Andrea Prandelli*

Il Do No Significant Harm: motore dello sviluppo del Green Deal europeo.

Sommario: 1. Il Do No Significant Harm (DNSH) nell’ordinamento dell’Unione Europea. – 2. Il recepimento del DNSH nel sistema italiano. – 3. Il DNSH: principio o criterio? – 3.1 Il Do No Significant Harm e il principio di non regressione. – 4. Conclusioni.

Abstract [it]: Il contributo esamina il principio del Do No Significant Harm (DNSH), introdotto nel diritto dell’Unione Europea dal regolamento UE n. 852/2020 quale nuovo strumento di tutela ambientale. Vengono ricostruite le caratteristiche essenziali e le finalità del DNSH, alla luce dei successivi atti di indirizzo adottati dalle Istituzioni europee per garantirne un’applicazione coerente nei diversi settori di intervento. L’articolo si sofferma anche sulle principali interpretazioni dottrinali che hanno tentato di definirne la natura giuridica. L’articolo affronta le questioni applicative emerse nella prassi, sia a livello eurounitario sia nell’ordinamento nazionale, proponendo alcune chiavi di lettura utili a chiarire il ruolo sistematico del DNSH nel quadro della transizione ecologica.

Abstract [en]: The short essay analyses the Do No Significant Harm (DNSH) principle, established by the European Union Law by  Regulation (EU) No. 852/2020 as a new tool of environmental protection. It puts the focus on the essential features  of the DNSH principle, in light of the  acts issued by EU Institutions to ensure its coherent application in the  different sectors. The essay also analyses the main  interpretations of the legal leaterature concerning  its legal nature. Finally, it presents the first results of the enforcement of the DNSH principle , both at the EU level and at national legal systems, in the framework of the ecological transition

1. Il Do No Significant Harm (DNSH) nell’ordinamento dell’Unione Europea.

L’Unione Europea (UE), soprattutto a partire dall’Atto Unico Europeo del 1986, ha sempre mostrato grande attenzione verso le tematiche ambientali. Tale interesse si è tradotto in una serie di interventi differenti ma accomunati tutti dal medesimo obiettivo di garantire al suo interno la più ampia tutela possibile dell’ambiente in tutti i suoi elementi costitutivi.

Fra questi interventi si rinviene il regolamento UE n. 852/2020 (c.d. “Regolamento Tassonomia”), che, con la finalità di stabilire una serie di parametri affinché un’attività possa essere considerata “sostenibile”, ha introdotto il Do No Significant Harm (DNSH). Si tratta di un nuovo strumento per rafforzare la tutela ambientale all’interno del contesto eurounitario.

Il suo avvento ha suscitato l’interesse della dottrina in considerazione delle non poche problematiche sorte per il suo recepimento all’interno dell’ordinamento nazionale, dovute anche al suo difficile inquadramento giuridico[1].

Il criterio DNSH gioca, fin dalla sua introduzione, un ruolo fondamentale nel contesto del Next Generation Eu, come si evince dall’articolo 5, paragrafo 2 del regolamento UE n. 241/2021, ove si prevede che: “Il dispositivo finanzia unicamente le misure che rispettano il principio «non arrecare un danno significativo»”.

L’ampiezza di tale prescrizione lascia pensare che il criterio DNSH vada inquadrato tra gli strumenti di controllo dei piani nazionali di ripresa e resilienza, affinché gli Stati predispongano dei piani sostenibili, concretamente realizzabili[2].

Tale caratteristica potrebbe, a una prima lettura, lasciar pensare che il DNSH non costituisca una svolta epocale, poiché l’ordinamento eurounitario presenta già numerose disposizioni normative caratterizzate da analoghe finalità e da una tale ampiezza.

Tuttavia, per avere un quadro completo del DNSH, non bisogna limitarsi esclusivamente al “Regolamento Tassonomia”, ma occorre guardare all’ordinamento eurounitario nel suo complesso.

La Commissione Europea nel 2021 ha pubblicato la comunicazione n. C58/2021, recante “Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio non arrecare un danno significativo”. Tale documento racchiude tutti gli orientamenti interpretativi utili a chiarire il significato del criterio DNSH, anche ai fini della sua attuazione da parte dei singoli Stati membri nei rispettivi piani di ripresa e resilienza. A tale comunicazione è seguito il regolamento n. 2139/2021, contemplante l’elenco dei criteri di carattere squisitamente tecnico per meglio puntualizzare la portata del danno significativo. Questi criteri sono caratterizzati da un elevato tasso di specificità, poiché sono stati costruiti plasmando un modello differente per ogni singola attività menzionata nei regolamenti europei.

Proprio in quest’ottica, la Commissione Europea, nel 2023, è intervenuta nuovamente sui criteri tecnici attraverso la comunicazione n. 111/2023, dove viene previsto che tutti gli Stati membri forniscano una valutazione DNSH che comprenda gli effetti ambientali diretti o indiretti.

La Commissione Europea, per facilitare il compito alle istituzioni nazionali, ha previsto, nell’allegato I della comunicazione n. 111/2023, una checklist per valutare quando un’attività economia incida sull’ambiente[3]. A questa novità si accompagna quella relativa alla menzione dei prodotti finanziari sostenibili del programma InvestEU.

La comunicazione n. 111/2021, pur avendo innovato la disciplina, evidenziava ancora delle incertezze in merito al rapporto tra i criteri di vaglio tecnico DNSH, contenuti nel “Regolamento Tassonomia” e quelli contenuti nel regolamento n. 2139/2021[4].

Il punto 2.5 della comunicazione del 2023 risolve tale criticità, chiarendo che i criteri tecnici DNSH, predisposti dalla Commissione, non devono essere influenzati dai criteri previsti all’interno dei regolamenti comunitari. Una deroga a quanto appena puntualizzato può essere disposta solamente in merito agli atti delegati al “Regolamento Tassonomia”, bozze comprese.

Tale modalità di regolamentazione del DNSH presenta una serie di criticità.

In prima battuta, l’indipendenza dei criteri DNSH descritta sopra non tiene conto della gerarchia delle fonti comunitarie; difatti, il regolamento è in una posizione sovraordinata rispetto alle comunicazioni della Commissione Europea.  Inoltre, un’altra problematica emerge dal fatto che è stata data la possibilità di poter derogare alla disciplina ordinaria tramite le bozze di un regolamento che, non essendo ancora entrate in vigore, non hanno alcuna forza giuridica, perciò, non possono esplicare alcun effetto derogatorio rispetto alla disciplina prevista dai criteri squisitamente tecnici del DNSH.

Gli orientamenti della Commissione Europea, pubblicati l’11 ottobre 2023, hanno ribadito che “La Commissione europea si riserva ancora la possibilità di mutare il proprio orientamento anche dinanzi all’autorità giudiziaria”. Tale enunciato presenta l’indubbio risvolto problematico di non garantire certezze agli operatori del diritto nell’applicazione di una disciplina estremamente complessa[5].

La Commissione Europea, preso atto delle numerose incertezze legate all’applicazione del Do No Significant Harm, in data 30 aprile 2024, ha emanato un documento in cui si invitano tutti gli operatori del settore a fornire contributi per delineare l’applicazione del criterio DNSH.

L’obiettivo di tale documento è quello di semplificare l’attuazione del criterio DNSH. Per realizzare ciò, la Commissione europea auspica la predisposizione di una serie di orientamenti tecnici necessari per la predisposizione delle misure che rientrano all’interno del fondo sociale per il clima. La Commissione Europea invece, con l’intervento appena menzionato, mostra la volontà di definire dei parametri applicabili a qualsiasi tipologia di attività[6], auspicando a un’applicazione più organica del criterio DNSH all’interno del quadro eurounitario.

L’ultima area d’intervento riguarda una maggiore allocazione delle risorse andando ad intervenire sui criteri DNSH in un’ottica di semplificazione degli oneri amministrativi in capo agli operatori economici.

Il Do No Signficant Harm e la sua regolamentazione sono stati oggetto di analisi anche da parte della Corte dei conti europea, con la relazione speciale n. 14/2024, rubricata “Transizione verde. Il contributo del dispositivo ripresa e resilienza non è chiaro”.[7]

All’interno di tale rendicontazione, la Corte dei conti pone sotto la lente d’ingrandimento una serie di misure nazionali per verificare la loro compatibilità col criterio DNSH, rilevando differenti approcci in tema di semplificazione.

La Corte dei conti europea, per ovviare a tali contraddizioni, ha raccomandato alla Commissione Europea di “Adottare misure per ovviare alle incoerenze dell’applicazione del non arrecare un danno significativo da parte degli Stati membri quando questi ultimi utilizzano un approccio semplificato”.

La Commissione Europea, in maniera repentina, ha risposto a tale raccomandazione, sottolineando come gli orientamenti DNSH consentano agli Stati membri approcci semplificati differenti, purché venga fornita un’adeguata motivazione in merito alla scelta effettuata.

L’impatto del Do No Signficant Harm all’interno dell’ordinamento eurounitario è stato talmente potente che il legislatore ha esteso il suo rispetto anche al di fuori del Next Generation EU. Ne costituisce un esempio il regolamento UE n. 2772/2023, che ha previsto che le informazioni rilevanti in chiave DNSH debbano essere inserite nel bilancio di sostenibilità[8].

Il DNSH è stato concepito dal legislatore eurounitario non come uno strumento di passaggio, ma come un elemento capace di radicarsi all’interno del quadro europeo con l’obiettivo di sviluppare ulteriormente l’approccio ormai intrapreso dall’Unione Europea di carattere preventivo e sistematico di tutela dell’ambiente[9].

2. Il recepimento del DNSH nell’ordinamento italiano.

Delineate, seppur brevemente, le caratteristiche del DNSH, è necessario verificare come tale strumento sia stato “calato” all’interno del nostro ordinamento nazionale.

Il nostro Paese non ha riservato la giusta attenzione a una tematica così rilevante, poiché non ha previsto una specifica disposizione normativa per regolare il procedimento e la valutazione del criterio DNSH[10].Infatti,  le uniche tracce del Do No Significant Harm all’interno del nostro ordinamento si possono ritrovare in una serie di circolari della Ragioneria dello Stato.

La prima in tale senso è la circolare n. 32/2021, emanata il 30 dicembre 2021, insieme alla guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare un danno significativo all’ambiente.

La guida operativa è composta, a sua volta, da quattro elementi: I) mappatura degli investimenti, contenuti nel PNRR, che sono suscettibili di una maggior valutazione DNSH; II) schede di autovalutazione dell’obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici per ciascun investimento; III) schede tecniche relative a ciascuna area d’intervento; IV) checklist.

Per quanto concerne la mappatura degli investimenti, essa ha la funzione di pianificare tutte le misure che verranno effettuate per realizzare gli interventi previsti nel piano nazionale di ripresa e resilienza. La pianificazione si realizza anche grazie alle schede tecniche che vengono predisposte per le singole misure adottate[11].

Le scheda tecniche si presentano come dei documenti tecnici in cui vengono analizzati, con notevole tecnicismo, tutti gli aspetti ambientali legati a una determinata attività economica. Dopo aver compilato la scheda tecnica è necessario compilare l’apposita checklist. Quest’ultima contiene una serie di domande legate agli impatti ambientali a cui l’operatore risponde[12].

Il PNRR, per essere rispondente al parametro DNSH posto dalla Commissione, ha previsto una valutazione che si basa su due differenti analisi. Una prima analisi effettua uno screening di ogni singola misura di investimento andando a verificare: se l’impatto sull’ambiente sia irrilevante e se contribuisca in modo sostanziale al raggiungimento dell’obiettivo ambientale in modo esauriente. Oltre a ciò, devono essere rispettati i coefficienti previsti dall’allegato VI del regolamento UE 241/2021[13]. Infine, la valutazione DNSH deve essere esauriente e contribuire al raggiungimento dell’obiettivo ambientale prefissato. Oltre a quanto detto, la guida operativa prevede una serie di checklist per poter effettuare, in maniera esauriente, i controlli di garanzia sul rispetto del criterio DNSH. Le liste di controllo sono composte da una serie di domande, con tre possibili risposte, volte a verificare il rispetto di tutti i punti chiave con riferimento a ogni singola misura[14].

Attraverso la guida operativa, il legislatore aiuta le amministrazioni nel rispetto del principio DNSH; queste ultime, difatti, dispongono delle checklist per poter verificare l’effettivo impatto ambientale di ogni misura di cui si è richiesto il finanziamento con i fondi europei del Next Generation Eu[15]. Per garantire l’efficacia della guida operativa, sarà necessario un suo costante aggiornamento, visto l’elevato tecnicismo che la contraddistingue e che la espone al rischio di una precoce obsolescenza.

L’ultimo aggiornamento della guida operativa risale al 2024 e si deve alla circolare della Ragioneria dello Stato n. 22/2024[16].

La guida operativa 2024 dedica una particolare attenzione al capitolo relativo alla mappatura. All’interno di esso è stato stabilito che le pubbliche amministrazioni hanno la facoltà di disporre delle schede tecniche (c.d checklist).  Le pubbliche amministrazioni (e i professionisti) avranno dunque il compito di disporre possibili checklist che risultino idonee a contemperare flessibilità e rigore affinché la variante ambiente venga definitivamente inserita all’interno del ventaglio degli interessi tutelati.

Il legislatore è intervenuto nuovamente sulla materia nel marzo del 2024, tramite il decreto-legge n. 19/2024, convertito – con modificazioni, nella legge n. 56/2024, recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza”.

 In particolare, l’articolo 38 elenca una serie di attività che sono escluse dagli investimenti PNRR, poiché presentano un impatto significativo sull’ambiente[17]. In aggiunta vengono esclusi, dal piano nazionale ripresa e resilienza e dalle valutazioni DNSH, “gli investimenti in beni gratuitamente devolvibili delle imprese operanti in concessione e a tariffa nei settori dell’energia, dell’acqua, dei trasporti, delle infrastrutture, delle poste, delle telecomunicazioni, della raccolta e depurazione delle acque di scarico e della raccolta e smaltimento dei rifiuti”[18].

L’ultimo intervento nazionale in materia DNSH lo si è avuto tramite la circolare del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT); quest’ultimo, in data 16 agosto 2024, ha emanato la circolare “Transizione 5.0” in cui vengono forniti ulteriori chiarimenti in relazione al criterio DNSH.

Tra le principali novità si rinviene la previsione per cui il soggetto beneficiario del credito d’imposta e di completamento del progetto d’innovazione, per dimostrare la conformità al “non arrecare un danno significativo”, è tenuto a presentare una dichiarazione sostitutiva di atto notorio in merito alla veridicità delle schede di autovalutazione DNSH[19].

Tale previsione può dare luogo a incertezze applicative in merito all’applicazione del principio del Do No Significant Harm, acuite dalle severe conseguenze in caso di non conformità della dichiarazione sostitutiva di atto notorio[20]. La questione si complica ulteriormente in ragione della natura della dichiarazione sostituiva dell’atto notorio. Essa difatti, come ribadito dalla giurisprudenza, “oltre a non avere alcuna rilevanza, sia pure indiziaria, nel processo civile o amministrativo, non ha valore certificativo o probatorio neppure nei confronti della pubblica amministrazione, o, più precisamente, nell’ambito di un procedimento amministrativo, ma ha solo una attitudine probatoria provvisoria e fino a contraria risultanza, volta a consentire – salvo verifica – la più spedita conclusione del procedimento amministrativo”[21].

Fino ad ora, si è analizzata l’implementazione del Do No Significant Harm all’interno del PNRR. Quest’Ultimo, tuttavia, non è il solo ambito in cui la valutazione DNSH risulta rilevante, infatti trova riferimenti anche all’interno del codice dei contratti pubblici. Più precisamente, l’articolo 41 del d.lgs. 36/2023 stabilisce che la progettazione in materia di lavori pubblici si articola in due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) e il progetto esecutivo (PE) e che essa è volta ad assicurare, inter alia, la conformità alle norme ambientali (articolo 41, comma 1, lett. b).

L’allegato I.7 annovera, tra gli allegati che compongono il PFTE, la relazione di sostenibilità dell’opera (articolo 6, comma 7, lett. e). Quest’ultima contiene, in linea generale e salva diversa motivata determinazione del Responsabile Unico del Progetto (RUP):

1. a)  la descrizione degli obiettivi primari dell’opera in termini di risultati per le comunità e i territori interessati, attraverso la definizione dei benefici a lungo termine, come crescita, sviluppo e produttività, che ne possono realmente scaturire, minimizzando, al contempo, gli impatti negativi; l’individuazione dei principali portatori di interessi e l’indicazione, ove pertinente, dei modelli e degli strumenti di coinvolgimento dei portatori d’interesse da utilizzare nella fase di progettazione, autorizzazione e realizzazione dell’opera, in coerenza con le risultanze del dibattito pubblico;
   b) la verifica degli eventuali contributi significativi ad almeno uno o più dei seguenti obiettivi ambientali, come definiti nell’ambito dei regolamenti (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020 e 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, tenendo in conto il ciclo di vita dell’opera: 1) mitigazione dei cambiamenti climatici; 2) adattamento ai cambiamenti climatici; 3) uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine; 4) transizione verso un’economia circolare; 5) prevenzione e riduzione dell’inquinamento; 6) protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi; (…)[22]”.

Un’altra tematica su cui occorre soffermarsi riguarda le modalità di verifica della conformità dei bandi PNRR al Do No Signifcant Harm, poiché tali modalità di controllo hanno indotto la dottrina a divergenti riflessioni sulla qualificazione giuridica della valutazione DNSH[23].

La guida operativa allegata aa circolare della Ragioneria dello Stato del maggio 2024 prevede un sistema di controllo basato su schede di autovalutazione, aventi l’obiettivo di far emergere i potenziali effetti lesivi sull’ambiente di ogni attività economica. Tali schede vengono compliate dai singoli operatori economici, i quali devono dimostrare che le misure rientranti nel “sistema” PNRR non arrecano un danno significativo ai sei obiettivi ambientali previsti all’interno del “Regolamento Tassonomia”.

 Il Do No Significant Harm è stato oggetto di analisi anche da parte della Corte dei conti. Quest’ultima, nel novembre del 2023, si è espressa in relazione allo stato di avanzamento dei lavori di attuazione del PNRR nel nostro Paese. Fra le numerose considerazioni che la Corte dei conti ha svolto ve ne sono alcune che si riferiscono al rispetto del criterio Do No Significant Harm.

In primo luogo, la Corte dei conti ha rilevato che, in merito ai progetti PNRR presentati dal Ministero dell’interno, si rinviene una massiccia presenza di studi di fattibilità economica non rispettosi del criterio DNSH; la conseguenza di ciò è stata l’eliminazione di tali progetti dal piano nazionale di ripresa e resilienza.

In merito alle procedure di verifica del rispetto del criterio DNSH, la Corte dei conti ha raccomandato alle amministrazioni di descrivere in maniera più minuziosa e dettagliata le procedure volte al controllo del principio del non arrecare un danno significativo[24].

La relazione sullo stato del PNRR fa riferimento al criterio DNSH anche in relazione ai progetti di rigenerazione urbana. Sul punto, la Corte dei conti ha ammonito sul rischio che 300 comuni potrebbero venire esclusi dai finanziamenti PNRR a causa di valutazioni DNSH non esaurienti.

Nel settembre 2025, è intervenuto sul criterio DNSH anche il Ministero dell’economia e delle finanze, con la circolare n. 22 del 19 settembre 2025[25]. Con quest’ultima il Ministero ha ribadito che tutte le amministrazioni, prima di procedere al rilascio dei fondi PNRR, devono controllare il rispetto dei requisiti necessari per l’erogazione dei fondi; fra questi, come detto in precedenza, vi rientra anche il rispetto del DNSH.

Dalle considerazioni che precedono, emergono, a una prima riflessione, questioni che destano numerose preoccupazioni per tutti gli operatori chiamati a confrontarsi sulla materia.

La ragione di ciò si evince dal fatto che le amministrazioni pubbliche, chiamate ad applicare tale principio, non sono state adeguatamente supportate dal legislatore nazionale, poiché quest’ultimo si è limitato a stilare stilato una serie di criteri tecnici, non sempre del tutto chiari, che peraltro ostacolano una piena attuazione del principio. Il rischio che si corre è, all’evidenza, quello di perdere molti finanziamenti PNRR a causa del mancato rispetto di tale principio[26].

La tematica presenta anche un altro risvolto: vi è, infatti, il pericolo che i controlli si arrestino su un piano di mera regolarità formale della documentazione presentata, col rischio del verificarsi di fenomeni di greenwashing[27].

3. DNSH: principio o criterio?

Nei precedenti paragrafi si sono delineate le caratteristiche del criterio DNSH nei vari atti europei e nazionali. Tuttavia, all’interno di essi, il Do No Significant Harm viene definito in modo non sempre omogeneo. Tale mancanza di omogeneità è da attribuirsi alla scarsa attenzione prestata dal legislatore eurounitario nella redazione dei regolamenti, poiché è frequente che, nello stesso atto normativo, il DNSH venga classificato ora come principio, ora come criterio[28].

Molti studiosi criticano tale scelta, muovendo dalla ricostruzione della nozione di principio giuridico. Quest’ultimo, ancorché variamente definito dai diversi orientamenti dottrinali, presenta caratteristiche comuni, che attengono alla capacità di giustificare una pluralità di regole e di non presentare condizionalità all’interno dell’enunciato normativo. In altri termini, il principio giuridico deve essere derogabile in sede di applicazione ed essere oggetto di una preventiva specificazione, qualora presenti carattere generale[29].

Da tale premessa, l’orientamento in esame desume che il Do No Significant Harm non possa essere tecnicamente classificato come principio per le ragioni che sinteticamente si espongono. In primo luogo, il DNSH serve per individuare quando un’attività risulti sostenibile o meno; la giustificazione alla base di tale scelta si inquadra nella previsione di uno strumento che possa raggiungere gli obiettivi di neutralità climatica assunti dall’Unione Europea[30]. Questa struttura porta a un’eccessiva restrizione del suo campo di applicazione, che spinge per l’esclusione della classificazione del Do No Significant Harm come principio giuridico.

In secondo luogo, il non arrecare un danno significativo è sottoposto a una serie di condizionalità, affinché possa essere effettivamente applicato.

Esclusa la riconducibilità del DNSH nella categoria dei principi, alcuni Autori[31] affermano che il Do No Significant Harm è, in realtà, un criterio di selezione. La ragione di ciò si evince dall’art 17 del “Regolamento Tassonomia”, che prevede una serie di condizioni, al verificarsi delle quali, si realizza un danno significativo all’ambiente. Al contrario, in assenza di tali condizioni, non si produce un danno significativo e l’attività risulta compatibile con l’ambiente.

Si contrappone a questo orientamento, la tesi dottrinale che rinviene nel Do No Significant Harm come principio.

A sostegno di tale posizione è stato osservato che un enunciato, per poter essere classificato principio, deve possedere un minimo comune denominatore all’interno di gruppi di norme. Quest’ultimo non deve essere necessariamente connotato dal massimo grado di astrattezza, poiché all’interno del nostro ordinamento possiamo trovare principi di settore dotati di differenti campi di applicazione[32].

Ragionando in questi termini, il Do No Significant Harm assume la classificazione di principio sub settoriale, poiché raggruppa i regolamenti comunitari relativi alla trasparenza, alla finanza sostenibile, alla ripresa e alla resilienza[33].

Altra dottrina, pur inquadrando il criterio DNSH come principio, lo delinea come una specificazione dei principi tradizionali del diritto dell’ambiente.

In particolare, il Do No Significant Harm costituirebbe un’applicazione specifica del principio di integrazione, poiché costituisce un’ulteriore barriera alla realizzazione di progetti non sostenibili[34].

La qualificazione giuridica del criterio DNSH assume una rilevanza fondamentale poiché incide sul suo ambito di applicazione. Se il Do No Significant Harm viene inquadrato come principio, assume una portata molto ampia all’interno dell’ordinamento eurounitario, estendendosi anche al di fuori dell’ambito applicativo proprio del “Regolamento Tassonomia” e del dispositivo di ripresa e resilienza. Al contrario, una classificazione del Do No Significant Harm come criterio ne riduce l’applicazione alle sole alle sole materie in cui è espressamente previsto.

L’ordinamento europeo, consapevole delle problematiche di recepimento del criterio DNSH all’interno degli ordinamenti nazionali, si è adoperato, affinché venisse illustrata, agli Stati membri, l’esatta portata  del “non arrecare un danno significativo” al fine di contribuire in maniera sostanziale alla transizione ecologica.

Tale iniziativa deriva anche dal timore che classificare “principio” qualcosa che non lo è potrebbe comportare conseguenze a livello applicativo, con evidenti ricadute sul rapporto giuridico fra le fonti degli ordinamenti[35].

3.1 DNSH e principio di non regressione.

Una parte della dottrina che inquadra il DNSH come principio si è concentrata anche sul suo rapporto col principio di non regressione.   Quest’ultimo è stato elaborato per la prima volta nel Global Pact Environment[36], all’interno dell’articolo 17, dove si prevede che: “Le parti e i loro enti subnazionali debbono astenersi dal consentire attività o adottare norme che hanno l’effetto di ridurre il livello globale di protezione ambientale garantito dalla legge vigente”. Tuttavia, la sua origine storica va fatta risalire alla “Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino” del 24 giugno 1793; quest’ultima, all’articolo 28, affermava che “Un popolo ha sempre il diritto di rivedere, riformare e cambiare la propria Costituzione. Una generazione non può assoggettare alle sue leggi le generazioni future”, soprattutto quando il contenuto della normativa provoca una regressione    nel livello di tutela[37].

Il principio di non regressione è stato plasmato, nel diritto ambientale, in due prospettive differenti. Una prima, di carattere negativo, a tenore della quale è fondamentale che gli interventi legislativi tutelino l’ambiente e non determinino un livello di tutela inferiore. La seconda, di carattere positivo, che impone un costante miglioramento della salvaguardia ambiente. La combinazione delle due prospettive, insieme al principio dello sviluppo sostenibile, offre uno strumento in grado di porre un freno a tutte quella attività economiche che possono comportare un rischio per l’ecosistema[38].

Il principio di non regressione, come anticipato, è stato oggetto di analisi in relazione al criterio DNSH; difatti, è stato osservato come il Do No Significant Harm possa trovare dei riferimenti all’interno di quest’ultimo. La ragione di ciò si evince dal fatto che il Do No Significant Harm costituisce un “approccio sintetico” del principio di non regressione. Quest’ultimo impone di considerare più ambiti settoriali al fine di verificare se gli interventi del legislatore possano controbilanciare le attività che fanno regredire la tutela ambientale[39].

Il criterio DNSH si sposa perfettamente con tale impostazione, poiché si basa su un’impostazione sia positiva che negativa rinvenibile all’interno dell’articolo 3 del “Regolamento Tassonomia”.

L’ottica positiva la si ritrova nella lettera a), nella parte in cui viene ribadito che le attività economiche devono contribuire al raggiungimento degli obiettivi ambientali. L’accezione negativa, invece, colora la lettera b), in cui si afferma che l’attività ecosostenibile non deve arrecare alcun danno ai medesimi obiettivi ambientali che si prefigge di raggiungere. Quanto appena detto impone necessariamente una valutazione globale dell’attività per verificare se i danni prodotti vengano azzerati dai benefici che l’attività stessa porta all’ambiente[40].

L’’inquadramento del criterio DNSH come specificazione del principio di non regressione potrebbe portare ad un cambio di prospettiva: da una strategia improntata sul rischio zero per l’ambiente a un’altra in cui le attività economiche devono trovare un punto di equilibrio con la natura affinché essa non subisca danni definitivi[41].

Tale fattore è fondamentale poiché mette al centro la tutela ambientale, fungendo da volano per l’implementazione della sostenibilità all’interno delle catene produttive[42], e da elemento di spinta verso la transizione ecologica poiché, raggiunto un determinato livello di tutela ambientale, ne preclude una successiva regressione, ammettendo solamente un innalzamento della stessa[43].

4. Conclusioni.

Giunti al termine del presente scritto, sorge spontaneo chiedersi se il DNSH rappresenti è uno strumento di passaggio o sia destinato a permeare l’ordinamento eurounitario anche una volta completato il programma Next Generation Eu.

L’avvento del DNSH, prima nel solo contesto della finanza sostenibile, poi anche nell’ambito dei piani nazionali per la gestione dei fondi del Next Generation Eu, ha segnato un nuovo capitolo di tutela ambientale da parte del legislatore eurounitario. Il Do No Significant Harm, grazie ai sei obiettivi che lo caratterizzano, presenta un raggio d’azione molto ampio, andando a intercettare anche elementi, quali la transizione verso un’economia circolare, la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici in primis, che gli strumenti “tradizionali” di tutela ambientale non valorizzano. Tale caratteristica rappresenta un “unicum” nel panorama eurounitario, poiché non esiste un istituto giuridico che abbracci contemporaneamente tutte le aree interessate dal DNSH.

La capacità del Do No Significant Harm di toccare tematiche non raggiunte dagli altri istituti del diritto ambientale potrebbe indirizzare, le politiche ambientali eurounitarie e nazionali, verso una tutela maggiore degli ecosistemi.

Ciononostante, diverse problematiche hanno inciso sullo sviluppo del Do No Significant Harm.

Il principale problema riguarda l’incertezza, avvertita anche dai nostri giudici[44], sulla qualifica giuridica da conferire al DNSH. Tale problematica è rilevante poiché la giurisprudenza, nel diritto ambientale, ha giocato e giocherà sempre un ruolo centrale di  chiarificazione dei precetti normativi[45].

 Il DNSH, ad avviso di chi scrive, dovrebbe essere accompagnato, in controtendenza rispetto alla scelta compiuta dal legislatore eurounitario, dalla dicitura “criterio”, in considerazione della sua struttura rigida, connotata da una serie di condizionalità necessarie per la sua applicazione.

L’incertezza sulla qualificazione giuridica sopra menzionata, che peraltro si rinviene già a livello eurounitario, non può, tuttavia, costituire una valida ragione per giustificare un’applicazione parziale del DNSH nel nostro ordinamento.

La problematica principale, evidenziata concordemente dalla dottrina, è dovuta all’assenza di fonti normative di livello primario che chiariscano i seguenti aspetti: I) la natura giuridica; II) l’autorità preposta al controllo del rispetto del criterio DNSH; III) il rapporto con gli altri strumenti di tutela ambientale. Si rinvengono, infatti, solamente normative di settore che prescrivono il rispetto del DNSH, senza identificare i soggetti preposti a tali verifiche, o circolari, con tutto quello che ne consegue alla luce del carattere self executive dei regolamenti europei.

Tali lacune espongono il nostro Paese alla possibile perdita dei finanziamenti europei legati al PNRR.

Fermo quanto precede, si ritiene che il DNSH sia destinato a caratterizzare l’ordinamento anche dopo il PNRR, considerato che la Commissione Europea ha presentato, il 26 febbraio 2025, una nuova proposta di direttiva (c.d. pacchetto “Omnibus”) in cui il DNSH viene ripensato nell’ambito del quadro tassonomico europeo.

In particolare, il Do No Significant Harm, all’interno di questa proposta, viene citato dal punto di vista della rendicontazione ESG, scelta quest’ultima che conferma una certa familiarità con lo strumento anche nell’ambito delle logiche e delle dinamiche aziendali[46]. Il pacchetto “Omnibus” ha presupposto una serie di feedback sull’attuazione dei criteri DNSH, dall’esame dei quali sono emerse le seguenti difficoltà applicative legate: I) alla complessità dei criteri; II) alla scarsa disponibilità dei dati; III) alle criticità a livello interpretativo; IV) alla necessità di rivedere i criteri DNSH; V) alla necessità di un ripensamento terminologico[47].

La volontà della Commissione europea di voler ridisegnare il Do No Significant Harm in una prospettiva di maggior semplificazione costituisce un indizio molto importante della volontà delle istituzioni europee di mantenere stabilmente, anche per il futuro, il criterio DNSH nella normativa ambientale eurounitaria.

Un aiuto significativo per la definizione di parametri certi per il rispetto del Do No Signficant Harm potrebbe derivare dall’impiego dell’intelligenza artificiale.

La dottrina favorevole all’impiego dell’IA esplicita come il DNSH sia caratterizzato da un approccio oggettivo, residuando pochi margini di discrezionalità. Esso, infatti, come si è visto, va a selezionare ciò che è sostenibile, distinguendolo dalle attività impattanti sull’ambiente. Tale attività costituisce un terreno fertile per l’applicazione dell’IA, laddove si tratti di delineare prassi standardizzate, conformi alle normative europee, per costruire un modello scientifico omogeneo applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione Europea[48].

È, ad ogni modo, opportuno, a prescindere dal metodo che verrà scelto, che si inizi a recepire in maniera coordinata il DNSH all’interno dei vari ordinamenti nazionali, affinché esso possa incidere in maniera significativa sulle politiche eurounitarie di tutela dell’ambiente.

Il DNSH rappresenta, infatti, un’enorme opportunità per la tutela ambientale, poiché subordina l’erogazione dei finanziamenti europei a un vincolo di utilizzo consistente nel finanziamento di opere che non arrechino danni significativi all’ambiente.

Tale caratteristica è coerente anche con il riformato articolo 9 della nostra Costituzione. Quest’ultimo, come rilevato dalla dottrina, ha introdotto la tutela dell’ambiente anche nell’interesse delle future generazioni[49]. In tale contesto il DNSH può giocare un ruolo fondamentale per rafforzare la tutela delle future generazioni anche nel contrasto della crisi climatica che affligge il pianeta e per collocare il nostro Paese in una dimensione di economia circolare[50].

** Dottore magistrale in giurisprudenza presso l’Università degli studi di Brescia.

[1] Il tema dell’inquadramento giuridico del DNSH sarà trattato all’interno del paragrafo 2.

[2] M. Del Signore, Il principio DNSH e la lotta al greenwashing, in Federalismi.it, 2024, 27, pp. 72-87.

[3] La checklist sopra menzionata si compone di due parti. Nella prima devono essere inserite tutte le attività del progetto che presentano impatti ambientali significativi ai sensi del Regolamento Tassonomia. Nella seconda parte, invece, vengono analizzati tutti gli impatti delle attività menzionate nella prima parte.

[4] Il regolamento n. 2139/2021, al fine di completare il quadro normativo in tema di Tassonomia europea, ha previsto una serie di criteri di carattere tecnico per verificare se un’attività economica possa alterare gli obiettivi previsti all’articolo 9 del Regolamento “Tassonomia”.

[5] U. Barelli, Il principio DNSH e il nuovo criterio DNSH, in Rivista Giuridica dell’Ambiente online, 2023, 47, pp. 9-11.

[6] L’articolo 8 del reg UE n.955/2023 afferma che le misure rientranti nel fondo sociale per il clima sono:

1. I) la ristrutturazione edilizia, in particolare per le famiglie vulnerabili e le microimprese vulnerabili che occupano gli edifici con le prestazioni peggiori compresi i locatari e le persone che vivono negli alloggi sociali; II) l’accesso ad alloggi efficienti sotto il profilo energetico a prezzi abbordabili, compresi gli alloggi sociali; III) decarbonizzazione, ad esempio attraverso l’elettrificazione, dei sistemi di riscaldamento, raffrescamento e cottura negli edifici fornendo accesso a sistemi efficienti sotto il profilo energetico e a prezzi abbordabili nonché integrando la produzione di energia rinnovabile e lo stoccaggio, anche mediante le comunità di energia rinnovabile, le comunità energetiche dei cittadini e altri clienti attivi, al fine di promuovere la diffusione dell’autoconsumo di energia rinnovabile, come la condivisione dell’energia e gli scambi tra pari di energia rinnovabile, la connessione alle reti intelligenti e alle reti di teleriscaldamento a fini di risparmio energetico o di riduzione della povertà energetica; IV) offrire informazioni, opportunità di educazione, sensibilizzazione e consulenza mirate, accessibili e a prezzi abbordabili sulle misure e sugli investimenti efficaci sotto il profilo dei costi, sul sostegno disponibile per la ristrutturazione edilizia e l’efficienza energetica, nonché sulla mobilità e sulle alternative di trasporto sostenibili e a prezzi abbordabili; V) sostenere gli enti pubblici e privati, compresi i fornitori di alloggi sociali, in particolare le cooperative pubblico-privato, nello sviluppo e nella fornitura di soluzioni di efficienza energetica a prezzi abbordabili e di strumenti di finanziamento adeguati in linea con gli obiettivi sociali del Fondo; VI) fornire accesso a veicoli e biciclette a zero e a basse emissioni, pur salvaguardando la neutralità tecnologica, compreso un sostegno finanziario o incentivi fiscali per il loro acquisto, nonché infrastrutture pubbliche e private adeguate, in particolare, ove pertinente, acquisto di veicoli a zero e a basse emissioni, infrastrutture per la ricarica e il rifornimento e sviluppo di un mercato dei veicoli di seconda mano a emissioni zero. Gli Stati membri fanno in modo che, laddove i veicoli a emissioni zero siano una soluzione economicamente abbordabile e utilizzabile, nei loro piani il sostegno a detti veicoli sia prioritario; VII) incentivare l’uso di trasporti pubblici accessibili e a prezzi abbordabili e sostenere gli enti pubblici e privati, comprese le cooperative, nello sviluppo e nella fornitura di mobilità sostenibile su richiesta, servizi di mobilità condivisa e soluzioni di mobilità attiva.

[7] La relazione è pubblicata per intero al seguente link: https://www.eca.europa.eu/it/annual-activity-reports.

[8] Il regolamento n. 2772/2023 ha previsto che, all’interno dei principi che dovranno essere presi come punto di riferimento per la redazione del bilancio di sostenibilità, vi siano anche dei riferimenti alle tematiche previste dagli articoli 9 e 17 del “Regolamento Tassonomia”.

L’allegato A del regolamento n. 2772/2023, prevede che, all’interno del bilancio di sostenibilità, debbano essere fornite le informazioni in merito alle modalità con cui le politiche aziendali intendono tutelare i seguenti fattori: I) cambiamenti climatici; II) inquinamento; III) acque e risorse marine; IV) biodiversità ed ecosistemi e economia circolare.

In merito a tali elementi, si pone il problema della veridicità di tali informazioni, poiché non vi è la certezza della trasparenza del bilancio di sostenibilità. Per ovviare a tale problematica, l’allegato B del regolamento in esame prescrive che le informazioni sopra elencate siano rispettose di una serie di criteri. In prima battuta, le informazioni devono essere pertinenti e rilevanti per capire le strategie aziendali.

Anche a livello nazionale, l’attenzione per il criterio DNSH sta iniziando a catturare l’interesse dell’autorità preposta al controllo dei mercati finanziari e dei suoi attori la CONSOB. Quest’ultima, infatti, in data 11 febbraio 2025, ha pubblicato il richiamo n.1/25 per sollecitare i gestori dei fondi di investimento al rispetto dei nuovi obblighi, di matrice eurounitaria, di finanza sostenibile. Un’attenzione particolare viene riservata al “Do No Significant Harm” poiché la CONSOB prescrive che esso debba essere analizzato secondo le normative europee. In aggiunta, per gli investimenti sostenibili richiede una serie di informazioni non solo sui fattori di sostenibilità obbligatoria e facoltativa, ma anche che il bond offerto rispetti i principi guida OCSE per la salvaguardia dell’ambiente.

[9] U. Barelli, La rivoluzione ignorata del principio DNSH, in Rivista Giuridica dell’Ambiente online, 2025.

[10] Questo potrebbe generare una serie di criticità poiché l’articolo 5, del regolamento UE n.241/2021 ribadisce che i fondi europei sono destinati solo a misure, contenute nei piani nazionali di ripresa e resilienza, che rispettino il principio di non arrecare un danno significativo.  La valutazione di conformità deve basarsi sui criteri previsti dall’articolo 17 del “Regolamento tassonomia”.

[11] Il contenuto delle schede tecniche prevede: I) codice NACE, se sussiste, delle misure previste nel PNRR; II) campo di applicazione; III) principio guida per cui risulta fondamentale effettuare la valutazione a doppio stadio; IV) vincoli DNSH; V) una motivazione attinente all’ingerenza della misura nel “Regolamento Tassonomia”; VI) normativa di riferimento.

[12] Le checklist totali previste nella guida operativa 2021, sono:  Scheda 1 – Costruzione di nuovi edifici; Scheda 2 – Ristrutturazioni e riqualificazioni di edifici residenziali e non residenziali; Scheda 3 – Acquisto, Leasing e Noleggio di computer e apparecchiature elettriche ed elettroniche; Scheda 4 – Acquisto, Leasing e Noleggio apparecchiature elettriche ed elettroniche utilizzate nel settore sanitario; Scheda 5 – Interventi edili e cantieristica generica non connessi con la costruzione/rinnovamento di edifici; Scheda 6 – Servizi informatici di hosting e cloud; Scheda 7 – Acquisto servizi per fiere e mostre; Scheda 8 – Data center; Scheda 9 – Acquisto di veicoli; Scheda 10 – Trasporto per acque interne e marittimo; Scheda 11 – Produzione di biometano; Scheda 12 – Produzione elettricità da pannelli solari; Scheda 13 – Produzione di elettricità da energia eolica; Scheda 14 – Produzione elettricità da combustibili da biomassa solida, biogas e bioliquidi; Scheda 15 – Produzione e stoccaggio di idrogeno in aree industriali dismesse; Scheda 16 – Produzione e stoccaggio di Idrogeno nei settori Hard to abate; Scheda 17 – Impianti di recupero di rifiuti non pericolosi e pericolosi; Scheda 18 – Realizzazione infrastrutture per la mobilità personale, ciclologistica; Scheda 19 – Imboschimento; Scheda 20 – Coltivazione di colture perenni e non perenni; Scheda 21 – Realizzazione impianti distribuzione del teleriscaldamento/teleraffrescamento; Scheda 22 – Mezzi di trasporto ferroviario per merci e passeggeri; Scheda 23 – Infrastrutture per il trasporto ferroviario; Scheda 24 – Realizzazione impianti trattamento acque reflue.

[13] L’allegato VI del regolamento Ue n. 241/2021, prevede, per una serie di investimenti appositamente etichettati, due tipologie di coefficiente. Il primo coefficiente riguarda il contributo della misura specifica alla lotta al cambiamento climatico; il secondo coefficiente, invece, si concentra sugli altri obiettivi ambientali.

[14] Allegato alla circolare n. 32/2021, recante “Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare un danno significativo all’ambiente”.

[15] https://www.italiadomani.gov.it/.

[16] La circolare è consultabile al seguente link: https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2024/. Le aree di aggiornamento della guida operativa hanno riguardato: I) l’inclusione di nuove schede tecniche per conformarsi alla nuova normativa ambientale; II) una maggiore conformità dei criteri tecnici a fronte degli orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” ai sensi del regolamento n. 241/2021; III) l’introduzione dei criteri di vaglio tecnico relativi all’uso sostenibile e alla protezione delle acque marine e all’economia circolare, compreso lo stoccaggio dei rifiuti; IV) la specificazione degli elementi da inserire all’interno delle checklist per la valutazione DNSH; V) l’individuazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM),,  che consentono di assicurare il vincolo DNSH; VI) la previsione di  alcuni criteri ermeneutici volti a risolvere talune questioni che avevano dato luogo a incertezze applicative.

[17] Le attività escluse sono: I)  attività direttamente connesse ai combustibili fossili; II)  attività nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (ETS) che generano emissioni di gas a effetto serra previste non inferiori ai pertinenti parametri di riferimento;
III)  attività connesse alle discariche di rifiuti, agli inceneritori e agli impianti di trattamento meccanico biologico; IV) ad attività nel cui processo produttivo venga generata un’elevata dose di sostanze inquinanti classificabili come rifiuti speciali pericolosi di cui al regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014 e il cui smaltimento a lungo termine potrebbe causare un danno all’ambiente.

[18] Art. 38, comma 6 lettera d decreto-legge n. 19/2024.

[19] La dichiarazione sostitutiva di atto notorio viene generata direttamente dalla piattaforma informatica “transizione 5.0” in base ai dati inseriti dall’impresa stessa in sede di compilazione delle schede di autovalutazione. L’operatore è tenuto a selezionare le schede di autovalutazione pertinenti al progetto che intende realizzare.

[20] Il D.P.R. n. 445/2000 prevede due tipologie di sanzioni: una amministrativa, disciplinata dall’articolo 75, che porta alla decadenza dei benefici conseguiti per il tramite della dichiarazione sostitutiva non veritiera; una penale normata dall’articolo 76 per le ipotesi di dichiarazione mendace o non veritiera.

[21] Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza n. 343/2023, in www.giustizia-amministrativa.it.

[22] Articolo 11 dell’allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023.

[23] Tale argomento verrà analizzato nel dettaglio nel paragrafo quattro.

[24] La Corte dei conti, per supportare le amministrazioni in tale compito, indica quattro tipologie di intervento: I)  descrivere in modo più puntuale ed organico, all’interno del SiGeCo o della manualistica specifica dedicata, le procedure atte a verificare il rispetto del principio DNSH; II) predisporre un apposito documento che regolamenti i casi di conflitto d’interesse con la manualistica specifica delle procedure e della strumentazione operativa volte a prevenire, individuare e contrastare casi di frode, conflitto d’interessi e corruzione; III) predisporre e formalizzare la Relazione della valutazione del rischio frode e delle misure per la  prevenzione, individuazione e contrasto delle condotte illecite; IV) implementare adeguate procedure volte a prevenire e individuare i casi di doppio finanziamento idonei a compromettere la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea.

