolo 6, comma 6, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali.».

Tuttavia, tale nuova disciplina (che, tra l’altro, con l’art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 ha introdotto nuove regole in tema di opposizione ad ordinanza-ingiunzione), ai sensi dell’art. 36, comma 1, del citato d.lgs. n. 150 del 2011, si applica ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso decreto (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2011, n. 220), mentre, a norma dell’art. 36, comma 2, «Le norme abrogate o modificate dal presente decreto continuano ad applicarsi alle controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello stesso». Ne deriva che, ai giudizi promossi avverso le ordinanze ingiunzioni di cui in narrativa, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, continua ad applicarsi la normativa precedente sulla quale, dunque, va condotto lo scrutinio di legittimità costituzionale.

Ciò posto, è vero che gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplinano due ipotesi di ricorsi amministrativi differenziate per materie e finalità. Infatti, il ricorso al direttore della direzione regionale del lavoro, di cui all’art. 16, è proponibile soltanto avverso ordinanze ingiunzioni emesse, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, dalle direzioni provinciali del lavoro per fatti giuridici diversi dalla contestazione circa la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, e lo spatium deliberandi è di sessanta giorni dal ricevimento; mentre il mezzo di cui all’art. 17 è caratterizzato, per un verso, dal soggetto decidente, che è un organo collegiale, cioè il Comitato regionale per i rapporti di lavoro, istituito ad hoc con il compito di decidere tali ricorsi e, per altro verso, dall’avere ad oggetto questioni concernenti la sussistenza e la qualificazione del rapporto di lavoro, con uno spatium deliberandi di novanta giorni dal ricevimento. È pur vero, però, che tali diversità di discipline giuridiche non spiegano riflessi nel caso in questione, né incidono sia pure indirettamente sullo stesso.

Per entrambi i procedimenti, è previsto invece, avverso l’atto terminale che abbia avuto esito negativo per l’interessato, il ricorso in opposizione ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981. Tale previsione è contenuta nei commi 1 e 3 dell’art. 16 e nel comma 3 dell’art. 17, del d.lgs. n. 14 del 2004 (testo vigente prima della riforma attuata con il d.lgs. n. 150 del 2011).

Tuttavia, mentre l’art. 16, comma 3, fa decorrere il termine di trenta giorni, di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, «dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», l’art. 17, comma 3, stabilisce che il ricorso al Comitato sospende (tra gli altri) il medesimo termine di cui al citato art. 22.

Le implicazioni di questa diversità di disciplina sono evidenti: l’art. 16, comma 3, facendo decorrere il termine per opporsi all’ordinanza-ingiunzione dalla notifica del provvedimento (che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza-ingiunzione impugnata) o dalla scadenza del termine fissato per la decisione, garantisce all’interessato la conservazione dell’intero arco cronologico di trenta giorni per proporre l’opposizione giurisdizionale; in altre parole, attribuisce al ricorso alla direzione regionale del lavoro un effetto sospensivo-interruttivo.

Invece, l’art. 17, comma 3 (nel testo applicabile alla fattispecie), stabilendo che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende il termine in questione, comporta che esso riprenda a decorrere dopo la cessazione dell’effetto sospensivo, detraendo, però, la parte già decorsa prima della presentazione del ricorso (cioè la parte compresa tra la notifica del provvedimento e la proposizione del ricorso al Comitato regionale).

Orbene, la suddetta diversità di disciplina, in presenza di due situazioni palesemente analoghe (per entrambe si tratta del termine di trenta giorni per proporre l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione, dopo la parentesi procedimentale amministrativa, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981), si rivela del tutto ingiustificata. Premesso che deve essere esclusa la possibilità di una interpretazione costituzionalmente orientata, stante il testuale riferimento (da ultimo, sentenza n. 1 del 2013) operato dall’art. 17, comma 3, alla sospensione del termine di cui si tratta, risulta palese la disparità di trattamento che viene a crearsi tra il soggetto il quale abbia proposto il ricorso previsto dall’art. 16 e quello che abbia utilizzato il rimedio stabilito dall’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004.

Tuttavia, ancor più evidente si rivela la manifesta irragionevolezza della sospensione del corso del termine statuito da quest’ultima norma. Per effetto di essa, la parte che, dopo l’esito negativo del ricorso amministrativo, intenda attivare il rimedio giurisdizionale disciplinato dall’art. 22 della legge n. 689 del 1981, può vedersi ridurre il relativo termine fin quasi alla sua scomparsa (nel caso di specie, alla parte privata residuavano soltanto nove giorni, rispetto ai trenta ordinariamente previsti, per proporre le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni).

La norma censurata, dunque, viene a porsi in contrasto con l’art. 3 Cost., per disparità di trattamento e per manifesta irragionevolezza della disciplina in essa stabilita; ma si pone in contrasto, altresì, con l’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo dell’effettività della tutela giurisdizionale, fortemente limitata dalla sospensione del termine per proporre l’opposizione all’ingiunzione.

Né giova addurre il carattere facoltativo del ricorso amministrativo de quo, rimesso alla libera scelta della parte intimata, la quale potrebbe anche ricorrere – nello stesso termine di trenta giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione – all’autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Si deve replicare che rientra, senza dubbio, nella discrezionalità del legislatore organizzare la disciplina del processo e conformare gli istituti processuali (ex plurimis: sentenze n. 17 del 2011; n. 230 e n. 50 del 2010). Tuttavia, una volta che tale discrezionalità sia stata esercitata e l’istituto, o gli istituti, siano stati introdotti nell’ordinamento, è anche necessario assicurarne la conformità alla Costituzione, a prescindere dal carattere, facoltativo o meno, della tutela giurisdizionale ad essi affidata.

Conclusivamente, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004 (nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2011), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 1°settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro sospende anziché interrompe il termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 (Modifiche al sistema penale);

2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del medesimo articolo 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, sollevata, in riferimento agli articoli 76 e 77 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.119 proviene da Giustamm.

Il presente contributo, prendendo spunto da una recente decisione del Consiglio di Stato, si sofferma sulla natura giuridica delle casse previdenziali, evidenziandone la qualificazione in termini di pubblica amministrazione in costanza di una loro riconosciuta personalità giuridica di diritto privato, puntando così l’accento sulla accezione comunitaria di pubblica amministrazione che, facendo leva sul dato funzionale, risolve l’equazione pubblica amministrazione – ente pubblico.

This contribution, starting from a recent decision of the Council of State, looks at the legal nature of the professional pension funds highlighting their definition in terms of public administration in line with their recognized legal personality in public law, thus placing the accent on the EU meaning of public administration which focusing on the functional datum solves the public administration-public body equation.

* * *

1. Con la sentenza in commento (in riforma della sentenza di primo grado[1]) il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimità del comunicato Istat recante l’elenco delle Amministrazioni pubbliche da inserire nel conto consolidato dello Stato per l’anno 2011[2] nella parte in cui (per quanto qui interessa) inserisce in tale elenco anche le c.d. Casse previdenziali privatizzate con il D.Lgs n. 509/1994 (di seguito, per brevità, anche “Casse”)[3].
Come era prevedibile, la decisione ha riportato l’attenzione sulla questione della natura giuridica delle Casse ed è insorto il dubbio che tale decisione possa avere determinato una sorta di superamento della privatizzazione delle stesse e, proprio sulla base della riconosciuta legittimità dell’operato dell’Istat possa avere operato una loro piena riconduzione nella sfera pubblica; ciò in ragione della inclusione formale delle medesime nel novero delle Amministrazioni pubbliche.
Giova anticipare che deve invece ritenersi che la formale inclusione nel predetto elenco non è elemento sufficiente a mutare la qualificazione privatistica delle Casse, non essendo possibile superare altri elementi – in primis la personalità giuridica di diritto privato attribuita ex lege – che orientano certamente in senso contrario.
A ben vedere la sentenza in commento suscita più di un interrogativo: ad esempio viene data per presupposta la sussistenza della giurisdizione amministrativa sull’atto meramente ricognitivo adottato dall’Istat ai sensi del combinato disposto dell’art. 1, comma 5, l. n. 311/2004 e dell’art. 1, comma 3, l. n. 196/2006[4].
Inoltre, non sembra che il Consiglio di Stato abbia correttamente applicato alle Casse le “definizioni” fissate dalla normativa comunitaria e necessarie per classificare un soggetto come appartenente o meno al “settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche” e quindi – in ipotesi – tenuto al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (in particolare sembra di potere rilevare che –a differenza di quanto è stato fatto – si sarebbe dovuto stabilire se le Casse fossero o meno rientranti nella categoria dei fondi pensione autonomi (enti di previdenza ed assistenza sociale), obbligatori in forza di disposizioni legislative o regolamentari e per i quali le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione dell’istituzione per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle prestazioni, indipendentemente dal loro ruolo di organismo di controllo o di datore di lavoro – Cfr Manuale SEC-95 – Parte I, I.1.2. (c) e Reg. UE n. 2223/96-SEC 95 – par. 1.28, 2.69 (c) e 2.74)[5].
Si precisa che gli aspetti ora evidenziati non saranno trattati in quanto in sostanza ininfluenti ai fini della presente analisi, che riguarderà i soli aspetti inerenti la inequivoca natura privata delle Casse secondo le norme e le categorie del diritto nazionale.
In questa prospettiva si può quindi ben dire che la sentenza in commento ha originato un nuovo caso di Babele definitoria (determinato dall’incontro, spesso non felice, tra nozioni e categorie del diritto comunitario e nozioni e categorie del diritto nazionale), sul quale pare opportuno soffermare l’attenzione al fine di approfondire alcuni aspetti che, nel quadro delle problematiche emerse, assumono un rilievo centrale nell’ambito di un non sopito dibattito dottrinale[6] .

