INDICE

Premessa

1. Le prospettive “avanzate” della tutela ambientale nella cd. “società del rischio”
2. Nozione ed evoluzione del principio di precauzione
3. Studi condotti ed incertezza scientifica in materia di inquinamento elettromagnetico (“Elettrosmog”)
4. Il rilievo del principio di precauzione nell’ambito dell’inquinamento elettromagnetico

          4.1 Quadro normativo europeo

          4.2 Quadro normativo nazionale

5. Gli attuali limiti imposti dalla normativa nazionale sono ancora adeguati? Il difficile contemperamento degli interessi
6. In cosa consiste il 5G: vantaggi e dubbi emersi in merito allo sviluppo della nuova tecnologia
7. La diffusione della rete di nuova generazione in Italia: disposizioni e provvedimenti nazionali in materia di 5G
   • Normativa in merito alla pianificazione delle assegnazioni delle diverse bande dello spettro radioelettrico
   • Il cd. “Golden power” in materia di reti 5G
   • L’attuale situazione relativa alla diffusione della rete di quinta generazione in Italia e l’emendamento inserito nel “decreto Semplificazioni”

Conclusioni

di  MANUELA CUNDARI

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Premessa

Il momento storico che stiamo attraversando, largamente condizionato dalla diffusione della pandemia da Covid- 19, ha sensibilizzato l’opinione pubblica sull’importanza di preservare l’ambiente in cui viviamo (si pensi alla notevole riduzione dell’inquinamento durante i periodi di lock down e ai conseguenti effetti positivi sulla natura e sugli animali), aprendo nuove prospettive in materia, come, tra le più significative, il ricorso allo smart working, anche al fine di ridurre il traffico urbano. Di fatto, è ormai avvertita da gran parte della popolazione la crescente necessità di investire in nuove tecnologie^[1].

Con riguardo a quest’ultimo aspetto, occorre però sin da subito evidenziare che se da un lato il costante sviluppo del progresso scientifico e tecnologico apporta notevoli miglioramenti alla qualità della vita e in piena pandemia si è ritenuto che “mai come in queste settimane è stato evidente che il progresso è una forza benefica e le infrastrutture wireless a banda larga un elemento essenziale della nostra vita personale ed economica della nostra sicurezza, della nostra libertà”[2], è anche vero dall’altro che ogni nuova sfida tecnologia, quale quella più recente e attuale del 5G, porta con sé numerosi interrogativi nonché inevitabili rischi e si scontra spesso con alcuni diritti fondamentali quali quello della tutela della salute e dell’ambiente.

L’imminente arrivo del 5G, che rappresenta una vera e propria rivoluzione della comunicazione mobile – in quanto non si limita ad un incremento della velocità di connessione –, lascia, infatti, tuttora aperte una serie di incognite ed è stato al centro di numerosi dibattiti nel corso degli ultimi mesi.

Non è, infatti, agevole individuare un corretto punto di equilibrio che contemperi la crescente attenzione nei riguardi dell’ambiente, di cui si sente sempre di più la necessità di salvaguardia a garanzia del nostro futuro, con altri beni giuridici, con particolare riferimento alla libertà economica “che è forse il più formidabile avversario della tutela ambientale”[3].

1. Lo spostamento “in avanti” della tutela ambientale nella cd. “società del rischio”

L’aumento dei rischi derivanti dall’innovazione tecnologica registrato in particolar modo negli ultimi anni ed il crescente emergere della loro percezione sono considerati un tratto caratterizzante della società contemporanea, che proprio per tale ragione è oggi comunemente definita come “società del rischio”[4].

Il diritto del rischio è caratterizzato principalmente dall’anticipazione dell’intervento pubblico limitativo della sfera individuale rispetto al modello tradizionale del diritto di polizia, in ragione del fatto che la previsione legislativa non si fonda su un giudizio di probabilità del verificarsi dell’evento dannoso, ma su una prognosi incerta[5].

In tale ottica, il presupposto che legittima l’attivazione da parte del legislatore di misure preventive non è più il pericolo – che rappresenta un evento dannoso futuro e incerto il cui verificarsi, alla luce dell’esperienza passata, può ritenersi ragionevolmente probabile – bensì il “rischio”, che a differenza del primo è un evento dannoso futuro e incerto, di cui non è possibile allo stato attuale delle conoscenze valutare in maniera sufficientemente sicura le probabilità (o anche solo le modalità) di avveramento, in quanto non si possiedono i dati empirici necessari per formulare un giudizio prognostico sufficientemente affidabile.

Il concetto di rischio appare, dunque, sempre legato a situazioni di non conoscenza e si riferisce a situazioni, in cui non è valutabile la probabilità di possibilità conosciute (incertezza in senso ampio) o in cui non sono nemmeno valutabili i possibili sviluppi degli eventi e i loro effetti (incertezza in senso stretto)[6].

Anche il diritto amministrativo, qualora venga chiamato a regolare tali situazioni dove regna l’“incertezza” assume caratteristiche peculiari, brillantemente riassunte dalla dottrina tedesca: (i) perdita di definizione della fattispecie normativa con una dilatazione dei compiti dell’organo di attuazione (cui la legge delega il compito di valutare caso per caso l’esistenza dei rischi); (ii) frequente ricorso a concetti giuridici indeterminati, quali lo “stato della scienza e della tecnica” o “le migliori tecnologie disponibili”; (iii) istituzione di autorità scientifiche con compiti di alta consulenza; (iv) fissazione di regole che indicano un metodo di valutazione scientificamente corretto per arrivare alla decisione corretta piuttosto che fornire parametri sostanziali di decisione; (v) temporaneità delle decisioni (e possibilità di una loro revisione) come conseguenza delle condizioni di incertezza in cui sono prese e, infine, (vi) creazione di regole sul procedimento strutturate in modo tale da garantire l’acquisizione di nuove conoscenze nel corso del processo decisionale[7].

Una delle principali espressioni di questo processo di alterazione del diritto conseguente al mutamento della percezione del rischio che porta alla ricerca di livelli di sicurezza sempre più alti e ad un consistente arretramento della soglia dell’intervento del legislatore a difesa della salute dell’uomo e del suo ambiente – spingendolo ad agire in un momento in cui la conoscenza è ancora incerta e lacunosa – è l’affermazione del principio di precauzione, che viene spesso invocato in mancanza di dati scientifici certi.

2. Nozione ed evoluzione del principio di precauzione

Il principio in esame è stato politicamente accettato come strategia nell’ambito della gestione del rischio la quale si fonda su un “elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”[8]. Ed invero esso è auspicabile nel momento in cui le prove scientifiche siano insufficienti, non conclusive o incerte, non consentano cioè una valutazione particolareggiata del rischio, e vi siano indicazioni e ragionevoli motivi di temere che i possibili effetti sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante possano essere potenzialmente pericolosi e incompatibili con il livello di protezione prescelto.

L’applicazione del principio di precauzione interviene unicamente in un’ipotesi di rischio potenziale (diversamente troverebbe applicazione il principio di prevenzione), anche nell’eventualità in cui tale rischio non possa essere interamente dimostrato, o la sua portata quantificata, o i suoi effetti determinati per l’insufficienza o il carattere non concludente dei dati scientifici.

Ne consegue che nell’incertezza tra sottovalutare o sopravvalutare un rischio, adottando il principio di precauzione si sceglie la possibilità di sbagliare sopravvalutando il rischio, intervenendo in presenza di un rischio potenziale e grave senza attendere i risultati della ricerca scientifica.

I fattori che attivano il ricorso al principio di precauzione sono:

– l’identificazione di effetti potenzialmente negativi, derivanti da un fenomeno;

– una valutazione scientifica degli effetti potenzialmente negativi, la quale, per l’insufficienza di dati, il loro carattere inconcludente o la loro imprecisione, non consenta di determinare con sufficiente certezza il rischio in questione[9].

Il principio di precauzione compare e si sviluppa gradualmente a partire dagli anni ’70, affermandosi definitivamente, a livello internazionale, nel 1992, con la Conferenza Mondiale delle Nazioni Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo (Conference on Enviroment and Development – UNCED) di Rio de Janeiro e consacrato dell’art. 15 della Dichiarazione di Rio (Declaration on Enviroment and Development), in cui si dichiara che “In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation”[10].

Si introduce, pertanto, un principio di politica ambientale basato sulla cd. “inversione dell’onere della prova”, dal momento che in presenza di un rischio grave ed irreparabile la lacunosità del dato scientifico non può essere assolutamente invocata per posticipare l’intervento adeguato, e pertanto qualora uno Stato volesse agire non sarà necessario provare che determinate attività danneggino gravemente l’ambiente.

Il principio di precauzione è divenuto nel tempo un principio condiviso anche a livello comunitario, facendo il suo ingresso ufficiale nell’art. 174, par. 2, del Trattato istitutivo della Comunità Europea (oggi art. 191 del TFUE) secondo cui “(l)a politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”. Si può, inoltre, ritenere, come sostenuto dalla Corte di Giustizia e dalla Commissione delle Comunità europee, che l’applicazione di tale principio non sia limitata al diritto ambientale ma si estenda ad altre materie di interesse comunitario come la tutela della salute e dei consumatori[11].

Per garantire il rispetto e l’applicazione del principio in esame, la Commissione CE, con l’adozione nel 2000 di una Comunicazione sul principio di precauzione[12], ha descritto l’analisi del cd. risk – assessment e del risk – management, precisando le quattro componenti della valutazione del rischio:

1. identificazione del pericolo: agenti chimico/fisico/biologico che possono indurre effetti negativi sulla popolazione e sull’ambiente e scatenare un danno potenziale;
2. caratterizzazione del pericolo: determinazione, in termini quantitativi e/o qualitativi della natura e della gravità degli effetti nocivi collegati con gli agenti o le attività causali, dei rapporti dose- risposta nei casi in cui il nesso causale è stato individuato aldilà di ogni ragionevole dubbio;
3. valutazione dell’esposizione: probabilità di esposizione all’agente in questione. Sono necessari dati sulla probabilità di contaminazione o esposizione della popolazione o dell’ambiente al pericolo;
4. caratterizzazione del rischio: stima qualitativa e/o quantitativa che consideri l’incertezza, la probabilità, la frequenza e la gravità degli effetti negativi individuati, conosciuti o potenziali che possono verificarsi.

In tale ottica, qualora si ritenga necessario intervenire, le azioni da intraprendere dovranno: essere proporzionali rispetto al livello di protezione prescelto; non discriminatorie e coerenti con misure analoghe già adottate; oggettive; basate su un esame dei potenziali vantaggi e oneri dell’azione o dell’inazione ove possibile mediante un’adeguata analisi economica costi/benefici; soggette a revisione alla luce dell’evoluzione scientifica; essere in grado di attribuire la responsabilità per la produzione di prove scientifiche necessarie per una più completa valutazione del rischio.

Seppur invocato anche in precedenti previsioni normative, il principio di precauzione ha fatto ingresso nel nostro ordinamento per la prima volta con la legge n. 36 del 2001 (legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico) ed è stato definitivamente recepito attraverso l’art. 3 ter del d.lgs. n. 152 del 2006 (di seguito anche “Codice dell’ambiente”) che lo annovera tra i principi che regolano l’azione ambientale[13]. All’interno del Codice dell’ambiente tale principio trova applicazione anche in materia di danno ambientale laddove all’art. 304 prevede che “(q)uando un danno ambientale non si è ancora verificato, ma esiste una minaccia imminente che si verifichi, l’operatore interessato adotta, entro ventiquattro ore e a proprie spese, le necessarie misure di prevenzione e di messa in sicurezza”.

3. Studi condotti ed incertezza scientifica in materia di inquinamento elettromagnetico (“Elettrosmog”)

Uno degli ambiti in cui la gestione del rischio si fonda principalmente sul principio di precauzione è indubbiamente quello dell’inquinamento elettromagnetico (elettrosmog) – derivante da sorgenti come telefoni cellulari, elettrodotti, elettrodomestici, antenne radiotelevisive che generano energia sotto forma di onde elettromagnetiche (o campi elettrici) – che ancora oggi si connota per un alto grado di incertezza scientifica e che, dunque, comporta nella maggior parte dei casi la necessità di intervenire nei confronti di un rischio potenzialmente grave senza attendere i risultati della ricerca scientifica.

Si consideri, inoltre, che il crescente e costante sviluppo di nuove tecnologie (da ultimo il 5G oggetto del presente lavoro) e di nuove sorgenti artificiali – tra l’altro di uso sempre più capillare tra la popolazione – ha implicato l’aumento esponenziale della presenza sul territorio delle sorgenti di campo elettrico e la conseguente crescente esposizione da parte della popolazione ai campi elettromagnetici di cui, ad eccezione dei livelli di esposizione elevati, non si conoscono ancora oggi con esattezza gli effetti nocivi sulla salute[14], in quanto la comunità scientifica continua a rimanere priva di risultati certi in relazione alla possibile eziologia tra l’insorgenza di alcuni tipi di malattie (in particolare tumori e leucemie infantili) e l’esposizione a lungo termine a determinati livelli di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici .

Il tema dei possibili rischi legati all’esposizione a lungo termine dei campi elettromagnetici (CEM), ha da sempre suscitato una notevole preoccupazione nell’opinione pubblica ed è stato oggetto di numerosissimi studi di ricerca scientifica, sebbene non si sia ancora riusciti ad individuare una correlazione “certa” tra l’esposizione ai CEM e l’insorgere di malattie anche molto gravi.

A livello internazionale, la questione è stata oggetto di particolare attenzione sin dal 1974, anno in cui l’IRPA (International Radiation Protection Association) formò un gruppo di lavoro sulle radiazioni non – ionizzanti (NIR), sulla cui base nel 1977 nacque l’INIRC (International Non – Ionizing Radiation Commitee), fino alla creazione nel 1992 di una nuova Commissione internazionale per la Protezione dalle Radiazioni Non Ionizzanti – International Commision on Non – Ionizing Radiation Protection (ICNIRP), formalmente riconosciuta dall’OMS e operante con quest’ultima la quale, sulla base dei più autorevoli risultati scientifici provenienti da tutto il mondo, nel 1998 ha emanato le note “Linee guida per i limiti di esposizione ai vari tipi di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, che riguardano però soltanto la protezione dai possibili effetti “acuti” e non da quelli a lungo termine. Tali linee sono state recentemente modificate anche alla luce dei nuovi studi condotti sul 5G[15].

In tale contesto l’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO), nel 1996 ha avviato il Progetto internazionale Campi elettromagnetici (CEM) per analizzare i problemi sanitari associati all’esposizione a campi elettromagnetici, procedendo alla revisione critica dei risultati della ricerca fino ad allora raggiunti, prevedendo “di condurre una valutazione di tutti gli effetti sanitari dovuti all’esposizione a campi ELF nel 2002 – 2003”.

Per la valutazione dei possibili effetti sanitari a lungo termine, sempre L’OMS, con il promemoria n. 205 del novembre 1998, ha fatto riferimento ad un ampio rapporto prodotto nel 1998 dal National Institute of Environmental Health Sciences (NIEHS) degli Stati Uniti. Nello specifico, nel giugno 1998 il NIEHS ha convocato un gruppo di lavoro internazionale per una revisione critica dei risultati della ricerca il quale, usando i criteri stabiliti dall’Agenzia Internazionale per la Ricerca sul Cancro (International Agency for Research on Cancer, IARC), ha concluso che i campi ELF debbano essere considerati come un “possibile cancerogeno per l’uomo” con riferimento prevalente alla possibilità di causare leucemie infantili.

Con una successiva raccomandazione del maggio 2000 sui campi elettromagnetici e la salute pubblica – politiche cautelative, l’OMS ha sancito come fondamentale il principio di “prudent avoidance”^[16] (e dunque di cautela), ai quali è speculare, nel campo delle radiazioni ionizzanti, il principio A.L.A.R.A. (As Low As Reasonably Achievable), secondo il quale deve essere garantita l’esposizione ai livelli più bassi possibili, onde minimizzare i rischi per la salute dell’uomo già conosciuti.

Un significativo contributo è poi arrivato nel maggio 2011 quando un gruppo di lavoro formato da 31 esperti provenienti da 14 paesi si è riunito a Lione – presso l’IARC – per valutare il potenziale rischio cancerogeno associato all’esposizione ai campi elettromagnetici a radiofrequenza.

Secondo l’IARC l’esame e valutazione della letteratura scientifica disponibile non supporta l’ipotesi di cancerogenicità dei campi elettromagnetici, con l’eccezione di alcuni studi epidemiologici di tipo caso – controllo[17] che hanno evidenziato un aumento del rischio di glioma (tumore maligno del cervello) e di neurinoma del nervo acustico (tumore benigno) in relazione all’uso intenso dei telefoni cellulari, ma l’evidenza proveniente da questi studi è stata definita come “limitata” in quanto, anche se potrebbe essere dovuta ad un reale nesso di causa – effetto tra l’esposizione ai campi elettromagnetici emessi dai telefoni cellulari e insorgenza dei tumori, non si possono escludere altre spiegazioni come una distorsione dei risultati dovuta al fatto che la valutazione dell’utilizzo dei telefoni cellulari era totalmente affidata al ricordo dei partecipanti agli studi.

Il gruppo di lavoro ha, conseguentemente, classificato i campi a radiofrequenza emessi dai telefoni cellulari, dispositivi wireless, apparecchiature radar, radio e televisori “potenzialmente cancerogeni” per l’uomo, allocandoli così nel Gruppo 2B del sistema di classificazione della IARC (il livello più basso di rischio, utilizzato quando ci sono prove limitate), e non come “probabilmente cancerogeni per gli esseri umani” (Gruppo 2A), né come “cancerogeni per gli esseri umani” (Gruppo 1, in cui sono compresi ad esempio la radiazione solare e il radon presente nelle abitazioni).

La stessa IARC, in una recente pubblicazione divulgativa sul proprio sistema di classificazione delle evidenze di cancerogenicità, afferma che “i campi a radiofrequenza sono classificati nel gruppo 2B perché c’è un’evidenza tutt’altro che conclusiva che possano provocare il cancro negli esseri umani”[18].

Altri due più recenti studi sperimentali del 2018 su ratti e topi da laboratorio condotti nell’ambito del National Toxicology Program (NTP) negli Usa[19] e dall’Istituto Ramazzini in Italia[20] per valutare la possibilità che l’esposizione alle radiofrequenze possa produrre determinati effetti biologici dannosi, forniscono invece qualche evidenza a supporto dell’ipotesi di cancerogenicità dei campi elettromagnetici a radiofrequenza pur se con alcune limitazioni e difficoltà interpretative e con alcune incoerenze[21]. Ad esempio, nonostante nello studio dell’Istituto Ramazzini si espongano i ratti a emissioni inferiori, il numero dei tumori cardiaci è molto più alto di quello rilevato nell’NTP, che ha previsto esposizioni fino a mille volte maggiori.

Anche a seguito di questi due studi, pertanto, non muta in maniera sostanziale il quadro d’insieme delle evidenze scientifiche riguardo al potenziale rischio cancerogeno da esposizione a campi elettromagnetici a radiofrequenza (in particolare i campi emessi dai telefoni cellulari), né vengono ridotte le incertezze che tuttora permangono in merito agli effetti negativi (diversi da quelli termici) sulla salute a seguito dell’esposizione a lungo termine ai campi elettromagnetici.

Con particolare riferimento all’uso dei cellulari, l’Istituto Superiore della Sanità ha affermato che nonostante “(i) dati ad oggi disponibili suggeriscono che l’uso comune del cellulare non sia associato all’incremento del rischio di alcun tipo di tumore cerebrale […] rimane tuttavia “un certo grado d’incertezza riguardo alle conseguenze di un uso molto intenso, in particolare dei cellulari della prima e seconda generazione caratterizzati da elevate potenze di emissione”[22].

4. Il rilievo del principio di precauzione nell’ambito dell’inquinamento elettromagnetico

Nonostante anni di studi e ricerche, in un quadro come visto caratterizzato da una forte incertezza sugli effetti a lungo termine della esposizione a campi elettrici ed elettromagnetici, è inevitabile che, con particolare riferimento al campo dell’elettromagnetismo, l’adozione del “principio di precauzione” si giustifica al fine di provvedere all’emanazione di provvedimenti cautelari finalizzati ad arginare tale rischio fino a quando non ci saranno certezze maggiori.

Il principio di precauzione deve essere, infatti, inteso quale “punto di riferimento di carattere generale per legittimare l’adozione di misure legislative e/o regolamentari tendenti alla previsione di determinati limiti e modalità in ordine all’esercizio di attività od alla realizzazione di prodotti che possano presentare dei pericoli per la salute sulla base delle conoscenze scientifiche acquisite, operando un contemperamento tra le esigenze della tutela della salute ed altri interessi di carattere economico di volta in volta presi in considerazione; in tal modo il legislatore individua la soglia dei rischi accettabili connessi all’esercizio di tali attività, come nella fattispecie in materia di esposizione ai campi elettromagnetici, con la conseguenza che il superamento dei limiti di volta in volta prefissati comporta una presunzione di pericolosità per la salute umana, e dunque legittima la tutela di tale fondamentale diritto avente valenza costituzionale ai sensi dell’art. 32 Cost.^[23]”.

4.1 Quadro normativo europeo

In quest’ottica, ancorché non si facesse ancora espresso riferimento al principio precauzionale e la tutela fosse rivolta esclusivamente ai lavoratori nei confronti delle esposizioni professionali, a partire dagli anni Novanta la Comunità Europea ha cercato di fornire le prime linee guida al fine di limitare gli effetti dannosi delle RNI sulla salute umana, con l’emanazione di una serie di direttive^[24].

Sempre in ambito europeo, altri importanti passi avanti sono stati fatti dapprima con la Risoluzione del Parlamento Europeo sulla lotta contro i danni delle radiazioni non ionizzanti[25], con cui si invita la Commissione a determinare nuove regole per l’intera popolazione volte a ridurre l’esposizione dei lavoratori e del pubblico alle radiazioni elettromagnetiche non ionizzanti e successivamente con la Raccomandazione 99/519/CE che delinea un quadro comune di protezione “dei singoli cittadini” degli Stati membri dall’esposizione ai CEM dagli 0 Hz ai 300 GHz, esortando gli Stati membri ad adottare “norme specifiche per quanto riguarda le sorgenti e le attività che comportano l’esposizione ai campi elettromagnetici”.

In questo settore, pertanto, la Comunità Europea non è intervenuta con un atto vincolante, ma ha lasciato liberi gli Stati membri di introdurre, attraverso norme cogenti o volontarie, un quadro di limiti all’esposizione ai campi elettromagnetici che avesse come base di riferimento i valori indicati nella Raccomandazione (individuati dallo studio della Commissione internazionale per la protezione delle radiazioni non ionizzanti – ICNIRP). La scelta per una disciplina generale sulla protezione dai campi elettromagnetici fondata su un atto non vincolante, giustificata con il richiamo al principio di proporzionalità dell’intervento delle istituzioni comunitarie (art. 5, par. 4 del Trattato sull’Unione Europea), ha come ragione di fondo l’esigenza di bilanciare la tutela della salute con “gli altri benefici nel campo della salute e della sicurezza, che i dispositivi emittenti campi elettromagnetici arrecano alla qualità della vita nei settori come le telecomunicazioni, l’energia elettrica e la sicurezza della popolazione” (considerando n. 7), il tutto in un quadro di incertezza delle indicazioni provenienti dalla Comunità scientifica circa il livello di nocività delle emissioni elettromagnetiche[26].

Anche in questo caso non viene citato espressamente il principio di precauzione, ma vengono richiamati “aspetti di precauzione” nella valutazione e nella gestione degli effetti “possibili”, o “atteggiamenti di precauzione” con cui gli Stati membri dovrebbero considerare i progressi delle conoscenze scientifiche sulla protezione dalle RNI[27].

In ambito comunitario, all’attuazione del principio di precauzione è stata invece dedicata la Comunicazione della Commissione al Consiglio CE del 2 febbraio 2000, che ha stabilito i criteri cui informare l’attività legislativa in materia ambientale al fine di attuare una corretta applicazione di tale principio: proporzionalità, non discriminazione, coerenza, esame bilanciato dei vantaggi e degli oneri e considerazione per l’evoluzione scientifica.

A differenza della disciplina interna nazionale – v. infra – la normativa europea individua i livelli di assorbimento delle onde magnetiche nel corpo umano e, considerata la concreta impossibilità di stabilire le soglie oltre le quali si determina un pregiudizio alla salute, assume semplici valori fondamentali allo scopo di concedere un più ampio margine di discrezionalità valutativa al soggetto di volta in volta chiamato a giudicare la conformità dell’impianto[28].

4.2 Quadro normativo nazionale

In risposta alla mancanza di dati scientifici certi e dinanzi al timore sempre più diffuso tra i cittadini in merito ai danni connessi all’elettromagnetismo, il legislatore italiano ha emanato nel corso degli anni una serie di provvedimenti legislativi e ministeriali in materia di RNI.

Prima dell’adozione della nota legge quadro n. 36 del 22 febbraio 2001 “legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, la normativa di riferimento era però piuttosto scarna e disomogenea.

Nello specifico, la normativa di riferimento si reggeva sull’art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833[29], istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, e sull’art. 2, comma 14, della legge 8 luglio 1986, n. 349[30], istitutiva del Ministero dell’ambiente.

I limiti massimi di esposizione ivi auspicati sono stati effettivamente individuati dal D.P.C.M. 23 aprile 1992[31], per gli impianti a bassa frequenza, e dal successivo D.M. 381/1998[32], per gli impianti ad alta frequenza. Quest’ultimo decreto introduceva per la prima volta nell’impianto normativo gli obiettivi di qualità, ossia quei “valori di campo elettromagnetico da conseguire nel breve, medio e lungo periodo, usando tecnologie e metodiche di risanamento disponibili, al fine di realizzare obiettivi di tutela” (definizione di cui all’allegato A), e rappresentava a livello nazionale il primo esempio di normativa dal carattere “precauzionale”, seppur il relativo principio non sia stato richiamato espressamente[33].

Altra normativa rilevante è stata la legge 12 novembre 1996, n. 615 di “(a)ttuazione della Direttiva n. 89/336/Cee del Consiglio del 3 maggio 1989, in materia di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica, modificata ed integrata dalla Direttiva 92/31/Cee del Consiglio del 28 aprile 1992, dalla Direttiva n. 93/68/Cee del Consiglio del 22 luglio 1993 e dalla Direttiva n. 93/97/Cee del Consiglio del 29 ottobre 1993”, che fissava i requisiti necessari per l’immissione in commercio di apparecchi in grado di generare emissioni elettromagnetiche o il cui funzionamento poteva essere alterato da disturbi elettromagnetici presenti nell’ambiente.

In tale contesto, comunque frammentario e poco uniforme, è intervenuta la richiamata legge quadro n. 36 del 2001, che ha costituito per l’ordinamento italiano la prima disciplina generale ed organica sulla tutela dell’inquinamento elettromagnetico, avendo per oggetto, ai sensi dell’art. 2, tutti “gli impianti, i sistemi e le apparecchiature per usi civili, militari e delle forze di polizia, che possano comportare l’esposizione dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 Ghz. In particolare, la presente legge si applica agli elettrodotti e agli impianti radioelettrici, compresi gli impianti per telefonia mobile, i radar e gli impianti per radiodiffusione”.

La legge quadro costituisce, inoltre, il primo testo normativo italiano nel quale si fa esplicito riferimento al principio comunitario di precauzione[34] e che ha inteso fornire un quadro esaustivo di protezione, non limitandosi alla tutela della salute ma comprendendo fra le espresse finalità del suo intervento anche la tutela dell’ambiente e del paesaggio[35].

Per assicurare la protezione dall’inquinamento elettromagnetico la legge ha adottato tre tipologie di strumenti quali (i) i limiti di esposizione (da rispettare sempre)[36], (ii) i valori di attenzione (da rispettare nei luoghi adibiti a permanenze prolungate della popolazione)[37], (iii) gli obiettivi di qualità[38], che sono stati individuati da due successivi DPCM dell’8 luglio 2003 adottati rispettivamente per la protezione dai campi ad alta frequenza tra 100 kHz e 300 GHz^[39] e per la protezione dai campi a bassa frequenza (50Hz) generati da elettrodotti[40]. Con particolare riferimento ai limiti di esposizione ed i valori di attenzione previsti per i campi ad alta frequenza si sottolinea che, in aderenza al principio di precauzione, l’Italia ha previsto limiti molto più restrittivi rispetto a quelli previsti dalla Raccomandazione europea del 1999 e a quelli adottati in altri paesi europei.

Fra i meriti della legge quadro vi è indubbiamente quello di avere risolto il conflitto di attribuzioni che, in assenza di una disciplina organica, era sorto in materia di inquinamento elettromagnetico fra Stato e Regioni: molte di queste, infatti, hanno dimostrato particolare sensibilità alle problematiche dell’elettrosmog e hanno fissato limiti più restrittivi di quelli stabiliti a livello nazionale.

La legge quadro ha posto ordine affidando allo Stato all’art. 4 “la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità […] in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’articolo 1”. Allo Stato spettano, inoltre, le funzioni relative alla promozione di attività di ricerca e sperimentazione tecnico- scientifica, all’istituzione di un catasto nazionale delle sorgenti fisse e mobili dei campi elettromagnetici oltre alla determinazione dei criteri necessari per l’elaborazione dei piani di risanamento, all’individuazione delle tecniche di misurazione e di rilevamento dell’inquinamento elettromagnetico, alla realizzazione di accordi di programma, alla definizione dei tracciati con tensione superiore a 150 kV, ed alla determinazione delle zone di rispetto.

Alle Regioni spettano, invece, le funzioni attuative dei piani di risanamento, di selezione degli strumenti per il conseguimento degli obiettivi di qualità e di adozione dei criteri per il rilascio dell’autorizzazione e localizzazione degli impianti, sempre che ciò avvenga “nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato”[41] e fatta salva la riserva statale di definire i tracciati degli elettrodotti con tensione superiore a 150 kW.

La riforma del titolo V della Costituzione, intervenuta con la successiva legge n. 3 del 18 ottobre 2001, non stravolse ma si pose in linea con quanto stabilito nella legge quadro, ed invero, così come il riformato titolo V della Costituzione ha manifestato in materia ambientale un intento centralista volto ad omogeneizzare la disciplina sull’intero territorio nazionale, parimenti – come visto – la legge quadro n. 36 del 2001 ha stabilito come sia lo Stato ad emanare un disciplina sostanziale volta al preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari. Tale convergenza di vedute si è manifestata ancora più chiaramente in relazione a disposizioni specifiche della legge quadro disciplinanti il catasto delle sorgenti elettromagnetiche, la ricerca tecnico- scientifica e la definizione dei tracciati degli elettrodotti[42] .

Inoltre, a seguito della revisione del Titolo V della Costituzione, la Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire che nonostante la “tutela dell’ambiente” sia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), non si può escludere qualsiasi intervento del legislatore regionale, alla luce del fatto che tale materia non può essere circoscritta e delimitata ma ha un “valore costituzionalmente protetto” ed è una “materia trasversale”[43]. Ne consegue che lo Stato potrà incidere in seno alla competenza legislativa concorrente e residuale, mantenendo la competenza a fissare standards ambientali uniformi e operativi sull’interno territorio ma non derogabili dalle Regioni “nemmeno in senso più restrittivo”. Ad ogni modo, non si esclude che il legislatore regionale, ai sensi dell’art. 117, commi 3 e 4, possa assumere anche “finalità di tutela ambientale”, dal momento che la disciplina dell’inquinamento elettromagnetico interferisce con altre materie di competenza regionale, quali il governo del territorio, l’ordinamento della comunicazione, della produzione, del trasporto e della distribuzione nazionale di energia, la tutela della salute ecc.

Per comprendere il divieto da parte delle Regioni di stabilire dei valori – soglia più rigorosi di quelli definiti a livello statale, occorre riflettere sulla ratio alla base della fissazione di tali standards: sul punto la Consulta ha chiarito che se la ratio fosse solo quella di tutelare la salute, sarebbe lecito considerare ammissibile un intervento delle Regioni che stabilisse limiti più rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato, mentre la fissazione dei valori – soglia risponde ad una ratio più complessa ed articolata che mira a tutelare anche altri interessi di rilievo nazionale che fanno capo alla distribuzione dell’energia ed allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. In altre parole “la fissazione a livello nazionale dei valori – soglia, non derogabili dalle Regioni nemmeno in senso più restrittivo, rappresenta il punto di equilibrio fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo l’impatto delle emissioni elettromagnetiche e di realizzare impianti necessari al Paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in materia di trasporto dell’energia e di ordinamento della comunicazione è di tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”[44].

I giudici ordinari hanno, inoltre, precisato che in tema di immissione di onde elettromagnetiche, il principio di precauzione – sancito dall’ordinamento comunitario come cardine della politica ambientale – è assicurato dallo stesso legislatore statale attraverso la regolamentazione contenuta nella l. n. 36 del 2001 e nel d.P.C.M. 8 luglio 2003, che ha fissato i parametri relativi ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e agli obiettivi di qualità, i quali non sono modificabili, neppure in senso restrittivo, dalla normativa delle singole Regioni (Corte cost, sentenza n. 307 del 2003) ed il cui mancato superamento osta alla possibilità di avvalersi della tutela giudiziaria preventiva del diritto alla salute, che è ipotizzabile solo in caso di accertata sussistenza del pericolo della sua compromissione , da ritenersi presuntivamente esclusa quando siano stati rispettati i limiti posti dalla disciplina di settore (cfr. Cassazione civile, Sez. III, sent. n. 11105 del 10 giugno 2020; Tribunale Milano, Sez. X, sent. n. 2520 del 3 marzo 2018).

Con riferimento alle competenze in capo agli enti locali, ai sensi dell’art. 8, comma 6 della l. n. 36 del 2001 “(i) comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”, ma ciò che è precluso ai Comuni è di vietare indiscriminatamente l’installazione degli impianti all’interno di intere ed estese aree del territorio comunale, con il risultato di pregiudicare il raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

La maggior parte delle attribuzioni di Comuni (e Province), ai sensi dell’art. 8, comma 4, della legge n. 36 del 2001 sono comunque disciplinate dalla legislazione regionale, nell’ambito delle proprie attribuzioni.

Il quadro delle competenze delineato dalla legge quadro è stato confermato in via pacifica anche dalla giurisprudenza, secondo cui in tema di installazione di strutture operanti quali stazioni radio base per telefonia mobile, l’art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato l’individuazione di puntuali limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità, da introdursi con d.P.C.M. ed il cui rispetto è affidato all’ARPA ex art. 14 della medesima legge; rimangono, invece, di competenza delle Regioni le funzioni relative alla localizzazione dei siti di trasmissione e alla regolamentazione delle modalità procedimentali per il rilascio delle autorizzazioni; residua, infine ai Comuni una mera potestà sussidiaria, che consente loro di adottare regolamenti finalizzati esclusivamente ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, nonché volti a minimizzare, in conformità ed in attuazione alle direttive e ai criteri introdotti dallo Stato e dalle Regioni, l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, restando invece esclusa ogni potestà normativa in ordine alla determinazione di criteri, maggiormente limitativi o rigidi, di valutazione della soglia di inquinamento elettromagnetico o alla introduzione di misure generali interdittive a contenuto igienico-sanitario e divieti all’installazione degli impianti all’interno di intere ed estese aree del proprio territorio, condotte, queste, che pregiudicherebbero il raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni da garantirsi su tutto il territorio nazionale[45] (cfr. Tar Emilia Romagna (Bologna), sez. II, sent. n. 677 del 19 ottobre 2017, Tar Lombardia (Brescia), Sez. II, sent. n. 188, del 15 febbraio 2018; Tar Abruzzo (L’Aquila), Sez. I, sent. n. 311 del 18 settembre 2020).

Il panorama delle fonti normative statali oltre alla legge quadro comprende le previsioni del D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259 (“Codice delle comunicazioni elettroniche”), con particolare riferimento agli artt. 87 e ss., che si occupano del procedimento di autorizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica[46] nonché le disposizioni sulla localizzazione degli impianti radiotelevisivi contenute nella legge n. 249 del 1997 e del D.Lgs. n. 177 del 31 luglio 2005 (“Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”), con particolare riferimento all’art. 42 sull’“uso efficiente dello spettro elettromagnetico e pianificazione delle frequenze”.

