Ambiente e territorio – Miniere cave – Pianificazione – Tutela paesaggistica – Spetta alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica

Nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del 2004 sono oggetto di uno speciale procedimento di identificazione e di delimitazione disciplinato dal successivo art. 143, comma 1, lett. c), riservato alla Regione ed agli organi periferici del MIC che, nell’ambito di categorie tipologiche stabilite dalla legge, ha lo scopo di individuare l’estensione del bene da assoggettare a tutela, attraverso apposita attività ricognitiva il cui esito è successivamente recepito in cartografie che costituiscono parte integrante del PPR. Se la situazione di fatto del bene paesaggistico muta è necessario rinnovare l’attività ricognitiva ed eventualmente aggiornare le risultanze cartografiche ma una tale attività è compito riservata dagli artt. 135 e 145 del d. lgs. n. 42 del 2004 alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica. Il procedimento per l’aggiornamento del PPR è previsto e disciplinato in particolare dal PIT-PPR, all’art. 5, comma 4, dell’Elaborato 8B. Il Comune, in presenza di rilevanti modifiche della situazione di fatto riferita alla consistenza del bene paesaggistico, può eventualmente sollecitare i predetti organi a rinnovare l’attività ricognitiva finalizzata ad un aggiornamento della cartografia che incide sulla estensione del vincolo ma non può stabilire in autonomia se un determinato bene conservi nel tempo i caratteri per essere assoggettato a tutela paesaggistica, assumendo decisioni che si pongono in contrasto con le risultanze cartografiche che recepiscono gli esiti dell’attività di ricognizione e di individuazione dei beni paesaggistici, con portata vincolante per i piani sotto ordinati, come prescritto dall’art. 145 del d. lgs. n. 42 del 2004.

Pubblicato il 09/05/2025

1. 03998/2025REG.PROV.COLL.
2. 00680/2024 REG.RIC.
3. 00684/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 680 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;
Marmi Walton Carrara S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comunione Beni sociali di Vinca, non costituito in giudizio.

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 684 del 2024, proposto dalla Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Marmi Walton Carrara S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Aleph Escavazioni S.r.l., Comunione Beni Sociali di Vinca, Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, Parco Regionale Alpi Apuane, Provincia Massa Carrara, non costituiti in giudizio;

per la riforma

in entrambi i ricorsi della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00686/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fivizzano, della Regione Toscana, delle società Marmi Walton Carrara S.r.l. ed Escavazione La Gioia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Comune di Fivizzano con una prima delibera del Consiglio Comunale n. 81/2019, adottava, ai sensi degli artt. 113 e 114 della L. R. n. 65/2014, il piano attuativo dei bacini estrattivi (di seguito P.A.B.E.) relativo ai bacini di cui alle Schede n. 1 e n. 4 del Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico, approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 37 del 27 marzo 2015 (di seguito PIT/PPR), ovvero il bacino del Solco d’Equi (scheda n. 1), il bacino del Monte Borla (scheda n. 4) e il bacino di Monte Sagro-Morlungo (scheda n. 4).

Successivamente, venivano indette due Conferenze dei Servizi, ai sensi dell’art. 114, comma 4, della L.R. n. 65/2014, rispettivamente nelle date del 3.3.2020 e del 1.02.2021, allo scopo di verificare la conformità del PABE alle previsioni del PIT-PRR, ai sensi dell’art. 145, commi 3, 4 e 5 del d. lgs. n.42/ 2004 “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (di seguito il Codice), in particolare con riferimento alla disciplina in materia di beni paesaggistici di cui all’art. 134 del Codice. La Soprintendenza partecipava ad entrambe le Conferenze.

Nell’ambito dei lavori della Conferenza dei Servizi del 3.3.2020, la Soprintendenza e la Regione Toscana, rilevavano congiuntamente, numerose problematiche di carattere generale inerenti all’impostazione ed ai contenuti dei PABE rispetto al PPR, richiedendo pertanto al Comune una serie di modifiche ed integrazioni.

Nel corso della Conferenza dei servizi del 1.02.2021, si procedeva alla verifica delle modifiche e integrazioni in precedenza richieste, constatando tuttavia che il Comune aveva reiterato negli elaborati le stesse criticità, già rilevate nella prima Conferenza di servizi. La Regione Toscana e la Soprintendenza, pertanto, indicavano puntuali prescrizioni alle quali il Comune avrebbe dovuto attenersi nell’approvazione definitiva del PABE per renderlo conforme al PPR.

Con la delibera di approvazione definitiva dei PABE del 12.07.2021 n. 47, il Comune disattendeva molte delle prescrizioni indicate dalla Regione Toscana e dagli uffici periferici del MIC in seno alla Conferenza dei Servizi del 01.02.2021.

La Regione Toscana adiva pertanto il T.a.r. per la Toscana con ricorso, integrato con successivi motivi aggiunti, e impugnava i PABE approvati dal Comune di Fivizzano, chiedendone l’annullamento in parte qua, previa sospensione cautelare dell’efficacia, per l’omesso/parziale recepimento delle prescrizioni impartite dalla Conferenza dei Servizi, necessarie a rendere i PABE conformi al PIT/PPR e, in particolare:

– contestava l’inclusione, tra le aree ove è possibile esercitare l’attività estrattiva a cielo aperto, anche di rilievi montuosi che, pur inferiori a 1.200 m.s.l.m., erano ritenuti dalla Conferenza di Servizi beni vincolati ai sensi dell’art. 142 lettera d) del Codice, in base alle risultanze – ritenute cogenti – della cartografia allegata al PIT/PPR, ed oggetto della prescrizione 2a;

– lamentava il mancato recepimento di una serie di ulteriori prescrizioni su aspetti specifici, sempre concernenti istanze di tutela paesaggistica, puntualmente richiamate nella sentenza appellata cui si rinvia in applicazione del principio di sinteticità.

Con ulteriore atto di motivi aggiunti la Regione impugnava la delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 89 del 23 dicembre 2021 e relativi allegati (pubblicata sull’Albo Pretorio Comunale dal 5 al 20 gennaio 2022) recante la rettifica della delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 47 del 12 luglio 2021 di approvazione dei PABE, adottata allo scopo di modificare le NTA dei PABE al fine di recepire le prescrizioni della conferenza di servizi – con espressa esclusione della 2a, relativa alla estensione dell’area montuosa tutelata – , nella parte in cui il Comune ometteva di adeguare anche la cartografia.

Il MIC con la Soprintendenza si costituivano in giudizio, aderendo, nella sostanza, al ricorso.

Si costituivano in giudizio alcune società impegnate nella attività di escavazione delle cave per resistere al ricorso.

In particolare la Escavazione La Gioia s.r.l. si dichiarava estranea alla materia del contendere mentre la società Marmi Walton Carrara s.r.l. proponeva anche ricorso incidentale finalizzato all’annullamento:

– della prescrizione 2a contenuta nei verbali della Conferenza di servizi, con la quale la conferenza ingiungeva al Comune di Fivizzano di considerare vincolati ex lege, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera d) del d. lgs. 42/2004 i rilievi facenti parte delle zone perimetrate dal PIT/PPR come superiori a 1.200 metri s.l.m., pur se risultanti di altezza inferiore alla suddetta quota.

– in parte qua, ove lesivo, dell’Elaborato 7B recante “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) nonchè in parte qua, sempre laddove ritenuto lesivo, dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice). In sostanza la censura era incentrata sulla ricognizione e la individuazione dei beni paesaggistici tutelati ex lege e, segnatamente, delle aree montane, ai sensi del combinato disposto degli artt. 142, comma 1, lett. d) e 143, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui erano state ricomprese nel vincolo ex lege anche le aree poste al di sotto della quota di 1200 metri, divenute tali in conseguenza delle attività di escavazione, contestando la metodologia e la cartografia a tal fine utilizzata e per le quali il PPR comunque prevedeva il divieto di escavazione a cielo aperto, analogamente a quanto previsto per le aree poste sopra la quota dei 1200 metri e legittimamente ricomprese nel vincolo ex lege.

Con la sentenza n. 686 del 04 luglio 2023, il T.a.r. della Toscana, respingeva il ricorso principale ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, dichiarandoli infondati o improcedibili mentre accoglieva il ricorso incidentale della società Marmi Walton Carrara s.r.l. relativo alla dedotta illegittimità della prescrizione 2a, con conseguente annullamento in parte qua dei verbali della conferenza di servizi, escludendo al contempo profili di contrasto tra i PABE ed il PPR, sul presupposto della insussistenza del vincolo paesaggistico sulle aree montuose poste a quota inferiore a 1200 metri, stante la natura meramente ricognitiva della cartografia recante la delimitazione del vincolo ex lege, la cui disciplina indicherebbe il dato altimetrico quale elemento costitutivo del vincolo medesimo, suscettibile di autonoma verifica istruttoria da parte del Comune in sede di adozione dei PABE.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Ministero della Cultura con ricorso iscritto al Ruolo generale n. 680 del 2024, chiedendone la integrale riforma in quanto lesiva degli interessi paesaggistici costituzionalmente garantiti ex art. 9 Cost., insistendo per l’annullamento, previo rigetto del ricorso incidentale della società controinteressata MWC s.r.l., delle delibere comunali impugnate dalla regione Toscana perché ritenute in contrasto con le previsioni del PIT/PPR, elaborato congiuntamente dal MIC e dalla Regione Toscana, nonché con le prescrizioni impartite non soltanto dalla Regione ma anche dalla Soprintendenza in seno alle Conferenze di servizi richiamate in premessa.

In particolare il MIC ha dedotto cinque motivi di appello:

1. L’erronea applicazione del principio tempus regit actumda parte del T.a.r..
2. L’irrilevanza della quota inferiore a 1200 metri nei punti corrispondenti alle cave, trattandosi di vincolo areale e non puntuale e, in ogni caso, di attività antropica che giustifica una tutela rafforzata del vincolo.
3. La illegittima rideterminazione del vincolo ex legeda parte del Comune di Fivizzano, in violazione delle competenze del MIC e della Regione nella attività di co-pianificazione paesaggistica ex art. 135 e 145 d. lgs. n. 42 del 2004.
4. L’errore in cui sarebbe incorso il T.a.r. nel ritenere integralmente recepite le ulteriori prescrizioni, diverse dalla 2a, laddove invece la cartografia non sarebbe coerente con le NTA.
5. La violazione della disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 per non essersi il Comune conformato ai pareri resi in quella sede dalla Soprintendenza e dalla Regione.

Analogo appello, avverso la medesima sentenza, è stato proposto, con distinto ricorso rubricato sub RG 684 del 2024, dalla Regione Toscana che articolava otto motivi di appello:

1. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della dedotta eccezione di irricevibilità delle contestazioni mosse dalla ricorrente incidentale MWC s.r.l. avverso le previsioni del PPR (secondo motivo del ricorso incidentale ma con riflessi anche sul primo, dato che la dedotta illegittimità della prescrizione 2a in realtà discendeva dalla perimetrazione del PPR quale atto presupposto).
2. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della eccezione di giudicato sulle contestazioni relative alla ricognizione del vincolo ex lege, oggetto di precedente contenzioso relativo alla approvazione del PPR respinto dal T.a.r..
3. L’erronea interpretazione da parte del T.a.r. del principio tempus regit actumda cui discendeva la errata affermazione dell’illegittimità della prescrizione 2a, con la quale la Conferenza avrebbe ingiunto, a suo dire in contrasto con lo stesso PIT-PPR, al Comune di Fivizzano, nei propri PABE, di ritenere vincolati, ex art. 142 comma 1, lett. d) del Codice “i rilievi così classificati dal PPR pur se di elevazione effettivamente inferiore a tale soglia”.
4. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza alla prescrizione 2a, con riferimento al vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, affermando che nessun contrasto sarebbe ravvisabile tra i PABE di Fivizzano ed il PIT-PPR in tema di ricognizione dei beni vincolati ai sensi della succitata lett. d).
5. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto infondato il motivo con cui la Regione aveva dedotto l’illegittimità dei PABE di Fivizzano per la mancata ottemperanza anche delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza nei relativi verbali del 1.2.2021 e del 3.2.2020 in relazione al PIT-PPR, affermando erroneamente che il Comune avrebbe invece ottemperato a tutte le prescrizioni.
6. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza della prescrizione n. 8 ed il conseguente contrasto con il Piano Regionale Cave di cui alla CRT n. 47/2020, con riferimento agli OPS, alla resa, ai ravaneti e alla terminologia utilizzata nel PABE.
7. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha affermato che i PABE del Comune di Fivizzano non violerebbero la competenza riservata al MIC ed alla Regione dagli artt. 135 e 145 del Codice in materia di pianificazione paesaggistica.
8. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui non ha accolto il motivo incentrato sulla dedotta violazione, da parte dei PABE di Fivizzano, della competenza della Conferenza di servizi ex art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014.

Si sono costituiti in entrambi gli appelli il Comune di Fivizzano e la società Marmi Walton Carrara S.r.l., operatore del settore, per resistere ai gravami, contestando con articolate deduzioni difensive la fondatezza dei motivi di appello e concludendo per la loro reiezione nel merito in quanto infondati, con conferma integrale della sentenza gravata.

In particolare la Marmi Walton Carrara S.r.l. (d’ora innanzi MWC s.r.l.) ha insistito per la fondatezza dei motivi già articolati con il ricorso incidentale, incentrati sulla pretesa illegittimità della prescrizione 2a o comunque del PPR su cui la prescrizione di fonda, con riferimento alla perimetrazione del vincolo ex lege riferito alle montagne sopra i 1200 metri, nella parte in cui sono state individuate ed assoggettate al divieto di escavazione a cielo aperto – sulla base di cartografia datata – anche le depressioni formatesi – peraltro in epoca anteriore alla approvazione del PPR – in conseguenza della attività di trasformazione antropica, legittimamente condotta in forza di regolari titoli autorizzatori, poste ad un quota inferiore ai 1200 metri, richiesta per la perimetrazione del vincolo ex lege.

Il Comune di Fivizzano e la MCW s.r.l hanno poi insistito sul carattere non vincolante della cartografia allegata al PPR stante la natura meramente ricognitiva dell’attività di individuazione del bene paesaggistico operata dal piano paesistico e la inidoneità del piano medesimo ad estendere, con portata innovativa e costitutiva, l’ampiezza del vincolo ex lege (nella specie, con riferimento alle depressioni poste a quota inferiore a 1200 m.s.l.m.), con facoltà per il Comune di discostarsi dalle risultanze cartografiche in forza di una attività istruttoria di verifica del vincolo autonomamente condotta, alla luce della situazione di fatto esistente al momento della adozione dei piani attuativi, attraverso misurazioni maggiormente attendibili in ragione della tecnologia impiegata.

Hanno poi evidenziato la maggiore affidabilità del sistema di rilevamento delle altezze delle montagne utilizzato (Lindar, rispetto alla cartografia CTR 2010, risalente in realtà al 1995, secondo quanto eccepito da MWC tramite perizia di parte).