2. Il primo passo dell’approfondimento che si vuole condurre deve necessariamente muovere partendo dal dato normativo e dalle circostanze di fatto intercorse.
Viene così in rilievo l’art. 1, comma 5, legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005), rubricato “Limite all’incremento delle spese delle pubbliche amministrazioni”, il quale ha disposto che “al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea, indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nelle relative note di aggiornamento, per il triennio 2005-2007 la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate per l’anno 2005 nell’elenco 1 allegato alla presente legge e per gli anni successivi dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dalla Relazione previsionale e programmatica”.
Originariamente, tra le amministrazioni pubbliche inserite nell’elenco allegato alla legge il Legislatore aveva compreso gli “Enti nazionali di previdenza e assistenza”, senza ulteriori specificazioni.
Tuttavia, l’elenco delle “amministrazioni pubbliche” predisposto dall’Istat per il 2006 (che andava a sostituire quello direttamente previsto dalla legge) contemplava, sotto la rubrica “Enti nazionali di previdenza e assistenza” anche tutte le Casse previdenziali privatizzate con D.Lgs. n. 509 del 1994.
L’inclusione di tutte le Casse previdenziali all’interno del predetto elenco va inquadrata in un contesto normativo in cui la nozione di “amministrazioni pubbliche tenute al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica” è stata specificata con l’art. 1, comma 3, della L. 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e di finanza pubblica), il quale prevede che per amministrazioni pubbliche tenute al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica “si intendono gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall’Istituto nazionale di statistica sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari” [7], (sottolineatura aggiunta).
In applicazione di tale ultima disposizione di legge[8], e del Regolamento UE n. 2223/96-SEC 95, è stato così adottato il citato comunicato Istat, recante l’elenco delle Amministrazioni pubbliche da inserire nel conto consolidato dello Stato per l’anno 2011, nel quale permangono le Casse previdenziali private e che è stato riconosciuto legittimo dal Consiglio di Stato.
Prima di spostare l’attenzione su questo profilo, nel quale si rintraccia una utile chiave interpretativa della questione posta, giova ribadire che l’inserimento delle Casse nell’elenco in parola non vale a superare le inequivoche previsioni di legge recate dal D.Lgs. 509/1994 sulla personalità giuridica privata delle Casse e quindi a (ri)trasformarle in soggetti con personalità giuridica pubblica
A tale riguardo può essere utile ricordare che il giudice di prime cure nel valutare la legittimità o meno dell’inserimento delle Casse nell’elenco ISTAT ebbe a chiarire che la natura giuridica privata delle Casse non era in ogni caso in discussione in quanto essa non è rilevante ai fini dell’inserimento o meno nell’elenco ISTAT, dato che in tale elenco rientrano anche i soggetti con personalità giuridica privata qualora controllati o finanziati dallo Stato, riconducendo, così, la nozione di amministrazione pubblica “comunitaria”[9] rilevante ai fini della redazione dell’elenco in questione, o meglio la definizione dei suoi confini, a elementi formali ben definiti e del tutto distinti da quelli che, nell’ordinamento nazionale, consentono di qualificare un soggetto come appartenente o meno alla pubblica amministrazione.
Infatti, nella sentenza n. 224/2012, il TAR Lazio ebbe ad escludere che le Casse dovessero rientrare nell’elenco in questione, rilevando che le stesse (pacificamente soggetti privati) non si configurano come soggetti prioritariamente finanziati a carico del bilancio statale e controllati da amministrazioni pubbliche.
Ben diversa, invece, la prospettiva fatta propria dal Giudice di secondo grado. Anche la sentenza in commento non mette in dubbio la natura giuridica privata delle Casse (così come non mette in dubbio il regime paritetico degli atti organizzativi dalle medesime adottati) ma muovendo dalla considerazione secondo cui l’elenco Istat è redatto applicando non le categorie giuridiche dell’ordinamento nazionale, ma “assumendo come regole classificatorie quelle proprie del sistema statistico comunitario”, sposta l’attenzione su un piano diverso.
La richiamata premessa concettuale, dunque, muove dalla non piena coincidenza della nozione di “Amministrazione pubblica” assunta dall’Istat con la diversa nozione di Pubblica Amministrazione di cui all’art. 1 del D.Lgs. n. 165/2001[10], ritenendo sussistenti, invece, proprio quegli elementi (controllo e finanziamento pubblico) sui quali si fonda la nozione comunitaria.
Infatti, “Nel settore della pubblica amministrazione, il SEC95 (prg. 2.69) ha riconosciuto tale qualifica alle «istituzioni senza scopo di lucro» dotate di personalità giuridica (ndr: pubblica o privata non rileva), che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, alla duplice condizione che «siano controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche», sì da incidere in modo significativo sul disavanzo e sul debito pubblico”.
Su questi presupposti la sentenza in commento riforma la sentenza di primo grado solo nella parte in cui ha ritenuto le Casse (la cui natura privata non è mai stata posta in discussione) non assoggettate al controllo pubblico ed al finanziamento pubblico.
Su tale ultimo punto il Consiglio di Stato evidenzia che per le Casse si tratterebbe di finanziamento pubblico indiretto e “mediato” dalla previsione di legge inerente la contribuzione obbligatoria delle singole categorie professionali interessate.
Alla luce di questi presupposti può quindi dirsi che l’inserimento delle Casse nell’elenco Istat di cui si discute non determina una riattrazione delle stesse nella sfera pubblica.

3. In altri termini, il presupposto da cui muove il giudice amministrativo per riconoscere la legittimità dell’inclusione delle Casse all’interno dell’elenco delle pubbliche amministrazioni di fatto non è tale da mettere in discussione la privatizzazione delle Casse operata con il D.Lgs. n. 509/1994.
Sul punto può essere utile ricordare che con tale Decreto è stata disposta la trasformazione degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza in soggetti privati ed è stato stabilito che ciò poteva avvenire attraverso l’adozione di una deliberazione assunta dai competenti organi, subordinata alla “condizione che non usufruiscano di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario”.
La deliberazione assunta ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.Lgs. 509/1994 è un “negozio di fondazione” il quale integra un atto di autonomia privata, che non partecipa della natura del successivo provvedimento amministrativo di approvazione di cui all’art. 1, comma 4, del D.Lgs. 509/1994 (assimilabile al provvedimento ordinario di riconoscimento), ma è regolato, anche in relazione alla sua validità ed efficacia, dalle norme privatistiche e soprattutto genera rapporti di diritto privato e posizioni di diritto soggettivo[11].
Inoltre, il funzionamento dei suddetti nuovi soggetti è stato chiaramente ammesso e previsto come enti privati senza scopo di lucro ed è stata esclusa ogni possibilità di finanziamenti pubblici. Ma se si sposta l’attenzione sui profili sostanziali dell’attività, la disciplina prevista per le Casse proietta questi soggetti privati in una luce in parte diversa.
E’ stato, infatti, introdotto l’obbligo di una riserva legale “al fine di assicurare una continuità nell’erogazione delle prestazioni” e l’equilibrio di bilancio è stato indicato come uno degli obblighi cui deve attenersi la gestione economico finanziaria (riconosciuta agli enti medesimi) e i rendiconti annuali prodotti dai medesimi enti sono stati sottoposti a revisione annuale indipendente.
E, in linea con questa prospettiva – che, come si coglie dai rapidi richiami riportati in precedenza, assume come leit motif il profilo teleologico della attività svolta dalle stesse Casse – è stato prevista, nel caso di disavanzo economico – finanziario, la possibilità di nomina di un commissario ad acta da parte del Ministro del lavoro d’intesa con i Ministri competenti per il riequilibrio della gestione ed è stata altresì contemplata, nel caso di una sua persistenza, la possibilità della nomina di un commissario liquidatore fino a pervenire alla liquidazione coatta amministrativa.
E’ stata quindi disciplinata la vigilanza su di essi e, assieme alla norma che prevede l’approvazione delle delibere in materia di contributi, occorre annoverare l’altra che prevede la possibilità per il Ministero del lavoro di formulare rilievi motivati sia in relazione ai bilanci preventivi, sia in relazione ai conti consuntivi con rinvio degli atti all’ente, ma efficacia dei medesimi in caso di inutile decorso del termine di trenta o sessanta giorni stabilito per il loro esame.
Il sistema introdotto con il Decreto Legislativo enunciato quindi implica che gli enti interessati sono stati trasformati in soggetti privati formalmente e sostanzialmente, nonostante la loro sottoposizione alla vigilanza ministeriale (ulteriormente integrata – cfr. D.L. 6 luglio 2011, n. 98 – con la vigilanza della COVIP, che pure ha competenza in materia di vigilanza dei fondi pensione c.d. “complementari”), che può giungere – in caso di mala gestio – ad estrinsecarsi nel commissariamento temporaneo finalizzato però alla rielezione dei nuovi amministratori secondo le previsioni statutarie.
Ciò, all’evidenza, non mette in dubbio la natura privata di tali Casse e, allo stesso modo, la natura paritetica e non autoritativa degli atti dalle stesse adottate nell’esercizio della propria autonomia organizzativa e gestionale.
In altri termini, non solo l’esclusione di ogni possibilità di finanziamento pubblico; ma anche la costituzione della riserva da valere per la continuità nell’erogazione delle prestazioni; la previsione dell’obbligo di pareggio di bilancio, la nomina di un commissario straordinario nel caso di disavanzo e la possibilità della sottoposizione alla liquidazione coatta amministrativa depongono nel senso di una concreta privatizzazione formale e sostanziale e quindi nel senso di totale difetto di potestà e/o poteri amministrativi di diritto pubblico in capo alle Casse privatizzate[12].