Anche se volte prioritariamente ad assicurare la compatibilità elettromagnetica dei prodotti ed evitare fenomeni di perturbazione elettromagnetica e finalizzate solo in via indiretta alla tutela della salute e dell’ambiente, occorre richiamare le norme riguardanti le caratteristiche costruttive degli apparecchi per mitigare le emissioni elettromagnetiche costituite dal D.Lgs. n. 194 del 6 novembre 2007 (recante “Attuazione della Direttiva n. 2004/108/Ce concernente il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica e che abroga la direttiva 89/336/CEE”) e dal D.Lgs. n. 269 del 9 maggio 2001 (recante “Attuazione della Direttiva n. 1999/5/Ce riguardante le apparecchiature radio, le apparecchiature terminali di telecomunicazione ed il reciproco riconoscimento della loro conformità”).

Di rilievo è anche il D.Lgs. n. 159 del 1° agosto 2016 in “attuazione della direttiva 2013/35/UE sulle disposizioni minime di sicurezza e di salute relative all’esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (campi elettromagnetici) e che abroga la direttiva 2004/40/CE”: esso stabilisce limiti di esposizione e valori di azione distinti per gli effetti sanitari dovuti a effetti nocivi per la salute quali riscaldamento termico o stimolazione del tessuto nervoso o muscolare e per gli effetti sensoriali: disturbi minori transitori, non nocivi per la salute, a carico delle percezioni sensoriali e modifiche a carico del sistema nervoso centrale fra cui fosfeni.

Rispetto alle precedenti norme si pone un diverso approccio nella definizione dei limiti, definiti in relazione al movimento del soggetto e non più in condizioni imperturbate e una maggiore flessibilità per la protezione dagli effetti sensoriali con possibile superamento dei limiti in situazioni e condizioni definite.

Il D.Lgs. 159/2016, aggiorna, inoltre, tutti i preesistenti articoli relativi al Capo IV del Titolo VIII – Agenti fisici del D.Lgs. 81/2008 e conferma l’obbligo per il datore di lavoro, di valutare e tutelare i lavoratori dal rischio dei campi elettromagnetici indicando i limiti di esposizione in funzione della frequenza.

5. Gli attuali limiti imposti dalla normativa nazionale sono ancora adeguati? Il difficile contemperamento degli interessi

Come anticipato, con la Raccomandazione 99/519/CE la Comunità Europea ha lasciato un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri nell’adozione di norme specifiche in merito ai limiti all’esposizione ai campi elettromagnetici, fermo restando il rispetto dei valori individuati dallo studio dell’ICNIPR.

Per quanto riguarda l’Italia, i governi che si sono succeduti nel tempo, nel difficile compito di garantire un corretto bilanciamento tra interessi non sempre convergenti, hanno invocato sistematicamente il principio di precauzione, giustificando così il permanere di limiti che ancora oggi si discostano da quelli indicati dalla raccomandazione Ue e dalle linee guida dell’ICNIRP. Ed invero, l’impianto normativo che regola i limiti di esposizione ai campi elettromagnetici in Italia risulta di fatto fermo alla legge quadro del 2001 e ai successivi decreti attuativi del 2003, con l’adozione di limiti significativamente più restrittivi rispetto a quelli individuati dalle linee guida ICNIRP (International Commission for Non-Ionizing Radiation Protection).

A detta di molti, sarebbe, invece, auspicabile aggiornare il quadro normativo vigente trovando una soluzione normativa più idonea a conciliare gli obiettivi di tutela della salute con le esigenze di sviluppo delle reti mobili di nuova generazione^[47]. I limiti vigenti rischiano, infatti, di rallentare lo sviluppo delle nuove reti, sia perché molto contenuti, sia perché la metodologia di calcolo utilizzata non è adeguata alle caratteristiche tecnologiche delle reti 5G, che comporteranno una densa distribuzione di celle macro/micro/femto in modo da realizzare servizi non pensabili con le reti attuali[48].

Su tale ultimo aspetto, è intervenuta la Direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018 che istituisce il nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche[49] secondo cui per tali tipologie di celle è “opportuno limitare al massimo eventuali restrizioni della loro diffusione. Ne consegue che, al fine di agevolare l’installazione di punti di accesso senza fili di portata limitata, e fatti salvi eventuali requisiti applicabili connessi alla gestione dello spettro, gli Stati membri non dovrebbero sottoporre ad alcun permesso individuale l’installazione di tali dispositivi in edifici che non siano ufficialmente protetti in quanto parte di un ambiente designato o per il loro specifico valore architettonico o storico, tranne che per motivi di pubblica sicurezza”(considerando n. 139).

Per tale motivo, soprattutto con l’avvio a partire dal 27 settembre nel 2018 di un’indagine conoscitiva sulle nuove tecnologie delle telecomunicazioni, con particolare riguardo alla transizione verso il 5G ed alla gestione dei big data condotta dalla IX Commissione permanente (Trasporti, Poste e Telecomunicazioni) della Camera, è stata sollevata in sede parlamentare la questione dell’aggiornamento dei vigenti limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, ma ne sono emerse due posizioni contrapposte: da un lato è stata espressa l’esigenza di rivedere gli attuali limiti, allineandoli a quelli (più alti) raccomandati a livello internazionale dall’ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection); dall’altro, è stato sollevato il tema dei rischi per la salute umana che potrebbero derivare dall’esposizione ai campi elettromagnetici generati dalle frequenze 5G.

Sulla necessità di aggiornare i limiti di emissione si è espresso anche il Comitato interministeriale per la prevenzione e la riduzione dell’inquinamento elettromagnetico (CIPRIE) istituito dalla legge quadro del 2001 ed insediatosi ufficialmente solo il 4 agosto 2015 – che, tra le altre funzioni, annovera quelle della promozione di attività di ricerca e sperimentazione tecnico scientifica, nonché di coordinamento dell’attività di raccolta, elaborazione e diffusione dei dati, ed informa annualmente il Parlamento su tale attività -, il quale nella relazione al Parlamento relativa all’anno 2016 ha precisato che “con riferimento ai limiti di emissione elettromagnetica resta attuale, come già in precedenza segnalato, l’opportunità di approfondire la soluzione normativa più idonea atta a conciliare le esigenze di sviluppo delle reti mobili di nuova generazione, con gli obiettivi di tutela radioprotezionistica della popolazione e salvaguardia dell’ambiente”.

Ciò in quanto soltanto attraverso una compiuta e approfondita analisi dei concorrenti interessi in gioco, si potrà addivenire alla composizione del quadro regolamentare più adatto per consentire all’Italia di vincere la sfida dell’innovazione.

Con particolare riferimento alle nuove sfide aperte dall’era del 5G gli stakeholder chiedono una revisione delle regole italiane sui limiti elettromagnetici che rappresentano un freno alla realizzazione della futura rete, un parere condiviso anche dai regolatori. Sul punto il Commissario dell’AGCOM ha sottolineato che “(c)i sono diverse questioni da affrontare. Alcune non riguardano direttamente il regolatore, ma l’Autorità può segnalare attivamente a Governo e Parlamento alcune emergenze. Tra tutte evidenzio la necessità di rivoluzionare la metodologia, cambiare la misurazione, e quindi i limiti elettromagnetici. L’introduzione di small cells da un lato, forme di orchestrazione e reindirizzo del segnale al target dall’altro di fatto modificano il senso della misurazione e l’intensità del segnale. I vecchi limiti e le vecchie misurazioni medie riguardano un mondo che non ci sarà più e rischiano di creare barriere all’entrata”[50].

Con lo sviluppo del 5G governo e regolatori si trovano, dunque, necessariamente a dover affrontare, tra le altre [51], la questione relativa alla possibile e probabilmente necessaria revisione dei limiti elettromagnetici e ciò anche al fine del raggiungimento degli obiettivi dell’Action Plan voluto dall’Europa[52], anche in ragione del fatto che “è essenziale evitare che emergano standard 5G incompatibili tra loro in diverse regioni. Se l’Europa intende contribuire a delineare un consenso mondiale effettivo in merito alla scelta delle tecnologie, delle bande di spettro e delle applicazioni leader 5G, saranno necessari un coordinamento dell’UE e una pianificazione a livello transfrontaliero”.

6. In cosa consiste il 5G: vantaggi e dubbi emersi in merito allo sviluppo della nuova tecnologia

Il 5G è ormai alle porte, in tutto il mondo e darà il via a una delle rivoluzioni tecnologiche più grandi del nostro tempo. Avrà, infatti, effetti sulla vita quotidiana delle persone perché permetterà di connettere ad altissima velocità contemporaneamente una moltitudine di dispositivi che finora erano solo “oggetti passivi” (IoT, Internet of things, che consiste nella “fusione dell’informatica con le realtà meccaniche o elettromeccaniche cui la società odierna era finora abituata”[53]), destinati a essere sempre più numerosi (elettrodomestici, auto, semafori, lampioni, orologi, frigoriferi ecc….).

Una delle caratteristiche principali di questa rete è, infatti, proprio quella di permettere molte più connessioni in contemporanea, con alta velocità (potenzialmente fino a 10 volte più elevata rispetto al 4G) e tempi di risposta al comando dato all’oggetto connesso (latenza) molto rapidi, che scenderanno a 1-10 millisecondi, circa 10 volte meno degli attuali 50-100 millisecondi del 4G.

La “G” sta per “generation”, e si tratta della quinta generazione dello standard per la trasmissione dati attraverso una rete di telefonia mobile. Arriva dopo l’1G (il vecchio “Tacs”) in cui i segnali radio erano trasmessi in forma “analogica”, il 2G (il Gsm), il 3G (Umts) e il 4G (LTE, long term evolution, “evoluzione a lungo termine”). Come più volte rappresentato dagli esperti, il 5G non rappresenta però semplicemente un’evoluzione della rete 4G, dal momento che rispetto a questa presenta caratteristiche tecniche completamente diverse, non solo per la quantità di banda più ampia e per la velocità ma per il diverso modo di gestire le comunicazioni e la copertura, con frequenze, antenne e tecniche di trasmissione dei dati differenti rispetto al passato. Non si tratta, infatti, soltanto della quinta generazione di telefonia mobile, ma di un “salto quantico” nel settore delle telecomunicazioni^[54], accompagnato e potenziato dallo sviluppo accelerato di altre due grandi novità tecnologiche, ossia l’intelligenza artificiale (AI) e la blockchain.

Il 5G avrà anche un notevole impatto su tutti i settori industriali e di conseguenza sull’economia mondiale: “qualunque cosa sarà offerta come servizio: la rete 5G diventerà il sistema nervoso della vera società digitale, dell’economia digitale e dell’economia della longevità”^[55].

È stata, infatti, recentemente offerta una esauriente panoramica di tutti i servizi che potranno realizzarsi con il 5G: ed invero la nuova tecnologia consentirà la connessione di milioni di oggetti e sensori molto vicini tra loro fondamentali per la digitalizzazione delle infrastrutture stradali, gli sviluppi della smart city, della smart home e della guida autonoma^[56].

Come ogni innovazione tecnologica, nonostante i numerosi vantaggi, lo sviluppo del 5G porta con sé una serie di incognite quali la preoccupazione per la sicurezza dei dati^[57] ed è al centro di un ampio dibattito in ordine ai possibili rischi che le nuove onde potrebbero comportare alla salute. Con riferimento al primo punto, un po’ in tutto il mondo, non mancano infatti, i timori che la Cina possa utilizzare le infrastrutture 5G realizzate dalle aziende cinese Huawei e Zte per condurre operazioni di spionaggio.

In merito alla valutazione dei rischi legati al 5G, a seguito delle valutazioni espresse in merito alla sicurezza informatica delle reti 5G da 24 Stati membri dell’UE, il 9 ottobre 2019, la stessa Commissione europea ha pubblicato una “relazione sulla valutazione coordinata a livello di UE dei rischi per la cibersicurezza delle reti di quinta generazione (5G)”, individuando le minacce più rilevanti ed i principali autori di tali minacce, le risorse più sensibili e le principali vulnerabilità (di natura tecnica e di altro tipo), nonché diversi rischi strategici[58].

Inoltre, l’arrivo della nuova tecnologia preoccupa un crescente numero di cittadini e associazioni nonché alcuni parlamentari (in particolare alcuni esponenti all’interno del M5S), anche perché inevitabilmente comporterà un significativo aumento del numero delle antenne e un aumento delle frequenze dello spettro delle onde radio^[59].

Come più analiticamente approfondito al successivo par. 7.3, tra i più accaniti oppositori della diffusione della nuova rete ci sono, inoltre, tantissimi sindaci i quali hanno emanato innumerevoli ordinanze contingibili e urgenti al fine di sospendere e denegare l’autorizzazione nei confronti di ogni installazione e/o progetto relativo alla nuova tecnologia 5G sui vari territori comunali[60].

I dubbi ed i timori sono rivolti in particolare allo sviluppo delle frequenze 26 GHz che non sono mai state utilizzate per le reti pubbliche di telefonia, a differenza delle altre due principali frequenze tramite cui lavoreranno gli operatori con il 5G (700 MHz, 3,7 GHz) che sono le stesse già in uso da tanti anni per le reti 4G e per le trasmissioni televisive e per le quali valgono le considerazioni già fatte (come visto) in più occasioni dalla comunità scientifica in ordine alla mancanza di prove certe ed effettive circa i rischi per la salute.

Alcune delle teorie più diffuse sulla presunta pericolosità delle onde radio nelle telecomunicazioni riprese di recente anche a seguito dell’avvento del 5G furono espresse circa vent’anni fa da Bill P. Curry, un consulente ed esperto di fisica, il quale aveva ricevuto da un consiglio scolastico in Florida la richiesta di verificare se l’installazione di reti wireless nelle aule potesse comportare qualche rischio per la salute degli studenti. Curry dopo aver approfondito la questione nel suo rapporto scrisse che quel tipo di tecnologia sarebbe stata “probabilmente un serio pericolo per la salute”^[61].

I lavori di Curry e di altri oppositori delle tecnologie senza fili^[62] hanno trovato un discreto seguito anche in Italia, dove da tempo ci sono gruppi e associazioni che si occupano del cosiddetto “elettrosmog”, e che, a seguito dell’avvio dei lavori per l’installazione del 5G, hanno presentato diverse petizioni e richieste al Parlamento per rivedere la normativa sulle onde elettromagnetiche.

A fronte di tali battaglie portate avanti dai più critici del 5G, al contrario in molti sostengono che tale scetticismo è privo di fondamento e non siano avvalorato da evidenze scientifiche.

A sostegno della nuova tecnologia è stato più volte evidenziato che più alta è la frequenza e maggiore è la velocità di trasmissione, ma anche più corta la distanza che il segnale può percorrere, inoltre, un segnale trasmesso a frequenze elevate (come i 26 GHz) viene facilmente assorbito dai gas nell’aria, dai muri degli edifici e persino dagli alberi; per di più, ha una scarsa capacità di penetrazione e si ritiene che non possa causare danni a livello del DNA delle cellule.

Per questo motivo sarà necessario utilizzare, in maggiore misura rispetto alle attuali tecnologie di telefonia mobile, le cd. “small cells”, aree di territorio coperte dal segnale a radiofrequenza le cui dimensioni, che possono andare da una decina di metri (indoor) a qualche centinaio di metri (outdoor), sono molto inferiori a quelle delle macrocelle che possono essere estese anche diversi chilometri^[63] e che, a differenza di queste, comportano anche potenze di emissione più basse.

L’esigenza di dover installare più antenne^[64] nasce, dunque, dalla necessità di poter avere un campo uniforme a 26 GHz, perché altrimenti non sarebbe possibile garantire una rete capillare a causa dei limiti intrinseci del segnale inviato a questa frequenza.

Una delle principali caratteristiche della rete mobile di quinta generazione è, inoltre, il cd. “beam forming“, che permette di trasmettere il segnale direttamente al singolo dispositivo invece che ad ampio raggio, garantendo una minore dispersione dal momento che si propaga non soltanto in linea retta, ma anche sfruttando i “rimbalzi” sulle superfici per direzionare il singolo segnale allo specifico dispositivo. Tale carattere “dinamico” dei fasci direzionali di emissione d’antenna consentirebbe, addirittura, una riduzione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici^[65].

A tal proposito, l’Istituto Superiore della Sanità ha affermato che “(a)l momento, non è possibile formulare una previsione sui livelli di campo elettromagnetico ambientale dovuti allo sviluppo delle reti 5G. Se da un lato aumenteranno sul territorio i punti di emissione di segnali elettromagnetici, dall’altro questo aumento porterà a potenze medie degli impianti emittenti più basse. Un’ulteriore riduzione dei livelli medi di campo sarà dovuta alla rapida variazione temporale dei segnali. Una valutazione adeguata dell’impatto di questa nuova tecnologia potrà essere effettuata solo a seguito di una conoscenza dettagliata delle caratteristiche tecniche degli impianti e della loro distribuzione sul territorio”^[66].

Attualmente non ci sono, dunque, dati che permettono di capire se questa nuova tecnologia abbia effetti dannosi per la salute o meno anche perché per avere risposte soddisfacenti saranno necessari anni di studi a partire dalla sua diffusione. Anche i vari studi illustrati (v. supra paragrafo 3) effettuati in merito alle tecnologie precedenti non hanno, come visto, portato a risultati certi e definitivi, risultati che, in ogni caso, non potrebbero essere traslati in maniera automatica sul 5G che ha caratteristiche molto differenti.

7. La diffusione della rete di nuova generazione in Italia: disposizioni e provvedimenti nazionali in materia di 5G

7.1 Normativa in merito alla pianificazione delle assegnazioni delle diverse bande dello spettro radioelettrico

L’Italia ha già investito e sta investendo molto nello sviluppo e nella diffusione della rete di nuova generazione e, almeno fino a prima che l’arrivo della pandemia rallentasse questo processo, si trovava in una posizione di inaspettato vantaggio rispetto a moltissimi altri Paesi europei, stando ai dati rilevati da Ookla[67].

Sul punto si rileva che il Ministero dello sviluppo economico ha attivato nel 2017 cinque progetti sperimentali sulla tecnologia 5G (a Milano, Prato, L’Aquila, Bari e Matera)[68] e che con la legge di bilancio 2018 (legge n. 205 del 2017) è stato operato un complesso intervento normativo di riordino in merito alla pianificazione delle assegnazioni delle diverse bande dello spettro radioelettrico, che ha previsto un complesso quadro di adempimenti nel quadriennio 2018- 2022 per arrivare alla riassegnazione delle frequenze della banda dei 700 Mhz, attualmente in uso per le televisioni digitali terrestri (broadcasting), ai sistemi di comunicazione mobile in banda larga senza fili (5G), secondo l’obiettivo stabilito a livello internazionale ed europeo di ridurre la banda assegnata alle trasmissioni televisive per destinarla ai nuovi sviluppi di comunicazione mobile senza fili[69]. In particolare, per lo sviluppo delle reti di quinta generazione la legge di bilancio 2018 (commi 1026 – 1046) ha previsto un articolato programma di redistribuzione delle frequenze destinate alla trasmissione televisiva sulle due bande UHF (470 – 613 MHz) e III – VHF (banda 174 – 230 MHz) e di attribuzione delle frequenze in banda 700 MHz, che si concluderà con la liberalizzazione della banda e la riassegnazione agli operatori di banda larga mobile solo il 1° luglio 2022. Come anticipato, oltre alla banda dei 700 MHz, le bande di frequenze interessate dal 5G sono la banda 3,6 – 3,8 GHz e quella 26,5 – 27,5 GHz (la cui liberalizzazione era prevista già dal 1° dicembre 2018).

Per tali bande di frequenza, sempre la legge di bilancio 2018, ha previsto che l’AGCOM definisse la procedura di assegnazione agli operatori di comunicazione a banda larga: tale definizione è stata effettuata con la delibera 231/18/CONS, a seguito della quale il Ministero dello sviluppo economico ha avviato l’11 luglio 2018 la procedura di gara per l’assegnazione dei diritti d’uso di frequenze radioelettriche da destinare a servizi di comunicazione elettronica in larga banda mobile terrestri bidirezionali nelle bande 694-790 MHz, 3600-3800 MHz e 26.5-27.5 GHz. Nello specifico, l’asta per assegnare i blocchi di frequenze 5G si è tenuta tra il 13 settembre ed il 2 ottobre 2018, in una competizione durata 14 giornate segnate da continui rilanci ed i blocchi messi all’asta dal Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) sono stati suddivisi in base alla frequenza: 5 lotti per la banda 700 MHz FDD[70], 4 lotti per la banda 3.700 MHz[71] e 5 lotti per la banda 26 GHz[72]. A questi, si aggiungono 3 lotti per le frequenze 700 SDL (Supplemental Down Link) per i quali nessun operatore ha presentato offerte. Hanno partecipato all’asta Vodafone, TIM, Iliad, Wind Tre, Fastweb, Open Fiber e Linkem, ma le ultime due non si sono aggiudicate alcun blocco[73]. L’ammontare totale delle offerte per le bande messe a gara ha raggiunto i 6.550.422.258,00 Euro, superando del 164% il valore delle offerte iniziali e del 130%,5 la base d’asta.

I diritti d’uso di tali frequenze secondo la delibera 231/18/CONS scadono tutti il 31 dicembre 2037[74].

In attuazione e a valere sulle risorse messe a disposizione dalla delibera del CIPE n. 61/2018, il Ministero ha, inoltre, approvato, con DM 26 marzo 2019, il Programma di supporto alle tecnologie emergenti 5G, il cui obiettivo è quello di realizzare progetti di sperimentazione, ricerca applicata e trasferimento tecnologico, basati sull’utilizzo delle tecnologie emergenti, quali Blockchain, Intelligenza Artificiale (AI), Internet delle cose (IoT), collegate allo sviluppo delle reti di nuova generazione. Nell’ambito di tale programma il MISE, dopo l’avvio dei lavori per realizzare la Casa delle Tecnologie a Matera, ha avviato un nuovo bando per la selezione di progetti dedicati alle nuove Case delle Tecnologie emergenti, mettendo a disposizione 25 milioni di euro per ulteriori progetti di ricerca e sperimentazione presentati dalle Amministrazioni comunali oggetto di sperimentazione 5G.

7.2 Il cd. “Golden power” in materia di reti 5G

Sulla spinta delle emergenze internazionali, il Governo italiano ha deciso di affrontare il tema della sicurezza delle infrastrutture nazionali rispetto all’affermazione del 5G.

In tale ottica, il decreto-legge 25 marzo 2019, n. 22[75], convertito, con modificazioni, dalla legge 20 maggio 2019, n. 41 (c.d. decreto-legge “Brexit”) contiene un aggiornamento della normativa di cui al decreto – legge 15 marzo 2012, n. 21[76] (convertito con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56) in materia di poteri speciali del governo (cd “Golden power”) in conseguenza dell’evoluzione tecnologica intercorsa, “con particolare riferimento alla tecnologia 5G e ai connessi rischi di un uso improprio dei dati con implicazioni sulla sicurezza nazionale”.

Nello specifico, viene inserito all’interno del decreto – legge 15 marzo 2012, n. 21, l’art. 1 bis che qualifica tutti i servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G, da chiunque forniti, come “attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale”.

La norma impone, inoltre, un obbligo di notifica alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – al fine dell’esercizio dell’eventuale potere di veto o dell’imposizione di specifiche prescrizioni o condizioni – della stipula di contratti e accordi aventi ad oggetto l’acquisizione di beni o servizi relativi alla progettazione, alla realizzazione, alla manutenzione e alla gestione delle reti inerenti i servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia 5G, così come l’acquisizione di componenti ad alta intensità tecnologica funzionali alla predetta realizzazione o gestione, quando posti in essere con soggetti esterni all’Unione europea[77].

Le modifiche apportate dal decreto-legge n. 22 del 2019 seguono quelle previste dal decreto-legge n. 148 del 2017 (convertito dalla legge n. 172 del 2017) che hanno ampliato il perimetro degli interessi essenziali – strategici per la sicurezza e l’ordine pubblico – ai settori ad alta intensità tecnologica, tra cui: “a) le infrastrutture critiche o sensibili, tra cui immagazzinamento e gestione dati, infrastruttura finanziarie; b) tecnologie critiche, compresa l’intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, le tecnologie con potenziali applicazioni a doppio uso, la sicurezza in rete, la tecnologia spaziale o nucleare; c) sicurezza dell’approvvigionamento di input critici; d) accesso a informazioni sensibili o capacità di controllare le informazioni sensibili”, rinviando a uno o più successivi regolamenti l’individuazione ai fini della verifica della sussistenza di un pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico (comma 1-ter, art. 2).

Le modifiche del 2017 avevano, inoltre, introdotto una sanzione amministrativa pecuniaria – fino al doppio del valore dell’operazione e comunque non inferiore all’un per cento del fatturato cumulato realizzato dalle imprese coinvolte nell’ultimo esercizio per il quale sia stato approvato il bilancio – in caso di violazione dell’obbligo di notifica delle operazioni previste dall’articolo 1 del decreto-legge 21 del 2012 (art. 1, comma 8-bis).

L’esercizio dei poteri speciali del Governo nei settori strategici è stato oggetto di ulteriore modifica da parte del decreto-legge 11 luglio 2019 n. 64[78], ma tale decreto non è stato convertito in legge nel termine di sessanta giorni previsto dalla legge, a norma del Comunicato del Ministero della giustizia del 10 settembre 2019.

In coerenza con le prescrizioni del menzionato decreto-legge, il Consiglio dei Ministri del 5 settembre 2019 ha deliberato l’esercizio dei poteri speciali in materia di reti 5G riguardanti operazioni relative, tra l’altro, alla progettazione, alla realizzazione, alla manutenzione e alla gestione delle reti inerenti i servizi di comunicazione elettronica a banda larga su tecnologia 5G.

Si ricorda infine che l’ambito operativo del “Golden power” nei settori ad alta intensità tecnologica è stato nuovamente oggetto di intervento da parte del decreto-legge n. 105 del 2019 in tema di sicurezza cibernetica, convertito con modificazioni, dalla legge 18 novembre 2019, n. 133, il quale ha esteso ancor più l’ambito operativo delle norme in tema di poteri speciali esercitabili dal Governo nei settori strategici, avendo precipuo riguardo alla comunicazione elettronica e alla sicurezza nazionale cibernetica, coordinandolo, al contempo, con l’attuazione del Regolamento 19 marzo 2019, n. 2019/452/UE, in materia di controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione europea applicabile dall’11 ottobre 2020.

       Nello specifico, l’articolo 4-bis del d.l. n. 105 del 2019, riprendendo ed integrando le previsioni del decreto-legge n. 64 del 2019, non convertito in legge, ha modificato il decreto – legge n. 21 del 2012 (i) allungando il termine per l’esercizio dei poteri speciali da parte del Governo, con contestuale arricchimento dell’informativa resa dalle imprese detentrici degli asset strategici; (ii) ampliando l’oggetto di alcuni poteri speciali: (iii) modificando ed integrando gli obblighi di notifica finalizzati all’esercizio dei poteri speciali; (iv) modificando la disciplina dei poteri speciali in tema di tecnologie 5G, per rendere il procedimento sostanzialmente simmetrico rispetto a quello per l’esercizio dei poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale; (v) ridefinendo il concetto di “soggetto esterno all’Unione europea” e precisando i criteri per determinare se un investimento estero è suscettibile di incidere sulla sicurezza o sull’ordine pubblico.

       Ed ancora, giova sottolineare che le misure introdotte dalla normativa sul “Golden Power”, a seguito della recente emergenza sanitaria legata alla diffusione della pandemia da COVID 19, siano state oggetto di una ulteriore modifica a seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 (c.d. “Decreto liquidità”), convertito con modificazioni dalla legge 5 giugno 2020, n. 40, e dai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 dicembre 2020, n. 179[79] e n. 180[80], entrati in vigore il 14 gennaio 2021, che hanno provveduto a rafforzare i poteri speciali del Governo nei settori strategici, ampliando e, in alcuni casi rivedendo, gli ambiti e i soggetti sottoposti a controllo, i poteri ispettivi e le sanzioni previgenti nel nostro ordinamento giuridico[81].

       7.3 L’attuale situazione relativa alla diffusione della rete di quinta generazione in Italia e l’emendamento inserito nel cd. “decreto Semplificazioni”

Oltre a considerare che fino a luglio del 2022 non sarà ancora disponibile la banda dei 700 MHz – attualmente ancora occupata dalle trasmissioni audiovisive – che servirà per ottenere una vasta copertura in banda larga, la diffusione della rete 5G in Italia ha subito notevoli ritardi a causa dell’emergenza da Covid 19, essendo state allungate le tempistiche per ottenere le dovute autorizzazioni, ma soprattutto, come anticipato, a seguito dell’opposizione avanzata dai sindaci di molti comuni, i quali hanno emanato numerose ordinanze per vietare l’installazione di antenne 5G sul proprio territorio, ritenendole pregiudizievoli per l’ambiente e la salute dei cittadini, in virtù del principio di precauzione ed in attesa di dati scientifici più certi. Non è mancato, inoltre, chi addirittura ha dato adito alla presunta (quanto infondata) correlazione tra epidemia da coronavirus e rete 5G.

A tale riguardo, di notevole impatto è stato l’emendamento inserito nel c.d. “decreto Semplificazioni” – decreto-legge n. 76 del 16 luglio 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 relativo alle “(m)isure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale” – con cui viene di fatto vietato ai sindaci di impedire l’installazione di antenne di telecomunicazioni sul proprio territorio di competenza e viene consentito unicamente di individuare regole per minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici. L’art. 38, comma 6 del citato decreto va, infatti, a sostituire l’articolo 8 della legge numero 36 del 22 Febbraio 2001, affermando che “i comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4”.

Il governo ha, dunque, in concreto tolto ai primi cittadini la possibilità di bloccare in maniera generalizzata le installazioni: ciò in quanto da una parte viene meno la possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione di stazioni radio in aree generalizzate del territorio, dall’altra si vieta “di incidere sui limiti di esposizione, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità con provvedimenti contingibili e urgenti”, come, appunto, le ordinanze[82].

In linea con il dettato di quest’ultimo intervento legislativo, in più occasioni la giurisprudenza amministrativa ha sancito l’illegittimità del divieto imposto dai sindaci di sperimentare ed installare sul territorio dei propri comuni impianti per la diffusione della tecnologia di telecomunicazioni di “quinta generazione”.

Sul punto, di particolare rilievo sono la sentenza n. 3324 del 24 luglio 2020 emessa in forma semplificata dal Tar Campania e la sentenza del Tar Catania n. 3561 del 24 dicembre 2020 – che ha confermato la precedente ordinanza n. 551 del 22 luglio 2020 – in cui i giudici hanno sostenuto in primo luogo che le ordinanze di cui all’art. 54 del TUEL non possono essere adottate per impedire l’installazione o l’adeguamento tecnologico degli impianti di telefonia mobile sia perché “le proteste, pur reiterate, da parte dei cittadini finalizzate al blocco dei lavori propedeutici all’installazione di infrastrutture per il servizio di telefonia mobile all’interno del territorio comunale non integrano quel “pericolo per l’ordine pubblico” che, invece, deve essere posto a fondamento per l’adozione di tale tipo di ordinanza, sia perché “i compiti di tutela della salute non afferiscono alla sfera comunale e le opere riguardanti la telefonia mobile hanno natura urgente ed indifferibile e sono ammissibili ope legis alle opere di urbanizzazione primaria”, sia ancora perché “le ordinanze contingibili e urgenti di competenza del Sindaco quale ufficiale del Governo costituiscono strumenti apprestati dall’ordinamento per fronteggiare situazioni impreviste e di carattere eccezionale, per le quali sia impossibile o inefficace l’impiego dei rimedi ordinari”[83] Ed ancora, i giudici sostengono che la materia è compiutamente disciplinata dal d.lgs. n. 259 del 2003 e che “la valutazione sui rischi connessi all’esposizione derivante dagli impianti di telecomunicazioni è di esclusiva pertinenza dell’ARPA, organo deputato al rilascio del parere prima dell’attivazione della struttura […] e al monitoraggio del rispetto dei limiti prestabiliti normativamente dallo Stato”[84].

Ciò in quanto, sempre come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, spetta allo Stato, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 36 del 2001, la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità “non potendo il Comune, in nessun caso, introdurre limiti che vadano a sovrapporsi o a condizionare l’attuazione del piano nazionale di ripartizione delle frequenze e la transizione al 5G mediante l’assegnazione dei diritti d’uso delle relative frequenze”[85].

Anche l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato si è pronunciata in merito agli ostacoli frapposti da numerose amministrazioni comunali nel territorio italiano all’installazione di impianti di telecomunicazione in tecnologia wireless 5G, inviando una segnalazione alla Conferenza delle Regioni ed ANCI.

Secondo l’AGCM, in attesa di dati scientifici più aggiornati, questi atti costituiscono un ostacolo assoluto e generalizzato all’installazione di impianti di telecomunicazione mobile con tecnologia 5G e rappresentano una barriera al libero dispiegarsi della concorrenza, nonché alla libertà di stabilimento e alla prestazione dei servizi da parte degli operatori di telefonia, mentre “(a)lla luce dell’importanza degli effetti sull’intero sistema economico che le tecnologie di telecomunicazione 5G avranno nei prossimi anni in Italia, l’Autorità ritiene quanto mai prioritaria l’eliminazione degli ostacoli ingiustificati e non proporzionati all’intervento infrastrutturale mediante la definizione di un’azione amministrativa efficace ed efficiente e che bilanci i diversi interessi pubblici rilevanti nel caso di specie, nel rispetto dei principi giurisprudenziali sopra enunciati, da ultimo recepiti nella nuova formulazione della disposizione normativa di cui all’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001”[86].

Conclusioni

Allo stato attuale non esiste alcuno studio scientifico che sia riuscito a dimostrare in maniera univoca ed incontrovertibile che le emissioni elettromagnetiche in generale, né tantomeno che le emissioni emesse dalle reti di quinta generazione, siano (ed eventualmente in che misura) pericolose per la salute umana.

In assenza di dati scientifici certi, è ancora più difficile stabilire quale sia il corretto punto di equilibrio e fino a che punto ci si possa spingere verso la tutela di alcuni valori di rango primario come l’ambiente e la salute, a fronte della presenza di altri valori altrettanto importanti quali la libertà di iniziativa economica o altri diritti costituzionali e sociali che vengono garantiti grazie alla possibilità di accesso alla rete, e ciò soprattutto a seguito della pandemia che ha reso i mezzi di comunicazione a distanza e internet fondamentali anche come strumento per l’esercizio del lavoro e per l’istruzione, mettendo ancora più in luce, d’altro canto, l’importanza di una celere crescita infrastrutturale del Paese[87].

In merito si ricorda che la stessa Corte costituzionale ha stabilito che “(l)a Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. La qualificazione come “primari” dei valori dell’ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”[88].

In tale ottica, l’interrogativo che rimane tutt’oggi aperto e che non trova facile risposta è quello di stabilire se l’attuale quadro normativo italiano in materia di tutela dalle emissioni elettromagnetiche, già fondato sul principio di precauzione e molto più garantista rispetto a quello di molti altri Paesi, è sufficiente a garantire tale nucleo essenziale.

[1] Sul punto Cfr J. D’Alessandro, Lavorare al sud a due passi dal mare, lo stipendio da Roma. Così l’Italia potrebbe cambiare, in www.repubblica.it del 25 maggio 2020.

[2] Cfr. U. Minopoli, C. Stagnaro, 5G, non c’è più tempo da perdere per una Italia al passo con i tempi, il Il Sole 24 ore del 23 maggio 2020.

[3] Cfr. M. Mazzamuto, Diritto dell’ambiente e sistema comunitario delle libertà economiche, in Riv. it. Dir. Pubbl. comunit., fasc. 6, 2009, pag. 1571.

[4] Cfr. Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg zu eine andere Moderne, Frankfurt, 1986, trad. it. a cura di Privitera, La società del rischio. Verso una seconda modernità, Roma, 2000. Secondo Beck la società contemporanea si sarebbe sviluppata in modo tale che la distribuzione di beni scarsi, che costituiva la maggiore preoccupazione del XIX secolo e della prima metà del XX, non sarebbe più il problema sociale principale: il problema è rappresentato invece dalla distribuzione dei rischi prodotti dalla stessa società (e in particolare dall’utilizzo della tecnologia) che hanno portata globale e minacciano la sua stessa esistenza.

[5] P. Savona, Dal pericolo al rischio: l’anticipazione dell’intervento pubblico, in Dir. amm., fasc.2, 2010, pag. 35.

[6] E. Schmidt – Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Auflage, Springer Berlin Heidelberg, 2004, pag. 161; U Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, Mohr Siebeck, Tuebingen, 1994; A. Scherzberg, Risikosteuerung durch Verwaltungsrecht: Ermoeglichung oder Begrenzung von Innovationen?, in Veroeffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Band 63, Berlin, 2004.

