Antonio Verrastro

1. L’INTEGRAZIONE EUROPEA: UN PROGETTO (ANCORA) IN DIVENIRE?

La rilevanza della sentenza in epigrafe è dimostrata dal mutuo contrasto tra le norme domestiche e quelle internazionali, poiché comprova come il processo verso una maggiore integrazione europea sia tutt’altro che lineare[1]. Se è vero (com’è sicuramente vero) che un ruolo risolutorio in tale scenario sia ricoperto dal bilanciamento dei principi[2] nell’attività giudiziaria, quest’operazione si esalta nel periodo in cui, da una parte, gli enti substatali accrescono le proprie competenze e, dall’altra, le norme sovranazionali richiedono una più ficcante applicazione. È pertanto lapalissiano come solo prima facie la Corte abbia risolto una questione di legittimità costituzionale in via principale: mediante una più attenta lettura, traspare come il ricorso di cui trattasi sia inserito nel più generale processo di equilibrio tra l’osservanza dell’effet utile[3] e le competenze substatali. Lo scrutinio di questa pronuncia proverà, quindi, come la gerarchia tra i due ordinamenti in oggetto vada possa permettere di conseguire traguardi che, se non tagliati da un concerto di eterogenee istituzioni, non sarebbero altrimenti raggiungibili.

Ciò detto, è ictu oculi chiarito come la pronuncia della Consulta dimostri molteplici punti interessanti. In primis, perché si inserisce in un più ampio dibattito giurisprudenziale e dottrinale: è infatti da diverso tempo che le istituzioni eurounitarie insistono sull’inapplicabilità del cosiddetto criterio “one size fits all”, preferendo piuttosto l’approccio “point by point[4]”. In secundis, perché risulta essere l’ennesimo passo verso una maggiore applicabilità del diritto europeo, ribadendo quella primazia che, approvando la legge 20/2024, la Sardegna pareva non aver riconosciuto. Non solo: la questione relativa alle energie rinnovabili nel territorio sardo

2. DUE OPPOSTE VISIONI

Il 3 febbraio 2025 la Presidenza del Consiglio dei ministri promuoveva il ricorso di legittimità costituzionale in via principale nei confronti degli articoli 1 (commi 2, 5, 7, 8 e 9) e 3 (commi 1, 2, 4 e 5) della legge della regione Sardegna 20/2024. L’istituzione asseriva la violazione degli articoli 3, 41, 97, 117 commi 1, 2 lettera m) e s) e 3 della Costituzione, nonché dell’articolo 10, legge costituzionale del 18 ottobre 2001, numero 3 e degli articoli 3 e 4, lettera e), della legge costituzionale numero 3/1948 (Statuto speciale per la Sardegna). La Regione autonoma si costituiva successivamente in giudizio, dichiarando inammissibili o non fondate le appena elencate censure.

Con il primo motivo di doglianza, il Presidente del Consiglio sollevava la questione di legittimità costituzionale relativa all’articolo 1, comma 2 della legge regionale poiché ritenuto contrastante coi principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, uguaglianza e libertà di iniziativa economica, ex articoli 3 e 41 della Costituzione. L’intervenuta modifica legislativa – secondo l’opinione della ricorrente – danneggiava economicamente tutti i privati che, in conseguenza all’occorsa modifica nelle more del procedimento autorizzatorio, avevano già sostenuto ingenti spese. Vieppiù: l’appena menzionata disposizione restringeva il “minimum di aree idonee” individuate dall’art. 20, comma 8 del d.lgs. 199/21 – cioè la norma recepente il principio europeo alla massima diffusione dell’energia rinnovabile – traente origine dagli articoli 3 e 4, lettera e) dello statuto speciale, nonché 117, comma 1, della Costituzione.

Con il secondo motivo di ricorso, l’istituzione difesa ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato ex r.d. 1611/1933, eccepiva l’illegittimità costituzionale dei commi 5, primo periodo, 9 e 11 dell’articolo 1 della legge regionale. Tale disposizione stabiliva un assoluto divieto di realizzazione degli impianti nelle cosiddette aree “non idonee”, violando l’articolo 117, commi 1 e 3, della Costituzione, relativamente alla direttiva 2023/2413/UE, agli articoli 20, 22, 23 del d.lgs. 199 del 2021, agli articoli 1, comma 2, 2 e 7 del d.m. MASE 21 giugno 2024 e agli articoli 3 e 4, lettera e), dello statuto speciale.

Anche il secondo, il terzo e il quarto periodo dell’articolo 1, comma 5, venivano impugnati. Secondo la parte ricorrente, disponendo che il “divieto di realizzazione si applica anche agli impianti e gli accumuli FER la cui procedura autorizzativa e di valutazione ambientale, di competenza regionale o statale, è in corso al momento dell’entrata in vigore della presente legge” e che “[i] provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia”, la norma violava il principio di certezza del diritto. Nihil novi sub sole nel dire che questo postulato, in quanto genesi delle più generali norme riguardanti il legittimo affidamento e la libertà di iniziativa economica, veniva menzionato relativamente agli articoli 3 e 41 della Costituzione.

Con il quarto motivo di ricorso, si passava poi a censurare il comma 7 dell’articolo 1 della legge sarda. Secondo l’interpretazione proposta da Palazzo Chigi, la norma contrastava con il principio eurounitario (e, quindi, gerarchicamente superiore) della massima diffusione dell’energia da fonti rinnovabili. A parere della ricorrente, infatti, in caso di progetto insistente su aree ritenute “idonee” e “non idonee”, avrebbe comunque prevalso l’impossibilità di costruirvici. Avendo menzionato ciò, vale la pena sottolineare la non casualità dell’espressione “interesse pubblico prevalente” di cui alla rubrica dell’articolo 16-septies della direttiva 2018/2001/UE. Tale assunto non permetteva un divieto assoluto ed ex ante da parte dell’autorità amministrativa in relazione alla costruzione di impianti di energia rinnovabile nelle zone ritenute “inidonee”.

Anche l’articolo 1, comma 8 della legge della Regione autonoma era dedotto dalla Presidenza del Consiglio in quanto asseritamente lesivo di diversi principi costituzionali e norme primarie. Relativamente ai primi, la tesi di Palazzo Chigi ipotizzava un contrasto coi postulati di uguaglianza, ragionevolezza, certezza del diritto, legittimo affidamento e di libera iniziativa economica, ex articoli 3 e 41. Così formulata, la disposizione regionale non permetteva di capire se il modificato istituto trovasse applicazione anche a interventi già approvati alla data di entrata in vigore della legge regionale impugnata. Per quanto riguarda la seconda categoria, era l’articolo 20 del d.lgs. 199/2021 a essere ritenuto non rispettato. La norma, inoltre, violerebbe il dettato statale in una materia la cui competenza – secondo la formulazione dell’articolo 117, comma 3 della Costituzione, nonché degli articoli 3 e 4, lettera e) dello Statuto speciale – sarebbe concorrente. L’eccezione mossa dai ricorrenti pone in evidenza come la definizione di “area idonea” individuata dal Parlamento tenda a permettere solamente una semplificazione e accelerazione del processo amministrativo.

Con il penultimo motivo di ricorso, si eccepiva anche l’articolo 1, comma 8 della legge regionale nella parte in cui individuava l’elenco delle aree non idonee alla realizzazione degli impianti off-shore. Secondo i ricorrenti, i parlamenti regionali non avevano il potere di individuare tali superfici, dovendosi piuttosto applicare le norme già previste dall’articolo 23 del già citato d.lgs. 199/2021.

L’impugnazione dei commi 1, 2, 4 e 5 dell’articolo 3 della legge regionale costituiva l’ultimo motivo di ricorso, in quanto disponenti un procedimento autorizzatorio difforme da quanto approvato dallo Stato. Pur apprezzando l’indubbio intento acceleratorio, si paleserebbero le violazioni degli 3 e 4, lettera e), dello Statuto speciale, oltre che dell’articolo 117, comma 2, lettera m) ed s) della Costituzione. I ricorrenti facevano infatti notare come i procedimenti ivi descritti prevedessero delle deroghe rispetto all’ordinaria procedura autorizzatoria di cui agli articoli 14 e seguenti, nonché dell’articolo 17-bis, della legge 241/1990. Concretamente, la disposizione oggetto di impugnazione sanciva che i soggetti convocati in sede di conferenza dei servizi potessero deliberare solo all’unanimità, disponendo inoltre l’inoperatività del silenzio assenso. Il risultato concretamente raggiunto dalla Regione, pertanto, comporterebbe un superfluo aggravamento del procedimento rispetto alla summenzionata disciplina statale in materia. In aggiunta, il Palazzo della Consulta faceva notare come l’articolo 29, comma 2-ter, della legge 241/1990 disponesse che la legge sul procedimento amministrativo, nel disciplinare, ex multis, gli istituti del silenzio assenso e della conferenza dei servizi, ricadeva nei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione. Inoltre, la lettera s) del medesimo articolo era apparentemente violata dalla legislazione regionale sulla scorta di due costanti orientamenti giurisprudenziali: il primo, enunciante come la conservazione ambientale e paesaggistica spetti alla cura esclusiva dello Stato; il secondo, dichiarante come la normativa regionale non possa prevedere procedure diverse da quelle statalmente stabilite. Alle regioni, infatti, non sarebbe stata consentita l’introduzione di deroghe agli istituti già disciplinati dallo Stato e tutelanti l’ambiente.

Diametralmente opposte le deduzioni avanzate dalla Regione Sardegna, costituitasi in giudizio eccependo in via principale l’inammissibilità e, in subordine, la non fondatezza del ricorso.

La resistente contestava innanzitutto l’assenza di motivazione delle questioni inerenti all’articolo 1, commi 2, 5, 7, 8 e 9 della legge regionale in riferimento agli articoli 97, 117, comma 2, lettera s). Secondo la tesi della Regione, non sarebbero state indicate le ragioni per cui le disposizioni regionali contrastavano coi summenzionati articoli. Contestualmente, si riscontrava la non fondatezza delle questioni relative alla violazione del principio del legittimo affidamento, di cui ai commi 2 e 5 dell’articolo 1 della legge regionale. L’argomentazione alla base di questo motivo di ricorso sarebbe stata un’applicazione del più generale principio del tempus regit actum, in base al quale lo ius superveniens si applica anche alle fasi non concluse del procedimento amministrativo. Si faceva notare, infatti, come la procedura autorizzativa di un progetto non terminasse con l’autorizzazione, essendovi ancora da esplicare le fasi dell’avvio e della conclusione dei lavori. Pertanto, questi passaggi ben sarebbero potuti sottostare alle intervenute modifiche legislative. La resistente metteva nondimeno in luce come l’irretroattività della legge fosse costituzionalmente vietata solo a livello penale, potendosi invece prevedere in ambito amministrativo[5]. Pur glissando sull’affermazione testé sostenuta, comunque, non sarebbe impossibile ipotizzare un’estensione applicativa ai procedimenti già conclusi. La necessità di soddisfare gli interessi pubblici, infatti, consente il travalicamento anche di quanto già approvato, a patto di non sprofondare nell’irragionevolezza e nella sproporzionalità.

Inammissibile e, comunque, non fondata veniva considerata anche la censura inerente all’articolo 1, comma 2 della legge Sardegna 20/2024. Secondo la difesa della Regione autonoma, la questione doveva considerarsi inammissibile in quanto, qualora fosse occorso l’accoglimento della tesi della Presidenza del Consiglio, il comma 6 del medesimo articolo sarebbe stato privato di senso. Per tale ragione, quindi, si sarebbe dovuto impugnare anche quest’ultimo. La questione sarebbe in ogni caso infondata poiché l’articolo 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021 elencava una serie di aree idonee valevole fintanto che le regioni non avessero individuato le medesime sulla base dei criteri indicati dal d.m. MASE del 21 giugno 2024.

Allo stesso tempo, anche le questioni di legittimità costituzionale relative all’articolo 1, comma 5, della legge regionale erano definite inammissibili o infondate: le argomentazioni a riguardo si articolavano nella genericità del ricorso e nell’errata ricostruzione della normativa substatale. Gli ostacoli definiti nel percorso finalizzato al conseguimento degli obiettivi definiti dalla disciplina eurounitaria, infatti, non sarebbero dimostrati. Nondimeno, l’asserita violazione dell’articolo 16-septies della direttiva 2018/2001/UE veniva appena menzionata, senza sviluppare le relative motivazioni. In secondo luogo, il motivo di ricorso testé discusso si sarebbe dovuto rigettare in base all’indagine della Regione sulle condizioni territoriali. Quest’analisi avrebbe rappresentato il presupposto delle norme relative alla distribuzione degli impianti nelle zone idonee, soddisfacendo così l’obiettivo di quote FER concordate col Governo ed evitando l’appesantimento delle reti distributive. La normativa locale non solo rispetterebbe le competenze sancite dallo statuto in materia di urbanistica, edilizia e paesaggio, ma convaliderebbe un “trade-off” tra la tutela del ricchissimo patrimonio culturale sardo e la possibilità di installare impianti FER.

Secondo la resistente, parimenti infondata era la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 7, della legge regionale, in quanto il ricorrente non aveva considerato in toto la disposizione: in caso di impianti destinati all’autoconsumo, infatti, sarebbe prevalso il criterio di idoneità. Non ammissibile, invece, veniva inteso il motivo di ricorso comprendente l’articolo 1, comma 8 del medesimo testo: il caso non era un’eccezione alla più generale regola secondo cui la legge non può che disporre per l’avvenire.

Inammissibile per genericità e inadeguatezza della motivazione veniva considerata anche la questione inerente agli impianti off-shore di cui all’articolo 1, comma 9 della legge di cui trattasi. Nondimeno, anche ulteriori e diverse parti della normativa si sarebbero dovute impugnare: si menzionava, in particolare, il secondo periodo del comma 2 dell’articolo 1, in quanto identificante le superfici su cui la regione sarebbe stata competente nell’individuare le zone non edificabili. Secondo questa interpretazione, in altre parole, troverebbe applicazione l’antico brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, in quanto il decreto ministeriale disciplinante i piani di gestione dello spazio marittimo tace relativamente all’idoneità delle aree, lasciando la scelta alle regioni.

Infine, tutte le questioni relative alla legittimità costituzionale dei commi 1, 2, 4 e 5 dell’articolo 3 della legge sarda venivano interpretate come inammissibili o infondate. Secondo la ricostruzione avanzata dalla Regione, il procedimento si inseriva in una fase anteriore rispetto a quella relativa ai procedimenti autorizzatori, di talché non avrebbe inciso sulla disposizione oggetto di discussione.

Tralasciando momentaneamente ogni considerazione relativa ai motivi in diritto, in sede di commento è opportuno far notare come questa sentenza non sia stata l’unico atto emanato dalla Consulta in tale ricorso. Nel corso dell’udienza datata 7 ottobre 2025, infatti, si leggeva un’ordinanza riguardante la richiesta di intervento ad adiuvandum di venti società operanti nell’ambito della produzione energetica da fonte rinnovabile. Questa istanza traeva origine dall’ipotesi che un “interesse qualificato” potesse essere stato leso direttamente e immediatamente dalla normativa oggetto di giudizio. Tuttavia, ribadendo un granitico orientamento giurisprudenziale, la Consulta ha respinto la domanda in quanto il procedimento “si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l’intervento di soggetti che ne siano privi[6]”. Allo stesso tempo, cinque associazioni sono intervenute in qualità di amici curiae depositando opinioni in merito al ricorso governativo in senso sia adesivo, sia oppositivo.

3. TRA INTERPRETAZIONI COSTITUZIONALMENTE ORIENTATE E LIMITI ALLA DISCREZIONALITÁ REGIONALE

Dopo aver compiuto un’efficace rassegna delle ragioni addotte dalle parti, la Consulta dichiarava infondate tutte le eccezioni proposte dai resistenti.

L’incipit chiarisce anzitutto come il ricorso si sorregga su appropriate argomentazioni: le censure risultano comprensibili in quanto i limiti applicativi sono adeguatamente definiti, le violazioni costituzionali appaiono opportunamente richiamate e le infrazioni eurounitarie mostrano una debita motivazione. In sede preliminare, tuttavia, il Giudice delle leggi rilevava motu proprio l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale relative all’articolo 1, commi 2, 5, 7, 8 e 9, della legge sarda, promosse relativamente all’articolo 97 della Costituzione. Lo stesso veniva rilevato anche inerentemente ai motivi di ricorso comprendenti l’articolo 1 commi 2, 5, 7, 8 e 9 della medesima legge, in relazione all’articolo 117, comma 2, lettera s) della Costituzione. Una simile decisione risultava doverosa: l’Avvocatura generale dello Stato aveva esperito il ricorso senza che i parametri nella delibera di proposizione fossero approvati dalla Presidenza del Consiglio.

Successivamente alla ricostruzione dei fatti, all’elencazione delle ragioni delle rispettive parti e alla preliminare rilevazione dei profili di inammissibilità, la Consulta non indugiava nel richiamare la normativa eurounitaria ambientale, congiuntamente alla politica di sviluppo economico unionale. La pronuncia rammenta come in principio vi fu la direttiva 2001/77/CE, promuovente l’energia elettrica prodotta da FER, poi abrogata dalla 2009/28/CE, a sua volta sostituita dalla 2018/21/UE. A quest’ultima è poi subentrata la normativa 2023/2413/UE, il cui decreto attuativo deve ancora essere approvato. Quanto riportato dal Giudice delle leggi è cruciale, poiché riprende la necessità di garantire l’indipendenza energetica, la transizione giusta e l’apertura a nuovi mercati: orientamenti già dettati dalla Presidente della Commissione Europea nel “Discorso sullo stato dell’Unione del 2025[7]”.

Pare comunque necessario chiarire come la direttiva 2023/2413/UE non possa essere analizzata isolatamente. Il cosiddetto “Green Deal Europeo”, sul punto, stabilisce proprio il raggiungimento della “neutralità climatica entro il 2050”, oltre alla riduzione di almeno il 55% dei gas a effetto serra rispetto al 1990[8]. Ciò detto, non va comunque commesso l’errore di intendere la normativa comunitaria in maniera totalmente “tiranna”: essa, infatti, chiarisce come non manchino ampie discrezionalità in capo agli stati. Non potrebbe, d’altronde, essere altrimenti: qualora l’Unione non lasciasse alcuna discrezionalità in materia, si manifesterebbe una violazione del principio di sussidiarietà ex articolo 5, paragrafo 3 del TUE. L’articolo 6, paragrafo 2 del regolamento 2024/1991/UE, proprio per questo motivo, residua agli Stati la possibilità di non prevedere la presunzione dell’interesse pubblico prevalente in alcune parti del territorio. In altre parole, insomma, la Sardegna ben avrebbe potuto ostacolare la costruzione di impianti sulle aree “non idonee”, senza però potersi spingere fino a prevedere un assoluto impedimento.

Tornando alla decisione della Consulta, il motivo di ricorso avente a oggetto l’articolo 1, comma 2, della legge sarda – quando messo in relazione ai procedimenti autorizzatori ex articoli 3 e 41 della Costituzione – è infondato. A ben vedere, d’altronde, non potrebbe essere altrimenti: è communis opinio che il principio del tempus regit actum, nel corso di un procedimento amministrativo, si evolva, tramutandosi piuttosto in tempus regit actionem. Come ben specificato dalla Corte, questo postulato non implica la valenza della legge in vigore al momento di presentazione dell’istanza per tutto l’arco procedimentale. Chiarisce, piuttosto, che si debba considerare efficace la normativa in vigore al momento dell’approvazione di ogni atto. Qualora una disciplina dovesse mutare tra il momento di presentazione dell’istanza e l’approvazione di uno degli atti del procedimento, infatti, si applicherebbe quanto in vigore durante il compimento di quest’ultimo. Fondato era invece il motivo di ricorso relativo all’appena citata disposizione, concernente la sua applicazione ai procedimenti già conclusisi, soprattutto in relazione al principio unionale di massima diffusione delle fonti da energia rinnovabile ex articolo 117, comma 2 della Costituzione, nonché agli articoli 3 e 4, lettera e) dello statuto speciale della Regione autonoma. La motivazione in proposito addotta dal giudice delle leggi appare rilevante sotto (almeno) due punti di vista.

Precipuamente, in relazione alla menzione del “giudizio stretto” di costituzionalità: è infatti palese il riferimento allo strict scrutiny statunitense. A ben vedere, tuttavia, tale menzione si inserisce in un percorso più ampio e già trattato, tanto che vi è chi ha studiato come questo concetto si colleghi al succitato principio di proporzionalità[9]. Il secondo punto di vista è relativo alla menzione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, in quanto la citazione di questi due postulati non è una novità nelle sentenze della Corte: da lungo tempo il giudice delle leggi li richiama per giustificare le proprie sentenze[10], seppur utilizzando espressioni spesso eterogenee[11]. Sul punto è necessario spendere qualche parola in più.

La Corte ha ritenuto irragionevole e sproporzionata la misura adottata in quanto, vanificando le autorizzazioni in precedenza rilasciate inerentemente agli impianti rinnovabili, la misura contrastava con il principio di certezza del diritto. La condivisibile decisione, tuttavia, tace relativamente ai passaggi necessari per definire la proporzionalità e la ragionevolezza della pronuncia. Stando all’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, è ormai pacifico ritenere che il giudizio in relazione al postulato di proporzionalità (sebbene non sia mancato chi l’abbia esteso anche al principio di ragionevolezza[12]) si basi su un giudizio trifasico, comprendente l’idoneità, la necessità e la proporzionalità in senso stretto[13], non trattato nel corso della pronuncia.

Sullo stesso punto, la Corte ha chiarito che neanche il rispetto dei principi di decarbonizzazione e di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili espressi nella normativa europea paiono essere rispettati. Così facendo, insomma, si sarebbe mortificato il processo di armonizzazione comunitaria procedente da decenni. Anche il motivo di ricorso avente a oggetto l’articolo 1, comma 5, primo periodo della legge regionale in relazione all’articolo 117, comma 1 e 3, i principi di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili previsti dalla direttiva 2023/2413/UE e dall’articolo 20 del d.lgs. 199/2021, nonché gli articoli 1, comma 2 e 3, 2 e 7 del decreto ministeriale del MASE datato 21 giugno 2024, congiuntamente agli articoli 3 e 4, lettera e) dello statuto speciale, è fondato.

Premesso che residua alle regioni la competenza di individuare l’inidoneità di determinate aree, ciò che non è concesso è un acritico, incondizionato e aprioristico diniego relativo alla costruzione di numerosi impianti[14]. Con un giudizio simile, la Consulta ha inteso sconsacrare l’ascesa del cd. fenomeno NIMBY[15]. Mediante tale approccio, in altre parole, il giudice delle leggi ha inteso contrastare e bocciare questo movimento: la decisione è oltremodo condivisibile, in quanto il conseguimento di una giusta transizione climatica non permette siffatti compromessi.

Come per il precedente, anche il terzo motivo di ricorso veniva analizzato disgiuntamente. In primis, si analizzava il secondo e il terzo periodo della legge regionale n. 20 del 2024: l’illegittimità costituzionale di tali disposizioni era dedotta, poiché l’estensione del divieto di costruzione degli impianti su aree non idonee in corso di approvazione o addirittura già costruiti violava non solo i principi di certezza del diritto – declinato nel relativo precipitato circa il legittimo affidamento – e di libertà di iniziativa economica, ex articolo 3 e 41 Costituzione, ma anche di quelli di decarbonizzazione e di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili. È parimenti fondata la questione relativa al quarto periodo della medesima fonte legislativa; quindi, la dichiarazione di inefficacia degli impianti ricadenti nelle aree inidonee è incostituzionale.

Nell’analisi del quarto motivo di ricorso, la Corte ha avuto modo anche di definire che con l’espressione “aree idonee” non si intende un’area caratterizzata da un divieto assoluto di installazione. Piuttosto, queste zone devono essere considerate superfici in cui l’impianto può essere autorizzato, sub condicione che avvenga un’idonea istruttoria o una motivazione rafforzata. È questa la ragione che ha indotto la Consulta a ritenere non conforme a Costituzione la disposizione stabilente l’illegittimità della declaratoria di inidoneità di un progetto solo perché ricadente sia in uno spazio parzialmente “idoneo” e in parte “non idoneo”. Infatti, qualora si interpretasse diversamente la norma, si paleserebbe una violazione del principio unionale, considerato prevalente, riguardante l’interesse pubblico alla diffusione dell’energia da fonti rinnovabili. Vale tuttavia la pena soffermarsi sull’analisi inerente a questo motivo di doglianza. Stando alle parole del Giudice delle leggi, attribuire una diversa interpretazione all’espressione “area idonea” appare necessario qualora non si voglia incappare in un’illegittimità costituzionale. Seppur tra le righe, la Corte costituzionale mutava il canone interpretativo, passando a una lettura adeguatrice della disposizione. In altre parole, la norma non viene censurata ma si afferma come essa sia valida solo se intesa nel senso di non accesso alla procedura autorizzatoria semplificata. Una simile interpretazione costituzionalmente orientata appare sicuramente apprezzabile; tuttavia, preme sottolineare come l’uso dell’espressione “area non idonea” in relazione all’approvazione dei progetti di impianti FER sia quantomeno fuorviante. Infatti, se il vantaggio nel definire un’area idonea consisterà nella sola applicabilità della PAS, appare quantomeno necessario una mutazione dell’espressione.

Con il quinto motivo di ricorso, la Consulta ha valutato se la nuova disciplina regionale sul revamping e il repowering ledesse il principio del legittimo affidamento, nonché quello eurounitario della massima diffusione di impianti FER. Stando al dettato normativo approvato dalla Regione, gli impianti insistenti su aree non idonee sarebbero ammessi solamente in mancanza di incremento di superficie occupata. Va anzitutto rilevato come la normativa substatale di fatto abbia incrementato la già ricca disciplina nazionale sul tema. Tuttavia, poiché essa intendeva riservare alle regioni la competenza nel decidere inerentemente alla sola idoneità/inidoneità delle aree, allora la Regione autonoma non disponeva del potere di introdurre criteri ultronei e astrattamente contrastanti con quelli previsti dal Legislatore statale. Inoltre, così facendo, oltre a violare gli articoli 3 e 4, lettera e), dello Statuto speciale, nonché l’articolo 117, comma 1 della Costituzione, sono stati ulteriormente ostacolati i già menzionati principi eurounitari.

Il penultimo motivo di ricorso ha riguardato l’individuazione di aree inidonee alla realizzazione degli impianti off-shore, di cui all’articolo 1, comma 9 dell’impugnata legge regionale. Questa disposizione veniva eccepita dalla Presidenza del Consiglio in quanto contrastante con un’abrogata disciplina nazionale ex art. 23 del d.lgs. 199/2024. Tuttavia, tale norma primaria disponeva che l’autorizzazione per questi impianti particolari potesse essere concessa solamente dal MITE: non residuava, dunque, tale competenza in capo alla regione[16]. Per le medesime ragioni del quinto motivo, pertanto, la norma è stata considerata costituzionalmente illegittima.

L’ultima questione trattata dal giudice ha riguardato l’articolo 3, commi 1, 2, 4 e 5 della legge regionale, in quanto istituente misure acceleratorie e semplificatorie relative alla promozione di impianti produttivi in aree inidonee. Oltre a violare le già dichiarate disposizioni statutarie, anche quanto previsto dalla Costituzione ex articolo 117, comma 2, lettere m) ed s) sarebbe violato. Tuttavia, nella motivazione riguardante tale argomento, la Corte ha ribadito un fermo orientamento obbligante l’incompetenza regionale in relazione alla disciplina dell’autorizzazione paesaggistica, in contrasto con quanto prospettato a livello nazionale. Il rischio, diversamente opinando, sarebbe quello di prevedere procedimenti diversi a seconda delle regioni in cui si richiede tale autorizzazione: eventualità del tutto da scongiurare, in quanto si ingolferebbe ulteriormente la procedura burocratica.

4. IN VARIETATE CONCORDIA

Quanto pronunciato dal Palazzo della Consulta risulta essere oltremodo condivisibile. Mediante tale sentenza si è affermato che le regioni, anche autonome, possono sicuramente individuare delle aree “idonee” o “non idonee”. Tale classificazione, tuttavia, non può tradursi nell’assoluto impedimento alla costruzione di un impianto; al massimo, ciò che conseguirebbe sarebbe l’applicabilità o meno della PAS. Questo principio risulta in linea non solo con numerose altre pronunce della medesima Corte[17], ma anche con le politiche green intraprese sul piano internazionale. In tal senso, l’attuazione dei principi di decarbonizzazione e di massima diffusione dell’energia prodotta da fonti di energia rinnovabile ne sono un esempio.

Appare pertanto chiaro come la Corte costituzionale abbia deciso di non favorire le individuali iniziative politiche, concentrando piuttosto le competenze in capo alle realtà capaci di fare la differenza in campo ambientale. Insomma, la Corte sembra che continui a sostenere la tesi secondo cui, in un mondo ormai globalizzato, l’infinitesimamente piccolo non possa agire in maniera diversa (o addirittura contraria) rispetto all’immensamente grande. È necessario – oltre che opportuno – che tutte le comunità locali si muovano nella stessa direzione, garantendo così maggiori sinergie e certezze nell’applicazione delle leggi. Nel nostro ordinamento sono riconosciute peculiarità alle istituzioni substatali, purché si rispettino i limiti fissati dalla legge, dalla Costituzione e dai vincoli UE. Ciononostante, è doveroso far notare come alcuni temi rimangano aperti: su tutti, oltre alla mancata menzione del giudizio trifasico relativo al principio di proporzionalità, vi è la mancata discussione relativa alla violazione legislativa dell’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione. Una simile scelta probabilmente risiede nell’assorbimento di questa censura da parte della Consulta[18], come stabilito nella sezione immediatamente antecedente al dispositivo.

In un contesto caratterizzato da interconnessi mercati unionali, da una burocrazia svilente e da procedimenti tutt’altro che tempestivi, tale sentenza ha il grande pregio di confermare un fermo atteggiamento della Consulta relativamente alla certezza del diritto, all’accelerazione e alla semplificazione amministrativa. Sarà solo seguendo tale indirizzo che l’Italia potrà tener fede ai patti assunti nei confronti dei mercati, dell’Europa e delle future generazioni.

[1] S. Cassese, L’Europa vive di crisi, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, fasc. 3, 01 settembre 2016, pag. 779 e seguenti.

[2] R. Alexy, Balancing, constitutional review and representation, in International Journal of Constitutional Law, Volume 3, Issue 4, 2005.

[3] Per un maggiore approfondimento sul punto, cfr. U. Sadl, The Role of Effet Utile in Preserving the Continuity and Authority of European Union Law: Evidence from the Citation Web of the Pre-Accession Case Law of the Court of Justice of the EU, in European Journal of Legal Studies, 2015.

[4] Questo viene infatti notato in M. Allena, La rilevanza dell’articolo 6, paragrafo 1, Cedu per il procedimento e il processo amministrativo, in Diritto Processuale amministrativo, 2012.

[5] La dottrina si è lungamente interrogata sulla possibilità di validare la retroattività delle leggi amministrative. La Corte costituzionale ha da ultimo chiarito che, in questo campo, la retroattività della lex mitior trovi applicazione per le sanzioni amministrative. Tuttavia, lo stesso non si può dire per quelle ritenute non punitive. Sul punto, cfr. F.G. Scoca, Il punto sulla nozione e sulla disciplina delle sanzioni amministrative, in Diritto Amministrativo, fasc. 1, 01 marzo 2025, pag. 2 e seguenti. Sulla possibilità invece di estendere la retroattività della legge anche in materia civile, seppur rispettando il principio di ragionevolezza, cfr. A. Pugiotto, Retroattività legislativa e materia civile: Corte costituzionale e Corte EDU parlano la stessa lingua?, in Osservatorio costituzionale, fasc. 02/2018.

[6] Ex plurimis, viene citata l’ordinanza numero 119 del 2024 e allegata alla sentenza.

[7] Per una maggiore comprensione, è possibile analizzare il testo al seguente link: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/SPEECH_25_2053 [ultimo accesso in data 21/2/2026].

[8] Ovviamente questo è solo uno degli obiettivi approvati dal Regolamento 30 giugno 2021, n. 2021/1119/UE. Il cosiddetto “Green deal europeo”, in realtà, consiste in un insieme di politiche volte proprio a questo fine.

[9] Sul punto, cfr. L. Violini, I confini della sussidiarietà: potestà legislativa “concorrente”, leale collaborazione e strict scrutiny, in Le Regioni, n. 1/2004.

[10] La letteratura, sul punto, è sconfinata. Senza pretesa di esaustività, si menzionano: F. Astone, Il principio di ragionevolezza e D.U. Galletta, Il principio di proporzionalità, in Studi sui principi del diritto amministrativo, M. Renna e F. Saitta (a cura di), Giuffrè, Milano, 2012.

[11] Come è possibile notare in M. Cartabia, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana, Conferenza trilaterale delle Corte costituzionali italiana, portoghese e spagnola, Palazzo della Consulta (Roma), 24-26 ottobre 2013, altre espressioni come “opportunità”, “razionalità”, “adeguatezza”, “coerenza”, “congruenza”, “non arbitrarietà” (come nel caso della sentenza in esame) e “pertinenza” sono spesso usate.

[12] Cfr. F. Astone, Il principio di ragionevolezza, in Studi sui principi del diritto amministrativo, op. cit.

[13] La formulazione di questi temi è approfonditamente trattata da D.U. Galetta, I principi di proporzionalità e ragionevolezza, in Studi e regole dell’azione amministrativa, M.A. Sandulli (a cura di), Giuffrè, 2023, pagine 169 e seguenti.

[14] L’approccio “caso per caso” sembra sia graniticamente applicato dalla Consulta, tanto che nella sentenza viene citata la pronuncia numero 134/2025 della stessa Corte costituzionale.

[15] Il Consiglio di Stato, sez. IV, 16/11/2023, n. 9852 ha puntualmente definito il fenomeno come un’illegittima applicazione del principio di precauzione. Insomma, quasi alla stregua di un’esasperata interpretazione della disposizione.

[16] A dir la verità, quanto detto prima dell’abrogazione risulta valido ancor’oggi. La previsione dell’articolo 2, comma 1, lettera h) del d.l. 175/2025, infatti, ricalca sostanzialmente quanto già precedentemente stabilito.

[17] Nelle diverse parti della sentenza vengono citate le pronunce nn. 189/2016, 103/2017, 172 e 178 del 2018, 160/2021, 22, 88 e 134 del 2025.

[18] Seppur non specificamente riferito al giudizio di legittimità costituzionale in via principale, è possibile approfondire la tecnica dell’assorbimento confrontando A. Bonomi, L’assorbimento dei vizi nel giudizio di costituzionalità in via incidentale, Napoli, Jovene, 2013.

L'articolo Per la costruzione di un ambiente giuridico garante dell’ambiente. Note a margine della sentenza 184/2025 della Corte costituzionale. proviene da Giustamm.

Fabio Garella                 

1. Il quadro politico nazionale e internazionale in cui si inserisce il ddl governativo.

L’Italia è il Paese europeo più penalizzato dalla dipendenza energetica dall’estero. La quota di energia importata si attesta infatti intorno al 75%, contro una media UE di circa il 58% (dati Med & Italian Energy Report). Questo scenario è ancora più penalizzante per le Regioni del Nord, a maggiore vocazione manifatturiera e quindi maggiormente energivore. A febbraio 2025 si è registrato in Italia un aumento annuale del costo dell’elettricità del 44% e non passa giorno in cui Confindustria non si lamenti, giustamente, dell’esorbitante costo dell’energia per le imprese italiane (+24% rispetto alla media UE, secondo i dati di Unimpresa). In questo scenario arriva in Parlamento (pubblicato presso la Camera dei Deputati in data 2 dicembre 2025 e assegnato alle Commissioni congiunte VIII e X) il disegno di legge governativo che si propone di inserire nuovamente l’energia nucleare prodotta in Italia fra le fonti del mix energetico nazionale. In effetti l’Italia utilizza già molta energia elettrica prodotta dalla fissione nucleare (circa 20 miliardi di KWh all’anno), ma la importa dalla Francia (che ha, fra l’altro, anche dieci reattori nucleari vicino al nostro confine) e la paga oltre il 50% in più di quanto costa alle imprese e alle famiglie francesi (143 euro MWh rispetto ai 70 euro MWh).

   Il disegno di legge-delega del Governo appare caratterizzato da una impostazione di vasto respiro, coniugata con un attento gradualismo, più che giustificato dalla tormentata storia del nucleare in Italia. Impossibile non ricordare, fra i molti episodi, l’assurda condanna penale inflitta a Felice Ippolito nel 1964 che stroncò la carriera del più prestigioso promotore del nucleare in Italia e depotenziò fortemente il CNEN, gli sfortunati referendum contro l’energia nucleare del 1987 e del 2011 (esattamente  tenuti a ridosso degli incidenti rispettivamente di Chernobyl e di Fukushima) e l’impossibilità di trovare una localizzazione per il Deposito nazionale unico dei rifiuti nucleari a causa della diffusa sindrome nimby (si ricordi, fra i molti episodi, la rivolta di Scanzano Jonico del 2003 contro un decreto-legge del Governo Berlusconi).

      A causa di una diffusa avversione – guidata e organizzata dagli ambientalisti – allo sviluppo della energia nucleare, l’Italia è una delle sole due Nazioni di rilievo del sistema economico occidentale del tutto prive di impianti nucleari. In realtà potremmo dire che l’Italia è l’unica grande Nazione industrializzata priva di energia nucleare poiché la Germania ha chiuso le sue ultime tre centrali nucleari solo nel 2023, accentuando così una sua già difficile crisi energetica (a seguito della guerra in Ucraina), ma principalmente provocando un terremoto politico che, alle elezioni politiche del 23 febbraio 2025, è costato molto caro ai partiti di Governo (la cosiddetta “coalizione semaforo”) e che potrebbe facilmente portare al ritorno all’utilizzo del nucleare (vedi le dichiarazioni in campagna elettorale di Friedrich  Merz, nuovo Cancelliere tedesco).

Attualmente, comunque, circa il 27% della energia elettrica prodotta in Germania proviene dalla lignite e dal carbon fossile che notoriamente hanno la massima impronta carbonica fra le fonti energetiche.

        Peraltro anche la Spagna, che aveva programmato la chiusura di 7 centrali nucleari fra il 2027 e il 2035, dovrà probabilmente cambiare orientamento a seguito della mozione, contraria a questo progetto, approvata dalla sua Camera bassa il 12 febbraio 2024 con 171 voti contro 164.

     Al di là della storica avversione ideologica della maggior parte dei partiti ambientalisti e della diffidenza, in parte anche indotta, di una fetta dell’opinione pubblica (che forse l’associa alla bomba atomica…), l’energia nucleare dovrebbe essere, almeno in teoria, ben accetta non solo da tutti gli operatori economici, ma anche da tutti coloro che sono preoccupati per il surriscaldamento del clima o per i cosiddetti cambiamenti climatici che vengono attribuiti anzitutto alla eccessiva concentrazione nell’atmosfera di gas serra di origine antropica, a cominciare dalla ormai celebre CO2. La prima osservazione che può essere fatta a favore dell’energia nucleare è infatti che non produce CO2 e per questo è stata inserita a pieno titolo nella cosiddetta tassonomia verde europea (Regolamenti UE 2019/852 e 2022/1214), ovvero nell’elenco delle energie finanziabili dall’UE in coerenza del suo piano di azzeramento delle emissioni carboniche entro il 2050 (il gas è stato invece inserito solo transitoriamente nella suddetta tassonomia  poiché produce CO2, ma la sua impronta carbonica è la metà di quella del carbone).

      Superato a pieni voti l’esame a favore della mancanza di emissioni climalteranti, occorre dire che l’energia nucleare ha il vantaggio di generare energia programmabile e non intermittente, anziché energia non programmabile e discontinua come invece producono il solare e l’eolico. Un impianto nucleare produce infatti energia per oltre 8.000 ore all’anno, mentre è un fatto notorio che un impianto fotovoltaico produce energia per circa 1.500 ore all’anno, con punte massime di 1.800 ore. Sopperire alla discontinuità delle rinnovabili non programmabili significa quindi quadruplicarne la capacità installata e affiancare imponenti sistemi di accumulo agli impianti di produzione con conseguente incremento di costi e di impatto sul territorio. Questa necessità a oggi non si è ancora manifestata in modo evidente per il semplice fatto che le rinnovabili possono contare sul supporto degli impianti termici (in particolare a gas naturale) come elemento di stabilizzazione della rete.