[25] Ministero dell’Economia e delle Finanze, circolare del 19 settembre 2025 n. 22.

[26] S. Lazzari, La transizione verde nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza “Italia Domani”, in Rivista Quadrimestrale Diritto dell’ambiente, 2021, 1, pp. 217-218.

[27] M. Del Signore, Il principio DNSH, cit., pp. 86-87.

[28] F. Spera, Da valutazione “non arrecare un danno significativo” a “principio DNSH”: la codificazione di un nuovo principio europeo e l’impatto trasversale rivolto al futuro, in AISIDUE, 2022, 32, pp.739-757. Tale problematica presenta delle ricadute anche all’interno della nostra giurisprudenza. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 6966/2024, in www.giustizia-amministrativa.it.).

Da ultimo, le FAQ del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica vertenti sul DNSH lo qualificano come “principio”.

[29] R. Alexy, A Theory of Costitutional Rights, Oxford, 2002, p. 59 ss.

[30] A sostegno di quanto affermato, il considerando numero 3 del regolamento UE n. 852/2020 ribadisce che: “Il presente regolamento rappresenta un passo fondamentale verso l’obiettivo di realizzare un’Unione a impatto climatico zero entro il 2050”. 

[31] Fra i più critici sull’argomento: A. Bartolini, Green Deal europeo e il c.d. principio DNSH, in Federalismi.it, 2024, 15, pp. 55-57; A. Farì, Intervento durante la Tavola rotonda Green deal europeo e DNSH, Atti del Convegno, Perugia, 12-13 aprile 2024.

[32] M. Monteduro, Intervento durante la Tavola rotonda Green deal europeo e DNSH, Atti del Convegno, Perugia, 12-13 aprile 2024 a cura dell’Università per Stranieri di Perugia.

[33] A sostegno di quanto ribadito, il considerando numero 16 del regolamento UE n. 852 2020 afferma che il principio DNSH “Potrebbe anche fungere da base per altre misure economiche e normative. Requisiti giuridici uniformi volti a stabilire il grado di ecosostenibilità degli investimenti, basati su criteri uniformi di ecosostenibilità delle attività economiche, sono necessari come riferimento per il futuro diritto dell’Unione inteso ad agevolare lo spostamento degli investimenti verso attività economiche ecosostenibili”.

[34] G. Delle Cave, Sui principi del do no signficant harm e della neutralità climatica: alcune riflessioni a margine del Green Deal europeo, in Giustiziainsieme, 2025. Una critica verso tale inquadramento è effettuata da I. Costanzo, La valutazione di conformità al principio “Do No Significant Harm” (DNSH), in Giornale diritto Amministrativo, 2023, 5, pp. 676-677 ss, L’autore afferma che “A differenza, del principio di integrazione, il DNSH appare decisamente più rigido: esso mira a garantire un livello minimo e inderogabile di protezione ambientale, indipendentemente dal tipo di attività svolta e dalla sua rilevanza economica o sociale”.

[35] B. Cavallo, Teoria e prassi della pubblica organizzazione, 2005, Milano pp. 67 ss.

[36] Il Global Pact Environment è un progetto internazionale di recepimento dei principi fondamentali della materia ambientale. La sua redazione è avvenuta nel 2017 da parte di un gruppo di esperti presieduti da Laurent Fabius. Nel maggio del 2018, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, tramite la risoluzione A/72 l.51, ha aperto le negoziazioni per recepire tale patto. La negoziazione è ancora in corso.

[37] M.Prieur, R, Le nouveau principe de non-régression en droit de l’environnement, in M. Prieur – G. Sozzo (a cura di), La non-régression en droit de l’environnement, Brussels, 2012, pp. 259 ss.

[38] L.Colella Il “principio di non regressione ambientale” al centro del Global Pact Environemt. Il contributo dell’esperienza francese al diritto ambientale comparato, in Rivisita DGA, 2019, 2, pp. 3-4.

[39] M. Monteduro, Crucialità, criticità e complessità del dibattito sul principio di non regressione ambientale, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, ,2021,2, pp. 14-15.

[40] R. Rota, Riflessioni sul principio “Do Not Significant Harm” per le valutazioni di ecosostenibilità: prolegomeni per un nuovo diritto climatico-ambientale, in Astrid rassegna, 2021,10, pp. 6 ss.

[41] L. Salvemini, Il nuovo diritto dell’ambiente tra recenti principi e giurisprudenza creativa, Torino, 2022, pp.108-109.

[42] F. De Leonardis, Lo Stato Ecologico, Torino, 2023, pp.258-259.

[43] A.S. Bruno, Il PNRR e il principio Do Not Significant Harm (DNHS) davanti alle sfide territoriali, in Federalismi.it,2022,8, pp.9-10.

[44] Sul punto si richiama Consiglio di Stato, Sez IV, sentenza n. 6966/2024 in www.giustizia-amminsitrativa.it

[45] P.Dell’Anno, Il contributo dei giudici amministrativi alla ricostruzione teorica di alcuni istituti di tutela ambientale, in Federalismi.it,2026,5, pp.53-54 L. Salvemini, Il nuovo diritto dell’ambiente tra recenti principi e giurisprudenza creativa, Torino 2022, pp.5-7

[46] Nell’anno finanziario 2023, l’importo totale di Capex è aumentato del 34% raggiungendo il volume totale di duecentocinquanta miliardi di euro.

[47] Le soluzioni presentate dalla Commissione europea, nella prospettiva del criterio DNSH, riguardano: I) l’eliminazione delle sovrapposizioni normative e un ripensamento del coordinamento fra criterio DNSH e altri strumenti di tutela ambientale; II) la riduzione di requisiti eccessivamente onerosi; III) il miglioramento della coerenza degli obiettivi tassonomici affinché non ci crei alcun ostacolo alla transizione verde.

[48] C.S. Riso, Pratiche di intelligenza artificiale vietate: natura giuridica e valore probabilistico di danno significativo, in www.altalex.it., marzo 2025.

[49] Sul tema si vedano: M. Del Signore, A. Marra, M. Ramajoli, La riforma costituzionale e il nuovo volto del legislatore nella tutela dell’ambiente, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 1, 2022, pp. 9 ss.; A. d’ Aloia, L’art. 9 e la prospettiva intergenerazionale, in Passaggi costituzionali, n. 2, 2022, pp. 26 ss.; R. Bifulco, Primissime riflessioni intorno alla l. cost. n. 1/2022 in materia di tutela dell’ambiente, in Federalismi.it, n. 1, 2022; F. Fracchia, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in «negativo», in Diritto dell’economia, n. 1, 2022, pp. 15 ss.

[50] U. Barelli, L’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo» (cd. principio DNSH): problemi e prospettive, in Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente, 2024, 2, pp.66-68.

L'articolo Il Do No Significant Harm: motore dello sviluppo del Green Deal europeo. proviene da Giustamm.

di Adele Bertazzolo

1. Introduzione – 2. L’analisi della direttiva Habitat e la sua interpretazione – 3. Le “opportune misure” – 4.1. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali – 4.2. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali attraverso lo strumento di cui all’art. 117 c.p.a – 4.3. La correttezza della sede giurisdizionale amministrativa – 5. Conclusioni

1. Introduzione

Il presente contributo ha l’obiettivo di evidenziare l’effettività della tutela ambientale nella giurisprudenza amministrativa, prendendo spunto da un ricorso proposto da alcune associazioni ambientaliste[1] avanti il T.A.R. Lazio[2].

Le associazioni hanno adito il Giudice amministrativo al fine di ottenere l’accertamento e la declaratoria di illegittimità del silenzio della Regione Lazio relativamente all’istanza-diffida delle stesse associazioni ad adempiere all’obbligo – di stampo comunitario – di adozione delle opportune misure volte ad evitare il degrado degli habitat presenti nel lago di Vico, situato in provincia di Viterbo.

Il T.A.R., con una succinta motivazione, rigettava il ricorso, sostenendo che l’Amministrazione non risultava – per nulla – silente, dal momento che essa aveva emesso una nota di risposta, la n. 692791 di data 13 luglio 2022, con cui dava conto di tutte le attività e le valutazioni svolte nell’ambito della tutela di tali aree.

Le medesime associazioni proponevano allora appello avanti al Consiglio di Stato[3], fondandolo su tre ordini di motivi.

In primo luogo, secondo le appellanti, la nota di riscontro regionale avrebbe avuto ad oggetto una semplice elencazione delle attività e delle valutazioni svolte, nel corso degli anni, in relazione alla zona, senza però dare “menzione formale di tali misure” o “dar conto di un sistema coerente e specifico di azioni volte a contrastare il fenomeno di degrado in atto”.

In secondo luogo, le associazioni lamentavano che il T.A.R. avrebbe comunque dovuto pronunciarsi sulla domanda di annullamento della summenzionata nota – presentata dalle stesse in via subordinata: in particolare, esse asserivano che era precipuo compito del T.A.R. verificare che la Regione, dopo aver identificato gli elementi di degrado dell’area, avesse adottato le misure obbligatorie richieste a livello comunitario.

Infine, con il terzo ed ultimo motivo d’appello, le associazioni adducevano che, quand’anche il T.A.R. avesse implicitamente rigettato la domanda di annullamento, la nota regionale non conteneva in ogni caso alcun riferimento alle misure ex paragrafo 6.2 della direttiva Habitat[4].

Per tutte le ragioni sopra esposte, le associazioni, nella loro qualità di “enti esponenziali di interessi legittimi collettivi relativi alla tutela dell’ambiente”, appellavano la decisione del T.A.R., al fine di stimolare una decisione in capo alla Regione “in ordine all’adozione delle opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali”, manifestatosi, nell’area in questione, a partire dal 2006.

2. L’analisi della direttiva Habitat e la sua interpretazione

Il Consiglio di Stato si dà cura di analizzare il paragrafo 6.2 della direttiva Habitat, ricorrendo – a tal fine – alla “Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE”.

Tale Guida, essendo fondata sulle più rilevanti statuizioni della Corte di Giustizia, ha – al pari delle stesse – un’“operatività immediata, vincolando il giudice nazionale all’interpretazione da essa fornita sia in sede di rinvio pregiudiziale che in sede di procedura di infrazione”.

La norma in esame, infatti, contiene tre gruppi di disposizioni.

Il paragrafo 1 riguarda l’introduzione delle necessarie “misure di conservazione” degli habitat interessati.

Il paragrafo 2 fa riferimento, invece, alle “opportune misure” che gli Stati membri sono tenuti ad adottare “per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie, nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate”.

Infine, i paragrafi 3 e 4 riguardano piani e progetti non direttamente connessi e necessari alla gestione dei siti, ma che potrebbero avere incidenze significative sugli stessi: in particolare, l’articolo 6, paragrafo 3, ha l’intento di evitare che siano autorizzati piani o progetti che potrebbero “pregiudicare l’integrità del sito”[5].

A partire da questa breve disamina, il Consiglio di Stato si concentra sull’analisi del paragrafo 2, essendo su di esso sorta la questione.

Nel farlo, proprio attraverso la lettura della summenzionata Guida, dà conto di alcune pronunce della Corte di Giustizia, utili a comprendere il significato di tale disposizione.

Anzitutto, la norma in esame si fonda sul principio di prevenzione, essendo essa diretta ad evitare il degrado e la perturbazione dei siti: pertanto, tali misure vanno al di là delle misure di gestione necessarie ai fini della conservazione, già coperte dall’art. 6, paragrafo 1.

Le misure sono quindi dotate di una (necessaria) natura anticipatoria, e ciò si evincerebbe proprio dalle parole “evitare” e “potrebbe avere conseguenze significative”.

Non è dunque accettabile aspettare che si verifichi un degrado e una perturbazione per adottare tali misure (C-418/04[6]); allo stesso tempo, però, se il degrado fosse già in atto, la stessa disposizione obbliga lo Stato ad emettere misure volte a contrastarlo, andando a ripristinare lo stato riscontrato prima del fenomeno di degrado.

Il Consiglio di Stato, pertanto, arriva a concludere che il paragrafo 2 dell’art. 6 vada interpretato “nel senso di imporre agli Stati membri di adottare tutte le opportune misure per garantire che non si verifichino, o che si interrompano, un degrado o una perturbazione significativi, onde evitare qualsiasi peggioramento, causato dall’uomo o di origine naturale prevedibile, degli habitat naturali e degli habitat di specie”[7].

L’opportunità delle misure implica che gli Stati sono dotati di un margine di valutazione nell’applicazione di tale disposizione; peraltro, il Consiglio di Stato ritiene che le “opportune misure”, di cui al paragrafo 2, devono intendersi come “effettive”, “efficaci” ed “adeguate”, e pertanto, non possono essere meramente conservative, ma devono essere “di intervento positivo, con effetti misurabili e, se necessario, anticiclico”[8].

3. Le opportune misure

Il Consiglio di Stato, dopo aver chiarito la portata della disposizione europea, verifica se essa sia stata coerentemente applicata dalla regione Lazio.

L’esito, che aveva raggiunto il T.A.R. nella sua statuizione, viene del tutto sovvertito: il Consiglio di Stato, infatti, aderisce alla posizione delle appellanti, e ritiene che i provvedimenti menzionati (ed allegati) dalla Regione riguarderebbero unicamente delle misure di conservazione, e non anche quelle ex art. 6, paragrafo 2.

Quindi, la Regione non avrebbe adottato “misure proattive” tali da “prevenire, invertire, contrastare, eliminare gli impatti delle attività antropiche che, ormai da diversi anni, hanno contribuito alla compromissione dell’ecosistema del lago di Vico”[9].

Si reputa così fondato il ricorso avverso il silenzio inadempimento ex art. 117 c.p.a., dal momento che la Regione non ha adottato quelle misure.

Nella parte finale della motivazione, il Consiglio di Stato ribadisce che il contenuto di tali misure è dotato di un elevato grado di discrezionalità tecnica; peraltro, l’adeguatezza delle misure, sul piano della loro efficacia, potrà essere valutata ex post.

Infine, reputa corretto l’aver instaurato il ricorso ex art. 117 c.p.a., essendo questa un’azione dotata di “natura strumentale”[10].

Il Giudice non può pronunciarsi sul merito della pretesa, se non nel caso di atti vincolati e di quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro di discrezionalità e per i quali, al contempo, non siano necessarie attività istruttorie (art. 31, comma 3, c.p.a.), ma può ben verificare – come fa nel caso di specie – che l’obbligo di adozione di determinate misure non sia stato adempiuto, ordinando così alla Regione di intervenire al fine di interrompere quel protratto “silenzio”.

4.1. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali

Siamo di fronte ad una fattispecie in cui si intrecciano le scelte politiche nazionali ed europee, il merito amministrativo, e il potere giudiziario.

È interessante partire proprio dall’analisi della dimensione sovranazionale ed euro-comunitaria.

Lo stesso Consiglio di Stato si serve della giurisprudenza europea attraverso la lettura della “Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE”, che risulta più volte menzionata.

Dal punto di vista delle fonti sovranazionali, già nel 1998, si era palesata l’esigenza di approntare un meccanismo di accesso alla giustizia in materia ambientale con la Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico e l’accesso alla giustizia in materia ambientale firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998[11].

La Convenzione[12] si fonda su tre pilastri: il primo, relativo all’informazione ambientale; il secondo, relativo alla partecipazione del pubblico ai processi decisionali rilevanti per l’ambiente e il terzo, concernente, per l’appunto, l’accesso alla giustizia in materia ambientale.

Quest’ultimo pilastro, esplicitato, in particolare, all’art. 9 della Convenzione, e rubricato “accesso alla giustizia”, stabilisce che chiunque abbia un interesse sufficiente o che, in alternativa, faccia valere la violazione di un diritto in materia ambientale debba avere la possibilità di accedere “a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge”, nel rispetto della propria legislazione nazionale.

Anche il diritto comunitario si è allineato ai principi espressi dalla Convenzione: mentre sono state adottate, nel 2003, due direttive che hanno trasposto nell’ordinamento comunitario il primo[13] e il secondo[14] pilastro della Convenzione, non si è giunti però all’adozione di una terza direttiva volta a stabilire meccanismi processuali di adeguamento al terzo pilastro[15].

Si è scelto così di lasciare ampi spazi di scelta agli Stati in ordine all’adozione della tutela giurisdizionale, anche a fronte delle differenze processuali intercorrenti tra essi.

La direttiva 2003/35/CE ha comunque introdotto un articolo 15-bis, che, di fatto, riprende fedelmente l’art. 9 della Convenzione, dimostrando così la piena adesione anche al terzo pilastro[16].

La necessità di una tutela giurisdizionale nell’ambito di scelte ambientali si affaccia, per la prima volta, nella giurisprudenza comunitaria, nel 2008, con la sentenza Janecek[17].

La vicenda riguardava il diritto di un singolo cittadino di chiedere l’adozione di misure efficaci per la tutela della qualità dell’aria in base alla normativa dell’Unione Europea.

Il sig. Dieter Janecek, residente a Monaco di Baviera, sosteneva che le elevate concentrazioni di PM10 (particolato fine), nella sua area di residenza, comportassero seri rischi per la salute.

Egli si appellava alla direttiva 96/62/CE sulla qualità dell’aria, che impone agli Stati membri di adottare piani d’azione in caso di superamento dei limiti di inquinanti. Il ricorrente chiedeva ai tribunali tedeschi di ordinare alle autorità competenti di predisporre un piano d’azione adeguato.

Il caso veniva quindi rinviato alla Corte di Giustizia, che sanciva il principio per cui i singoli cittadini, in caso di superamento dei limiti di inquinamento, hanno il diritto di esigere dalle autorità nazionali l’adozione di un piano efficace, riconoscendo così l’effetto diretto della direttiva e il diritto dei cittadini a un ambiente salubre.

È quindi corretto adire il giudice (nazionale) al fine di “garantire ai cittadini, di fronte all’inazione dell’autorità (a volte costituente essa stessa non una mera omissione, ma il frutto di una scelta: quella di non scegliere), l’effettivo rispetto di prescrizioni portanti obblighi precisi e puntuali”[18].

Pertanto, gli indirizzi comunitari, anche se volti ad una riduzione “numerica” di fenomeni quali l’inquinamento dell’aria, necessitano di una effettiva applicazione nazionale: di conseguenza, programmare piani di azione di lungo periodo inconsistenti non può essere un modo per paralizzare l’attuazione di tali obiettivi.

In simili circostanze, il cittadino – o l’ente esponenziale di interessi diffusi – ben potrà ricorrere di fronte al Giudice, proprio per “smascherare” un’inazione da parte dello Stato, trinceratosi dietro ad obiettivi programmatici e di lungo periodo.

 La Corte di Giustizia, tuttavia, ribadisce l’esistenza di un potere discrezionale nel raggiungimento degli obiettivi comunitari, ma ciò non può diventare un alibi per una non-azione da parte dello Stato: “sebbene gli Stati membri dispongano di un potere discrezionale, l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62 fissa alcuni limiti all’esercizio di quest’ultimo, i quali possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali, in relazione al carattere adeguato delle misure che il piano di azione deve contenere nei confronti dell’obiettivo di riduzione del rischio di superamento e di limitazione della sua durata, in considerazione dell’equilibrio che occorre garantire tra tale obiettivo e i diversi interessi pubblici e privati in gioco”[19].

Viene in questo modo affermata la logica del risultato e dell’effettività, che consente al Giudice di “varcare la soglia” della discrezionalità, consentendogli di verificare che gli Stati prendano misure davvero efficaci di lotta ambientale.

Dal 2008, la Corte di Giustizia non ha variato il suo orientamento: interessante – proprio perché relativa alla corretta interpretazione dell’art. 6, paragrafo 2, della Direttiva – è un’altra pronuncia della Corte di giustizia del 2022[20], che viene citata espressamente dal Consiglio di Stato[21].

La vicenda trae origine da un procedimento promosso dalla Commissione Europea contro la Slovacchia, che non aveva adottato misure adeguate a prevenire il deterioramento degli habitat naturali e la perturbazione significativa delle specie nelle zone di protezione speciale (ZPS) designate per la conservazione del gallo cedrone (Tetrao urogallus).

Secondo la Corte di Giustizia, “la tutela delle ZPS non deve limitarsi a misure volte ad ovviare ai danni ed alle perturbazioni esterne causati dall’uomo, ma deve anche comprendere, in funzione della situazione di fatto, misure positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito” [22]. Per contro, “al fine di accertare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», la Commissione non è tenuta a provare un nesso di causa ed effetto tra un’attività di gestione forestale e una perturbazione significativa cagionata al gallo cedrone (Tetrao urogallus). Tenuto conto del fatto che il paragrafo 2, dell’articolo 6, della direttiva «habitat» e il paragrafo 3 di tale articolo sono volti ad assicurare lo stesso livello di tutela, è sufficiente che la Commissione dimostri l’esistenza di una probabilità o di un rischio che tale attività provochi perturbazioni significative per tale specie”[23].

Anche da quest’ultima statuizione, si evince come il paragrafo 2 sia volto ad imporre misure proattive, che siano dunque – per riprendere le parole usate dalla Corte di Giustizia – “positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito”: in buona sostanza, la tutela ambientale è divenuta un obbligo di risultato a carico delle amministrazioni [24].

      4.2. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali attraverso lo strumento di cui all’art. 117 c.p.a.

Appurata l’esigenza di un controllo giurisdizionale sulle politiche ambientali a partire dalla dimensione sovra-nazionale ed euro-comunitaria, di particolare interesse risulta ora analizzare l’utilizzo dell’azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. , che, in questo contesto, assume una “natura strumentale”[25].

Invero, e lo ribadisce lo stesso Consiglio, il giudice non può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa, essendo tale eventualità limitata ai soli atti vincolati e a quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro della discrezionalità[26].

Peraltro, l’istanza-diffida delle associazioni ambientaliste non era volta ad imporre alla Regione l’adozione di misure aventi un contenuto determinato, ma a stimolarne l’iniziativa; e dunque, con l’accoglimento dell’appello presentato dalle ricorrenti, il Consiglio di Stato ha “semplicemente” accertato la mancanza di simili misure[27].

L’amministrazione, in relazione alle misure da adottarsi in virtù del paragrafo 6.2 della Direttiva, è rimasta inerte: per tale motivo, si è fatto uso dell’azione ex art. 117 c.p.a.

Come poco sopra riportato, si connota l’azione avverso il silenzio come dotata di una “natura strumentale”: il Consiglio di Stato, però, non si attarda nello spiegare una simile affermazione.

Forse, a ragione, dal momento che il tema del silenzio è uno dei più dibattuti del diritto amministrativo sostanziale e processuale.

Una risalente giurisprudenza vedeva nel silenzio un provvedimento tacito: si ricorreva a questa sorta di fictio per permettere il sindacato giurisdizionale[28].

Oggi, ciò risulta del tutto superato[29], e questo a partire da una giurisprudenza ormai datata: l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è arrivata – nel 1960 – a sancire che “il silenzio è una dichiarazione di volontà dell’Amministrazione”, e dunque un “comportamento al quale la legge attribuisce certi effetti, sostanziali e processuali, indipendentemente dal reale contenuto di volontà, ed anche da qualsiasi contenuto di volontà”[30].

Il silenzio viene interpretato – correttamente – come un comportamento, risultando un presupposto per adire l’Autorità giurisdizionale[31]: non sorprende che l’art. 7 c.p.a., nell’elencare le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa, si riferisca tanto a provvedimenti, quanto ad atti, accordi o comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio o al mancato esercizio del potere amministrativo.

Viene così meno la centralità dell’atto amministrativo, essendo più rilevante – ai fini di individuare la giurisdizione del Giudice amministrativo – l’esercizio o il mancato esercizio del potere[32].

Nel caso di specie, poi, la mancata predisposizione di opportune misure ha di fatto comportato un inadempimento in capo alla pubblica amministrazione rispetto ad obblighi di stampo comunitario: l’azione ex art. 117 c.p.a. – che, in questo senso, risulta dotata di “natura strumentale” – è divenuta un’azione ad ampio spettro, uno strumento volto a reindirizzare l’amministrazione verso il risultato da perseguire.

Non è un caso che l’art. 1 della l. n. 241/1990 inserisca, tra i principi cardine dell’agire amministrativo, proprio il principio di efficacia: si è dunque spostata l’attenzione “dallo svolgimento legittimo dell’azione allo svolgimento utile dell’azione, allo svolgimento proficuo, in termini di economicità, efficienza, nel senso di un risultato ottimale rispetto alle esigenze da soddisfare”[33].

Di più, il Giudice amministrativo non solo può e deve intervenire per riscontrare il silenzio, consistente nella mancata predisposizione di tali misure, ma deve anche verificare – tramite un giudizio ex post – l’adeguatezza delle stesse rispetto all’obiettivo da perseguire.

Risulta essenziale l’attributo “opportune”.

Tale attributo – senz’altro – riconosce in capo alle rispettive amministrazioni un elevato grado di discrezionalità[34]: nella tutela ambientale, tutela di cui si va discutendo nel presente contributo, tale discrezionalità presenta una componente tecnica[35] ed una politica.

La componente tecnica è riscontrabile nel fatto che si tratti di scienza quella di cui ci serve per comprendere come ridurre i livelli di inquinamento, o ancora, come proteggere specie in via di estinzione.

A monte, invece, vi è una componente di scelta politica: per quanto la tutela ambientale sia prerogativa europea[36], lo Stato continua ad essere titolare di un potere di indirizzo, non sindacabile nel merito[37].

Tali componenti, però, non possono porsi come un assoluto divieto di “giudizio”[38]: il Giudice è tenuto a verificare che le misure adottate siano “effettive”, ossia volte a conseguire un risultato, sia esso anche un mero abbassamento dei livelli di degrado delle zone SIC/ZSC o dei livelli di inquinamento dell’aria.

Si potrà allora facilmente obiettare come un simile giudizio ex post sull’opportunità ed adeguatezza non sia stato compiuto nel caso del lago di Vico; il Consiglio di Stato si è limitato ad “accertare” la mancata predisposizione delle misure ex paragrafo 6.2.

L’azione avverso il silenzio, pertanto, è stata utilizzata in maniera quasi tradizionale, per quanto il riferirsi alla “natura strumentale” – ad avviso di chi scrive – sia preludio di un orientamento volto ad amplificarne la portata.

Resta la consapevolezza che, nel caso in cui tali misure continuino a non essere predisposte, si potrà allora ricorrere all’ottemperanza, che, di fatto, aprirà le porte ad una “sostituzione” all’amministrazione[39].

4.3. La correttezza della sede giurisdizionale amministrativa

Nel riconoscere una natura strumentale all’azione avverso il silenzio, si è implicitamente stabilito che, di fronte ad inazioni da parte della pubblica amministrazione relative all’effettiva applicazione delle indicazioni europee in materia ambientale, si debba ricorrere innanzi al Giudice amministrativo.

E ciò è stato confermato da una, di poco, precedente sentenza civile pronunciata dal Tribunale di Roma (Trib. Roma, 26 febbraio 2024, n. 3552).

Il caso – noto come Giudizio Universale – ha preso il via tramite un atto di citazione promosso da una molteplicità di attori: per la precisione, erano ben 24 associazioni ambientaliste (o, più in generale, associazioni coinvolte nella difesa dei diritti umani) e più di 150 privati cittadini.

“Gli attori – si legge nella premessa all’atto di citazione – evocano in giudizio lo Stato italiano per conseguirne l’osservanza, nei tempi e nei modi prescritti, delle proprie obbligazioni positive, di contrasto al cambiamento climatico”.

In particolare, veniva lamentata una mancata adozione di politiche realmente efficaci e volte a “porre fine all’aumento costante della temperatura, perseguire e mantenere la stabilità climatica, contribuire ad arrestare gli effetti degenerativi dell’emergenza climatica, quindi rendere effettivi, nel presente e nel futuro, i contenuti essenziali dei diritti fondamentalissimi della persona umana, prevenendone la lesione”[40] .

Si mirava, dunque, da un lato, a far dichiarare lo Stato italiano responsabile di inadempienza nella lotta al cambiamento climatico, e, dall’altro, a condannarlo a ridurre le emissioni di gas a effetto serra.

Da quanto finora esposto, risulta chiara la portata potenzialmente innovativa della sentenza, tant’è che è stata soprannominata “la causa del secolo”[41].

Il Tribunale di Roma ha però rigettato la domanda per difetto di giurisdizione.

In particolare, si legge – tra i motivi di rigetto – che una modifica del Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC), che è atto di pianificazione generale predisposto dai Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti, dello Sviluppo Economico, dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, “risulta estranea alla giurisdizione del giudice ordinario”.

Come nella giurisprudenza in precedenza citata, si ribadiva poi che il regolamento europeo UE 2018/1999 lascia agli Stati discrezionalità nell’individuazione delle misure più idonee al raggiungimento degli obiettivi comunitari.

Pertanto, “le asserite carenze del piano sotto il profilo della adeguatezza, coerenza e ragionevolezza rispetto a tali obiettivi nel nostro ordinamento sono censurabili dinanzi al Giudice amministrativo. La questione attiene infatti alla legittimità dell’atto amministrativo e, comunque, a comportamenti e omissioni riconducibili all’esercizio di poteri pubblici in materia di contrasto al cambiamento climatico antropogenico e quindi è afferente alla giurisdizione amministrativa generale di legittimità”[42].

Il Tribunale ha poi confermato l’orientamento maggioritario della Corte di Cassazione, secondo cui “rientrano nella giurisdizione amministrativa le controversie, anche di natura risarcitoria, relative a comportamenti materiali riconducibili – ancorché solo mediatamente – al concreto esercizio di un potere autoritativo (cfr. Cass. sez. un., n. 5513/2021; Cass. sez. un., n. 19667/2020), mentre sono devolute alla giurisdizione ordinaria quelle in cui il comportamento materiale della pubblica amministrazione è del tutto avulso dall’esercizio di quel potere (cfr. tra tante Cass. sez. un., n. 21769/2021; Cass. sez. un., n. 32364/2018)”.

Con simili rimandi, il Tribunale ha aderito al nuovo paradigma, secondo cui, per identificare “ciò che è amministrativo” e “ciò che soggiace al controllo del Giudice amministrativo”, si deve verificare che ci sia stato (o sia mancato) l’esercizio di un potere autoritativo, che, per l’appunto, identifica il proprium del potere amministrativo[43].

Oltretutto, il Tribunale torna a ribadire quella componente politica di cui si è già scritto: infatti, le decisioni attinenti alla gestione del fenomeno del cambiamento climatico “rientrano nella sfera di attribuzione degli organi politici e non sono sanzionabili nell’odierno giudizio”.

Se si configurasse, pertanto, un accesso generalizzato alla giustizia si violerebbe “un principio cardine dell’ordinamento rappresentato dalla separazione dei poteri”[44].

5. Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha – senz’altro – il merito di aver dato una risposta tempestiva alle esigenze dei cittadini: il Tribunale di Roma, di certo, non avrebbe potuto esprimere anche questa considerazione, ma statisticamente è noto come i giudizi amministrativi si svolgano in un lasso temporale ben più ridotto rispetto ai tempi che governano i giudizi civili.

Al di là di questa partigianeria, si è consapevoli ormai che le misure volte a realizzare un contrasto all’inquinamento e al degrado ambientale debbano essere effettive, e che tale effettività debba poter essere giudicata a posteriori.

E questo si è realizzato con il “consueto” pragmatismo del diritto amministrativo: non si ricorre per una violazione generica del diritto alla tutela ambientale tout court da parte dello Stato italiano, ma si fa valere questo medesimo diritto in maniera “specifica”, in un ambito settorialmente identificato e rispetto ad una altrettanto individuata pubblica amministrazione che avrebbe dovuto adottare quelle misure, e che, invece, è rimasta inerte.

Così come si mette in luce che la tutela ambientale è spesso lasciata a slogan od indicazioni programmatiche che non trovano seguito[45], così anche il ricorrere al Giudice deve essere dotato delle tanto auspicate caratteristiche di concretezza e specificità: solo in questo modo il Giudice potrà intervenire “effettivamente”.

Ad avviso di chi scrive, l’aspetto realmente innovativo delle due pronunce sopra menzionate (Consiglio di Stato e Tribunale di Roma) risiede nell’aver consegnato il compito di verifica dell’effettività in ambito ambientale proprio alla giurisdizione amministrativa, siglando tale verifica nello strumento di cui all’art. 117 c.p.a.

In definitiva, le “chiavi” della tutela ambientale sono state affidate alla Giustizia amministrativa, e solo il tempo ci dirà se tale compito sarà svolto in maniera efficace ed adeguata.

[1] Si tratta delle associazioni Clientearth e Lega Italiana Protezione Uccelli-Lipu Odv.

[2] T.A.R. Lazio Roma, Sez. V, 3 febbraio 2023, n. 1925.

[3] Cons. Stato, Sez. IV, 30 aprile 2024, n. 3945.

[4] Direttiva 92/43/CEE del Consiglio 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

[5] Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE.

[6] CGUE, 13 dicembre 2007, causa C-418/04, Commissione c. Irlanda. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha rilevato che l’Irlanda non ha adempiuto agli obblighi derivanti dalla Direttiva Uccelli (79/409/CEE) e dalla Direttiva Habitat (92/43/CEE). In particolare, l’Irlanda non aveva designato un numero sufficiente di Zone di Protezione Speciale (ZPS).

[7] Ultimo paragrafo del punto 10.3.1 della sentenza.

[8] Punto 10.6 della sentenza.

[9] Punto 11.1 della sentenza.

[10] Punto 11.5 della sentenza.

[11] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, monografia; Ufficio Studi, massimario e formazione del Consiglio di Stato, p. 3.

[12] La Convenzione è stata ratificata dall’Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108.

[13] Direttiva del Parlamento e del Consiglio 2003/35/CE del 26 maggio 2003 (sulla partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale).

[14] Direttiva 2003/40/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 (sull’accesso del pubblico alle informazioni in materia ambientale).

[15] L. Iapichino, La Convenzione di Aarhus e il diritto UE, in A. TANZI, E. FASOLI, L. IAPICHINO (a cura di), La Convenzione di Aarhus e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, CEDAM, 2011, pag. 60.

[16] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, cit., p. 5.

[17] CGUE, 25 luglio 2008, causa C-237/07, Janecek.

[18] G. Tulumello, Tutela dell’ambiente, attività amministrativa, sindacato giurisdizionale: un cambio di prospettiva? in Il diritto dell’economia, n. 114 (2-2024), pp. 257-291.

[19] Punto 46, CGUE, C-237/07, Janecek.

[20] CGUE, Sez. VI, 22 giugno 2022, causa C-661/20, Commissione c. Slovacchia.

[21] L’aderenza alla giurisprudenza della Corte di Giustizia è senz’altro un principio di diritto espresso all’art. 117 Cost. Questo si realizza, in particolare, nell’ambito ambientale, così come si evince dalla Comunicazione 643 adottata dalla Commissione (2020/C, GU-C-643 del 14 ottobre 2020), la quale torna ad affermare, con riferimento ad una sua precedente Comunicazione (2017/C, GU-C-275 del 18 agosto 2017 sull’accesso alla giustizia in materia ambientale), che “gli Stati membri dovrebbero seguire gli sviluppi della giurisprudenza della CGUE, come sintetizzato nella comunicazione, e adottare le misure necessarie per attuarle”.

[22] Punto 100 della sentenza Slovacchia, che riprende a sua volta: sentenza del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna, C-404/09, punto 135.

[23] Punto 101 della sentenza Slovacchia, che riprende a sua volta: sentenza del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna, C-404/09, punto 142.

[24] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, cit., p. 27.

[25] Punto 11.5 della sentenza.

[26] Molto interessante risulta essere la teoria della progressiva riduzione della discrezionalità: istituto, questo, che risulta centrale nella sentenza La Macchia (Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321). La vicenda trae origine dai plurimi ricorsi promossi da una professoressa di Messina che si era vista negare il rilascio dell’abilitazione scientifica nazionale. Si erano susseguiti numerosi interventi di annullamento giurisdizionale che avevano rimesso la potestà decisoria in capo a diverse commissioni, le quali – con motivazioni contraddittorie – avevano negato tale abilitazione. Si era così arrivati al Consiglio di Stato che, considerando un simile susseguirsi di mancate risposte indice di un progressivo esaurimento del potere discrezionale, aveva rilasciato l’abilitazione, sostituendosi alla amministrazione inadempiente. Tale sentenza è stata confermata dalla Corte di Cassazione che non ha riscontrato alcuna invasione della sfera riservata al potere amministrativo (Cass. Sez. Un., 7 settembre 2020, n. 18592)

[27] Risulta, quindi, in questo senso, meno problematica della sentenza La Macchia citata in nota precedente, dal momento che, nel caso del lago di Vico, il Consiglio di Stato si è limitato ad ordinare all’amministrazione di adottare le opportune misure, non indicandole direttamente.

[28] Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 agosto 1902, n. 429.

[29] Se non nei casi di silenzio-rigetto o silenzio-assenso.

[30] Consiglio di Stato, Ad. Plen., 3 maggio 1960, n. 8.

[31] Non si può, in questa sede, affrontare compiutamente il tema del silenzio della pubblica amministrazione: si rinvia a M. Clarich, Il ricorso e la tutela contro il silenzio, in Trattato di diritto amministrativo – Diritto amministrativo speciale, appendice al volume IV, a cura di S. Cassese, Milano, 2001; F. S. Scoca, Il silenzio della pubblica amministrazione, Giuffrè, 1971; dello stesso autore, Diritto amministrativo, sesta edizione, Torino, 2019;

[32] V. Cerulli Irelli, Il potere amministrativo e l’assetto costituzionale delle funzioni di governo, Diritto pubblico, Fascicolo I, gennaio-aprile 2011, Il Mulino – riviste web, p. 36.

[33] A. Police, L’eccesso di potere nel prisma della Costituzione repubblicana, in Eccesso di potere e altre tecniche di sindacato sulla discrezionalità. Sistemi giuridici a confronto, a cura di S. Torricelli, Trento, 2018, 60.

[34] Ciò risulta chiaramente anche nella giurisprudenza CGUE precedentemente citata.

[35] Non si può – per ragioni di brevità – affrontare la tematica della discrezionalità tecnica, di cui però si rimanda a: E. Capaccioli, Manuale di diritto amministrativo I, seconda edizione, Padova, 1973, pp. 286 e ss.; M.S. Giannini, Corso di diritto amministrativo, III, 1, 1967, p. 49; A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, XIII ed., Napoli, 1982, p. 525.

[36] In particolare, ciò risulta espresso all’art. 191 TFUE, paragrafo 2: “La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”.

[37] L’insindacabilità degli atti politici è cosa nota a partire dall’art. 7, comma primo, c.p.a. (“non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico”).

[38] È ormai pacifica la sindacabilità delle scelte discrezionali tecniche, a partire dal Cons. Stato, Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601. Secondo il Consiglio di Stato, “ciò che è precluso al giudice amministrativo in sede di giudizio di legittimità, infatti, è la diretta valutazione dell’interesse pubblico concreto relativo all’atto impugnato: dunque, del merito amministrativo”. La discrezionalità tecnica – continua il Consiglio – è nozione ben diversa dal merito amministrativo, e si ha “quando l’amministrazione, per provvedere su un determinato oggetto, deve applicare una norma tecnica cui una norma giuridica conferisce rilevanza diretta o indiretta”.

[39] Art. 114 c.p.a.

[40] L’atto, notificato in data 4 giugno 2021, è consultabile al link https://giudiziouniversale.eu/wp-content/uploads/2023/07/Atto-di-citazione-A-Sud-VS-Stato-Italiano-2021.pdf.

[41] Così si intitola il saggio – curato da Marica Di Pierri – pubblicato nel 2021: M. Di Pierri; F. Fantozzi; M. Peca. Prefazione di L. Mercalli, La causa del secolo. La prima grande azione legale contro lo Stato per salvare l’Italia (e il pianeta) dalla catastrofe climatica, Round Robin, 2021.

[42] Trib. Roma, 26 febbraio 2024, n. 3552, ultima parte della parte in diritto.

[43] V. Cerulli Irelli, Il potere amministrativo e l’assetto costituzionale delle funzioni di governo, cit., p. 36.

[44] Non tutti gli autori sono d’accordo circa la centralità di tale principio: anzi, c’è chi sostiene che sia privo di copertura costituzionale (L. R. Perfetti, Processo e potere nel prisma del giudicato amministrativo: l’asimmetria ribaltata. Rileggendo la voce “Giudicato amministrativo” di Feliciano Benvenuti, in P.A. Persona e Amministrazione, Ricerche giuridiche sull’Amministrazione e l’Economia, n.1., vol. X, 2022, 202).

[45] E questo lo si è visto a partire dalla sentenza Janecek.

L'articolo L’effettività della tutela ambientale: riflessioni sul ruolo del Giudice amministrativo proviene da Giustamm.

Chiara Mari

I modelli di partecipazione civica per la tutela e valorizzazione delle aree verdi urbane*

Sommario: 1. Transizione ambientale e rigenerazione urbana: gli strumenti giuridici innovativi. – 2. La partecipazione civica nella rigenerazione. – 3. I modelli di intervento dei cittadini tra prassi e teoria. – 4. Il “ripensamento” del ruolo della comunità nella cura del territorio. – 5. Verso una città verde informale.

Abstract [IT]: L’articolo analizza i modelli di partecipazione civica per la tutela e valorizzazione delle aree verdi nel contesto della rigenerazione urbana. In effetti, i cittadini intervengono non soltanto nell’ambito del procedimento amministrativo relativo all’adozione dei piani o programmi ma anche al di fuori con iniziative spontanee non guidate dall’amministrazione contribuendo alla realizzazione di una città verde c.d. informale.

Abstract [EN]: The article analyzes the models of civic participation for the protection and enhancement of green areas in the context of urban regeneration. In fact, citizens intervene not only in the administrative procedure relating to the adoption of plans or programs but also outside with spontaneous initiatives not guided by the administration, contributing to the creation of a so-called informal green city.

1. Transizione ambientale e rigenerazione urbana: gli strumenti giuridici innovativi

Nell’ambito dell’urbanistica contemporanea[1], la transizione ambientale implica l’utilizzo di strumenti giuridici innovativi per la cura delle città e la rigenerazione urbana[2] che comportano la partecipazione attiva dei cittadini sin dall’avvio delle fasi decisionali legate all’assetto del territorio e agli interventi sul tessuto urbano[3]. Non è un caso che nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si fa riferimento ad «interventi di rigenerazione urbana, anche come strumento di supporto all’inclusione […] e al recupero» non solo «del degrado sociale» ma anche «ambientale»[4]. È evidente che in tale ambito di azione, particolare attenzione va posta sulla correlazione tra inclusione, rigenerazione e ambiente valorizzando le iniziative della comunità per riqualificare il contesto urbano di riferimento[5]. Del resto, i cittadini, singoli o associati, forniscono un apporto significativo nella lotta al degrado ambientale e sociale contribuendo alla riqualificazione urbana anche in applicazione del principio della sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 della Costituzione. Un esempio emblematico in tal senso è costituito dagli interventi sulle aree verdi[6], intese come spazi da salvaguardare, gestire e utilizzare quali beni a fruizione collettiva che sono riqualificate spesso a cura dei cittadini[7].

Partendo da queste considerazioni preliminari,  il presente contributo è volto ad analizzare la disciplina giuridica sulla partecipazione civica nella rigenerazione delle aree verdi ed i modelli teorici di intervento dei cittadini che emergono dalle esperienze italiane ed europee sia nella dimensione diacronica sia in quella prospettica; ad illustrare gli elementi comuni, le relative potenzialità e criticità; ad indagare a quali condizioni è possibile promuovere una “città verde”[8] all’insegna della transizione ambientale[9].

2. La partecipazione civica nella rigenerazione

La partecipazione civica è determinante nei processi di rigenerazione e può attuarsi sia mediante strumenti formali, vale a dire nell’ambito del procedimento amministrativo e con mezzi previsti dall’ordinamento, sia con strumenti informali ossia spontanei che emergono dal basso. L’intervento dei cittadini nella pianificazione volta alla rigenerazione urbana trova riscontro soprattutto nelle leggi regionali in materia che valorizzano la partecipazione, lo scambio di informazioni e il dialogo tra pubblico e privato[10].

Basti considerare alla legge regionale Lazio 18 luglio 2017 n. 7 sulla rigenerazione urbana che all’art. 2, comma 9 specifica: «la Regione riconosce il diritto dei cittadini all’informazione e partecipazione civica nell’elaborazione di tutti i programmi di trasformazione dei territori, compresi i programmi di rigenerazione urbana». Si tratta della partecipazione nel procedimento di elaborazione dei programmi che è guidata dalla stessa amministrazione che cura le fasi di intervento dei cittadini[11]. La norma specifica poi che i risultati di dette consultazioni devono essere evidenti nel provvedimento finale. Si riconosce, dunque, la rilevanza del ruolo dei cittadini che viene però limitato alla partecipazione in decisioni assunte dal pubblico. In altre parole, la partecipazione civica viene gestita dall’amministrazione di riferimento, che conserva poteri decisionali per così dire esclusivi.

Diverso è il caso della legge regionale Campania 29 aprile 2024, n. 5 che fa riferimento alla necessità di dialogo tra amministrazione e cittadini valorizzando il tema del consenso. All’art. 6 si prevede, in effetti, che: «il processo partecipativo è un percorso strutturato di dialogo e confronto, mediante attività di pubblicizzazione, comunicazione e consultazione tra enti pubblici, associazioni, organizzazioni e di cittadini portatori di interessi collettivi finalizzato alla condivisione dei processi decisionali». Pertanto, si riconosce che le iniziative di rigenerazione non possono essere portate avanti senza il consenso e il concorso della cittadinanza.

