(*) Il presente lavoro è destinato alla rivista “Nuove autonomie”

1. Il D.L. 16 agosto 2006, n. 251, recante «disposizioni urgenti per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica», all’articolo 8 ¹ conteneva il primo² “tentativo” di applicazione della disciplina del potere sostitutivo di cui all’art. 8 della l. 5 giugno 2003, n. 131 (legge “La Loggia”), riguardante l’attuazione della norma di cui all’art. 120, secondo comma, della Costituzione.
Si parla di “tentativo” in quanto il decreto-legge, non avendo superato le “sabbie mobili” dell’iter di conversione in legge, è ormai decaduto in data 17 ottobre 2006.Appare, tuttavia, opportuno cercare di riflettere su questo tentato intervento per il fatto che esso si inserisce nel quadro – decisamente problematico³ – del potere sostitutivo e della sua costituzionalizzazione ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.In particolare, l’articolo 120, secondo comma, Cost. conferisce al Governo il potere sostitutivo sugli organi delle Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, nonché in caso di grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed, infine, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, sempre e comunque nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.L’attenzione dei commentatori ha riguardato il tema della natura del potere sostitutivo (amministrativa o normativa⁴), l’esistenza di poteri sostitutivi ulteriori rispetto a quelli disciplinati in Costituzione (natura ordinaria o straordinaria del potere sostitutivo⁵) ed i rapporti di tale potere con i principi costituzionali che informano i rapporti tra sovranità statale ed autonomie locali⁶.Non è questa la sede per affrontare analiticamente queste tematiche: basti ricordare che l’esigenza di un potere sostitutivo nell’applicazione delle norme comunitarie – dopo una prima fase in cui la dottrina negava alle Regioni un ruolo nell’adeguamento dell’ordinamento interno alla normativa comunitaria (sul presupposto che unico responsabile dinanzi alle Comunità fosse lo Stato) – è nata con l’art 6 del d.p.r. n. 616 del 1977 (in attuazione della l. 16/5/1970, n. 281), che ha riconosciuto alle Regioni la titolarità del potere di attuare direttamente i regolamenti comunitari e, a seguito di legge statale che fissi i principi, le direttive che hanno ad oggetto materie di competenza propria. Tali competenze attuative delle Regioni erano controbilanciate, però, dalla previsione di un potere sostitutivo statale consistente nella facoltà, concessa al Governo nei casi di accertata inattività degli organi regionali che comporti inadempimenti agli obblighi comunitari, di prescrivere alla Regione un congruo termine per provvedere (con delibera del Consiglio dei ministri, su parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali e sentita la Regione interessata) e, qualora l’inattività della Regione perduri dopo la scadenza di tale termine, di adottare i provvedimenti necessari in sostituzione dell’amministrazione regionale. Con la l. n. 86 del 1989 venne confermato il riconoscimento di competenze attuative alle Regioni: in particolare, si conferì anche alle Regioni ad autonomia ordinaria la potestà – già prevista dalla l. n. 183 del 1987 per le Regioni speciali e Province autonome – di dare attuazione alle direttive seppur dopo l’entrata in vigore della legge comunitaria che avrebbe dovuto indicare quali disposizioni di principio non sarebbero state derogabili dalla legge regionale sopravvenuta e sarebbero prevalse sulle disposizioni contrarie eventualmente già emanate dagli organi regionali.Il procedimento di attuazione del diritto comunitario è stato poi ulteriormente “ritoccato” con due interventi della legge comunitaria: la legge comunitaria per il 1995-1997 (l. n. 128 del 1998) ha conferito anche alle Regioni a statuto ordinario, nelle materie di competenza concorrente, il potere di dare attuazione alle direttive comunitarie; la legge comunitaria per il 2000 (l. n. 244 del 2000) ha consentito alle Regioni di dare attuazione alle direttive comunitarie anche in via amministrativa (non più attraverso la sola attuazione legislativa). In relazione all’esecuzione amministrativa del diritto comunitario, gli artt. 1, comma 4, l. n. 59 del 1997 e 2 del d.p.r. n. 112 del 1998 hanno conferito alle Regioni e agli enti locali un potere generalizzato di attuare in via amministrativa il diritto comunitario, riservando però allo Stato un potere di indirizzo e coordinamento e, in caso di inadempienze, sostitutivo⁷.2. All’interno di questo processo evolutivo si è inserita la l. 5 giugno 2003, n. 131, recante «disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», che ha dettato la disciplina di attuazione della norma di cui all’art. 120 Cost. È stato, peraltro, rilevato che la legge “La Loggia” non ha offerto alcun contributo alla precisazione dei presupposti giustificativi del potere sostitutivo, richiamando gli stessi in maniera generica ed indifferenziata⁸.In particolare, l’art. 8 stabilisce che, prima dell’esercizio del potere sostitutivo, il Presidente del Consiglio del Ministri «assegna all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari». Solo una volta «decorso inutilmente tale termine», il Consiglio dei Ministri, «sentito l’organo interessato», adotta i «provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario». Come ulteriore garanzia è prevista la partecipazione al Consiglio dei Ministri del Presidente della Regione interessata al provvedimento.Per l’ipotesi di violazione della normativa comunitaria, il secondo comma dispone che gli atti ed i provvedimenti sostitutivi «sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro competente per materia» e procede all’abrogazione dell’art. 11 della l. n. 86 del 1989, che definiva la procedura per la sostituzione fondata sull’inadempimento di obblighi comunitari derivante da inattività amministrativa di una Regione o Provincia autonoma.A conferma della natura emergenziale dell’istituto, il quarto comma dell’art. 8 prevede che, nei «casi di assoluta urgenza», sia possibile saltare la fase della “diffida” qualora l’intervento sostitutivo «non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall’articolo 120 della Costituzione». In questa ipotesi di intervento sostitutivo “in prevenzione”, i «provvedimenti necessari» adottati dal Consiglio dei Ministri sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città, che possono chiederne il riesame. In ogni caso i provvedimenti nei quali si concreta la sostituzione governativa – siano quelli di cui ai commi 1 e 2, siano quelli di cui al comma 4 – «devono essere proporzionati alle finalità perseguite» (art. 8, comma 5).In entrambi i casi, il legislatore si riferisce alla natura «anche normativa» dei provvedimenti sostitutivi: tale sostituzione normativa sarebbe dovuta avvenire, secondo certa dottrina, nelle forme di un decreto-legge in cui l’inutile decorso del termine per l’adempimento regionale e l’audizione dell’organo interessato rappresenterebbero ulteriori presupposti procedimentali tali da alterare lo schema di cui all’art. 77 Cost. e rendere, a detta dei più, atipico tale decreto⁹.È, a questo punto, necessario accennare brevemente al problema del coordinamento tra la disposizione di cui all’art. 120, comma 2, Cost. e quella dell’art. 117, comma 5, Cost. che prevede un potere sostitutivo da esercitarsi «nel rispetto di norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza». Escludendo che si tratti di una inutile ripetizione del medesimo contenuto precettivo, parte della dottrina ritiene che l’art. 117, comma 5, Cost. disciplini la sostituzione statale nei confronti delle attività legislative regionali laddove l’art. 120, comma 2, Cost. abbia ad oggetto l’ambito della amministrazione regionale¹⁰. Altra dottrina sostiene, invece, che l’art. 117, comma 5, Cost. disciplini gli inadempimenti relativi alla attuazione ed esecuzione del diritto comunitario e internazionale nelle materie di competenza regionale, laddove l’art. 120 cost. attenga, più in generale, al mancato rispetto del diritto comunitario e del diritto internazionale, prescindendo dalla loro incidenza nelle materie di competenza regionale¹¹.Peraltro, è stato osservato¹² che lo strumento previsto dall’art. 120, secondo comma, Cost., può essere utilizzato per fronteggiare situazioni differenti dalla mera inerzia rispetto ad un obbligo di provvedere. Infatti, l’art. 117, quinto comma, fa riferimento ad un esercizio del potere sostitutivo «in caso di inadempienza», tale, dunque, da presupporre necessariamente l’inadempimento.Per quel che concerne l’attuazione dell’art. 117, quinto comma, Cost.¹³, la materia è stata recentemente regolata dalla l. n. 11 del 2005, che ha ampiamente modificato la legge “La Pergola”: le norme che disciplinano le modalità dell’esercizio del potere sostitutivo sono contenute negli artt. 9, comma 1, lett. h), 11, comma 8, e 16, comma 3.L’art. 9, comma 1, lett. h) stabilisce che la legge comunitaria annuale disponga in relazione all’esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 117, comma 5, Cost., nel rispetto dei principi di cui all’art. 16, comma 3. Quest’ultima norma – concernente la sostituzione legislativa dello Stato per l’adempimento degli obblighi comunitari – si limita, a sua volta, a rinviare alla procedura descritta dall’art. 11, comma 8, secondo periodo¹⁴, dettata per la sostituzione regolamentare.3. Ma veniamo al caso: il Governo ha recentemente emanato il D.L. 16 agosto 2006, n. 251, recante «disposizioni urgenti per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica»¹⁵, allo scopo di far fronte alle procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana per inosservanza degli obblighi derivanti dalla citata direttiva 79/409/CEE. In particolare, la Repubblica italiana ha recepito la direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, con la l. 11 febbraio 1992, n. 157, recante «norme per la protezione della fauna selvatica omoterma e per il prelievo venatorio». In relazione a tale recepimento e, in particolare, al regime delle deroghe ai divieti posti dalla direttiva, la Commissione europea ha più volte manifestato la propria insoddisfazione. A fronte di una specifica procedura di infrazione (2001/2211) avviata per il mancato recepimento dell’art. 9 della direttiva in questione, lo Stato italiano ha approvato la l. 3 ottobre 2002, n. 221, che ha aggiunto un articolo (19 bis) alla citata l. n. 157 del 1992, per ottemperare a quanto richiesto dagli organismi comunitari. Tuttavia, molte Regioni non si sono attenute a tali prescrizioni: ci si riferisce, in particolare, alle Regioni Veneto e Sardegna nei confronti delle quali la Commissione europea ha avviato le procedure n. 2004/4926 e 2004/4242. Secondo la Commissione europea questo quadro negativo è aggravato dal sistema di controllo previsto dal citato articolo 19 bis, che consta di numerosi passaggi decisionali, tali da portare all’annullamento solo quando la deroga ha ormai esaurito i suoi effetti e, di conseguenza, l’utilità. A fronte di tale denuncia di inefficacia del sistema, la Commissione europea ha avviato due nuove procedure di infrazione (2006/2131 e 2006/4043, quest’ultima riferita alla Liguria) nei confronti della Repubblica italiana per inosservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva 79/409/CEE. Tale procedura è stata avviata in data 28 giugno 2006: in pari data la Commissione ha deliberato la proposizione dei ricorsi alla Corte di giustizia delle Comunità europee per contrasto della normativa delle Regioni Veneto e Sardegna con la direttiva 79/409/CEE. Di fronte a tali contestazioni, il Governo aveva ritenuto di intervenire in una duplice direzione: in primo luogo modificando l’articolo 19 bis della l. n. 221 del 2002; in secondo luogo agendo anche in via sostitutiva sulle difformi leggi e delibere regionali, al fine di risolvere una volta per tutte il pluriennale contenzioso con la Commissione.L’intervento era, inoltre, finalizzato ad evitare sanzioni pesanti, come la perdita del sostegno europeo ai programmi di sviluppo rurale e della Politica agricola comune (PAC). Infatti, ove la procedura di infrazione non fosse stata superata, la perdita finanziaria sarebbe stata determinata dall’1 per cento del montante complessivo degli aiuti erogati a carico del primo pilastro della PAC. Altro problema riguardava l’incertezza nella quale si sarebbe avviata la stagione venatoria con il contenzioso aperto sulle Zone di protezione speciale, per le quali si era venuta a creare una fase di vuoto di regolamentazione che aveva prodotto il divieto assoluto di caccia in circa quattro milioni di ettari. Infatti, la delibera del Comitato per le aree naturali e protette del 2 dicembre 1996 è stata annullata dal decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 25 marzo 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 155 del 6 luglio 2005, che peraltro è stato sospeso in sede giurisdizionale (ordinanze n. 797/06, 798/06 e 799/06 del 14 febbraio 2006 del Consiglio di Stato, sezione VI), creando in tal modo una situazione di incertezza circa il regime di tali zone.A tal fine, l’art. 8 del D.L. 16 agosto 2006, n. 251, prevedeva che le Regioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, adeguassero il proprio ordinamento alle disposizioni dell’art. 19 bis della l. 11 febbraio 1992, n. 157, come modificato dallo stesso decreto, abrogando o modificando le proprie leggi regionali, le delibere e gli atti applicativi ed, infine, i calendari venatori nelle parti difformi dalle suddette disposizioni. Decorso inutilmente tale termine, le leggi e gli atti regionali difformi si intendevano abrogati ed annullati. In attesa dell’adeguamento erano comunque sospesi gli effetti dei provvedimenti regionali in deroga alle predette disposizioni, al fine di evitare la compromissione degli interessi protetti dalla normativa comunitaria.Tale intervento sostitutivo aveva il carattere dell’urgenza e, dunque, ai sensi dell’art. 8, comma 4, della citata l. n. 131 del 2003, è stato comunicato alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, però, non ne ha richiesto il riesame¹⁶.4. La norma poneva una serie di problemi tra cui spiccava, in primo luogo, quello relativo al rapporto con l’iter di conversione in legge.In particolare, ci si è chiesti come si sarebbe potuto configurare – l’uso del condizionale è ormai d’obbligo essendo scaduti i termini per la conversione in legge – il rapporto tra il decreto-legge (nonché eventuale legge di conversione) e gli atti adottati in precedenza dalle Regioni. Infatti, il decreto-legge era sottoposto ad una duplice sorte: da un lato proseguiva l’iter costituzionalmente previsto per la sua conversione in legge; dall’altro era soggetto al procedimento previsto dalla legge “La Loggia” per il suo riesame, qualora lo avesse richiesto una delle due Conferenze… con inimmaginabili conseguenze nel caso di esiti contrastanti di decreto-legge decaduto perchè non convertito ma nel frattempo giudicato positivamente e confermato in sede di Conferenza, oppure di decreto-legge convertito in legge ma revocato a seguito del riesame. Non era chiaro, infatti, se il riesame del provvedimento sostitutivo richiesto dalla Conferenza avesse potuto sospenderne l’efficacia. Tenuto conto che l’adozione del provvedimento da riesaminare era avvenuta in via d’urgenza, la sospensione dell’efficacia ne avrebbe vanificato l’operato; ma in caso contrario, come si sarebbe potuto rimediare alle conseguenze nel frattempo prodottesi qualora il riesame si fosse concluso con il ritiro o la modifica del provvedimento urgente?Il secondo aspetto atteneva al c.d. effetto normativo. Il D.L. prevedeva, infatti, un intervento sostitutivo con il quale si disponeva la sospensione degli effetti delle deroghe adottate dalle Regioni in difformità dall’ordinamento comunitario e statale, nonché l’abrogazione e l’annullamento delle leggi e degli atti regionali difformi, una volta trascorso il termine di novanta giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge senza che le Regioni avessero provveduto. Tale norma, come ha rilevato il Comitato per la legislazione della Camera dei Deputati (seduta del 13 settembre 2006), era a rischio di censura di incostituzionalità in quanto prevedeva «un atipico fenomeno di abrogazione di leggi regionali, che avviene in modo esplicito ma in via condizionata e, comunque, riguarda un numero indeterminato di atti che non sono puntualmente indicati pregiudicando esigenze di certezza del diritto e costituendo altresì una potenziale fonte di contenzioso». Si trattava, a ben vedere, di una clausola di abrogazione “innominata” (che altro non è, secondo la dottrina, che una fattispecie di abrogazione tacita)¹⁷. Tale forma di abrogazione ha lo scopo di conferire all’atto che la reca valenza di nuova disciplina integrale della materia, in modo da poter escludere con assoluta certezza la sopravvivenza di tutte le disposizioni anteriori difformi (conferma di questa chiave di lettura è rinvenibile nella sent. 5 gennaio 1993, n. 1 della Corte costituzionale, in Giur. cost., 1993, 3 ss.). Pur trattandosi di un «atto di pigrizia del legislatore» (Rescigno), era dunque da considerarsi una clausola pienamente legittima.Un’ulteriore problematica atteneva all’operatività dell’abrogazione tra fonti eterogenee¹⁸. In particolare, si trattava di capire se il D.L. e/o la legge di conversione avessero potuto abrogare le leggi ed i regolamenti regionali difformi.Per quanto riguarda i decreti-legge, la giurisprudenza costituzionale ritiene che essi ben possano porsi in rapporto di successione cronologica con le leggi in quanto ad essa ritenuti equiparati. Peraltro, l’effetto abrogativo di cui all’art. 8 si determina decorsi novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto e, dunque, una volta scaduto il termine di efficacia del D.L. non convertito in legge. Si tratterebbe, a questo punto, di una abrogazione ad opera non tanto del D.L. quanto della eventuale legge di conversione.Occorre, perciò, verificare se la legge statale di conversione sia suscettibile di abrogare le leggi ed i regolamenti regionali con essa difformi. Sul punto, la dottrina tradizionale insegna che l’atto di abrogazione deve appartenere allo stesso “tipo” di fonte dell’atto da abrogare (si parla, in tal senso, di necessaria omogeneità delle fonti). Nel corso degli anni, l’estensione della nozione di legge e la diffusione di una lettura più ampia del disposto di cui all’art. 15 disp. prel. cod. civ. hanno determinato il superamento di questa impostazione rimuovendo ogni dubbio circa l’operatività dell’abrogazione rispetto a tutti i tipi di atti normativi, quantomeno nei casi in cui l’ordinamento ne preveda espressamente l’operatività.In tale ultima ipotesi si colloca, a ben vedere, la disciplina del potere sostitutivo. Può, dunque, senz’altro ammettersi l’abrogazione delle leggi regionali difformi da parte della legge statale di conversione.In relazione all’operatività dell’abrogazione di regolamenti anteriori ad opera di leggi successive, è stata ammessa la possibilità che le seconde prevalgano in forza del criterio cronologico (piuttosto che di quello gerarchico) sul presupposto pratico di evitare che il giudice amministrativo sia tenuto ad applicare regolamenti illegitimi nel caso in cui siano già decorsi i termini per ottenere l’annullamento stesso.Peraltro, si è rilevato, «in ragione della proporzionalità tra il provvedimento sostitutivo e le finalità perseguite richiesta dall’articolo 8, comma 5, della legge n. 131 del 2003, (…), l’opportunità di prevedere, in luogo dell’abrogazione e dell’annullamento, rispettivamente, delle leggi e degli atti regionali difformi dalle disposizioni comunitarie, la loro inefficacia» (I Commissione della Camera dei Deputati, seduta del 13 settembre).Sul punto, va sottolineato che il riferimento legislativo (di cui al comma 5 dell’art. 8 della legge “La Loggia”) al nesso di proporzionalità fra la situazione da fronteggiare e le misure adottate è conforme alla “funzione” straordinaria dell’istituto: infatti, laddove si consideri l’intervento sostitutivo in termini di norma di chiusura del sistema idonea a scongiurare irrimediabili pregiudizi per l’identità e l’unità dell’ordinamento giuridico, lo stato d’eccezione sarà composto dalle (sole) deroghe strettamente necessarie a fronteggiare l’emergenza. La necessità così intesa rappresenta un limite alle possibili deroghe, poiché limita l’estensione della sostituzione a tutela dell’autonomia.Sotto questo profilo, la previsione dell’inefficacia delle leggi regionali difformi in luogo dell’abrogazione e dell’annullamento, sarebbe stata ugualmente funzionale al raggiungimento dello scopo ma sicuramente più rispettosa del principio di proporzionalità e, in ultima istanza, delle autonomie locali.Per concludere, in questo primo tentativo di applicazione della disciplina del potere sostitutivo di cui al secondo comma dell’art. 120 della Costituzione è apparso sicuramente valido l’insegnamento di certa dottrina (Benvenuti) che riteneva che l’intervento sostitutivo non esprime un potere di controllo amministrativo quanto piuttosto un potere di controllo politico, in quanto incidente non sulla titolarità all’adozione di un determinato atto ma, ben più ampiamente, sulla titolarità di un intero organo (con riferimento al rapporto tra lo Stato e gli enti locali) con il complesso delle sue attribuzioni¹⁹. Quella enunciata, pur essendo una tesi non più attuale rispetto all’odierno assetto dei rapporti Stato-Regioni, è ancora efficace nella parte in cui mette in luce che il potere sostitutivo è composto da due momenti: l’uno giuridico, l’altro politico. Il problema è quello di individuare di volta in volta quale dei due aspetti sarà predominante e prenderà il sopravvento sull’altro.Quest’intervento del Governo è sembrato essere, a nostro sommesso avviso, maggiormente legato alla necessità di prendere posizione di fronte alle ripetute inadempienze delle Regioni, rispetto alle quali lo Stato si trova ad essere il responsabile ultimo dinnanzi all’Unione europea²⁰.Infatti la “pigra” (ci si riferisce alla citata clausola di abrogazione “innominata”) formulazione del testo di cui all’art. 8, e l’immediata conseguenza che l’intervento in questione abbia riferimento non tanto ad un singolo atto quanto a tutte le disposizioni “difformi” e, dunque, ad un’area potenzialmente indeterminata ed indeterminabile, apparivano implicare scelte e responsabilità di natura più politica che giuridica come tali incentrate più sull’an che sul quomodo.