       Discorsi analoghi possono essere fatti per l’energia eolica, che risente della variabilità dei venti (vedi la netta diminuzione della produzione nel Nord Europa nel 2024) e in misura minore per l’energia idroelettrica, che risente della siccità (nel 2022 addirittura del 38% in diminuzione rispetto all’anno precedente, secondo i dati di uno Studio di CDP) ed è comunque limitata nella sua espansione futura dal numero chiuso dei salti geodetici.

        Forse è per questi motivi, cioè per la necessità di avere una produzione continua di grandi quantità di energia elettrica (anche nelle ore notturne) che gli impianti di gestione dell’intelligenza artificiale e i data center in Usa hanno optato per l’energia elettrica prodotta dalle centrali nucleari. Forse è opportuno ricordare che, secondo l’Aie, vent’anni fa i data center consumavano meno do di 120 TWh, mentre oggi ne consumano 485 e le stime sono in continua crescita. Inoltre, è intuitivo che una fonte di produzione di energia potente e continua, in aggiunta alle energie rinnovabili, è l’ideale per il dispacciamento, cioè per il vero cuore dei sistemi di produzione e distribuzione della corrente elettrica, dispacciamento che ha appunto il compito di coordinare e garantire l’equilibrio, continuamente variabile, fra l’offerta e la domanda di energia. Si aggiunga il fatto non secondario che l’energia nucleare (al pari peraltro di quella idroelettrica, a gas, a petrolio e a carbone) è generata attraverso turbine che assicurano la cosiddetta “inerzia sincrona” con la frequenza della rete elettrica a 50 hz nella UE, garantendo così la stabilità della rete stessa ed evitando possibili black-out.  L’energia eolica e solare sono invece generate senza l’utilizzo delle turbine e quindi senza inerzia sincrona poiché nascono come corrente continua che viene trasformata in corrente alternata tramite gli inverter. Questo è un ulteriore motivo per privilegiare un mix energetico rispetto ad ogni altra soluzione. Utilizzare sistemi di accumulo per garantire un corretto dispacciamento con le sole energie rinnovabili è illusorio sia perché, almeno ad oggi, i materiali e le tecnologie non sono del tutto sufficienti per garantire un simile risultato, ma anche perché si richiederebbe, in ogni caso, di sprecare enormi spazi ed enormi costi per la costruzione, l’allocazione e la sostituzione (almeno ogni 15 anni) di queste esorbitanti batterie.

       Altro indubitabile vantaggio ambientale dell’energia da fonte nucleare è il ridottissimo consumo del suolo, in particolare di terreni agricoli e l’assenza di deturpamento del paesaggio.  Basti pensare che 4 reattori nucleari da 1,4 GW producono 45 TWh/anno per almeno 60 anni, occupando un’area di 200 ettari. Per avere un simile risultato con gli aerogeneratori dell’energia eolica (peraltro per soli 25 anni) occorrerebbero circa 600mila ettari (circa 200mila nel caso di eolico offshore), a cui si dovrebbero aggiungere gli ulteriori spazi per gli enormi impianti di accumulo. A titolo di confronto, 600mila ettari sono un quarto della superficie della Lombardia. Il nucleare ha infatti una densità energetica rispetto alla superficie di circa 10 ettari per TWh, contro i 10.000 ettari per TWh dell’eolico su terra. (Fonte: MIT Climate Portal Writing Team). Se volessimo invece avere la medesima potenza con un impianto fotovoltaico, sarebbero necessari almeno 60mila ettari. Infatti un impianto che producesse 45 TWh/anno, considerando un capacity factor del 20% (1.752 ore di produzione nominale) dovrebbe avere una potenza installata di 25.700 MW, con una superficie occupata di circa 40.000 ettari. A questa superficie si deve aggiungere quella del massiccio impianto di accumulo, arrivando a una cifra indicativa nell’ordine dei 60.000 ettari. Inoltre l’impianto andrebbe completamente sostituito 2/3 volte nel giro di 60 anni per via della progressiva perdita di efficienza delle celle fotovoltaiche, per non parlare degli impianti di accumulo che andrebbero sostituiti 3/4 volte nello stesso arco di tempo (Fonti: Emily Walker, How long solar panel last? e Ultimati energie Deutschland GmbH Copyright 2025)  

Un altro elemento da tenere in considerazione è il capacity factor, cioè il numero di ore in cui ogni tipologia di impianto può effettivamente produrre energia. Se nel caso del nucleare questo dato è del 93%, per eolico e fotovoltaico si scende rispettivamente a 20 e 17%. In numeri: su 8.760 ore all’anno, un impianto fotovoltaico, come si è già detto, produce energia per una media di circa 1.500 ore. Da qui l’importanza di distinguere sempre tra capacità installata (cioè la potenza massima dell’impianto) ed energia effettivamente prodotta. La soluzione di un sistema esclusivamente supportato da rinnovabili non programmabili e accumulo è peraltro priva di qualunque ragionevolezza. Innanzitutto, in virtù del menzionato capacity factor, si dovrebbe installare una potenza di quattro o cinque volte quella di un impianto con capacity factor del 90% e accumulare l’energia in eccesso per erogarla nei momenti di non produzione, facendo crescere a dismisura i costi iniziali. Resta il tema delle tecnologie di accumulo. La densità energetica delle batterie agli ioni di litio più avanzate è di 0,5 kWh/kg. Ipotizzando di dover accumulare l’energia prodotta in 6 ore da un impianto solare o eolico da 800 MW (l’equivalente di un grande ciclo combinato a gas odierno), cioè 4,8 GWh, il sistema di accumulo dovrebbe avere una massa di oltre 9mila tonnellate. Per capire la non ragionevolezza di questo scenario è sufficiente considerare che nel 2023 il totale del litio estratto a livello mondiale è stato di 180mila tonnellate: una quantità sufficiente a produrre poche decine di sistemi di accumulo di quelle dimensioni (peraltro azzerando la disponibilità di litio per tutte le altre necessità).

(Il calcolo del capacity factor per nucleare, eolico e fotovoltaico deriva da una elaborazione di Nomisma Energia su dati Energy Information Administration (2023), ENEA e GSE. La fonte riguardo alla densità energetica media dei sistemi di accumulo e della quantità di litio estratto globalmente è da Brian W. Jaskua, U.S. Geological Survey, Mineral Comodity Summaries, January 2024).

    Il calcolo della massa di un sistema di accumulo capace da 4,8GWh si basa sul calcolo: 4.800.000.000 Wh (48GWh) diviso 500 Wh/Kg (capacità di accumulo per chilogrammo): 9.600.000 Kg (9.600 tonnellate).

Con gli impianti nucleari avremmo invece energia abbondante e continua senza più porci i problemi di non rovinare il paesaggio o limitare l’agricoltura, magari dovendo ricorrere all’agri-voltaico o agli impianti eolici off-shore che nei nostri mari dovrebbero assumere le sembianze di più costosi impianti galleggianti.

    Un ulteriore aspetto positivo dell’energia nucleare riguarda il calcolo dei costi, se valutati correttamente nel lungo periodo e nel quadro generale del sistema energetico adottato. Anzitutto, a parità di energia generata, una centrale nucleare impiega per la sua costruzione e per il suo esercizio sette volte meno materiali di un impianto fotovoltaico e tre volte meno di un impianto eolico (dati contenuti nella relazione illustrativa del ddl di iniziativa popolare di Azione). Da non trascurare il fatto che il nucleare riduce il rischio geopolitico legato alla provenienza delle materie prime utili per il suo funzionamento (anzitutto l’uranio, che proviene principalmente dal Canada e dall’Australia) a tutto vantaggio della sicurezza e della indipendenza energetica dell’Italia e dell’Europa. Se poi i costi di costruzione e gestione di un impianto nucleare vengono correttamente divisi per i 60 anni (garantiti, ma ragionevolmente anche 80) della sua vita utile, allora si vedrà che certamente essi non sono superiori a quelli complessivi del fotovoltaico e dei relativi, necessari accumulatori che, come si è detto, dovranno essere rinnovati per 3 o 4 volte nel corso degli stessi 60 anni. Inoltre, un mix energetico fra rinnovabili ed energia nucleare eviterebbe di costruire un eccesso di impianti di energia rinnovabile per far fronte ai picchi della domanda in certe ore del giorno o in certe stagioni.

         Un eccesso di impianti, nei momenti di scarsa domanda o di forte irradiazione solare, produrrebbe un surplus di energia inutilizzata che pure dovrebbe essere retribuita al produttore. Si ricordi infatti che la bolletta energetica sconta i costi del sistema nel suo complesso e non il semplice costo di produzione di ogni singolo kWh. Secondo uno studio del prof. Giuseppe Zollino, docente di Tecnica ed Economia dell’Energia e di Impianti Nucleari nell’Università di Padova, per soddisfare la domanda elettrica attesa in Italia al 2050, con un mix di rinnovabili e nucleare (per 42 GW), bisognerebbe investire in un arco di tempo di 60 anni, 770 miliardi di euro, mentre servirebbero 1.570 miliardi di euro se optassimo per un mix di sole rinnovabili incrementando le installazioni di fotovoltaico, eolico e relativi impianti di accumulo.

     Coerentemente, il prof. Marco Ricotti, docente di ingegneria nucleare al Politecnico di Milano, ricorda che uno studio del Politecnico stesso, in collaborazione con Edison, Ansaldo Nucleare, Enea e Nomisma Energia, ha calcolato che un mix energetico in Italia con 80% di rinnovabili, 10% di nucleare con SMR e 10% con gas con cattura di CO2, costerebbe 400 miliardi di meno rispetto ad un sistema con solo energie rinnovabili.

     Deve quindi assolutamente essere ribadito, a questo proposito, che nessuno intende gli impianti nucleari come sostitutivi delle fonti rinnovabili, ma come necessariamente integrativi di queste ultime per ottimizzare il funzionamento di un sistema elettrico con il minimo costo complessivo e il minimo impatto ambientale (suolo, paesaggio, materiali, emissioni).  Lo stesso disegno di legge governativo, nella relazione illustrativa, ipotizza una “quota ottimale di produzione da fonte nucleare che copre tra l’11% e il 22% della richiesta di energia elettrica”.

      Infine non può essere evitato un accenno al problema delle scorie, che tanto viene agitato dai contrari all’utilizzo dell’energia nucleare. I rifiuti a bassa attività possono essere facilmente gestiti e smaltiti in depositi di superficie. I rifiuti ad alta attività (le cosiddette “scorie”), richiedono invece un deposito geologico sicuro come quelli già realizzati in Finlandia e in costruzione in Svezia e in Francia. Deve essere osservato che comunque, dell’uranio utilizzato in un reattore, solo il 5% è costituito da “scorie”, che possono essere separate dal resto, che invece potrà essere riutilizzato in reattori fertilizzanti, di quarta generazione al momento in fase di sviluppo (potrebbero essere disponibili intorno al 2040). Pertanto, un moderno reattore da 1 GW, in tutti i suoi 60 anni di vita, produce un volume netto di “scorie” pari ad appena 1,5 m3. Esse vanno poi condizionate, cioè inglobate in blocchi di vetro e il volume complessivo (vetro incluso) aumenta sino ad un cubo di lato 6 metri (dati contenuti nella relazione illustrativa del ddl di iniziativa popolare di Azione). In particolare i reattori avanzati di quarta generazione AMR (Advanced Modular Reactor, la cui realizzazione è prevista appunto intorno al 2040, consentiranno di riprocessare i rifiuti e di produrre solo “scorie” con un tempo di decadimento molto più breve delle attuali (300 anni invece di 100.000 anni).

     Malgrado tutti i vantaggi che avrebbe la presenza del nucleare nel mix energetico nazionale, vantaggi sia per la nostra economia che per la tutela del paesaggio, permane contro questa forma di energia la diffidenza di una parte dell’opinione pubblica, frastornata da una comunicazione distorta che presenta ogni aspetto della filiera come un ostacolo insormontabile. A questo si aggiunge la dura avversione di una parte del mondo politico e di associazioni che rappresentano interessi, anche economici, di varia natura. Tutto ciò giustifica la cautela e il gradualismo con cui il Governo intende muoversi dandosi necessariamente un obiettivo di medio-lungo periodo, da raggiungere con un’articolata serie di azioni che vedremo di seguito in modo più dettagliato.

2. Le molte novità tecnologiche nel mondo dell’energia nucleare.

Coloro che avversano il ritorno di una quota di energia nucleare nel mix energetico nazionale talora spendono un’argomentazione in grado di disorientare chi non conosce i fondamenti minimi delle attuali problematiche del settore. Si sostiene infatti che la fissione nucleare è una tecnologia vecchia, superata e pericolosa e che occorre lavorare per realizzare in tempi brevi la ormai prossima fusione nucleare. Queste affermazioni, destituite di ogni fondamento scientifico e fattuale, accomunano talora esponenti di diverse e opposte parti politiche: è, ad esempio, del 22 novembre 2024 una dichiarazione all’ANSA di un noto esponente del partito dei Verdi a favore della posizione contraria alla fissione nucleare di due esponenti della maggioranza che si erano espressi in base all’auspicio dell’imminente arrivo della fusione nucleare. Talora si è arrivati addirittura a sostenere che l’Italia dovrebbe essere non l’ultima ad arrivare alla fissione nucleare, ma la prima ad arrivare alla fusione. Queste frasi ad effetto sono un espediente retorico che non può essere preso in seria considerazione in sede di valutazione delle strategie energetiche di un Paese come l’Italia.

     In realtà la fusione nucleare è al centro di un serissimo programma di ricerca, necessariamente internazionale, basato sul principio fisico per cui la fusione tra atomi, consentita da elevatissime temperature, genera enormi quantità di energia pulita, ma al momento, non solo non è mai stata prodotta energia da fusione in quantità nemmeno uguale a quella immessa nell’esperimento, ma permangono pure numerose e assai complesse questioni irrisolte sulla tecnologia e sui materiali di un futuro reattore a fusione in grado di alimentare in modo continuo e affidabile una centrale elettrica commerciale. L’Italia è coinvolta in questa ricerca, nell’ambito del progetto ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor) e del programma Eurofusion. A Padova, presso il Consorzio RFX è stato realizzato ed è in via di sperimentazione il prototipo del sistema di riscaldamento di ITER e presso i laboratori Enea di Frascati verrà realizzato il progetto DTT (Divertor Tokamak Test), un esperimento dedicato alla messa a punto di soluzioni per una parte particolarmente delicata di ITER e del futuro reattore, ovvero il divertore, un’area particolarmente sollecitata da elevati flussi termici e per questo soggetta a usura e a gravi problemi di durata.

       Gli studi e le sperimentazioni sulla fusione seguono peraltro due strade tra loro alternative: il confinamento inerziale e il confinamento magnetico. Con il confinamento inerziale, una piccola sfera solida di Deuterio e Trizio viene colpita con fasci laser a grande potenza in modo da implodere, passando istantaneamente dallo stato solido (a temperatura criogenica) allo stato di gas ionizzato ad altissima temperatura (“plasma”) e ad alta densità. Nel gas che si è formato, nuclei di Deuterio e di Trizio rimangono ancora vicini (come quando la sfera era solida) per tempi brevissimi, ma sufficienti a dar luogo ad alcune reazioni di fusione. Con il confinamento magnetico, si parte invece da gas a bassa pressione, lo si riscalda sino a temperature dell’ordine di 100 milioni di gradi, portandolo allo stato di plasma a bassa densità e si “comprime” il gas con campi magnetici, in modo da tenerlo lontano dalle pareti del contenitore e da consentire alcune reazioni di fusione. In ambedue i casi la ricerca è lontanissima dal raggiungere qualsiasi risultato pratico in grado di fornire energia elettrica al consumo. Per di più gli esperimenti di fusione inerziale, in particolare negli Stati Uniti, i cui risultati di tanto in tanto ottengono gli onori della cronaca, vengono condotti dichiaratamente per uso duale, civile e militare, il secondo consistendo nella taratura sperimentale di codici di simulazione di ordigni nucleari. Taratura che, prima dei trattati di non proliferazione, veniva condotta con esplosioni in qualche atollo. Anche per questo motivo, la linea a confinamento inerziale non è così condivisa come quella a confinamento magnetico. Quanto ai risultati degli esperimenti a confinamento inerziale, si consideri che è stato considerato un grande successo il test condotto presso la National Ignition Facility negli USA nel 2023, che produsse per 25 millesimi di secondo (0,025 secondi) potenza da fusione pari a meno di un centesimo di quella spesa per alimentare i laser. La linea di ricerca a confinamento magnetico non ha invece applicazioni militari, dunque le attività di ricerca sono completamente condivise a livello globale, da circa 70 anni, tanto che il già citato esperimento ITER, in costruzione a Cadarache in Francia, è in realtà un’impresa globale che vede coinvolte l’Unione Europea, gli Stati Uniti, la Russia, la Cina, l’India, il Giappone e la Corea del Sud. I risultati migliori sulla rotta verso l’energia da fusione sono stati raggiunti in Europa, in Cina e in Giappone. Tuttavia al momento, nel migliore dei casi è stata prodotta per pochi secondi una quantità di energia da fusione circa 3 volte inferiore a quella immessa nell’esperimento. Mentre un reattore a fusione dovrà essere in grado di produrne in quantità superiore a 20 volte quella immessa, per almeno 7000 ore all’anno. E dovrà farlo per almeno 40 anni. Qualsiasi serio ricercatore del settore, a cominciare dal direttore di ITER che è italiano, afferma che le prospettive di utilizzo pratico dell’energia da fusione sono assai incerte e che comunque non si realizzeranno prima di alcuni decenni, se non verso la fine del secolo.

L’Italia è appunto coinvolta in questa ricerca, all’interno dei progetti ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor) ed EUROFUSION. Partecipano attivamente a questa ricerca il C.N.R, varie Università e altri primari attori come l’ENI o l’ENEA. Deve comunque essere citata l’esistenza di una start-up americana, la CFS, partecipata anche da ENI, che promette la costruzione di un reattore a fusione (SPARC) in grado di diventare operativo fra 10 anni. ENI peraltro partecipa anche al progetto in Gran Bretagna denominato UKAEA-Eni H3ATS che prevede il completamento nel 2028 di un impianto per la gestione del ciclo del Trizio, uno dei due isotopi essenziali per la fusione. Eni così partecipa sempre, anche in Europa, a progetti che si basano sulla fusione a confinamento magnetico, mentre in America sono frequenti, come si è detto, anche gli esperimenti che si basano sul confinamento inerziale.

       Le promesse in compenso abbondano sulla rete: la start-up tedesca Proxima Fusion presenta il suo primo concept di centrale a fusione denominato Stellaris e promette energia da fusione per il 2031. Idem fa la società Helion, società americana, addirittura a partire dal 2028, ma qualsiasi serio studioso o esperto del settore dell’energia nucleare afferma che le prospettive di utilizzo pratico dell’energia da fusione restano assai incerte e che comunque non si realizzeranno prima del 2050 o del 2060. Anche gli studiosi nazionali più inclini all’ottimismo sui tempi delle realizzazioni pratiche, esortano, giustamente, l’Italia ad essere fra i protagonisti della ricerca, della sperimentazione e della formazione dei giovani nel campo della fusione nucleare, ma non sono ovviamente in grado di assicurare risultati in tempi brevi. Ricordiamo che, a livello internazionale, dopo la futura, auspicabile riuscita del suddetto progetto ITER (centrato sul controllo della fusione) è previsto l’inizio del progetto DEMO (centrato sul tentativo di produzione di energia elettrica in modo continuo). Gli annunci riguardanti l’utilizzo pratico della fusione nucleare si rincorrono da decenni, per esattezza dagli anni ’50 del secolo scorso, quando scienziati come Lyman Spitzer iniziarono a studiare questa possibilità, suscitando, sin d’allora, enormi speranze nel grande pubblico e altrettanta cautela da parte degli esperti.

      In altre parole: la fusione nucleare è un obiettivo ambizioso a cui è giustissimo che l’Umanità dedichi grande impegno e grandi finanziamenti, ma dire che in Italia si deve attendere la fusione per avvalersi nuovamente dell’energia nucleare equivale a dire che si è contrari tout court al ritorno all’utilizzo di questa fonte energetica.

     Sul fronte della fissione nucleare le novità sono invece molto concrete e palesano un panorama decisamente diverso da quello dei vecchi impianti nucleari di I e II generazione. La fissione nucleare permane comunque come l’unico sistema di utilizzo dell’energia nucleare diffuso e accettato nei piani di sviluppo di tutti i Paesi del Mondo. Oggi nel Mondo sono in esercizio 440 reattori nucleari in oltre 50 paesi. Altri 65 reattori sono in costruzione e l’avvio della realizzazione di altri 86 impianti è già stata approvato. L’energia nucleare copre il 9% della domanda elettrica mondiale, con Stati Uniti, Cina e Francia come primi produttori. La Cina ha attualmente 57 reattori nucleari in funzione e prevede di ultimarne altri 27 che sono attualmente in costruzione, mentre l’estate scorsa ha approvato un piano per avviare la costruzione di 10 nuovi reattori all’anno per i prossimi 5 anni; gli Usa vogliono passare dai 100 GW installati ai 200 GW entro il 2050; la Francia aumenterà i suoi 57 reattori nucleari attivi portandoli a 71 entro il 2035; la Svezia ha 6 reattori in esercizio e vuole altre 2 unità entro i prossimi anni; la Gran Bretagna ha 9 reattori in esercizio e altri 2 in costruzione e sta progettando un mix esemplare fra rinnovabili ed energia nucleare; in tutto l’Est europeo ci sono nuovi contratti per ampliare o rinnovare molte centrali nucleari fra le quali quella di Cernavoda in Romania ad opera di Ansaldo Nucleare. Russia e India possiedono un notevole numero di centrali nucleari anche se, per motivi politici, non hanno condiviso l’impegno dei Paesi occidentali – preso fra la Cop 28 e la Cop 29  – di triplicare la potenza nucleare installata entro il 2050 (dati contenuti nella Relazione dell’ing. Stefano Monti, Presidente di AIN alla Giornata di studio sulle tecnologie nucleari del 2024).

     Tutti questi reattori, presenti e futuri, sono di grande taglia (intorno ai 1000 MW), sono sempre collocati in centrali che ne ospitano fino a sei e, come si è detto, sono ovviamente solo a fissione.

     Proprio nell’ambito del nucleare a fissione c’è poi una vera e propria grande novità nell’ambito dei processi industriali: si tratta della progettazione e dello sviluppo dei piccoli impianti nucleari, i cosiddetti SMR (small modular reactor), la cui commercializzazione è prevista in un orizzonte di 5/6 anni. Tutti gli Stati che possiedono grandi centrali nucleari progettano o comunque non escludono di dotarsi, aggiuntivamente, di un certo numero di SMR poiché rappresentano, per le loro caratteristiche, una rivoluzione industriale nel settore. Il cambio di paradigma rappresentato dagli SMR risiede principalmente nel metodo di realizzazione: modulare, prevalentemente in fabbrica e altamente standardizzato. Con dimensioni e potenza inferiori ai grandi impianti oggi in esercizio, consentiranno una riduzione di un ordine di grandezza del CAPEX, con una maggior flessibilità operativa e una miglior integrazione nella rete elettrica anche a supporto di distretti industriali.  Per le loro caratteristiche produttive, prima ancora che tecnologiche, gli SMR rappresentano una vera e propria rivoluzione industriale nel settore, che passerà da un’economia di scala, per cui erano le grandi dimensioni delle centrali (ognuna progettata, realizzata e certificata su misura) a garantirne la redditività, a un’economia di serie. Essi costituiscono una realtà agile, poco costosa, poco rischiosa e particolarmente duttile. La stessa Commissione europea (autrice del discusso Green Deal sotto la regia dell’ex Vicepresidente Timmermans) ha inserito il nucleare nel suo Net-Zero Industrial Act e ha lanciato la European Industrial Alliance for Small Modular Reactor, con l’obiettivo di realizzare il primo SMR in Europa nel 2030. Gli SMR sono considerati parte della III generazione avanzata degli impianti nucleari e taluni addirittura della IV, mentre i grandi impianti attualmente in costruzione sono considerati generalmente di III generazione (seppure ve ne siano taluni di III generazione avanzata come l’AP1000 Westinghouse e l’EPR francese).

        Gli SMR hanno dimensioni contenute, struttura unitaria, potenza minore dei grandi impianti (nell’ordine di grandezza di 300-500 MW a unità o ancora minore contro i circa 1.000 MW dei normali reattori) e notevoli misure di sicurezza che prevedono almeno tre barriere fisiche di protezione fra il nocciolo e l’ambiente esterno. L’idea dei piccoli reattori nucleari rappresenta comunque una evoluzione dei reattori utilizzati da molti decenni per la propulsione nucleare di navi, sottomarini e rompighiaccio da parte americana, russa, britannica e francese.

       L’Italia, nel suo timido e graduale approccio al ritorno del nucleare, sembra particolarmente attratta dagli small modular reactor, forse nella speranza che possano costituire delle realtà nucleari accettate dall’opinione pubblica con meno preconcetti e ostilità rispetto al passato. L’Italia è anzitutto seconda per partecipazione alla European SMR Industrial Alliance mentre è entrata definitivamente dal 16 giugno 2025 anche nella European Nuclear Alliance.

         Inoltre, in data 13 maggio 2025, è stata varata Nuclitalia s.r.l., una newco fra Enel, Ansaldo Energia e Leonardo per sviluppare gli SMR di III generazione avanzata raffreddati ad acqua e per studiare i possibili sviluppi degli impianti nucleari di IV generazione. Il Presidente della newco è Ferruccio Testa e l’A.D. è Luca Mastrantonio.

     All’impegno dei tre giganti pubblici si affianca quello dei privati, sempre riguardo agli impianti di piccola dimensione. Deve infatti essere sottolineato che la riduzione della taglia degli impiantì nucleari ha aperto la strada agli investimenti e all’impegno dei privati, vero motore primario delle economie capitaliste, spesso in grado di cogliere al meglio le richieste del mercato e di allocare nel modo più razionale le risorse disponibili. Sembra che al momento, secondo la IAEA, ci siano addirittura circa 80 progetti di sviluppo di piccoli impianti nucleari mentre due prototipi sarebbero già comunque in funzione in Russia e in Cina. I piccoli impianti nucleari sono una realtà rivoluzionaria nell’ambito della produzione energetica perché abbatteranno la soglia di investimento iniziale e i tempi di realizzazione, grazie alla loro elevata standardizzazione (che comporterà anche un efficientamento degli iter di licensing). Un altro vantaggio di questi impianti sarà la loro più facile integrazione nella rete elettrica, grazie alla possibilità di realizzarli nelle vicinanze del luogo dove l’energia viene consumata, ovviamente con risparmio rispetto ai costi del trasporto dell’energia che possono essere talora anche molto elevati, specialmente nel caso di linee elettriche sottomarine.

      Proprio nel settore dei piccoli impianti, fra le molte aziende particolarmente vivaci, vale la pena, ad esempio, segnalare l’italiana Newcleo SpA, start-up fondata nel 2021 da Stefano Buono e dedicata allo sviluppo di reattori modulari ultracompatti (cosiddetti microreattori) di quarta generazione. Il reattore SMR LFR-AS 200 (appunto da 200 MW) sarà raffreddato a piombo e non ad acqua (Lead-Cooled Fast Reactor), si spegnerà automaticamente in caso di incidenti e promette di utilizzare come combustibile rifiuti nucleari che già esistono (che dovranno però essere riprocessati). Il concept prevede un reattore di circa 6 metri per lato modulare, che potrà essere prodotto in serie, trasportato nel sito di installazione e potrà fornire energia elettrica a circa 600.000 famiglie. Al di là di questo interessante progetto (in via di autorizzazione in Francia, con la prospettiva dichiarata di utilizzazione commerciale nel 2031), ve ne sono decine di altri nel Mondo. Fra i più interessanti di cosiddetta quarta generazione (raffreddati a metallo liquido e non ad acqua) possono essere citati il reattore russo BN-1200, il reattore cinese CFR-1000 (ambedue di grande taglia) e il reattore Natrium della società statunitense Terrapower, di taglia 350 MW, che fra i suoi investitori annovera anche Bill Gates. Tutti e tre questi impianti sono o saranno raffreddati con il sodio e sono quindi i cosiddetti SFR, Sodium-cooled Fast Reactor (dati presi dalla rivista Focus del maggio 2024). Da menzionare anche il progetto SMR-LFR Alfred raffreddato a piombo, presentato da un consorzio guidato da Ansaldo Nucleare e che a fine 2024 la Commissione Europea ha inserito nella lista dei 9 progetti più promettenti nel campo della quarta generazione.

         Il disegno di legge-delega del Governo tiene conto, come vedremo, di questa grande vitalità  per quanto riguarda due fondamentali aspetti: a) Le evidenti ed enormi novità tecnologiche, a cui abbiamo sopra accennato, cambiano totalmente il panorama delle possibili realizzazioni nel campo dell’energia nucleare e rendono del tutto superati gli eventuali ostacoli normativi discendenti dal risultato dei due precedenti referendum, relativi a realtà non comparabili (anche secondo quanto afferma la sentenza della Corte costituzionale n.199/2012);  b) Questa grande varietà di proposte e di sperimentazioni in campo nucleare obbliga il Legislatore a stabilire, nei decreti delegati, dopo attento studio, dei criteri stringenti per determinare le tipologie di impianti abilitabili (art.3, lett. c). Da notare, a proposito di impianti autorizzabili, che molti dei nuovi impianti, oltre ad essere collegati alla rete elettrica, potranno anche produrre acqua calda, idrogeno, biocombustibili, acqua dissalata oppure alimentare i data center per il cloud, l’intelligenza artificiale o le criptovalute. Come si vede, l’ambito delle autorizzazioni si amplia e si complica non poco rispetto al recente passato.

         In sintesi quindi, fra grandi impianti di III generazione o III generazione avanzata (in costruzione con sistemi di sicurezza migliorati, come il già citato EPR, European Pressurized Reactor) e piccoli impianti di III generazione avanzata e di IV generazione (SMR, AMR, LFR, SFR etc..), il panorama nucleare per i prossimi decenni appare alquanto vivace e innovativo in tutto il Mondo, ma sempre, come si è visto, nell’ambito delle molte varianti degli impianti a fissione, mentre si spera che fra qualche decennio (non prima comunque, come si è detto, della seconda metà del Secolo) si potrà avere qualche applicazione pratica della fusione nucleare, da tutti auspicata e invocata. Ovviamente il disegno di legge governativo non esclude di prendere in considerazione anche la fusione nucleare (citata alle lettere i) ed l) dell’art.2, ma dovrebbe essere sufficientemente chiaro al decisore politico che, per contribuire al progetto europeo di decarbonizzazione, da ultimare entro il 2050, ci si potrà affidare solo ed esclusivamente alle molte novità interne al sistema della fissione nucleare.

3. I precedenti politici e normativi dell’attuale disegno di legge governativo

Il disegno di legge governativo in materia nucleare non giunge isolato e improvvisato, ma rappresenta il coerente coronamento di un movimento di opinione vasto e variegato che attraversa da tempo il mondo politico e il mondo produttivo, malgrado i risultati dei due referendum che, in passato, hanno isolato l’Italia dal resto dei Paesi industrializzati. A seguito del disastro di Cernobyl, il referendum del 1987 colpì il CIPE, i contributi agli enti locali e le attività dell’ENEL, rendendo impossibile la costruzione di nuove centrali nucleari. Nel 2009 il Governo Berlusconi IV fece approvare l’articolo 25 della legge n.99 del 23 luglio 2009 con cui si conferiva al Governo la delega per regolare nuovamente il settore dell’energia nucleare. La delega fu attuata, in modo ampio e completo, con il decreto legislativo n.31 del 15 febbraio 2010 che cadde sotto la scure del referendum abrogativo del 2011, a seguito dell’incidente di Fukushima, in Giappone. Le maggioranze con cui i due referendum abrogativi sono stati approvati furono schiaccianti: circa l’80% il primo e oltre il 90% il secondo. Non dobbiamo inoltre dimenticare che un italiano su tre nel 2018 ha votato, alle elezioni politiche, per un partito che teorizzava la cosiddetta “decrescita felice” e quindi non era certo angosciato per i problemi relativi alla scarsità delle risorse energetiche a supporto dell’attività produttiva. Sembra quindi ci sia bisogno di molto coraggio politico, oltre a una robusta campagna di informazione basata sulle evidenze tecniche e scientifiche, per riproporre l’opzione nucleare in un Paese che sembra refrattario a questo tipo di energia benchè importi moltissima energia dall’estero, la paghi più degli altri in Europa e si lamenti per la stagnazione economica e i relativi rischi per l’occupazione.

        Due elementi tuttavia potrebbero aver spinto gli italiani ad una riflessione critica sul problema dell’energia, specialmente dopo il 2019: a) l’accentuarsi delle politiche di decarbonizzazione dell’Unione Europea che sembrano voler mettere fuori gioco, nel giro di pochi anni, il petrolio, il gas e il carbone, cioè le tre fonti energetiche che garantiscono attualmente l’82% dell’energia del Mondo, il tutto a favore di sole energie discontinue, intermittenti, non programmabili e quindi insufficienti a far fronte alla richiesta di energia per la produzione industriale, la digitalizzazione, i trasporti e il riscaldamento; b) l’enorme aumento del prezzo dell’energia per imprese e famiglie anche a seguito della crisi in Europa dovuta al conflitto russo-ucraino iniziato nel 2022 .

    Fra i precedenti politici dell’attuale progetto governativo sul nucleare occorre ricordare – come ha notato correttamente l’onorevole Luca Squeri nel dibattito parlamentare del 9 maggio 2023 – che la attuale maggioranza di Governo si era presentata agli elettori con un programma che prevedeva una transizione energetica sostenibile anche da un punto di vista economico e un “ricorso alla produzione energetica attraverso impianti di ultima generazione, senza veti preconcetti, valutando anche il ricorso al nucleare pulito e sicuro”.

     Anche nell’ultima versione, aggiornata al 1° luglio 2024, del PNIEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima), che rappresenta il documento strategico che definisce, in accordo con l’Europa, gli obiettivi per l’energia e il clima entro il 2030, è previsto l’utilizzo dell’energia nucleare con la reintroduzione dell’energia da fissione entro il 2035 e in prospettiva (dal 2050 e oltre) con l’utilizzo dei reattori a fusione. Il PNIEC riporta anche il risultato dei lavori della Piattaforma Nazionale per un Nucleare Sostenibile (PNNS), istituita, presso il MASE, a seguito del sopra citato dibattito parlamentare del 9 maggio 2023 e composta da un vasto numero di rappresentanti di soggetti pubblici e imprese. Significativo ricordare infine che, per l’elaborazione del PNIEC (491 pagine), il MASE ha lavorato in stretto contatto con il MEF, il MIT, il MUR, il MASAF, l’ENEA, il GSE, l’RSE nonché i Politecnici di Torino e Milano, senza contare la consultazione di 133 soggetti fra imprese, istituzioni, associazioni e cittadini.

    Oltre a questi documenti ufficiali, nel corso degli ultimi anni si sono susseguiti molti convegni, anche presso la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica, per approfondire le tematiche relative all’energia nucleare e le nostre Università non hanno cessato gli insegnamenti e le lauree di brillanti ingegneri specializzati in questa materia. L’avversione ideologica al nucleare, che fa leva anche su diffuse paure ancestrali, non ha impedito alcuni recenti, significativi eventi che hanno preceduto la presentazione del disegno di legge governativo e che vale la pena di ricordare.

    Anzitutto è stata molto importante il già citato dibattito tenutosi alla Camera dei Deputati il 9 maggio 2023 sui problemi energetici e in particolare sul nucleare. La maggioranza ha presentato un’ampia ed articolata mozione firmata da tutti e quattro i partiti che appoggiano il Governo Meloni in cui si approfondivano, con cognizione di causa, molti degli aspetti salienti dell’attuale dibattito sull’energia nucleare. Al termine del dibattito la mozione unitaria dei Gruppi di maggioranza (n. 1-00083) è stata approvata con una solida percentuale di voti (188 su 295), ma è interessante notare che, con la stessa maggioranza, è stata approvata anche la mozione – favorevole al nucleare e particolarmente ben articolata – di Azione ed Italia Viva (n. 1-00098).

      Sicuramente anche grazie alla spinta democratica di questo indirizzo politico, chiaramente espresso dal Parlamento, nasce il disegno di legge-delega del Governo oggetto delle presenti riflessioni.

      Degni di nota sono anche i due disegni di legge di iniziativa parlamentare presentati nel corso della XIX Legislatura: uno al Senato dai senatori Fazzone e Rosso di Forza Italia e uno alla Camera dei Deputati dall’onorevole Maurizio Lupi, leader di Noi Moderati. E’ stato invece ritirato un disegno di legge che mirava a riattivare ed ammodernare gli impianti nucleari di Trino Vercellese, Caorso (Piacenza), Latina e Sessa Aurunca (Caserta).

      Riguardo all’attività parlamentare è da menzionare senz’altro l’importante ed ampia indagine conoscitiva sul ruolo dell’energia nucleare nella transizione energetica e nel processo di decarbonizzazione, iniziata nel 2024 e condotta congiuntamente, presso la Camera dei Deputati, dalla X Commissione (Attività produttive) e dalla VIII Commissione (Ambiente).

     Analoga indagine conoscitiva è stata avviata nel 2024 presso il Senato della Repubblica dalla VIII Commissione (Ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni, innovazione tecnologica) con riguardo alla sola energia prodotta mediante fusione nucleare.

      Infine, dall’attivismo sul nucleare di Azione di Carlo Calenda (e del suo responsabile del settore energia e ambiente, prof. Giuseppe Zollino, docente di Tecnica ed Economia dell’Energia e di Impianti Nucleari nell’Università di Padova) nasce la proposta di legge di iniziativa popolare che intende delegare al Governo l’emanazione di decreti legislativi volti al riassetto normativo della produzione di energia elettronucleare. Il progetto di legge, presentato nel novembre 2024 insieme ad un’ampia relazione illustrativa, ha raggiunto le prescritte 50.000 firme in pochissimi giorni. Anche questa rapidità nel raggiungere il numero delle firme richieste potrebbe avvalorare quanto riporta un recente sondaggio, secondo il quale vi sarebbe una maggioranza (sebbene non molto ampia) di italiani favorevole al ritorno al nucleare e che in questa maggioranza avrebbero una parte determinante i giovani. Si tratta di un sondaggio importante poiché sembra assai probabile che una eventuale nuova introduzione dell’energia elettronucleare fra le fonti energetiche del Paese vedrebbe i Verdi di nuovo protagonisti di una raccolta di firme per tentare il terzo referendum abrogativo. Durante il citato dibattito parlamentare del 9 maggio 2023, l’esponente del Gruppo Alleanza Verdi-Sinistra, onorevole Angelo Bonelli, si è infatti espresso senza giri di parole: “volete riportare in Italia il nucleare, ma ve lo diciamo molto chiaramente: non c’è due senza tre!”. Insomma, non conta che la Francia, grazie al nucleare, abbia diminuito dell’85% la produzione di energia da fonti fossili in dieci anni e sia oggi l’unico Paese industrializzato al Mondo ad aver raggiunto la fatidica soglia di emissione di 50 grammi di CO2 per KW e che invece la Germania abbia di molto aumentato le emissioni di CO2 dopo la rinuncia al nucleare (e veleggi intorno ai 360 grammi di CO2 per KW). La lotta contro il nucleare da parte dei partiti Verdi e della maggior parte dei movimenti ambientalisti non può quindi essere inquadrata come uno degli aspetti della lotta ai cambiamenti climatici, da portare avanti secondo le teorie originarie dell’IPCC, poi recepite anzitutto dalla UE, che attribuiscono tutte le colpe del surriscaldamento alla eccessiva concentrazione nell’atmosfera di gas serra di origine antropica.

      L’avversione politica all’utilizzo civile dell’energia nucleare è infatti ormai diventata esclusivamente un elemento ideologico identitario per la maggior parte dei partiti Verdi, posizione da perseguire quindi anche in contrasto con gli obiettivi di decarbonizzazione e di mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici.