4. Il fenomeno giuridico ora sinteticamente richiamato è più compiutamente descritto nella sentenza della Corte Costituzionale n. 15 del 1999 [13] resa sull’art. 1, comma 4, lett. a) del d.lgs 509/1994, nella parte in cui prevede che lo statuto ed il regolamento adottati dalle Casse previdenziali privatizzate debbono ispirarsi ai seguenti criteri: “a) trasparenza nei rapporti con gli iscritti e composizione degli organi collegiali, fermi restando i vigenti criteri di composizione degli organi stessi, così come previsti dagli attuali ordinamenti”.
Il giudice remittente sospettava la disposizione richiamata di illegittimità costituzionale per eccesso di delega rispetto alle previsioni dell’art. 1, comma 32, della legge n. 537/1993.
Nel giudicare tale questione la Corte Costituzionale ha rilevato che il permanere, tra le finalità statutarie, dell’esercizio di attività di previdenza ed assistenza di rilievo pubblicistico non incide sulla natura privata dell’ente e, per altro verso, sulla natura paritetica e non autoritativa degli atti adottati dalla singola Cassa previdenziale privatizzata[14], chiarendo così la insussistenza di un nesso indispensabile tra fine perseguito (che ben può avere una rilevanza pubblicistica) e natura giuridica del soggetto che lo persegue, risultando di fatto la corrispondenza ad uno specifico modello organizzativo irrilevante ai fini della qualificazione in termini di pubblica amministrazione[15]. Qualificazione che, vuoi per le spinte provenienti dal sistema comunitario, rispetto al quale non si può non cogliere una sostanziale differenza strutturale rispetto al modello organizzativo preposto per il raggiungimento di alcune funzioni tradizionalmente indicate come pubbliche, viene a dipendere da elementi diversi e tende essenzialmente a garantire la sottoposizione del comportamento di quel determinato soggetto (indipendentemente dalla sua natura giuridica) a determinate regole e principi che fanno parte dello statuto della pubblica amministrazione e che sono essenzialmente finalizzati a garantire i destinatari dell’attività da essi (nel nostro caso dalle Casse) svolta.
La richiamata irrilevanza dei profili teleologici sulla natura giuridica del soggetto appare tanto più evidente (ad esempio) quando gli atti in considerazione siano atti relativi al rinnovo/modifica della compagine degli organi di amministrazione, che avviene secondo le previsioni statutarie e, in mancanza, in applicazione delle norme codicistiche (anche in virtù di quanto previsto dall’art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 509/1994).
Tali atti non implicano esercizio di potere amministrativo, così come non sussiste alcuna posizione di supremazia delle Casse, che quindi rimangono soggetti con personalità di diritto privato operanti in regime di diritto privato.
Si tratta di una impostazione che è stata recepita anche dalla Corte di cassazione che in una recente ordinanza delle Sezioni Unite ha rilevato che le statuizioni della Corte costituzionale, dianzi richiamate, in tema di rilievo pubblicistico dell’attività previdenziale delle Casse non valgono a modificare la natura giuridica delle stesse – che è pacificamente privata – così come la natura giuridica degli atti dalle medesime adottate e quindi non implicano il radicarsi della giurisdizione della Corte dei conti su rapporti intercorrenti tra Casse e loro tesorieri/agenti contabili, atteso che la giurisdizione della Corte dei conti presuppone una controversia inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile[16].
Al riguardo può essere utile ricordare che la Corte di Cassazione ha altresì sottolineato che in conseguenza della trasformazione delle Casse da enti pubblici non economici in enti di diritto privato, ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs. n. 509 del 1994, tutti i rapporti di lavoro subordinati in atto risultano sottratti alla disciplina, anche previdenziale ed assistenziale, propria del regime pubblicistico a far data dalla scadenza del trimestre successivo alla stipulazione del primo contratto collettivo. Una volta intervenuta la citata trasformazione, infatti, l’ente non è più compreso nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, come definito dall’art. 1, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, con la conseguente giuridica impossibilità di considerarlo parte di un rapporto di pubblico impiego”[17].
Si può aggiungere, per completezza (e su di un piano più generale), anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione che ha ritenuto appartenenti alla giurisdizione ordinaria le controversie relative alle deliberazioni di associazioni con personalità giuridica di diritto privato anche se aventi scopi coincidenti con finalità d’ordine generale dello Stato e previsioni statutarie volte a regolare poteri d’intervento pubblici nello svolgimento delle attività connesse al perseguimento dello scopo associativo[18].
In questa stessa prospettiva si può richiamare anche altra giurisprudenza che ha rilevato il difetto di giurisdizione con riferimento all’impugnazione del nuovo statuto e del nuovo regolamento elettorale di una Cassa[19] .

5. Fermo quanto precede, deve anche rilevarsi che non incide sulla natura giuridica pacificamente privata delle Casse nemmeno la qualificabilità delle stesse come “organismo di diritto pubblico”[20] ai sensi delle disposizioni comunitarie e nazionali in materia di affidamento di appalti pubblici. Anche tale qualificabilità, infatti, non implica l’applicabilità alle Casse del regime proprio dei soggetti con personalità giuridica pubblica.
Al riguardo si deve osservare che costituisce uno ius receptum il fatto che non è possibile sovrapporre la categoria dell’organismo di diritto pubblico, come delineata dall’art. 3, comma 26, del Dlgs 163/2006, con quella di ente pubblico secondo l’ordinamento giuridico nazionale[21].
Sia sufficiente, sul punto, ricordare che l’art. 4 della L. 20 marzo 1975, n. 70 (recante “Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente”) prevede che: “Salvo quanto previsto negli articoli 2 e 3, nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge.”
Tale principio trova, peraltro, il suo fondamento nell’articolo 97, comma 2, Cost., secondo cui “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge […]”.
Viceversa, alle Casse, come si è visto, il D.Lgs n. 509/1994 attribuisce espressamente personalità giuridica di diritto privato. Pertanto esse operano ed agiscono nell’esercizio della corrispondente capacità giuridica di diritto privato, quindi senza esercitare alcun potere amministrativo e senza collocarsi in posizione di supremazia rispetto alla collettività. E, del resto, l’impossibilità di ricondurre alla categoria dell’Ente pubblico gli organismi di diritto pubblico, con conseguente automatica attribuzione di una natura pubblicistica, è di palmare evidenza già solo ove si rifletta sulle finalità cui la summenzionata categoria risponde.
Giova al riguardo ricordare che la Corte di Giustizia CE ha elaborato gradualmente una nozione estensiva e sostanzialistica di organismo di diritto pubblico, finalizzata ad evitare che gli Stati potessero evadere la disciplina comunitaria sull’affidamento dei contratti semplicemente costituendo degli organismi societari[22]
Dunque è pacifico che la nozione comunitaria di organismo di diritto pubblico (trasposta nell’ordinamento con la disposizione dianzi richiamata) non si esaurisce nella categoria nazionale dell’ente pubblico (autarchico o amministrativo) perché comprende vari soggetti i quali, secondo le definizioni normative nazionali, hanno natura e personalità giuridica privata ed agiscono secondo il regime giuridico proprio delle persone giuridiche private, quindi senza esercizio di poteri amministrativi e senza posizione di supremazia.
Di tal che anche un soggetto inequivocamente privato può essere qualificabile “organismo di diritto pubblico” ai sensi delle disposizioni speciali che regolano l’affidamento degli appalti pubblici e senza che ciò possa immutare la natura privata della personalità giuridica del soggetto in questione[23].
Sul punto la Corte dei Conti ha rilevato che “La fondazione è regolata in tutti i suoi aspetti dal diritto privato, anche quando la “partecipazione” dell’ente locale è totalitaria, gli organi di amministrazione sono formati da soggetti designati dall’ente pubblico e la fondazione assume, pertanto, ai sensi della normativa comunitaria, lo status di organismo di diritto pubblico”[24].

6. Alla luce di quanto precede, appare quindi evidente che non si deve e non si può fare confusione tra la categoria giuridica e nozione nazionale di “ente pubblico/amministrazione pubblica” (tributario di poteri amministrativi di supremazia solo ove previsto per legge) e la nozione generale e generica, di derivazione comunitaria, di (i) organismo di diritto pubblico (ai fini dell’affidamento di contratti di appalto) e di (ii) «istituzioni senza scopo di lucro» dotate di personalità giuridica (ndr: pubblica o privata non rileva), che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, alla duplice condizione che «siano controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche», utile per l’inserimento – assolvente a mere finalità statistiche – nell’elenco ISTAT di cui trattasi.
In tale elenco (redatto, come già detto, secondo categorie “comunitarie” formulate per il perseguimento di finalità comunitarie di carattere statistico) ben possono figurare soggetti con personalità giuridica privata (senza che per questo essi siano trasformati in enti pubblici, secondo la legislazione nazionale) in quanto è il loro essere preposti allo svolgimento di una attività finalizzata alla cura di interessi collettivi[25], e dunque di una funzione in senso tecnico, a giustificare la sottoposizione ad un diverso corpus normativo, senza in alcun modo incidere sulla loro natura giuridica.
A ben vedere, dalla lettura sia della sentenza del TAR Lazio n. 224/2012, sia della sentenza del Consiglio di Stato n. 6014/2012 emerge con evidenza come sia del tutto irrilevante – ai fini che qui ci occupano (indagine sulla permanenza della natura giuridica privata delle Casse) – l’inserimento (o meno) delle Casse nell’elenco Istat delle “amministrazioni pubbliche” (e soggetti assimilati) redatto ai sensi della legge n. 196/2009 e quindi secondo “le definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea” (e quindi non alla luce della nozione e categoria nazionale di ente pubblico/amministrazione pubblica) come pure la loro qualifica in termini di organismo di diritto pubblico[26].
Esse, infatti, compaiono in detto elenco nella richiamata qualità di “istituzioni senza scopo di lucro” dotate di personalità giuridica (ndr: privata) e solo perchè, come i soggetti pubblici, agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita e, secondo il Consiglio di Stato, sono assoggettate a controllo pubblico e finanziamento pubblico “indiretto”.
In ultima analisi, la ragione per la quale le Casse sono inserite nel novero delle “amministrazioni pubbliche” ai fini della redazione del menzionato elenco Istat coincide con la ragione principale per la quale le stesse sono qualificate come organismi di diritto pubblico ai sensi della disciplina nazionale e comunitaria in materia di affidamento di appalti pubblici.
Sul punto appare utile ricordare che l’art. 32, comma 12, D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (modificando l’art. 1, comma 10 ter, del D.L. n. 162/2008) ha precisato che le Casse sono qualificabili organismi di diritto pubblico nel caso in cui si avvalgano di contribuzione obbligatoria prevista per legge a carico degli iscritti.
In buona sostanza, l’avvalersi di un regime di contribuzione obbligatoria per legge è considerato come forma di finanziamento pubblico “indiretto”, con tutto ciò che ne consegue in termini di qualificazione soggettiva dell’ente che si avvale di tale regime di contribuzione obbligatoria.
Sul punto può essere utile ricordare che la Corte di Giustizia, nella sentenza 13 dicembre 2007, causa C-337/06, Bayerischer Rundfunk, dopo aver richiamato i noti principi alla base delle direttive comunitarie sugli appalti pubblici, ha poi fatto riferimento a un’interpretazione funzionale del concetto di finanziamento statale.
Alla luce di ciò, nel caso sottoposto alla sua attenzione – relativo al finanziamento di alcuni organismi radiotelevisivi – ha ritenuto che si dovesse ravvisare la natura di finanziamento pubblico ad un regime avente le seguenti caratteristiche:
• il canone dovuto dai privati traeva origine da un atto dello Stato (una convenzione pubblica), era previsto e imposto dalla legge e non derivava da un accordo contrattuale tra tali organismi e i consumatori;
• l’assoggettamento al canone era generato dalla mera detenzione di un apparecchio ricevente e non costituiva la contropartita del godimento effettivo dei servizi forniti dagli organismi in questione;
• la determinazione dell’importo del canone era stabilita da una decisione formale di alcune autorità politiche;
• la riscossione del canone era effettuata da intermediari che agivano con avvisi di accertamento, ossia atti di imperio.
La Corte ha dunque stabilito che un finanziamento che è originato da un atto dello Stato, è garantito da quest’ultimo ed è assicurato attraverso un sistema impositivo e di riscossione che rientra nell’ambito delle potestà di imperio sia da considerarsi un finanziamento pubblico ai fini dell’applicazione delle norme comunitarie in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, anche a prescindere dalla formale inclusione delle somme in questione nel bilancio pubblico. Non rileverebbe dunque la natura “indiretta” dell’intervento statale per eliminare il legame con la pubblica potestà e dunque la necessità dell’assoggettamento alle disposizioni in questione.
Ancora una volta però la nozione sostanzialista di “finanziamento pubblico” elaborata a livello comunitario per finalità di tutela della concorrenza non deve essere confusa (e non sembra sovrapponibile) con la nozione di finanziamento pubblico delineata nel D.Lgs n. 509/1994 nella parte in cui subordina la possibilità di privatizzazione delle Casse alla “condizione che non usufruiscano di finanziamenti pubblici o altri ausili pubblici di carattere finanziario” e quindi alla condizione che non gravino sul bilancio statale.
Anche su questo aspetto, tuttavia, il rischio di fraintendimenti lessicali e definitori appare concreto.
Invero, il regime di contribuzione obbligatoria che contraddistingue l’operatività delle Casse, non può essere equiparabile ad un finanziamento – sia pure indiretto – dello Stato, dato che la contribuzione obbligatoria “non è certo senza causa, atteso che gli iscritti beneficiano delle prestazioni previdenziali erogate dall’Ente”[27].
Sul punto occorre rilevare che i soggetti obbligati adempiono all’obbligo contributivo nel proprio interesse e non in quello generale dello Stato, dato che essi hanno l’aspettativa di ricevere un beneficio dagli enti di appartenenza, i quali non utilizzano denaro della collettività, bensì somme provenienti, sia pure in relazione ad un adempimento di un obbligo di legge, da un ambito di soggetti ben delimitato.