Il Comune ha poi insisto sull’integrale recepimento delle ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi con la delibera di rettifica n. 89 del 2021, evidenziando che si sarebbe trattato di un mero errore, senza opporre rilievi o contestazioni circa la necessità del loro recepimento.

Si è costituita in giudizio anche la Escavazione La Gioia S.r.l. rappresentando la propria sostanziale estraneità al contenzioso e concludendo, in ogni caso, per il rigetto degli appelli.

Precisa, in particolare, di essere interessata al PABE del bacino del Solco d’Equi nel quale è prevista un’unica cava, la Cattani Lisciata che conduce in affitto, ove però non si porrebbe la questione della esclusione dalla perimetrazione cartografica, ad opera del PABE, di beni paesaggistici posti a meno di 1200 metri ma ricompresi nella ricognizione del vincolo ex lege operata dalla cartografia del PPR: prospetta un marginale e residuo interesse in relazione alla contestata violazione da parte della Regione delle prescrizioni ulteriori, diverse dalla 2a, impartite dalla conferenza di servizi, anche se ne eccepisce la genericità, precisando che, per quanto di interesse, la cartografia approvata dal Comune con la delibera n. 89 del 2021 sarebbe conforme alla parte prescrittiva contenuta nelle NTA – queste ultime comunque prevalenti sulla cartografia, in caso di discordanze – non avendo la Regione fornito prova puntuale del contrario, se non tramite affermazioni generiche e imprecise. Ha quindi concluso per il rigetto degli appelli con conferma della sentenza appellata.

All’udienza pubblica del 23 maggio 2024 entrambi gli appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a..

Gli appelli sono entrambi fondati.

Poichè le questioni giuridiche decisive sono comuni ai due gravami e poiché le parti appellanti hanno posizioni processuali (con particolare riferimento all’interesse a ricorrere) sostanzialmente identiche, in quanto entrambe responsabili della c.d. cogestione dei vincoli paesaggistici, solo per comodità espositiva l’esame prenderà le mosse dall’appello proposto dal Ministero della Cultura, in quanto cronologicamente anteriore e, in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali, le motivazioni che saranno illustrate dal Collegio devono ritenersi riferibili anche ai corrispondenti motivi di appello proposti dalla Regione Toscana che, oltre a censurare a sua volta il mancato rispetto delle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi (ottavo motivo) – distinguendo le problematiche connesse alla prescrizione 2a (terzo e quarto motivo) da quelle relative alla restanti prescrizioni (quinto e sesto motivo) – e la violazione della competenza riservata al MIC e alla Regione ex art. 135 d. lgs. n. 42 del 2004 (settimo motivo), con i primi due motivi di appello ha anche censurato la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha omesso di dichiarare il ricorso incidentale della MWC s.r.l. irricevibile, per tardiva impugnazione del PPR (primo motivo) oltre che inammissibile, in forza del giudicato formatosi su analoghe contestazioni mosse in altro pregresso giudizio dinanzi al T.a.r. per la Toscana, intentato sempre avverso la perimetrazione del vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004, operata dal PPR approvato nel 2015, ricorso poi respinto nel merito (secondo motivo).

Tanto premesso può ora passarsi all’esame dei motivi di appello.

Con il primo motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando, violazione del principio “tempus regit actum””.

Contesta la erroneità della decisione del T.a.r. nella parte in cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso incidentale della Marmi Walton Carrara S.r.l. ha ritenuto non vincolabili i monti che, nelle more dell’adozione del PABE, per effetto l’attività antropica estrattiva, sono stati portati ad una quota inferiore al limite dei 1200 m. previsto dalla legge. E ciò in pretesa applicazione del principio “tempus regit actum” in forza del quale si dovrebbe avere riguardo non al tempo di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale, nel 2015 (PPR), ma a quello di adozione del PABE (2021).

Assume, in particolare, che il Comune doveva ritenersi vincolato alle prescrizioni del PPR, senza poter autonomamente valutare eventuali modifiche della situazione di fatto del bene paesaggistico e ciò sia perché la riperimetrazione del vincolo è, in ogni caso, riservata alla Regione ed agli organi periferici del MIC ex artt. 135 e 145 del d. lgs. n 42 del 2004 sia perché nella specie tali modifiche erano conseguenti ad attività antropica che, degradando il valore paesaggistico del bene, giammai avrebbero potuto condurre ad una esclusione del regime di tutela: ciò, a fortiori, in presenza di attività di dubbia legittimità, come rilevato dallo stesso T.a.r., integrandosi un’ipotesi che, secondo costante giurisprudenza, giustifica piuttosto una tutela rafforzata del bene paesaggistico degradato.

Il motivo è fondato.

Le autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico, nell’ambito delle verifiche istruttorie condotte in senso alle Conferenze dei servizi indette ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65/2014, hanno ritenuto che i PABE di Fivizzano non fossero coerenti con il PPR; ciò in quanto il Comune di Fivizzano ha inteso escludere dal perimetro del vincolo alcuni territori montuosi, corrispondenti ad aree di cava, aventi un’altezza inferiore a 1.200 m.s.l.m. (dato fattuale incontestato, dunque pacifico), nonostante fossero state censite dalla cartografia del PPR tra i beni paesaggistici ex art. 142 comma 1 lettera d) (dunque tra i rilievi superiori a 1.200 metri), e dovessero pertanto ritenersi per ciò stesso vincolate, stante la primazia del piano regionale su quello attuativo comunale, a prescindere dal dato fattuale dell’altezza effettiva, comunque recessivo rispetto alle cogenti previsioni del PPR vigente.

Deve invero precisarsi che per la ricorrente incidentale MWC s.r.l. l’abbassamento della sommità a quota inferiore ai 1200 m. in conseguenza della attività di escavazione – sempre legittimamente autorizzata sin dalla approvazione della legge Galasso – sarebbe anteriore e non successiva alla stessa approvazione del PPR in vigore nel 1995.

Alla luce di tale situazione di fatto (quota altimetrica inferiore ai 1200 metri nei soli punti corrispondenti ad alcuni siti di cava posti all’interno del vincolo ex lege) la ricorrente incidentale assume che la relativa prescrizione di vincolo desumibile dalla cartografia del PPR sarebbe non vincolante e comunque illegittima, poiché, diversamente, si attribuirebbe alla Regione, in sede di redazione del PPR, il potere di assoggettare a vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. 42/2004, con portata innovativa, anche beni non aventi le caratteristiche morfologiche descritte dalla norma (la quota superiore a 1200 metri), e dunque in casi non considerati dal legislatore statale. Venendosi in tal modo a negare, nella sostanza, la natura meramente ricognitiva della pianificazione paesaggistica regionale, che lo stesso PPR come pure legislazione regionale (cfr. 59, comma 2, della legge regionale n. 65 del 2014) a più riprese ribadiscono. Aggiunge che il Piano Paesaggistico regionale non potrebbe creare vincoli nuovi, né soprattutto estendere quelli esistenti ex lege ad aree che non hanno – al momento della sua redazione – la consistenza e le caratteristiche dei beni vincolati descritti nella fonte primaria.

Inoltre la stessa Conferenza di servizi non aveva, a suo dire, il potere di imporre al Comune l’adozione della cartografia CTR Regionale del 2010 (risalente peraltro al 1995), posto che l’art. 114 della legge regionale n. 65/2014 demanda a tale organo di “verificare in via preliminare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici”: tale “disciplina” – che è appunto quella prescrittiva, contenente le regole ed i divieti dell’escavazione a quota superiore ai 1.200 mslm – sarebbe riferibile all’Elaborato 8B (Disciplina dei beni paesaggistici) e non all’Elaborato 7B che indica il metodo per la ricognizione dei bene paesaggistici: pertanto la Conferenza di Servizi non poteva, a suo dire, imporre ai Comuni, in sede di redazione del PABE, l’utilizzo della stessa cartografia o dello stesso metodo ricognitivo di cui all’Elaborato 7B del PPR e ciò proprio in ragione della natura meramente dichiarativa dell’attività di ricognizione.

A giustificare la ricomprensione nel vincolo delle depressioni poste a quota inferiore a 1200 non varrebbe opporre che l’abbassamento di quota sarebbe la conseguenza di attività antropica di estrazione perché tale interpretazione contrasta con il carattere morfologico/ubicazionale del vincolo ex lege in questione, costruito proprio sulla rilevanza del dato altimetrico: all’atto di ricognizione di tali aree, a dover essere preso a riferimento non può che essere lo stato di consistenza reale del bene sicchè bene avrebbe fatto il Comune ad escludere dal vincolo le aree poste ad una quota inferiore rispetto ai 1200 metri.

Con la sentenza appellata il T.a.r., accogliendo le deduzioni difensive menzionate, ha ritenuto fondato il ricorso incidentale ed ha annullato i verbali della conferenza di servizi del 3 marzo 2020 e del 1° febbraio 2021 (non anche le presupposte previsioni del PPR) osservando che: “Il Comune di Fivizzano, in sede di redazione del PABE, era infatti tenuto all’applicazione del principio tempus regit actum. In base a tale fondamentale canone dell’azione ammnistrativa, i pubblici poteri adottano atti e provvedimenti sulla base della situazione di fatto e del quadro normativo (art. 3 L. 241/1990) sussistente al tempo in cui viene esplicata l’attività istruttoria prodromica alla formazione della volizione amministrativa (art. 8 L.241/1990). Orbene, sotto il profilo fattuale il Comune di Fivizzano non poteva che prendere atto dei rilievi sussistenti nei bacini estrattivi oggetto dei PABE approvati nel 2021, nella consistenza e nell’elevazione che gli stessi presentavano a tale epoca. Fisiologicamente, pertanto, il Comune attestava la presenza di rilievi che, pur rappresentati come sottoposti al vincolo di cui all’art. 142 comma 1 lettera ‘d’ D. Lgs. 42/2004 nell’ambito del PIT/PPR, per effetto di attività antropica della quale non è agevole individuare il titolo legittimante, o comunque di altre cause o concause non individuate, al tempo dell’adozione dei PABE non erano (o non erano più) tali, in quanto al di sotto dei 1.200 metri. Contrariamente a quanto affermato dalla Regione, dunque, le prescrizioni della Conferenza di Servizi, nella parte gravata con il ricorso incidentale, evidenziavano un contrasto tra i piani comunali e il PIT/PPR, o tra i primi e il D. Lgs. 42/2004, non sussistente. È infatti espressamente sancito dal riportato art. 5 comma 3 dell’elaborato 8B del Piano regionale il carattere meramente ricognitivo (e non costitutivo) del vincolo di cui all’art. 142 D. Lgs. 42/2004 e dell’individuazione posta in essere dal PPR, in particolare in sede di elaborazione cartografica. Il citato comma 3, esplicitando il significato del valore meramente ricognitivo assegnato alla cartografia allegata al PPR, e spiegando che lo stesso è necessariamente riconnesso alla natura “dinamica” dei beni vincolati ex lege (suscettibili di ordinaria evoluzione nella rispettiva consistenza e morfologia), dà atto che detti beni sono vincolati ex lege solo allorquando presentano i caratteri definitori e distintivi individuati dall’art. 142 del Codice e, in sede di pianificazione, ripresi dall’elaborato 7B. Riportando tali considerazioni alla fattispecie oggetto del presente esame, ciò significa che i beni che nella cartografia del PPR sono rappresentati come vincolati perché superiori a 1.200 m.s.l.m., risultano assoggettati a vincolo solo ove effettivamente più alti di 1.200 metri. In tal modo considerata la portata del PPR, è del tutto evidente che nessun contrasto sussiste tra il PABE e l’atto di pianificazione regionale, posto che il primo conferma il vincolo di tutte le zone che hanno le caratteristiche morfologiche indicate dall’art. 142, indipendentemente dalla colorazione con la quale sono rappresentate nella cartografia adottata dal pianificatore regionale.”

Il percorso argomentativo del T.a.r. non può essere condiviso e si presta a plurimi rilievi.

Non è in discussione che, in applicazione del principio tempus regit actum, l’autorità procedente debba decidere sulla base della situazione di fatto, delle risultanze istruttorie e delle disposizioni di legge vigenti al momento della adozione del provvedimento che conclude la sequenza procedimentale.

Tuttavia nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del 2004 sono oggetto di uno speciale procedimento di identificazione e di delimitazione disciplinato dal successivo art. 143, comma 1, lett. c), riservato alla Regione ed agli organi periferici del MIC che, nell’ambito di categorie tipologiche stabilite dalla legge, ha lo scopo di individuare l’estensione del bene da assoggettare a tutela, attraverso apposita attività ricognitiva il cui esito è successivamente recepito in cartografie che costituiscono parte integrante del PPR.

Se la situazione di fatto del bene paesaggistico muta è necessario rinnovare l’attività ricognitiva ed eventualmente aggiornare le risultanze cartografiche ma una tale attività non è liberamente condotta dai soggetti destinatari degli effetti del PPR, tra cui il Comune di Favizzano, come assume il T.a.r., ma è compito riservato dagli artt. 135 e 145 del d. lgs. n. 42 del 2004 alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica.

Il procedimento per l’aggiornamento del PPR è previsto e disciplinato in particolare dal PIT-PPR, all’art. 5, comma 4, dell’Elaborato 8B.

Il Comune, in presenza di rilevanti modifiche della situazione di fatto riferita alla consistenza del bene paesaggistico, può eventualmente sollecitare i predetti organi a rinnovare l’attività ricognitiva finalizzata ad un aggiornamento della cartografia che incide sulla estensione del vincolo ma non può stabilire in autonomia se un determinato bene conservi nel tempo i caratteri per essere assoggettato a tutela paesaggistica, assumendo decisioni che si pongono in contrasto con le risultanze cartografiche che recepiscono gli esiti dell’attività di ricognizione e di individuazione dei beni paesaggistici, con portata vincolante per i piani sotto ordinati, come prescritto dall’art. 145 del d. lgs. n. 42 del 2004.

Pertanto, venendo al caso di specie, il fatto che determinate aree ricadenti nel vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004 e già pacificamente censite come beni paesaggisticamente rilevanti, all’esito dell’attività ricognitiva condotta in sede di revisione del PPR nell’anno 2015, possano, nel tempo, in conseguenza dell’attività di escavazione, aver perso il requisito fisico altimetrico (altezza superiore a 1200 metri sul livello del mare, trattandosi di catena appenninica) non priva l’area di rilevanza dal punto di vista paesaggistico sino a quanto permangono gli effetti dell’attività ricognitiva condotta in sede di approvazione del PPR vigente.