______________________________________
[1] L’articolo 8 («Intervento sostitutivo urgente») del D.L. 16 agosto 2006 n. 251 stabilisce che: «Le Regioni, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni dell’articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, e dell’articolo 19 bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157, come modificato dal presente decreto, abrogando o modificando le proprie leggi, le delibere e gli atti applicativi, nonchè i calendari venatori nelle parti difformi dalle suddette disposizioni. In attesa di tale adeguamento e al fine di assicurare l’immediato rispetto dell’ordinamento comunitario, sono sospesi gli effetti delle deroghe adottate dalle Regioni in difformità dalle richiamate disposizioni. Decorso inutilmente il termine suindicato, le leggi e gli atti regionali difformi da tali disposizioni si intendono abrogati e annullati».
[2] È opportuno precisare che con la legge 30 maggio 2003, n. 119, recante «conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari», si è avuto un primo intervento sostitutivo dello Stato sulle Regioni a seguito della riforma dell’art. 120 Cost.
L’art. 10, commi 42, 43, 44, stabilisce che: «42. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, può essere nominato un Commissario straordinario del Governo, che può avvalersi di uno o più sub-commissari, per assicurare il monitoraggio e la vigilanza sull’applicazione del presente decreto nei suoi primi due periodi di attuazione.
43. Il Commissario straordinario del Governo nell’espletamento del proprio mandato può esercitare, nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione, il potere sostitutivo nei confronti delle amministrazioni pubbliche cui competono gli adempimenti previsti dal presente decreto, secondo le modalità di cui al comma 44.
44. In caso di inadempienze relative all’attuazione del presente decreto, il Commissario invita l’amministrazione competente ad adottare, entro il termine di trenta giorni dalla data della diffida, i provvedimenti dovuti. Decorso inutilmente tale termine il Commissario, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, esercita il potere sostitutivo».
Questa norma ha anche superato il vaglio della Corte costituzionale che, nella sent. n. 204 del 2004, ha ritenuto non fondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 10, commi 42, 43, 44 e 45.
Ad avviso della ricorrente (Regione Emilia-Romagna), tali disposizioni avrebbero identificato un modello di potere sostitutivo e di vigilanza non riconducibile né alle ipotesi di intervento sostitutivo dello Stato, ai sensi dell’art. 117, quinto comma, né aderente a quanto disposto, più in generale, dall’art. 120, secondo comma, Cost., in materia di intervento sostitutivo. Al contrario, la Corte ha rilevato che: «Nella specie, il potere sostitutivo è previsto dal d.l. n. 49 del 2003 in relazione ad inadempienze delle amministrazioni regionali relative all’attuazione della normativa in tema di prelievo supplementare; il suo esercizio è subordinato alla previa delibera del Consiglio dei Ministri ed è affidato ad un organo statale nominato non solo non è rimasto a livello di “tentativo”, ma ha previo parere della Conferenza permanente. Inoltre, è osservato il principio di leale collaborazione, giacché la delibera del Consiglio dei Ministri è preceduta dalla diffida e dalla concessione di un termine per l’adozione degli atti o il compimento delle attività omessi dalla Regione, sicché, nel termine stabilito, ben potrà la Regione interessata interloquire con l’autorità statale e, attraverso l’autonomo adempimento, evitare la sostituzione, ovvero contestarne la sussistenza dei presupposti (sentenze n. 416 del 1995 e n. 69 del 2004; ordinanza n. 53 del 2003). È infine indubbio il carattere vincolato nell’an delle attività o degli atti in relazione ai quali è configurabile l’intervento sostitutivo, inserendosi i compiti di spettanza regionale nel procedimento finalizzato, entro termini stabiliti, alla attuazione della normativa sul prelievo supplementare». Sul punto v. Celotto A., Le fonti comunitarie, in Il diritto amministrativo dopo le riforme, Parte generale, Corso G.-Lopilato V. (a cura di), Milano, 2006, 126.
Tale sostituzione è, tuttavia, precedente all’emanazione della legge “La Loggia”: essa, dunque, non si è svolta nelle forme e alle condizioni di cui all’art. 8 della citata l. n. 131 del 2003. Essa non contiene, peraltro, nessuna clausola “propriamente sostitutiva”, quale quella di abrogazione “innominata”, di cui si dirà in seguito.
[3] La disciplina del potere sostitutivo di cui al secondo comma dell’art. 120 della Costituzione ha suscitato, fin dalla sua introduzione da parte della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, un vivace interesse della dottrina e della giurisprudenza costituzionale, dovuto in gran parte all’oscurità ed ambiguità della sua formulazione.
Sull’oscurità del testo dell’art. 120 Cost.: Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., in Nuovi rapporti Stato-Regione dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, Modugno F. – Carnevale P. (a cura di), Milano, 2003, 73 s., che parla di una «formulazione evidentemente approssimativa, e per taluni versi grossolana»; Belletti M., Potere sostitutivo “straordinario” ed “ordinario” dopo la sentenza n. 43 del 2004, La Corte propone la quadratura del cerchio della riforma del Titolo V, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 09/03/2004, che consegna a tale norma la palma della «norma di più ardua lettura» tra le disposizioni del riformato Titolo V; D’Atena A., Poteri sostitutivi e konkurrierende Gesetzgebund, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 13/01/2003, che parla di «maccheronica operazione compiuta dal legislatore costituzionale italiano»; Mainardis C., I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, in Le Regioni, 2001, VI, 1357.
[4] A sostegno della natura amministrativa del potere sostitutivo: Anzon A., I poteri delle Regioni dopo la riforma costituzionale. Il nuovo regime e il modello originario a confronto, Torino, 2002, 217; Mainardis C., I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, cit., 1357 ss.; Rescigno G.U., Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, in Le Regioni, 2002, 735, nota 10.
A favore della natura normativa; Caretti P., L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, 1229; Pinelli C., I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, in Foro it., 2001, V, 194 ss.; Cerri A., Alla ricerca dei ragionevoli principi della riforma regionale, in Problemi del federalismo, AA.VV., Milano, 2001, 211; Gianfrancesco E., Il potere sostitutivo, in La repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Groppi T.-Olivetti M. (a cura di), II ed., Torino, 2003, 237. Per una ricostruzione critica delle diverse posizioni: Mainardis C., Il potere sostitutivo, in Falcon G. (a cura di), Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, Bologna, 2003, 158 ss.
[5] Sulla natura straordinaria del potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost., è intervenuta la Consulta con le sentenze n. 313 del 2003 e nn. 43, 69, 70, 71, 72, 73, 112 del 2004 chiarendo, però, che la norma in esame non esaurisce le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altre ipotesi di interventi sostitutivi disciplinati da legge statale o regionale (si veda, in particolare, il punto 3.3 del Considerato in diritto della sentenza n. 43 del 2004). Al riguardo, la Corte distingue gli interventi sostitutivi di carattere ordinario da quelli di carattere straordinario: i primi trovano fondamento nell’art. 118 Cost. e, dunque, sono espressione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza. Gli interventi sostitutivi di carattere straordinario si fondano, invece, sull’art. 120 Cost., riferendosi ad emergenze istituzionali di particolare gravità e sono attivabili secondo le procedure attuative previste dall’art. 8 della legge n. 131 del 2003. Per un attento commento a tale indirizzo della Consulta: Aiello C.P.M., Il potere sostitutivo di cui all’art. 120 della Costituzione: dalla dottrina alla giurisprudenza costituzionale del 2004, in Comuni d’Italia, 2004, V, 62; Groppi T., Nota alla sentenza n. 43 del 2004, in www.forumcostituzionale.it, 24/05/2004, soffermandosi sulla considerazione che «l’art. 120, comma 2, a differenza di quanto sostenuto dalla maggior parte della dottrina, non ha affatto costituzionalizzato l’esistente, ma ha introdotto un potere governativo di tipo nuovo, un potere “straordinario” (con le parole della Corte), finalizzato alla tutela di alcuni, tipizzati, interessi unitari».
