Pres. Mario Luigi Torsello Est. Paolo Carpentieri

Ambiente – Inquinamento del Territorio – Ordine di bonifica sito inquinato ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 – Regione Toscana – Incompetenza

In tema di attribuzione della competenza all’esercizio delle funzioni e dei compiti in materia di bonifica dei siti inquinati la sopravvenuta abrogazione, ad opera della legge regionale n. 51 del 2020, della norma più recente, contenuta nella lettera p) della legge regionale n. 25 del 1998, implica la tacita abrogazione, per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti, ai sensi dell’art. 15 delle preleggi, della disposizione contenuta nel numero 1) della lettera d) del comma 1 dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, per quanto attiene alle funzioni in materia di bonifica dei siti inquinati. Ne deriva la incompetenza della Regione Toscana all’adozione del provvedimento ex art. 244 del d.lgs. n. 152 del 2006 di messa in sicurezza e bonifica.

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Sommario: 1. Premessa e ambito di indagine; 2. Matrice ambientale terrestre del territorio e ruolo della fiscalità; 3. Quale fiscalità per la costruzione della città pubblica; 4. Politiche e tecniche fiscali.

Abstract
L’articolo affronta il tema della fiscalità nella gestione del territorio, intendendo quest’ultimo non più o non solo come palinsesto spaziale ma come risorsa ambientale. Con riguardo a tale profilo si concentra l’attenzione sulla specifica tematica del contenimento del consumo di suolo e delle relative politiche, cercando un legame con le politiche fiscali. L’articolo si chiude con una riflessione critica sull’utilità dell’indicazione delle tecniche fiscali, della elaborazione e della trasformazione delle stesse in regole normative a prescindere dalla elaborazione di politiche fiscali che abbiano ben presenti i territori su cui vanno ad incidere.
 This article focuses on fiscal policy and on how it is dealt with in Italy, a country that is no longer seen as a spacial palimpsest but as an environmental resource.
With this regard, the attention is now centered onto the specific topic of containing both the consumption of the soil and its related policies, underlining their connection to the fiscal policies.
The article conclusion bears a critical reflexion about fiscal techniques and their transformation and elaboration.
 
1. Premessa e ambito di indagine
La diffusa consapevolezza dell’incidenza delle politiche fiscali sulla vita produttiva ed economica della società, non trova un simmetrico riscontro con riguardo alla coscienza di tale incidenza sull’organizzazione territoriale. Ciò sebbene, secondo la struttura giuridico-istituzionale del nostro Paese, da un lato le competenze in materia di pianificazione e gestione del territorio siano prevalentemente attribuite agli Enti decentrati (Regioni e Comuni, nonché Città metropolitane)[1], dall’altro il sistema di finanziamento delle funzioni svolte da tali Enti locali sia in gran parte derivante dal territorio, cioè dai regimi proprietari e dalle diverse tipologie di utilizzo del territorio medesimo.
Il legame è articolato in due diversi ma strettamente contermini profili. Il profilo della trasformazione urbana, legato all’acquisizione della rendita fondiaria e quello, più statico, della fiscalità immobiliare, ricondotto alla proprietà di immobili.
Più specificamente, le tipologie di tributi che nel nostro ordinamento incidono sul governo del territorio sono ascrivibili a due differenti ma connesse categorie: le esazioni relative allo sviluppo urbanistico, rappresentati dalle diverse tipologie di oneri di urbanizzazione e costruzione (fiscalità urbanistica) e le imposte sul patrimonio immobiliare, ICI, trasformatasi in IMU dal 2012 (fiscalità immobiliare)[2].
In tempi relativamente recenti, alle due tipologie appena indicate se ne è aggiunta un’altra, la perequazione urbanistica che, pur non formalmente identificata in termini fiscali, sotto alcuni aspetti ne assume il ruolo, intervenendo nella realizzazione della città pubblica mediante il coinvolgimento dei privati e assumendo, come gli oneri di urbanizzazione, la forma della contribuzione associata alla trasformazione del territorio secondo la modalità dell’intervento edilizio[3].
L’evidente filo rosso che collega gli strumenti di politica fiscale appena enunciati è costituita dalla rendita, fondiaria o catastale, prodotta dalla proprietà.
In sintonia con le politiche fiscali, anche l’oggetto della pianificazione urbanistica attiene tradizionalmente al potere pubblico di conformazione della proprietà attraverso la destinazione d’uso dei suoli, caratterizzato dalla continua tensione tra interessi privati ed interessi pubblici, presidiato dalle svariate pronunce della Corte costituzionale e dal concetto di “funzione sociale” dell’art. 42 Cost, co.2.
Da tale “schema” non ci si è allontanati neppure quando ha cominciato ad imporsi la consapevolezza delle connessioni tra territorio ed attività economiche, di cui gli strumenti volti a disciplinare l’assetto degli interessi ad esso afferenti non possono non farsi carico[4].
Nelle loro azioni di governo del territorio, pertanto, gli enti locali attingono numerose fonti di finanziamento: le basi imponibili sono date sostanzialmente dallo sviluppo edilizio e produttivo concesso dalla pianificazione urbana e territoriale e dallo stock immobiliare.
L’evidenziato legame sta assumendo una fisionomia gradualmente ma sensibilmente più complessa e nello stesso tempo più integrata, non scevra da contraddizioni, sia per la crescente rilevanza degli interessi che incidono sull’uso e sulle trasformazioni del territorio – tali da richiedere l’elaborazione di tecniche di regolazione sempre più complesse e diversificate – sia per l’incidenza crescente dell’imposizione sui valori della trasformazione urbana.
Sotto il primo aspetto, grazie ad alcune leggi regionali di terza generazione e alle sempre più pressanti sollecitazioni provenienti dall’UE, la finalità di sviluppo del territorio, intesa innanzitutto come espansione delle attività edificatorie e promozione delle attività economiche, è divenuta concorrente rispetto a quella di tutelare valori come l’ambiente, il paesaggio e la sicurezza del territorio; dall’altro, in “direzione ostinata e contraria”, le scelte pianificatorie diventano campo di manovra delle politiche fiscali orientate da necessità di bilancio, rinunciando ad esercitare quel ruolo guida delle scelte degli operatori economici in direzione della riqualificazione del patrimonio edilizio esistente e ad esprimere scelte contenitive del consumo di suolo.
A quest’ultimo riguardo, a titolo esemplificativo, vengono in considerazione le norme[5] che consentono ai comuni di finanziare la spesa corrente mediante le entrate rivenienti dai contributi costruttivi, trasformando nei fatti l’espansione urbana nel carburante della macchina pubblica e incentivando l’esplicarsi di effetti perversi sullo sviluppo urbano che hanno seguito un modello di sfruttamento inflattivo del territorio.
Dallo scenario appena delineato emerge tutta la problematicità di una situazione che postula per le discipline afferenti al governo del territorio di interrogarsi, alla ricerca di coordinate idonee ad individuare politiche che tendano a fissare il punto di intersezione tra esigenze di ricapitalizzazione delle città ed esigenze del territorio considerato oltre che per il suo valore d’uso anche per l’imprescindibile valore di esistenza.
 
2. Matrice ambientale terrestre del territorio e ruolo della fiscalità. 
Il tema emergente dalle considerazioni che precedono attiene al superamento della contraddizione evidenziata, tra capacità di governo dei fenomeni di urbanizzazione massiva ed effettività di dispositivi di tutela del suolo, guardato non più nella sua valenza spaziale-insediativa –dunque come territorio – ma nella sua matrice ambientale.
In verità non si è mancato di sottolineare, da un lato il ritardo con cui la materia ambientale stia prendendo in adeguata considerazione il suolo quale fondamentale risorsa naturale particolarmente vulnerabile, dall’altro la centralità, quantomeno formale, del tema del consumo di suolo nel dibattito urbanistico[6].
In tale prospettiva, il tentativo del presente lavoro va nel senso di contribuire a ricomporre all’interno delle politiche urbanistiche il profilo dell’appartenenza – di tradizione risalente – con la valorizzazione di profili di ordine funzionale e riferiti alla collettività, che il suolo può garantire.
In tale contesto la politica fiscale può assolvere un ruolo importante per modificare comportamenti dannosi per il suolo, anche ove si abbia riguardo alle indicazioni solidaristiche di derivazione europea, fondate sulla sostenibilità ambientale e sociale.
 Il concetto di sviluppo sostenibile, infatti, viene in considerazione nella sua accezione oggettiva di sviluppo “durevole”, ossia volto a dar conto della necessità di utilizzo delle risorse con modalità che ne consentano il rinnovo, nel rispetto dei sistemi naturali di supporto alla vita umana[7] e sulla base di un criterio solidaristico fondato sul principio di diritto internazionale dell’equità intergenerazionale e intragenerazionale[8].
In questo schema, la prima domanda da porsi è se sia utile continuare a concentrare l’attenzione esclusivamente sulla cattura di utilità prodotta dal bene di proprietà con conseguente enfatizzazione del momento conformativo, o se possa contribuire nel senso anzidetto, una policy attenta alla preservazione nel lungo periodo delle caratteristiche del bene considerato su base collettiva e comunitaria.
Si tratta di paradigmi affatto diversi. Del primo però, basato sulla tecnica di assegnazione ai soggetti dei valori d’uso, se ne conoscono gli effetti, identificabili con l’assoluta messa in ombra di quell’aspetto della pianificazione urbanistica funzionale ad aprire la fruizione di spazi alla collettività (open access), “onde fare della città –ieri come oggi – il luogo della coesione territoriale e sociale”[9].
Le indicazioni in tal senso provenienti dall’ordinamento europeo appaiono chiare ed univoche, soprattutto nell’ultimo ciclo di programmazione in cui la città assurge non solo a motore di sviluppo economico ma altresì a luogo inclusivo e motore di innovazione sociale.
Particolarmente significativo il riferimento al concetto di urbanità contenuto nella Carta urbana europea II, funzionale a sottolineare il nesso tra la struttura fisica e la “costruzione sociale” del contesto urbano[10].
Anche nell’Agenda europea di sviluppo sostenibile, le citta? occupano un posto centrale e costituiscono una priorita? strategica, sostenuta dal Parlamento Europeo, dalla Commissione Europea e dal Comitato delle Regioni.
Non può tuttavia ignorarsi che l’essenzialità dell’obiettivo del consumo di suolo pari a zero da raggiungere entro il 2050 è supportato solo da atti di soft law, divulgati dalla Commissione europea dopo il ritiro nel 2014 della direttiva contenente «un quadro per la protezione del suolo».
D’altro canto, a livello nazionale il Disegno di legge AC 2039 sul contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato, approvato il 12 maggio 2016 alla Camera e ora all’esame del Senato (AS 2383), pur delineando un passo importante nel senso della sostanza e della coerenza giuridica all’attuazione di azioni concrete di contenimento del consumo di suolo,  non affronta, tra l’altro, il tema dei dispositivi di fiscalita? locale, gia? utilizzati da altri paesi europei, che potrebbero garantire il contenimento della rendita disincentivando l’urbanizzazione dei suoli liberi, agendo sulle “convenienze” economiche.  
Inoltre, tema non secondario, ai fini del presente lavoro, la evidente decontestualizzazione, nel  citato DDL, del consumo di suolo dal governo del territorio al cui interno trovano spazio in modo integrato il concetto di “patrimonio” connesso funzionalmente a quello di “risorsa”, entrambi a loro volta riconducibili non disgiuntamente al valore d’uso e di esistenza, quali valori guida delle politiche territoriali. In altri termini, il valore d’uso, orizzonte della pianificazione dei tessuti urbani, non può più in alcun modo prescindere da strumenti funzionali alla custodia dei valori di esistenza strettamente connessi a parti di territorio in cui i valori ambientali sono statutariamente dominanti[11].
Attraverso tale impianto concettuale è possibile superare il focus della tecnica conformativa della proprietà per concentrare l’attenzione su un complesso di regole che orientino l’uso del territorio verso i caratteri della cura, per non distruggerne il valore di esistenza, e che in quanto tali si riconnettano anche al concetto di urbanità inteso quale luogo della coesione territoriale e sociale.
 
3. Quale fiscalità per la costruzione della città pubblica
Sulla base di tale approccio, indirizzato a valorizzare la natura del suolo come bene comune, patrimonio della collettività, è possibile proporre alcuni spunti di riflessione sul ruolo della fiscalità, ove si abbia come obiettivo la rimodulazione dei tributi in funzione della solidarietà ambientale.
Tali riflessioni, peraltro, si fondano sul convincimento più generale secondo cui  la tutela dell’ambiente o la valorizzazione dei beni ambientali sarebbero da considerare alla stregua di specifici compiti, più che di “materie”, suscettibili pertanto di essere svolti con ogni strumento giuridico ed in qualsiasi ambito[12].
Sul fronte prettamente fiscale, lo schema economico-sociale al quale ci si riferisce riconosce al tributo una funzione promotrice di libertà positive nell’ottica dell’equo riparto. In altri termini, il sacrificio individuale richiesto deve essere funzionale ad aumentare le libertà positive, adeguandole alla capacità differenziata di ciascuno e al progetto di vita che l’individuo intende seguire (human functioning)[13].
Seguendo tale schema con riguardo all’interesse ad arginare il consumo di suolo, la funzione fiscale potrebbe assolvere al compito di indirizzare verso la conformazione di un assetto sociale idoneo a riconoscere centralità all’interesse medesimo soltanto riuscendo ad inquadrare la proprietà e la rendita come istituti che pur fondati sul criterio dell’appartenenza, siano nello stesso tempo legati ad un sistema complesso di obbligazioni sociali e rispondente al principio della giustizia distributiva.
Occorre, cioè, trovare strumenti che leghino l’appartenenza alla collettività al principio di regolazione sociale della responsabilità collettiva.
Non può ignorarsi che la città è un grande bene collettivo, quale risultante di investimenti, ma anche di decisioni sia pubbliche che private. Così come non può ignorarsi il riconoscimento della multifunzionalità del suolo e la connessa constatazione che la medesima porzione dello spazio fisico terrestre dà origine a due beni giuridici diversi: il suolo come oggetto della proprietà privata, atto a garantire talune utilità al rispettivo proprietario, e il suolo come risorsa naturale, idonea a garantire utilità alla collettività, a condizione che se ne mantengano integre talune caratteristiche originarie.
Il tema è di grande complessità e non può essere affrontato in questa sede se non come chiave di lettura per cercare di capire in quale direzione stia andando il dibattito politico sul tema in considerazione, attualmente approdato in Senato con il citato DDL AS 2383 e dunque verificarne l’attenzione del legislatore.
Pur non potendo analizzare e approfondire tutti gli strumenti di natura fiscale e finanziaria previsti dalle varie proposte di legge che in questo ultimo torno di tempo si sono succedute, in estrema sintesi può dirsi che, nella eterogeneità degli stessi, essi sono complessivamente finalizzati, da un lato, a rendere più oneroso l’impiego di ulteriori aree edificabili e, dall’altro, a incentivare processi di rigenerazione urbana, di riutilizzo di aree dismesse e riqualificazione del patrimonio costruito, con una particolare attenzione in alcuni casi alla soppressione di superfici naturali o seminaturali o di aree agricole[14].