[7] Cfr. P. Savona, Dal pericolo al rischio: l’anticipazione dell’intervento pubblico, cit., pag. 18. L’autrice ha richiamato la seguente dottrina tedesca: E. Schmidt – Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, cit., p. 162-3; U. Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, cit., 108-116 e passim; W. Koeck, Risikoverwaltung und Risikoverwaltungsrecht- das Beispiel des Arzneimittelrechts, Umweltforshungszentrum Leipzig-Halle, UFZDiskussionpapiere 8/2003, p. 6 ss.; Id., Grunzuege des Risikomanagements im Umweltrecht in A. Bora (a cura di), Rechtliches Risikomanagement, cit., p. 133 ss.

[8] Cfr. art. 3, par. 3 del Trattato sull’Unione Europea.

[9] Cfr. G. Bellenda – M.A. Labarile, Elettrosmog: rischio e principio di precauzione, tratto da Emissioni Elettromagnetiche – Guida agli adempimenti, Irnerio Editore, 2011.

[10] “Al fine di proteggere l’ambiente, un approccio cautelativo dovrebbe essere ampiamente utilizzato dagli Stati in funzione delle proprie capacità. In caso di rischio di danno grave o irreversibile, l’assenza di una piena certezza scientifica non deve costituire un motivo per differire l’adozione di misure adeguate ed effettive, anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale”.

[11] Cfr. Trib. CE, Sez. III, 11 settembre 2002, T – 13/1999, Pfizer Animal Health SA/Consiglio. In tale decisione si precisa che “uno Stato membro può, fondandosi sul principio di precauzione, adottare misure protettive senza dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi; tuttavia la valutazione del rischio non può fondarsi su considerazioni puramente ipotetiche né su semplici supposizioni […] dal principio di precauzione, come interpretato dal giudice comunitario, deriva, al contrario, che una misura preventiva può essere adottata esclusivamente qualora il rischio, senza che la sua esistenza e la sua portata siano state dimostrate «pienamente» da dati scientifici concludenti, appaia nondimeno sufficientemente documentato sulla base dei dati scientifici disponibili al momento dell’adozione di tale misura”. Cfr. altresì Trib. CE; Sez. II ampliata, 26 novembre 2002, T – 74/2000, Artegodan.

[12] Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione, 2 febbraio 2000, COM (2000), in rete su http://eur-lex.europa.eu.

[13] Ai sensi dell’art. 3 ter del d.lgs. n. 152 del 2006 “(l)a tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonchè al principio «chi inquina paga» che, ai sensi dell’articolo 174, comma 2, del Trattato delle unioni europee, regolano la politica della comunità in materia ambientale”.

[14] A seconda della loro frequenza ed intensità, le onde elettromagnetiche si distinguono in radiazioni ionizzanti (RI) e radiazioni non ionizzanti (RNI) – che hanno un’energia talmente bassa da non essere in grado di ionizzare la materia, cioè di rompere i legami con la materia-, le quali a loro volta si distinguono in radiazioni a bassa frequenza (ELF da 0 Hz a 10 KHz) e ad alta frequenza (da 10 KHz a 300 GHz). Mentre in caso di esposizione a campi elettromagnetici prodotti da alte frequenze è stato scientificamente accertato che vi siano degli effetti di tipo “immediato” causati da un innalzamento immediato della temperatura del sistema esposto, dovuto alla cessione di energia al tessuto biologico (thermal effects), per le esposizione croniche ai campi elettromagnetici di bassa frequenza – che non comportano un innalzamento apprezzabile di temperatura (no thermal effects) -, benché siano stati rilevati disturbi di vario tipo, il rischio è semplicemente presunto, in quanto i dati della letteratura scientifica non sono sufficienti a dimostrare un chiaro rapporto tra esposizione a campi elettromagnetici ed effetti non termici a lungo termine.

[15] L’aggiornamento delle linee guida per la protezione del pubblico e dei lavoratori dalle esposizioni ai campi elettromagnetici a radiofrequenza è stato pubblicato nel marzo 2020. Nello specifico l’organismo internazionale, che ha aggiornato le sue linee guida in base alle evidenze emerse dalle ricerche, ha affermato di non aver raccolto alcuna prova che suggerisce che le tecnologie 5G rappresentino un rischio per la salute umana. Le novità riguardano non solo il 5G, ma anche le onde radio AM e Dab, il wifi, il Bluetooth, e gli attuali cellulari 3G e 4G.

Il presidente dell’Icnirp Eric van Rongen ha affermato che il risultato più importante dello studio è che “le tecnologie 5G non causeranno alcun danno quando saranno applicate le nuove linee guida” e ha sottolineato che queste nuove indicazioni sono più appropriate delle precedenti, “in molti casi troppo prudenti”. Sul punto cfr. Patrizia Licata, Elettrosmog, Icnirp “promuove” il 5G: frequenze innocue per l’essere umano, in https://www.corrierecomunicazioni.it/telco/elettrosmog-icnirp-promuove-il-5g-frequenze-innocue-per-lessere-umano/, 12 marzo 2020.

[16] Come ritenuto dall’OMS “(l)a “prudent avoidance” fu inizialmente sviluppata, come strategia per la gestione del rischio nel caso di campi elettrici e magnetici a frequenza industriale, da Morgan, Florig e Nair della Carnegie Mellon University. Nel loro rapporto del 1989 all’Office of Technology Assessment degli Stati Uniti questi autori definirono la “prudent avoidance” come “l’adozione di provvedimenti per tenere le persone al di fuori dei campi ridisegnando il tracciato degli impianti e riprogettando sistemi e dispositivi elettrici”. La prudenza fu definita come “prendere misure per evitare le esposizioni laddove ciò comporti costi modesti”. Dal 1989 il principio della “prudent avoidance” si è evoluto verso il significato di provvedimenti semplici, facilmente raggiungibili e a basso costo, per ridurre l’esposizione a campi elettromagnetici anche in assenza di rischi dimostrabili. I termini “semplici”, “facilmente raggiungibili” e “a basso costo”, comunque, non hanno un significato preciso. In generale, gli enti governativi hanno applicato questa politica solo ai nuovi impianti, dove piccole modifiche di progetto permettono di ridurre i livelli di esposizione del pubblico. Esso non è stato applicato per richiedere modifiche di impianti già esistenti, che in generale risultano molto costose. Così definito, il principio della “prudent avoidance” prescrive l’adozione di misure a basso costo per ridurre l’esposizione, in assenza di una qualunque previsione scientificamente giustificabile che tali provvedimenti riducano il rischio. Questi provvedimenti sono generalmente sotto forma di raccomandazioni volontarie piuttosto che di limiti o regole stringenti”.

[17] Questi studi si basano sul confronto tra malati e sani rispetto al tipo di esposizione che hanno avuto in passato, ma hanno il forte limite di accertare retrospettivamente l’utilizzo di telefoni cellulari sulla base di questionari con i quali veniva richiesto ai partecipanti di ricordare numero e durata delle conversazioni telefoniche, anche a molti anni di distanza dall’inizio dell’utilizzo.

[18] International Agency for Research on Cancer (IARC) “IARC Monographs Questions and Answers”, 2015, in http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/Monographs-Q&A.pdf. Nello specifico, parlando del Gruppo 2B l’IARC afferma che “(t)his category can also be used when there is some evidence that the agent could cause cancer in humans and in experimental animals but neither the evidence in humans nor the evidence in animals is convincing enough to permit a definite conclusion to be drawn”.

[19] National Toxicology program, U.S. Department of health and human Services, “Cell Phone Radio Frequency Radiation”, 2018. Questo studio è stato svolto su circa 2.500 topi e ratti, esposti su tutto il corpo a livelli di radiazioni elettromagnetiche molto elevati, con l’intenzione di mimare l’esposizione locale del cellulare all’orecchio, ma con tempi e modalità estremi. Ratti e topi sono stati esposti prima della nascita e dopo la nascita, per 107 settimane consecutive 8circa 2 anni), tutti i giorni, a brevi periodi alternati di 10 minuti sulle 18 ore, per un totale di circa 9 ore di esposizione quotidiane. Come precisato dallo stesso NTP “i livelli di esposizione e la loro durata sono maggiori rispetto a quanto le persone possono ricevere dai cellulari”. Tra i risultati si legge “chiare evidenze di tumori al cuore (Schwannomi) nei ratti maschi” e “alcune evidenze di tumori al cervello dei ratti maschi”. Tutti i risultati “allarmanti” riguardano, dunque, i ratti e non i topi e solo i maschi e non le femmine, ma senza evidenti giustificazioni, con la conseguenza che non è possibile capire se i maggiori rischi riscontrati a livello cerebrale e cardiaco nei ratti maschi siano effetto del caso o del reale effetto cancerogeno delle emissioni.

[20] L. Falcioni, L. Bua, E. Tibaldi, M. Lauriola, L. De Angelis, F. Gnudi, D. Mandrioli, M. Manservigi, F. Manservisi, I. Manzoli, I. Menghetti, R. Montella, S. Panzacchi, D. Sgargi, V. Strollo, A. Vornoli, F. Belpoggi, “Report of final results regarding brain and heart tumors in Sprague-Dawley rats exposed from prenatal life until natural death to mobile phone radiofrequency field representative of a 1.8 GHz GSM base station environmental emission”, Environ Res. 2018 Aug. L’Istituto Ramazzini ha condotto uno studio simile al NTP ma con un’esposizione diversa, volta a replicare l’esposizione ai campi generati dalle onde emesse dalle antenne, più che dai cellulari. I livelli di esposizione sono stati più bassi di quelli usati dall’NTP. Tra i risultati si riscontra un aumento degli gliomi cerebrali e un aumento “statisticamente significativo” dell’incidenza dei tumori cardiaci (Schwannomi) nei ratti maschili.

[21] Cfr. A. Polichetti, Emissioni elettromagnetiche del 5G e rischi per la salute, all’interno del documento divulgativo prodotto dal Centro Nazionale per la Protezione dalle Radiazioni e Fisica Computazionale dell’Istituto Superiore di Sanità, in http://old.iss.it/binary/elet/cont/5G_e_rischi_per_la_salute.pdf.

[22] Cfr. Istituto Superiore della Sanità, Serie Rapporti ISTISAN, numero di luglio 2019, 1° Suppl, Lagorio S., Anglesio L., D’Amore G., Marino C., Scarfì M. Radiazioni a radiofrequenze e tumori: sintesi delle evidenze scientifiche, p. 88.

[23] Cfr. Corte di Cassazione civile, sez. II, sent. n. 20340 del 4 settembre 2013.

[24] Cfr. Direttiva n. 90/270/CEE, 29 maggio 1990, relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e di salute per le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminale ; Direttiva n. 92/85/CEE, 19 ottobre 1992, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute sul lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in pericolo di allattamento; Direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo n. 2004/40/CE, 29 aprile 2004, sulle prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all’esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (campi elettromagnetici); Direttiva del Parlamento e del Consiglio europeo n. 2006/25/Ce, 5 aprile 2006, sulle prescrizioni minime di sicurezza e di salute relative all’esposizione dei lavoratori ai rischi derivanti dagli agenti fisici (radiazioni ottiche artificiali).

[25] Cfr. Parlamento Europeo, Risoluzione A3-0238/94, 5 maggio 1994.

[26] Cfr. A. Borzì, Inquinamento elettromagnetico: spunti sulla disciplina comunitaria e nazionale, tra precauzione e sostenibilità (parte prima), in Ambiente & Sviluppo n. 2/2012, pag. 137.

[27] Sul punto cfr. T. Fortuna, Inquinamento elettromagnetico vs. diritto alla salute: i rimedi dell’approccio precauzionale, in federalismi.it n. 3/2014.

[28] Cfr. C.M Grillo, M, Favagrossa, Profili giuridici in tema di inquinamento elettromagnetico, in Riv. giur. ambiente, fasc. 3-4, 2012, pag. 377.

[29] Ai sensi dell’art. 4 di tale legge rubricato “uniformità delle condizioni di salute sul territorio nazionale” “(c)on legge dello Stato sono dettate norme dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale e stabilite le relative sanzioni penali, particolarmente in materia di:

1) inquinamento dell’atmosfera, delle acque e del suolo;

2) igiene e sicurezza in ambienti di vita e di lavoro;

3) omologazione, per fini prevenzionali, di macchine, di impianti, di attrezzature e di mezzi personali di protezione;

4) tutela igienica degli alimenti e delle bevande;

5) ricerca e sperimentazione clinica e sperimentazione sugli animali;

6) raccolta, frazionamento, conservazione e distribuzione del sangue umano.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale, sono fissati e periodicamente sottoposti a revisione i limiti massimi di accettabilità delle concentrazioni e i limiti massimi di esposizione relativi ad inquinamenti di natura chimica, fisica e biologica e delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro, abitativi e nell’ambiente esterno”.

[30] Ai sensi dell’art. 2 comma 14 di tale legge “(i)l Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro della sanità, propone al Presidente del Consiglio dei ministri la fissazione dei limiti massimi di accettabilità delle concentrazioni e i limiti massimi di esposizione relativi ad inquinamenti di natura chimica, fisica e biologica e delle emissioni sonore relativamente all’ambiente esterno e abitativo di cui all’articolo 4 della L. 23 dicembre 1978, n. 833. La fissazione di tali limiti, ove gli stessi siano relativi agli ambienti di lavoro, è proposta al Presidente del Consiglio dei ministri dal Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell’ambiente e con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale.

[31] Il D.P.C.M. 23 aprile 1992 fissa i limiti per l’esposizione della popolazione ai campi elettrici e magnetici generati dagli elettrodotti (50Hz) negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno.

[32] Il D.M. 10 settembre 1998, n. 381 (noto come il. “decreto Ronchi”) fissa i tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana, ossia i valori ai quali la popolazione può essere esposta e connessi al funzionamento ed all’esercizio dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di radiofrequenza compresa fra 100 kHZ e 300 Ghz. Tale decreto delegava alle Regioni il controllo e la vigilanza sull’installazione e la modifica degli impianti di radiotelecomunicazione nuovi o già esistenti, sulla progettazione e la realizzazione dei sistemi fissi di telecomunicazione e sull’adeguamento di quelli preesistenti, disponeva inoltre che si tendesse alla minimizzazione dei valori di campo elettromagnetico “compatibilmente con la qualità del servizio svolto”. La conformità degli impianti era stabilito fosse accertata attraverso uno schema di valutazione integrante limiti e distanze, distinguendo in base alla misura spaziale in zone a campo vicino e zone a campo lontano e stabilendo che i limiti per i campi elettrici e magnetici nonché per la densità di potenza fossero proporzionalmente dipendenti dalla frequenza della radiazione considerata.

[33] Cfr. T. Fortuna, Inquinamento elettromagnetico vs. diritto alla salute: i rimedi dell’approccio precauzionale, cit., pag. 16.

[34] Ai sensi dell’art. 1, lett. b) tra le finalità della legge è presente quella di “promuovere la ricerca scientifica per la valutazione degli effetti a lungo termine e attivare misure di cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di cui all’articolo 174, paragrafo 2, del trattato istitutivo dell’Unione Europea”.

[35] Ai sensi dell’art. 1, lett. c) tra le finalità della legge è presente anche quella di “assicurare la tutela dell’ambiente e del paesaggio e promuovere l’innovazione tecnologica e le azioni di risanamento volte a minimizzare l’intensità e gli effetti dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici secondo le migliori tecnologie disponibili”. Sul punto cfr. G.D. Comporti, Contenuto e limiti del Governo amministrativo dell’inquinamento elettromagnetico alla luce del principio di precauzione, in Riv. giur. amb., 2005, pagg. 215 ss., F. Fonderico, Tutela dall’inquinamento elettromagnetico e amministrazione “precauzionale”, in Gior. dir. amm., 2004, pagg. 355 ss.

[36] Il limite di esposizione è il valore che non deve mai essere superato per le persone non professionalmente esposte (quindi il pubblico) per la tutela dagli effetti acuti.

[37] Il valore di attenzione si applica agli ambienti residenziali e lavorativi adibiti a permanenza non inferiore alle 4 ore giornaliere, e le loro pertinenze esterne, che siano fruibili come ambienti abitativi quali balconi, terrazzi, cortili esclusi i lastrici solari. In particolare il valore di attenzione è importante in quanto assunto a titolo di misura di cautela per la protezione di possibili effetti a lungo termine eventualmente connessi con le esposizioni ad impianti che generano campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici.

[38] L’obiettivo di qualità è un valore che dovrebbe essere raggiunto in caso di nuove costruzioni perché si applica ai progetti successivi alla data di emanazione del decreto che li stabilisce per legge.

[39] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 2003, Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici generati a frequenze comprese tra 100 kHz e 300 GHz, in GU 29 agosto 2003, n. 199. Il limite di esposizione previsto dal decreto in questione è compreso fra 20 V/m e 60 V/m a seconda della frequenza della radiazione. Il valore di attenzione e l’obiettivo di qualità sono, invece, di 6 V/m.

[40] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 luglio 2003, Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti, in GU 29 agosto 2003, n. 200. Il decreto in questione prevede un limite di esposizione di 100 µT per l’induzione magnetica e di 5000 V/m per il campo elettrico. Lo stesso decreto fissa per l’induzione magnetica un valore di attenzione a 10 µT e per l’obiettivo di qualità a 3 µT.

[41] Cfr. art. 8, comma 1, della legge n. 36 del 2001.

[42] Per un approfondimento sul punto cfr. C.M. Grillo; M. Favagrossa, Gli effetti della riforma costituzionale sul rapporto di attribuzioni fra Stato e Regioni, in Profili giuridici in tema di inquinamento elettromagnetico, cit.

[43] Cfr. Corte cost., sent. n. 407/2002; sent. n. 536/2002; sent. n. 222/2003; sent. n. 226/2003 e sent. n. 227/2003.

[44] Cfr. Corte cost. sent. n. 307/2003, punto 5 del Considerando in diritto nonché G. Busia, Un nuovo intervento della corte costituzionale in materia di potestà legislativa concorrente: i contenuti della sentenza n. 307/2003 sull’elettrosmog, in rete su http//www.astrid-online.it.

[45] Nello specifico, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, il Comune può prevedere regole generali in materia di impianti di radiocomunicazione e della loro localizzazione, esercitando il potere urbanistico di governo del territorio, per il mantenimento di un armonioso e corretto assetto di quest’ultimo. L’interdizione di allocazione di impianti in specifiche aree del territorio comunale deve comunque rispondere a particolari esigenze di interesse pubblico e i criteri localizzativi adottati non devono trasformarsi in limitazioni alla copertura di rete, impedendo la capillare distribuzione del servizio sull’intero territorio. Deve, pertanto, esservi un equo contemperamento tra l’interesse urbanistico perseguito dal Comune e l’interesse alla piena e sufficiente copertura di rete (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 3891 del 3 agosto 2017; Tar Abruzzo (L’Aquila), Sez. I, sent. n. 260 del 2 luglio 2018; Tar Lazio (Roma), Sez. II, sent. n. 6136 del 1° giugno 2018).

[46] In particolare il comma 1 dell’art. 87 stabilisce che “ (l)‘installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie, l’installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle bande di frequenza all’uopo assegnate, viene autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell’Organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione”.

[47] Cfr. F. Dalle Nogare, Campi elettromagnetici: limiti italiani da rivedere, 21 giugno 2019 in https://www.lavoce.info/archives/59777/per-i-campi-elettromagnetici-limiti-europei-anche-in-italia-2/

[48] Cfr. M. Scialdone, Limiti elettromagnetici, 5G a rischio se l’Italia non si adegua all’Ue?, 28 novembre 2018 in https://www.key4biz.it/limiti-elettromagnetici-5g-a-rischio-se-litalia-non-si-adegua-allue/236699/.

[49] Il nuovo codice che dovrà essere recepito in Italia entro il 21 dicembre 2020 ha la finalità di consentire ai consumatori di beneficiare di un maggiore livello di protezione uniforme in tutta l’UE e prevede la promozione degli investimenti nel 5G.

[50] Cfr. 5G, Nicita (Agcom): “Limiti elettromagnetici partita decisiva”, in https://www.corrierecomunicazioni.it/industria-4-0/5g-nicita-agcom-limiti-elettromagnetici-partita-decisiva/.

[51] Aspetti molto discussi sono anche quelli legati alla privacy ed alla sicurezza della nuova tecnologia.

[52] Cfr. “Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni Il 5G per l’Europa: un piano d’azione”, Bruxelles, 14.9.2016. La Commissione europea ha lanciato il 5G Action Plan, per favorire lo sviluppo e l’installazione di infrastrutture e servizi per la quinta generazione di comunicazione mobile, con l’obiettivo di arrivare all’avvio dei servizi commerciali entro il 2020 e alla copertura completa entro il 2025. Ogni quattro mesi l’Osservatorio europeo 5G, affidato a Idate Digiworld, rilascia un rapporto sullo stato di avanzamento.

[53] Per la definizione di “Internet of Things” cfr. Mario G. Losano, Verso l’auto a guida autonoma in Italia, in Diritto dell’Informazione e dell’Informatica (Il), fasc.2, 1 APRILE 2019, pag. 423.

[54] Cfr. A. Sassano, Presidente della Fondazione Ugo Bordoni, La rivoluzione delle telecomunicazioni, in Ecoscienza n. 4, anno 2019, p. 26. Nello specifico “si tratta di un salto quantico perché finora Internet ha sviluppato le sue potenzialità come abilitatrice della comunicazione tra umani (social) mentre, con la nuova generazione, oggetti cme le automobili, le macchine utensili, i sistemi di generazione dell’energia e le flotte di navi e autotreni, per dirne alcuni, diverranno produttori e consumatori di dati e, più in generale, produttori di valore”.

[55] Cfr. D. Soldani – Global Head of 5G Technology (Nokia), Industry Professor (University of Technology Sidney) and Visiting Professor (University of Surrey, UK) -, in https://www.corrierecomunicazioni.it/industria-4-0/soldani-nokia-5g-sistema-nervoso-della-societa-digitale/.

[56] Cfr. S. Villa, 5G: cos’è e perché non c’è da allarmarsi, su altroconsumo.it, 15 dicembre 2020. Nello specifico viene affermato, anche alla luce delle sperimentazioni che si stanno effettuando, che il 5G interesserà in futuro (i) sicurezza: “la tecnologia 5G verrà testata per la trasmissione di video ad altissima risoluzione fatte da droni che sorvoleranno aree sensibili o inaccessibili, colpite ad esempio da calamità naturali. La qualità dell’immagine, la trasmissione rapida e i rapidi tempi di risposta ai comandi da remoto possono potenzialmente facilitare il monitoraggio e il primo soccorso in situazioni di particolare pericolo”; (ii) città intelligenti: “sensori IoT in determinati punti della città comunicheranno in tempo reale a una centrale operativa i dati rilevati sul traffico, sull’occupazione dello spazio ad esempio in occasione di grandi eventi, sulla mobilità, la congestione dei parcheggi, l’illuminazione, la situazione dei rifiuti (tramite cestini connessi), consentendo di gestire da remoto e in modo rapido le situazioni critiche o migliorabili. Ad esempio: lampioni dotati di sensori potranno auto-regolarsi in base alla quantità di luce necessaria e comunicare eventuali guasti in tempo reale alle centrali operative”; (iii) medicina: “la bassa latenza (tempi di risposta rapidi) della rete 5G può permettere al medico di effettuare una seduta di riabilitazione a distanza, controllando da remoto l’esecuzione dei movimenti del paziente guidato da un robot e interagendo con esso in tempo reale. In particolare per le applicazioni in ambito medico, una rete affidabile e veloce, senza ritardi nella risposta, viene considerata fondamentale (pensiamo ai possibili sviluppi della telechirurgia). Verrà sperimentata anche un’ambulanza connessa: la condivisione in tempo reale dei parametri vitali e la videochiamata ad elevata risoluzione tra l’ambulanza e il medico dall’ospedale possono consentire di diagnosticare e intervenire su specifiche patologie durante il trasporto al pronto soccorso. Il personale dell’ambulanza è inoltre supportato da occhiali intelligenti che gli consentono di visualizzare in realtà aumentata la storia clinica del paziente e protocolli di soccorso complessi”; (iv) tempo libero: “il 5G verrà testato in particolare nei musei; attraverso i visori gli utenti potranno visualizzare informazioni aggiuntive sull’opera e, a ogni loro spostamento, l’aggiornamento di queste informazioni potrà avvenire in tempo reale, senza ritardi. Molte le applicazioni a cui si pensa anche nell’ambito delle manifestazioni sportive, per fornire un intrattenimento supplementare agli spettatori (statistiche dei giocatori, replay di episodi ecc.)” (v) industria: “sono in fase di test servizi di realtà aumentata per l’industria basati sul 5G; gli operatori grazie a visori vedono sullo schermo, affiancate o sovrapposte alle immagini reali, immagini virtuali che danno istruzioni o informazioni per svolgere le attività in modo più rapido e sicuro”.

[57] Sul punto cfr. J. Pinkstone, Next generation 5G mobile data networks are at a greater risk of attack from hackers, cyber security experts warn, in MailOnline del 15 ottobre 2018 (https://www.dailymail.co.uk/sciencetech/article-6278365/Next-generation-5G-mobile-data-networks-greater-risk-cyber-attacks.html), che afferma “5G is being heralded as the network of the future and its roll-out appears imminent, but the ultra-fast system has serious security flaws, experts have warned. A team of international researchers found the 5G system raised ‘security concerns’ for the next generation of mobile communication. The emerging technology is rapidly being rolled out but experts are warning users that the system needs a significant security boost if it is to be a safe and reliable service”.

[58] Cfr. “Ecco il rapporto UE sulla valutazione dei rischi legati al 5G”, dell’11 ottobre 2019 in https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/archivio-notizie/risk-assessment-sicurezza-cibernetica-5g.html.

[59] Viaggiando sulle frequenze molto elevate dei 26.5 – 27.5 GHz, il 5G si propagherà anche attraverso onde elettromagnetiche molto piccole, con una lunghezza d’onda di pochi millimetri, definite millimetriche. La frequenza d’onda è, infatti, inversamente proporzionale alla sua lunghezza, cioè alla sua ampiezza di trasmissione.

[60] La lista dei comuni contrari alle reti di nuova generazione (già molto ampia) si è allungata in particolare durante la pandemia. I primi provvedimenti risalgono alla primavera del 2019, dopo il meeting nazionale organizzato dal comitato ‘Alleanza italiana stop 5G’. Subito si sono attivati i piccoli centri, poi sono arrivati anche i primi capoluoghi di provincia. Sul punto cfr. S. Galeotti, “5G, governo contro gli enti locali: oltre 200 sindaci fermano l’installazione delle antenne, ma il dl Semplificazioni vieta le ordinanze”, in www.ilfattoquotidiano.it, 27 luglio 2020.

[61] Cfr. Il 5G fa male?, in https://www.ilpost.it/2019/07/21/5g-non-fa-male/, 21 luglio 2019. Nello specifico Curry allegò alla sua documentazione un grafico che mostrava una quantità di radiazioni assorbita dal cervello, con un aumento cospicuo da sinistra verso destra all’aumentare della frequenza delle onde radio. Secondo Curry l’esposizione a quelle onde radio avrebbe potuto far aumentare il rischio di sviluppare tumori cerebrali. Occorre, tuttavia, evidenziare che sono stati in seguito evidenziati alcuni limiti di questa ricerca in quanto Curry valutò gli effetti delle onde radio su campioni di tessuti biologici senza però prendere in considerazione un aspetto rilevante ossia la capacità isolante della pelle, che fa da barriera alle frequenze radio alte.

[62] Tra questi si ricorda anche David O. Carpenter, medico, laureato ad Harvard, il quale negli anni Ottanta iniziò a sostenere che i bambini che vivevano nei pressi dei tralicci degli elettrodotti potessero sviluppare la leucemia. Dal 2012 direttore della rivista Reviews on Environmental Health.

[63] GSM Association (GSMA), Improving wireless connectivity through small cell deployment, 2017.

[64] Si precisa che si tratterà di dispositivi simili a delle scatole, di dimensioni ridotte, che verranno applicati ad esempio su lampioni, palazzi o semafori e che proprio perché più capillari avranno una potenza minore rispetto alle precedenti, dovendo coprire celle più piccole.

[65] Cfr. M. Di Marco, Il 5G fa male alla salute? Le 11 risposte per fare chiarezza, in https://www.dday.it/redazione/33432/rete-5g-rischi-salute-risponde-domande-segnale-radiazioni, 19 dicembre 2019.

[66] Cfr. Istituto Superiore della Sanità, Serie Rapporti ISTISAN, numero di luglio 2019, 1° Suppl, cit., p. 20.

[67] Società di servizi di diagnostica Internet, che fornisce gratuitamente analisi di prestazioni di rete.

[68] Le città sono state selezionate sulla base di criteri relativi alla distribuzione geografica, alla capillarità di connettività ultraveloce, alla disponibilità di frequenze nella banda 3,7-3,8 GHz e all’appartenenza ai corridoi europei. Alla selezione per la sperimentazione hanno potuto partecipare le imprese autorizzate per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica accessibile al pubblico ai sensi dell’articolo 25 del decreto legislativo n. 259/2003, o quelle che si impegnassero a conseguirla entro un certo termine come capofila di progetti ai quali partecipano soggetti quali università e centri di ricerca etc., con l’obbligo della realizzazione entro quattro anni dei relativi progetti. Le sperimentazioni 5G sono state affidate tramite una procedura selettiva iniziata a marzo 2017 e della quale sono risultate aggiudicatarie le seguenti società: Area 1 – Area metropolitana di Milano: Vodafone; Area 2 – Prato e l’Aquila: Wind3 Spa e Open Fiber Spa; Area 3 – Bari e Matera: affidato ad un consorzio tra Telecom Italia spa, Fastweb spa ed Huawei Technologies Italia S.r.l. Cfr. Camera dei Deputati, doc. XVII, n. 5, Documento approvato dalla IX Commissione Permanente (Trasporti, Poste e Telecomunicazioni) nella seduta del 9 luglio 2019 a conclusione dell’indagine conoscitiva deliberata nella seduta del 27 settembre 2018 sulle nuove tecnologie nelle telecomunicazioni, con particolare riguardo alla transizione verso il 5G e alla gestione dei big data.

[69] Sulla scorta della Conferenza mondiale (WRC15) – che ha portato a termine i negoziati internazionali per l’uso della “banda dei 700 MHz”, stabilendo che questa sia assegnata alle comunicazioni a banda larga senza fili (broadband mobile), anziché alla televisione digitale terrestre – la decisione (UE) 2017/899 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2017 ha ridefinito l’uso dell’intera banda di frequenza 470 – 790 MHz, attualmente utilizzata in tutta l’Unione per la televisione terrestre digitale e per le apparecchiature PMSE audio senza fili. Nell’ambito di tali frequenze, la c.d. banda dei 700 MHz (frequenze da 694 a 790 MHz) è stata oggetto di una specifica Roadmap che fissa al 2020 per tutta l’l’Europa lo swich off per la sua liberalizzazione a favore dei servizi 5G, prevedendo la possibilità per gli Stati membri di completare il percorso nel 2022.

[70] I lotti per queste frequenze (i più ambiti perché adatti per sviluppare l’internet of things ed i servizi associati, perché permettono di ottenere una diffusione capillare della rete) sono stati vinti da Vodafone, TIM e Iliad; quest’ultima, in quanto nuovo entrante nel mercato italiano, ha ottenuto il blocco da 10 MHz che le era stato riservato con la delibera 231/18/CONS di AGCOM.

[71] Nella fascia dei 3.700 MHz, Telecom e Vodafone si sono aggiudicate i due blocchi più importanti da 80 MHz, mentre Wind Tre e Iliad hanno vinto gli altri due blocchi da 20 MHz.

[72] Nella banda da 26 GHz, tutte le cinque società che hanno presentato offerte (Telecom, Vodafone, Iliad, Wind Tre e Fastweb) si sono aggiudicate un blocco, con una spesa sostanzialmente simile (una media di 32,5 milioni di euro).

[74] Per questa ricostruzione normativa e provvedimentale cfr. il servizio studi della Camera dei Deputati, XVIII legislatura, Spettro radio, 5G ed innovazione tecnologica, del 12 giugno 2020.

[75] “Misure urgenti per assicurare sicurezza, stabilità finanziaria e integrità dei mercati, nonché tutela della salute e della libertà di soggiorno dei cittadini italiani e di quelli del Regno Unito, in caso di recesso di quest’ultimo dall’Unione europea”, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – Serie generale n. 71 del 25 marzo 2019.

[76] Tale decreto è per lo più conosciuto come decreto “golden power” ed attribuisce al governo italiano poteri speciali sugli assetti proprietari e sulle operazioni straordinarie delle imprese (quotate e non) che operano nel campo della difesa e in altri settori ritenuti strategici. Sul punto cfr. A. Triscornia “Golden power: un difficile connubio tra alta amministrazione e diritto societario” in Rivista delle Società, fasc.4, 1 AGOSTO 2019, pag. 733.

[77] Lo stesso art. 1 bis, comma 3, del decreto (sostituito poi nuovamente dal d.l. n. 105 del 2019) definisce come soggetti esterni all’Unione Europea:

“1) qualsiasi persona fisica o persona giuridica, che non abbia la residenza, la dimora abituale, la sede legale o dell’amministrazione ovvero il centro di attivita’ principale in uno Stato membro dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo o che non sia comunque ivi stabilito;

2) qualsiasi persona giuridica che abbia stabilito la sede legale o dell’amministrazione o il centro di attivita’ principale in uno Stato membro dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo o che sia comunque ivi stabilito, e che risulti controllato direttamente o indirettamente da una persona fisica o da una persona giuridica di cui al n. 1);

3) qualsiasi persona fisica o persona giuridica che abbia stabilito la residenza, la dimora abituale, la sede legale o dell’amministrazione o il centro di attività principale in uno Stato membro dell’Unione europea o dello Spazio economico europeo o che sia comunque ivi stabilito, al fine di eludere l’applicazione della disciplina di cui al presente articolo”.

[78] Con specifico riferimento alla disciplina dei poteri speciali in tema di tecnologie 5G, in un’ottica di rafforzamento della tutela della sicurezza nazionale in ambiti di rilevanza strategica, la principale novità introdotta dall’articolo 1 del decreto-legge 11 luglio 2019 n. 64 era volta a rendere il procedimento sostanzialmente simmetrico rispetto a quello per l’esercizio dei poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale.

[79] recante il «Regolamento per l’individuazione dei beni e dei rapporti di interesse nazionale nei settori di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, a norma dell’articolo 2, comma 1-ter, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56».

[80] recante il «Regolamento per l’individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni, a norma dell’articolo 2, comma 1, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 maggio 2012, n. 56».

[81] Per un approfondimento sul tema cfr. V. M. S. Di Luca e G. Pacifico “La disciplina giuridica dei poteri speciali dello Stato sugli assetti societari e i trasferimenti tecnologici nei settori strategici alla luce del decreto-legge n. 23/2020 (c.d. “Decreto liquidità”) e dei dd.p.c.m. 18 dicembre 2020, n. 179 e n. 180”, in ildirittoamministrativo.it, Anno XIII – n. 08 – Agosto 2021.

[82] Cfr. S. Galeotti, “5G, governo contro gli enti locali: oltre 200 sindaci fermano l’installazione delle antenne, ma il dl Semplificazioni vieta le ordinanze”, cit.

[83] Cfr. Tar Campania. Sez. VII, sentenza n. 3324 del 24 luglio 2020.

[84] Cfr. Tar Sicilia, Catania, sez. I, sent. n. 3561 del 24 dicembre 2020.

[85] Cfr. Tar Friuli Venezia Giulia, sez. I, sent. n. 63 del 25 febbraio 2021

[86] Cfr. l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell’Adunanza del 28 luglio 2020, “Ostacoli all’installazione di impianti di telecomunicazione in tecnologia wireless 5G”, pubblicata nel Bollettino n. 33 del 17 agosto 2020 su www.agcm.it.

[87] Sul punto cfr. P. Otranto, “Stop 5G!”: ordinanze sindacali e giudice amministrativo (nota a TAR Catania 549 e 5517 2020 e TAR Campania 3324 / 2020), 10 settembre 2020, in www.giustiziainsieme.it.

[88] Cfr. Corte costituzionale, sent. n. 85 del 9 aprile 2013.

L'articolo Sviluppi, problematiche e questioni emerse con l’arrivo del 5G: il difficile contemperamento degli interessi. proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Premessa; 2. L’evoluzione legislativa e l’attuale disciplina paradigmatica; 3. Considerazioni finali.