[6] Sull’art. 120 come norma di chiusura del sistema: Aiello C.P.M., Il potere sostitutivo di cui all’art. 120 della Costituzione: dalla dottrina alla giurisprudenza costituzionale del 2004, cit., 62, che parla di «norma di chiusura» e «clausola generale». In senso contrario: Pinelli C., I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, cit., 198. A nostro sommesso avviso, a seguito dello sviluppo dell’indirizzo della Corte costituzionale (sentt. nn. 43, 69, 70, 71, 72 e 73/2004) che ha rinvenuto nell’art. 120, secondo comma, Cost., un potere a carattere straordinario a cui si affianca, però, un potere sostitutivo ordinario, perde di attualità la qualifica di tale disposizione quale norma di chiusura.
[7] Per l’excursus storico sul potere sostitutivo: Celotto A., Competenze regionali e potere sostitutivo statale nell’attuazione del diritto comunitario (nota a Corte cost., 27 luglio 1989, n. 460, Regione Emilia Romagna), in Giur. It., 1990, I, 1, 1041 ss.; Idem, L’efficacia delle fonti comunitarie nell’ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, Torino, 2003, 295 ss.; Rescigno G.U., Attuazione regionale delle direttive comunitarie e potere sostitutivo dello Stato, in Le Regioni, 2002, 731 ss.; D’Atena A., L’esecuzione e l’attuazione delle norme comunitarie fra Stato e Regioni, in Giur. Cost., 1979, I, 1242 ss.; Groppi t., Regioni e Unione europea, in La repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Groppi T.-Olivetti M. (a cura di), II ed., Torino, 2003, 161.
[8] Sulla genericità delle disposizioni della legge “La Loggia”: Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., cit., 104.
[9] Per un dibattito sull’individuazione del tipo di atto idoneo a realizzare la sostituzione: Gianfrancesco E., Il potere sostitutivo, cit., 237; Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., cit., 101; Cerulli Irelli V., Art. 8, Attuazione dell’articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo, in Legge “La Loggia”, Commento alla L. 5 giugno 2003 n. 131 di attuazione del Titolo V della Costituzione, Cittadino C. (coordinamento di), Rimini, 2003, 177. In particolare, quest’ultimo Autore sostiene che la legge “La Loggia” non abbia inciso sul problema della natura del potere sostitutivo. Tale potere, prosegue l’Autore, è esercitabile, nei casi ordinari, mediante atti regolamentari: «Ciò si afferma sulla base di alcuni evidenti dati testuali; a partire dalla soggettivazione del potere sostitutivo in capo al Governo, al riferimento all’attività amministrativa contenuta nell’abrogato art. 11 della legge comunitaria; al fatto che le Regioni e gli enti locali vengano accomunati nella medesima posizione come soggetti ai quali il potere sostitutivo è destinato, senza distinguere in alcun modo le prime, come titolari del potere legislativo, dagli altri che operano soltanto sul versante dell’amministrazione; e senza distinguere le relative procedure che viceversa avrebbero dovuto essere differenziate, trattandosi di oggetti tra loro profondamente diversi quanto a disciplina formale. Né si può trascurare il rilievo che nel vigente testo costituzionale la potestà legislativa è rigidamente distinta tra Stato e Regioni, ai sensi dell’art. 117, e non sono ivi previste clausole generali che consentano di derogarvi. Sembra viceversa possibile ritenere che il Governo, in casi di particolare urgenza, e a fronte di situazioni contingibili, tali da porre in pericolo l’unità giuridica ed economica del Paese e i livelli essenziali delle prestazioni, possa utilizzare poteri atipici, ascrivibili alla specie del potere di ordinanza, ovviamente secondo la procedura prevista dalla norma in commento. Le ordinanze contingibili e urgenti, com’è noto, possono anche derogare, ovviamente per il tempo strettamente necessario, all’operatività di norme di legge sospendendone l’efficacia (purché non siano violati principi costituzionali)». A nostro sommesso avviso, l’intervento sostitutivo attraverso il decreto-legge potrebbe realizzarsi esclusivamente nell’ipotesi di assoluta urgenza prevista dal comma 4 della legge “La Loggia”: infatti la sostituzione di cui al comma 1, per la quale è prevista una procedura comportante la diffida ad adempiere, la messa in mora, la fissazione di un termine, l’inutile decorso dello stesso e l’audizione dell’ente interessato, appare assolutamente incompatibile con la natura del provvedimento d’urgenza, la cui adozione si legittima solo sul presupposto della indifferibilità dell’intervento.
[10] Cfr. Mainardis C., I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, cit., 1357 ss.; Groppi t., Regioni e Unione europea, cit., 162.
[11] Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., cit., 81.
[12] Celotto A., Le fonti comunitarie, cit., 127; Idem, E’ ancora legittima la «sostituzione preventiva» dello Stato alle Regioni nell’attuazione del diritto comunitario?, in Giur. cost., 2001, VI, 3791 s.
[13] Cfr. Pajno S., I poteri sostitutivi nei confronti degli enti territoriali, in Il diritto amministrativo dopo le riforme, Parte generale, Corso G.-Lopilato V. (a cura di), Milano, 2006, 460.
[14] L’art. 11, comma 8, secondo periodo, dispone che: «In tale caso, gli atti normativi statali adottati si applicano, per le Regioni e le Province autonome nelle quali non sia ancora in vigore la propria normativa di attuazione, a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per l’attuazione della rispettiva normativa comunitaria, perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione di ciascuna Regione e Provincia autonoma e recano l’esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi contenute».
[15] Per un’attenta analisi del D.L. si rinvia a: relazione al disegno di legge n. 1610, XV Legislatura, presentato alla Camera dei Deputati dal Presidente del Consiglio dei ministri Prodi e dai Ministri De Castro, Pecoraro Scanio, Bonino, Lanzillotta, Bianchi in data 01/09/2006, recante «conversione in legge del decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251».
[16] Per la problematica del riesame da parte della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano: parere ai sensi dell’articolo 2, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 sullo schema di disegno di legge per la conversione del decreto-legge 16 agosto 2006, n. 251, recante «disposizioni per assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale alla direttiva 79/409/CEE in materia di conservazione della fauna selvatica», repertorio atti nn. 2646 e 2647 del 5 ottobre 2006, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
[17] Sull’abrogazione innominata: Rescigno G.U., Note preliminari sulle principali manchevolezze della tecnica legislativa, in AA.VV., Fattibilità ed applicabilità delle leggi, Rimini, 152; Rescigno G.U., Corso di diritto pubblico, IV ed., Bologna, 183; Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, in Modugno F., Appunti per una teoria generale del diritto. La teoria del diritto oggettivo, III ed., Torino, 2000 179.
[18] Sul problema dell’abrogazione tra fonti eterogenee: Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, cit., 171 ss.; Modugno F., v. Abrogazione, in Enc. Giur., I, 1988, Roma.
[19] Sulla riconducibilità dell’intervento sostitutivo ad una funzione politica piuttosto che ad una funzione esclusivamente giuridica: Benvenuti F., I controlli sostitutivi nei confronti dei Comuni e l’ordinamento regionale, in Riv. amm, 1956, 241 ss.; Idem, I controlli amministrativi dello Stato sulla Regione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1972, 587 ss.; Mainardis C., I poteri sostitutivi statali: una riforma costituzionale con (poche) luci e (molte) ombre, cit., 1369 ss.; Fontana G., Alla ricerca di uno statuto giuridico dei poteri sostitutivi ex art. 120, comma 2 Cost., cit., 91 s.
[20] Sul ruolo delle Regioni nell’attuazione del sistema normativo comunitario: Celotto A., Competenze regionali e potere sostitutivo statale nell’attuazione del diritto comunitario (nota a Corte cost., 27 luglio 1989, n. 460, Regione Emilia Romagna), cit., 1042 ss.; Idem, L’efficacia delle fonti comunitarie nell’ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, cit., 295 ss. In particolare, le materie di competenza comunitaria spesso coincidono con le materie di competenza delle Regioni: in tale «nodo di godio» lo Stato si trova ad essere l’unico responsabile dell’attuazione del diritto comunitario dinnanzi all’Unione europea. Per tale ragione negli anni si sono adottate diverse soluzioni atte a garantire allo Stato il controllo e, in caso di inadempienza delle Regioni, la sostituzione per l’attuazione della normativa comunitaria nel nostro ordinamento.