4. La presentazione del disegno di legge-delega. La relazione illustrativa.

Dopo un lungo periodo di studio, affidato anche ad esperti giuristi presso il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Governo ha approvato in Consiglio dei Ministri – preliminarmente in data 28 febbraio 2025 e definitivamente in data 2 ottobre 2025 –  un disegno di legge-delega di soli 4 articoli che si propone di riaprire concretamente, benchè gradualmente, la produzione di energia elettronucleare in Italia nel corso dei prossimi anni, affiancandola alle energie rinnovabili, in un futuro mix energetico che dovrebbe realizzare le indicazioni dall’Unione Europea per l’implementazione di un sistema energetico decarbonizzato entro il 2050 (La cosiddetta opzione Net-Zero Carbon Emission).

     Per quanto riguarda la relazione illustrativa di accompagnamento dell’articolato, essa si divide in parte generale e parte esplicativa delle norme proposte. La parte generale è molto ampia, aggiornata e   di vasto respiro, anche internazionale e mira a chiarire alcune fondamentali premesse politiche, la prima delle quali sembra essere quella che la reintroduzione del nucleare appare indispensabile per una transizione energetica non solo sostenibile da un punto di vista ambientale, ma anche economico e sociale, allontanando ogni ipotesi di decrescita, di forzata riduzione dei consumi o di povertà energetica. Anzi, la relazione si mostra ben consapevole che i consumi di energia elettrica, anche a causa dell’intelligenza artificiale e dei data center, sono destinati ad aumentare in modo esponenziale e che proprio le grandi società informatiche hanno scelto, all’estero, di “adottare politiche di utilizzo dell’energia nucleare, quale fonte decarbonizzata, stabile e continua, disponibile 24 ore al giorno e 7 giorni su 7”.

      L’obiettivo dichiarato del disegno di legge viene espresso sin dalle prime parole della relazione e ribadito più volte anche nell’articolato: si intende arrivare ad una regolamentazione organica della materia della produzione di energia da fonte nucleare, abrogando o coordinando tutta la passata normativa nazionale, anche in coerenza con le indicazioni dell’ONU, della UE, della IAEA, della NEA (Agenzia per lo Sviluppo Nucleare) e dell’OCSE. L’Italia dovrà cioè essere inserita, coerentemente e a pieno titolo, fra le nazioni che utilizzano l’energia nucleare a scopi pacifici con il massimo delle garanzie di sicurezza e secondo i migliori standard internazionali. La relazione ricorda in proposito che, nell’Unione Europea, il nucleare è “la spina dorsale della produzione di energia a basse emissioni di carbonio, nonché la prima fonte di energia in assoluto. Inoltre, diversi Paesi dell’UE (tra cui Francia, Svezia, Finlandia, Estonia, Bulgaria, Repubblica Ceca, Ungheria, Polonia, Romania e Slovacchia) prevedono di aumentare o di avviare la produzione di energia da fonte nucleare, per applicazioni elettriche e non elettriche”.

      A proposito di queste ultime, la relazione illustrativa si dimostra ben consapevole di un aspetto non certo secondario del ritorno all’utilizzo del nucleare a fini di produzione energetica: il suo possibile ruolo nella produzione di idrogeno. Questo argomento è solo accennato, ma meriterà un debito approfondimento nel corso degli sviluppi riguardanti il ruolo dell’energia nucleare nel quadro dell’auspicata transizione. Molti parlano infatti dell’idrogeno come una delle componenti essenziali della futura decarbonizzazione, applicabile ai settori altamente energivori della produzione industriale, difficilmente elettrificabili (i cosiddetti hard to abate) e principalmente come soluzione probabile per tutti i mezzi di trasporto che non possono utilizzare i motori elettrici a causa del loro peso eccessivo. L’idrogeno però, com’è noto, non si trova in natura e deve essere prodotto prima di essere utilizzato. A seconda dell’energia con cui viene prodotto, è classificato con varie colorazioni convenzionali. Anzitutto, nelle speranze più frequentemente espresse, c’è l’idrogeno verde ossia l’idrogeno prodotto con l’elettrolisi grazie alle fonti rinnovabili. Il costo di questo idrogeno è legato a doppio filo a quello dell’energia elettrica necessaria a produrlo ed è oggi estremamente alto (oscilla intorno agli 8 dollari al Kg). Inoltre, necessita di una grande quantità di energia e di una continuità difficili da ottenere alle nostre latitudini e senza l’ausilio di potenti accumulatori, tanto che alcune società stanno ipotizzando di produrlo in Africa (dove vi sarebbe grande disponibilità di sole e terreno) per poi trasportarlo in Europa (con le difficoltà e i costi relativi, senza considerare la necessità di acqua altamente depurata). Dunque, l’idrogeno verde con costi abbordabili è una mera speranza e, laddove viene prodotto, è potentemente incentivato dallo Stato.

       Scartando l’idrogeno nero (prodotto con l’energia elettrica degli impianti a carbone e a petrolio), l’idrogeno grigio è invece prodotto direttamente dal gas metano (con un processo di steam reforming), ha un costo abbordabile (1,5 dollari al Kg), ma la sua produzione è fonte di CO2. Si può produrre l’idrogeno sempre con il gas metano e durante il processo catturare la CO2 che ne deriva stoccandola (con la cosiddetta CCS, carbon capture and storage) in depositi sotterranei: in questo caso si parla di idrogeno blu e ad esempio, i progetti olandesi per l’idrogeno sono prevalentemente di questo tipo (al costo stimato di circa 2 dollari al kg.). Vi è infine quello che viene chiamato idrogeno viola e che viene prodotto con l’energia degli impianti nucleari a prezzi decisamente più competitivi ed è la scelta che ovviamente prevale in Francia dove l’energia elettrica ha i costi più bassi d’Europa e proviene al 64,2% (dato 2023) appunto dall’energia nucleare. Questo aspetto non sfugge al Governo, tanto che, nell’art.1 del disegno di legge-delega, si afferma esplicitamente che la produzione di energia da fonte nucleare deve essere disciplinata “anche ai fini della produzione di idrogeno” apparendo questo un passaggio di grande lungimiranza.

        Uno studio recente sostiene inoltre che, con lo sviluppo di reattori nucleari raffreddati da fluidi ad alta temperatura, sarà anche possibile decarbonizzare molti processi chimici e metallurgici. In questo scenario resterebbe da produrre, in modo carbon free, praticamente soltanto l’idrogeno (eventualmente stabilizzato in idrocarburi sintetici, i cosiddetti e-fuel) utile ai settori non elettrificabili e che avranno necessità di carburante ad alta densità di energia e trasportabile (come l’aviazione civile e il settore marittimo).

      Altro aspetto politico, costituzionale, ma anche tecnico, messo giustamente in rilievo dalla relazione di accompagnamento, è la completa novità del progetto proposto per la rinascita del nucleare in Italia rispetto al quadro che portò in passato alla duplice bocciatura referendaria. In effetti, fra l’altro, particolarmente rivoluzionaria appare, come si è detto, l’imminente realizzazione, ormai in tutto il Mondo, delle piccole centrali nucleari modulari di III generazione avanzata (SMR) e dei reattori modulari avanzati di IV generazione (AMR) che minimizzano il problema degli incidenti e dello stoccaggio dei rifiuti nucleari, riducendo al tempo stesso i costi e gli ingombri degli impianti.

       Secondo recenti sondaggi di opinione, il nuovo nucleare di piccola taglia, non sostitutivo, ma integrativo rispetto all’utilizzo delle energie rinnovabili, sembra essere meglio accolto dall’opinione pubblica italiana rispetto alla realtà dei grandi impianti e tutto ciò indipendentemente dal miglioramento dei relativi sistemi di sicurezza.

      E’ chiaro che non tutto probabilmente potrà essere risolto con gli SMR (small modular reactor) e gli AMR (advanced modular reactor), ma il realismo politico e la storia del nostro Paese impongono di muoversi con gradualismo di fronte ad una opinione pubblica molto influenzabile ed ondivaga come quella italiana. Consideriamo infatti che gli incidenti di Chernobyl e di Fukushima non hanno portato alla sospensione dell’uso della energia nucleare nei Paesi dove si sono verificati o in altri Paesi industrializzati, ma solo in Italia. La relazione illustrativa prende quindi fortemente le distanze dal passato, usa molto di frequente il termine “energia nucleare sostenibile” e precisa più volte di muoversi in totale coerenza con il quadro normativo europeo e internazionale. In altre parole, sullo sfondo di tutta la meritoria attività proposta dall’Esecutivo per il ripristino della produzione dell’energia elettronucleare in Italia, si avverte la presenza di un ingombrante convitato di pietra, con cui ci si prepara, inevitabilmente, prima o poi, a fare i conti: il referendum abrogativo.

5. Le colonne portanti dell’articolato.

L’articolato del disegno di legge-delega è assai chiaro, molto ampio e non sembra il caso di farne una parafrasi per intero, ma semmai appare opportuno individuare alcune linee-guida che sono probabilmente destinate a resistere e ad orientare il dibattito parlamentare che seguirà alla presentazione del disegno di legge alle Camere.

     Il disegno di legge segue ovviamente il dettato costituzionale dell’art.76 e determina i principi, l’oggetto e i termini della delega, ma all’art.1 delinea anzitutto un articolato percorso procedurale destinato a concludersi non solo dopo i primi 12 mesi dall’approvazione della legge-delega (termine per l’adozione dei primi decreti legislativi), ma in realtà dopo altri 24 mesi nei quali il Governo potrà “adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive secondo la medesima procedura di cui al comma 2 e nel rispetto dei criteri e principi di cui all’art.3”. L’articolato tuttavia non si spinge fino ad ipotizzare, con certezza, un T.U. o addirittura un codice in materia di energia nucleare, benchè, successivamente, sembri spingere verso una disciplina organica della materia anche con la disposizione del comma 2 dell’art.3. All’art.1 sono previsti i classici passaggi per i pareri sui decreti legislativi della Conferenza unificata, del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari (eventualmente duplice, in caso di osservazioni sulla corretta attuazione della delega legislativa).

     Si tratta dunque di un percorso molto lungo ed articolato nel quale peraltro non sembra neppure molto facile inserire una richiesta di referendum abrogativo (la materia andrebbe infatti approfondita, almeno per quanto riguarda il rapporto fra legge-delega e decreti legislativi, ai fini della eventuale abrogazione referendaria, specialmente se si ipotizza un referendum immediato sulla sola legge-delega).

     Considerando, con ottimismo, almeno 10 mesi di lavori parlamentari nelle due Camere per l’approvazione del disegno di legge-delega, potremmo avere i primi decreti legislativi in vigore, promulgati e pubblicati, dopo 13 mesi, mesi che potrebbero diventare anche 16 in caso di ritardato parere parlamentare. Dopo un massimo di altri 25/28 mesi potrebbero giungere i successivi decreti correttivi, al fine di avere un testo definitivo, disponibile per la Pubblica Amministrazione e per le imprese, non prima quindi, complessivamente, di tre o quattro anni.

       E’ ovvio che, nelle more dell’approvazione definitiva di tutta la normativa delegata di cui sopra, molti adempimenti potranno essere portati a compimento. Anzitutto, dopo l’adozione della prima serie di decreti legislativi, si potrà iniziare a lavorare al Programma nazionale finalizzato allo sviluppo della produzione di energia da fonte nucleare sostenibile, previsto come primo oggetto della delega all’art.2 del disegno di legge e anche questo adempimento necessiterà dell’impegno di solide competenze tecniche e postulerà adeguati tempi di realizzazione.

      I decreti delegati dovranno poi disciplinare dettagliatamente, fra l’altro, il decommissioning e lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi, la produzione dell’idrogeno viola e dei combustibili nucleari, la disciplina della futura fusione nucleare, la promozione dei territori interessati dagli impianti, la formazione del personale, la sicurezza delle installazioni, la relativa Authority e le eventuali forme di incentivazione economica.

      Fra queste molte attività, sopra descritte, che costituiscono appunto l’oggetto della delega, può essere interessante soffermarsi brevemente sulla disciplina della disattivazione e dello smaltimento delle installazioni nucleari esistenti, prevista alle lettere da e) ad h) dell’art.2. Si ipotizza infatti, alla lettera e) che i siti nucleari dismessi possano essere utilizzati anche ai fini previsti nelle lettere f), g) ed h), cioè ai fini della localizzazione di nuovi impianti (anche per la produzione di idrogeno), del riprocessamento del combustibile nucleare e dello stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi.

        Esaurita l’elencazione degli oggetti della delega, che necessiteranno sicuramente di più decreti legislativi, ognuno dei quali di dimensioni probabilmente assai rilevanti, l’art. 3 del disegno di legge passa ad elencare i ben 30 principi e criteri direttivi a cui dovrà attenersi il Governo nell’esercizio della delega legislativa. Fra questi alcuni appaiono più significativi anche alla luce di quanto accaduto sino ad oggi e degli ostacoli che la burocrazia riesce sempre a frapporre con successo alla realizzazione di  qualsiasi grande opera pubblica. L’argomento centrale e unificante di molti dei punti che danno ordine all’elenco dei principi e dei criteri direttivi del disegno di legge riguarda sicuramente la procedura per la scelta degli impianti abilitabili e per l’autorizzazione alla loro costruzione e gestione fino al momento della dismissione e dello smaltimento dei relativi rifiuti.

       Anzitutto il disegno di legge non fa una scelta preventiva fra grandi o piccoli impianti abilitabili o fra soggetti pubblici o privati che intendono esserne responsabili. Al punto c) dell’art.3 si fa infatti esplicito riferimento alla possibile abilitazione anche di impianti che utilizzano “tecnologie modulari e avanzate”, cioè si fa riferimento ai piccoli impianti nucleari meglio conosciuti con gli acronimi SMR e AMR. Anche al punto d) si fa riferimento a questi piccoli impianti di IV generazione in grado di riutilizzare il combustibile nucleare.  Coerentemente, al punto m), si parla di “abilitare soggetti, anche privati, alla sperimentazione sul territorio nazionale di tecnologie nucleari avanzate” e, in generale, il testo del progetto di legge si riferisce sempre ai “soggetti abilitati”, indipendentemente dal fatto che si tratti di soggetti pubblici o privati.

        Si viene quindi a delineare – dal punto c) al punto o) della delega legislativa – un primo abbozzo di procedimento complesso di abilitazione integrata che fa capo saldamente al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e che potrebbe essere riassunto nelle seguenti fasi: 1) Individuazione preventiva delle tipologie di impianti abilitabili; 2) Definizione preventiva dei criteri per la localizzazione degli impianti; 3) Dettagliata domanda del soggetto proponente, molto responsabilizzato, che deve comprendere la localizzazione, gli studi sull’impatto ambientale, i piani di sicurezza, la previsione di adeguati strumenti finanziari e assicurativi a copertura dell’intero ciclo di vita dell’impianto,  compreso lo smaltimento dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito;  4) Valutazione di impatto ambientale (VIA) che è l’unico atto autorizzativo non automaticamente assorbito dal titolo abilitativo integrato di competenza del MASE. In questa fase vengono coinvolti, oltre a vari altri soggetti, anche gli enti locali minori interessati dalla realizzazione dell’impianto; 5) Acquisizione dell’intesa con la Conferenza unificata (valorizzata ulteriormente nella versione definitiva del ddl); 6) Rilascio dell’autorizzazione integrata da parte del MASE, nel rispetto anche delle eventuali competenze di una ipotizzata (ma assolutamente non certa) Autorità per la sicurezza nucleare.

        L’abilitazione integrata del MASE sostituisce ogni altro provvedimento autorizzativo, può costituire anche variante ai vigenti strumenti urbanistici e può comprendere, ove necessario, la dichiarazione di inamovibilità e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. Come si vede, la volontà politica contenuta nel disegno di legge-delega è quella di accentrare e coordinare il processo autorizzativo presso il Ministero dell’Ambiente e di giungere così ad un’autorizzazione unica integrata in tempi ragionevoli. Molto importante, a proposito di autorizzazioni, è la previsione della lettera l) dell’art.3, in cui si ipotizza una disciplina specifica per il riconoscimento di titoli autorizzativi già rilasciati da altri Stati membri della NEA e dell’OCSE o da parte di Stati legati all’Italia da accordi di cooperazione nel settore nucleare. Nella sua intervista al Sole 24 Ore del 23 gennaio 2025, il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica auspica, a livello europeo, “un’eventuale standardizzazione delle prime fasi del processo abilitativo” in grado, fra l’altro, di incidere positivamente sulla riduzione dei costi degli impianti.

        Naturalmente tutto ciò difficilmente eviterà la nascita di “comitati no-nuc” e la presentazione di ricorsi al Tar e al Consiglio di Stato, ma la semplicità e la linearità del procedimento previsto potrebbero contribuire a far superare al provvedimento autorizzativo il vaglio della giurisdizione amministrativa.

       Altri significativi principi-guida per l’elaborazione dei decreti delegati riguardano sicuramente quanto previsto alla lettera q) ovvero la partecipazione del soggetto abilitato alla promozione e alla valorizzazione del territorio interessato dalla localizzazione degli impianti. Queste misure di compensazione economica – che potrebbero auspicabilmente essere concordate fra il soggetto proponente e i territori interessati anche prima della presentazione del progetto da abilitare – potrebbero includere investimenti in infrastrutture, incentivi per l’occupazione, programmi di formazione per i lavoratori o anche interventi di rafforzamento della protezione contro eventuali sabotaggi o atti di terrorismo.

          Sicuramente molto del consenso locale ai nuovi impianti nucleari si baserà anche su queste forme di incentivazione che potrebbero talora risultare abbastanza costose. Rilevante, a questo proposito, è l’aggiunta della nuova lettera r) del comma 1 dell’art. 3, laddove si prevede la consultazione dei comuni interessati in caso di individuazione ex ante di aree idonee alla realizzazione degli impianti di produzione e delle attività a questi collaterali (riprocessamento, stoccaggio, smaltimento etc…). Questa nuova lettera r) – approvata dal CdM in data 2 ottobre 2025 e che ha provocato lo slittamento delle lettere successive dell’originario elenco – è stata chiesta dalla Conferenza Unificata insieme al rafforzato ruolo delle Regioni di cui si è detto precedentemente.

       Un ultimo aspetto che vale la pena di sottolineare, fra i criteri direttivi della delega legislativa in esame, è quello contenuto nelle nuove lettere z) e aa), con particolare riguardo alla necessaria previsione di “opportune forme di informazione diffusa e capillare per le popolazioni direttamente interessate nonché di consultazione delle medesime”. Lungi dall’essere un aspetto secondario dell’intero progetto di reintroduzione del nucleare fra le fonti energetiche del Paese, sembra consigliabile che questa prevista opera di informazione della popolazione si focalizzi anzitutto sugli aspetti della sicurezza, peraltro particolarmente curati dalle disposizioni della legge-delega e sembra altresì opportuno che si concentri decisamente a supporto dei primi impianti che saranno autorizzati, impianti che potrebbero essere, auspicabilmente, piccoli e di IV generazione, al fine di attenuare l’impatto delle possibili opposizioni.

6. Le disposizioni di natura finanziaria. Conclusioni.

    All’art. 4 del progetto sono previste le disposizioni di natura finanziaria, ma si tratta sostanzialmente di un rinvio al contenuto dei decreti legislativi che determineranno, di conseguenza, l’entità precisa degli investimenti necessari, a valere probabilmente sui bilanci del triennio 2027-2029. Per il momento ci si limita a prevedere un modesto finanziamento di circa 20 milioni all’anno a carico del bilancio del MASE per i primi adempimenti derivanti dalla delega legislativa. In aggiunta vi è uno stanziamento prima di 1,5 milioni e poi di 6 milioni di euro per le esigenze di informazione verso la popolazione (di cui alle citate lettere z) e aa) dell’art.3).  Per le incombenze burocratiche (autorizzazioni etc..) ciascuna amministrazione dovrà invece provvedere con le proprie risorse umane e finanziarie già disponibili. Per il resto, ogni decreto legislativo dovrà essere dotato di una relazione tecnica che dia conto della sua neutralità finanziaria e, in caso contrario, qualora cioè determinasse nuovi e maggiori oneri finanziari, il decreto stesso potrà essere adottato solo dopo lo stanziamento delle risorse necessarie ad opera di un apposito provvedimento legislativo.

       Tutto quanto suddetto significa che il Governo, non prevedendo praticamente nessun serio nuovo impegno economico immediato a suo carico, per il momento intende solo ricostruire un nuovo quadro normativo, semplificato e coordinato, entro il quale possa svilupparsi un futuro progetto di utilizzazione del nucleare come forma complementare di energia sicura, continua e decarbonizzata.

    Ciò ovviamente non significa che la costruzione di nuovi impianti nucleari, destinati a fornire energia a costi ragionevoli e stabili a imprese e famiglie, in un quadro di indipendenza energetica nazionale, debba avvenire senza alcun onere per lo Stato, specialmente in un Paese dove sinora sono stati spesi almeno 150 miliardi di euro per incentivare le energie rinnovabili.

    Come si è detto, le previsioni di spesa sono rinviate all’attuazione dei decreti legislativi, anche perché, come spiega dettagliatamente la relazione tecnica di accompagnamento, sarebbe assai difficile, se non impossibile, quantificare già nella legge-delega (e ancora in assenza del Programma nucleare nazionale) gli oneri finanziari a carico dello Stato per la valorizzazione dei territori, per l’istituzione dell’eventuale Authority, per la realizzazione degli impianti, per le sperimentazioni, per la sicurezza, per il sostegno ai privati etc…

      E’ comunque realisticamente probabile ed auspicabile che ci potrà essere, in futuro, un concorso virtuoso fra investimenti privati, spesa pubblica e contributi a carico degli oneri di sistema contenuti nelle bollette degli utenti del servizio elettrico, ma queste sembrano ancora scelte politiche non deliberate e suscettibili di varie soluzioni. Quello che appare indiscutibile è che gli investimenti pubblici in questo settore sarebbero ripagati – con assoluta certezza – dai benefici del nuovo nucleare: energia a costi più bassi (e quindi maggiore competitività economica del Paese) e nuovo indotto industriale di qualità per la realizzazione degli impianti. Rispetto al passato l’investimento pubblico sarà peraltro meno incidente, in virtù dei più bassi costi delle centrali (legati sia alle dimensioni ridotte degli impianti sia alle economie di serie consentite dagli SMR) che abbatteranno la soglia degli investimenti rendendo i soggetti privati del tutto in grado di realizzare impianti nucleari con costi nell’ordine di grandezza di quelli oggi necessari per un impianto termico a gas naturale.

     In conclusione, il giudizio su questo disegno di legge-delega non può che essere ampiamente positivo, anzitutto perché rompe un tabù e manifesta coraggio politico, restituendo alle Istituzioni di Governo quel ruolo propulsivo per lo sviluppo del Paese che dovrebbero sempre avere senza adeguarsi passivamente ai sondaggi di opinione o, peggio, alle più retrive demagogie.

     Il disegno di legge sul nucleare sostenibile segna sicuramente un evidente primo passo istituzionale verso un cambio di strategia nella politica energetica nazionale, peraltro mantenendosi perfettamente in linea con gli obiettivi europei di neutralità carbonica al 2050. Tuttavia, il successo dell’iniziativa dipenderà dalla capacità di attuare effettivamente il quadro regolatorio efficace descritto nel disegno di legge-delega, coniugando sicurezza, sostenibilità e accettazione sociale.

         L’equilibrio tra esigenze energetiche e tutela ambientale sarà determinante per il futuro dell’energia nucleare in Italia. In particolare, sarà essenziale garantire che l’introduzione di impianti nucleari sia accompagnata da adeguati piani di gestione dei rifiuti, controlli rigorosi, possibilmente da parte di una Autorità molto forte e indipendente (anche nei confronti delle imprese pubbliche) e un quadro normativo stabile e chiaro che favorisca anche le iniziative dei privati, essenziali per ridurre i costi di tutta l’operazione. Infatti la collaborazione tra Istituzioni, imprese pubbliche, imprese private e società civile rappresenterà un elemento chiave per il successo del Piano di sviluppo nucleare. Se attuata con trasparenza e responsabilità, la nuova politica nucleare potrà rappresentare una risorsa economica strategica per il Paese già nel medio periodo.

      I tempi di realizzazione del progetto di reintroduzione dell’energia nucleare possono in effetti sembrare abbastanza lunghi e potrebbe suscitare perplessità anche il favore espresso per i piccoli impianti (cfr. l’intervista al Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica sul Corriere della Sera del 2 marzo 2025, nonché la stessa costituzione della citata newco pubblica per gli SMR) per il carattere non del tutto risolutivo di questi ultimi dal momento che, in effetti, un impianto di grande taglia in ogni Regione, laddove tecnicamente possibile, avrebbe effetti radicalmente più incisivi. Tuttavia occorre prendere atto che questo progetto deve conciliare necessariamente gli aspetti tecnici con gli aspetti politici, risentendo delle problematiche inerenti al consenso dell’opinione pubblica nonché di alcune evidenti perplessità presenti all’interno della stessa maggioranza.

    Occorre sottolineare comunque che i tempi non brevi di realizzazione del nuovo sistema nucleare  consentiranno anzitutto alle nuove tecnologie di III generazione avanzata e IV generazione di maturare e diventare operative, permetteranno l’ulteriore affinamento delle già stringenti misure di sicurezza e contribuiranno ad attenuare la diffidenza di una parte dell’opinione pubblica abituandola a convivere con la nuova realtà. I suddetti tempi potrebbero inoltre fornire la possibilità alla nuova Autorità per l’energia nucleare – peraltro solo ipotizzata al punto o) dell’art.2 e al punto cc) dell’art.3 – di strutturarsi nel modo migliore, assorbendo le competenze dell’ISIN (cfr. intervista del Ministro Pichetto Fratin al Sole 24 Ore del 23 gennaio 2025), trovando personale adeguatamente qualificato e sviluppando i dovuti collegamenti con le analoghe realtà internazionali.

      Da non sottovalutare neppure il fatto che i tempi lunghi e i molti passaggi procedurali, previsti addirittura nel corso di vari anni, potrebbero contribuire a disorientare gli antinuclearisti che certo preferirebbero un’unica azione di forza, improvvisa e irruente, da contrastare immediatamente, allarmando l’opinione pubblica contro un paventato e drammatico pericolo imminente di nuovi disastri nucleari.

    Il disegno di legge-delega va quindi necessariamente visto come il prudente avvio di un processo destinato a durare nei prossimi anni, se non addirittura nei prossimi decenni (per lo meno per quanto riguarda la fusione nucleare). Una evoluzione naturale fra varie fonti energetiche dotate di continuità potrebbe vedere il gas ancora protagonista per alcuni anni come energia di transizione, per poi passare all’energia nucleare da fissione di nuova generazione arrivando infine alla giustamente tanto auspicata energia nucleare da fusione. Si tratta di un percorso lungo e disseminato di ostacoli di natura tecnica, politica, territoriale, burocratica, finanziaria, sociale e forse anche riguardanti l’ordine pubblico. Tutti questi ostacoli andranno previsti e superati senza forzature e accelerazioni, ma con un atteggiamento duttile e pragmatico, con molta pazienza, con molta competenza da opporre alla demagogia, con molta capacità di mobilitare le risorse dei privati e di convincere l’opinione pubblica dei vantaggi economici di lungo periodo. In quest’opera di convincimento potrebbe essere di aiuto anche il riferimento all’esempio della vicina Francia dove, da sempre, la sinistra e i sindacati apprezzano i molti vantaggi dell’energia elettronucleare, non ultimi quelli di una bolletta elettrica più bassa per imprese e famiglie e delle premialità economiche e di servizi di cui beneficiano i territori che ospitano gli impianti.

           Insomma, in altre parole, riguardo all’atteggiamento da tenere di fronte a queste prevedibili difficoltà nel realizzare un pur eccellente progetto, non c’è forse che da ripetere la celebre esortazione del Gran cancelliere spagnolo di Milano Antonio Ferrer al suo cocchiere in mezzo alla folla turbolenta: Adelante, Pedro, con juicio!

L'articolo Il ddl sul nucleare sostenibile del Governo Meloni proviene da Giustamm.

L’INTERESSE DELLE FUTURE GENERAZIONI E IL NUOVO ART. 9 DELLA COSTITUZIONE NELLE PRIME APPLICAZIONI DELLA GIURISPRUDENZA. (*)

Marco Lipari – Presidente di sezione del Consiglio di Stato

(*) Testo della relazione svolta al Convegno Ambiente e generazioni future, organizzato dal Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige/Südtirol – Sede di Trento (19 febbraio 2025, Castello del Buon Consiglio – Trento)

Si allega il file in formato pdf.

L'articolo L’INTERESSE DELLE FUTURE GENERAZIONI E IL NUOVO ART. 9 DELLA COSTITUZIONE NELLE PRIME APPLICAZIONI DELLA GIURISPRUDENZA. proviene da Giustamm.

Roberta Lomurno

IL RUOLO DELL’APPROCCIO ONE HEALTH NEL CONTRASTO ALLA PERDITA DELLA BIODIVERSITÀ

1. La tutela multilivello della biodiversità – 2. Gli effetti della perdita della biodiversità sulla salute umana, animale e ambientale – 3. L’approccio One Health – 3.1. Il legame tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità: diritto internazionale, europeo e nazionale – 4. Riflessioni conclusive

Abstract

Il contrasto alla perdita della biodiversità sta progressivamente divenendo un imperativo morale, economico e ambientale per la legislazione internazionale, europea e nazionale, a causa dell’impatto che la stessa rischia di avere sulla salute umana, animale e ambientale. In tal senso, ad esempio, giova rilevare che le recenti malattie infettive risultano essere connesse alla perdita di biodiversità, in quanto sembrano avere in comune l’origine zoonotica, essendo state trasmesse all’uomo dagli animali. Per altro verso, da diverse fonti emerge la stretta interrelazione sussistente tra la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico, delineabile quale legame bidirezionale.

I problemi citati, considerata la pluralità di aspetti coinvolti, richiedono soluzioni innovative, tra cui potrebbe rivelarsi particolarmente vantaggioso il c.d. approccio One Health, illustrato nel 2004 nei “Manhattan Principles on One world, One Health” e fondato sul principio per cui la salute umana, quella animale e quella ambientale sono strettamente connesse l’una all’altra. Il legame tra l’approccio in esame e la tutela della biodiversità è richiamato in numerosi atti – sia a livello sovranazionale che nazionale – che evidenziano i benefici che l’approccio One Health può apportare alle strategie di contrasto alla perdita della biodiversità.

1. La tutela multilivello della biodiversità

La repentina e crescente perdita di biodiversità degli ultimi anni rende la tutela di tale bene un imperativo morale, economico e ambientale per la legislazione internazionale, europea e nazionale. La protezione della biodiversità, infatti, è fondamentale per rafforzare la capacità della società di affrontare i cambiamenti globali, le minacce per la salute e le catastrofi, oltre che per il benessere fisico e mentale dell’uomo[1].

Il concetto di biodiversità, quindi, sembrerebbe essere finalizzato alla conservazione del mondo così come lo conosciamo, riprendendo un’idea propria del sociobiologo Wilson che è stato tra i primi ad utilizzare il termine “biodiversità” negli anni Ottanta[2].

Nella Convenzione sulla diversità biologica, firmata a Rio de Janeiro nel 1992, nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite, la diversità biologica è definita quale “variabilità degli organismi viventi di qualsiasi fonte, inclusi, tra l’altro, gli ecosistemi terrestri, marini e gli altri ecosistemi acquatici e i complessi ecologici dei quali fanno parte; essa comprende la diversità all’interno di ogni specie, tra le specie e degli ecosistemi”.

La Convenzione, quindi, individua tre livelli di diversità biologica, ossia quella genetica, quella specifica e quella ecosistemica. La prima, in particolare, è quella che riguarda la variazione dei geni entro e tra popolazioni della stessa specie e che consente la diversità agli altri due livelli. La diversità specifica, invece, è relativa alla presenza di specie diverse in un territorio e ai rapporti tra queste. Per diversità ecosistemica, infine, si intende la “differenziazione di ambienti fisici, di raggruppamenti di organismi, piante, animali e microrganismi e di processi e interazioni che si instaurano tra loro”[3].

Oltre che fornire una definizione di biodiversità, giova evidenziare che la Convenzione sulla diversità biologica ha avuto il fine di incentivare la cooperazione internazionale su questioni ambientali di rilevanza globale, come i cambiamenti climatici, la perdita della biodiversità e la deforestazione[4]. Essa, pertanto, può essere considerata quale punto di inizio dell’adozione di un approccio globalistico per la protezione della biodiversità[5], in luogo delle precedenti convenzioni settoriali, volte a tutelare solo alcuni tipi di habitat e specie [6].

L’organo di governo della Convenzione sulla diversità biologica è la Conferenza delle Parti (COP) che si riunisce ogni due anni per esaminare i progressi compiuti nell’attuazione della Convenzione, definire le priorità, fornire linee guida e programmare nuovi progetti. Tra le diverse, deve essere richiamata la decima Conferenza delle Parti della Convenzione per la Diversità Biologica, durante la quale è stato adottato il Piano Strategico per il periodo 2011-2020 e sono stati individuati cinque obiettivi strategici e venti obiettivi operativi noti come Aichi Biodiversity Targets. Successivamente, a causa del mancato raggiungimento di molti degli Aichi Targets, l’Organismo di consulenza della Convenzione delle Nazioni Unite sulla Biodiversità ha adottato delle raccomandazioni che hanno incentivato lo sviluppo di un nuovo quadro globale per la biodiversità – Global Biodiversity Framework post 2020. Nel dicembre 2022, i Paesi partecipanti alla COP 15 hanno adottato il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, individuando quattro obiettivi da raggiungere entro il 2050, ossia la riduzione delle minacce alla biodiversità; l’utilizzo sostenibile della biodiversità, la valorizzazione e conservazione dei benefici che offre alle persone; la condivisione equa dei benefici, economici e non, derivanti dalle risorse genetiche; l’implementazione e accessibilità per tutte le Parti agli strumenti necessari all’attuazione dell’accordo, inclusi quelli finanziari, tecnici, scientifici, tecnologici[7].

Da ultimo, tra ottobre e novembre del 2024, si è svolta in Colombia la sedicesima conferenza delle parti (COP16), al fine di approvare delle decisioni per rendere operativo il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Le questioni principali nell’agenda della COP16, in particolare, sono state la valutazione dell’allineamento delle strategie nazionali per la biodiversità preesistenti al Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework ai target definiti in tale accordo; l’individuazione di strumenti finanziari per la mobilitazione delle risorse necessarie al fine di far concorrere i diversi Paesi – sulla base del principio delle responsabilità comuni ma differenziate – all’efficace esecuzione dell’accordo di Kunming-Montreal; l’attuazione del meccanismo multilaterale sull’equa condivisione dei benefici derivanti dall’uso delle informazioni concernenti il sequenziamento digitale delle risorse genetiche; la definizione di un impegno dei Paesi per affrontare sinergicamente la doppia crisi ambientale del cambiamento climatico e della perdita di biodiversità[8].

Oltre che sul piano internazionale, anche a livello europeo e nazionale, è evidente una crescente attenzione al tema della protezione della biodiversità.

In tal senso, in primo luogo, vengono in rilievo la direttiva 79/409/CEE “Uccelli” e la direttiva 92/43/CEE “Habitat”, cui si aggiunge la direttiva quadro 2008/56/CE sulla strategia per l’ambiente marino. La direttiva “Habitat”, specificamente, mira a garantire il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di rilievo comunitario, tramite la costituzione di una rete ecologica coerente di zone speciali di conservazione, chiamata Natura 2000, che rappresenta un importante strumento di tutela della biodiversità in Europa ed in Italia[9].

Nell’ambito del diritto europeo, inoltre, sono state elaborate nuove strategie di tutela della biodiversità, in gran parte riconducibili al Green Deal europeo, lanciato nel 2019 e costituito da diverse iniziative strategiche aventi l’obiettivo di condurre l’Unione sulla strada di una transizione verde, allo scopo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050[10].

Tra le altre, anzitutto, deve essere richiamata la “Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 – Riportare la natura nella nostra vita” (approvata dal Parlamento europeo nel giugno nel 2021), che individua le azioni principali che dovrebbero essere attuate entro il 2030. Tra i diversi obiettivi, in particolare, vi è la creazione di zone protette comprendenti almeno il 30% della superficie terrestre e marina dell’UE, ampliando la copertura delle zone Natura 2000 esistenti; il ripristino degli ecosistemi degradati in tutta l’UE attraverso alcune misure determinate, tra cui la riduzione dell’uso e del rischio dei pesticidi del 50% e l’impianto di tre miliardi di alberi all’interno dell’UE; lo stanziamento di fondi (tramite sia fondi dell’UE che finanziamenti nazionali e privati) per la protezione e la promozione della biodiversità e la creazione di un quadro globale per la biodiversità.

Giova rilevare, peraltro, che la strategia sulla biodiversità è stata presentata dalla Commissione nel 2020 congiuntamente alla strategia “Farm to Fork” (“Dal produttore al consumatore”), con cui condivide diversi obiettivi, tra cui, ad esempio, la riduzione dell’uso di pesticidi e fertilizzanti, il ripristino dei terreni agricoli e la gestione delle risorse idriche[11].

Oltre agli atti citati, un ulteriore elemento chiave per la protezione della biodiversità è costituito dalla “Nature Restoration Law”, regolamento approvato dal Parlamento europeo nel luglio 2024, allo scopo di mitigare i cambiamenti climatici e gli effetti delle catastrofi naturali e necessario anche per rispettare gli impegni internazionali presi dall’Unione. Il regolamento, infatti, intende realizzare misure per ripristinare almeno il 20% delle zone terrestri e marine dell’Unione entro il 2030 e tutti gli ecosistemi che necessitano un intervento entro il 2050, prevedendo obiettivi e obblighi giuridicamente vincolanti specifici nei diversi ecosistemi individuati (terrestri e marini, di acqua dolce e urbani).

Infine, nel contesto del diritto europeo, si deve menzionare anche la PAC 2023-2027, entrata in vigore il 1º gennaio 2023 e i relativi piani strategici approvati dalla Commissione per fornire un contributo al Green Deal europeo, alla Strategia sulla biodiversità e alla strategia Farm to Fork[12]. La PAC, infatti, persegue tre “obiettivi ambientali” – comuni anche al Green Deal europeo – ossia il contrasto ai cambiamenti climatici, la protezione delle risorse naturali e la promozione della biodiversità. Con riferimento a quest’ultima, specificamente, rilevano le norme sulla condizionalità relative sia alla direttiva sugli uccelli che alla direttiva sugli habitat, le misure per ridurre l’uso dei pesticidi, per la creazione e il mantenimento di elementi caratteristici del paesaggio e di un maggior numero di terreni lasciati a riposo, la promozione di un’agricoltura biologica tramite regimi ecologici e/o lo sviluppo rurale, la previsione di fondi a favore di sistemi agricoli ad alto valore naturalistico e piani di gestione della natura che coltivano zone rispettose dell’ambiente naturale e pratiche agroecologiche[13].

Con particolare riguardo al diritto nazionale, invece, preme evidenziare l’importanza della Strategia nazionale per la biodiversità 2030, elaborata – successivamente alla prima Strategia nazionale relativa al decennio 2011-2020 – nell’ambito degli impegni assunti dall’Italia con la ratifica della Convenzione sulla Diversità Biologica. Tale Strategia valorizza l’importanza della biodiversità per il contrasto ai cambiamenti climatici, la salute e l’economia e contribuisce al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030, integrandosi con altri strumenti strategici nazionali. In particolare, la Strategia è strutturata in due Obiettivi Strategici (“costruire una rete coerente di aree protette terrestri e marine” e “ripristinare gli ecosistemi terrestri e marini”), articolati a loro volta in otto ambiti di intervento, cui si associano i “Vettori”, ossia ambiti trasversali di azione che possono concorrere al raggiungimento degli obiettivi perseguiti[14].

La centralità del tema della tutela della biodiversità nell’ambito del diritto interno, peraltro, è destinata ad aumentare progressivamente a seguito della legge costituzionale 1/2022 che ha introdotto all’art. 9 della Costituzione un terzo comma secondo cui la Repubblica deve tutelare “l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”. La modifica costituzionale intervenuta nel 2022 costituisce un tassello particolarmente rilevante nel percorso della promozione della biodiversità, considerando che la tutela di tale bene diviene vincolante per il diritto interno, essendo stata inserita tra i principi fondamentali della nostra Costituzione.

2. Gli effetti della perdita della biodiversità sulla salute umana, animale e ambientale

La crescente attenzione dedicata alla tutela della biodiversità si rivela necessaria anche alla luce dell’impatto che la perdita della biodiversità rischia di avere sulla salute umana, animale e ambientale.

Per quanto riguarda la salute pubblica, lo stretto legame tra salute e biodiversità è evidenziato in numerosi atti relativi alla protezione della biodiversità[15].