1. Premessa
La radioprotezione costituisce un argomento di forte attualità nel quadro generale di una adeguata tutela complessiva della Salute, proprio a causa della oggettiva difficoltà di creare un sufficiente reticolo di protezioni in grado di prevenirne gli effetti dannosi che possono prodursi sull’uomo e sull’ambiente circostante. L’importanza del tema ha generato, nel corso degli ultimi quindici anni, diversi interventi anche da parte del legislatore europeo. Infatti, dal 1989 al 1994, sono state adottate ben sei direttive EURATOM, tutte recepite nel nostro sistema ordinamentale attraverso tre decreti legislativi, a loro volta attuativi di tre deleghe parlamentari. Il primo provvedimento legislativo delegato risale al lontano 1995. Proprio la particolare attenzione dedicata alla tematica in parola dal legislatore domestico e comunitario ha conferito alle radiazioni ionizzanti una importanza di assoluto rilievo, considerato il carattere trasversale della materia. Si tratta, infatti, di una aspetto che investe diversi ambiti della vita comune (sanità, ambiente, lavoro), tutti aventi riconoscimento e cittadinanza all’interno della Carta costituzionale. L’odierno scritto, dunque, vuole atteggiarsi a contributo teso ad evidenziare, senza alcuna presunzione di completezza, il portato degli interventi normativi che si sono succeduti nel corso degli ultimi anni, mostrando al lettore i profili che si ritengono di maggiore interesse scientifico, soprattutto alla luce degli innumerevoli fattori di rischio ad essi collegati e ai rimedi codificati dal legislatore europeo e nazionale per scongiurarli.

2. L’evoluzione legislativa e l’attuale disciplina paradigmatica.
La particolare materia delle radiazioni ionizzanti risulta, attualmente, disciplinata dal d.lgs. n. 230 del 17 marzo 1995[1], attuativo delle Direttive 89/618/EURATOM, 90/641/EURATOM, 92/3/EURATOM e 96/29/EURATOM. Il corpus normativo segnalato si atteggia a vero e proprio paradigma legislativo, attesa l’ampiezza longitudinale dell’oggetto normato dalle disposizioni in esso contenute. Più nel dettaglio, il d.lgs. n. 230/95 ha introdotto delle significative novità all’interno del sistema ordinamentale italiano, dal momento che l’art. 163 del citato testo di legge ha abrogato il precedente d.p.r. del 13 febbraio 1964 n. 185[2], prima vigente, recante norme in tema di protezione dei lavoratori e della popolazione contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti. L’importanza e la complessità dell’argomento disciplinato con il provvedimento legislativo de quo viene confermata dalla circostanza che esso risulta essere attuativo di ben tre leggi delega (l. n. 212/90; l. n. 142/92; l. n. 146/1994)[3], strumentali al recepimento di ben sei direttive EURATOM. In particolare, con la legge 30 luglio 1990, n. 212 (art. 4)[4], fu conferita la prima delega per l’attuazione delle direttive EURATOM 80/836, 84/466 e 84/467, tutte riguardanti il tema della tutela delle radiazioni ionizzanti per i lavoratori, la popolazione e le persone sottoposte ad esami e trattamenti medici. Successivamente, per effetto dell’art. 41 della legge n. 142, del 19 febbraio 1992[5], l’oggetto della delega subì un ampliamento, nel senso che il Governo fu investito anche del compito di dare attuazione alla direttiva 89/618. Infine, l’art. 6 della legge n. 146 del 22 febbraio 1994[6] dilatò, ulteriormente e definitivamente, l’oggetto della delega, fino a comprendervi anche l’attuazione delle direttive 90/641 e 92/3, adottate, rispettivamente, la prima, in materia di protezione operativa dei lavoratori esterni dai rischi di radiazioni ionizzanti; la seconda, in tema di sorveglianza e controllo delle spedizioni transfrontaliere dei residui radioattivi. Il Ministero della Sanità, in seguito, tra il febbraio e il dicembre del 1997, dando attuazione alla disciplina generale, introdusse alcune prescrizioni di dettaglio, costituite da ben sei decreti ministeriali, di mero completamento, oggi abrogati per effetto delle modifiche che hanno riguardato l’impianto generale del d.lgs. n. 230/95, nel corso degli anni 2000 e 2001[7].
In sostanza, si può affermare che quest’ultimo provvedimento abbia soddisfatto la duplice esigenza di garantire sia un’adeguata protezione alla popolazione nei confronti dei rischi derivanti dalle radiazioni ionizzanti (Capo IX, Sezione I), che quella di tutelare le persone che svolgono attività lavorative “nelle quali la presenza di sorgenti di radiazioni naturali conduce ad un significativo aumento dell’esposizione dei lavoratori e di persone del pubblico, che non può essere trascurato sotto il profilo della radioprotezione” (art. 10 – bis).
Le norme contenute nel d.lgs. n. 230/95 e s. m. e i., dunque, vanno lette ed applicate in combinato disposto con i precetti del d.lgs. n. 626, del 19 settembre 1994, in seguito modificato ed integrato dal d.lgs. n. 242 del 19 marzo 1996. Pare opportuno ricordare che lo stesso d.lgs. n. 230/95 ha subito nel corso degli anni diverse modifiche ed integrazioni. Esse sono state apportate dal d.lgs. n. 187 del 26 maggio 2000, attuativo della direttiva 97/43/EURATOM, in tema di protezione sanitaria delle persone contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti connesse ad esposizioni mediche, e dal d.lgs. n. 241, del 26 maggio 2000, emanato, a sua volta, in attuazione della direttiva n. 96/29/EURATOM, riguardante la specifica materia della protezione della popolazione e dei lavoratori contro i rischi derivanti sempre dalle radiazioni ionizzanti. Tale provvedimento legislativo, da ultimo, è stato modificato dal decreto legislativo del 9 maggio 2001, n. 257[8], anch’esso attuativo della direttiva n. 96/29/EURATOM. Le modifiche segnalate si sono rese indispensabili in ragione del fatto che nel corso di quegli anni (1995- 1996) l’Ue aveva avviato un processo di rivisitazione della materia alla luce delle nuove conoscenze scientifiche acquisite. Ciò aveva determinato la pubblicazione delle menzionate direttive EURATOM n. 96/29 e 97/43. La conseguenza di questo rinnovato quadro normativo fu quella di indurre il legislatore nazionale con legge n. 25, del 5 febbraio 1999[9], a conferire la delega al Governo perché adottasse, entro un anno dall’entrata in vigore della stessa legge delega, alcuni decreti legislativi attuativi delle direttive, su proposta dei ministeri competenti. La delega attribuita all’Esecutivo portò al varo di due decreti legislativi: il n. 187 del 26 maggio 2000, di “Attuazione della direttiva 97/43/EURATOM in materia di protezione sanitaria delle persone contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti connesse ad esposizioni mediche”; il d.lgs. n. 241, sempre del 26 maggio 2000, di “Attuazione (della) direttiva 96/29/EURATOM in materia di radioprotezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i rischi derivanti da radiazioni ionizzanti”. Si ritiene utile evidenziare che la direttiva n. 97/43/EURATOM aveva abrogato la precedente direttiva 84/466/EURATOM, mentre la n. 96/29/EURATOM aveva abrogato, a sua volta, le precedenti direttive 2/2/1959, 5/3/1996, nonché le direttive 66/45/EURATOM, 76/579/EURATOM, 79/343/EURATOM, 80/836/EURATOM, 84/467/EURATOM. Di indubbia importanza per il comparto sanitario è proprio la direttiva 96/29/EURATOM che ha introdotto nuove norme per una migliore protezione sanitaria delle persone contro i pericoli che possono derivare dalle radiazioni ionizzanti connesse a trattamenti medici. L’aspetto da ultimo evidenziato svela l’applicabilità della disciplina in esame anche nei confronti degli operatori sanitari, i quali rientrano, a pieno titolo, nello spettro di applicazione della normativa in esame, essendo equiparati a tutti gli effetti ai lavoratori subordinati. A tal proposito, pare opportuno segnalare come l’art. 61 del d.lgs. n. 230/95[10] elenchi, analiticamente, gli obblighi che gravano in materia di utilizzo di radiazioni ionizzanti sui datori di lavoro, dirigenti e preposti, nello svolgimento delle loro attribuzioni e competenze. Si tratta di un precetto di indubbia importanza, dal momento che, prima dell’inizio di ogni attività, viene posto in capo al datore di lavoro l’obbligo di dotarsi di una relazione scritta, formulata da un “esperto qualificato”, contenente le valutazioni e le indicazioni di radioprotezione ad essa inerenti. Nell’adempimento degli obblighi sopra elencati sia il datore di lavoro, che i dirigenti e i preposti, devono avvalersi di “esperti qualificati”, indicati nell’art. 77[11], e dei “medici” di cui all’art. 83[12].
I principi ispiratori, caratterizzanti la disciplina del 1995, originariamente erano individuati in quelli fissati dagli artt. 109 (“adeguatezza e congruenza”) e 111 (“indispensabilità”). Di seguito tali norme sono state abrogate dall’art. 15 del d.lgs. n. 187 del 26 maggio 2000, norma, quest’ultima, che ha espunto dal sistema ordinamentale l’intera Sezione II del Capo IX del d.lgs. n. 230/95 (artt. 109 –114), rubricato “Protezione dei pazienti”. Tuttavia, il precetto legislativo del 2000, appena citato, all’art. 3, riproduce sotto altra forma, il precedente principio della congruenza, rubricandolo “principio di giustificazione”. Non costituisce aspetto di poco momento la circostanza che il d.lgs. n. 187/2000 non si sia limitato a modificare il d.lgs. n. 230/95 nei termini segnalati, ma abbia introdotto una disciplina specifica in materia di “Protezione sanitaria delle persone contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti connesse ad esposizioni mediche”. Di assoluto rilievo, in particolare, appare la lettera proprio del citato art. 3, comma 1[13], che stabilisce un principio generale di fondamentale importanza, vale a dire il divieto dell’”esposizione non giustificata”. In sostanza, per effetto di tale previsione normativa, non sono possibili tutte quelle esposizioni mediche che risultano “non sufficientemente efficaci” all’esito della “valutazione dei potenziali vantaggi diagnostici o terapeutici complessivi da esse prodotti, inclusi i benefici diretti per la salute della persona e della collettività, rispetto al danno alla persona che l’esposizione potrebbe causare”.
Il successivo art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 187/00, fissa, a completamento del precedente, un altro principio, anch’esso di essenziale importanza: “il principio di ottimizzazione”. Secondo tale norma, “le dosi dovute a esposizioni mediche per scopi radiologici…(…) devono essere mantenute al livello più basso ragionevolmente ottenibile e compatibile con il raggiungimento dell’informazione diagnostica richiesta, tenendo conto di fattori economici e sociali”.
Lo scopo perseguito dalla disposizione è quello di ottimizzare la protezione del paziente, garantendo allo stesso la massima sicurezza tecnologicamente possibile. La tutela dei pazienti, dunque, avviene lungo tre coordinate:
“scelta delle attrezzature, produzione adeguata di un’informazione diagnostica appropriata o del risultato terapeutico”;
“delega di aspetti pratici, nonché programmi per la garanzia di qualità”;
“esame e valutazione delle dosi o delle attività somministrate al paziente”.
In definitiva, il d.lgs. 230/95, come successivamente modificato e integrato dai d.lgs. n. 187 e 241, entrambi del 26 maggio 2000, rappresenta a tutt’oggi una disciplina omogenea nel campo dell’utilizzo delle radiazioni ionizzanti, dal momento che essa ha finito per abrogare il precedente d.p.r. n. 185/64, ancora parzialmente in vigore al momento dell’entrata a regime del d.lgs. n. 230/95. Si tratta, pertanto, di prescrizioni che trovano puntuale applicazione anche in ambito lavorativo. Infatti,l’art. 61 del citato provvedimento legislativo delegato, impone una serie di obblighi a carico sia del datore di lavoro che dei dirigenti. In particolare, la norma prevede che gli organi datoriali e quelli dirigenziali, rispettivamente, esercitino e dirigano le attività previste dal provvedimento legislativo richiamato, mentre “i preposti che vi sovrintendono devono, nell’ambito delle rispettive attribuzioni e competenze, attuare le cautele di protezione e di sicurezza previste nel presente capo e dai provvedimenti emanati in applicazione di esso”.
Quanto al datore di lavoro, esso va identificato, all’interno delle p.a. di cui all’art. 1, comma 2 del d.lgs. n. 165/01, nel dirigente cui spettano i poteri di gestione, ovvero nel funzionario privo di qualifica dirigenziale qualora, quest’ultimo, sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale. Tale identificazione opera anche all’interno delle aziende salutari. In questo caso, tuttavia, occorre compiere un distinguo. Infatti, nell’ipotesi in esame, la gestione complessiva della struttura spetta al direttore generale il quale, pertanto, ne assume la relativa responsabilità. Una specifica annotazione va fatta con riferimento alla individuazione della figura del datore di lavoro per come essa emerge dalla disciplina dettata dal d.lgs. n. 626, del 19 settembre 1994, modificato, successivamente, dal d.lgs. n 242 del 19 marzo 1996, recante la disciplina in tema di tutela della salute e per la sicurezza dei lavoratori operanti in tutti i settori di attività privata o pubblica.
Il d.lgs. n. 242/96, che ha modificato il d.lgs. n. 626/94, all’art. 30[14] ha separato gli organi di direzione politica (o di governo delle amministrazioni pubbliche), dai dirigenti. Il precetto segnalato impone ai primi l’obbligo di individuare il dirigente o funzionario, cui trasferire l’esercizio delle potestà datoriali ai soli fini della sicurezza, nel rispetto della “ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività”. In ordine all’individuazione del funzionario, in luogo del dirigente, è necessario precisare che la legge si riferisce a quei funzionari che, pur non essendo dotati di una qualifica dirigenziale, sono preposti ad uffici caratterizzati da autonomia gestionale.
Più nel dettaglio. Nelle aziende salutari per datore di lavoro si intende pacificamente il direttore generale, non solo perché legale rappresentante, ma anche in quanto soggetto cui viene conferita la complessiva gestione della struttura, di cui ne assume, conseguentemente, la responsabilità diretta. La responsabilità del direttore generale, infatti, può essere oggetto di valutazione sia del giudice contabile che di quello ordinario.
Nello specifico, quanto agli adempimenti in materia di igiene e sicurezza sul lavoro, occorre precisare che dirigenti e preposti rispondono del corretto esercizio di compiti e funzioni che d’ordinario rientrano nel loro patrimonio di attribuzioni. Il trasferimento dell’esercizio di altre funzioni, mediante lo strumento della delega, comporta un’assunzione di responsabilità in capo a questi ultimi, soltanto se la delega possiede tutti i requisiti formali e sostanziali richiesti dalla giurisprudenza per liberare il datore di lavoro delegante (il direttore generale). Tuttavia, è indispensabile ricordare che a mente del d.lgs. n. 626/94, vi sono alcuni compiti che non possono affatto essere delegati dal datore di lavoro, compiti espressamente indicati nel comma 4 – ter dell’art. 1[15]. Per effetto di tanto, lo stesso d.lgs. n. 230 ha subordinato la delegabilità dell’esercizio di taluni compiti e funzioni ai dirigenti all’acquisizione da parte del datore di lavoro di una relazione scritta, redatta da un esperto qualificato, che contenga valutazioni e indicazioni di radioprotezione inerenti le attività stesse.
Ad ogni modo, perché la delega possa sortire gli effetti previsti, occorre che al delegato venga assegnato un budget sufficiente a consentirgli di fare fronte agli interventi di sicurezza ritenuti necessari in sede di valutazione dei rischi.
Il controllo della qualità delle apparecchiature, così come l’individuazione del cosiddetto “esperto” responsabile – proprio perché obblighi che per loro stessa natura non possono gravare sul datore di lavoro – devono essere delegati mediante specifico incarico scritto da conferirsi al fisico specialista e/o all’esperto qualificato della struttura, affinché esercitino il controllo medesimo.
Per quanto attiene l’individuazione della figura del dirigente, destinatario dell’obbligo di garantire la sicurezza, occorre precisare che nelle strutture sanitarie pubbliche esso viene identificato, generalmente, nelle figure apicali che coadiuvano il direttore generale: il direttore sanitario e il direttore amministrativo. Si tratta di quegli organi che danno luogo alla cosiddetta “alta amministrazione” i quali sono chiamati a collaborare con il direttore generale nell’opera di direzione e gestione dell’azienda salutare.
Quanto al preposto, esso è quel dipendente fornito di particolari cognizioni tecniche chiamato a sovrintendere ad un settore, divisione o ufficio di ente pubblico, in grado, pertanto, sia di esercitare un controllo diretto sulle modalità esecutive delle prestazioni, che di coordinare l’attività dei singoli operatori.
Un discorso a parte va fatto con riferimento al responsabile delle attrezzature. L’art. 8 del d.lgs. n. 187 del 26 maggio 2000 prevede, al comma 2, che il responsabile dell’impianto radiologico, avvalendosi dell’esperto in fisica medica, verifichi che “siano intrapresi adeguati programmi di garanzia della qualità, compreso il controllo di qualità, nonché di valutazione della dose o dell’attività somministrata ai pazienti”. Lo stesso comma 2, alla lettera b), codifica non solo la preliminare effettuazione di specifiche “prove di accettazione” volte a verificare la funzionalità delle “attrezzature radiologiche”, ma anche quella effettuata sia con cadenza periodica che in seguito a rilevanti interventi di manutenzione. E’ proprio all’esito delle menzionate prove che il responsabile dell’impianto esprime il giudizio di idoneità all’uso clinico delle attrezzature. Si tratta di un giudizio che deve essere compiuto nel rispetto di specifiche linee guida fissate dal Ministero della Salute, “sentito il Consiglio superiore di sanità e tenendo conto dell’evoluzione tecnico scientifica, nonché degli orientamenti dell’Unione europea e internazionali”. Il responsabile dell’impianto radiologico, nell’ipotesi in cui accerti la necessità di un adeguato intervento correttivo che faccia sorgere la necessità di mettere fuori servizio l’attrezzatura, è tenuto a segnalarlo all’esercente. Tale figura professionale, nell’accezione tecnica attribuitagli dall’art. 2, comma 1, lettera h)[16], può identificarsi all’interno dell’azienda salutare nel Direttore generale o in un dirigente all’uopo delegato. Il precedente art. 6 dello stesso decreto legislativo n. 187/00 prevede che l’esercente e il responsabile dell’impianto radiologico, in riferimento delle rispettive competenze, sono tenuti a garantire che lo specialista nell’ambito delle procedure relative la radioterapia si avvalga di un esperto in fisica medica. La ratio della norma va rinvenuta nell’esigenza di osservare le linee guida relative le pratiche radiologiche, clinicamente sperimentate, per come definite dal Ministero della Salute. Importante, inoltre, è la prescrizione contenuta nel comma 5 dell’art. 6 del d.lgs. n. 187 del 2000, per effetto della quale il responsabile dell’impianto radiologico è tenuto a verificare ogni due anni “i livelli diagnostici di riferimento utilizzati nelle procedure di cui all’allegato II”.
Un ulteriore aspetto particolarmente significativo e caratterizzante del d.lgs. n. 230/95 è certamente costituito dalle previsioni contenute nella sezione I del Capo IX, denominato “Protezione sanitaria della popolazione”. L’insieme delle norme contenute nel predetto Capo disciplinano tutte quelle attività che “espongono la popolazione ai rischi derivanti dalle radiazioni ionizzanti”. Dalla lettura delle norme che lo compongono ne discende, in prima battuta, che la “tutela sanitaria della popolazione spetta la Ministero della Sanità (rectius: Salute) che si avvale degli organi del Servizio sanitario nazionale”. La ratio che ha ispirato il legislatore è quella di garantire un’attività preventiva nei confronti di “tutte le sorgenti di radiazioni ionizzanti”, consistente nell’imposizione di una serie di divieti, di seguito elencati dall’art. 98 del citato decreto[17]. Tale opzione legislativa dovrebbe consentire di ridurre il rischio di esposizione della popolazione alle radiazioni ionizzanti, così come di contrarre il pericolo di “contaminazione delle matrici ambientali, delle sostanze alimentari e delle bevande, ad uso sia umano che animale, o di altre matrici rilevanti” (art. 97, comma 3). In particolare, pare opportuno segnalare come tra i divieti posti dall’art. 98 venga confermato anche quello di “uso sulle persone di sorgenti di radiazioni ionizzanti che non sia effettuato a scopo diagnostico, terapeutico o di ricerca scientifica clinica in conformità alle norme vigenti”. L’ultimo comma del citato art. 98, infine, introduce una norma di chiusura a tenore della quale “nel caso di comprovata giustificazione, con decreto del Ministro della sanità sono concesse deroghe specifiche ai divieti contenuti nello stesso articolo ai commi 1 e 2, nel rispetto dei principi generali di cui all’art. 2”. Di forte attualità è anche la fattispecie regolata dall’art. 100. Tale norma disciplina l’ipotesi in cui venga a determinarsi una contaminazione radioattiva non prevista, che comporti il significativo incremento del rischio di esposizione delle persone. Il legislatore distingue l’ipotesi in cui questa si manifesti “all’interno del perimetro di installazione o nel corso di un’operazione di trasporto”. Nel primo caso, l’esercente è tenuto a darne comunicazione al prefetto perché questi chieda “l’ausilio delle strutture della protezione civile” al fine di evitare che il rischio si propaghi; nel secondo caso, invece, l’esercente è tenuto a darne notizia non solo al prefetto del luogo ma anche agli organi del servizio sanitario nazionale, affinché questi informino l’ANPA. Il successivo art. 104 riconosce al Ministero dell’ambiente una competenza residuale in tema di controllo sulla radioattività ambientale, mentre il controllo sugli alimenti e bevande per consumo umano e animale è esercitato dal Ministero della Salute. Naturalmente, le amministrazioni centrali in questione sono tenute ad un intenso scambio di informazioni in merito all’esito dei controlli effettuati. Il legislatore, infine, a conferma della particolare sensibilità dimostrata nei confronti dello specifico tema trattato, ha anche disciplinato attentamente il sistema di sorveglianza. L’art. 104, infatti, articola l’intera rete prevedendone un livello regionale e uno nazionale. Infine, vale la pena ricordare quanto disposto dall’art. 106, a tenore del quale, l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici – istituita a seguito della soppressione dell’ANPA avvenuta ad opera dell’art. 38 del d.lgs. n. 300 del 1999 – in collaborazione con l’ISPESL e l’ISS, tenuto conto dei dati forniti dagli organi del SSN, elabora una stima dei “diversi contributi finalizzati a ridurre l’esposizione della popolazione alle radiazioni ionizzanti, dandone notizia ogni anno al Ministero della salute”. Lo scopo della norma è quello di rendere possibile l’assunzione di indicazioni capaci a fare in modo che “il contributo delle pratiche all’esposizione dell’intera popolazione sia mantenuto entro il valore più basso ragionevolmente ottenibile, tenuto conto dei fattori economici e sociali”. Il Ministero della Salute, da parte sua, è tenuto ad informare la Commissione europea dei risultati delle stime di cui al comma 1.

3. Considerazioni finali.
La sensazione che può agevolmente trarsi dalla lettura di queste sommarie e frammentarie nozioni giuridiche è che il tema delle esposizioni alle radiazioni ionizzanti, nonostante l’evidente condizionamento che può esercitare nel corso di svolgimento della vita di tutti i giorni, proprio per la sua forte dinamicità legata alla costante evoluzione della ricerca scientifica, è destinato ad impegnare cronicamente il legislatore nazionale e comunitario nell’affannosa ricerca di una regolamentazione che sia il più possibile confinabile nell’ambito della certezza ed effettività della tutela della Salute. Del resto, il coinvolgimento di diverse istituzioni – a vario titolo chiamate dalla griglia normativa in vigore a fornire il proprio apporto istituzionale – certifica la difficoltà oggettiva di elaborare una piattaforma legislativa statica, capace, cioè, di disciplinare, nell’immediato e per l’avvenire, in modo esauriente, fenomeni complessi, sempre più connotati e condizionati dal frenetico progresso scientifico. Questa situazione di conclamata incertezza finisce per costituire un limite invalicabile per l’attuale paradigma normativo costretto a fare i conti con la inarrestabile fluidità delle acquisizioni scientifiche, indefettibile riferimento per il legislatore nella difficile opera di messa a punto e taratura di un adeguato sistema di protezione per l’uomo e l’ambiente circostante. In definitiva, è facile gioco concludere che ogni risposta fornita sul piano della codificazione legislativa sarà inevitabilmente segnata dal carattere della relatività proprio in considerazione dell’estrema precarietà del patrimonio di informazioni acquisibili in un ambito materiale dai confini così sfumati quale quello della protezione dalle radiazioni ionizzanti. La difficoltà è vieppiù evidente se solo si consideri la trasversalità della materia che involge non solo la tutela della salute, ma anche “la tutela e la sicurezza del lavoro “ e quella dell’ambiente, tutte materie – valori costituzionalmente protetti che demandano al legislatore statale e regionale la predisposizione di efficaci strumenti normativi volti a garantire l’incolumità sia dei singoli operatori del comparto sanitario che della collettività nella sua interezza.

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[1] Il d.lgs. n. 230 del 17 marzo 1995 ha abrogato, con l’art. 163, il d.p.r. n. 185 del 13 febbraio 1964 che disciplina l’intera materia;
[2] Il d.p.r. n. 185 del 13 febbraio 1964 recava disposizioni in tema di “Sicurezza degliimpianti e protezione sanitaria dei lavoratori e delle popolazioni contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti derivanti dall’impiego pacifico dell’energia nucleare”.
[3] Le tre leggi delega 212/90, 142/92 e 146/94 hanno , rispettivamente, la prima (legge 30 luglio 1990, n. 212), conferito la “Delega al Governo per l’attuazione di direttive delle Comunità europee in materia di sanità e di protezione dei lavoratori”, (in Gazz. Uff., 4 agosto, n. 181); la seconda – legge comunitaria per il 1991- recato “Disposizioni per l’adempimento di obblighiderivantidall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee”; la terza, legge comunitaria 1993, introdotto “Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee”;
[4] L’art. 4 della legge n. 212 del 1990, così disponeva:” Tutela delle radiazioni ionizzanti. 1. Il decreto legislativo in materia di tutela delle radiazioni ionizzanti sarà informato ai principi e criteri contenuti nelle direttive da attuare e dovrà comunque garantire con la massima efficacia la tutela fisica e sanitaria della popolazione e deilavoratori. 2. La delega di cui all’articolo 1 non si estende alla disciplina in materia di localizzazione degli impianti nucleari nonché a quella relativa ai rischi di incidenti rilevanti connessi con le attivitànucleari. 3. Sullo schema di decreto legislativo di cui al comma 1, fermo quanto disposto dall’articolo 1, sono sentiti il Comitato nazionale per la ricerca e per lo sviluppo dell’energia nucleare e delle energie alternative (ENEA), l’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro (ISPESL), l’Istituto superiore di sanità ed il Consiglio nazionale delle ricerche (CNR).
[5] L’art. 41 della legge n. 142 del 1992, rubricato” Protezione dalla radioattività: criteri di delega”, disponeva che:” 1. L’attuazione della direttiva 89/618/EURATOM sarà informata ai principi e criteri direttivi stabiliti dall’articolo 4 della legge 30 luglio 1990, n. 212, relativo all’attuazione delle direttive sulla tutela dalle radiazioni ionizzanti di cui all’allegato B alla legge predetta. 2. Allo scopo di assicurare una organica attuazione delle direttive di cui al comma 1, il termine di cui all’articolo 1, comma 1, della presente legge si applica anche ai decreti legislativi di attuazione
delle direttive di cui all’allegato B alla legge 30 luglio 1990, n. 212.”;
[6] L’art. 6 della legge n. 146 del 1994, recante “Delega al Governo per il completamento dell’attuazione delle leggi 29
dicembre 1990, n. 428, 19 febbraio 1992, n. 142, e 19 dicembre 1992, n. 489”, prevedeva che: “1. La disposizione dettata dall’articolo 1, comma 5, si applica anche ai decreti legislativi emanati in esercizio delle deleghe conferite al Governo con le leggi 29 dicembre 1990, n. 428, e successive modificazioni, 19 febbraio 1992, n. 142, e successive modificazioni, e 19 dicembre 1992, n. 489. 2. Il termine di cui all’articolo 1 della legge 19 dicembre 1992,n. 489, è differito di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, limitatamente all’emanazione dei decreti legislativi di attuazione delle direttive del Consiglio 91/497/CEE e 91/498/CEE del 29 luglio 1991, secondo i criteri ed i principi direttivi di cui all’articolo 19 della medesima legge. 3. La delega legislativa conferita ai sensi degli articoli 1, 2 e 41 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e successive modificazioni, è estesa all’attuazione delle direttive 90/641/EURATOM del Consiglio del 4 dicembre 1990 e 92/3/EURATOM del Consiglio del 3 febbraio 1992. 4. La delega per l’attuazione delle direttive di cui all’allegato B della legge 30 luglio 1990, n. 212, non si estende alla disciplina in materia di localizzazione degli impianti nucleari. 5. Il termine di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e successive modificazioni, per quanto attiene alle direttive di cui agli articoli 9, 14, 41, commi 1 e 2, 44, 45 e 65 della legge medesima, è sostituito dal termine di cui all’articolo 1, comma 1, della presente legge . 6. (Omissis). 7. Il termine di cui all’articolo 43, comma 3, della legge 19 febbraio 1992, n. 142, è prorogato fino a sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. 8. Restano fermi i criteri di delega di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 43 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, nonché i princìpi di cui all’articolo 27 della legge 19 dicembre 1992, n. 489.
[7] Il d.lgs. n. 230/95 è stato modificato, una prima volta, dal d.lgs. n. 187 del 26 maggio 2000 e, successivamente, dal d.lgs. n. 241 sempre del 26 maggio 2000, a sua volta modificato dal d.lgs. n. 257 del 9 maggio 2001;
[8] Il d.lgs. n. 257/2001, rubricato “”Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26 maggio 2000, n. 241, recante attuazione della direttiva 96/29/Euratom in materia di protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori contro i rischi derivanti dalle radiazioni ionizzanti”, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 4 luglio 2001
[9] La legge delega n. 25/1999 ha prodotto il d.lgs. n. 186 del 26 maggio 2000 e il d.lgs. n. 241 del 26 maggio 2000, entrambi attuativi di Ditettive Euratom (97/43 e 96/29);
[10] L’art. 61 del d.lgs. n. 230/95 e s. m. e i., rubricato “Obblighi dei datori di lavoro, dirigenti e preposti”, così dispone:” 1.Idatori di lavoro ed i dirigenti che rispettivamente eserciscono e dirigono le attività disciplinate dal presente decreto ed i preposti che vi sovraintendono devono, nell’ambito delle rispettiveattribuzioniecompetenze, attuare le cautele di protezioneedi sicurezza previste dal presente capo e dai provvedimenti emanati in applicazione di esso. 2. I datori di lavoro, prima dell’inizio delle attività di cui al comma1, debbono acquisire da un esperto qualificato di cui all’articolo 77 una relazione scritta contenente le valutazioni e le indicazioni di radioprotezione inerenti alle attività stesse. A tal fine i datori di lavoro forniscono all’esperto qualificato i dati, gli elementi e le informazioni necessarie. La relazione costituisce il documento di cui all’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, per gli aspetti concernenti i rischi da radiazioni ionizzanti. 3. Sulla base delle indicazioni della relazione di cui al comma 2, e successivamente di quelle di cui all’articolo 80, i datori di
lavoro, i dirigenti e i preposti devono in particolare: a) provvedere affinché gli ambienti di lavoro in cui sussista un
rischio da radiazioni vengano, nel rispetto delle disposizioni contenuteneldecretodicui all’articolo 82, individuati, delimitati, segnalati, classificati in zone e che l’accesso ad essi
sia adeguatamente regolamentato; b)provvedereaffinchéilavoratoriinteressatisiano
classificatiai fini della radioprotezione nel rispetto delle disposizioni contenute nel decreto di cui all’articolo 82; c) predisporre norme interne di protezione e sicurezza adeguate al rischio di radiazioni e curare che copia di dette norme sia consultabile nei luoghi frequentati dai lavoratori, ed in particolare nelle zone controllate; d) fornire ai lavoratori, ove necessari, i mezzi di sorveglianza dosimetrica e di protezione, in relazione ai rischi cui sono esposti; e) rendere edotti i lavoratori, nell’ambito di un programma di formazionefinalizzato alla radioprotezione, in relazione alle mansioni cui essi sono addetti, dei rischi specifici cui sono esposti, delle norme di protezione sanitaria, delle conseguenze derivanti dalla mancata osservanza delle prescrizioni mediche, delle modalità di esecuzione del lavoro e delle norme interne di cui alla lettera c); f) provvedere affinché i singoli lavoratori osservino le norme interne di cui alla lettera c), usino i mezzi di cui alla lettera d) ed osservino le modalità di esecuzione del lavoro di cui alla lettera e); g) provvedere affinché siano apposte segnalazioni che indichino il tipo di zona, la natura delle sorgenti ed i relativi tipi di rischio e siano indicate, mediante appositi contrassegni, le sorgenti di radiazioni ionizzanti, fatta eccezione per quelle non sigillate in corso di manipolazione; h) fornire al lavoratore esposto i risultati delle valutazioni di doseeffettuatedall’espertoqualificato,che lo riguardino direttamente, nonché assicurare l’accesso alla documentazione di sorveglianza fisica di cui all’articolo 81 concernente il lavoratore stesso. 4. Per gli obblighi previsti nel comma 3 ad esclusione di quelli previsti alla lettera f), nei casi in cui occorre assicurare la sorveglianza fisica ai sensi dell’articolo 75, i datori di lavoro, dirigenti e preposti di cui al comma 1 devono avvalersi degli espertiqualificati di cui all’articolo 77 e, per gli aspetti medici, dei medici di cui all’articolo 83; nei casi in cui non occorre assicurare la sorveglianza fisica, essi sono tenuti comunque ad adempiere alle disposizioni di cui alle lettere c), e), f), nonché a fornire i mezzi di protezione eventualmente necessari di cui alla lettera d). 4-bis. I soggetti di cui al comma 1 comunicano tempestivamente all’esperto qualificato e al medico addetto alla sorveglianza medicala cessazione del rapporto di lavoro con il lavoratore esposto. 5. Tutti gli oneri economici relativi alla sorveglianza fisica e medica della radioprotezione sono a carico del datore di lavoro.
[11] L’art. 77 del d.lgs. n. 230/95 e s. m. e i., rubricato “Esperti qualificati”, dispone che:” 1. Il datore di lavoro deve assicurare la sorveglianza fisica per mezzo di esperti qualificati. 2. Il datore di lavoro deve comunicare alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio e, per le attività estrattive, anche all’ingegnere capo dell’ufficio periferico competente per territorio, inominativi degli esperti qualificati prescelti, allegando altresì la dichiarazione di accettazione dell’incarico. 3. È consentito che mansioni strettamente esecutive, inerenti alla sorveglianza fisica della protezione contro le radiazioni, siano affidatedaldatoredilavoroapersonale non provvisto dell’abilitazionedi cui all’articolo 78, scelto d’intesa con l’esperto qualificato e che operi secondo le direttive e sotto la responsabilità dell’esperto qualificato stesso. 4. Il datore di lavoro è tenuto a fornire i mezzi e le informazioni,nonchéadassicurarele condizioni necessarie all’esperto qualificato per lo svolgimento dei suoi compiti. 5. Le funzioni di esperto qualificato non possono essere assolte dalla persona fisica del datore di lavoro né dai dirigenti che eserciscono e dirigono l’attività disciplinata, né dai preposti che ad essa sovrintendono, né dagli addetti alla vigilanza di cui all’articolo 59, comma 2”.
[12] L’art. 83 del d.lgs. n. 230 e s. m. e i., rubricato “Esperti qualificati”, prevede che:” 1. Il datore di lavoro deve assicurare la sorveglianza fisica per mezzo di esperti qualificati. 2. Il datore di lavoro deve comunicare alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio e, per le attività estrattive, anche all’ingegnere capo dell’ufficio periferico competente per territorio,inominativi degli esperti qualificati prescelti, allegando altresì la dichiarazione di accettazione dell’incarico. 3. È consentito che mansioni strettamente esecutive, inerenti alla sorveglianza fisica della protezione contro le radiazioni, siano affidatedaldatoredilavoroapersonale non provvisto dell’abilitazionedi cui all’articolo 78, scelto d’intesa con l’esperto qualificato e che operi secondo le direttive e sotto la responsabilità dell’esperto qualificato stesso. 4. Il datore di lavoro è tenuto a fornire i mezzi e le informazioni,nonchéadassicurarele condizioni necessarie all’esperto qualificato per lo svolgimento dei suoi compiti. 5. Le funzioni di esperto qualificato non possono essere assolte dalla persona fisica del datore di lavoro né dai dirigenti che eserciscono e dirigono l’attività disciplinata, né dai preposti che ad essa sovrintendono, né dagli addetti alla vigilanza di cui all’articolo 59, comma 2.
[13] L’art. 3 del d.lgs. n. 187 del 2000, rubricato “Principio di giustificazione”, stabilisce che:” 1. é vietata l’esposizione non giustificata. 2. Le esposizioni mediche di cui all’art. 1, comma 2, devono mostrare di essere sufficientemente efficaci mediante la valutazione dei potenziali vantaggi diagnostici o terapeutici complessivi da esse prodotti, inclusi i benefici diretti per la salute della persona e della collettività, rispetto al danno alla persona che l’esposizione potrebbe causare, tenendo conto dell’efficacia, dei vantaggi e dei rischi di tecniche alternative disponibili, che si propongono lo stesso obiettivo, ma che non comportano un’esposizione, ovvero comportano una minore esposizione alle radiazioni ionizzanti. In particolare: a ) tutti i nuovi tipi di pratiche che comportano esposizioni mediche devono essere giustificate preliminarmente prima di essere generalmente adottate; b ) i tipi di pratiche esistenti che comportano esposizioni mediche possono essere riveduti ogni qualvolta vengano acquisite provenuovee rilevanti circa la loro efficacia o le loro conseguenze; c ) il processo di giustificazione preliminare e di revisione delle pratiche deve svolgersi nell’ambito dell’attività professionale specialistica tenendo conto dei risultati della ricerca scientifica. 3. Il Ministero della sanità può vietare, sentito il Consigliosuperiore di sanità, tipi di esposizioni mediche non giustificati. 4. Tutteleesposizioni mediche individuali devono essere giustificate preliminarmente, tenendo conto degli obiettivi specifici dell’esposizione e delle caratteristiche della persona interessata. Se un tipo di pratica che comporta un’esposizione medica non è giustificata in generale, può essere giustificata invece per il singolo individuo in circostanze da valutare caso per caso. 5. Il prescrivente e lo specialista, per evitare esposizioni non necessarie, si avvalgono delle informazioni acquisite o si assicurano dinon essere in grado di procurarsi precedenti informazioni diagnosticheodocumentazione medica pertinenti alla prevista esposizione. 6. Le esposizioni mediche per la ricerca clinica e biomedica sono valutate dal comitato etico istituito ai sensi della norme vigenti. 7. Le esposizioni di cui all’art. 1, comma 2, lettera e ), che non presentano un beneficio diretto per la salute delle persone esposte, devono essere giustificate in modo particolare e devono essereeffettuate secondo le indicazioni di cui all’art. 4, comma 6. 8. Le esposizioni di cui all’art. 1, comma 3, devono mostrare di essere sufficientemente efficaci per la salute del paziente, tenendo conto dei vantaggi diretti, dei vantaggi per le persone di cui all’art. 1, comma 3, nonchè del danno che l’esposizione potrebbe causare, le relative giustificazioni e i relativi vincoli di dose sono quelli indicati nell’allegato I, parte I. 9. Le esposizioni di cui all’art. 1, comma 3, sono vietate nei confronti dei minori di 18 anni e delle donne con gravidanza in atto.
[14] L’art. 30 del d.lgs. n. 246/96, rubricato “Particolari disposizioni per l’allontanamento dei rifiuti (1)”, così dispone:”1. L’allontanamento di materiali destinati ad essere smaltiti, riciclati o riutilizzati in installazioni, ambienti o, comunque, nell’ambito di attività a cui non si applichino le norme del presente decreto,senonè disciplinato dai rispettivi provvedimenti autorizzativi, è comunque soggetto ad autorizzazione quando detti rifiuti o materiali contengano radionuclidi con tempi di dimezzamento fisico maggiore o uguale a settantacinque giorni o in concentrazione superiore ai valori determinati ai sensi dell’articolo 1. I livelli diallontanamentostabilitinegli atti autorizzatori debbono soddisfare ai criteri fissati con il decreto di cui all’articolo 1, comma 2, che terrà conto anche degli orientamenti tecnici forniti in sede comunitaria (2). 2. Con leggi delle regioni e delle province autonome sono stabilite le autorità competenti per il rilascio dell’autorizzazione nonché le modalitàper il rilascio medesimo, che dovranno prevedere la consultazione degli organismi tecnici territorialmente competenti(3). 3. Nell’autorizzazionepossonoessere stabilite particolari prescrizioni,anchein relazione ad altre caratteristiche di pericolosità dei rifiuti, diverse da quelle di natura radiologica. Copia dell’autorizzazione è inviata ai Ministeri di cui al comma 1 e all’ANPA (4).
(1) Rubrica così sostituita dall’art. 12, d.lg. 26 maggio 2000, n. 241, a decorrere dall’1 gennaio 2001.
(2) Comma così sostituito dall’art. 12, d.lg. 26 maggio 2000, n. 241, a decorrere dall’1 gennaio 2001.
(3) Comma così modificato dall’art. 12, d.lg. 26 maggio 2000, n. 241, a decorrere dall’1 gennaio 2001.
(4) L’ANPA è stata soppressa dall’art. 38, d.lg. 30 luglio 1999, n. 300 ed i suoi compiti trasferiti all’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici.
[15] L’art. 1, comma 4-ter del d.lgs. n. 626/94 prevede espressamente che “Nell’ambito degli adempimenti previsti dal presente decreto, il datore di lavoro non può delegare quelli previsti dall’art. 4, commi 1, 2, 4, lettera a), e 11, primo periodo”. Si tratta di un comma aggiunto dall’art. 1, d.lg. 19 marzo 1996, n. 242.
[16] L’art. 2 comma 1, lett. h) del d.lgs. n. 187/2000, rubricato “Esercente”, stabilisce che l’esercente è: “ilsoggettoche,secondo il tipo e l’organizzazione dell’impresa, ha la responsabilità dell’impresa stessa ovvero dell’unità produttiva, intesa come stabilimento o struttura finalizzata alla produzione di beni o servizi, dotata di autonomia finanziaria e tecnico-funzionale”;
[17] L’art. 98 del d.lgs. n. 230/95 e s. m. e i., rubricato “Divieti”, dispone che “ 1. Èvietato mettere in circolazione, produrre, importare, impiegare, manipolare o comunque detenere, quando tali attività siano svolte a fini commerciali, i seguenti prodotti o manufatti, ove agli stessi siano state deliberatamente aggiunte materie radioattive, sia direttamente, sia mediante attivazione: a) prodotti per l’igiene e cosmesi; b) oggetti di uso domestico o personale, ad eccezione di quelli destinati ad uso medico o paramedico; c) giocattoli; d) derrate alimentari e bevande; e) dispositivi antifulmine. 2. Il divieto, di cui al comma 1, non si applica alle sorgenti di tipo riconosciuto di cui all’articolo 26. 3. È vietato l’uso sulle persone di sorgenti di radiazioni ionizzanti che non sia effettuato a scopo diagnostico, terapeutico o di ricerca scientifica clinica in conformità alle norme vigenti. 4. È altresì vietato produrre, importare, impiegare o comunquemettere in circolazione apparati elettronici di visione a distanza o comunque idonei alla riproduzione elettronica di immagini, che emettano radiazioni ionizzanti a livelli superiori a quelli stabiliti con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato e con le altre amministrazioni interessate, sentita l’ANPA. (Vd. nota 1 e 2) 5. In caso di comprovata giustificazione, con decreto del Ministro della sanità sono concesse deroghe specifiche ai divieti di cui ai commi 1 e 4, nel rispetto dei princìpi generali di cui all’articolo 2 . (1) Vedi il d.m. 6 marzo 1998 recante procedure per l’inoltro delle istanze di deroga al divieto di cui al presente articolo. (2) L’ANPA è stata soppressa dall’art. 38, d.lg. 30 luglio 1999, n. 300 ed i suoi compiti trasferiti all’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici.