(pubblicato il 30 novembre 2006)

Note

L'articolo Il D.L. 16 agosto 2006, n. 251: un primo “tentativo” di intervento sostitutivo a seguito della legge 5 giugno 2003, n. 131 (*) proviene da Giustamm.

Note

L'articolo SPUNTI E RIFLESSIONI SULL’IPOTESI DI UN DIRITTO DELL’ECONOMIA DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI, DEL PAESAGGIO E DELL’AMBIENTE proviene da Giustamm.

La Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana costituisce una inesauribile fonte di sorprese, talvolta (ma purtroppo non sempre) piacevoli e magari pure divertenti.

Leggendo l’ultima Gazzetta Ufficiale (del 30 ottobre 2001), ad esempio, non si deve neanche ricercare tra le pieghe delle rettifiche, dei comunicati o dei provvedimenti che solitamente l’affollano per rimanere tra il sorpreso ed il divertito.

Basta già leggere il titolo della legge con la quale essa si apre (si tratta della legge 11 ottobre 2001, n. 391, riportata per comodità in calce al presente articolo, avente ad oggetto “Ratifica ed esecuzione dell’Accordo relativo alla creazione nel Mediterraneo di un santuario per i mammiferi marini, fatto a Roma il 25 novembre 1999”), per rimanere interdetti.

Sinora eravamo convinti che i santuari fossero solo dedicati alla Madonna (rectius: alle varie Madonne con le loro molteplici denominazioni), ai santi patroni o, in qualche caso, a persone dichiarate beate dalla Chiesa ed in attesa di santificazione. Al più avevamo sentito parlare – anche se impropriamente – dell’esistenza di “santuari della mafia”, luoghi di ritrovo dei vari mammasantissima, ovvero (di recente) di “santuari del terrorismo”, luoghi di ritrovo di Bin Laden and company (dei quali cui si sconosce, tuttavia, allo stato l’ubicazione esatta).

Ora apprendiamo che esiste anche – istituito con apposita legge pubblicata in Gazzetta – un “santuario per mammiferi”; il santuario, tuttavia, riguarda non i mammiferi comuni, specie alla quale appartiene anche l’uomo, ma – come precisa lo stesso titolo della legge – è dedicato ai soli mammiferi “marini”.

Eravamo già abituati, leggendo la Gazzetta, a stranezze varie, specie nel caso di pubblicazione di leggi omnibus (o “contenitore” che dir si voglia, come ad es. le varie leggi finanziarie) che, per effetto di emendamenti improvvisati, passavano con disinvoltura, nell’ambito dello stesso articolato e di commi immediatamente successivi, ad es. da disposizioni sul trattamento economico dei pubblici impiegati a provvidenze per gli asinelli sardegnoli, creando bizzarri accostamenti (nell’esempio appena fatto tra i pubblici dipendenti ed i poveri asinelli destinati a sorreggere gravosi fardelli).

Tuttavia non era mai capitato di apprendere che con una apposita legge omogenea (anche se, come diremo subito, poco “omogeneizzata”) si è istituita non una semplice oasi protetta o magari una riserva, un rifugio od una colonia, ma addirittura un “santuario” per i mammiferi marini.

Le foche monache, le balenottere ed i delfini, anche se non pregano (dopo la legge in questione, che istituisce per loro un santuario, tuttavia, non ne siamo più così tanto sicuri: qualche lettore può aiutarci a risolvere l’enigma?), hanno comunque da ieri, per effetto di una legge dello Stato, se non un santo protettore a cui votarsi, almeno il loro bravo santuario, così come i martiri dl cristianesimo perseguitati dai pagani.

Tutto ciò, come si apprende sempre dal titolo della legge, in esecuzione dell’Accordo …”fatto” a Roma il 25 novembre 1999, reso esecutivo con la già citata legge n. 391 dell’11 ottobre 2001.

Le sorprese linguistiche non si fermano qui (abbiamo già appreso dal titolo che per i mammiferi marini è previsto un “santuario” e che gli accordi, contrariamente a quanto ci hanno insegnato a scuola, non si stipulano, si concludono o si sottoscrivono ma si “fanno” in una certa data).

Scorrendo infatti l’articolato dell’Accordo “fatto” – è stato usato il maiuscolo per l’accordo, forse perché così sembra più importante – e della legge che lo ha approvato, si aggiungono altre piacevolezze (o meglio, tanto per rimanere sempre nel campo marino, tante altre “perle” preziose).

Cosi, ad es., leggendo l’art. 3 della legge firmata dal Presidente del Consiglio Berlusconi, dal Ministro Castelli e controfirmata dal Presidente della Repubblica Ciampi (relatori della stessa, come si apprende dalle note informative pubblicate in calce alla legge, sono stati rispettivamente la Sen. Tana De Zulueta ed, in ultimo, l’On. Paletti Tangheroni), apprendiamo che “in accordo con gli Stati Parte” (la maiuscola della parola “parte” è evidentemente rafforzativa), “per la definizione delle misure nazionali e delle misure da proporre … nelle sedi internazionali relativamente all’Accordo di cui all’articolo 1, è istituito un comitato di pilotaggio dell’Accordo” (sic).

Sinora, diffidenti come ci hanno fatto diventare (a colpi di trame e di complotti), talvolta avevamo sospettato dell’esistenza – soprattutto nelle sedi politiche, ma anche in quelle concorsuali – di accordi pilotati, magari sottobanco, ma mai ci eravamo sognati di pensare che per il “pilotaggio” di un accordo fosse istituito apposito comitato alla luce del sole. Per la composizione del “comitato di pilotaggio dell’Accordo” e per il suo costo di funzionamento si fa rinvio agli artt. 3 e 4 della legge.

L’urgenza di istituire il “santuario” e di far funzionare il “comitato di pilotaggio” previsto dall’accordo “fatto” a Roma il 25 novembre 1999 ha indotto il legislatore nostrano a prevedere (v. art. 6) che la legge che dà esecuzione all’accordo stesso entrerà in vigore non già dopo il termine ordinario di vacatio di 15 giorni, ma il giorno successivo a quello di pubblicazione della legge stessa nella G.U.

Il santuario, evidentemente, a differenza del paradiso, non può attendere.

Ancora più sorprendenti ed istruttivi sono altri periodi contenuti nel testo dell’Accordo, riportato in appendice alla legge (allegato 1).

Apprendiamo così dal preambolo dell’Accordo che nel “Mare Mediterraneo” (il maiuscolo della parola mare è sempre da considerare come rafforzativo della parola stessa) ” esiste una “zona di ripartizione” (sic) dei mammiferi marini particolarmente importante per la loro conservazione”. Ci avevano insegnato che i mammiferi si riproducono mediante accoppiamento; apprendiamo ora che i mammiferi marini, come le amebe, si “ripartiscono” (forse con un processo di scissione che ci era del tutto sfuggito) e che pertanto occorre apprestare apposite zone nelle quali essi si possono “ripartire” in tutta tranquillità. Chiaro, no?

Meno chiare, tuttavia, sono altre disposizioni del preambolo (tipo quella secondo cui “per due Stati parti (minuscolo dispregiativo: n.d.r.), le disposizioni che saranno adottate in applicazione del presente accordo non possono mettere in discussione i principi e le disposizioni comunitarie pertinenti, nè mettere in causa le loro obbligazioni e i loro impegni in quanto Stati membri della Comunità”). L’attuale C.T. della squadra nazionale di calcio Trapattoni, noto poliglotta dal linguaggio quasi sempre chiaro, forse avrebbe espresso meglio il concetto.

Ancora più criptiche e sconnesse sono alcune delle definizioni contenute nell’art. 1 dell’accordo, che dovrebbero in teoria chiarire il contenuto dell’accordo stesso (specie quella sub a) secondo cui”lo stato di conservazione è giudicato “favorevole” quando le conoscenze sulle popolazioni indicano che i mammiferi marini della regione costituiscono un elemento vitale degli ecosistemi ai quali essi appartengono” oppure quella in base alla quale “la parola “habitat” significa ogni zona dell’area di ripartizione dei mammiferi marini occupata provvisoriamente o in permanenza da questi ultimi”, ed infine quella secondo cui la parola “presa” significa non solo “la caccia, la cattura, l’uccisione” dei mammiferi marini, ma anche la semplice “molestia” nei confronti di questi ultimi – tempi duri quindi per i molestatori non solo di giovani pulzelle, ma anche di mammiferi marini, dato che le molestie costituiscono, ai sensi dell’accordo, una “presa”).

Finalmente dall’art. 3 dell’Accordo apprendiamo che “il Santuario (maiuscola non solo rafforzativa, ma anche santificante: n.d.r.) è costituito da zone marittime situate nelle acque interne e nei mari territoriali della Repubblica francese, della Repubblica italiana e del Principato di Monaco, nonchè dalle zone di alto mare adiacenti”. Nemmeno la Madonna di Lourdes ha un Santuario così esteso.

Non continuiamo a citare le altre stranezze linguistiche del testo dell’accordo, non volendo privare gli interessati della sua piacevole ed istruttiva lettura.

Risulta tuttavia impossibile non citare almeno l’incipit della dichiarazione con la quale si chiude l’accordo, che proclama solennemente quanto segue: “I rappresentanti delle tre parti firmatarie si compiacciono dell’ottimo esito di un dossier sul quale hanno lavorato per più di sei anni”.

Peccato che il dossier, dedicato ad un tema così nobile e che ha comportato un lavoro durato oltre sei anni, non ha avuto un “esito” altrettanto felice e fausto allorché è stato frettolosamente tradotto in lingua italiana e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

Allorché un anno addietro, sull’impeto della semplificazione propugnata allora da Bassanini, vennero varate norme per rendere più agevole la comprensione dei testi di legge, tutti avevamo sperato che finalmente le leggi sarebbero state più facili da leggere, con un più appropriato e chiaro utilizzo della lingua italiana.