Tale connessione, ad esempio, emerge dal Preambolo della citata Convenzione sulla diversità biologica del 1992, ove si legge che “la conservazione e l’utilizzazione durevole della diversità biologica rivestono un’importanza critica per soddisfare i bisogni alimentari, sanitari ed altri della crescente popolazione del pianeta”.

La consapevolezza del bisogno di un approccio unitario per la tutela della salute e della biodiversità, inoltre, è stata alla base dell’instaurazione nel 2008 della Cooperation on Health and Biodiversity – COHAB Initiative, avviata a seguito della Conferenza sulla salute e biodiversità nel 2005, allo scopo di incentivare una collaborazione tra le varie organizzazioni attive in questi ambiti. In tal senso, merita di essere citato il report “Connecting Global Priorities: Biodiversity and Human Health, a State of Knowledge Review”, pubblicato nel 2015, grazie alla collaborazione tra il Segretariato della Convenzione sulla diversità biologica (Scbd) e l’Organizzazione Mondiale della Sanità (Oms), che evidenzia i benefici che la biodiversità apporta alla salute fisica e mentale dell’uomo: ad esempio, permette di godere di spazi verdi, consente una buona alimentazione, fornisce medicine tradizionali e moderne, garantisce la qualità dell’acqua e dell’aria; riduce il rischio di trasmissione di malattie infettive[16].

Relativamente all’ultimo degli aspetti citati, non può non rilevarsi come il rischio di pandemie risulta essere connesso alla perdita di biodiversità. La riduzione di diversità genetica, anche relativamente alle medesime specie, infatti, limita la capacità di combattere gli agenti patogeni che, conseguentemente, si trasmettono più facilmente tra gli animali. La manomissione di ecosistemi – anche conseguenti ad attività umane nocive per l’ambiente, come la deforestazione o gli allevamenti – inoltre, determina più frequenti contatti tra umani e fauna selvatica, accrescendo le probabilità di trasmissione di patogeni dagli animali agli umani (il cosiddetto spillover)[17]. Secondo delle analisi condotte in tale materia, la gran parte delle malattie infettive che ha colpito l’uomo negli ultimi anni ha origine zoonotica[18]. Inoltre, da alcune ricerche emerge che il rischio di trasmissione non riguarda solamente il rapporto animale-uomo ma anche quello uomo-animale e animale-animale[19].  La minaccia delle malattie infettive, quindi, non concerne solamente la salute dell’uomo ma anche quella della fauna e della flora che rappresentano degli aspetti essenziali della biodiversità[20].

Al fine di migliorare la prevenzione e la risposta alle pandemie future su scala mondiale, è attualmente oggetto di negoziazione da parte dei paesi dell’Organizzazione mondiale della sanità un accordo globale sulle pandemie, nato a seguito della proposta presentata nel novembre del 2020, al forum di Parigi per la pace, da parte del presidente del Consiglio europeo. Gli obiettivi perseguiti da tale accordo, in particolare, sono quelli di garantire un impegno politico costante e a lungo termine; di definire processi e compiti chiari; di assicurare un sostegno ai settori pubblico e privato a tutti i livelli e di promuovere un approccio coinvolgente l’intero apparato governativo e tutta la società, integrando le questioni sanitarie in tutti i settori strategici pertinenti[21].

Oltre al tema appena esaminato, un ulteriore esempio della stretta connessione tra salute umana, animale e ambientale è quello dell’antimicrobico resistenza, ossia la capacità dei microrganismi di resistere ai trattamenti antimicrobici. Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità, infatti, tale problema è tra le prime dieci minacce globali per la salute. L’UNEP, in particolare, ha sottolineato che la perdita della biodiversità gioca un ruolo nello sviluppo della resistenza antimicrobica, in quanto la situazione attuale è stata causata anche dalla triplice crisi planetaria (cambiamento climatico, inquinamento e perdita di biodiversità)[22]. Le conseguenze dell’antimicrobico-resistenza, specificamente, non riguardano solo la salute dell’uomo (in relazione a cui le malattie infettive causate da microrganismi resistenti agli antibiotici possono divenire più difficili da curare) ma anche quella degli animali (a causa della minore disponibilità di antibiotici in grado di curare le infezioni sia degli animali domestici che di quelli da allevamento) e dell’ambiente (in quanto i residui di questi medicinali rischiano di contaminare acqua, suolo e vegetazione, poiché continuano ad essere attivi nell’ambiente, inducendo una pressione selettiva verso i batteri che comunemente vi abitano)[23].

Per quanto riguarda specificamente la salute ambientale, invece, sta aumentando progressivamente la consapevolezza dell’interdipendenza tra la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico globale. Tra i due fenomeni, peraltro, si può riscontrare un legame bidirezionale: da un lato, il riscaldamento globale accelera la perdita di biodiversità, dall’altro lato, le misure di tutela della biodiversità possono contribuire a ridurre gli impatti del cambiamento climatico[24].

Tale connessione emerge da diverse fonti, tra cui la relazione elaborata dalla piattaforma intergovernativa di politica scientifica per la biodiversità e i servizi ecosistemici (IPBES) che mette in relazione cambiamenti climatici, perdita di biodiversità e pandemie, rilevando come le cause delle pandemie sono riconducibili agli stessi cambiamenti ambientali globali da cui derivano la perdita di biodiversità e i cambiamenti climatici[25],

L’interdipendenza tra cambiamenti climatici e biodiversità, inoltre, è evidenziata anche, nell’ambito del diritto europeo, dalla “Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 ” [26] e dalla “Nature Restoration Law”[27] e, nel diritto interno, dalla Strategia nazionale per la biodiversità 2030[28].

Peraltro, adottando un approccio unitario nella visione dei diversi problemi, giova evidenziare che il cambiamento climatico, oltre che strettamente legato alla perdita di biodiversità, è un fenomeno avente altre cause di natura antropica, derivando in larga parte dall’abbattimento delle foreste, dall’uso di combustibili fossili e dagli allevamenti intensivi[29].

Da questi primi rilievi emerge, quindi, la stretta connessione tra salute umana, dell’ambiente e quella degli animali, la cui tutela, quindi, diviene imprescindibile, oltre che come valore da tutelare in sé, anche al fine di tutelare la salute umana e ambientale[30].

3. L’approccio One Health

I problemi sinora citati, evidentemente, richiedono soluzioni innovative e interdisciplinari, tra cui potrebbe rivelarsi particolarmente vantaggioso il c.d. approccio “One Health”.

Tale approccio si basa su una visione olistica per cui la salute ambientale, quella umana e quella animale sono strettamente connesse tra loro.

L’approccio “One Health” è stato illustrato nel 2004 nei “principi di Manhattan”, elaborati a seguito della conferenza “One word, One health” e, successivamente, è stato oggetto di crescente interesse a livello globale[31].

A livello internazionale, lo sviluppo dell’approccio One Health è avvenuto, poi, soprattutto grazie al lavoro congiunto dell’Organizzazione mondiale della sanità (World Health Organization-WHO), dell’Organizzazione Mondiale per la Salute Animale (World Organisation for Animal Health -WOAH) e dell’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (Food and Agriculture Organization-FAO), riunite nel c.d. Tripartite o Alleanza Tripartita che ha permesso di trasportare il paradigma One Health da una visione puramente teorica alla sua applicazione pratica. L’Allenza Tripartita si è successivamente trasformata nel c.d. quadripartito, essendosi aggiunto anche il Programma delle Nazioni unite per l’ambiente (United Nations Environment Programme-UNEP).

Di recente, una definizione di tale approccio è stata elaborata dal gruppo consultivo costituito nell’ambito del quadripartito, One Health High Level Expert Panel (OHHLEP), ed è oggi offerta dal documento “One Health Joint Plan of Action (2022-2026)” sviluppato a ottobre 2022: secondo tale definizione, si tratta di un “approccio integrato e unificante che mira ad equilibrare e ottimizzare in modo sostenibile la salute di persone, animali ed ecosistemi. Riconosce che la salute dell’uomo, degli animali domestici e selvatici, delle piante e dell’ambiente in generale (compresi gli ecosistemi) sono strettamente collegati e interdipendenti. L’approccio mobilita molteplici settori, discipline e comunità a vari livelli della società per lavorare insieme per promuovere il benessere e affrontare le minacce per la salute e gli ecosistemi, affrontando nel contempo la necessità collettiva di acqua pulita, energia e aria, alimenti sicuri e nutrienti, intervenire sul cambiamento climatico e contribuire allo sviluppo sostenibile”. Tale documento, quindi, ci fornisce oltre che una definizione, anche un presupposto, un metodo e degli obiettivi necessari per l’attuazione dell’approccio in esame[32].

3.1. Il legame tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità: diritto internazionale, europeo e nazionale

Con specifico riguardo al rapporto tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità, giova ripercorrere i diversi atti che, più o meno esplicitamente, evidenziano i benefici che l’approccio de quo può apportare alle strategie di contrasto alla perdita della biodiversità.

In tal senso, a livello sovrannazionale, merita di essere citato il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework che riconosce le interconnessioni tra biodiversità e salute, evidenziando l’importanza di implementare l’accordo tenendo conto dell’approccio One Health.

Inoltre, deve essere menzionata anche la relazione elaborata dall’IPBES secondo cui per contrastare le questioni connesse della perdita di biodiversità, dei cambiamenti climatici e delle pandemie è necessario porre in essere strategie globali di prevenzione delle pandemie “basate sulla riduzione del commercio di specie selvatiche e del cambiamento di uso del suolo e sull’aumento della sorveglianza «One Health»”.

Anche nel quadro del diritto europeo l’approccio One Health è richiamato in diversi contesti che si occupano della tutela della biodiversità e, in special modo, in diverse politiche riconducibili al Green Deal. Tra le altre, anzitutto, giova richiamare la Nature Restoration Law e la Strategia dell’Unione europea sulla biodiversità per il 2030, ove si dichiara esplicitamente di voler aumentare il sostegno agli sforzi da compiere a livello mondiale per applicare l’approccio One Health. Secondo la Strategia in esame, una migliore protezione degli ecosistemi naturali, unita alla riduzione del commercio e del consumo di specie selvatiche, si rivelerà utile anche al fine di prevenire l’insorgere di malattie e pandemie e rafforzare la resilienza alle stesse.

Tra le diverse politiche costituenti il Green Deal, inoltre, si deve citare anche la strategia Farm to Fork che, “riconoscendo i legami inscindibili tra persone sane, società sane e un pianeta sano”, intende ridisegnare i nostri sistemi alimentari, al fine di garantire la sostenibilità della produzione alimentare. Secondo tale atto, infatti, i sistemi alimentari restano una delle principali cause dei cambiamenti climatici e del degrado ambientale e, pertanto, vi è necessità di ridurre la dipendenza da pesticidi e antimicrobici e il ricorso eccessivo ai fertilizzanti, di potenziare l’agricoltura biologica, di migliorare il benessere degli animali e invertire la perdita di biodiversità[33].

Infine, nell’ambito del diritto europeo, giova richiamare anche il Programma generale di azione dell’Unione per l’ambiente fino al 2030 (oggetto della Decisione UE 2022/591) che, nei considerando, evidenziando l’interconnessione tra cambiamento climatico, perdita di biodiversità e pandemie, ribadisce l’importanza della piena integrazione dell’approccio One Health a tutti i livelli di elaborazione delle politiche[34].

Oltre che a livello sovrannazionale, la connessione tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità emerge anche da alcuni atti adottati nel nostro Paese.

In questo senso, anzitutto, deve essere menzionato il Piano nazionale prevenzione 2020-2025 – adottato nel 2020 – che in più passaggi evidenzia i vantaggi dell’approccio One Health, definendolo quale approccio “multidisciplinare, intersettoriale e coordinato”, idoneo ad affrontare i rischi potenziali o già esistenti che derivano dalle relazioni tra ambiente-animali-ecosistema. Nel piano si afferma che l’approccio de quo, in particolare, può rivelarsi utile per affrontare la “questione trasversale della biodiversità e della salute umana” e può contribuire al contrasto all’antimicrobico-resistenza o all’emergenza di epidemie e pandemie.

Inoltre, in tale contesto, giova richiamare anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari adottato – con il decreto-legge n. 59 del 6 maggio 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 1 luglio 2021 – per raggiungere le finalità del PNRR e relativo alla gestione dei finanziamenti destinati a progetti complementari alla Missione Salute. In particolare, tra i tre progetti individuati, rileva quello “Salute, ambiente, biodiversità e clima”, investimento che mira a far fronte ai rischi per la salute associati ai cambiamenti ambientali e climatici, in linea con l’approccio One Health o “Planetary health”[35]. Preme evidenziare, peraltro, che tale investimento è collegato all’istituzione del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e al rafforzamento complessivo delle strutture e dei servizi di SNPS-SNPA (Sistema nazionale di protezione dell’ambiente), a livello nazionale, regionale e locale, migliorando le infrastrutture, le capacità umane e tecnologiche e la ricerca applicata[36].

Nell’ambito del diritto nazionale, poi, deve essere richiamata anche la Strategia nazionale per la biodiversità 2030 che, nell’esaminare le interrelazioni tra biodiversità e salute, richiama l’utilità di diversi approcci innovativi, tra cui l’approccio One Health.

Da ultimo, tra gli atti nazionali rilevanti, si deve menzionare anche il Piano strategico della PAC 2023-2027 (PSP) che mira a rilanciare i settori produttivi in un’ottica di sostenibilità, rendendo il settore zootecnico più sostenibile e attento al benessere animale.  Per realizzare tali fini, il Piano prevede una strategia che ricorre a diversi strumenti messi a disposizione del sistema produttivo ed è incentrato su obiettivi definiti attraverso il sistema di qualità nazionale benessere animale (SQBNA)[37]. Secondo il Piano, in particolare, per realizzare le finalità proprie delle Strategie Farm to Fork e Biodiversità 2030 e garantire la sostenibilità ambientale, economica e sociale delle produzioni di origine animale, “devono essere utilizzate tecniche di allevamento attente al management aziendale e alla biosicurezza, aspetti direttamente connessi al benessere animale, oltre che all’uso consapevole del farmaco in ottica di One Health”[38].

4. Riflessioni conclusive

Alla luce della ricostruzione delineata, risultano evidenti i benefici che l’approccio One Health potrebbe offrire nel contrasto alla perdita della biodiversità.

Tra le diverse riflessioni relative all’evoluzione di tale approccio, due meritano di essere evidenziate.

Anzitutto, giova rilevare che tale approccio oramai ha diversi fondamenti normativi a livello internazionale, europeo e nazionale. Dai vari atti menzionati si evince come l’approccio One Health viene richiamato più volte in contesti orientati alla protezione di beni diversi che, per essere effettiva, richiede necessariamente il ricorso a strumenti di tutela innovativi. Risulta, peraltro, allo stesso modo evidente la criticità relativa alla qualificazione di tali atti – in alcuni casi necessaria – nei termini di soft law. Il problema, quindi, è quello di individuare una via per garantire un’attuazione pratica all’elaborazione teorica dell’approccio in esame.

In tale contesto, peraltro, ci si potrebbe interrogare in merito alla possibilità di considerare l’art. 9 della Costituzione, nella nuova formulazione, quale fondamento dell’approccio One Health, dato che ne richiama le diverse componenti (ossia l’ambiente, gli ecosistemi, la biodiversità, gli animali e l’interesse delle generazioni future e, conseguentemente, la salute delle stesse).

In secondo luogo, preme evidenziare che la stretta interrelazione tra i differenti aspetti citati pone il problema del bilanciamento tra i vari interessi confliggenti e quindi tra la tutela dell’ambiente, della biodiversità, della salute umana e di quella degli animali.

In tal senso ci si chiede, in particolare, se oggi sia più corretto abbandonare una visione antropocentrica del diritto all’ambiente per trasmigrare verso una ecocentrica, considerati i risultati del c.d. diritto ambientale debole.

Tale questione che, già in generale, richiede una non facile ponderazione tra i diversi valori in gioco, si pone in termini ancora più problematici nell’ambito dell’approccio One Health, in quanto lo stesso per rivelarsi efficiente dovrebbe basarsi sul coordinamento tra i diversi elementi di cui è composto in un’ottica paritaria e non gerarchica[39].

[1] In tal senso v. la Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, ove si afferma che “nonostante l’urgenza di questo imperativo morale, economico e ambientale, la natura versa in uno stato critico. Le cinque principali cause dirette della perdita di biodiversità (cambiamenti dell’uso del suolo e del mare, sfruttamento eccessivo delle risorse, cambiamenti climatici, inquinamento e specie esotiche invasive) stanno facendo rapidamente scomparire l’ambiente naturale”.

[2] Il termine “biodiversità” deriva dalla fusione dell’espressione “biological diversity” che, a partire dagli anni Ottanta, si è diffusa nell’ambito delle politiche ambientali ed è stata utilizzata nel 1986 da W.G. Rosen, per riferirsi alla diversità ed alla variabilità degli organismi viventi.

[3] E. PORCEDDU, G. T. SCARASCIA MUGNOZZA, Voce “Biodiversità” in Enciclopedia Treccani, Enciclopedia della Scienza e della Tecnica (2007).

Sul punto cfr. M.V.FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2022, 1 che rileva che vi è chi ha ampliato la tripartizione ricavabile dalla Convenzione sulla Biodiversità, riconoscendo nel Paesaggio e nella Cultura due ulteriori livelli di organizzazione in cui si esplica la biodiversità (AA.VV., Tutela della biodiversità tra affermazione politica e valutazione economica, Franco Angeli, Milano, 2002, p. 33 ss.), individuando molteplici funzioni svolte dalla stessa.

[4] M.V. FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, cit. che richiama S. MARCHISIO, Il diritto internazionale dell’Ambiente, in G. CORDINI, P. FOIS, S. MARCHISIO, Diritto ambientale. Profili internazionali, europei e comparati, Giappichelli, Torino, 2008, p. 10.

[5] Gli obiettivi della Convenzione sulla diversità biologica sono definiti all’art. 1 della Convenzione e consistono nella conservazione della diversità biologica, nell’utilizzazione durevole dei suoi elementi e nella ripartizione giusta ed equa dei vantaggi derivanti dallo sfruttamento delle risorse genetiche.

[6] L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, in AA.VV., One health: dal paradigma alle implicazioni giuridiche, a cura di L.Violini, Torino, 2023, in cui c’è un riferimento ad alcune convenzioni settoriali, ossia la Convenzione internazionale per la regolamentazione della caccia alle balene (1946), la Convenzione di Ramsar sulle zone umide (1971), la Convenzione sulla protezione delle foche antartiche (1972), l’Accordo sulla conservazione dell’orso polare (1973), la Convenzione di Bonn sulle specie migratrici (1979) e la Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (1973).

[7] L’accordo mira a proteggere il 30% della biodiversità delle terre e il 30% dei mari entro il 2030 e sostenere con 30 miliardi di dollari in aiuti annuali la conservazione nei Paesi in via di sviluppo.

[8] https://www.isprambiente.gov.it.

[9] M.V. FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, cit. Sul punto cfr. anche L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, cit., secondo cui si deve rilevare che in Italia al modello di conservazione “Nature 2000” si affianca anche il sistema nazionale delle aree protette, introdotto dalla legge quadro n. 394/1991 che, tuttavia, si distingue in parte dal primo relativamente alla disciplina e alle aree interessate.

[10]  Per una ricostruzione delle diverse strategie adottate a tutela della biodiversità cfr. https://www.consilium.europa.eu.

[11] Nell’ottobre del 2021 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla strategia Farm to Fork che persegue il primario obiettivo di rendere gli alimenti europei più sani e sostenibili.

[12] La politica agricola comune è stata creata nel 1962 dai paesi fondatori delle allora Comunità europee ed è costituita da diversi strumenti adottati dall’Unione europea per offrire una politica unificata in materia di agricoltura nei paesi membri.

[13]  Per una analisi più dettagliata cfr. https://agriculture.ec.europa.eu.

[14]  Il primo obiettivo è declinato in un solo ambito di intervento (Aree protette) e il secondo in sette ambiti di intervento (Specie, Habitat ed Ecosistemi; Cibo e Sistemi Agricoli, Zootecnia; Foreste; Biodiversità Urbana; Acque Interne; Mare; Suolo).

[15] Per una ricostruzione dei diversi atti da cui emerge la connessione tra salute e biodiversità cfr. L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, cit., p. 140 ss.

[16] Connecting Global Priorities: Biodiversity and Human Health, a State of Knowledge Review, World Health Organization and Secretariat of the Convention on Biological Diversity, 2015: nel report, in particolare, a ciascuno dei diversi benefici citati corrisponde uno specifico capitolo.

[17] A. FICORILLI, F. RUFO, Biodiversità, sostenibilità sociale e salute globale, in Future of science and ethics, 2023, 8.

[18] In base a quanto evidenziato dalla European Food Safety Authority, dalle ricerche condotte si evince che tra un terzo e la metà delle malattie infettive dell’uomo ha origine zoonotica e che circa il 75% delle nuove malattie degli ultimi dieci anni è stato trasmesso da animali o da prodotti di origine animale. Sul punto v. https://www.efsa.europa.eu.

[19] A. LATINO, Il paradigma One Health nell’ordinamento internazionale: un’analisi critica di origini, protagonisti, strumenti normativi, in Corti supreme e salute, 2022, 3, che cita S. Frazzini, M. Amadori, L. Turin, F. Riva, Sars CoV-2 infections in animals, two years into pandemic, in Archives of Virology, n.7, October 2022, p. 1 ff.

[20] In tal senso A. LATINO, Il paradigma One Health nell’ordinamento internazionale: un’analisi critica di origini, protagonisti, strumenti normativi, cit.

[21] Per l’evoluzione delle fasi del processo negoziale dell’accordo v. https://www.consilium.europa.eu.

[22] Il rapporto dell’UNEP ‘Bracing for Superbugs: Strengthening environmental action in the One Health response to antimicrobial resistance”, pubblicato nel 2023, in particolare, ha ad oggetto le conseguenze per la salute degli animali e delle piante, la sicurezza alimentare e lo sviluppo economico conseguente alla resistenza agli antibiotici e fornisce delle prove relative al ruolo che l’ambiente gioca nello sviluppo, nella trasmissione e nella diffusione della resistenza antibiotica.

[23] Sul punto v. https://www.salute.gov.it

[24]  A. FICORILLI, F. RUFO, Biodiversità, sostenibilità sociale e salute globale, in Future of science and ethics, 2023, 8.

[25] Nella relazione elaborata dall’Intergovernamental Science Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services dell’ONU, in particolare, si afferma che i cambiamenti climatici sono stati coinvolti nella comparsa di malattie e probabilmente determineranno un alto rischio di pandemia in futuro, mentre la perdita di biodiversità è anche associata alla trasformazione dei paesaggi e può, in alcuni casi, determinare un aumento del rischio di comparsa di malattie.

[26] La Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, al considerando A, recita: “la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico sono interconnessi e si acuiscono a vicenda, costituendo uguali minacce alla vita del nostro pianeta, e in quanto tali dovrebbero essere affrontati insieme senza indugio”.

[27] Il considerando 15 recita: “La disponibilità di ecosistemi ricchi di biodiversità e la lotta ai cambiamenti climatici sono intrinsecamente collegate. La natura e le soluzioni basate sulla natura, compresi gli stock e i pozzi naturali di assorbimento di carbonio, sono fondamentali per combattere la crisi climatica. Allo stesso tempo, la crisi climatica è già un fattore di cambiamento degli ecosistemi terrestri e marini e l’Unione deve prepararsi a un aumento dell’intensità, della frequenza e della pervasività dei suoi effetti”.

[28] Nella Strategia nazionale si afferma che “La perdita di biodiversità e il cambiamento climatico sono strettamente interconnessi. La biodiversità svolge una funzione importante nella regolazione del clima, fornendo un contributo fondamentale al sequestro e immagazzinamento di carbonio e alla capacità di adattamento ai cambiamenti climatici. Allo stesso tempo, il cambiamento climatico è uno dei principali motori della perdita di biodiversità, alterando le complesse interazioni esistenti tra le specie e i loro habitat, con un impatto negativo sulla fornitura di molti servizi ecosistemici da cui dipendono i nostri mezzi di sussistenza, le economie e la salute pubblica”.

[29] V. https://climate.ec.europa.eu.

[30] Nel primo senso non può non citarsi l’art. 13 TFUE, secondo cui “nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione (nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio) l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti, rispettando nel contempo le disposizioni legislative o amministrative e le consuetudini degli Stati membri per quanto riguarda, in particolare, i riti religiosi, le tradizioni culturali e il patrimonio regionale”.

[31] Negli anni ‘80 Calvin W. Schwabe conia la locuzione “One Medicine” per indicare la visione unitaria di medicina umana e veterinaria.

[32] Il documento in esame, peraltro, delinea sei principali linee d’azione da percorrere per affrontare le minacce alla salute umana, ambientale e animale: 1) rafforzare la capacità dei Paesi di corroborare i sistemi sanitari nell’ambito di un approccio One Health; 2) ridurre i rischi derivanti dall’emergere o dal riemergere di epidemie zoonotiche e pandemie; 3) controllare ed eliminare le zoonosi endemiche, le malattie tropicali trascurate o trasmesse da vettori; 4) temprare la valutazione, la gestione e la comunicazione dei rischi per la sicurezza alimentare; 5) frenare la silenziosa pandemia di resistenza antimicrobica; 6) potenziare l’integrazione dell’ambiente nell’approccio One Health.

A dicembre 2023, inoltre, il “quadripartito” ha elaborato il documento “A guide to implementing the One Health Joint Plan of Action at national level” al fine di orientare i diversi Paesi nelle modalità di adozione ed attuazione del Piano d’azione congiunto One Health (OH JPA) 2022-2026, attraverso cinque step: 1) analisi della situazione attuale dell’implementazione dell’approccio One Health a livello Paese; 2) istituzione/rafforzamento di un meccanismo di coordinamento multisettoriale One Health; 3) pianificazione dell’implementazione, inclusa la definizione delle priorità delle attività e l’utilizzo delle risorse; 4) attuazione dei piani d’azione nazionali in chiave One Health; 5) revisione, condivisione e incorporazione delle lezioni apprese.

[33] Nell’ambito di tale strategia, in particolare, l’approccio One Health è esplicitamente richiamato riguardo ai nuovi regolamenti sui medicinali veterinari e sui mangimi medicati che prevedono un’ampia gamma di misure per promuovere tale approccio e per contribuire al conseguimento dell’obiettivo di riduzione del 50 % delle vendite complessive nell’UE di antimicrobici per gli animali da allevamento e per l’acquacoltura entro il 2030.

[34] L’approccio in esame, inoltre, è richiamato anche all’art. 3 lett. che al fine del raggiungimento degli obiettivi prioritari dell’8o PAA di cui all’articolo 2 richiede alla Commissione, agli Stati membri, alle autorità regionali e locali e ai portatori di interessi, “di riconoscere in maniera olistica le interconnessioni tra la salute umana, la salute animale e l’ambiente attraverso l’integrazione dell’approccio «One Health» nell’elaborazione delle politiche”.

[35] Allo stesso modo del PNP 2020-2025, l’atto in esame considera il Planetary Health un’evoluzione dell’approccio One Health, nonostante vi è chi considera distintamente i due concetti: in particolare, il secondo sembra essere più incentrato sul rapporto uomo-animali-ambiente, mentre il primo – più affine all’idea di sviluppo sostenibile propria dell’Agenda 2030 – si interessa anche delle questioni socio-economiche e politiche dei sistemi in cui quella relazione si svolge. In tal senso cfr. RAGONE G., One Health e Costituzione italiana, tra spinte eco-centriche e nuove prospet-tive di tutela della salute umana, ambientale e animale, in Corti Supreme e Salute, 2022, 3 che cita V. H. LERNER, C. BERG, A Comparison of Three Holistic Approaches to Health: One Health, Eco Health, and Planetary Health, in Frontiers in Veterinary Science, 2017, n. 4, pp. 1 ss.

[36] Per le finalità e le obiettivi raggiunti v. https://www.pnrr.salute.gov.it.

[37] Tale sistema è stato approvato con decreto interministeriale 3 agosto 2022, “con l’obiettivo di accelerare il processo di transizione verso un modello allevatoriale più sostenibile, migliorare il benessere degli animali, innalzare la qualità e la salubrità delle produzioni agroalimentari, contrastare il fenomeno dell’antimicrobico resistenza (AMR) e rendere più trasparente il mercato agroalimentare”.

[38] Il sistema di qualità, in particolare, prevede l’adesione volontaria degli allevatori ad un disciplinare di produzione caratterizzato da diversi impegni che superano i relativi limiti minimi di legge e che prendono come riferimento la sanità animale, la biosicurezza, la gestione dell’intera fase allevatoriale e le emissioni nell’ambiente.

[39] Su tali temi v. E. Scotti, One Health: per un’integrazione tra salute umana e ambientale, in AA.VV., One health: la tutela della salute oltre i confini nazionali e disciplinari: per un approccio olistico alla salute umana, animale e ambientale: atti del Convegno del 26 aprile 2022, a cura di F. Aperio Bella, coordinato da A. Coiante, Napoli, 2022.

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Riv. n. 7/2024

Codice ISSN: 1972-3431

GIANMARCO FALDUTI

Sommario: 1. La tutela dell’ambiente e la macromafia: introduzione al fenomeno. – 2. L’Ecomafia: il business dei rifiuti. – 3. Gli strumenti di contrasto al crimine organizzato e di tutela dell’ambiente alla luce del nuovo Codice degli Appalti. – 4. Riflessioni conclusive e prospettazioni future.

SINTESI

Il settore dell’ambiente è ormai da anni terreno fertile per gli interessi della criminalità organizzata, dal cui contatto, nel mondo degli Appalti, è nata la cd. Ecomafia.

Lo studio analizza la natura della Ecomafia ed il suo business sui rifiuti, nonché gli strumenti messi a disposizione dal nuovo Codice Appalti per fronteggiarla, fornendo una prospettiva sull’ambiente e sulla ricerca di una economia verde e sostenibile.

ABSTRACT

The environmental sector has long been a fertile ground for the interests of organized crime, giving rise to the so-called Ecomafia in the realm of public procurement.

This study examines the nature of the Ecomafia and its waste management business, as well as the tools provided by the new Public Procurement Code to combat it, offering a perspective on the environment and the pursuit of a green and sustainable economy.

PAROLE CHIAVE: ambiente, sostenibilità, rifiuti, mafia, ecomafia, pubblica amministrazione, appalti, antimafia, economia verde

KEYWORDS: environment, sustainability, waste, mafia, ecomafia, public administation, public contracts, anit-mafia, green economy

1. La tutela dell’ambiente e la macromafia: introduzione al fenomeno

La parola “ambiente” e la tutela che ne segue, sta assumendo ormai molta più rilevanza degli anni passati, frutto anche di uno sviluppo tecnologico in continua espansione e di un’etica umana che spesso mette da parte l’importanza di un ambiente sano, anche per motivi egoistici. Basti pensare alle crisi climatiche, l’effetto serra, lo scioglimento dei ghiacciai, il buco dell’ozono, la perdita di biodiversità e l’alterazione degli ecosistemi. Siamo quindi difronte ad un’emergenza ambientale, in cui la tutela dell’ecosistema e il fine della sostenibilità assume la connotazione di interesse pubblico, universale, da proteggere.

La definizione di ambiente in chiave giuridica, è stata da sempre protagonista di una complessa ricostruzione dottrinale e giurisprudenziale, dovuta anche al fatto che allo stato odierno non esiste una definizione legislativa. Una prima ricostruzione è quella tripartita, secondo la quale l’ambiente è costituito da istituti riguardanti la tutela paesaggistica e culturale, la lotta all’inquinamento in ogni sua forma e il governo del territorio.^[1] Parte della dottrina intende l’ambiente come bene pubblico, ed in quanto tale i danni ambientali sono concepiti come danni pubblici erariali;^[2] dall’altra parte vi è invece chi ritiene che l’ambiente sia un bene comune appartenente a tutti i cittadini.^[3]

Da un punto di vista squisitamente scientifico ed ecologico l’ambiente è facilmente te definibile come equilibrio ecologico dei singoli ecosistemi e, per ciò che concerne la tutela, questa è intesa come tutela dell’equilibrio stesso.^[4]

Per quanto riguarda la giurisprudenza, non vi sono nozioni univoche. Tuttavia, l’orientamento prevalente ritiene che l’ambiente sia un “bene immateriale unitario, sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità”. Sicché “il fatto che l’ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione”. È un bene non suscettibile di una situazione di tipo appropriativo, ricondotto “alla categoria dei cd. beni liberi”, fruibile dalla collettività e dai singoli.^[5]

Per definizione l’ambiente è un bene universale, mondiale, ed è per questo che la sua disciplina e tutela è centrale nella Comunità Europea. Infatti, il Trattato UE prevede che l’Unione Europea “si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”^[6].

Per la sua importanza, la difesa e la tutela dell’ambiente è ormai garantita anche a livello costituzionale. Dal 2022^[7], infatti, viene tutelato prima dall’art. 9 Cost.^[8] e poi, a fini del riparto della competenza tra Stato e Regioni, dall’art. 117 Cost.^[9]

Si è definita la tutela ambientale come emergenza, visto il continuo depredamento dell’ecosistema per mano dell’uomo. Orbene, un’altra emergenza che assume da decenni importanza fondamentale in uno Stato democratico di diritto, è la mafia, che spesso, come vedrà più avanti, si interseca proprio con l’ambiente.

Il fenomeno mafioso, sia a livello nazionale che internazionale, appare ben ramificato ed esteso a macchia d’olio a tal punto da inquinare la vita sociale, sicché il suo condizionamento e la sua ingerenza riguarda dall’ambiente politico-istituzionale^[10], all’ambiente imprenditoriale^[11], fino ad arrivare anche al settore ambientale. L’abilità e la forza della mafia si riconoscono nella capacità, camaleontica, di confondersi nella società civile, attraverso “l’uso dell’intimidazione e della violenza, per il numero e la statura criminale dei suoi adepti, per la sua capacità ad essere sempre diversa e sempre uguale a sé stessa”^[12] .

La mafia odierna si può definire come “macromafia” in quanto invade i settori centrali dell’economia^[13]: dalle infrastrutture, dai commerci di vario genere fino alla sanità e all’ambiente. Le odierne associazioni mafiose, che tendono a consolidare il potere ed il controllo sul territorio infiltrandosi nel tessuto economico nazionale^[14], sono ben diverse dalle mafie storiche, che si limitavano al controllo del cd. latifondo.^[15]

L’organizzazione mafiosa è venuta ormai in contatto da più anni con il settore ambiente, in quanto terreno fertile per traffici illeciti e speculazioni a danni dell’ecosistema. Esempi classici di ambiti in cui la criminalità organizzata ha condizionato e danneggiato l’ambiente sono il traffico illecito di rifiuti, l’avvelenamento delle acque e il cd. cemento illegale. La mafia ormai, da “organizzazione” con fini di controllo territoriale, è diventata imprenditore occulto ed illecito, e nell’enorme disciplina dell’ambiente si è fatta conoscere con il nome di “Ecomafia”.

2. L’Ecomafia: il business dei rifiuti

Il primo contatto tra la criminalità organizzata e l’ambiente, avviene ad opera della Camorra, più di preciso dalla Nuova Camorra Organizzata fondata da Raffaele Cutolo negli anni ’70.[16] La criminalità ambientale trova poi il suo primo punto di spicco sotto la spinta dei clan “casalesi”[17], riuscendo velocemente a monopolizzare il ciclo del cemento[18] e quindi a raccogliere risorse, materiali ed economiche, per organizzare il traffico illecito di rifiuti nella cd. “Campania felix”[19], nel casertano (quella che poi darà luce alla famosa “Terra dei fuochi”[20]).

Il termine “Ecomafia” è stato utilizzato per la prima volta dall’associazione “Legambiente”.^[21] L’Ecomafia rappresenta un’arteria delle organizzazioni mafiose, specializzata nel settore ambientale, avente come “core business” l’esercizio di attività criminali legate allo sfruttamento delle risorse naturali che arrecano danni all’ecosistema, tra le quali la gestione e lo smaltimento di rifiuti, l’avvelenamento delle acque ed il fenomeno del cd. cemento illegale.  L’Ecomafia, al suo interno, si può suddividere i due grandi filoni. Il primo filone si compone degli illeciti ambientali commessi dalle organizzazioni criminali, aventi ad oggetto lo sfruttamento, la trasformazione e dunque il danneggiamento dell’ambiente (e la gestione e lo smaltimento dei rifiuti è il settore più preoccupante). Il secondo, attiene alle attività delle Ecomafie che condizionano le attività imprenditoriali lecite, infiltrandosi nel tessuto economico nazionale.

Legambiente, associazione che si occupa della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema in toto considerato, stila annualmente il “Rapporto Ecomafie”, ed i dati che emergono sono estremamente preoccupanti: si pensi che nel 2023 tra reati ambientali ed illeciti amministrativi si sfiora la soglia dei 100.000 (centomila).^[22]

I settori preferiti e più ambiti dagli interessi mafiosi, sono proprio quelli dei rifiuti e del cemento illegale.  Il ciclo illegale dei rifiuti, pur essendo il settore maggiormente preoccupante per la tutela dell’ambiente, diminuisce con una riduzione sia del numero di illeciti penali, pari a 5.606, (−33,8%), sia delle persone denunciate (6.087, −41%), ma aumentano le inchieste in cui viene contestata l’attività organizzata di traffico illecito di rifiuti (268 contro le 151 del 2021). Crescono anche gli illeciti amministrativi (10.591, +21,4%) e in misura leggermente minore le sanzioni, che sono state 10.358, pari al +16,2%.  L’abusivismo edilizio, con tutto quello che ad esso è connesso, rappresenta l’altro settore che attrae la criminalità ambientale. Da uno sguardo al quadro complessivo dei reati ambientali emerge infatti che gli illeciti legati al ciclo del cemento ammontano a 12.216, pari al 39,8% del totale, con una crescita del +28,7% rispetto al 2021. Crescono del 26,5% le persone denunciate (12.430), del 97% le ordinanze di custodia cautelare (65), addirittura del 298,5% il valore dei sequestri e delle sanzioni amministrative, per oltre 211 milioni di euro. Viene stimato in crescita, da 1,8 a 2 miliardi di euro, anche il business dell’abusivismo edilizio.[23]

Sicuramente, il segmento in cui la criminalità organizzata condiziona maggiormente l’ambiente è quello dello smaltimento dei rifiuti.

Il testo di riferimento per la gestione dei rifiuti è proprio Codice dell’Ambiente^[24], nel quale si prevedono misure volte a tutelare l’ambiente e la salute umana. Il “rifiuto” è definito come “qualsiasi sostanza ad oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”, e la stessa norma definisce i vari tipi di rifiuti a secondo della loro natura e/o provenienza: ad esempio rifiuto pericoloso, rifiuto non pericoloso, rifiuti urbani.^[25]

Come qualsiasi branca giuridica, vi sono dei principi guida ed ispiratori che regolano ed animano la gestione dei rifiuti, si pensi al principio di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità.^[26]

Lo smaltimento e la gestione dei rifiuti hanno ormai generato un vero e proprio mercato globale, un traffico illecito transfrontaliero, che vede le imprese lecite ottenere un significativo risparmio economico sui costi, di qualsiasi genere, attraverso l’attività illecita, monopolizzata dalla criminalità organizzata. L’Ecomafia opera nella maniera più varia, basti pensare al riempimento di cave, lo stoccaggio in siti abusivi, lo sversamento dei liquidi direttamente nei terreni, il seppellimento nelle fondamenta di edifici o al di sotto del manto stradale, o ancora l’incendio doloso e lo sversamento navale.^[27]

L’ingerenza e l’infiltrazione mafiosa così diffusa nel mercato dei rifiuti è dovuta sia ad elementi strutturali^[28] che congiunturali. Tra i fattori strutturali gioca un ruolo fondamentale l’elevato quantitativo di rifiuti prodotti: nel 2021, la produzione nazionale dei rifiuti urbani si attesta a 29,6 milioni di tonnellate, in aumento rispetto ai 28,9 milioni del 2020.^[29]

Ai fattori strutturali si intersecano poi i fattori congiunturali, la cui forma più evidente è incarnata dalle cicliche “emergenze rifiuti” scaturite da crisi nei sistemi di raccolta e smaltimento dei rifiuti^[30]; in questo modo si aggrava ulteriormente il già fragile sistema impiantistico locale, mentre a livello istituzionale si assiste alla reiterazione di situazioni e soluzioni emergenziali, come i commissari, contraddistinte da ampi poteri discrezionali che attraggono ancor di più gli interessi delle organizzazioni mafiose.^[31]

Ed è proprio qui che si innestano le varie problematiche della gestione dei rifiuti in cui vengono attratti come falene alla luce, le organizzazioni criminali. Vi è infatti una “gerarchia” nella gestione del rifiuto[32], che va a smembrare il procedimento di smaltimento in più fasi: prevenzione, preparazione al riutilizzo, riciclo, recupero, smaltimento. Nella disamina dell’emergenza Ecomafie, gioca un ruolo fondamentale la fase della prevenzione, tra l’altro anche principio cardine in materia ambientale[33], poiché l’esorbitante numero di rifiuti prodotti annualmente, genera un vulnus nella corretta gestione dei rifiuti ed attira la criminalità organizzata, che tende a sopperire, ovviamente con attività illecite, le lacune della gestione lecita.