____________________________________________________________

[1] In riforma delle sentenze TAR Lazio, Roma, Sez. III, 3 marzo 2008, n. 1938 in Foro Amm. TAR 2008, 3, 738¸ TAR Lazio, Roma, Sez. III Quater, 25 maggio 2007, n. 4826, in Foro amm. TAR 2007, 7-8, I, 2515, con nota di M. Di Lullo, «Pubbliche amministrazioni» (ai sensi del sistema Sec 95) e «società private di diritto pubblico»; TAR Lazio, Roma, Sez. III Quater, 11 gennaio 2012, n. 233; TAR Lazio, Roma, Sez. III Quater, 11 gennaio 2012, n. 225; TAR Lazio, Roma, Sez. III Quater 11 gennaio 2012, n. 226; TAR Lazio, Roma, Sez. III Quater, 11 gennaio 2012, n. 224, tutte su www.giustizia-amministrativa.it.

[2] Comunicato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 30 settembre 2011, n. 228.

[3] In attuazione dei commi 32 ss. dell’art. 1, L. 24 dicembre 1993, il D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 509, ha disposto la trasformazione in persone giuridiche private degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza. Per un commento sul decreto di privatizzazione cfr. P. Bozzao, Gli enti previdenziali privatizzati, in R. Pessi (a cura di), La riforma del sistema previdenziale, Padova, 1995; M. Carbone, La privatizzazione degli enti di previdenza, in M. Cinelli – M. Persiani (a cura di) Commentario della riforma previdenziale: dalla legge ‘Amato’ alla finanziaria 1995, Milano, 1995; M. Basile, Sono davvero fondazioni le Casse di previdenza dei liberi professionisti trasformate in fondazione?, in Nuova giur. civ. comm., 1996, II, 1024 ss.; S. Cassese, Gli enti previdenziali privatizzati, in Giorn. dir. amm., 1995, 121 ss.; S. Centofanti, La privatizzazione debole degli enti previdenziali, in Giust. civ., 1994, II, 634 ss.; M. Sanino, Le privatizzazioni: stato attuale e problematiche emergenti, Roma, 1997.

[4] Al riguardo appare utile evidenziare che l’art. 1, comma 169, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (entrato in vigore dal 1° gennaio 2013) prevede che: “Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, è ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione.

[5] Sul punto TAR Lazio 1938/2008, cit., rileva: “Per quello che più specificatamente riguarda le unità istituzionali comprese nel settore S. 13 e, segnatamente, per quelle ricomprese nel punto S. 1314 (enti di previdenza e assistenza sociale) osserva il Collegio che secondo la definizione che ne fornisce il paragrafo 2.74, il settore degli enti di previdenza comprende tutte le unità istituzionali centrali la cui attività principale consiste nell’erogare prestazioni sociali e che rispondono cumulativamente ai seguenti due criteri: a) in forza di disposizioni legislative o regolamentari determinati gruppi della popolazione sono tenuti a partecipare al regime o a versare contributi; b) le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione dell’istituzione per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle prestazioni indipendentemente dal loro ruolo di organismo di controllo o di datore di lavoro. A proposito degli enti ricorrenti, ritiene il Collegio che entrambe le prescrizioni siano presenti atteso che partecipano al versamento dei contributi gruppi di popolazione e ciò avviene in forza di norme legislative e regolamentari e le amministrazioni pubbliche (Ministero del lavoro e ministeri di volta in volta competenti) sono responsabili dell’approvazione dei contributi e delle prestazioni secondo la previsione contenuta nell’articolo 3 del d.lgs. n. 509 del 1994 ove a proposito delle deliberazioni sull’entità dei contributi a carico degli iscritti si precisa che le stesse devono essere approvate (dal Ministero del lavoro, appunto) con ciò corrispondendo sul piano letterale, che è il primo piano interpretativo, alla previsione contenuta nel regolamento comunitario. Da ciò dovrebbe, logicamente conseguire, la correttezza dell’operato dell’ISTAT.

[6] Sul punto, cfr. F. De Leonardis, Soggettività privata e azione amministrativa, Padova, 2000; Esercizio privato di pubbliche funzioni e di pubblici servizi, S. Cassese (a cura di), Vol. III, Milano, 2006, 2296 ss.; G. Gruner, Enti pubblici a struttura di Spa, contributo allo studio di socetà legali in mano pubblica di rilievo nazionale, Torino, 2009; M. P. Chiti, Impresa pubblica e Organismo di diritto pubblico: nuov forme di soggettività giuridica o nozioni funzionali, in M. A. Sandulli (a cura di), Organismi e Imprese pubbliche, Milano, 2004.

[7] L’art. 1, commi da 1 a 3, della L. n. 196/2009 prevede che: “1. Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea e ne condividono le conseguenti responsabilità. Il concorso al perseguimento di tali obiettivi si realizza secondo i principi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica.

“2. Ai fini della applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica, per amministrazioni pubbliche si intendono, per l’anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell’elenco oggetto del comunicato dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall’anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell’elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.

“3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall’ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 30 settembre”.

[8] Sul punto può essere utile evidenziare che la Corte dei Conti , Sez. Contr. Enti, nella determinazione 5/2013, recante “Determinazione e relazione della Sezione del controllo sugli enti sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA (ISTAT) per gli esercizi 2010 e 2011” ha avuto modo di rilevare (pag. 2, punto 6) che: “le difficoltà registrate sulle procedure per la ricognizione delle amministrazioni pubbliche (compito assegnato all’ISTAT ex art. 1 –comma 2- della legge n. 196/09 e succ. mod.) è causa a di un diffuso contenzioso. La disposizione normativa andrebbe rivisitata, con l’indicazione di parametri più certi per l’inclusione o meno nell’elenco e per l’impostazione di un sistema che assicuri, già nella fase istruttoria, un contraddittorio che garantisca, assieme all’oggettività della rilevazione, le ragioni pubbliche collegate all’identità dei soggetti che debbono essere rappresentati nel conto economico consolidato della P.A.

[9] Sulla nozione comunitaria di pubblica amministrazione cfr, ex multis, M.P. Chiti, Diritto Amministrativo Europeo, Milano, 2011. Al riguardo è stato anche osservato che il concetto di “pubblica amministrazione” indicato dal Reg. Ce 2223/96 del 25 giugno 1996 è legato a parametri di carattere prevalentemente sostanziale ed economico, “dunque l’attività dell’Istat di individuazione delle entità da inserire nell’elenco delle pubbliche amministrazioni che rientrano nel conto economico consolidato prescinde dalla configurazione giuridica delle stesse ed è vincolata dai <>”. Così : M. Di Lullo, cit, 2527

[10] Nella amplissima letteratura in tema di Pubblica Amministrazione, ed esclusa la manualistica, si possono menzionare le seguenti opere: U. Forti – C. M. Jaccarino, Amministrazione Pubblica, in N.D.I., I, Torino, 1977, 56 ss.; S. Cassese (a cura di), L’Amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1975; sul concetto speciale di amministrazione pubblica distinto da quello generale di amministrazione, cfr. O. Ranelletti, Principi di diritto amministrativo, Napoli, 1912, 266. Sull’ambito della nozione di pubblica funzione non si possono, poi, non richiamare gli insegnamenti di V. E. Orlando, Principi di diritto amministrativo, XII ed. a cura di S. Lessona, Firenze, 1952, 304; G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, Vol. III, VI ed., Milano, 1958, 386.

[11] Cfr. Cass., SS. UU. Civili, 26 febbraio 2004, n. 3892, in Nuova giur. civ. comm., 2004, I, 440, con nota di M. V. De Giorgi, Le fondazioni da Erode a Pilato; in Giust. civ. 2005, 7/8, I, 1915, con nota di A. Angiuli, Limiti al collegamento tra l’atto amministrativo di riconoscimento della personalità giuridica e il negozio privato di fondazione.

[12] Contra cfr S. Cassese , Gli enti previdenziali privatizzati, in Giorn dir. amm., 1995, I 121 ss, il quale ha sostenuto che la privatizzazione in parola porterebbe all’istituzione di enti nominalmente privati, ma sostanzialmente pubblici.

[13] C. Cost., 5 febbraio 1999, n. 15, in Giust. civ. 1999, I, 936, in Giur. cost. 1999, 136; in Riv. corte conti 1999, 1, 182, negli stessi termini già C. Cost., 18 luglio 1997, n. 248, in Riv. giur. lav. 1998, II, 177, con nota di L. Fassina, La Corte Costituzionale e la privatizzazione degli Enti previdenziali.

[14] Il giudice delle leggi ha giudicato infondata tale questione di legittimità costituzionale rilevando, per quanto qui interessa, che “2.2. (…) La privatizzazione, prevista dal legislatore delegante, è caratterizzata da elementi sia di continuità che di innovazione. La giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 248 del 1997) ha già riconosciuto che la trasformazione lascia immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza, secondo le finalità istitutive di ciascun ente, così giustificando l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione. Si modificano, invece, gli strumenti di gestione e la qualificazione dell’ente, che si trasforma ed assume la personalità di diritto privato.

Il legislatore delegante non ha posto alcuno specifico vincolo quanto alle regole di composizione degli organi collegiali degli enti in questa fase di transizione e trasformazione, sicché il legislatore delegato è rimasto libero di determinare la disciplina che ritenga meglio rispondente alla finalità di assicurare continuità nell’organizzazione e nel funzionamento degli enti; tanto più che, nel silenzio del legislatore delegante, i criteri possono essere desunti dalla disciplina preesistente, se essa non sia incompatibile con la struttura dell’associazione o della fondazione.