(pubblicato il 22.8.2006)

Note

L'articolo Radiazioni ionizzanti: evoluzione normativa, tutela della salute ed elementi di criticità proviene da Giustamm.

La sentenza è di notevole interesse perché, a quanto consta, è la prima ad occuparsi del problema della equiparazione ex lege degli impianti di telefonia cellulare alle opere di urbanizzazione primaria, ed a trarne le conseguenze – a mio avviso corrette – in tema di compatibilità di codesti impianti con qualunque destinazione urbanistica del territorio comunale.
L’art. 86 del codice delle comunicazioni, approvato con d.lgs. 259 del 2003, al comma 3°, innovando la previsione del d.lgs. 198/2002, annullato dalla sentenza n. 303 della Corte costituzionale, stabilisce che “le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88, sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’articolo 16, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia”.
Viceversa, l’art. 3, comma 3° dell’annullato d.lgs. 198/2002 equiparava alle opere di urbanizzazione primaria solo quelle di cui agli artt. 7, 8 e 9, ossia gli scavi, le reti dorsali e le condivisioni.
La novità introdotta dal codice delle comunicazioni è estremamente rilevante, poiché qualifica l’equiparazione assoluta degli impianti in quanto tali, ossia delle stesse stazioni radio base – in quanto infrastrutture delle reti pubbliche di comunicazione – a dette opere di urbanizzazione primaria: si spiega quindi anche la ragione per cui, dal codice, sia scomparsa la previsione di cui all’art. 3, comma 1 del d.lgs. 198/2002, ove si prevedeva che codesti impianti sono compatibili con qualsiasi destinazione di zona del territorio comunale, essendo appunto questo, secondo consolidata giurisprudenza, il regime tipico delle opere di urbanizzazione.
Considerazione, questa, già affermata dalla giurisprudenza alla stregua dell’interpretazione delle norme del codice postale, tuttora vigente e largamente antecedente al d.lgs. 198/2002: si è affermato infatti che “le stazioni radio di base della telefonia mobile, dovendo essere qualificate come opere di urbanizzazione primaria a mente dell’art. 231 d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, possono essere ubicate in qualsiasi parte del territorio comunale” (T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 18 settembre 2002 n. 1177).
Inoltre, costituisce affermazione consolidata quella secondo cui “anche in relazione al quadro normativo anteriore al d.lgs. n. 198/2002 e alla l. n. 166/2002, … in assenza di una specifica previsione urbanistica la collocazione degli impianti di telefonia mobile deve ritenersi consentita sull’intero territorio comunale, non assumendo carattere ostativo le specifiche destinazioni di zona (residenziale, verde, agricola, etc.) rispetto ad impianti di interesse generale, che presuppongono la realizzazione di una rete che dia uniforme copertura al territorio, in quanto la localizzazione degli impianti nelle sole zone in cui ciò è espressamente consentito si porrebbe in contrasto proprio con l’esigenza di permettere la copertura del servizio sull’intero territorio” (Cons. Stato, VI, 10 febbraio 2003 n. 673).
A conferma di questa interpretazione, ora, il Tar piemontese legge l’art. 86 del codice delle comunicazioni come disposizione che rende compatibili le stazioni radio base con qualunque prescrizione urbanistica, anche difforme, vigente sul territorio degli enti locali, sostanzialmente donando nuova linfa vitale alla annullata previsione di cui all’art. 3 del d.lgs. 198/2002 (c.d. decreto Gasparri), che, tra gli strali delle regioni appellatesi alla Consulta, aveva espressamente stabilito che gli impianti di che trattasi fossero compatibili con qualsiasi destinazione di zona del territorio comunale, anche in deroga a regolamenti e strumenti urbanistici.
La lettura è indubbiamente corretta; il che non esclude che, in futuro, sul punto la Consulta possa pronunciarsi anche in senso negativo, essendosi arrestata la decisione di annullamento di cui alla nota sentenza n. 303 del 2003 alla mera declaratoria di illegittimità costituzionalità per (palese) eccesso di delega del decreto Gasparri.

V. T.A.R. PIEMONTE, SEZ. I – sentenza 28 gennaio 2004, n. 78

Note

L'articolo Nessun limite urbanistico alla installazione degli impianti per telefonia mobile proviene da Giustamm.

Sommario: 1)Pianificazione e localizzazione di antenne; 2) Norme precettive e programmatiche nei Piani urbanistici in tema di antenne; 3) Una terza via: il principio di minimizzazione; 4) Il ruolo dei comuni.

1) Pianificazione e localizzazione di antenne.

I poteri delle amministrazioni comunali in tema di installazione di infrastrutture per comunicazione (antenne) sono oggetto di incertezza. Da un lato la Corte costituzionale sembra eliminare incertezze (Roberto Chieppa Inquinamento elettromagnetico ed installazione di infrastrutture per comunicazioni: è finita l’incertezza dopo le sentenze della Corte costituzionale? http://www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/chieppa.htm), ma dall’altro frequenti pronunce (ordinanze e sentenze) ammettono poteri di pianificazione.
E’ questo il caso del principio di pianificazione localizzativa espresso dai TAR di Bari e di Parma (di seguito riportate come pronunce A e B).
Il T.A.R. Bari, con ordinanza n. 949 del 18 dicembre 2003 (documento A) ha esaminato il caso del Comune di Trani, che aveva ha sospeso la denuncia di inizio di attività presentata dal gestore. Il ricorso del gestore conteneva una richiesta di provvedimento di urgenza che e’ stata respinta. Il TAR, all’indomani dell’annullamento (Corte Costituzionale 303/2003) del decreto legislativo n. 198/2002 (“Gasparri”), che aveva previsto la possibilità di insediare dovunque le antenne (anche in deroga a leggi, piani e regolamenti), afferma che “l’installazione degli impianti di telefonia mobile da parte dei vari gestori non può prescindere da una previa compiuta definizione in via generale della pianificazione localizzativa, la quale – a sua volta – presuppone una collaborativa partecipazione da parte dei gestori”.
Quindi, da un lato, si sostiene il ruolo della pianificazione localizzativa comunale finalizzata al razionale inserimento degli impianti sul territorio (c.d. principio della regolazione localizzativa)..
Dall’altro, si evidenzia che tale forma di programmazione presuppone l’obbligo dei gestori di fornire dati ed informazioni rilevanti ai fini dell’individuazione dei siti più idonei per la collocazione degli impianti (c.d. metodo della concertazione).

Tale impostazione è quella seguita dal protocollo d’intesa firmato il 17 dicembre 2003 dal Ministero delle Comunicazioni, dall’ANCI e dai quattro gestori di telefonia (Tim, Vodafone Omnitel, Wind, H3G). Protocollo riportato quale documentazione in calce al presente scritto.
A favore della pianificazione localizzativa si esprime anche il TAR Parma con sentenza 21 ottobre 2003 n. 658 (doc. F): il Comune col suo potere di governo del territorio puo’ pianificare ma il contenuto delle prescrizioni non puo’ essere tale da pregiudicare (in astratto, in modo aprioristico, generalizzato) la realizzazione delle reti; problema e’ lo scopo delle norme che devono contenere non dei limiti ma dei criteri di localizzazione (Cort.Cost. 307/03 e 331/03): e’ valido ad esempio il divieto di localizzazione su scuole, perche’ permettendo una localizzazione alternativa, non e’ tale da poter determinare l’impossibilita’ della localizzazione e dunque rimane nell’ambito di un “criterio di localizzazione”.

Il Comune, tuttavia, non puo’ con un regolamento impedire genericamente le domande dei gestori (deve cioe’ esaminare le domande e non respingerle aprioristicamente). Questo e’ il principio espresso dal T.A.R. Emilia Romagna, sede di Parma, con ordinanza n. 17 del 13 gennaio 2004 (documento B). Nel caso specifico il Comune di Modena aveva respinto una domanda di riconfigurazione di due stazioni radio base. Il TAR ha accolto l’istanza di sospensione del provvedimento osservando che sia il provvedimento di diniego sia il regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti per telefonia mobile “non risultano immuni dai vizi dedotti in ricorso riguardo alla non ammissione della presentazione della domanda di riconfigurazione dell’impianto della ricorrente”. Il giudice amministrativo censura quindi l’operato dell’amministrazione che aveva dichiarato la domanda inammissibile ed ordina al Comune di riattivare il procedimento ed esaminare l’istanza del gestore, senza tener conto delle disposizioni del regolamento comunale che, in un primo momento, ne avevano determinato l’irricevibilità. Un’esclusione a priori delle domande di riconfigurazione e’ quindi ritenuta illegittima.

2) Norme precettive e programmatiche nei Piani urbanistici in tema di antenne.

Il T.A.R. Lazio (Sezione Seconda Bis, sentenza n. 218 del 14 gennaio 2004, doc. D) sottolinea che l’incostituzionalita’ del decreto Gasparri non puo’ causare ex se il rigetto di domande di gestori. Nel caso specifico il Comune di Roma aveva respinto dodici istanze presentate dal gestore per l’installazione di stazioni radio base per telefonia mobile. Cio’ perche’ era stato adottato, nel marzo 2003, il nuovo Piano Regolatore Generale le cui norme tecniche di attuazione (Titolo IV, capo VI) sulle cd. “reti tecnologiche”, per quanto riguarda la telefonia mobile (art. 97, comma 3) prevedevano che “ferma restando l’osservanza delle norme sovraordinate in materia, il Comune potrà anche istituire e perimetrare zone di salvaguardia attorno a edifici con specifiche funzioni, come asili, scuole, parchi gioco, ospedali, ecc, all’interno delle quali vietare la realizzazione di elettrodotti o l’installazione di antenne e impianti per la comunicazione, così come di altre possibili destinazioni d’uso ritenute non compatibili”. Inoltre, all’art. 99, ai commi 4 e 5, veniva disposto che “le nuove stazioni e sistemi o impianti radioelettrici, gli impianti fissi per telefonia mobile e gli impianti fissi per la radiodiffusione, possono essere realizzati nelle aree idonee ad ospitare tali impianti individuate nel “Piano comunale per gli impianti radiotelevisivi e della telefonia mobile”, da redigere a cura del Comune e che dovrà raccordarsi, in particolare per quanto riguarda i campi elettromagnetici, con le determinazioni di cui all’art. 97, comma 3. Nel caso di stazioni e sistemi o impianti radioelettrici, di impianti fissi per telefonia mobile e di impianti fissi per la radiodiffusione esistenti localizzati in aree non identificate come idonee dal Piano comunale di cui al precedente comma 4, questi devono essere rilocalizzati o modificati, secondo le procedure di accordo con i gestori e gli incentivi definiti dal Piano stesso, che definirà anche i criteri generali per ridurre l’impatto sull’ambiente, il paesaggio ed i singoli beni storico architettonici”.

Finche’ operava il d.lgs. n. 198/02 tale norma era rimasta inattuata in quanto l’art. 3, comma 2 del decreto Gasparri prevedeva che “le infrastrutture di cui all’articolo 4, ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di televisione digitale terrestre, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento”.
Ma quando e’ venuto meno il d.lgs. n. 198/02 a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 303/03, il comune di Roma ha prima respinto tutte le domande pendenti ai sensi di tali normativa, motivando tale diniego con il fatto che non poteva esaminarle perché fondate su di una norma dichiarata incostituzionale e poi ha provveduto a rigettare le domande presentate ai sensi del d.lgs. n. 259/03 (Testo Unico delle comunicazioni elettroniche), asserendo che l’art. 99, comma 4 delle N.T.A. dell’adottato P.R.G. facesse scattare misure di salvaguardia tali da precludere l’esame delle domande fino alla predisposizione del Piano comunale degli impianti di telefonia mobile.
Il Tar Lazio, sulla prima delle due questioni, ha, con sentenza breve (n. 218 del 14 gennaio 2004, doc. D), annullato il provvedimento di rigetto in quanto “la sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità del d.lgs n. 198/2002 non comportava di per sé il rigetto delle domande presentate, che avrebbero dovuto essere esaminate dall’Amministrazione comunale in base alla ulteriore normativa vigente in materia di installazione SRB, precedente e successiva al predetto D.Lvo, con particolare riguardo, per quanto attiene alla disciplina del procedimento, all’art. 87 del D.Lvo 1.8.2003, n. 259”.

Sulla seconda questione, poi, lo stesso TAR ha concesso al gestore telefonico la richiesta misura cautelare (Sezione Seconda Bis, con ordinanza n. 234 del 15 gennaio 2004, doc.E), sospendendo l’esecuzione dei provvedimenti dell’amministrazione del comune di Roma, sulla base della considerazione che l’art. 99 delle NTA del nuovo PRG adottato ha una valenza meramente programmatica e non prescrittiva, e che quindi non è possibile invocare le misure di salvaguardia. In altri termini, se il Comune pianifica escludendo antenne, deve emanare norme prescrittive e non genericamente programmatiche.
Una misura di salvaguardia, osserva il TAR centrale, non potrebbe essere adottata dal Comune nemmeno in applicazione dell’art. 7, co. 2, l. n. 241/90. Infatti, secondo il TAR l’esercizio di tale potere, da una parte, contrasterebbe con l’obbligo di conclusione esplicita del procedimento (art. 2 L. n. 241/90), dall’altra, non sarebbe legittimo perché si tratterebbe di una misura cautelare finalizzata al rispetto di norme non ancora vigenti e, solo, in via di predisposizione.

3) Una terza via: il principio di minimizzazione.

Indipendentemente dalle previsioni di PRG, il principio di minimizzazione e’ applicato dal T.A.R. Emilia Romagna, sede di Parma, con ordinanza n. 29 del 27 gennaio 2004 (doc. C).
Nel caso specifico, lo sportello unico del Comune di Reggio Emilia nega al gestore l’autorizzazione alla realizzazione in “co-siting” con un altro gestore di un impianto di telefonia mobile in una zona “c.d. sensibile”. Il gestore chiede la sospensione del provvedimento di diniego ma il TAR respinge tale istanza in base al principio di cautela e di minimizzazione.
In dettaglio, in Emilia Romagna la legge statale 36/2001 e’ attuata mediante una specifica direttiva prevedendo che “La localizzazione degli impianti in prossimità di aree destinate ad attrezzature sanitarie, assistenziali e scolastiche è consentita qualora si persegua l’obiettivo di qualità teso alla minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici degli utenti di dette aree ovvero quando il valore del campo elettrico risulta, compatibilmente con la qualità del servizio da erogare, il più vicino possibile al valore del fondo preesistente”.
Il gestore ha sostenuto che il Comune per verificare lo scostamento dal valore precedente (cioè in assenza dell’impianto) avrebbe introdotto un nuovo limite di emissione. La tesi del comune era invece che la direttiva si limitasse a richiamare un criterio già previsto dalla legislazione nazionale, quando, facendo riferimento proprio alla definizione delle modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione degli impianti, stabilisce che avverrà “tenendo conto dei campi elettrici magnetici ed elettromagnetici preesistenti” (art. 8, comma 1, lett. c, L. 36/01).
Il Tar, ritenendo che la direttiva regionale non consente alle amministrazioni comunali di introdurre ulteriori valori di qualità rispetto a quelli già definiti dal DM n.381 del 1998 e dal successivo DPCM 817/2003, afferma che il criterio adottato si pone quale “oggettivo parametro per verificare, nell’ambito del perseguimento degli obiettivi di qualità prescritti dalla normativa vigente, che il valore di campo elettrico del nuovo impianto o dell’impianto preesistente da configurare sia il più vicino possibile al valore complessivo degli impianti già in funzione in zona”.
Osserva ancora il TAR che “nella fattispecie in esame, la ricorrente non risulta aver fornito, nella conferenza dei servizi in data 12/9/2003, idonea documentazione e dati tecnici circa l’impossibilità, pur nell’ambito dell’esigenza di assicurare la copertura integrale del servizio, sia di una diversa localizzazione dell’impianto sia di una riduzione ulteriore dei valori di campo elettromagnetico scaturenti dall’impianto configurato”. Con queste motivazioni il giudice amministrativo ha respinto la domanda di sospensione avanzata dal gestore.
L’ordinanza del Tar Parma prende atto sia del ruolo dei Comuni sia di quello dei gestori in materia di inquinamento elettromagnetico.

Dato per presupposto il rispetto dei valori di emissione stabiliti dalla normativa statale, l’installazione sul territorio deve essere concertata con il Comune (c.d. principio di regolazione localizzativa).

Il gestore, quindi, per la rilevanza degli interessi coinvolti (salute e salubrità ambientale), deve dimostrare sia l’impossibilità di una diversa localizzazione dell’impianto sia che il progetto da autorizzare abbia adottato, compatibilmente con la qualità del servizio da erogare, le migliori soluzioni in riferimento alle migliori tecnologie disponibili per minimizzare l’esposizione al campo elettromagnetico. Ciò, nel caso esaminato, aveva particolare significato per la presenza di ricettori sensibili (scuole).
Dunque, rispettati a monte i limiti statali, sia in ossequio al principio di minimizzazione vigente in materia, sia nell’ottica del metodo di concertazione adottato nel Protocollo d’intesa del 17 dicembre 2003 (di seguito riportato), il gestore deve provare che il sito prescelto, compatibilmente alle esigenze del servizio, sia il meno impattante per la popolazione.
Il gestore deve quindi dimostrare che la collocazione proposta sia la più ragionevole perchè in grado di contemperare le esigenze del servizio con quelle imposte dal principio di precauzione.
Tale approccio è in linea con un recente orientamento della Corte Costituzionale (7 ottobre 2003, n. 307) secondo la quale “tutt’altro discorso è a farsi circa le discipline localizzative e territoriali. A questo proposito è logico che riprenda vigore l’autonoma capacità delle Regioni e degli enti locali di regolare l’uso del proprio territorio, purché, ovviamente, criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire o ostacolare ingiustificatamente l’insediamento degli stessi” (punto 7, ultimo capoverso, del considerato in diritto).

4) Il ruolo dei comuni.

La salvaguardia ambientale sfugge ad una netta ripartizione di competenze ed evidenzia l’opportunità di una cooperazione tra i livelli di governo in materia di tutela ambientale. Si parla da tempo di “concorrenza-sostituzione”, in rapporto alla “concorrenza-integrazione”, ossia come “intensificazione in sede locale della tutela generale imposta dallo Stato, fermo restando il carattere minimale – e perciò inderogabile – di quest’ultima” (A. Romano Tassone, Stato, regioni ed enti locali nella tutela dell’ambiente, in Dir. Amm., 1993, 117).

Tale impostazione e’ in linea con il principio di differenziazione delle funzioni dei vari livelli di governo (art. 4, l. n. 59 del 1997), in ragione della dimensione delle funzioni e dell’adeguatezza delle strutture.
Nella prospettiva delineata dalla riforma costituzionale (L. Cost. 3/01), l’ente locale non può più essere inteso come una circoscrizione di decentramento statale, ma diviene il primo livello di governo per ogni determinazione amministrativa relativa al governo della comunità locale.
Ciò, soprattutto, in un’accezione di governo del territorio “che comprende, in linea, di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività” (punto 5, ultimo capoverso, del considerato in diritto della sentenza 7 ottobre 2003, n. 307, della Corte Costituzionale).
In particolare, la localizzazione sul territorio degli impianti e delle fonti di emissioni elettromagnetiche coinvolge la competenza delle autorità locali.

Queste ultime, infatti, essendo le più vicine al luogo di collocazione delle installazioni, in ossequio ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 4, comma 3, lett. a), g), h), L. 59/97), sono anche i soggetti più in grado di valutare l’idoneità della scelta di localizzazione.
Giova, appunto, richiamare il principio di differenziazione, per cui il riparto delle funzioni deve avvenire “in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative, demografiche, territoriali, strutturali degli enti riceventi”.
In tale contesto ordinamentale si colloca la legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico n. 36/2001 che affida ai comuni sia competenze definite dalla Regione (art. 8, comma 4), sia poteri propri.

Le funzioni proprie attribuite in via diretta sono:
1) il potere di “adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici” (art. 8, comma 6).
2) “funzioni di controllo e di vigilanza sanitaria e ambientale per l’attuazione della presente legge” (art. 14, comma 1).
La prima funzione attribuita al Comune ha creato notevoli problemi interpretativi.
E’ chiaro che, in base sia all’art. 8, comma 6 della L. n. 36/2001 sia all’art. 13 del D.Lgs. n. 267/200 (T.U. sugli Enti Locali), il Comune ha il potere di controllo sul corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti.

Non è sempre chiaro, invece, come i comuni possano “minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”, sempre, ai sensi dell’art.8, comma 6, attraverso il potere di controllo sul corretto insediamento urbanistico e territoriale, ossia tramite il potere di governo del territorio (sul punto S. Cassese, La nuova disciplina sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici, Giornale di Diritto Amministrativo, 2001, p. 331).
In teoria, la minimizzazione dalle esposizioni si potrebbe ottenere in vari modi: A) riconoscendo competenze ai Comuni in tema di limiti quantitativi; B) incentivando la competenza pianificatoria dei Comuni; C) attuando il principio, appunto, di minimizzazione.
In dettaglio, la soluzione A) è incompatibile con l’attuale assetto di competenze, essendo oggi pacifico che tali limiti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato. L’alternativa B) potrebbe essere attuata imponendo, tramite regolamento, distanze, altezze oppure zone di destinazione. Questa ipotesi ha generato – prima della sentenza della Corte Costituzionale – due diversi orientamenti giurisprudenziali.
Secondo una prima tesi, si dovrebbe negare in radice ogni attribuzione delle amministrazioni comunali non solo in ordine all’individuazione dei valori di campo elettromagnetico, ma anche con riferimento alla determinazione di distanze minime delle stazioni radio base da altri insediamenti ovvero alla possibilità di introdurre divieti di installazione in relazione a zone territoriali omogenee (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 25 agosto 2001, n. 7025 in www.giustamm.it, n. 7/8 2001).
Diversamente, secondo una differente interpretazione della legge quadro sull’inquinamento elettromagnetico, il regolamento comunale può comunque introdurre divieti di localizzazione per zone territoriali omogenee, previsioni di distanze minime (ad es. dai centri abitati), prescrizioni in ordine a caratteristiche strutturali (come le altezze massime) o funzionali (potenza massima) degli impianti purché, da un lato, siano finalizzate al corretto insediamento urbanistico e alla minimizzazione dell’esposizione della popolazione e, dall’altro, risultino compatibili con un’adeguata funzionalità del servizio di telefonia mobile (cfr. T.A.R. Umbria 10 agosto 2001, n. 426 in www.geocities.com; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 24 ottobre 2001, n. 2007; T.A.R. Veneto, Sez. II, 14 giugno 2000, n. 1010).
Il Consiglio di Stato sembra adottare una posizione negativa perché, in realtà, il rischio è di introdurre misure che di fatto si sovrappongono ai limiti previsti dalla legge statale. Ha affermato, infatti, che “le misure di competenza comunale in nessun caso possono prevedere limiti generalizzati di esposizione diversi da quelli previsti dallo Stato, né possono di fatto costituire una deroga generalizzata o quasi a tali limiti” (sul punto Cons. Stato, VI, 10 dicembre 2002 n.7274).
Dello stesso avviso è la sentenza 7 novembre 2003 n. 331 della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.R. Lombardia 6 marzo 2002 n.4, nella parte in cui prevedeva il divieto di installazione di impianti entro il limite di distanza di 75 metri dal perimetro delle aree “sensibili”.

Il giudice delle leggi ha stabilito che in questo caso non viene in rilievo un “criterio localizzativo”: infatti, “A tale concetto non possono infatti ricondursi divieti come quello in esame, un divieto che, in particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni, trasformandosi così da “criteri di localizzazione” in “limitazioni alla localizzazione”, dunque in prescrizioni aventi natura diversa da quella consentita dalla citata norma della legge n.36” (cfr. punto 5.1. del considerato in diritto).
Tali misure non sono consentite perché, non prevedendo la possibilità di localizzazioni alternative nell’ambito del perimetro preso in considerazione, e potendo, quindi, determinare in tale area l’impossibilità della localizzazione stessa, si eccede l’ambito di un “criterio di localizzazione” trasformandosi di fatto in un “limite alla localizzazione”.
Diversamente avverrebbe ove ci si trovasse di fronte ad un criterio di localizzazione.
Il problema consiste proprio nel distinguere un “criterio di localizzazione” da un “limite alla localizzazione” degli impianti.
La differenza si traccia alla luce dello scopo della norma impugnata.
La Corte Costituzionale, ad esempio, ritiene che il divieto di installazione “in corrispondenza delle aree sensibili” tout court sia, invece, legittimo.
Ciò perché, comportando sempre la possibilità di una localizzazione alternativa, e quindi non essendo tale da poter determinare l’impossibilità della localizzazione stessa, tale forma di divieto non mira ad introdurre limiti alla localizzazione e, quindi, rimane nell’ambito di un semplice criterio di localizzazione (cfr. Cort. Cost. Sentenza 7 novembre 2003 n. 331, punto 6 del considerato in diritto; e analogamente, 7 ottobre 2003 n. 307, punto 20 del considerato in diritto).
Dunque alla luce dei chiarimenti della Corte Costituzionale si possono ritenere ammissibili norme di “localizzazione in negativo”, usando la terminologia adoperata dal giudice delle leggi, che cioè, ad esempio, vietino l’installazione su singoli tipi di edifici (ad esempio scuole, ospedali, case di cura), oppure norme che prevedano obblighi di “mascheramento” degli impianti in zone di pregio storico-ambientale.

In definitiva, sembra potersi affermare la legittimità del regolamento quando il contenuto dei suoi vincoli non sia tale da pregiudicare la realizzazione delle reti di telecomunicazione, e che, quindi, abbia come unico scopo quello di fornire dei criteri di localizzazione finalizzati al razionale inserimento degli impianti sul territorio. Si giunge così al terzo percorso per raggiungere la minimizzazione dalle esposizioni.

C) Sono possibili misure che, fermo restando il rispetto dei limiti e dei valori stabiliti dallo Stato e la necessità di non intaccare l’efficienza delle reti, incidano sulle scelte localizzative.
Tali misure sono legittimate dalla circostanza che “alle competenze dei Comuni dirette ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, si aggiunge quella di “minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici” (art. 8, comma 6 della legge n. 36/20001). Anche le misure di minimizzazione (distinte dall’art.8 da quelle urbanistico edilizie) non possono, quindi, in alcun modo prevedere limiti generalizzati di esposizione diversi da quelli previsti dallo Stato, né possono di fatto costituire una deroga generalizzata, o quasi, a tali limiti, essendo, tuttavia, consentita l’individuazione di specifiche e diverse misure, la cui idoneità al fine della “minimizzazione” emerga dallo svolgimento di compiuti ed approfonditi rilievi istruttori sulla base di risultanze di carattere scientifico” (Cons. Stato, Sez. VI, 3 giugno 2002, n. 3098; id., 3 giugno 2002, n. 3095; Id., 20 dicembre 2002, n. 7274; Id., 10 febbraio 2003, n. 673).
Sotto tale profilo “l’introduzione di misure tipicamente di governo del territorio (distanze, altezze, localizzazioni ecc.) trova giustificazione solo se sia conforme al principio di ragionevolezza ed alla natura delle competenze urbanistico edilizie esercitate e sia sorretta da una sufficiente motivazione sulla base di risultanze, acquisite attraverso un’istruttoria idonea a dimostrare la ragionevolezza della misura e la sua idoneità al fine perseguito” (Cons. Stato, Sez. VI, 25 giugno 2002, n. 4096).
Il Comune, governando il territorio, può quindi valutare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e verificare che la localizzazione prescelta dall’imprenditore sia quella di minor impatto.
Si badi che la giurisprudenza fa riferimento ad una funzione amministrativa, cioè ad un potere-dovere dell’ente comunale: quello di minimizzare.
Quindi nell’art. 8, comma 6, L. n. 36 del 2001, da un lato vi è attenzione alle esigenze di copertura del servizio di telefonia, dall’altro si escludono automatismi, perché il rispetto dei valori di cautela fissati dallo Stato non implica necessariamente il rilascio dell’autorizzazione all’installazione.
La conformità ai valori di cautela, in realtà, costituisce solo la “pre-condizione” affinché il comune rilasci l’autorizzazione.
In sintesi, rispettati a monte i limiti di esposizione previsti dallo Stato, a valle il Comune non può abdicare al suo potere di imporre, tra le soluzioni localizzative in concreto ipotizzabili, quella più idonea a ridurre l’impatto sulla salute e sull’habitat ambientale (sempre tenendo conto anche delle esigenze del servizio da erogare).
La dottrina riconosce al comune un potere di “regolazione localizzativa” degli impianti che fa capo alle competenze urbanistiche comunali (cfr. Ceruti, Telefonia cellulare e disciplina urbanistica comunale dopo la legge quadro 36/2001 e il testo unico sull’edilizia, in Riv. giur. amb., 2002, 333). Sotto tale profilo sono chiari in proposito anche gli atti parlamentari (cfr. Atti Senato, 6 dicembre 2000, relazione del senatore Giovanelli sul d.d.l. n. 4273, in Elettrosmog dalle origini alla legge quadro, La Tribuna, 2001, pag. 94 ss.).
Il potere di adottare misure di minimizzazione si spiega, in via complementare, anche sotto un altro profilo.
La pluralità dei gestori che aspirano ad installare propri impianti, va canalizzata dal Comune cercando di organizzare il corretto inserimento di tali strutture (in questo senso TAR – Milano, Sez. I, sentenza 25 maggio 2001 n. 4015).
La ratio del potere di minimizzazione si spiega, quindi, anche in funzione del coordinamento e della razionale localizzazione e distribuzione degli impianti sul territorio.
Principi di precauzione e di minimizzazione escludono la sufficienza del rispetto dei limiti statali, ma impongono che la collocazione, compatibilmente alle esigenze del servizio da erogare, sia quella che più riduca l’esposizione della popolazione alle fonti elettromagnetiche.
Ciò può avvenire valutando, caso per caso, alla luce di compiuti ed approfonditi rilievi istruttori, non solo la compatibilità dell’impianto con le caratteristiche morfologiche ed orografiche del luogo, con la densità abitativa, con la presenza di ricettori sensibili, quanto, piuttosto, verificando che non esistano in concreto, tenuto conto delle esigenze del servizio, soluzioni alternative che riducano i valori di esposizione.
In questo modo, si realizza un equilibrio tra l’esigenza di uniformità dei limiti di tutela valevoli su tutto il territorio nazionale e la necessità del governo, necessariamente su base locale, dei problemi e dei conflitti che si accompagnano alla concreta realizzazione degli impianti.
In definitiva nella sua funzione di governo del territorio il Comune ha un ruolo di primo piano rispetto alla localizzazione degli impianti.
Da un lato, nei limiti in cui si è detto, potrà adottare un regolamento contenente criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni di tipo edilizio.
Dall’altro, può adottare, sempre nei limiti cui si è accennato, misure di minimizzazione sia per verificare che la scelta localizzativa sia quella in concreto meno impattante sia per decongestionare la presenza di impianti sul territorio.
Il controllo da parte del Comune sul corretto inserimento urbanistico e territoriale degli impianti, non deve stupire perchè rientra in una nozione allargata del concetto di urbanistica così come la stessa si è evoluta negli ultimi anni.