4. Politiche e tecniche fiscali
La riflessione sin qui condotta, anche in relazione al parametro interpretativo sopra richiamato, contribuisce a mettere in guardia da una eccessiva enfatizzazione delle differenze tra le varie proposte di legge statali.
La invariante che sembra caratterizzare le molteplici proposte è l’astrazione delle regole ivi previste dal disegno specifico dei territori[15] cui le stesse andrebbero applicate e che dunque, allo stato, non agevola la valutabilità della coerenza tra obiettivi perseguiti e strumenti previsti, nonché, e soprattutto, la idoneità ad innescare quel cambio di filosofia di sistema fondato  su un equilibrio che assegni ai soggetti valori d’uso avendo sempre ben presente la valenza custodiale dei valori di esistenza riconnessa alle stesse porzioni di territorio.
Per potersi affidare ad un nuovo approccio che nel definire le condizioni di esplicazione dei valori d’uso individuale favorisca l’allocazione efficiente del fascio di utilità collettive deducibili da ciascuna particella urbana, occorrerebbe poter fondare le tecniche fiscali impositive su una disciplina chiara e moderna degli strumenti di pianificazione.
Una politica fiscale efficiente ed efficace non può prescindere da un solido apparato conoscitivo in cui si può identificare il vero centro gravitazionale dei piani di moderna concezione delineati da alcune Regioni, in attesa che lo Stato addivenga ad una legge che costituisca il frame entro cui inserire le specifiche scelte di governo del territorio. È da tale componente del piano, infatti, che emerge lo statuto del territorio attraverso cui riconoscere da un lato le dimensioni ambientali e il carattere di non sacrificabilità delle aree verdi in ragione dei servizi ecologici da esse garantiti, dall’altro attività antropiche idonee ad attenuare o eliminare esternalità negative, in quanto tali meritevoli di regimi promozionali o agevolativi.
 Solo la convergenza della specifica conoscenza del territorio con una politica fiscale finalizzata potrebbe indurre scelte di politica fiscale in grado di porre in essere una discriminazione qualitativa della ricchezza prodotta.
 
 
 
 
 
 

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I. In virtù dell’art.1, comma 6, del DPR 12 aprile 1996, relativamente ai progetti elencati nell’allegato B (tra i quali rientrano quelli relativi alle strade extraurbane secondarie, alle strade di scorrimento in area urbana ed al potenziamento di strade esistenti a quattro o più corsie con lunghezza, in area urbana, superiore a 1 500 metri), che non ricadano in aree naturali protette, “l’autorità competente verifica, secondo le modalità di cui all’art. 10 e sulla base degli elementi indicati nell’allegato D, se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di valutazione d’impatto ambientale”.
La procedura da osservare è fissata nell’art. 10, commi 1 e 2, del decreto, ove si specifica che “Le informazioni che il committente o l’autorità proponente deve fornire per la predetta verifica riguardano una descrizione del progetto ed i dati necessari per individuare e valutare i principali effetti che il progetto può avere sull’ambiente” (comma 1) e che “L’autorità competente si pronuncia entro i successivi sessanta giorni sulla base degli elementi di cui all’allegato D, individuando eventuali prescrizioni per la mitigazione degli impatti e monitoraggio delle opere e/o degli impianti (…)” (comma 2).
La sentenza della Corte di Giustizia 10 giugno 2004, in causa C – 87/02 concerne la mancata sottoposizione alla verifica prodromica alla valutazione di impatto ambientale, ai sensi del citato DPR, del progetto (denominato “Lotto zero”) di una strada extraurbana tangenziale ricadente nel territorio di Teramo e destinata ad interessare il bacino del fiume Tordino.
Con decreto del presidente della Giunta regionale del novembre 1999 la Regione Abruzzo dichiarava la compatibilità del progetto con l’ambiente, osservando che esso non avrebbe interessato aree protette ai sensi della legge 394/91 e della legge regionale 38/96.
Dalla vicenda traeva origine un contenzioso presso il Tar del Lazio, innanzi al quale alcune associazioni ambientaliste impugnavano i provvedimenti amministrativi attuativi del progetto in parola (tra cui, in primis, il menzionato DPGR del novembre ’99); tale Giudice tuttavia, con ordinanza del giugno 2000, respingeva la domanda incidentale di sospensione.
Sennonché, anche la Commissione CE si rivolgeva allo Stato italiano rimarcando la mancata sottoposizione del progetto, da parte della Regione Abruzzo, alla verifica destinata a stabilire se le caratteristiche dello stesso richiedessero una valutazione ai sensi degli artt. 5-10 della direttiva del Consiglio 85/337 del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
Inappagata dai chiarimenti resi dall’Italia, la Commissione proponeva, ai sensi dell’art. 226 CE, un ricorso alla Corte di Giustizia onde far dichiarare che, non avendo la Regione Abruzzo operato la verifica in parola, la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’art. 4, n. 2, della nominata direttiva. Ciò in quanto: a) le autorità italiane erano obbligate, in forza dell’art. 4, n. 2, della direttiva, e dell’art. 1, sesto comma, del D.P.R. 12 aprile 1996, a verificare l’incidenza sull’ambiente del tracciato “Lotto zero”; b) in ogni caso la scelta regionale di non assoggettare il progetto alla VIA avrebbe necessitato di congrua motivazione.
A questi argomenti il Governo italiano replicava: a) che il suddetto progetto sarebbe stato effettivamente sottoposto a verifica; b) che la relativa decisione potrebbe formarsi anche attraverso il silenzio dell’amministrazione, non occorrendo indefettibilmente una motivazione espressa; c) che comunque la decisione contenuta nel decreto del presidente della Giunta regionale abruzzese del novembre ‘99 andava esente da censure, radicandosi saldamente nel precedente parere espresso dal Comitato regionale sulla valutazione dell’impatto ambientale.

II. Con l’annotata sentenza del 10 giugno 2004 la Corte ha accolto il ricorso della Commissione, dichiarando nel dispositivo che “Non avendo la Regione Abruzzo verificato se il progetto di costruzione di una strada extraurbana tangenziale a Teramo (progetto conosciuto con il nome di «Lotto zero – Variante, tra Teramo e Giulianova, alla strada statale SS 80»), rientrante tra quelli enumerati all’allegato II della direttiva del Consiglio 85/337/CEE del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, richiedesse una valutazione dell’impatto ambientale, ai sensi degli artt. 5-10 della stessa direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono a norma dell’art. 4, n. 2, di tale direttiva”.
L’iter motivazionale della sentenza appare piuttosto limpido, come è consuetudine delle pronunce dei Giudici di Lussemburgo. Ma esso è, soprattutto, assai persuasivo.
La Corte, in primo luogo, nega ogni rilievo alla circostanza che nel caso sub iudice la violazione della direttiva 85/337 fosse riconducibile ad una decisione della Regione Abruzzo, ricordando come gli Stati membri siano direttamente responsabili delle violazioni del diritto comunitario a mente dell’art. 226 del Trattato CE, non potendo essi giustificare l’infrazione agli obblighi ed ai termini stabiliti dalle direttive comunitarie adducendo situazioni asseritamente ostative dovute ai rispettivi ordinamenti interni (ad esempio, dovute alla sussistenza di competenze regionali nella materia interessata: v. per tutte Corte di Giust., 13 dicembre 1991, in causa C 33/90, Commissione/Italia).
Né, aggiungono i Giudici lussemburghesi, di fronte ad un ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione potrebbe influire l’intervenuta proposizione di una impugnazione dinanzi ad un giudice nazionale contro il medesimo provvedimento portato all’attenzione della Corte (nella specie: decreto del novembre ’99), o la decisione dell’organo giurisdizionale interno di non sospendere l’esecuzione dell’atto gravato (anche su questo profilo si registrano due importanti precedenti: Corte di Giust., 17 febbraio 1970, in causa 31/69, Commissione/Italia ed Id., 18 marzo 1986, in causa 85/85, Commissione/Belgio).

III. Ma al di là di queste (tutt’altro che irrilevanti) puntualizzazioni della Corte, il vero fulcro della decisione in commento è rappresentato dall’interpretazione fornita all’art. 4, n. 2, commi primo e secondo, della direttiva 85/337.
Occorre precisare che il legislatore comunitario ha individuato determinate tipologie progettuali che, sulla scorta di una presunzione legale, incidono sempre sull’ambiente in maniera significativa: trattasi dei progetti elencati nell’allegato I della direttiva, ai quali si riferisce l’art. 4, n. 1, della medesima; questi progetti, pertanto, vengono senza eccezione alcuna sottoposti alla valutazione d’impatto ambientale.
Accanto a tale primo novero di progetti se ne rinviene un altro, connotato da una meno evidente incidenza ambientale, tale per cui l’art. 4, n. 2, stabilisce che spetta agli Stati membri decidere se tali progetti debbano essere assoggettati alla procedura delineata dagli articoli da 5 a 10 della direttiva. Più in dettaglio, nel primo comma della menzionata disposizione si stabilisce che i progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II formano oggetto di una valutazione ai sensi degli artt. 5-10 non in via generale, ma soltanto – si badi – quando gli Stati membri ritengono che le loro caratteristiche lo richiedano.
Nel secondo comma si concede agli Stati membri un’ampia facoltà di “specificare alcuni tipi di progetti da sottoporre ad una valutazione d’impatto” e di “fissare criteri e/o soglie limite per determinare quali dei progetti appartenenti alle classi elencate nell’allegato II debbano formare oggetto di una valutazione ai sensi degli articoli da 5 a 10”.
Come appare evidente, e come la Corte ha già avuto modo di riconoscere nel recente passato (Corte di Giust., 16 settembre 1999, in causa C 435/97, sentenza WWF) la direttiva 85/337 accorda agli Stati membri un vasto campo d’azione, potendo questi ultimi avvalersi di una certa autonomia nella scelta dei metodi atti ad individuare i progetti da sottoporre a VIA.
Nella delineata prospettiva (cui già aveva aderito la citata sentenza del 16 settembre 1999), gli Stati possono optare per una valutazione caso per caso di ogni progetto, ovvero preferire l’emanazione di un atto normativo inteso a dichiarare che determinati progetti, contemplati dall’allegato II della direttiva, non sono soggetti alla procedura di valutazione d’impatto ambientale.
Come ben spiega l’Avvocato Generale nelle proprie conclusioni presentate l’8 gennaio 2004, qualora lo Stato membro opti per la soluzione di individuare in via generale i progetti da sottoporre a VIA, la complessiva procedura viene a scindersi in due fasi: dapprima si esegue una verifica preliminare inerente alla possibile incisione (significativa) sull’ambiente del progetto; in caso di esito positivo di questo primo scrutinio, si applica la procedura di VIA.

Con il decreto 12 aprile 1996 la Repubblica italiana sembra aver sposato una soluzione “mista”: alcuni progetti sono stati assoggettati alla procedura di valutazione di impatto ambientale (tipologie indicate nell’allegato B del DPR 12 aprile 1996, che ricadono parzialmente all’interno di aree naturali protette: cfr. art. 1, quarto comma). Altri, viceversa, soggiacciono alla VIA solo in quanto venga preventivamente verificato che il progetto produce un impatto ambientale (tipologie elencate nell’allegato B che non ricadono in aree naturali protette: cfr. art. 1, sesto comma).
In questo secondo ambito la tecnica normativa è consistita non già nel precisare, a priori ed in via generale, quali progetti dovessero andare soggetti a VIA, bensì nell’individuare i progetti passibili di una sorta di accertamento preliminare, finalizzato a determinare l’eventuale necessità di addivenire ad una valutazione d’impatto ambientale. E l’opera di costruzione stradale controversa nella causa in esame rientrava per l’appunto in questa seconda categoria di progetti.
E’ vero che, proprio in forza dell’ampia discrezionalità affidata agli ordinamenti nazionali, tale soluzione normativa non sembra prestare il fianco a motivate perplessità (che infatti non vengono sollevate, sotto questo profilo, dalla Corte), ma non si può per altro verso non considerare la ratio della ridetta direttiva del 27 giugno 1985, che consiste nell’attrarre nell’orbita della VIA ogni progetto che si presenti idoneo a produrre un apprezzabile impatto sull’ambiente.
Ecco dunque che la discrezionalità degli Stati membri incontra un limite invalicabile: questi non possono sfruttare il proprio margine di libertà – per quanto sancito claris verbis dall’art. 4, n. 2, della direttiva – per sottrarre uno specifico progetto all’obbligo di valutazione anche quando esso, osserva la Corte, “potrebbe, per la sua natura, dimensione o ubicazione, avere un impatto ambientale significativo” (in tal senso v. ancora la richiamata sentenza del 16 settembre 1999).
In ultima analisi, se è vero che viene sancita una significativa libertà di metodo per gli Stati membri al fine di stabilire se uno specifico progetto richieda o meno una valutazione d’impatto ambientale, è anche vero che viene posto un divieto assoluto di compromettere lo scopo della direttiva.
In questo senso dall’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 si ricava un principio basilare: “Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, i progetti per i quali si prevede un impatto ambientale importante, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro localizzazione, formino oggetto di una valutazione del loro impatto”. Non è dunque consentito agli Stati membri di “aggirare” tale precetto, che costituisce il cardine dell’intera direttiva.
Alla luce di queste coordinate, Il percorso logico che conduce al decisum della Corte viene suffragato da un’argomentazione di fondo: il rilevato difetto di motivazione sottostante alla scelta di non procedere alla VIA, a sua volta indiziario del fatto che la previa verifica, in concreto, non sarebbe stata nel caso di specie effettuata (ed è singolare notare come la Corte, così ragionando, utilizzi un meccanismo di giudizio basato su “spie” e su indici sintomatici, assimilabile al vizio di eccesso di potere dei provvedimenti amministrativi ben noto alla giurisprudenza amministrativa nostrana).
A supporto del proprio convincimento il Collegio lussemburghese evidenzia come: a) il parere della Regione Abruzzo favorevole sull’esito della procedura di previa verifica, con il quale era stato manifestato l’avviso di non assoggettare il progetto alla procedura di valutazione, fosse “motivato solo per sommi capi e si limita a rinviare al parere favorevole del comitato di coordinamento” (trattasi del comitato di coordinamento regionale sulla valutazione dell’impatto ambientale); b) il parere favorevole del comitato di coordinamento consistesse a sua volta “in una frase che esprime il parere favorevole e indica che, per la sua adozione, il comitato disponeva del parere del Genio civile 6 luglio 1999, n. 8634”; c) tale ultimo parere del servizio del Genio civile di Teramo non potesse configurarsi come parere sull’impatto ambientale del progetto, ma unicamente come un’autorizzazione ai soli fini idraulici ad attraversare il fiume Tordino ed a realizzare alcuni lavori (questa importante notazione si rinviene nelle magistrali conclusioni dell’Avvocato Generale D. Ruiz-Jarabo Colomer, presentate in data 8 gennaio 2004).