La garanzia dell’autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile degli enti privatizzati, che costituisce un principio direttivo della delega, non attiene tanto alla struttura dell’ente quanto piuttosto all’esercizio delle sue funzioni. In tal senso il legislatore delegato ha recepito la formulazione della norma delegante inserendo tale garanzia nella disposizione che disciplina la gestione degli enti privatizzati (art. 2 del decreto legislativo n. 509 del 1994). Ma anche se, considerando isolatamente i singoli segmenti della formula normativa adottata dal legislatore, si intendesse l’autonomia organizzativa come elemento del tutto distinto dalla organizzazione della gestione amministrativa e contabile, riferita quindi alla struttura dell’ente ed alla composizione dei suoi organi, essa non implicherebbe un’assoluta libertà di configurare le strutture dell’ente e non escluderebbe l’eventuale indicazione di limiti entro i quali l’autonomia debba essere esercitata”.

[15] Cfr anche P. Pontrandolfi, La privatizzazione degli enti di previdenza dei liberi professionisti, in Giust. Civ., 1997, 367. Sul tema si vedano anche S. Centofanti, La privatizzazione debole degli enti previdenziali non usufruenti di finanziamenti pubblici, in Giust. Civ., 1994, II, 613 e ss; P. Bozzao, Gli enti previdenziali privatizzati, in AA. VV, La riforma del sistema previdenziale, a cura di R. Pessi, Padova, 1995, 328, ss; G. Castiglione, Il d.lgs 30 giugno 1994, n. 509, privatizzare mantenendo la tutela dell’interesse pubblico, in Riv. Amm. Rep. It, 1994, I, 1322.

[16] Cfr. Cass., SS. UU. Civili, ordinanza 20 giugno 2012, n. 10133, in Riv. Giur. Trib. 2012, 10, 743.

[17] Cass. Civ., Sez. Lav, 7 aprile 2008, n. 8986 in Giust. civ. Mass. 2008, 4, 531.

[18] Cass. Civ. 15 marzo 1982, n. 1681 in Giust. civ. Mass. 1982, 3; Id., 10 marzo 1993, n. 5335 in Giust. civ. Mass. 1993, 838.

[19] TAR Lazio, Roma, Sez. III ter, 17 dicembre 2010, 37176, in www.giustizia-amministrativa.it .

[20] Sul punto appare utile ricordare che l’art. 1, comma 10 ter, D.L. 162/2008 nella sua originaria formulazione escludeva le Casse dal novero degli organismi di diritto pubblico. Successivamente, l’art. 32, comma 12, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, ha precisato che tale esclusione deve intendersi non applicabile nel caso di contribuzione obbligatoria prevista per legge a carico degli iscritti delle associazioni o fondazioni. Merita segnalare che la modifica legislativa è intervenuta successivamente alla sollecitazione da parte dell’AVCP che con atto in data 3 febbraio 2011, (“Segnalazione ai sensi dell’articolo 6, comma 7, lett. e) ed f) del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006”) ha richiesto “un intervento normativo atto a rimuovere le circostanze che impediscono una chiara applicazione dell’articolo 1, comma 10-ter, del decreto legge 23 ottobre 2008, n. 162 (convertito nella legge 22 dicembre 2008, n. 201), evitando così un aggravio del contenzioso già sorto in materia”. La giurisprudenza nazionale ha più volte avuto modo di affrontare la questione della riconducibilità degli Enti alla nozione comunitaria degli organismi di diritto pubblico, ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 23 gennaio 2006, n. 182, in Foro amm. CDS 2006, 2, 579 con nota di S. Del Gatto, Natura privata e «sostanza pubblica». – Il Consiglio di Stato torna a pubblicizzare un ente privatizzato ope legis; in Foro amm. CDS 2006, 6, 1964, con nota di M. Spinozzi, Previdenza obbligatoria e soggetti privati esercenti pubbliche funzioni ; Corte Cass., SS. UU. Civili, 15 maggio 2006, n. 11088, in Giust. civ. Mass. 2006, 5; Cons. St., Sez. VI, 30 ottobre 2006, n. 6449 in Foro amm. CDS 2006, 10, 2891; Cons. Stato, Sez. VI, 19 luglio 2007, n. 4060 in Ragiufarm 2008, 103, 54. Sull’argomento si veda anche A. Lirosi – M. Martinelli, l’art. 1, comma 10-ter, del d.l. n. 162 del 2008: il legislatore si ‘dimentica’ della primauté del diritto comunitario, in Foro amm. TAR 2008, 11, 3215.

[21] Sulla non sovrapponibilità delle nozioni di organismo di diritto pubblico e quella di ente pubblico, si veda in dottrina G. Greco, Ente pubblico, impresa pubblica, organismo di diritto pubblico, in Riv. It. Dir. Pubbl. comunit., 2000, 839 ss.; G. Corso, Impresa pubblica, organismo di diritto pubblico, ente pubblico: la necessità di un distinuo, in Serv. pubbl. app., 2004, 4, 91 ss.

[22] Sul punto, cfr. A. Clarizia, La Corte suona il de profundis per l’in house, nota a CGCE 13 ottobre 2005 (causa C-485/03); A. Police, Tutela della concorrenza e pubblici poteri: profili di diritto amministrativo nella disciplina antitrust, Torino, 2007.

[23] Sulla nozione di organismo di diritto pubblico esiste una vastissima letteratura. Senza pretesa di completezza si segnalano: E. Chiti, Organismo di diritto pubblico, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, 4014 ss.; R. Garofoli, Organismo di diritto pubblo, criteri di identificazione e problemi di giurisdizione, in Urb. e App., 1997, 1960 ss.; C. Guccione, La nozione di organismo di diritto pubblico nella più recente giurisprudenza comunitaria, nota a Corte di Giustizia, 22 maggio 2003, C-18/01, in Giorn. Dir. Amm., 10/2003, 1032 ss., B. Mameli, L’organismo di diritto pubblico: profili sostanziali e processuali, Milano 2003; P. Santoro, Soggetti pubblici e privati nella nozione comunitaria di organismo di diritto pubblico, in Riv. Corte Conti, 2001, 292 ss.; V. Caputi Jambrenghi, L’organismo di diritto pubblico, in Dir. Amm., 2000, 1770 ss., R. Villata, L’organismo di diritto pubblico, in R. Villata, Pubblici servizi, discussioni e problemi, Milano, 2003; M.P. Chiti, L’organismo di diritto pubblico e la nozione comunitaria di pubblica amministrazione, in Quaderni S.P.I.S.A., Bologna, 2000, 52 ss.

[24] C. Conti Sardegna, Sez. contr., 18 giugno 2007, n. 9 in Riv. corte conti 2007, 1, 56.

[25] Cfr V. Sessa, Gli enti privati di interesse generale, Milano, 2007; F. De leonardis, Soggetività privata e azione amministrativa. Cura dell’interesse generale e autonomia privata nei nuovi modelli di amministrazione, Padova, 2000: E. Roversi Monaco, La teoria dell’ente pubblico in forma di società, Torino, 2004

[26] Al riguardo si è rilevato che il giudice nazionale è più aperto alla relatività delle qualificazioni soggettive atteso che le Casse previdenziali, pur riconosciute come organismi di diritto pubblico ai sensi della normativa comunitaria, correttamente non sono state considerate parte delle “amministrazioni pubbliche” che debbono essere incluse nell’elenco previsto dal regolamento CE n. 2223/1996 e dalla legge finanziria 2005 ai fini del controllo della finanza pubblica. Cfr M.P. Chiti, Diritto Amministrativo Europeo, cit., 278-279. Sul punto cfr anche TAR Lazio n. 1938/2008, cit, nella parte in cui rileva che “ (…) prima della trasformazione subita negli anni recenti dall’amministrazione pubblica in senso spiccatamente privatistico, gli enti pubblici, intendendo per tali quelli strumentali rispetto alle finalità dello Stato persona o istituzionali rispetto alle finalità dello Stato comunità, venivano individuati sulla base di un insieme di “indici rivelatori”. Tra questi andavano annoverati il potere di nomina e revoca dei dirigenti; la partecipazione dello Stato alle spese di gestione; l’ammissione all’utilizzo di servizi propri dello Stato; l’inserimento in un sistema di controlli, vale a dire alcuni degli indici che potrebbero giustificare l’inclusione, ad opera dell’ISTAT dei soggetti ricorrenti nell’ambito della pubblica amministrazione. L’insieme di tali indici, peraltro, veniva utilizzato nel caso in cui la qualifica dell’ente come soggetto pubblico o privato non fosse stata fatta dal legislatore. Nell’assenza di una definizione, tale sistema consentiva di rivelare la vera identità del soggetto considerato al fine di ricondurlo nel settore pubblico o in quello privato. Nella situazione vigente, in cui una larga parte del settore pubblico è stato attratto verso quello privato, e la definizione normativa della natura del soggetto costituisce un dato quasi costante, talvolta e per determinate finalità, la definizione di soggetto privato data dalla legge, non si rivela decisiva e possono rivelarsi necessarie determinate precisazioni che sembrerebbero ignorare il dato formale. È questo il caso, ad esempio, degli organismi di diritto pubblico, di derivazione comunitaria, la cui giustificazione risiede nelle esigenze della libera concorrenza e nell’osservanza di regole trasparenti a prescindere dalla natura privata del soggetto operante il quale, tranne determinate ipotesi, deve soggiacere alla disciplina pubblicistica dell’evidenza pubblica, anche nel caso in cui sia, indiscutibilmente, soggetto di diritto privato. In altro caso è la gestione della natura pubblica dell’attività a giustificare l’attrazione nella disciplina pubblicistica di un soggetto di diritto privato, come nell’ipotesi sancita dagli art. 22 comma 1 lett. c) e 23, l. n. 241 del 1990 che ammette la legittimazione passiva all’accesso, anche nei confronti di soggetti privati “che abbiano in gestione l’attività di erogazione di servizi pubblici ed in generale di tutti i soggetti di diritto privato che svolgano attività di pubblico interesse”. (Consiglio Stato , sez. VI, 23 ottobre 2007, n. 5569). Di volta in volta, pertanto, il concetto di pubblica amministrazione e di settore privato tendono ad assumere contorni sfumati se non addirittura evanescenti ma elemento decisivo, per la sussunzione dell’attività svolta dal soggetto e per la sussunzione del soggetto stesso in un ambito, quello pubblico, o in un altro ambito, quello privato, può essere il fine perseguito dalla norma che si deve applicare. Il fine perseguito come momento rivelatore della qualificazione del soggetto, quindi”.

[27] Cfr Corte Cost. 17 marzo 1995, n. 88, in Riv. giur. lav. 1996, II, 59, con nota di: Andreoni.