In termini più generali, la legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24 all’art. 43, comma 1, l. a) già disponeva che l’adozione dei piani volti anche alla rigenerazione urbana dovesse fondarsi sui principi di «pubblicità e partecipazione dei cittadini alla formazione del piano» riconoscendo, dunque, la necessità dell’intervento della collettività nell’ambito della riqualificazione dei territori.

L’analisi di alcune leggi regionali[12] evidenzia dunque l’importanza della partecipazione civica dei cittadini che devono essere informati e possono prendere parte alla redazione dei piani e programmi volti alla rigenerazione. Le disposizioni richiamate costituiscono, in particolare, alcuni esempi relativi alla partecipazione formale dei cittadini ai procedimenti di rigenerazione portati avanti dall’amministrazione, ai quali si affiancano casi significativi di iniziative spontanee e informali relative soprattutto alla riqualificazione di aree verdi inquadrabili in modelli diversi.

3. I modelli di intervento dei cittadini tra prassi e teoria

I cittadini intervengono per la rigenerazione delle città con modalità diverse che sono solo in parte riconducibili alla disciplina generale della partecipazione procedimentale poiché si fondano anche su metodi informali individuati “dal basso”. I cittadini non si limitano, dunque, ad intervenire nei procedimenti amministrativi volti alla rigenerazione urbana, ma agiscono attivamente per promuovere le iniziative proprie. Ciò è particolarmente evidente nella cura delle aree verdi urbane rispetto alle quali è significativo l’intervento della collettività e soprattutto degli abitanti delle zone limitrofe. In questo quadro, le modalità di intervento dei cittadini possono essere ricostruite partendo dall’analisi di esperienze significative nazionali ed europee che portano alla individuazione di modelli teorici.

Alla luce delle suddette esperienze e delle riflessioni svolte dalla dottrina in materia, gli interventi di rilevanza ambientale sulle aree verdi  possono essere realizzati mediante quattro modelli teorici di rigenerazione urbana che denotano l’utilizzo – accanto a  strumenti formali o tradizionali (quali i piani e i programmi, con i relativi meccanismi partecipativi) – di strumenti informali (partecipazione della collettività, intervento di associazioni e comitati, di gruppi spontanei, ecc.)[13].

Il primo modello è ravvisabile nelle iniziative autogestite “informali” promosse interamente dalla popolazione e finanziate dagli stessi cittadini che si basano su: consultazioni presso centri di aggregazione come, ad esempio, le piazze o i negozi locali; costituzione di appositi comitati; scambio di comunicazioni con le autorità locali e applicazione della normativa urbanistica. Un esempio in ambito europeo può essere costituito dalla rigenerazione nella regione Achterhoek in Olanda relativa anche ad aree verdi, iniziata su impulso dei cittadini sulla base di scambi informali presso sedi non istituzionali che hanno visto solo in un secondo momento il coinvolgimento dell’amministrazione[14].

Il secondo modello concerne iniziative “formali” ma promosse dai cittadini mediante le quali la popolazione contribuisce alla pianificazione urbanistica a livello locale o comunque opera utilizzando strumenti previsti dall’ordinamento. Un caso significativo è la trasformazione di un aeroporto dismesso di Berlino in un parco, avvenuta soltanto dopo lo svolgimento di un apposito referendum per conoscere le opinioni della popolazione[15]. La cittadinanza è stata chiamata ad esprimersi sulla riqualificazione “verde” di una zona urbana e, dunque, sulla valorizzazione dell’aspetto ambientale ai fini della rigenerazione.

Il terzo modello riguarda le iniziative avviate dai cittadini e riconosciute dall’amministrazione: i primi si occupano di ottenere il consenso con strumenti informali, la seconda di realizzare il progetto con strumenti formali, anche tramite patti di collaborazione. Ciò è avvenuto per la riqualificazione di città in Spagna, come Barcellona che hanno richiesto la collaborazione pubblico-privato anche mediante patti di collaborazione che hanno ricompreso la sistemazione delle aree verdi[16].

Il quarto modello attiene, invece, alle iniziative realizzate dai cittadini su proposta dell’amministrazione mediante incentivi, anche economici, che inducano i singoli ad occuparsi – in via anche informale – dei beni della collettività qualora la parte pubblica non sia in grado di gestirli. L’esempio in ambito nazionale riguarda la rigenerazione urbana nella città di Napoli avvenuta sulla base di un progetto finanziato dal pubblico ma che vede l’intervento della comunità e che ricomprende anche la riqualificazione di zone della città da destinare ad aree verdi[17].

Detti modelli generali denotano il diverso ruolo dei cittadini nell’ambito della rigenerazione urbana strettamente correlata anche alla tutela delle aree verdi che si fondano su una scala di intervento diversa a seconda dei rapporti con l’amministrazione. In effetti, da un primo gradino fondato sulla totale informalità si passa ad un’azione congiunta con il decisore pubblico. La molteplicità dei possibili interventi permette, nonostante le specificità, di individuare fondamenti comuni che costituiscono il cardine della partecipazione dei cittadini alla rigenerazione urbana nel contesto della transizione ambientale e implicano una rivisitazione del ruolo attivo delle comunità, come si vede nel successivo paragrafo.

4. Il “ripensamento” del ruolo della comunità nella cura del territorio

Nell’ambito della disciplina e dei modelli richiamati emergono i seguenti elementi comuni che implicano un “ripensamento” dei ruoli dei cittadini nella cura degli spazi verdi urbani a fruizione collettiva.

Innanzitutto, si assiste al mutamento nel ruolo partecipativo dei cittadini che, invece di opporsi all’amministrazione, diventano i protagonisti delle azioni di intervento urbanistico[18]. I cittadini intervengono soprattutto per le iniziative di tutela ambientale delle città quali la sistemazione di giardini pubblici e, dunque, anche nel settore della pianificazione urbanistica demandato alle scelte del decisore pubblico e con iniziative informali. In particolare, i cittadini operano seguendo due modelli: in base al primo, che si potrebbe definire “tradizionale” i cittadini partecipano alle iniziative portate avanti dall’amministrazione in un contesto di collaborazione per il perseguimento di finalità collettive; il base al secondo, più innovativo, la comunità si fa promotore delle iniziative di riqualificazione, portando avanti una nuova forma di pretesa, mentre l’amministrazione si occupa di supportare gli interventi spontanei in un quadro cooperativo. In altre parole, i cittadini agiscono congiuntamente con l’amministrazione per la rigenerazione urbana ma con gradazioni diverse di azione che vanno dalla mera partecipazione al procedimento all’avvio e realizzazione delle iniziative dal basso nel contesto dell’amministrazione condivisa[19].

In secondo luogo, la ricerca del consenso della popolazione su interventi relativi agli spazi verdi della città è demandata nella maggior parte dei casi agli stessi cittadini attivi e prescinde dall’intervento pubblico realizzandosi con strumenti di aggregazione informale per poi strutturarsi in associazioni o comitati. Il consenso viene, dunque, raggiunto mediante diverse forme: dallo scambio di informazioni in luoghi di ritrovo non istituzionali come le piazze, all’uso della digitalizzazione con la pubblicazione delle iniziative sui siti internet, a seminari e incontri informativi sempre nel contesto della spontaneità. In effetti, la ricerca dell’approvazione su iniziative di riqualificazione non richiede l’intervento esclusivo dell’amministrazione, ma può essere condotta dagli stessi cittadini che si fanno da promotori anche nei confronti della restante parte della popolazione.

In relazione al terzo elemento, i reali beneficiari degli interventi rischiano di essere soltanto i cittadini attivi che intervengono e non la cittadinanza in generale con la conseguente tendenza a favorire solo una parte della popolazione e sviluppare contrasti; per superare detta criticità è utile un adeguato scambio di informazioni sia con il decisore pubblico, sia con gli altri cittadini impegnati attivamente per aumentare la partecipazione delle comunità. In particolare, occorre evitare che i cittadini che si occupano di riqualificare parchi o giardini escludano la restante parte della comunità e agiscano in un contesto di comunità attiva, ma chiusa.

Inoltre, l’utilizzo di strumenti informali da parte dei cittadini richiede comunque una forma di essenziale di procedimento – come la costituzione di comitati – poiché le iniziative del tutto spontanee e non strutturate determinano inevitabilmente difficoltà operative a cominciare dall’emergere di conflitti interni. Per evitare che vi siano contrasti tra gli stessi cittadini o che non siano prestabilite le modalità per dirimerli, è utile formalizzare le iniziative utilizzando modelli che consentano una regolamentazione interna, quali ad esempio le diverse forme di associazioni.

Ancora le iniziative informali dei cittadini richiedono un supporto da parte dell’amministrazione per favorire la realizzazione dei progetti e per sistematizzare le singole azioni, anche se questa tende a ritrarsi e ad intervenire solo ove necessario. L’amministrazione pubblica può in particolare supportare le iniziative dall’esterno oppure agire attivamente mediante apporti economici o forme di co-progettazione. L’intervento dei cittadini anche se spontaneo, non può, dunque, prescindere del tutto dall’azione pubblica essenziale per la realizzazione e durata delle iniziative.

Da ultimo, l’efficacia degli interventi dei cittadini dipende dalla “sensibilità” ambientale della stessa popolazione coinvolta e, dunque, da una sorta di “cultura” della rigenerazione e cura della città. Assume un rilievo determinante l’accettazione sociale delle iniziative intesa come attenzione della comunità alla riqualificazione dei territori. Del resto, dai casi citati emerge che laddove è presente una maggiore attitudine della cittadinanza alla partecipazione si sviluppano agevolmente iniziative informali – come nelle città Olandesi – mentre dove l’attenzione della collettività richiede ancora uno sviluppo interviene l’amministrazione dell’alto coinvolgendo la collettività – come nell’esempio della riqualificazione di Napoli.

Gli elementi delineati, comuni alla partecipazione formale e ai modelli informali di rigenerazione, denotano in definitiva un rinnovato ruolo dei cittadini nella cura delle città mediante gli strumenti della rigenerazione urbana al quale corrisponde anche un nuovo modo collaborativo di intendere i rapporti con l’amministrazione.

4. Verso una città verde informale

La transizione ambientale è l’occasione per la promozione di una città verde c.d. informale[20] da basare sulla partecipazione attiva dei cittadini per la cura e la promozione degli spazi verdi con l’utilizzo di strumenti individuati “dal basso” e non sempre riconducibili alla normativa urbanistica[21]. Si fa riferimento allo sviluppo di iniziative spontanee promosse dai cittadini e fondate su una ricerca del consenso del tutto informale e su azioni che esulano dall’utilizzo di strumenti urbanistici “tradizionali”.

In particolare, i cittadini intervengono per favorire la rigenerazione urbana non soltanto nell’ambito del procedimento amministrativo relativo all’adozione dei piani o programmi ma anche al di fuori con iniziative spontanee non guidate dall’amministrazione. Ciò risulta particolarmente evidente nella rigenerazione delle aree verdi urbane e, dunque, nel caso di riqualificazione dei territori anche da un punto di vista ambientale. L’intervento dei cittadini è, in effetti, particolarmente significativo quando si tratta di far sì che la città abbia adeguati spazi verdi, come ad esempio parchi e giardini utilizzati dalla stessa collettività.

L’intervento attivo dei cittadini non prescinde, però, dall’azione dell’amministrazione. È, in effetti, necessaria una collaborazione flessibile tra cittadini e pubblica amministrazione volta ad utilizzare sia lo strumento della pianificazione e programmazione, sia modalità innovative individuate dalle comunità per rigenerare la città[22]. Del resto, le iniziative informali richiedono un supporto pubblico e si affiancano alle modalità di partecipazione individuate soprattutto nelle leggi regionali sopra richiamate nel contesto del procedimento di pianificazione e programmazione. Pertanto, l’amministrazione soprattutto locale ha un duplice ruolo: da un lato consentire la partecipazione nei procedimenti correlati alla rigenerazione; dall’altro lato favorire le iniziative spontanee.

Infine, è necessaria una continuità tra l’uso di diversi strumenti formali e informali da parte dei cittadini e, dunque, la scelta delle modalità più idonee per i risultati cercati a seconda delle esigenze degli specifici territori. In altre parole, la partecipazione formale prevista dalle leggi regionali e la partecipazione informale e attiva non sono viste come contrapposte ma vengono utilizzate congiuntamente a seconda delle esigenze dei singoli territori, della cultura e sensibilità dei cittadini, del ruolo dell’amministrazione. Pertanto, per contribuire alla rigenerazione urbana i cittadini possono partecipare ai procedimenti amministrativi di pianificazione e programmazione; utilizzare altri strumenti in collaborazione con l’amministrazione come i patti di collaborazione; procedere con iniziative spontanee coinvolgendo solo in un secondo momento la parte pubblica. La scelta della modalità di intervento dipende dalle esigenze e dalle caratteristiche dei territori e dalla “sensibilità” degli stessi cittadini alle tematiche di riqualificazione del contesto urbano.

In questo quadro si realizza una sorta di città verde[23] informale. Verde poiché la rigenerazione è strettamente correlata agli aspetti di tutela ambientale[24], di lotta al degrado del territorio, di valorizzazione delle aree verdi. Si tratta di una vocazione generale del contesto urbano che mette in correlazione la riqualificazione con la promozione ambientale[25]. Informale poiché per realizzare ciò è necessario l’intervento dei cittadini che parte dai modelli “tradizionali” di partecipazione per arrivare alle iniziative informali[26] da utilizzare in aggiunta agli altri mezzi in un contesto di continuità e commistione di strumenti volto al raggiungimento del miglior risultato possibile per la cura del contesto urbano.

*L’articolo si basa sull’intervento svolto nel Convegno dell’Associazione italiana di diritto urbanistico (AIDU) su “Transizione ambientale e digitale. Effetti sul governo del territorio” (Padova 20-21 ottobre 2023).

[1] E. Boscolo, Un catalogo di principi (operanti) per l’urbanistica contemporanea, in Rivista giuridica dell’edilizia, n. 2/2024, p. 85 e ss.

[2] M. Passalacqua, A.Fioritto, S. Rusci (a cura di) Ri-conoscere la rigenerazione, Maggioli, 2018.

[3] P.Chirulli, C. Iaione (a cura di) La co-città, Jovene, 2018.

[4] Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), p. 213.

[5] S. Lazzari, La transizione verde nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza «Italia Domani», in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 1/2021, pp. 198-220.

[6] Cfr. legge 14 gennaio 2013, n. 10 che all’art. 6, comma 1 fa riferimento all’«incremento degli spazi verdi urbani, di “cinture verdi” intorno alle conurbazioni per delimitare gli spazi urbani». Sul punto G. Torelli, Cittadinanza attiva e natura urbana in M. Brocca, N. Roversi Monaco (a cura di), Diritto e città “verde”, Mimesis, 2023.

[7] F. Di Lascio, Governare la rigenerazione urbana in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 2/2022, p. 88 e ss.

[8] P. Marzaro, Diritto e città verde: una chiave di lettura per il futuro, a partire dal tempo presente, in Federalismi.it, n. 22/2023, p. 183 e ss.

[9] F. Di Lascio, F. Giglioni (a cura di) La rigenerazione di beni e spazi urbani. Contributo al diritto delle città, il Mulino, 2017.

[10] Cfr. B. L. Boschetti, Rigenerazione e legislazione regionale: verso un diritto (del governo del territorio) rigenerativo? in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 2/2022, p. 63 e ss.

[11] Si veda R. Dipace, La rigenerazione urbana a guida pubblica, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 2/2022, p. 27 e ss.

[12] Sulla legislazione regionale in materia si vedano, R. Tonanzi, La rigenerazione urbana alla luce di alcune recenti normative regionali, in Le regioni, n. 5-6/2018, p. 947 e ss.; B.L. Boschetti, Rigenerazione e legislazione regionale: verso un diritto (del governo del territorio) rigenerativo? cit., p. 63 e ss.

[13] C. Mari, Rigenerazione urbana e città informale nel contesto europeo: profili evolutivi, vantaggi e criticità in Federalismi.it, n. 27/2021, p. 56 e ss.

[14] M. Meijer, H. Ernste, Broadening the Scope of Spatial Planning: Making a Case for Informality in the Netherlands in Journal of Planning Education and Research, n.4/2019, p. 512 e ss.

[15] A. Vecchiotti, Berlino, Tempelhof: da aeroporto nazista a parco di comunità, in Labsus, 2019.

[16] H. Navarro Martinez, Rigenerazione urbana sostenibile nelle città consolidate. Piazza Tetuan-Amalich, Santander, Spagna in Techne, n. 19/2020, p. 170 e ss.; J.L. de Las Rivas Sanz, Urban Regeneration and Its Role in City Planning: Perspectives from Spain, in ISOCARP Review 09, 2013.

[17] Una parte del progetto attiene alla rigenerazione del quartiere di Scampia che riguarda non solo le abitazioni ma anche gli spazi comuni verdi e che si basa sulla promozione della partecipazione attiva dei cittadini. Si veda il sito istituzionale del Comune di Napoli.

[18]  G. Avanzini, La rigenerazione urbana a guida privata, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 2/2022, p. 43 e ss.

[19] G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 117/118, 1997, pp. 29-65; G. Arena, I custodi della bellezza, Touring Club editore, 2020.

[20] M.V. Ferroni, G. Ruocco (a cura di) La città informale, Castelvecchi, 2021.

[21] F. Giglioni, Il diritto pubblico informale alla base della riscoperta delle città come ordinamento giuridico, in Rivista giuridica dell’edilizia, fasc. n. 1/2018, p. 3 e ss.

[22] S. R. Foster, C. Iaione, The city as a Commons in Yale law and policy review, n. 34/2016, pp. 281 e ss.

[23] P. Marzaro, Diritto e città verde: una chiave di lettura per il futuro, a partire dal tempo presente, cit., p. 183 e ss.

[24] F. Giglioni, La sostenibilità ambientale come vincolo giuridico per la rigenerazione urbana, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, n. 1/ 2020, pp. 16-49.

[25] G. Piperata, La città “verde” e le sfide per il diritto, in M. Bocca, N. Roversi Monaco (a cura di), Diritto e città “verde”, cit., evidenzia che: «“Città verde” è, quindi, una locuzione che serve ad indicare una vocazione generale che la città può assumere, l’indicazione di un attributo, di un carattere che esprime un particolare modo di essere della città, città che investe prioritariamente sulle politiche di promozione ambientale come leva per migliorare la qualità di vita dei luoghi e il benessere dei propri abitanti», p.25.

[26] M.V. Ferroni, G. Ruocco (a cura di) La città informale, Castelvecchi, 2021, p. 8 dove si specifica che: «con l’aggettivo informali qualifichiamo quindi queste pratiche sociali messe in atto da gruppi di cittadini che rivendicano bisogni individuali e/o collettivi e promuovono azioni dirette per soddisfarli».

L'articolo I MODELLI DI PARTECIPAZIONE CIVICA PER LA TUTELA E VALORIZZAZIONE DELLE AREE VERDI URBANE proviene da Giustamm.

Approccio integrato “One Health” e il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)

Francesca Zappacosta [1]

Abstract

L’articolo si propone di indagare il ruolo del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) alla luce del paradigma One Health. La prima parte andrà ad analizzare il sistema di governance ambientale all’interno dell’ordinamento nazionale, esaminando le funzioni del SNPA in considerazione anche del recente assetto istituzionale sistemico per la prevenzione della salute dai rischi ambientali e climatici. Pertanto, il focus verterà sull’interconnessione tra i due sistemi, SNPA e il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS), finalizzata al perseguimento degli obiettivi di prevenzione primaria per evitare e ridurre il rischio d’insorgenza di malattie dovute a fattori ambientali. La seconda parte vedrà la disamina dello stato di attuazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA), che, ai sensi dell’articolo 9 della legge 28 giugno 2016, n. 132, istitutiva del SNPA, costituiscono, oltre l’applicazione in materia di ambiente dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, i parametri funzionali, operativi, programmatici, strutturali, quantitativi e qualitativi delle prestazioni delle componenti del SNPA, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva e sanità pubblica previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA).

Sommario

1. Introduzione – 2. Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) – 2.1 La governance interna del SNPA – 2.2 Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente e l’approccio One Health – 3. Il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e la declinazione del paradigma “One Health” attraverso l’interazione tra il SNPA e il SNPS – 4. I Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) e la correlazione tra i LEPTA e i Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA) – 5. Conclusioni.

1. Introduzione

L’ordinamento italiano ha compiuto importanti passi in avanti in termini di governance ambientale a partire dall’istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA), avvenuto con la Legge 28 giugno 2016, n. 132, disciplinando il ruolo e le funzioni delle agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA) e dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

Lo scopo dell’interazione a rete tra le ventidue componenti del Sistema[2] è quello di assicurare, su tutto il territorio nazionale, omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente, al fine di dare supporto alle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica.

Alla luce di ciò, il presente lavoro esamina il funzionamento del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, che basato su un modello organizzativo a rete risponde all’esigenza di garantire prestazioni tecniche ambientali uniformi sull’intero territorio nazionale. A tal fine, la legge istitutiva del SNPA prevede, all’articolo 9, la determinazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA), che costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale per le attività che il SNPA è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA)^[3], raffigurando il paradigma One Health[4].

Per «livello essenziale di prestazione» la l. n. 132/2016, all’articolo 2, intende il livello qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo sul piano nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, di cui i LEPTA costituiscono l’applicazione in materia di ambiente.

Pertanto, le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano svolgono le attività istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie ad assicurare il raggiungimento dei LEPTA stessi.  Le principali linee di attività, da svolgere in sinergia tra le componenti della rete di protezione ambientale, sono individuate dall’ISPRA e riportate nel programma triennale delle attività del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, approvato con parere vincolante all’interno del Consiglio del SNPA[5]. L’ISPRA, quindi, per legge coordina le attività tecniche della rete SNPA al fine di favorire le più ampie sinergie per l’armonizzazione, l’efficacia, l’efficienza e l’omogeneità delle prestazioni, e il citato programma triennale costituisce il documento di riferimento per la definizione dei programmi delle attività di ciascuna agenzia ambientale regionale e delle Province autonome[6].

Le agenzie, tenendo conto dei gravi impatti sul territorio nazionale della crisi climatica[7], del consumo del suolo[8], dell’inquinamento idrico e atmosferico[9], esercitano le loro funzioni attraverso l’approccio integrato “ambiente e salute”, comportando una maggiore correlazione tra le prestazioni tecniche ambientali e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA per tutelare la comunità dai rischi infettivi e ambientali[10].

A dare un impulso a tale correlazione è stata l’istituzione, nel 2022, anno della riforma costituzionale in materia di tutela ambientale e della salute[11], del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS)^[12]. Quest’ultimo è stato pensato, sull’esempio del modello a rete del SNPA, per migliorare e armonizzare le politiche e le strategie del Servizio sanitario nazionale per la prevenzione, il controllo e la cura delle malattie acute e croniche, trasmissibili e non trasmissibili, associate, direttamente e indirettamente, a rischi ambientali e climatici, anche derivanti da cambiamenti socio-economici^[13]. In questa nuova rete sono stati messi a sistema: i dipartimenti di prevenzione delle aziende sanitarie locali (ASL)^[14]; le regioni e le province autonome, con funzioni di coordinamento dei suddetti dipartimenti di prevenzione; gli istituti zooprofilattici sperimentali^[15]; l’Istituto superiore di sanità (ISS), con compiti di coordinamento generale e supporto tecnico-scientifico, e infine, il Ministero della salute. La norma prevede che le attività del SNPS siano svolte anche mediante adeguata interazione con il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA).

Prendendo in considerazione quanto sopra esposto, il focus del presente lavoro, quindi, verterà sull’analisi dell’interazione tra i due richiamati sistemi, SNPA ed SNPS, che nella loro interconnessione perseguono gli obiettivi di prevenzione primaria secondo l’approccio One Health. Come specificato, il SNPA ha il ruolo cardine di garantire livelli essenziali di prestazioni tecniche ambientali su tutto il territorio nazionale; mentre il SNPS ha il compito di identificare e valutare le problematiche sanitarie associate a rischi ambientali e climatici, quindi, di implementare atti di prevenzione di programmazione in materia di prevenzione e dei livelli essenziali di assistenza associati a priorità di prevenzione primaria. Compiti in capo ai due Sistemi che se svolti in cooperazione possono contribuire all’attuazione del paradigma One Health.

2. Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)

L’articolo 3-ter del codice dell’ambiente, rubricato principio dell’azione ambientale, dispone che: «La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche e private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente». In tale disposto è rappresentata la governance ambientale nazionale, caratterizzata dalla cooperazione e dall’interazione tra poteri pubblici da una parte e attori privati dall’altra parte[16]. La governance ambientale si concretizza, pertanto, nella ricerca di forme di gestione che favoriscono la coerenza, la convergenza e la sinergia tra le azioni che competono ai diversi soggetti operanti sul territorio, sia in senso verticale che in senso orizzontale. La governance ambientale risulterebbe, quindi, essere uno strumento fondamentale anche per superare l’incessante conflittualità Stato-Regioni[17].

In quest’ottica è stato istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, volto a superare un’amministrazione eterogenea della protezione ambientale. La necessità di uniformare le attività tecniche ambientali trae origine dalla frammentazione sul territorio nazionale dei monitoraggi e controlli ambientali dovuta alla Legge 21 gennaio 1994, n. 61[18], che dava mandato alle regioni e alle Province autonome di istituire, con proprie leggi, le rispettive agenzie per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA). È un dato di fatto che le ventuno agenzie sono state istituite in tempi diversi con leggi regionali non omogenee, che hanno attribuito ruoli e risorse spesso molto differenziate tra le varie regioni. Pertanto, le modalità e il raggiungimento delle prestazioni tecniche hanno variato di regione in regione. La legge istitutiva del SNPA, votata all’unanimità dal Parlamento, ha lo scopo di garantire su tutto il territorio nazionale standards minimi di servizi e prestazioni di protezione ambientale, che riguardano prevalentemente: il monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo del suolo, dell’uso delle risorse ambientali, il controllo delle fonti e dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente.

Entrando nello specifico, nel 2016, le novità introdotte dal legislatore nella governance ambientale coinvolgono quattro nodi fondamentali: il primo, rappresentato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, cui spetta la definizione delle politiche ambientali (tramite, in particolare, la proposta di adozione dei LEPTA); il secondo, coincidente con l’ISPRA, che svolge funzioni di indirizzo e coordinamento tecnico del SNPA, adeguando la propria struttura organizzativa, al fine di rendere omogenee le attività del sistema nazionale per la protezione ambientale^[19]; il terzo, costituito dalle Giunte regionali e delle province autonome, alle quali spetta la definizione degli indirizzi programmatici regionali in materia ambientale e la vigilanza sulle agenzie regionali e provinciali; il quarto, rappresentato dalle ARPA/APPA, che debbono svolgere le attività istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie a garantire ex lege il raggiungimento dei LEPTA nei territori di rispettiva competenza, tenendo conto delle disposizioni contenute nel programma triennale delle attività del SNPA[20], come accennato in introduzione.

In questo quadro, la coerenza tra le azioni del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica e quelle del SNPA si evince anche dalle direttive annuali e pluriennali del Ministro all’ISPRA[21], che prevedono tra le linee prioritarie «[..] la piena attuazione della legge 28 giugno 2016, n. 132 e del SNPA, con particolare riferimento alla rete dei laboratori, ai livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), al Sistema informativo nazionale ambientale (SINA) e al catalogo nazionale dei dati ambientali-territoriali (articoli 11 e 12 della legge 28 giugno 2016, n. 132)»^[22].

Tutto ciò formalizza un risultato di peso istituzionale rilevante, dando valenza legislativa al modello di amministrazione a rete nazionale e riaffermando la centralità e la non fungibilità degli organismi tecnici deputati alla protezione dell’ambiente. Organismi tecnici che devono per legge uniformare sul territorio e rendere omogenee sotto il profilo tecnico le attività di controllo sull’ambiente[23], anche ai fini di una sempre maggiore adesione e conformità alla normativa ambientale del contrasto e della repressione degli illeciti in materia ambientale.

Un percorso obbligatorio, che prima dell’entrata in vigore della legge n. 132/2016 non esisteva, e che ad oggi impone una riorganizzazione amministrativa ambientale tramite decreti attuativi che ad oggi sono in fase di attuazione[24].

Per una efficace governance ambientale è importante la cooperazione tra il Ministero dell’ambiente, la Conferenza Stato-Regioni, l’ISPRA, le ARPA/APPA e tra queste e le rispettive regioni e Province autonome, al fine di raggiungere rapporti fluidi e di confronto per declinare insieme compiti, priorità, indicazioni e sviluppo della normativa ambientale nel Paese. Inoltre, sono rilevanti le collaborazioni con tutte le altre istituzioni che hanno competenze in materia ambientale, come, per esempio la Protezione civile, per il necessario raccordo in caso di emergenze ambientali, ma anche per i sistemi di monitoraggio per la mitigazione del rischio idrogeologico[25]. Altro esempio di collaborazione è tra il SNPA e l’Arma dei Carabinieri per il raggiungimento di finalità di comune interesse[26].

Sono diverse le collaborazioni del SNPA con il Governo, le regioni, enti di ricerca e università in materia di protezione ambientale. Soprattutto per le azioni di supporto alle politiche di miglioramento della qualità dell’aria, dell’acqua e del suolo; per il potenziamento della sorveglianza epidemiologica; per la disponibilità di strumenti e percorsi interdisciplinari validi per la valutazione preventiva degli impatti sulla salute dei fattori inquinanti; per la formazione degli operatori del settore sanitario e ambientale e comunicazione del rischio in modo strutturato e sistematico. Collaborazioni, che hanno visto la creazione di importanti progetti e task force in ambito “ambiente e salute”[27], ambito di cui si tratterà in modo approfondito nel paragrafo successivo.

Tra gli esempi di collaborazione, per una buona governance ambientale, vi è anche quella tra il SNPA e le associazioni che operano per la tutela e gli interessi ambientali. Si menzionano (solo a titolo esemplificativo): la collaborazione con l’Associazione Legambiente, in particolare per il Rapporto annuale sull’ecomafia riguardo all’applicazione della l. n. 68/2015, c.d. “ecoreati”, e ai dati relativi al danno ambientale[28]; la collaborazione, avvenuta nel marzo del 2020, con l’Associazione italiana di acustica (AIA) per la raccolta e analisi dei dati relativamente ai livelli sonori sul territorio nazionale durante l’emergenza sanitaria COVID-19, con la finalità di caratterizzare a livello nazionale uno scenario acustico unico durante le diverse fasi[29].

Sulle funzioni del sistema a rete per la protezione dell’ambiente si è pronuncia la Corte costituzionale con la sentenza n. 212/2017, la quale, dopo aver inquadrato la ratio complessiva dell’intervento statale, ricorda che, secondo la propria giurisprudenza, le agenzie regionali e delle province autonome costituiscono enti tecnico strumentali, separati dall’amministrazione attiva e dagli organi regionali di indirizzo-politico che svolgono attività di controllo, di supporto e consulenza tecnico-scientifica^[30]. L’assenza di condizionamenti dall’amministrazione attiva assicura l’omogenea raccolta dei dati, in materia ambientale, e consente l’esercizio indipendente dell’attività di consulenza e di controllo tecnico. Pertanto, l’omogeneità delle modalità operative delle componenti del Sistema comporta istruttorie efficaci e privi di possibili condizionamenti[31], garantendo la terzietà, evitando influenze politico amministrative sulle conclusioni dei procedimenti[32].

Il criterio ordinatore delle competenze deve essere quello della capacità di contribuire al conseguimento del risultato finale^[33], quello della salvaguardia dell’ambiente ai fini anche della salute dei cittadini, senza prescindere dal concorso dei vari livelli istituzionali, viste anche le tre aree in cui opera il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente: quello europeo, quello nazionale e quello locale. In quello europeo opera attraverso Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA), al fine di assicurare una risposta coordinata, efficace ed efficiente alle richieste espresse dalla normativa nazionale ed europea in termini di informazione ambientale; e al fine di garantire la disponibilità degli elementi conoscitivi che costituiscono riferimento ufficiale e vincolante per le attività di competenza delle pubbliche amministrazioni.

2.1 La governance interna del SNPA

Per quanto riguarda la governance interna al Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, il legislatore ha previsto, per indirizzare lo sviluppo coordinato delle attività, all’articolo 13 della legge n. 132/2016 l’istituzione del Consiglio del SNPA, in una logica di sinergica collaborazione tra le regioni e le Province autonome. Il Consiglio del SNPA presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, i quali eleggono fra loro un vice presidente, e dal direttore generale dell’ISPRA, è l’organo di governo e di coordinamento tecnico del Sistema stesso, dotato di un proprio Regolamento di funzionamento[34]. Quest’ultimo prevede diversi strumenti operativi del Consiglio del SNPA, tra questi: i Tavoli istruttori del consiglio (TIC), il Coordinamento tecnico operativo (CTO), le reti tematiche e gli osservatori. Nello specifico dei TIC, ciascuno di essi è coordinato dai rappresentanti legali di due agenzie, che hanno il compito di istruire, elaborare e coordinare iniziative progettuali strategiche con riferimento ai compiti istituzionali e alle tematiche incidenti sull’organizzazione, la programmazione, il coordinamento dell’operatività, la ricerca, la reportistica e la gestione e omogeneizzazione dell’azione tecnica del SNPA. I TIC si avvalgono dell’operato di specifici gruppi di lavoro (GdL), composti dagli esperti referenti di ciascuna agenzia e di ISPRA. Mentre, il Coordinamento tecnico operativo (CTO) è un organismo coordinato dall’ISPRA, che assicura un’azione di coordinamento, allineamento procedurale e di sinergia operativa tra le attività dei gruppi di lavoro dei TIC e tra queste e le reti tematiche, con verifiche di indirizzo tecnico e di complementarietà delle specifiche e l’articolazione delle reti tematiche stesse. Quest’ultime, costituiscono strutture tecniche permanenti di esperti del Sistema a rete a presidio delle principali tematiche specialistiche di diffusa operatività, anche in relazione agli aspetti applicativi delle norme di settore. In ultimo, gli osservatori, composto sempre dai referenti esperti delle agenzie e di ISPRA, garantiscono il presidio di aspetti gestionali di Sistema stesso.

2.2 Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente e l’approccio One Health

Il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, attraverso la realizzazione delle attività programmate, concorre a fornire alle istituzioni sovraordinate gli elementi necessari per l’adozione degli atti di natura programmatoria e normativa inerenti alla protezione dell’ambiente, al supporto alle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica[35].

In ambito di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, il SNPA collabora fin dalla sua istituzione con l’Istituto superiore di sanità[36], partecipando, tramite propri rappresentanti, a gruppi e comitati tecnici operanti nell’ambito del Ministero della salute, ad esempio: nella già citata Task force “ambiente e salute” presso il Ministero della salute; nei gruppi di lavoro per il controllo delle microplastiche nelle acque destinate al consumo umano; nel progetto “Rias”, la rete italiana ambiente e salute; nel gruppo tecnico di coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico resistenza (GTC AMR). Anche il Catalogo dei servizi del SNPA, come si vedrà più avanti, include svariate prestazioni riguardanti più o meno direttamente l’interazione tra salute e ambiente[37]. Soprattutto per ciò che riguarda il monitoraggio e la valutazione, in maniera integrata, delle matrici ambientali, anche sulla base di criteri sanitari (health-based), quali: qualità dell’acqua, del suolo, dell’aria; effetti di inquinanti emergenti[38], microplastiche, antimicrobico resistenza; cambiamenti climatici. Inoltre, si menzionano: le attività di integrazione delle informazioni e della messa in relazione delle conoscenze e delle esperienze disponibili del SNPA allo scopo di fornire una panoramica strategica dei pericoli per la salute derivanti dall’inquinamento ambientale anche in situazioni di emergenza; le attività di misurazione e controllo sulle emissioni elettromagnetiche[39].

Per di più, diversi sono gli studi epidemiologici a cui ha partecipato e partecipa il SNPA, insieme con l’Istituto superiore di sanità e con i comparti nazionali e regionali della salute. Tra questi: il progetto epidemiologico nazionale sul COVID-19 e l’inquinamento atmosferico (c.d. EpiCovAir)[40]; il progetto “Sorveglianza ambientale reflue in Italia (SARI)”, coordinato dall’Istituto superiore di sanità, che ha permesso la costruzione di una rete di strutture territoriali nazionali (composto da ARPA, ASL, IZS, Università, centri di ricerca e gestori del servizio idrico integrato) per studiare la presenza del virus del COVID-19 nelle acque reflue. Un network di sorveglianza ambientale che oggi contribuisce a rafforzare la sorveglianza genomica ed epidemiologica e i risultati consentono di evidenziare l’evoluzione delle varianti[41]. Inoltre, il citato network è utilizzato, oggi, anche per la raccolta dei dati della sorveglianza dei batteri antibioticoresistenti nelle acque reflue, prevista dalla raccomandazione Ue[42] e recepita nel Piano Nazionale di Contrasto dell’Antimicrobico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025[43].

Il PNCAR 2022-2025 è stato predisposto attraverso un percorso partecipativo dal precedentemente citato gruppo tecnico di coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico-resistenza (GTC AMR), al fine di fornire al Paese le linee strategiche e le indicazioni operative per affrontare l’emergenza dell’antibiotico-resistenza (ABR) nei prossimi anni, seguendo un approccio multidisciplinare e una visione One Health. All’interno del GTC-AMR e i gruppi di lavoro istituiti al suo interno partecipano ai lavori di implementazione delle azioni previste da ciascuno dei capitoli del PNCAR diversi esperti SNPA, fornendo supporto tecnico, insieme a tutti i componenti, alla Cabina di regia prevista dal Piano stesso, che è composta da un numero ristretto di rappresentanti delle istituzioni, tra cui due del SNPA[44].

Quanto sopra esposto può essere considerato un esempio di avvio all’applicazione, a livello nazionale, degli strumenti proposti nelle linee guida One Health Joint Plan of Action (OH JPA) 2022-2026[45], che prevedono meccanismi di governance che si caratterizzano per assumere una forma di organizzazione a rete collaborativa, in cui lo strumento giuridico principe è quello della pianificazione delle attività^[46]. A livello europeo tali caratteristiche si possono riscontrare anche nel Cross-agency One Health task force framework for action 2024-2026, varato a maggio 2024 da: il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie, l’Agenzia europea per le sostanze chimiche, l’Agenzia europea per l’ambiente, l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e l’Agenzia europea per i medicinali. Il documento condiviso dalle cinque agenzie europee delinea le linee d’azione condivise per facilitare l’implementazione dell’approccio One Health grazie all’attività di una task force interagenziale all’opera nel triennio 2024-2026. Il quadro d’azione promuove anche lo sviluppo di sorveglianza integrata e di allarme rapido agevolando e promuovendo una maggiore disponibilità, accessibilità e interoperabilità dei servizi dati, migliorando la qualità delle informazioni per la valutazione del rischio e lavorando per allineare i sistemi di sorveglianza e di allarme rapido.

Sull’esempio europeo, il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente rafforza a livello nazionale la sinergia tra protezione ambientale e salute pubblica, contribuendo a dare un importante impulso alla governance nazionale One Health. Le funzioni svolte dalle ARPA/APPA, seppur differenziate secondo le specifiche discipline regionali, rispondono maggiormente attraverso il SNPA ai programmi di intervento in ambito di “Prevenzione Collettiva e Sanità Pubblica”[47].

Oltremodo, a seguito dell’emergenza pandemica da COVID-19, la necessità nel settore sanitario di adottare ulteriori strumenti di raccordo tra Stato e regioni, seguendo un approccio sempre più integrato tra salute e ambiente, secondo il paradigma One Health, nella sua visione più ampia del Planetary Health[48], ha generato ulteriori evoluzioni istituzionali. Tra queste, come accennato in introduzione, l’istituzione del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS), che prevede nella sua norma istitutiva l’interazione con il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA). Interazione disciplinata nel d.p.c.m. del 29 marzo 2023 in materia di «Definizione delle modalità di interazione del Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) con il Sistema nazionale protezione ambiente (SNPA) e istituzione della Cabina di regia», che prevede la correlazione tra i livelli essenziali di assistenza (LEA) per la prevenzione collettiva e i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA).

3. Il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e la declinazione del paradigma “One Health” attraverso l’interazione tra il SNPA e il SNPS

L’aumentata presa di coscienza da parte delle istituzioni della natura interconnessa dei sistemi planetari, delle origini zoonotiche delle malattie e la loro relazione con il nostro ambiente naturale e sistemi alimentari, della maggiore vulnerabilità alle malattie derivante dalla disuguaglianza sociale, dall’inquinamento dell’aria e altri fattori ambientali, ha portato verso una crescente attenzione, a tutti i livelli, alla prevenzione primaria[49].

In questo scenario è stato pensato, come anticipato in introduzione, il nuovo sistema nazionale di prevenzione per la salute dai rischi ambientali e climatici, SNPS. Previsto all’interno del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC) al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)^[50], insieme anche all’istituzione dei sistemi regionali di prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SRPS), esattamente nell’investimento “Salute, ambiente, biodiversità e clima”[51]. Il provvedimento che ha successivamente istituito il SNPS, l’articolo 27 del decreto legge n. 36/2022^[52], dispone, difatti, tra le sue finalità il controllo e la cura delle malattie acute e croniche, trasmissibili e non trasmissibili, associate a rischi ambientali e climatici.

Come noto, i campi d’azione del PNRR sono vastissimi, con linee di intervento che prevedono riforme strutturali di carattere organizzativo della pubblica amministrazione. Tra questi, quelli finalizzati al potenziamento di infrastrutture laboratoristiche e digitali, di formazione e di ricerca nel settore “salute, ambiente, clima e biodiversità”. Settore, quest’ultimo, considerato come paradigma della prevenzione primaria e strumento per l’interazione di professionisti che operano in ambito multidisciplinare: chimici, biologi, fisici, geologi, tossicologi, epidemiologi, matematici, informatici, ingegneri ambientali, medici ma anche figure professionali come economisti e sociologi. È il terreno più opportuno su cui migliorare e consolidare il nesso tra ambiente, e salute e il suo esercizio è rappresentato proprio dai due Sistemi: SNPA, già avviato, e SNPS, in fase di avvio. Inoltre, considerando anche le sopracitate articolazioni regionali, SRPS, i due Sistemi vanno ad ampliare a livello nazionale la forma integrata e multidisciplinare dell’approccio One Health, promuovendo pragmatismo e concreta operatività, oltre un linguaggio comune, per condividere le strategie applicative del principio di precauzione e assumere modelli unici di gestione dei rischi, in coerenza con il Piano Nazionale della Prevenzione (PNP) 2020-2025[53].

Dal punto di vista normativo la sopradescritta riforma disciplina, quindi, in modo più pragmatico quanto già previsto dall’articolo 7-quinquies del d.lgs. n. 1992/502, rubricato «Coordinamento con le Agenzie regionali per l’ambiente»[54], la cui applicazione risulta ancora frammentaria sul territorio nazionale. Per quanto il legislatore abbia disciplinato l’integrazione degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente[55], individuando i settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi, era necessaria una nuova governance del settore, soprattutto per armonizzare le strategie di prevenzione della salute dai rischi sanitari associati direttamente e indirettamente a determinanti ambientali e climatici. La nuova governance mette in rete i Ministeri della salute e dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Istituto superiore di sanità, l’Istituto superiore per la ricerca e la protezione ambientale, le regioni e le Province autonome, le agenzie regionali e delle Province autonome per la protezione dell’ambiente, i dipartimenti di prevenzione delle ASL, gli Istituti zooprofilattici sperimentali. La puntuale declinazione delle funzioni dei soggetti che operano in coordinamento tra loro in una logica di rete è disciplinata dal decreto del Ministro della salute del 9 giugno 2022^[56] e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 marzo 2023[57]. Il primo prevede diverse incombenze in capo alle regioni, tra queste l’istituzione di sistemi regionali di prevenzione della salute dai rischi ambientali e climatici (SRPS), che concorrono, a livello regionale, al perseguimento degli obiettivi di prevenzione primaria del SNPS. Il secondo, disciplina le modalità dell’interazione tra le componenti dei due Sistemi, SNPA e SNPS e istituisce a tal fine una Cabina di regia[58]. Il Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici, SNPS, in linea con l’approccio One Health nella sua evoluzione Planetary Health, ha il compito di implementare gli atti di programmazione in materia di prevenzione primaria e dei LEA associati alla prevenzione collettiva e sanità pubblica, assicurando la coerenza con le azioni in materia di LEPTA. In questo modo entrambi i Sistemi possono contribuire al massimo supporto alle autorità competenti nel settore ambientale relativamente alla valutazione di impatto sanitario (VIS), alla valutazione ambientale strategica (VAS), alla valutazione di impatto ambientale (VIA) e, infine, all’autorizzazione integrata ambientale (AIA).

Nello specifico delle finalità del SNPS, concorrono agli obiettivi di prevenzione primaria, come già accennato in introduzione, anche gli Istituti zooprofilattici sperimentali che, nell’ambito delle proprie specifiche competenze, integrano la sorveglianza epidemiologica, il monitoraggio, la valutazione dei risultati, la valutazione del rischio e gli interventi associati all’utilizzo degli animali e dei prodotti di origine animale come indicatori di contaminazione ambientale. Mentre, l’Istituto superiore di sanità e il Ministero della salute svolgono funzioni di coordinamento, indirizzo e supporto tecnico-scientifico dell’intero sistema SNPS, e tra i compiti sono compresi la definizione di direttive, linee guida e standard sanitari (health and evidence-based) per il controllo dell’esposizione ambientale, di pericoli chimici, biologici e fisici, mediante approcci di tossicologia predittiva ed epidemiologia. Il Ministero della salute, attraverso la commissione di coordinamento strategico, istituita in seno alla direzione generale della prevenzione sanitaria, assicura il raccordo delle attività del SNPS con gli atti di programmazione e pianificazione nazionali, e monitora l’attuazione dei provvedimenti adottati.