Nonostante il mutamento della situazione di fatto il PPR, con le sue cartografie, resta vincolante per il Comune che, pertanto, era tenuto ad osservarne i contenuti sino a quanto le autorità preposte alla gestione del vincolo non abbiano accertato il venir meno delle caratteristiche e delle condizioni per ricondurre l’area nella tipologia legale di riferimento (nella specie montagne sopra i 1200 metri sul livello del mare) adottando i conseguenti provvedimenti.

Il solo mutamento della situazione di fatto è giuridicamente irrilevante in assenza di un aggiornamento del Piano che ne definisce il regime giuridico secondo un procedimento tipico regolato dal Piano medesimo.

Sinchè il PPR è valido ed efficace, come nel caso di specie, lo stesso è vincolante, in ogni parte prescrittiva, per la pianificazione comunale, come inequivocabilmente affermato dall’art. 143, comma 9 e 145, comma 3 del d. lgs. n. 42 del 2004 ivi compresa la parte cartografica che definisce l’ampiezza del vincolo.

Il compito della conferenza di servizi era proprio quello di accertare la conformità o meno del PABE al PPR vigente: rilevatane la difformità il Comune era tenuto ad uniformarsi.

Non vale opporre come fa MWC s.r.l. che la commissione doveva limitarsi a “verificare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici”, ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 poiché una siffatta verifica presuppone la loro preventiva individuazione tramite l’attività di ricognizione cartografica, il cui rispetto deve necessariamente essere accertato, pena l’aggiramento del vincolo che, diversamente, verrebbe svuotato di contenuto, riducendo la sua ampiezza ad opera dei piani sotto ordinati.

Qualora poi la situazione di fatto, già al momento della adozione del PPR, presenti caratteristiche tali da non poter essere ricondotta nel perimetro del vincolo – come allegato da MWC -, è necessario rappresentare tempestivamente siffatta incongruenza in sede istruttoria ed eventualmente impugnare il piano approvato i cui effetti, diversamente, si consolidano in forza del principio di inoppugnabilità degli atti non contestati nei termini di legge.

Non rileva poi che la cartografia utilizzata per la revisione del PPR fosse in ipotesi obsoleta (risalente al 1995 secondo il consulente di parte della MWC s.r.l.) e, comunque inidonea ad individuare le aree puntiformi (in corrispondenza dei punti di escavazione) poste ini realtà ad una quota inferiore ai 1200 metri sul livello del mare poiché nella specie, trattandosi di vincolo areale, la delimitazione non ha ad oggetto singoli immobili o porzioni circoscritte di territori (come invece accade nelle diverse ipotesi di cui all’art. 143, comma 1, lett. b) e d)) bensì “aree” e quindi porzioni di area vasta e, segnatamente, la identificazione delle “montagne” dell’area appenninica poste al di sopra dei 1200 metri, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 142, comma 1 lett. d) e 143, comma 1, lett. c).

In ogni caso ogni contestazione relativa alla cartografia ed alla metodologia impiegata per la “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle aree di cui all’art. 142, comma 1, lett. d), come pure quelle relative all’accertamento dei fatti rilevanti – qual è il dato altimetrico della aree perimetrate – andava indirizzata direttamente contro la approvazione del PPR, in quanto direttamente lesiva (come meglio si dirà oltre), e non può essere avanzata in questa sede, stante la intervenuta inoppugnabilità del PPR.

La deduzione, sempre di MWC s.r.l., secondo cui al 2015 – ossia alla data di entrata in vigore del PIT/PPR – sia la Cava Vittoria che la Cava Crespina fossero già al di sotto dei 1.200 m.s.l.m. – è dunque irrilevante in mancanza di tempestiva impugnazione.

Delle due l’una:

1. a) se l’abbassamento di quota (che è pacifico) è anteriore alla approvazione del PPR era necessario impugnare il Piano per contestare la ricomprensione delle “depressioni” nel vincolo ed accertare se:
2. ciò sia stata la conseguenza dell’utilizzo di una cartografia non aggiornata o in scala inidonea (tesi del Comune e della MWC s.r.l.)
3. se il metodo cartografico utilizzato fosse comunque compatibile con la natura areale del vincolo che investe il dato morfologico nel suo insieme (“le montagne per la parte eccedente…. 1200 metri….”) restando indifferenti singole peculiarità ubicazionali (tesi del MIC e della Regione);
4. b) se invece l’abbassamento di quota è successivo, occorreva attivare il procedimento di aggiornamento del Piano per valutare la ricorrenza dei presupposti per adeguare la situazione di diritto alla intervenuta modifica della situazione di fatto.

Ben consapevole di ciò, la società Marmi Walton Carrara s.r.l. ha, in effetti, proposto ricorso incidentale in primo grado al fine di chiedere, con un secondo motivo, l’annullamento, anche del PIT/PPR della Regione Toscana approvato con D.C.R. 37/2015 ed in particolare, in parte qua, dell’Elaborato 7B recante “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) e sempre in parte qua, anche dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art. 142. comma 1, lett. d, Codice).

Senonchè l’impugnazione in via incidentale, in parte qua, del PPR è, come si è detto, irricevibile per tardività e comunque è infondata nel merito.

Va premesso che la domanda, non esaminata dal T.a.r. – che ha escluso, come si è visto, la sussistenza di un contrasto tra i PABE ed il PPR – in quanto tempestivamente riproposta dalla società appellata nel presente grado, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., deve essere oggetto di disamina in questa sede in forza dell’effetto devolutivo dell’appello.

In primo luogo il secondo motivo del ricorso incidentale proposto dalla società MWC in primo grado se da un lato è certamente ammissibile in punto di interesse a ricorrere – stante la portata direttamente ed immediatamente lesiva della perimetrazione del vincolo in quanto ostativa alla attività di escavazione a cielo aperto, essendo consentita solo quella in sotterraneo – dall’altra è, come si è detto, irricevibile per tardività in quanto indirizzato avverso gli allegati del PIT PPR nella parte relativa alla perimetrazione del vincolo, secondo quanto eccepito dalla Regione con il primo motivo di appello.

E’ infatti pacificamente decorso il termine decadenziale di 60 giorni dalla pubblicazione del PIT-PPR approvato con delibera CRT n. 37/2015.

In particolare il ricorso incidentale, per questa parte, è volto a contestare i contenuti del PIT-PPR e, segnatamente, i criteri per la ricognizione dei beni vincolati ex lege di cui all’Elaborato 7B del PIT-PPR e gli shapefile contenuti nell’Elaborato A4 dello stesso PIT-PPR, recante la cartografia CTR (2010) con l’indicazione della pertinente curva di livello dei 1.200 m.s.l.m. per i bacini estrattivi di cui si tratta: trattandosi di prescrizioni direttamente lesive, in quanto finalizzate ad introdurre una disciplina vincolistica su aree interessate dalla attività estrattiva, recante previsioni di divieto (divieto di escavazione “a cielo aperto”), la Soc. MWC avrebbe dovuto proporre le doglianze contenute nel ricorso incidentale in esame, tempestivamente, direttamente nei confronti del PIT-PPR entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione, ai sensi dell’art. 144 d. lgs. n. 42 del 2004, se non proprio dalla sua adozione ex art. 143, comma 9.

Non vale opporre, come fa il T.a.r., che la rappresentazione cartografica contenuta nel PIT-PPR – che (pacificamente) ricomprende, le aree di interesse per la Società, tra le montagne sopra i 1200 m.s.l.m. soggette a vincolo paesaggistico ex lege – avrebbe valore meramente ricognitivo non vincolante per i PABE e, in ogni caso, che la stessa non potrebbe produrre effetti se non in presenza delle caratteristiche morfologiche individuate dal Codice, di talché il PIT-PPR non avrebbe per la ricorrente incidentale alcuna portata lesiva.

Come si è visto infatti la perimetrazione contenuta nella cartografia ha proprio il fine di delimitare la portata del vincolo e se anche ha valenza meramente ricognitiva ciò non di meno ha portata direttamente ed immediatamente lesiva poiché definisce l’ampiezza del vincolo, tant’è che in caso di perimetrazione non corrispondente alle prescrizioni di legge, la previsione, in quanto illegittima, va impugnata e, trattandosi di lesione immediata e diretta, il ricorso va proposto entro il termine di decadenza ordinario che decorre dalla pubblicazione del piano medesimo.

Il fatto che si tratti di vincolo ex lege e che la perimetrazione abbia natura ricognitiva, non implica l’assenza in parte qua della natura provvedimentale del piano poiché trattasi, in definitiva, di attività di accertamento costitutivo in quanto riferita, se non all’an, sicuramente al quomodo del vincolo legale, in relazione alla sua estensione, sulla base della situazione di fatto oggetto di accertamento tecnico: siffatta attività, per quanto ricognitiva, concorre, con valenza costitutiva, in forza della attività amministrativa di concretizzazione, alla conformazione, in concreto, del bene paesaggistico poiché ne definisce i contorni e quindi l’ampiezza e, in definitiva, la sua stessa identità.

L’Elaborato 7B del Piano ha chiaramente esplicitato i criteri ed il metodo di acquisizione per la ricognizione delle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, ed altrettanto chiaramente ha assunto – ai fini della dichiarazione della sussistenza del vincolo – le curve di livello dei 1200 m.s.l.m. desumibili dalla CTR 2010.

In applicazione dei suddetti criteri è stato predisposto l’Elaborato A4 (allegato all’Elaborato 8B, recante la disciplina dei beni paesaggistici) che riproduce appunto la Cartografia ricognitiva su CTR in scala 1:10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, tutelate ex art. 142, comma 1 lett. d) del Codice.

Tale criterio avrebbe dovuto essere immediatamente contestato mediante impugnazione del PIT-PPR al fine di evidenziare che tale metodologia non consentiva di rilevare la presenza di sommità poste ad un livello inferiore al parametro di legge dei 1200 metri per la imposizione del vincolo.

Non a caso la medesima società, come eccepito dalla Regione con il secondo motivo di appello, a suo tempo aveva impugnato in parte qua le previsioni del PIT PPR ma il T.a.r. per la Toscana, con sentenze nn. 1019/2017 e 1026/2017, passate in giudicato, ha respinto il ricorso tant’è che la Regione eccepisce anche il giudicato sulla legittimità delle previsioni del PIT-PPR ma tale eccezione, riproposta dalla Regione con il secondo motivo di appello, può essere assorbita stante la tardività della impugnazione.

Ferma la portata assorbente della eccezione di irricevibilità, per completezza di analisi il Collegio rileva, quanto al merito della problematica, che in realtà non sussiste alcun travisamento della situazione di fatto indotto dalla applicazione di una regola tecnica inattendibile (metodo cartografico CTR) trattandosi, come si è detto, di un vincolo areale che tutela una bellezza d’insieme rispetto alla quale è irrilevante la presenza di punti circoscritti posti ad una quota inferiore in quanto il valore paesaggistico meritevole di tutela è insisto nella quadro d’insieme non nei singoli punti che lo costituiscono: nella specie si tratta di tutelare non un bene individuo bensì il sistema montuoso appenninico complessivamente inteso ed in particolare la permanenza dei tratti caratteristici delle montagne apuane.

Come osservato dalla Regione “A riguardo si sottolinea che la metodologia di acquisizione ed il riferimento al dato cartografico relativo alle curve di livello contenute nella carta topografica 1:10.000, assunti dal PIT-PPR ai fini del vincolo, risultano coerenti con le finalità di tutela recate dal Codice per tali aree proprio in quanto, come ben esplicitato anche in sede di Conferenza, il vincolo ex lett. d) nell’accezione del Codice è preposto a preservare, nel complesso, l’ambiente e il paesaggio montano, adeguatamente rappresentato per il tramite delle isoipse desumibili dalla cartografia 1:10.000 che restituiscono il dato orografico d’insieme.” (p. 16 appello).

Il tema quindi non concerne, in definitiva, la attendibilità o meno della cartografia – in relazione alla capacità di individuare il dato altimetrico di punti di dettaglio pacificamente posti a meno di 1200 mslm – sui cui insistono il Comune e la MWC s.r.l. bensì di metodologia (metodo CTR riferito alle curve di livello utilizzato dalla Regione per la ricognizione di “aree” in luogo del metodo Lidar applicato dal Comune limitatamente alle specifiche zone di cava o di ex cava), che, in relazione alle caratteristiche del vincolo, non appare inattendibile perché idonea ad indentificare, con sufficiente grado di approssimazione, in bene paesaggistico nella sua rilevanza morfologica complessiva (montagne poste a 1200 mslm, intese come porzione della catena appenninica).

In definitiva le censure indirizzate avverso il metodo cartografico prescelto sono, allo stato, precluse per mancata tempestiva impugnazione, sul punto, del PPR (Elaborato 7B del PIT-PPR, ove è prescritto che, ai fini della perimetrazione delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, debba assumersi la corrispondente curva di livello (1200 m.s.l.m.) di cui alla CTR in scala 1:10.000.) e sono comunque infondate per le motivazioni ripetutamente esposte e riferite alla natura del vincolo (areale anziché puntuale) in questione.

In conclusione ha errato il T.a.r. nel ritenere che la sola modifica della situazione di fatto (precedente o successiva che fosse alla approvazione del PPR) potesse, in forza del principio “tempus regit actum”, determinare, al contempo ed in via automatica, anche una modifica del regime giuridico del bene, autorizzando il Comune a qualificare autonomamente le suddette aree come non più soggette al regime di tutela paesaggistica previsto dal PPR vigente, e ritenendo conseguentemente illegittimi i verbali delle conferenze di servizi che alle suddette risultanze cartografiche si erano invece rigorosamente e doverosamente attenuti.

Ne discende che i PABE non potevano contenere prescrizioni in contrasto con il PPR – e segnatamente con l’elaborato 7B, “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice” e l’Elaborato 8B “Disciplina dei beni paesaggistici”, quali parti integranti del piano paesaggistico – che resta vincolante anche nei punti circoscritti in cui l’altitudine è scesa sotto i 1200 metri, in conseguenza dell’attività di escavazione, determinando la illegittimità dei PABE per violazione dell’art. 143 comma 9 secondo cui: “A far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’art. 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dall’adozione del piano, le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici” come pure dell’art. 145, comma 3, come doverosamente segnalato dalla Conferenza di servizi.

Ne segue anche la legittimità dei verbali delle conferenze di servizi che un tale contrasto hanno rilevato e che il T.a.r. ha invece erroneamente annullato.

In definitiva è fondato il primo motivo di appello proposto dal MIC, come pure l’analogo terzo motivo di appello proposto dalla Regione Toscana; al contempo è fondato il primo motivo di appello proposto dalla Regione stante la irricevibilità per tardività del secondo motivo di ricorso incidentale proposto dalla MWC s.r.l. relativo alla impugnazione del PPR mentre, stante la declaratoria di irricevibilità delle censure avverso il PPR, può essere dichiarato l’assorbimento del secondo motivo di appello della Regione con cui è stata opposta l’eccezione di giudicato.