3. Gli strumenti di contrasto al crimine organizzato e di tutela dell’ambiente alla luce del nuovo Codice degli Appalti

Come ampiamente descritto, l’Ecomafia muove i suoi interessi all’interno del business dei rifiuti ed anche nell’edilizia. Siamo quindi nel mondo delle procedure ad evidenza pubblica regolate dal Codice Appalti. È proprio questo il terreno di incontro tra Ecomafia e Ambiente.^[34]

L’attenzione va posta ora sul settore dei rifiuti, la loro gestione ed il loro smaltimento, che avviene tramite l’affidamento diretto^[35]. Senza qui soffermarsi sull’analisi della procedura di affidamento diretto, basti rappresentare le novità introdotte dal Codice Appalti – D.lgs. n. 36/2023 – per far fronte alle ingerenze della criminalità organizzata ed anche a tutela dell’ambiente.

Già ad un primo sguardo, i nuovi principi introdotti all’interno del Codice, guidano il tutto ad una maggiore sostenibilità, maggiore trasparenza, senza trascurare l’anticorruzione.^[36]

Per ciò che concerne l’affidamento diretto, un principio specifico, è il principio di rotazione^[37]. Come ha evidenziato notevole giurisprudenza, “il principio di rotazione costituisce necessario contrappeso alla notevole discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nel decidere gli operatori economici da invitare nel caso di procedura negoziata”^[38] ed ha “l’obbiettivo di evitare la formazione di rendite di posizione e persegue l’effettiva concorrenza, giacché consente la turnazione tra diversi operatori nella realizzazione del servizio, consentendo all’amministrazione di cambiare per ottenere un miglior servizio”.^[39]

In sostanza la ratio di tale principio è da ricercare nella garanzia della libera concorrenza, onde evitare una monopolizzazione dell’affidamento. Così facendo, il principio di rotazione, si pone in prima linea come antidoto all’ingerenza della criminalità organizzata in dette procedure, proprio perché il “monopolio” costituisce caratteristica tipica del modus operandi delle organizzazioni mafiose che tendono a stabilirsi definitivamente e a ramificarsi esercitando un potere tale da non consentire ad altri operatori la partecipazione o, nel caso, l’aggiudicazione della procedura di gara.

Strumento di lotta all’ingerenza della criminalità organizzata, ed anche all’Ecomafia, è anche l’ormai famosa interdittiva antimafia^[40], strumento giuridico che consente alle autorità competenti di adottare misure preventive nei confronti di soggetti ritenuti affiliati o contigui alla criminalità organizzata. Le misure preventiva possono includere sia l’interdizione dalla partecipazione a gare d’appalto pubbliche sia la revoca di contratti già stipulati con la Pubblica Amministrazione.

Rilievo particolare, sempre in termini di contrasto alle ingerenze mafiose, assumono poi gli artt. 94-95 del Codice Appalti, che prevedono rispettivamente le cause di esclusione automatica e non automatica dell’operatore economico. Nelle prime confluiscono quelle situazioni di maggiore criticità, rispetto alle quali non sono applicabili procedure correttive da parte dell’operatore economico e per le quali la stazione appaltante non ha margine valutativo discrezionale, tra le quali ad esempio le condanne definitive per reati gravi, la sussistenza di ragioni di decadenza, sospensione o divieto determinate dalla normativa antimafia.^[41] Nelle seconde  è possibile rinvenire tutte le cause ostative derivanti da infrazioni gravi alla normative in materia di tutela ambientale, nonché  quelle cause collegate all’aver commesso illeciti professionali gravi o, ancora, alle situazioni che finiscono per elidere e depotenziare l’affidabilità dell’operatore economico.^[42]

Guardando ora da un’altra prospettiva, ovvero quella di tutela ambientale strictu sensu, il è da evidenziare che il nuovo Codice degli Appalti ha previsto degli istituti in cui l’ambiente e la sostenibilità sono protagonisti. L’art. 57 del Codice^[43], infatti, prevede che le stazioni appaltanti debbano inserire nella documentazione progettuale e di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei cd. Criteri Ambientali Minimi (CAM). Per Criteri Ambientali Minimi (CAM) si intendono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti ad individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il suo ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato. La giurisprudenza ha chiarito la finalità dell’obbligo dei CAM, statuendo che la ratio di tale obbligo è da rinvenirsi “nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde” (così, da ultimo, la sentenza n. 6934/2022). La previsione in parola, e l’istituto da essa disciplinato, contribuiscono dunque a connotare l’evoluzione del contratto d’appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un “segmento dell’economia circolare”^[44]. Sempre il Consiglio di Stato ha sottolineato che “questa sentenza rafforza la necessità di una precisa e dettagliata inclusione dei CAM nelle leggi di gara. Essa contribuisce a trasformare i contratti pubblici in strumenti di politica economica, sociale e ambientale.”.^[45].

In sostanza i Criteri Ambientali Minimi sempre più stringenti e la loro pedissequa applicazione orientano l’operatore economico ad adottare tecnologie, prodotti, sistemi e modalità maggiormente “green” e sostenibili; ^[46] ed inoltre, rappresentano uno strumento di “contrasto” non secondario per arginare le ingerenze ed i condizionamenti della criminalità organizzata in generale, ed in species nei settori d’interesse tipici dell’Ecomafia, rifiuti ed edilizia.

Gli strumenti diretti di lotta alla mafia e quindi all’Ecomafia, sono molteplici e dotati tutti di una certa intensità. Questo fa comprendere quanto la lotta a questa piaga, emergenziale, sia fondamentale per uno Stato democratico in cui deve regnare la legalità, e fa comprendere anche che il contrasto alle ingerenze di ogni tipo ed in ogni settore della criminalità organizzata sia tra i primi posti nell’agenda del legislatore. Infine, il nuovo Codice Appalti rafforza ulteriormente gli strumenti di lotta all’infiltrazione mafiosa nelle imprese che si affacciano al mondo degli Appalti, attraverso principi guida, strumenti di interdizione e, dal punto di vista ambientale, criteri obbligatori a tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

4. Riflessioni conclusive e prospettazioni future

La tutela dell’ambiente appare ormai fondamentale nel mondo moderno, è una vera è propria emergenza che deve essere accompagnata da costanza e dedizione, da tutti i punti di vista che vengono in gioco. Come si è potuto analizzare, spesso, la questione della tutela dell’ambiente si incontra con un altro annoso e storico problema, quello della mafia. Anche questa abbisogna di un’opera di contrasto costante e senza sosta, con l’obiettivo di estirpare la criminalità organizzata da ogni tessuto economico e sociale.

Dei passi in avanti, su entrambe le questioni, sono stati fatti negli anni da parte sia del legislatore sia da ogni cittadino attraverso la propria presa di coscienza e di conoscenza.

L’Ecomafia è quindi in continua evoluzione, agisce in maniera camaleontica, e per contrastarla vi è bisogno che anche il legislatore adotti questo modus operandi, soprattutto in termini di prevenzione.

All’interno di questo “quadro”, preoccupante, si inseriscono anche alcune proposte formulate proprio da Legambiente, associazione in prima linea nella tutela dell’ambiente, finalizzate a rendere più efficaci le azioni di prevenzione e di contrasto a tale forma di criminalità; ad esempio, l’introduzione di nuove e più adeguate sanzioni penali contro la gestione illecita dei rifiuti, l’approvazione delle leggi contro le Ecomafie e il saccheggio del patrimonio culturale, archeologico ed artistico, la lotta all’abusivismo edilizio, con una forte e continua demolizione degli immobili costruiti illegalmente.

In definitiva è fondamentale una cultura della legalità, prima a livello sociale e poi a livello istituzionale, tesa ad incentivare condotte che si allineino ai canoni della legalità, della convivenza democratica, del rispetto della natura e dell’ambiente.

Così come appare fondamentale puntare sulla cd. “green economy”, incentivando un modello economico che consenta di raggiungere vero benessere e vera equità sociale, riducendo contemporaneamente rischi ambientali e scarsità ecologica.

Solo con il miglior trattamento delle risorse naturali e con le oculate guide dello sviluppo scientifico, e legislativo, sarà possibile ambire alla sostenibilità con legalità ed armonia sociale, con l’obiettivo di ridurre al minimo i disastri ambientali e l’operare delle Ecomafie.

[1] Cfr. M.S. Giannini, “Ambiente”: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Scritti, Vol. VI 1970- 1976, Milano, 2005, (originariamente in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, I, 15 ss.); A. Predeieri, voce Paesaggio, in Enc. Dir., XXXI, Milano, 1981

[2] Cfr. S. Cassese, I beni pubblici: circolazione e tutela, Milano, 1969

[3] Cfr. U. Mattei, Beni comuni. Un manifesto, Roma-Bari, 2012

[4] Si veda diffusamente B. Caravita-A. Morrone, Ambiente e Costituzione, in B. Caravita-A. Morrone (a cura di), Diritto dell’ambiente; G. Rossi, La “materializzazione” dell’interesse all’ambiente, in G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, Torino, 2017

[5] Cfr. Corte Costituzionale n. 641/1987; da ultimo, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 10/2019

[6] Cfr. Art. 3 paragrafo 3, Trattato UE

[7] Cfr. Legge costituzionale n. 1/2022

[8] Cfr. Art. 9 Cost.: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.  Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali.”

[9] Cfr. Art. 117 comma 2 lett. s) Cost.: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […]  s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.”

[10] Sullo Scioglimento del Consiglio Comunale si veda diffusamente: R. Rolli, Dura lex, sed lex. Scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazioni mafiose, interdittive prefettizie antimafia e controllo giudiziario, Istituzioni del Federalismo, 2022; F.G. Scoca, Scioglimento degli Organi elettivi per condizionamento della criminalità organizzata, in Riv. Giur. It., 2016; R. Rolli, I “tentacoli” della criminalità organizzata nelle vicende amministrative degli enti locali, in L’amministrazione nell’assetto costituzionale dei poteri pubblici. Scritti per Vincenzo Cerulli Irelli, Giappichelli, 2021; R. Rolli, Il comune degli altri. Lo scioglimento degli organi di governo degli enti locali per infiltrazioni mafiose, Aracne Editrice, 2013; F. Astone, F. Manganaro, R. Rolli, Legalità ed efficienza nell’amministrazione commissariata, Atti del XXIV Convegno di Copanello Montepaone, 21-22 giugno 2019, ESI, 2020; N. Posteraro, Scioglimento e controlli, in Lo scioglimento degli enti locali. Una introduzione, R. Rolli (a cura di), Aracne editrice, Roma, 2013; R. Rolli, Principio di Democrazia e scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazione mafiosa: la partecipazione alla luce del pensiero di Mario Nigro, nomos-leattualitaneldiritto.it, 2024

[11] Sull’Interdittiva antimafia si veda diffusamente: F. G. Scoca, Le interdittive antimafia e la razionalità, la ragionevolezza e costituzionalità della lotta «anticipata» alla criminalità organizzata, in Giustamm., 2018; R. Rolli, L’informativa antimafia come “frontiera avanzata” (Nota a sentenza Cons. Stato, Sez. III, n. 3641 dell’8 giugno 2020), in Giustizia insieme, 2020; M.  Mazzamuto, Profili di documentazione amministrativa antimafia, in Giustamm., 2016; G. Amarelli, Interdittive antimafia e ‘valori fondanti della democrazia’: il pericoloso equivoco da evitare, in Giustizia insieme, 2020; V. Lembo, Le interdittive antimafia: il difficile equilibrio tra libertà economica e sicurezza, in Riv. pen., 2022; M. A. Sandulli, Rapporti tra il giudizio sulla legittimità dell’informativa antimafia e l’istituto del controllo giudiziario, Giustizia- Amministrativa, 2022; R. Rolli, L’informazione antimafia come “frontiera avanzata” (nota a sentenza Consiglio di Stato Sez. III n. 3641 dell’08.06.2020), Giustizia insieme, 2020; R. Rolli, M. Maggiolini, Informativa antimafia e contraddittorio procedimentale (nota a Cons. St. sez. III, 10 agosto 2020, n. 4979), Giustizia insieme, 2020; R. Rolli, M. Maggiolini, Brevi note sul riformato contraddittorio procedimentale in tema di interdittiva antimafia (nota a Ordinanza TAR Lecce, sez. III, n. 116/2022), Giustizia insieme, 2022

[12] Cfr. G. Falcone, P. Marcelli, Cose di Cosa Nostra, Milano, 1993

[13] P. Arlacchi, La mafia imprenditrice. L’etica mafiosa e lo spirito del capitalismo, Bologna, 1983; A. Becchi-G. Rey, L’economia criminale, Roma-Bari, 1994. Per uno spaccato criminologico attuale della questione si veda E. Savona, La regolazione del mercato della criminalità, in Aa.Vv., Verso un nuovo codice penale: itinerari, problemi, prospettive, Milano, 1993; E. Ciconte, Storia criminale. La resistibile ascesa di mafia, ‘ndrangheta e camorra dall’Ottocento ai giorni nostri, 2008, Soveria Mannelli; I. Sales, Storia delle mafie italiane. Perché le mafie hanno avuto successo, Soveria Mannelli, 2015; L. Paoli, Fratelli di sangue. Cosa nostra e ‘ndrangheta, Bologna, 2000

[14] Cfr. R. Sciarrone, Mafie Vecchie e Mafie Nuove. Radicamento ed espansione, Roma, 2009

[15] Si veda R. Rolli, Dura lex, sed lex. Scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazioni mafiose, interdittive prefettizie antimafia e controllo giudiziario, Istituzioni del Federalismo, 2022; F.G. Scoca, Scioglimento degli Organi elettivi per condizionamento della criminalità organizzata, in Riv. Giur. It., 2016; R. Rolli, I “tentacoli” della criminalità organizzata nelle vicende amministrative degli enti locali, in L’amministrazione nell’assetto costituzionale dei poteri pubblici. Scritti per Vincenzo Cerulli Irelli, Giappichelli, 2021.

[16] F. Barbagallo, Storia della camorra, Roma-Bari, Laterza, 2010

[17] G. Gribaudi, Traffici criminali. Camorra, mafie e reti internazionali dell’illegalità, Torino, Bollati Boringhieri, 2009

[18] M. Anselmo, L’impero del calcestruzzo in Terra di Lavoro: le trame dell’economia criminale dei clan dei casalesi, in G. Gribaudi, (a cura di), op. cit.

[19] M. Andretta, Da Campania felix a discarica. Le trasformazioni in Terra di lavoro dal dopoguerra ad oggi, in Meridiana, XX, 2008

[20] P. Peluso, Dalla terra dei fuochi alle terre avvelenate: lo smaltimento illecito dei rifiuti in Italia, in Rivista di Criminologia, Vittimologia e Sicurezza, IX, 2015; S. Pellegrini, L’impresa grigia. Le infiltrazioni mafiose nell’economia legale. Un’analisi sociologico-giuridica, Roma, Ediesse, 2018,

[21] Le ecomafie – il ruolo della criminalità organizzata nell’illegalità ambientale, legambiente.it, 1994; M. Massari – P. Monzini, Dirty Business in Italy: A Case-study of Illegal Trafficking in Hazardous Waste, in Global Crime, 2004

[22] Cfr. Rapporto Ecomafia 2023, legambiente.it

[23] Per una disamina approfondita dei dati richiamati si rinvia al Rapporto Ecomafia 2020-2021-2022-2023, legambiente.it

[24] Cfr. D.lgs. n. 152/2006; cfr. artt. 176-266

[25] Cfr. Art. 183 D.lgs. n. 152/2006

[26] Sui principi che regolano la gestione dei rifiuti si veda diffusamente: R. Bifulco – A. D’aloia (a cura di), Un diritto per il futuro, Napoli, 2008; G. Cordini-P. Fois-S. Marchisio, Diritto ambientale. Profili internazionali europei e comparati, Torino, Giappichelli, 2017; B. Caravita-L. Cassetti-A. Morrone, Diritto dell’ambiente, Il Mulino, 2016; A. Crosetti-R. Ferrara-F. Fracchia (a cura di), Introduzione al diritto dell’ambiente, Laterza, 2018; N. Lugaresi, Diritto dell’Ambiente, Cedam, 2020; L. Salvemini, I principi di diritto dell’ambiente, Giappichelli, 2019

[27] P. Peluso, op. cit.; S. Pellegrini, op. cit.

[28] M. Massaeri – P. Monzini, op. cit.; D. Fortini, Rifiuti urbani e rifiuti speciali: i fattori strutturali delle ecocamorre, in Meridiana, 2012

[29] Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), Rapporto Rifiuti Urbani – Edizione 2023, Roma, 2023.

[30] Cfr. F. Barbagallo, op. cit.

[31] Cfr. L. Bonzanni, Ecomafie, oggi: l’inversione della rotta dei rifiuti illeciti, Diacronie. Studi di Storia Contemporanea: Mafia e storiografia. Premesse culturali e prospettive attuali, 2019

[32] Cfr. Direttiva 2008/97/CE; nonché D.lgs. n. 152/2006

[33] Sul principio di prevenzione si veda diffusamente: P. DELL’ANNO, Princìpi del diritto ambientale europeo e nazionale, Milano, 2004; F. DE LEONARDIS, Principio di prevenzione e novità normative in materia di rifiuti, in Riv. quadr. dir. amb., 2012; L. SALVEMINI, I princìpi del diritto dell’ambiente, Torino, 2019

[34] Cfr. G. Di Gaspare, Diritto dell’economia e dinamiche istituzionali, Padova, 1° ed., 2003

[35] Cfr. Art. 50 D.lgs. n. 36/2023

[36] Sui principi del nuovo Codice Appalti si veda diffusamente: A. Saitta, I principi generali del nuovo Codice dei contratti pubblici, giustiziainsieme.it, 2023; L. R. Perfetti, Sul nuovo Codice dei contratti pubblici. In principio, Urbanistica e Appalti, 2023; A. M. Chiarello, Una nuova cornice di principi per i Contratti pubblici, ildirittodelleconomia.it, 2023; F. Cintioli, Il principio del risultato nel nuovo codice dei contratti pubblici, in Dir. e proc. amm., 2023; G. Napolitano, Committenza pubblica e principio del risultato, in www.astrid-online.it, 2023; M.A. Sandulli, Prime considerazioni sullo Schema del nuovo Codice dei contratti pubblici, in giustiziainsieme.it, 2022

[37] Cfr. Art. 49 D.lgs. n. 36/2023

[38] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2655/2020;

[39] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3942/2019

[40] Sull’Interdittiva antimafia si veda diffusamente: F. G. Scoca, Le interdittive antimafia e la razionalità, la ragionevolezza e costituzionalità della lotta «anticipata» alla criminalità organizzata, in Giustamm., 2018; R. Rolli, L’informativa antimafia come “frontiera avanzata” (Nota a sentenza Cons. Stato, Sez. III, n. 3641 dell’8 giugno 2020), in Giustizia insieme, 2020; R. Rolli-M. Maggiolini, Informativa antimafia e contraddittorio procedimentale (nota a Cons. St. sez. III, 10 agosto 2020, n. 4979), Giustizia insieme, 2020; R. Rolli-M. Maggiolini, Brevi note sul riformato contraddittorio procedimentale in tema di interdittiva antimafia (nota a Ordinanza TAR Lecce, sez. III, n. 116/2022), Giustizia insieme, 2022; R. Rolli-F. De Cicco, Mafia e Contratti pubblici: ciò che cambia con il nuovo Codice, ratioiuris.it, 2023

[41] Cfr. Art. 94 D.lgs. n. 36/2023

[42] Cfr. Art. 95 D.lgs. n. 36/2023

[43] Cfr. Art. 57 D.lgs. n. 36/2023

[44] Cfr. Consiglio di Stato, n. 8773/2022;

[45] Cfr. Consiglio di Stato, n. 4701/2024

[46] Cfr. www.mite.gov.it

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La legge cost. n. 1 del 2022 e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: la transizione ecologica e digitale e la questione aperta della sostenibilità

di Armando Lamberti

Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico e di Diritto Costituzionale nell’Università degli studi di Salerno

Se è vero che il tema della sostenibilità si configura come una delle questioni cruciali del tempo in cui viviamo – che interroga la nostra coscienza di cittadini, prima ancora che di studiosi – e anzi rappresenta una delle sfide fondamentali da affrontare nel mondo contemporaneo (al punto da invitarci a ripensare radicalmente, di fronte all’aggravarsi delle crisi ambientali e dei cambiamenti climatici, il nostro paradigma socioeconomico di riferimento), allora, occorre rispondere – sia sul piano della riflessione scientifica sia sul piano delle concrete azioni politiche – con un approccio olistico.

Il che significa tanto accogliere un approccio di studi vocato all’interdisciplinarietà – che non si chiuda, dietro il pretesto dello specialismo scientifico, in rigidi compartimenti stagni – quanto, più in profondità, affrontare la complessità dei fenomeni (e delle sfide che ne derivano) con un senso valoriale comune alle scienze applicate e agli studia humanitatis.

In buona sostanza, si tratterebbe di porre le basi di un nuovo modello, non soltanto di “progresso”, ma di “sviluppo umano integrale”, nella prospettiva, cioè, di quell’“ecologia integrale” – di cui tanto ha parlato Papa Francesco nel suo pontificato – che guardi all’ineliminabile dimensione relazionale tra gli uomini e l’ambiente (e degli uomini fra loro).

D’altronde, l’essenza stessa della sostenibilità è “pluridimensionale”, non potendo che essere intesa – come già si era affermato nel celebre summit di New York del 2005 – come: a) sostenibilità ambientale, cioè la capacità di mantenere la qualità, la riproducibilità e la disponibilità delle risorse naturali; b) sostenibilità economica, intesa come la capacità di garantire efficienza economica e di generare reddito e lavoro; c) sostenibilità sociale, vale a dire la capacità di garantire la qualità della vita e le condizioni di benessere umano legate a sicurezza, salute, istruzione, democrazia, partecipazione, giustizia.

È questa la logica, insomma, delle tre “e”: equity, efficiency, environmental protection (equità – che corrisponde alla dimensione sociale –, efficienza – che corrisponde a quella economica –, ecologia – corrispondente alla dimensione stricto sensu ambientale).

Se si prendono le mosse, allora, da questa complessa visione polimorfa della sostenibilità – come valore e paradigma che nutre di sé la dimensione sociale, quella economica e quella ambientale in senso stretto – diviene possibile fornire un più profondo significato, sistematico e valoriale, tanto alla legge costituzionale n. 1 del 2022 quanto allo stesso Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, che, nel quadro del Piano “Next Generation EU”, intende contribuire a porre le basi di un cambio di paradigma per l’azione e per le politiche dell’Unione Europea.

In primo luogo, la novella costituzionale del 2022[1] sembra inserirsi in un’articolata stagione di “costituzionalismo trasformatore”, che vede così aggiungere, accanto ai connotati tradizionali dello Stato sociale di diritto, gli elementi fondamentali di un’ecologia costituzionale: ciò non significa, quindi, che la sostenibilità e l’integrità ambientale finiscano col rappresentare il fondamento stesso e l’obiettivo primario dello Stato, nella direzione di uno “Stato ambientale” (Umweltstat)[2] che nella responsabilità ambientale e intergenerazionale rinvenga le sue stesse basi di legittimazione, quanto piuttosto che si arricchisce di (nuovi) contenuti il sozialen Rechsstaat che contraddistingue le esperienze costituzionali europee e, in particolare, quella italiana.

Si potrebbe parlare, se si vuole, di uno “Stato di diritto sociale ed ecologico”, che unisce, valorizzando le plurime declinazioni del principio solidarista (cfr. art. 2 Cost. it.), i tradizionali contenuti liberali e democratico-sociali con le nuove istanze dello “Stato di diritto ecologico” (Ökologische Rechtsstaat)[3]: quest’ultimo, quindi, non può essere letto come l’espressione di una autonoma forma di Stato, ma, piuttosto, come una (nuova) componente dello Stato sociale di diritto, che certamente rafforza, nel bilanciamento, l’elemento obiettivo dell’integrità ambientale e della tutela della natura, ma che non può certo spingersi sino a strumentalizzare la dignità della singola persona umana al valore obiettivo della protezione ambientale.

In questo senso,  la sfida per il presente è quella di restituire un’armonia tra la persona e l’ambiente in cui vive, in una prospettiva – come quella accolta nella enciclica Laudato Si’ – lontana da ogni assolutismo[4]: sia da un antropocentrismo assoluto, che restituisce un’immagine – si può dire – “pre-copernicana” dell’individuo “al centro dell’universo” (quantomeno superata dalla storia…), sia da un ecocentrismo assoluto, che – al di là delle manifestazioni più “parossistiche” di certo fanatismo green – rischia di perdere di vista l’essenza propria della dignità della persona umana e, conseguentemente, di sottovalutare la necessità di assicurare una armonia tra la tutela dell’ambiente e le esigenze del lavoro.

Sicché, lungi dal degenerare in opposti assolutismi, possono essere coniugati elementi di antropocentrismo e di ecocentrismo: ecco perché potrebbe tornare utile la formula di uno “Stato di diritto sociale ed ecologico”, tale da cogliere gli insuperabili ed indefettibili elementi di continuità (inquadrati saldamente nella tradizione del sozialen Rechtsstaat) con i nuovi contenuti dell’ecologia costituzionale, da leggere perciò non in contrapposizione dialettica ma secondo un quadro armonico, a partire dal riconoscimento della centralità del principio di solidarietà (cfr. art. 2 Cost. it.) nelle sue plurime e dense sfaccettature.

Nella prospettiva coltivata, viene ad assumere un rilievo centrale il novellato art. 41, terzo comma, Cost., atteso che l’inserimento del riferimento ai “fini ambientali” legittima nuove forme di programmazione economica e di controlli sull’attività economica pubblica e privata (tutte da esplorare, nel nuovo contesto della “transizione ecologica” dell’economia): di conseguenza, lungi dal porsi in contrasto con i principi euro-unitari, questa disposizione potrebbe rappresentare una base giuridica valida per giustificare un forte impegno delle istituzioni italiane nel contesto unionale onde contribuire alla transizione ecologica dell’economia europea attraverso nuove forme di “pianificazione condivisa multilivello”.

Proprio in quest’ottica, quindi, rinviene una rafforzata legittimazione costituzionale il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Certo, non si può nascondere che l’idea stessa di resilienza sia intrinsecamente contraddittoria e criticabile – ispirata ad una sorta di economicismo “naturalizzato”, al punto che Giuliano Amato, in una lucidissima intervista rilasciata all’Osservatore Romano, ha asserito che “parlare di resilienza sarebbe come cercare di prevenire un conflitto atomico soltanto procurandosi dei bunker”, senza perciò intervenire sulle cause dei fenomeni.

Il concetto stesso di “resilienza”, applicato al lessico giuridico-politico, dovrebbe perciò essere rettamente inteso. Se si vuole ricorrere al lemma per sostenere l’esigenza di un “adattamento ai cambiamenti climatici” – come emerge dagli ultimi documenti dell’Unione Europea –, nulla queastio, sul presupposto che, giunti a questo momento dell’Antropocene, il cambiamento climatico sembra essere irreversibile (sicché, più che di misure di contrasto ad esso, si dovrebbe – per l’appunto – discorrere di “adattamento”, per far sì che la portata del climate change non sia ulteriormente amplificata nella sua gravità). Ma, se per “resilienza” si intende una recezione supina di ogni cambiamento (a partire dai mutamenti della struttura economica), allora il rischio è che tale espressione tradisca un’ideologia di passivizzazione della società, che riduce la politica a mera amministrazione dell’esistente (così perdendo, essa, la sua carica ideale e ordinante) e che, in ultima istanza, pone in questione la stessa essenza prescrittiva del costituzionalismo.

Come un’analisi “quantitativa” ha mostrato[5], poi, a fronte di espressioni frequentissime come “competitività”, “digitale”, “concorrenza”, etc. (il che certo non stupisce, vista l’importanza anzitutto economica del Piano), sono impiegate raramente nel testo del PNRR le “formule” del costituzionalismo democratico-sociale (due volte appena compare la parola “solidarietà”, altrettante volte l’espressione “uguaglianza sostanziale”, cinque volte “equità” …). In questo contesto, il linguaggio stesso è segnalatore di un’idea di governance di ispirazione tecnocratica, espressione di una paradossale “democrazia dall’alto”.

Ma, appunto, non si tratta certamente di un problema meramente linguistico, confinato nella dimensione semantica e lessicale.

La questione è se – nella sua concreta attuazione – il Piano saprà davvero essere all’altezza dei suoi obiettivi, assolvendo alla cruciale funzione di recovery[6] in un equilibrio sapiente tra libertà e sicurezza, tra le spinte centrifughe delle dinamiche economiche di mercato e le esigenze solidaristiche e di protezione[7], nella consapevolezza che “davanti a emergenze gravissime, frutto non di circostanze occasionali, ma di cambiamenti profondi tali da esigere trasformazioni non meno profonde (e non temporanei tamponi), serva bensì un forte potere centrale e tuttavia si debba anche contare sulle responsabilità di cui è intrisa, e capace, la società nel suo insieme, con le sue istituzioni territoriali, le sue autonomie private, le sue aggregazioni di interessi collettivi e sociali”[8].

Equilibrio, questo, che potrà essere garantito da uno Stato non più soltanto regolatore[9], ma anche “gestore”[10], come “promotore di attività”[11] e “distributore di risorse a chi è forzatamente inattivo”[12], e al contempo “immune da vecchi vizi e lontano, in ogni circostanza dall’hybris dell’accentramento autoritario”[13]. E, aggiungiamo, lontano dai vizi di un burocratismo che per troppo tempo ha rallentato forme nuove di sviluppo, sovente la dichiarata tutela delle stesse istanze ambientaliste celando la mera difesa dello status quo. Di qui anche l’importanza della strada della semplificazione amministrativa, affinché la transizione ecologica sia garantita da regole procedurali snelle, rese possibili da interventi legislativi puntuali e chiari (ché, invece, troppo spesso, le pur ambiziose riforme “organiche” della pubblica amministrazione si sono rivelate un omaggio al gattopardesco “Se vogliamo che tutto rimanga com’è, bisogna che tutto cambi” …).

Occorre, perciò, “vigilare” sull’implementazione del processo rinnovatore e riformatore: verificare, cioè, se si saprà realizzare la multiforme anima della recovery, sfuggendo alle tentazioni del burocratismo e dell’economicismo, così da realizzare nell’azione politica le logiche inclusive della “cura”, della coesione sociale e dell’interesse delle future generazioni.

Pur con queste inevitabili cautele, in ogni caso non si può certo sottovalutare l’amplissima attenzione che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dedica alla transizione ecologica, peraltro nel quadro di un rinnovato contesto istituzionale (segnatamente, il d.l. n. 22/2021 ha significativamente istituito il Ministero della Transizione ecologica, ora diversamente denominato, ma con l’importante attribuzione ad esso anche delle politiche energetiche prima rimesse alla competenza del Ministero per lo sviluppo economico; né, ancora, può trascurarsi il ruolo del CITE, Comitato Interministeriale per la Transizione Ecologica, previsto dall’art. 57-bis del Testo Unico Ambientale).

In particolare, il pilastro della transizione green del PNRR deriva direttamente dal Green Deal Europeo e dal doppio obiettivo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050 e di ridurre entro il 2030 le emissioni di gas serra del 55 per cento rispetto al 1990. Sul punto – ed è questo un dato economicamente di notevole rilievo, a fortiori alla luce del novellato art. 41 Cost. e dei “fini ambientali” ivi riconosciuti – è previsto un minimo del 37 per cento della spesa per investimenti e riforme programmata nei Piani Nazionali per il sostegno dei predetti obiettivi climatici; né va sottaciuto che, “più in generale, tutti gli investimenti e le riforme previste dai PNRR anche in relazione agli altri cinque pilastri, devono rispettare il principio del ‘non arrecare danni significativi’ all’ambiente, in un’ottica olistica e globale”[14]. Il PNRR prevede, inoltre, l’intera Missione n. 2 dedicata alla “rivoluzione verde e transizione ecologica”, con uno stanziamento di risorse per complessivi 59,47 miliardi di euro, nel quadro di quattro sottocapitoli (economia circolare e agricoltura sostenibile; energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile; efficienza energetica e riqualificazione degli edifici; tutela del territorio e della risorsa idrica).

Accanto a queste importanti misure, poi, occorre ricordare che, con il d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (c.d. Decreto Semplificazioni), “anche la disciplina per la valutazione ambientale dei progetti del PNIEC è stata modificata e integrata per comprendere la valutazione dei progetti per l’attuazione del PNRR. In questo senso le semplificazioni hanno indicato come gli interventi necessari alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica del Paese inclusi nel PNRR e al raggiungimento degli obiettivi fissati nel PNIEC e le opere connesse costituiscano interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti”[15].

In questo contesto, si inserisce anche la transizione digitale. Essa è, ormai in tutti i documenti ufficiali (specie delle istituzioni europee), sempre “abbinata” alla transizione ecologica, quasi che si trattasse di due facce di una stessa medaglia o, comunque, di ambiti di politica economica e industriale necessariamente convergenti.

Sul punto, è opportuno aprire una riflessione critica. Da una parte, la transizione digitale non risponde (o, quantomeno, non dovrebbe rispondere) alla sola logica della tecnica – quasi che, come aveva colto il (rassegnato) Ernst Forsthoff in “Lo Stato della società industriale”, lo sviluppo tecnico rappresenti il fine stesso del processo di autoaffermazione dello Stato (post-moderno)[16] – ma deve essere anch’essa inquadrata in una prospettiva egualitaria e solidarista, per esempio considerando l’intervento pubblico per l’estensione della rete 5G e della banda larga come uno strumento per garantire l’effettività del diritto di accesso ad Internet e, quindi, in ultima istanza, come un mezzo per assicurare il pieno godimento di un “nuovo” diritto di partecipazione del soggetto alla società tecnologica. Dall’altra parte, però, non può sfuggire che la transizione digitale, nella pratica, può porsi in contrasto con la stessa transizione ecologica – benché ormai i due termini suonino alla stregua di un’endiadi… – , sol se si consideri, per esempio, che l’estrazione delle terre rare (materie prime necessarie per il funzionamento di chip, magneti permanenti, fibre ottiche e batterie ricaricabili, cruciali tanto per il digitale quanto per la stessa transizione ecologica dell’industria, per esempio per la realizzazione di turbine eoliche e auto elettriche) è caratterizzata, allo stato, da un elevatissimo impatto ambientale nei Paesi di origine.

Solo muovendo da una ricostruzione analitica della complessità delle sfide presenti – e da un’irrinunciabile visione critica – sarà quindi possibile porre le basi di una nuova stagione politico-economica e di un nuovo modello di sviluppo, nel solco di un “costituzionalismo ecologico” che non rappresenti un mero programma ideologico o, peggio ancora, pubblicitario, ma che, al contrario, sia davvero – per riecheggiare il noto titolo di Dworkin – “preso sul serio”.

[1] Su cui, per una più ampia riflessione, sia consentito il rinvio ad A. Lamberti, Ambiente, sostenibilità e principi costituzionali: questioni aperte e prospettive alla luce della legge cost. 1/2022, in Nomos – Le attualità nel diritto, 3/2022, pp. 1-24; Id., Tutela dell’ambiente e Costituzione. Il Magistero di Papa Francesco e l’impegno etico del giurista (Parte Prima – La legge costituzionale n. 1 del 2022 tra “vecchi” e “nuovi” bilanciamenti), in Dirittifondamentali.it, 2/2023, pp. 137-165.

[2] Su cui, v. M. Kloepfer, Auf dem Weg zum Umweltstaat, in Id. (a cura di), Umweltstaat: Ladenburger Diskurs, Springer, Berlino, 1989, pp. 39-78, richiamato da G. Giorgini Pignatiello, Costituzione ecologica e giustizia climatica. Germania e Italia nel prisma del costituzionalismo ambientale globale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 4/2022, p. 952.

[3] La formula è impiegata da K. Bosselmann, Im Namen der Natur. Der Weg zum ökologischen Rechtsstaat, Scherz Verlag, Berna, 1992.

[4] In questa prospettiva, v. le riflessioni di A. Ferrara, La materia ambiente nel testo di riforma del titolo V, in I problemi del federalismo, n. 5, Milano, 2001, p.185 ss., che, all’indomani della revisione del Titolo V Cost., sosteneva la validità della scelta del legislatore costituzionale di mantenersi lontano da ogni assolutismo: grazie al riferimento sia all’ambiente che all’ecosistema, “si evita di sbilanciarsi tra i sostenitori di una concezione  antropocentrica  e  quelli  di  una  concezione  ecocentrica. A beneficio dei primi si continua a parlare di ambiente e, a beneficio dei secondi, vi si accosta la nozione di ecosistemi”.

[5] A. Cantaro, Post-pandemia. Pensieri (meta)giuridici, Giappichelli, Torino, 2021, su cui sia consentito il richiamo ad A. Lamberti, Oltre la pandemia: brevi riflessioni, in Ambiente Diritto, 2022, pp. 1-5.

[6] V., sul tema, M. Panebianco, Lo Stato anti-crisi globale. Il Recovery State, Editoriale Scientifica, Napoli, 2022, su cui sia consentito il rinvio alla recensione di A. Lamberti, in Iura and Legal Systems, 1/2022, pp. 19-22.

[7] Su cui, v., di recente, G. Amato, Bentornato Stato, ma, Il Mulino, Bologna, 2022.

[8] Ivi, p. 98.

[9] Cfr. A. Pisaneschi, Dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore. E ritorno?, Giappichelli, Torino, 2009.

[10] G. Amato, Bentornato Stato, ma, cit., p. 68.

[11] Su cui, cfr. F. Bassanini, G. Napolitano, L. Torchia (a cura di), Lo Stato promotore. Come cambia l’intervento pubblico nell’economia, Il Mulino, Bologna, 2021.

[12] G. Amato, Bentornato Stato, ma, cit., p. 98.

[13] Ivi, p. 100.

[14] L. Butti – S. Nespor, Il diritto del clima, Mimesis, Milano, 2022, p. 231.

[15] Ivi, pp. 231-232.

[16] Per ulteriori approfondimenti, v. le riflessioni di P. Piluso, L’età (post-)globale, il nuovo “capitalismo politico” e la disciplina del golden power. Profili di dottrina dello Stato e di diritto costituzionale, in Federalismi.it, 17/2023, in particolare pp. 203-214.

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 9 – 2023

L'articolo La legge cost. n. 1 del 2022 e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: la transizione ecologica e digitale e la questione aperta della sostenibilità proviene da Giustamm.

A cura di Giulia Torta

Sommario: 1. Premessa – 2. Alcune evidenze del rapporto ambiente-salute in Italia – 3. La normativa di riferimento – 3.1. Il panorama europeo – 3.2. La disciplina nazionale – 4. Le procedure di infrazione nei confronti dell’Italia – 5. Il necessario aggiornamento della normativa europea – 5.1. La proposta di riforma della Commissione Europea – 6. Conclusioni

1. Premessa

            A partire dalla metà del XX secolo l’impatto delle attività umane sui cicli biogeochemici fondamentali (ovvero quelli di carbonio, zolfo e azoto) è divenuto tanto rilevante da modificarne il funzionamento naturale.

            Nel corso delle ultime tre generazioni (orientativamente dal 1945 ad oggi), peraltro, questo fenomeno si è progressivamente aggravato, determinando, in un arco temporale sostanzialmente breve, un incremento esponenziale dell’accumulo dovuto ad attività umane di anidride carbonica e degli altri inquinanti nell’atmosfera. Il periodo in questione, quindi, caratterizzato da una crescita economica e demografica sempre più accelerata[1], è stato opportunamente definito “Antropocene”, ovvero una nuova era segnata dal peso e dalla consapevolezza dell’interferenza delle scelte umane sull’ecosistema[2].