Dunque, il modello su cui si basa il SNPA, per la materia ambiente, è stato seguito per l’impostazione organizzativa del SNPS, per la materia salute. Istituiti in momenti diversi, si muovono nell’ottica di superare la frammentazione territoriale delle attività e sono volte a garantire uniformità delle azioni evitando sovrapposizioni di funzioni e competenze tra i vari organismi coinvolti, che messi in rete non possono che agire in sinergia. Il Sistema nazionale prevenzione salute è stato istituito per identificare un approccio comune condiviso tra tutti i componenti dei due Sistemi, SNPA e SNPS. Fondamentale è la condivisione delle banche dati e dei sistemi informativi delle metodologie e degli strumenti di assessment, e la condivisione dei rispettivi programmi di attività da mettere in atto per raggiungere gli obiettivi strategici, sia in termini di prevenzione sanitaria sia di riqualificazione e di rigenerazione ambientale. Ciò in considerazione della tutela della popolazione dal rischio ambientale, con particolare riguardo alle attività di sorveglianza epidemiologica e di comunicazione del rischio, dei controlli microbiologici, chimici, tossicologici, al fine di assicurare, da parte di entrambi i Sistemi, un’efficace interazione con le amministrazioni con funzioni di tutela e gestione ambientale, di prevenzione della salute dai rischi ambientali, di salute animale e di sicurezza alimentare. La Cabina di regia, che vede la partecipazione attiva ai lavori il Consiglio SNPA e la Commissione di coordinamento strategico del Ministero della salute, ha la funzione di armonizzare le politiche e le strategie messe in atto dal SNPA e dal SNPS e il un ruolo di raccordo tra le amministrazioni statali e regionali, allo scopo di assicurare efficacia, efficienza e omogeneità nelle iniziative sul territorio nazionale, soprattutto alla luce del divario tra Nord e Sud.

Andando a concludere l’indagine sulla possibile declinazione del paradigma One Health attraverso l’interazione dei due Sistemi, si evidenzia che il d.p.c.m. del 29 marzo 2023 all’articolo 4, lettera e) dispone che la Cabina di regia ha la funzione di promuovere: «[..] l’adozione degli atti di programmazione e degli indirizzi operativi finalizzati al raggiungimento della coerenza tra i livelli essenziali di assistenza (LEA) di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 e i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), di cui all’art. 9 della legge 28 giugno 2016, n. 132». Inoltre, rientra tra le funzioni della Cabina di regia, anche la segnalazione dell’opportunità di interventi, anche legislativi, ai fini del perseguimento degli obiettivi comuni, e di proporre e garantire la strategia unitaria in previsione delle annuali Conferenze delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici (Cop) e della Conferenza interministeriale su “ambiente e salute” dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS). Quanto finora esaminato risponde al paradigma One Health che richiede la necessità di “fare rete” per costruire una “visione sistemica”, per integrare le conoscenze e, nello stesso tempo, sviluppare consapevolezza sull’interdipendenza di molteplici fattori per le politiche ambientali, sanitarie, ed economiche[59].

4. I Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) e la correlazione tra i LEPTA e la prevenzione collettiva prevista dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA).

Ideati sulla falsa riga dei LEA in sanità, i LEPTA sono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale delle attività che il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente è tenuto a garantire[60]. I LEA^[61] determinati dapprima con d.p.c.m. 29 novembre 2001 e successivamente aggiornati con d.p.c.m. 12 gennaio 2017, sono organizzati in tre macrocategorie: prevenzione collettiva e sanità pubblica; assistenza distrettuale; assistenza ospedaliera. I LEA aggiornati nel 2017 sono stati soprattutto quelli definiti nella macrocategoria della prevenzione, introducendo importanti novità sia nell’impostazione che nei contenuti. In primo luogo, la denominazione di livello, originariamente chiamato “Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro”^[62], viene rinominato come “Prevenzione collettiva e sanità pubblica”, esplicitando la mission specifica rivolta alla promozione e tutela della salute della popolazione^[63]. Quest’area comprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli^[64]; in particolare sono introdotte attività di integrazione tra ambiente e salute, quali: la tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati; la sorveglianza, prevenzione e tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; la salute animale e igiene urbana veterinaria; la sicurezza alimentare e tutela dei consumatori, in conformità con le direttive europee^[65]. Per dare esaustività alle attività di prevenzione, specie se nell’ottica del paradigma One Health, è fondamentale che venga riconosciuto l’analogo strumento dei livelli essenziali in campo ambientale.

Per comprendere appieno l’ambito dei LEPTA è utile specificare che essi sono relativi alle aree di attività coerenti con le funzioni attribuite al SNPA dalla legge n. 132/2016 e che le ARPA/APPA devono garantire, come precedentemente più volte precisato, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria.

Inoltre, essi sono ai sensi dell’articolo 2, lettera e), della medesima legge il livello qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo sul piano nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

I LEPTA, nella proposta di “DPCM LEPTA”[66], sono stati funzionalmente articolati in servizi. La raccolta dei servizi costituisce il Catalogo nazionale dei servizi di cui all’art. 9, comma 3, l. n. 132/2016. I servizi sono erogati attraverso prestazioni, quali attività di natura tecnica finalizzate all’assolvimento delle funzioni assegnate dalla normativa vigente al SNPA. I LEPTA costituiscono quindi il criterio di aggregazione delle prestazioni che sono così individuati nell’attuale proposta di “DPCM LEPTA”: monitoraggio dello stato dell’ambiente (LEPTA 1); supporto tecnico istruttorio alle autorità competenti per il rilascio delle autorizzazioni e per il governo del territorio (LEPTA 2). Attività ispettive, di controllo, di verifica ed altre azioni per il ripristino della conformità alla normativa ambientale (LEPTA 3); partecipazione nelle emergenze, nelle crisi e nelle attività di protezione civile (LEPTA 4); governance dell’ambiente (LEPTA 5); ulteriori attività specificamente esercitate a supporto del servizio sanitario nell’ambito della prevenzione collettiva e della sanità pubblica (LEPTA 6). Questi possono essere intesi (qualitativamente) come un’articolazione in aree funzionali delle attività svolte dal SNPA, all’interno delle quali si collocano i gruppi di servizi operativamente erogati mediante le prestazioni. Queste ultime, poi vengono caratterizzate da specifici parametri tecnici, dimensionali e di costo.

Nonostante i LEPTA non siano stati ancora attuati, essi hanno acquisito nel tempo un loro peso nel SNPA, in quanto nelle more della loro attuazione la programmazione delle attività si è implementata. Ciò ha comportato riflessi e impatti importanti sulle dinamiche istituzionali esterne al SNPA, come anche sull’ordinamento nazionale e regionale stesso. Tutto ciò grazie alla precisa definizione dei LEPTA contenuta nella legge n. 132/2016, punto cardine della legge stessa, che ha dato al Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente la sua identità. La gran parte dei disposti della norma istitutiva del SNPA sono collegati ai LEPTA, attorno ai quali si è anche sviluppata, come si è visto, la governance interna del Sistema nazionale stesso, facendo crescere il SNPA e dando impulso a creare altri modelli a rete con i quali interagire e cooperare al fine di garantire su tutto il territorio nazionale la protezione ambientale. Lo sviluppo del SNPA, in questi suoi otto anni di esistenza, ha portato le sue componenti ad adeguare le rispettive strutture e piani di attività in modo tale da non poter più ripristinare lo stato precedente al 28 giugno 2016.

Inoltre, la maggioranza delle ARPA, alla luce dell’istituzione del SNPA, collega le prestazioni ambientali del Catalogo nazionale dei servizi e prestazioni SNPA, allegato alla proposta di “DPCM LEPTA”[67], ai LEA correlati. Ad esempio, per l’ARPAE Emilia Romagna, l’attività di monitoraggio delle acque sotterranee rientra nel programma di “tutela della salute dai fattori di rischio presenti in ambiente di vita, non confinato”, previsto dai LEA, e la prestazione si traduce nella voce “comunicazione dei rischi per la salute derivanti da inquinamento ambientale” [68].

Con l’approvazione definitiva e l’inizio dell’applicazione dei LEPTA verrebbe così a configurarsi un modello concreto di integrazione tra gli enti, fin qui esaminati, che compongono i due Sistemi, SNPA e SNPS. Inoltre, si verrebbero probabilmente a risolvere le diverse questioni riferite ai finanziamenti delle prestazioni in ambito “ambiente e salute”, oggi a carico per la maggior parte delle ARPA sui fondi sanitari regionali delle rispettive regioni^[69]. Da tutto ciò, sul territorio nazionale si riscontra ancora una importante frammentazione della gestione amministrativa delle prestazioni relative alla tutela ambientale.  È importante, quindi, che il SNPA adotti una metodologia comune legittimata che definisca le attività correlate ai LEA a supporto delle politiche di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, con particolare riferimento alla caratterizzazione dei fattori ambientali che sono causa di danni alla salute pubblica, e le attività a supporto delle politiche di prevenzione ambientale.

Quanto sopra, evidenzia l’importante differenziazione nella capacità di programmazione, organizzazione e gestione dei servizi e degli interventi nel territorio in materia ambientale fra regioni diverse. A ragione di ciò, quindi, diviene sempre più importante declinare il paradigma “One Health” nell’ordinamento nazionale attraverso anche l’interazione tra i Sistemi a rete in argomento e la correlazione tra i LEA e LEPTA, che potrebbero condurre nel tempo a realizzare il completo superamento della frammentazione tematica e territoriale della materia ambiente, contribuendo oltremodo all’attuazione della tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi di cui all’articolo 9 della Costituzione.

5. Conclusioni

Il complicato quadro formale del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, dato dall’assenza dei decreti attuativi della sua legge istitutiva e dalla clausola di invarianza finanziaria ivi prevista, non hanno impedito lo sviluppo del Sistema nazionale stesso. La collaborazione attivata e il progressivo aggiustamento della governance interna alla rete del SNPA, insieme all’impegno e qualificazione dei suoi operatori, oltreché il costante dialogo tra i rappresentanti legali delle componenti del SNPA sia con i rispettivi vigilanti che con le istituzioni aventi potere decisionale in materia di amministrazione ambientale ma anche con le istituzioni aventi competenza e giurisdizione nella medesima materia, hanno fatto registrare, a otto anni dall’istituzione del SNPA, il proseguimento della crescita delle attività e dei risultati, nel rispetto e in attuazione della l. n. 132/2016, che come espresso dalla Corte Suprema nella citata sentenza 212 del 2017: «[..] essa si ispira alla finalità dello Stato di stabilire un principio unitario volto a garantire la miglior tutela dell’ambiente [..] una tutela unitaria e non frazionata del bene ambientale sull’intero territorio nazionale, secondo quanto disposto dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. [..]».

In questa cornice, dove il nostro Paese è comunque troppo fragile rispetto alla severità dei frequenti fenomeni ambientali e climatici estremi, non si può non menzionare la recente sentenza della Corte costituzionale sulla legittimità costituzionale delle disposizioni contenute nella Legge 26 giugno 2024, n. 86, recante «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione»[70], nella quale la Corte ribadisce l’importanza del principio di sussidiarietà. Soprattutto per la tutela dell’ambiente,  in quanto «si tratta di una materia in cui predominano le regolamentazioni dell’Unione europea e le previsioni dei trattati internazionali, dalle quali scaturiscono obblighi per lo Stato membro che, in linea di principio, mal si prestano ad adempimenti frammentati sul territorio, anche perché le politiche e gli interventi legislativi in questa materia hanno normalmente effetti di spill-over sui territori contigui, rendendo, in linea di massima, inadeguata la ripartizione su base territoriale delle relative funzioni»[71].

Inoltre, nell’attuale contesto socio-culturale e giuridico nazionale prevale l’esigenza di individuare strumenti giuridici adeguati ad indirizzare l’azione amministrativa verso il raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale previsti dalle politiche e della normativa internazionale e dell’Unione europea[72], in risposta alla crisi ambientale[73].

[1] Dottoranda di ricerca (XXXVIII ciclo) in Diritto pubblico, comparato ed internazionale, curriculum “Diritto amministrativo dell’ambiente e della salute pubblica” (SSD: IUS/10) presso il Dipartimento di Scienze Politiche di Sapienza Università di Roma.

[2] Il SNPA è composto da: le diciannove agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA), le due Agenzie provinciali per la protezione dell’ambiente delle Province autonome di Trento e Bolzano (APPA Bolzano e APPA Trento) e l’ISPRA.

[3] I LEA sono un concetto centrale nell’organizzazione della tutela della salute nel nostro Paese, in quanto sono, ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, «Riordino in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421», livelli essenziali e uniformi di assistenza sanitaria garantiti a tutti i cittadini a carico del Servizio sanitario nazionale (SSN). Rientrano nei LEA le tipologie di assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie che presentano, per specifiche condizioni cliniche o di rischio, evidenze scientifiche di un significativo beneficio in termini di salute, a livello individuale o collettivo, a fronte delle risorse impiegate, ex-art. 1, comma 7, d.lgs. n. 502/1992.

[4] Il paradigma One Health è promosso in ambito scientifico quale modello di tutela integrata e multidisciplinare della salute umana, ambientale e animale. Ufficializzato dal lavoro congiunto dell’Organizzazione dell’ONU per l’alimentazione e agricoltura (FAO), dell’Organizzazione mondiale della sanità animale (WOAH), dell’Organizzazione mondiale dell’ONU della Sanità (WHO), e, da ultimo, dell’UNEP (il Programma dell’ONU per l’Ambiente); le quattro istituzioni internazionali hanno sottoscritto, il 17 marzo 2022, il Memorandum of Understanding (MoU), il cui testo è reperibile al seguente link: https://www.fao.org/3/cb9403en/cb9403en.pdf

[5] Ai sensi dell’articolo 13 della l. n. 132/2016, istitutiva del SNPA, è istituito il Consiglio del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, al fine di indirizzare le attività del Sistema nazionale stesso, anche in una logica di sinergica collaborazione tra le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Il Consiglio del SNPA è presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, i quali eleggono fra loro un vice presidente, e dal direttore generale dell’ISPRA. Il Consiglio del Sistema nazionale esprime il proprio parere vincolante sul programma triennale di cui all’articolo 10, comma 1, l. n. 132/2016 e su tutti gli atti di indirizzo o di coordinamento relativi al governo del Sistema medesimo, nonché sui provvedimenti del Governo aventi natura tecnica in materia ambientale.

[6] Il programma triennale, ex artt. 7, comma 2, e 10, comma 2, l.n.132/2016, approvato con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, costituisce il documento di riferimento per la definizione dei piani delle attività delle agenzie.

[7] Per approfondimenti sullo stato e le variazioni del clima in Italia cfr.: SNPA, Il clima in Italia nel 2023, Report ambientali SNPA, n. 42/2024; il rapporto analizza i valori medi e i trend delle principali variabili idro-meteo-climatiche e i loro valori estremi, inoltre, fornisce approfondimenti sul clima a scala nazionale, regionale e locale, e sugli aspetti e sugli eventi idro-meteorologici e meteo-marini più rilevanti e più critici che si sono verificati nel corso dell’anno 2023.

[8] Per approfondimenti sullo stato del consumo del suolo a livello nazionale cfr.: M. Munafò (a cura di), Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2023, Report SNPA 37/23, 2023; SNPA, Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2024, Report ambientali SNPA, 43/2024. Ulteriori dati sono reperibili sul sito dell’ISPRA al seguente link di collegamento: https://www.isprambiente.gov.it/it/attivita/suolo-e-territorio/suolo/il-consumo-di-suolo/i-dati-sul-consumo-di-suolo

[9] In merito cfr.: SNPA, Rapporto ambiente SNPA. Edizione 2023, Report ambientali 39/2023; e anche cfr.: SNPA, La qualità dell’aria in Italia. Edizione 2023, Report ambientali SNPA n.40/2024.

[10] Cfr.: articolo 2 del d.p.c.m. 12 gennaio 2017 «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502».

[11] La riforma costituzionale del 2022, legge costituzionale n. 1 del 2022, ha introdotto all’articolo 9 la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni, nonché, ha disposto che all’articolo 41 siano introdotti, a integrazione del catalogo di limiti che si impongono all’esercizio della libertà di iniziativa economica privata, “la salute” e “l’ambiente”; nello specifico l’iniziativa economica privata è libera ma ai sensi del comma 2, art. 41 Cost.: «Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana».

[12] Cfr.: articolo 27 del decreto legge 30 aprile 2022, n. 36 «Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) convertito con modificazioni dalla Legge 29 giugno 2022, n. 79 (in G.U. 29/06/2022, n. 150)».

[13] Cfr.: Dossier dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati sul d.l. n. 36/2022 del 6 maggio 2022, pp. 141-144.

[14] Si ricorda che la disciplina di tali dipartimenti è posta, in via principale, dagli articoli da 7 a 7-quater del d.lgs. n. 502/92 e successive modificazioni. In merito, viene richiamata specificamente la norma che include tra i compiti dei suddetti dipartimenti la tutela della collettività dai rischi sanitari degli ambienti di vita, anche con riferimento agli effetti sanitari degli inquinanti ambientali.

[15] di cui al Decreto Legislativo 30 giugno 1993, n. 270 «Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell’art. 1, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421».

[16] Cfr.: T.A.R. Puglia-Lecce, sez.I, n.1786 del 7 luglio 2009, relativamente alla richiesta di un comitato cittadino al Sindaco del Comune di Taranto di adottare ogni atto utile ad evitare la grave situazione sanitaria dovuta all’inquinamento ambientale proveniente, in prevalenza, da lavorazioni industriali. Secondo il giudice amministrativo la legittimazione delle richieste da parte del comitato ricorrente può essere ricavata dalla lettura dell’articolo 3-ter del d.lgs. n. 152/2006. Si tratta di un modello di governance ambientale non più ispirato al classico modello gerarchico ma a un nuovo stile di governo caratterizzato da un maggior grado di cooperazione ed interazione tra poteri pubblici da una parte e attori non statuali dall’altra parte. Inoltre, per l’aspetto relativo alla sussistenza dei presupposti, secondo i giudici, può ben essere ricondotta alle analisi compiute da plurimi e qualificati organismi pubblici in materia sanitaria e ambientale (ARPA, ASL, nonché Università), da cui si traevano dati piuttosto allarmanti, costituiti in sostanza dalla presenza di patologie legate alla particolare incidenza di fattori di origine per l’appunto industriale; rimanendo, ovviamente, non preclusa all’autorità comunale la possibilità di attivare ulteriori canali istituzionali di consultazione a carattere tecnico-scientifico, nell’obiettivo condiviso di giungere ad una seria ed approfondita istruttoria.

[17] S. Settis, Paesaggio, costituzione, cemento. La battaglia per l’ambiente contro il degrado civile, Enaudi, 2010, p.195.

[18] Legge 21 gennaio 1994, n. 61 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, recante disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente», le cui disposizioni sono superate da quelle della l.n.132/2016. La legge n. 833/1978 ha affidato al Servizio sanitario nazionale (SSN) le competenze in materia di protezione ambientale. In virtù di tale normativa spettava alle Unità Sanitarie Locali la gestione delle attività tecnico-scientifiche di controllo sull’inquinamento. Il referendum abrogativo proposto nell’aprile del 1993 ha sottratto tali competenze al SSN. Il vuoto di competenze, determinatosi in seguito all’esito del referendum, viene colmato dal legislatore con il decreto legge 496/1993, convertito nella sopracitata l. n. 61/1994, che istitutiva l’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (ANPA, poi Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici – APAT, e, in ultimo, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale – ISPRA) e dava mandato alle regioni e alla Province autonome di istituire ciascuna la propria agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA).

[19] Cfr.: art. 6, l. n. 132/2016.

[20] Cfr.: art. 7, l. n. 132/2016.

[21] Cfr.: direttiva triennale per il 2021-2023, adottata con il d.m. n. 542 del 21/12/2021, e da ultimo la direttiva triennale per il 2024-2026, adottata con d.m. n. 67 del 22 febbraio 2024.

[22] Art. 2, d.m. n. 67 del 22 febbraio 2024.

[23] Si riportano alcuni esempi di avvenuta uniformazione delle procedure su attività e funzioni spettanti ex lege al SNPA: le procedure per le istruttorie di danno ambientale (cfr.: delibera SNPA n. 198 del febbraio 2023); la formalizzazione degli atti e delle indicazioni di Sistema in attuazione del d.m. 4 luglio 2019 c.d. “FER 1” (delibera SNPA n. 66 del 6 febbraio 2020); la procedura per l’adozione dei pareri del Consiglio ex art. 12, comma 4, D.P.R. n. 357/1997 in materia di immissione in natura di specie non autoctone (delibera SNPA n. 143 del 28 settembre 2021); la procedura per le istruttorie del SNPA sui siti di bonifica di interesse nazionale ex art. 252, comma 4, d.lgs. n. 152/2006 (delibera SNPA n. 181 del 7 settembre 2022); l’integrazione del Sistema nei processi di adesione a EMAS (delibera SNPA n. 5 del 17  gennaio 2017). Si menziona anche l’uniformazione della reportistica (delibera SNPA n. 32 del 22 febbraio 2018); I sopracitati atti sono reperibili sul sito ufficiale del SNPA alla sezione “Atti del Consiglio SNPA”, al seguente link di collegamento: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/

[24] Tra i più importanti provvedimenti attuativi della legge istitutiva del SNPA si evidenziano: il d.p.c.m. sui Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) ai sensi dell’art. 9, l. n. 132/2016 e il d.P.R. di emanazione del Regolamento sulle attività ispettive (di cui all’art. 14, l. n. 132/2016). Il d.p.c.m. LEPTA deve essere emanato su proposta del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, che si avvale del Consiglio del SNPA, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Allo stato attuale vi è una bozza di d.p.c.m. trasmessa al Capo di Gabinetto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica dal Consiglio del SNPA: documento “DPCM di cui all’art. 9 della L. 132/2016”, deliberato dal Consiglio SNPA il 7 giugno 2023; delibera reperibile sul sito ufficiale del sito ufficiale del SNPA al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/atti-del-consiglio-2023/. L’altro decreto di attuazione di rilevanza è il d.P.R. di emanazione del Regolamento sulle attività ispettive, su proposta del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, deve contenere le modalità di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi nell’ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema, le competenze a loro richieste, i criteri generali per lo svolgimento delle attività ispettive, nonché le modalità per la segnalazione di illeciti ambientali da parte di enti e cittadini, singoli o associati. Un decreto fondamentale per risolvere le incertezze sui controlli e per chiarire nelle sedi preposte i quesiti in ordine all’ordinamento e all’inquadramento professionale. Allo stato attuale è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 agosto 2024, sottoscritto dal Presidente della Repubblica il 4 settembre 2024, e in attesa di essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

[25] Cfr.: Decreto Legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, Codice della protezione civile, che all’articolo 1, comma 1, indica come il Servizio nazionale della protezione civile è il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a  tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da  eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo. Il SNPA e la Protezione civile collaborano ai sensi del codice della protezione civile che individua esplicitamente il Sistema nazionale di protezione dell’ambiente (SNPA) quale struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile; difatti, al comma 1 dell’articolo 13, relativo alle strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile, è precisato alla lettera f) che oltre al Corpo nazionale dei vigili del fuoco il SNPA è tra le strutture operative nazionali.

[26] Cfr.: Atti parlamentari Doc. CCXXXVII n. 2, Camera dei Deputati, XVIII Legislatura, Rapporto sull’attività svolta dal Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente anno 2018, trasmesso, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, della legge 28 giugno 2016, n. 132, dal Presidente dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Laporta) il 2 luglio 2019.

[27] A gennaio del 2018 era stata costituita una Task force “ambiente e salute” presso il Ministero della salute. Successivamente nel 2019 è stato avviato il progetto Rias (Rete italiana ambiente e salute), che assume un valore particolare per la partecipazione di molti partner in regioni diverse, lo sviluppo di tavoli tecnico-scientifici intersettoriali e multidisciplinari su aree di interesse prioritario quali la salute urbana, l’inquinamento atmosferico, i cambiamenti climatici, l’acqua, i campi elettromagnetici, i siti inquinati e i rifiuti, la salute dell’infanzia, la salute i servizi ecosistemici e la biodiversità, le sostanze chimiche, gli strumenti di comunicazione e di diffusione dell’informazione. Il progetto, pertanto, si pone in continuità con le precedenti iniziative e segna un passaggio fondamentale verso una ricomposizione della governance del sistema ambientale e sanitario da proiettare in una gestione armonizzata delle competenze preposte alla prevenzione primaria e alla salvaguardia ambientale.

[28] Legambiente, Rapporto Ecomafia 2024, Edizione Ambiente, 2024. Nel rapporto è riportato che sono 1.000 le unità di personale SNPA impegnato sul campo; che sono stati eseguiti 1.180 atti di prescrizione in un anno per accertata illegalità ambientale e che nel 2023 sono state 1.400 le asseverazioni delle prescrizioni, di cui oltre 200 hanno richiesto sopralluoghi specifici. Nel campo del danno ambientale, sempre nel 2023, per 61 casi su 552 procedimenti penali segnalati, individuati dal Ministero dell’ambiente, è stata chiesta al SNPA una valutazione tecnica preliminare.

[29] E. Carletti (et al.), Accordo di ricerca AIA-SNPA per la raccolta e l’analisi di livelli sonori monitorati durante l’emergenza COVID-19, relazione al 47° Convegno dell’Associazione Italiana di Acustica (AIA), 2021.

[30] Cfr.: Corte cost. 27 luglio 1994 n. 356, in Giur. Cost., 1994, p. 2906 ss.; Corte cost. 26 marzo 2010 n. 120, in Giur. Cost., 2010, sulla legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, della l.r. n. 25/2008 della Regione Puglia in materia di energia; Corte cost. 7 giugno 2017 n. 132, in Giur. Cost., 2017,  nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge regionale 4 maggio 2016, n. 4, della Regione Molise, in cui è ricordato che la l. n. 132/2016, assicura omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente a supporto delle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, istituendo il SNPA, rispetto al quale è stata ribadita la natura tecnica delle attività svolte dalle sue componenti.

[31] G. Garzia, Emergenze ambientali, azione amministrativa e bonifica dei siti contaminati, in Riv. quadr. dir. amb., n. 3, G. Giappichelli, Torino, 2016, p. 35.

[32] Cfr.: T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254: «[..] il presupposto essenziale di efficacia dell’azione dei pubblici poteri nel campo della tutela ambientale, ove sono predominanti i contenuti tecnico-scientifici, e che essa nasca da una indagine del tutto autonoma dalle “direttive” politiche o amministrative; deve cioè trattarsi di una indagine amministrativa “libera” di indagare i presupposti, le caratteristiche ed i rimedi da adottare per contrastare efficacemente le situazioni di inquinamento».

[33] F. De Leonardis, Le organizzazioni ambientali come paradigma delle strutture a rete, in Foro amm.- CdS, I, 2006, p. 283.

[34] Cfr.: delibera SNPA n. 75 del 30 aprile 2020, reperibile sul sito ufficiale del SNPA al seguente collegamento:

Atti del Consiglio 2020

[35] Cfr.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016), Rapporto ISPRA, 2024, pp. 32-43. Reperibile sul sito istituzionale del SNPA, al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/

[36] Sono due i Protocolli d’Intesa stipulati tra ISPRA-SNPA e ISS, ex art. 3, comma 3, l. n. 132/2016, volti a favorire la collaborazione per il raggiungimento di finalità di comune interesse e a promuovere e rafforzare un’azione sinergica e intersettoriale sul fronte ambiente e salute: il primo, stipulato in data 28/12/2018 e il secondo in data 20/04/2022.

[37] Cit.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016).

[38] Si evidenzia il monitoraggio delle sostanze della lista di controllo (Watch list), effettuato dai laboratori SNPA ogni anno in conformità con le disposizioni di cui all’art. 78-undecies, d.lgs n. 152/2006, per verificare la presenza di sostanze pericolose nei fiumi, laghi, acque di transizione e marine costiere. I dati sono trasmessi al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e caricati sul portale EEA ReportNet. Lo stato chimico di tutti i corpi idrici superficiali è classificato in base alla presenza delle sostanze chimiche definite come sostanze prioritarie ed elencate nella direttiva 2008/105/CE, aggiornata dalla direttiva 2013/39/Ue, attuata in Italia dal decreto legislativo 13 ottobre 2015, n. 172. Dal 2015 ad oggi sono stati definiti Commissione Ue quattro elenchi di controllo attraverso le decisioni Ue: n. 2015/495, n. 2018/840, n. 2020/1161 e n. 2022/1307.

[39] L’impianto radioprotezionistico italiano rispetto alle emissioni dei campi elettromagnetici (CEM) poggia sulla legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 che introduce la definizione dei limiti di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico da rispettare a tutela della salute umana. La norma fa riferimento rispetto all’esposizione ai campi elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz e introduce tre diversi limiti. Cfr. anche: il Codice delle Comunicazioni Elettroniche, approvato con decreto legislativo 1° agosto 2023, n. 259, modificato per effetto delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 24 marzo 2024, n. 48, che stabilisce il valore numerico dei limiti e le modalità operative di misura che i soggetti deputati al controllo devono mettere in pratica.

[40] Il progetto epidemiologico nazionale su COVID-19 e inquinamento atmosferico (EpiCovAir) è nato per valutare gli effetti dell’esposizione residenziale di lungo periodo ai principali inquinanti atmosferici (PM10, PM2.5, NO2, ed O3) sulla suscettibilità all’infezione da SARS-CoV-2 (distribuzione spazio/temporale dei casi), sulla gravità clinica della patologia COVID-19 e sulla distribuzione e frequenza degli esiti di mortalità. Lo studio, condotto su base comunale, è stato esteso a tutto il territorio nazionale. Le basi informative utilizzate sono state il database ISS di sorveglianza integrata nazionale COVID-19 e un modello di esposizione della popolazione a inquinamento atmosferico su maglia 1×1 km, costruito a partire dai dati satellitari e la rete delle centraline di monitoraggio della rete di SNPA. Cfr.: M. Stafoggia, A. Ranzi, C. Ancona (et al.), Long-Term Exposure to Ambient Air Pollution and Mortality among Four Million COVID-19 Cases in Italy: The EpiCovAir Study, Environ Health Perspect, 2023,131(5):57004. doi:10.1289/EHP11882

[41] La sorveglianza dei reflui urbani, laddove effettuata in forma sistematizzata e in connessione con le reti di sorveglianza sanitaria territoriali, può essere inoltre utilizzata come sistema di allerta per evidenziare anticipatamente una eventuale comparsa o ricomparsa del virus, consentendo di riconoscere e circoscrivere più rapidamente eventuali nuovi focolai epidemici. Può inoltre essere utilizzata come strumento per studiare la variabilità del virus e la diffusione spazio-temporale delle diverse varianti.

[42] Cfr.: Raccomandazione (Ue) 2021/472 della Commissione del 17 marzo 2021 relativa a un approccio comune per istituire una sorveglianza sistematica a del SARS-CoV-2 e delle sue varianti nelle acque reflue nell’Ue. Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, 19 marzo 2021. L 98/3:

 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H0472

[43] Cfr.: Repertorio atti n. 233/CSR del 30 novembre 2022: Intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sul documento recante: Piano Nazionale di Contrasto dell’Antimicrobico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025. Si evidenzia che esperti del SNPA fanno parte del Gruppo di lavoro per il coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico-resistenza (GTC AMR), che ha l’obiettivo di fornire le linee strategiche e le indicazioni operative per affrontare l’emergenza dell’antibiotico-resistenza (ABR).

[44] La Cabina di regia per il governo del PNCAR 2022-2025 prevede tra i compiti quelli di: individuare le responsabilità e garantire il coordinamento delle istituzioni nazionali coinvolte nel governo del PNCAR secondo un approccio One Health; assicurare il monitoraggio e l’aggiornamento della strategia nazionale di contrasto dell’ABR; favorire il recepimento e l’applicazione del Piano, in maniera omogenea, al livello delle regioni e Province autonome. Cfr.: il Piano Nazionale di Contrasto all’Antibiotico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025 pp. 16, 22-23, 49.

[45] Il Piano d’azione congiunto One Health (OH JPA) 2022-2026, elaborato dal “quadripartito” di organizzazioni delle Nazioni Unite che coordinano la governance globale One Health (FAO, UNEP, OMS e WOAH),  raccomanda strumenti per la fase amministrativa di implementazione e meccanismi di governance che si caratterizzano per essere intersettoriali e per assumere una forma di organizzazione a rete improntata a meccanismi di tipo collaborativo, in cui lo strumento giuridico principe è quello della pianificazione delle attività. Per la sua applicazione ha elaborato le linee guida pubblicate a dicembre 2023. Cfr. rispettivamente: FAO, UNEP, WHO, and WOAH, One Health Joint Plan of Action (2022-2026). Working together for the health of humans, animals, plants and the environment, Roma, 2022. https://doi.org/10.4060/cc2289en e FAO, UNEP, WHO, and WOAH, A guide to implementing the One Health Joint Plan of Action at national level, 2023. Licence: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.

[46] Cfr.: L. Violini (a cura di), One Health. Dal paradigma alle implicazioni giuridiche, Giappichelli Ed., Torino, p. 19.

[47] La “Prevenzione collettiva e sanità pubblica” è uno dei livelli essenziali di assistenza, ex d.p.c.m. del 12 gennaio 2017.

[48] Cfr.: S. Whitmee (et al.), Human health in the Anthropocene epoch: report of The Rockefeller Foundation-Lancet Commission on planetary health, in Riv. Lancet. 14 novembre 2015 doi: 10.1016/S0140- 6736(15)60901-1. La Planetary health è stata definita dalla Rockfeller Foundation-Lancet Commission on Planetary health come il raggiungimento del più alto livello possibile di salute, benessere ed equità in tutto il mondo, attraverso un’attenzione giudiziosa ai sistemi governati dall’uomo -politici, economici e sociali- che plasmano il futuro dell’umanità, e ai sistemi naturali della Terra che definiscono confini ambientali sicuri.

[49] In uno studio della Zoological Society di Londra, pubblicato nel 2008 sulla rivista scientifica Nature, gli autori affermano che le zoonosi di origine selvatica rappresentano la più consistente e crescente minaccia alla salute della popolazione mondiale tra tutte le malattie emergenti. Dallo studio è evidente l’ineludibile necessità di monitorare lo stato di salute globale e identificare nuovi patogeni potenzialmente trasmissibili all’uomo dalla fauna selvatica come misura preventiva nei confronti delle future malattie emergenti. Cfr.: K. Jones, N. Patel, M. Levy (et al.), Global trends in emerging infectious diseases, Nature, 2008, 451, pp. 990–993. https://doi.org/10.1038/nature06536.

[50] Il PNRR è stato presentato alla Commissione europea in data 30 aprile 2021, ai sensi dell’articolo 18 del Regolamento (UE) 2021/241. Mentre il PNC è stato istituito con decreto-legge del 6 maggio 2021, n. 59 «Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101. La disciplina del PNC è contenuta nel decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 15 luglio 2021, ed è finalizzata ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR per complessivi 30, 6 miliardi di euro per gli anni dal 2021 al 2026.

[51] Investimento strettamente collegato all’azione di riforma della Missione 6 del PNRR, Componente 1, denominata «Definizione di un nuovo assetto istituzionale sistemico per la prevenzione in ambito sanitario, ambientale e climatico, in linea con un approccio integrato One Health». L’investimento “Salute, ambiente, biodiversità e clima”, pari a 500 milioni di euro, si articola in cinque linee di intervento che mirano, nel loro insieme, al funzionamento del nuovo Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici come nuovo assetto di prevenzione collettiva e sanità pubblica per far fronte efficacemente ai rischi storici ed emergenti di impatti sulla salute di cambiamenti ambientali e climatici, in cooperazione con il SNPA.

[52] Decreto-legge n. 36 del 30 aprile 2022 «Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)» convertito con modificazioni dalla legge 29 giugno 2022, n. 79.

[53] Cfr.: Repertorio atti n. 127/CSR del 6 agosto 2020: Intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano concernente il “Piano Nazionale della Prevenzione PNP 2020-2025”.

[54] Nello specifico, l’articolo 7-quinquies al comma 1 dispone che il Ministro della salute ed il Ministro dell’ambiente, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, stipulano, nell’ambito delle rispettive competenze, un accordo quadro per il coordinamento e la integrazione degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente che individua i settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi. Mentre ai sensi dei successivi commi 2 e 3, le regioni individuano le modalità e i livelli di integrazione fra politiche sanitarie e politiche ambientali e insieme alle ASL, per le attività di laboratorio già svolte dai presidi multizonali di prevenzione come compito di istituto, in base a norme vigenti, si avvalgono delle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA).

[55] Si evidenzia che con il referendum abrogativo del 1993 le competenze sull’ambiente sono passate dal Servizio sanitario nazionale alle agenzie regionali protezione ambiente, cfr. supra nota 18, p.4.

[56] Decreto del Ministro della salute 9 giugno 2022 «Individuazione dei compiti dei soggetti che fanno parte del Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS)», emanato a seguito della sancita intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. GU Serie Generale n.155 del 05-07-2022. Il SNPS è composto, come accennato in introduzione, dai Dipartimenti di prevenzione dell’ASL (ex-artt. 7 e 7 bis, d.lgs. n. 502/1992); dalle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano; dagli Istituti zooprofilattici sperimentali; dall’Istituto Superiore di Sanità e dal Ministero della salute.

[57] Cfr.: supra paragrafo 2, p. 11.

[58] La Cabina di regia è istituita presso la Presidenza del consiglio dei ministri, e ne fanno parte: un rappresentante della stessa Presidenza del consiglio dei ministri, due rappresentanti designati dal Ministro della salute, due rappresentanti designati dal Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, uno di questi un componenti del SNPA, un rappresentante delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, designato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome. La cabina di regia, inoltre, ove necessario, può avvalersi di ulteriori figure dotate di specifiche professionalità o competenze e potrà far presenziare agli incontri ulteriori rappresentanti delle istituzioni che coordina al fine di garantire un adeguato confronto prodromico all’adozione di specifiche direttive.

[59] A. Di Benedetto, Una visione sistemica per affrontare le pandemie e le loro conseguenze, Riv. online Scienzeinrete, 24 aprile 2020, reperibile al seguente link: https://www.scienzainrete.it/articolo/visione-sistemica-affrontare-le-pandemie-e-le-loro-conseguenze/aldo-di-benedetto/2020-04-29

[60] Ai sensi dell’articolo 9, primo comma, della legge n. 132/2016: «I LEPTA costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale per le attività di cui all’articolo 3 che il Sistema nazionale è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria». Importanti specifiche funzioni sono disposte dalla lettera a) alla lettera n) dell’articolo 3, tra i quali: il monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo di suolo, delle risorse ambientali e della loro evoluzione in termini quantitativi e qualitativi; il controllo delle fonti e dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente derivanti da processi territoriali e da fenomeni di origine antropica o naturale, anche di carattere emergenziale, e dei relativi impatti; l’informazione ambientale, in quanto i dati e le informazioni statistiche derivanti dall’esercizio delle funzioni del SNPA costituiscono, ai sensi di legge, riferimento tecnico ufficiale in materia ambientale, da utilizzare ai fini delle attività di competenza della pubblica amministrazione.

[61] Cfr. supra nota 3 p. 2.

[62] La prima macroarea dei livelli essenziali di assistenza dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre 2001 (G.U. Serie Generale, n.33 del 08/02/2002). Superato dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 gennaio 2017, che modifica la denominazione della prima macroarea LEA in “Prevenzione collettiva e sanità pubblica”.

[63] L. Bisceglia, Ambiente e salute nei livelli essenziali di assistenza, in Riv. Ecoscienza n. 1, 2021, pp.28-29

[64] La macroarea del LEA “prevenzione collettiva e sanità pubblica” comprende i seguenti servizi: sorveglianza, prevenzione e controllo delle malattie infettive e parassitarie, inclusi i programmi vaccinali; tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati; sorveglianza, prevenzione e tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; la salute animale e igiene urbana veterinaria; la sicurezza alimentare – tutela della salute dei consumatori; sorveglianza e prevenzione delle malattie croniche, inclusi la promozione di stili di vita sani ed i programmi organizzati di screening; sorveglianza e prevenzione nutrizionale; attività medico legali per finalità pubbliche.

[65] Regolamento (CE) n. 853/2004 del 29 aprile 2004 che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale; Regolamento (Ue) 2017/625 del 15 marzo 2017 relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari, recante modifica dei regolamenti (CE) n. 999/ 2001, (CE) n. 396/2005, (CE) n. 1069/2009, (CE) n. 1107/2009, (UE) n. 1151/2012, (UE) n. 652/2014, (UE) 2016/429 e (UE) 2016/2031 del Parlamento europeo e del Consiglio, dei regolamenti (CE) n. 1/ 2005 e (CE) n. 1099/2009 del Consiglio e delle direttive 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/ CE e 2008/120/CE del Consiglio, e che abroga i regolamenti (CE) n. 854/2004 e (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE e 97/78/CE del Consiglio e la decisione 92/438/CEE del Consiglio (regolamento sui controlli ufficiali).

[66] Proposta di schema di “DPCM LEPTA” deliberato dal Consiglio SNPA il 7 giugno 2023, cfr.: nota 24, p. 6 e Cit.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016), pp. 35-36.

[67] Ivi p. 35; inoltre, cfr.: allegato alla delibera SNPA n. 216/2023: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2022 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016). Rapporto annuale 2023”, pp. 18-21. Reperibile sul sito istituzionale del SNPA, al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/atti-del-consiglio-2023/

[68] Cfr.: Relazione di rendicontazione dei costi relativi al finanziamento di funzionamento assegnato ad ARPAE con d.G.R. della Regione Emilia Romagna n. 1237 del 17 luglio del 2023.

[69] A tal proposito si menziona la sentenza n. 1/2024 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale sull’assegnazione da parte della Regione Siciliana di una quota finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale (FRS) all’ARPA Sicilia. Nello specifico, nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale), promosso dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sicilia, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione siciliana per l’esercizio finanziario 2020, con ordinanza del 7 febbraio 2023, iscritta al n. 41 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2023.

[70] Corte costituzionale, sentenza n. 192/2024 del 3 dicembre 2024, pubblicata in G. U. 04/12/2024 n. 49, giudizio di legittimità costituzionale in via principale, in tema di regioni, disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata, determinazione dei livelli delle prestazioni (LEP), leale collaborazione, autonomia finanziaria regionale.

[71] Cfr.: Corte Cost. sent. punto 4.4 del Considerato in diritto.

[72] D. Amirante, Costituzionalismo ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, Bologna, il Mulino, 2022, pp. 27-31 e p.43.

[73] Tra questi: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (risoluzione adottata dall’Assemblea Generale dall’Organizzazione delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015 – A/RES/70/1); l’Accordo di Parigi (sottoscritto dalle Parti il 12 dicembre 2015 nell’ambito della 21ª sessione annuale della Conferenza delle Parti “COP 21” della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici – United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC- del 1992); l’Accordo Kunming-Montreal (sottoscritto dalle Parti il 19 dicembre 2022 nell’ambito della 15ª Conferenza delle Parti “COP 15” della Convenzione sulla diversità biologica adottata nel 1992 (Convention on Biological Diversity – CBD)); il Green deal europeo, il programma di azioni europeo volto a perseguire la transizione ecologica con l’obiettivo ultimo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050  – Comunicazione della Commissione europea dell’11 dicembre 2019 (COM(2019) 640 final); gli obiettivi del Green deal europeo, quali il Regolamento (Ue) 2021/1119 del 30 giugno 2021, che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica e che modifica il regolamento (CE) n. 401/2009 e il Regolamento (Ue) 2018/1999 («normativa europea sul clima»); il Regolamento (Ue) 2024/1991 del 24 giugno 2024 sul ripristino della natura e che modifica il Regolamento (Ue) 2022/869, pubblicato nella G.U.U.E del 29 luglio 2024.

L'articolo APPROCCIO INTEGRATO “ONE HEALTH” E IL SISTEMA NAZIONALE A RETE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE (SNPA) proviene da Giustamm.

Pres. Mario Luigi Torsello Est. Paolo Carpentieri

Ambiente – Inquinamento del Territorio – Ordine di bonifica sito inquinato ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 – Regione Toscana – Incompetenza

In tema di attribuzione della competenza all’esercizio delle funzioni e dei compiti in materia di bonifica dei siti inquinati la sopravvenuta abrogazione, ad opera della legge regionale n. 51 del 2020, della norma più recente, contenuta nella lettera p) della legge regionale n. 25 del 1998, implica la tacita abrogazione, per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti, ai sensi dell’art. 15 delle preleggi, della disposizione contenuta nel numero 1) della lettera d) del comma 1 dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, per quanto attiene alle funzioni in materia di bonifica dei siti inquinati. Ne deriva la incompetenza della Regione Toscana all’adozione del provvedimento ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 di messa in sicurezza e bonifica.