IV. E’ possibile, a questo punto, tentare di articolare un giudizio sulla sentenza qui in esame. Ed è un giudizio senza dubbio positivo.
Anzitutto perchè la pronuncia sottolinea la pregnanza dell’obbligo di motivazione degli atti adottati dai pubblici poteri, in consonanza con una regola che è oramai pacifica in tutti gli ordinamenti democratici e nello stesso ordinamento comunitario (cfr. art. 253, già art. 190, del Trattato C.E.).
Di poi, perché l’orientamento sposato dalla Corte sottende un nitido monito agli Stati membri, affinchè essi si astengano dal porre in essere condotte elusive delle direttive o, peggio, finalizzate a frustrarne gli obiettivi, abusando della fiducia che troppo frequentemente il legislatore comunitario dimostra di avere nei riguardi delle autorità nazionali.
In terzo luogo perché l’atteggiamento dei Giudici europei ci rende ancora una volta consapevoli del rilievo imprescindibile che i valori ambientali rivestono nel contesto sovranazionale.
Oramai è una constatazione scontata che la tutela dell’ambiente rappresenta una priorità delle politiche comunitarie: basti pensare che, fin dall’approvazione dell’Atto unico europeo, il Trattato CE ha dedicato all’ambiente un intero titolo (il XIX della terza parte), con gli obiettivi di provvedere alla sua tutela e al miglioramento della sua qualità, di contribuire alla protezione della salute umana, nonché di promuovere un’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali (art.174, n. 1).
Inoltre, gli stessi Stati membri si sono preoccupati di salvaguardare l’ambiente mediante normative incisive e poderose, alcuni persino con disposizioni di livello costituzionale (l’Avvocato Generale richiama, nelle proprie conclusioni, l’art. 20a della Legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania; l’art. 45, n. 2, della Costituzione spagnola; l’art. 14a della Legge fondamentale di governo finlandese 17 luglio 1919, che rappresenta la Costituzione finlandese; l’art. 24, n. 1, della Costituzione greca; l’art. 21 della Legge fondamentale del Regno dei Paesi Bassi, l’art. 9, lett. e), della Costituzione della Repubblica portoghese; a questo elenco possiamo senza dubbio aggiungere l’art. 117, comma secondo, lett. s) della nostra Costituzione, che affida al legislatore statale la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, nonché i pure fondamentali articoli 9 e 32 sulla tutela del paesaggio e della salute).
Oltretutto il diritto dei cittadini di esigere il rispetto dell’ambiente non soltanto risulta canonizzato in diversi ordinamenti nazionali (l’art. 45, n. 1, della Costituzione spagnola riconosce il diritto ad un ambiente adeguato; analogo diritto è sancito dall’art.66 della Costituzione portoghese; nell’ordinamento svedese l’art. 18, terzo comma, del capitolo secondo della legge 24 novembre 1994 sancisce il diritto di ognuno ad accedere all’ambiente naturale), ma trova altresì riscontro nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il cui art. 37 assicura un livello elevato di tutela dell’ambiente ed il miglioramento della sua qualità.
In questa panoramica, coglie nel segno la considerazione espressa nelle proprie conclusioni dall’Avvocato Generale, nelle quali si evidenzia che “le caratteristiche fondamentali di ogni provvedimento che comporti un discostamento dai criteri generali finalizzati alla tutela ambientale devono essere adeguatamente esplicitate, come espressione della razionalità nell’esercizio del potere, e, contemporaneamente, come strumenti atti a facilitare l’eventuale controllo a posteriori del suddetto provvedimento”.
Ma lo stesso Avvocato Generale si spinge a sviluppare un’ulteriore riflessione riguardante, su un piano più generale, la “tecnica” dell’amministrare (e del motivare), soffermandosi sul rapporto tra i pareri acquisiti in sede istruttoria dall’organo investito della decisione ed il provvedimento finale.
Nelle proprie conclusioni egli osserva infatti che, seppure deve ammettersi una motivazione per relationem, allorchè il soggetto decidente aderisca al parere espresso dagli organi consultivi, devono nondimeno risultare soddisfatte due condizioni: anzitutto, “che la decisione di fare proprio il parere di altri venga debitamente motivata”; in secondo luogo, che il parere “provenga da organi o soggetti incaricati di illustrare, consigliare o informare l’autorità competente a decidere e che rendano a quest’ultima più agevole l’adozione della decisione”.
Ad avviso dell’Avvocato Generale soltanto il rispetto di siffatti criteri assicura “l’obiettività ed il rispetto degli interessi generali nell’adozione della decisione”, non reputandosi “sufficiente a tal fine, il rinvio ad un parere qualsiasi, emesso da un soggetto qualsiasi in circostanze imprecisate”.
La tesi dell’Avocato Generale depone, in definitiva, nel senso che la motivazione del provvedimento debba essere appropriata anche quando la decisione finale recepisca il parere (proveniente da soggetti qualificati), e non solo quando se ne discosti.
L’enunciazione di questa regola di condotta, ancorchè non reiterata dalla Corte, merita plauso ed attenta considerazione da parte delle amministrazioni nazionali.

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V. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE – Sentenza 10 giugno 2004

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La sentenza commentata affronta numerosi aspetti di rilevante interesse, specie nel campo della normativa ambientale e delle modalità della sua applicazione.

1) Sulla vexata quaestio della legittimazione delle associazioni ambientaliste a impugnare atti di natura non ambientale (ma urbanistica: Cons. Stato, 223/1992 e 3878/01; ovvero commerciale: Tar Brescia, ordinanza n. 965/04 dell’08/06/04), la sentenza, pur confermando l’orientamento consolidato, formula un’apertura sostanziale, ammettendo l’ammissibilità di motivi “riflettenti interessi pubblici di diversa natura, sempre ché strumentalmente idonei a procurare l’annullamento del provvedimento impugnato” (punto 3).
La soluzione non sembra convincente. La legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste rappresenta una deroga ai principi generali dell’ordinamento, che riservano tale potestà a coloro che risultano titolari di situazioni giuridiche soggettive qualificate, ed esclude azioni popolari o a tutela di interessi diffusi. In quanto derogatoria, la legittimazione a tutela degli interessi ambientali deve essere assoggettata ad interpretazione restrittiva. Il principio invocato dal giudice amministrativo della sufficienza degli interessi a ricorrere di tipo anche meramente strumentale non può essere applicato in modo disgiunto da quello della rilevanza dell’interesse fatto valere, tanto da attribuire per questa via una efficacia potenzialmente decisiva ad un motivo che di per sé sarebbe inammissibile.

2) In materia di valutazione di impatto ambientale, la sentenza affronta un tema innovativo, quello della c.d. “opzione zero”, che comporterebbe l’esclusione della soluzione proposta dal committente, all’esito della valutazione comparativa delle diverse alternative progettuali. Secondo i ricorrenti, la v.i.a. avrebbe mancato di esaminare (e privilegiare) la decisione di non realizzare il ponte sullo stretto di Messina, in alternativa al mantenimento dell’attuale sistema di collegamento tra la Sicilia ed il continente basato sui traghetti marittimi, limitando il suo giudizio all’interno della scelta positiva. L’opzione zero sarebbe altresì imposta dal principio comunitario di precauzione, dal momento che mancano certezze scientifiche sugli effetti ambientali di un’opera di rilevanti dimensioni ed impatto ambientale, mai realizzata in precedenza nel mondo.
Il giudice amministrativo – nel rigettare il motivo – osserva che la decisione di realizzare la specifica opera (definita dalla legge come “collegamento stabile viario e ferroviario” (…) “tra la Sicilia e il continente”) e la sua qualificazione come strategica e di preminente interesse nazionale, sono state contemplate nel decreto legislativo 114/2003, art. 2, e che tali circostanze precludono l’esame alternativo della “opzione zero” (punto 4). Aggiunge che il principio comunitario di precauzione – invocato come presupposto imprescindibile dell’astinenza tecnologia – in quanto “criterio orientativo solo generale e di larga massima” è destinato a ispirare le attività normative e amministrative della Comunità europea e degli Stati membri, mentre “non è suscettibile di tradursi, per difetto di concretezza, nel preciso comando giuridico” inteso dai concorrenti (punto 5b). In altre parole non si tratta di una norma di relazione ma di una norma di azione, per di più dal contenuto tuttora indeterminato.
In ogni caso, osserva la sentenza “va sgombrato il campo dall’idea (sostenuta dai ricorrenti – n.d.r.)
Che il progetto di un’opera da sottoporre a v.i.a. non debba determinare, per essere assentito, alcun impatto ambientale”. Infatti, l’importanza dell’impatto ambientale non costituisce la ragione sufficiente per negare la realizzabilità dell’opera, ma il presupposto per effettuare la valutazione di impatto ambientale e definire le misure di bilanciamento tra gli interessi protetti e l’interesse pubblico di specie (punto 5b).

3) La sentenza si occupa della valutazione di incidenza, prescritta per le aree di interesse comunitario e le zone di protezione speciale dalle Dir. 79/409 e 92/43, affermando il principio che il rischio di pregiudizio “per l’integrità del sito” (contemplato nell’art. 6 della Dir. habitat) non può essere meramente ipotizzato dalla parte ricorrente, ma deve presentare una dimostrabile “probabilità di incidenze significative” (punto 6b).

4) In ordine all’ampiezza dello scrutinio giurisdizionale al quale è sottoponibile la valutazione di impatto ambientale, la sentenza riafferma la sindacabilità del giudizio “entro ben ristretti limiti” in ragione del “suo contenuto squisitamente tecnico ed ampiamente discrezionale”, onde ne possono essere censurati solo i profili sintomatici dell’eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà. A tal proposito, le dettagliate e complesse prescrizioni annesse al giudizio di v.i.a., “cui va riconosciuta natura vincolante”, lungi dal dimostrare l’incompletezza del progetto (sì da doverlo respingere), costituiscono una garanzia delle istanze di ponderazione e di cautela che hanno sorretto la decisione amministrativa (punto 9b).

5) Ulteriore pronuncia ha riguardato la sottoposizione a v.i.a del progetto preliminare, che secondo i ricorrenti – sarebbe in contrasto con la disciplina comunitaria, sottraendo all’esame il progetto definitivo dell’opera. Osserva il Tar Lazio che la direttiva non indica la fase di progettazione sulla quale effettuare la v.i.a. , e dunque ne rimette la scelta alla discrezionalità degli Stati Membri mentre uniche condizioni sostanziali sono la valutazione dell’impatto ambientale e la sua effettuazione prima che sia rilasciata l’autorizzazione ai lavori (punto 10b). A tali osservazioni, del tutto condivisibili, si può aggiungere che la stessa direttiva n. 85/337 si incarica di richiedere una valutazione la più anticipata possibile (primo considerando), e che la direttiva 97/11 impone il rinnovo del procedimento di v.i.a. in caso di varianti sostanziali al progetto approvato, condizione che ben può essere invocata qualora il progetto definitivo si discosti in maniera rilevante da quello già valutato (All. 2, punto 13).

6) La sentenza è stata sollecitata ad occuparsi anche della valutazione ambientale strategica, di cui alla direttiva 2001/42/CE, per la quale esclude la vigenza dell’obbligo prima del recepimento da parte degli Stati membri, fissato 21 luglio 2004 (punto 14).

7) Minore interesse, in quanto meramente confermativa di un orientamento consolidato, è la statuizione in merito al ruolo dei comuni, nel contesto del complesso procedimento di approvazione del progetto preliminare di un’opera pubblica il cui esito favorevole comporta la localizzazione dell’opera e la variazione degli strumenti urbanistici vigenti. La legislazione vigente (art. 3 D.Lgs. 190/2002) affida al CIPE la competenza all’approvazione dell’opera. A garanzia del vigente sistema istituzionale quasi-federale, la decisione del Cipe è assunta a maggioranza, previa la necessaria intesa con i presidenti delle regioni (o province autonome) interessate e sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera. Secondo i ricorrenti, il Cipe, e le regioni, non avrebbero potuto deliberare in assenza del parere dei comuni, anche oltre il termine fissato per la decisione (90 giorni). Il ricorso sostiene che una decisione assunta senza attendere il rilascio del prescritto parere comunale avrebbe l’effetto di degradare illegittimamente il parere da obbligatorio a facoltativo, e comunque sarebbe in contrasto con il nuovo assetto costituzionale, che attribuisce ai comuni un ruolo centrale nel governo del territorio (punto 20 a). Osserva il Tar che il parere, ancorchè non fornito e quindi non utilizzato per le sue valutazioni, resta pur sempre obbligatorio, in quanto previsto dalla legge. In ordine, viceversa, alla tesi che il procedimento dovrebbe attendere “comunque e senza limiti di tempo” la manifestazione espressa dai comuni, “un simile assetto, traducendosi in una inammissibile subordinazione degli interessi statali a quelli locali, anche in conflitto con il valore del buon andamento, sarebbe esso, allora sì, incompatibile con la Carta” (costituzionale – n.d.r.) (punto 20 a). Possiamo aggiungere che sul tema ha avuto occasione di esprimersi la Corte costituzionale (sent. 303/2003), da un lato affermando il principio che il disposto dell’art. 118, comma 1, Cost., in ordine alle funzioni amministrative attribuite ai comuni, è suscettibile di deroga da parte del legislatore statale, qualora militino ragioni di adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà (circostanze che non appaiono revocabili in dubbio nella fattispecie), dall’altro sostenendo che l’effetto conformativo degli strumenti urbanistici per effetto delle decisioni assunte in sede statale o regionale non è lesivo delle competenze comunali, quando sussistono motivi di interesse generale per siffatte scelte (esempi in materia di piani di bacino, piani territoriali di coordinamento, localizzazioni di impianti di gestione dei rifiuti, ecc.). D’altro canto, se ai comuni non deve essere sempre riconosciuto un potere di interdizione delle decisioni amministrative regionali o statali, non può essere convertito il potere di manifestare gli interessi della comunità locale (tipico dei pareri non vincolanti) non solo in un parere vincolante, ma addirittura in un potere che – anche ove non esercitato – produce ugualmente l’effetto di impedire una decisione positiva.