(pubblicato il 7.3.2013)

Note

L'articolo Esercizio privato di funzioni di rilevanza pubblica e natura giuridica del soggetto erogatore – Brevi cenni sulla natura privata inequivoca delle casse previdenziali privatizzate (nota a Cons. Stato, Sez. VI, 28 novembre 2012, n. 6014) proviene da Giustamm.

di Alceste Santuari

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

(pubblicato il 16.11.2012)

Abstract
Ai sensi della legge quadro sull’assistenza approvata nel 2000 (l. n. 328), le “vecchie” IPAB possono trasformarsi in Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) ovvero in associazioni/fondazioni non profit, di cui al Libro I del codice civile. Una recente pronuncia della Corte costituzionale ha ritenuto di equiparare le ASP agli enti locali, così sancendo definitivamente la loro “attrazione” nell’alveo pubblicistico.
English
According to the 2000 Social Care Services Reform Act, the former public institutions supplying social care services have been legally transformed either in independent public agencies or in non profit organisations, mainly foundations. A very recent decision of the Italian Constitutional Court states that these public agencies are to be regarded as local authorities as to their legal and organisational framework

L'articolo Le Aziende Pubbliche di servizi alla persona sono considerate enti locali proviene da Giustamm.

ISTAT, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ministero dell’economia e delle finanze (Avv. Gen. Stato) / Adepp- Ass. Enti previdenziali privati, Cassa Naz. Di Previdenza e assistenza forense. Cassa Naz. di prev. e assistenza Dottori commercialisti ed altri ( Avv. M. Luciani).

sull’inserimento nel conto economico consolidato dello Stato degli Enti di assistenza e previdenza

Lavoro – Enti previdenziali – Natura giuridica privata – Iscrizione e contribuzione –Obbligatorietà- Vigilanza Ministeriale- Sussistenza- Finanziamento pubblico- Attività pubblicistica.

L’attrazione degli enti previdenziali nella sfera privatistica operata dal D.Lgs. n. 509 del 1994 riguarda soltanto il regime della loro personalità giuridica lasciando ferma l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione in coerenza con la natura di pubblico servizio dell’attività dai medesimi esercitata secondo i principi costituzionali di cui all’art. 38 Cost.,dell’attività da essi svolte ; il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale, e fa permanere il controllo della Corte dei conti sulla gestione per assicurarne la legalità e l’efficacia.
Inoltre, il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli Enti previdenziali privatizzati dall’art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali.
Pertanto, la trasformazione operata dal predetto ha lasciato, immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli Enti, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico, costituendo la privatizzazione una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5023 del 2008, proposto dall’Istituto Nazionale di Statistica (Istat), in persona del presidente in carica, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dal Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri in carica, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Adepp- Ass. Enti Previdenziali Privati, Cassa Naz. di Previdenza ed Assistenza Forense, Cassa Naz. di Previdenza e Assist. Dottori Commercialisti, Cassa Italiana di Prev. e Assist. Geometri Liberi Profess., Cassa Naz. del Notariato, Cassa Naz. Prev. e Assis. Ragionieri e Periti Commerciali, Ente Naz. Prev. e Assist. a favore dei Biologi, Ente Naz. Prev. e Assist. Consulenti del Lavoro, Ente Naz. Prev. e Assist. Veterinari, Ente Prev. Periti Ind., Fondaz. Fasc, Inarcassa, Ist. Naz. Prev. Giornalisti Italiani Giovanni Amendola, Opera Naz. Assist. Orfani Sanitari Italiani, Ente Naz. Prev e Assit. Profess. Infermieristica, Ente Naz. Prev. e Assist. Pluricategoriale-Epap, Ente Naz. Prev. e Assist. Farmacisti in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’avvocato Massimo Luciani, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;

Istituto nazionale per la previdenza sociale (Inps) in persone del presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano De Ruvo e Fausto M. Prosperi Valenti, domiciliato in Roma, via della Frezza, 17;

sul ricorso numero di registro generale 5671 del 2008, proposto da Coni Servizi spa, in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino e Massimo Ranieri, con domicilio eletto presso lo studio legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180;

Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 1434 del 2012, proposto dall’Istat – Istituto Nazionale di Statistica e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Autorità per l’energia elettrica e il gas, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Luciani e Carlo Malinconico, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;

ad opponendum:
Falbi – Federazione Autonoma Lavoratori Banca D’Italia, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Mirenghi, Michele Lioi e Stefano Viti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Mirenghi in Roma, piazza della Libertà, 20;

sul ricorso numero di registro generale 1436 del 2012, proposto dall’Istat – Istituto Nazionale di Statistica e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Autorità per l’energia elettrica e il gas, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Malinconico e Massimo Luciani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;

ad opponendum:
Falbi-Federazione Autonoma Lavoratori Banca D’Italia, rappresentata e difesa dagli avocati Michele Mirenghi, Michele Lioi, Stefano Viti e Marco Orlando, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Orlando in Roma, piazza della Libertà, 20;

sul ricorso numero di registro generale 1438 del 2012, proposto dall’Istat – Istituto Nazionale di Statistica e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Malinconico, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi 109;

sul ricorso numero di registro generale 1439 del 2012, proposto dall’Istat – Istituto Nazionale di Statistica, Ministero dell’economia e delle finanze, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Associazione degli enti previdenziali privati – Adepp, Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, Cassa Italiana di Previdenza e Assistenza dei Geometri Liberi Professionisti, Cassa Nazionale del Notariato, Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Ragionieri e Periti Commerciali, Enpab – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Biologi, Enpacl-Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza èper i Consulenti del Lavoro, Enpav – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Veterinari, Eppi-Ente di Previdenza dei Periti Industriali, Fondazione Fasc – Fondo Naz.Prev. Imprese di Spedizione, Corrierei e Ag.Marittime, Inarcassa – Cassa Nazionale Prev. Ass. Per Ingegneri, Architetti, Liberi Professionisti, Istituto Nazionale di Prev. dei Giornalisti Italiani Inpg “Giovanni Amendola”, Onaosi – Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari Italiani, Enpap -Ente Naz. Prev. e Assistenza per gli Psicologi, Enpapi – Ente Nazionale di Prev. e Ass. della Professioni Infermieristica, Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Dottori Commercialisti, Enpaf – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Farmacisti, Ente di Previdenza ed Assistenza Pluricategorie Epap, Fondazione Enpaia – Ente Naz. Previdenza Addetti e Impiegati in Agricoltura, Fondazione Enpam – Ente di Previdenza dei Medici e degli Odontoiatri, rappresentati e difesi dall’avvocato Massimo Luciani, con domicilio eletto presso lo stesso in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;

quanto al ricorso n. 5023 del 2008:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 1938/2008, resa tra le parti, concernente elenco amministrazioni pubbliche inserite nel conto consolidato;

quanto al ricorso n. 5671 del 2008:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 4826/2007, resa tra le parti, concernente inserimento società nell’elenco delle amministrazioni pubbliche nel conto economico dello Stato;

quanto al ricorso n. 1434 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 233/2012, resa tra le parti, concernente elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato;

quanto al ricorso n. 1436 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 225/2012, resa tra le parti, concernente elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato;

quanto al ricorso n. 1438 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 226/2012, resa tra le parti, concernente elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato;

quanto al ricorso n. 1439 del 2012:

della sentenza del T.a.r. Lazio – Roma: Sezione III Quater n. 224/2012, resa tra le parti, concernente elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato dello Stato.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni e degli Enti sopra indicati;

Visto l’appello incidentale proposto nel ricorso n. 5023 del 2008 dagli Enti previdenziali resistenti;

Visto l’atto di intervento oppositivo proposto da Falbi- Federazione autonoma Lavoratori Banca d’Italia nel ricorso n. 1434/2012 e nel ricorso n. 1436/2012;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2012 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Tortora e gli avvocati Luciani, De Ruvo, Sanino, Malinconico e Mirenghi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

L’Istituto nazionale di statistica (Istat) e i Ministeri del lavoro e dell’economia chiedono la riforma delle sentenze, in epigrafe indicate, con le quali il Tar del Lazio ha accolto in parte i ricorsi proposti dalle associazioni e dagli enti previdenziali oggi resistenti, nonché dalla Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas avverso l’inserimento nel conto consolidato elaborato dall’Istat ai sensi dell’art. 1 comma 5 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell’art. 1 comma 3 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

A loro volta, gli enti previdenziali appellati hanno proposto appello incidentale nel ricorso n. 5023 del 2008, per contestare la sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto alcune censure proposte in primo grado.

La società Coni servizi ha invece proposto appello avverso la sentenza del medesimo Tar n. 4826 del 2007, che ha respinto il ricorso avente il medesimo oggetto.

I) L’art. 1, comma 5, legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005), rubricato “limite all’incremento delle spese delle pubbliche amministrazioni”, ha disposto che “al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea, indicati nel Documento di programmazione economico-finanziaria e nelle relative note di aggiornamento, per il triennio 2005-2007 la spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate per l’anno 2005 nell’elenco 1 allegato alla presente legge e per gli anni successivi dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) con proprio provvedimento pubblicato nella Gazzetta Ufficiale non oltre il 31 luglio di ogni anno, non può superare il limite del 2 per cento rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate del precedente anno, come risultanti dalla Relazione previsionale e programmatica”.

Tra le amministrazioni pubbliche inserite nell’elenco allegato alla legge il Legislatore ha compreso gli “Enti nazionali di previdenza e assistenza” e le “Autorità amministrative indipendenti”, senza ulteriori specificazioni.

In attuazione della disposizione richiamata, a decorrere dall’anno 2006 e in sostituzione dell’elenco direttamente previsto dalla legge, l’Istat ha provveduto a individuare le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato con provvedimento del 29 luglio 2005: nell’elenco così formato figurano, sotto la rubrica “Enti nazionali di previdenza e assistenza” tutte le Casse previdenziali privatizzate con d.lgs. n. 509 del 1994, il Comitato olimpico nazionale e, alla voce “Autorità amministrative indipendenti”, tra altre, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Con l’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (legge di contabilità e di finanza pubblica), è stato infine specificamente previsto che per amministrazioni pubbliche tenute al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica “si intendono gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall’Istituto nazionale di statistica sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari”.

Sulla base di tale norma e del Regolamento UE n. 2223/96-SEC 95, è stato adottato il comunicato Istat recante l’elenco delle Amministrazioni pubbliche da inserire nel conto consolidato dello Stato per l’anno 2011, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 30 settembre 2011, n. 228, nel quale permangono le Casse previdenziali private, il Coni, e viene specificamente inserita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Il quadro normativo nel quale si inserisce l’oggetto dei ricorsi è quindi costituito dai provvedimenti sopra richiamati, e alla luce degli stessi deve perciò essere esaminata la controversia, indipendentemente dagli effetti che al contestato inserimento sono ricollegati dalla successiva produzione normativa, evidenziata in giudizio dalle Casse resistenti.