L'articolo Sulla competenza all’esercizio delle funzioni e dei compiti in materia di bonifica dei siti inquinati proviene da Giustamm.

A cura di Nicola Granato

Sommario: 1. Il valore della natura – 2. Profili di valorizzazione della natura. – 3. La tutela della biodiversità. Il cammino verso la sua regolazione giuridica. 4. L’ambiente come ‹‹funzione economica››. – 5. Servizi ecosistemici – 6. Capitale naturale. 7. Riflessioni conclusive.

1. Il valore della natura.

Gli europei vivono in una delle regioni più densamente popolate, al mondo,

caratterizzata da una lunga tradizione di uso del suolo e delle matrici ambientali presenti. Questa tendenza ha avuto un profondo impatto sulla natura, soprattutto, nel corso del XX secolo, causando progressivamente la distruzione di risorse naturali su vasta scala.[1]

Con questo incipit veniva presentata, dalla Commissione europea, la relazione sullo stato della natura in Europa nel 2015; questa perdita di ‹‹capitale naturale››, qui inteso come reale stock disponibile che la natura restituisce all’uomo, è e resta fonte di grave preoccupazione, dipendendo dalla natura, il cibo, l’energia, le materie prime, l’aria, l’acqua e ogni possibilità di vita.

Tale preoccupazione viene confermata, altresì, dall’ultimo rapporto pubblicato dalla Commissione nel 2021, il n. 635, ove si rappresenta come le specie e gli habitat siano in costante declino, provocato dall’azione invasiva dell’uomo e da una molteplicità di fattori.[2]

La valutazione complessiva condotta mostra che, sebbene vi siano specie e habitat protetti che riescano a resistere a forti pressioni, a livello UE, la maggior parte di essi si trova in uno stato considerato scadente o cattivo, con una tendenza verso il progressivo deterioramento.[3]

Questo scenario, che non costituisce certo una novità, avanza l’interrogativo sul valore della natura, da un punto di vista sociale, economico, ecologico e, soprattutto, giuridico.[4]

Trovandoci di fronte a tematiche ambientali, pare utile, ancora una volta, adoperare un approccio multidisciplinare e multilivello che aiuti l’interprete, in tale campo, a scavare nelle origini del c.d. ‹‹oscuramento›› del valore della natura.

Storicamente, sin dalle origini delle società umane, lo sviluppo, è stato strettamente legato all’utilizzo del patrimonio di risorse naturali e dei beni e servizi da essi forniti. Si tratta di ciò che viene definito ‹‹Capitale Naturale››, termine, mutuato dal settore economico che indica gli stock di risorse naturali (piante, animali, aria, acqua, suolo, minerali, ecc.) generate dai flussi di materia-energia negli ecosistemi.[5]

Qui si annida uno dei principali problemi che il mondo del diritto, e non solo, deve affrontare, ossia il non aver, attribuito un ruolo adeguato nei processi decisionali al capitale naturale, costituito dalla ricchezza della natura e della vita sul pianeta.[6]

D’altro canto, tale preoccupazione ha fornito la stura all’elaborazione di numerosi e autorevoli rapporti internazionali che, negli ultimi anni, hanno confermato la necessità di internalizzare il valore della natura nei processi economici, di concerto, alla responsabilizzazione di tutti gli attori sociali coinvolti, dalle istituzioni sovranazionali al settore privato delle imprese, fino alla società civile.[7]

Tra i più rilevanti, in questa sede, si cita il Millenium Ecosystem Assessment (MEA), condotto sotto l’egida delle Nazioni Unite, che ha avuto un notevole rilievo per la categorizzazione dei servizi ecosistemici, già definiti, come ‹‹i benefici multipli forniti dagli ecosistemi al genere umano›› e il The economics of ecosystems and biodiversity (TEEB), presentato il 20 ottobre 2010, che rappresenta un documento di analisi economica del valore della biodiversità e degli ecosistemi per l’economia umana.[8]

Il TEEB, in particolar modo, offre un primo dato da tenere a mente, il capitale naturale deve costituire il fondamento dei nostri sistemi economici. In più, indica in modo chiaro come si debba tenere conto della natura e della biodiversità e del loro infungibile valore economico, fino ad ora trascurato.[9]

Sempre a livello internazionale, dal 2012 è stato istituito, altresì, l’Intergovernamental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES), l’autorità equivalente, sul tema della biodiversità e la natura, al Panel, fondato nel 1988, sul fenomeno dei cambiamenti climatici, l’Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC).[10]

L’IPBES, principalmente, effettua valutazioni regolari delle conoscenze sulla biodiversità e sui servizi ecosistemici e sulle loro interconnessioni, fornendo delle stime tematiche, globali e regionali.[11]

Dal punto di vista scientifico, a questo già ricco scenario, si aggiunge l’ormai nota teoria dei ‹‹Planetary Boundaries››, pubblicata nel 2009 sulla rivista Nature, che ha proposto per la prima volta il concetto di limiti planetari.[12]

Nello studio citato sono state individuate soglie di tipo quantitativo legate a nove macro-processi che influenzano i sistemi ecologici e l’equilibrio della natura; per ognuno di questi processi, gli studiosi hanno individuato e quantificato un relativo valore-soglia quantitativo che rappresenta, appunto, il limite planetario, da non superare.[13]

Ai fini del presente contributo, pare utile evidenziare un passaggio dello studio citato, ove viene richiamato il ruolo di rilievo delle scienze giuridiche nella ‹‹quantificazione dei limiti planetari non negoziabili per l’umanità a causa della non abrogabilità delle leggi della natura da parte delle leggi dell’uomo›› e nella ‹‹quantificazione della giusta distanza di sicurezza dai confini planetari che dovrà essere scelta all’interno del perimetro operativo di sicurezza››.[14]

In uno degli ultimi aggiornamenti di questo studio, l’equipe di scienziati promotori della ricerca, ha dimostrato che i limiti planetari già trasgrediti sono quattro su nove, in più, nel 2015, lo stesso studio ha voluto enfatizzare e concentrarsi sul valore delle interdipendenze e delle interazioni tra i nove macro-processi, che producono dirette conseguenze sullo stato della natura.[15]

Da questo breve excursus, che costituisce solo un frammento dell’immenso dibattito dipanatosi, l’interprete può ricavare dati utili che possono aiutare ad individuare coerenti punti fermi.

Il primo è, certamente, rappresentato dal progressivo ‹‹valore›› conferito alle dinamiche della natura e degli ecosistemi; valore, che si tenta di normare, traducendolo in regole vincolanti attraverso gli strumenti propri delle scienze giuridiche e delle decisioni politiche.[16]

Il secondo, strettamente ad esso collegato, insiste e ricerca un rapporto, una collaborazione, storicamente complicata, tra il mondo delle scienze ecologiche e quelle giuridiche.[17]

Lo studio e la valorizzazione delle interdipendenze e dei benefici, seppur spesso ‹‹invisibili››, che la natura restituisce alla collettività, pare rappresentare una delle sfide più complesse e decisive che giuristi, economisti ed ecologisti debbano affrontare.[18]

In questo scenario, composto da poli, storicamente opposti, se non contrapposti, occorre ricercare delle brecce, dei grimaldelli che permettano il dialogo su auspicato.

Tuttavia, non dovendosi allontanare dall’epicentro della presente ricerca, è essenziale il ruolo del diritto in questo percorso, nella sua principale funzione di normazione, alla quale, negli ultimi decenni, si sta progressivamente affiancando, una funzione di ascolto e dialogo con le altre scienze, tra le quali l’ecologia riveste un ruolo, sicuramente, preminente.[19]

Dunque, se da un lato, posizioniamo le esigenze proprie della società attuale, con i suoi relativi e crescenti bisogni, dall’altro lato, dobbiamo situare le necessità della natura e degli ecosistemi, rappresentando esse le fondamenta della nostra vita.

Si presti attenzione, questo appena descritto, non costituisce semplicemente un rapporto dicotomico tra due istanze di matrice, convincimenti e letterature differenti, ma assurge a vero e proprio rapporto co-evolutivo, sospinto dal diritto ambientale.[20]

Riprendendo il pensiero di alcuni autori, il diritto ambientale si candida a ruolo di interfaccia tra la società e la natura, inducendo a guardare alla disciplina giuridica come ad un processo di mobile ricerca di percorsi di adattamento.[21] Ancora, il diritto ambientale può costituire il ‹‹ponte›› tra la normazione giuridica e le scienze naturali, allo scopo ultimo di ‹‹promuovere un processo permanente di aggiustamento dei tempi storici ai tempi biologici, necessario alla salvaguardia delle nostre opportunità di sopravvivenza››.[22]

A questo punto, date le premesse suffissate, una teoria si fa largo nella letteratura scientifica, ossia il modello concettuale dei ‹‹social-ecological systems››.[23]

Il costrutto che ne è alla base, si fonda sulla biunivoca interdipendenza dei sistemi ecologici (ecosistemi) e dei sistemi sociali (socio-sistemi) e sulla loro inseparabilità. Inoltre, il modello dei sistemi socio-ecologici, da un lato, supera l’idea che le società umane siano fattori esterni agli ecosistemi naturali e dall’altro, smentisce che questi ultimi siano meramente ‹‹oggetti passivi›› delle condotte attive delle società umane.[24]

Nella dialettica tra questi due piani, sociale ed ecologico, vanno ricercati i motivi del c.d. oscuramento del valore dell’ambiente e dei processi naturali; ricercarne le ragioni ostative vuol dire aprire le porte alla loro corretta valutazione.

Idealmente, la natura e la qualità dell’abitare sono sempre stati al centro degli obiettivi di pianificazione e delle decisioni politiche, tuttavia, il problema risiedeva nel bilanciamento tra questi (percepiti solo come costi ambientali) e i benefici economici. La scelta, di per sé, è stata sempre sbilanciata a favori di questi ultimi, mancando, solitamente, un valore monetario dal lato della natura (rectius ambiente), sopraffatto, invece, dalle logiche di sviluppo, queste, si, economicamente apprezzabili.[25]

La logica che è alla base del presente contributo, parte da tale consapevolezza, storica, giuridica ed economica, per poi giungere alla disamina dei profili e delle attuali politiche di valorizzazione della natura, cui si tenterà di dare conto, nel prosieguo del lavoro.

2. Profili di valorizzazione della natura.

Proteggere la stabilità della natura, regolandone i servizi e le proprietà da esse dipendenti, porta con se, altresì, una giustificazione economica, come bene argomentato in seno alla Commissione europea per l’emanazione della Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, del 20 maggio 2020.[26]

Le specie, i servizi ecosistemici, il capitale naturale nella sua interezza vengono considerati, dal legislatore europeo, come fattori indispensabili di produzione per le industrie e le imprese; difatti, viene stimato che oltre la metà del PIL mondiale dipende dalla natura e dai servizi che essa fornisce.[27]

Raggiunta tale consapevolezza, un primo grande percorso, a livello internazionale, è stato avviato nel 2010 e concluso nel 2020, in occasione della COP10 della Convenzione sulla Diversità Biologica (CBD), dove si è fissato come obiettivo il raggiungimento dei c.d. ‹‹Aichi Targets››.[28] Nonostante gli sforzi e le autorevoli premesse, bisogna riconoscere il mancato raggiungimento di tali obiettivi, così come attestato, altresì, dal recente report delle Nazioni Unite, il Global Biodiversity Outlook, del 2020.[29]

Il report, giunto alla quinta edizione (GBO5), rappresenta una sorta di giudizio finale per gli obiettivi di Aichi, e, in generale, per questo decennio appena concluso delle Nazioni Unite sulla biodiversità.[30] Il GBO5, pubblicato negli ultimi mesi del 2020, fornisce un ritratto decisamente negativo di tale andamento; difatti, risulta che nessuno dei venti obiettivi può considerarsi completato e soltanto sei si ritengono ‹‹parzialmente raggiunti››.[31]

Dall’altra parte, a livello nazionale, bisogna citare talune esperienze positive, in particolare dovute alla partecipazione di diversi soggetti istituzionali che hanno tentato di portare il loro contributo, al percorso iniziato già a livello internazionale.

Si tratta, ad esempio, dell’iter preparatorio che ha portato alla Strategia Nazionale per la Biodiversità 2011-2020, la Conferenza Nazionale sulla Biodiversità (2010) e la successiva del 2013, intitolata “La Natura dell’Italia. Biodiversità e Aree Protette: la green economy per il rilancio del Paese”.[32]

Ulteriori spunti positivi provengono dall’istituzione, nel 2013, del Comitato per il Verde pubblico, evidenziando il rilievo della biodiversità e del valore della natura, anche, in ambienti fortemente antropizzati come le aree urbane e dall’adozione della Carta di Roma sul Capitale Naturale e Culturale dell’anno successivo.[33]

Tale scenario, sicuramente, ondivago e a tratti poco rassicurante, sulla base degli strumenti utilizzati e sui risultati ottenuti, offre, quantomeno, interessanti profili di discussione.

Il primo è rappresentato dal fatto che il concetto di biodiversità rifugge da analisi giuridiche di stampo tradizionale, anzi, preferisce l’utilizzo di metodi e criteri propri dell’analisi economica del diritto.[34] Tale consapevolezza trova giustificazione nella ricerca di un valore economicamente valutabile della natura e dei suoi processi, operazione questa attuabile, attraverso, principalmente, i concetti di capitale naturale e di servizi ecosistemici.

Le ragioni del secondo, invece, risiedono negli scarsi risultati ottenuti e conducono ad un necessario cambiamento di governance, nelle modalità di gestione, non esistendo, neanche a livello UE, un quadro generale volto ad orientare l’attuazione degli impegni in materia di biodiversità concordati in seno ai diversi livelli istituzionali interessati.[35]

A questa necessaria modifica sul profilo della governance, si deve aggiungere un ulteriore tassello, che risiede nel superamento del tradizionale conflitto tra un approccio di semplice conservazione della natura e di sfruttamento economico delle risorse naturali.

Riprendendo il concetto di servizi ecosistemici, la logica che ne è alla base si fonda sul dato di fatto che il benessere umano dipende dai servizi forniti dalla natura; in questa sede si inseriscono quei profili, che possono diventare pratiche, di valorizzazione della natura.[36] Dunque, si dovrebbe tendere, non soltanto, verso il superamento della su citata antitesi, ma, altresì, ad un approccio di tipo evolutivo e valorizzante, in luogo di uno difensivo e meramente conservativo.

In tale scenario, da ultimo, è doveroso ricordare, la proposta di modifica all’art. 9 della Costituzione, presentata il 2 aprile del 2019, volto all’inserimento e al riconoscimento dell’ambiente come valore espressamente costituzionale.[37]

La novella propone l’inserimento di un terzo comma del seguente tenore ‹‹La Repubblica tutela l’ambiente e l’ecosistema, protegge la biodiversità e gli animali, promuove lo sviluppo sostenibile, anche nell’interesse delle future generazioni››.[38]

Il disegno di legge costituzionale raccoglie i frutti di un percorso, ancora giovane, che partendo dalla riforma del 2001, dovrebbe condurre al completamento della disciplina costituzionale relativa alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.[39]

A prescindere dalla portata concreta di una disposizione del genere, considerazioni che interessano fino ad un certo punto in questo contributo, bisogna ammettere che, attualmente, tutti gli elementi che compongono la complessa tutela dell’ambiente sono interconnessi tra loro e richiedono una prescrizione unitaria nell’ambito della Costituzione.[40]

Il concetto di ambiente, infatti, riflette un bene relazionale che implica l’interazione materiale tra uomo e natura, la cui complessità rende necessaria l’individuazione di diritti e doveri orientati alla ‹‹valorizzazione›› di tale relazione.

3. La tutela della biodiversità. Il cammino verso la sua regolazione giuridica.

Da un punto di vista, sia antropologico che giuridico, il valore della natura, i suoi processi vengono, adeguatamente, ricondotti alla locuzione di ‹‹diversità biologica››, già ‹‹biodiversità››.[41]

La definizione, ad oggi più autorevole, di ‹‹biodiversità›› è dovuta alla Convenzione sulla diversità biologica del 1992 (d’ora in poi CBD) che, in occasione della Conferenza delle Nazioni Unite del 14 giugno 1992 a Rio, l’ha definita quale ‹‹variabilità tra gli organismi viventi di ogni origine compresi, inter alia, gli ecosistemi terrestri, marini ed acquatici e i complessi ecologici di cui essi fanno parte; ciò comprende la diversità in una stessa specie e tra ecosistemi››.[42]

I lavori della Convenzione sono da considerare preziosi, non soltanto per aver definito la biodiversità, ma, altresì, per aver posto le basi per la sua rilevanza giuridica come nozione. Indubbiamente, quella richiamata è maggiormente riconducibile ad un concetto antropologico più che giuridico, tuttavia, per prima la Convenzione ha sentito il bisogno di fornire efficacia giuridica ad un concetto ancora indeterminato.[43]

Il problema definitorio è necessario per affrontare il tema della tutela della biodiversità. Tradizionalmente, tale tutela si è realizzata, attraverso, la creazione di aree protette, aree cioè geograficamente delimitate, gestite o regolamentate in modo tale da conseguire obiettivi specifici di conservazione.[44]

Questo bisogno di tutela era già avvertito in seno alla Convenzione, dove si preferì, tuttavia, la declinazione di ‹‹interesse comune dell’umanità›› a quella di ‹‹patrimonio comune dell’umanità››.[45]

La conseguenza giuridica del riconoscimento della conservazione della biodiversità come ‹‹interesse›› è l’affermazione dell’obbligo giuridico per gli Stati parti di conservarla.[46] Al contrario, il concetto di ‹‹patrimonio››, presuppone una riflessione molto più ampia, potendo condurre anche alla creazione di un meccanismo internazionale adeguato all’amministrazione di tale patrimonio.[47]

Dunque, se è vero che un dovere a conservare, da parte degli Stati membri, esista, è altrettanto vero che, tale dovere è temperato, grandemente, dal diritto sovrano degli stessi sulle proprie risorse naturali, sancito anch’esso dalla CBD. Difatti, questo dovere a conservare, si traduce tutt’oggi, per gli Stati, nell’obbligo di adottare una legislazione nazionale capace di proteggere la propria biodiversità.

Ci si chiede fin da ora, se tale sistema di ‹‹soft law›› potrebbe essere sostituito da un altro che, magari, condurrebbe all’istituzione di un’autorità internazionale incaricata della protezione della biodiversità, con specifiche funzioni e precisi poteri vincolanti.[48]

In aggiunta, sempre da un punto di vista strutturale, nel nostro ordinamento, si è, di regola, sottovalutata l’importanza, ad esempio, del ruolo che avrebbe un’agenzia ad hoc per la biodiversità, possibilmente presieduta presso il MITE, come mutuata, peraltro, dalle esperienze di altri ordinamenti.[49]

Inoltre, considerando che nel vigente Codice dell’ambiente (d. lgs. n. 152/2006) il termine ‹‹biodiversità›› latita, sia nei principi generali che nelle discipline settoriali, si comprende come manchi quell’adeguato supporto normativo, idoneo a sospingere la tutela della biodiversità verso le soglie dell’efficacia giuridica. Difatti, nel testo della Strategia nazionale sulla biodiversità 2011-2020, veniva sottolineata l’importanza che avrebbe adottare una legge sulla biodiversità, con conseguente modifica del codice dell’ambiente, come già avvenuto in Francia. [50]

Una siffatti ricostruzione invita ad una riflessione. Fino ad oggi, è indubbio che il settore della tutela della biodiversità abbia ricevuto una normazione flessibile, se non ‹‹leggera››, ossia non dotata di quel grado di vincolatività, propria della fattispecie normativa.

Basti pensare all’abbondanza del ricorso allo strumento della strategia, a meccanismi volontari, i quali hanno il merito di abbracciare la più ampia gamma possibile di attori coinvolti, ma, dall’altro canto, scontano il deficit della mancanza di apparati sanzionatori che abbiano un reale effetto deterrente.[51]

Alla luce di quanto appena descritto, tuttavia, quello che interessa ai fini di questa ricerca, è comprendere quale siano gli spazi di manovra per le pratiche di valorizzazione della natura, nell’attuale contesto giuridico, economico e sociale.

Sembra corretto, dunque, individuare in tali profili di valorizzazione, nella loro auspicata efficacia, le condizioni naturali che permettano l’adeguata attuazione della normativa a protezione della biodiversità, nelle funzioni e servizi che essa fornisce.

4. L’ambiente come ‹‹funzione economica››

Ritornando sul decisivo apporto che le scienze naturali forniscono allo studio del diritto dell’ambiente, da queste abbiamo appreso, ormai da tempo, che l’ambiente è un sistema complesso, ma unitario, di relazione tra elementi.[52]

Costituendo un sistema, esso rappresenta ‹‹un insieme di elementi che possono svolgere determinate funzioni ovvero possedere una plurifunzionalità che ogni elemento sviluppa autonomamente, ma la cui integrazione fornisce al sistema delle proprietà che derivano non dalla somma delle singole proprietà ma dalla loro integrazione funzionale››.[53]

A questo grado di consapevolezza va aggiunto che, dal sistema di relazioni tra le risorse naturali, emergono una serie di funzioni o proprietà di notevole rilevanza per il soddisfacimento di interessi fondamentali dell’uomo, le c.d. proprietà emergenti.[54]

Sulla base di queste riflessioni, il mondo del diritto è giunto, necessariamente, a concepire l’ambiente non, come la somma delle risorse naturali che lo compongono, ma nella misura di ciò che emerge dalle loro relazioni. Proprio per tale assunto, alcuni autori parlano di funzione ambientale.[55]

Tale funzione prevede che le relazioni fra le innumerevoli parti di un ecosistema costituiscono i processi che generano le diverse funzioni ecologiche, capaci poi di restituire quelle proprietà, che risultano necessarie per la vita sulla terra.[56]

Dunque, l’alterazione degli ecosistemi determinerebbe una modificazione della loro funzionalità e spesso una progressiva perdita di funzioni (distrofia).[57] Qui, risiedono i motivi della progressiva e crescente attenzione, come dimostrato dalle varie Strategie che si sono succedute nel tempo, alla necessità di garantire la conservazione e la protezione della biodiversità e il ripristino e la valorizzazione dei servizi ecosistemici.

La prospettiva di valutazione economica del valore della natura, dunque, può costituire la base per una revisione dello sviluppo e della pianificazione territoriale, a tutti i livelli. Va, tuttavia, evidenziato che tale processo non comporta, ne promuove la svendita economica sul mercato degli ecosistemi e delle loro funzioni, ma di attivare un processo di sensibilizzazione del loro valore economico.[58]

Come già anticipato nel resto del lavoro, ci troviamo di fronte alla ricerca di giustificazioni economiche della biodiversità (rectius natura).

Sicuramente, un buon punto di partenza risiede nel rapporto del 2010 dell’UNEP, intitolato ‹‹Dead planet, living planet››, dove spicca il dato che mostra come gli ecosistemi forniscono annualmente agli esseri umani servizi per un valore di circa 72 mila miliardi di dollari.[59]

Affinché questo valore diventi visibile, risulta, tuttavia, necessario che venga internalizzato non solo nelle decisioni pubbliche, ma, altresì, nel settore dell’economia e delle imprese.

In tale scenario, sembra opportuno citare la teoria del c.d. ‹‹Valore economico Totale›› (VET), tradizionalmente scomposto in ‹‹valore d’uso›› e ‹‹valore non d’uso››, in quanto valore aggregato in grado di qualificare la totalità dei benefici prodotti da una risorsa ambientale.[60]

Altro appunto necessario, va speso, per i modelli di contabilità ambientale, dal momento che la contabilità classica non riesce a ‹‹pesare›› opportunamente la componente ambientale, sono stati compiuti sforzi per incorporare le risorse naturali e ambientali.[61]

Ad esempio, nel nostro ordinamento, il Comitato per il Capitale Naturale, dal 2016, promuove l’adozione, da parte degli enti locali, di sistemi di contabilità ambientale e la predisposizione, da parte dei medesimi enti, di appositi bilanci ambientali.[62]

L’istituzione del Comitato è un valido esempio di come, il legislatore, senta il bisogno di integrare i sistemi di contabilità nazionali con dati sul valore degli asset naturali ed informazioni sul loro contributo alla ricchezza e al benessere del paese.

Tutto ciò va salutato con favore, rappresentando il Comitato un primo tentativo istituzionale per cercare di rendere visibile, all’interno del dibattito pubblico, il valore che l’insieme degli asset naturali ricopre nel sistema socioeconomico.

In conclusione, si comprende come la sfida sia anche sociale e politica, in quanto accettare ed integrare tale valore significa, poi, concretamente modificare le scelte individuali e collettive a favore di una logica di sostenibilità nello sviluppo, anche a favore delle future generazioni.

5. Servizi ecosistemici

Come si è anticipato, oltre alle risorse naturali e al sistema di relazioni che le lega, l’ambiente in se considerato, esistono anche delle utilità che scaturiscono proprio, e solo, da quest’ultimo, ossia i ‹‹servizi ecosistemici››.[63] Si tratta di utilità di diverso tipo, tutte funzionali al soddisfacimento di esigenze dell’uomo, che dipendono dal corretto funzionamento di un ecosistema.[64]

Proprio da tale consapevolezza, ormai dell’ecologia e del diritto, nasce la necessità di riconoscere alla dimensione funzionale ecosistemica il valore di bene oggetto di tutela giuridica.[65]

I servizi ecosistemici vengono definiti come le funzioni, le caratteristiche o i processi ecologici che, direttamente o indirettamente, contribuiscono al benessere umano, oppure, come i benefici multipli forniti dagli ecosistemi al genere umano.[66]

Il tema dei servizi ecosistemici (già SE) ha ricevuto sempre maggiore attenzione, sia dal punto di vista istituzionale che scientifico. Si pensi che già nel 1997, la dottrina statunitense parlava di funzioni ecosistemiche che producevano beni e servizi ecosistemici, direttamente, legati al benessere dell’uomo.[67]

Questo interesse, gradualmente crescente, riguardo la loro importanza e quantificazione, ha sospinto diverse iniziative, soprattutto, a livello internazionale.

Si è già anticipato il rilievo assunto dalla pubblicazione nel 2005 del rapporto MEA, voluto ed avviato dalle Nazioni Unite nel 2001. Esso fornisce un quadro conoscitivo, condiviso in sede scientifica e a livello internazionale, riguardo lo stato degli ecosistemi, dei servizi da essi prodotti e dell’impatto di questi ultimi sul benessere del genere umano.[68]

Il report MEA, non solo individua una delle definizioni più autorevoli dei servizi ecosistemici, ma, altresì, fornisce una delle prime classificazioni di questi ultimi.

Difatti, il rapporto, sottolineando in maniera chiara che gli ecosistemi naturali siano in grado di fornire una serie di servizi ecosistemici, li divide in ‹‹servizi di approvvigionamento o fornitura››, ‹‹di regolazione›› di determinate funzioni ambientali, di ‹‹supporto›› (ad esempio alla stabilità degli habitat e alla diversità biologica) e servizi ‹‹di cultura››.[69]

Nel rapporto MEA, inoltre, si rileva che la maggior parte dei SE sono minacciati e con trend negativi per i prossimi anni, a questo, si aggiungono, poi, le possibile conseguenze economiche dovute alla perdita di biodiversità su scala planetaria.[70]

Peraltro, negli anni seguenti alla pubblicazione del report del 2005, il concetto di servizi ecosistemici è stato approfondito dalla comunità scientifica, anche grazie ad altre iniziative in ambito internazionale, come, ad esempio, il TEEB.[71]

Alla luce di questa ricostruzione, l’elemento comune che si scorge consiste nell’individuazione di un preciso valore economico di tali ‹‹servizi››; le criticità nascono, tuttavia, dalla tradizionale assenza di valore di mercato riconosciuto dall’economia tradizionale.[72]

In questo scenario, si segnala la necessità di ricercare modalità che conducano alla valutazione economica dei servizi ecosistemici, poiché si è avuto modo di confermare che avere una buona dotazione di SE significa avere una maggiore ricchezza in termini di Capitale Naturale, ma anche una minore vulnerabilità del sistema ambientale.[73]

Sul piano giuridico, la riflessione, che va condotta, muove dalle classificazione dei SE, interrogandosi su quali riflessi possa avere nel mondo del diritto.

Come già detto in precedenza, necessariamente, la valutazione economica dei SE dovrebbe essere internalizzata nei processi decisionali pubblici.[74]

A questo primo assunto, ne segue, un altro di altrettanto rilievo; tale valutazione può essere posta alla base della creazione di strumenti economici di mercato.[75]

All’interno di tale categoria, si collocano, di certo, i cosiddetti sistemi di pagamento per i servizi ecosistemici (PES) – Payment for Ecosystem Services – che trovano fondamento nell’idea che i fornitori del servizio (ad es. agricoltori o proprietari forestali) siano ripagati della loro attività che permette di garantire benefici, prodotti dal bene ambientale, a favore della collettività.[76]

In altri termini, i sistemi PES sono da inquadrare nell’opportunità economiche per gli operatori che possono garantire la fornitura e la stabilità di detti servizi, e, sul piano prettamente giuridico, costituiscono degli accordi volontari tra un venditore e un compratore nell’ambito di un servizio ecosistemico.[77]

A livello nazionale, l’interesse del legislatore per i sistemi PES si riscontra con la legge n. 221/2015 (c.d. Collegato Ambientale) che sancisce all’art. 70, comma 1, ‹‹l’introduzione di un sistema di pagamento dei servizi ecosistemici e ambientali (PSEA), al fine di adottare una disciplina specifica››.[78] La delega è, tuttavia, scaduta senza che sia stata adottata la disciplina di dettaglio, però, l’istituto è stato richiamato dal disegno di legge di modifica della legge n. 394/1991, in materia di aree protette.[79]

Negli ultimi anni, uno spazio decisamente di rilievo, è stato, peraltro, occupato dalla diffusione di quelli che sono stati definiti ‹‹quasi PES››.[80] Questi riguardano ambiti variegati che si riferiscono alle diversità dei contesti nazionali, ma, la maggior parte sono esempi di applicazione dei PES all’interno di progetti di ricerca o di iniziative locali.[81]

Tra questi, si possono menzionare le tariffe idriche, gli introiti relativi alle attività ludico-ricreative condotte nella aree protette (siti della rete Natura 2000), a cui si aggiunge, da ultimo, l’istituto delle Zone economiche ambientali (ZEA) e la relativa disciplina sperimentale.[82]

Nonostante alcuni segnali positivi, ci si spinge nell’affermare che il percorso di consolidamento dei sistemi di pagamento dei servizi ecosistemici risulti ancora in salita, questo, probabilmente perché l’implementazione di un PES passa, inevitabilmente, dalla consapevolezza, che deve maturare nei potenziali acquirenti, di riconoscere il valore del servizio ecosistemico.

Questa coscienza, giuridica-istituzionale-sociale, deve riflettere i suoi costi, diretti e indiretti, seguita da un’adeguata quantificazione del suo valore monetario, insieme a processi di informazione che sottolineino la differenza tra bene e servizio e la frequente incompatibilità tra uso del bene e funzionalità ecologica a supporto di una gestione mirata dei SE.[83]

6. Capitale Naturale

Fino ad ora abbiamo menzionato più volte il Capitale Naturale, evidenziandone la sua rilevanza e il fiorire di numerose iniziative, internazionali e locali, volte a misurarne il contributo al benessere umano. A questo punto, risulta necessario fornirne una definizione esaustiva.[84]

Innanzitutto, il Capitale Naturale non necessita di particolari trattamenti, dal momento che viene equiparato alle altre forme di capitale conosciute dall’uomo (sociale, umano, finanziario e manifatturiero).[85] In secondo luogo, il capitale naturale riguarda le funzionalità degli ecosistemi, da cui la vita umana dipende e fornisce risorse naturali e materie prime per l’economia e lo sviluppo.[86]

La definizione più autorevole, di capitale naturale, è stata fornita dall’UK Natural Capital Committe (2013), che lo definisce come ‹‹l’intero stock di beni ambientali – organismi viventi, aria, acqua, suolo e risorse geologiche – che contribuiscono a fornire beni e servizi di valore, diretto o indiretto, per l’uomo e che sono necessari per la sopravvivenza dell’ambiente stesso da cui sono generati››.[87]

L’approvvigionamento di questo flusso di beni e servizi è, dunque, storicamente legato allo sviluppo della nostra società; cionondimeno, questo capitale fondamentale non ha mai ricevuto un ruolo adeguato nei processi economici.[88]

Da qui l’esigenza di ricercare in concetti, non prettamente giuridici, come il capitale naturale e i servizi ecosistemici, il punto di partenza per revisionare la regolazione della natura e delle sue utilità.[89]

Acquisita la definizione di capitale naturale, agli occhi dell’interprete gli obiettivi ineludibili verso cui tendere sono due.

Il primo, a livello empirico, consiste nel raggiungere la neutralità di erosione del capitale naturale rispetto ad un livello ottimale di riferimento, c.d. ‹‹livello del Capitale Naturale rinnovabile››.[90]

Dunque, le politiche che si annidano attorno al capitale naturale hanno, teologicamente, come fine ultimo quello di evitare l’overshoot, ossia il superamento dei limiti planetari.[91] Si discute di quei limiti consentiti che, se superati, comportano un deficit ecologico che diventa, ben presto, economico.[92]

Il secondo consiste, invece, nel tentativo di superare la tradizionale invisibilità economica della natura.[93]

Il grado di difficoltà di tale operazione è confermato dalla circostanze che rendere visibile ciò che è stato storicamente messo da parte, non può essere qualcosa di agevole o immediato, altresì perché, come ricordato acutamente dall’economista indiano Pavan Sukhdev ‹‹non possiamo gestire ciò che non misuriamo››.[94]

La riuscita di tale percorso di valorizzazione e di “pesare” la natura non avrà esito positivo, fintantoché non si ammetterà la possibilità di prendere in considerazione nei sistemi dei conti pubblici e delle politiche di bilancio gli effetti sul capitale naturale.[95]

La contabilizzazione dei beni ambientali costituisce, pertanto, un serio tentativo di superare tale invisibilità.

Un simile cammino prende le mosse da taluni atti programmatici, internazionali, che a cascata offrono la stura all’impegno di altre istituzioni, nazionali e sovranazionali, tutte coese nell’affermare l’inadeguatezza del PIL (Prodotto Interno Lordo) come unica misura del benessere di uno stato.[96]

Infatti, dopo la nota Dichiarazione di Istanbul del 2007 e il lancio del ‹‹Global Project on Measuring the Progress of Societies›› da parte dell’Ocse, un numero crescente di paesi sanciscono il loro impegno ad andare ‹‹oltre il PIL››.[97] A questo si aggiunge anche il contributo della Commissione europea e l’istituzione nel 2008, della Commissione ‹‹sulla misura della performance economica e del progresso sociale››, istituita dall’allora Presidente francese Nicolas Sarkozy.[98]

Nel 2010, l’Italia si inserisce in questo dibattitto internazionale con il progetto BES per la misura del ‹‹benessere equo e sostenibile›› che conduce al 2016, con la Legge di bilancio (n. 163/2016) ad inserire dodici indicatori BES nel documento di economia e finanza (DEF).[99]

Come rilevato dalla dottrina, la nozione di benessere equo e sostenibile mira ad individuare le componenti del benessere delle persone e, in tal senso, tali indicatori ambiscono ad affiancare il Pil come criterio di valutazione delle decisioni pubbliche.

Tuttavia, gli indicatori BES andrebbero, meglio, ricondotti nell’ambito della più generale valutazione dell’impatto sul capitale naturale, che, come anticipato, necessiterebbe di un ruolo e di un peso più incisivo.[100]

Dunque, qui si annida la principale sfida sottesa alla valorizzazione della natura ed è proprio in questa sede che si inseriscono i lavori recenti del Comitato per il capitale naturale relativi alla promozione, presso gli enti locali, di bilanci ambientali che siano l’espressione di una specifica contabilità ambientale pubblica.[101]

Risulta, quindi, decisivo l’apporto degli enti locali in questo percorso, tuttavia non dimenticando che finché, a livello ordinamentale, l’elaborazione dei bilanci economici seguirà i canoni tradizionali, sarà complicato far emergere la variabile ambientale e la ricchezza di cui essa è espressione.[102]

A questo, inoltre, va aggiunta la questione, non da poco, dell’organizzazione pratica di procedure decisionali in grado di contemplare l’incidenza sul capitale naturale, di concerto, al problema della carenza organizzativa delle strutture in grado di svolgere simili attività.[103]

7. Riflessioni conclusive

Si premette che sarebbe del tutto errato pensare che questo percorso di ‹‹valorizzazione economica›› della natura stia compiendo i primi passi; il panorama giuridico e istituzionale che si è tentato di delineare dimostra, in realtà, il contrario.

Tuttavia, alcuni dati destano perplessità. Ad esempio, a livello nazionale, manca del tutto un adeguato supporto normativo, sia in termini di tutela, ordinamentale, della biodiversità, sia per la rilevanza, non solo economica, ma anche giuridica dei concetti di servizi ecosistemici e capitale naturale.[104]

In sede di riflessioni, bisogna, certamente, dare conto dell’importanza rivestita dai lavori del Comitato del capitale naturale, che, ciononostante, rischia di rimanere azione solitaria se, successivamente, manca un adeguato sistema normativo e di governance alla base, come succede, peraltro, in altri paesi.[105]

In aggiunta, risulta semplice scorgere l’assenza di riferimenti espressi al capitale naturale o alle proprietà emergenti dell’ambiente, all’interno del codice dell’ambiente. Ancora, resta da chiedersi che ruolo svolgeranno i lavori sul capitale naturale nell’ambito della transizione ecologica prevista dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) che dovrebbe dedicare il 37% delle risorse alla biodiversità e ad azioni per il clima.[106]

La sfida risulta decisiva. Sarebbe, difatti, complicato immaginare una transizione ecologica che non tenga conto del peso del capitale naturale nei nostri bilanci pubblici e dei sistemi di pagamento dei servizi ecosistemici che rappresentano un’obiettiva opportunità economica.

Ad esempio, guardando ai sistemi PES, oltre al massiccio contributo di tipo scientifico, si ritiene di grande importanza che venga sviluppata la consapevolezza sulla validità di questi strumenti di mercato nei processi decisionali e nei gestori del territorio (su tutti, gli enti locali).

Da ultimo, superando le riflessioni di carattere giuridico e istituzionale, si permetta una constatazione sul ruolo affidato al diritto dell’ambiente. Esso deve dimostrare di essere capace di adeguarsi e conformarsi alle nuove e pressanti necessità della società.[107]

Il contributo, peraltro, dei lavori delle scienze naturali, negli ultimi anni non è indifferente. Sempre di più si fa rimando a tali acquisizioni, poiché rappresentano una finestra di dialogo che il diritto e il legislatore non possono lasciare chiusa o isolata.[108]

Il mutualismo delle discipline e dei rapporti, in una materia come quella del diritto dell’ambiente, assurge a un vero e proprio valore giuridico, da assumere come punto di riferimento per un’effettiva transizione culturale, sociale e giuridica sul valore della natura.

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[1] Commissione europea, Lo stato della natura nell’Unione europea, COM (2015) 219 final. La relazione, una delle ultime pubblicate, evidenzia che tra il 1900 e la metà degli anni 80 l’Europa aveva già perso i due terzi delle zone umide e quasi i tre quarti delle dune e lande a causa dell’azione combinata di cambiamenti di uso del suolo, sviluppi infrastrutturali, inquinamento ed espansione urbana. L’ultimo rapporto è stato pubblicato il 21 gennaio 2021 e prende ad oggetto lo stato della natura nel periodo 2013-2018, COM (2020), 635 final.

[2] com (ue), Lo stato della natura nell’Unione europea 2013-2018, 635 final, 2020. La natura di tali fattori di pressione sull’ambiente è da ricercare nell’agricoltura intensiva, nelle attività forestali non sostenibili, nei cambiamenti climatici e nello sfruttamento eccessivo delle risorse naturali e degli animali. La commissione, inoltre, relaziona che tra le specie vi è il 38% che vive in un cattivo stato di conservazione, mentre per quanto concerne gli habitat, solo il 15% si trova in buone condizioni.

[3] Cfr. eea report, State of Nature in the EU. Results from reporting under the nature directives 2013-2018, n. 10/2020. Riprendendo le parole del Commissario responsabile per l’Ambiente, gli oceani e la pesca: “Questa valutazione rappresenta la verifica dello stato della natura più completa mai condotta nell’UE e mostra ancora una volta molto chiaramente che stiamo perdendo il nostro fondamentale sistema di sostegno alla vita: nell’UE gli habitat protetti che versano in cattive condizioni sono infatti ben l’81 %. Dobbiamo rispettare gli impegni assunti nella nuova strategia dell’UE sulla biodiversità per invertire questa tendenza a vantaggio della natura, delle persone, del clima e dell’economia e dobbiamo farlo subito.”

[4] Da un punto di vista economico, si riprendono le parole di uno dei pionieri dell’economia moderna, Adam Smith “La parola valore, si deve notare, ha due diversi significati: a volte esprime l’utilità di un oggetto particolare, a volte il potere di acquistare altri beni che il possesso di quell’oggetto comporta. L’uno può essere chiamato “valore d’uso”, l’altro “valore di scambio”. Le cose che hanno il maggior valore d’uso hanno spesso poco o nessun valore di scambio; e, al contrario, quelle che hanno maggior valore di scambio hanno spesso poco o nessun valore d’uso. Nulla è più utile dell’acqua, ma difficilmente con essa si comprerà qualcosa, difficilmente se ne può avere qualcosa in cambio. Un diamante, al contrario, ha difficilmente qualche valore d’uso, ma in cambio di esso si può ottenere una grandissima quantità di altri beni.”

[5] Sul punto, si da conto che con l’art. 67 della legge n. 221/2015 (Legge di bilancio) è stato istituito un Comitato per il Capitale Naturale, presieduto dal Ministero della transizione ecologica (già MATTM) cui è stato attribuito il compito di redigere un rapporto annuale sullo stato del capitale naturale del Paese. Entro il febbraio di ogni anno, il Comitato trasmette al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell’economia e delle finanze; ad oggi, sono stati pubblicati quattro rapporti, di cui l’ultimo nel 2021.

[6] Tale sottovalutazione dipende anche dal fatto di non aver fornito, nell’ambito dei sistemi contabili e statistici, un “valore”, ad esempio, ai sistemi idrici, alla rigenerazione del suolo, alla ricchezza della biodiversità, fenomeni rispetto ai quali i nostri decisori politici presentano, tutt’ora, pesanti deficit. Per un approfondimento si consulti Comitato Capitale Naturale (2017), Primo Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia, Roma.

[7] Cfr. wwf, Verso un’economia ecologica. Dare valore al capitale naturale, 2017.

[8] Il Millennium Ecosystem Assessment (anche MEA, o MA) è un progetto di ricerca internazionale sviluppato con l’obiettivo di individuare lo stato degli ecosistemi globali, valutare le conseguenze dei cambiamenti negli ecosistemi sul benessere umano e fornire una valida base scientifica per la formulazione di azioni necessarie alla conservazione e all’uso sostenibile degli ecosistemi. Iniziato ufficialmente nel 2001 e conclusosi nel 2005, il MA ha visto il coinvolgimento di oltre 1.360 esperti di tutto il mondo. I risultati, contenuti in cinque volumi tecnici e sei relazioni di sintesi, forniscono non solo una valutazione scientifica dello stato di conservazione e delle tendenze degli ecosistemi mondiali e dei servizi da essi forniti, ma anche le opzioni per ripristinare, conservare o migliorare un uso sostenibile degli ecosistemi.

[9] The economics of ecosystems and biodiversity (TEEB) del 20 ottobre 2010. Come si legge nel testo, lo scopo ultimo del lavoro è quello di offrire ai responsabili politici degli strumenti adeguati a internalizzare il valore della natura (servizi ecosistemi e capitale naturale) nelle loro decisioni, utilizzando, dunque, le conoscenze scientifiche raggiunte per modellare le politiche da adottare. Sul punto, si vedano anche i risultati dell’attività di Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services (MAES).

[10] Intergovernamental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES). In una riunione sulla biodiversità e i servizi ecosistemici nel giugno 2010, gli Stati hanno adottato il documento finale di Busan che affermava che “dovrebbe essere istituita una piattaforma intergovernativa di politica scientifica per la biodiversità e i servizi ecosistemici”. Con la risoluzione n. 65/162 del 20 dicembre 2010, l’Assemblea Generale “ha preso atto dell’esito di Busan” e ha chiesto al Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP), “di convocare una riunione plenaria … determinare le modalità e le modalità istituzionali per [IPBES]”. Secondo l’Ufficio degli affari giuridici delle Nazioni Unite, l’Assemblea generale prendendo atto del risultato di Busan non ha stabilito l’IPBES come organismo delle Nazioni Unite. Successivamente, gli Stati partecipanti alla loro riunione plenaria nell’aprile 2012 hanno adottato una risoluzione che ha istituito l’IPBES come “un organismo intergovernativo indipendente”, con sede del segretariato situata a Bonn, in Germania.

[11] Si consulti il sito dell’IPBES. Ad oggi sono state completate otto valutazioni IPBES; il programma di lavoro, invece, per il 2030 comprende valutazioni sulle relazioni tra biodiversità, acqua, cibo e salute nel contesto dei cambiamenti climatici, un documento tecnico sull’interconnessione tra biodiversità e cambiamenti climatici, una valutazione del cambiamento trasformativo e una delle imprese e della biodiversità.

[12] j. rockström, w. steffen, j. a. foley, A safe operating space for humanity, in Nature, 2009.