            L’inquinamento atmosferico è determinato dalla dispersione nell’atmosfera di sostanze non presenti in condizioni di aria pura[3], che si distinguono in inquinanti primari emessi direttamente in atmosfera – monossido di carbonio (CO), anidride solforosa (SO2), biossido di azoto (NO2) e particolato – ed in inquinante secondario – l’ozono (O3) – prodotto principalmente da reazioni chimiche che coinvolgono NO2 e composti organici volatili (es. idrocarburi) in presenza di luce solare e di alte temperature.

            Sebbene tra le fonti di inquinamento atmosferico rientrino anche molti fenomeni naturali (come ad esempio le eruzioni vulcaniche e le tempeste di sabbia del deserto[4]), è tuttavia indubbio che i più importanti inquinanti esterni derivino dall’utilizzo di combustibili fossili (utilizzati per la combustione di veicoli a motore, impianti termici ed impianti industriali), i quali generano particelle corpuscolate[5] presenti in concentrazioni più elevate nelle città e gravemente dannose per l’ambiente e per la salute umana. Sin dall’inizio degli anni Cinquanta del secolo scorso, infatti, si sono susseguiti numerosi studi che hanno dimostrato il grave effetto diretto dell’inquinamento atmosferico sulla salute umana[6] e, in proposito, la comunità scientifica è ormai unanime nell’affermare come l’inquinamento atmosferico non rappresenti soltanto un grave problema per l’apparato respiratorio ma, in senso più ampio, un rischio sistemico che minaccia seriamente tutti gli apparati del nostro organismo.[7]

2. Alcune evidenze del rapporto ambiente-salute in Italia

Gli scienziati sono attivi da anni con progetti di ricerca che studiano la diffusione degli inquinanti, le malattie ad essi connesse e le strategie di sanità pubblica e di tutela ambientale che possono essere messe in atto per contenere il rischio.

Gli studi più rilevanti in tema di inquinamento ambientale promossi dal Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie (CCM) del Ministero della Salute sono stati due: il progetto VIIAS e lo studio EpiAir2.

Il progetto VIIAS[8] (Valutazione Integrata dell’Impatto dell’Inquinamento atmosferico sull’Ambiente e sulla Salute), ad esempio, ha applicato sofisticati modelli previsionali delle concentrazioni degli inquinanti su tutto il territorio nazionale ed ha così fornito una stima del numero di decessi attribuibili all’inquinamento atmosferico in Italia. Nel 2005, in Italia, 34.552 decessi sono risultati attribuibili a livelli di concentrazione di PM_2.5 >10 µg/m³ ed è stato dimostrato che l’inquinamento atmosferico accorcia la vita di ciascun italiano mediamente di 10 mesi (14 per chi vive al Nord). Nello stesso studio, peraltro, sono stati studiati scenari di riduzione delle emissioni attraverso politiche di contenimento ed è così emerso che il solo rispetto dei limiti di legge salverebbe circa 11.000 vite all’anno.

Lo studio EpiAir2[9] (Sorveglianza epidemiologica dell’inquinamento atmosferico: valutazione dei rischi e degli impatti nelle città italiane, promosso dal Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie – CCM), poi, ha raccolto ed analizzato dati nel periodo 2006-2009 ed ha permesso di verificare che, in quel periodo, in tutte le 23 città italiane analizzate nell’ambito dello studio, i valori annuali registrati di PM₁₀ erano ben maggiori rispetto alla soglia di 20 µg/m³ individuata dalle linee guida OMS 2005 e ciò era associato ad un numero consistente di decessi attribuibili al superamento di questo limite. Inoltre, sempre nell’ambito del progetto EpiAir2, è stata dimostrata una relazione tra incrementi di 10 μg/m³ di concentrazione degli inquinanti atmosferici e ricoveri ospedalieri in 25 città italiane, in particolare per patologie cardiache e respiratorie.

Oltre al Ministero della Salute, anche il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) ha promosso diversi studi in tema di inquinamento ambientale e, per l’arco temporale di riferimento e la grandezza del campione impiegato, si segnalano in modo particolare due grandi indagini longitudinali[10] condotte tra il 1980 e il 2011 su campioni rappresentativi di popolazione generale in Italia[11].

L’indagine longitudinale nel Delta del Po, una zona rurale vicino a Venezia, è stata realizzata prima e dopo la costruzione di una grande centrale elettrica a olio combustibile, e si è concretizzata in due indagini trasversali[12] distanziate tra loro da un periodo di 8 anni (la prima è stata eseguita nel 1980-82 e la seconda nel periodo 1988-91). L’indagine longitudinale nell’area urbana e sub-urbana di Pisa, invece, è stata realizzata prima e dopo la costruzione di una nuova superstrada che ha allontanato il traffico dalle zone residenziali, ed è consistita in tre indagini trasversali in un periodo di 25 anni (la prima è stata eseguita nel 1985-1988, la seconda nel 1991-93, la terza nel 2009-11).

Dall’analisi comparativa delle indagini trasversali condotte nelle due zone negli anni Ottanta, è emersa l’associazione tra la vita in città (“fattore urbano”) e lo sviluppo di sintomi e malattie respiratorie rispetto alla circostanza di risiedere in un’area rurale.

Sotto il profilo del c.d. “fattore urbano” (che comprende la valutazione del traffico e della densità delle abitazioni rispetto alle aree verdi– c.d. “fattore spazi grigi”), utilizzando la tecnologia di georeferenziazione GIS[13] (Geographic Information System), il campione di popolazione urbana e sub-urbana di Pisa indagato nella seconda indagine trasversale (1991-93) è stato classificato in tre gruppi: altamente esposti (persone viventi entro 100 m dalla strada principale), moderatamente esposti (persone viventi tra 100 m e 250 m dalla strada principale) e soggetti non esposti (persone viventi tra 250 m e 800 m dalla strada principale). È stato osservato che, rispetto ai soggetti che vivevano tra 250 m e 800 m dalla strada, gli altri soggetti, in modo particolare quelli altamente esposti, avevano un aumento del rischio di respiro sibilante persistente, di broncopneumopatia cronica ostruttiva (BPCO), della riduzione di indici funzionali respiratori e di positività ai test allergometrici cutanei.

È stato anche realizzato un confronto tra i risultati delle tre indagini epidemiologiche trasversali condotte nell’area urbana e sub-urbana di Pisa dal 1985 al 2011 ed è emerso un aumento dei tassi di prevalenza di sintomi e malattie respiratorie: vivere nell’area urbana è infatti associato a maggiori rischi di rinite allergica (+19%), tosse (+14%), espettorato (+30%) e BPCO (+54%), rispetto a vivere nell’area sub-urbana[14]. Sempre nell’ambito dello studio di Pisa, inoltre, nel campione di popolazione partecipante a due delle indagini condotte a distanza di 18 anni (1991–2011), è stata anche valutata l’incidenza cumulativa di sintomi e malattie respiratori, cioè una misura di comparsa di nuove condizioni, ed è emerso che l’esposizione al traffico veicolare negli anni ha comportato un aumento significativo dei rischi per l’incidenza di attacchi di asma (+120%), rinite allergica (+80%) e BPCO (+140%)[15].

Più recentemente, peraltro, sempre nell’area urbana e suburbana di Pisa, è stato mostrato che un aumento del 10% della copertura degli spazi grigi (valutato utilizzando le classi CORINE Land Cover, derivate dalle osservazioni satellitari) è associato ad una maggiore probabilità di avere positività ai test allergometrici cutanei (skin prick test – SPT), polisensibilizzazione, rinite allergica, co-presenza di positività agli SPT e asma/rinite allergica, e presenza di addotti al DNA del benzopirene[16].

Nell’ambito del Progetto BEEP (Big data in Epidemiologia ambiEntale ed occuPazionale), finanziato da INAIL dal 2017 al 2020, due delle indagini condotte a distanza di 18 anni (1991–2011) nell’area urbana e suburbana di Pisa sono state analizzate in modo innovativo (informazioni satellitari ed intelligenza artificiale per caratterizzare l’esposizione residenziale ad inquinanti atmosferici), confermando aumenti di rischi per rinite, espettorato cronico e BPCO susseguenti ad aumenti, anche piccoli, di concentrazione di PM_2.5 e  PM₁₀.[17] Sempre nel contesto del Progetto BEEP, poi, lo studio Renzi[18] ha coinvolto l’intero territorio italiano ed ha evidenziato che per ogni incremento di 10 μg/m³ di PM₁₀ e PM_2.5 l’eccesso di rischio di ammissioni ospedaliere per malattie respiratorie è dell’1.20% e dell’1.22%, rispettivamente.

Infine, è opportuno segnalare che importanti studi sono stati elaborati anche da altri soggetti attivi sia a livello locale che nazionale. Il nuovo report di Legambiente “Mal’aria di città. Quanto manca alle città italiane per diventare clean cities” del 2022, ad esempio, ha fatto un bilancio sulla qualità dell’aria nelle città italiane confrontando il valore medio annuale di PM₁₀, PM_2.5 e NO₂ con i parametri suggeriti dall’OMS nelle nuove linee guida del 2021. Il quadro che emerge in questo report è, nel complesso, preoccupante e si evidenzia come, dei 102 capoluoghi di provincia analizzati, nessuno sia ad oggi riuscito a rispettare tutti e tre i valori limite suggeriti dall’OMS[19].

3. La normativa di riferimento

            L’inquinamento atmosferico è un fenomeno a carattere locale, ma anche inevitabilmente transfrontaliero e globale, ed è dunque immediatamente evidente come l’introduzione di una regolamentazione in materia rappresenti una questione complessa. Per questo motivo, nonostante le conseguenze in termini di salute e di costi economici siano ormai ampiamente note, ancora oggi non è stato possibile concepire un approccio univoco ed uniforme sotto il profilo giuridico[20].

A livello internazionale, una definizione generale di inquinamento atmosferico è stata cristallizzata nel 1979 nel testo dell’articolo 1, lettera a), della Convenzione di Ginevra sull’inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (LRTAP), identificando con tale espressione, in termini generali, qualunque “immissione diretta o indiretta nell’atmosfera, ad opera dell’uomo, di sostanze o di energia aventi un’azione nociva tale da metter in pericolo la salute umana, danneggiare le risorse biologiche e gli ecosistemi, deteriorare i beni materiali e compromettere o pregiudicare le attività ricreative e gli altri usi legittimi dell’ambiente”.

La Convenzione in questione, in vigore dal 1983 pur con qualche aggiornamento, vincola ancora oggi le parti[21] ad impegnarsi ad una collaborazione attiva per limitare, prevenire e ridurre gradualmente le loro emissioni di inquinanti atmosferici ed a lottare contro l’inquinamento atmosferico transfrontaliero che ne deriva, tuttavia, l’approccio perseguito è stato quello di intervenire per la regolazione di singole problematiche attraverso l’adozione di singoli strumenti giuridici mirati alla definizione di diverse questioni specifiche, senza in alcun modo proporre o introdurre un regime di protezione della risorsa naturale in sé.

Questo approccio è confermato dal fatto che, nell’ambito della Convenzione in questione, sono stati sviluppati ben otto diversi protocolli: il primo Protocollo di Ginevra del 1984[22]; il Protocollo Helsinki del 1985[23]; il Protocollo di Sofia del 1988[24]; il secondo Protocollo di Ginevra del 1991[25]; il Protocollo di Oslo del 1994[26]; il primo Protocollo di Aahrus del 1998[27]; il secondo Protocollo di Aahrus del 1998[28]; il Protocollo di Göteborg del 1999[29].

3.1. Il panorama europeo

Anche a livello europeo[30], poi, il miglioramento della qualità dell’aria è all’ordine del giorno da decenni e l’approccio perseguito è stato ancora una volta quello di intervenire con un approccio settoriale. Il panorama legislativo europeo, infatti, è rappresentato da una struttura normativa a tre pilastri.

Il primo pilastro, che comprende le direttive 2008/50/CE e 2004/107/CE[31], altrimenti note come direttive sulla qualità dell’aria (Ambient Air Quality Directives – AAQDs), che, pur non esaurendo tutta la disciplina in tema di tutela della qualità dell’aria e regolamentazione delle emissioni, sistematizzano la normativa precedente in argomento e costituiscono il punto di riferimento legislativo sulla qualità dell’aria ambiente[32].

Le AAQDs, infatti, partendo dal riconoscimento indiscusso della correlazione diretta esistente tra purezza dell’aria ambiente e salute degli esseri umani, stabiliscono quattro principali obiettivi di qualità da raggiungere entro il 2020: 1) definire metodi comuni a tutti gli Stati Membri per il monitoraggio e la valutazione della qualità dell’aria; 2) stabilire standard di qualità da raggiungere in tutta l’UE; 3) garantire che le informazioni sulla qualità dell’aria siano messe a disposizione del pubblico, delle organizzazioni ambientali, dei consumatori, degli organismi di assistenza sanitaria e delle federazioni industriali; 4) mantenere una buona qualità dell’aria monitorando le tendenze a lungo termine ed i miglioramenti ottenuti e stabilire le eventuali azioni correttive da assumere in caso di mancato rispetto delle norme.

Per quanto concerne il monitoraggio e valutazione della qualità dell’aria, le AAQDs richiedono a ciascuno Stato membro di suddividere il proprio territorio istituendo una rete di stazioni di misurazione e punti di campionamento in base ad una serie di criteri comuni che spaziano dalla determinazione del numero minimo di punti di campionamento, alla qualità dei dati, al margine di incertezza accettabile ed alla modellizzazione ed ubicazione su microscala dei punti di campionamento. Questa armonizzazione e standardizzazione rende possibile una comparazione affidabile ed efficace della qualità dell’aria in tutti gli Stati membri, utilizzando metodi di misurazione di riferimento basati su standard internazionali o metodi equivalenti che devono garantire l’accuratezza delle misurazioni.

Le due direttive sulla qualità dell’aria ambiente, peraltro, fissano anche alcune soglie di riferimento, specificamente mirate alla tutela della salute della collettività, al raggiungimento delle quali sono connesse determinate azioni o sanzioni (i valori limite[33]; i valori target[34]; soglie informative[35]; soglie di allerta[36]; obblighi di concentrazione dell’esposizione[37]) e stabiliscono che tutti gli Stati membri riferiscano alla Commissione sui risultati della valutazione della qualità dell’aria su base annuale comunicando, oltre alle misurazioni della qualità dell’aria aggiornate, anche i loro piani e programmi per la tutela e la promozione della qualità dell’aria, a seconda dell’inquinante considerato. In generale, tutti i piani per la qualità dell’aria devono identificare le principali fonti di emissione di inquinanti e delineare le ragioni che hanno determinato il superamento del valore limite, come base per la determinazione delle misure di abbattimento per ridurre l’inquinamento, anche se la scelta su come operare per ripristinare la situazione è rimessa agli Stati Membri, poiché è strettamente connessa alle specifiche condizioni locali che si devono affrontare.

Il secondo pilastro è composto dalla direttiva (UE) 2016/2284 del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 dicembre 2016 (c.d. direttiva NEC – National Emission Ceilings) sulla riduzione delle emissioni nazionali di alcuni inquinanti atmosferici[38], che modifica la direttiva 2003/35/CE e abroga la direttiva 2001/81/CE. La funzione specifica di questa normativa è quella di tradurre nel diritto dell’Unione gli impegni assunti dall’UE nell’ambito del Protocollo di Göteborg del 1999; dunque, la direttiva, al fine di contribuire al generale miglioramento della qualità dell’aria sul territorio dell’Unione Europea, prevede il conseguimento di obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni di alcuni inquinanti, assegnando a ciascuno Stato un obiettivo di riduzione percentuale entro il 2020[39] ed entro il 2030 (prendendo come riferimento le emissioni del 2005, considerato l’anno base).

Il terzo pilastro, infine, include una miscellanea di atti legislativi dell’UE che regolano l’inquinamento atmosferico da fonti specifiche in settori specifici[40].

Al di là della normativa, poi, dalla metà degli anni ’70 la sensibilità per la tematica della qualità dell’aria si è espressa a livello europeo nell’adozione di piani e strumenti di soft law che hanno posto obiettivi ambiziosi. Il settimo programma d’azione per l’ambiente (PAA), “Living well, within the limits of our planet”, adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio della Unione europea nel novembre 2013, ad esempio, copre il periodo fino a 2020 e si propone di intensificare gli sforzi dell’Unione per proteggere l’ambiente, stimolare crescita ed innovazione efficienti sotto il profilo delle risorse e salvaguardare la salute ed il benessere delle persone, compatibilmente con i limiti necessari a tutelare la natura[41]. Il principale documento strategico dell’UE con un focus specifico sulla qualità dell’aria, però, è il “Programma Aria Pulita per l’Europa 2013”[42] il cui obiettivo principale è garantire che, entro il 2030, il numero di decessi prematuri causati dall’esposizione all’ozono troposferico e al particolato fine (PM_2,5) sia ridotto della metà rispetto ai livelli del 2005.

Nel 2019, poi, la Commissione Europea ha prima eseguito un c.d. “fitness check”[43] sulla perdurante idoneità della normativa contenuta nelle AADQs e, il mese successivo, ha pubblicato il “Green Deal europeo”[44]. Il “fitness check”, utilizzando cinque criteri di analisi (relevance, effectiveness, efficiency, coherence and EU added value), ha messo in evidenza come le direttive del primo pilastro non sono state pienamente efficaci nel raggiungere tutti i loro obiettivi e come ci sia ancora un importante vuoto da colmare al fine di assicurare una buona qualità dell’aria nell’Unione puntando, in particolare, sull’introduzione di nuove indicazioni normative più chiare e sulla previsione di meccanismi di monitoraggio e piani per la qualità dell’aria più efficaci ed efficienti. Il “Green Deal europeo”, dunque, ha rappresentato la risposta della Commissione Europea alle sfide climatiche ed ambientali che l’Europa si trova ad affrontare, da combinarsi con l’obiettivo di promuovere una idea di società più equa e prospera, con un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva, senza emissioni nette di gas a effetto serra nel 2050 e la cui crescita economica è dissociata dall’uso delle risorse. Questa transizione, che nelle parole della Commissione si immagina giusta ed inclusiva, vede come prioritaria la protezione, la conservazione e la promozione del capitale naturale dell’UE, nonché la tutela della salute e del benessere dei cittadini dai rischi e dagli impatti ambientali.

Su questa scia, nel 2021, la Commissione Europea ha adottato anche il Programma d’azione “Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil”[45], che introduce, nell’ambito del “Green Deal europeo”, la c.d. “zero pollution ambition” (ovvero l’ambizione di raggiungere un ambiente ad inquinamento zero, dunque privo di sostanze tossiche), che rappresenta un obiettivo trasversale per il raggiungimento degli obiettivi individuati dall’agenda ONU 2030 per lo sviluppo sostenibile[46] e degli obiettivi di neutralità climatica 2050 dell’UE[47].

Come emerge da questa breve ricostruzione, dunque, risulta evidente che le politiche e le norme europee per la qualità dell’aria “rivestono la duplice funzione di promuovere un miglioramento delle condizioni ambientali, anche al fine di prevenire o contrastare il riscaldamento globale e il cambiamento climatico, ma si intersecano anche con altri diritti e interessi pubblici, fra i quali la promozione di una migliore qualità della vita, la protezione della salute umana e l’incentivo ad un più vasto utilizzo di energie cd. pulite o rinnovabili.”[48]

3.2. La disciplina nazionale

A livello italiano, oltre al recepimento della normativa europea[49], il legislatore, sia nazionale sia regionale, si è attivato per promuovere la tutela della qualità dell’aria e la limitazione delle emissioni di inquinanti nell’atmosfera, adottando numerosi strumenti normativi dedicati.

Il decreto legislativo n. 155 del 2010, ad esempio, oltre a recepire in Italia la direttiva europea 2008/50/CE, ha spinto il legislatore a procedere al riordino completo della zonizzazione e del monitoraggio degli inquinanti in tutte le città del territorio italiano. L’articolo 9 del decreto legislativo, infatti, stabilisce l’obbligo per Regioni e Province autonome di adottare Piani per la qualità dell’aria nel caso in cui vengano superati i valori limite fissati per gli inquinanti atmosferici; questa norma ha rappresentato la base giuridica per la redazione dei “Piani regionali di tutela e risanamento della qualità dell’aria” (PTRQA)[50].

Attraverso i PTRQA[51], cui si applica la Valutazione Ambientale Strategica (VAS[52]), si individuano le azioni e gli interventi necessari a garantire il rispetto dei valori di qualità dell’aria nell’ambito territoriale caratterizzato da un livello di concentrazione di uno o più inquinanti eccedente i valori limite di legge, mentre, nella restante parte del territorio, si definiscono norme volte a preservare la qualità dell’aria al fine di mantenere il valore degli inquinanti al di sotto dei valori limite[53]. Peraltro, oltre all’obiettivo di primo livello relativo al rispetto dei valori limite della qualità dell’aria, i PTRQA individuano anche obiettivi di carattere più generale, tra cui si annoverano: la promozione di iniziative di educazione ambientale rivolte alla comunità locale sui temi legati ad inquinamento atmosferico e salute; l’integrazione, il coordinamento ed il monitoraggio delle iniziative avviate da tutte le componenti pubbliche e private del territorio provinciale ai fini del raggiungimento degli obiettivi di qualità dell’aria; l’integrazione fra i programmi di risanamento della qualità dell’aria e quelli relativi alla tutela della salute pubblica; l’integrazione tra gli obiettivi dei PTRQA e le politiche assunte nei diversi processi di pianificazione (PTCP, PSC, POC, altri piani di settore); l’implementazione e l’aggiornamento dell’inventario delle emissioni, in particolare relativamente al settore produttivo; l’adeguamento normativo della rete di monitoraggio della qualità dell’aria.

Altro elemento essenziale dei PTRQA, poi, è rappresentato dalla ripartizione delle competenze amministrative in tema di tutela della qualità dell’aria, stabilendo che le funzioni amministrative relative alla valutazione e alla gestione della qualità dell’aria e dell’ambiente competono, per quel che attiene all’adozione dei piani di azione, alle Regioni ed alle Province autonome, e, per quel che riguarda il coordinamento delle attività delle Regioni nonché per la definizione di politiche in materia di qualità dell’aria finalizzate al raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalla normativa europea, allo Stato. Il PTRQA, quindi, ha efficacia nei confronti di ogni decisione di programmazione, trasformazione e gestione del territorio di soggetti pubblici o privati e detta disposizioni, applicabili al territorio di riferimento, articolate generalmente secondo tre livelli di cogenza: gli indirizzi, le direttive e le prescrizioni. L’elemento più problematico dei PTRQA, tuttavia, risiede nel fatto che, come sottolineato più volte dalle associazioni ambientaliste, le attività di monitoraggio del Piano vengono svolte con modalità spesso disomogenee da parte delle diverse Regioni e questo rende complicato ottenere un quadro di riferimento complessivo chiaro.[54]

            Oltre i PTRQA, poi, nel 2019, è stato istituito il “Piano di azione per il miglioramento della qualità dell’aria 2019-2021” attraverso la sottoscrizione di un Protocollo d’Intesa tra Governo nazionale e Regioni[55] (c.d. “Protocollo Aria Pulita” o “Protocollo di Torino”) che è stato recentemente prorogato fino al 2023. Il Piano in questione, articolato in cinque ambiti di intervento – uno trasversale composto da quattro azioni[56] e quattro “tematici” (agricoltura e combustione di biomasse; mobilità; riscaldamento civile; uscita dal carbone) – individua specifiche azioni operative inquadrate in una strategia unica e complessiva, da attuare nel breve e medio periodo per contrastare l’inquinamento atmosferico in Italia. In termini più generali, dunque, le principali conclusioni emerse dal dialogo che ha portato alla sottoscrizione del Protocollo di Torino si focalizzano su: la necessità di adottare ulteriori misure urgenti e strategie integrate per ridurre l’inquinamento atmosferico; l’importanza di coinvolgere tutti i ministeri competenti per promuovere azioni siano efficaci nell’ottica di un approccio globale alla qualità dell’aria, che miri a rafforzare le sinergie tra i vari settori; l’urgenza di potenziare l’effettiva utilizzazione dei fondi europei disponibili e rivalutare i sistemi fiscali per garantire il miglior uso possibile degli incentivi ambientali; il valore del coinvolgimento della società civile.

Il 6 agosto 2020, poi, il Ministero della Salute, ha adottato il “Piano Nazionale delle Prevenzione 2020-2025”[57] (PNP 2020-2025), che delinea la cornice comune degli obiettivi di molte delle aree rilevanti per la Sanità Pubblica, inclusa la tutela della qualità dell’aria, ed è il frutto della consapevolezza, acquisita a seguito della drammatica emergenza sanitaria dovuta alla pandemia da COVID-19, che gli interventi di Sanità Pubblica sono fondamentali per lo sviluppo economico e sociale di un Paese. Mentre, nel 2021, con il DPCM del 23 dicembre 2021, è stato adottato il “Programma Nazionale di Controllo dell’Inquinamento Atmosferico” (PNCIA), redatto ai sensi del decreto legislativo 30 maggio 2018, n. 81, che recepisce nell’ordinamento nazionale la direttiva NEC (direttiva 2016/2284/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio in materia di riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici), ovvero il secondo pilastro della disciplina UE in tema di tutela della qualità dell’aria.[58] L’adozione del PNCIA, peraltro, realizza anche richiesto dalla  riforma 3.1, Missione 2, Componente 4, del PNRR[59] ove esplicitamente si menziona, tra i traguardi da raggiungere entro il 31 dicembre 2021, “l’adozione di programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico”[60].

4. Le procedure di infrazione nei confronti dell’Italia

L’Italia (come del resto diversi altri Stati Membri[61]) ha più volte disatteso le disposizioni normative europee (ed italiane di recepimento) che individuano valori limite da non superare per ciascun inquinante. Nei confronti dello Stato italiano, dunque, dall’entrata in vigore della direttiva 2008/50/CE, sono state aperte tre procedure di infrazione[62].

            La prima (procedura d’infrazione n. 2014_2147) ha avuto ad oggetto il superamento continuativo, in numerose aree del Paese, del valore “limite giornaliero” e della “media annuale” di concentrazioni di PM₁₀. Tale procedura, culminata nella proposizione del ricorso per inadempimento innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha portato alla condanna (Causa C-644/18) dell’Italia nel novembre del 2020[63].

            La seconda (procedura d’infrazione n. 2015_2043) ha riguardato la violazione dell’obbligo di rispettare valori limite di concentrazione di biossido di azoto (NO₂). Anche questa procedura, confluita in un procedimento giurisdizionale innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha portato alla condanna (Causa C-573/19) dell’Italia intervenuta nel maggio del 2022[64].

            La terza (procedura d’infrazione n. 2020_2299), infine, concerne la violazione dei valori limite per il PM_2,5 (in diverse città della valle del Po, tra cui Venezia, Padova e alcune zone nei pressi di Milano) e l’inadeguatezza dei piani predisposti dall’Italia, ritenuti dalla Commissione Europea non sufficienti a far sì che il periodo di superamento sia il più breve possibile. Questa procedura è ancora nello stadio precontenzioso delineato dall’articolo 258 del TFUE; tuttavia, è molto probabile che, nel caso in cui lo Stato italiano non si adegui al parere motivato formulato dalla Commissione, questa presenti ricorso innanzi alla Corte di Giustizia e l’Italia finisca per essere sanzionata nuovamente.

            In entrambe le condanne le argomentazioni difensive dell’Italia sono state sostanzialmente omogenee ed in linea con quelle avanzate da Bulgaria[65] e Polonia[66], evidenziando tre rilievi: 1) la presenza di cofattori causali esterni; 2) l’esigenza pubblica di bilanciare le decisioni per la protezione della qualità dell’aria con le ragioni dell’economia e della salvaguardia di un equilibrio socioeconomico sostenibile, nonché con le tradizioni locali; 3) la necessità di avere più tempo a disposizione per adottare piani adeguati

            Rispetto a queste argomentazioni, tuttavia, la CGUE è dimostrata poco disponibile, avendo chiarito, con granitica coerenza in tutte le varie pronunce, che il rispetto dei valori limite e delle soglie di allarme individuate ai fini della protezione della salute umana dalle norme delle AAQDs costituisce un obbligo oggettivo di risultato, che prescinde dall’osservanza di qualsiasi altro obbligo previsto dalla medesima direttiva.

            Per quanto attiene all’asserita presenza di cofattori causali esterni rispetto all’attività ed alla volontà statale, tali da limitare la responsabilità dello Stato per l’inadempimento, la CGUE ha escluso con decisione la possibilità di addurre, ad esempio, come scusante per il superamento dei valori limite, le caratteristiche morfologiche e geografiche del territorio (dovute ad una situazione orografica e meteorologica eccezionale) o la presenza di altre discipline e/o politiche europee che, vertendo su particolari settori (ad es. il trasporto, l’energia o l’agricoltura), si sovrappongono alla disciplina in materia di tutela della qualità dell’aria. Tanto meno, poi, è ammissibile, secondo la Corte, che la presenza di difficoltà strutturali, connesse alle transizioni energetiche e climatiche da realizzare, rappresentino un motivo valido per giustificare la mancata riduzione dei valori delle sostanze nocive nell’aria o per invocare termini più lunghi per rientrare entro le soglie stabilite a livello europeo, se tali problemi non rivestono carattere eccezionale.[67]

Ad opinione della Corte, infatti, una volta che la violazione dei valori limite sia stata rilevata e contestata, in mancanza della prova dell’esistenza di circostanze eccezionali (le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate nonostante l’uso della massima diligenza), “è irrilevante che l’inadempimento risulti dalla volontà dello Stato membro al quale è addebitabile, dalla sua negligenza, oppure da difficoltà tecniche o strutturali cui quest’ultimo avrebbe dovuto far fronte”.[68]

Per quanto riguarda, poi, l’obbligo gravante sugli Stati Membri di predisporre appositi piani per la qualità dell’aria, tenuto conto del fatto che l’articolo 23 della direttiva 2008/50/CE stabilisce un nesso diretto tra il superamento dei valori limite e la predisposizione di tali piani, la Corte ha più volte sottolineato come la qualità e la tempestività degli stessi vadano valutate distintamente.

Sotto il profilo della qualità, la Corte ha sottolineato, nella sua giurisprudenza, che i piani devono essere in grado di raggiungere un equilibrio tra l’obiettivo della riduzione del rischio di inquinamento e i diversi interessi pubblici e privati in gioco e, pur riconoscendo l’esigenza di bilanciare le decisioni per la protezione della qualità dell’aria con le ragioni dell’economia e della salvaguardia di un equilibrio socioeconomico sostenibile, ha escluso in modo fermo che l’argomento relativo alla complessità di tale bilanciamento possa essere utilizzato strumentalmente per legittimare la violazione di una norma eurounitaria. Nell’ottica della Corte, del resto, non è solo opportuno e possibile, ma doveroso che ciascuno Stato Membro lavori per individuare, in appositi piani, le strategie adatte ad affrontare e gestire le esigenze specifiche dei vari territori e delle comunità che li compongono[69].

Sotto il profilo della tempestività, infine, la Corte afferma la necessità che l’adozione dei piani avvenga rapidamente e, comunque, non sia immotivatamente ritardata dalla negligenza delle amministrazioni locali e statali degli Stati Membri[70].

Sulla scorta del ragionamento seguito dalla Corte, in conclusione, emerge come la responsabilità gravante su ciascuno Stato Membro, a motivo del superamento dei valori limite fissati per gli inquinanti, debba configurarsi come vera e propria responsabilità oggettiva. La violazione dei valori limite, infatti, è identificata come “di per sé sufficiente per poter constatare l’inadempimento al combinato disposto dell’articolo 13, paragrafo 1, e dell’allegato XI della direttiva 2008/50” [71] ed è formulata in modo tale da non venire in alcun modo alleggerita dalla circostanza che, pur superando i valori limiti, lo Stato abbia tuttavia adempiuto al disposto dell’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50/CE, ovvero abbia adottato dei piani per la promozione e la tutela della qualità dell’aria.

5. Il necessario aggiornamento della normativa europea

Ciò che colpisce maggiormente nell’analisi delle politiche, delle normative e delle sentenze che tutelano la qualità dell’aria è la sensibile discrasia esistente tra la severità della CGUE nel sanzionare le violazioni del diritto dell’Unione e lo scarso interesse mostrato dal legislatore europeo a fronte di dati scientifici che dimostrano, in modo sempre più evidente, l’urgenza di intervenire per introdurre un regime normativo ben più stringente rispetto a quello attualmente in vigore.

Da un lato, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, mostra di essere estremamente sensibile alla tematica della tutela ambientale e profondamente consapevole della necessità di punire con decisione i comportamenti evasivi e lassisti degli Stati Membri che non si allineano al dettato delle direttive, soprattutto quando è in gioco la salute pubblica e la protezione dell’ambiente.

Dall’altro, il legislatore europeo è notevolmente in ritardo nell’aggiornamento dei parametri tecnico-scientifici e normativi di riferimento. L’articolo 32 della direttiva 2008/50/CE stabilisce espressamente che, entro il 2013 (dichiarato “Anno dell’Aria“), la Commissione Europea avrebbe dovuto procedere ad una revisione delle disposizioni relative ai diversi inquinanti e, di conseguenza, avrebbe dovuto presentare una nuova proposta legislativa alle altre istituzioni dell’Unione. Questa disposizione, tuttavia, rimane ad oggi ancora disattesa, sebbene l’impellenza di procedere in tal senso sia stata evidenziata anche dalla pubblicazione di alcuni importanti strumenti di soft law che hanno rimesso al centro del dibattito la tutela e la promozione della qualità dell’aria.

Nel 2020, ad esempio, l’Agenzia Europea per l’Ambiente (“European Environment Agency” – EEA) nel suo report “Air quality in Europe”[72] ha segnalato la necessità di un aggiornamento della normativa, mentre la Risoluzione del 25 marzo 2021 del Parlamento Europeo sull’analisi dell’effettiva implementazione delle direttive europee sull’aria ambiente[73] ha ammesso che “while the AAQ Directives have been effective in setting common EU air quality standards and facilitating the exchange of information on air quality, they have been only partially effective in reducing air pollution and curbing its adverse effects on health, quality of life and the environment”[74].

Il Parlamento Europeo, infatti, si dimostra ben consapevole del fatto che un numero elevato di Stati membri non rispetta ancora pienamente gli attuali standard di qualità dell’aria introdotti dalle AAQDs e non ha adottato misure sufficienti per migliorare la qualità dell’aria e ridurre al minimo i superamenti, nonostante l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione e/o l’emissione di sentenze di condanna per accertate violazioni degli standard di qualità dell’aria[75] (come del resto dimostrano le vicende, ad esempio, dell’Italia): non deve stupire, dunque, che il Parlamento raccomandi alla Commissione Europea di avviare l’iter legislativo per l’adozione di una nuova normativa.

Le proposte del Parlamento, peraltro, hanno un carattere molto concreto e si riferiscono, ad esempio, alle modalità di svolgimento delle attività di controllo[76], alla rivisitazione dei criteri su cui si basa l’attività di monitoraggio[77], all’identificazione del contenuto dell’obbligo, gravante sugli Stati Membri, di procedere all’elaborazione di piani per la riduzione ed il controllo degli inquinanti[78], ed al potenziamento della diffusione delle informazioni relative alla qualità dell’aria[79]. L’elemento chiave, tuttavia, è la consapevolezza della rapida evoluzione scientifica che caratterizza lo studio degli inquinanti e, di conseguenza, della necessità di includere nella nuova normativa un obbligo di revisione periodica degli standard, al fine di allinearli alle linee guida dell’OMS regolarmente aggiornate.

In questo contesto, dunque, l’edizione 2021[80] delle linee guida sulla qualità dell’aria (“Air Quality Guidelines” – AQGs) elaborate dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS)[81], dopo più di quindici anni dalla versione del 2005 (che, a suo tempo, ha rappresentato il punto di riferimento scientifico da cui partire per elaborare la legislazione europea e nazionale[82] relativa all’individuazione delle soglie limite e delle soglie target per ciascun inquinante, poi cristallizzate con l’adozione delle AAQDs che formano il primo pilastro della normativa europee di settore) si pone ancora una volta come punto di riferimento per il legislatore comunitario. Esse, infatti, sebbene prive di valore vincolante per gli Stati, sono internazionalmente riconosciute come uno strumento autorevole basato sulle più recenti evidenze scientifiche degli effetti nocivi per la salute degli inquinanti dispersi nell’aria ambiente. In particolare, è un elemento molto significativo delle AQGs del 2021 è che i nuovi livelli “accettabili” di inquinanti sono rivisti drasticamente al ribasso e queste nuove indicazioni, se già marcano una differenza vistosa rispetto al contenuto delle AQGs del 2005, appaiono quasi inarrivabili se paragonate agli standard di qualità dell’aria indicati dalle direttive europee.[83]

5.1. La proposta di riforma della Commissione Europea

Per rispondere a tutte queste sollecitazioni, la Commissione europea ha deciso di avviare una serie di dialoghi bilaterali e di aprire una fase di consultazione pubblica sulla revisione delle attuali AAQDs per coinvolgere il più alto numero possibile di stakeholder, ma la formulazione di una vera e propria proposta di riforma da sottoporre al Parlamento Europeo sembra ancora lontana.

I dialoghi bilaterali (c.d. “Clean Air Dialogues”)[84] sono stati avviati nel 2017 ed hanno permesso a diversi Stati Membri di dialogare direttamente, in modo aperto e trasparente, con la Commissione Europea per delineare insieme il percorso adatto per ottenere un’aria più pulita nel Paese in questione. La consultazione pubblica, invece, si è svolta dal 23 settembre 2021 al 16 dicembre 2021[85] ed ha raggiunto un numero più ampio e variegato di stakeholder, facendo emergere che, nella proposta legislativa, le esigenze politiche più pressanti alle quali è necessario offrire una soluzione sono principalmente tre, ovvero: allineare gli standard di qualità dell’aria dell’UE alle AQGs 2021 dell’OMS; puntare sulla certezza del diritto e potenziare la concreta applicabilità del quadro legislativo (comprese le disposizioni sull’informazione pubblica, le sanzioni e l’accesso ai mezzi di ricorso effettivi in caso di violazione); e rafforzare il sistema di monitoraggio della qualità dell’aria e di pianificazione delle attività da porre in essere per raggiungere i valori target ed intervenire nel caso in cui siano stati superati i valori limite.

È fondamentale sottolineare, peraltro, che la proposta elaborata dalla Commissione dovrà tenere conto dell’evoluzione che ha recentemente caratterizzato il concetto di salute e che si fonda su una visione a tutto tondo della salute come risultato di uno sviluppo armonico e sostenibile dell’essere umano, della natura e dell’ambiente, il cosiddetto approccio “One Health” già introdotto dall’Agenda 2030 dell’ONU.

Si tratta di un concetto recepito e promosso sia dalla “Dichiarazione di Ostrava”, approvata nel giugno 2017 dai Ministri della salute e dell’ambiente degli Stati membri della Regione europea dell’OMS durante la Sesta Conferenza ministeriale su ambiente e salute (che sottolinea la necessita di rafforzare l’impegno a livello internazionale e nazionale per migliorare le strategie di protezione dell’ambiente e prevenire/eliminare gli effetti avversi, i costi e le disuguaglianze), sia dal documento “Il futuro sostenibile dell’Europa: prossime tappe” dell’Unione Europea (che evidenzia le priorità per contribuire ai 17 obiettivi dell’Agenda ONU 2030), cui si allineano anche la “Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile” (SNSvS) per l’Italia, approvata dal CIPE nel dicembre 2017 (la cui attuazione si raccorda con i documenti programmatici esistenti, in particolare con il Documento di Economia e Finanza – DEF, nel quale sono inclusi gli indicatori di benessere equo e sostenibile – BES) ed il PNP 2020-2025.

Essendo ormai diffusa la consapevolezza che le risorse del pianeta non sono illimitate, dunque, l’approccio in questione mira a ricomprendere in una strategia comune sanità umana e animale, contrasto al cambiamento climatico e difesa della biodiversità del pianeta, secondo una logica in cui la prevenzione rappresenta l’elemento centrale per salvaguardare in ogni comunità, dal livello locale fino al livello mondiale, “beni comuni” come la salute, l’ambiente e la biodiversità.