Non avevamo tuttavia tenuto conto degli ecologisti e dei loro santuari. Ci saremmo comunque aspettati qualcosa di meglio dall’On. Tangheroni, ultimo relatore della legge in questione alla Camera dei deputati il quale, secondo quanto è dato di sapere, anche se non componente dell’Accademia della Crusca, è di lingua madre italiana (a differenza della relatrice al Senato De Zulueta, di lingua madre inglese).

E così il nostro Presidente della Repubblica, il cui impegno a propugnare l’orgoglio italiano nel mondo è noto a tutti, con l’avallo del Parlamento, è stato autorizzato a ratificare un accordo scritto in un italiano sconnesso ed alquanto approssimativo (turandosi un po’ il naso, immaginiamo, anche se questo non c’è scritto nella legge, costituendo il gesto in questione legittimo esercizio delle prerogative costituzionali che spettano al Presidente della Repubblica all’atto della firma dei provvedimenti approvati da altri organi).

Se questa è la semplificazione normativa promessa, ridateci il nostro vecchio e così tanto bistrattato “legalese”.

Note

L'articolo Ora anche gli animali hanno il loro santuario proviene da Giustamm.

Con la decisione n. 4469/01 del 20.8.2001, il Consiglio di Stato, V sez., ha ribaltato in toto le conclusioni raggiunte sui medesimi punti in primo grado dal TAR Bolzano (sentenza 331/2000).

I fatti

Con deliberazione n.4685 del 11.4.2000, il Presidente della Giunta provinciale e l’Assessore all’ambiente della Provincia di Bolzano autorizzavano la realizzazione di un progetto elaborato dal Comune di Ultimo per il risanamento e l’ampliamento di un cimitero sito in S. Geltrude di Ultimo, su terreni ricompresi nel territorio del Parco nazionale dello Stelvio.

La delibera veniva impugnata dal Consorzio per il Parco nazionale dello Stelvio con ricorso n. 203/2000 davanti al TAR Bolzano per incompetenza o carenza di potere della Provincia autonoma di Bolzano, carenza di motivazione, illogicità, incongruità e travisamento dei fatti.

Il TAR Bolzano riteneva infondato il primo motivo di ricorso, per la conservazione dei poteri amministrativi relativi al Parco in capo alla Provincia autonoma di Bolzano fino all’adozione della disciplina autonomistica sul Parco, ed inammissibili i rimanenti.

Il Consorzio proponeva appello, sostenendo i medesimi argomenti fatti valere in prime cure.

La decisione della V Sezione.

Osserva il giudice dell’appello che la soluzione della vertenza va inquadrata in un assetto normativo “che non appare di agevole interpretazione e che è caratterizzato a tutt’oggi dalla mancata emanazione delle leggi provinciali recanti la disciplina delle forme e dei modi della specifica tutela del parco ex art. 3, comma 3, del d.P.R. 22 marzo 1074, n.279”.

“L’atto provinciale in vertenza laddove contiene o comunque assorbe anche le autorizzazioni previste dalla legislazione sui parchi ed in particolare, da ultimo, il nulla osta ex art. 13 della legge n. 394/91, appare illegittimo per difetto di competenza. Sotto tale profilo l’atto stesso pare infatti in contrasto con l’art. 3 del d.P.R. n. 279/1974 a norma del quale le Province esercitano le funzioni amministrative concernenti il Parco nazionale dello Stelvio “fino alla costituzione dell’apposito Consorzio”.

Con la istituzione del Consorzio si è realizzato il presupposto per l’incardinamento nello stesso delle funzioni amministrative già provinciali; al Consorzio è quindi demandato il nulla osta al rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del Parco. Ove poi non dovesse ritenersi applicabile l’art. 13 della legge quadro, resterebbe comunque pienamente operativo l’art. 4 della legge istitutiva con la competenza autorizzatoria già incardinata nell’Azienda dello Stato per le foreste demaniali e dopo la costituzione del Consorzio, in quest’ultimo ente.”

Le “pur argomentate tesi” della Provincia autonoma di Bolzano non hanno trovato accoglimento alcuno.

In particolare la tesi che perdurando la potestà legislativa provinciale, per il principio di corrispondenza tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative delle Province autonome (art.16 dello Statuto di autonomia), non poteva venire a cessare quella amministrativa. Per la Sezione “l’attribuzione al Consorzio della gestione unitaria del Parco è espressamente prevista dall’art. 3, comma 4 del d.P.R.. n.279/74 e la diversa interpretazione farebbe dipendere dalla legge provinciale la decorrenza del trasferimento della gestione e si risolverebbe in una sostanziale elusione del principio di gestione unitaria del Parco, che si giustifica con la peculiare estensione ultraregionale del medesimo e con la connessa esigenza di coordinare la gestione in una configurazione unitaria e che impone l’imputazione ad un unico centro decisionale (il Consorzio) delle competenze amministrative in applicazione delle norme di tutela del Parco”.

Per la Sezione “la durata del periodo transitorio è subordinata non già all’esercizio della competenza legislativa, in ordine alle forme e ai modi della specifica tutela del Parco (art. 3, comma 3), quanto piuttosto all’esercizio (ormai intervenuto) della competenza legislativa in ordine alla costituzione del Consorzio (comma 4)”.

Pure la seconda tesi avanzata dalla Provincia appellata ed accolta dai giudici di prime cure per la quale “presupponendo logicamente l’esercizio delle funzioni autorizzatorie dell’ente parco l’esistenza del piano e del regolamento, tali funzioni non possono essere esercitate finchè non sia intervenuta l’approvazione di detti strumenti di pianificazione e regolamentari”, è stata respinta. Per il collegio nelle more della cennata disciplina legislativa il Consorzio potrá operare secondo la disciplina c.d. storica sul Parco nonché secondo la legge n.394/91.

Infine anche l’ultimo assunto difensivo provinciale facente leva sulle disposizioni dello Statuto del Consorzio ed in particolare sull’art. 33, comma 3, in base al quale nella fase transitoria il nulla osta prescritto dalla legge quadro viene sostituito dal mero parere del Presidente del Consorzio veniva respinto.A detta del collegio “se il parere del Presidente del Consorzio venisse ritenuto non vincolante la disposizione che lo prevede apparirebbe in contrasto con la norma di cui all’art. 3, comma 4, del d.P.R. n.279/74, di tal ché la norma statutaria, in quanto incompatibile con una norma legislativa rinforzata, andrebbe disapplicata.”In realtá, prosegue il Collegio, “detto parere assume il contenuto sostanziale di un accertamento della compatibilità dell’intervento progettato alle finalitá del Parco” ed ha perciò natura di “atto ricognitivo autonomo e sostanzialmente autorizzatorio, demandato alla competenza del Presidente e collegato ai procedimenti concessori ed autorizzatori ex art. 13 della legge 394/91”.

Le conseguenze

Se la Provincia autonoma di Bolzano si conforma a tale pronuncia cessa di esercitare le proprie funzioni amministrative in esercizio della disciplina sul Parco, arbitro della quale diviene esclusivamente il Consorzio attraverso i pareri del proprio Presidente che d’ora in poi vanno considerati vincolanti. Se invece non si conforma a tale decisione, si riapre certamente il contenzioso con il Consorzio con iniziative giudiziarie sulle quali il locale TRGA potrebbe adeguarsi al dictum della V Sezione oppure no, come potrebbe anche darsi il caso che una diversa Sezione del Consiglio di Stato potrebbe accogliere le tesi provinciali con possibile intervento risolutivo dell’Adunanza plenaria. Nelle more, tuttavia, gli interventi eventualmente autorizzati dalla Provincia incapperebbero facilmente nelle sospensive richieste dal Consorzio.

La decisione pertanto della Provincia autonoma di Bolzano di adeguarsi o meno alla sentenza in commento rimane esclusivamente politica così come altrettanto “politica”, intesa come libera scelta tra fini, appare la sentenza in esame quando respinge le tesi provinciali affermando, in logica successione, che:

“la diversa interpretazione farebbe dipendere dalla legge provinciale la decorrenza del trasferimento della gestione e si risolverebbe in una sostanziale elusione del principio di gestione unitaria del Parco”;

e che “la durata del periodo transitorio è subordinata non già all’esercizio della competenza legislativa, in ordine alle forme e ai modi della specifica tutela del Parco (art. 3, comma 3), quanto piuttosto all’esercizio (ormai intervenuto) della competenza legislativa in ordine alla costituzione del Consorzio (comma 4)”.;

dimenticando che la costituzione del Consorzio, avvenuta prima dell’emanazione delle specifiche leggi provinciali, aveva per presupposto pacifico un periodo di transizione con conservazione della potestà amministrativa sul Parco in capo alle due Province autonome, come confermato dallo Statuto del Consorzio del 1998 che poneva la massima cura nel disciplinare la medesima fase transitoria. In definitiva, se le Province autonome fossero state conscie della possibile interpretazione oggi data dal Consiglio di Stato ai poteri amministrativi del Consorzio dalla sua costituzione alla messa a regime, non sarebbero forse addivenute agli accordi del 93 sulla sua nascita.

Ecco perché il responso giudiziale de quo non appare equilibrato: perché nel raffronto tra le norme riguardanti l’istituzione ed il funzionamento del Consorzio e le norme statutarie e di attuazione, applica i criteri interpretativi propri delle leggi a quello che era stato un accordo tra il Ministero e le gli enti autonomi, la determinazione del cui valore non può prescindere dalla ricerca della comune volontà delle parti, poste sullo stesso piano dalla disciplina statutaria (art. 3 d.P.R. n. 279/74) intenta a coordinare il principio della gestione unitaria con le istanze autonomistiche costituzionalmente tutelate.