II) Avverso l’inserimento nell’elenco formato dall’Istat il 29 luglio 2005 (avente valenza annuale e sostanzialmente riprodotto negli anni successivi che interessano le controversie, in particolare con i provvedimenti di cui ai comunicati dell’Istat del 24 luglio 2010 e del 30 settembre 2011), che postula il riconoscimento della natura pubblica dei soggetti interessati, sono stati proposti i ricorsi decisi dal Tar del Lazio con le sentenze impugnate.

In particolare:

– gli Enti previdenziali privatizzati con d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, hanno evidenziato la propria natura di soggetti privati, svolgenti attività in regime privatisti: di conseguenza, ne sarebbe illegittimo l’inserimento nell’elenco delle amministrazio
– le Autorità di garanzia hanno evidenziato che, alla luce delle classificazioni e delle metodologie rilevanti in sede comunitaria, espressamente assunte a parametro dall’Istat (Regolamento CE n. 223 del 2009 e SEC95, di cui sopra), esse non possono esser
– Coni servizi s.p.a. ha proposto appello per contestare la sentenza che ha respinto il ricorso di primo grado per la ritenuta assimilabilità del Comitato agli “Enti produttori di servizi assistenziale e culturali”, elencati nei provvedimenti pubblicati i
III) Come è evidente, gli appelli in esame propongono questioni comuni, attinenti all’indagine circa la natura giuridica dei soggetti ricorrenti in primo grado e, di conseguenza, alla legittimità o meno della loro attrazione nell’ambito delle pubbliche amministrazioni per i fini che si diranno. Di essi è, quindi, opportuna la riunione al fine di un’unica decisione.

A tale proposito, l’eccezione svolta dall’Istat, tendente a dimostrare l’inammissibilità del ricorso proposto dagli Enti previdenziali privatizzati (sotto il profilo della carenza di interesse per il fatto che la stessa legge n. 311 del 2004 li esclude, all’art. 1 comma 57, dai vincoli imposti), non può essere accolta: l’inserimento negli elenchi annualmente predisposti in attuazione del Regolamento SEC95 individua i soggetti chiamati a concorrere alla manovra di bilancio, di volta in volta assoggettati alle misure di contenimento (e, infatti, la legge finanziaria n. 296 del 2006 include anche tali Enti privatizzati nel novero dei soggetti tenuti al rispetto del limite di spesa).

All’inserimento nell’elenco si riconnettono, quindi, in via diretta determinati effetti che i ricorrenti in primo grado mirano a paralizzare.

Per esaurire l’esame delle questioni preliminari, deve essere respinta quella, proposta negli appelli n. 1434, 1436 e 1438 del 2012 dall’Istat, tendente ad evidenziare la cessazione della materia del contendere per l’entrata in vigore, nelle more del processo, del d.l. 2 marzo 2912, n. 16, che, nel riconfermare l’inserimento delle Autorità indipendenti ricorrenti in primo grado nel novero delle Amministrazioni tenute agli obblighi di contenimento della spesa pubblica, avrebbe fatto venir meno, quantomeno a decorrere dall’anno in corso, l’interesse alla decisione attinente alla legittimità dell’elenco Istat, dato che l’obbligo deriverebbe direttamente dalla nuova disposizione normativa.

Gli appelli sono, invece, tuttora procedibili, poiché, assumendo gli elenchi predisposti dall’Istat, che costituiscono appunto l’oggetto dei ricorsi decisi con le sentenze impugnate con i suddetti appelli, quale riferimento oggettivo, il decreto legge intervenuto non potrebbero che trovare limitata la propria efficacia in dipendenza dell’eventuale caducazione giurisdizionale dei provvedimenti ai quali ha operato il rinvio (evidentemente dinamico).

Gli appelli sono pertanto tutti procedibili.

IV) Alla specifica questione circa l’individuazione della natura pubblica o privata di Enti la cui azione interseca, in vario modo, quella dell’amministrazione pubblica, valgono, in generale, alcuni indici, tra i quali quello che valorizza il controllo da parte di soggetti pubblici e quello che si incentra sull’erogazione di risorse pubbliche, provenienti da leggi (e da provvedimenti applicativi) emanati in coerenza con l’art. 23 della Costituzione, in tema di prestazioni patrimoniali imposte, aventi una causa di attribuzione di natura pubblicistica..

Proprio di tali indici ha fatto applicazione l’Istat, che ha provveduto alla compilazione dell’elenco oggetto del giudizio, assumendo come regole classificatorie quelle proprie del sistema statistico comunitario; in esso ha quindi ricompreso le «unità istituzionali» di origine comunitaria in possesso dei requisiti richiesti dal Regolamento UE n. 2223/96-SEC95.

Nel settore della pubblica amministrazione, il SEC95 (prg. 2.69) ha riconosciuto tale qualifica alle «istituzioni senza scopo di lucro» dotate di personalità giuridica, che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, alla duplice condizione che «siano controllate e finanziate in prevalenza da amministrazioni pubbliche», sì da incidere in modo significativo sul disavanzo e sul debito pubblico; l’art. 1.2 del manuale del SEC 95 ribadisce che una istituzione senza fine di lucro deve essere considerata pubblica se “sia controllata, sia prevalentemente finanziata dalle amministrazioni pubbliche”

Controllo e finanziamento pubblico assumono quindi, anche alla luce della normativa comunitaria della quale l’elenco Istat è applicazione, la funzione di indicatori della natura pubblica del soggetto esaminato, ai fini della determinazione dei soggetti sottoposti alle regole della riduzione del disavanzo pubblico.

V) Alla luce delle suddette puntualizzazioni possono essere esaminati i singoli appelli.

V.1) E’ agevole desumere la fondatezza degli appelli proposti dall’Istat nei confronti degli Enti previdenziali resistenti.

Sotto il profilo processuale, vanno previamente respinte le deduzioni contenute nell’appello n. 5023 del 2008, secondo cui il ricorso di primo grado n. 10612 del 2005 dovrebbe essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, ovvero improcedibile.

Ad avviso dell’Istat, il difetto di giurisdizione deriverebbe dal fatto che l’atto impugnato in primo grado sarebbe meramente ripetitivo di una norma di legge.

Tale deduzione va respinta, sia perché le censure originarie hanno lamentato la difformità dell’atto impugnato rispetto alle disposizioni di legge che ne hanno previsto l’emanazione, sia perché – quand’anche vi fossero state soltanto misure attuative di norme primarie – la controversia sarebbe stata comunque devoluta alla giurisdizione amministrativa, anche quanto al potere di valutare la sussistenza dei presupposti per sollevare questioni di costituzionalità.

Neppure risulta l’improcedibilità del ricorso di primo grado, in ragione dei successivi mutamenti del quadro normativo, poiché l’atto impugnato in primo grado ha comportato l’insorgenza di obblighi e di responsabilità, rispetto ai quali va considerato perdurante l’interesse alla rimozione degli effetti degli atti risultati lesivi, secondo quanto si è sopra detto al punto III.

Quanto alle censure formulate con l’appello n. 5023 del 2008 e n. 1439 del 2012, ritiene la Sezione che esse siano fondate e vadano accolte.

Infatti, l’attrazione degli enti previdenziali – originari ricorrenti – nella sfera privatistica operata dal d.lgs. 30 giugno 1994, n. 509, riguarda il regime della loro personalità giuridica, ma lascia ferma l’obbligatorietà dell’iscrizione e della contribuzione (art. 1 d.lgs. cit.); la natura di pubblico servizio, in coerenza con l’art. 38 Cost., dell’attività da essi svolte (art. 2); il potere di ingerenza e di vigilanza ministeriale (art. 3, per il cui comma 2 tutte le deliberazioni in materia di contributi e di prestazioni, per essere efficaci, devono ottenere l’approvazione dei Ministeri vigilanti), e fa permanere il controllo della Corte dei conti sulla gestione per assicurarne la legalità e l’efficacia (art. 3).

Inoltre, il finanziamento connesso con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali, insieme alla obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione, garantiti agli Enti previdenziali privatizzati dall’art. 1 comma 3 del predetto decreto legislativo, valgono a configurare un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali.

Tale conclusione è resa ancor più evidente dalla attrazione del settore della previdenza privata nella normativa dettata in tema di controllo del disavanzo del settore (si veda la legge 23 dicembre 1996, n. 662, relativa a misure di razionalizzazione della finanza pubblica, e la legge 8 agosto 1995, n. 335. che, nel riformare il sistema pensionistico obbligatorio e complementare per l’esigenza di stabilizzazione della spesa nel settore, ha specifica attinenza anche alle forme garantite dagli Enti privatizzati).

La trasformazione operata dal d.lgs.509/1994 ha lasciato, quindi, immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assistenza svolta dagli Enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico, costituendo la privatizzazione una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo.

V.2) L’appello proposto da Coni Servizi s.p.a. non è fondato.

Nelle unità istituzionali che fanno parte del Settore Amministrazioni Pubbliche (Settore S13), i cui conti concorrono alla costruzione del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche il sistema comunitario comprende: a) gli organismi pubblici, che forniscono alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita; b) le istituzioni senza scopo di lucro produttrici di beni e servizi; c) gli enti di previdenza.

Il Tar ha ritenuto che la società Coni servizi debba essere compresa nella prima di tali categorie; la ricorrente contesta sul punto la sentenza, ritenendo di non rientrare nel novero dei soggetti “che gestiscono e finanziano un insieme di attività, principalmente consistenti nel fornire alla collettività beni e servizi non destinabili alla vendita”.

Tale assunto non può essere condiviso.

Va premesso che, come ha rilevato il Tar, l’inclusione nel novero delle istituzioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato non presuppone necessariamente, in base alle norme tecniche di cui al Regolamento SEC 95, che ricorra l’elemento della diretta contribuzione a carico del bilancio dello Stato: il ricevere o meno trasferimenti diretti da parte dello Stato, non rappresenta, di per sé, un autonomo criterio di classificazione delle unità istituzionali rientranti nell’elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato.

Per il corretto inquadramento del problema vengono, allora, in evidenza i consueti parametri già evidenziati, in particolare per ciò che concerne l’esistenza del controllo da parte di organi dello Stato.

Giova così ricordare che la società Coni Servizi p.a. è stata istituita nell’ambito del riassetto del Coni: in particolare, con d.l. 8 luglio 2002, n. 138, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, l. 8 agosto 2002, n. 178, recante «interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate” è stato previsto (art. 8) che il Coni « si articola negli organi, anche periferici, previsti dal d.lg. 23 luglio 1999 n. 242” e che per l’espletamento dei propri compiti si avvale della società per azioni appositamente costituita con la denominazione “Coni Servizi s.p.a.”, il cui capitale sociale può godere di apporti da parte del dal Ministro dell’economia e delle finanze, di intesa con il Ministro per i beni e le attività culturali. Le azioni della società sono attribuite al Ministero dell’economia e delle finanze; il presidente della società e gli altri componenti del consiglio di amministrazione sono designati dal Coni, mentre il presidente del collegio sindacale è designato dal Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri componenti del medesimo collegio dal Ministro per i beni e le attività culturali. Sulla società si svolge il controllo della Corte dei conti con le modalità previste dall’art. 12, l. 21 marzo 1958, n. 259; la stessa può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi dell’art. 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, e successive modificazioni.