Come l’Agenza 2030 su scala internazionale, dunque, anche a livello europeo e nazionale gli obiettivi vanno concepiti come inscindibili e pensati in modo da integrarsi e interagire tra loro al fine di garantire a tutti i cittadini un futuro all’insegna di uno sviluppo salubre e più sostenibile, che tenga conto dei determinanti socioculturali, ambientali, relazionali ed emotivi che influenzano la salute, coinvolgendo nella programmazione i vari stakeholder.

La multidisciplinarietà, l’intersettorialità ed il coordinamento, perciò, sono individuati come principi chiave per affrontare i rischi potenziali o già esistenti che hanno origine dall’interfaccia tra ambiente-animali-ecosistemi, mentre l’approccio “One Health” consente di affrontare la questione trasversale della biodiversità e della salute umana.

Proprio il concetto di intersettorialità[86], peraltro, che si basa sul riconoscimento della salute quale processo complesso e dinamico che implica interdipendenza tra fattori e determinanti personali, socioeconomici e ambientali, si rivela fondamentale per il raggiungimento di una maggiore equità sanitaria. “Per agire efficacemente su tutti i determinanti di salute sono necessarie alleanze e sinergie tra forze diverse. “Salute in tutte le Politiche” (Health in all Policies) significa quindi riconoscere nelle decisioni politiche dei diversi settori il benessere generale della popolazione come obiettivo comune. … [Ciò] richiede l’individuazione dei diversi livelli decisionali e di policy making e presuppone la creazione di occasioni di confronto, scambio, contaminazione di competenze e linguaggi, riconoscimento di identità e ruoli diversi.”[87]

6. Conclusioni

Nella società attuale, ed a maggior ragione dopo gli eventi dirompenti che hanno caratterizzato gli ultimi due anni segnati dal dilagare della pandemia, il diritto alla salute è divenuto una parte fondamentale del concetto di dignità umana.

La salute, dunque, deve essere intesa come “uno stato di completo benessere fisico, mentale, e sociale e non la semplice assenza dello stato di malattia o infermità.”[88]; in altri termini, essa deve rappresentare una risorsa per la vita quotidiana, un concetto positivo[89], necessariamente pluridisciplinare.

Per poter tutelare e promuovere la salute così intesa, quindi, è necessario che gli strumenti di policy making tengano davvero conto delle evidenze scientifiche e si allineino alle parole chiave della transizione ecologica nel suo particolare rapporto con l’amministrazione: realismo, unità, autorità, concretezza, rapidità, orizzonti di lungo periodo e inclusività.[90]

La Commissione Europea, che, a seguito delle varie attività di consultazione svolte, dovrebbe formulare una proposta di revisione della direttiva 50/2008/CE entro la fine del 2022, ha la possibilità di compiere un importante passo avanti nel contrasto all’inquinamento atmosferico, ma questa volta, dopo quasi vent’anni dall’adozione della normativa precedente, è fondamentale che dia maggiore peso alle evidenze scientifiche. Non è conforme alla mutata sensibilità dell’opinione pubblica riproporre il compromesso che ha portato, nel 2008, alla trasposizione, nelle direttive AAQDs, di valori limite differenti e più alti rispetto a quelli individuati dalle AQGs del 2005[91] e non possono essere negati gli importantissimi impatti economici e sanitari di una politica poco efficace nella riduzione dell’inquinamento atmosferico.

È indubbiamente vero che le nuove AQGs del 2021 siano particolarmente ambiziose e segnalino come valori limite alcune soglie che, per poter essere realizzabili, richiedono un approccio molto diverso da quello settoriale storicamente tipico della normativa sulla qualità dell’aria, ma persino questi valori, apparentemente rigidissimi, sono, sostanzialmente, un compromesso, visto che componenti suscettibili della popolazione generale possono manifestare effetti sanitari avversi in presenza di valori di concentrazione di inquinanti persino inferiori a quelli proposti dalle AQGs del 2021[92].

Perché le politiche europee siano credibili, occorre che l’Unione si faccia promotrice di un cambiamento di approccio radicale alla tutela dell’ambiente, che non si limiti all’adozione di raccomandazioni, piani d’azione e vari strumenti di soft law, ma sia in grado di imporre, anche nel campo spinoso della tutela della qualità dell’aria e della prevenzione dell’inquinamento atmosferico, una normativa stringente e cogente.

[1] Questo fenomeno è stato definito in dottrina come “la Grande Accelerazione”. L’espressione è stata introdotta per la prima volta nel 2005 durante il 96° Workshop di Dahlem promosso dall’Università di Berlino sul tema “Integrated History and Future of People on Earth” (i cui atti sono raccolti nel volume curato da R. Costanza, L. J. Graumlich, W. Steffen, Sustainability or Collapse? An Integrated History and Future of People on Earth, Dahlem Workshop Reports, Cambridge, The MIT Press, 2011), ed è da intendersi come un richiamo moderno alle considerazioni svolte da Polanyi nel suo contributo The Great Transformation del 1944 (K. Polanyi, The Great Transformation, New York, Rinehart & Winston, 1944).

[2] J. R. McNeill, P. Engelke, La grande accelerazione. Una storia ambientale dell’Antropocene dopo il 1945, (trad. it. C. Veltri, D. Cianfriglia, F. Rossa), Torino, Einaudi Editore, 2018, 3, “a partire la 2000, l’idea dell’Antropocene è stata diffusa dallo studioso olandese Paul Crutzen, esperto di chimica dell’atmosfera e vincitore del premio Nobel nel 1995 per il suo studio sulla riduzione dello strato di ozono nella stratosfera. Secondo Crutzen l’alterazione della composizione dell’atmosfera, soprattutto l’aumento di anidride carbonica, ampiamente documentato, era tanto pronunciata e potenzialmente densa di conseguenze per la vita sulla Terra da portarlo a concludere che fosse iniziata una nuova fase della storia del pianeta, durante la quale il genere umano si era imposto come un’influenza decisiva sull’ecologia globale. Il nodo centrale del concetto è il seguente: un nuovo periodo (non sappiamo se si tratti di un’epoca, un periodo o un’era, in termini geologici) che ha preso forma nel momento in cui le azioni umane hanno posto in secondo piano la silenziosa persistenza dei microbi e le interminabili rotazioni ed eccentricità orbitali della Terra, interferendo con i suoi sistemi fondamentali”.

[3] Cioè costituita essenzialmente da concentrazioni definite di ossigeno (O₂), azoto (N), argon (Ar), anidride carbonica (CO₂) e vapore acqueo (H₂O).

[4] Per un approfondimento si rinvia ai dati diffusi dall’European Environment Agency e disponibili alla consultazione all’indirizzo: https://www.eea.europa.eu/signals/signals-2013/infographics/sources-of-air-pollution-in-europe/view.

[5] Le particelle corpuscolate possono essere suddivise in base al diametro aerodinamico medio: inferiore a 10 micron (PM₁₀: particelle toraciche), a 2,5 micron (PM_2,5: particelle fini o respirabili), a 0,1 micron (PM_0,1: particelle ultrafini o nanoparticelle). Cfr. G. Viegi, M. Simoni, S. Maio, S. Baldacci, Indoor and outdoor pollution, in P. Palange, G. Rohde (a cura di), ERS Handbook, Respiratory Medicine, III ed., Sheffield, European Respiratory Society, 2019, 771 ss.

[6] Particolarmente interessante, in proposito, il documento del 2017 predisposto dalla European Respiratory Society (ERS) in collaborazione con la American Thoracic Society (ATS) che definisce ed individua ciò che costituisce un effetto avverso dell’inquinamento atmosferico (Cfr. G. D. Thurston, H. Kipen, I. Annesi-Maesano, J. Balmes, R. D. Brook, K. Cromar, S. De Matteis, F. Forastiere, B. Forsberg, M. W. Frampton, J. Grigg, D. Heederik, F. J. Kelly, N. Kuenzli, R. Laumbach, A. Peters, S. T. Rajagopalan, D. Rich, B. Ritz, J. M . Samet, T. Sandstrom, T. Sigsgaard, J. Sunyer, B. Brunekreef, A joint ERS/ATS policy statement: what constitutes an adverse health effect of air pollution? An analytical framework, in European Respiratory Journal, 11 gennaio 2017, vol. 49, (1):1600419.

[7] Tra gli effetti sanitari principali, si possono ricordare: mortalità e morbosità respiratoria, polmonite, tumore al polmone, sintomi respiratori acuti e cronici; diabete sia di tipo 1 sia di tipo 2; mortalità e morbosità cardiovascolare, infarto miocardico, aritmie cardiache, scompenso cardiaco congestizio; ipertensione arteriosa, trombosi delle vene profonde; ictus, malattie neurodegenerative; condizioni di basso peso alla nascita e nascite premature. Cfr. Global burden of 87 risk factors in 204 countries and territories, 1990-2019: a systematic analysis for the Global Burden of Disease Study 2019, in Lancet, 17 ottobre 2020, vol. 396, n. 10258, 1223 ss.

[8] Cfr. https://www.viias.it/pagine/impatto-sulla-salute

[9] M. Baccini, A. Biggeri, Gruppo collaborativo EpiAir2. Short-term impact of air pollution among Italian cities covered by the EpiAir2 project, in Epidemiologia e Prevenzione, 2013, vol. 37, 252 ss.

[10] In epidemiologia, gli studi longitudinali permettono di studiare i fenomeni nel tempo. Secondo la definizione offerta da N. Pearce, Classification of epidemiological study designs, in International Journal of Epidemiology, vol 41, 2012, 396, “longitudinal studies (cohort studies) involve repeated observation of study participants over time. They represent the most comprehensive approach since they use all of the available information on the source population over the risk period. Incidence studies are a subgroup of longitudinal study in which the outcome measure is dichotomous. More generally, longitudinal studies may involve repeated assessment of categorical or continuous outcome measures over time (e.g. a series of linked cross-sectional studies in the same population). A simple longitudinal study may involve comparing the disease outcome measure or more usually changes in the measure, over time, between exposed and non-exposed groups. For example, rather than comparing the incidence of hypertension (as in an incidence study) or the prevalence at a particular time (as in a prevalence study), or the mean blood pressure at a particular point in time (as in a cross-sectional study), a longitudinal study might involve measuring baseline blood pressure in exposed and non-exposed persons and then comparing changes in blood pressure (i.e. the change from the baseline measure) over time in the two groups. One special type of longitudinal study is that of ‘time series’ comparisons in which variations in exposure levels and symptom levels are assessed over time with each individual serving as their own comparison.” Per un approfondimento sul tema si rinvia a G. Crugliano, M. Provenzano, C. Torino, C. Garofalo, M. Zicarelli, G. Coppolino, D. Bolignano, R. Serra, M. Andreucci, I disegni di studio utilizzati nella ricerca epidemiologica delle malattie croniche, in Giornale italiano di Cardiologia, vol. 23, n. 2/2022, 100 ss; F. Faggiano, F. Donato, F. Barbone (a cura di), Manuale di epidemiologia per la sanità pubblica, Torino, Centro Scientifico Editore, 2005.

[11] Dettagliati risultati di questo studio sono stati pubblicati in: L. Carrozzi, G. Giuliano, G. Viegi, P. Paoletti, F. Di Pede, U. Mammini, G. Carmignani, R. Saracci, C. Giuntini, M. D. Lebowitz, The Po river delta epidemiological study of obstructive lung disease: sampling methods, environmental and population characteristics, in European Journal of Epidemiology, vol. 6, 1990, 191 ss.; G. Viegi, P. Paoletti, L. Carrozzi, M. Vellutini, E. Diviggiano, C. Di Pede, G. Pistelli, G. Giutini, M. D. Lebowitz, Prevalence rates of respiratory symptoms in Italian general population samples, exposed to different levels of air pollution, in Environmental Health Perspectives, vol, 94, 1991, 95 ss.; G. Viegi, Indicators and biological mechanisms of impairment of the respiratory system by environmental pollutants.an operational example: epidemiological studies of the delta of Po and the region of Pisa, in Epidemiolgia e Prevenzione, vol 19, 1995; 66 ss.; S. Baldacci, L. Carrozzi, G. Viegi, C. Giuntini, Assessment of respiratory effect of air pollution: study design on general population samples, in Journal of Environmental Pathology, Toxicololgy & Oncology, vol. 16, 1997, 77 ss.; G. Viegi, M. Pedreschi, S. Baldacci, L. Chiaffi, F. Pistelli, P. Modena, M. Vellutini, F. Di Pede, L. Carrozzi, Prevalence rates of respiratory symptoms and diseases in general population samples of North and Central Italy, in Internationa Journal of Tuberculosis Lung Diseases, vol. 3, 1999, 1034 ss.; G. Viegi, G. Matteelli, A. Angino, A. Scognamiglio, S. Baldacci, J. B. Soriano, L. Carrozzi, The proportional Venn diagram of obstructive lung disease in the Italian general population, in Chest, vol. 126, 2004, 1093 ss.

[12] Diversamente dagli studi longitudinali, gli studi trasversali (c.d. cross-sectional) fotografano gli eventi e le relative frequenze in un dato istante. Per un approfondimento si rinvia a N. Pearce, Classification of epidemiological study designs, op. cit.; G. Crugliano, M. Provenzano, C. Torino, C. Garofalo, M. Zicarelli, G. Coppolino, D. Bolignano, R. Serra, M. Andreucci, I disegni di studio utilizzati nella ricerca epidemiologica delle malattie croniche, op. cit.; F. Faggiano, F. Donato, F. Barbone (a cura di), Manuale di epidemiologia per la sanità pubblica, op. cit.

[13] Si tratta di un sistema che localizza nello spazio, e quindi su una mappa, oggetti contenuti in un database e raggruppati in base a caratteristiche simili, gestendoli come strati informativi tematici (layer) georeferenziati.

[14] S. Maio, S. Baldacci, L. Carrozzi, F. Pistelli, A. Angino, M. Simoni, G. Sarno, S. Cerrai, F. Martini, M. Fresta, P. Silvi, F. Di Pede, M. Guerriero, G. Viegi. Respiratory symptoms/diseases prevalence is still increasing: a 25yr population study, in Respiratory Medicine, vol. 110, 2016, 58 ss.

[15] S. Maio, S. Baldacci, L. Carrozzi, F. Pistelli, M. Simoni, A. Angino, S. La Grutta, V. Muggeo, G. Viegi. 18-yr cumulative incidence of respiratory/allergic symptoms/diseases and risk factors in the Pisa epidemiological study, in Respiratory Medicine, vol. 158, 2019, 33 ss.

[16] S. Maio, S. Baldacci, S. Tagliaferro, A. Angino, E. Parmes, J. Pärkkä, G. Pesce, C. N. Maesano, I. Annesi-Maesano, G. Viegi., Urban grey spaces are associated with increased allergy in the general population, in Environmental Research, vol. 206, 2022, 112428.

[17] S. Fasola, S. Maio, S. Baldacci, S. La Grutta, G. Ferrante, F. Forastiere, M. Stafoggia, C. Gariazzo, G. Viegi, On Behalf Of The Beep Collaborative Group. Effects of Particulate Matter on the Incidence of Respiratory Diseases in the Pisan Longitudinal Study, in International Journal of Environmental Research and Public Health, vol. 17, 2020, 2540.

[18] M. Renzi, M. Scortichini, F. Forastiere, F. De’ Donato, P. Michelozzi, M. Davoli, C. Gariazzo, G. Viegi, M. Stafoggia; BEEP collaborative Group. A nationwide study of air pollution from particulate matter and daily hospitalizations for respiratory diseases in Italy, in Science of the Total Environment, vol 807 (Pt 3), 2022, 151034.

[19] Legambiente, Mal’aria di città. Quanto manca alle città italiane per diventare clean cities, 2022. Reperibile attraverso il seguente link: https://www.legambiente.it/wp-content/uploads/2021/11/malaria-di-citta-2022.pdf

[20] Per una ricostruzione generale della normativa in tema di tutela ambientale è imprescindibile un rinvio, nell’ambito della letteratura più recente sul tema, a P. Dell’Anno, Diritto dell’ambiente, VI ed., Padova, Cedam, 2021; G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, V ed., Torino, Giappichelli, 2021; M. Cecchetti, L. Ronchetti, E. Bruti Liberati, Tutela dell’ambiente: diritti e politiche, Napoli, Editoriale scientifica, 2021; A. Crosetti, R. Ferrara, F. Fracchia, N. Olivetti Rason, Introduzione al diritto dell’ambiente, Bari, Laterza, 2018;

Per una ricognizione chiara e dettagliata dell’evoluzione della normativa internazionale in materia, si rinvia invece a P.M. Dupuy, J.E. Viñuales, International environmental law, II ed., Cambridge, Cambridge University Press, 2018, 147 ss.

[21] Inclusa l’Unione Europea che ha aderito alla Convenzione con Decisione del Consiglio dell’11 giugno 1981 (81/462/CEE), Gazzetta ufficiale delle Comunità europee N. L 171/11 del 27/06/1981.

[22] Noto comunemente come Protocollo EMEP, è relativo al finanziamento a lungo termine del programma concertato per la sorveglianza e la valutazione del trasporto a grande distanza degli inquinanti atmosferici in Europa.

[23] Finalizzato alla riduzione delle emissioni di zolfo o dei loro flussi transfrontalieri di almeno il 30 % rispetto ai livelli del 1980.

[24] Che identifica due fasi nel contrasto alle emissioni di ossidi di azoto (NO_x) o ai loro flussi transfrontalieri.

[25] Dedicato al controllo delle emissioni di Composti Organici Volatili (COV), responsabili della formazione dell’ozono troposferico o dei loro flussi transfrontalieri, per il raggiungimento, entro il 1999, di una riduzione delle emissioni pari al 30%.

[26] Relativo alla riduzione delle emissioni di zolfo.

[27] Sulle emissioni di metalli pesanti (in particolare cadmio, piombo e mercurio) da fonti industriali, da processi di combustione e da incenerimento di rifiuti. Modificato nel 2012.

[28] Sugli inquinanti organici persistenti. Modificato nel 2009.

[29] Per la riduzione dell’acidificazione, dell’eutrofizzazione e dell’ozono troposferico che fissa limiti nazionali di emissione dal 2010 al 2020 per quattro inquinanti – anidride solforosa (SO2), NOx, COV e NH3 – e stabilisce, inoltre, valori limite rigorosi per fonti di emissioni specifiche (ad esempio, impianti di combustione, produzione di elettricità, pulitura a secco, automobili e camion), oltre a richiedere che siano utilizzate le migliori tecniche disponibili (c.d. Best Available Techniques – BAT) per mantenere basse le emissioni. Modificato nel 2012.

[30] Per un approfondimento generale sulla normativa europea in materia di tutela ambientale si rinvia a M.L. Antonioli, Lessons on sustainable development in EU law, Roma, Aracne, 2020; S. Kingston, V. Heyvaert, A. Čavoški, European environmental law, Cambridge, Cambridge University Press, 2017; L. Kramer, EU environmental law, VIII ed., Londra, Sweet & Maxwell, 2016.

[31] La direttiva 2008/50/CE (GU L 152 dell’11.6.2008, pag. 1-44) del Parlamento europeo e del Consiglio “relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”, adottata il 21 maggio 2008 (e da ultimo modificata nel 2015) e la direttiva 2004/107/CE (GU L 23, del 26.1.2005, p. 3–16) del Parlamento Europeo e del Consiglio “concernente l’arsenico, il cadmio, il mercurio, il nickel e gli idrocarburi policiclici aromatici nell’aria ambiente”, adottata il 15 dicembre 2004.

[32] Ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2008/50/CE si intende per “«aria ambiente»: l’aria esterna presente nella troposfera, ad esclusione di quella presente nei luoghi di lavoro quali definiti dalla direttiva 89/654/CEE [ndr. Direttiva 89/654/CEE del Consiglio del 30 novembre 1989, relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute per i luoghi di lavoro (GU L 393 del 30.12.1989, pag. 1) modificata dalla direttiva 2007/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 165 del 27.6.2007, pag. 21)] a cui si applichino le disposizioni in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro e a cui il pubblico non ha accesso regolare”.

[33] Che sono standard vincolanti, definiti come la concentrazione di un inquinante in un periodo medio di tempo, al cui superamento segue una sanzione.

[34] Che fissano obiettivi da raggiungere.

[35] Che individuano un livello di concentrazione di inquinanti oltre il quale si ritiene che una breve esposizione comporti rischi per la salute per segmenti specifici della popolazione; dunque, impongono alle autorità locali l’espletamento di una serie di adempimenti per informare la popolazione.

[36] Che delineano una serie di adempimenti che devono fare seguito al raggiungimento di un livello di concentrazione di inquinanti oltre il quale si ritiene che una breve esposizione comporti rischi per la salute dell’intera popolazione. Oltre ad informare la popolazione, infatti, le autorità saranno tenute ad elaborare piani d’azione a breve termine.

[37] Si tratta di uno standard vincolante che, a differenza di quanto facciano i valori limite e i valori target che si applicano a livello locale per valutare la qualità dell’aria, riflette l’esposizione umana al particolato fine a livello nazionale.

[38] Gli inquinanti considerati, per i quali vengono introdotti nuovi target, in particolare, sono i seguenti: biossido di zolfo (SO₂), ossidi di azoto (NO_x), ammoniaca (NH₃), composti organici volatili non metanici (COVNM) e particolato PM_2,5.

[39] I target del 2020 sono mutuati integralmente dal protocollo di Gothenburg, aggiornato nel 2012, mentre quelli del 2030 sono il risultato del negoziato comunitario e corrispondono al conseguimento della riduzione di circa il 50% di morti premature al 2030 rispetto all’anno base 2005 (COM, 2018).

[40] Rientrano in questo pilastro, ad esempio: le norme sull’agricoltura (es. Regolamento (UE) 2021/2116 del 2 dicembre 2021 sul finanziamento, la gestione e il monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013); le norme sui trasporti e la mobilità (es. la direttiva 2009/33/CE del 23 aprile 2009 sulla promozione di veicoli puliti per il trasporto su strada a sostegno della mobilità a basse emissioni e il Regolamento (UE) 2019/631 del 17 aprile 2019 che stabilisce standard di prestazione in materia di emissioni di CO₂ per le autovetture nuove e per i veicoli commerciali leggeri nuovi e che abroga i regolamenti (CE) 443/2009 e (UE) 510/2011); le norme sull’attività industriale (es. direttiva 2004/42/CE del 21 aprile 2004 sulla limitazione delle emissioni di composti organici volatili dovute all’uso di solventi organici in alcune pitture e vernici e prodotti per carrozzeria e che modifica la direttiva 1999/13/CE e direttiva 2010/75/UE del 24 novembre 2010 sulle emissioni industriali – prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento). Per un elenco più dettagliato dei settori e delle normative si rinvia alle informazioni reperibili sulla pagina della Commissione Europea dedicata all’inquinamento atmosferico: https://environment.ec.europa.eu/topics/air/air-pollution-key-sectors_en.

[41] Il Programma in questione si propone di raggiungere nove obiettivi generali: “1. to protect, conserve and enhance the Union’s natural capital 2. to turn the Union into a resource-efficient, green, and competitive low-carbon economy 3. to safeguard the Union’s citizens from environment-related pressures and risks to health and wellbeing 4. to maximise the benefits of the Union’s environment legislation by improving implementation 5. to increase knowledge about the environment and widen the evidence base for policy 6. to secure investment for environment and climate policy and account for the environmental costs of any societal activities 7. to better integrate environmental concerns into other policy areas and ensure coherence when creating new policy 8. to make the Union’s cities more sustainable 9. to help the Union address international environmental and climate challenges more effectively.”

[42] Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni. Un programma “Aria pulita” per l’Europa, {SWD (2013) 531 final} {SWD (2013) 532 final}, COM (2013) 918 final, 18 dicembre 2013.

[43] Commissione Europea, Commission Staff Working Document — Fitness check of the EU Ambient Air Quality Directives (SWD (2019) 427 final), 28 novembre 2019.

[44] Commissione Europea, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, “The European Green Deal” (COM (2019) 6430 final), 11 dicembre 2019. Per un approfondimento sul “Green Deal europeo”, si rinvia a D. Bevilacqua, La normativa europea sul clima e il Green New Deal. Una regolazione strategica di indirizzo, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 2/2022, 297 ss.; M.L. Antonioli, Lessons on sustainable development in EU law, op. cit., 105 ss.

[45] Commissione Europea, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Pathway to a Healthy Planet for All. EU Action Plan: “Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil” {SWD (2021) 140 final} – {SWD (2021) 141 final}, 12 maggio 2021.

[46] Il riferimento, in particolare, è agli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG) n. 3, 6, 11, 12, 14, 15. Per un approfondimento sull’Agenda 2030 si rinvia a D. Griggs, M.S. Smith, J. Rockstrom, M.C. Öhman, O. Gaffney, G. Glaser, N. Kanie, I. Noble, W. Steffen, P. Shyamsundar, An integrated framework for sustainable development goals, in Ecology and Society, n. 4/2014, 1 ss.; D. Tremblay, F. Fortier, J.F. Boucher, O. Riffon, C. Villeneuve, Sustainable development goal interactions: An analysis based on the five pillars of the 2030 agenda, in Sustainable Development, n. 6/2020, 1584 ss; A. Andries, S. Morse, R. J. Murphy, J. Lynch, E. R. Woolliams, Using Data from Earth Observation to Support Sustainable Development Indicators: An Analysis of the Literature and Challenges for the Future, in Sustainability, n. 3/2022, 1191 ss.; M. Kostetckaia, M. Hametner, How Sustainable Development Goals interlinkages influence European Union countries’ progress towards the 2030 Agenda, in Sustainable development, n. 2022, 1 ss.

[47] Come sottolineato già nel testo del Programma d’Azione “Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil”, la c.d. “zero pollution ambition” è parte integrante del Green Deal europeo e di altre iniziative europee come l’ambizione per il 2030 in materia di clima, la strategia per l’adattamento al clima, il patto sul clima, le iniziative per l’energia pulita, la strategia per la mobilità sostenibile e intelligente, il piano d’azione per l’economia circolare, la biodiversità e le strategie “farm to fork”, la nuova strategia industriale per l’Europa e la strategia farmaceutica dell’UE, il piano d’azione europeo contro il cancro e la nuova agenda dei consumatori, nonché la comunicazione sul multilateralismo nel XXI secolo e la revisione della politica commerciale.

[48] L. Busatta, Le politiche europee per la qualità dell’aria e le sfide di un concetto polisemico di salute. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, terza sezione, C-336/16, Commissione c. Polonia, sentenza del 22 febbraio 2018, in Corti supreme e salute, n. 3/2018, 504.

[49] La direttiva 2008/50/CE è stata recepita nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo 13 agosto 2010 n. 155 “Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa” (10G0177) (GU Serie Generale n.216 del 15-09-2010 – Suppl. Ordinario n. 217), in vigore dal 30 settembre 2010. La direttiva 2004/107/CE è stata recepita nell’ordinamento italiano con il decreto legislativo 3 agosto 2007, n. 152 “attuazione della direttiva 2004/107/CE concernente l’arsenico, il cadmio, il mercurio, il nichel e gli idrocarburi policiclici aromatici nell’aria ambiente” (GU Serie Generale n. 213 del 13-09-2007 – Suppl. Ordinario n. 194), in vigore dal 28 settembre 2007. Per quanto concerne il rapporto tra la disciplina europea e quella nazionale si rinvia alla riflessione in tema di L. Parona, L’influenza del diritto europeo sulla disciplina dei procedimenti amministrativi nazionali, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, n. 3-4/2021, 491 ss.; V. Di Capua, Ambiente, complessità sistemica e semplificazione, in Diritto amministrativo, n. 4/2020, 965 ss.; F. Liguori, Tutela dell’ambiente e misure di semplificazione, in Rivista giuridica dell’edilizia, n. 1/2020, parte III, 3 ss.

[50] I PTRQA elaborati dalle singole Regioni italiane sono accessibili al seguente link: https://www.mite.gov.it/pagina/gestione-della-qualita-dellaria

[51] I PTRQA sono costituiti da tre documenti: la Relazione di Piano; il Quadro Conoscitivo; la Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale (VALSAT).

[52] La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è un procedimento amministrativo complesso le cui fasi principali sono disciplinate dal decreto legislativo n. 152 del 2006 e si articolano prevedendo: lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (art. 12, allegato I – Parte seconda); l’elaborazione del Rapporto ambientale (art. 13); lo svolgimento di consultazioni (art. 14); la valutazione del Rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni (art. 15); la decisione (art. 16); l’informazione sulla decisione (art. 17); il monitoraggio (art. 18). Per un inquadramento generale dell’istituto si rinvia a G. F. Ferrari, Valutazione ambientale strategica e di impatto ambientale, in S. Nespor, L. Ramacci (a cura di), Codice dell’ambiente, Milano, Giuffré, 2022, 2689 ss.; C. Bevilacqua, F. Salvia, N. Gullo, Manuale di diritto urbanistico, IV ed., Milano, Wolters Kluwer, 2021; B. Giuliani, Valutazione ambientale strategica, valutazione d’impatto ambientale e autorizzazione integrata ambientale, in F. G. Scoca, P. Stella Richter, P. Urbani (a cura di), Trattato di diritto del territorio. Volume I, Torino, Giappichelli, 2018, 1067 ss.; F. Cimbali, Tutela preventiva degli interessi ambientali e valutazione sopraggiunta degli impatti, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, n. 3/2019, 241 ss.; S. Grassi, Commento all’articolo 31. Procedimenti amministrativi e tutela dell’ambiente, in M. A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, Giuffré, 2017, 1505 ss.

[53] I PTRQA, generalmente, individuano e disciplinano: le zone del territorio nelle quali i livelli di uno o più inquinanti comportano il rischio di superamento dei valori limite (zonizzazione); le azioni per ridurre il rischio di superamento dei valori limite e delle soglie di allarme (episodi acuti); le azioni per prevenire il superamento dei valori limite; le azioni per assicurare il mantenimento della qualità dell’aria al fine di conservare i livelli degli inquinanti al di sotto dei valori limite (azioni di mantenimento).

[54] Cfr. Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile (ASvIS), Position Paper 2022. Qualità dell’aria, Gruppo di Lavoro sul Goal 11 “Città e comunità sostenibili”, maggio 2022, 18. Nel documento in questione si mettono in evidenza i quattro aspetti ritenuti più critici di questa normativa ovvero: la circostanza che l’elaborazione dei piani non è stata accompagnata dallo stanziamento delle risorse necessarie alla loro attuazione; l’evidente mancanza di un coordinamento fra le Regioni; l’attribuzione della responsabilità del risanamento esclusivamente alle Regioni, escludendo responsabilità e competenze nazionali; e l’incertezza nel principio di responsabilità. Nello stesso senso, si veda anche il rapporto di Legambiente, Mal’aria di città. Quanto manca alle città italiane per diventare delle clean cities, 2022. Doveroso segnalare, tuttavia, che, con la recente sentenza del 24 gennaio 2022, n. 137, il Tar per la Lombardia ha respinto il ricorso promosso da due associazioni ambientaliste per ottenere l’annullamento degli atti della sequela procedimentale di aggiornamento della rete regionale di misura della qualità dell’aria. Per un commento sulla sentenza si veda C. M. Tanzarella, La valutazione della qualità dell’aria tra zonizzazione territoriale e localizzazione dei punti di campionamento, in Rivista giuridica dell’ambiente online, 1° aprile 2022.

[55] Le parti coinvolte nella predisposizione del Protocollo di Torino sono: la Presidenza Consiglio dei Ministri, rappresentata per la firma del presente atto dal Presidente del Consiglio dei ministri, sei Ministeri (il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare; il Ministero dell’economia e delle finanze; il Ministero dello sviluppo economico; il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; il Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo; il Ministero della salute) e le Regioni e le Province autonome, rappresentate dal Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.

[56] Le azioni in questione sono le seguenti: Azione 1. Razionalizzazione dei sussidi ambientalmente dannosi; Azione 2. Fondo per il finanziamento del Programma nazionale di controllo dell’inquinamento atmosferico; Azione 3. Adozione degli accordi tra Stato, Regioni e Province autonome per il miglioramento della qualità dell’aria; Azione 4. Informazione ai cittadini.

[57] Si tratta di un’Intesa, raggiunta ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della Legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, concernente il Piano nazionale della prevenzione (PNP) 2020 – 2025 (Rep. Atti n. 127/CSR del 6 agosto 2020). Sulla base dell’esperienza precedente, il PNP 2020-2025 assume un ruolo centrale nel promuovere un modello di governance intersettoriale e multilivello e nel sostenere la capacità di risposta del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) alle emergenze sanitarie; peraltro, esso promuove un maggiore coinvolgimento della comunità e dei suoi gruppi di interesse, attraverso idonei modelli organizzativi, e favorisce il processo di attuazione dei LEA della prevenzione, anche attraverso un adeguato sistema di programmazione, monitoraggio e valutazione dei processi e dei risultati. Da ultimo, poi, il PNP 2020-2025 promuove anche le attività di prevenzione volte ad integrare le azioni già previste da leggi, regolamenti o Piani di settore con quelle improntate a sostenere una nuova visione e cultura della prevenzione.

[58] Il programma in questione deve essere elaborato sulla base delle indicazioni contenute nella stessa direttiva NEC e successivamente illustrate nelle Linee guida prodotte dalla Commissione Europea (“Guidance for the development of National Air Pollution Control Programmes under Directive (EU) 2016/2284 of the European Parliament and of the Council on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants”, C/2019/888, pubblicata il 1° marzo 2019). Le informazioni contenute nel programma devono poi essere trasmesse alla Commissione europea secondo il formato stabilito dalla Decisione 2018/1522.

[59] La Missione 2, Componente 4 (M2C4) è dedicata alla tutela del territorio e della risorsa idrica e prevede quattro obiettivi generali: “Rafforzamento della capacità previsionale degli effetti del cambiamento climatico tramite sistemi avanzati ed integrati di monitoraggio e analisi; Prevenzione e contrasto delle conseguenze del cambiamento climatico sui fenomeni di dissesto idrogeologico e sulla vulnerabilità del territorio; Salvaguardia della qualità dell’aria e della biodiversità del territorio attraverso la tutela delle aree verdi, del suolo e delle aree marine; Garanzia della sicurezza dell’approvvigionamento e gestione sostenibile ed efficiente delle risorse idriche lungo l’intero ciclo”.

[60] Nella riforma 3.1, per l’appunto, si chiarisce esplicitamente che “la riforma mira ad allineare la legislazione nazionale e regionale, e ad introdurre le relative misure di accompagnamento per la riduzione delle emissioni degli inquinanti atmosferici (in conformità con gli obiettivi fissati dalla Direttiva 2016/2284 sui limiti nazionali di emissione) e di gas clima alteranti.”

[61] Per un approfondimento commentato sulla recente sentenza che ha sanzionato la Polonia si rinvia a L. Busatta, Le politiche europee per la qualità dell’aria e le sfide di un concetto polisemico di salute. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, terza sezione, C-336/16, Commissione c. Polonia, sentenza del 22 febbraio 2018, op. cit.

[62] Per garantire il rispetto e l’effettività del diritto dell’Unione, il TFUE ha stabilito che la Commissione (esercitando il suo potere discrezionale, agendo su denuncia di privati o agendo su sollecitazione del Parlamento Europeo) possa avviare una procedura d’infrazione a carico di uno Stato Membro, sollecitandolo ad allinearsi alla normativa dell’Unione o sanzionandolo in caso di perdurante violazione. La procedura in questione si compone in una fase precontenziosa ed una fase contenziosa. La fase precontenziosa, disciplinata dall’articolo 258 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), si articola in una serie di passaggi che iniziano con l’invio di una lettera di messa in mora da parte della Commissione allo Stato inadempiente (concedendo allo Stato un termine di due mesi entro il quale presentare le proprie osservazioni), e che proseguono, qualora lo Stato Membro non risponda alla lettera di messa in mora nel termine indicato, oppure fornisca alla Commissione risposte non soddisfacenti, con l’adozione di un parere motivato, il quale ha l’effetto di cristallizzare, in fatto ed in diritto, l’inadempimento contestato e di diffidare lo Stato a porvi fine entro un dato termine. Ove lo Stato Membro ignori il parere motivato e non provveda a far cessare la violazione contesta, la Commissione valuta se presentare ricorso per inadempimento innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE), aprendo dunque una fase propriamente contenziosa. Le sanzioni applicabili – tenuto conto della Comunicazione SEC (2005) 1658 e della recente Comunicazione (2021/C 129/01) del 14 aprile 2021 – in caso di accertata violazione della normativa comunitaria, poi, consistono in una penalità giornaliera ed in una somma forfettaria, applicabili cumulativamente, e sono calcolate dalla Commissione sulla base di tre criteri specifici: la gravità dell’infrazione; la durata dell’infrazione; la necessità di garantire l’efficacia dissuasiva della sanzione, onde evitare recidive. L’importo della penalità giornaliera è il risultato di una moltiplicazione tra il risultato di una prima moltiplicazione (importo fisso di 2.683 euro al giorno, per un coefficiente di gravità che va da 1 a 20, per un coefficiente di durata che va da 1 a 3) e il c.d. “fattore n” (che rappresenta un fattore invariabile per Paese che tiene conto sia della capacità finanziaria – PIL – che del numero di seggi al Parlamento europeo di ciascuno Stato membro. Il “fattore n” per l’Italia è 3.17). Sulla base di questi parametri, quindi, la penalità di mora giornaliera minima per l’Italia è pari a 8.505,11 euro. L’importo della somma forfettaria Il cui importo è il risultato di una moltiplicazione tra l’importo calcolato dalla moltiplicazione dell’importo fisso di 895 euro per un coefficiente di gravità che va da 1 a 20 (graduato sulla base dell’importanza delle norme UE oggetto dell’infrazione e delle conseguenze dell’infrazione sul perseguimento degli interessi generali e particolari tutelati) e l’importo che è il risultato della moltiplicazione tra il “fattore n” e il numero di giorni di persistenza dell’infrazione. La somma forfettaria minima per l’Italia è pari a 7.038.000 euro. Per un approfondimento sulle procedure d’infrazione si vedano R. Adam, A. Tizzano, Manuale di diritto dell’Unione europea, III ed., Torino, Giappichelli, 2020; R. Adam, L’Italia e le procedure d’infrazione: ragioni e rimedi, in Il diritto dell’Unione europea, n. 2/2021, 371 ss.; M. Aranci, La procedura d’infrazione come strumento di tutela dei valori fondamentali dell’Unione europea. Note a margine della sentenza della Corte di giustizia nella causa Commissione/Polonia, in Eurojus.it, n. 3/2019, 49 ss.; M. Condinanzi, C. Amalfitano, La procedura di infrazione dieci anni dopo Lisbona, in Federalismi.it, n. 19/2020, 217 ss.; F. Ferraro, C. Iannone (a cura di), Il rinvio pregiudiziale, Torino, Giappichelli, 2020; L. Gormley, Infringement Proceedings, in A. Jakab, D. Kochenov (a cura di), The Enforcement of EU Law and Values. Ensuring Member States’ Compliance, Oxford, Oxford University Press, 2017, 65 ss.; P. Mori, La procedura d’infrazione a fronte di violazioni dei diritti fondamentali, in Il diritto dell’Unione Europea, n. 2/2018, 363 ss.; L. Prete, Infringement procedures and sanctions under Article 260 TFEU: evolution, limits and future prospects, in A. Miglio, F. Costamagna, S. Montaldo (a cura di), EU Law Enforcement. The Evolution of Sanctioning Powers, Torino, Giappichelli, 2020, 71 ss.; M. Schmidt, P. Bogdanowicz, The Infringement Procedure in the Rule of Law crisis: how to make effective use of Article 258 TFEU, in Common Market Law Review, n. 4/2018, 1061 ss. Per quanto specificatamente attiene alla tematica ambientale, si vedano, inoltre, G. Di Cosimo (a cura di), L’Italia inadempiente. La difficile attuazione del diritto europeo in materia ambientale, Padova, Cedam, 2012; A. Gratani, L’ambiente: il settore prescelto dall’ordinamento italiano per violare la normativa comunitaria. [Nota a sentenza: CGCE, sez. II, 23 novembre 2006, causa C-486/04], in Rivista giuridica dell’ambiente, n. 2/2007, 289 ss.

[63] Per un commento della sentenza si rinvia a L. Busatta, Dal mancato rispetto delle politiche europee per la qualità dell’aria ai diritti delle generazioni future: come conciliare salute, economia e ambiente? [Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Grande Sezione, sentenza del 10 novembre 2020, Commissione v. Italia, C-644/18], in Corti supreme e salute, n. 1/2021, 21 ss.