Con il secondo motivo il MIC ha dedotto: “Violazione/ falsa applicazione degli articoli 134,142 comma 1, lett. “d”, 143 del d.lgs. n. 42/2004”.

Lamenta che la perimetrazione indicata nel PABE avrebbe escluso alcune aree che pur essendo paesaggisticamente degradate e poste a meno di 1200 m. a seguito di attività di escavazione, risultano vincolate ex lege dal Codice ed individuate dal PPR, ponendosi in tal modo in netto contrasto con l’elaborato 7B, “Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice” e l’Elaborato 8B “Disciplina dei beni paesaggistici”, quali parti integranti del piano paesaggistico.

Precisa che la ricomprensione nel vincolo di aree puntuali poste sotto la quota di 1200 metri, non sarebbe la conseguenza di errori nei rilievi e nella metodologia seguita bensì l’effetto dell’attività antropica di escavazione peraltro condotta in modo illegittimo.

In ogni caso la presenza di aree di cava che hanno prodotto depressioni puntuali, sarebbe irrilevante ai fini della ricognizione dei beni soggetti a tutela: le predette alterazioni non incidono, infatti, proprio in quanto “buchi”, sulla configurazione e sulla finalità del vincolo paesaggistico, ex art. 142, comma 1, lett. d), volto alla tutela del contesto montuoso sopra i 1200 m. sul livello del mare, complessivamente inteso che, nel caso di specie, è rappresentato dalla dorsale carbonatica, ovvero la massima espressione della tutela.

Il motivo è fondato.

Come già evidenziato nella trattazione del primo motivo di appello, trattandosi di vincolo c.d. areale il PPR ha provveduto alla “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle “aree” di cui all’art. 142 comma 1, tra cui sono annoverate le montagne della dorsale appenninica poste al di sopra del 1200 metri.

Poiché nella specie il bene paesaggistico tutelato non è di tipo “individuo” bensì di “area vasta”, è irrilevante che all’interno dell’area perimetrata vi possano essere delle circoscritte depressioni poste al di sotto del livello altimetrico prescritto dalla legge, a prescindere dal fatto che si tratti di depressioni naturali o effetto di attività umana, autorizzata o meno, perché oggetto di tutela non è un singolo immobile ma l’area nel suo insieme.

Deve ribadirsi che qualora le società appellate avessero ritenuto la presenza di tali depressioni rilevanti – per numero ed estensione – al punto da mettere in discussione il requisito altimetrico dei 1200 metri s.l.m. richiesto dalla legge quale requisito indefettibile del bene culturale areale (montagne), avrebbero dovuto impugnare tempestivamente il PPR in parte qua, deducendo il vizio di eccesso di potere per travisamento della situazione di fatto o la manifesta inattendibilità del criterio tecnico utilizzato per l’attività di ricognizione.

Il motivo è quindi fondato, così come l’analogo quarto motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto: “Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.4.4 a 3.4.5 violazione ed errata applicazione degli artt. 133, 143, 135, 143,145, e 155 d.lgs. 42/2004; violazione del principio di cogestione e gerarchia in materia di pianificazione paesaggistica”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe erroneamente disatteso la doglianza incentrata sulla violazione delle norme del d. lgs. n. 42 del 2004 che prevedono il carattere cogente delle previsioni del piano paesaggistico territoriale, gerarchicamente sovraordinato al PABE, nonchè per aver illegittimamente

interferito con le competenze riservate allo Stato in materia di beni paesaggistici, nell’ambito delle quali lo Stato elabora congiuntamente con la Regione il Piano paesaggistico ex art. 143 del Codice.

Aggiunge che nel rigettare le censure promosse contro le delibere comunali impugnate, il T.a.r. arriverebbe di fatto ad attribuire al PABE una funzione costituiva, in particolare di riduzione del vincolo per le aree tutelate ex lege, in netto contrasto con l’art. 145 del D.lgs. n.42/2004 che impone la prevalenza delle disposizioni del piano paesaggistico su quelle degli altri piani.

Il motivo è fondato per le motivazioni già esposte nella disamina dei primi due motivi di appello cui si rinvia.

Anche in presenza di una eventuale sopravvenienza fattuale rilevante, idonea a modificare l’estensione o i caratteri del bene paesaggistico, era comunque necessario procedere ad una nuova attività di ricognizione e di individuazione del bene paesaggistico che tuttavia è riservata al MIC ed alla Regione dall’art. 135, comma 1, del d. lgs. n. 42 del 2004 mentre è preclusa al Comune che è tenuto a rispettare le disposizioni del PPR vigente sino al suo eventuale aggiornamento.

La tesi del T.a.r. secondo cui l’identificazione cartografica dei beni vincolati ex art. 142 comma 1 lettera d) da parte della Regione avrebbe effetto solo per le alture che si stagliano effettivamente oltre la soglia-discrimine dei 1200 metri fissata dalla legge è infondata perché la perimetrazione ed identificazione del bene culturale operata dalla Regione insieme al MIC, ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c) e dell’art. 135, vale in ogni caso, in forza dei principi generali in materia di esecutività degli atti amministrativi, salve eventuali contestazioni in sede giurisdizionale, tanto più in presenza di una previsione di legge, l’art. 143, comma 9, come pure il successivo art. 145, comma 3, del d. lgs. n. 42 del 2004, che sancisce la prevalenza del PPR rispetto alle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.

Il motivo è dunque fondato, al pari dell’analogo settimo motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il quarto motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.5 a 3.7. difetto di istruttoria”.

Critica la sentenza del T.a.r. anche nella parte in cui ha omesso di rilevare il mancato recepimento delle ulteriori prescrizioni – diverse dalla 2a – impartite dalla Conferenza di servizi.

Il T.a.r. non si sarebbe avveduto che il Comune, per ottemperare alle prescrizioni della conferenza in relazione alle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004, ai permessi di ricerca, ai frantoi mobili, ai ravaneti e al piano cave, avrebbe dovuto procedere non soltanto alle modifiche testuali delle NTA ma anche alle corrispondenti modifiche cartografiche, al fine di individuare le zone alle quali applicare gli articoli revisionati: le NTA sono infatti inapplicabili senza una precisa indicazione cartografica delle zone a cui fanno riferimento.

Il motivo è fondato.

Da quanto esposto in relazione alla disamina dei primi tre motivi di appello discende che anche le ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi erano vincolanti per il Comune che avrebbe dovuto adeguare non solo le NTA ma anche la cartografia.

Il Comune e le società appellate sostengono che le cartografie allegate alla delibera di Consiglio comunale n. 89 del 2021 sarebbero conformi alle prescrizioni impartite e sarebbero quindi allineate con le modifiche apportate alle NTA.

Dal canto suo la Regione Toscana sostiene che sarebbe lo stesso Comune ad ammettere la persistenza di discordanze nella cartografia, anche dopo la delibera di rettifica n. 89 del 2021, come evincibile dal doc. 5 depositato in primo grado dal Comune.

La questione, in quanto contestata in fatto, sarà oggetto di attento esame in sede di correzione o comunque di riadozione del PABE da parte del Comune, nel rigoroso rispetto di quanto prescritto dalle conferenze di servizi circa i profili di tutela paesaggistica e dei principi affermati con la presente sentenza.

Disporre una verificazione per accertare se con la delibera n. 89 del 2021 la cartografia sia stata adeguata recependo tutte le prescrizioni della conferenza di servizi non appare indispensabile dovendo il Comune comunque rideterminarsi per la correzione o la riadozione del PABE nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione e, in particolare, della portata vincolante delle previsioni del PPR nonchè della necessità di superare i profili di contrasto con il PPR emersi in sede di conferenza di servizi.

Eventuali contestazioni circa la portata dei conseguenti necessari adeguamenti cartografici potranno essere oggetto di verifica in sede di ottemperanza.

Deve invece escludersi che permangano contrasti in ordine al contenuto delle NTA, per la parte normativa, dato che il Comune, a più riprese, ha precisato negli scritti difensivi che (fatta eccezione per la n. 2a) tutte le prescrizioni impartite dalla Conferenza di servizi sono state accolte e adempiute sicchè il contrasto permane limitatamente alla necessità o meno di completare gli aggiornamenti cartografici rispetto a quanto disposto con la delibera n. 89 del 23 dicembre 2021 avente ad oggetto “integrazione tecnica a chiarimento della Deliberazione n. 47 del 12.07.2021 Approvazione Piani Attuativi di Bacino Estrattivo (P.A.B.E.) relativi alle schede 1 e 4”.

Anche in questo caso, avendo le parti convenuto sulla doverosità del recepimento delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza di servizi (diverse dalla n. 2a), eventuali ulteriori contrasti circa la completezza dell’aggiornamento delle NTA potranno essere risolti in sede di ottemperanza, essendo ormai non più controversa la regola conformativa di esercizio del potere comunale sul punto.

Nei termini che precedono il motivo è dunque fondato, al pari degli analoghi motivi di appello cinque e sei proposti dalla Regione.

Con il quinto motivo il MIC ha dedotto: “Error in iudicando in relazione al capo 3.4.6 della sentenza per violazione ed errata applicazione dell’art. 114 della l.r. 65/2014. Violazione articolo 14 della legge n. 241/90”.

Lamenta che alla luce di quanto dedotto in relazione ai primi 4 motivi di appello, il T.a.r. avrebbe completamente eluso la ratio sottesa alla Conferenza di Servizi, quella cioè di garantire nell’ambito del procedimento, la partecipazione di tutte quelle amministrazioni che siano portatrici di interessi pubblici nello stesso coinvolti, in modo da garantire la completezza dell’istruttoria e pervenire ad una più corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco.

Il motivo può essere assorbito atteso che dalla sua disamina l’appellante non potrebbe trarre alcuna utilità giuridica ulteriore rispetto all’accoglimento dei primi quatto motivi di appello con cui è stata accertata la illegittimità in parte qua delle delibere del Consiglio comunale di Fivizzano n. 47/2021 e 89/2021, per contrasto con le previsioni del PPR e con le prescrizioni impartite in sede di conferenze di servizi e, al contempo, la legittimità dei verbali che un tale contrasto hanno rilevato.

L’assorbimento va dichiarato anche in relazione all’analogo ottavo motivo di appello proposto dalla Regione.

I due appelli riunti devono, in conclusione, essere accolti sicchè, in riforma della sentenza appellata, previo rigetto del ricorso incidentale della società MWC s.r.l., il ricorso di primo grado della Regione Toscana va accolto, con annullamento delle delibere impugnate nella parte in cui hanno omesso di conformarsi alle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi e con obbligo del Comune di Fivizzano di rideterminarsi nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione.

Le spese del doppio grado possono essere compensate in ragione della parziale novità e della particolarità in fatto delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso incidentale proposto dalla società Marmi Walton Carrara s.r.l. ed accoglie il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, nei sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento in parte qua delle delibere del Consiglio comunale del Comune di Fivizzano n. n. 47/2021 e 89/2021. Compensa le spese del doppio grado in entrambi i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo sulla competenza della Regione e della Soprintendenza per la tutela paesaggistica nella pianificazione delle attività estrattive proviene da Giustamm.

R. Trizzino Pres. A. Cacciari Est.

La previsione di un sistema obbligatorio di tracciamento informatizzato dei marmi estratti, assistita da sanzioni, deve essere preceduta da una fase sperimentale in contraddittorio con le imprese del settore

1, Cave e miniere – Contributo di estrazione del marmo – Articolo 36 della L.R. n. 35/2015 -Tracciamento dei blocchi – Potere delle Amministrazioni comunali di prevedere ulteriori misure – Sussistenza

2. Cave e miniere – Monitoraggio del materiale estratto – Costituisce attività  ancillare e servente rispetto al calcolo e alla corresponsione del canone

3.Cave e miniere – Contributo di estrazione – Introduzione di un sistema informatico di monitoraggio – Basato sulla qualità  del singolo blocco – Fase sperimentale e partecipativa delle imprese del settore – Necessità 
 

1. L’articolo 36 della L.R. n. 35/2015 prevede che il contributo di estrazione del marmo sia rapportato alla quantità  e qualità  del materiale estratto, senza indicare le modalità  attraverso le quali pervenire alla quantificazione dei lapidei escavati e alla loro classificazione sotto il profilo qualitativo.Sussiste quindi il potere delle Amministrazioni comunali di prevedere ulteriori e (almeno astrattamente) più efficaci misure e pertanto non illegittima la previsione di un sistema in grado di raccogliere dati sui singoli blocchi basato sulla reale qualità  del materiale estratto per sostituire il sistema di tariffazione attuale basato sul valore unitario medio

2. Il monitoraggio del materiale estratto costituisce attività  ancillare e servente rispetto al calcolo e alla corresponsione del canone. In linea astratta non può essere esclusa quindi l’esistenza di un potere in capo al Comune di onerare le imprese all’identificazione del materiale estratto

Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore             L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Alessandro Cacciari   Rosaria Trizzino                               IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 21/6/2021 n.943 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Attuazione della delega al Governo per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/821 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017, che stabilisce obblighi in materia di dovere di diligenza nella catena di approvvigionamento per gli importatori dell’Unione di stagno, tantalio e tungsteno, dei loro minerali, e di oro, originari di zone di conflitto o ad altro rischio. (pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 39 del 16 febbraio 2021). proviene da Giustamm.

Pres. Potenza – Est. Mattei

1. Recupero ambientale di una cava – Ampliamento – Zona boschiva – Esclusione – Interesse naturalistico differenziato – Legittimità .

1. La determinazione regionale che, pur consentendo l’ampliamento dell’area di recupero ambientale di una cava, esclude dalla ricomprensione in tale area una zona boschiva di particolare pregio naturalistico legittima in quanto, da un lato, una decisione sottoposta a discrezionalità  tecnica e amministrativa e, dall’altro, persegue una finalità  di tutela primaria relativa a interessi differenziati.
 

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Enrico Mattei   Raffaele Potenza                              

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 1/2/2021 n.24 proviene da Giustamm.

Pres. Severini – Est. Fantini

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Stefano Fantini   Giuseppe Severini                              

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 11/1/2021 n.329 proviene da Giustamm.

G. Carlotti, Presidente; F. Guarracino, Cons. Est. PARTI: (Regione Campania, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Angelo Marzocchella; c. ECLA s.a.s. di L. Alfonso, in persona dell’amministratore p.t., sig. Alfonso L. e dell’amministratore giudiziario avv. Luca Catalano, rappresentata e difesa dall’avv. Demetrio Fenucciu, con il quale elettivamente domiciliano in Roma al viale Vaticano n. 48; Omissis, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Riccardi; Omissis non costituiti in giudizio)

Attività  estrattive: Legge Regionale della Campania 13 dicembre 1985 n. , ratio ed interpretazione.

1.- Attività  estrattive – Cave e Torbiere – L.R. Campania 13 dicembre 1985 n. 54 – norme transitorie ex art. 36 – ratio ed interpretazione.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 9/9/2019 n.6121 proviene da Giustamm.