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L'articolo Commento a T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE I – Sentenza 31 maggio 2004, n. 5118 proviene da Giustamm.

Il tradizionale problema sulla spettanza dell’onere di provare i fatti costitutivi della debenza dei contributi di bonifica sembrava definitivamente risolto con la sentenza n. 968 del 1998 delle sezioni unite della Corte di Cassazione.
Risolvendo i precedenti contrasti, le Sezioni unite avevano stabilito che il decreto ministeriale di contribuenza, previsto dall’art. 11 del T.U. 13 febbraio 1933, n. 215, non riveste carattere imprescindibile, in quanto i presupposti per il sorgere dell’obbligo di contribuzione sono costituiti dalla ricomprensione degli immobili nel comprensorio dal quale traggono beneficio. Anche in considerazione della mancanza di un termine per l’adozione del decreto ministeriale, se ne faceva discendere che:
a) l’esistenza del decreto costituisce condizione ex se sufficiente per sottoporre i proprietari all’obbligo della contribuzione, esonerando il Consorzio dall’onere di provare il beneficio ricavato dalla sua opera;
b) la sua mancanza non esclude la possibilità che la contribuzione sia pretesa, restando tuttavia a carico del Consorzio la prova storica del presupposto contributivo.
Si tratta di un principio di evidenza lampante, che ha trovato ripetute conferme nelle diverse sedi giudiziarie. Così il Trib. S. M. Capua Vetere (sent. 24 giugno 1998, in Arch. locazioni, 1999, 450) ha affermato che la mancata allegazione di elementi di prova in merito all’inclusione di un immobile nel comprensorio consortile e all’effettivo beneficio tratto dal fondo a seguito dell’opera di bonifica, determina l’illegittimità del provvedimento impositivo del tributo, stante l’onere probatorio gravante, in caso di contestazione, a carico del consorzio. La Commiss. trib. prov. Ascoli Piceno (sent. 20 gennaio 2003, in Arch. locazioni, 2003, 222) ha stabilito che l’onere della prova sui fatti costitutivi della debenza dei contributi di bonifica incombe senz’altro all’ente creditore, così come incombe ancora all’ente che esegua le opere di bonifica provare, in caso di contestazione, l’esistenza del beneficio derivante dalle opere stesse.
Utilizzando le esemplari parole di Carnelutti, il proprietario “non ha più bisogno di fare altro che incrociare le braccia”, aspettano che il Consorzio dia la prova del beneficio (CARNELUTTI, Un caso clinico sull’onere della prova, in Foro padano, 1956, I, 1102).
Stupisce, quindi, che la sentenza in commento si distacchi da tale principio.
In sintesi, sia il Tribunale e sia la Corte d’Appello di Roma avevano ritenuto che il Consorzio per la Bonifica dell’Agro Romano non aveva assolto all’onere di provare, rispetto al caso di specie, l’esistenza di benefici “concreti” correlati all’esecuzione degli interventi realizzati. Venne così rigettata anche l’istanza di ammissione della C.T.U., ritenendo che tale accertamento avesse finalità meramente esplorative, non potendo il beneficio essere accertato a posteriori e in sede giudiziaria (in tal senso, anche Trib. Ascoli Piceno, 19 novembre 2002, in Arch. locazioni, 2003, 70).
La Sezione tributaria della Cassazione capovolge, ora, quest’impostazione ed ammette la Consulenza Tecnica, ritenendola “strumentale ad appurare in concreto l’esistenza dei vantaggi” e, quindi, configurandola come non “esplorativa”, ma adeguata ad “apportare all’attività valutativa [della Corte territoriale] l’ausilio necessario di uno strumento tecnico utile ad accertare in concreto le condizioni rappresentate in causa e non altrimenti verificabili”.
Aprire la strada alla prova giudiziale del presupposto impositivo dei consorzi di bonifica non solo stravolge i principi della materia, ma impone anche un inutile aggravio di spesa in danno dei presunti debitori che a tale accertamento giudiziale debbono resistere.

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Sommario: 1. Il caso. – 2. La normativa di riferimento. – 3. L’individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti. – 4. L’elemento psicologico e relativa prova. – 5. La responsabilità omissiva colposa. – 6. La culpa in vigilando del proprietario. 7. Conclusioni.

1. Il caso.
La fattispecie sottoposta all’esame del Giudice amministrativo concerneva la legittimità di un provvedimento sindacale, emanato ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997, con cui si ingiungeva al proprietario di adottare, entro trenta giorni, ogni necessario intervento di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale del fondo di sua proprietà sol perchè ivi era stata riscontrata la presenza di un deposito abusivo di rifiuti.
Il Consiglio di Stato, in fase cautelare, accoglieva l’istanza di sospensione del provvedimento sindacale impugnato, pur disattesa in prime cure, ritenendo che non fosse stato evidenziato dall’Amministrazione comunale alcun elemento comprovante perlomeno la colpa del proprietario per quanto riguarda l’illegittimo abbandono di rifiuti, così come richiesto dall’art. 14 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (1).
Ciò nonostante, alla prima intimazione faceva seguito un secondo provvedimento sindacale, emanato ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006, con cui lo stesso Comune reiterava l’intimazione a provvedere alla bonifica ordinata.
Il Consiglio di Stato, sempre in fase cautelare, accoglieva la seconda istanza di sospensione, pure disattesa in prime cure, rilevando che “nella fattispecie all’esame, non risulta a carico dell’appellante alcun elemento che giustifichi un suo coinvolgimento, quanto meno colposo, nell’abbandono e conseguente deposito incontrollati dei rifiuti sul suo terreno, in guisa da comportare la sua solidale responsabilità, in veste di proprietario del fondo, nello svolgimento dell’attività di rimozione dei rifiuti stessi e di riduzione in pristino dello stato dei luoghi” (2).
Il Giudice di primo grado respingeva il ricorso e i successivi motivi aggiunti, ritenendo che l’art. 14 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (sostituito, con analoga formulazione, dall’art. 192 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152) consentisse di fondare la legittimità degli atti impugnati sulla mera attività omissiva del proprietario del fondo su cui erano stati abbandonati rifiuti solidi ad opera di ignoti, per non aver costui né recintato il proprio fondo né operatane la spontanea bonifica avendovi trovato i rifiuti (3).
Il Consiglio di Stato nella fase di merito, in riforma della sentenza di primo grado, ha ritenuto illegittimo l’ordine di rimozione di rifiuti rivolto al proprietario dell’area, non essendo stata né accertata, né tantomeno dimostrata, dal Comune che aveva adottato l’ordinanza, la sussistenza dell’elemento psicologico (ossia almeno la colpa) che avrebbe dovuto sorreggere la condotta omissiva del proprietario – quale condizione necessaria per la legittimità del provvedimento di sgombero, l’Amministrazione essendosi unicamente limitata a rilevare la qualità di proprietario dell’interessato, per ciò solo ordinandogli di bonificare il fondo (4).

2. La normativa di riferimento.
La sentenza resa dal Consiglio di Stato offre significativi spunti di riflessione in ordine all’accertamento del soggetto tenuto a rimuovere rifiuti abbandonati su fondi privati.
Invero, la previgente disciplina all’art. 17 della legge n. 366 del 1941 vietava “il gettito dei rifiuti ed il temporaneo deposito di essi nelle pubbliche vie e piazze, nei pubblici mercati coperti e scoperti e nei terreni pubblici e privati”. Prevedeva che “le aree scoperte entro i fabbricati, od interposte ad essi, come pure le strade praticabili d’ogni genere ed i tratti di spiagge prospicienti gli abitati, o adibiti a pubblico passeggio, o annessi a stabilimenti balneari, devono essere tenuti sgombri da ogni rifiuto a cura dei rispettivi proprietari, amministratori e conduttori”.
Tale normativa fu sostituita dal d.p.r. n. 915 del 1982 il cui art. 9 prevedeva che “è vietato l’abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico. In caso di inadempienza il Sindaco, allorché sussistano motivi sanitari, igienici od ambientali, dispone con ordinanza, previa fissazione di un termine per provvedere, lo sgombro di dette aree in danno dei soggetti obbligati. Ferme restando le disposizioni contenute nella l. 10 maggio 1976 n. 319, e successive modificazioni, è fatto divieto di scaricare rifiuti di qualsiasi genere nelle acque pubbliche e private”.
L’art. 9 d.p.r. 915 del 1982 è stato, poi, abrogato dal d.lgs. n. 22 del 1997 (c. d. Decreto Ronchi) che all’art. 14 prevedeva che “l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”. “È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”. “Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.
Da ultimo, il d.lgs. n. 152 del 2006 (c. d. Codice dell’Ambiente), da un lato, ha abrogato l’art. 14 appena riportato e, dall’altro, ne ha recepito interamente il contenuto (anche il riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa) nell’art. 192 prevedendo, altresì, che l’ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.

3. L’individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti.
La disciplina di cui all’art. 9 del d.p.r. n. 915 del 1982 (come pure quella di cui all’art. 17 della legge n. 366 del 1941) era puntuale sotto il profilo della individuazione della condotta vietata, ma non lo era altrettanto sotto il profilo della individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti.
La non particolare chiarezza della formulazione letterale dell’art. 9 d.p.r. n. 915 del 1982 aveva consentito l’affermarsi in giurisprudenza di un orientamento, sia pure minoritario, che – enfatizzando la natura ripristinatoria dell’ordine di smaltimento – giungeva a indicare come legittimo destinatario sia il soggetto al quale era da attribuire la responsabilità della situazione abusiva del deposito (ove individuato) sia il proprietario dell’area in forza della mera disponibilità giuridica del bene coinvolto e del rapporto intrattenuto con il bene stesso che gli consentiva di eseguire gli interventi ritenuti necessari (5).
A fronte di tale orientamento minoritario, tuttavia, anche in relazione all’art. 9 d.p.r. n. 915 del 1982 la giurisprudenza assolutamente prevalente si era orientata nel senso di escludere che l’ordine di smaltimento dei rifiuti potesse essere diretto indiscriminatamente nei confronti del proprietario e di ritenere che la sua responsabilità sorgesse esclusivamente ove lo stesso avesse in qualche modo contribuito a causare il danno ambientale e, quindi, potesse ritenersi “obbligato a causa di un comportamento – anche omissivo – di corresponsabilità con l’autore dell’abbandono illecito dei rifiuti”. Tanto in considerazione della natura dell’ordine di smaltimento, configurato quale sanzione avente carattere ripristinatorio, che presuppone l’accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario (6).
La giurisprudenza amministrativa maggioritaria trovava una conferma all’opzione interpretativa secondo cui la responsabilità per abbandono e deposito di rifiuti conseguiva al compimento di fatti dolosi o colposi e non già alla mera qualità di proprietario dell’area nel principio “chi inquina paga” – stabilito dall’art. 130/R del Trattato dell’Unione europea introdotto dall’Atto Unico Europeo del 1986 (oggi art. 174, paragrafo 2, Trattato CE) e posto a fondamento della politica ambientale della Comunità europea secondo la quale deve essere il responsabile dell’inquinamento a dover sopportare le conseguenze dell’illecito commesso – e nell’art. 18 della legge n. 349 del 1986 (istitutiva del Ministero dell’Ambiente) interpretato nel senso che la responsabilità per danno ambientale consegue al compimento di fatti dolosi o colposi e non già alla mera qualità di proprietario dell’area (7).
Proprio le incertezze interpretative, sorte a causa di una non puntuale formulazione dell’art. 9 del d.p.r. n. 915 del 1982, inducevano il Legislatore a intervenire con il Decreto Ronchi sul punto della individuazione del soggetto destinatario dell’ordine di rimozione e a chiarire che, pur a fronte di un divieto generale di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, il soggetto tenuto alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi non può che essere colui che viola i suddetti divieti nonchè in solido il proprietario o i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa (art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997).
In modo ancor più puntuale, l’art. 192 del successivo d.lgs. n. 152 del 2006 precisa ulteriormente che l’ordine di rimozione dei rifiuti può essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.
Dal tenore letterale dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 e dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, quindi, emerge che in caso di abbandono incontrollato di rifiuti, è possibile ingiungere la rimozione unicamente ai responsabili diretti dell’abbandono (ove individuati) ovvero al proprietario o al titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area solo laddove sia accertata e dimostrata in capo a costoro una corresponsabilità a titolo di dolo o colpa.

4. L’elemento psicologico e relativa prova.
La giurisprudenza amministrativa prevalente, con riferimento alla misura reintegratoria prevista dall’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 e in linea con il tenore letterale della norma, si era orientata nel senso di ritenere che il proprietario dell’area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento solo a condizione che ne fosse dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito abbandono di rifiuti, per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, escludendo conseguentemente che la norma configurasse un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva (vieppiù, per fatto altrui)” (8).
Ma non solo. Taluni giudici amministrativi, già con riferimento alla fattispecie delineata dall’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, richiedevano un accertamento nonché una dimostrazione da parte dell’Ente civico della sussistenza dell’elemento psicologico (ossia almeno la colpa) che doveva sorreggere la condotta attiva o omissiva del destinatario dell’ordine di rimozione quale condizione necessaria per la legittimità del provvedimento sindacale, non essendo sufficiente limitarsi a rilevare la qualità di proprietario di tale soggetto per ciò solo ordinandogli di bonificare il fondo. In particolare fu affermata “l’illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di una istruttoria completa e di una esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta” (9).
A maggior ragione con l’entrata in vigore dell’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 la giurisprudenza si è consolidata nel senso di richiedere un coinvolgimento doloso o colposo del proprietario per poter configurare una sua responsabilità solidale con quella di colui che aveva effettivamente abbandonato i rifiuti nonché un puntuale accertamento, svolto in contraddittorio con il privato, diretto a verificare le effettive responsabilità in ordine all’illecito consumato e, quindi, la sussistenza dell’elemento psicologico che doveva sorreggere la sua condotta (10).