[64] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, sentenza del 12 maggio 2022, Commissione v. Italia, C-573/19.

[65] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, terza sezione, 5 aprile 2017, Commissione europea v. Repubblica di Bulgaria e Repubblica di Polonia, C-488/15.

[66] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, terza sezione, 22 febbraio 2018, Commissione v. Polonia, C-336/16.

[67] Cfr. Paragrafi da 150 a 155, Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Grande Sezione, sentenza del 10 novembre 2020, Commissione v. Italia, C-644/18.

[68] Cit. da paragrafo 105 della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, 12 maggio 2022, Commissione v. Italia, C-573/19. A sostegno della propria argomentazione la Corte richiama il paragrafo 87 della propria sentenza del 10 novembre 2020, Commissione v. Italia, C‑644/18, e la giurisprudenza ivi citata.

[69] Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, sentenza del 3 giugno 2021, Commissione v. Germania, C-635/18, paragrafo 140 e giurisprudenza ivi citata, paragrafo 143 e giurisprudenza ivi citata. La ricerca di un nuovo equilibrio nel bilanciamento tra i valori e gli interessi di rilievo europeo è oggetto di numerosi recenti scritti, tra cui si segnalano, in particolare, R. Cabazzi, Dalla “contrapposizione” alla “armonizzazione”? Ambiente ed iniziativa economica nella riforma (della assiologia) costituzionale, in Federalismi.it, n. 7/2022, 31 ss.; R. Montaldo, La tutela costituzionale dell’ambiente nella modifica degli artt. 9 e 41 Cost.: una riforma opportuna e necessaria?, in Federalismi.it, n. 13/2022, 187 ss.; V. Onida, Ambiente in Costituzione, in Corti supreme e salute, n. 1/2022, 1 ss.; R. Montaldo, Il valore costituzionale dell’ambiente, tra doveri di solidarietà e prospettive di riforma, in Forum di Quaderni Costituzionali, n. 2/2021, 441 ss.; M. Cecchetti, La revisione degli articoli 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, in Forum di Quaderni Costituzionali, n.3/2021, 285 ss.; Y. Guerra, R. Mazza, La proposta di modifica degli articoli 9 e 41 Cost.: una prima lettura, in Forum di Quaderni Costituzionali, n. 4/2021, 109 ss.

[70] Cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, 12 maggio 2022, Commissione v. Italia, C-573/19, paragrafi da 162 a 167. Ai paragrafi da 172 a 175 della sentenza in questione, peraltro, la CGUE chiarisce che “per quanto riguarda l’argomento della Repubblica italiana secondo cui i termini da essa fissati sono pienamente adeguati all’ampiezza delle trasformazioni strutturali necessarie per porre fine ai superamenti del valore limite annuale fissato per il NO2 nell’aria ambiente, ponendo in evidenza, in particolare, difficoltà relative alla sfida socioeconomica degli investimenti da realizzare e alle tradizioni locali, occorre ricordare che tale Stato membro deve dimostrare che le difficoltà a porre fine ai superamenti del suddetto valore da esso addotte siano idonee ad escludere che sarebbe stato possibile stabilire termini meno lunghi [v., in tal senso, sentenza del 10 novembre 2020,Commissione/Italia (Valori limite – PM₁₀), C‑644/18, EU:C:2020:895, punto 151 e giurisprudenza ivi citata]. 173. Orbene, la Corte ha già dichiarato, rispondendo ad argomenti del tutto simili a quelli invocati dalla Repubblica italiana nella specie, che difficoltà strutturali, connesse alla sfida socioeconomica e finanziaria dei vasti investimenti da realizzare nonché a tradizioni locali, non rivestivano, di per sé, carattere eccezionale e non erano idonee a escludere che sarebbe stato possibile stabilire termini meno lunghi [sentenza del 10 novembre 2020, Commissione/Italia (Valori limite – PM₁₀), C‑644/18,EU:C:2020:895, punto 152]. 174. Occorre parimenti respingere, in tale contesto, alla luce di quanto su esposto, l’argomentazione della Repubblica italiana fondata sui principi di proporzionalità, di sussidiarietà e di equilibrio tra gli interessi pubblici e gli interessi privati, che, a suo avviso, consentirebbero di autorizzare proroghe, anche di un periodo molto lungo, quanto al rispetto dei valori limite previsti dalla direttiva 2008/50. La Corte ha già precisato che, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, di quest’ultima, i piani per la qualità dell’aria devono essere predisposti solo sulla base del principio dell’equilibrio tra l’obiettivo della riduzione del rischio di inquinamento e i diversi interessi pubblici e privati in gioco [v., in tal senso, sentenza del 10 novembre 2020, Commissione/Italia (Valori limite – PM₁₀), C‑644/18, EU:C:2020:895, punto 153 e giurisprudenza ivi citata]. 175. Se è vero che detto articolo 23, paragrafo 1, non può quindi esigere, in caso di superamento dei valori limite previsti dalla direttiva 2008/50, che le misure adottate da uno Stato membro in applicazione ditale equilibrio garantiscano il rispetto immediato di tali valori limite affinché possano essere considerate appropriate, da ciò non deriva tuttavia che, interpretato alla luce di detto principio, tale articolo 23, paragrafo 1, possa costituire un’ipotesi aggiuntiva di proroga generale, se del caso sine die, del termine per rispettare i predetti valori, che mirano a proteggere la salute umana, dato che, come è stato rilevato al punto 103 della presente sentenza, è l’articolo 22 di detta direttiva l’unica disposizione che prevede una possibilità di prorogare detto termine [sentenza del 10 novembre 2020,Commissione/Italia (Valori limite – PM₁₀), C‑644/18, EU:C:2020:895, punto 154].”

[71] Cit. da paragrafo 75 della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, 12 maggio 2022, Commissione v. Italia, C-573/19 ove la Corte richiama, a sostegno della propria argomentazione, il paragrafo 78 della sentenza del 3 giugno 2021, Commissione/Germania (Valori limite – NO2), C‑635/18, non pubblicata, EU:C:2021:437, e la giurisprudenza ivi citata. Al paragrafo 74 della stessa sentenza (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, settima sezione, 12 maggio 2022, Commissione v. Italia, C-573/19), peraltro, la Corte afferma anche che “la censura vertente sulla violazione di detto articolo 13 [ndr. che si riferisce ai valori limite e soglie di allarme ai fini della protezione della salute umana] deve essere valutata alla luce della giurisprudenza consolidata della Corte secondo la quale il procedimento di cui all’articolo 258 TFUE si basa sull’accertamento oggettivo dell’inosservanza, da parte di uno Stato membro, degli obblighi impostigli dal Trattato FUE o da un atto di diritto derivato [sentenza del 3 giugno 2021,Commissione/Germania (Valori limite – NO2), C‑635/18, non pubblicata, EU:C:2021:437, punto 77 e giurisprudenza ivi citata].”

[72] European Environment Agency, Air auality in Europe – 2020 report, EEA Report n. 09/2020.

[73] Parlamento Europeo 2019 – 2024. P9_TA (2021)0107. European Parliament resolution of 25 March 2021 on the implementation of the Ambient Air Quality Directives: Directive 2004/107/EC and Directive 2008/50/EC. (2020/2091(INI)).

[74] Ibidem, Punto 1.

[75] Ibidem. Al punto 51 il Parlamento Europeo “Alerts that as of February 2021, 31 infringement procedures against 20 Member States on the implementation of the AAQ Directives are pending; recognises that some of these infringement procedures have been ongoing since 2009, and that despite ongoing infringement procedures, pollution concentration exceedances in Member States continue to occur; considers that persistent and systemic exceedances of air quality standards by Member States indicate their lack of commitment to adopting more effective measures to protect their citizens’ health and the environment, and indicate the ineffectiveness of the current enforcement procedure; urges the Commission to review the current enforcement procedure for the AAQ Directives.” Al punto 52, poi, il Parlamento Europeo si dice “concerned by the lack of enforcement of the NEC Directive; alerts that since 2010 no infringement procedures were opened on emissions above the ceilings set by the NEC Directive, even though three Member States have never reported NH3 emissions below their ceiling”. Al punto 54, poi, il Parlamento Europeo “recalls, in addition, that European Court of Auditors’ Special Report No 23/2018 on air pollution also refers to the large number of infringement procedures relating to air quality limits, and to evidence of a widespread implementation gap in air quality legislation across the Union; notes that this implementation gap is growing over time, not least because of the recurrent lengthy delays in the various stages of the infringement procedures – usually between six and eight years; considers that the two year period for the Commission to issue a notification over an exceedance of limit values is too long for ensuring timely enforcement”.

[76] Al punto 13 della Raccomandazione, ad esempio, il Parlamento Europeo “suggests the introduction of a combination of fixed monitoring sites and modelling optionally accompanied by passive sampling, because the high variability of air pollutants is difficult to grasp with fixed monitoring sites”; stresses that air quality modelling can complement sampling; points out, therefore, that the AAQ Directives should incorporate air quality modelling (with suitable spatial resolution) more clearly into the air quality assessment process; underlines the importance of the real-time data in air quality; points out that the Commission should always consider the most recent technical measuring systems, norms and standards”

[77] Al punto 14 della Raccomandazione il Parlamento Europeo sottolinea che “even though the AAQ Directives include some provisions on reducing emissions in places where people suffer most from air pollution, or where concentrations are highest, further guidance on the macro scaling of the sampling points is needed from the Commission in order to strengthen the implementation of these specific provisions; notes that less well-off socio-economic groups are more exposed to air pollution because they are more likely to live close to sources of heavy pollution, both outdoor, such as traffic and industrial areas, and indoor, such as the combustion of low-quality solid fuels for domestic heating; underlines in this regard the need to adequately and better reflect human exposure to air pollution in EU law, and urges the Commission to include new indicators in air quality indices, such as population density around monitoring stations and sampling points, in order to set up criteria for ‘general population exposure’ and provisions for the representativeness of monitoring sites, as well as to share existing best practices in this regard, such as the establishment of Priority Areas for Air Quality Improvement; stresses, however, that these new criteria should be additional to, and not substitute, limit values, which have proven to be the most enforceable standards so far, and that the same air quality standards must apply across Europe”.

[78] Al punto 48 della Raccomandazione, il Parlamento Europeo “notes that AQPs [n.d.r. Air Quality Plans], a key requirement of the AAQ Directives in cases when Member States do not comply with air quality standards, are often ineffective in terms of delivering their expected results; calls on the Commission to establish as soon as possible through an implementing act in accordance with Article 28 of Directive 2008/50/EC a set of minimum requirements and best practices for both the drafting and implementation of AQPs in order to make sure AQPs set time-bound action which is commensurate with the pollution problem they need to address; calls on the Commission to guarantee that there is enough funding to carry out the planned action, and that reliable reduction calculations to measure implementation are included; considers that the current lengthy production of AQPs puts at risk their efficacy, and believes that AQPs should be better targeted and focus on short and mid-term measures that are results-oriented and tackle emissions from identified main pollution sources; points out that more harmonised and comparable measures taken across all Member States would increase their effectiveness and general acceptance; highlights the important role of municipal and local authorities in the drafting and implementation of the AQPs given the localised nature of the drivers and consequences of air pollution”. Al punto 49 della Raccomandazione, poi, il Parlamento Europeo “notes that Members States produce public annual reports for all pollutants covered by the AAQ Directives, and report yearly to the Commission in accordance with Article 27 of Directive 2008/50/EC; regrets, however, the fact that the AAQ Directives neither require Member States to report on the implementation of AQPs to the Commission nor to update them when new measures are adopted or when the progress is insufficient; points, moreover, out that the Commission does not analyse or give any feedback on the AQPs submitted and the measures contained therein; notes that proper and critical feedback on the AQPs submitted could help Member States to design better AQPs with more effective measures, and could prevent non-compliance with air quality standards; calls on the Commission to establish a more transparent and responsive system for exchanging information and the yearly reporting obligation on the implementation of AQPs, as well as an evaluation procedure for AQPs submitted to ensure that Member States’ measures are quick and effective in improving air quality.”

[79] Al punto 57 della Raccomandazione, il Parlamento Europeo “stresses that information on the possible health effects of air pollution provided by Member States is scarce, unclear and not easily accessible for the public […] calls for further harmonisation of air quality information available to the public at all geographical scales across Member States and regions while ensuring easy access to real-time, accurate information on air quality; calls on the Commission, Member States and relevant regional and local authorities to launch updated public information and awareness campaigns on topics such as different types of air pollutants and their impact on human health or existing levels of air pollution in the territory, including information targeted at vulnerable groups”.

[80] World Health Organization, WHO global health quality guidelines: particulate matter (PM_2.5 and PM₁₀), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide, 2021.

[81] L’OMS è stata istituita nel 1948 come agenzia specializzata dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per le questioni sanitarie. L’Organizzazione ha da tempo identificato la lotta ai cambiamenti climatici ed all’inquinamento atmosferico tra le sue priorità, sviluppando ed implementando, nel corso degli anni, diverse strategie per diffondere la consapevolezza sui rischi per la salute derivanti dall’inquinamento atmosferico, nonché sulle soluzioni disponibili.

[82] Le linee guida sulla qualità dell’aria predisposte dall’OMS hanno avuto ampio seguito sin dalla prima edizione nel 1987 e sono state aggiornate nel 2000 e nel 2005. Doveroso segnalare, peraltro, che negli anni 2009, 2010, 2014, sono state adottate linee guida specifiche solo per quella parte che riguarda la qualità dell’aria indoor. La versione del 2005, peraltro, è stata utilizzata come base scientifica per l’adozione delle direttive AAQDs, che costituiscono, ancora oggi, il primo pilastro della normativa UE. Per comprendere l’effetto che queste line guida hanno avuto sulla legislazione europea e nazionale si rinvia allo studio di C. Vahlsing, K. R. Smith, Global review of natural ambient air quality standards for PM₁₀ and SO₂ (24 h), in Air Quality, Atmosphere & Health, vol. 5, 2012, 393 ss.

[83] Il confronto tra i valori limite cristallizzati dalla Direttiva 50/2008/CE, le AQGs 2005 dell’OMS e le AQGs 2021 dell’OMS è impietoso. Per il PM_2.5, il valore annuale indicato dalla direttiva 2008 è pari a 25μg/m³, quello delle AQGs 2005 è pari a 10μg/m³, quello delle AQGs 2021 è pari a 5μg/m³. Per il PM_10, il valore annuale indicato dalla direttiva 2008 è pari a 40μg/m³, quello delle AQGs 2005 è pari a 20μg/m³, quello delle AQGs 2021 è pari a 15μg/m³. Per O₃ (ozono), la massima concentrazione giornaliera calcolata su 8 ore indicata dalla direttiva del 2008 è pari a 120μg/m³, quella delle AQGs 2005 è pari a 100μg/m³, quella delle AQGs del 2021 è 100μg/m³ ma con la specificazione che il picco stagionale massimo non deve superare 60μg/m³.

[84] I “Clean Air Dialogue” si sono svolti fino ad ora sono i seguenti: 1-2 marzo 2017 “Clean Air Dialogue” Commissione – Irlanda; 29-30 giugno 2017 “Clean Air Dialogue” Commissione – Lussemburgo; 3-4 ottobre “Clean Air Dialogue” Commissione – Ungheria; 24-25 aprile 2018 “Clean Air Dialogue” Commissione – Slovacchia; 8-9 ottobre 2018 “Clean Air Dialogue” Commissione – Spagna; 7-8 novembre 2018 “Clean Air Dialogue” Commissione – Cechia; 4-5 giugno 2019 “Clean Air Dialogue” Commissione – Italia;17-18 febbraio 2021 “Clean Air Dialogue” Commissione – Olanda. Per quanto riguarda l’Italia si rinvia, per un approfondimento, al documento elaborato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e dalla Commissione Europea, Clean Air Dialogue between Italy and the European Commission Turin, 4-5 June 2019 Joint Conclusions.

[85] Dal 23 settembre 2021 al 16 dicembre 2021, infatti, è stata avviata una consultazione pubblica rivolta a tutti i cittadini europei e tutti gli stakeholder che hanno così avuto l’occasione di esprimere le proprie opinioni sulla revisione delle direttive sulla qualità dell’aria ambiente (2008/50/CE e 2004/107/CE), compilando un questionario appositamente predisposto. Tra le parti eventualmente interessate a partecipare perché portatrici di interessi rientrano, oltre gli Stati Membri dell’UE (comprese le loro autorità competenti a tutti i livelli pertinenti, ovvero a livello nazionale, regionale e locale), i Paesi che fanno parte dello Spazio economico europeo (SEE), le organizzazioni internazionali (quali OMS, UNEP, UNECE, OCSE), la società civile e le organizzazioni non governative, le università e gli istituti di ricerca che si occupano di salute, qualità dell’aria o inquinamento atmosferico, gli operatori sanitari e le organizzazioni di pazienti, le imprese ed i professionisti operanti in settori chiave (ad es. ambiente, trasporti, agricoltura, energia), nonché le rispettive associazioni di settore o organizzazioni di sostegno alle imprese.

[86] Per un approfondimento si rinvia al glossario dei termini predisposto dall’Organizzazione Mondiale della Sanità. OMS, Health Promotion Glossary of Terms 2021, 25. Per un approfondimento dottrinario, poi, si rinvia a S. Penasa, La “salute in tutte le politiche”: presupposti teorici e fondamento costituzionale. Il Trentino come laboratorio istituzionale, in Federalismi.it, Osservatorio di diritto sanitario, 7 febbraio 2014. In senso più ampio, per una riflessione sul tema dell’intersettorialità/transdisciplinarietà nel diritto amministrativo, si veda, invece, il contributo di M. R. Spasiano, Il diritto amministrativo nell’era della transdisciplinarietà, in G. Corso, F. G. Scoca, A. Ruggeri, G. Verde (a cura di), Scritti in onore di Maria Immordino, vol. IV, in corso di pubblicazione, 3499 ss.

[87] Ministero della Salute, Direzione Generale delle Prevenzione Sanitaria, Piano Nazionale della Prevenzione 2020-2025, 5. “Health in All Policies” è un concetto utilizzato per la prima volta in Europa durante la presidenza finlandese dell’Unione europea (UE) nel 2006; per un approfondimento in tema si rinvia, tra gli altri, a E. Ollila, Health in All Policies: from rhetoric to action, in Scandinavian Journal of Public Health, vol 39, n. 6/2011, 11 ss.; T. Ståhl, M. Wismar, E. Ollila, E. Lahtinen, T. Melkas, K. Leppo (a cura di), Health in All Policies: prospects and potentials, Helsinki, Ministry of Social Affairs and health and European Observatory on Health systems and policies, 2006.

[88] Statuto dell’OMS 1946.

[89] Ottawa Charter for Health Promotion. First international conference on health promotion, Ottawa, 21 novembre 1986 (WHO/ HPR/HEP/95.1)

[90] F. De Leonardis, La transizione ecologica come modello di sviluppo di sistema: spunti sul ruolo delle amministrazioni, in Diritto amministrativo, n. 4/2021, osserva che “l’analisi del diritto positivo inteso in senso ampio di questi ultimi anni, come si è evidenziato, ha fatto emergere alcune parole chiave della transizione ecologica nel suo particolare rapporto con l’amministrazione: “realismo” che significa avere la consapevolezza che la realizzazione dei grandi progetti passa attraverso la politica dei piccoli passi; “unità” perché citando il PTE [ndr. Piano di transizione ecologica] “per conseguire gli obiettivi del piano — dalla neutralità climatica entro il 2050 fino al ripristino della biodiversità e al riequilibrio ambientale — sarà necessaria la volontà collettiva di collaborare al di là delle divergenze, che dovrà unirsi alla piena disponibilità a cambiare comportamenti e pratiche consolidate e ad operare concretamente attraverso l’impegno pubblico, dei singoli cittadini, delle imprese e del settore no-profit”; “autorità” nel senso che il ruolo dei pubblici poteri sarà ancor più essenziale; “concretezza” perché altrimenti si rischia di perdersi e di creare un clima in cui le imprese restano ferme; “rapidità” nel senso che occorrerà colmare velocemente, e se del caso con strumenti straordinari in parallelo al rafforzamento delle amministrazioni, il gap tra i proclami, le buone intenzioni e la realtà in cui si muovono le imprese e i cittadini; “orizzonti di lungo periodo” citando il PTE “la transizione ecologica non sarà possibile senza una strategia di lungo periodo che travalichi i cicli elettorali ed eviti soluzioni opportunistiche o localistiche; “inclusività” nel senso che nessuno può restare indietro.”

[91] Come spiega la World Health Organization stessa, nel report WHO global health quality guidelines: particulate matter (PM_2.5 and PM₁₀), ozone, nitrogen dioxide, sulfur dioxide and carbon monoxide, 2021, op. cit., 18, “whereas the WHO guidelines are evidence-informed, health-oriented recommendations, the process of developing legally binding regulations is driven by national policy-makers and the willingness to set environmental standards. This process involves different actors and may be influenced by a range of considerations”.

[92] Anche al di sotto dei nuovi valori limite proposti c’è comunque un rischio osservabile e non eliminabile per la salute (che, a sua volta, ricade a cascata provocando anche importanti costi per la sanità pubblica e per l’economia). Come hanno sottolineato G. Papadogeorgou, M.A. Kioumourtzoglou, D. Braun, A. Zanobetti, Low Levels of air pollution and health: effect estimates, methodological challenges, and future directions, in Current Environmental Health Reports, n. 6/2019, 105 ss., infatti, “recent studies have highlighted that air pollution effects on adverse health are still observable in low concentrations, even well below current standards”. Nello stesso senso si vedano anche K. Wolf (et. al.), Long-term exposure to low-level ambient air pollution and incidence of stroke and coronary heart disease: a pooled analysis of six European cohorts within the ELAPSE project, in the Lancet, vol. 5, settembre 2021, e620 ss.; M. Brauer (et. al.), Commentary by the HEI low-exposure epidemiology studies review panel summarizing and evaluating the investigators’ report: Mortality–Air Pollution Associations in Low Exposure Environments (MAPLE): Phase 2, Research Report 212, Health Effects Institute, luglio 2022.

L'articolo Spunti critici sull’aggiornamento della normativa europea in tema di qualità dell’aria proviene da Giustamm.

A cura di Armando Lamberti*

È per me un grande piacere essere qui, in occasione di questa giornata di studi particolarmente importante, che vede protagonista e nostro graditissimo ospite il Prof. Renato Balduzzi, un autentico Maestro del diritto costituzionale, stimato Collega e Amico di tutti noi.

Il Prof. Balduzzi non soltanto è uno dei padri del diritto sanitario nel nostro Paese, avendovi dedicato studi pioneristici ed inaugurato un fortunato filone di ricerca (oltre ad avere fondato una rivista di settore, Corti Supreme e Salute, da lui magistralmente diretta, che costituisce un faro per i cultori della materia), ma ha altresì avuto l’opportunità di servire le istituzioni in plurimi contesti, offrendo la sua cultura giuridica in materia sanitaria alla collettività giungendo sino a ricoprire il ruolo di Ministro della Salute. La “mano” del nostro ospite – tecnicamente raffinata e al contempo di grande sensibilità umana e sociale – è evidente nella legge che porta il suo nome (legge 189/2012), che – tra le tante cose – ha inteso gettare le basi di un nuovo modello di sanità, basato su una interazione stretta tra servizi sanitari e territorio, nell’ottica della prossimità alle persone (e ai loro bisogni), e su una altrettanto feconda interazione tra servizi sanitari e servizi sociali.

Una lezione, quella della legge Balduzzi, che appare di stringente attualità, alla luce delle sfide cui la pandemia ci ha posto innanzi.

Ma, prima di entrare nel vivo della questione, mi sia consentito svolgere delle considerazioni introduttive, di ordine generale.

Nei difficili tempi dell’emergenza pandemica, la comunità degli studiosi – e la dottrina giuspubblicistica in particolare – non può esimersi dall’assumere la responsabilità di rivolgere un monito importante al legislatore, e – in generale – ai decisori politici e amministrativi.

Il monito che si vuole indirizzare è duplice: da una parte, le restrizioni dei diritti fondamentali, nel conformarsi ai principi di legalità, temporaneità, adeguatezza, proporzionalità e ragionevolezza [sicché il “nesso di congruità e proporzione fra le misure adottate e la «qualità e natura degli eventi»” (Corte Cost., sent. 127/1995) “deve essere rigorosamente rispettato”[1]], devono rispettare il “contenuto essenziale” dei diritti oggetto di restrizione, con particolare riferimento al Wesensgehalt dei diritti sociali fondamentali; dall’altra parte, Regioni ed enti locali sono chiamati a garantire l’effettività delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali nel rispetto dei livelli essenziali determinati con legge dello Stato, mentre il legislatore statuale, ove intendesse ridefinire i LEP[2], non dovrebbe varcare al ribasso la soglia del contenuto essenziale del diritto cui le singole prestazioni ineriscono (per di più, come rilevato nella giurisprudenza costituzionale, un’eventuale modifica al ribasso dei LEP, ma pur sempre entro il limite del contenuto essenziale del diritto, deve essere accompagnata da un’idonea motivazione).

Anzi, appare evidente che l’emergenza pandemica – con i suoi rovinosi risvolti sul piano sociale ed economico – renda ormai “indifferibile la riforma e il rifinanziamento statale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”[3]: non soltanto “occorre ristrutturare il Servizio sanitario nazionale perché le norme statali sui livelli essenziali delle prestazioni e sulla profilassi internazionale siano effettivamente applicate in tutte le regioni per rendere le strutture sanitarie pronte in via ordinaria a rispondere ad eventuali nuove emergenze sanitarie e per prevenire il contagio”; ma appaiono altresì assolutamente indifferibili “nuove prestazioni essenziali in materia di salute che devono essere assicurate a chiunque su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, comma 2 Cost., incluse quelle di sanificazione degli ambienti, di distanziamento delle persone, di riorganizzazione della sanità di base e degli aspetti sanitari connessi con il funzionamento degli edifici scolastici e universitari e dei mezzi di trasporto e con la programmazione e gestione dei servizi socio-assistenziali”[4].

A ciò, evidentemente, si accompagna, più in generale, la necessità di definire una linea politica volta ad incrementare gli investimenti in ambito sanitario[5].

I dati relativi agli ultimi anni[6], infatti, evidenziano un quadro drammatico, che abbisogna di risposte pronte ed efficaci.

Pensiamo, ad esempio, ai dati relativi al personale: nelle Regioni in piano di rientro, il personale a tempo indeterminato si è ridotto di oltre 16mila unità (in particolare, in Molise, Lazio e Campania la riduzione è stata tra il 9 e il 16 per cento); nelle Regioni non sottoposte a piano di rientro, la riduzione è stata più contenuta, ma comunque significativa (meno 2,4 per cento, ma con picchi – in alcune Regioni – del 5 per cento).

Ma il dato sicuramente più rilevante, anche alla luce delle sfide cui la pandemia ci ha posto innanzi, è quello afferente alla riduzione del numero dei posti letto ospedalieri. Questa flessione, nella direzione dei 3,2 posti letto per 1000 abitanti, colloca adesso l’Italia al di sotto delle soglie di Francia e Germania, avvicinando la nostra condizione a quella, per esempio, del Regno Unito (Paese che negli ultimi lustri si è fatto segnalare in negativo per le politiche di sotto-finanziamento della sanità pubblica).

Anche gli investimenti per le strutture hanno subito un considerevole decremento, dell’ordine di quasi due miliardi di euro (dai 7,8 miliardi del 2008 si è passati ai 6 miliardi del 2017), con evidenti ricadute negative sulla mancata riqualificazione degli edifici adibiti a funzioni sanitarie o assistenziali nel nostro Paese.

Queste lacune sono state rese drammaticamente evidenti dalla pandemia, se è vero che, analizzando gli interventi normativi del Governo e quelli amministrativi delle Regioni e delle ASL nel corso del periodo emergenziale, si evince come le azioni degli attori istituzionali siano state rivolte, in particolare, “a incrementare la quantità del personale sanitario in servizio” e “a potenziare il setting ospedaliero”, specie il numero dei posti letto “e dei dispositivi di ventilazione meccanica a disposizione delle terapie intensive”[7], oltre al potenziamento dell’assistenza territoriale.

È evidente, allora, che la strategia della preparedness, definita dall’OMS in quanto essenziale per affrontare il rischio di eventuali future pandemie (esito della globalizzazione del rischio sanitario), richieda investimenti atti a colmare, possibilmente in tempi brevi, le lacune di cui si è appena detto.

Una delle strade da percorrere, senza dubbio, è rappresentata dal potenziamento della medicina territoriale: una strada, questa, avviata dalla legge Balduzzi (d.l. 158/2012, convertito con modificazioni nella legge 189/2012), attraverso la “previsione di una nuova organizzazione su centri davvero integrativi delle funzioni sanitarie con quelle sociali[8]”.

“L’importante intuizione ed innovazione della normativa Balduzzi, consistente nel mettere al centro dell’attenzione del servizio pubblico il cittadino cui va riconosciuta e garantita una copertura assistenziale continua, tanto in termini temporali quanto nella diversità degli interventi programmati, siano essi di carattere sanitario o di carattere sociale, parte proprio da questa profonda consapevolezza”[9].

La pandemia, ancora una volta, ha messo in luce la decisività della medicina territoriale – le cui mancanze, non a caso, hanno contribuito al sovraccarico degli ospedali – , quale primo filtro essenziale per “prestare le prime cure ed intervenire con una prima selezione tra chi lasciare a casa, tenendo strettamente sotto controllo il pericolo di diffusione del contagio, e chi rinviare, con il successivo filtro del pronto soccorso, ai conseguenti ricoveri graduati a seconda della gravità della condizione del paziente”[10].

La sanità territoriale, pertanto, deve essere potenziata e ridefinita, nell’ottica della centralità della “domiciliarità” e, dunque, della vicinanza al paziente, anche agevolata dai nuovi strumenti della telemedicina e dell’homecare technology.

Di qui la necessità di una ridefinizione generale degli stessi sistemi di finanziamento e, soprattutto, di una maggiore integrazione virtuosa tra servizio sanitario e servizio sociale.

Come è stato opportunamente scritto, allora, occorre “rendere più cogente – nel quadro di un sistema di finanziamento basato su standard oggettivi e forme di perequazione in sintonia con le previsioni dell’art. 119 Cost. – la realizzazione di un servizio effettivamente universale che faccia perno su strutture territoriali di prevenzione e di cura pubbliche ed affidabili, integrate con una solida rete di medici di base e coordinate con le funzioni ed i servizi socio-sanitari degli enti locali in modo da dar spazio anche al volontariato e al III settore”[11].

Ciò si correla ad una esigenza, sempre più avvertita, di una legislazione ordinaria che, onde garantire il rispetto dei principi fondamentali di universalità, eguaglianza ed equità (sui quali è fondato il Servizio Sanitario Nazionale ai sensi della legge 833/1978), assicuri l’uniformazione delle prestazioni sanitarie, attraverso una sapiente (e costante) opera di coordinamento e di controllo sui sistemi regionali.

In quest’ottica, appare certamente necessario proseguire lungo il cammino tracciato con il “Patto per la salute per gli anni 2019-2021”, con cui il Governo si era assunto l’impegno di porre in essere un monitoraggio più accorto e stringente nelle aree più difficili e carenti, evidenziando le eventuali criticità che fossero emerse rispetto ai livelli essenziali previamente definiti dallo Stato ed implementando così la qualità dei servizi resi alla cittadinanza.

In questo senso, tenuto conto che la tutela della salute “non può non darsi in condizioni di fondamentale uguaglianza su tutto il territorio” (Corte Cost., sent. 282/2002) e nel solco dell’ “evoluzione ri-accentratrice”[12] della giurisprudenza costituzionale,  risulta condivisibile la proposta di chi ritiene comunque necessaria una legge nazionale che – “per un verso ricorrendo al principio di sussidiarietà e per l’altro reinterpretando l’individuazione con legge nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni” – individui delle funzioni amministrative statali di indirizzo in materia di tutela della salute, facendo leva, inoltre, “sulla disposizione, lasciata nel testo per mancato coordinamento fra la l. cost. 1 del 1999 e la l. cost. 3 del 2001, secondo cui il Presidente della Giunta ‘dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica’ (art. 121, quarto comma, Cost.)”[13].

La necessità di nuovi strumenti di dialogo e cooperazione inter-istituzionale, d’altronde, è resa evidente anche dal fatto che “la sola Conferenza Stato-Regioni non riesce sempre ad assicurare meccanismi adeguati di raccordo e di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali: meccanismi essenziali in un sistema di autonomie non separate, ma interagenti in una logica di cooperazione, e non di competizione”[14].

L’esigenza di efficienti strutture di coordinamento non è certamente nuova, se è vero che già la legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, “aveva previsto l’istituzione del Consiglio Sanitario Nazionale, nel quale si incontravano ‘rappresentanti’ delle amministrazioni statali e delle amministrazioni regionali”[15] (anche se, con la legge 266/1993, il Consiglio fu soppresso e le sue funzioni vennero devolute alla Conferenza permanente per i rapporto tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome).

Ci si è chiesti, allora, giustamente, se – a questo punto – “lo stesso Consiglio superiore di sanità, che al momento opera come un organismo di consulenza interno al Ministero, non potrebbe invece essere – debitamente riorganizzato nella sua composizione – un organismo di confronto e di elaborazione del Servizio sanitario nazionale, un punto di confluenza e di scambio di tutte le esperienze mediche e organizzative che in esso si sviluppano”[16].

È vero, però, che, prima ancora di strumenti giuridici, è necessario riprendere un proficuo dialogo all’insegna della “leale collaborazione” tra Governo e Regioni, che – invero – è apparso sovente venire a mancare, finanche nelle fasi più acute dell’emergenza sanitaria, con rimpalli di responsabilità non proprio all’insegna dello spirito costituzionale e scaricando tensioni politiche forti sulla Conferenza Stato-Regioni.

Appare di importanza capitale, allora, in un rinnovato contesto, una politica sanitaria – all’insegna della leale collaborazione tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti – che sappia valorizzare, come si diceva, con investimenti pubblici di qualità, la medicina territoriale (troppo spesso ingiustamente sacrificata), così seguendo, evidentemente, la strada a suo tempo meritoriamente intrapresa dalla legge Balduzzi.

*Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Salerno.

Il presente contributo prende le mosse dall’intervento svolto nel corso del Seminario di Studi dal titolo Salute e Territorio a dieci anni dalla ‘Legge Balduzzi’, promosso dal Dipartimento di Studi Politici e Sociali (DISPS) dell’Università degli Studi di Salerno, alla presenza del Prof. Renato Balduzzi, già Ministro della Salute, tenutosi il 18 maggio scorso.

[1] Così M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, 2/2020, p. 141.

[2] Sul tema, v., per tutti, R. Balduzzi, I livelli essenziali in sanità, in G. Berti-G.C. De Martin (a cura di), Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici, Milano, 2003, pp. 247 ss

[3] Così P. Bonetti, La Costituzione regge l’emergenza sanitaria della pandemia del Coronavirus. Spunti per attuarla diversamente, in Osservatorio sulle fonti, 2/2020, p. 730.

[4] Ibidem

[5] Sui temi del diritto sanitario, v., per tutti,  R. Balduzzi – G. Carpani (a cura di), Manuale di diritto sanitario, Bologna, 2013, pp. 3 ss.

[6] Per un quadro dei dati più significativi, v. C. Di Costanzo, A. Cerruti, L’allocazione delle risorse sanitarie e la definizione delle priorità in Italia, in Ead (a cura di), Allocazione delle risorse e tutela costituzionale del diritto alla salute. I sistemi in Europa e il caso italiano, Bologna, 2020, pp. 245 ss.

[7] Ivi, p. 251.

[8] C. Bottari, La tutela della salute: lavori in corso, Torino, 2020, p. 44.

[9] Ibidem

[10] Ivi, p. 47.

[11] Così G. De Martin, Il Servizio sanitario nazionale dopo la pandemia: quale futuro, in Amministrazione in Cammino, 29 maggio 2020, p. 5. Sul tema, v. anche le condivisibili considerazioni di G. Falcon, Dall’emergenza COVID, pensando al futuro del sistema sanitario, in Le Regioni, 3/2020, pp. 453-456.

[12] Così D. Morana, La tutela della salute fra competenze statali e regionali: indirizzi della giurisprudenza costituzionale e nuovi sviluppi normativi, in Osservatorio AIC, 1/2018, p. 6. Si rinvia alla giurisprudenza e alla dottrina ivi citata.

[13] C. Pinelli, Il precario assetto delle fonti impiegate nell’emergenza sanitaria e gli squilibrati rapporti tra Stato e Regioni, in Amministrazione in Cammino, 29 aprile 2020, p. 8.

[14] Così G. De Martin, Il Servizio sanitario nazionale dopo la pandemia: quale futuro, cit., p. 3.

[15] G. Falcon, Dall’emergenza COVID, pensando al futuro del sistema sanitario, cit., p. 455.

[16] Ibidem

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 8 – 2022

L'articolo SALUTE E TERRITORIO: QUALE EQUILIBRIO AI TEMPI DELLA PANDEMIA? proviene da Giustamm.

Valutazione d’impatto ambientale – Impianto preesistente alla Direttiva – Obbligo di sottoposizione – non sussiste.

La valutazione di impatto ambientale è procedimento di valutazione ex ante degli effetti prodotti sull’ambiente da determinati interventi progettuali. Poiché, quindi, l’intera procedura ha come postulato la modificabilità del progetto, non avrebbe senso effettuare la valutazione dopo la realizzazione dell’opera.
In caso di modifica o ampliamento di impianti già esistenti, dunque, il giudizio di compatibilità ambientale riguarderà solo il progetto di modifica o di ampliamento dell’impianto, senza estendersi all’intera opera, e sempre che ricorra il presupposto delle «notevoli ripercussioni negative sull’ambiente» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 14/07/2020, n. 3086).
In questo senso si è espressa anche la Corte costituzionale con sentenza n. 209 del 2011.

VIA – Discrezionalità – Principio di precauzione – Limiti.

Le valutazioni in tema di autorizzazioni ambientali si caratterizzano per un elevato tasso di discrezionalità e possono essere sindacate dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta abnormità o irragionevolezza. Come chiarito dal Consiglio di Stato, inoltre, il principio di precauzione «non può legittimare una interpretazione delle disposizioni normative, tecniche ed amministrative vigenti in un dato settore che ne dilati il senso fino a ricomprendervi vicende non significativamente pregiudizievoli dell’area interessata; la situazione di pericolo deve essere potenziale o latente ma non meramente ipotizzata e deve incidere significativamente sull’ambiente e la salute dell’uomo».  sotto tale angolazione il principio di precauzione non consente ex se di attribuire ad un organo pubblico un potere di interdizione di un certo progetto o misura» e salva sempre l’ampia discrezionalità nella valutazione delle misure da adottare (così Cons. Stato, ez. IV, 23 giungo 2021, n. 4802).

Pres. Gabbricci – Est. Pavia

L'articolo Sulla VIA in caso di ampliamento di impianto realizzato prima dell’entrata in vigore della direttiva VIA. proviene da Giustamm.

Autorizzazione paesaggistica – Mancanza – Demolizione – Sanzione pecuniaria alternativa – Commisurazione – Compete alla legge statale.

La determinazione delle sanzioni amministrative per il caso di inosservanza della disciplina contenuta nella parte terza del D. Lgs. n. 42/2004 rientra nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera s), Cost., in quanto rientrante nella materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Infatti, l’apparato sanzionatorio previsto per un determinato settore dell’ordinamento, lungi dal costituire una materia a sé stante, accede piuttosto alla disciplina sostanziale il cui rispetto intende assicurare. Si può concludere quindi che la disciplina sanzionatoria spetta al medesimo soggetto «nella cui sfera di competenza rientra la disciplina la cui inosservanza costituisce l’atto sanzionabile (ex multis, sentenze n. 90 del 2013, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004)» (così, Corte cost. sentenza 148/2018).
Di conseguenza, l’articolo 83 L.R. Lombardia n. 12/2005, prevedendo una difforme disciplina sanzionatoria in un ambito riservato alla competenza esclusiva dello Stato, potrebbe porsi in contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost. Si solleva dunque la questione di legittimità costituzionale innanzi alla Corte.

Pres. Gabbricci – Est. Pavia

L'articolo Sollevazione della q.l.c. della norma regionale lombarda che detta criteri per la commisurazione della sanzione per costruzione priva di autorizzazione paesaggistica. proviene da Giustamm.