Fabio Taormina, Presidente, Antonella Manzione, Consigliere, Estensore (“G. Apostolico & C. Tanagro” s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini c. la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’ avvocato Lidia Buondonno)

L’inclusione di un’area di interesse in uno dei comparti suscettibili di attività  estrattiva ad opera di una deliberazione di Giunta Regionale non può non aver conferito ad una impresa esercente attività  di coltivazione di una cava una posizione (non certo di fatto, ma) giuridica qualificata rispetto alla generalità  delle imprese esercenti la medesima attività  tale da integrare una delle condizioni dell’azione, ovvero la legittimazione ad agire .

1.- Attività  economiche – Cave – attività  estrattive – delibera regionale concernente la modifica delle perimetrazioni dei comparti estrattivi – legittimazione ad impugnare – società  esercente attività  di coltivazione di una cava – sussiste.

L’inclusione di un’area di interesse in uno dei comparti suscettibili di attività  estrattiva ad opera di una deliberazione di Giunta Regionale non può non aver conferito ad una impresa esercente attività  di coltivazione di una cava una posizione (non certo di fatto, ma) giuridica qualificata rispetto alla generalità  delle imprese esercenti la medesima attività  tale da integrare una delle condizioni dell’azione, ovvero la legittimazione ad agire: riconosciuta la legittimazione processuale, deve ritenersi sussistente anche l’interesse ad agire, stante che non può negarsi il pregiudizio immediato conseguente (nel caso di specie) ad una riduzione della perimetrazione dei comparti estrattivi in cui l’impresa ricorrente ha individuate aree suscettibili di essere sfruttate.

N. 04735/2019REG.PROV.COLL.

N. 03759/2011 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3759 del 2011, proposto dalla “G. Apostolico & C. Tanagro” s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’ avvocato Lidia Buondonno, domiciliataria ex lege in Roma, via Poli, n.29; il Comune di Tufino, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sez. IV, n. 22278/2010, resa tra le parti, concernente la modifica delle perimetrazioni dei comparti estrattivi

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2019 il Consigliere Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Eduardo De Ruggiero, su delega dell’avvocato Lorenzo Lentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società  odierna appellante, esercente attività  di coltivazione di una cava di ignimbrite campana (tufo) in località  “Schiava” del Comune di Tufino, ha impugnato innanzi al T.A.R. per la Campania la deliberazione della Giunta regionale n. 492 del 20 marzo 2009, con la quale sono stati delimitati i comparti estrattivi per ciascuna Provincia, riducendone l’estensione, per quanto di suo specifico interesse, rispetto alla perimetrazione effettuata con la precedente delibera n. 323 del 7 marzo 2007.

2. Il T.A.R., con sentenza n. 22278/2010, ha dichiarato il ricorso inammissibile, compensando integralmente le spese del giudizio. In particolare, preso atto che la società  ricorrente non avrebbe fornito la prova della titolarità  di una valida autorizzazione all’attività  estrattiva nel comparto all’atto dell’adozione della delibera, ne ha affermato la mancanza di legittimazione attiva; alla luce, invece, dei contenuti concreti della delibera impugnata, che comunque non ha inciso sull’estensione della superficie di cava autorizzata, ha disconosciuto l’interesse ad agire in assenza di attualità  del pregiudizio, da ravvisarsi semmai all’atto dell’eventuale provvedimento applicativo.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società , lamentandone l’erroneità  in fatto e in diritto. Essa rivendica il possesso di apposito titolo di legittimazione all’esercizio dell’attività  di cava in quanto la propria, pur ricadente in area non perimetrata, sarebbe stata assoggettata al regime transitorio speciale di proroga fino al completamento del progetto originario ai sensi dell’art. 89, comma 4, delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) del Piano regionale delle attività  estrattive (P.R.A.E.); per contro, non troverebbe applicazione l’art. 89, comma 16, delle medesime N.T.A., sull’inefficacia ope legis delle autorizzazioni non rinnovate, in quanto “disapplicato” dalla stessa Regione Campania, come riconosciuto dal medesimo T.A.R. per la Campania con ordinanza n. 1624/2008, emessa nel corso di un diverso procedimento.

Nel merito, ripropone pertanto tutti gli originari motivi di doglianza, in quanto indebitamente non valutati dal T.A.R.

3. Si è costituita in giudizio la Regione Campania per insistere per la reiezione del ricorso.

4. In vista dell’udienza, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle loro rispettive divergenti prospettazioni. La Regione Campania, in particolare, con memoria in data 23 aprile 2019, ha ricordato le motivazioni aggiuntive che hanno determinato la riduzione del perimetro del comparto di interesse dell’appellante, ovvero il suo incombere sull’abitato dei Comuni di Schiva e di Tufino, nonchè la sopravvenuta prevista realizzazione di uno svincolo autostradale, con le conseguenti comprensibili interferenze con la connessa viabilità  di progetto approvata, peraltro essenziale per le attività  di smaltimento di rifiuti presenti nella zona. Ha infine insistito sul rigettato profilo di inammissibilità , stante che l’atto avversato sarebbe emanazione della delibera di Giunta regionale n. 1404/2008, oltre che connesso alle linee guida per la redazione del nuovo P.R.A.E. (delibera n. 992 del 22 maggio 2009), entrambi non impugnati.

La società  a sua volta ha ricordato l’avvenuto conseguimento, successivamente ai fatti di cui è causa, della richiesta autorizzazione all’ampliamento della superficie originaria della cava in attuazione dell’art. 89, comma 15, del P.R.A.E., contestando altresì la validità  delle ridette esigenze viabilistiche, peraltro contraddette dalla circostanza oggettiva dell’avvenuta diminuzione con la deliberazione del 2009 della distanza del perimetro di cava dalla fascia di rispetto autostradale (m. 155, anzichè i m. 378 sussistenti nell’atto precedente).

5. All’udienza del 28 maggio 2019, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il Collegio ritiene condivisibili le eccezioni della ricorrente in ordine alla ritenuta sussistenza della propria legittimazione attiva e interesse ad agire: in accoglimento dell’appello la sentenza deve essere pertanto in parte qua riformata, con onere di rivalutazione del merito delle censure del ricorso di primo grado (art. 105 c.p.a.).

7. Secondo il giudice di prime cure il mero status di proprietario o esercente il sito di cava non sarebbe sufficiente a legittimare la proposizione del gravame, occorrendo, in aggiunta, il possesso di un titolo abilitante alla coltivazione della stessa, che risulti inciso dalla modifica del comparto. La società  appellante, infatti, ha dimostrato esclusivamente il possesso di un’autorizzazione scaduta e non ancora rinnovata (autorizzazione alla prosecuzione dell’attività  ex art. 36 della L.R. n. 54/1985, n. 10738 del 29 giugno 1998, valida fino al 31 dicembre 2006, riferita alla località  “Masseria Pagano” nel Comune di Tufino); nonchè l’avvenuta presentazione di due istanze di proroga, una in data 30 marzo 2007, ai sensi dell’art. 89, comma 16, del Piano regionale aree estrattive e l’altra in data 9 febbraio 2009, ai sensi dell’art. 1 della sopravvenuta L.R. n. 14 del 2008, entrambe in corso di istruttoria (avuto riguardo alla particella n. 319 del Foglio 5) .

8. Diversamente da quanto sopra, ad avviso del Collegio l’inclusione dell’area di interesse della ricorrente in uno dei comparti suscettibili di attività  estrattiva ad opera della deliberazione di Giunta n. 492/2009 (Comparto C07Na-01, ove si ha riguardo all’attività  estrattiva “autorizzata” n. 63085-03), come giù  avvenuto, seppure in via provvisoria, nella precedente delibera n. 323/2007, e, a livello generale, nel P.R.A.E., ove essa è stata censita come “cava attiva”, non perimetrata, non può non averle conferito una posizione (non certo di fatto, ma) giuridica qualificata rispetto alla generalità  delle imprese esercenti la medesima attività  tale da integrare una delle condizioni dell’azione, ovvero la legittimazione ad agire.

9. A ciù² si aggiunga che la situazione di incertezza ingeneratasi in conseguenza del contenzioso sul P.R.A.E. instaurato, tra gli altri, proprio dal Comune di Tufino, circa la sorte delle autorizzazioni scadute, non ha reso univoca la conseguente attività  gestionale della Regione Campania, pur dopo l’intervento della L.R. n. 14 del 6 novembre 2008 che pare porre nel nulla le precedenti istanze di prosecuzione, imponendone la presentazione di una ulteriore (art. 1, comma 3). Vero è, infatti, che l’invocata nota prot. n. 501537 dell’11 giugno 2008 (l’autorizzazione cui fa riferimento l’appellante), pur formalmente interlocutoria in quanto finalizzata ad avviare il procedimento di verifica della situazione tecnica ed amministrativa «al fine di pervenire eventualmente all’autorizzazione di proseguire l’attività », avuto tuttavia riguardo anche all’istanza di incremento delle superfici e volumetrie «legittimamente autorizzate», in quanto peraltro si ritengono sussistenti «le condizioni per la prosecuzione dell’attività  estrattiva, nel rispetto del progetto giù  approvato ex art. 36 della L.R. 54/85 e s.m.i., atteso che le attività  ivi previste non si sono completate nell’arco temporale per sopravvenute situazioni oggettive se non imputabili all’esercente». Successivamente alla definizione del giudizio di primo grado, peraltro, come documentato in atti, si è perfezionato il procedimento conseguito all’ istanza ex art. 89, comma 15, del P.R.A.E. presentata in data 15 settembre 2006 ai fini dell’ampliamento fino al 20 % delle superfici e volumetrie giù  “autorizzate” relativa ai suoli identificati con le particelle nn. 516 e 517 del foglio 5 (decreto dirigenziale n. 84 del 18 aprile 2011).

10. Riconosciuta dunque la legittimazione processuale della società  ricorrente, il Collegio ritiene nel caso di specie sussistente anche l’interesse ad agire, stante che non può negarsi il pregiudizio immediato conseguente ad una riduzione dell’area cui l’imprenditore del settore che, vista dapprima concretizzabile l’evenienza di un ampliamento della superficie sulla quale ha giù  radicato la propria attività  aziendale di estrazione verso quelle individuate come suscettibili di essere sfruttate (e per cui abbia giù  presentato istanza di ampliamento), veda recedere tale posizione di vantaggio a seguito della definitiva ricognizione dei luoghi interessati e della conseguente riduzione della perimetrazione dei comparti estrattivi.

La circostanza che le aree che costituiscono i “comparti” siano di fatto contingentate (senza che occorrano ulteriori atti attuativi allo scopo) e la considerazione che se ne lamenta l’erronea ed immotivata determinazione proprio in termini di entità , consente dunque di configurare in capo alla società  appellante un interesse, senza che sia necessario attendere l’esito di richieste attuative, di per se’ astrattamente precluse o comunque limitate dall’atto programmatorio, con esito quindi apparentemente scontato alla luce del provvedimento oggi impugnato.

11. Chiarito quanto sopra, il Collegio ritiene che il ricorso proposto dall’odierna appellante, diretto all’annullamento della delibera di Giunta regionale n. 492/2009, sebbene ammissibile, in considerazione del contenuto puntuale che rende l’atto, come sopra detto, immediatamente lesivo, sia, comunque, infondato nel merito.

12. Con i primi tre motivi di gravame la società  contesta sostanzialmente il potere della Giunta regionale di incidere sulla preesistente perimetrazione, ritenendola lesiva del Piano regionale delle aree estrattive, oltre che immotivata, stante che rispetto a quella del 2007 ha introdotto modifiche non correlate alla presenza di aree boschive o di problematiche idrogeologiche, e quindi illegittime.

La sostanziale omogeneità  delle doglianze avanzate, pur nella loro articolata prospettazione, ne suggerisce la trattazione congiunta per economia espositiva.

13. Preliminarmente il Collegio ritiene opportuno ricordare come l’individuazione delle aree in cui è consentita l’attività  estrattiva rappresenti espressione di un’ampia discrezionalità  amministrativa, rispetto alla quale il P.R.A.E. si limita a fissare i criteri, demandando a successivi atti della Giunta Regionale la concreta individuazione dei comparti (cfr. art. 21 delle N.T.A. del ridetto Piano). Anche nel caso in cui, cioè, tale strumento generale abbia individuato un’area tra quelle astrattamente suscettibili di attività  estrattiva, la concretizzazione della “vocazione cavatoria” del territorio è ulteriormente subordinata alle valutazioni contenute nella pianificazione attuativa (sul punto cfr. Cons. Stato, Sez. V, 31 agosto 2017, n. 4137).

Per tale ragione, l’adozione da parte della Giunta regionale delle delibere n. 323/2007 e n. 492/2009 si palesa non solo legittima, ma anche doverosa.

14. L’appellante, pur contestando formalmente la competenza della Giunta ad incidere su uno strumento di pianificazione quale il P.R.A.E. – con ciù² pretermettendo, come giù  detto, che essa deriva la relativa funzione direttamente dalle norme tecniche di attuazione dello stesso- non individua poi alcuna specifica censura al riguardo, ravvisando l’asserita illegittimità  del provvedimento nel contrasto non direttamente con la propria fonte sovraordinata, bensì con la stessa, ma in relazione all’avvenuta cristallizzazione di divergenti -ed evidentemente più¹ favorevoli-scelte nell’atto preliminare del 2007. In sintesi, la violazione delle norme delle N.T.A. a vario titolo invocato nonchè, più¹ in generale, l’asserita irragionevolezza della scelta, risiederebbe nella riduzione del perimetro per come delineato in via definitiva.

La ricordata attività  attuativa del Piano, tuttavia, oltre che discrezionale, si è caratterizzata nel caso di specie proprio per il contestato doppio passaggio procedurale, con l’adozione di una prima delibera in data 7 marzo 2007, dichiaratamente provvisoria, cui ne è seguita una conclusiva in data 20 marzo 2009 (la n. 492 oggetto di impugnativa), senza che ciù² violi alcuna “tassativa autolimitazione” contenutistica, peraltro non ravvisabile negli atti de quibus.

La volontà  di rimeditare la perimetrazione all’esito di maggiori approfondimenti istruttori risultava esplicitata in più¹ parti del provvedimento del 2007, finalizzato «ad una prima individuazione» dei comparti, demandando al Dirigente competente per materia il compito di rimodularli «in modo da prevedere che essi siano funzionali per una corretta coltivazione e sistemazione ambientale dei luoghi». Finalità  ben più¹ ampia e generale, oltre che conforme alle indicazioni delle N.T.A., rispetto al mero accertamento dell’esistenza di superfici boscate, ovvero della mancata inclusione nelle zone ad alto rischio idrogeologico, classificate come R3 ed R4, così come imposto dall’art. 79, comma 1, lett. b) della sopravvenuta L.R. Campania 30 gennaio 2008, n. 1, cui la società  appellante vorrebbe limitare la possibilità  di intervento della Regione.