5. La responsabilità omissiva colposa.
L’intervento legislativo e l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, però, non hanno fugato ogni dubbio in ordine ai confini della responsabilità del proprietario del fondo per abbandono e deposito di rifiuti; tanto è vero che ancor oggi costituisce problematica di cui si dibatte nelle aule dei tribunali italiani la corretta individuazione del soggetto destinatario dell’ordine di rimozione rifiuti e all’interprete attento è dato cogliere un trend giurisprudenziale contraddittorio nella sua applicazione che risente della preoccupazione di assicurare tutela al bene ambiente.
In particolare, si ritiene di segnalare come non siano mancati tentativi giurisprudenziali volti a far discendere la responsabilità (pur riconosciuta soggettiva) del proprietario sic et simpliciter dalla violazione del generale dovere di diligenza ex art. 2043 c. c. e, di conseguenza, a ritenerlo tenuto agli interventi di ripristino sul rilievo che avrebbe omesso la dovuta vigilanza e custodia e avrebbe tenuto un comportamento incurante non adottando le misure di prevenzione necessarie per impedire che altri abbandonassero e depositassero i rifiuti sul suo fondo.
Invero l’art. 2043 c. c. ha introdotto nel nostro ordinamento un principio generale in base al quale il responsabile di un evento dannoso è tenuto al risarcimento del danno ingiusto che si sia prodotto per dolo o colpa e mediante una propria azione o omissione.
Come è noto, elementi costitutivi della generale fattispecie della responsabilità civile risultano essere la condotta, l’evento, la colpa o il dolo, il nesso di causalità.
Ciò significa che a perfezionare la fattispecie dell’illecito civile ex art. 2043 c. c. è necessario che ricorra l’elemento soggettivo almeno della colpa e che tale elemento sia riferibile ad una condotta posta in essere dal soggetto ritenuto responsabile e causa dell’evento dannoso.
L’elemento soggettivo della colpa, in particolare, presuppone che al soggetto sia imputabile una condotta manchevole ovvero una condotta concreta difforme rispetto a quella che può considerarsi la condotta astratta da seguire. Proprio questa divergenza consente di muovere un rimprovero all’autore dell’atto a titolo di imprudenza, negligenza o imperizia in assenza dei quali il danno presumibilmente non si sarebbe verificato e giustifica l’imputazione dell’evento a carico del responsabile.
La condotta, a sua volta, può essere intesa nel senso di comportamento e può consistere in un facere o in un non facere ovvero in una condotta positiva o in una condotta omissiva.
La condotta omissiva colposa, nello specifico, richiede particolare attenzione poiché al fine di muovere un rimprovero a titolo di imprudenza, negligenza o imperizia occorre aver riguardo non ad una condotta attiva, bensì ad una condotta omessa ovvero alla mancata adozione di cautele ed accorgimenti (11).
Di qui la necessità di stabilire in quali casi il soggetto può essere tenuto ad un certo comportamento che avrebbe presumibilmente evitato l’evento dannoso e, quindi, di accertare se possa ritenersi sussistente a suo carico l’obbligo di impedire l’evento dannoso.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale costante, l’omissione colposa può essere fonte di responsabilità solo se si è omesso di fare ciò che si doveva in base ad un obbligo giuridico (c. d. principio di tipicità dell’illecito omissivo).
Costituisce, infatti, massima ricorrente quella secondo cui “affinché una condotta omissiva possa essere fonte di responsabilità per danni non è sufficiente riferirsi al solo principio del neminem laedere o ad una generica antidoverosità sociale del comportamento del soggetto chiamato a rispondere della lesione per non averla impedita, ma occorre l’individuazione a suo carico di un vero e proprio obbligo giuridico di impedire l’evento lamentato” e, quindi, di osservare determinate cautele.
Tale obbligo, a sua volta, può derivare da una norma di legge che lo preveda specificamente ovvero da particolari rapporti giuridici o, ancora, da una data situazione in ragione della quale il soggetto sia tenuto a compiere una determinata attività a protezione del diritto altrui (12).
A conferma della giustezza di tale impostazione, la giurisprudenza spesso richiama la disposizione di cui all’art. 40, comma 2, del codice penale che equipara ad una condotta attiva causalmente rilevante quella di chi non impedisce l’evento che ha l’obbligo di impedire e, quindi, condiziona la rilevanza causale dell’omissione alla preesistenza di un obbligo giuridico.
Ne deriva che la responsabilità da comportamento omissivo colposo è concepita come eccezionale e sorge solo in presenza di un preesistente obbligo giuridico di impedire l’evento dannoso, semprechè si rilevi la prevedibilità ed evitabilità dell’evento e il nesso eziologico tra condotta mancata ed evento.
Si registrano, tuttavia, anche pronunce giurisprudenziali in cui si accoglie una nozione più ampia di omissione e si ammette che l’obbligo di attivarsi per impedire l’evento possa discendere, oltre che da una norma di legge o da una clausola contrattuale, anche da “specifiche situazioni” nelle quali il soggetto, ritenuto responsabile, era tenuto a compiere una determinata attività a tutela di un diritto altrui; il che si verifica nel caso in cui il soggetto abbia la chiara consapevolezza del pericolo del danno altrui in conseguenza del fatto illecito commesso da terzi inseritosi in una serie causale determinata da una sua attività lecita e della relativa evitabilità attraverso un proprio comportamento attivo e cautelare (13).
Tali sentenze, in ogni caso, non giungono ad affermare che nel nostro ordinamento esista un generale dovere, a carico di ciascun consociato, di attivarsi al fine di impedire eventi di danno, ma si limitano ad ammettere l’esistenza di specifiche situazioni (ricorrenti specie in tema di rapporti bancari) da cui possono nascere, per i soggetti che vi sono coinvolti, doveri e regole di azione, da accertare caso per caso, la cui inosservanza integra la nozione di omissione imputabile e fonda la responsabilità civile.
In dottrina non manca chi ritiene insoddisfacenti persino aperture giurisprudenziali volte a consentire un accertamento “caso per caso” dell’esistenza di un obbligo di impedire l’evento in relazione a “specifiche situazioni” in quanto – si afferma – l’assenza di una norma di legge specifica verrebbe surrogata (peraltro solo parzialmente) dall’esistenza di un obbligo di protezione che, ancora un volta, presupporrebbe la specifica tutela giuridica dell’interesse, con conseguente “dequalificazione” della clausola generale dell’art. 2043 c. c.
Secondo tale dottrina, invece, l’obbligo di attivarsi per impedire l’evento dannoso ben può desumersi direttamente dai principi generali di prudenza e diligenza che devono connotare sempre il comportamento umano (14); di conseguenza, l’espressione “colpa omissiva” deve essere estesa a tutte le ipotesi in cui l’obbligo di agire è imposto da principi di prudenza, di solidarietà e di perizia, tenuto conto delle circostanze del caso, (15) e la culpa in omittendo deve assurgere a criterio di imputazione della responsabilità in tutti i casi in cui il soggetto avrebbe potuto prendere misure e cautele per prevenire l’evento (16). Diversamente opinando si correrebbe il rischio di escludere dall’area della tutela aquiliana interessi la cui lesione poteva essere agevolmente evitata dal terzo, sol perché non è individuabile un obbligo specifico di agire.
A sostegno di tale orientamento si propone una lettura solidaristica dell’art. 2043 c. c. invocando l’art. 2 della Costituzione che impone “l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” sicché la norma codicistica, letta in combinato disposto con la norma costituzionale, consentirebbe di “chiedere al singolo di sacrificare la propria libertà di astensione in tutti i casi in cui il danno poteva essere prevenuto ed evitato da una persona di normale diligenza con un comportamento positivo e senza suo rischio” (17).
In verità una simile soluzione interpretativa estende il principio di atipicità dell’illecito civile commissivo anche alla condotta omissiva e porta a considerare colposa qualsiasi astensione da un comportamento che ci si sarebbe potuto attendere da un uomo diligente, attento e vigile sol perché reputato idoneo ad evitare l’evento dannoso e sol perché tale evento era prevedibile.
L’idea della atipicità della colpa omissiva, però, non convince e non è condivisa dalla dottrina prevalente (18).
Non possono, infatti, essere sottovalutati gli effetti che tale concezione avrebbe sul sistema di responsabilità civile.
Innanzitutto è intuitivo rilevare che verrebbero ampliati enormemente e illimitatamente i doveri di azione di ciascun individuo in ragione del numero pressoché infinito degli eventi dannosi che, pur non dipendenti dalla propria condotta attiva, possono essere evitati (19).
Ma non solo. Il compito di coniare la fattispecie fonte di responsabilità omissiva sarebbe rimesso al Giudice in via esclusiva in quanto, ove si ritenga di poter prescindere da una norma di legge (ulteriore rispetto all’art. 2043 c. c.) che attribuisca giuridica rilevanza alla condotta omissiva, il Giudice (e solo Lui) sarebbe chiamato a stabilire se sussista nel caso concreto un obbligo giuridico di impedire l’evento, chi sia il soggetto tenuto, in cosa debba consistere il suo comportamento e se tale comportamento avrebbe impedito l’evento.
Così facendo, evidentemente, il singolo non sarebbe in grado di prevedere i casi in cui è tenuto ad un certo comportamento a tutela dell’altrui sfera giuridica, ma verrebbe esposto all’incertezza e alla variabilità del giudizio valutativo del Giudice (20).
Il singolo, di conseguenza, vedrebbe la sua attività sottoposta ad un penetrante controllo giudiziario e oltremodo compressa la sua sfera privata di libertà (21).
Insomma, ammettere l’esistenza nel nostro ordinamento di un potere di creazione giurisdizionale di obblighi di intervento a tutela dell’altrui sfera giuridica significherebbe rendere quanto mai labile e incerto il confine fra la libertà di astensione dell’individuo e l’obbligo di attivarsi per impedire il verificarsi di un evento dannoso.
Per di più non può escludersi che la creazione giurisprudenziale di doveri di intervento in funzione di cooperazione possa innescare una “tendenza a ingerirsi negli affari altrui” sia pure al solo fine di evitare un danno, senza sapere se tale ingerenza sia gradita a chi la subisce (22) e senza tener conto che deve presumersi trattarsi di un soggetto responsabile.
A tale risultato, inaccettabile a parere di chi scrive, si perverrebbe nonostante nel nostro ordinamento non si rinvenga una norma che imponga un dovere generalizzato di attivarsi per impedire il prodursi di un evento dannoso determinatosi per fattori causali estranei alla propria condotta attiva.
Tale dovere, in particolare, non può essere desunto dall’art. 2043 c. c. e sol perché tale norma fa riferimento a “qualsiasi fatto colposo o doloso ” in quanto – come tradizionalmente ritenuto – il sistema di responsabilità ivi delineato è incentrato sul dovere di astenersi da condotte attive idonee a cagionare un danno ingiusto e di non arrecare danno ad altri (dovere generale dell’alterum non laedere) e, quindi, caratterizzato da doveri di astensione e non di cooperazione.
Da ciò deriva che per poter affermare che un soggetto è responsabile per aver omesso un certo comportamento è necessario individuare previamente una norma integrativa dell’art. 2043 c. c. che individui un obbligo giuridico specifico o attribuisca rilevanza ad una specifica situazione e, in tal modo, consenta di far assurgere a fattispecie giuridica la condotta omessa e di considerarla “fatto ai sensi dell’art. 2043 c. c.; dopo di che quest’ultima norma diventa applicabile” (23).
Così pure non sembra che il dovere di solidarietà, pur sancito dall’art. 2 della Costituzione, possa essere spinto sino al punto di configurare un generale dovere di cooperazione finalizzato ad evitare danni nell’altrui sfera giuridica pur svincolati dall’agire positivo del soggetto cui si pretende di imputare l’evento dannoso. Il principio solidaristico, per quanto apprezzabile, deve trovare applicazione in una sfera definita ed essere contemperato con altri principi altrettanto apprezzabili (quali quello della certezza del diritto e della libertà individuale) e non può essere utilizzato per rendere giuridici doveri rilevanti solo sul piano morale.

6. La culpa in vigilando del proprietario.
Ebbene, ove si acceda al principio di tipicità delle ipotesi di responsabilità omissiva e al sottostante principio di tutela della libertà di astensione da comportamenti non dovuti, al fine di far discendere la corresponsabilità del proprietario del fondo per abbandono di rifiuti da parte di terzi dalla violazione dell’obbligo di vigilanza, sarebbe necessario individuare una norma di legge che ponga a suo carico l’obbligo giuridico di impedire l’abbandono e, di conseguenza, desumere da tale norma l’obbligo di attivarsi a tal fine.
In verità, nel nostro ordinamento non si individua una norma giuridica specifica che ponga a carico del proprietario l’obbligo di impedire che altri abbandonino rifiuti e configuri in tal modo una responsabilità omissiva per fatto altrui.
Saggiamente il Legislatore si limita a vietare il comportamento di chiunque abbandoni e conseguentemente depositi rifiuti e, quindi, risulta difficile ancorare a tale norma una responsabilità del proprietario per omissione di generici doveri di vigilanza.
Così argomentando, non è consentito far discendere la responsabilità del proprietario dall’esistenza di un generico dovere di vigilanza che su di lui incombe e dall’omissione di generici obblighi di custodia in quanto tali obblighi non sono preordinati ad impedire l’evento consistente nell’abbandono di rifiuti da parte di terzi e, quindi, non sono idonei a fondare una responsabilità colposa omissiva (24).
Piuttosto, le conseguenze ripristinatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo possono essere accollate al proprietario dell’area solo se tale violazione è a lui imputabile a titolo di concorso con l’autore materiale dell’abbandono e, quindi, egli può ritenersi obbligato a causa di un comportamento, anche omissivo, di corresponsabilità con l’autore dell’abbandono illecito causalmente correlato, in funzione agevolatrice, alla realizzazione della condotta vietata (25).
In ogni caso, in assenza di obblighi specifici di vigilanza o di custodia imposti da una norma di legge puntuale, deve escludersi che dal proprietario si possano pretendere impegni che vadano oltre la soglia della ragionevole esigibilità. Pertanto il comportamento cui il proprietario deve attenersi è valutabile solo in base al parametro della diligenza media ovvero della diligenza del buon padre di famiglia, cioè della diligenza usata, in identiche circostanze, dai componenti della collettività e perciò ritenuta sufficiente nella valutazione sociale di quella stessa collettività (26).
Né si ritiene possibile ingiungere al proprietario dell’area la rimozione dei rifiuti da altri abbandonati ipotizzando un’omissione di obblighi di custodia e vigilanza ex art. 2051 c. c. in quanto tale norma non è espressione di un principio di carattere generale dell’ordinamento, ma rappresenta uno specifico caso di responsabilità oggettiva o – comunque – aggravata introdotto in deroga al principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e al rapporto di causalità anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa del soggetto che il danno ha provocato. Ne consegue che il predetto art. 2051 c. c. non può essere strumentalizzato per imporre al proprietario uno specifico onere di prevenzione attivo o comunque un grado di diligenza diverso da quello dell’uomo medio o del buon padre di famiglia e per desumere la sua responsabilità dall’omissione di non ben specificati accorgimenti e cautele (27).
Del resto non sembra corretto imporre al proprietario comportamenti che rientrano nella sua legittima sfera di libertà di astensione (oltre ad esporlo a costi eccessivi in ragione della quantità dell’abuso e/o dell’estensione dei terreni). Pertanto non sarebbe possibile ravvisare la colpa omissiva nel fatto che il proprietario non abbia esercitato la vigilanza giorno e notte o non abbia recintato il fondo in quanto tali comportamenti seppure possibili non sono dovuti, costituiscono una mera facoltà (peraltro non sempre consentita) e non un obbligo e, quindi, la richiesta di impegni di tal fatta travalicherebbe gli ordinari canoni della diligenza media che è alla base del concetto di colpa.
Ma c’è di più. La responsabilità del proprietario può essere esclusa anche sul piano della mancanza del nesso di causalità tra la condotta omissiva e l’evento lesivo verificatosi.
Infatti, ai fini dell’imputazione di responsabilità per condotta omissiva colposa è imprescindibile, oltre all’individuazione dell’obbligo giuridico di tenere il comportamento omesso, anche l’accertamento finalizzato a verificare se quel comportamento, ove tenuto, avrebbe avuto apprezzabili e significative probabilità di scongiurare l’evento dannoso sulla base di una valutazione probabilistica.
Ebbene con riferimento alla posizione del proprietario può ben dubitarsi che l’adozione di particolari accorgimenti e cautele – quali il servizio di vigilanza 24 ore su 24 o le opere di recinzione – avrebbero con elevata probabilità evitato lo sversamento di rifiuti da parte di terzi e, pertanto, può escludersi l’imputabilità della responsabilità anche sotto il profilo dell’assenza del requisito del nesso di causalità (28).
Tantomeno, la colpa omissiva può ravvisarsi nel fatto negativo di non essersi il proprietario attivato per bonificare spontaneamente il proprio fondo a seguito dell’abbandono di rifiuti operato da terzi perché una tale interpretazione si pone in netta contraddizione rispetto alla previsione normativa di colpevolezza all’interno della fattispecie costitutiva della responsabilità di cui si tratta (29).