Più in generale in materia di aree protette e nulla osta degli Enti parco

Indirettamente i giudici della V sezione si sono espressi tanto sulla natura giuridica del nulla osta di cui all’art. 13 della legge quadro sulle aree protette, ritenendolo sostanzialmente atto di natura autorizzatoria (operando forse una scelta tra le diverse ricostruzioni dottrinali che lo avevano qualificato o quale “atto di certazione” (Migliarese) o “parere tecnico obbligatorio” (Di Plinio) ovvero “assenso procedimentale necessario” (Giannini)), quanto sui rapporti tra il medesimo e le diverse autorizzazioni rilasciate dai Parchi nazionali in applicazione della loro disciplina storica in attesa dei rispettivi piani e regolamenti dei parchi. In particolare, osserva il Collegio che “il Consorzio è destinatario delle funzioni autorizzatorie, attribuite agli Enti Parco ex art. 13 della legge n.394/1991 (in buona sostanza sovrapponibili, quanto al Parco nazionale dello Stelvio, a quelle già previste nell’art. 4 della legge istitutiva del 1935); “al Consorzio è quindi demandato il nulla osta al rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti e opere all’interno del parco.

È pur vero poi che nella legge quadro il nulla osta è diretto a verificare la conformità dell’intervento rispetto alle disposizioni del piano e del regolamento del parco ed é altrettanto vero che detti strumenti non sono ancora stati adottati.

Senonché la carenza di tali strumenti non sembra precludere le protestá autorizzatorie del Consorzio, che, ovviamente, sino alla emanazione dei citati atti generali dovranno essere esercitate tenendo conto dei principi comunque emergenti dalla normativa di riferimento (legge n. 740/1935, d.P.R. n. 1178/1951, d.P.R. n. 279/1974, legge n. 394/1991).

— *** —

V. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 20 agosto 2001 n. 4469.

Note

L'articolo Commento a CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 20 agosto 2001 n. 4469 proviene da Giustamm.

Con recente sentenza (18 ottobre 2002 n. 422, Pres. Ruperto, Est. Zagrebelsky), la Corte costituzionale, occupandosi della questione di legittimità costituzionale dell’art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (istitutivo di un parco nazionale) in rapporto al vecchio testo degli artt. 117 e 118 della Costituzione (trattandosi di questione sollevata prima della recente riforma costituzionale operata con la L. n. 3/2001), ha affermato, sia pure incidentalmente, che “le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali contenute nel nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova definizione costituzionale”.

Il principio affermato, quantunque possa apparire scontato, è in realtà gravido di implicazioni.

Con tale principio è stato chiarito infatti che, a seguito delle innovazioni al riparto delle competenze tra Stato e Regioni apportate con la legge cost. n. 3/2002, non sarà possibile sollevare questione di legittimità costituzionale se non con riferimento a norme statali, ritenute lesive delle nuove competenze regionali, che siano state approvate successivamente all’entrata in vigore della l. cost. n. 3/1999; analoga regola si applica ovviamente anche alle disposizioni regionali ritenute lesive delle prerogative statali.

Ciò significa anche, a contrario, che la questione di legittimità costituzionale non potrà essere sollevata, di regola, in relazione a norme approvate dal Parlamento italiano prima del nuovo riparto di competenze operato con la citata l. cost. n. 3/2001.

Il principio affermato sembra evitare un pericolo e cioè quello di vedere la Corte costituzionale sommersa da questioni di legittimità sollevate in relazione a norme statali, emanate prima dell’entrata in vigore della l. cost. n. 3/2001, che risultano incompatibili con il nuovo riparto di competenze.

Posto quindi che le questioni di legittimità costituzionale vanno sollevate – per ciò che concerne la nuova distribuzione di competenze – in relazioni a leggi approvate successivamente all’entrata in vigore della l. cost. n. 3/2001, rimane da vedere quale sorte subiscono le pregresse norme statali che sono incompatibili con il nuovo assetto delle competenze.

E’ da escludere innanzitutto che tali disposizioni possano considerarsi sic et simpliciter abrogate implicitamente.

Il principio dell’abrogazione per implicito, infatti, pur contemplato dalle disposizioni preliminari al codice civile, presuppone che vi sia una incompatibilità chiara e totale. E, molto spesso, per non dire quasi sempre, le previgenti norme statali non sono in toto e chiaramente incompatibili con il nuovo assetto costituzionale.

Va inoltre considerato (e la considerazione sembra prevalente) che non solo il nostro ordinamento ha un horror vacui, ma soprattutto non è possibile disapplicare di fatto norme statali che disciplinano interi settori perché esse, secondo l’opinione dell’interprete di turno, sembrano incompatibili con il nuovo assetto delle competenze. Argomentando diversamente non solo si aprirebbero voragini difficilmente colmabili da parte delle Regioni in breve tempo, ma si darebbe la stura ad una confusione di lingue (per cui secondo alcuni interpreti determinate leggi sarebbero in contrasto con il nuovo assetto, id est abrogate, secondo altri, no), incompatibile con il principio di certezza del diritto che (in tesi) dovrebbe reggere il nostro ordinamento.

In ultimo ma non per ultimo, il base al principio di successione delle leggi nel tempo deve escludersi che, in mancanza di espressa volontà espressa in tal senso dal nostro legislatore costituzionale, le (vecchie) norme statali ritenute incompatibili con il nuovo assetto costituzionale possano ritenersi abrogate automaticamente con effetto dalla data di entrata in vigore della più volte richiamata l. cost. n. 3/2001.

Posto quindi che la richiamata legge costituzionale non ha abrogato per implicito le previgenti statali che si pongano in conflitto con il nuovo assetto di competenze e che, secondo quanto affermato dal Giudice delle leggi (sia pure per incidens e senza particolare approfondimento), “le norme che definiscono le competenze legislative statali e regionali contenute nel nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione potranno, di norma, trovare applicazione nel giudizio di costituzionalità promosso dallo Stato contro leggi regionali e dalle Regioni contro leggi statali soltanto in riferimento ad atti di esercizio delle rispettive potestà legislative, successivi alla loro nuova definizione costituzionale”, non rimane che la soluzione (perfettamente ragionevole e rispettosa delle nuove prerogative riconosciute alle Regioni) secondo cui le norme statali adottate prima dell’entrata in vigore della L. cost. n. 3/2001 continuano a rimanere in vigore fino a quando le Regioni non eserciteranno, mediante apposite leggi di settore, le nuove competenze costituzionali che sono ad esse attribuite.

Ovviamente, nell’ambito delle nuove materie di competenza esclusiva delle Regioni, il legislatore regionale non sarà vincolato dalle preesistenti norme emanate in sede statale (nemmeno sotto il profilo del rispetto dei principi da esse desumibili), ma sarà libero di disciplinare la nuova materia assegnata nel modo ritenuto più opportuno.

Tuttavia, al fine di evitare una ulteriore babele che deriverebbe da un uso indiscriminato delle nuove potestà legislative esclusive da parte delle singole Regioni, che finirebbe peraltro per lasciare disorientato il singolo cittadino (il quale correrebbe il rischio di vedere disciplinati, anche sotto il profilo procedimentale, in modo diverso i propri diritti ed interessi legittimi nelle varie Regioni) sarebbe opportuno che le Regioni stesse utilizzassero le nuove competenze cum grano salis ed in modo coordinato.

Sotto questo profilo gli sforzi di trovare (sia pure a livello regionale, attraverso appositi organismi di coordinamento) una disciplina comune alle varie Regioni, soprattutto in quei settori (come ad es. la disciplina degli appalti pubblici) per i quali non si ravvisano particolari esigenze di carattere regionalistico, sono da approvare incondizionatamente.

Nè varrebbe sostenere che in tal modo la riforma in senso federalista dello Stato, che è iniziata con la l. cost. n. 3/2001, verrebbe sacrificata od elusa.

Il federalismo, come insegnano peraltro esperienze di stati stranieri che hanno da tempo adottato tale assetto, non può essere disgiunto da un minimo di coordinamento tra i vari organismi interessati. Nè comunque va trascurato il fatto che, nell’ambito del nuovo riparto di competenze, mentre esistono delle materie per le quali una apposita disciplina differenziata è non solo opportuna ma anche auspicabile (pensiamo ad es. al turismo ed alla politica turistica che ciascuna regione vorrà operare per valorizzare le risorse del proprio territorio), esistono invece una serie di nuove materie per le quali non si ravvisano esigenze di differenziazioni marcate a livello di singole regioni. Per queste ultime materie, l’esigenza di un coordinamento regionale che dia vita ad una disciplina comune è particolarmente sentita.

Il rischio è, altrimenti, quello di vederci sommersi da una serie di leggi, l’una differente dall’altra, di rango regionale che finirebbero per costituire un fattore di freno piuttosto che di sviluppo per l’economia. E tale risultato, tenuto conto dell’impressionante numero di leggi che già ci affligge in sede nazionale, finirebbe per costituire un ulteriore paradosso tutto italiano e comporterebbe, in definitiva, il fallimento del federalismo, il cui fine ultimo dovrebbe essere quello di promuovere (e non frenare) lo sviluppo del nostro paese.

— *** —

Documenti correlati:

A. DE ROBERTO, Il sistema delle fonti dopo la riforma del titolo V della Costituzione

CORTE COSTITUZIONALE – Sentenza 18 ottobre 2002 n. 422

Note

L'articolo La riforma del Titolo V della Costituzione e la legislazione preesistente proviene da Giustamm.