15. Nè può costituire un limite esterno nella valutazione degli interessi pubblici sottesi al corretto mantenimento, oltre che sfruttamento, del territorio, l’asserita insufficienza delle potenzialità  del comparto rispetto alla durata ventennale dell’autorizzazione alla coltivazione della cava ovvero al fabbisogno regionale di materiale di tufo. Le potenzialità  estrattive del sito in relazione alla durata del titolo al relativo sfruttamento, infatti, attengono alla fase gestionale e non a quella pianificatoria, nel senso che non possono condizionare i contenuti di quest’ultima, addirittura vincolando le scelte dell’organo di governo regionale. Ciù² a maggior ragione, rileva la Sezione, nel caso di specie, a fronte cioè di un’attività  riconosciuta come esistente, ma non ancora formalmente legittimata in relazione alla richiesta prosecuzione al momento dell’instaurazione dell’odierna controversia.

16. La Regione, dunque, ha tenuto conto dell’area di interesse della ricorrente, benchè originariamente non perimetrata, in quanto comunque “presente” nel comparto, riducendone la dimensione «alla luce della nuova viabilità  di progetto connessa al nuovo svincolo autostradale in corso di realizzazione». E’ evidente che tale condivisibile esigenza non si esaurisce nel mero computo metrico della distanza dalla fascia di rispetto autostradale, implicando una visione d’insieme più¹ ampia dei potenziali effetti della nuova viabilità  complessivamente intesa sull’assetto del territorio, rispetto alla quale la costruzione di un’infrastruttura di innegabile rilevanza quale uno svincolo non può palesarsi neutra.

16. Non può infine trascurarsi l’importanza del richiamo, ancorchè implicito, all’avvenuto coinvolgimento dei Comuni il cui territorio è interessato dal comparto nell’adozione del provvedimento di perimetrazione definitivo, pure contestato dalla società  appellante.

Secondo l’appellante, infatti, il riferimento alla delibera della Giunta regionale n. 1404 dell’11 settembre 2008, contenuto nelle premesse della delibera n. 492/2009, si paleserebbe inconferente ed ultroneo, stante l’inefficacia del provvedimento, non tradotto nella richiamata variante al Piano per la trasformazione dell’area di interesse in zona ad alta criticità  (Z.A.C.).

Ora, anche a voler riconoscere tale affermata superfluità , il Collegio non vede come essa possa riverberarsi in menda nei confronti dell’atto avversato.

In realtà , anche il T.A.R. per la Campania, nell’escludere l’inammissibilità  del gravame alla luce della sentenza n. 2135/2008, di annullamento della deliberazione n. 323/2007, in quanto annullata a sua volta dal Consiglio di Stato (che ne ha pertanto determinato la reviviscenza) con declaratoria di improcedibilità  (sentenza n. 6225/2009), omette di cogliere l’importanza del ridetto contenzioso sull’odierno procedimento. La scelta di attivare il procedimento di variante al P.R.A.E. –rectius, la redazione, aggiornamento e variante dello stesso, in quanto ne era imminente la prima scadenza- concretamente avvenuta, diversamente da quanto affermato dalla società , consegue proprio alla necessità  di superare i rilievi degli enti territoriali, ivi compreso proprio il Comune di Tufino, le cui istanze non erano state adeguatamente valutate in sede di approvazione del Piano.

Con la deliberazione n.1404 dell’11 settembre 2008, dunque, la Giunta regionale ha preso atto dell’ intervenuta “Intesa istituzionale programmatica tra la Regione Campania, la Provincia di Napoli ed i Comuni dell’Area Nolana”, con la quale si è prevista, come misura di mitigazione ambientale, rispetto al P.R.A.E., la dichiarazione dell’area in questione come zona ad alta criticità  (Z.A.C.) ed approvato un piano integrato di interventi da realizzarsi in un quadro di leale collaborazione, individuandone le modalità  attuative nonchè i meccanismi di controllo e monitoraggio. Nelle premesse dell’atto si riferisce espressamente «che gli impegni assunti dai sottoscrittori e gli interventi ricompresi nel programma investono che al fine di pervenire alla caducazione consensuale dei giudizi pendenti innanzi al Consiglio di Stato (che ha concesso la sospensiva), il Settore Ricerca e Valorizzazione di Cave, Torbiere, Acque Minerali e Termali ha realizzato degli incontri con i suddetti Comuni, dai quali è emersa la condivisione di alcune richieste, da proporsi in sede di aggiornamento e variante del predetto strumento di pianificazione». L’esistenza di tale accordo che, seppur privo di valenza precettiva immediata, non poteva essere ignorato, ha dunque orientato teleologicamente in termini di maggior rigore le scelte effettuate, stante la pattuita futura inclusione delle aree di riferimento nelle Z.A.C. per le oggettive peculiarità  del relativo territorio; e ciù² rientra nella piana discrezionalità  dell’ente, non irragionevolmente od abnormemente esercitata (unici parametri, questi, sui quali, come è noto, può essere esercitato il sindacato giudiziale) .

Tale ricostruzione, d’altro canto, consente di respingere i riproposti rilievi da parte della Regione Campania di inammissibilità  del ricorso in ragione della mancata impugnativa della delibera n. 1404/2008, della quale quella impugnata non costituisce affatto emanazione, pur tenendone doverosamente conto.

18. Il comparto di interesse, come è pacifico tra le parti, non rientra dunque nè tra le zone boschive, nè tra quelle a vincolo idrogeologico. La deliberazione n. 494/2009, tuttavia, non si limita alle risultanze di tali verifiche, ma si basa, secondo le stesse premesse dell’atto, su di uno studio e su accertamenti effettuati sul territorio della Provincia di Napoli diversi ed ulteriori rispetto a quelli condotti dalla Regione in occasione della precedente perimetrazione (preliminare) adottata con la deliberazione assunta nell’anno 2007 dalla Giunta.

Le premesse alla relazione esplicativa allegata danno espressamente atto del fatto che «rispetto alla perimetrazione provvisoria dei comparti, di cui alla D.G.R.C. n. 323 del 7.03.2007, sono stati confermati i precedenti comparti ma, a seguito delle necessarie verifiche, come di seguito specificate, si sono proposte alcune variazioni nei perimetri»; le premesse alla deliberazione, a loro volta, danno atto del fatto che il nuovo quadro generale dei comparti risente anche della «verifica sulla condizione amministrativa delle cave che, a seguito di provvedimenti adottati dal Settore Genio Civile di Napoli, ricadono nel caso di esclusione dalla perimetrazione dei compari al loro intorno così come previsto dall’art. 21 comma 3 lett. b» . E’ chiaro dunque come anche tale ultimo richiamo, non necessariamente attinente al comparto della ricorrente, sia del tutto corretto nel quadro complessivo dell’approfondita istruttoria effettuata.

19. Resta infine da dire dell’asserita violazione delle garanzie partecipative, stante che il coinvolgimento della parte avrebbe consentito di evidenziare tempestivamente i contestati errori contenutistici della delibera impugnata. A tale riguardo, è sufficiente richiamare la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in forza della quale gli atti di pianificazione, come l’impugnata delibera attuativa del P.R.A.E., sono esclusi dall’applicazione delle regole di partecipazione al procedimento amministrativo, in virt๠di quanto previsto dall’art. 13 della l. n. 241/1990 (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2019, n. 538).

20. Alla luce di quanto sopra, l’appello deve essere parzialmente accolto, e la sentenza deve essere riformata nei sensi di cui alla motivazione che precede: decidendo sul ricorso di primo grado, questo deve essere respinto con le precisazioni di cui sopra in punto di motivazione.

21. Sussistono i presupposti per compensare le spese del doppio grado di giudizio, per la particolare complessità  fattuale e giuridica della controversia, ed anche in considerazione del fatto che nel giudizio di primo grado il ricorso è stato erroneamente dichiarato inammissibile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi di cui alla motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza di prime cure, dichiara ammissibile il ricorso di primo grado: pronunciando nel merito di quest’ultimo, lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Spese processuali del doppio grado compensate.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Sentenza – 8/7/2019 n.4735 proviene da Giustamm.

V. Poli, Pres., O. Forlenza, Est.

Sulla natura ontologicamente temporanea dei provvedimenti di sospensione dell’efficacia di cui all’art. 21 quater l. 241/1990

Pubblicato il 22/02/2017

N. 00823/2017REG.PROV.COLL.

N. 04872/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4872 del 2016, proposto dalla società Marmi Walton Carrara Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Roberto Righi e Francesco Paoletti, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Morbidelli in Roma, viale Maresciallo Pilsudski, .118;

contro

Ente Parco Regionale delle Alpi Apuane, in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Ciari, con domicilio eletto presso lo studio avv. Marcello Cecchetti in Roma, piazza Barberini, 12;
Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, domiciliato ex art. 25 cpa presso Segreteria del Consiglio di Stato, n Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; Asl 1 di Carrara, non costituita in giudizio;
Provincia di Massa Carrara non costituita in giudizio;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Toscana, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Comunione dei Beni Sociali di Vinca non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Toscana – Sezione II – n. 917 del 27 maggio 2016, resa tra le parti, concernente sospensione delle lavorazioni di estrazione di cava per mancato rispetto delle prescrizioni della pronuncia di compatibilità ambientale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Regionale delle Alpi Apuane, del Comune di Fivizzano e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 novembre 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati R. Righi, Crisci su delega di F. Ciari, Sapoco su delega di C. Lenzetti, e l’avv. dello Stato M. Santoro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, la società Marmi Walton Carrara s.r.l. impugna la sentenza 27 maggio 2016 n. 917, con la quale il TAR per la Toscana, sez. II, ha rigettato il ricorso proposto, in particolare, avverso la determinazione 30 ottobre 2015 n. 19, recante la sospensione sine die delle lavorazioni di estrazione della Cava Castelbaito Fratteta.

1.1. Occorre premettere, in punto di fatto, che la società appellante esercita attività di escavazione e vendita di marmo nel sito estrattivo denominato “Castelbaito-Fratteta”, in virtù di un contratto di affitto stipulato con la proprietaria “Comunione dei beni sociali di Vinca”.

Con provvedimento 31 ottobre 2014 n. 22, il progetto di coltivazione della cava otteneva la favorevole pronuncia di compatibilità ambientale (P.C.A.) dell’Ente Parco regionale delle Alpi Apuane, la quale prevedeva, per quel che interessa nella presente sede, la rimozione dei rifiuti dai piazzali di cava (punto 2), lo svolgimento di un monitoraggio periodico delle interferenze tra le lavorazioni e le sorgenti d’acqua (punto 5), il monitoraggio sull’allontanamento dei detriti (punto 1).

L’accesso alla cava avveniva attraverso strade comunali e provinciali (in particolare, la SP 73), nessuna delle quali (come affermato in sentenza) “al momento consente il transito di mezzi pesanti per il trasporto dei detriti” (tra queste la predetta SP 73, parzialmente interdetta al traffico per necessità di manutenzione dovuta a frane e smottamenti).

1.2. Con il successivo provvedimento n. 19 del 30 ottobre 2015, l’Ente Parco, sul presupposto del mancato rispetto delle prescrizioni di cui al precedente provvedimento n. 22/2014, ha sospeso “le attività di estrazione a Monte Vergine” ed ha successivamente precisato – su richiesta del Comune di Fivizzano – la portata inibente del provvedimento n. 19/2015 riferita ad “ogni attività di estrazione, comunque denominata a caratterizzata” (cfr. nota in data 9 dicembre 2015).

1.3. Di conseguenza, il Comune di Fivizzano – che, in un primo momento, con provvedimento n. 401/2015, aveva in via derivata sospeso l’autorizzazione all’attività di cava rilasciata con la determinazione n. 285 del 2008, relativamente a tutta l’attività di estrazione e poi, con provvedimento n. 413/2015, aveva limitato gli effetti della sospensione alla sola attività estrattiva a Monte Vergine, chiedendo al contempo chiarimenti all’Ente Parco – adottava il provvedimento n. 497/2015, con il quale annullava il proprio precedente provvedimento n. 413, con conseguente riespansione degli effetti sospensivi di cui al provvedimento n. 401, con riferimento a tutta l’attività estrattiva (si precisa che anche i sopra richiamati provvedimenti comunali sono stati impugnati in primo grado).

Successivamente, però, il Comune di Fivizzano, con proprio provvedimento 28 dicembre 2015 n. 510, ha ritenuto di dover richiedere ulteriori chiarimenti all’Ente Parco, contestualmente annullando il proprio provvedimento n. 497 (di annullamento del provvedimento n. 413), determinando in tal modo la “reviviscenza” del provvedimento n. 413, di limitazione degli effetti della sospensione alla sola attività estrattiva a Monte Vergine.

1.4. Tanto precisato in fatto, la sentenza impugnata – esclusa ogni illegittimità del mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento, alla luce dell’art. 21-octies l. n. 241/1990 – afferma in particolare:

– “le prescrizioni ambientali assolvono alla funzione di tutelare l’interesse pubblico alla conservazione dell’ambiente e, pertanto, l’impossibilità di adempiere ad alcuna di esse non può comportare, di per sé sola, un loro ripensamento né men che meno la loro revoca, ove si rivelino necessarie a garantire detto pubblico interesse. Le prestazioni imposte al privato a tal fine non sono oggetto di un rapporto sinallagmatico con il pubblico potere”. Ne consegue che non può assumere alcuna rilevanza l’impossibilità di asportare i detriti a causa dell’impercorribilità delle strade, costituendo ciò violazione di una prescrizione, né tale impossibilità può determinare una revisione delle prescrizioni ambientali;

– contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’amministrazione non ha adottato “il provvedimento più gravoso consistente nella decadenza dell’autorizzazione all’escavazione e della P.C.A., ma si è disposta la sospensione dell’escavazione stessa in attesa della sistemazione della viabilità oggi interdetta agli automezzi pesanti”;

– il provvedimento è stato assunto anche con riferimento ad altre inottemperanze consistenti nella mancata pulizia degli spazi di cantiere e nel mancato monitoraggio delle interferenze tra i lavori e le sorgenti, “e tali circostanze sarebbero di per sé sufficienti a motivarlo”;

– “la nota del Parco 9 dicembre 2015 fornisce un’interpretazione autentica della determinazione 19/2015, senza pretendere di modificarne il contenuto e, comunque, a tanto l’organo emanante era abilitato poiché entrambe sono state emanate dal medesimo organo”.