Emerge quindi con tutta evidenza che, come ha sottolineato la Corte dei Conti, sez. giurisd. reg. Lazio, 23 gennaio 2008, n. 120, per la valenza pubblicistica dell’attività svolta, per la natura pubblica dei finanziamenti del CONI, per la somma dei poteri di ingerenza della parte pubblica, talmente intensi da arrivare alla misura estrema del commissariamento, e che si esplicano normalmente attraverso atti di riconoscimento, di indirizzo, di controllo dei bilanci, della gestione, dell’attività sportiva, l’attività del Coni si inserisce a pieno titolo nell’ambito dell’azione pubblica.

Tale configurazione non risulta venuta meno neppure a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 138 del 2002, in quanto l’art. 8, che, come si è detto, ha disposto il riassetto del Coni istituendo la Coni Servizi s.p.a., non ha eliso né le finalità pubbliche perseguite né il carattere pubblico delle risorse impiegate al tal fine.

V.3) Gli appelli proposti dall’Istat nei confronti delle Autorità di garanzia sono fondati.

Il Tar ha ritenuto che nei confronti delle stesse non possano essere rinvenuti i parametri che sopra si sono puntualizzati come propri della natura pubblica dell’organismo esaminato.

In particolare, nella ricostruzione dei primi giudici, dalla legge 14 novembre 1995, n. 481, istitutiva dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas e dell’Autorità per le comunicazioni, non si può fare derivare una posizione di ‘dipendenza’ di tali organismi rispetto al soggetto al quale devono la propria investitura (l’art. 2, comma 7, della medesima legge prevede, quali passaggi della nomina degli organi di vertice la proposta del Ministro dello sviluppo economico, la deliberazione del Consiglio dei Ministri, il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e infine il decreto del Presidente della Repubblica). Inoltre, le suddette Autorità godono, secondo il Tar, di autonomia finanziaria, date le fonti dalle quali traggono le entrate (id est i contributi obbligatoriamente versati dagli operatori dei settori regolati) e la possibilità di intervenire per garantirne nel tempo la corrispondenza alle uscite.

Le sentenze meritano la riforma richiesta con gli appelli.

Esse, infatti, si basano sulla definizione di “unità istituzionale pubblica”, di derivazione comunitaria, che, come si è detto, fa leva sul concetto di “controllo” e di “finanziamento” da parte di pubbliche amministrazioni. Tale definizione, peraltro, soccorre qualora non sia evidente che l’organismo esaminato è esso stesso una pubblica amministrazione: diversamente opinando gli stessi organi istituzionali dello Stato ordinamento sfuggirebbero dalla definizione dal momento che, per essi, sarebbe difficile configurare un controllo in senso amministrativo, ovvero un sistema di finanziamento eterologo.

E’ allora evidente che le Autorità indipendenti non sono “istituzioni senza fini di lucro” di cui al punto 1.2 del Manuale del Sec 95, che sfuggirebbero alla definizione di organismo pubblico in quanto non sottoposte al controllo dello Stato, ovvero al finanziamento pubblico, come ha ritenuto il Tar: esse, invece, sono amministrazioni pubbliche in senso stretto, poiché, composte da soggetti ai quali è attribuito lo status di pubblici ufficiali (art. 2 comma 10 legge n. 481 del 1995), svolgono, in virtù del trasferimento di funzioni operato dall’art. 2, comma 14 della medesima legge istitutiva, compiti propri dello Stato, e così di potere normativo secondario (o, altrimenti, il potere di emanazione di atti amministrativi precettivi collettivi) (art. 2, comma 12, lett. h), l. n. 481 del 1995) di poteri sanzionatori, di ispezione e di controllo, hanno, in conclusione, poteri direttamente incidenti sulla vita dei consociati che si giustificano solo in forza della natura pubblica che deve – necessariamente- essere loro riconosciuta.

D’altra parte, le “Autorità amministrative indipendenti” sono definite tali dal legislatore (anche per l’applicazione delle disposizioni processuali sui riti speciali: v. art. 119, comma 1, lett. b) in ragione della loro “piena indipendenza di giudizio e di valutazione”, la quale:

– non va intesa, contrariamente a quanto ha affermato il TAR, come ragione di esonero dalla applicazione della disciplina di carattere generale riguardanti le pubbliche amministrazioni;

– più limitatamente, comporta che, tranne i casi espressamente previsti dalla legge, il Governo non può esercitare la tipica funzione di indirizzo e di coordinamento, nel senso che non può influire sull’esercizio dei poteri tecnico-discrezionali, spettant
L’assunto sul quale si basano i ricorsi accolti dal Tar con le sentenze in esame, essere cioè le Autorità di garanzia organismi che sfuggono alle definizioni rilevanti in sede comunitaria ai fini dell’inclusione nell’elenco di cui trattasi e degli oneri che ad esso si connettono, risulta dunque infondato: di conseguenza, sono irrilevanti i profili dedotti in primo grado e riproposti in appello dalle Autorità resistenti, relativi alla pretesa violazione della normativa comunitaria, dal momento che, come si è detto, la qualifica di tali organismi deriva non da tali parametri, ma dalla stessa loro natura ontologica di pubblica amministrazione.

Risulta altresì non condivisibile la ricostruzione secondo cui l’Autorità avrebbe una autonomia finanziaria che giustificherebbe la mancata applicazione della normativa sostanziale di settore.

Gli operatori del settore versano i contributi (da qualificare come tributi: Corte Cost., sent. 256 del 2007) direttamente alla Autorità, restandone obbligati perché vi sono disposizioni di legge riconducibili ai principi desumibili dall’art. 23 della Costituzione, sulle prestazioni patrimoniali imposte: la legge, che ben potrebbe disporre il pagamento di tali contributi nelle casse di un Ministero (tenuto poi a versare le somme di riferimento alla Autorità), ha preferito semplificare gli aspetti contabili, prevedendo il pagamento diretto nelle casse della Autorità (per gli importi determinati dall’Autorità stessa), ma ciò non esclude che la causa della attribuzione patrimoniale sia riconducibile allo svolgimento di una funzione pubblica, da parte di una pubblica amministrazione.

Pure le argomentazioni della sentenza di primo grado, sul rilievo del ‘controllo pubblico’, non possono essere condivise, perché esso riguarda i soggetti privati da qualificare, ma di certo non le pubbliche amministrazioni in senso tecnico.

Del pari, e per la medesima ragione, palesemente priva di profili di fondatezza è la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 legge n. 196 del 2009, dedotta per violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost. ove fosse interpretato nel senso di aver previsto la possibilità di includere nell’elenco Istat soggetti diversi dalle “Amministrazioni pubbliche che concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica”.

VI) La rilevata fondatezza degli appelli proposti dall’Istat impone l’esame dell’appello incidentale avanzato dagli Enti previdenziali avverso la sentenza del Tar del Lazio n. 1938 del 2008, nella parte in cui ha disatteso il secondo, il sesto, il settimo motivo di ricorso ed ha implicitamente assorbito il quarto.

Anche tale gravame incidentale è infondato.

Alla luce di quanto si è detto, la qualificazione delle Casse private di assistenza e previdenza, e la conseguente loro inclusione nell’elenco di cui si tratta, non è frutto di illogicità, ma corrisponde ai principi, sopra esaminati, correttamente applicati dall’Istat: è quindi infondato il primo motivo dell’appello, con il quale si ripropone il secondo motivo di ricorso, già respinto dal Tar.

Parimenti infondato è il secondo mezzo, relativo alla reiezione del sesto motivo del ricorso di primo grado, poiché l’elenco predisposto dall’Istat trova nella conformità al parametro normativo la propria giustificazione, senza necessità di ulteriore motivazione, né di specifica istruttoria.

Come ha ritenuto il Tar nel respingere il settimo motivo del ricorso, la natura certificativa dell’elenco in questione esimeva l’Istituto dal seguire gli oneri procedimentali mediante la comunicazione dell’avvio del procedimento, proprio perché, come si è detto, l’inclusione degli Enti previdenziali privatizzati corrisponde, sia nella ratio, che nella portata letterale, a quanto stabiliva già la legge 30 dicembre 2004, n. 311, che, come si è sopra rilevato, includeva dall’origine gli “Enti di previdenza e assistenza” tra quelli tenuti agli oneri di contenimento della spesa: anche il terzo motivo d’appello è quindi infondato.

La legittimità della qualificazione degli Enti ricorrenti in primo grado nel novero delle amministrazioni pubbliche, secondo quanto si sopra detto, rende poi evidente la palese infondatezza dell’eccezione di costituzionalità riproposta in via subordinata con il quarto mezzo d’appello avverso l’art. 1, comma 5, della legge n. 311 del 2004, che consentirebbe, in tesi, la modifica dell’elenco contestato al di fuori di ogni ragionevole limite di discrezionalità amministrativa e l’imposizione di prestazioni patrimoniali al di fuori del parametro normativo: l’applicabilità di prestazioni a carico degli Enti privatizzati non è, infatti, frutto di una valutazione arbitraria dell’Amministrazione, ma, al contrario, corrisponde alla qualificazione pubblica degli stessi e ai criteri stabiliti dalla legge in coerenza con i principi desumibili dall’art. 81 della Costituzione e con il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.

VII) In conclusione, tutti gli appelli proposti dall’Istat sono fondati e devono essere accolti; l’appello proposto da Coni servizi s.p.a. è invece infondato e deve essere respinto.

Tale conclusione rende irrilevante l’eccezione, proposta dall’Istat, di inammissibilità dell’intervento svolto da Falbi in adesione agli appelli proposti dalle Autorità indipendenti.

Pertanto, tutti i ricorsi di primo grado vanno respinti.

La complessità e la novità delle questioni esaminate giustificano la compensazione delle spese tra le parti in causa, in relazione ai due gradi di tutti i giudizi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe indicati:

-accoglie previa loro riunione gli appelli nn. 5023 del 2008, 1434 del 2012, 1436 del 2012, 1438 del 2012, 1439 del 2012 e, per l’effetto, in riforma delle sentenze impugnate, respinge i rispettivi ricorsi di primo grado;

– respinge (previa riunione con gli altri appelli) l’appello n. 5671 del 2008 e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Spese compensate dei due gradi di tutti i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Aldo Scola, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore

Bernhard Lageder, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/11/2012

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 28/11/2012 n.6014 proviene da Giustamm.