[13] j. rockström et al., Planetary Boundaries, cit.: nelle parole degli Autori, si tratta di «non negotiable planetary preconditions that humanity needs to respect in order to avoid the risk of deleterious or even catastrophic environmental change at continental to global scales». Per un maggior approfondimento sullo studio citato e sulle sue implicazioni si veda m. monteduro, Le decisioni amministrative nell’era della recessione ecologica, in Rivista Associazione Italiani Costituzionalisti, n. 2/2018, p. 20 e ss.

[14] Cfr. con le riflessioni in ambito giuridico di m. carducci, Il deficit ecologico del pianeta come problema di politica costituzionale – parte prima, in Rivista Juridica CCJ, Vol. 20, n. 44, 2016: “L’ecologia […] non è un problema di linguaggio né di accordi semantici di “esperienza” né di assiomi: a differenza del diritto e dell’economia, l’ecologia è esperienza in sé dell’ecosistema, ossia un logos non sulle “forme di vita” “pensabili” e quindi “narrabili” dal linguaggio e “concordabili” da esso, bensì sulle “forme di vita” “possibili” e quindi “praticabili” per la sopravvivenza, al di là delle parole. L’ecologia è un insieme di “norme imperative” sulla vita, non di accordi umani sugli interessi. La natura di questa normativa non è umana o comunque non solo umana”.

[15] Dallo studio pubblicato nel 2009 e poi raffinato nel 2015, e tutt’ora ancora in corso, il dato più allarmante è rappresentato dal fatto che già quattro dei nove confini planetari risultano trasgrediti, ossia quelli relativi al cambiamento climatico, perdita della biodiversità, ciclo dell’azoto, a cui si è aggiunto da ultimo, l’uso del suolo. In aggiunta, tali indagini scientifiche rappresentano uno dei capitoli più discussi del dibattito dottrinale internazionale, tra i quali si menziona il tentativo di conciliazione tra la teoria summenzionata e gli Obiettivi ONU di Sviluppo Sostenibile (SDGs) in relazione all’equità sociale. Per maggior approfondimento sul punto cfr. m. monteduro, Le decisioni amministrative nell’era della recessione ecologica, cit. p. 26.

[16] Cfr. m. v. ferroni, La perdita della biodiversità e la necessità di “ripensare” gli strumenti di tutela. Sul punto, l’A. evidenzia l’utilizzo di strumenti e fonti proprie di soft law, con tale espressione si vuole intendere un diritto “non vincolante”, già nel tessuto del precetto o comunque nella mancanza di una sanzione. In altri termini, prosegue, il fulcro della disciplina (della biodiversità) non è più costituito dalla norma giuridica primaria generale ed astratta. […] Il mondo variegato della soft law evoca piuttosto il fenomeno della governabilità, cioè come governare la biodiversità. Per un approfondimento sulla soft law nel diritto amministrativo, si consulti la folta bibliografia presente nel contributo citato, a cui validamente si rimanda.

[17] Per indagare sulle origini di tale, complicato, rapporto si v. su tutti le riflessioni di m. cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente. Come sistema complesso, adattativo, comune, Giappichelli, Torino, 2007. Tra la folta letteratura scientifica, nel tempo, sviluppatasi cfr. m. monteduro, Per una ‹‹nuova alleanza›› tra diritto ed ecologia: attraverso e oltre le ‹‹aree naturali protette››, in Rivista GiustAmm.it, 2014; r. santolini, e. morri, r. scolozzi, Mettere in gioco i servizi ecosistemici: limiti e opportunità di nuovi scenari sociali ed economici, in Ri-Vista ricerche per la progettazione del paesaggio, 2011; M. PRIEUR, Il ruolo del paesaggio nella realizzazione dei diritto dell’uomo, RQDA, n. 2/2018; m. monteduro, s. tommasi, Paradigmi giuridici di realizzazione del benessere umano in sistemi ecologici ad esistenza indisponibile e ad appartenenza necessaria, in Atti del 9° Convegno Nazionale in ricordo di Giovanni Gabrielli, ESI, 2014; A. LALLI, I servizi ecosistemici e il capitale naturale: una prospettiva giuridico-istituzionale, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 195-196, 1°-2° trimestre, 2017, p. 80 ss.

[18] Cfr. a. fari’, L’ambiente come funzione. Servizi ecosistemici e capitale naturale, in g. rossi, Diritto dell’ambiente, ult. ed., Giappichelli, 2021, p. 121 ss.

[19] Su tale versante, le ricerche condotte, nel tempo, da r. costanza appaiono illuminanti. Cfr. r. costanza, r. d’arge, r. de groot, s. farber, m. grasso, b. hannon, k. limburg, s. naem, r. v. o’neill,  j. paruedo, r. g. raskin, p. sutton & m. van den belt, The value of the world’s ecosystem services and natural capital. Nature 15, 387:253-260, 1997, ove nella premessa si legge che: “The services of ecological systems and the natural capital stocksthat produce them are critical to the functioning of the Earth’s life-support system. They contribute to human welfare, both directly and indirectly, and therefore represent part of the total economic value of the planet. We have estimated the current economic value of 17 ecosystem services for 16 biomes, based on published studies and a few original calculations. For the entire biosphere, the value (most of which is outside the market) is estimated to be in the range of US$16–54 trillion (1012) per year, with an average of US $33 trillion per year. Because of the nature of the uncertainties, this must be considered a minimum estimate. Global gross national product total is around US$18 trillion per year”; r. costanza, Ecosystem services: Multiple classification systems are needed. Biological Conservation, 2008, 141: 350-352.

[20] m. cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, ult. cit., p. 65. Sul diritto dell’ambiente come “processo” cfr. a. dan tarlock, Environmental Law: Ethics or Science? 7 Duke Environmental Law & Policy Forum 193-224, 1996; ID., “Is There a There in Environmental Law?”, Florida State University Journal of Land Use and Environmental Law: Vol. 19: No. 2, Article 1, 2018.

[21] Per un approfondimento internazionale sulla consapevolezza del fatto che, anche, l’ordinamento giuridico è un sistema complesso si v. j.b. ruhl, Thinking of Environmental Law as a Complex Adaptive System: How to Clean Up the Environment by Making a Mess of Environmental Law, 34 in Houston Law Review, vol. 34, n. 4, p. 101 ss., 1997; d. t. hornstein, Complexity Theory, Adaptation, and Administrative Law, in Duke Law Journal, vol. 54, n. 4, p. 913 ss., 2005.

[22] Si rimanda all’amplia bibliografia sul tema presente in m. cafagno, op. ult. cit, p. 65. Consulta altresì le premesse metodologiche di m. monteduro, Per una ‹‹nuova alleanza›› tra diritto ed ecologia, cit., ove l’A. afferma che “In ordine alla necessità di superare le barriere di reciproca non-conoscenza e non-comprensione tra scienze sociali e scienze naturali, e successivamente tra diritto ed ecologia, pur mantenendo la diversità dei relativi metodi e statuti disciplinari, basti ricordare le intuizioni anticipatrici di due grandi maestri italiani del secolo XX a. giuliani, Positivismo logico e scienza politica, in Il Politico, 1951, 323 ss., «Forse la tragedia della civiltà nostra è di aver oscurato, a causa della barriera tra le conoscenze, la connessione essenziale fra la filosofia delle scienze morali [tra le quali, per Giuliani, il diritto, n.d.r.] e quella delle scienze naturali». Ancor più esplicito, quasi sconvolgente nella sua modernità pur in uno scritto di oltre quaranta anni fa, a. falzea, Natura e Diritto (Relazione pubblicata in Natura e progresso in Europa e in America, Atti del XIII Congresso – Ottawa, 13-14 aprile 1971, Accademia italiana di scienze biologiche e morali, Roma, 1971, 221 ss.). Dunque, il diritto non può non riflettere il fato degli uomini, il loro condizionamento generale alla natura, all’ambiente in cui le comunità giuridiche sono insediate, al ritmo con il quale la natura si spiega nel tempo, alle leggi fisiche che ne governano i fenomeni […] Queste considerazioni, specifiche e generali, aprono un capitolo, ancora pressoché inesplorato, dei rapporti tra ambiente naturale e diritto.

[23] m. monteduro, Diritto dell’ambiente e diversità alimentare, RQDA, n. 1/2015, p. 6, consultare, ivi, bibliografia, a cui si rimanda. Fra tutti cfr. j. hinkel – p.w.g. bots – m. schlüter, Enhancing the Ostrom social-ecological system framework through formalization, in Ecology and Society, 2014, Vol. 19, Issue 3, pp. 51 ss.; s. levin et al., Social-ecological systems as complex adaptive systems: modeling and policy implications, in Environment and Development Economics, 2013, Vol. 18, Issue 2, pp. 111 ss.

[24] m. monteduro, op. ult. cit., l’A. partendo dalle tesi che si fondano sul concetto di sistemi socio-ecologici, spiega come i sistemi ecologici e sociali si configurano, propriamente, come dei sub-sistemi i cui meccanismi di inscindibile interazione si svelano soltanto quando essi vengono integrati e studiati come parti del tutto, ancora, questi ultimi vengono visti come sistemi complessi, dinamici, non lineari, con equilibri multipli, soggetti a mutamenti caotici più che regolari e graduali; […] per questo, non esiste un equilibrio ideale astratto o uno stato ottimale dei sistemi socio-ecologici.

[25] r. santolini et al., Mettere in gioco i servizi ecosistemici, cit., p. 14, l’A., continuando sul punto, argomenta che: “La considerazione dei valori economici associati a processi ecosistemici potrebbe essere più utile ed efficace rispetto a misure legali di protezione, più facile da comprendere da parte del cittadini e da considerare nelle valutazioni ambientali”.

[26] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo o al Comitato delle Regioni, Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030. Riportare la natura nella nostra vita, 380 final, 2020.

[27] COM (2020), 380 final: “La conservazione della biodiversità può apportare benefici economici diretti a molti settori dell’economia: ad esempio, la conservazione degli stock marini potrebbe incrementare gli utili annuali dell’industria dei prodotti ittici di oltre 49 miliardi di euro […] Il rapporto benefici/costi complessivi di un programma mondiale efficace per la conservazione della natura ancora allo stato selvatico è stimato ad almeno 100 a 1⁴. Gli investimenti nel capitale naturale, ad esempio nel ripristino di habitat ricchi di carbonio e nell’agricoltura rispettosa del clima, sono considerati tra le cinque politiche più importanti di risanamento del bilancio in quanto offrono moltiplicatori economici elevati e un impatto positivo sul clima”. Cfr. forum economico mondiale, Nature Risk Rising: Why the Crisis Engulfing Nature Matters for Business and the Economy, 2020.

Per un approfondimento e una stima documentata cfr. a. bordin, Biodiversità come motore per l’economia, l’impresa e il lavoro, in Ambiente&sviluppo, n. 4/2021.

[28] Si tratta di 20 obiettivi fissati dal Piano strategico per la biodiversità 2011-2020, redatto a Nagoya, nella prefettura di Aichi, in seno alla decima conferenza delle Parti della Convenzione sulla diversità biologica (CBD), da realizzare entro il 2020. Lo scopo, principale, era fermare la distruzione dell’ambiente e della fauna selvatica, combattere l’inquinamento, proteggere le barriere coralline.

[29] La Global Biodiversity Outlook (GBO) è la pubblicazione di punta della Convenzione sulla diversià biologica (CBD). Si tratta di un rapporto periodico che riassume gli ultimi dati sullo stato e le tendenze delle biodiversità e trae conclusioni rilevanti per l’ulteriore attuazione della Convenzione. GBO-5 fornisce una sintesi globale dei progressi verso gli obiettivi di biodiversità di Aichi e si basa su una serie di indicatori, studi di ricerca e valutazioni (in particolare la valutazione globale IPBES sulla biodiversità e i servizi ecosistemici), nonché sui rapporti nazionali forniti dai paesi sulla loro attuazione della CBD.

[30] Si pensi al dato che l’UNEP ha dichiarato il 2020 “Super anno per l’ambiente e la Biodiversità” al fine di enfatizzare la necessità di maggiori sforzi oltre gli impegni su più fronti, che vanno dalla mitigazione dei cambiamenti climatici alla salvaguardia del suolo, dalle acque interne, ai mari, agli oceani, dunque alla biodiversità in generale.

[31] Il rapporto ONU ha rilevato che, nonostante i progressi in alcune aree, gli habitat naturali hanno continuato a scomparire, un gran numero di specie rimane minacciato di estinzione e i sussidi governativi dannosi per l’ambiente, si tratta di un cifra complessiva di 500 miliardi di dollari, non sono terminati. Da come risulta nel report, i 20 obiettivi di biodiversità Aichi sono stati suddivisi in 60 elementi separati per monitorare i progressi specifici in ogni singolo campo. Di questi, sette sono stati raggiunti, 38 hanno mostrato progressi e 13 risultano invece in stasi. Per due elementi non si hanno rilevazioni sufficienti per una valutazione. Si consulti https://www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-en.pdf

[32] Durante tale Conferenza, sono stati discussi e condivisi, per la prima volta, temi e strumenti divenuti oggi realtà, come il Capitale Naturale, i servizi ecosistemici, le infrastrutture verdi, la contabilità ambientale e i sussidi dannosi, gli acquisti verdi della PA.

[33] Cfr. Rapporto finale Strategia Nazionale per la Biodiversità 2011-2020.

[34] Cfr. m.v. ferroni, op. ult. cit., p. 2. L’A. spiega come, a partire da tale assunto, la biodiversità di uno Stato potrebbe entrare anche nei registri della finanza e contabilità pubblica. La conservazione e gestione del capitale naturale produce, infatti, un valore aggiunto sia come risparmio di spese pubbliche per interventi infrastrutturali (ad esempio per dissesto idrogeologico), sia un valore aggiunto derivante dalla fruibilità turistica.

[35] Cfr. COM (2020), 380 final, cit., p. 16. Per colmare questa lacuna, la Commissione si propone di introdurre un nuovo quadro europeo per la governance della biodiversità, che aiuterà a mappare gli obblighi e gli impegni e stabilire una tabella di marcia che ne guidi l’attuazione. […] La legislazione ambientale è efficace solo se attuata e fatta rispettare correttamente. Per proteggere e ripristinare il suo capitale naturale, negli ultimi 30 anni l’Unione ha istituito un quadro legislativo solido, che però secondo le ultime valutazioni, sebbene adatto allo scopo, tarda ad essere applicato sul terreno. Questo ritardo ha conseguenze drammatiche per la biodiversità e costi economici elevati, stimati, intorno ai 50 miliardi di euro l’anno.

[36] Cfr. La Strategia Nazionale per la Biodiversità 2010-2020, MATTM, p. 155.

[37] Disegno di Legge Costituzionale, Modifica dell’articolo 9 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, protezione della biodiversità e degli animali, promozione dello sviluppo sostenibile, anche nell’interesse delle future generazioni n. 1203, 2 aprile 2019.

[38] Cfr. art. 9, Costituzione. Il primo comma recita che: “La Repubblica promuove lo sviluppo e la ricerca scientifica e tecnica”. Il secondo che: “Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

[39] L’Italia, peraltro, con la riforma costituzionale del 7 ottobre 2001, n. 3 ha recepito l’indirizzo europeo che già inseriva un espresso riferimento alla tutela dell’ambiente nell’Atto Unico europeo del 1987, che recava uno specifico titolo rubricato «Ambiente» e che costituisce la prima base giuridica per una politica ambientale comune volta alla salvaguardia della qualità e della salubrità ambientale. Più di recente, questa impostazione è stata sviluppata anche dal Trattato sul funzionamento dell’UE (agli articoli 11 e da 191 a 193). Nella letteratura scientifica, si consiglia il consulto di s. zanini, La tutela dell’ecosistema, tra scienza e diritto, in Rivista AIC, N. 3/2019.

[40] Cfr. n. olivetti rason, La disciplina dell’ambiente nella pluralità degli ordinamenti giuridici, in a. crosetti, r. ferrara, f. fracchia, n. olivetti rason, Introduzione al diritto dell’ambiente, Laterza, 2018, p. 56 ss. ove si approfondisce la tutela dell’ambiente nelle odierne costituzioni, in particolare, di quelle c.d. “ambientali” (ad es. quella greca, spagnola, portoghese e di molti paesi sudamericani).

[41] La locuzione “diversità biologica” venne utilizzata, per la prima volta, da r. f. dasmann nel 1968 in relazione a concetti di conservazione delle specie e degli ecosistemi. Successivamente, negli anni Ottanta, il biologo statunitense t. e. lovejoy utilizzò il termine per rappresentare la significativa riduzione delle specie vegetali ed animali sul pianeta. Cfr. t.e. lovejoy, The Global 2000 Report to the President, vol II, The technical Report, New York, 1980. Il termine “biodiversità”, invece, fu coniato nel 1986 da w.g. rosen, partendo dall’espressione anglosassone “biological diversity”, con riferimento alla diversità ed alla variabilità degli organismi viventi.

[42] Art. 2, Convenzione sulla diversità biologica, Rio, 1992. Si tratta di un concetto ampio che ruota attorno al concetto di “diversità” per rappresentare la varietà di organismi viventi, nelle loro diverse forme. Dal punto di vista delle funzioni, queste si dipanano su tre diversi livelli di biodiversità, rappresentate dalla diversità: genetica, di specie e di ecosistemi. Sulla letteratura scientifica in materia, vedi tra i tanti a. bordin, op. ult. cit.; a. crescenzi, Biodiversità, in Diritto on line, 2009; s. marchisio, Il diritto internazionale ambientale, in g. cordini, p. fois, s. marchisio, Diritto ambientale. Profili internazionali, europei e comparati, II ed., Torino, 2008.

[43] m.v. ferroni, cit., p. 2.

[44] a. crescenzi, op. ult. cit., p. 1-2. Consulta bibliografia ivi presente, tra cui s. marchisio, v. della fina, o.  ferrajolo, g. salberini, g. tamburelli, Codice delle aree protette, Trattati internazionali, norme comunitarie e legislazione italiana, Milano, 1999. Difatti, la protezione della biodiversità, sia a livello europeo che interno, è stata assicurata principalmente attraverso l’individuazione di siti individuati da conservare. A livello europeo, gli atti normativi che costituiscono le fondamenta dell’intervento normativo in materia sono la direttiva 74/409/CE (direttiva uccelli) e la direttiva 92/43/CEE (direttiva habitat), che hanno istituito le zone di protezione speciale (ZPS) e le zone speciali di conservazione (ZSC). L’insieme di questi hotspot prescelti, a livello europeo, vanno a costituire il principale strumento, ad oggi, di protezione della biodiversità che è la rete ecologica “Natura 2000”, avente lo scopo di mantenere in uno stato soddisfacente gli habitat e le specie individuate. Anche a livello interno, la tutela della biodiversità è stata realizzata, fino ad ora, attraverso la creazione di aree protette, con legge n. 394/1991, nonché attraverso le norme di recepimento delle direttive su citate.

[45] Cfr. f. lenzerini, Patrimonio comune dell’umanità, in Diritto on line, 2019. Nel diritto internazionale contemporaneo il principio del patrimonio comune dell’umanità si è affermato nell’ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982, con particolare riguardo alla regolamentazione delle attività di sfruttamento dei fondi e dei sottosuoli marini oltre i limiti delle giurisdizioni nazionali. Lo stesso modello è stato proposto per la regolamentazione di altre aree, senza tuttavia trovare effettiva attuazione. Ancora oggi si tratta per molti aspetti di un concetto astratto e controverso, il cui effettivo impatto sullo sviluppo del diritto internazionale resta ancora non pienamente definito.

[46] a. crescenzi, L’ABS nella Convenzione sulla biodiversità: Il Protocollo di Nagoya, in s. marchisio (a cura di), Scritti in memoria di Maria Rita Saulle, Napoli, 2014.

[47] Cfr. s. marchisio, Patrimonio comune dell’umanità, in Enciclopedia Il Sole 24 ore, Milano, 2007, pp. 728-731.

[48] Per approfondire il concetto di soft law si rimanda supra a nota n. 16. Cfr. f. lenzerini, ult. cit., p. 4 ss. A proposito di tale eventualità, in termini giuridici, il concetto di patrimonio comune dell’umanità consta di quattro elementi, tra i quali, spicca il riferimento alla necessità della creazione di istituzioni ad hoc con il compito specifico di controllare e gestire le risorse che sono parte del patrimonio comune dell’umanità.

[49] Per indagare sul ruolo delle agenzie, a livello europeo, per la protezione dell’ambiente si veda il “Network of the Heads of Envronment Protection Agencies” presso il https://epanet.eea.europa.eu/. Ad esempio, nell’esperienza francese, nel 2001 è stata creata “l’Agence francaise pour le developpement et la promotion de l’agriculture biologique”, che rappresenta la piattaforma nazionale per l’informazione e le azioni che fa parte di una dinamica di sviluppo, promozione e strutturazione dell’agricoltura biologica francese. Consulta il sito: https://www.agencebio.org/

[50] Cfr. Strategia Nazionale sulla biodiversità, p. 7: “Per accompagnare l’attuazione della Strategia è necessario darle un adeguato supporto normativo intervenendo sulla legislazione esistente, anche con l’ipotesi di emanare una specifica “Legge Quadro nazionale per la conservazione e la valorizzazione della biodiversità” capace di dettare i principi generali e gli indirizzi per la legislazione regionale nei settori che impattano sulla biodiversità. […] Il Titolo V della Costituzione attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “Tutela dell’ambiente e degli ecosistemi” (Art. 117, comma II, lett. s Costituzione), mentre trasferisce alle Regioni e agli altri Enti Locali specifiche competenze gestionali nei diversi settori. Risulta pertanto evidente che nel nostro Paese un’adeguata attuazione dei principi generali della CBD ed in particolare dell’art.6 dovrà necessariamente avvenire attraverso una leale collaborazione tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome (P.A.) di Trento e Bolzano in relazione alle specifiche competenze loro attribuite nei diversi ambiti tematici, attraverso la programmazione e la gestione delle attività nei principali settori che incidono sulla conservazione della natura”.

[51] Cfr. m. zortea, La strategia nazionale per la biodiversità a due anni dalla nascita, in Ambiente&sviluppo, n. 4/2013.

[52] a. fari’, in g. rossi, Diritto dell’ambiente, cit., p. 122. Cfr. tra tutti la bibliografia presente in m. cafagno, ult. cit., p. 108 ss. L’illustre A. spiega come: “L’ecosistema è in grado di conservare la propria organizzazione e di produrre un flusso relativamente stabile di funzioni (…), senza disporre di alcuna utilità di comando centralizzata. […] E’ questa la sorprendente constatazione che ha indotta la teoria a riconoscere nella biosfera, nel paesaggio, negli ecosistemi prototipi di “sistemi adattativi complessi” e ad intravedere nelle loro regolarità esempi tipici di “proprietà emergenti”“.

[53] r. santolini et al., Mettere in gioco i servizi ecosistemici, cit., p. 6. Prosegue l’A.: “Le attività dell’uomo dovrebbero concorrere a mantenere la plurifunzionalità dei sistemi ambientali. Invece, più il sistema è complesso e plurifunzionale, più si tende a semplificarlo, banalizzarlo, renderlo “docile” per meglio “controllarlo” senza sapere che se ne aumenta la perdita di funzioni (distrofia) e la vulnerabilità”.

[54] Già nella letteratura dello scorso ventennio, tale locuzione incominciava a farsi spazio, si veda fra tutti j. h. holland, Hidden Order: How adaptation builds complexity, 1995, p. 93 ss.; s. levin, Fragile Dominion: Complexity and the commons, Perseus Books, 1999, p. 17 ss.

[55] a. fari’, op. ult. cit., p. 121 ss., r. santolini, Servizi ecosistemici e sostenibilità, in Ecoscienza, n. 3/2010. Generalmente, una funzione è intesa come un’attività svolta con mansioni specifiche di una persona, un congegno, un organismo. Se estrapoliamo il concetto di funzione applicandolo a un’entità più complessa come l’ecosistema (un bosco, uno stagno), il salto di scala e l’aumento di complessità del sistema, ci invita a capire, invece, la perfetta adattabilità del concetto.

[56] r. santolini, e. morri, I servizi ecosistemici, un vecchio approccio per una nuova visione dei beni ambientali, 2017. A tal proposito è utile fare chiarezza tra alcuni elementi che richiamano il concetto di struttura ecosistemica, infatti, i fenomeni e i processi ecologici rappresentano le “funzioni”, il loro contributo diretto e indiretto e quindi non uguale, al benessere umano, i “servizi” e, da ultimo, i guadagni di benessere che generano i “benefici”. Cfr. s. zanini, La tutela dell’ecosistema, tra scienza e diritto, cit., p. 460, ove l’A. argomenta che: “Ecco quindi intravedersi la peculiarità caratterizzante la materia tutela dell’ecosistema: se il concetto di ambiente piò essere inteso dal punto di vista strutturale, come l’insieme dei beni ambientali e delle loro relazioni, quello di ecosistema risponde ad una connotazione squisitamente funzionale”.

[57] V. supra note n. 12-13.

[58] r. santolini, ult. op. cit., p. 14. Sul punto, va evidenziato, anche grazie all’apporto dell’economia, come, nonostante le perplessità di natura tecnica, oltre che etica e morale, la monetizzazione dell’ambiente è il modo più immediato per attribuire ad esso pari dignità nelle valutazioni e nelle scelte pubbliche.

[59] unep, Dead planet, living planet, 2010. Si offre un confronto, il PIL globale, che è un indicatore economico, sempre nello stesso anno secondo la Banca mondiale non superava i 64,7 mila miliardi (!). Ne consegue facilmente che il valore economico dei servizi ecosistemici è ben maggiore del contributo dell’economia tradizionale.

[60] Il VET è un valore di natura composita che tiene conto di una pluralità di benefici connessi con l’uso di un bene ambientale pubblico.  La dottrina, sul punto, ha elaborato vari modelli di stima, che, tuttavia, non sempre collimano, sicché può capitare che lo stesso nome sottintenda una sostanza diversa o che, viceversa, che espressioni differenti alludano al medesimo concetto. Semplificando, basti qui richiamare l’essenziale distinguo tra “valori d’uso” e “valori di non uso” (talora designati come valori di lascito o di esistenza). Il valore d’uso (che a sua volta viene tripartito in valore diretto, indiretto e di opzione) è normalmente associato a forme di godimento che comportano un consumo di risorse o servizi. Al contrario, il valore di non uso deriva dall’incremento di utilità che si ottiene dalla semplice esistenza del bene ambientale, anche se il bene non viene utilizzato. Cfr. a. bordin, op. ult. cit., p. 282; m. cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, cit., p. 142-143; Millennium Ecosystem Assessment, 2005, p. 132 ss.; National Research Council, Valuing Ecosystem Services: Toward Better Environmental Decision-Making, Washington DC, The National Academies Press., 2005, p. 37 ss.

[61] Cfr. inca, Accouting for ecosystems and their services in the European Union, 2021 ed. Questo rapporto riassume i principali risultati del progetto INCA. L’INCA ha fornito un sistema integrato di conti ecosistemici per l’UE. La relazione fornisce un’introduzione alla contabilità degli ecosistemi e presenta i conti dell’estensione dell’ecosistema, i conti iniziali delle condizioni dell’ecosistema e i conti dei servizi ecosistemici per l’UE. Si consideri che, nel contesto del Green Deal europeo, la strategia UE sulla biodiversità per il 2030 chiede l’istituzione di contabilizzazione del capitale naturale.

[62] g. pallante, a. ravazzi douvan, Il Capitale Naturale Italiano: un contributo fondamentale alla ricchezza economica e al benessere del Paese, in Energia, ambiente e innovazione, n. 1/2018. Come ricordano gli autori, nella premessa del loro lavoro, il capitale naturale e i servizi ecosistemici sono tati storicamente trascurati nelle contabilità di Stato e delle imprese. Il Comitato per il Capitale Naturale diventa un segnale per il recupero di un loro ruolo nelle decisioni pubbliche.

[63] s. zanini, La tutela dell’ecosistema, tra scienza e diritto, cit. p. 461.

[64] a. fari’, L’ambiente come funzione. Servizi ecosistemici e capitale naturale, in g. rossi, Diritto dell’ambiente, cit., p. 123. “In generale, i servizi ecosistemici nell’analisi non giuridica sono dovuti sia alle proprietà collettive sia a quelle emergenti di un ecosistema: per esempio, nelle foreste, la crescita degli alberi e la loro capacità di costruire biomassa dalla radiazione solare è una proprietà collettiva e più grande è la foresta più biomassa potremo ottenere; viceversa, la capacità di regolare l’umidità dell’ambiente è una proprietà emergente che un singolo albero non possiede”.

[65] Per un approfondimento sul tema relativo alla funzionalità dei beni ambientali, si consiglia, ancora, a. fari’, Beni e funzioni ambientali, Napoli, Jovene ed., 2013.

[66] r. costanza et al., Twenty years of ecosystem services: How fra have we come and how far do we still need to go?, in Ecosystem services, 1-16, 2017. Per l’A. è fondamentale distinguere tra processi e funzioni ecosistemiche, da un lato, e servizi ecosistemici, dall’altro, infatti: “Ecosystem processes and functions contribute to ecosystem services but they are not synonymous. Ecosystem processes and functions describe biophysical relationships that exist regardless of whether or not humans benefit. By contrast, ecosystem services are those processes and functions that benefit people, consciously or un-consciously, directly or indirectly”.

[67] r. costanza et al., The value of the world’s ecosystem services and natural capital, cit., p. 2. L’A. argomentava, già, che: “Ecosystem services consist of flows of materials, energy, and information from natural capital stocks which combine with manufactured and human capital services to produce human welfare”.

[68] Per un approfondimento si consulti il sito: https://www.millenniumassessment.org/en/index.html

[69] Millennium Ecosystem Assessment (MEA), 2005. Riprendendo la classificazione MEA, nel primo gruppo (fornitura) rientrano l’approvvigionamento di cibo, acqua, fibre e altre materie prime; nel secondo (di regolazione) i servizi ecosistemici sono costituiti dalla regolazione della qualità dell’aria, dell’umidità, del clima, delle acque e tante altre; nel terzo gruppo si fa riferimento ai servizi e alle funzioni di supporto allo stato conservativo di determinate zone, come gli habitat; infine, nel quarto gruppo, troviamo quei servizi culturali, quali di valore estetico, ricreativo che vanno a creare una vera e propria eredità ed identità culturale. Per un maggiore approfondimento, si consiglia di consultare la “Dichiarazione finale del Board (MEA)”, Vivere al di sopra dei nostri mezzi: Patrimonio naturale e benessere umano, 2005.

[70] Sul punto cfr. aa. vv., The Cost of Policy Inaction – The case of not meeting the 2010 biodiversity target, Alterra, Wageningen, 2008.

[71] A livello terminologico e di concetto fornendo molteplici definizioni e interpretazioni, a livello metodologico per fornire strumenti affidabili per stimare i valori biofisici ed economici dei servizi ecosistemici erogati, a livello di governance riflettendo sull’interazione tra gli strumenti di politica ambientale e la conservazione del capitale naturale. Cfr., ivi bibliografia, a. paletto, i. de meo, s. morelli, Sistemi di pagamento per i servizi ecosistemici (PES): Analisi della letteratura nazionale e internazionale, in L’Italia Forestale e Montana, 75 (6), 281-314, 2020.

Per quanto riguarda l’iniziativa TEEB del 2008, essa ha dato luogo all’attivazione di un programma di studio diretto a evidenziare le connessione tra la biodiversità e servizi ecosistemici e a elaborare modelli concettuali per quantificare il valore anche economico dei SE e le perdite dal deterioramento di questi ultimi. Si consulti il sito del programma

[72] Sul punto si v. m. carrer, I servizi ecosistemici. Note per una critica costituzionale, in Quaderni amministrativi 3, p. 128-162, 2020; f. de leonardis, Il diritto dell’economia circolare e l’art. 41 Cost., RQDA, n. 1/2020.

[73] r. santolini, Mettere in gioco i servizi ecosistemici, cit., p. 8. Sulle metodologie economiche di valutazione dei servizi ecosistemici si v. m. soraci, a. strollo, f. assennato, a. capriolo, m. marchetti, a. marucci, m. munafo’, m. palmieri, d. regis, s. salata, l. sallustio, d. marino, Strumenti di valutazione economica dei servizi ecosistemici a livello nazionale, in Consumo di suolo, dinamiche territoriale e servizi ecosistemici, Roma, ISPRA, 2016, p. 84 ss.

[74] a. lalli, I servizi ecosistemici e il capitale naturale, cit. p. 42 ss.

[75] Difatti, la conservazione e il miglioramento dei servizi erogati dagli ecosistemi naturali può essere conseguita con una serie di strumenti di politica ambientale che comprendono: strumenti di regolazione o normativi (es. zone di protezione, permessi, licenze); gli strumenti di mercato (es. sussidi, contributi, eco-tasse) e gli strumenti informativi e comunicativi (es. campagne di comunicazione, processi di coinvolgimento degli attori sociali). a. paletto, i. de meo, s. morelli, Sistemi di pagamento per i servizi ecosistemici (PES), cit., p. 282. Sul punto, altresì, cfr. c. giupponi, s. galassi, d. pettenella, Definizione del metodo per la classificazione e quantificazione dei servizi ecosistemici in Italia, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Roma, 2009; e. marone, s. sacchelli, Gestione forestale sostenibile e servizi ecosistemici: un esempio di valutazione economico-finanziaria per i boschi toscani, in L’Italia Forestale e Montana, 69 (1), 23-35, 2014.

[76] Cfr. a. solazzo, I pagamenti per i servizi ecosistemici: problematiche e prospettive, in Rivista giuridica dell’ambiente, (3-4), p. 585-596, 2016.

[77] Per un’analisi giuridica sulla struttura di questi sistemi di pagamento si consiglia a. paletto et al., op. ult. cit., p. 283, dove si precisa che: “Affinché tali contratti possano essere stipulati è necessario che siano rispettate cinque condizioni: l’individuazione di un ben definito servizio ambientale (o ecosistemico) da scambiare sul mercato; la presenza di almeno un compratore interessato; la presenza di almeno un venditore interessato; la volontà di entrambe le parti di commercializzare il servizio ambientale; la condizionalità del pagamento. In aggiunta, i principi fondamentali per l’implementazione dei sistemi PES sono: la volontarietà (la transazione deve aver natura volontaria), l’addizionalità (il pagamento determina azioni diverse e ulteriori rispetto alla gestione ordinaria) e la permanenza (il servizio deve essere garantito nel tempo)”.

[78] Legge n. 221/2015, art. 70 , recante “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”. Al comma 1 si da delega al Governo per l’introduzione di sistemi di remunerazione dei servizi ecosistemici.

[79] Camera dei deputati Servizi Studi, Modifiche alla legge 6 dicembre 1991, n. 394, e ulteriori disposizioni in materia di aree protette, Dossier n. 518/1, 2017. “L’articolo 28 delega il Governo ad adottare, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per l’introduzione di un sistema volontario di pagamento dei servizi ecosistemici (PSE), riprendendo in larga parte il contenuto della delega (scaduta il 2 agosto 2016) disciplinata dall’art. 70 della legge n. 221 del 2015 (c.d. collegato ambientale)”.

[80] Generalmente, si possono considerare “quasi-PES” le misure dei programmi di finanziamento pubblici che assicurano premi e contributi a sostegno di attività con esternalità positive per l’ambiente che garantiscono nel tempo il mantenimento della struttura e delle funzioni degli ecosistemi.

[81] Per una rassegna delle esperienze in materia di servizi di PES si può consultare e. cancila, a. bosso, i. sabbadini, I pagamenti dei servizi ecosistemici. Casi di studio, Ecoscienza, 2015, p. 19 ss. Si permetta di consigliare il rinvio, altresì, allo speciale “La valorizzazione del capitale naturale attraverso il pagamento dei servizi ecosistemici in Emilia-Romagna. Analisi delle esperienze in corso e possibili scenari di sviluppo” della Regione Emilia-Romagna del novembre 2016.

[82] Per quanto riguarda l’istituto delle ZEA, questo è stato introdotto dall’art. 4-ter, Legge n. 141/2019 (c.d. Decreto Clima).

[83] Si rimanda, per completezza, alle considerazioni sul punto di r. santolini, Mettere in gioco i servizi ecosistemici, cit. p. 14.

[84] Cfr. Comitato Capitale Naturale (2019), Terzo Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia, Roma, p. 23, dove si legge che: “Il tema del valore della natura, centrale per i lavori sul Capitale Naturale, ha accompagnato fin dalle sue origini la storia della coscienza ambientale. A discutere per primi, sul finire del diciannovesimo secolo, furono negli Stati Uniti due tra i pionieri della cultura ecologica, John Muir e Gifford Pinchot, in un accesso confronto nato a distanza intorno al pascolo delle pecore nelle aree protette forestali”.

[85] Secondo una folta letteratura scientifica, il capitale maggiormente conosciuto dai decisori pubblici e dai cittadini è quello “manifatturiero” che è composto dai macchinari ed immobili. Accanto a questo, abbiamo il capitale “umano” che include le persone con le loro competenze e conoscenze, il capitale “sociale”, formato dall’insieme di norme, istituzioni e valori che regolano le interazioni tra soggetti sia pubbliche che privati e il capitale “finanziario” che comprende la moneta e tutti gli strumenti finanziari che permettono di investirla.

[86] Cfr. r. costanza, h.e. daly, Natural capital and sustainable development, Conserv. Biol. 6 (1), 1992, p. 37-46; r. costanza et al., 1997, cit., p. 3; r. costanza et al., 2017, p. 3-4, dove: “The term ‘capital’ is useful to reconnect the human economy with its ecological dimensions. In order for these benefits to be realized, natural capital (which does not require human activity to build or maintain) must interact with other forms of capital that do require human agency to build and maintain”.

[87] uk natural capital committee, 2013, di cui si consiglia la consultazione del sito: https://www.gov.uk/government/groups/natural-capital-committee

[88] Diverse e complesse sono le metodologie utilizzate per valutare il capitale naturale, per un approfondimento su un approccio economico a tale tema, si veda j. maes et al., An indicator framework for assessing ecosystem services in support of the EU Biodiversity Strategy to 2020, in Ecosystem Services, Volume 17, febbraio 2016, p. 14 ss.; r. de groot et al., Global estimates of the value of ecosystems and their services in monetary units, in Ecosystem Services, Volume i, luglio 2012, p. 50 ss.; l. burke, y. kura, k. kassem, c. revenga, m. spalding, d. mcallister, A Pilot Analysis of Global Ecosystem: Coastal Ecosystems, Washington DC, World resource institute, 2001; r. costanza et al., The value of the world’s ecosystem services and natural capital, 1997.

[89] Il lessico economico di Capitale Naturale risulta constare di tre componenti: la caratterizzazione dell’oggetto del discorso (la natura come capitale, alcune sue funzioni come servizi finali), il metodo contabile e l’unità di misura (la moneta). Cfr. Comitato Capitale Naturale (2019), Terzo Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia, Roma.

[90] Cfr. d. helm, Natural Capital: valuing the planet, Yale University Press, 2015. Tale livello ottimale è stato citato, per la prima volta, dall’A. nei lavori del Comitato per il Capitale Naturale britannico, evidenziando che solo, da un lato,  con l’arresto del degrado e, dall’altro, con il ripristino delle risorse poteva essere raggiunto.

[91] j. rockström et al., Planetary Boundaries, cit.

[92] In tal senso, il progetto del Capitale Naturale terrà sempre conto del significato che è legittimo attribuire alle specifiche quantificazioni monetarie e definirà di volta in volta gli usi che sono appropriati di ciascuna particolare informazione. Si prenda ad esempio un servizio valutato in base ai “costi di ripristino”: questi non ci dicono quale sia in sé il valore del servizio, ma “solo” l’entità degli esborsi monetari che la società dovrebbe sostenere nel caso si decidesse di rimpiazzare ciò che perderebbe a causa di un evento catastrofico, e che è effettivamente rimpiazzabile. Cfr. Comitato Capitale Naturale (2021), Quarto Rapporto sullo Stato del Capitale Naturale in Italia, Roma

[93] Cfr. Comitato Capitale Naturale, Terzo Rapporto, cit., p. 20 ss., dove si legge che: “La natura, infatti, pur essendo indubbiamente fonte primaria di tutti i valori d’uso e di scambio, non si vede riconosciuto alcun merito e alla sua protezione sono allocate quote irrisorie del prodotto sociale”.

[94] Cfr. the world bank, Annual Report, 2018. In tale scenario, si segnala il “Wealth Accounting and the Valuation of Ecosystem Services” (WAVeS) che è una forma di cooperazione internazionale guidata dalla Banca mondiale, dal 2010, con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo sostenibile assicurando che le risorse naturali siano prese in considerazione nei piani di sviluppo e abbiano un rilievo anche nei conti pubblici degli Stati.

[95] a. lalli, I servizi ecosistemici e capitale naturale, cit., p. 54.

[96] Si v. istat, Rapporto BES 2020: Il benessere equo e sostenibile in Italia, 8° ed., 2020.

[97] ocse, Dichiarazione di Istanbul, AS(13) D I, Istanbul, 29 giugno – 3 luglio 2013; ocse, Global Project on Measuring the Progress of Societies, 2009. Nel preambolo dell’iniziativa internazionale si evidenzia come: “stia crescendo un consenso intorno alla necessità di sviluppare una visione più completa di sviluppo – che tenga conto delle preoccupazioni sociali, ambientali ed economiche – piuttosto che concentrarsi principalmente su indicatori economici come il prodotto interno lordo. […] Il Global Project on Measuring the Progress of Societies cerca di promuovere lo sviluppo di indicatori economici, sociali e ambientali chiave e il loro utilizzo per informare e promuovere un processo decisionale basato sull’evidenza, all’interno e attraverso i settori pubblico, privato e cittadino”.

[98] r. santolini, Mettere in gioco i servizi ecosistemici, cit., p. 5 ove si sottolinea l’importanza della misure del benessere della popolazione considerato come un insieme di fattori non solo economici, quali sanità, istruzione, ambiente e relazioni sociali.

[99] In particolare, il DEF è ora composto — oltre che dalle tre sezioni e dagli allegati precedentemente previsti — anche dal presente allegato, predisposto dal MEF, nel quale sono riportati partendo dai dati forniti dall’Istat: a) l’andamento, nell’ultimo triennio, degli indicatori di benessere equo e sostenibile; b) le previsioni sulla loro evoluzione nel periodo di riferimento del DEF, anche sulla base delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica e dei contenuti del Programma nazionale di riforma. Inoltre, entro il 15 febbraio di ogni anno, il MEF deve presentare alle Camere una relazione in cui si evidenzia l’evoluzione degli indicatori, sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio.

[100] Si consiglia la consultazione dei lavori di ENEA, Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, che ha istituito, presso la Divisione Protezione e valorizzazione del territorio e del capitale naturale, il Laboratorio di Biodiversità e Servizi ecosistemici (https://ambiente.sostenibilita.enea.it/structure/bes).

[101] Sia permesso un ulteriore richiamo di a. lalli, I servizi ecosistemici e capitale naturale, cit., p. 52 ss., proseguendo l’A.: “L’idea – corretta – sottesa alla disposizione è che proprio agli enti locali spetta l’adozione di decisioni amministrative che maggiormente indicono sull’assetto dei territori e sull’ambiente. Si pensi alla pianificazione urbanistica, alle autorizzazioni delle attività commerciali e industriali, alla gestione dei beni naturali pubblici come le foreste, le spiagge, i laghi”. Da ultimo, sui lavori del Comitato, si consiglia e. boscolo, Il secondo rapporto sullo Stato del capitale naturale in Italia, in Riv. giuridica dell’ambiente, n. 2/2018, p. 417-426.

[102] Per attestare il ruolo, comunque, decisivo rivestito agli enti locali, si segnala, tra le diverse, l’iniziativa del Gruppo di lavoro “Contabilità ambientale degli Enti Locali”, Indagine sulla contabilità ambientale degli enti locali italiani, del maggio 2010, in collaborazione con il comune di Reggio Emilia e l’ANCI.

[103] Per un approfondimento sul punto cfr. d. marino, m. palmieri, La contabilità ambientale per la valutazione del capitale naturale: l’esperienza dei parchi terrestri in Italia, in Rivista di Biologia Marina, 2017. Si riporta la definizione fornita di contabilità ambientale, quale “sistema integrato e organizzato di informazioni relative allo stato dell’ambiente e sulle sue interazioni con i sistemi antropici: economia e società. La contabilità ambientale pubblica è dunque un sistema organizzato di informazioni sull’ambiente per le amministrazioni pubbliche ai diversi livelli di governo, a scopo conoscitivo e decisionale”.

[104] Ad ogni modo a livello sovranazionale, si segnala un’iniziativa recente dell’ONU, che prova a costruire e diffondere un PIL verde come indicatore macroeconomico. A metà marzo del 2021, il Palazzo di Vetro ha presentato ufficialmente il System of Environmental-Economic Accounting – Ecosystem Accounting (SEEA EA), un indicatore economico che integra anche i servizi ecosistemici. Si consiglia la consultazione al sito: https://seea.un.org/ecosystem-accounting

[105] Basti pensare che in Inghilterra, l’Office for National Statistics (l’equivalente britannico dell’Istat) ha integrato nei suoi calcoli anche il capitale naturale. Secondo i tecnici di Londra, solo gli asset nazionali del capitale naturale marino valgono 300 miliardi di dollari. Un recente studio dell’università di Cambridge concludeva che quando si tiene conto del capitale naturale è decisamente più conveniente preservare gli ecosistemi invece che favorirne lo sfruttamento. Punto che è, altresì, al centro anche della “Dasgupta review”, rapporto commissionato dal ministero britannico delle Finanze che propone di correggere il PIL, includendo nell’indicatore macroeconomico anche il capitale naturale.