1.5. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) violazione dei principi desumibili dagli artt. 7 e 21-octies l. n. 241/1990, anche in relazione all’art. 60 l. reg. Toscana n. 110/2010; erronea motivazione su un punto decisivo della controversia; erronea percezione del primo motivo di ricorso; ciò in quanto per un verso, la sentenza “intende gravare la ricorrente di un onere dimostrativo, che in realtà graverebbe sull’amministrazione ex art. 21-octies cit.”, peraltro con riferimento ad un provvedimento (la P.C.A.) che non ha natura vincolata; per altro verso, la sentenza “ha compiuto un vero e proprio travisamento delle allegazioni compiute dalla ricorrente . . . idonee a dimostrare l’utilità della mancata partecipazione, che non assume quindi il ruolo di una censura meramente procedimentale”;

b) violazione artt. 41, 42, 97 Cost.; artt. 1, 3, 7 l. n. 241/1990; violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione art. 60, co. 3, l. reg. Toscana n. 10/2010; violazione artt. 1 e 2 l. n. 180/2011; erronea motivazione su un punto decisivo della controversia; ciò in quanto “la sanzione della sospensione è sproporzionata”, posto che “l’attività di estrazione è stata sospesa non sul presupposto del suo illegittimo esercizio, bensì esclusivamente al fine di evitare la produzione del materiale di risulta, che non può essere portato a valle, ma che lo sarà quando sarà sbloccato il transito della SP 73”. Peraltro, “tra sospensione sine die ed il venir meno degli effetti dell’autorizzazione ambientale non vi è sostanziale differenza”, ed inoltre “un conto è ordinare il ripristino delle violazioni riscontrate (pulizia piazzali, asporto rifiuti, monitoraggio sorgenti), altro è ordinare la sospensione dell’attività di estrazione sine die, ovvero fino alla ripresa regolare dei transiti a valle”;

c) violazione art. 3 Cost.; art. 1 l. n. 241/1990; violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa; violazione e falsa applicazione art. 60, co. 3, l. reg. Toscana n. 10/2010; violazione artt. 1 e 2 l. n. 180/2011; erronea motivazione su un punto decisivo della controversia; poiché la nota dell’Ente Parco del 9 dicembre 2015, lungi dal costituire interpretazione del precedente provvedimento n. 19/2015, ne ha esteso la portata inibitoria, laddove l’attività di escavazione inibita non poteva andare oltre quella relativa al Monte Vergine. In sostanza, non vi è “spazio per un’interpretazione estensiva ex post da parte dell’amministrazione, peraltro implicante una reformatio in pejus rispetto a quanto espressamente e precedentemente disposto”.

1.6. Si sono costituiti in giudizio l’ente “Parco regionale delle Alpi Apuane” ed il Comune di Fivizzano, che hanno concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.

Si è altresì costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali.

1.7. Con ordinanza 29 luglio 2016 n. 3108, questa Sezione ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, ritenuto sussistente sia un sufficiente fumusboni juris che il danno grave ed irreparabile “stanti i riflessi sull’attività aziendale derivanti dagli atti impugnati in I grado”.

1.8. All’udienza pubblica di trattazione del 24 novembre 2016, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, nei sensi e limiti di seguito esposti, con conseguente riforma della sentenza impugnata ed accoglimento del ricorso instaurativo del giudizio di I grado.

2.1. Occorre precisare, in punto di fatto, che il provvedimento 30 ottobre 2015 n. 19 adottato dal Parco Regionale delle Alpi Apuane sospende “le lavorazioni di estrazione della Cava Castelbaito Fratteta”, precisando che detta sospensione “riguarda le attività di estrazione al Monte Vergine”, rendendo possibili “le altre lavorazioni previste”.

Il provvedimento è assunto, evocando espressamente l’art. 60, co. 3, l. reg. Toscana 12 febbraio 2010 n. 10 (ratione temporis vigente e successivamente abrogata), “in quanto la compatibilità ambientale di tali attività presuppone il rispetto di specifiche azioni e prescrizioni, che al momento il proponente non risulta abbia ottemperato o possa ottemperare”. Tali prescrizioni non ottemperate sono: la corretta gestione dei piazzali di cava e delle vie di arroccamento; la rimozione dei rifiuti dai piazzali di cava, lo svolgimento di un monitoraggio periodico delle interferenze tra le lavorazioni e le sorgenti d’acqua.

Nel provvedimento si prende, inoltre, atto che “il detrito prodotto dalle attività estrattive, che non può essere riversato nel ravaneto e non può essere utilizzato, almeno nella sua interezza, per le opere di manutenzione della viabilità di arroccamento delle cave, non può essere neppure allontanato dal sito di cava”, stante l’impercorribilità delle strade.

Successivamente, con nota del 9 dicembre 2015, il medesimo Ente precisa che la sospensione stabilita con l’atto n. 19/2015 “riguarda ogni attività di estrazione, comunque denominata e caratterizzata”, sottolineandosi inoltre che la sospensione “è stata imposta non come misura sanzionatoria, ma in quanto l’attività di estrazione, producendo detrito il cui smaltimento non può essere ad oggi effettuato, non risulta compatibile da un punto di vista ambientale”.

2.2. Come è dato osservare, l’”incertezza” caratterizzante il provvedimento n. 19/2015 e la successiva nota 9 dicembre 2015 (e della quale si è doluta l’appellante con il secondo il terzo motivo di appello), riguarda sia l’ambito di efficacia del primo provvedimento, sia la natura giuridica del secondo, posto che con lo stesso si determina un ampliamento dell’ambito di incidenza del primo.

Occorre, dunque, innanzi tutto precisare che:

a) il provvedimento di sospensione è stato adottato dall’amministrazione in espressa applicazione dell’art. 60, co. 3, l. reg. Toscana n. 10/2010, il quale prevede che “qualora si accertino violazioni delle prescrizioni impartite o modifiche progettuali tali da incidere sugli esiti e sulle risultanze finali delle procedure di verifica, di assoggettabilità o di valutazione, l’autorità competente, previa eventuale sospensione dei lavori, impone al proponente l’adeguamento dell’opera o intervento, stabilendone i termini e le modalità”. Esso, dunque, non costituisce, di per sé, provvedimento sanzionatorio, bensì provvedimento cautelare (di natura discrezionale) che l’amministrazione può assumere nelle more dell’adozione del provvedimento di imposizione di obblighi di fare e dell’ottemperanza a quanto dallo stesso prescritto;

b) poiché il primo provvedimento espressamente riferisce alla “attività di estrazione al Monte Vergine” la sospensione, rendendo invece “possibili le altre lavorazioni previste”, ne consegue che la nota del 9 dicembre 2015 non rappresenta (come invece sostenuto nella sentenza impugnata) una mera interpretazione di tale atto, ma costituisce una estensione ex novo del contenuto prescrittivo del medesimo, con riferimento all’ambito spaziale di interdizione dell’attività, ora estesa ad “ogni attività di estrazione, comunque denominata e caratterizzata”.

Nel caso di specie, dunque si è in presenza di due atti, ambedue aventi natura provvedimentale (ed ambedue impugnati), con i quali si è disposta la sospensione dapprima in misura limitata, poi in misura totale, dell’attività estrattiva.

2.3. Tanto precisato, appare tuttavia evidente che, nella misura in cui il provvedimento di sospensione non risulta definito nella sua efficacia temporale, né rapportato – come previsto dall’art. 60, co. 3, cit., – all’adempimento di specifiche prescrizioni / obblighi di fare (e, dunque, in tal modo temporalmente definito “in via indiretta”), tale provvedimento si risolve in una sostanziale interdizione sine die dell’attività (e solo in questo senso può convenirsi con la natura “afflittiva” e/o sanzionatoria dell’atto, invece definito direttamente “sanzione” dalla parte appellante).

Ed occorre altresì ricordare come l’art. 21-quater, co. 2, l. n. 241/1990 – al cui genus è riconducibile la norma regionale – prescriva l’esplicita indicazione del termine della sospensione (che può essere adottata solo “per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario”) nell’atto che la dispone; in tal senso è orientata la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. sez. IV, 13 giugno 2013, n. 3276; sez. V, 18 dicembre 2012, n. 6507; sez. VI, 11 febbraio 2011, n. 905), secondo cui:

a) ai sensi degli art. 7, 2º comma, e 21 quater l. 7 agosto 1990 n. 241, la p.a. dispone di un generale potere di natura cautelare e durata temporanea, consistente nella sospensione degli effetti dell’atto amministrativo precedentemente adottato, al quale però si accompagna la necessità della prefissione di un termine che salvaguardi l’esigenza di certezza della posizione giuridica della parte, così scongiurando il rischio di una illegittima sospensione sine die;

b) affinché il potere cautelare dell’amministrazione possa ritenersi correttamente esercitato, come del resto previsto dall’art. 21 quater, 2º comma, l. n. 241 del 1990, è indispensabile che sussistano gravi ragioni, cioè circostanze tali da rendere quanto meno inopportuno che un provvedimento emanato, non inficiato da vizi macroscopici o facilmente riconoscibili, continui a svolgere i propri effetti per evitare che questi possano definitivamente alterare e compromettere il substrato fattuale sul quale incide.

2.4. Tanto è quanto accade nel caso di specie – in ciò concordando con quanto rappresentato dall’ appellante (v. pagg. 23 – 24 appello) – poiché il termine finale, se non escludibile nell’an, non è determinato o (ragionevolmente) determinabile e, peraltro, è dipendente dall’attività di un terzo (la Provincia di Massa Carrara, in relazione alla sistemazione della strada provinciale non percorribile), attività che non risulta né avere avuto un principio di esecuzione, né una quantificazione del tempo occorrente per il conseguimento di un positivo risultato finale.

3. Da quanto esposto, risulta che l’amministrazione, nel disporre la sospensione (e nell’estenderne l’ambito, nei sensi innanzi descritti):

– per un verso, non ha collegato la misura cautelare adottata, funzionalmente e temporalmente, all’adempimento delle prescrizioni imposte, e ciò in contrasto con quanto previsto dal pur evocato (quale norma fondante l’esercizio del potere) art. 60, co. 3 l. reg. n. 10/2010;

– per altro verso, non ha effettuato, nell’esercizio discrezionale del potere cautelare attribuitole, una corretta e congrua comparazione degli interessi pubblici e privati, ciò che sarebbe dovuto a maggior ragione avvenire in presenza, da un lato, di un comportamento del soggetto inciso determinato da fattori estranei alla sua volontà (la interdetta percorribilità delle strade), dall’altro dalla assenza di un profilo essenziale dell’atto adottando (il termine della sospensione), tale da rendere tale atto, nella sostanza, un provvedimento definitivo di interdizione; dall’altro ancora, dalla reiterata adozione dell’atto, con successivo ampliamento del suo ambito di applicazione.

3.1. Con riferimento ai due aspetti ora esposti, appare, dunque, fondato quanto sostenuto dall’appellante, laddove essa afferma:

– con riferimento al primo aspetto, che la finalità della sospensione non è quella di inibire l’attività nelle more dell’adempimento delle prescrizioni imposte, quanto quella di “evitare la produzione del materiale di risulta, che non può essere portato a valle”, stante il blocco del transito sulla SP 71 (v. pag. 20 app.). Ciò risulta confermato sia dallo stesso provvedimento n. 19/2015, dove si afferma, senza previa verifica di possibili soluzioni alternative, che vi sono prescrizioni alle quali “al momento il proponente non risulta abbia ottemperato o possa ottemperare”, sia, ed ancor più, dalla nota del 9 dicembre 2015 che motiva affermando che “l’attività di estrazione, producendo detrito il cui smaltimento non può essere ad oggi effettuato, non risulta compatibile da un punto di vista ambientale”;

– con riferimento al secondo profilo, che “è totalmente mancato quel bilanciamento di interessi che è invece doveroso nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale sanzionatorio da parte dell’amministrazione”, ancor più laddove si interviene su una attività legittimamente esercitata (v. pagg. 21 – 23 app.).

3.2. E’ senza dubbio condivisibile la sentenza impugnata, laddove essa afferma che “le prescrizioni ambientali assolvono alla funzione di tutelare l’interesse pubblico alla conservazione dell’ambiente e, pertanto, l’impossibilità di adempiere ad alcuna di esse non può comportare, di per sé sola, un loro ripensamento né men che meno la loro revoca”, di modo che “non può assumere alcuna rilevanza l’impossibilità di asportare i detriti a causa dell’impercorribilità delle strade, costituendo ciò violazione di una prescrizione, né tale impossibilità può determinare una revisione delle prescrizioni ambientali”.

Ma quanto ora riportato, nel determinare una “indisponibilità” delle prescrizioni anteriormente imposte (e non ottemperate dal privato), da parte dell’amministrazione, nondimeno non esime quest’ultima dal corretto e ponderato esercizio del potere discrezionale, al momento di “calibrare” l’intervento repressivo, ed in primis cautelare, onde riportare a corretto regime l’attività soggetta a verifica.

E ciò a maggior ragione a fronte di quanto previsto dall’art., 60, co. 3, l. reg. n. 10/2010, norma del cui esatto contenuto prescrittivo e delle cui finalità, l’amministrazione non ha fatto corretto esercizio (e la cui analisi appare sostanzialmente pretermessa dalla sentenza impugnata).

4. Alla luce delle considerazioni ora esposte, non può essere condiviso quanto affermato nella sentenza impugnata – secondo la quale il provvedimento è stato assunto anche con riferimento ad altre inottemperanze consistenti nella mancata pulizia degli spazi di cantiere e nel mancato monitoraggio delle interferenze tra i lavori e le sorgenti, “e tali circostanze sarebbero di per sé sufficienti a motivarlo” (argomento esposto anche dal Comune di Fivizzano: v. pag. 7 memoria del 20 ottobre 2016) – posto che l’inadempimento di prescrizioni obiettivamente “minori”, quali quelle indicate nel provvedimento di sospensione, postula una congrua motivazione in ordine alla necessità stessa del provvedimento di sospensione, con una ancor più perspicua comparazione degli interessi coinvolti.

Per converso, e nella logica speculare del ragionamento dianzi sviluppato, non possono trovare ingresso, in quanto impingono inammissibilmente il merito delle valutazioni riservate alle Autorità di settore, le censure di abnormità e sproporzione del provvedimento di sospensione in se e per se considerato.

5. Per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto, con riferimento al secondo ed al terzo dei motivi proposti (sub lett. b) e c) dell’esposizione in fatto), risultando superfluo l’esame del primo motivo (afferente alla violazione dell’art. 7 ed alla non corretta applicazione dell’art. 21-octies l. n. 241/1990).

Ne consegue la riforma della sentenza impugnata e, per l’effetto, l’accoglimento del ricorso instaurativo del giudizio di I grado, con conseguente annullamento di tutti gli atti con il medesimo impugnati.

6. Attese le ragioni che hanno determinato l’annullamento degli atti, resta ovviamente fermo il potere dell’amministrazione di rideterminarsi in ordine alla vicenda oggetto del presente giudizio.