7. Conclusioni.
La giurisprudenza amministrativa che accede ad una nozione ampia dell’obbligo di attivarsi per impedire l’evento e fonda la responsabilità del proprietario per abbandono da parte di terzi di rifiuti su semplici omissioni, in verità, appare condizionata dalla esigenza di tutelare il bene ambiente e mossa dalla consapevolezza che l’abbandono di rifiuti costituisce un fenomeno ricorrente di danno ambientale, dalla preoccupazione che altrimenti, nel caso di non individuazione di un responsabile, verrebbe del tutto vanificato il divieto di abbandono di rifiuti e dalla constatazione di una scarsa efficacia – preventiva e punitiva – degli interventi della Autorità pubblica.
Questi dati dell’esperienza, però, hanno come conseguenza quella di esigere dal singolo comportamenti di natura ed entità non previamente definiti o definibili sol perché ex post può farsi ricadere su di lui una mancata azione idonea a prevenire l’evento e ad evitare il danno, attribuendo al Giudice la facoltà di ipotizzare ad evento avvenuto, di volta in volta, sistemi di tutela specifici al caso e più efficienti rispetto a quelli in concreto adottati dal proprietario e rivelatisi inutili, favorendo una elaborazione giurisprudenziale di obblighi di intervento sempre più puntuali e persino, si direbbe, “professionali”.
Muovendosi su tale direttrice, evidentemente, si giunge al risultato di ipotizzare in continuo nuove sottili forme di responsabilità pur colpose e, inoltre, di configurare una responsabilità del proprietario in assenza di qualsiasi riferimento all’elemento soggettivo della colpa per cui l’obbligazione di ripristino a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene assumerebbe i connotati di una obbligazione propter rem.
In tal modo, insomma, si innesca un processo di oggettivizzazione di una fattispecie che il Legislatore in realtà inquadra nell’alveo della responsabilità soggettiva.
A tale soluzione, peraltro, si giungerebbe sol perché appare a prima vista una facile via per la tutela dell’ambiente, date le difficoltà che si incontrano nella ricerca e nell’individuazione del reale responsabile e in considerazione della semplicità con cui l’Amministrazione pubblica può rintracciare il proprietario costringendolo, pur incolpevole, a provvedere alla rimozione dei rifiuti e al recupero dell’area.
Non potendosi ritenere soddisfacente una tale scelta che sacrifica oltremodo il proprietario solo in considerazione di tale sua qualità, occorre insistere sulla responsabilizzazione delle Amministrazioni pubbliche affinché sensibilizzino la cittadinanza, predispongano efficienti servizi di raccolta dei rifiuti ed esercitino i poteri di controllo di cui sono dotate sia al fine di favorire anche in questo campo una ordinata convivenza civile sia al fine di prevenire il verificarsi di episodi di sversamento di rifiuti su fondi di quasi sempre ignari proprietari sia al fine di ricercare e sanzionare i diretti responsabili che, ove impuniti, si sentirebbero facultati a ripetere le loro azioni illecite.
Ove, nonostante l’esercizio di tali poteri, si verifichino fenomeni di abbandono di rifiuti su fondi privati e non si riesca ad individuare l’autore della violazione né a ravvisare comportamenti almeno colposi del proprietario, occorre porsi l’ulteriore problema di stabilire a carico di chi debbano gravare i costi della bonifica.
In proposito il Consiglio di Stato si limita a ritenere “ovviamente necessaria” la bonifica del fondo e a considerare “corollario evidentissimo sebbene implicito” quello secondo cui l’onere economico della bonifica del fondo resterà per forza di cose socializzato (30).
In realtà non può ignorarsi che più spesso di quanto si immagini le Amministrazioni locali si trincerano dietro la pretesa esimente della carenza o scarsezza di risorse economiche e tali giustificazioni paiono prevalere sull’esigenza primaria di salvaguardare interessi della collettività tutta quale è il bene ambiente, cosicché si innesca un processo di disimpegno e di scarsa sensibilità e si tende a riversare sul privato responsabilità del tutto improprie e sproporzionate.
Si ritiene, allora, quanto mai auspicabile e opportuno un intervento legislativo che chiarisca a chi fanno carico, trattandosi di pubblico interesse, prevenzione, vigilanza, oneri e costi di bonifica dei fondi ove non si individui né l’autore della violazione del divieto di abbandono di rifiuti né un proprietario veramente colpevole.
A riguardo si ritiene che la competenza ben possa essere espressamente attribuita alle Amministrazioni comunali cui spetta la gestione del territorio, compreso il servizio di igiene urbana e che non possono non disporre dei mezzi e degli strumenti adeguati per provvedere direttamente agli interventi di bonifica con oneri a loro carico.
Tanto più ove si consideri che un intervento legislativo di tal fatta non comporterebbe un esonero da responsabilità per colui che abbandoni o depositi rifiuti su fondi altrui o per il proprietario dell’area qualora possa essergli mosso un rimprovero a titolo di dolo o colpa né esclude il potere-dovere delle Amministrazioni pubbliche di ricercare e individuare l’effettivo responsabile.

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(1) Cons. Stato, sez. V, ordinanza del 26 settembre 2006, n. 4704, contra ordinanza T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 21 giugno 2006, n. 677 ove si affermava che la vicinanza alla pubblica via ed i precedenti episodi di depositi abusivi di rifiuti sul terreno di proprietà della ricorrente esigevano l’adozione di cautele particolari, tra cui almeno la recinzione del terreno, non essendosi rivelata misura idonea l’apposizione di cartelli e segnalazioni.
(2) Cons. Stato, sez. V, ordinanza 20 aprile 2007, n. 2043, contra ordinanza T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 24 gennaio 2007, n. 91 ove si affermava che sussiste comunque il requisito oggettivo della colpa nella custodia del terreno di proprietà, in considerazione della riscontrata insufficienza dei rimedi adottati, visto il ripetersi degli episodi di deposito abusivo e che si sarebbe potuto anche recintare il terreno abusivo, quantomeno nella parte adiacente alla strada accessibile al pubblico.
(3) T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 19 marzo 2008, n. 793.
(4) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.
(5) In tal senso, T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 6 marzo, 2004, n. 365; idem, 30 novembre 2001, n. 2216; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 08 febbraio 2002, n. 244, in Foro amm. TAR, 2002, 584; T.A.R. Marche, Ancona, 14 maggio 1998, n. 691, in Foro amm. 1998, fasc. 10; T.A.R. Emilia-Romagna, sez. Parma, 22 maggio 1995, n. 241, in Rivista giur. ambiente, 1996, 117; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 9 giugno 1983, n. 237.
(6) Cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 febbraio 2005, n. 323, in Foro amm. CDS, 2005, 2, 429; in tal senso, anche Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 168, in Foro amm., CDS, 2003, 111; Cons. Stato, sez. V, 01 dicembre 1997, n. 1464; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 22 febbraio 2008, n. 460; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 5 febbraio 2008, n. 39; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6809; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 19 febbraio 1998, n. 64, in Foro it., 1999, III, 28; T.A.R Lombardia, Brescia, 13 agosto 1997, n. 869; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 23 giugno 1997 n. 1026, in Urbanistica e appalti, 1998, 637.
(7) Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 15 maggio 2009, n. 1038; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 01 agosto 2001, n. 1318; idem, 02 agosto 2000, n. 1775; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 23 giugno 1997, n. 1026.
(8) Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2009, n. 1759, in Red. amm. CDS 2009, 3; Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061, in Foro amm. CDS, 2008, 7-8, 2101; Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2005, n. 136, in Riv. giur. ambiente, 2005, 5, 823; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 dicembre 2008, n. 21013, in Foro amm. TAR, 2008, 12, 3421; T.A.R Campania, Napoli, sez. V, 06 ottobre 2008, n. 13004, in Foro amm. TAR, 2008, 10, 28325; T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 26 ottobre 2007, n. 651, in Foro amm. TAR, 2007, 10, 3249; Cassazione penale, sez. III, 15 maggio 2007, n. 24724, in Foro it., 2008, 7-8, 392.
In dottrina, sul punto: D. Chinello, Limiti all’obbligo di rimozione dei rifiuti a carico del titolare dell’area inquinata da terzi, in Riv. giur. ambiente, 2005, 3-4, 601; T. Marocco, Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati: la giurisprudenza delimita i criteri di imputazione della responsabilità, in Riv. giur. ambiente, 2001, 3-4, 490; L. Prati, La responsabilità per l’inquinamento pregresso e la posizione di garanzia nella normativa sulla bonifica dei siti inquinati, in Rivista giur. ambiente, 2003, 1, 159; C. Viviani, commento a sentenza T.A.R. Emilia Romagna 19 febbraio 1998 n. 64, in Foro It., 1999, III, 28; S. Fuochi, La responsabilità del proprietario nel ripristino dei luoghi inquinati da terzi, in Urbanistica e appalti, 1998, 637; A. L. De Cesaris, Abbandono di rifiuti e bonifiche: tante conferme e qualche novità, in Riv. giur. ambiente, 2005, 5, 828.
(9) TAR Parma Emilia-Romagna sez. I, 31 gennaio 2008, n. 64, in Foro amm. TAR 2008, 1, 90; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna sez. II, 22 gennaio 2008, n. 78, in Foro amm. TAR, 2008, 1, 82.
(10) Cons. Stato 4 marzo 2008, n. 807, in Foro amm. CDS, 2008, 3, 811; Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061, in Riv. giur. ambiente, 2008, 6, 1006 secondo cui l’ordine di rimozione ex art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 deve essere adottato esclusivamente in base ad accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo e al fine dell’instaurazione di un contraddittorio effettivo con gli interessati si considera indispensabile la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.
(11) In tal seno Paolo Forchielli, Colpa (Diritto civile), in Enciclopedia giuridica, vol. VI. Roma, 1991.
(12) Cfr. Cassazione civile, sez. III, 14 gennaio 1971, n. 66, in Giur. it., 1971, I, 1, 501; idem, 27 novembre 1972, n. 3462, in Giust. Civ., 1973, I, 439; idem, 28 aprile 1979, n. 2488, in Giust. Civ., 1979, I, 2131; idem, 09 gennaio 1979, n. 116, in Resp. civ. e prev., 1979, 515; idem, 9 marzo 1982, n. 1526, in Resp. civ. e prev., 1983, 788 ove si esclude la responsabilità del titolare di un supermercato per il danno cagionato ad un cliente da un carrello meccanico azionato da un altro cliente; idem, 2 febbraio 1983, n. 908 e 14 aprile 1983, n. 2619, in Giur. it., 1985, I, 527 – con nota di F. Garri – ove si esclude la responsabilità della banca per danni subiti dai clienti nel corso di una rapina; idem, 30 giugno 2005, n. 13957, in Giust. civ. Mass. 2005, 6; idem, 11 marzo 1991, n. 2555, in Foro it., 1991 – con nota di V. Lenoci; idem, 25 settembre 1998, n. 9590, in Giust. Civ, 1999, I, 94 – con nota di E. Garzia. In tal senso, anche Cassazione Civile, sez. III, 31marzo 2007, n. 8051, in Corriere giur., 2008, 7, 972 – con nota di F. Agnino.
Sul concetto di posizione di garanzia e sulla funzione di tutela di determinati beni non sufficientemente protetti dal titolare: G. Fiandaca – E. Musco, Diritto Penale, Parte Generale, Bologna, 2009.
Sugli orientamenti in tema di obbligo di impedire l’evento: Mantovani, Diritto penale, Padova, 1992, 192.
(13) Cassazione Civile, sez. III 29 luglio 2004, n. 14484, in Giust. civ. Mass. 2004, 7-8; idem, 9 luglio 1998, n, 6691, in Danno resp., 1999, 48 – con nota di P. Laghezza – ove si afferma la responsabilità extracontrattuale della banca per omessa comunicazione del licenziamento di un proprio dipendente; idem, 8 gennaio 1997, n. 72, in Banca borsa tit. cred., 1997, II, 653 – con nota C. Scognamiglio – ove si afferma la responsabilità extracontrattuale della banca trattaria per non aver avvisato la banca girataria della carenza di fondi; idem, 14 ottobre 1992, n. 11207, in Giust. Civ., 1993, I, 1870 ove si reputa responsabile ex art. 2043 c. c. un’azienda di credito che, in caso di furto di moduli in bianco di assegni circolari, abbia omesso di dare all’evento adeguata pubblicità, allo scopo di mettere in guardia la generalità dei possibili prenditori.
(14) G. Alpa, Colpa omissiva e principi di responsabilità omissiva, in Giur. it., 1979, 1375.
(15) G. Alpa Sulla responsabilità della banca per i danni risentiti dai clienti nel corso di una rapina, in Giur. it, 1981, I, 2, 161. In tal senso, anche M. Comporti, Rischio professionale della banca e responsabilità extracontrattuale, in Funzione bancaria, rischio e responsabilità della banca, Milano, 1981, 29; P. G. Monateri, La responsabilità civile, in Trattato di diritto civile, di R. Sacco, Torino, 1988, 100 ss.; N. Mazzia, Furto di neonato e responsabilità civile, in Foro it., 1988, I, 1636.
(16) G. Alpa, Il problema della atipicità dell’illecito, 1979, Napoli, 142 ss.; cfr. anche G. Alpa, Inerzia e responsabilità civile della pubblica amministrazione, in Giust. Civ., 1981, I, 546 secondo cui “l’omissione che integra gli estremi dell’atto illecito non necessariamente deve discendere dalla violazione di una specifica norma giuridica che imponga il comportamento attivo, posto che può derivare per contro dalla violazione di un principio di diritto che comporta l’attivazione del soggetto”.
(17) G. Alpa, Responsabilità civile e danno. Lineamenti e questioni, 1991, Bologna, 285.
(18) P. Trimarchi, Illecito (dir. priv.), in Enc. Diritto, vol. XX, Milano, 1970, 98 ss. secondo cui la regola dell’atipicità dell’illecito omissivo ammette un’eccezione solo ove l’omissione sia intenzionale; in senso analogo, L. Bigliazzi Geri, U. Breccia, F. D. Busnelli, U. Natoli in Diritto civile, III, Obbligazioni e contratti, 1992, Milano, 704-705; G. Visintini, Trattato della responsabilità civile, 2005, Padova, 101 ss.; idem, La responsabilità civile nella giurisprudenza, Padova, 1967, 6 ss.
Nel senso della tipicità delle ipotesi di colpa in omettendo, anche M. Dogliotti – A. Figone, La responsabilità omissiva, in La responsabilità civile – Responsabilità extracontrattuale, vol. VIII, Torino, 1988, 27 ss.
C. Maiorca, Colpa Civile (teoria generale), Enc. Diritto, vol. VIII, Milano, 1960, 581 e ss. il quale mette in discussione, per la sua inconsistenza, la stessa distinzione tra colpa in commettendo e colpa in omettendo.
(19) G. Cian, Antigiuridicità e colpevolezza 1992, Padova, 257.
(20) Sul tema, C. Castronovo, La nuova responsabilità civile, Milano, 2006, 319 ove si afferma che la responsabilità dipenderebbe nel suo nascere da una valutazione dell’interprete, in contrasto con l’art. 23 Cost., che a fonte ultima dell’obbligazione riconosce solo la legge.
(21) In tal senso, P. Trimarchi, op. cit., 100 secondo cui l’introduzione di un generale dovere di cooperazione comporterebbe l’eliminazione della sfera privata all’interno della quale ci si può muovere a proprio arbitrio.
(22) Cfr. P. Trimarchi, op. cit., 100.
(23) C. Castronovo, op. cit.
(24) In giurisprudenza, T.A.R. Puglia, Bari, 30 gennaio 2003 n. 872. In dottrina, D. Chinello, op. cit.
In giurisprudenza, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 04 marzo 2009, n. 1284 secondo cui, ai fini dell’imposizione dell’obbligo di rimozione dei rifiuti, non è sufficiente una generica culpa in vigilando; idem, 16 aprile 2007, n. 3727 secondo cui l’imposizione dell’obbligo di rimozione dei rifiuti al proprietario presuppone il previo accertamento in concreto di profili di responsabilità, a titolo di dolo o colpa, fermo restando che, a tal fine, non è sufficiente una generica culpa in vigilando; T.A.R. Toscana, Firenze, 01 agosto 2001, n. 1318 ove, con riferimento ad un’ordinanza di rimozione di rifiuti resa nei confronti del proprietario del fondo, si afferma che è “illegittima l’applicazione di una sanzione amministrativa sul presupposto di una generica culpa in vigilando ovvero in eligendo e in assenza dello specifico accertamento in ordine all’imputabilità della contestata infrazione al comportamento posto in essere dal soggetto”.
(25) Cassazione pen., sez. III, 16 novembre 2006, n. 137, in Riv. giur. ambiente, 2007, 3 4, 541; T.A.R. Campania, Napoli, 07 febbraio 2005, n. 840, in Foro amm. TAR, 2005, 2, 455.
(26) T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 7 febbraio 2008, n. 375 secondo cui “l’obbligo di diligenza ricadente in capo al proprietario di un’area, idoneo ad escludere la sussistenza di una condotta colposa … deve essere valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità con la conseguenza che una tale responsabilità non possa essere pronunciata laddove il deposito di rifiuti da parte di terzi soggetti sarebbe, sì, evitabile ma solo a costi obiettivamente sproporzionati”. In tal senso confronta anche T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 26 ottobre 2007, n. 651, in Comuni d’Italia, 2008, 5, 5; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 6 dicembre 2006, n. 587; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17 maggio 2005, n. 6348, in Foro amm. TAR, 2005, 5, 1644; da ultimo Cassazione, Sez. Un. Civ., 25 febbraio 2009, n. 4472 secondo cui il requisito della colpa può consistere nell’omissione di accorgimenti e cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficiente custodia e protezione dell’area al fine di impedire che vengano depositati rifiuti nocivi e la verifica circa la colposa negligenza nell’assolvimento degli oneri di custodia dell’area è oggetto del giudizio di merito come tale esulante dal vaglio della Cassazione.
(27) T.A.R. Campania, Napoli, sez. V 6 aprile 2009, n. 1769, in Giustizia Amministrativa, 2009 n. 4 secondo cui l’art. 2051 c.c. non può essere posto a fondamento di una ordinanza sindacale ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 che richiede espressamente la dimostrazione del dolo o della colpa del proprietario; in tal senso, anche Cons. St., 16 luglio 2002, n. 3971, in Riv, giur. ambiente, 2003, 806, con nota di A. L. De Cesaris; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 6 dicembre 2006, n. 587; TAR Veneto sez. III, 26 luglio 2001, n. 2237; T.A.R. Sardegna, Cagliari, 26 settembre 2001, n. 1024.
(28) Cons. St., sez. V, 8 marzo 2005, n. 935, in Foro amm. CDS, 2005, 3, 808 secondo cui “il dovere di diligenza, che fa carico al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14 citato, di abbandonarvi dei rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni”.
(29) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.
(30) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.