1. La sentenza in commento compie delle importanti precisazioni sulla delicata materia delle situazioni soggettive comunitarie.
Risulta di particolare interesse il punto 66 della pronunzia, dove per la prima volta si collega il controllo della discrezionalità delle autorità nazionali nell’attuazione delle direttive comunitarie al diritto dei singoli: viene, infatti, ritenuto che “il diritto per il singolo di avvalersi di una direttiva” impone al giudice nazionale di controllare se l’autorità nazionale sia rimasta “entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla direttiva stessa”. Diritto che va riconosciuto anche “quando si tratta di verificare se, in mancanza di un’attuazione nel diritto nazionale della disposizione pertinente della direttiva interessata, l’autorità nazionale che ha adottato l’atto impugnato sia rimasta entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla detta disposizione”.

2. Se si svolge uno sguardo alla precedente giurisprudenza della Corte comunitaria, l’affermazione in parola risulta, a dir poco, sorprendente.
Nel campo del controllo della discrezionalità il giudice del Lussemburgo si è sempre ben guardato dal riconoscere dei diritti in capo ai singoli. Difatti, in ossequio alla dottrina dell’effetto diretto, il diritto del singolo è correlato ad obblighi precisi ed incondizionati; laddove vi siano obblighi non precisi e condizionati che lascino all’autorità nazionali margini discrezionali di scelta non sussistono diritti.
Il problema, soprattutto, si è posto in materia di procedimenti di valutazione d’impatto ambientale, dove la Corte ha sancito l’obbligo per il giudice nazionale di sindacare, anche laddove le direttive non pongano obblighi precisi ed incondizionati, se l’ordinamento nazionale abbia ecceduto i margini di discrezionalità concessa dall’ordinamento comunitario : ad avviso del Lussemburgo; difatti, “la circostanza che … gli stati membri dispongano … di un margine di discrezionalità non esclude … che un controllo giurisdizionale possa essere effettuato al fine di verificare se gli organi nazionali non abbiano ecceduto il detto margine” . Aggiungendo che, laddove sia stato superato tale margine di discrezionalità, le disposizioni nazionali possono essere disapplicate dagli organi, a ciò deputati, degli ordinamenti.
In questo ambito la giurisprudenza successiva ha chiarito che il controllo sul corretto esercizio del potere deve avvenire in maniera tale da verificare se l’autorità nazionale abbia o meno leso l’obiettivo perseguito dalla direttiva . In tal modo si consente al giudice interno, da un lato, di verificare la conformità e congruità dei mezzi apprestati agli obiettivi prefissati e, dall’altro, di disapplicare la regola interna non in linea con gli obiettivi comunitari. In altre parole è stata riconosciuta la possibilità di disapplicare la disciplina interna che sia affetta da una situazione simile se non analoga all’eccesso di potere.
La dottrina si è chiesta se la possibilità di ottenere la disapplicazione, nei termini descritti, consenta il riconoscimento in capo ai singoli di un vero e proprio “diritto”. Per alcuni le pronunzie esaminate avrebbero attribuito al singolo un “procedural right” , cioè il diritto di richiedere al giudice interno il sindacato giurisdizionale . Altri hanno parlato di “effective interest (pragmatic right)”, cioè di una situazione che non è né un diritto, né interesse giuridicamente irrilevante . Per altri ancora, in quest’ipotesi, gli individui non sarebbero titolari, nel senso comunitario di alcun diritto: si tratterebbe di una mera legittimazione processuale .
La Corte di Giustizia, pur essendo stata chiamata dall’AG Legèr in Linster a risolvere la questione , si è trincerata nel silenzio, ben guardandosi di evocare la parola “diritti” nel proprio decisum. La disapplicazione delle normative interne che abbiano ecceduto il margine di discrezionalità loro concesso viene consentita in chiave completamente oggettiva, nell’interesse pubblico, al di fuori dal campo della tutela delle situazioni soggettive dell’individuo. Quest’ultimo viene, dunque, tutelato in via riflessa, non diretta.

3. Con la sentenza in commento, invece, la Corte rompe la propria reticenza, facendo derivare il controllo giudiziale sulla discrezionalità dal “diritto del singolo di avvalersi di una direttiva”.
Questa presa di posizione, peraltro, era un atto dovuto, visto che, da un lato, il giudice a quo (Raad van State dei Paesi Bassi) aveva chiesto espressamente se le disposizioni (rilevanti ai fini del giudizio del giudice remittente) contenute nella c.d. direttiva Habitat avessero effetto diretto, “nel senso che i singoli possano invocare tali disposizioni dinanzi al giudice nazionale” e, dall’altro, l’AG Kokott nelle sue conclusioni si era soffermata diffusamente sulla natura delle situazioni coinvolte .
Il giudice comunitario dando atto che le norme invocate lasciano spazi di discrezionalità (essendo, pertanto, prive di efficacia diretta) ha dovuto rispondere al quesito se dette disposizioni (cioè quelle contenenti obblighi non precisi e condizionati) possano essere invocate dai singoli dinanzi al giudice nazionale.
La sentenza per le ragioni che ci accingiamo a vedere sembra aver sposato la tendenza dottrinale tendente a riconoscere, in siffatta evenienza, una legittimazione processuale sganciata dalla titolarità di un diritto. Anzi, a ben vedere, pare introdurre una distinzione, rilevante, poi, in tema di situazioni soggettive, riguardante l’efficacia delle direttive comunitarie.
Il diritto a far valere, di fronte ad un giudice nazionale, una direttiva contenente obblighi non precisi, viene fatto discendere dall’effetto utile della medesima direttiva: il giudice del Lussemburgo, infatti, afferma che “l’effetto utile dell’atto sarebbe attenuato se ai cittadini comunitari fosse precluso … di [chiedere al giudice nazionale di] verificare se, in mancanza di un’attuazione nel diritto nazionale della disposizione pertinente della direttiva interessata, l’autorità nazionale che ha adottato l’atto impugnato sia rimasta entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla detta disposizione” .
Alla domanda se vi sia un effetto diretto, si risponde che vi è un effetto utile. Dall’efficacia diretta sorge un diritto sostanziale, mentre dall’ ‘efficacia utile’ il diritto a far valere la direttiva mediante un controllo sulla discrezionalità.
Al controllo sull’esercizio del potere discrezionale non corrisponde, dunque, un diritto in senso sostanziale, ma solo un ‘diritto d’azione’.
La distinzione tra efficacia diretta ed efficacia utile richiama alla mente la distinzione italiana tra norme d’azione e quelle di relazione, nonché la concezione (guicciardiana) processuale dell’interesse legittimo.
La storia dell’interesse legittimo pone, peraltro, in luce le lacune della teoria delle situazioni soggettive elaborata dal giudice comunitario, mancando una ipostatizzazione degli interessi sostanziali correlati all’esercizio dei poteri discrezionali delle autorità nazionali. Gli italiani direbbero che nella giurisprudenza comunitaria è del tutto assente la concezione sostanziale dell’interesse legittimo e che, pertanto l’elaborazione sulle situazioni soggettive comunitarie si dovrebbe ulteriormente evolvere, in quanto ancora in uno stadio evolutivo. Non ci resta, dunque, che aspettare.

Note

L'articolo Profili evolutivi in tema di efficacia delle direttive comunitarie, diritti dei singoli e controllo del potere discrezionale delle autorità nazionali. proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Dichiarazione dello stato di mobilitazione del Servizio nazionale della protezione civile in conseguenza degli eccezionali eventi connessi all’attività del vulcano Etna che hanno interessato il territorio dei comuni dell’areale etneo, a partire dal 16 febbraio 2021. (pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 65 del 16 marzo 2021). proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Regolamento del Parco naturale regionale delle Dolomiti Friulane. proviene da Giustamm.

• Misure orizzontali e spese amministrative relative a Natura 2000;
• Misure di mantenimento e ripristino di specie e habitat relative ai siti Natura 2000;
• Misure aggiuntive relative all’ "infrastruttura verde" al di là di Natura 2000 (intese a migliorare la coerenza della Rete Natura 2000, anche in contesti transfrontalieri);
• Misure aggiuntive specie-specifiche non riferite a ecosistemi o habitat specifici.

1. di approvare la premessa, parte integrante e sostanziale della presente deliberazione;
2. di approvare il documento "Prioritised Action Framework – PAF" per la Rete Natura 2000 della Regione del Veneto relativo al periodo 2021-2027, così come riportato nell’ Allegato A alla presente deliberazione quale sua parte integrante e sostanziale;
3. di individuare nella Direzione Turismo – U.O. Strategia regionale della Biodiversità e Parchi la struttura competente alla trasmissione del presente atto e della documentazione allegata, di cui al punto precedente, al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) – Direzione Protezione della Natura per il successivo inoltro agli uffici competenti dell’Unione europea, alle Direzioni regionali interessate per il consolidamento delle opportunità di programmazione e di utilizzo integrato dei fondi comunitari per il periodo di programmazione 2021-2027, nonché agli Enti gestori dei siti della Rete Natura 2000;
4. di dare mandato alla Direzione Turismo – U.O. Strategia regionale della Biodiversità e Parchi di apportare al PAF le opportune modifiche non sostanziali che si dovessero rendere necessarie in corso di esame o verifica ad opera del MATTM o della Commissione europea, oppure in seguito al previsto monitoraggio in corso d’opera;
5. di dare atto che la presente deliberazione non comporta spesa a carico del bilancio regionale;
6. di pubblicare il presente atto nel Bollettino ufficiale della Regione del Veneto.

Note

L'articolo Approvazione del documento "Prioritised Action Framework – PAF" per le aree nella Rete Natura 2000 dell’Unione europea relativamente al Quadro Finanziario Pluriennale e alla programmazione comunitaria 2021-2027. [Programmi e progetti (comunitari, nazionali e regionali)] proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Coordinamenti territoriali per l’ambiente dei parchi nazionali. (pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 26 del 1 febbraio 2021). proviene da Giustamm.