7. Le spese, nei confronti dell’ente “Parco regionale delle Alpi Apuane” e del Comune di Fivizzano, seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo, mentre sussistono giusti motivi per disporre la loro compensazione nei confronti del Ministero dei beni e delle attività culturali. stante la sua diversa e meno rilevante posizione procedimentale e processuale, tanto che non si è formalmente opposto all’accoglimento del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Marmi Walton Carrara s.r.l. (n. 4872/2016 r.g.):

a) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso instaurativo del giudizio di I grado, con conseguente annullamento degli atti con il medesimo impugnati;

b) condanna l’ente “Parco regionale delle Alpi Apuane” ed il Comune di Fivizzano, in solido, al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese e degli onorari del doppio grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge;

c) pone a carico dei predetti appellati il contributo unificato dovuto per ciascuno dei due gradi di giudizio, condannando gli stessi, in solido, alla restituzione all’appellante di quanto dallo stesso anticipato per tale causale;

d) compensa spese ed onorari di giudizio nei confronti del Ministero per i beni e le attività culturali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Andrea Migliozzi, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 22/2/2017 n.823 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore Amato

Sull’illegittimità costituzionale parziale in materia di cave e agri marmiferi

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/10/2016 n.228 proviene da Giustamm.

S. Romano, Pres. L. Viola, Est.

Sull’illegittimità del rigetto dell’istanza di differimento del procedimento di valutazione di impatto ambientale connotato da una oggettiva complessità che la stessa amministrazione non ha contribuito a superare, e sulla distinzione tra controinteressato “originario” e “sopravvenuto” ai fini della notifica del ricorso

N. 01482/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02037/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2037 del 2015, proposto da:
Lucignano Pilot Project s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Angelita Paciscopi C.F. PCSNLT75T64E715J, Anna Cordoni C.F. CRDNNA74B59E715O, con domicilio eletto presso Rossano Bagnoli in Firenze, via Repetti, 14;
contro
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Ggp-Graziella Green Power, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Gulina C.F. GLNGNN70T19I726Y, Andrea Cuccurullo C.F. CCCNDR54M16A952B, con domicilio eletto presso Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci n. 20;
per l’annullamento
– del provvedimento emesso dal Ministero dello Sviluppo Economico – Direzione Generale per le risorse minerarie ed energetiche, Divisione VI, Titoli minerari cd idrocarburi, geotermia, cave e miniere, BUIG,cartografia e statistiche a firma del Direttore G
– del provvedimento di revoca della procedibilità dell’istanza di VIA emesso dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (prot. n. DVA-2015-0020828) del 06/08/2015;
– di ogni altro atto presupposto e successivo o altrimenti connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio;
Visto l’intervento ad opponendum di Ggp-Graziella Green Power;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2016 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
In data 24 agosto 2011, il Raggruppamento Temporaneo di Imprese costituito dalle società Geonergy s.r.l e Co.svi.g s.c.a.r.l, (che ha poi dato vita alla società ricorrente Lucignano Pilot Project s.r.l.), presentava l’istanza di permesso di risorse geotermiche denominata “Lucignano”, ricadente nel territorio della Provincia di Siena, finalizzato alla sperimentazione di un impianto pilota ai sensi del d.lgs. 11 febbraio 2010 n. 22, come modificato dal d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28.
Solo in data 3 agosto 2012 il Ministero dello Sviluppo economico approvava in via preliminare l’istanza, specificando di aver provveduto ad acquisire in merito alla predetta istanza il parere favorevole della Commissione per gli idrocarburi e le risorse minerarie (cd. CIRM), espresso nella seduta del 3 luglio 2012.
Seguiva ulteriore carteggio tra la società ricorrente e il Ministero dello Sviluppo economico finalizzato alla chiarificazione della problematica della potenza nominale dell’impianto in questione, da valutarsi sulla base della normativa nel frattempo sopravvenuta.
Con nota 14 maggio 2015 prot. n. 0010555, il Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia comunicava alla ricorrente il preavviso di rigetto dell’istanza in questione, a seguito della mancanza di una qualche <>.
La società ricorrente rispondeva con una prima nota dd. 21 maggio 2015 che, sulla base di una motivazione molto articolata, esponeva le molte difficoltà di carattere normativo e fattuale (tra cui anche l’omessa risposta del Ministero ad una richiesta di chiarimenti presentata in data 4 marzo 2015) che avevano rallentato l’iter del procedimento e impedito la presentazione della richiesta di V.I.A.; con la successiva nota 4 giugno 2015, la Lucignano Pilot Project s.r.l. assicurava che la richiesta di V.I.A. sarebbe stata presentata entro il 24 luglio 2015 (come, in effetti, avvenuto).
Con il provvedimento 14 luglio 2015 prot. n. 0015137, il Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia disponeva però il rigetto dell’istanza della Lucignano Pilot Project s.r.l. e dichiarava non ammissibile l’istanza di differimento dei termini di presentazione della procedura di V.I.A. presentata dalla ricorrente sulla base di generica motivazione in ordine alla mancanza di cause di forza maggiore (<>) e alla generica incompatibilità dell’istanza di differimento <>.
A seguito del rigetto dell’istanza, anche il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare-D.G. Valutazioni e autorizzazioni ambientali, con provvedimento 6 agosto 2015 prot. DVA-2015-0020828, revocava l’apertura del procedimento di V.I.A. disposta con una nota (in particolare, si tratta della nota 5 agosto 2015 prot. DVA-2015-0020567) di appena un giorno prima.
Seguiva la nota 26 agosto 2015 prot. DVA-2015-0021769 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare-D.G. Valutazioni e autorizzazioni ambientali che riscontrava la richiesta di revoca/annullamento del provvedimento 6 agosto 2015 prot. DVA-2015-0020828 presentata dalla ricorrente, assegnando alla stessa un termine ex art. 10-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241 per presentare osservazioni; a dire dell’Avvocatura di Stato, il procedimento in questione era poi negativamente definito dalla successiva nota 28 settembre 2015 prot. DVA-2015-24255 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare-D.G. Valutazioni e autorizzazioni ambientali che non risulta però versata in giudizio e che ha comunque garantito la riconsiderazione dell’istanza alla luce di eventuali novità derivanti dalla presente vicenda giurisdizionale.
Gli atti meglio specificati in epigrafe erano impugnati dalla ricorrente, con ricorso presentato al T.A.R. Lazio, sede di Roma, per: 1) eccesso di potere per disparità di trattamento e violazione del legittimo affidamento; 2) eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e travisamento dei fatti, carenza di motivazione e violazione del legittimo affidamento sotto altro profilo; 3) violazione art. 2 l. 241 del 1990 e dell’art. 29, comma 1 del d.lgs. 152 del 2006, eccesso di potere per illogicità manifesta.
Con ordinanza 27 novembre 2015 n. 13468, la Sezione III-ter del T.A.R. Lazio, sede di Roma dichiarava la propria incompetenza territoriale nei confronti del T.A.R. della Toscana, rilevando <>; di conseguenza, il ricorso era riassunto avanti al T.A.R. Toscana.
Si costituivano in giudizio i Ministeri dello Sviluppo economico e dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezione preliminare di incompetenza terroriale del T.A.R. della Toscana nei confronti del T.A.R. Lazio, sede di Roma.
Con ordinanza 21 gennaio 2016 n. 49, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso e sospendeva l’esecuzione degli atti impugnati.
Dopo la concessione della tutela cautelare, interveniva in giudizio ad opponendum la GGP-Graziella Green Power s.p.a. (che, a seguito dell’accoglimento dell’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, si è vista sospendere, con la nota 2 febbraio 2016 prot. n. 0002740 del Ministero della sviluppo economico-AOO Energia, il provvedimento di ammissione al programma in sostituzione della Lucignano Pilot Project s.r.l.), formulando eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso a seguito dell’omessa notifica al controinteressato ed instando per il rigetto del ricorso.
In via preliminare, la Sezione deve ribadire la propria competenza territoriale a decidere del presente ricorso; del tutto esattamente, la competenza del T.A.R. Toscana è stata riconosciuta dalla già citata ordinanza 27 novembre 2015 n. 13468 della Sezione III-ter del T.A.R. Lazio, sede di Roma e le generiche argomentazioni dell’Avvocatura dello Stato non appaiono idonee a determinare l’accoglimento dell’eccezione di incompetenza (neanche nell’unica forma oggi possibile, ovvero nella richiesta d’ufficio del regolamento di competenza ai sensi dell’art. 15, 5° comma c.p.a.), apparendo del tutto indubbio come si tratti di provvedimento con effetti <>.
Sempre in via preliminare si deve poi procedere al rigetto dell’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso a seguito dell’omessa notifica al controinteressato sollevata dall’interveniente ad opponendum GGP-Graziella Green Power s.p.a.
A questo proposito, la Sezione deve, infatti, dare applicazione ai tradizionali principi in materia di individuazione della categoria di controinteressato, individuati, da univoca giurisprudenza (tra le tante, si vedano Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2016, n. 1184; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 11 marzo 2016, n. 507; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 7 marzo 2016, n. 1207; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 4 marzo 2016, n. 2865), nel necessario concorso del cd. elemento formale (l’indicazione nominativa nel provvedimento impugnato o, almeno, la facile individuabilità, sulla base del contenuto dell’atto) e del cd. elemento sostanziale (ovvero l’interesse qualificato alla conservazione dell’assetto recato dal provvedimento impugnato).
Nel caso di specie, manca assolutamente il cd. elemento formale, non essendo per nulla citata l’interveniente ad opponendum nei provvedimenti impugnati con il presente ricorso (soprattutto, nel provvedimento 14 luglio 2015 prot. n. 0015137 del Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia che ha originato la vicenda giurisdizionale) e non essendo comunque possibile desumerne la sussistenza dal contenuto dei provvedimenti impugnati o da altra documentazione; l’interveniente ad opponendum ha, infatti, presentato la propria istanza di partecipazione alla procedura solo in data 4 agosto 2015 (ovvero dopo il rigetto dell’istanza della ricorrente), ha completato la domanda in data 10 novembre 2015 (data a partire dalla quale la domanda è stata presa in carica dal Ministero competente) ed è stata ammessa alla procedura solo in data 25 novembre 2015 (dati tutti desumibili dal doc. n. 2 depositato dall’interveniente).
Se quindi è possibile ravvisare nella posizione soggettiva dell’interveniente ad opponendum gli elementi costitutivi della categoria del cd. controinteressato sopravvenuto riconosciuta dalla giurisprudenza, a partire da da Cons. Stato, ad. plen. 11 gennaio 2007, n. 2 (con conseguenziale ammissibilità dell’intervento espletato nel giudizio), non altrettanto è possibile dire per la categoria di controinteressato originario; deve pertanto essere esclusa la necessità di notificare il ricorso ad un controinteressato non citato o desumibile dagli atti impugnati e che è sopravvenuto solo in un secondo momento.
Nel merito, il secondo e terzo motivo di ricorso sono poi fondati e devono pertanto essere accolti.
Già nella parte in fatto della sentenza è stato sottolineato come la società ricorrente abbia riscontrato il preavviso di rigetto comunicato dall’Amministrazione procedente (la nota 14 maggio 2015 prot. n. 0010555 del Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia) con una prima nota dd. 21 maggio 2015 che, sulla base di una motivazione molto articolata, esponeva le molte difficoltà di carattere normativo e fattuale (tra cui anche l’omessa risposta del Ministero ad una richiesta di chiarimenti presentata in data 4 marzo 2015) che avevano rallentato l’iter del procedimento e impedito la presentazione della richiesta di V.I.A.; ed in effetti, si tratta di una nota che evidenzia una serie di difficoltà originate dall’incertezza normativa e fattuale che ha caratterizzato la materia (oggi puntualizzate da T.A.R. Lazio, Roma sez. III ter 13 settembre 2016, n. 9702, emessa in fattispecie assolutamente identica) che il Ministero dello Sviluppo economico non ha contribuito per nulla a chiarire, non avendo riscontrato la nota di chiarimenti presentata dalla ricorrente.
Pur in presenza delle dette incertezze normative, la ricorrente ha poi assicurato comunque, con la successiva nota 4 giugno 2015, che la richiesta di V.I.A. sarebbe stata presentata entro il 24 luglio 2015 (come, in effetti, avvenuto).
Il provvedimento di rigetto dell’istanza (e di inammissibilità dell’istanza di differimento dei termini di presentazione della V.I.A.) emanato dal Ministero dello Sviluppo economico non ha però operato una considerazione sostanziale delle giustificazioni fornite dalla ricorrente, limitandosi a rilevare apoditticamente la mancanza di cause di forza maggiore (senza ulteriore motivazione in ordine alle ragioni che portavano a ritenere infondate le incertezze e difficoltà lamentate dalla ricorrente); sostanzialmente incomprensibile è poi il richiamo della previsione dell’art. 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241, in considerazione della natura non perentoria dei termini per la conclusione del procedimento e della sostanziale mancata esplicitazione di ragioni imperative che portavano a ritenere impossibile l’ulteriore prolungamento di un procedimento che, all’epoca, era già vicino ai quattro anni (in senso analogo, si veda la già citata T.A.R. Lazio, Roma sez. III ter 13 settembre 2016, n. 9702).
Troppo formalistica è poi l’obiezione formulata dall’interveniente ad opponendum; il fatto che la ricorrente abbia presentato comunque la richiesta di V.I.A. pur in presenza di incertezze normative, non significa, infatti, automaticamente che dette incertezze non sussistessero e fossero da ritenersi ab origine infondate.
Deve pertanto essere disposto l’annullamento del provvedimento 14 luglio 2015 prot. n. 0015137 del Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia; secondo i meccanismi dell’invalidità derivata, l’annullamento del detto provvedimento importa poi l’annullamento del provvedimento 6 agosto 2015 prot. DVA-2015-0020828 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare-D.G. Valutazioni e autorizzazioni ambientali, che si presenta meramente conseguenziale rispetto al provvedimento di rigetto dell’istanza e che non risulta espressamente revocato dalle successive determinazioni del M.A.T.T.M., provvedimento che
continua a mantenere il proprio effetto lesivo anche dopo che il Ministero ha manifestato la propria disponibilità a rivedere la chiusura della procedura di V.I.A. agli esiti del presente contenzioso.
Le spese di giudizio devono essere poste a carico delle Amministrazioni resistenti e liquidate, come da dispositivo; sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio nei confronti dell’interveniente ad opponendum.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento del provvedimento 14 luglio 2015 prot. n. 0015137 del Ministero dello Sviluppo economico-Divisione VI, AOOO Energia e del provvedimento 6 agosto 2015 prot. DVA-2015-0020828 del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare-D.G. Valutazioni e autorizzazioni ambientali.
Condanna le Amministrazioni resistenti, alla corresponsione, alla società resistente, della somma di € 3.000,00, a titolo di spese del giudizio.
Compensa le spese di giudizio nei confronti dell’interveniente ad opponendum.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Alessandro Cacciari, Consigliere

IL SEGRETARIO
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione II – Sentenza – 17/10/2016 n.1482 proviene da Giustamm.