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L'articolo Condotta omissiva del proprietario e deposito abusivo di rifiuti da parte di terzi. Pubbliche Autorità e privati: a chi gli oneri di prevenzione, vigilanza e bonifica? proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Premessa. 2. Inquadramento della disciplina sul danno ambientale. 3. La disciplina comunitaria sul danno ambientale. 4. L’abrogazione dell’art.18 della legge n. 349 del 1986 e la nuova disciplina del danno ambientale. 5. Il regime di responsabilità dell’operatore e le implicazioni sistematiche. 6. Aspetti problematici suscettibili di pregiudicare l’effettività della tutela.

1.Premessa.
La normativa ambientale nazionale è per lo più frutto del recepimento di direttive comunitarie e di trattati internazionali, costituendo quella della tutela dell’ambiente una problematica che travalica i confini degli Stati e che necessita di un approccio multilivello per essere efficacemente affrontata. L’approccio non può, inoltre, risolversi nella sola produzione di regole giuridiche, ma deve integrarsi in una più ampia definizione di politiche dello sviluppo che, per non essere eccessivamente penalizzanti sul piano economico, devono avere una definizione ed una portata sovranazionale.
Significativo, al riguardo, è l’esempio offerto dall’ordinamento comunitario in cui, a partire dagli anni 70, è emersa una produzione normativa nell’ambito di programmi d’azione in materia ambientale sulla scorta del riconoscimento di una stretta contiguità tra le tematiche dello sviluppo e quelle dell’ambiente. La connessione tra queste ultime e lo scopo della Comunità di creare un mercato comune ha consentito, pur in mancanza di una espressa attribuzione di poteri da parte del Trattato, l’emanazione di normative aventi rilevanza ambientale, ricercandone la legittimazione nel riavvicinamento delle legislazioni[1] e nel ricorso ai poteri impliciti[2].
Quando le tematiche ambientali già erano diventate sostanzialmente oggetto di interesse comunitario, un riconoscimento esplicito è venuto nel 1987 dall’Atto Unico Europeo con la previsione di una specifica competenza in materia della Comunità e l’introduzione di un intero titolo del Trattato dedicato alla definizione dei principi della politica ambientale comunitaria. La rilevanza strategica della questione ambientale è stata successivamente riconosciuta e rafforzata dai Trattati di Maastricht (1992) e di Amsterdam (1997).
L’ambiente è così divenuto in sé oggetto di interesse comunitario, rimanendo però la sua considerazione inscindibilmente connessa alla questione dello sviluppo economico, considerato esplicitamente nel senso della sua sostenibilità.
In questo senso, muovendo dal presupposto che la crescita economica non può e non deve essere fine a se stessa, bensì funzionale ad un miglioramento delle condizioni di vita e del benessere generale[3], nei vigenti artt. 2, 3 e 6[4] del Trattato è fatto espresso riferimento al concetto di sostenibilità (anche ambientale) dello sviluppo ed è specificamente enunciato che compito della Comunità consiste nella promozione di «un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo».
Sulla scorta della specifica rilevanza delle tematiche ambientali il vigente titolo XIX del Trattato detta le linee fondamentali della politica comunitaria in materia, prevedendo all’art. 174 i quattro principi cardine del sistema di tutela: precauzione, prevenzione, correzione del danno alla fonte ed internalizzazione economica dei costi ambientali (“chi inquina paga”).

2. Inquadramento della disciplina sul danno ambientale.
Nonostante la codificazione in ambito comunitario dei suddetti principi, diretti ad incidere sul modello di sviluppo del mercato unico, avendo anche riguardo della salute dei cittadini, rimane tuttavia difficoltosa l’esatta definizione del concetto di sostenibilità ambientale e soprattutto la sua traduzione sul piano giuridico attraverso la predisposizione di istituti e di regole specificamente volti alla sua attuazione.
Sul punto si fronteggiano molteplici e complesse opzioni interpretative, che solo con un eccesso di semplificazione possono in questa sede essere ricondotte a due contrapposti approcci culturali.
Alla stregua di un’ottica antropocentrica, un’attività – produttiva – umana è considerata sostenibile quando la soddisfazione dei bisogni del presente, che sempre implica la consumazione di risorse naturali, non comprometta la possibilità delle generazioni future di soddisfare i medesimi bisogni[5]. In una visione più ampia – e per ciò stesso tendenzialmente più confliggente con le ragioni dello sviluppo – per sostenibilità ambientale si intende la ricerca di “equilibrio dinamico”[6] tra l’attività umana e l’ecosistema in cui essa si svolge, tale da determinare una compromissione ragionevole ed equilibrata delle risorse ambientali, impedendo, per contro, la consumazione irreversibile di queste ultime. Ciò, dunque, anche a prescindere da una diretta ed immediatamente prevedibile ricaduta sulla vita umana ovvero sui cd. “diritti delle generazioni future”.
In tema di sviluppo sostenibile, tuttavia, la difficoltà definitoria cui si è fatto cenno non si esaurisce nella scelta tra i suddetti diversi approcci culturali, anzi tale questione rischia di assumere una valenza sterilmente nominalistica – stante l’integrazione (interdipendenza) dell’uomo rispetto al sistema ambientale in cui vive[7] -, ma soprattutto si estrinseca nella ricerca di un continuo bilanciamento e punto di equilibrio tra sfruttamento e preservazione delle risorse ambientali. É sotto il profilo della complessa determinazione del limite di tollerabilità alle inevitabili (e necessarie per il progresso umano) compromissioni delle risorse ambientali e della fissazione delle regole che tale equilibrio devono di volta in volta determinare[8] che prende sostanza la diversità degli approcci culturali sopra cennati.
Posto, infatti, che qualsiasi attività incide sull’ambiente in cui si essa si svolge modificandolo, occorre valutare obiettivamente la capacità che le risorse naturali hanno di assorbire le alterazioni prodotte[9], anche tenendo anche conto delle esigenze umane[10], fissando entro tale limite la soglia oltre la quale v’è irreparabile e comunque non tollerabile perdita delle risorse.
Sulla scorta della predetta rilevanza acquisita dall’ambiente negli ordinamenti giuridici, sono state approntate a livello internazionale, comunitario e nazionale (per lo più oramai in termini di recepimento) politiche di azione ed in particolare sono stati predisposti specifici istituti diretti a garantire la tutela dell’ambiente. Tra essi fondamentale rilevanza assumono i cd. strumenti di command and control[11] mediante i quali l’autorità amministrativa, oltre a fissare in un dato territorio i parametri di tollerabilità per lo svolgimento di specifiche attività considerate pericolose per una o più risorse ambientali (acque, suolo, ecc…), ne verifica in via preventiva il rispetto, ne consente, alla stregua di un regime autorizzatorio, l’esercizio e ne assicura ex post il monitoraggio.
Tuttavia, a cagione della loro intrinseca settorialità e puntualità[12] i suddetti strumenti di cd. tutela dell’ambiente dal mercato (unitamente a quelli di cd. tutela nel mercato: certificazioni ambientali, appalti verdi, ecc.) costituiscono una condizione necessaria ma non sufficiente ai fini della garanzia di un’efficace protezione[13]. Quest’ultima richiede una tutela direttamente rivolta all’ambiente, non solo in termini di valore tutelato dall’ordinamento e oggetto di necessaria considerazione da parte del legislatore nella predisposizione di strumenti di tutela settoriale, ma più in generale in quanto bene giuridicamente rilevante e suscettibile di innescare un meccanismo di responsabilità giuridica a seguito del suo deterioramento[14].
Quest’ultimo aspetto, seppur sulla base di diversi presupposti teorici, si coniuga con quanto riconosciuto dalla dottrina[15] in tema di definizione delle situazioni giuridiche coinvolte nella materia ambientale, laddove si evidenzia che la tutela dell’ambiente è connessa, non tanto al riconoscimento di presunti “diritti delle generazioni future”, di difficile ed irrealistica definizione, quanto all’esistenza di una situazione di doverosità che grava in diversa misura sui soggetti dell’ordinamento. Essa trova fondamento negli art. 2 e 3, c.2 cost. da cui è dato ricavare un principio di “solidarietà ambientale” che «costituisce una sintesi di quella politica, economica e sociale, nel senso che l’equilibrio ecologico e ambientale – cui essa concorre – è precondizione, almeno nel lungo periodo, per la sopravvivenza della collettività e degli individui cui i doveri sono imputati»[16], laddove a livello comunitario quanto sopra può essere riconosciuto nella stessa codificazione del principio di sviluppo sostenibile.
Tale situazione di doverosità è, inoltre, suscettibile di assumere «una fisionomia variabile in ragione dei caratteri e delle peculiarità dei soggetti implicati», differenziandosi «in una pluralità di posizioni (doveri, obblighi) a seconda delle condizioni soggettive e delle scelte di diritto positivo»[17].
Dai doveri di “solidarietà ambientale” dovrebbe conseguire, in particolare, il riconoscimento della rilevanza giuridica del suo oggetto, ovvero dell’ambiente in quanto bene[18], che la Corte costituzionale ha riconosciuto costituire un «elemento determinativo della qualità della vita»[19].
È proprio sotto il profilo della rilevanza giuridica del bene che si ritiene possa trovare fondamento una responsabilità giuridica, laddove l’interpositio legislatoris ne deve definire il grado e le forme di tutela[20].
Del resto la giurisprudenza ha osservato, in merito alla previgente disciplina nazionale sulla responsabilità per danno ambientale, che «la configurabilità dell’ambiente come bene giuridico non trova la sua fonte genetica nella cit. legge del 1986 (che si occupa piuttosto della ripartizione della tutela tra Stato, enti territoriali e associazioni protezionistiche) ma direttamente nella Costituzione, considerata dinamicamente, come diritto vigente e vivente, attraverso il combinato disposto di quelle disposizioni (artt. 2, 3, 9, 41 e 42) che concernono l’individuo e la collettività nel suo “habitat” economico, sociale, ambientale»[21].
La responsabilità ambientale così delineata, consentendo la tutela del bene ambiente anche quando una sua alterazione significativa si produca in spregio, ovvero in assenza di specifiche norme o di misure di prevenzione e di protezione normativamente previste, si pone come principio di chiusura del sistema di tutela in materia ambientale. In particolare, essa spiega, sia un’efficacia preventiva in termini di deterrente[22], sia un’efficacia assoluta in termini di garanzia (giuridica) della riparazione alle alterazioni significative prodotte dal soggetto – pubblico o privato – responsabile.
Sul primo punto, è evidente che l’obbligo per il danneggiante di provvedere al ripristino del bene alterato o distrutto impone l’internalizzazione del costo ambientale, laddove questo superi la soglia della rilevanza e della significatività positivamente fissata, ovvero non derivi da un’attività già autorizzata sotto il profilo ambientale e svolta nei limiti di siffatta autorizzazione.
Sotto il secondo profilo, occorre evidenziare che l’efficacia dello strumento di tutela non può che implicare la prevalenza delle misure riparatorie, dirette a reintegrare la collettività delle utilità compromesse, rispetto ad obblighi risarcitori per equivalente solo residuali. Ciò consente di evitare una possibile malintesa lettura del principio “chi inquina paga” in termini di “pago quindi inquino” che, condurrebbe ad una “mercificazione” del bene ambiente in antitesi allo scopo della tutela dell’interesse collettivo alla conservazione del bene.