Non a caso, si parla in proposito di pan-urbanistica ossia di una materia che si piega alla realizzazione di esigenze diverse da quelle strettamente legate all’ordinato e corretto sviluppo del territorio, e che, appunto, viene intersecata da altre materie (si pensi alla tutela del paesaggio, alla tutela ambientale, alla difesa del suolo, alle opere pubbliche statali, alle espropriazioni e, appunto, all’inquinamento elettromagnetico).
Anche il legislatore ha preso atto di tale evoluzione. Ad esempio l’art. 34, comma secondo, del D.Lgs. n. 80/98 (come confermato dalla L. 205/00) nell’individuare una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva, ha stabilito che “la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.
Si tratta di una definizione non ricognitiva delle precedenti, ma di una nozione innovativa ed autonoma, elaborata ai fini processuali (“ai fini della presente legge”), ma che investe ogni tipologia di uso del territorio, non solo di carattere pianificatorio, fino ad estendersi ad aspetti gestionali ed operativi (si pensi ai problemi sorti rispetto alla c.d. occupazione appropriativa). Una definizione che qui viene qui in rilievo perché da atto in modo paradigmatico dei problemi pratici che pone la materia urbanistica.

Materia, dunque, di non facile delimitazione e che gia’ aveva spinto la L. Cost. n.3/01, nel riscrivere l’art. 117, a superare il concetto di urbanistica per approdare a quello più moderno di “governo del territorio” in cui convergono molteplici interessi giuridicamente rilevanti.

GIURISPRUDENZA

V. TAR BARI, ordinanza 18 dicembre 2003 n. 949; TAR PARMA, ordinanza 13 gennaio 2004 n. 17 e 27 gennaio 2004 n. 29; TAR LAZIO, SEZ. II BIS – sentenza 14 gennaio 2004 n. 218 e ordinanza 15 gennaio 2004 n. 234; TAR Parma, sentenza 20 novembre 2003 n. 658

MATERIALI

PROTOCOLLI
La rilevanza della pianificazione comunale e l’obbligo dei gestori di fornire dati ed informazioni rilevanti ai fini della individuazione dei siti ottimali per l’installazione delle stazioni radio base per telefona cellulare (obbligo sancito, tra l’altro, dalla legge regionale Puglia 5/2002), emerge dal protocollo d’intesa firmato nel dicembre 2003 dal Ministero delle Comunicazioni, dall’ANCI, l’associazione dei comuni d’Italia e dai quattro gestori della telefonia cellulare Tim, Vodafone Omnitel, Wind e H3G e che disciplina l’installazione, il monitoraggio, il controllo e la razionalizzazione degli impianti di stazioni radio base per telefonia cellulare.

Ivi i gestori si impegnano: a fornire ai comuni la mappa dei siti operativi, a concertare con i comuni i piani di sviluppo delle reti e a riqualificare gli impianti di maggior impatto ambientale. I comuni, dal canto loro, si impegnano a rispondere sollecitamente alle richieste di autorizzazione dei gestori e a mettere a disposizione, dove possibile, aree e immobili pubblici per l’installazione degli impianti al fine di favorirne la migliore collocazione sul territorio comunale, con particolare riferimento alla minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, nel rispetto dei valori stabiliti dalla legge. Quanto al Ministero delle Comunicazioni, si impegna a supportare iniziative di informazione al cittadino, rendendo tra l’altro disponibili tutti i risultati della rete di monitoraggio nazionale.

PROTOCOLLO D’INTESA TRA ANCI E MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI

Sullo stesso tema, si veda la pagina di Approfondimenti su INQUINAMENTO DERIVANTE DA ONDE ELETTROMAGNETICHE nonche’ lo scritto di ALESSANDRO PAGANO sul Codice delle comunicazioni elettroniche (http://www.lexitalia.it/articoli.htm)

Note

L'articolo ANTENNE ED AMMINISTRAZIONI COMUNALI proviene da Giustamm.

Pres. Farina – Est. Falferi

Sull’illegittimità  di previsioni regolamentari che permettono la realizzazione di impianti di telefonia esclusivamente su immobili di proprietà  comunale.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 490 del 2021, proposto da
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, Fabiana Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Giuman in Venezia, Piazzale Roma – S. Croce 466/G;

contro

Comune di Torreglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arpav – Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione Ambientale del Veneto, Parco Regionale dei Colli Euganei, Regione Veneto non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare,

-del provvedimento conclusivo negativo del Comune di Torreglia, prot. n. 9692 del 4 maggio 2021, comunicato ad Iliad il 5 maggio 2021;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 24 marzo 2021, comunicato ad Iliad il 25 marzo 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: “Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-1617. Pratica n. 3031/ 2021 – DINIEGO”;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 26 aprile 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-1617. Pratica n. 3031/ 2021 – Risposta a osservazioni tardive”;

– del provvedimento del Comune di Torreglia del 10 marzo 2021, comunicato ad Iliad l’11 marzo 2021, avente ad oggetto “Richiesta di autorizzazione per l’esecuzione dei seguenti lavori: Nuova SRB ILIAD – PD35038_002 TORREGLIA SP 25 – Importato da SUAP/SUE numero: 13970161009-07122020-161. Pratica n. 3031/ 2021 – Comunicazione motivi ostativi”;

– degli articoli 4.2.02 e 4.4.04 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Torreglia, approvato con Deliberazione della Giunta Regionale del Veneto n. 1655 del 26 maggio 2004 e n. 2781 del 27 settembre 2005 e degli articoli 4 e 5 del Regolamento Comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellullare, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Torreglia n. 67 del 29 dicembre 2000, nonch di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorchè non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Torreglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 il dott. Alessio Falferi;

Con ricorso depositato in data 24.5.2021 e munito di istanza cautelare, Iliad SpA ha impugnato il provvedimento negativo Suap del Comune di Torreglia del 4.5.2021, i presupposti dinieghi del medesimo Comune del 25.3.2021 e del 29.4.2021, nonchè gli ulteriori atti in epigrafe meglio indicati, con i quali stata respinta la domanda, presentata ai sensi degli artt. 87 e 88 del D.lgs. n. 259/2003, per il rilascio dell’autorizzazione alla installazione di una nuova Stazione Radio Base (di seguito solo SRB), su un terreno sito in Via San Daniele Torreglia , censito al N.C.T. del Comune di Torreglia, Foglio 8, particella 254.

Il diniego stato motivato dall’Amministrazione Comunale sulla base delle seguenti considerazioni:

– l’intervento ricade in zona territoriale omogena C2.4- “prevalentemente residenziale di nuova urbanizzazione”, soggetta a piano attuativo (piano particolareggiato) ai sensi dell’art. 4.2.02 delle NTA del PRG e il sito destinato dal Piano stesso ad “area attrezzata a parco giochi e sport” la cui realizzazione deve essere concertata con il Comune tramite il piano attuativo; nessun procedimento inerente l’attuazione del piano particolareggiato stato avviato, quindi inibito qualunque intervento ad eccezione della mera manutenzione;

-il Regolamento comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellulare (di seguito “Regolamento Comunale”) consente l’installazione solo su proprietà  comunali (artt. 4 e 5);

-la pratica risulta carente di documentazione: copia contratto di locazione; autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’ente Parco Regionale Colli Euganei; Vinca ai sensi della DGR Veneto n. 1400/2017; ricevuta versamento diritti Vinca per 130 euro.

La ricorrente, premesso di aver ottenuto dal Ministero dello Sviluppo Economico l’autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazioni elettroniche in qualità  di Mobile Network Operator e dopo aver delineato il quadro normativo di riferimento, ha formulato, in sintesi, le seguenti censure: “I) sull’illegittimità  del vincolo ad installare impianti di telefonia solo su immobili comunali, e del corrispondete divieto opposto a Iliad: violazione e falsa applicazione degli artt. 87 e ss. d.lgs. n. 259/2003 e degli artt. 4 e 8 della legge n. 36/2001. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per sviamento, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; gli atti gravati, dando applicazione all’art. 4 del Regolamento Comunale, sarebbero illegittimi in quanto inibirebbero, sia in via generalizzata che rispetto all’Impianto di Iliad, la realizzazione di impianti di telefonia su aree e immobili che non siano di proprietà  comunale, con conseguente violazione della disciplina normativa richiamata; il Regolamento Comunale, in sostanza, introdurrebbe un divieto generalizzato di installazione su tutti gli immobili non appartenenti al Comune; “II) sull’indebito diniego in ragione dell’asserita non conformità  rispetto alla disciplina urbanistica del comune di Torreglia: violazione e falsa applicazione degli artt. 86 ss. d.lgs. 259/2003 e degli artt. 4, 18e 14legge 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; gli atti gravati sarebbero illegittimi, in relazione alla asserita non compatibilità  urbanistica, in quanto, per disposizione normativa, le SRB sono assimilate ad opere di urbanizzazione primaria, compatibili con ogni destinazione urbanistica e, dunque, con qualsiasi zona del territorio comunale; “III. Sul difetto di istruttoria del provvedimento di diniego adottato dal comune e, in particolare, sull’illegittimità  e tardività  delle richieste documentali: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 86 e ss. del d.lgs. 259/2003 e degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; la documentazione indebitamente richiesta dal Comune – autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Ente Parco Regionale dei Colli Euganei; dichiarazione di non necessità  della Vinca ai sensi della DGR n. 1400/2017; atto di assenso del proprietario del terreno oggetto di installazione (peraltro non necessario ai sensi di legge) – era già  stata trasmessa con l’istanza e in seguito nuovamente inviata unitamente alle osservazioni a seguito del preavviso di rigetto; in ogni caso, da un lato, l’asserita carenza documentale sarebbe tardiva rispetto al termine perentorio previsto dall’art. 87, comma 5, del D.Lgs n. 259/2003 e comunque non richiesta dalla disciplina di settore (All. 13, mod. A, D.Lgs n. 253/2003), dall’altro, eventuale carenza documentale non avrebbe potuto supportare il diniego dell’autorizzazione; “IV. Sulla mancata indicazione di una localizzazione alternativa dell’impianto da parte del comune: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 86 e ss. del d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001.eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità  e disparità  di trattamento. Violazione dei principi di proporzionalità , ragionevolezza, non discriminazione e concorrenza. Difetto di istruttoria e motivazione. Incompetenza“; infine, gli atti impugnati sarebbero, altresì, illegittimi in quanto l’Amministrazione Comunale non avrebbe indicato per l’impianto una localizzazione alternativa a quella scelta dalla ricorrente.

Si costituita in giudizio l’Amministrazione Comunale di Torreglia, contestando puntualmente le censure avversarie ed evidenziando la legittimità  degli atti gravati, in quanto conformi alla (legittima) disciplina regolamentare del Comune, nonchè alle previsioni urbanistiche.

Alla Camera di Consiglio del 7 luglio 2021, il ricorso stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa, potendo essere definito con sentenza in forma semplificata.

Le censure articolate nei motivi di ricorso, che sono suddivise in relazione agli ordini argomentativi posti a base del provvedimento di rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente, possono essere esaminate unitamente, essendo connesse sotto il profilo logico-giuridico.

Occorre tener presente che la normativa applicabile alla materia esprime un particolare favorper la realizzazione di reti e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico.

L’art. 86 del D.Lgs. n. 259/2003 prevede, al comma 3, che «Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88 (&&) sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà  dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia“; il successivo art. 90 dispone, al comma 1, che “Gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le opere accessorie occorrenti per la funzionalità  di detti impianti hanno carattere di pubblica utilità , ai sensi degli articoli 12 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327“; la legge n. 36/2001 -recante “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” – distingue le competenze dello Stato, delle Regioni e dei Comuni precisando all’articolo 4, per quanto qui rileva, che “Lo Stato esercita le funzioni relative: a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità , in quanto valori di campo come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera d) numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizioni di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità  di cui all’articolo 1“; il successivo art. 8 prevede, al comma 1, tra l’altro, che “Sono di competenza delle Regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità  nonchè delle modalità  e dei criteri fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità  indipendenti: a) l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile (&)“; il successivo comma 2 dispone che “Nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 1, lettere a) e c), le regioni si attengono ai principi relativi alla tutela della salute pubblica, alla compatibilità  ambientale ed alle esigenze di tutela dell’ambiente e del paesaggio“; il comma 4 prevede che “Le regioni, nelle materie di cui al comma 1, definiscono le competenze che spettano alle province e ai comuni, nel rispetto di quanto previsto dalla legge 31 luglio 1997, n. 249“; il comma 6, come da ultimo modificato dall’art. 38, comma 6, del D.L. n. 76/2020, dispone, infine, che “I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità  di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità , riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4“.

Dunque, in base all’art. 86 del D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, tra cui sono ricomprese le stazioni radio base (SRB), sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria; tale assimilazione e la considerazione che gli impianti in questione e le opere accessorie occorrenti per la loro funzionalità  rivestano “carattere di pubblica utilità “, postulano la possibilità  che gli stessi siano ubicati in qualsiasi parte del territorio comunale, essendo compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche (ex multis, TAR Lombardia , Brescia, sez. II, 6 aprile 2019, n. 312; TAR Campania, Salerno, sez. II, 6 giugno 2016, n. 1331; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 marzo 2015, n. 764; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 1 aprile 2014, n. 951; questo stesso Tribunale, sez. II, 15 febbraio 2018, n. 188). Il Consiglio di Stato (Sez. IV, 17 aprile 2018, n. 2308) ha rilevato che “secondo la Corte costituzionale, la scelta di inserire le infrastrutture di reti di comunicazione tra le opere di urbanizzazione primaria esprime un principio fondamentale della legislazione urbanistica (Corte cost., n. 336 del 27 luglio 2005)” e che “Anche la giurisprudenza successiva ha concordemente sottolineato la necessità  di una capillare distribuzione sul territorio delle reti di telecomunicazione (Cons. Stato, Sez. III, n. 2455 del 13 maggio 2014) e la loro compatibilità , in linea di principio, con qualsiasi destinazione urbanistica (Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 119 del 15 gennaio 2014)”. Del resto, stato correttamente ritenuto che l’interesse pubblico perseguito con la suddetta disciplina ” quello di garantire una costante e/o continua ed omogenea erogazione del servizio pubblico di telefonia mobile, in modo da ottenere un’uniforme copertura e/o un dimensionamento ottimale di tale servizio pubblico su tutto il territorio nazionale, capace di collegare con un livello qualitativo accettabile gli utenti in qualsiasi parte del territorio e perciò anche durante il loro movimento ed all’interno degli edifici” (T.A.R. Basilicata, 19 maggio 2018 n. 337).

Giova, altresì, evidenziare, sotto distinto profilo, che l’Amministrazione comunale non può, mediante il formale utilizzo degli strumenti di natura edilizia-urbanistica, adottare misure che costituiscano, nella sostanza, una deroga ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dallo Stato, quali, esemplificativamente, il divieto generalizzato di installare SRB in intere zone territoriali omogenee, ovvero introdurre distanze fisse da osservare rispetto alle abitazioni e ai luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro cittadino, poichè tali disposizioni sono funzionali non al governo del territorio, ma alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo e si trasformano in una misura surrettizia di tutela della popolazione da immissioni radioelettriche, che l’art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato attraverso l’individuazione di puntuali limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità , da introdursi con d.P.C.M. e il cui rispetto affidato all’ARPA ex art. 14 della medesima legge (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 15 febbraio 2018, n. 188; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 12 marzo 2015, n. 764).

In coerenza con i principi ripetutamente espressi dalla Corte Costituzionale fin dalla sentenza n. 331/2003, nell’ambito dei quali stata chiarita la distinzione tra “criteri di localizzazione” e “limitazioni alla localizzazione” e alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. III, 5.5.2017, n. 2073; id. 18 giugno 2015, n. 4188; id., 19 marzo 2014, n. 1361; id., 14 febbraio 2014, n. 723) sono stati ritenuti legittimi regolamenti comunali che individuavano aree interdette alla installazione degli impianti con riferimento alla distanza da siti sensibili (TAR Lazio, Roma, sez. II, 16 ottobre 2017, n. 10354) e sono state censurate previsioni regolamentari che individuavano specificamente solo le aree in cui era ammessa l’installazione degli impianti (TAR Lazio, Roma, sez. II, 30 gennaio 2015, n. 1768).

Alla luce degli esposti principi, le censure articolate in ricorso sono fondate e quindi vanno accolte.

Sotto un primo profilo, invero, fondata la doglianza con cui parte ricorrente lamenta l’illegittimità  della previsione regolamentare -e, conseguentemente, dell’impugnato diniego che su di essa trova fondamento – che permette la realizzazione di impianti di telefonia esclusivamente sugli immobili di proprietà  comunale (art. 4, comma 1 e art. 5, comma 1, n. 2, Regolamento Comunale), previsione che, lungi dal limitarsi ad escludere la possibilità  di installare gli impianti in questione con riferimento a taluni siti sensibili individuati in modo specifico, determina un divieto generico e generalizzato di installazione degli impianti stessi su immobili e aree che non siano di proprietà  comunale, si risolve, in realtà , in un aprioristico divieto di installare siffatti impianti in determinate zone del territorio comunale e appare potenzialmente in grado di impedire la concreta diffusione della rete sull’intero territorio comunale.

Sotto distinto profilo, parimenti fondate sono le doglianze relative alla pretesa impossibilità  di installare SRB in zona territoriale omogena C2.4, in relazione alla necessità  di adottare un (futuro) piano attuativo.

A tal proposito, giova ulteriormente ribadire che, anche di recente, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà  regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio” (in tal senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 374, che richiama Consiglio di Stato, sez. III, 5 dicembre 2013, n. 687).

Dunque, le opere di urbanizzazione primaria, in quanto tali, risultano in generale compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, pertanto, con ogni zona del territorio comunale, poichè dall’articolo 86, comma 3, del D.Lgs. n. 259/1993 si desume il principio della necessaria capillarità  della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (Consiglio di Stato n. 347/2021 cit; Consiglio di Stato, sez. VI, 3891 del 2017).

Anche sotto tale profilo, pertanto, il divieto opposto dall’Amministrazione comunale illegittimo.

Quanto alla asserita carenza documentale, pur volendo prescindere dalla (decisiva) considerazione che parte ricorrente aveva prodotto la documentazione richiesta, va rilevato che l’art. 87 del D.Lgs n. 253/2003, al comma 3, dispone che “L’istanza, conforme al modello dell’allegato n. 13, realizzato al fine della sua acquisizione su supporti informatici e destinato alla formazione del catasto nazionale delle sorgenti elettromagnetiche di origine industriale, deve essere corredata della documentazione atta a comprovare il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità , relativi alle emissioni elettromagnetiche, di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, attraverso l’utilizzo di modelli predittivi conformi alle prescrizioni della CEI, non appena emanate“; al successivo comma 5 stabilito che “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 9 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale“; il comma 9, a sua volta, dispone che “Le istanze di autorizzazione e le denunce di attività  di cui al presente articolo, nonchè quelle relative alla modifica delle caratteristiche di emissione degli impianti già  esistenti, si intendono accolte qualora, entro novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per il dissenso di cui al comma 8, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all’articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36“.

Ebbene, a tal proposito, questo Tribunale ha già  avuto modo di precisare che “Dalla esposta disciplina emerge, dunque, che ove effettivamente la domanda presentata dalla ricorrente fosse stata carente sotto il profilo documentale, l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto richiedere l’integrazione della medesima entro il suddetto termine perentorio di 15 giorni decorrenti dalla presentazione dell’istanza stessa. Ciò chiaramente connesso alla previsione di un’ipotesi di silenzio significativo, con valore di accoglimento, atteso che appare evidente che reiterate richieste ovvero tardive richieste di integrazione documentale potrebbero eludere la ricordata previsione del silenzio-assenso, giusta l’effetto che la richiesta di integrazione documentale determina sulla decorrenza del termine di cui al comma 9. Pertanto, le censure di parte ricorrente sono fondate, in quanto non può costituire idoneo motivo di rigetto una asserita carenza di documentazione allegata all’istanza” (TAR Veneto, sez. III, 24 novembre 2020, n. 1111).

Dunque, anche nel caso in esame, ove l’istanza presentata dalla ricorrente fosse stata effettivamente carente, sotto il profilo documentale, nei termini esposti dall’Amministrazione Comunale, tale carenza non avrebbe potuto, sic et simpiciter, essere posta a fondamento del rigetto della domanda, ma avrebbe dovuto essere oggetto di idonea richiesta di integrazione, che avrebbe dovuto essere formulata nei termini di cui alla ricordata disciplina normativa.

Anche sotto tale profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente sono fondate.

In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso fondato e va accolto -potendo restare assorbite le ulteriori questioni solevate in ricorso-, con conseguente annullamento del diniego impugnato e dei relativi presupposti normativi costituiti dagli artt. art. 4, comma 1 e art. 5, comma 1, n. 2, del Regolamento Comunale per l’installazione, la modifica e l’adeguamento delle stazioni radio base per la telefonia cellulare.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, annulla gli atti impugnati, come da motivazione.

Condanna il Comune di Torreglia al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre IVA, CPA ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione III – Sentenza – 23/8/2021 n.1021 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Regolamento di esecuzione (UE) 2021/341 della Commissione del 23 febbraio 2021 che modifica i regolamenti (UE) 2019/424, (UE) 2019/1781, (UE) 2019/2019, (UE) 2019/2020, (UE) 2019/2021, (UE) 2019/2022, (UE) 2019/2023 e (UE) 2019/2024 per quanto riguarda le specifiche per la progettazione ecocompatibile di server e prodotti di archiviazione dati, motori elettrici e variatori di velocità, apparecchi di refrigerazione, sorgenti luminose e unità di alimentazione separate, display elettronici, lavastoviglie per uso domestico, lavatrici per uso domestico e lavasciuga biancheria per uso domestico, e apparecchi di refrigerazione con funzione di vendita diretta (Pubblicato in G.U.U.E. n. L 68 del 26 febbraio 2021) proviene da Giustamm.

Pres. Realfonzo – Est. Giardino

1. Ordinanza contingibile e urgente – Sperimentazione del 5G – Emergenza di tutela sanitaria – Illegittimità .
 
 

1. L’ordinanza contingibile e urgente con la quale il Sindaco vieta la sperimentazione della tecnologia 5G sul territorio comunale illegittima in quanto, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000, non ricorrono le ragioni di emergenza sanitaria nè sussiste un pericolo scientificamente provato per la salute umana.
 

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Giovanni Giardino   Umberto Realfonzo                              

L'articolo T.A.R. Abruzzo – L’Aquila – Sentenza – 14/1/2021 n.8 proviene da Giustamm.

G. Sapone Pres., P. Marotta Est.

Il Tar Lazio accoglie parzialmente il ricorso proposto dall’Associazione per la prevenzione e la lotta all’elettrosmog.

1.- Processo amministrativo – rito del silenzio – mancata adozione di atti normativi da parte degli organi titolari del relativo potere – scelta di natura politica – insindacabilità  – difetto assoluto di giurisdizione – sussiste.

2.- Processo amministrativo – interessi “diffusi” – legittimazione ad impugnare atti amministrativi a tutela dell’Ambiente – associazioni locali – riconoscibilità , da parte del giudice amministrativo, caso per caso – sussiste.

3.- Procedimento amministrativo – campagne informative e di educazione ambientale ex art. 10 L. n. 36/2001 – atti meramente materiali – esclusione – iscrizione al genus degli atti amministrativi generali – sussumibilità .

Va esclusa, ai sensi dell’art. 7, co. 1, ultimo periodo, c.p.a., la possibilità  di sindacare, con lo speciale rito del silenzio, la mancata adozione, da parte degli organi titolari del relativo potere, di atti normativi (leggi, atti aventi forza di legge, regolamenti), venendo in rilievo ambiti nei quali l’Amministrazione esprime scelte di natura politica.Â
L’esplicita legittimazione, ai sensi degli artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, delle Associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all’azione giudiziale non esclude, di per sì© sola, analoga legittimazione ad agire in un ambito territoriale ben circoscritto, e ciù² anche per i comitati che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità  della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio: ne consegue che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione a impugnare atti amministrativi a tutela dell’ambiente a favore di associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purchè le stesse a) perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, b) abbiano un adeguato grado di rappresentatività  e stabilità  e c) svolgano la propria attività  in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.Â
Le campagne informative e di educazione ambientale di cui all’art. 10 della l. n. 36/2001 non possano essere sussunte nella categoria degli atti meramente materiali, ma debbono essere ascritte al genus degli atti amministrativi generali, in quanto sono rivolte ad una pluralità  indefinita di soggetti. Trovando il fondamento giuridico in norme di rango legislativo, presuppongono lo svolgimento di un’attività  istruttoria finalizzata alla individuazione dei rischi connessi all’esposizione del corpo umano ai campi elettromagnetici e alla individuazione delle precauzioni da adottare (sia da parte degli utenti che dei produttori dei predetti apparecchi) per limitarne gli effetti potenzialmente nocivi per la salute. Hanno altresì lo scopo di sensibilizzare gli utenti in merito ad un uso più¹ consapevole degli apparecchi di telefonia mobile, al fine di salvaguardare il diritto alla salute che è un diritto costituzionalmente tutelato (art. 32 della Costituzione).

Pubblicato il 15/01/2019

N. 00500/2019 REG.PROV.COLL.

N. 08373/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8373 del 2018, proposto da:

Associazione per la prevenzione e la lotta all’elettrosmog in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renato Ambrosio, Stefano Bertone, Chiara Ghibaudo, Luigi M. Angeletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Marco De Fazi in Roma, via della Giuliana n. 44;

contro

Ministero della Salute; Ministero dello Sviluppo Economico; Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca; Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

B. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Prandi, Alessandro Massaia, Gianluca Contaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Gianluca Contaldi in Roma, via Pier Luigi da Palestrina n. 63;

per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità 

dell’inerzia serbata dalle Autorità  intimate in relazione all’atto di diffida del 28 giugno 2017, formulato dalla ricorrente e diretto a promuovere l’adozione di tutti i provvedimenti finalizzati all’informazione capillare della popolazione, compresa la fascia dei soggetti più¹ a rischio (bambini, adolescenti) sui rischi a breve e lungo termine per la salute dovuti all’uso dei telefoni mobili (cellulari e cordless) e sulle indispensabili misure cautelative da adottare durante il loro utilizzo;

per il conseguente accertamento dell’obbligo di provvedere in capo alle Autorità  intimate in relazione al medesimo atto di diffida, mediante l’adozione di ogni idoneo provvedimento espresso, finalizzato ad assicurare alla popolazione idonea informazione sui rischi per la salute dei cittadini, a breve e lungo termine, quali descritti nelle più¹ recenti acquisizioni scientifiche, dovuti all’uso dei telefoni mobili (cellulari e cordless) e sulle indispensabili misure cautelative da adottare durante il loro utilizzo, con particolare riferimento alla fascia dei soggetti più¹ a rischio (bambini, adolescenti);

nonchè per l’accertamento

dell’obbligo in capo al Ministero della Salute, e/o al Ministero dell’Ambiente, e/o al Ministero dello Sviluppo Economico (giù  Ministero dell’Industria) e/o al Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca, tenendo conto della multiculturalità  presente in Italia, di provvedere all’emanazione senza ritardo del decreto di cui all’art. 12 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 "Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici", anche al fine di indicare al pubblico “le informazioni che i fabbricanti di apparecchi e dispositivi, in particolare di uso domestico, individuale o lavorativo, generanti campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sono tenuti a fornire agli utenti, ai lavoratori e alle lavoratrici, mediante apposite etichettature o schede informative”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca, del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e della società  B. s.p.a.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2018 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Con ricorso notificato in data 30 giugno 2018 e depositato il 13 luglio successivo, l’Associazione ricorrente ha impugnato il silenzio – inadempimento asseritamente formatosi sulla istanza – diffida del 28 – 30 giugno 2017, diretta all’adozione da parte delle Autorità  intimate di tutte le iniziative finalizzate ad informare la popolazione sui danni a breve e lungo termine connessi all’uso dei telefoni mobili (cordless e cellulari).

La parte ricorrente ha formulato anche istanza cautelare.

A fondamento della propria legittimazione ad agire, la ricorrente richiama il proprio Statuto e segnatamente l’art. 6 dello Statuto, che individua quale scopo dell’associazione quello di tutelare la salute degli esseri viventi e dell’ambiente dall’esposizione ai campi magnetici ed elettromagnetici.

Quale fondamento giuridico dell’obbligo di provvedere, la ricorrente richiama le seguenti fonti normative: l’art. 32 della Costituzione; la legge 13 marzo 1958 n. 296; gli artt. 1, 4, 10 e 12 della l. 22 febbraio 2001 n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), la direttiva 1999/5/CE; l’art. 2043 c.c.

Si sono costituite le Amministrazioni intimate, eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità  del ricorso sotto diversi profili e contestando, nel merito, la fondatezza delle doglianze formulate dalla parte ricorrente.

Si è costituita in giudizio anche la società  B. s.p.a., eccependo l’inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, il difetto di legittimazione della ricorrente, l’insussistenza dell’obbligo di provvedere, il difetto di integrità  del contraddittorio, il difetto dei presupposti per la concessione della misura cautelare.

Con memoria depositata in data 13 ottobre 2018 la ricorrente, pur riconoscendo l’inammissibilità  del rito del silenzio nei confronti degli atti di natura normativa, si è soffermata a considerare la mancata attuazione della campagna di informazione e di educazione ambientale, di cui all’art. 10 della l. n. 36/2001.

Nel corso del giudizio le parti costituite hanno avuto modo di rappresentare compiutamente le rispettive tesi difensive.

All’udienza camerale del 13 novembre 2018, su richiesta delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Preliminarmente, in accoglimento della eccezione sollevata dalle Amministrazioni resistenti, deve essere dichiarata l’inammissibilità  parziale del ricorso, per difetto assoluto di giurisdizione, in ordine al mancato esercizio da parte delle Amministrazioni intimate di poteri di natura normativa.

In prima istanza, infatti, l’Associazione ricorrente si duole dell’inerzia delle Amministrazioni intimate rispetto alla attuazione dell’art. 12, comma 1, della l. n. 36/2001, a norma della quale: “1. Con decreto del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro della sanità , previo parere del Comitato e sentite le competenti Commissioni parlamentari, sono stabilite, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, tenendo conto anche degli orientamenti e degli atti dell’Unione europea in materia di inquinamento elettromagnetico, tutela dei consumatori e istruzioni per l’uso dei prodotti, le informazioni che i fabbricanti di apparecchi e dispositivi, in particolare di uso domestico, individuale o lavorativo, generanti campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sono tenuti a fornire agli utenti, ai lavoratori e alle lavoratrici, mediante apposite etichettature o schede informative. Le informazioni devono riguardare, in particolare, i livelli di esposizione prodotti dall’apparecchio o dal dispositivo, la distanza di utilizzo consigliata per ridurre l’esposizione al campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico e le principali prescrizioni di sicurezza. Con lo stesso decreto sono individuate le tipologie di apparecchi e dispositivi per i quali non vi è emissione di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, o per i quali tali emissioni sono da ritenersi cosi basse da non richiedere alcuna precauzione”.

Orbene, risulta non controverso tra le parti che questa disposizione normativa non ha ancora trovato attuazione. Sennonchè il rito del silenzio – inadempimento non può essere utilizzato per costringere le Amministrazioni intimate alla adozione del decreto ministeriale, cui fa riferimento la disposizione normativa sopra richiamata, costituendo esso un atto di natura normativa (più¹ precisamente, regolamentare).

Per pacifica giurisprudenza infatti, è esclusa, ai sensi dell’art. 7, co. 1, ultimo periodo, c.p.a., la possibilità  di sindacare, con lo speciale rito del silenzio, la mancata adozione, da parte degli organi titolari del relativo potere, di atti normativi (leggi, atti aventi forza di legge, regolamenti), venendo in rilievo ambiti nei quali l’Amministrazione esprime scelte di natura politica (Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015 n. 273).

Ne consegue che la domanda formulata dalla odierna ricorrente deve essere considerata in parte qua inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione, dovendo ritenersi che la mancata adozione del decreto ministeriale, di cui all’art. 12 della l. n. 36/2001, assuma rilevanza solo sul piano della responsabilità  politica degli organi di governo e, comunque, non sia coercibile sul piano giuridico con il ricorso al rito del silenzio – inadempimento.

Sempre in via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità  del ricorso, per difetto di legittimazione attiva dell’Associazione ricorrente, sollevata dalle Amministrazioni resistenti. Queste ultime sostengono che, non figurando tra le Associazioni di protezione ambientale individuate con decreto del Ministro dell’Ambiente di cui all’art. 13 della l. n. 349/1986, l’Associazione ricorrente sarebbe priva di legittimazione ad agire.

L’eccezione è infondata.

Ritiene il Collegio di aderire a quell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’esplicita legittimazione, ai sensi degli artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, delle Associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all’azione giudiziale non esclude, di per sì© sola, analoga legittimazione ad agire in un ambito territoriale ben circoscritto, e ciù² anche per i comitati che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità  della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio. Le previsioni normative citate hanno introdotto un criterio di legittimazione "legale" "aggiuntivo", e non "sostitutivo", rispetto ai criteri elaborati precedentemente dalla giurisprudenza per l’azionabilità  in giudizio dei c.d. “interessi diffusi”. Ne consegue che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione a impugnare atti amministrativi a tutela dell’ambiente a favore di associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purchè le stesse a) perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, b) abbiano un adeguato grado di rappresentatività  e stabilità  e c) svolgano la propria attività  in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (Consiglio di Stato, sez. V, 17 ottobre 2012 n. 5295; in senso conforme, Consiglio di Stato, sez. VI, 12 giugno 2015 n. 2894).

Orbene, dagli atti depositati in giudizio emerge che:

– l’Associazione ricorrente è stata costituita ai sensi della l. 7 dicembre 2000 n. 383;

– lo Statuto dell’Associazione stabilisce, all’art. 5, che la durata dell’Associazione è illimitata, e all’art. 6, che lo scopo principale dell’Associazione medesima è quello di “promuovere, attraverso l’azione dei suoi Soci, la tutela della salute e della integrità  degli esseri viventi e dell’ambiente dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, statici o variabili, generati artificialmente e da tutte le forme di inquinamento chimico, fisico, radioattivo e biologico”;

– l’ambito di operatività  dell’Associazione è individuato nel territorio della Regione Veneto (art. 7 dello Statuto).