[106] In sede di presentazione del quarto rapporto sul Capitale Naturale, da parte del Comitato per il Capitale Naturale, si suggerisce che il Pnrr include una grande “opera pubblica” di ripristino degli ambienti terrestri e marini, attraverso la creazione di infrastrutture verdi e soluzioni basate sulla natura. In questo modo, il Piano non solo costituirebbe una straordinaria occasione per il necessario cambio di rotta, ma risponderebbe anche all’impegno delineato dal decennio delle Nazioni Unite sull’”Ecosystem Restoration” 2021-2030 e consentirebbe di affrontare l’adattamento ai cambiamenti climatici.

[107] Sia concesso, nuovamente, il richiamo a m. cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente, cit., p. 108 ss., dove viene sviscerato l’interessante concetto di “sistemi complessi adattativi” e la loro relazione con l’ambiente.

[108] g. rossi, L’evoluzione del diritto dell’ambiente, in RQDA, n. 2/2015, p. 5 ss. L’A. fa riferimento all’enciclica Laudato sì, al paragrafo 111, ove si legge che: “La cultura ecologica non si può ridurre a una serie di risposte urgenti e parziali ai problemi che si presentano riguardo al degrado ambientale,

all’esaurimento delle riserve naturali e all’inquinamento. Dovrebbe essere uno sguardo diverso, un pensiero, una politica, un programma educativo, uno stile di vita e una spiritualità che diano forma a una diversa resistenza di fronte all’avanzare del paradigma tecnocratico. Diversamente, anche le migliori iniziative ecologiste possono finire rinchiuse nella stessa logica globalizzata. Cercare solamente un rimedio tecnico per ogni problema ambientale che si presenta, significa isolare cose che in realtà sono connesse, e nascondere i veri e più profondi problemi del sistema mondiale”.

L'articolo Profili di valorizzazione della natura. Servizi ecosistemici e capitale naturale proviene da Giustamm.

 A cura di Armando Giuffrida*

1. ‒ Il tema che ci si accinge ad affrontare ‒ Il centro storico nell’elaborazione del diritto urbanistico ‒ è vastissimo e ben difficilmente potrebbe essere sviluppato nei tempi previsti per questo intervento[1]. Appare dunque preferibile ‒ riprendendo anche argomenti già avviati dal prof. Alessandro Crosetti la scorsa settimana ‒ offrire alcuni spunti di carattere generale, introduttivi dei contributi dei colleghi che mi seguiranno, i quali daranno invece un “taglio” più specialistico e di ordine applicativo.

Prima di delineare taluni dei principali profili che il centro storico suscita nell’elaborazione del diritto urbanistico, ritengo necessaria una premessa.

Ha osservato un po’ provocatoriamente il prof. Filippo Salvia, grande studioso di diritto urbanistico, che molto ha scritto sui centri storici, che «In una trattazione rigorosamente giuridica […] il discorso sui centri storici avrebbe potuto essere liquidato a rigore in poche battute, perché scarseggiano le normative specifiche in materia. Ma […] esistono buone ragioni per dare al tema una certa evidenza soprattutto per chi ha a cuore l’esigenza di salvaguardare le “identità collettive e territoriali” messe sempre più in pericolo dai processi di omologazione in corso, distruttivi di ogni cultura»[2].

Ebbene, che il discorso sui centri storici possa a rigore liquidarsi in poche battute rappresenta, evidentemente, una provocazione o, quantomeno, una forzatura. Tuttavia, è difficile negare che tale affermazione non contenga un fondo di verità giacché la normativa in materia, specialmente in ambito nazionale, è quanto mai scarna, disarticolata e distribuita tra una pluralità di fonti normative, anche di vario livello e dunque di differente efficacia e valore giuridico. E questa criticità non fa giustizia dell’importanza del tema e della rilevanza degli interessi in gioco che il legislatore è chiamato a disciplinare ed eventualmente a comporre in caso di conflitto.

Negli anni, tuttavia, sebbene in modo disarticolato e non di rado sulla spinta emozionale del momento ‒ si pensi, ad esempio, alla normativa speciale introdotta nel 2014 in seguito ai ripetuti crolli nel sito archeologico di Pompei[3] ‒ si sono moltiplicati i provvedimenti per fronteggiare le innumerevoli problematiche tipiche dei centri storici, tant’è che si è parlato addirittura, e non certo in termini favorevoli, di una vera e propria ipertrofia normativa[4].

La materia è ora disciplinata soprattutto dalla legislazione urbanistica regionale, che integra le poche norme nazionali[5]. Non mancano tuttavia i profili problematici, di cui farò cenno, rimandando per maggiori approfondimenti agli interventi dei relatori della terza giornata del seminario.

Ma il tema dei centri storici non suscita l’attenzione che merita persino nella stessa elaborazione dottrinale. Esistono, infatti, manuali e trattati di diritto urbanistico, anche molto corposi e approfonditi, che tuttavia dedicano alla materia ben poco spazio[6]. Le stesse voci enciclopediche giuridiche scarseggiano o sono addirittura assenti[7].

Ad ogni modo, dei centri storici si sono occupati insigni studiosi e maestri del diritto amministrativo, con analisi approfondite su argomenti specifici: si pensi a Massimo Severo Giannini, Feliciano Benvenuti, Alberto Predieri, e, più recentemente, a Filippo Salvia, Umberto Allegretti, Vincenzo Caputi Jambrenghi, Gianfranco D’Alessio, Giuseppe Caia, Alessandro Crosetti, Annamaria Angiuli, e molti altri Autori, altrettanto autorevoli.

I volumi monografici non sono affatto numerosi, almeno come ci si aspetterebbe. Al riguardo, non possono non richiamarsi i due ottimi lavori collettanei, uno ormai un po’ datato a cura di Giuseppe Caia e Giulio Ghetti[8], l’altro più recente a cura di Cesare Lamberti e Marco Lucio Campiani[9]; né va dimenticata la pregevole monografia, più risalente nel tempo, di Gianfranco D’Alessio[10]. Fra l’altro, questi tre volumi non sono più in vendita da tempo, quindi sono di difficile reperibilità.

2. ‒ Come è noto, il quadro normativo di riferimento sui centri storici coinvolge due differenti ambiti giuridici, tra loro contigui, ma altresì separati ed autonomi: la disciplina dei beni culturali e paesaggistici ‒ oggi racchiusa nel Codice Urbani del 2004[11] ‒, da un lato, e, dall’altro, il diritto urbanistico, il quale si è via via sedimentato dalla originaria legge 1150 del 1942 sino a costituire oggi un complesso sistema normativo multilivello in cui il legislatore regionale svolge il ruolo di assoluto protagonista[12].

Per ben comprendere la portata di questo duplice e ripartito assetto normativo afferente al medesimo bene oggetto di tutela, ossia il centro storico, è necessario precisare che l’approccio e lo studio degli agglomerati storici ‒ tanto da parte di giuristi, politici e amministratori, quanto da parte di architetti, urbanisti, sociologi, ecc. ‒ si caratterizza da sempre per la presenza di un dualismo di fondo, emerso anche in occasione delle relazioni dei colleghi intervenuti nella prima giornata del webinar[13].

Da un lato, vi sono coloro che evidenziano principalmente le esigenze conservative dei nuclei originari delle attuali città. Paradigmatica è la c.d. dottrina della conservazione formulata da John Ruskin in polemica contro il programma di restauri delle cattedrali e di alterazione dei monumenti medievali avviato intorno alla metà del XIX secolo in Gran Bretagna, nei cui confronti il celebre scrittore e critico d’arte britannico manifestò tutta la sua avversione verso ogni espressione di “modernità”. Si ricordi, inoltre, che nel dopoguerra erano persino gli stessi cittadini a manifestare nostalgia verso i centri storici distrutti dai bombardamenti.

Dall’altro, emergono le sollecitazioni di coloro ‒ in particolare gli urbanisti ‒ che privilegiano l’innovazione e i salti in avanti nella ricerca di un diverso modo di intendere la città e, soprattutto, di modernizzarla attraverso nuove forme espressive nell’architettura. L’innovazione, naturalmente, potrà coinvolgere diversi aspetti, come un diverso utilizzo degli spazi, o un diverso modo di valorizzazione del patrimonio cittadino, ma può altresì essere estesa ad aspetti sociali, arrivando finanche ad anticipare nuovi modi di vivere.

Se la prima posizione propone meritoriamente di conservare e salvaguardare la memoria storica e le radici di una comunità, la seconda ha il pregio, altrettanto significativo, di aprirsi ad una prospettiva dell’urbanistica più sensibile alle esigenze socio-economiche della popolazione che vive nei centri storici, favorendo un approccio più dinamico, alla perenne ricerca di nuovi assetti normativi aperti alla cura dei molteplici interessi che convergono in tali aggregati urbani.

Tuttavia, se da un canto è impossibile prescindere da questi approcci ideologici, è altrettanto vero che entrambe queste posizioni radicali non possano essere accolte sic et simpliciter. E in effetti, una posizione rigidamente conservativa finirebbe per indurre i residenti ad abbandonare i centri storici, se questi ultimi, come si è affermato, sono ridotti alla mera funzione di vetrine o di semplici contenitori museali[14]. Di contro, una prospettiva indiscriminatamente ed esclusivamente rivolta al “nuovo” finirebbe per offuscare, se non per travolgere e cancellare del tutto i tratti essenziali delle tracce identitarie delle nostre comunità[15].

Sicché, alla storica e mai sopita contrapposizione tra conservazione e innovazione, si è via via affiancato ‒ tra gli studiosi ed esperti della materia e a livello politico e amministrativo ‒ un approccio più equilibrato, pragmatico, aperto alla ricerca di nuove soluzioni e di originali profili normativi, pur di affrontare le numerose e spesso complesse dinamiche che la realtà dei centri storici suscita.

Si pensi alla chiamata a progetto urbano denominata “Réinventer Paris”, indetta dal sindaco di Parigi Anne Hidalgo nel 2014, e reiterata nel maggio 2017, finalizzata alla predisposizione di un progetto di rinnovamento del centro storico, che rispondesse alle nuove esigenze legate all’evoluzione dei bisogni dei cittadini residenti in tale agglomerato urbano. Tra i criteri di valutazione si è individuato il potenziamento della funzionalità dei palazzi storici e dei terreni di proprietà pubblica o industriali, salvaguardando tanto la bellezza, quanto l’ambiente, secondo i principi del costruire sostenibile. Tuttavia, il criterio determinante per la scelta del vincitore era costituito dall’innovazione: secondo Jean-Louis Missika, vicesindaco di Parigi e responsabile della pianificazione urbanistica, dell’architettura, e dei progetti del Grand Paris «L’obiettivo non è innovare su tutti i fronti, ma ricercare, in ciascun sito, l’innovazione più adatta a far emergere soluzioni all’avanguardia»[16].

Così, accanto ai tradizionali istituti di tutela dei beni culturali (rivelatisi in massima parte inefficaci per una piena valorizzazione dei centri storici unitariamente intesi), la legislazione urbanistica ha introdotto nuovi istituti e nuove espressioni terminologiche ‒ come riqualificazione, rivitalizzazione, rigenerazione ­‒ per promuovere, in modo spesso frammentario ed estemporaneo, lo sviluppo del contesto ambientale di tali agglomerati urbani[17].

3. ‒ Tra le maggiori difficoltà che si incontrano nello studio del dato normativo si pone innanzitutto quello della definizione giuridica[18].

Come ben sanno gli urbanisti – giuristi e non – tuttora non esiste a livello normativo una nozione unitaria di centro storico, ma piuttosto svariate formulazioni, spesso non sovrapponibili e finanche in contraddizione tra loro, come emergerà nel corso di questo mio intervento.

In linea generale, il centro storico rappresenta un unicum composito, in cui confluisce una pluralità di valori e di interessi spesso eterogenei e persino conflittuali tra loro[19]. Per un verso, segna i tratti essenziali della nostra storia civile, impreziosita da un vasto patrimonio di preesistenze culturali, storiche e artistiche sedimentatesi nei secoli, che lo diversificano dal restante tessuto urbano. Per altro verso, mette in luce l’immagine della città[20], degradata o, al contrario, ben conservata e valorizzata, e, in generale, l’ambiente dell’uomo, nel quale convergono e convivono molteplici interessi, in gran parte meritevoli di tutela e, vieppiù, di valorizzazione[21].

Così, si pensi alle tradizionali attività commerciali tipiche dei centri storici, spesso esercitate in antichi locali (fiaschetterie, caffetterie, farmacie, ecc.): trattasi di attività che rivestono una posizione di primissimo piano perché fanno emergere il ruolo identitario e la vitalità di tali luoghi, che una logica meramente conservativa potrebbe ridurre ad una sorta di museo a cielo aperto[22]. La tutela di queste attività è stata oggetto di ampie discussioni, dottrinali e giurisprudenziali, in cui spesso le ragioni delle soprintendenze si opponevano agli indirizzi della giurisprudenza amministrativa, quest’ultima infine avallata dalla Corte costituzionale che ha riconosciuto che il vincolo di destinazione sui beni culturali non è mai estensibile all’attività in sé considerata (separatamente dal bene), la quale va perciò lasciata libera di esprimersi, conformemente al dettato costituzionale (in primis, all’art. 41 Cost.)[23].

Ma nei centri storici emergono ulteriori e svariate questioni sociali. Si pensi allo spopolamento dei piccoli comuni rurali, intensificatosi con i flussi migratori interni del secondo dopoguerra; o alla progressiva terziarizzazione delle aree più antiche delle grandi città, accompagnata da un sensibile aumento dei prezzi degli immobili e alla conseguente emigrazione della popolazione residente verso le periferie o i comuni limitrofi all’area urbana[24]; o al tema, sempre attuale, afferente al recupero degli immobili fatiscenti o da dismettere, sollecitato da leggi speciali (anche recenti) in materia di housing sociale a favore di individui e nuclei familiari svantaggiati, residenti nelle aree dei centri storici[25]; o ancora ai problemi di ordine pubblico, ascrivibili a situazioni di precarietà e di criminalità ‒ sempre esistite nei centri storici ‒ ma acuitisi negli ultimi decenni con l’intensificarsi di nuove marginalità legate all’immigrazione di cittadini dalle più disparate provenienze, che poco o nulla conoscono della storia e della cultura che traspare dagli agglomerati urbani in cui vivono.

La stessa vivibilità dei centri storici è materia di grande interesse legislativo e urbanistico. Su tutti emerge la tutela dell’ambiente e la lotta agli inquinamenti (dell’aria, sonori), spesso concentrati proprio nei centri storici, anche a causa dell’intenso traffico veicolare[26]. Quest’ultimo, poi, richiede soluzioni per la sua regolamentazione, connessa alla difficoltà (oggettiva e normativa) di incrementare i parcheggi (pubblici e privati) o, di contro, per assumere la misura draconiana di chiudere definitivamente al traffico privato aree centrali più o meno vaste[27]. C’è poi il tema dei flussi turistici, con le connesse criticità, come egregiamente illustrato dalla prof.ssa Piera Vipiana la scorsa settimana[28].

Si pensi ancora alla difficile applicabilità della normativa antisismica nelle costruzioni antiche site nei contri storici, che spesso ostacola la progettazione di interventi di ristrutturazione e valorizzazione, trattandosi – come è evidente che sia – di fabbricati costruiti in assenza delle precauzioni antisismiche imposte soltanto a partire dal XX secolo[29].

E si potrebbe continuare a lungo.

Tornando all’assetto normativo, i centri storici, come si è accennato, sono sottoposti ad un duplice regime giuridico.

Da un lato entra in gioco il tradizionale assetto di tutela dei beni culturali[30]. È la normativa più risalente nel tempo, che, come è noto, è oggi racchiusa nel Codice Urbani. Se escludiamo la breve parentesi del t.u. Melandri del 1999[31], il Codice trae origine dalla vecchia disciplina fascista delle leggi Bottai del 1939, che, a loro volta, affondavano le radici nella legislazione liberale, ossia nelle storiche leggi Nasi del 1902[32] e Rosadi del 1909[33]. Andando ancor più a ritroso, gli stessi antichi Stati preunitari ‒ in particolare lo Stato pontificio[34], il Granducato di Toscana e il Regno delle Due Sicilie[35] ‒ contemplavano discipline di tutela del patrimonio monumentale molto avanzate per le loro epoche.

Ebbene, nonostante tali risalenti corpi normativi, fu quantomai arduo ‒ prima e dopo l’Unità d’Italia ‒ arginare tanto i deprecabili trafugamenti di preziose opere d’arte miseramente esportate fuori dal nostro Paese[36], quanto lo scempio di molti centri storici di importanti città. Questi ultimi in particolare dopo l’Unificazione, ma anche nell’epoca giolittiana e in quella fascista, furono oggetto di pesanti aggressioni per ragioni di risanamento igienico-sanitario (come a Napoli o Torino) o per esigenze di razionalizzazione e modernizzazione (come a Roma o Palermo)[37].

Il diffuso pensiero positivista e futurista, facendo prevalere, talvolta prepotentemente, la logica dell’innovazione sulla conservazione, favorì il ricorso alla tecnica dello sventramento per (come allora si affermava) isolare per meglio valorizzare il monumento o l’emergenza architettonica, concepiti come entità autonome e separabili dal contesto urbanistico in cui erano collocate e, come tali, da salvaguardare[38]. La legislazione di tutela dei beni culturali si è così rivelata in gran parte insufficiente, se applicata ai centri storici. E ciò per una serie di ragioni[39].

Anzitutto, perché i provvedimenti di vincolo di singoli fabbricati o di complessi edilizi ben individuati assicurano una tutela solo parziale ‒ puntiforme, come suol dirsi[40] ‒, tanto nel caso di vincolo diretto sul bene dichiarato di interesse culturale, quanto con l’imposizione del vincolo indiretto, che, com’è noto, colpisce ‒ mediante prescrizioni in materia di altezze, distanze, luce, decoro, edi­fica­bili­tà ‒ gli immobili e le aree che formano la cornice ambientale del sito monumentale o archeologico[41]. Le misure del vincolo indiretto mirano infatti al mantenimento dello status quo e non consentono di imporre obblighi di facere (ad esempio, gli obblighi conservativi di recupero) sul bene assoggettato a vincolo, mentre ciò è possibile per il bene vincolato in modo diretto[42]. Tale tutela è dunque insufficiente perché, perseguendo una logica essenzialmente conservativa, incide solo sulle eventuali modificazioni strutturali degli immobili di particolare pregio, ma lascia sullo sfondo le esigenze di recupero, rivitalizzazione e valorizzazione delle aree colpite dal vincolo indiretto.

Inoltre, i vincoli culturali sono ancora troppo legati alla tradizionale impostazione estetizzante delle vecchie leggi liberali e fasciste, pur temperata dal carattere di testimonianza storica espressa dal Codice dei beni culturali, portando così ad escludere la tutela di gran parte dei beni siti nei centri storici.

Analoghi limiti si riscontrano anche nella tradizionale disciplina sulle bellezze naturali (oggi definite beni paesaggistici), che appiattisce la protezione dei centri storici sui singoli immobili o gruppi di immobili di pregio considerati come entità a sé stanti (la tutela puntiforme di cui si è detto)[43]. Non si assicura quindi alcuna salvaguardia né a complessi eterogenei come sono i centri storici, né ai minori centri storici (privi del requisito di rara bellezza), né, d’altro canto, si favorisce l’integrazione di questi agglomerati urbani nel più ampio contesto ambientale della città.

L’attuale formulazione dell’art. 136 Cod. Urbani, nel testo novellato dal c.d. correttivo Rutelli del 2008, aggiunge ora un espresso richiamo ai centri e ai nuclei storici. L’integrazione ha però generato nuovi problemi interpretativi e applicativi: da un lato, i due concetti di centro e nucleo storico rimangono dai contorni piuttosto indefiniti[44]; dall’altro, tale previsione attrae nuovamente verso la legislazione dei beni culturali e paesaggistici una disciplina che, come si vedrà, si è da tempo trasferita nella legislazione urbanistica, quindi nell’altro ambito di interesse per il legislatore dei centri storici.

La nuova formulazione dell’art. 136 ha infatti generato due differenti nozioni normative di centro storico, sottoposte a due differenti regimi giuridici: accanto al centro storico urbanistico, emergente dai PRG, si affianca ora il centro storico paesaggistico, individuato col puntuale provvedimento regionale di vincolo previsto dal Codice Urbani[45]. La novella si pone in linea con la rinnovata nozione di paesaggio che valorizza il suo aspetto antropico[46]; tuttavia, non si coordina a sufficienza con la disciplina urbanistica perché l’individuazione del centro storico paesaggistico affidata alla regione lascia sullo sfondo i comuni, che invece costituiscono gli enti di riferimento in materia, peraltro con competenze urbanistiche rimaste immutate e che il principio di sussidiarietà verticale declinato dall’art. 118 Cost. individua come il livello naturale di governo del territorio[47].

4. ‒ Ebbene, è ormai fuor di dubbio che solo attraverso un’oculata legislazione urbanistica l’ordinamento è in grado di assicurare ai centri storici una tutela senz’altro più efficace.

Come è noto, l’attenzione per questi agglomerati urbani si è accresciuta con l’industrializzazione della metà degli anni ‘50 del secolo scorso, che ha generato un forte inurbamento, accompagnato dal frequente abbandono dei centri storici[48]. I cantieri, sempre aperti per realizzare nuove costruzioni, ignoravano l’antica prassi dell’immutabilità del costruito, diffondendo ‒ potremmo dire, per giusta e comprensibile reazione ‒ l’idea della salvaguardia dell’esistente, anche (e soprattutto) dei centri storici.

Ciò è avvenuto in un primo momento su impulso di pregevoli iniziative culturali e istituzionali, talune anche risalenti nel tempo[49]. Il prof. Roberto Bobbio la scorsa settimana ha ricordato la Carta di Gubbio del 1960, che costituisce una «vera e propria dichiarazione di principi sulla salvaguardia e sul risanamento dei centri storici», in cui si favorisce l’idea di una tutela generalizzata di tutti i centri storici italiani, compresi quelli di minore interesse culturale, rimasti miracolosamente illesi dallo scempio dei decenni precedenti, ma che rischiavano un’analoga sorte[50].

La partecipazione ai lavori preparatori anche di otto comuni, a fianco di eminenti studiosi, professionisti e associazioni qualificate (come Italia nostra), valse infatti ad elidere il tradizionale elitarismo, per premiare i caratteri di socialità diffusa. La Carta di Gubbio, in altri termini, «assembla e compone misure di stampo propriamente urbanistico con previsioni programmatorie di carattere economico-sociale, non trascurando gli indispensabili aspetti economico-finanziari»[51].

Ma ancor più autorevole è stato il contributo offerto dalla celebre Commissione parlamentare Franceschini[52], la quale, pur non dando vita ad alcuna novella legislativa (le leggi Bottai rimasero vigenti ancora per molti anni), su impulso del grande urbanista Giovanni Astengo ha insistito per recuperare e valorizzare i centri storici (parimenti intesi quali testimonianze materiali della nostra civiltà) con la popolazione che vi abita e che è depositaria di vive tradizioni di civiltà per l’intima compenetrazione con l’ambiente[53].

Emerge così la vitalità, quale elemento costitutivo dell’identità culturale dei centri storici (pertanto da preservare e tutelare) e, al contempo, la necessità di collocare tali antichi aggregati nel più ampio progetto di tutela ambientale espresso dalla pianificazione urbanistica, ormai intesa come il più adatto strumento giuridico per assicurare la tutela e il risanamento dei centri storici nel loro insieme, e dunque nella loro struttura urbanistica sedimentatasi nei secoli.

Affiancando la pianificazione urbanistica alla tradizionale disciplina vincolistica puntiforme di tutela dei beni culturali e paesaggistici, si comincia ad intravedere la nuova figura del bene culturale ambientale, configurato dai PRG, che verrà maggiormente definito nei decenni successivi, affiancandosi al tradizionale bene culturale (o storico-artistico, secondo la vecchia espressione delle leggi Bottai). Si passa così ad una diversa concezione degli agglomerati storici (soprattutto se riferiti alle c.d. città d’arte), secondo cui «l’intero centro storico è un monumento»[54].

A ben vedere, però, già la legge urbanistica, nella versione del 1942, recava taluni embrionali e indiretti riferimenti ai centri storici (senza mai nominarli), rivelatisi però inefficaci e inapplicati: era infatti previsto un potere di vigilanza sul rispetto di caratteri tradizionali nelle attività di rinnovamento e ampliamento edilizio della città, attribuito al Ministero dei lavori pubblici, ma i parametri per il suo concreto esercizio erano troppo generici per assicurare una tutela incisiva dei centri storici; altrettanto generici e inapplicati erano tanto l’art. 7 sui vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico nei PRG, quanto l’art. 5, di analogo contenuto, riferito ai piani territoriali di coordinamento[55]. Ma, soprattutto, pesavano i due più grandi limiti della versione originaria della legge urbanistica, ossia l’obbligatorietà non generalizzata del PRG e la mancata zonizzazione dei centri storici[56].

5. ‒ La tutela dei centri storici entra a pieno titolo nella legislazione urbanistica solo con la legge-ponte del ‘67, laddove, novellando il corpo normativo della legge urbanistica del ‘42, introduce una misura di salvaguardia a favore degli agglomerati di carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale, consentendo esclusivamente opere di consolidamento e di restauro, senza alterazione di volumi (questo è un punto importante su cui si ritornerà nel prosieguo della relazione): attraverso l’enunciazione dell’art. 17, quinto comma, della legge-ponte, si dispone infatti un generale divieto di realizzare qualsiasi costruzione su aree libere e di ogni modifica di volumi fino all’approvazione dello strumento urbanistico generale negli «agglomerati urbani aventi carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale».

La legge-ponte, che ha avuto il merito di elevare per la prima volta i complessi urbanistici-architettonici del passato (dalla stessa qualificati come centri storici) alla dignità di beni culturali urbanistici[57], ha poi fatto da traino alla produzione di ulteriori ‒ ma pur sempre frammentarie e disorganiche ‒ norme urbanistiche applicabili anche ai centri storici.

In particolare, avendo imposto l’obbligo per i comuni di disporre la perimetrazione del centro storico[58], fu emessa la circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 3210/1967[59], la quale, con criterio discutibile, ha circoscritto tale perimetro nella città preindustriale anteriore all’Unità d’Italia, includendo gli edifici costruiti precedentemente al 1860 (anche in assenza di monumenti o edifici di particolare valore artistico: ecco i centri storici minori) o racchiusi in antiche mura (comprese le eventuali propaggini esterne con edifici anteriori al 1860), ma anche strutture urbane realizzate dopo il 1860, se ritenute altamente qualificate (come il Liberty e l’art déco).

È quindi intervenuto il d.m. n. 1444/1968[60], il quale, nell’individuare le zone territoriali omogenee, introduce la tanto discussa zona A, che, in sostanza, racchiude i centri storici ed eventualmente le aree circostanti (quali parti integranti per comuni caratteristiche). Più precisamente, tale decreto considera zona territoriale omogenea di tipo “A” «le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi».

Come si è osservato in dottrina[61], il riferimento alle «porzioni» di agglomerati, «comprese le aree circostanti», al servizio degli agglomerati urbani che rivestano «carattere […] di particolare pregio ambientale», di fatto amplia la categoria di riferimento ben oltre i soli centri storico-artistici. Estendendo così la tutela alle zone contigue alla parte più antica della città viene rafforzata la nuova nozione di bene culturale urbanistico[62].

La legislazione urbanistica si è poi arricchita di un piccolo, ma prezioso contributo offerto dalla l. n. 1187/1968[63], che, pur costituendo una mera “leggina” di ritocco della legge urbanistica, prevede (all’art. 1) che il PRG, in sede di zonizzazione del territorio comunale, individui «i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico». Interpretando estensivamente la norma, si attribuisce così ai PRG una valenza costitutiva e non meramente ricognitiva, nel senso che gli stessi non debbono più limitarsi a trascrivere i vincoli precedentemente imposti da altre amministrazioni, ma possono ricomprendere anche beni non catalogati come culturali dalle soprintendenze[64].

Questa interpretazione innovativa porta a due importanti conseguenze. Anzitutto, colloca a pieno titolo i centri storici nella pianificazione urbanistica generale, intesi come parti del territorio comunale dotati di caratteristiche proprie, individuabili attraverso il contributo congiunto delle scienze giuridiche e metagiuridiche, ma tra loro complementari (si pensi al diritto urbanistico, all’urbanistica, all’ingegneria, alla storia dell’arte, all’architettura, alla sociologia, ecc.): l’individuazione e i contenuti delle zone A forma così oggetto di valutazioni tecniche specifiche e non di scelte meramente politico-amministrative rilevanti sul piano urbanistico[65].

In secondo luogo, l’opzione ermeneutica testé richiamata consente ai comuni di riconoscere e di tutelare, mediante gli ordinari strumenti urbanistici, anche aree e beni che, pur privi di notevole pregio per l’arte e la storia nazionale, custodiscono anch’essi la memoria delle comunità di cui sono espressione.

Viene perciò data piena tutela alle c.d. identità minori[66] e nasce l’idea, espressa da molti autori, di qualificare i centri storici come beni di famiglia[67]: si ritiene, cioè, che il vasto patrimonio culturale minore sia da tutelare nella logica dell’affectio che si prova per i beni di famiglia, in ordine ai quali non rileva tanto il loro valore estetico o economico, ma piuttosto il desiderio di non spezzare del tutto il legame con persone ormai scomparse e che ci sono state care: la conservazione e tutela di un oggetto anche di scarso o nullo valore intrinseco può infatti assumere un grande significato per le memorie personali, familiari o di limitati gruppi sociali, con ciò concorrendo ad assicurare la continuità tra le generazioni e dunque la persistenza del gruppo[68]. I comuni dispongono di uno spazio di tutela delle memorie del passato assai più profondo di quello tradizionalmente attribuito alle soprintendenze, ancor oggi vincolate dal parametro della notevole importanza o eccezionalità del carattere culturale del bene.

Attraverso queste poche norme i centri storici diventano beni culturali urbanistici, quale autonoma e unitaria categoria con propri strumenti di tutela. Massimo Severo Giannini, in uno scritto degli inizi degli anni ‘70 del secolo scorso, fu tra i primi studiosi a notare l’ingresso nell’ordinamento di questa particolare categoria di beni e il superamento della vecchia distinzione tra centri storici maggiori e centri storici minori[69]. Tutti gli antichi agglomerati sono ora tutelati, come si precisa in giurisprudenza, per la compattezza del loro insieme[70], introducendo così una tutela a tappeto[71], che si affianca alla tutela puntiforme della legislazione in materia di beni culturali e che si estende agli aggregati esterni alle antiche mura e alla stessa comunità depositaria delle tradizioni e delle attività tipiche di tale agglomerato urbano. Il centro storico è un ambiente vivo e vitale, in cui convergono elementi materiali (spesso di interesse culturale) e l’elemento umano, da rivitalizzare e valorizzare nel contesto della pianificazione generale, rivelatasi lo strumento giuridico più efficace per la sua tutela[72].

Non mancano tuttavia gli elementi di criticità in tutto questo. Anzitutto, perché il problema del centro storico corre il rischio di perdere la sua specificità, diventando solo uno dei molteplici problemi da affrontare (e risolvere) in sede urbanistica e spesso l’interesse alla sua tutela, tra i vari interessi da ricomporre in sede pianificatoria, non è nemmeno statisticamente il più importante[73]. In secondo luogo, perché, come acutamente è stato osservato, la convergenza della tutela del centro storico nell’ambito della pianificazione potrebbe rivelarsi come una sorta di “cavallo di Troia”, potendosi, attraverso di essa, realizzare speculazioni o stravolgimenti, magari presentati sapientemente come indispensabili operazioni per assicurare una nuova vivibilità[74].

Negli anni la figura dei beni culturali urbanistici ha rafforzato la propria fisionomia con il contributo di tutti i principali attori dell’arena pubblica[75], ossia: il legislatore (statale e regionale), che ha introdotto ulteriori tessere normative per una migliore definizione di questa nuova categoria di beni (si pensi alle leggi regionali che allargano il perimetro della zona A, sostituendolo con il criterio dell’esistente, ossia della persistenza del simbolo architettonico); la giurisprudenza amministrativa, che ha elaborato nuovi indirizzi interpretativi estensivi, peraltro spesso avallati dalla Corte costituzionale[76]; la stessa prassi amministrativa, sperimentata dai comuni per ampliare, oltre il perimetro della zona A, il patrimonio culturale e ambientale da tutelare, ad esempio, introducendo il criterio del netto urbanistico o consolidato urbanistico nella compilazione degli elenchi complementari ai PRG[77]. Queste innovazioni hanno così consentito di includere, ad esempio, le ville settecentesche (in passato destinate alla villeggiatura) site in aree esterne ai centri abitati, oppure gli antichi caseggiati rurali siti in zone ancor più distanti dal nucleo abitativo e risalenti all’epoca preindustriale o, addirittura, al basso Medioevo[78].

Nei decenni successivi si sono moltiplicate le disposizioni urbanistiche coinvolgenti i centri storici. Sarebbe impossibile descriverle in questa sede. Di certo la disciplina urbanistica ha rappresentato l’unico baluardo, per quanto parziale, imperfetto e discutibile, per impedire la distruzione dei centri storici e promuovere interventi di risanamento e recupero, non solo del patrimonio edilizio ed urbanistico, ma anche sotto il profilo economico e sociale[79]. Si pensi alla disciplina di sostegno alle fasce deboli della società (dal 1962 in poi) che ha esteso il principio del risanamento conservativo anche ai centri storici, assegnando le abitazioni pubbliche realizzate, ristrutturate o risanate con priorità ai precedenti occupanti o, in difetto, ai residenti nel centro storico, come incentivo al ritorno della comunità “autoctona”, esperimento che, peraltro, spesso non ha ottenuto il successo sperato[80]. Ma si pensi anche alla legislazione sull’edilizia residenziale che ha fatto confluire il centro storico nei programmi di recupero urbano, introducendo, fra l’altro, forme di concertazione tra pubblico e privato[81].

6. ‒ Sennonché, il percorso di riconoscimento dell’esistenza di un autonomo patrimonio urbanistico, edilizio storico e culturale, inteso come «bene da salvaguardare e tramandare»[82], è stato tutt’altro che lineare, anzi non di rado contraddittorio, con frequenti discrasie tanto in svariate leggi regionali di ultima generazione, quanto nella più recente legislazione speciale nazionale.

Anzitutto, suscita talvolta serie perplessità la legislazione regionale urbanistica[83].

Come si è autorevolmente sostenuto[84], le regioni hanno profondamente deluso laddove hanno paradossalmente trascurato di inserire tra i lavori pubblici di interesse regionale la ristrutturazione e il rinnovamento dei centri storici, che costituiscono materie riservate alla competenza legislativa ed amministrativa regionale sin dalla prima regionalizzazione dell’ordinamento.

Ma anche laddove si è intervenuto, talvolta si sono assunte scelte rivelatesi discutibili in sede applicativa. Ci si riferisce, in particolare, agli interessanti tentativi di allargare il centro storico fino ad includere più recenti agglomerati storici o alle leggi tese ad incentivare il restauro dei centri storici minori valorizzando attività tradizionali o impiantando nuove attività ritenute compatibili. In talune di queste ipotesi si è infatti trattato di mere leggi-manifesto perché prive di sufficiente copertura finanziaria, dunque volte più a soddisfare l’impatto mediatico che a realizzare qualcosa di effettivamente sostanziale[85].

Le più recenti (e corpose) leggi urbanistiche regionali talvolta evidenziano anche profili di ambiguità. Da un lato, nei loro principi di politica urbanistica regionale enfatizzano (giustamente) interessi di lunga durata, come l’ambiente, le risorse idriche o forestali, il paesaggio, la memoria e le tradizioni degli agglomerati storici minori, ecc. Dall’altro, però, tra le pieghe della disciplina urbanistica fanno affiorare una progressiva erosione della nozione unitaria di centro storico (come sopra delineata) per dar vita ad una pluralità di interventi differenziati che limitano le tutele alle sole emergenze urbanistiche e al solo patrimonio edilizio di grande valore artistico, trascurando il patrimonio edilizio minore e riportando così all’antico regime conservativo.

Ma pur con tali limiti (ed altri ancora) la legislazione urbanistica regionale e delle province autonome ‒ talvolta espressamente dedicata ai centri storici[86], ma più frequentemente racchiusa in apposite sezioni o norme della disciplina urbanistica (o di governo del territorio)[87] ‒ ha comunque destinato risorse per il recupero di beni o alla realizzazione di opere anche all’interno di centri storici: ciò è avvenuto attraverso la previsione di molteplici meccanismi incentivanti o premiali che, sebbene abbiano spesso frazionato gli interventi di sostegno togliendo il dovuto carattere unitario, hanno tuttavia (parzialmente) contribuito a scongiurare eventuali pregiudizi irreparabili cagionati da generalizzate situazioni di inerzia.

7. ‒ Analoghe perplessità suscita anche la legislazione statale. Si pensi alla normativa sulle c.d. ristrutturazioni innovative, che, con terminologia piuttosto ambigua, sembra riproporre l’antica impostazione che riteneva meritevoli di tutela le sole eccellenze e le architetture monumentali, spesso sulla spinta emotiva del fare ad ogni costo o del non perdere un finanziamento[88]. Ci si riferisce, in particolare, al complesso fenomeno dei piani attuativi complessi[89], come i programmi per il recupero urbano o i programmi per la riqualificazione urbana, entrambi introdotti nel 1992[90], o ai programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio, istituiti nel 1998[91], o ancora alla legge-quadro in materia di riqualificazione del 2011[92] e alla successiva legislazione in materia di housing sociale del 2014[93]: tutte misure su cui non è possibile soffermarsi in questa sede, ma che comunque, pur con tali ambiguità, hanno spesso restituito alla fruibilità (anche) collettiva beni altrimenti condannati al decadimento e all’abbandono[94]. L’esperienza ha poi insegnato che per essere davvero efficaci questi programmi di recupero urbano necessitano di un regime convenzionale con l’imprenditoria privata che coniughi seri finanziamenti pubblici con l’impegno economico finanziario privato, quest’ultimo preferibilmente da sostenere con opportune agevolazioni fiscali[95].

Suscita perplessità anche il c.d. decreto del fare del 2013[96] che, al fine di rilanciare l’attività edilizia quale elemento di sviluppo dell’economia, ha introdotto discrasie e rotture nel sistema, come la doppia nozione di ristrutturazione edilizia: una riferibile a tutti gli edifici, anche per interventi di demolizione e ricostruzione con medesima volumetria, ma con sagoma diversa rispetto alla preesistenza; l’altra applicabile ai beni sottoposti a vincoli culturali e paesaggistici, legati al rispetto della sagoma, ma che poi, tra le pieghe del dato normativo, consente un uso disinvolto della scia anche in aree interne alla zona A, con demolizioni e ricostruzioni e addirittura modifiche di sagoma[97].

Le recenti misure (nazionali e regionali) sembrano indebolire il lungo e delicato processo evolutivo che ha dato forma e sostanza alla tutela dei beni culturali urbanistici per riproporre l’antica tutela puntiforme del bene culturale, che distingueva tra edilizia eccelsa ed edilizia minore. In molti casi si è definitivamente spezzato il collegamento con le preesistenze che dava identità, storicità e compattezza al centro storico nel suo insieme, facendo riemergere, ancora una volta, l’antica dicotomia tra conservazione e innovazione, che va invece sempre riportata ad una dimensione di ragionevolezza[98]. 

8. ‒ In conclusione, ritornando alla iniziale provocazione di Salvia, nonostante i numerosi provvedimenti succedutisi nel tempo, soprattutto a livello regionale, ad oggi non si è ancora raggiunto un adeguato assetto normativo, almeno dal punto di vista sistematico e di tecnica legislativa. Gli interventi normativi continuano ad essere frammentari e spesso dettati dall’improvvisazione o dall’emergenza del momento, dunque privi di una prospettiva organica, come sarebbe auspicabile, date le forti implicanze pluridisciplinari ed anche transdisciplinari che questa materia impone[99].

Come si è anticipato all’inizio di questa relazione, la cura dei centri storici è un problema di grande complessità per la molteplicità degli interessi coinvolti e, spesso, da comporre. In sede di pianificazione, infatti, è necessario non solo regolamentare il rapporto pubblico-privato (e dunque le opere pubbliche e le abitazioni private), ma anche, e prima di ogni cosa, cercare di comporre in modo quanto più possibile omogeneo «i beni-valore che oggi rendono vivibile la residenza»[100].

Chissà se mai si arriverà ad approvare finalmente una legge-quadro sui centri storici dopo il fallimentare tentativo del disegno di legge Veltroni del 1997 sulle città storiche[101]. La prof.ssa Vipiana la scorsa settimana ha ricordato la proposta attualmente giacente in Senato[102]: vedremo che esito avrà.

In ogni caso si auspica che si tratti di una legge-quadro recante, una volta per tutte ed in modo sufficientemente esaustivo, i principi fondamentali di questa delicata materia e che valga a contenere eventuali salti in avanti dei legislatori regionali e, al contempo, a conseguire un ragionevole equilibrio tra il rigoroso rispetto dell’identità culturale del bene da salvaguardare e le molteplici problematiche economico-sociali che caratterizzano i centri storici[103].

* Ricercatore TDB di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Genova.

[1] Il presente contributo costituisce la relazione svolta a Genova il 3 novembre 2021 in occasione del webinar interdisciplinare su “La legislazione per i centri storici”, organizzato dal Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova nelle giornate 27 ottobre, 3 e 10 novembre 2021.

[2] L’affermazione dell’illustre studioso è tratta dall’ultima edizione del suo Manuale di diritto urbanistico, Padova, 2019, 114, scritto a due mani con Cristiano Bevilacqua.

[3] Ci si riferisce al d.l. 31 maggio 2014, n. 83 (c.d. decreto bonus cultura), convertito con modificazioni nella legge 29 luglio 2014, n. 106, recante «Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilascio del turismo». Sul tema, si veda M. Cammelli, Bonus cultura e riorganizzazione del Ministero: navigazione difficile, direzione giusta, in Aedon, n. 3/2014, 2.

[4] Così si esprime A. Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in C. Lamberti, M.L. Campiani (a cura di), I centri storici tra norme e politiche, Napoli, 2015, 75 ss., richiamando, sotto questo profilo, G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, ibidem.

[5] Per maggiori dettagli sul punto, v. infra.

[6] Si pensi, ad esempio, al noto ed ottimo volume G. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, di ben oltre un migliaio di pagine nella sua ultima edizione, il quale affronta il tema dei centri storici in un paragrafo di un paio di pagine.

[7] Manca una voce espressamente dedicata ai centri storici, ad esempio, nell’Enciclopedia del diritto e nell’Enciclopedia giuridica Treccani.

[8] Il riferimento è al volume di G. Caia, G. Ghetti (a cura di), La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, Torino, 1997.

[9] Ci si riferisce al volume, già richiamato, di Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit.

[10] Trattasi di G. D’Alessio, I centri storici. Aspetti giuridici, Milano, 1983.

[11] Più precisamente, il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della l. 6 luglio 2002, n. 137», denominato anche “Codice Urbani” dal nome del Ministro per i beni e le attività culturali dell’epoca, Giuliano Urbani, che fortemente si spese per l’approvazione di questo provvedimento.

[12] Per una introduzione al processo evolutivo della legislazione di tutela dei centri storici italiani, si vedano anzitutto i seguenti contributi: M. Sanapo, I centri storici come beni culturali: un percorso difficile, in Aedon, 2/2001 e, più recentemente, A. Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, in G. Bottino, M. Cafagno, F. Minazzi (a cura di), Contributi e riflessioni sui beni comuni, 2016, 173 ss. Quanto alla più risalente ed autorevole dottrina, cfr.: F.F. Forte, L’aspetto economico del problema dei centri storici, in Restauro, 1973, n. 7, 5 ss.; P. Ceccarelli, F. Indovina (a cura di), Risanamento e speculazione nei centri storici, Milano, 1977; P.L. Cervellati, I centri storici, Firenze, 1977; F. Benvenuti, I centri storici, problema giuridico?, Relazione al Convegno Nazionale sui centri storici, in Impresa, ambiente e p.a., 1977, 1 ss.; M. Fazio, Il destino dei centri storici, Firenze, 1977; U. Allegretti, La questione dei “centri storici”: un bilancio ed alcune scelte, in Le Regioni, 1978, 66 ss.; F. Salvia,  La tutela dei centri storici: aspetti giuridici, in Scritti in onore di Renda, Palermo, 1994, vol. II, 1125 ss.; S. Cattaneo, La questione dei centri storici, Milano, 1997.

[13] Sul dualismo di fondo che caratterizza l’approccio all’assetto urbanistico della città, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 75 ss. (spec. 85 ss.). Per un approfondimento sul punto, in ambito metagiuridico, cfr. P.L. Cervellati, voce Centri storici. XXI secolo (2010), in www.treccani.it/enciclopedia.

[14] In tal senso, ex multis, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 77. Sulla “museificazione” dei centri storici, si veda, più analiticamente e in un’ottica metagiuridica, R. Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, in Lamberti- Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 31 ss., con l’ampia dottrina ivi richiamata.

[15] Particolarmente significativi, e perciò sovente richiamati, sono stati i proclami radicali dei futuristi, come le seguenti affermazioni di Umberto Boccioni, riportate da F. Salvia, C. Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115: «Chi considera l’Italia come il Paese dell’arte è un necrofilo. Si dichiarano monumenti nazionali tutte le luride sconce catapecchie che ancora insozzano le città italiane. Si perde tempo su quell’immondezzaio pittorico che è la piazza delle erbe di Verona, sui puzzolenti canali di Venezia, su quel miserabile vicolo di rigattieri che si chiama a Roma via Condotti. Abbiamo per vigliaccheria l’odio del nuovo». «Conservare che cosa?… Come se non fosse infinitamente sublime lo sconvolgere che fa l’uomo sotto la spinta della ricerca e della creazione, l’aprire strade, colmare laghi, sommergere isole, lanciare dighe, livellare, squarciare, forare, sfondare, innalzare, per questa divina inquietudine che ci spara nel futuro» (U. Boccioni, Estetica ed arte futuriste, Milano, 1914-1946, 11).

[16] Sul progetto parigino, si vedano le osservazioni di V. Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 107 ss.

[17] Sul punto, si veda ancora infra.

[18] Per un’ampia disamina dell’origine e del significato dell’espressione «centro storico», si rimanda a M.B. Mirri, Beni culturali e Centri storici, Genova, 1996, il quale, segnatamente, si sofferma sul dibattito culturale sviluppatosi intorno ai centri storici a partire dagli anni Cinquanta del secolo scorso, nonché a D’Alessio, I centri storici, cit., 165 ss. Per ulteriori elementi di riflessione, cfr. già G. Lombardi, L’inquadramento giuridico-amministrativo dell’intervento nei centri storici, in Studi urbinati, 1964-65, 76 ss., nonché, più recentemente: R. Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, in Beni culturali. Centri storici, 2001; C. Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, in Aedon, 3/2012; C. Lamberti, Considerazioni conclusive, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 185 ss.; Sanapo, I centri storici come beni culturali: un percorso difficile, cit.; Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 92 ss.

[19] Sul punto, si veda Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 17, il quale, richiamando copiosa dottrina, precisa come «il concetto di centro storico costituisca più una sintesi verbale che non una nozione unitaria di rilievo giuridico in ragione della pluralità  dei diversi valori e degli interessi eterogenei presenti in tale concetto, ciò in quanto accanto al valore culturale, che connota in modo peculiare questi centri, coesistono, a vario titolo, interessi urbanistici, socio-economici, igienico-sanitari e demografici che trovano la loro regolamentazione in diversi contesti normativi” (p. 173). In questa prospettiva, ex plurimis, si vedano P. Urbani, S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico, Torino, 2013, 259, e N. Grasso, Centri storici, in M.A. Cabiddu, N. Grasso (a cura di), Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2007, 305 ss. Per ulteriori approfondimenti sul tema, cfr. F.G. Scoca, D. D’Orsogna, Centri storici: problema irrisolto, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici: discipline giuridiche, cit., 45 ss.

[20] In tal senso, R. Tamiozzo, Centro storico: rilevanza giuridica positiva di un concetto descrittivo, in Rass. Avv. Stato, 1978, I, 213 ss., il quale afferma appunto che «un centro storico non solo rappresenta l’immagine della città, ma esprime altresì, l’essenziale della nostra storia civile e artistica e della nostra cultura» e così, conformemente, Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 172.

[21] Così, F. Benvenuti, I centri storici: problema giuridico?, in Impresa, ambiente e P.A., 1977, 341 ss., per il quale il centro storico rappresenta l’«ambiente dell’uomo», inteso come un luogo abitato che si contraddistingue dal restante agglomerato urbano perché caratterizzato da una propria individualità storica, tali da costituire un unicum.

[22] Così si esprime Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit. Significative al riguardo sono le ampie dissertazioni sui rapporti che intercorrono tra la disciplina di tutela dei centri storici e la normativa speciale in materia di attività commerciali. Si pensi, a questo proposito, al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, recante la «Riforma della disciplina relativa al settore del commercio», il cui art. 6, lett. d), nel fissare gli obiettivi della programmazione della rete distributiva, include espressamente la salvaguardia e la riqualificazione dei centri storici «anche attraverso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche degli insediamenti e il rispetto dei vincoli relativi alla tutela del patrimonio artistico ed ambientale», dettando vieppiù precise linee di indirizzo rivolte ai legislatori regionali in sede di programmazione urbanistica (v. art. 6, comma 2). Su questa linea, si pone anche, il successivo d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. con modif. dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, il cui art. 31 dispone che «costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto». Per un’approfondita disamina sul punto, si vedano ex plurimis N. Aicardi, Centri storici e disciplina delle attività commerciali, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 103 ss., nonché P. Amovilli, Centro storico e disciplina del commercio, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 139 ss.

[23] Il riferimento è rivolto, in particolare, alla celebre Corte cost. 9 marzo 1990, n. 118, in Giur. cost., 1990, 3, 660 ss., con nota di F. Rigano, Tutela dei valori culturali e vincoli di destinazione d’uso dei beni materiali, in Cons. Stato, 1990, II, 435 ss., con nota di R. Murra, Tutela delle attività tradizionali: una lettura più moderna della legge 1° giugno 1939 n. 1089, ibidem,759 ss.; in Foro. it.,1990, I, c. 1101, con nota di C.M. Barone, Nota alla sentenza n. 118/1990 della Corte costituzionale; in Riv. giur. pol. loc., 1990, 613 ss., con nota di M. Lo Giudice, Beni storici ed artistici: la tutela del bene e le garanzie del titolare alla luce della sent. n. 118 della Corte costituzionale. Sul punto, cfr. anche: A. Mansi, Il vincolo di destinazione di attività aventi interesse storico o culturale nei centri storici, in Riv. giur. ed., 1993, II, 101 ss.; F. Benvenuti, Sull’estensione del vincolo d’uso di beni storici notificati, in Scritti in onore di P. Virga, Milano, 1994, I, 283 ss.; M.A. Sandulli, N. Sandulli, Valori culturali e ambiente storico nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in La questione dei centri storici. Gli strumenti normativi di tutela e di intervento nello stato di cultura, a cura di S. Cattaneo, Milano, 1997, 74 ss.; N. Aicardi, Centri storici e disciplina delle attività commerciali, in G. Caia, G. Ghetti (a cura di), La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 110; A. Crosetti, Tutela dei beni culturali attraverso vincoli di destinazione: problemi e prospettive, in Riv. giur. ed., 2002, 257 ss.; G. Clemente di San Luca, L’attività di trasformazione dei beni culturali, in Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte costituzionale (atti del Convegno AIDU, Napoli 12 e 13 maggio 2006), a cura di M.A. Sandulli, M.R. Spasiano, P. Stella Richter, Napoli, 2007, 211 s.; D. Vaiano, L’ordinamento dei beni culturali, in Beni culturali e paesaggistici, a cura di A. Crosetti, D. Vaiano, Torino, 2009, 38; Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 190 s., il quale ultimo, richiamando espressamente l’indirizzo della Corte costituzionale, chiarisce che «il vincolo di destinazione non può mai riguardare l’attività in sé, considerata separatamente dal bene ma questa “deve essere libera secondo i precetti costituzionali (artt. 2, 9, 33)” e non può essere utilizzato per affrontare e risolvere alla radice il problema della c.d. “vitalità” dei centri storici». In argomento si veda altresì Corte cost. 30 luglio 1992, n. 388, che ha respinto la questione di costituzionalità dell’art. 4, d.l. 9 dicembre 1986, n. 832, recante «Misure urgenti in materia di contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione», conv., con modif., nella l. 6 febbraio 1987, n. 15, che autorizza le amministrazioni comunali a inibire l’esercizio di determinate attività imprenditoriali (commerciali e artigianali) ritenute incompatibili con le tradizionali attività svolte nei centri storici.

[24] Sull’evoluzione dei centri storici sotto il profilo urbanistico e socio-economico, in un’ottica metagiuridica, si veda ancora il contributo di Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, cit., 31 ss.

[25] Si ritornerà sul tema nel prosieguo della trattazione. Per ora si richiama, a titolo introduttivo, il contributo di Scoca- D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, cit., 39 ss.

[26] Sui profili di tutela dall’inquinamento nei centri storici, si veda A. Capria, Centri storici e tutela dall’inquinamento, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 95 ss. Per una disamina delle principali problematiche legate al traffico veicolare nei centri storici, si veda A. Velatta, L’accesso al centro storico e la disciplina del traffico veicolare, in Lamberti- Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 159 ss., con la dottrina ivi richiamata.

[27] Sui profili legati al tema dei parcheggi, si veda A. Scavone, Parcheggi e centri storici, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 209 ss.

[28] I flussi turistici, se non correttamente gestiti, possono infatti contribuire al degrado ambientale dei centri storici e al danneggiamento dei beni monumentali, oltre a risultare non di rado incompatibile con lo svolgimento di determinate attività economiche e sociali: sul punto, si veda A. Perini, La tutela dei centri storici: un excursus sulle discipline giuridiche, in Riv. giur. urb., (2), 2000, 334, nonché, più recentemente, con riferimento al c.d. turismo culturale, P.M. Vipiana, Diritto pubblico del turismo, Pisa, II ed., 2020, 131 ss. Sul recente e particolare fenomeno dei musei legati al cibo, che costituiscono una interessante novità dell’offerta turistica legata anche ai centri storici, si veda sempre P.M. Vipiana, I Musei legati al cibo: introduzione ad uno studio giuridico, in Dir. dell’economia, 2018, (1), 143 ss.

[29] Sul punto, cfr. Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche”, cit., 4 s.

[30] Il tema, ora in esame, è ampiamente trattato in dottrina. I necessari richiami bibliografici saranno indicati nel corso dell’esposizione.

[31] Si tratta del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali», che ha abrogato le leggi Bottai del 1939, peraltro spesso rivisitando profondamente la vecchia normativa in materia di beni culturali e paesaggistici.

[32] Trattasi, più precisamente, della legge 12 giugno 1902, n. 185, che ha rappresentato la prima riforma organica di disciplina dei beni culturali (rectius: delle «Belle arti»), sostanzialmente incentrata sulla subordinazione dell’interesse privato all’utile collettivo attraverso l’imposizione di vincoli alla proprietà privata e di servitù gravanti sull’uso dei beni riconosciuti di interesse storico o culturale. Tale disciplina appariva, tuttavia, eccessivamente frammentaria e inadeguata a soddisfare le esigenze dell’epoca: se, infatti, da un lato mirava a realizzare l’unificazione della disciplina dei beni storici ed artistici, dall’altro scontava la grave lacuna di limitare il campo d’azione ai soli monumenti, immobili e opere (mobili) dichiarati di «sommo pregio d’antichità o d’arte», per di più iscritti in un apposito catalogo sicché la relativa tutela era ope legis subordinata all’inventariazione.

[33] Trattasi della legge 20 giugno 1909, n. 364, approvata sempre sotto il dicastero di Giolitti in sostituzione della precedente legge Nasi e recante «[…] norme per l’alienabilità delle antichità e delle belle arti», cui fece poi seguito il r.d. 30 gennaio 1913, n. 363, recante il «Regolamento di esecuzione delle leggi 20 giugno 1909, n. 364, e 23 giugno 1912, n. 688, per le antichità e le belle arti», composto di ben 188 articoli, la cui importanza si è accresciuta nel tempo per essere rimasto a tutt’oggi in vigore, giusto il richiamo contenuto, dapprima, nella l. 1° giugno 1939, n. 1089 (c.d. legge Bottai: art. 73), e, successivamente, nel d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante il t.u. in materia di beni culturali e ambientali (c.d. t.u. Melandri: art. 12), ed infine nel c.d. Codice Urbani (art. 130). La legge Rosadi, ben più avanzata rispetto alla precedente legge Nasi, introdusse taluni principi e disposizioni che ancora informano il quadro normativo nella subjecta materia: si pensi al principio secondo cui costituiscono oggetto di tutela non solo i monumenti e gli oggetti, mobili e immobili già inseriti negli elenchi ufficiali (criterio invero assai limitativo), ma, più in generale, tutte «le cose mobili e immobili di interesse storico, archeologico, paletnologico o artistico», «esclusi gli uffici e gli oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquant’anni».

[34] Lo Stato pontificio, pur nella generale arretratezza istituzionale, ebbe tuttavia in grande considerazione la cura del suo ingente patrimonio storico-artistico, tanto da detenere «una sorta di primato storico nella vicenda legislativa ed amministrativa della tutela» (così, G. Clemente di San Luca, R. Savoia, Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, 2005, 2), in particolare del patrimonio immobiliare della Città Eterna: sin dai pontificati di Pio II (bolla Cum almam nostram Urbem, 1462) e di Sisto IV (bolla Cum provvida Sanctorum Patrum decreta, 1474) furono infatti varati i primi interventi organici miranti a reprimere ogni forma di distruzione, demolizione o semplice rovina di beni appartenenti al patrimonio culturale cittadino, pena la scomunica, il carcere e la confisca. Agli inizi del secolo XVII, sotto il pontificato di Ferdinando I, e poi in misura via via crescente, si è sviluppata l’idea che i beni d’importanza storica o culturale avrebbero dovuto essere sottratti alla libera disponibilità dei privati proprietari, in quanto espressione della storia civile, politica e religiosa dello Stato: idea che raggiunse la sua massima espressione nel primo provvedimento organico di tutela del patrimonio storico e artistico rappresentato dall’editto del Cardinal Pacca, emanato il 7 aprile 1820, durante il pontificato di Pio VII. Per un approfondimento sul tema, con i dovuti richiami bibliografici, sia consentito rinviare ad A. Giuffrida, Contributo allo studio della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale, Milano, 2008, 4 ss.

[35] Tanto il Granducato di Toscana (a partire dal XVI sec.), quanto il Regno delle Due Sicilie (a partire dal XVIII sec.) introdussero legislazioni di tutela dei rispettivi patrimoni storici e artistici, tese soprattutto ad arginare il commercio dei reperti archeologici, risalenti, rispettivamente, all’antica Etruria (si pensi agli scavi di Volterra del 1731) e al mondo greco-romano (si pensi alla scoperta di Pompei ed Ercolano di fine Settecento). Ma è soprattutto su influenza dell’editto pontificio del Cardinal Pacca che le legislazioni toscana e napoletana impressero nei propri ordinamenti una svolta decisiva, dando vita ad un complesso sistema normativo, assai avanzato per l’epoca, non di rado ispirato al pieno riconoscimento dello studio delle scoperte archeologiche. Sul tema, si consenta di rinviare nuovamente a Giuffrida, op. cit., 6 s.

[36] I casi di trafugamenti di opere d’arte da chiese, conventi, musei e biblioteche, a profitto di collezionisti, italiani e stranieri, si sono sempre verificati nel corso della storia italiana, ma specialmente in particolari epoche, fra cui nei primi quarant’anni del Regno d’Italia: in tale periodo, infatti, il giovane Stato non aveva opposto alcuna decisa ed efficace resistenza a tale scempio, avendo inopinatamente scelto di applicare in via transitoria le vecchie legislazioni preunitarie nell’attesa di predisporre un nuovo assetto normativo, poi varato con estremo ritardo (e con molti limiti) solo con la già richiamata legge Nasi del 1902: sul tema, si consenta nuovamente di rinviare a Giuffrida, op. cit., 9 s.

[37] Soprattutto dopo l’unificazione nazionale, le maggiori città italiane furono sottoposte a pesanti ristrutturazioni, come accennato, per ragioni di risanamento igienico-sanitario o per esigenze di riassetto e modernizzazione. Tali interventi furono per lo più eseguiti con il c.d. sventramento, tecnica cui si è ampiamente ricorso nei programmi legislativi del primo dopoguerra per ricostruire gli abitati danneggiati, con ciò alterando gravemente gli antichi tessuti urbani. Sul punto, v., ex multis, Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 114 e, più approfonditamente, G. Ghetti, Centro storico e assetto istituzionale, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 7 ss. (spec. 22 ss.). Sulla tecnica dello sventramento, cfr. M. Sernini, La città disfatta, Milano, 1990, nonché, tra la dottrina più risalente: L. Pontuale, L’urbanistica “risanatrice” a Napoli: meglio il colera?, in Comunità, 1975, n. 171, 128 ss.; M. Fabbri, Le ideologie degli urbanisti del dopoguerra, Bari, 1975; A. Cederna, Mussolini urbanista, Roma-Bari, 1979; M. Romano, L’urbanistica in Italia nel periodo dello sviluppo. 1942-1980, Padova, 1980.

[38] Così si esprimono Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 114.

[39] Per una efficace e recente sintesi sul tema, si veda Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 174 ss. In argomento, cfr. anche i seguenti contributi: S. Grassi, Le discipline giuridiche per la tutela dei centri storici: quadro di sintesi, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 133 ss.; S. Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 65 ss.; Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., spec. 78 ss.

[40] Espressione utilizzata, tra i molti, da Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, e da Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit.

[41] Così, ex multis, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 80, nonché, più approfonditamente, A. Crosetti, La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001, 72 ss., e R. Colonna, La tutela ambientale dei beni culturali: riflessioni sulla natura giuridica del c.d. vincolo indiretto ex art. 21 L. n. 1089 del 1939, in Riv. giur. ed., 1996, II, 75 ss. Sulla natura e i limiti del c.d. vincolo indiretto, di cui agli artt. 45-47 del vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma già previsto nell’art. 21 della vecchia l. n. 1089/1939, si veda anche la più risalente dottrina, parimenti orientata nel senso testé prospettato: M. Nigro, In tema di rispetto dell’ambiente monumentale, in Foro amm., 1958, I, 3, 119 ss.; E. Guicciardi, Tutela diretta e tutela indiretta delle cose di interesse artistico, in Giur.it., 1963, III, 209 ss.

[42] Così, Videtta, loc. cit.

[43] Oltre alla dottrina già richiamata, concorda sul punto anche M. Sanino, Discipline urbanistiche e centri storici, in G. Caia, G. Ghetti (a cura di), op. cit., 72.

[44] Perplessità sollevata, ad esempio, da Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit.

[45] La nozione di centro storico introdotta dal Codice Urbani non può coincidere con la corrispondente nozione urbanistica che emerge dai PRG perché l’art. 136 ne richiede una specifica individuazione con l’iter procedimentale di cui agli artt. 138 ss. Se così non fosse, «ci troveremmo di fronte ad una tutela ex lege con rinvio alla zonizzazione urbanistica», che vanificherebbe gli strumenti di individuazione e tutela predisposti dal Codice: così M.A. Quaglia (con aggiornamento di A. Rallo), sub art. 136, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, Milano, 2012, 1030 s.

[46] Innumerevoli sono i contributi che evidenziano il carattere innovativo della Convenzione europea del paesaggio, con il conseguente impatto nel diritto interno italiano. A mero titolo indicativo, si segnalano: A.A. Herreo dela Fuente, La Convenzione europea sul paesaggio (20 ottobre 2000), in Riv. giur. amb., 2001, 893 ss.; G.F. Cartei (a cura di), Convenzione europea sul paesaggio e governo del territorio, Bologna, 2007; M. Montini, E. Orlando, La tutela del paesaggio tra Convenzione europea e normativa italiana, in V. Piergligli, A. Maccari, Il codice dei beni culturali fra teoria e prassi, Milano, 2006, 642 ss.; M. Santoloci, V. Vattani, La Convenzione europea del paesaggio, in www.dirittoambiente.com; G. Sciullo, Il paesaggio fra la Convenzione e il Codice, in Riv. giur. urb., 2009, n.1-2, 44 ss.; S. Foà, Dalla Convenzione europea al Codice dei beni culturali e del paesaggio. Obiettivi di tutela e di valorizzazione, in A. Crosetti (a cura di), La tutela della natura e del paesaggio, in Trattato di diritto dell’ambiente, Milano, 2014, III, 431 ss.

[47] Il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex artt. 138 ss. Cod. Urbani di fatto accentra nel Ministero dei beni culturali la valutazione di merito sulla sussistenza dell’interesse culturale di quei valori «storici, culturali, naturali, morfologici, estetici espressi dagli aspetti e caratteri peculiari degli immobili o delle aree considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono». Tuttavia, se da un canto tale procedura sembra confermare che la valutazione della c.d. culturalità di una res sia di competenza ministeriale in quanto l’iter prende avvio su proposta (v. art. 140, comma 1) della Commissione ex art. 137 (di cui sono componenti di diritto il direttore regionale, il soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio e il soprintendente per i beni archeologici competenti per territorio, nonché due responsabili preposti agli uffici regionali competenti in materia di paesaggio), per altro verso viene lasciata un’ampia discrezionalità alla regione in sede di decisione finale: sul tema, cfr. M.A. Quaglia (agg. da A. Rallo), Sub art. 140, in M.A. Sandulli, op. cit., 1052 ss.

[48] Il fenomeno, peraltro già in precedenza richiamato, è ampiamente studiato in dottrina, tanto da rendere impossibile una esaustiva ricognizione della relativa letteratura. A mero titolo esemplificativo, si veda F. Toppetti, Per un centro storico contemporaneo, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 45 ss., oltre al già richiamato contributo di Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, cit., 21 ss.

[49] La prima iniziativa di tutela del patrimonio storico delle città (peraltro patrocinata soprattutto dalla delegazione italiana) è racchiusa nella c.d. “Carta di Atene” del 1933, la quale, alla prova dei fatti, rappresenta poco più che un timido tentativo di salvaguardia dei centri storici: per un richiamo a questo documento, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 79.

[50] Tale tutela fu sollecitata da associazioni quali Italia Nostra e dall’Associazione nazionale per i centri storici. Particolarmente meritorio fu anche l’impulso offerto nella metà degli anni Cinquanta del secolo scorso dall’urbanista ed accademico Giovanni Astengo, il quale promosse un significativo tentativo di pianificazione del comune di Assisi, che accompagnò con un’approfondita indagine conoscitiva ‒ supportata da studi storici (anche di diritto medievale), economici e religiosi ‒ del nucleo identitario della città in modo da rapportare ad esso la disciplina degli eventuali interventi edilizi (tale proposta pianificatoria non ottenne tuttavia il consenso né dell’amministrazione comunale, né del Ministro). Per approfondimenti su tale iniziale dibattito culturale, oltre ai già richiamati contributi di Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., e di Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., si vedano anche: C. Carozzi, R. Rozzi, Centri storici: questione aperta, Bari, 1971, con ampi richiami bibliografici; L. Padovani, Documentazione bibliografica recente ed alcuni aspetti del dibattito recente in Italia, in Risanamento e speculazione nei centri storici, a cura di P. Ceccarelli, F. Indovina, Milano, 1974, 210 ss.; più recentemente, Lamberti, Considerazioni conclusive, cit., 179 ss.

[51] Così, Angiuli, loc. cit., 8.

[52] Si riporta, per comodità, la Dichiarazione XL, Centri storici e loro tutela, in Atti della Commissione Franceschini: «In particolare sono da considerare centri storici urbani quelle strutture insediative che costituiscono unità culturale o la parte originaria e autentica di insediamenti e, testimoniano i caratteri di una vita culturale urbana. Per essi la legge dovrà prevedere adeguati strumenti, sia finanziari, sia operativi. Ai fini operativi, la tutela dei centri storici si dovrà attuare mediante misure cautelari (quali la temporanea sospensione di attività edilizie ad essi inerenti) e definitive mediante piani regolatori. Si applichino, in proposito, i principi della Dich. XLVI. I Piani regolatori relativi ai centri storici urbani dovranno avere riguardo ai centri medesimi nella loro interezza, e si ispireranno ai criteri di conservazione degli edifici nonché delle strutture viarie e delle caratteristiche costruttive di consolidamento e restauro, di risanamento interno igienico sanitario, in modo che, come risultato ultimo, i centri stessi costituiscano tessuti culturali non mortificati. Si dovranno anche prevedere opportuni incentivi della iniziativa privata, di ordine tributario e finanziario».

[53] Sono parole di Giovanni Astengo, membro della Commissione Franceschini, il quale, più precisamente, si esprimeva nei seguenti termini: «Si tratta di salvare un immenso patrimonio culturale, che costituisce la più completa e viva testimonianza della nostra stratificata millenaria civiltà, ma, insieme, anche di recuperare tale patrimonio ad uso civile per la popolazione che vi abita e che rappresenta una parte cospicua della popolazione italiana in complesso e depositaria per intima compenetrazione con l’ambiente di vive tradizioni di civiltà, infine, di reinserire nuovamente e dignitosamente la vita dei centri storici nella moderna vita urbana con una equilibrata integrazione di funzioni» (testo riportato in Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115).

[54] Così si esprime G. Giovannoni, L’urbanisme face aux villes anciennes, Editions du Senil, 1998.

[55] Nel senso ora prospettato, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 5 s.

[56] Ancora Angiuli, loc. cit., 6 s., la quale sul punto richiama un decreto interministeriale del 1954, di attuazione dell’art. 8, della legge urbanistica, che, se da un canto ebbe il merito di aver imposto ad almeno cento città l’obbligo di dotarsi di PRG, per altro verso tale strumento urbanistico rimase «confinato alla pianificazione dell’assetto e dello sviluppo di centri abitati, in una prospettiva riduttiva del tutto estranea al ben più ampio concetto di “urbanistica” che si sarebbe affermato successivamente». Per l’A. degno di considerazione è altresì il suggerimento espresso dalla Carta di Gubbio di ricorrere al piano di risanamento conservativo, anche in assenza di PRG, quale strumento di tutela e risanamento dei centri storici, da realizzarsi mediante la previsione di criteri vincolanti ed inderogabili, accompagnati da prescrizioni attive o interdittive di natura urbanistica (ivi, 8).

[57] In questi termini si esprimono Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, nonché Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit., la quale ultima precisa altresì che «rispetto alle indicazioni fornite dalla commissione Franceschini, nella legge 765/1967 sembri perdersi, almeno in parte, il carattere di “culturalità”, nel suo nuovo significato di “testimonianza materiale avente valore di civiltà”, restando piuttosto privilegiato un generico criterio di pregevolezza (evidentemente ancora legato alle concezioni estetizzanti delle leggi Bottai) ovvero un mero criterio di “anzianità” degli immobili siti in una certa area della città; viceversa, non si ritrova alcun riferimento alla “vitalità” del luogo, vero carattere peculiare dei centri storici rispetto agli altri beni culturali e ambientali».

[58] Sulla discrasia normativa tra centro abitato e centro storico si rimanda già a D. Pifferi, Delimitazione del centro storico nell’ambito della legge ponte, in Amm. it., 1968, 980 ss. e, successivamente, a G. Ariolli, La nozione di centro abitato fra perimetrazione e tutela della vivibilità, in Riv. giur. urb., 1992, 81 ss.

[59] Trattasi, più precisamente, della Circolare ministero dei lavori pubblici 28 ottobre 1967, n. 3210, avente ad oggetto «Istruzioni per l’applicazione della legge 6 agosto 1967, n.765, recante modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150». Per un richiamo alla circolare, nel senso prospettato nel presente contributo, si veda, ad esempio, Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit. nonché, Id., I “centri storici” nella riforma del Codice dei beni culturali, in Riv. giur. edil., 2010, (1), 47 ss.

[60] Trattasi, più precisamente, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».

[61] Ci si riferisce a V. Caputi Iambrenghi, Profili giuridici evolutivi della pianificazione per il recupero del patrimonio edilizio esistente, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, II, Milano, 1988, 67 ss. (spec. 72).

[62] Sul tema, cfr. Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, e, per maggiori approfondimenti, F. Salvia, Le testimonianze culturali urbanistiche del passato: le ragioni di una maggiore tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. soc., 2006, 327, nonché, più recentemente, Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, cit., 65 ss., e Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 92 ss.

[63] Trattasi, in particolare, della l. 19 novembre 1968, n. 1187, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150».

[64] In tal senso, F. Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Riv. giur. ed., (2), 2018, 131.

[65] Questo processo non fu tuttavia pacifico, a fronte di una diffusa resistenza da parte delle amministrazioni comunali a farsi carico della legislazione attuativa di iniziativa pubblica. Su questo punto, v. Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 12 s.

[66] Espressione coniata da G. De Giorgi Cezzi, Il diritto all’identità minore – beni culturali e tutela degli status, in Scritti in onore di Mazzarolli, Padova, 2007, Vol. III, 219 ss.

[67] Così, tra i molti, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 131 s.

[68] Ibidem.

[69] Ci si riferisce a M.S. Giannini, I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, 3 ss. Sul punto, v. anche Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 129, nonché Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115.

[70] Si veda, a questo proposito, Cons. giust. amm. Sic., 22 marzo 2006, n. 107, in cui significativamente si statuisce che «la tutela dei centri storici (come anche dei minori agglomerati storici), prescinde dal carattere eccelso dei medesimi: più che il valore dei singoli manufatti architettonici, assume in essi rilievo la compattezza dell’insieme, e quindi: l’assetto viario preesistente, le altezze, i caratteri figurativi degli edifici, e soprattutto le sapienti gerarchie di volumi e di altezze tra edifici religiosi, civili e di comune fruizione abitativa, che costituiscono la vera insuperata essenza dell’urbanistica degli antichi ivi compresa quella contadina».

[71] Espressione utilizzata da Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116.

[72] Così, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 131.

[73] Così, F.G. Scoca, D. D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici: discipline giuridiche, cit., 45 s.

[74] In effetti il perseguimento di tale obiettivo rappresenta assai spesso un’insidia, come appunto una sorta di “cavallo di Troia”, in cui potrebbero celarsi interventi speculativi proposti come operazioni essenziali per assicurare una nuova vivibilità: così F. Salvia, Dal “risanamento” al “restauro conservativo”, cit., 25 ss.; Id., Le testimonianze culturali e urbanistiche del passato: le ragioni di una maggiore tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. e soc., 2006, 3, 327 ss.; Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115. L’espressione è stata ripresa anche da Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 178, nota 13.

[75] Così, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[76] Si innesta in questo solco interpretativo la recente Corte cost., 26 giugno 2020, n. 130, in Giur. cost., 2020, (3), 1437 ss.

[77] Per un approfondimento sul punto, si veda G. Armao, Il “netto storico” nella pianificazione urbanistica alla ricerca di una qualificazione legislativa, Relazione introduttiva al Seminario “Netto storico e disciplina urbanistica”, Palermo, 8 novembre 2014.

[78] Così ancora Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[79] In tal senso, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 91.

[80] Sull’esodo delle comunità originarie dei centri storici e sul loro possibile successivo reinserimento si è scritto moltissimo, non solo da parte dei giuristi, ma soprattutto da parte degli urbanisti e sociologi. Per un’acuta disamina delle difficoltà di reinserimento della popolazione autoctona, quasi sempre ascrivibile ad una insufficiente disponibilità di servizi adeguati, si veda Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche”, cit., 5 ss.

[81] In tal senso, Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., passim (spec. 191 ss.).

[82] Espressione utilizzata da Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Riv. giur. ed., (2), 2018, 130.

[83] Sul tema della legislazione regionale sui centri storici, si vedano già i contributi di M.S. Giannini, Legislazione urbanistica e competenze regionali sui centri storici, in Futuribili, 1973, n. 56-57; A. Predieri, Due leggi regionali per i centri storici, in Foro amm., 1974, II, 730 ss.; A. Crosetti, Interventi regionali nei centri storici: problema aperto, in Riv. giur. ed., 1975, 186 ss.; F. Teresi, La legislazione d’intervento sui centri storici: aspetti evolutivi e competenze regionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1975, 1977 ss.; E. Delfino, Osservazioni sul problema dei centri storici, in Riv. giur. ed., 1976, II, 66 ss. Più recentemente, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit. 13 ss., nonché Caputi Jambrenghi, Governance dei centri storici e ruolo delle regioni, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 75 ss.

[84] Ci si riferisce a Caputi Jambrenghi, Intervento, ult. cit., 3.

[85] Nel senso ora prospettato, Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 122.

[86] Si pensi, in particolare, alla legge Prov. aut. di Trento, 15 gennaio 1993, n. 1, recante «Norme per il recupero degli insediamenti storici»), alla l. reg. Sardegna, 13 ottobre 1998, n. 29, recante «Tutela e valorizzazione dei centri storici della Sardegna», alla l. reg. Umbria, 10 luglio 2008, n. 12, recante «Norme per i centri storici», alla l. reg. Puglia, 17 dicembre 2013, n. 44, recante «Disposizioni per il recupero, la tutela e la valorizzazione dei borghi più belli d’Italia in Puglia».

[87] Si vedano, ad esempio, la l. reg. Umbria, 21 gennaio 2015, n. 1, recante «Testo unico governo del territorio e materie correlate», e la l. reg. Lazio, 22 dicembre 1999, n. 38, recante «Norme sul governo del territorio». In particolare, per un breve commento alla definizione di centro storico enunciata nell’art. 59 di questa seconda legge regionale, si veda Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, cit.

[88] In tal senso, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[89] Questa espressione si riferisce ai molteplici strumenti di pianificazione attuativa di recupero, inizialmente limitati ai soli aspetti urbanistico-edilizi, ma ben presto estesi ai profili di riqualificazione e rivitalizzazione (c.d. piani integrati di intervento), che prevedono obiettivi complementari di natura ambientale e sociale per consentire interventi nei centri storici non episodici e frazionati, accompagnati dalle necessarie opere di urbanizzazione nonché da standard compatibili con lo stato dei luoghi, pur nel rispetto delle deroghe agli standard previste per le zone “A”, non di rado trasferite in parte nelle adiacenti zone “B”. Sui piani attuativi complessi, cfr.: A. Angiuli, Il governo comunale del territorio alla ricerca di “sistema”, in Scritti in onore di Paolo Stella Richter, II, Napoli, 2013, 991 ss.; Id, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 89 ss.; Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 198 ss., con l’ampia bibliografia ivi indicata.

[90] Si tratta di significative misure di sostegno dell’edilizia residenziale pubblica, introdotte dalla legge 17 febbraio 1991, n. 179 (c.d. legge Botta-Ferrarini). Per un’ampia disamina sul tema, si veda da ultimo Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 203 ss., con la letteratura ivi indicata.

[91] Sul tema, anche in chiave critica, cfr. R. Damonte, Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio di cui al d.m. 8 ottobre 1998, in Riv. giur. ed., 2001, 33 ss. Si tratta di programmi di vasta portata, introdotti  con il D.M. 8 ottobre del 1998 (v. art. 2 ) nell’intento di favorire, per un verso, «la realizzazione, l’adeguamento e il completamento di attrezzature, sia a rete che puntuali, di livello territoriale e urbano in grado di promuovere e di orientare occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale, avuto riguardo ai valori di tutela ambientale, alla valorizzazione del patrimonio storico, artistico e architettonico, e garantendo l’aumento di benessere della collettività»; per altro verso, «la realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all’ampliamento e alla realizzazione di sistemi industriali, commerciali ed artigianali, alla promozione turistico-recettiva e alla riqualificazione di zone urbane centrali e periferiche interessate da fenomeni di degrado».

[92] Trattasi, in particolare, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. in l. 12 luglio 2011, n. 106, recante «Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia» (c.d. Decreto Sviluppo), il quale ha previsto una maggiore razionalizzazione dell’assetto territoriale preesistente da realizzare attraverso una pluralità di misure dirette a promuovere e a sostenere interventi di demolizione e di ricostruzione tesi ad eliminare il degrado e a migliorare l’efficienza energetica. Tali misure consistono nella previsione di premialità volumetriche, di limitate modifiche di destinazione d’uso e di delocalizzazioni. Sono finanche previsti mutamenti della sagoma degli edifici, ma al solo fine di recuperare un’armonia architettonica “di contesto” già compromessa. Ma, soprattutto, tutti gli incentivi testé riportati, pur prevalendo sull’assetto dei PRG e dei vari strumenti attuativi, non si estendono agli edifici dei centri storici e sugli immobili assoggettati a vincolo storico-artistico o paesaggistico ai sensi del Codice Urbani. Questo regime è stato in seguito ribadito dall’art. 1, comma 271, l. 23 dicembre 2014, n. 190, che, infatti, così dispone: «le previsioni e le agevolazioni previste dall’art. 5, co. 9 e 14, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv., con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all’art. 5, co. 11, secondo periodo, del citato d.l. n. 70 del 2011».

[93] Ci si riferisce, in particolare, alle norme di sostegno dell’edilizia residenziale sociale previste nell’art. 10 del d.l. 28 marzo 2014, n. 47, conv. in l. 23 maggio 2014, n. 80, recante «Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015».

[94] Così, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 90.

[95] Per un’ampia disamina di queste nuove figure di programmazione, caratterizzate dalla copresenza di soggetti pubblici e soggetti privati, si veda in particolare A. Crosetti, Riconversione urbana e infrastrutture pubbliche: i programmi complessi, in Recupero urbanistico e ambientale delle aree industriali dismesse, Atti Convegno AIDU, Torino, 10-11 novembre 2006, Napoli, 2008, 29 ss. Sul tema, cfr. anche: P. Urbani, S. Civitarese, Amministrazione e privati nella pianificazione urbanistica. Nuovi moduli convenzionali, Torino, 1995; X. Santiapichi, L’intervento del privato nella pianificazione urbanistica, Rimini, 1995; G. Coppola, La pianificazione urbanistica comunale tra pubblico e privato, Milano, 1997, 37 ss.; F. Pagano, Contributi di analisi comparata delle legislazioni regionali nel campo urbanistico, Osservatorio Nazionale INU “Federalismo e riforma urbanistica”, Milano, 1999; A. Chierichetti, Dai piani di recupero ai piani polifunzionali di intervento, Milano, 2000; S. Ombuen, M. Ricci, O. Segnalini, I programmi complessi. Innovazione e Piano nell’Europa delle Regioni, Milano, 2001. In generale, sul tema delle convenzioni urbanistiche, cfr.: M. Costantino (a cura di), Convenzioni urbanistiche e tutela nei rapporti fra privati, Milano, 1978; V. Mazzarelli, Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979; G.D. Falcon, Le convenzioni pubblicistiche, Milano, 1984, 88 ss.; L. Russo, Le convenzioni urbanistiche, in Nuova Rass., 1987, II, 447 ss.; T. Galletto, Convenzioni urbanistiche, in Dig. (disc. priv. Sez. civ.), Torino, 1989, IV, 359 ss.; A. Candian, A. Gambaro, Le convenzioni urbanistiche, Milano, 1992, 149 ss.; V. Mazzarelli, Convenzioni urbanistiche, in Enc. dir., Aggiorn., Milano, vol. V, 2001; P. Lotti, Le convenzioni urbanistiche: natura, contenuto, giurisdizione, in Giust. amm, (4), 2006; N. Centofanti, Le convenzioni urbanistiche ed edilizie, Milano, 2007.

[96] Trattasi, più precisamente, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv. in l. 9 agosto 2013, n. 98, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia», il cui art. 30 contempla espressamente norme di semplificazione in materia edilizia. Per una disamina di questa disciplina, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 98 ss. nonché, in chiave fortemente critica, A.M. Bianchi, Decreto del fare, quello che era meglio non fare, in www.eddyburg.it, 23 agosto 2013.

[97] Sul punto, si veda approfonditamente Angiuli, loc. cit., 99 ss.

[98] Secondo Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 118, la nuova cultura urbanistica, e dunque la spinta innovativa, può efficacemente esprimersi in «quell’immenso cantiere di lavoro che potrebbe essere costituito dai quartieri periferici realizzati nelle grandi metropoli dal dopoguerra ad oggi, la cui riqualificazione costituisce indubbiamente, una delle principali emergenze del nostro tempo, e non solo del nostro Paese. […]. Ciò che invece non appare tollerabile […] è lo stravolgimento dei vecchi tessuti urbani. Anche perché bisogna ammettere lealmente […] che la lunga esperienza di innesti di nuove “essenze” nella città antica, che le scuole urbanistiche vorrebbero oggi riproporre per non perdere il contatto con la storia, evoca un copione che si ripete puntualmente, tutte le volte in cui sconsideratamente l’evento si ripete. Ciò che prima del collaudo era una “geniale provocazione”, diviene subito dopo un intervento “discutibile”, per trasformarsi ancora – melius re perpensa – in un elemento “spurio” e “ingombrante”, auspicabilmente da rimuovere».

[99] È ampiamente diffusa in dottrina l’opinione secondo cui gli strumenti urbanistici avrebbero promosso per i centri storici solo una mera «protezione statica dell’esistente», trascurando sostanziali azioni di recupero e di riqualificazione: così, N. Grasso, I centri storici, in Diritto dei Beni Culturali e del Paesaggio, a cura di M.A. Cabiddu, N. Grasso, Torino, 2004, 309.

[100] Così, Caputi Jambrenghi, Intervento, cit., 4.

[101] Sul disegno di legge Veltroni, cfr. le riflessioni critiche di Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit., e, più approfonditamente, di Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, cit. Sulla difficile distinzione tra “centro storico” e “città d’arte”, cfr. A. Serra, Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti, in Aedon, 1/2008, e M. Ainis, M. Fiorillo, L’ordinamento della cultura, Milano, 2008, 325 ss. Più precisamente, secondo questi ultimi Autori «ogni aggregato urbano ha un centro storico ‒ nel senso urbanistico o socio-politico del termine ‒ che va tutelato perché vi si conserva, per così dire, la memoria storica del luogo, e quindi la sua identità; taluni insediamenti dispongono poi d’un centro storico ricco di testimonianze artistiche del passato, e v’è allora, più propriamente, un centro antico; altrove, infine, il cosiddetto centro antico finisce grosso modo per coincidere con tutto il centro abitato, ed affiora pertanto la nozione di città d’arte» (p. 332).

[102] Si tratta, più precisamente, dell’Atto Senato n. 960, recante «Disposizioni in materia di tutela dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi storici».

[103] Sulla complessità ad addivenire all’approvazione di una legge-quadro sui centri storici, si vedano le riflessioni critiche di Caputi Jambrenghi, Intervento, cit., 2 s., il quale, fra l’altro, osserva che «una legge generale sull’urbanistica, nella quale la regolazione delle zone A dei piani urbanistici generali assumerebbe un assetto definitivo, non vede la luce nell’ordinamento giuridico a motivo della difficoltà di fermare d’un tratto un’attività industriale tra le più diffuse nel Paese, al Sud certamente, quella che offre le maggiori occasioni per l’occupazione giovanile». In ogni caso – Egli sostiene – in questa delicatissima materia «le norme di specie, riguardanti le situazioni singole e differenziate che non possono trovare disciplina esaustiva in una normazione generale» (ibidem). Ma, pur con tutte queste difficoltà, è sempre possibile individuare idonee linee di indirizzo e, dunque, i necessari principi fondamentali che consentano di mettere ordine e di dare una certa uniformità, laddove possibile, a questa delicata materia.

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1. se il bene è “inquinato”, il brownfield è da ricondursi alla categoria dei rifiuti, secondo l’accezione del Codice dell’ambiente italiano e coerentemente con la accezione europea[3], per cui si possono attivare i procedimenti e gli interventi di bonifica[4];
2. se il bene non è “inquinato”, il brownfield è un sottoprodotto concettuale che può riacquistare una utilità/funzione. Tale condizione determina una possibile utilità se collocata nell’ottica dell’economia circolare, per cui il sito industriale dismesso non è uno scarto, ma un bene dotato di valore perché capace di rigenerarsi, purché il suo uso originario sia stato programmato by default, anche alla luce di una pianificazione di costi e ricavi, per riadattarsi al riuso futuro. A tale proposito vi sono studi, svolti mediante big data e artificial intelligence, sulla manutenzione predittiva[5] che consentono di ridurre il rischio del “fermo macchina” e possono essere utilizzati o adattati anche per le autorizzazioni ambientali, per i piani di sicurezza nei luoghi di lavoro, per la programmazione industriale etc..

1. Inclusione. Il riutilizzo dei brownfields è d’interesse generale perché, in mancanza, queste lande abbandonate si prestano a elevarsi a luoghi di segregazione socio-culturale, di degrado se non di inquinamento ambientale e di discriminazione.
2. Memoria. La rigenerazione consente alla comunità, ma anche alle singole persone che la compongono, di riconoscersi con confidenza in relazione con i luoghi, di “riappropriarsi” di questi, dei contatti informali che spesso vi insistono, del senso di continuità e/o di appartenenza esperienziale ed emotiva. L’abbandono, che la rigenerazione vuole evitare, è antagonista della piena esplicazione dell’identità delle persone che vivono in quei luoghi.
3. Gli sforzi della comunità. In vari contesti, anche normativi, si invitano le comunità alla resilienza per affrontare cambiamenti naturali o eventi catastrofici, mediante una reazione adattativa/conservativa soprattutto culturale ai nuovi scenari, in modo da limitare i danni e conservare una, seppur ridotta, funzionalità. D’altro canto, la rigenerazione invece non tende a ripristinare ciò che era ma si propone anzi di valorizzare le diversità scaturite dall’assestamento all’evento traumatico; essa reinventa, tornando alle radici e facendo del rinnovamento la sua grammatica. E in questo modo si genera inclusione, dal rinvenimento di una sintesi tra gli opposti. A tale proposito la prof.ssa Passalacqua esorta a non fare l’errore, nelle scelte urbanistiche, di considerare greenfields (aree non urbanizzate) e brownfields come antagonisti; questo errore è stato fatto a Londra dove, tra il 1998 e il 2008, l’80% dell’edilizia residenziale è stata realizzata esclusivamente su brownfields dentro la Città, con l’effetto che la densità abitativa è aumentata, con tutta una serie di problemi per la vivibilità e le cinture verdi sono diventate dei giardini “intoccabili” e separati. Si tratta di scelte eccessivamente radicali.

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