Ritiene conseguentemente il Collegio che conformemente all’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato non vi siano ragioni per denegare alla Associazione ricorrente la legittimazione ad agire per la tutela della salute e dell’ambiente dall’inquinamento elettromagnetico indotto dall’uso dei telefoni mobili (cellulari e cordless).

Il Collegio non ravvisa poi la necessità  di disporre l’integrazione del contraddittorio, sulla base della eccezione sollevata dalla società  B. s.p.a., non venendo in rilievo rispetto alla fattispecie dedotta in giudizio controinteressati in senso tecnico.

Nel merito, il Collegio rileva che, facendo seguito ad altre precedenti istanze, l’Associazione ricorrente, con istanza del 28 giugno 2017, ha diffidato il Ministero della Salute, il Ministero dell’Ambiente e il Ministero dello Sviluppo Economico ad adottare i seguenti atti:

a) ad emanare il decreto di cui all’art. 12 della l. n. 36/2001;

b) ad eseguire una campagna informativa rivolta alla intera popolazione, avente ad oggetto la indicazione delle modalità  d’uso e dei rischi per la salute e per l’ambiente connessi all’uso di telefoni cellulari e cordless.

Con il ricorso in esame, dopo essersi lungamente soffermata sui rischi per la salute e per l’ambiente derivanti da un uso improprio degli apparecchi di telefonia mobile soprattutto per gli utenti più¹ giovani di età , sulla base delle ultime ricerche scientifiche, l’Associazione ricorrente ha chiesto l’annullamento del silenzio – inadempimento formatosi per effetto dell’inerzia delle Amministrazioni intimate e che venga accertato l’obbligo delle predette Amministrazioni di provvedere, entro un determinato termine.

Orbene, come sopra evidenziato, la domanda (processuale) dell’Associazione ricorrente diretta ad ottenere l’emanazione del decreto ministeriale di cui all’art. 12 della l. n. 36/2001, è inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione, venendo in rilievo il mancato esercizio di poteri di natura normativa.

Rimane invece da scrutinare la fondatezza della domanda formulata dalla ricorrente con riferimento al mancato avvio da parte dei Ministeri competenti ratione materiae di una campagna informativa rivolta alla intera popolazione, avente ad oggetto l’indicazione delle modalità  d’uso e dei rischi per la salute e per l’ambiente connessi all’uso degli apparecchi di telefonia mobile (telefoni cellulari e cordless).

L’Associazione ricorrente individua il fondamento giuridico della predetta richiesta nell’art. 10 della l. n. 36/2001, a norma del quale: “Il Ministro dell’ambiente, di concerto con i Ministri della sanità  (ora Ministro della salute, n.d.r.), dell’università  e della ricerca scientifica e tecnologica e della pubblica istruzione (ora Ministro dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca, n.d.r.), promuove lo svolgimento di campagne di informazione e di educazione ambientale ai sensi della legge 8 luglio 1986 n. 349”.

Nel corso del giudizio, l’Associazione ricorrente ha prodotto alcuni documenti tratti dalla letteratura scientifica, dai quali emerge che l’utilizzazione inadeguata dei telefoni cellulari o cordless, comportando l’esposizione di parti sensibili del corpo umano ai campi elettromagnetici, può avere effetti nocivi per la salute umana, soprattutto con riguardo ai soggetti più¹ giovani e, quindi, più¹ vulnerabili, potendo incidere negativamente sul loro sviluppo psico – fisico.

Orbene, i rischi per la salute paventati dall’Associazione ricorrente non sono stati efficacemente contestati dalle Amministrazioni resistenti, che si sono limitate ad invocare l’inammissibilità  anche di questa seconda richiesta.

A tale riguardo, ritiene il Collegio che le campagne informative e di educazione ambientale di cui all’art. 10 della l. n. 36/2001 non possano essere sussunte nella categoria degli atti meramente materiali, come sostenuto dalle Amministrazioni resistenti, ma debbano essere ascritte al genus degli atti amministrativi generali, in quanto sono rivolte ad una pluralità  indefinita di soggetti, trovano il fondamento giuridico in norme di rango legislativo, presuppongono lo svolgimento di un’attività  istruttoria finalizzata alla individuazione dei rischi connessi all’esposizione del corpo umano ai campi elettromagnetici e alla individuazione delle precauzioni da adottare (sia da parte degli utenti che dei produttori dei predetti apparecchi) per limitarne gli effetti potenzialmente nocivi per la salute e hanno lo scopo di sensibilizzare gli utenti in merito ad un uso più¹ consapevole degli apparecchi di telefonia mobile, al fine di salvaguardare il diritto alla salute che è un diritto costituzionalmente tutelato (art. 32 della Costituzione).

Dagli atti depositati in giudizio risulta che giù , con nota prot. n. 0001080 -P del 16 gennaio 2012, il Ministero della Salute, in riscontro ad una precedente richiesta di uno dei procuratori della Associazione ricorrente, evidenziava: “&. il tema dei possibili rischi per la salute conseguenti all’uso del cellulare è alla costante attenzione del Ministero della Salute, in particolare a seguito della classificazione stabilita dall’Agenzia Internazionale per la Ricerca sul Cancro nel 2011, di agente possibilmente cancerogeno per l’uomo (categoria 2B) per i campi elettromagnetici in radiofrequenza”.

Nella medesima nota, il Ministero della Salute, ha evidenziato che il Consiglio Superiore di Sanità , nel parere del 15 novembre 2011, tenuto conto della posizione formalmente assunta dall’Istituto Superiore di Sanità , “& ha rilevato che allo stato delle conoscenze scientifiche non è dimostrato alcun nesso di causalità  tra esposizione a radiofrequenze e patologie tumorali, rimarcando tuttavia come l’ipotesi di un rapporto causale non possa essere del tutto esclusa in relazione ad un uso molto intenso del telefono cellulare&” e che lo stesso Consiglio Superiore di Sanità  “& ha quindi raccomandato di mantenere vivo l’interesse della ricerca e della sorveglianza sul tema, in attesa che le nuove conoscenze risolvano le attuali aree di incertezza, suggerendo nel contempo l’avvio di una campagna d’informazione al pubblico al fine di promuovere e incoraggiare un uso responsabile del telefono, soprattutto in relazione ai bambini che tendono ad essere avvicinati all’uso del telefono cellulare in età  sempre più¹ precoce”, precisando infine: “La campagna di informazione è in fase di preparazione e sarà  basata sul quadro delle conoscenze desumibili dalle più¹ autorevoli fonti e organismi nazionali e internazionali”.

Nonostante il ragguardevole lasso di tempo intercorso, la preannunciata campagna informativa non risulta essere stata ancora attuata.

Deve conseguentemente essere dichiarato l’obbligo del Ministero dell’Ambiente, del Ministero della Salute e del Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca, ciascuno per il proprio ambito di competenza, di provvedere, in attuazione di quanto disposto dall’art. 10 della l. n. 36/2001, ad adottare una campagna informativa, rivolta alla intera popolazione, avente ad oggetto la individuazione delle corrette modalità  d’uso degli apparecchi di telefonia mobile (telefoni cellulari e cordless) e l’informazione dei rischi per la salute e per l’ambiente connessi ad un uso improprio di tali apparecchi.

La predetta campagna di informazione e di educazione ambientale dovrà  essere attuata nel termine di sei mesi dalla notifica o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, avvalendosi dei mezzi di comunicazione più¹ idonei ad assicurare una diffusione capillare delle informazioni in essa contenute.

In ragione dell’accoglimento parziale delle domande formulate dall’Associazione ricorrente, ricorrono all’evidenza valide ragioni per disporre l’equa compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

– dichiara inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione, la domanda di annullamento del silenzio – inadempimento sulla istanza della ricorrente relativa alla emanazione del decreto ministeriale, di cui all’art. 12 della l. n. 36/2001;

– accoglie la domanda di annullamento del silenzio – inadempimento sulla istanza presentata dalla ricorrente, sulla base dell’art. 10 della l. n. 36/2001, e, per l’effetto, dichiara l’obbligo del Ministero dell’Ambiente, del Ministero della Salute e del Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca, ciascuno per il proprio ambito di competenza, di provvedere (nei termini e con le modalità  indicate in motivazione) ad adottare una campagna informativa, rivolta alla intera popolazione, avente ad oggetto l’individuazione delle corrette modalità  d’uso degli apparecchi di telefonia mobile

(telefoni cellulari e cordless) e l’informazione dei rischi per la salute e per l’ambiente connessi ad un uso improprio di tali apparecchi.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III quater – Sentenza – 15/1/2019 n.500 proviene da Giustamm.

Sussiste l’ obbligo di comunicazione di avviso del procedimento di rilascio di permesso di costruire al gestore di rete elettrica in caso di possibili interferenze fra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto . Commento a cura di di Giovanna Cice

1. Procedimento amministrativo obbligo di comunicazione di avviso del procedimento di rilascio di permesso di costruire al gestore di rete elettrica in caso di possibili interferenze fra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto sussiste.

Procedimento amministrativo art. 21 octies L. 241/1990 ove debba essere sentito un soggetto in grado di fornire un apporto tecnico imprescindibile inapplicabilità.

2.- Processo amministrativo piena conoscenza del provvedimento impugnato inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione desumibilità dalla sola apposizione di cartellonistica di cantiere relativa alla erigenda costruzione non sussiste.

Commento a TAR Campania Napoli – sez. VIII – 30 novembre 2018 n. 6907

di Giovanna Cice

Il caso

La sentenza in commento riguarda il ricorso presentato dalla società TERNA spa avverso il permesso di costruire rilasciato al proprietario dal Comune, impugnato per asserita violazione sia della normativa dettata in tema di esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici sia delle norme di partecipazione al procedimento amministrativo.

Con specifico riferimento alla normativa sull’inquinamento elettromagnetico, la società TERNA spa denuncia l’illegittimità del rilascio del permesso di costruire, in quanto -secondo la ricorrente- l’opera assentita ricadrebbe in una zona ove, ai sensi dell’4 comma 1, lett. h) della L. 36/2001, “non e’ consentita alcuna destinazione di edifici ad uso residenziale, scolastico, sanitario ovvero ad uso che comporti una permanenza non inferiore a quattro ore”.

Quanto al profilo della partecipazione procedimentale, la medesima società asserisce che avrebbe dovuto ricevere la comunicazione di avvio del procedimento di rilascio del permesso di costruire al richiedente, rivestendo essa una posizione qualificata, differenziata e ben individuabile, in quanto proprietaria ed esercente l’elettrodotto in alta tensione della Rete di Trasmissione Nazionale che attraversa il fondo interessato dall’edificazione del manufatto, nonché titolare del relativo diritto di servitù di elettrodotto e gestore del servizio pubblico di trasmissione elettrica.

L’inquadramento della vicenda: le esposizioni elettromagnetiche

La vicenda si inquadra nell’ambito della L. n. 36 del 2001, recante norme in tema di protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetica, con la dichiarata finalità di assicurare la tutela dell’ambiente, del territorio e della salute della popolazione.

Il rinvio operato dall’incipit della normativa al principio di precauzione (1)  di cui all’articolo 174, paragrafo 2, del trattato istitutivo dell’Unione Europea trae origine dagli insoddisfacenti livelli di conoscenza medica sugli effetti a lungo termine derivanti da un’eccessiva esposizione alle frequenze elettromagnetiche, in presenza dei quali il criterio cautelativo rende necessaria l’adozione di misure di prevenzione volte ad evitare che beni così preziosi, come la salute e l’ambiente, possano subire danni non sperati ed inaspettati.

Il plesso normativo di riferimento mira, in definitiva, ad evitare che gli impianti generatori di frequenze magnetiche risultino ubicati in zone densamente popolate o comunque ad alta frequentazione ed, a tal fine, si preoccupa di determinare mediante il rinvio a fonti sub-primarie, in particolare: i livelli massimi di esposizione della popolazione alle onde elettromagnetiche; le zone di collocamento dei relativi impianti; e la determinazione di fasce cd. di rispetto, all’interno delle quali non e’ consentita alcuna destinazione di edifici ad uso residenziale, scolastico, sanitario ovvero ad uso che comporti una permanenza non inferiore a quattro ore (2).

In attuazione della determinazione delle fasce c.d. di rispetto, il D.M. 29.5.2008 ha previsto due livelli di approfondimento:

a) un procedimento semplificato (par. 5.1.3) basato sulla distanza di prima approssimazione (in breve Dpa), calcolata dal gestore della rete ed utile per la gestione territoriale e per la pianificazione urbanistica;

b) il calcolo preciso della fascia di rispetto (par. 5.1.2), effettuato sempre dal gestore della rete, su richiesta del Comune, e necessario per gestire i singoli casi specifici in cui viene rilasciato il titolo edilizio per l’edificazione nei pressi dell’elettrodotto.

Il calcolo di entrambe le aree deve, quindi, essere effettuato dal gestore della rete su richiesta del Comune.

La violazione delle norme di partecipazione procedimentale

In relazione al descritto plesso normativo, il TAR Campania (3)  ha ritenuto che il Comune di Cervino avrebbe dovuto dare avviso dell’avvio del procedimento di rilascio del permesso di costruire n. 42/2013 alla società TERNA spa, onde consentire gli opportuni approfondimenti, nell’ambito del contraddittorio procedimentale, circa le interferenze tra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto, e tanto alla luce non solo del più generale disposto di cui all’art. 7 L. 241/1990 (secondo cui, per quanto qui interessa “qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento”; e, certamente, la società gestore dell’elettrodotto in parola non poteva che essere facilmente individuabile dal Comune); ma anche, più specificamente, in dipendenza della esigenza di verificare in contraddittorio, oltre alla DPA (Distanza di Prima Approssimazione), anche il calcolo della esatta fascia da rispettare nell’edificazione (dipendente da più variabili concrete).

È, infatti, principio oramai consolidato quello secondo cui la partecipazione procedimentale di cui agli artt. 7 e ss. L. 241 del 1990 svolge una funzione, oltre che di tipo difensivo, anche a valenza collaborativa: la sinergia tra le conoscenze delle Autorità procedenti e le informazioni dei privati coinvolti nell’adozione dei provvedimenti realizza attuazione del fondamentale principio di sussidiarietà orizzontale, volto all’unificazione di ogni iniziativa, pubblica e privata, per il raggiungimento del miglior interesse pubblico possibile.

Di conseguenza, il principio di partecipazione che vale, in via generale, per ogni privato che rivesta una posizione qualificata, va applicato a maggior ragione nelle ipotesi in cui sia la stessa legge a demandare a soggetti terzi il compimento di specifiche operazioni necessarie ai fini dell’adozione del provvedimento.

La società TERNA spa appare, difatti, destinataria di un compito imprescindibile ai fini del rilascio del permesso di costruire (i.e. calcolo delle aree) e, dinnanzi a tale evidenza, il TAR Campania ha nettamente disatteso l’eccezione sollevata con riferimento all’art 21octies, secondo comma, L. 241 del 1990, sottolineando come il Comune non avrebbe potuto prescindere dal coinvolgere il gestore dell’elettrodotto, essendo questo l’unico soggetto in grado di fornire un apporto tecnico dirimente per la definizione della pratica edilizia.

L’ampliamento della partecipazione procedimentale a soggetti in funzione collaborativa sollecita, peraltro, una riflessione: mentre la partecipazione procedimentale in funzione difensiva si inscrive perfettamente nella fisionomia propria dell’interesse a ricorrere dinnanzi all’Autorità Giudiziaria avverso il provvedimento adottato dalla P.A., maggiori dubbi sorgono per la partecipazione procedimentale in funzione collaborativa.

La prima tipologia di intervento realizza un contatto tra soggetti contrapposti, ognuno dei quali mira al perseguimento dei propri interessi e, così intesa, la dinamica del procedimento rievoca perfettamente le logiche proprie del processo. Al contrario, la cooperazione cristallizza la convergenza di intenti di plurimi soggetti verso un unico scopo, che si realizza, nel procedimento, secondo logiche di tipo collaborativo e, dunque, paritario e che, invece, si carica dei tratti tipici del contraddittorio processuale solo  in conseguenza di una vera e propria “crisi di cooperazione” che ha diviso le parti sul piano del diritto sostanziale.

Il fenomeno della confluenza dei molteplici apporti nel procedimento amministrativo, provenienti dall’esterno e, finanche derivanti da parte di soggetti privati, costituisce il riflesso più immediato dello sviluppo della tecnica, della conseguente specializzazione delle conoscenze e della ineluttabile frammentazione delle competenze.

Si tratta, più esplicitamente, del coinvolgimento in seno alle dinamiche pubblicistiche di soggetti a forte caratura specialistica e del sorgere del fenomeno della discrezionalità cd. tecnica, che ha plasmato nuove dinamiche nel diritto amministrativo ed ha conformato in maniera sensibilmente differente l’approccio del sindacato giudiziale rispetto a scelte in cui la discrezionalità classica si è “procedimentalizzata” sulla base di parametri esterni (scientifici e statistici) tenuti presenti dal decidente (4).

È l’emergere di un quarto soggetto, la Tecnica appunto, che si affianca alla triade, da sempre presente nella storia del diritto amministrativo, costituita da autorità pubbliche, privati e giudice.

L’ineluttabile concentrazione di competenze tecniche in capo a soggetti esterni rispetto all’apparato della PA ha, del resto, determinato una sorta di moltiplicazione dei controlli sull’operato pubblico, in quanto, oltre la pluralizzazione degli interessi difendibili, la pressante presenza di aspetti tecnici, legalmente reclamabili, ha determinato un più intenso controllo nella sfera pubblica ( 5). Le decisioni pluristrutturate determinano, peraltro sotto l’aspetto sostanziale, una “paternità” dell’atto ascrivibile a plurimi soggetti i quali, nel confrontarsi con i centri decisionali, ne diventano anche i controllori.

Così, in relazione alla vicenda che ha coinvolto il giudizio del TAR Campania, è plausibile ipotizzare che ove non fosse stato legislativamente demandato alcun compito al proprietario dell’impianto elettromagnetico, probabilmente, la sua partecipazione al procedimento amministrativo non sarebbe stata ritenuta rilevante ai fini del rilascio del permesso di costruire, e la sua legittimazione ad agire in giudizio carente, con conseguente eventuale cristallizzazione di un permesso illegittimamente rilasciato.

Il termine a ricorrere

Un ulteriore profilo di interesse della sentenza che si annota riguarda il momento a partire dal quale far decorrere il termine per impugnare il provvedimento amministrativo. In particolare, in tema di attività edilizia, il costante orientamento giurisprudenziale afferma che il dies a quo è da individuare nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area; ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto (6) .

Il riferimento a tali principi, ha indotto il TAR Campania ad applicare la seconda regula iuris, in quanto la società TERNA spa non denuncia che nessun manufatto avrebbe potuto essere edificato sull’area, ma che in seno all’area di rispetto di cui all’art 4 lett h) il permesso di costruire non avrebbe potuto essere rilasciato per la costruzione di edifici destinati ad uso residenziale, scolastico, sanitario ovvero ad uso che comporti una permanenza non inferiore a quattro ore.

Il punto controverso concerne, tuttavia, l’esatta identificazione della avvenuta presa di conoscenza da parte della TERNA spa della consistenza e finalità dell’erigendo manufatto, identificata dal TAR Campania nel periodo successivo alla data in cui il Comune aveva consentito l’accesso agli atti della pratica edilizia, sull’istanza presentata dalla stessa società. Più nello specifico, la preesistenza di un originario manufatto ad un piano, in luogo del quale il progetto aveva previsto la realizzazione di un fabbricato a tre livelli, ha indotto il TAR Campania ad escludere che l’effettuazione di periodiche ispezioni all’elettrodotto ad opera della società TERNA consentisse di affermare con certezza che la società fosse al corrente dell’inizio dei lavori e di quale fosse la tipologia e la portata delle opere, ritenendo invece ragionevole presumere che la TERNA spa avesse potuto aver chiara la situazione progettuale (modificativa in modo essenziale della preesistenza) soltanto dopo l’avvenuto l’accesso agli atti.

La posticipazione del termine a ricorrere avverso al provvedimento amministrativo nel momento successivo rispetto alla richiesta di accesso agli atti costituisce una questione giuridica particolarmente dibattuta.

Secondo l’orientamento maggioritario, il concetto di “piena conoscenza” dell’atto lesivo, menzionato dall’art 41 cpa, non deve essere inteso quale “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale. Ciò che è invece sufficiente ad integrare il concetto di “piena conoscenza”, rilevante ai fini del computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, è la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.

A conforto di tale orientamento, si osserva che i possibili effetti lesivi derivati al ricorrente dalla proposizione di un ricorso avverso un atto non pienamente conosciuto sarebbero evitati dall’istituto dei “motivi aggiunti”, per il tramite dei quali il ricorrente può proporre ulteriori motivi di ricorso derivanti dalla conoscenza di ulteriori atti (già esistenti al momento di proposizione del ricorso ma ignoti) o dalla conoscenza integrale di atti prima non pienamente conosciuti, e ciò entro il (nuovo) termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da tale conoscenza sopravvenuta. Si aggiunge, quindi, che solo l’assenza dell’istituto dei motivi aggiunti consentirebbe di interpretare la “piena conoscenza” come conoscenza integrale dell’atto impugnabile e degli atti endoprocedimentali ad esso preordinati, poiché in questo (ipotetico) caso l’impugnazione del provvedimento non integralmente conosciuto produrrebbe un vulnus per il diritto alla tutela giurisdizionale, in quanto il soggetto si troverebbe costretto ad impugnare l’atto (non pienamente conosciuto) senza la possibilità di articolare una linea difensiva completa e consapevole. Ancora, si sottolinea che la soluzione concilia, da un lato, il diritto alla effettività ed immediatezza della tutela giurisdizionale, consentendo un sollecito “contatto” tra il soggetto che si ritiene leso dall’atto di esercizio del potere amministrativo ed il giudice, e dall’altro, l’interesse pubblico alla certezza e stabilizzazione delle situazioni giuridiche come conformate dall’esercizio di potere amministrativo. Si rimarca, infatti, come l’ancoraggio del termine per l’impugnazione alla data di accesso agli atti implicherebbe l’ineluttabile elusione della regola legislativamente fissata della decadenza del termine di impugnazione, a detrimento del principio della certezza e stabilizzazione delle situazioni giuridiche. Si osserva, infine, come la soluzione prescelta dall’ordinamento risulta pienamente coerente con le esigenze espresse dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, ed in particolare dal suo art. 6, in base al quale “ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole”, e dal suo art. 13, in base al quale “ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo innanzi ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali” (7).

A tale orientamento si contrappone una linea di pensiero differente secondo cui il concetto di “piena conoscenza” dell’atto lesivo, menzionato dall’art 41 cpa, dovrebbe essere inteso quale “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, poiché diversamente opinando il privato verrebbe ad essere gravato dell’onere di impugnazione di atti non lesivi dei suoi interessi. Tale tesi trae argomento, oltre che dalla considerazione per la tutela alla “quiete processualistica” dei privati, anche dal principio della “limitata risorsa giustizia”, in quanto si sostiene che l’impugnazione consapevole di atti integralmente conosciuti eviterebbe carichi inutili di processi pendenti.

Entrambi i rilievi avanzati dall’opinione minoritaria risultano, tuttavia, contrastati dall’orientamento maggioritario il quale, sebbene non ritenga necessaria la piena conoscenza del provvedimento, considera comunque indispensabile la conoscenza di tutti quegli aspetti che ne rendano evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente. In definitiva, secondo l’orientamento maggioritario, posticipare il termine per impugnare alla data successiva rispetto all’avvenuto accesso agli atti costituirebbe una misura eccessiva e sproporzionata rispetto alle istanze pubblicistiche di certezza delle relazioni giuridiche, perché rinvierebbe il termine ad una data successiva rispetto ad un atto già conosciuto come lesivo dal privato che intende proporne impugnazione.

La ricostruzione dei due citati orientamenti, consente di chiarire come la sentenza in epigrafe, pur individuando sostanzialmente il termine per il ricorso dal giorno dell’avvenuto accesso agli atti, non manca di aderire formalmente all’orientamento maggioritario, perché, da un lato, individua il dies a quo nel giorno dell’avvenuto accesso agli atti ma, dall’altro, giustifica tale conclusione sottolineando come prima dell’avvenuto accesso la società non avrebbe avuto neppure la consapevolezza degli aspetti che rendessero evidente la lesività del provvedimento.

In quest’ottica, dunque, è possibile enucleare il superamento delle due contrapposte teorie in tema di ricorsi cd. al buio, in quanto il riferimento formale alla data di accesso agli atti sembra sfumare nell’ottica della sostanziale consapevolezza in ordine all’effettiva lesività del provvedimento amministrativo: in definitiva, secondo una visione della questione che tenga conto della specificità dei casi concreti, la data di accesso agli atti risulta idonea ad integrare il dies a quo per il decorso dell’impugnazione non in ogni caso, ma solamente quando tale accesso appaia necessario al fine di prendere coscienza del concreto pregiudizio derivante dal provvedimento che si ritiene di impugnare.

(1) Il principio di precauzione rinviene i suoi primi referenti normativi a livello internazionale. Dapprima riconosciuto esclusivamente in specifici settori (con la Convenzione di Vienna del 1985 in tema di protezione dello strato dell’ozono; e con la Convenzione di Bamako del 1991 in tema divieto di importazione di rifiuti pericolosi in Africa) è stato, successivamente, consacrato come principio generale del diritto ambientale ad opera della Dichiarazione di Rio del 1992, atto conclusivo della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo. Affermatosi in ambito internazionale, il principio di precauzione viene recepito anche a livello comunitario a far data dal Trattato di Maastricht, ove si stabilisce che stabilisce che la politica della Comunità in materia ambientale è fondata, fra l’altro, sui “principi di precauzione e dell’azione preventiva”. La successiva “Comunicazione sul principio di precauzione”, adottata nel 2000 dalla Commissione delle Comunità Europee, precisa che “Il fatto di invocare o no il principio di precauzione è una decisione esercitata in condizioni in cui le informazioni scientifiche sono insufficienti, non conclusive o incerte e vi sono indicazioni che i possibili effetti sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante possono essere potenzialmente pericolosi e incompatibili con il livello di protezione prescelto”. A livello nazionale, il principio in esame viene consacrato con l’entrata in vigore del nuovo Codice dell’Ambiente che all’art 301 fonda su di esso obblighi di comunicazione e di applicazione di misure di prevenzione con le correlative responsabilità in caso di inadempimenti. Per la rilevanza costituzionale del principio di precauzione, cfr. Corte Cost., sent. n. 116/2006, pronunciata in tema di OGM, nonché Corte Cost., sent. n. 85/2013, sul caso Ilva dalle quali si evince che, a livello costituzionale, il principio di precauzione non costituisce un nuovo ed autonomo termine nel bilanciamento tra i valori a rilevanza costituzionale, rappresentando, al contrario, il criterio-guida alla stregua del quale uno degli interessi oggetto della ponderazione possa prevalere sugli altri interessi che vengano contemporanemante in rilievo. Per la funzione svolta dalle regole di precauzione a livello penalistico nel giudizio concernente la violazione delle regole cautelari per l’imputazione colposa del reato, cfr. Cass., sez. IV, sent. 19 novembre 2015, n. 12478/16, pronunciata in tema di responsabilità della Commissione Grandi Rischi nel processo per il terremoto dell’Aquila, secondo cui la regola cautelare non può essere individuata sulla scorta del principio di precauzione, che ha riguardo ai casi per i quali si è rimasti a livello del “sospetto” che, in presenza di certi presupposti, possano verificarsi effetti negativi;

(2)Lo statuto normativo si incentra su di una soluzione di competenze ramificate, in parte delegate allo Stato (art 4) ed in altra deferite alle Regioni (art 8), con decentramento di ulteriori compiti a soggetti estranei al tradizionale apparato amministrativo, come nell’ipotesi nel testo, ma vd. infra. Le questioni sollevate dalla normativa hanno riguardato di frequente la delimitazione delle competenza Stato-Regioni nella determinazione dei luoghi di ubicazione degli impianti a frequenze elettromagnetiche (Cfr. ex pluribus, Cons. St., sez. III, 28.11.2013, n. 5693; . Stato, Sez. III, n. 1955, 16 aprile 2014; Sez. VI, n. 9414, 27 dicembre 2010)

(3)T.A.R. Campania – Napoli – sezione VIII – sentenza 30 novembre 2018 , n. 06907;

(4) Le prime oscillazioni della scienza giuridica rispetto all’irrompere della tecnica sulla scena del diritto, appaiono attualmente in via di progressiva stabilizzazione grazie alla maggiore consapevolezza raggiunta dagli studiosi del diritto sul tema (Del resto, l’imprescindibilità della tecnica nella storia dell’umanità è apparsa ben chiara allo stesso esistenzialismo ontologico, che con M. Heidegger ha calato la tecnica nell’Esser-ci dell’uomo, nel suo essere in potenza, nel suo divenire e, con la Tecnica stessa, nel suo plasmare il mondo). I dati offerti dalla realtà empirica hanno condotto ad un approfondimento storico e sistematico dal quale è emerso in maniera convincente che il percorso di studio sulla discrezionalità tecnica ha attraversato terre lontane ed eremite per poi tornare alle origini.

In passato, la “quasi” deferenza verso la novità del tecnicismo indusse la giurisprudenza a circoscrivere il sindacato giudiziale in un’area sterna rispetto alla Tecnica, considerata impermeabile a qualsivoglia sindacato giudiziale perché equiparata al merito amministrativo (cd. sindacato di tipo debole).

L’emancipazione della Tecnica dal Merito si ebbe solo successivamente e, precisamente, ad opera della emblematica pronuncia n. 601 del 1999, con la quale il Consiglio di Stato chiarì come la discrezionalità tecnica riguardasse (e riguarda) un concetto diverso dal merito amministrativo, perché essa identifica le ipotesi in cui l’operato dell’amministrazione deve svolgersi secondo criteri, regole e parametri, tecnici o scientifici, direttamente o indirettamente richiamati dalla norma giuridica che disciplina il potere e perché è, quindi, sindacabile dal giudice in base a queste stesse regole (controllo di tipo cd. intriseco).

Tuttavia, il perdurante diaframma tra Diritto e Tecnica ha contribuito al diffondersi della icastica convinzione secondo cui il sindacato giudiziale non potesse sostituirsi alle scelte tecniche, sicché appariva condivisibile discorrersi di sindacato di intriseco ma sempre che ne fosse tenuta ben presente la sua scarsa incidenza sulla realtà tecnica (cd. controllo intrinseco di tipo debole).

È stato solamente nel solco della quarta fase della storia della discrezionalità tecnica che si è inteso superare le incertezze derivanti dall’inafferrabile dicotomia tra sindacato di tipo “forte” e sindacato di tipo “debole” e si è, pertanto, affermato un sindacato giudiziale di tipo pieno ed effettivo (cfr. sent. Consiglio di Stato, n. 926 del 2004), equiparandolo ad ogni altro giudizio effettuato dal giudice amministrativo.

Si è, infatti, osservato che il giudice opera, sia che le scelte siano di tipo amministrativo sia le si tratti di decisioni tecniche, fin dove e fin quando i parametri esterni, ai quali risulta ancorata la scelta amministrativa, glielo consentano.

Resterebbe, semmai, da comprendere in che misura la conoscenza delle autorità giuridiziarie risulti idonea a penetrare il tecnicismo delle regole scientifiche.

(4) Le prime oscillazioni della scienza giuridica rispetto all’irrompere della tecnica sulla scena del diritto, appaiono attualmente in via di progressiva stabilizzazione grazie alla maggiore consapevolezza raggiunta dagli studiosi del diritto sul tema (Del resto, l’imprescindibilità della tecnica nella storia dell’umanità è apparsa ben chiara allo stesso esistenzialismo ontologico, che con M. Heidegger ha calato la tecnica nell’Esser-ci dell’uomo, nel suo essere in potenza, nel suo divenire e, con la Tecnica stessa, nel suo plasmare il mondo). I dati offerti dalla realtà empirica hanno condotto ad un approfondimento storico e sistematico dal quale è emerso in maniera convincente che il percorso di studio sulla discrezionalità tecnica ha attraversato terre lontane ed eremite per poi tornare alle origini. In passato, la “quasi” deferenza verso la novità del tecnicismo indusse la giurisprudenza a circoscrivere il sindacato giudiziale in un’area sterna rispetto alla Tecnica, considerata impermeabile a qualsivoglia sindacato giudiziale perché equiparata al merito amministrativo (cd. sindacato di tipo debole).L’emancipazione della Tecnica dal Merito si ebbe solo successivamente e, precisamente, ad opera della emblematica pronuncia n. 601 del 1999, con la quale il Consiglio di Stato chiarì come la discrezionalità tecnica riguardasse (e riguarda) un concetto diverso dal merito amministrativo, perché essa identifica le ipotesi in cui l’operato dell’amministrazione deve svolgersi secondo criteri, regole e parametri, tecnici o scientifici, direttamente o indirettamente richiamati dalla norma giuridica che disciplina il potere e perché è, quindi, sindacabile dal giudice in base a queste stesse regole (controllo di tipo cd. intriseco). Tuttavia, il perdurante diaframma tra Diritto e Tecnica ha contribuito al diffondersi della icastica convinzione secondo cui il sindacato giudiziale non potesse sostituirsi alle scelte tecniche, sicché appariva condivisibile discorrersi di sindacato di intriseco ma sempre che ne fosse tenuta ben presente la sua scarsa incidenza sulla realtà tecnica (cd. controllo intrinseco di tipo debole). È stato solamente nel solco della quarta fase della storia della discrezionalità tecnica che si è inteso superare le incertezze derivanti dall’inafferrabile dicotomia tra sindacato di tipo “forte” e sindacato di tipo “debole” e si è, pertanto, affermato un sindacato giudiziale di tipo pieno ed effettivo (cfr. sent. Consiglio di Stato, n. 926 del 2004), equiparandolo ad ogni altro giudizio effettuato dal giudice amministrativo. Si è, infatti, osservato che il giudice opera, sia che le scelte siano di tipo amministrativo sia le si tratti di decisioni tecniche, fin dove e fin quando i parametri esterni, ai quali risulta ancorata la scelta amministrativa, glielo consentano. Resterebbe, semmai, da comprendere in che misura la conoscenza delle autorità giuridiziarie risulti idonea a penetrare il tecnicismo delle regole scientifiche.

(5) Del resto, la tendenza al progressivo ampliamento dell’interesse a ricorrere avverso gli atti delle PA e, correlativamente, la possibilità di partecipazione ai relativi procedimenti amministrativi (sebbene le due forme di partecipazione non risultino sempre convergenti) si iscrive nel moderno fenomeno delle Autorità Garanti e nel tema più specifico della legittimazione straordinaria processuale ad esse riconosciuta. Si rammentano, a tal proposito, la nuova disposizione di cui all’art 211 d.lgs. 50 del 2016 che legittima l’ANAC all’impugnazione straordinaria dei l’impugnazione dei bandi, degli altri atti generali e dei provvedimenti relativi a contratti di rilevante impatto, emessi da qualsiasi stazione appaltante, qualora ritenga che essi violino le norme in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture; gli artt. 14 comma 7, 62, 110 comma 1, 121comma 6 e 157 comma 2 del D.Lgs. n. 58 del 1998 con cui la Banca d’Italia e la Consob sono state legittimate ad impugnare le deliberazioni delle società vigilate adottate in violazione di alcune disposizioni sul diritto di voto in materia di intermediazione finanziaria; l’ art. 52, comma 4 del D.Lgs. n. 446 del 1997 che ha riconosciuto al Ministero delle Finanze il potere di impugnare per qualsiasi vizio di legittimità i regolamenti comunali in materia di entrate tributarie; l’art. 6 comma 10 della L. n. 168 del 1989, che ha attribuito al Ministro dell’Università e della Ricerca il potere di diretta impugnazione degli Statuti dei singoli Atenei che non si adeguino ai rilievi di legittimità dallo stesso formulati; l’art. 21 bis della L. 10 ottobre 1990, n. 287 in tema di poteri dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato sugli atti amministrativi che determinano distorsioni della concorrenza, l’art. 37 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 in tema di poteri attribuiti all’ Autorita’ di regolazione dei trasporti e l’art. 70 del decreto legislativo del 18 agosto 2000 n. 267 che attribuisce al Prefetto la legittimazione a far valere, in via giurisdizionale, la decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale.

Un ulteriore profilo di ampliamento della legittimazione ad agire in giudizio è riscontrabile in seno alla tematica dell’ordine di trattazione del ricorso e del controricorso nelle procedure ad evidenza pubblica, con particolare riferimento alla definizione che dell’interesse strumentale è stata resa dalla CGUE nella sentenza C 131/16, in causa ARCHUS.

Significativi, in tal senso, appaiono altresì i commi 2bis e 5bis della d.lgs. 50 del 2016, recanti la disciplina in tema di rito super- accelerato per l’impugnazione delle esclusioni e delle ammissioni dalle procedure ad evidenza pubblica.

(6) cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 4583 del 26.7.2018; Cons. di Stato sez. IV, n. 4274 del 12.7.2018; TAR Campania-Salerno n. 940 del 14.6.2018

(7) Quanto sin qui esposto costituisce un dato acquisito della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex pluribus, Sez. III, 19 settembre 2011 n. 5268; sez. VI, 28 aprile 2010 n. 2439; sez. IV, 19 luglio 2007 n. 4072 e 29 luglio 2008 n. 3750);

Su giustamm.it è possibile leggere il testo della sentenza : https://www.giustamm.it/news/627

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 9/12/2018 n.6 proviene da Giustamm.

I. Caso, Pres., M. Liguori, Est.

Sussiste l’ obbligo di comunicazione di avviso del procedimento di rilascio di permesso di costruire al gestore di rete elettrica in caso di possibili interferenze fra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto  .

1. Procedimento amministrativo obbligo di comunicazione di avviso del procedimento di rilascio di permesso di costruire al gestore di rete elettrica in caso di possibili interferenze fra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto sussiste. 
Procedimento amministrativo art. 21 octies L. 241/1990 ove debba essere sentito un soggetto in grado di fornire un apporto tecnico imprescindibile inapplicabilità.

2.- Processo amministrativo piena conoscenza del provvedimento impugnato inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione desumibilità dalla sola apposizione di cartellonistica di cantiere relativa alla erigenda costruzione non sussiste.

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

a) del permesso di costruire n. 42 del 18.9.2013, rilasciato dal Comune di Cervino in favore di M. C.;

b) di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o conseguente, comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Cervino e di C. M.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2018 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso, notificato a mezzo posta tra il 19 e il 26 maggio 2017, la TERNA – Rete Elettrica Nazionale spa ha esposto

– che era stata costituita in attuazione dell’art. 13 del D. Lgs. 16.3.1999 n. 79 sul riassetto del settore elettrico (cd. decreto Bersani) ed era succeduta a titolo particolare all’Enel S.p.A., in quanto conferitaria del ramo di azienda relativo alla proprietà della Rete di Trasmissione Nazionale, nonché delle connesse attività di manutenzione, sviluppo della stessa e di tutti i diritti e i rapporti giuridici a questa inerenti;

– che il D.Lgs. 16.3.1999, n. 79, in recepimento della Direttiva 96/92/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 19.12.1996, dispose infatti che l’Enel S.p.A. costituisse una società per azioni avente ad oggetto la proprietà della rete e le connesse attività di manutenzione e sviluppo decise dal Gestore (art. 13, p. 1, lett. d), ed altresì dispose anche che l’Enel S.p.A. costituisse una società per azioni (G.R.T.N. – Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A.) cui conferire i rapporti inerenti l’attività di trasmissione e dispacciamento dell’energia elettrica, ivi compresa la gestione unificata della rete nazionale (art. 3, punto 4) e le cui azioni l’Enel S.p.A. cedette a titolo gratuito al Ministero del Tesoro;

– che, a partire dall’1.4.2000, detta società non fece più parte del Gruppo Enel, ed infatti il Ministero dell’Industria con decreto del 21.1.2000, all’art. 1, dispose: “1. A decorrere dal giorno 1.4.2000, la società Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A., costituita dall’Enel S.p.a. ai sensi dell’art. 3, comma 4, del decreto legislativo 16.3.1999 n. 79, assume la titolarità e le funzioni di gestore della rete di trasmissione nazionale. 2. Dalla data di cui al comma 1, le azioni della società Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.a. sono assegnate a titolo gratuito al Ministero del tesoro, bilancio e della programmazione economica”;

– che la proprietà della rete fu quindi attribuita a TERNA S.p.A., mentre al G.R.T.N. S.p.A. ne fu affidata la gestione e la potestà di deliberarne lo sviluppo;

– che il D.L. 29.8.2003, n. 239, convertito con modificazioni nella legge 27.10.2003, n. 290 (recante disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica) ha previsto all’art. 1-ter, comma 1, l’unificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica nazionale di trasmissione e la sua successiva privatizzazione, secondo criteri, modalità e condizioni definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché, ai sensi dell’art. 1-ter, comma 3, lettera b), l’integrazione o la modifica della concessione già rilasciata con decreto del 17.7.2000;

– che, con D.P.C.M. dell’11.5.2004 (in G.U. n. 115 del 18.5.2004) sono stati dettati i criteri, le modalità e le condizioni per l’unificazione della proprietà e della gestione della rete elettrica nazionale di trasmissione;

– che, in particolare, il provvedimento ha stabilito il trasferimento a TERNA S.p.A. delle attività, delle funzioni, dei beni, dei rapporti giuridici attivi e passivi (ivi inclusa la titolarità delle convenzioni di cui all’art. 3, commi 8, 9 e 10, del D.Lgs. 79/1999) già facenti capo al G.R.T.N. S.p.A.; ha disposto anche che, alla data di efficacia del trasferimento, TERNA S.p.A. assumesse la titolarità e le funzioni di Gestore di cui all’art. 3, commi 1 e 2, del D. Lgs. n. 79/1999;

– che tale trasferimento è stato attuato con contratto di acquisto del relativo ramo di azienda stipulato tra TERNA S.p.A. e G.R.T.N. S.p.A., divenuto efficace a far data dall’1.11.2005, e, per effetto di tale trasferimento, TERNA S.p.A., oltre ad essere proprietaria della RTN, è anche divenuta titolare della concessione delle attività di trasmissione e dispacciamento dell’energia elettrica nel territorio nazionale già rilasciata al G.R.T.N. S.p.A. con Decreto del Ministero delle attività produttive del 20.4.2005 (in G.U. n. 98 del 29.4.2005;

– che è anche compito di TERNA S.p.A., ai sensi dell’art. 3 del D.Lgs. 79/1999, garantire la sicurezza, l’affidabilità e l’efficienza del servizio pubblico di trasmissione elettrica;

– che TERNA S.p.A. è dunque proprietaria dell’elettrodotto a 380 kV denominato “Benevento II – S. Sofia” (già denominato “Garigliano – Benevento”), la cui costruzione ed esercizio è stata autorizzata con decreto del Ministro per i Lavori Pubblici n. 1173/Or del 14.4.1976, che ha dichiarato espressamente la pubblica utilità dell’opera;

– che l’impianto in questione è entrato a far parte della Rete di Trasmissione Nazionale in virtù del Decreto del Ministero dell’Industria del 25.6.1999 (in Gazz. Uff. n. 151 del 30.6.1999), provvedimento con il quale è stato individuato l’ambito della rete elettrica di trasmissione nazionale gestita dal gestore della rete di trasmissione nazionale;

– che, nel corso di una ispezione lungo il tracciato della citata linea elettrica, TERNA S.p.A. aveva accertato, ed immediatamente segnalato al Comune di Cervino con nota del 27.3.2017, la presenza di un fabbricato in corso di realizzazione sul fondo di proprietà di M. C., sito in Cervino (CE) alla via omissis, riportato nel catasto terreni al foglio 10, p.lla 69, ricadente all’interno della fascia di rispetto dell’elettrodotto di cui all’art. 6 del D.P.C.M. 8.7.32003 e al D.M. 29.5.2008;

– che detto fondo risulta regolarmente asservito al passaggio della linea elettrica in virtù del decreto del Prefetto di Caserta prot. 6404 del 3.5.1984, con il quale è stata imposta sul fondo la servitù di elettrodotto inamovibile;

– che, a seguito di istanza di accesso agli atti del 31.3.2017, cui il Comune aveva dato riscontro in data 26.4.2017, la società ricorrente era quindi venuta a conoscenza che i lavori di realizzazione del manufatto in questione erano stati assentiti in virtù del permesso di costruire n. 42 del 18.9.2013 rilasciato dal Comune di Cervino in favore appunto di M. C..

Tanto esposto, la società ricorrente ha impugnato il rilasciato provvedimento edilizio, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DELLA L. 241/1990 – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 29.5.2008 E DELL’ART. 14 TER DELLA L. 241/1990.

Il permesso di costruire n. 42 del 18.9.2013 è stato emesso dal Comune di Cervino senza alcun coinvolgimento di TERNA S.p.A., gestore della Rete di Trasmissione Nazionale e proprietaria dell’elettrodotto a 380 kV “Benevento II – S. Sofia” che attraversa il fondo su cui è stata assentito l’intervento edilizio in questione; e ciò in violazione dell’art. 7 L. 241/1990.

Tale norma prevede un obbligo non meramente formale, essendo la prevista comunicazione preordinata non solo ad un ruolo difensivo ma anche alla formazione di una più completa, meditata e razionale volontà dell’Amministrazione.

Tale comunicazione rappresenta poi anche lo strumento per realizzare l’effettivo conseguimento dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa fissati dall’art. 97 Cost., consentendo all’Amministrazione di valutare complessivamente, attraverso la proposizione di osservazioni e controdeduzioni, tutti gli interessi in gioco e di giungere quindi alla determinazione di un giusto procedimento, satisfattivo dell’interesse pubblico e tendenzialmente anche di quello dei privati, sia pure nella forma del minore sacrificio possibile.

Nel caso di specie non può negarsi che TERNA S.p.A., quale proprietaria ed esercente l’elettrodotto in alta tensione della Rete di Trasmissione Nazionale che attraversa il fondo su cui è in corso l’edificazione del manufatto, nonché quale titolare del relativo diritto di servitù di elettrodotto e gestore del servizio pubblico di trasmissione elettrica, rivesta una posizione qualificata, differenziata e ben individuabile, che l’abilitava a ricevere la comunicazione di avvio del procedimento di rilascio del permesso di costruire ad istanza del sig. M. C. (eloquente in tal senso sarebbe la disposizione contenuta all’art. 9 della L. 69/2009, che ha aggiunto al comma 2 dell’art. 14 ter della l. 241/1990, nel testo vigente ratione temporis, il seguente comma 2 ter: “Alla conferenza possono partecipare, senza diritto di voto, i concessionari e i gestori di pubblici servizi, nel caso in cui il procedimento amministrativo o il progetto dedotto in conferenza implichi loro adempimenti ovvero abbia effetto diretto o indiretto sulla loro attività. Agli stessi è inviata, anche per via telematica e con congruo anticipo, comunicazione della convocazione della conferenza di servizi”): del resto, la presenza e l’ubicazione dell’elettrodotto sul territorio è ben nota al Comune di Cervino, sia per la incontestabile visibilità dell’opera (costituita da tralicci alti circa 30 metri) sia per la circostanza che proprio il Comune in questione ha concesso il proprio nulla osta alla realizzazione dell’opera elettrica all’epoca del rilascio della relativa autorizzazione da parte del Ministero per i Lavori Pubblici.

Il Comune di Cervino era dunque perfettamente a conoscenza della presenza in loco dell’elettrodotto di proprietà TERNA S.p.A., soggetto che deve ritenersi senz’altro “facilmente individuabile” ex art. 7, comma 1, della l. 241/1990, e quindi pienamente legittimato a ricevere l’avviso.

La necessità che TERNA S.p.A., quale gestore dell’elettrodotto facente parte della Rete di Trasmissione Nazionale e concessionario del servizio pubblico di trasmissione elettrica, partecipasse al procedimento di rilascio del permesso di costruire impugnato scaturisce, oltre che dal principio generale di cui al menzionato art. 7 della l. 241/1990, anche dalle specifiche previsioni del citato Decreto del Ministero dell’Ambiente del 29.5.2008, in virtù del quale il Comune è obbligato a richiedere al gestore della rete elettrica l’ampiezza della fascia di rispetto per le opere da realizzarsi in prossimità di elettrodotti.

In maniera ancor più chiara le “Disposizioni integrative/interpretative” alla metodologia di calcolo per la determinazione delle fasce di rispetto per gli elettrodotti approvata con D.M. 29.5.2008, redatte dall’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA) e pubblicate sul sito web http://www.isprambiente.gov.it, stabiliscono che “La procedura semplificata prevista dal decreto [D.M. 29.5.2008] e approfondita nel presente documento prevede che il primo passo che il Comune deve fare è l’acquisizione delle Dpa imperturbate per le linee di interesse (vedi esempio di richiesta in Allegato 3). I corridoi così definiti sono utilizzabili per la pianificazione urbanistica/autorizzazioni edilizie in quanto qualsiasi edificazione esterna a tali corridoi rispetta i vincoli posti dal D.P.C.M. 8 luglio 2003. Si ricorda che, nella progettazione di nuove aree gioco per l’infanzia, nuovi ambienti abitativi, nuovi ambienti scolastici e nuovi luoghi adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore giornaliere, (…) è necessario in tal caso richiedere al proprietario/gestore il calcolo esatto della fascia di rispetto e al richiedente l’autorizzazione la verifica tridimensionale della posizione del fabbricato rispetto alla stessa”.

Peraltro, la violazione partecipativa in questione non potrebbe considerarsi meramente formale e dunque non potrebbero ritenersi sussistenti i presupposti per l’applicazione dell’art. 21

octies, comma 2, della l. 241/1990, non essendo revocabile in dubbio che TERNA S.p.A. – laddove avvisata dell’avvio del procedimento di rilascio del titolo edilizio impugnato – avrebbe potuto rappresentare immediatamente l’incompatibilità dell’opera in progetto con l’elettrodotto già esistente, avrebbe potuto rappresentare la funzione fondamentale che la linea elettrica svolge per l’approvvigionamento elettrico della zona, nonché indicarne le caratteristiche tecniche e dimensionali.

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 DELLA L. 36/2001 – VIOLAZIONE

E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 DEL D.P.C.M. 8.7.2003 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 29.4.2008 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRONEITÀ ED OMESSA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI – ILLOGICITÀ MANIFESTA – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 118 DEL REGOLAMENTO URBANISTICO EDILIZIO COMUNALE DI CERVINO.

All’interno della fascia di rispetto, calcolata secondo il D.M. 29.5.2008, vige un vincolo di inedificabilità per manufatti aventi destinazione d’uso abitativa o che comunque preveda una permanenza prolungata oltre le quattro ore giornaliere, stabilita da una disposizione di legge statale e come tale prevalente sulle disposizioni della normativa regionale e del P.R.G. comunale.

Questo vincolo comporta che i Comuni nell’adozione di nuovi strumenti urbanistici (Piani Regolatori, etc.) e, in ogni caso, all’atto del rilascio dei singoli titoli edilizi, debbano tenere conto delle fasce di rispetto degli elettrodotti presenti sul territorio.

La metodologia di calcolo prevista dal D.M. 29.5.2008 prevede due livelli di approfondimento:

a) un procedimento semplificato (par. 5.1.3) basato sulla distanza di prima approssimazione (in breve Dpa), calcolata dal gestore della rete ed utile per la gestione territoriale e per la pianificazione urbanistica;

b) il calcolo preciso della fascia di rispetto (par. 5.1.2), effettuato sempre dal gestore della rete, su richiesta del Comune, e necessario per gestire i singoli casi specifici in cui viene rilasciato il titolo edilizio per l’edificazione nei pressi dell’elettrodotto.

La distanza di prima approssimazione, per gli elettrodotti, è la distanza, in pianta sul livello del suolo (dalla proiezione del centro linea) che garantisce che ogni punto la cui proiezione al suolo disti dalla proiezione del centro linea più della Dpa si trovi all’esterno delle fasce di rispetto. La fascia di rispetto è invece definita come lo spazio circostante un elettrodotto che comprende tutti i punti, al di sopra e al di sotto del livello del suolo, caratterizzati da una induzione magnetica di intensità maggiore o uguale all’obiettivo di qualità (3 microtesla).

In pratica, per la gestione territoriale e per il calcolo delle fasce, il Decreto prevede una procedura semplificata, con il calcolo della proiezione al suolo della fascia di rispetto individuata combinando la configurazione dei conduttori, geometrica e di fase, e la portata in corrente in servizio normale (secondo la norma CEI 11 – 60) che forniscono il risultato più cautelativo sull’intero tronco di linea.

Nei singoli casi specifici, in cui il richiedente intende costruire ad una distanza dalla linea elettrica inferiore alla Dpa, l’autorità competente, ossia il Comune, deve chiedere al gestore di eseguire il calcolo esatto della fascia di rispetto lungo le sezioni della linea, al fine di consentire una corretta valutazione dell’induzione magnetica.

Risulterebbe perciò evidente la violazione della normativa richiamata in rubrica, atteso che il Comune di Cervino, nel rilasciare il permesso di costruire impugnato, non ha svolto neppure la minima indagine al fine di verificare se il fondo possedesse caratteristiche tecniche e giuridiche tali da consentirne l’utilizzazione a fini di edificazione residenziale o comunque per una permanenza prolungata oltre le quattro ore giornaliere. Né il Comune ha mai interessato TERNA S.p.A. al fine di verificare se il costruendo edificio fosse compatibile con le esigenze del sistema elettrico e dell’elettrodotto, costituente impianto di pubblica utilità, destinato al pubblico servizio di trasmissione elettrica. In particolare il Comune di Cervino non ha considerato che l’edificio autorizzato – così come progettato – sarebbe venuto a trovarsi in piena fascia di rispetto quale definita ai sensi dell’art. 6 del D.P.C.M. 8.7.2003.

Dalla documentazione allegata al permesso di costruire impugnato e dalla perizia tecnica prodotta da TERNA S.p.A. emergerebbe inequivocabilmente come il Comune di Cervino, con il permesso di costruire impugnato, abbia assentito l’abbattimento di un manufatto preesistente ad un piano fuori terra (censito nel catasto fabbricati al foglio 10, p.lla 889) e la costruzione, con notevole incremento di volume rispetto all’edificio preesistente, di un nuovo fabbricato con caratteristiche planovolumetriche del tutto differenti, costituito da un piano interrato destinato ad uso prevalentemente a deposito, da un piano rialzato destinato ad uso residenziale, e da un piano sottottetto destinato ad attività complementari alla residenza.

Il nuovo fabbricato, e in particolare le nuove volumetrie ad uso abitativo, ricadono interamente nella fascia di rispetto in cui, come detto, non è assolutamente consentita alcuna edificazione a scopo residenziale o che comunque preveda un’occupazione superiore a quattro ore giornaliere.

In particolare deve essere considerato che le nuove volumetrie assentite, dai calcoli eseguiti da TERNA S.p.A. considerando la portata in corrente in servizio normale dell’elettrodotto (così come previsto dalla norma CEI 11 – 60), risultano esposte a valori di induzione magnetica pari a circa 17,9 microtesla per il piano sottottetto, a circa 15 microtesla per il piano rialzato e a circa 11,9 microtesla per il piano seminterrato, valori tutti superiori sia al valore di attenzione di 10 microtesla sia all’obiettivo di qualità pari a 3 microtesla.

In presenza di un vincolo di inedificabilità rappresentato dalla fascia di rispetto dell’elettrodotto, il Comune di Cervino non avrebbe, quindi, potuto assentire i lavori al fabbricato in questione.

Il permesso di costruire impugnato sarebbe stato, altresì, adottato, per i motivi di cui sopra, anche in evidente spregio a quanto previsto dall’art. 118 del Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale di Cervino (approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 47 del 28.6.2010 e successivamente rettificato con Delibera n. 51 del 3.9.2010), secondo cui “allo scopo di favorire la migliore qualità della vita e le più favorevoli condizioni per la loro fruizione, gli edifici sono progettati, realizzati e mantenuti secondo quanto prevede la disciplina vigente in materia, in modo da proteggerli dall’inquinamento elettromagnetico e da radiazioni non ionizzanti, dall’inquinamento atmosferico e da vibrazioni, in modo da evitare che essi stessi siano fonte di inquinamento elettromagnetico e da radiazioni non ionizzanti, nonché fonte di inquinamento atmosferico e da vibrazioni”.

3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 32 COST., DELL’ART. 3 DELLA L. 36/2001 E DELL’ART. 3 DEL D.P.C.M. 8.7.2003 – DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

La legge 36/2001, all’art. 3, ha introdotto i concetti di limite di esposizione e di valore di attenzione che rappresentano i valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in situazioni, rispettivamente, di esposizione acuta e di esposizione prolungata.

In applicazione della citata disposizione il D.P.C.M. 8.7.2003 ha fissato il valore dei limiti di esposizione e di quelli di attenzione.

L’introduzione di valori soglia di inquinamento elettromagnetico valevoli su tutto il territorio nazionale risponde all’esigenza di uniformare la disciplina della materia, assicurando unità di misurazione e valutazione dei livelli di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità: ciò corrisponde all’interesse superiore di assicurare la tutela della popolazione in modo uniforme, senza distinzioni più o meno favorevoli tra Regione e Regione, garantendo al contempo la possibilità per il gestore della rete elettrica di esercire gli impianti su tutto il territorio nazionale nel rispetto di detti parametri.

Per ciò che rileva ai fini del presente ricorso, l’art. 3 del D.P.C.M. ha fissato in 10 microtesla il valore di attenzione a titolo di misura di cautela per la protezione dai possibili effetti a lungo termine connessi con l’esposizione ai campi magnetici generati nelle aree gioco per l’infanzia, in ambienti abitativi, in ambienti scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore giornaliere: si tratta di un limite di carattere sanitario posto a tutela del fondamentale diritto alla salute, scolpito dall’art. 32 Cost., e che non può essere posto nel nulla o derogato per effetto degli impugnati provvedimenti comunali; ciò anche in considerazione del fatto che il diritto alla salute, così come gli altri diritti fondamentali ed assoluti della personalità, ha natura primaria, incomprimibile ed indisponibile (cfr., tra le tante, Corte Cost. 2.12.2005, n. 432; Corte Cost. 17.7.2001, n. 252).

Come risulta dalla relazione elaborata da TERNA S.p.A. il fabbricato assentito con il permesso di costruire impugnato, sarebbe esposto (e con esso i suoi occupanti) a valori di campo magnetico pari a circa 17,9 microtesla per il piano sottottetto, a circa 15 microtesla per il piano rialzato e a circa 11,9 microtesla per il piano seminterrato, ben superiori a quelli consentiti dalla normativa richiamata in rubrica: ne conseguirebbero, quindi, una volta ultimati i lavori, evidenti pericoli per la salute degli occupanti che il Comune ha del tutto omesso di prendere in considerazione.

4. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 71 DEL REGOLAMENTO

URBANISTICO EDILIZIO COMUNALE DI CERVINO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ECCESSO DI POTERE. ERRORE NEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. TRAVISAMENTO.

Risulta del tutto omessa la rappresentazione e l’indicazione, nella relazione tecnica redatta dal progettista dell’opera e negli elaborati di progetto, dell’elettrodotto a 380 kV che attraversa il fondo di proprietà del sig. M. C.: al riguardo, è così palese la violazione di quanto previsto dall’art. 71 del Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale di Cervino, che prevede, tra l’altro, la presentazione di un progetto in scala non superiore ad 1:100, nel quale siano riconoscibili tutti i particolari costruttivi, ivi compresa la struttura statica ed architettonica dell’opera da costruire, con l’obbligo di allegare elaborati, con l’indicazione delle quote (interne ed esterne) ante operam e di progetto, recanti le indicazioni sulle condutture elettriche ed idriche e sulle fognature, previste e/o esistenti.

La mancata raffigurazione della presenza della linea elettrica e della fascia di rispetto, senza che il Comune di Cervino abbia mosso alcun rilevo al riguardo, né tantomeno abbia richiesto integrazioni o disposto un sopralluogo, rende ancor più evidente il difetto di istruttoria inficiante il titolo edilizio impugnato.

5. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 DELLA L. REG. CAMPANIA 19/2009. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

Il progetto assentito con il permesso di costruire n. 42 del 18.9.2013 prevede un incremento pari al 35% della volumetria esistente, in attuazione dell’art. 5, comma 1, della L. Reg. Campania 19/2009. Ai fini dell’assentibilità dell’incremento volumetrico, tuttavia, l’art. 5, comma 5, della L.R. citata, prevede che siano utilizzate tecniche costruttive con previsione di utilizzo di materiali ecocompatibili, che garantiscano prestazioni energetico-ambientali nel rispetto dei parametri stabiliti dagli atti di indirizzo regionali e dalla normativa vigente: dalla lettura del provvedimento impugnato emerge, invece, come nessuna prescrizione in tal senso sia stata imposta da parte del Comune di Cervino, con conseguente palese violazione della normativa regionale.

In data 16 giugno 2017 si è costituito in giudizio in controinteressato M. C., eccependo in via preliminare l’irricevibilità del ricorso (per tardiva sua proposizione), e, nel merito, contestandone la fondatezza.

Con ordinanza n° 907/2017 del 22 giugno 2017, questo Tribunale, in accoglimento dell’istanza cautelare formulata dalla società ricorrente, ha stabilito che la situazione in essere rimanesse inalterata fino alla definizione del giudizio nel merito, con inibizione nelle more di ogni ulteriore attività costruttiva.

Il 6 luglio 2017 si è costituito anche il Comune di Cervino, instando per la reiezione del ricorso.

E’ seguita la presentazione di memorie, il 12 gennaio 2018, ad opera di tutte le parti costituite, le quali hanno poi depositato repliche nelle successive data del 22 gennaio (il Comune di Cervino), e del 24 gennaio (ricorrente e controinteressato).

Alla pubblica udienza del 14 febbraio 2018 la causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

E’ oggetto di impugnazione in questa sede il permesso di costruire n. 42 del 18.9.2013, rilasciato dal Comune di Cervino, al proprietario M. C., e finalizzato all’abbattimento e ricostruzione, con destinazione residenziale e incremento di volumetria in applicazione della L. Reg. Campania n. 19/2009, di un fabbricato censito catastalmente al foglio 10, p.lla 889 e ricadente in zona “E”.

In particolare, con il ricorso si pone in luce (anche con l’ausilio di una specifica relazione tecnica) come, stante la vicinanza di un elettrodotto gestito dalla TERNA spa, l’opera assentita ricadrebbe nella fascia di rispetto prevista dall’art. 4 comma 1, lett. h) della L. 36/2001 (“Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”), e determinata ai sensi del D.P.C.M.8.7.2003 e del successivo Decreto Dirett. in data 29.5.2008 del Ministero dell’Ambiente e della Tutale del Territorio e del Mare (fascia all’interno della quale “non è consentita alcuna destinazione di edifici ad uso residenziale, scolastico, sanitario ovvero ad uso che comporti una permanenza non inferiore a quattro ore”).

Tale vincolo è diretto a tutelare un peculiare interesse di natura igienico-sanitaria, volto ad evitare gli effetti negativi dei campi elettrici ed elettromagnetici su coloro che stazionano o potrebbero stazionare in edifici costruiti a insufficiente distanza dall’elettrodotto (cfr. Cons. di Stato sez, V, n. 5554 del 12.8.2004; TAR Toscana n. 1590 dell’11.6.2008), e non comporta l’inedificabilità assoluta dell’area, nel contempo risultando sovraordinato rispetto allo strumento urbanistico comunale, senza possibilità di deroghe (cfr. TAR Lazio-Roma n. 705 del 16.1.2015).

Ciò posto, va in primo luogo esaminata la preliminare eccezione di irricevibilità del ricorso, per sua tardiva proposizione, sollevata dal controinteressato M. C. sull’assunto che la TERNA spa sarebbe stata a conoscenza dell’attività edilizia in questione (e del titolo in forza della quale questa era posta in essere) ben prima del 26 aprile 2017 (data in cui il Comune di Cervino aveva consentito l’accesso agli atti della pratica edilizia, a seguito dell’evasione dell’istanza presentata all’uopo dalla TERNA spa in data 31.3.2010, dopo che, a seguito di una ispezione lungo il tracciato dell’elettrodotto, questa aveva avuto modo di constatare che era in corso l’edificazione in parola).

Detta eccezione va, però, disattesa sulla base delle seguenti considerazioni:

– che, come risulta dagli atti, in luogo dell’originario manufatto ad un piano, il progetto prevede la realizzazione di un fabbricato a tre livelli (piano seminterrato, piano rialzato, e piano sottotetto), quindi con rilevanti e sostanziali modifiche rispetto a quanto preesistente;

– che il momento dal quale far decorrere il termine per impugnare il permesso di costruire è da individuare nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area; ovvero, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.), dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, dell’erigendo manufatto (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 4583 del 26.7.2018; Cons. di Stato sez. IV, n. 4274 del 12.7.2018; TAR Campania-Salerno n. 940 del 14.6.2018);

– che nel caso di specie vengono in rilievo le significative modifiche apportate rispetto al fabbricato preesistente, nonché la destinazione (ancorché parziale) a civile abitazione del previsto manufatto, non desumibili dallo stato di fatto precedente alla proposizione del ricorso;

– che l’effettuazione di periodiche ispezioni all’elettrodotto non consente di affermare con certezza che la TERNA spa fosse al corrente dell’inizio dei lavori (la cui comunicazione risulta effettuata in data 15.9.2014) e di quale fosse la tipologia e la portata delle opere a farsi (tanto più che ancora oggi i lavori sono ancora in corso, e che lo stesso M. sostiene – cfr. pag. 5 della memoria depositata il 16.6.2017 – che “il fabbricato preesiste è oggi demolito e, pertanto, non esiste alcuna costruzione all’interno della fascia di rispetto dell’immobile”; affermazione che però risulta smentita dalle foto prodotte dalla società ricorrente), atteso che appare invece ragionevole presumere che la TERNA spa abbia potuto aver chiara la situazione progettuale (modificativa in modo essenziale della preesistenza) soltanto dopo avvenuto l’accesso agli atti;

– che l’eventuale apposizione di cartellonistica di cantiere non avrebbe potuto consentire di percepire la concreta entità del manufatto da realizzare, né la potenziale lesività di questo per il terzo, posto che la mera conoscenza degli estremi formali del titolo edilizio rilasciato non consente necessariamente la piena conoscenza dei dati sostanziali dello stesso (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 3772 del 26.6.2012; Cons. di Stato sez. IV, n. 2753 del 15.5.2012; Cons. di Stato sez. IV, n. 4374 del 20.7.2011; Cons. di Stato sez. IV, n. 3751 del 27.6.2007; TAR Liguria n. 192 del 25.1.2010).

Quanto all’interesse a ricorrere, esso appare evidentemente sussistente, sia perché i lavori risultano ubicati nelle immediate vicinanze dell’elettrodotto della TERNA spa; sia perché quest’ultima ha dato conto di come sussista la concreta possibilità che il mancato rispetto della normativa protezionistica possa dar luogo a negative interferenze con il servizio elettrico da essa gestito (ad es. per interruzione del servizio), ovvero a ulteriori pregiudizi di natura patrimoniale derivanti da danni da elettrocuzione, suscettibili di essere accusati da terzi frequentatori del realizzando fabbricato (per cui l’interesse perseguito non è solo quello all’incolumità dei terzi, bensì anche quello di evitare futuri contenziosi con gli eventuali soggetti danneggiati).

Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto nei termini che seguono.

TERNA spa ha dato conto, con il supporto di documentazione tecnica, che l’immobile da realizzare in forza del contestato permesso di costruire n. 42/2013 rilasciato dal Comune di Cervino a M. C. risulta suscettibile di interferire con l’elettrodotto da essa gestito, risultando ubicato nella fascia di rispetto introdotta dalla Legge quadro n. 36 del 2001 (che detta i principi fondamentali diretti ad assicurare la tutela della salute), la cui ampiezza è determinata (secondo quanto disposto dal d.P.C.M. 8 luglio 2003) sulla base di standard qualitativi, riferiti ai limiti di esposizione ed ai valori di attenzione, per conseguire precisi obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni ai campi elettrici e magnetici generati dagli elettrodotti. La definizione delle fasce di rispetto, sulla base degli standard qualitativi, è attribuita ai gestori della rete, sotto il controllo del sistema APAT-ARPA.

Il d.m. 29 maggio 2008 prevede espressamente (art. 5.1. comma 1) che i gestori provvedano a comunicare i calcoli e l’ampiezza delle fasce di rispetto ai fini delle verifiche della autorità competenti, ai sensi dei parametri stabiliti dall’art. 6, comma 1, d.P.C.M. 8 luglio 2003, in forza del quale “Per la determinazione delle fasce di rispetto si dovrà fare riferimento all’obiettivo di qualità di cui all’art. 4 ed alla portata in corrente in servizio normale dell’elettrodotto, come definita dalla norma CEI 11-60…”.

Nella specie, secondo quanto dedotto dalla società ricorrente e non contestato dalle controparti, il fabbricato, in questione, considerando la portata in corrente in servizio normale dell’elettrodotto, risulta esposto ad una induzione magnetica superiore all’obiettivo di attenzione di 10 microtesla, ovvero pari a 17,9 microtesla per il sottotetto, a 15,00 microtesla per piano rialzato, e a 11,9 microtesla per il piano seminterrato.

Orbene, a fronte della descritta situazione, indiscutibilmente il Comune di Cervino avrebbe dovuto dare avviso dell’avvio del procedimento di rilascio del permesso di costruire n. 42/2013 alla TERNA spa, onde consentire gli opportuni approfondimenti, nell’ambito del contraddittorio procedimentale, circa le interferenze tra la progettata costruzione e l’esistente elettrodotto, e tanto alla luce non solo del più generale disposto di cui all’art. 7 L. 241/1990 (secondo cui, per quanto qui interessa “qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell’inizio del procedimento”; e, certamente, la società gestore dell’elettrodotto in parola non poteva che essere facilmente individuabile dal Comune); ma anche, più specificamente, in dipendenza della esigenza di verificare in contraddittorio, oltre alla DPA (Distanza di Prima Approssimazione), anche il calcolo della esatta fascia da rispettare nell’edificazione (dipendente da più variabili concrete), e dunque necessario per una corretta evasione della pratica.

Né in contrario può utilmente sostenersi che il vincolo di cui all’art. 4 co. 1 lett. h) L. 36/2001 sarebbe non di inedificabilità assoluta, bensì di mera inutilizzabilità dei fabbricati, in presenza di superamento dei limiti di esposizione posti dalla normativa di riferimento: è chiaro che in sede di rilascio di un titolo edilizio non è possibile consentire una destinazione (nella specie residenziale) in concreto già palesemente incompatibile con gli imposti limiti di esposizione a campi elettromagnetici, risultando un assenso di tal genere in evidente contraddizione con la ricordata normativa adottata a tutela della salute.

Parimenti, neppure potrebbe utilmente invocarsi il disposto dell’art. 21 octies L. 241/1990, al fine di sostenere l’intangibilità del rilasciato PdC, per essere questo conseguente all’esercizio di attività amministrativa vincolata: a parte il ricordato – e inconfutato – superamento del limite di attenzione di 10 microtesla, va anzi rimarcato che, appunto nell’ambito dell’attività vincolata in parola, il Comune non avrebbe potuto prescindere dal coinvolgere il gestore dell’elettrodotto, essendo questo l’unico soggetto in grado di fornire un apporto tecnico imprescindibile per la definizione della pratica edilizia (tenuto conto dell’esistenza del ricordato vincolo legale, sovraordinato rispetto alla strumentazione urbanistica comunale e di tipo conformativo – cfr. TAR Lazio Roma n. 705 del 16.1.2015).

Di qui la fondatezza del primo motivo di ricorso, incentrato sulla formale violazione dell’iter procedimentale; ma anche del secondo e del terzo motivo, risultando evidente che il Comune ha svolto nell’occasione una istruttoria carente, avendo del tutto omesso di valutare possibili interferenze dell’opera a costruirsi con il vicino elettrodotto.

L’esposta ricostruzione induce ad annullare il provvedimento impugnato sulla base dei vizi denunziati con i primi tre motivi di ricorso.

Quanto agli ulteriori due motivi di ricorso, essi vanno disattesi, essendo state idoneamente confutate dal controinteressato, con ausilio di documentazione, le asserzioni sulle quali gli stessi sono stati fondati.

Le spese di giudizio vanno poste a carico del solo Comune di Cervino, che alle stesse ha dato causa, ponendo in essere un’attività amministrativa viziata; mentre vengono compensate nei confronti del controinteressato M..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, proposto dalla TERNA spa, così provvede:

1) in accoglimento dei primi tre motivi articolati, annulla il permesso di costruire n. 42/2013 rilasciato dal Comune di Cervino in favore di M. C.;

2) condanna il Comune di Cervino alla rifusione in favore della TERNA spa delle spese di giudizio, che liquida in complessivi euro 2.500,00 oltre accessori di legge;

3) compensa le spese di giudizio tra TERNA spa e M. C..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.  

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