3. La disciplina comunitaria sul danno ambientale.
Per l’attitudine ad incidere in maniera rilevante sulla fisionomia del modello di sviluppo, la disciplina sulla responsabilità ambientale ha avuto eterogenee e spesso non troppo incisive definizioni negli ordinamenti nazionali ed ha incontrato difficoltà e ritardi per un suo riconoscimento nell’ordinamento comunitario[23].
Solo nel 2002 è stata presentata la proposta di direttiva a cui ha fatto seguito, dopo un complesso iter in cui la proposta è stata in molti punti rivista, l’emanazione della direttiva 2004/35/CE, che ha dettato regole comuni dirette agli stati membri sulla responsabilità per il danno ambientale, assegnando il 30 aprile 2007 quale data per il recepimento da parte degli stati membri.
L’intervento della disciplina comunitaria sulla responsabilità ambientale indubbiamente rappresenta un elemento di grande rilievo, sia in ragione del riconoscimento della rilevanza giuridica dell’ambiente in quanto bene giuridico, sia per la scelta del modello di protezione. É pertanto opportuna l’analisi critica tanto della disciplina della direttiva, quanto di quella nazionale di recepimento, tenendo anche conto dei diversi contesti ordinamentali.
Alla stregua della direttiva 2004/35/CE emerge un quadro “minimo” e tuttavia inderogabile in cui si è tentato di conciliare le esigenze dello sviluppo con quelle di tutela dell’ambiente “a costi ragionevoli”, dettando, a fronte delle preesistenti discipline nazionali estremamente eterogenee, regole e principi omogenei in materia responsabilità ambientale.
Si tratta di un approccio graduale, frutto di difficili compromessi, che tuttavia scioglie i nodi problematici che riguardano la tutelabilità del bene, definendo la nozione di danno, i criteri di imputazione della responsabilità e le forme di tutela.
I caratteri essenziali del modello di responsabilità per danno ambientale delineato dalla direttiva riguardano, in particolare:
a) L’ambito soggettivo di applicazione. Esso è rivolto esclusivamente agli operatori, ovvero, ai sensi dell’art. 2 c.6, a «qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale[24] oppure, quando la legislazione nazionale lo prevede, a cui è stato delegato un potere economico decisivo sul funzionamento tecnico di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività o la persona che registra o notifica l’attività medesima».
Sull’operatore grava, in particolare, il dovere di non deteriorare o distruggere in maniera rilevante e comunque misurabile una risorsa ambientale e gli obblighi di fornire tempestiva informazione all’autorità amministrativa preposta, nonché di intervento diretto ed immediato laddove un danno si sia prodotto o vi sia un pericolo imminente che si produca, in attuazione del principio del “chi inquina paga”.
Alla stregua del 2° considerando della direttiva , infatti, «la prevenzione e la riparazione del danno ambientale dovrebbero essere attuate applicando il principio “chi inquina paga”, quale stabilito nel trattato e coerentemente con il principio dello sviluppo sostenibile. Il principio fondamentale della presente direttiva dovrebbe essere quindi che l’operatore la cui attività ha causato un danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno sarà considerato finanziariamente responsabile in modo da indurre gli operatori ad adottare misure e a sviluppare pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale».
b) L’ambito oggettivo di applicazione. Il danno ambientale su cui l’operatore ha l’obbligo di intervento ai sensi della direttiva è oggettivamente limitato a fattispecie tipizzare, habitat naturali e specie protette, acque e terreno. È da sottolineare che il bene protetto è l’ambiente in sé e per sé e non via indiretta quale conseguenza della riparazione del danno tradizionale (come avveniva in alcuni Stati europei). La direttiva, infatti, non si applica ai casi di lesioni personali, al danno alla proprietà privata o alle perdite economiche e non pregiudica qualsiasi diritto concernente questi tipi di danni riconosciuto nel diritto interno, con il limite, tuttavia, del ne bis in idem (14° considerando, art. 16 c. 2).
c) Il criterio di imputazione della responsabilità. Si tratta di un aspetto che assume fondamentale rilevanza sul piano della efficienza economica del modello di tutela, laddove si osserva che «la limitazione dell’area dell’illecito introdotta mediante la previsione (almeno) della colpa è un fattore che impedisce la piena internalizzazione dei costi legati alle attività ad impatto ambientale, nel senso che permane un’area di pregiudizio legata ad un’attività di cui l’autore non risponde e di cui, dunque, deve farsi carico la collettività»[25].
L’imputazione dell’obbligo di riparazione del danno a chi si trovi nelle condizioni di controllare i rischi, ovvero al soggetto che ha la possibilità della “cost-benefit analysis” e si trovi nella situazione più adeguata per evitarlo, costituisce, infatti, il regime più idoneo a fronteggiare il rischio ambientale poichè, come osservato, l’intervento è più efficace ed economicamente meno dispendioso se affrontato in via preventiva.
Dalla direttiva il criterio di imputazione viene, pertanto, fissato in via tendenzialmente oggettiva sull’operatore che svolga attività espressamente elencate nell’allegato III della direttiva medesima, considerate pericolose sul piano ambientale. Nei confronti degli operatori che svolgono, invece, attività diverse da quelle elencate viene fissato quale criterio di imputazione quello della colpa, limitando la sfera del danno risarcibile alla sola compromissione di siti ed habitat naturali protetti.
Anche per le attività più rischiose, rispetto alle quali la responsabilità è prevista in senso tendenzialmente oggettivo, rimane ferma la necessità che l’evento dannoso sia imputabile all’operatore ed a questo riguardo sono previste cause di esclusione della responsabilità. Sono, infatti, espressamente esclusi dall’ambito della responsabilità, ai sensi dell’art. 8 c. 3 della direttiva, le fattispecie in cui un danno è stato causato da un terzo e si sia verificato nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza, ovvero sia conseguenza dell’osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica. Causa di esclusione dalla responsabilità – ai sensi dell’art. 4 c. 1, contenente le eccezioni all’applicazione della direttiva -, è la circostanza che il danno sia ascrivibile ad un fenomeno naturale di carattere eccezionale, inevitabile e incontrollabile, ovvero ad un inquinamento di carattere diffuso nei limiti in cui non sia possibile accertare un nesso causale tra il danno e le attività di singoli operatori.
D) La rilevanza dell’intervento preventivo. La disciplina incorpora il principio prevenzione, fissando regole per favorire l’intervento dell’operatore prima che un danno si produca.
Il momento dell’intervento, tanto dell’operatore – in termini di obblighi -, che dell’amministrazione – in termini di potere di intervento – è anticipato alla prevenzione dell’accadimento dannoso probabile. Ciò risponde meglio alle esigenze di tutela, in quanto, evitando la produzione dell’evento dannoso mediante l’interruzione del nesso eziologico, si riduce il rischio di conseguenze irreparabili in termini di compromissione delle risorse e, comunque, di costi ulteriori per l’operatore e per la collettività.
E) La forma di tutela. La direttiva prevede un’azione in via amministrativa, in cui l’intervento del giudice si limita all’eventuale controllo sull’esercizio (ovvero sul mancato esercizio) dei poteri amministrativi.
La suddetta amministrativizzazione della tutela muove, non solo, dalla ritenuta insufficienza ed inefficacia della responsabilità civile, ma soprattutto dalla considerazione che l’azione in via amministrativa, combinata con gli obblighi di intervento degli operatori, sia lo strumento più adeguato per consentire l’azione preventiva che, come osservato, rappresenta la tipologia di intervento sul danno ambientale più economica ed efficace.
Al riguardo, nel 13° considerando della direttiva si evidenzia che «A non tutte le forme di danno ambientale può essere posto rimedio attraverso la responsabilità civile. Affinché quest’ultima sia efficace è necessario che vi siano uno o più inquinatori individuabili, il danno dovrebbe essere concreto e quantificabile e si dovrebbero accertare nessi causali tra il danno e gli inquinatori individuati. La responsabilità civile non è quindi uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti».
La direttiva non ha tuttavia tradotto pienamente il principio, avendo riconosciuto agli Stati, proprio nei casi di “danno orfano” (ovvero il cui autore non sia individuato né individuabile) o comunque di danno non riparato o non riparabile, la facoltà – e non già l’obbligo – di intervento pubblico.
Sul piano dei poteri amministrativi dell’autorità, in questo modello essi vanno dal controllo, mediante la previsione di autorizzazioni all’intervento in via preventiva o riparatorio dell’operatore, alla prescrizione di condotte in caso di omissione, mediante ordini rivolti agli operatori per la prevenzione o la riparazione del danno. Oltre all’imputazione dei costi dell’intervento, che l’amministrazione ha la facoltà di eseguire in sostituzione del privato, uno specifico regime sanzionatorio è previsto nei confronti degli operatori.
Notevole importanza riveste, infine, la fissazione, per l’esercizio dei suddetti poteri, di regole procedimentali, quali l’obbligo di motivazione, quello di trasparenza, pubblicità e partecipazione, nonché la cd. “denuncia qualificata”. Quest’ultima presuppone il riconoscimento di una pretesa giuridicamente tutelata dei soggetti terzi – quali le organizzazione non governative o i privati interessati – all’intervento dell’autorità, conferendo, mediante un’azione di controllo e di stimolo nei confronti dell’autorità competente, maggiore effettività alla protezione dell’interesse (diffuso) alla conservazione dell’ambiente.

4. L’abrogazione dell’art.18 della legge n. 349 del 1986 e la nuova disciplina del danno ambientale.
La direttiva 2004/35/CE è stata recepita nell’ordinamento interno nella parte VI del d.lgs. n. 152 del 2006, recante “Norme in materia ambientale”. Quest’ultima disciplina, introducendo un regime di responsabilità disegnato sul modello della normativa comunitaria, seppur con alcuni significativi profili differenziali, ha abrogato – ad eccezione del c. 5 – la previgente disciplina sul danno ambientale contenuta all’art. 18 della l. n. 349 del 1986[26].
Il quadro normativo preesistente alla riforma del 2006 è stato ben sintetizzato nella sentenza della Suprema Corte 2 maggio 2007, n. 16575, in cui si evidenzia come «con l’art. 18 della legge 8. 7. 1986, n. 349 (istitutiva del Ministero dell’ambiente) venne data attuazione, in Italia, al principio comunitario “chi inquina paga”, secondo il quale i costi dell’inquinamento devono essere sopportati dal responsabile attraverso l’introduzione, quale forma particolare dì tutela, dell’obbligo di risarcire il danno cagionato all’ambiente a seguito di una qualsiasi attività compiuta in violazione di un dispositivo di legge» (…) «Trattavasi di una peculiare responsabilità di tipo extracontrattuale (aquiliana) connessa a fatti, dolosi o colposi, cagionanti un danno “ingiusto” all’ambiente, dove l’ingiustizia era individuata nella violazione di una disposizione di legge e dove il soggetto titolare del risarcimento era lo Stato. La strada risarcitoria restava aperta ai privati solo ove essi lamentassero la lesione di un bene individuale compromesso dal degrado ambientale, sia esso la salute che il diritto di proprietà o altro diritto reale. Quanto al contenuto del risarcimento, che il giudice era chiamato ad assicurare, posizione dominante rivestiva il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile (art 18, comma 8), da disporsi “ove possibile”».
In particolare, la giurisprudenza della Suprema Corte, alla stregua dell’insegnamento della Corte costituzionale, ha chiarito l’esatta portata della disciplina in argomento, riconoscendo ad essa un valore prevalentemente ricognitivo di precetti costituzionali (artt. 9 e 32) rispetto ad un bene – l’ambiente – che assurge a valore primario ed assoluto. Alla stregua di detta importante precisazione si osserva che la configurabilità dell’ambiente come bene giuridico non trova la sua fonte genetica nella legge n. 349 del 1986, bensì direttamente nella Costituzione[27].
L’abrogazione della disciplina del citato art. 18 ed il recepimento della direttiva comunitaria, che, come osservato, prescrive regole dirette ad assicurare un grado minimo inderogabile di tutela, suscita molteplici interrogativi, sia sul piano del corretto recepimento della direttiva medesima, sia in considerazione degli evidenziati vincoli costituzionali della materia. Questi ultimi non possono essere elusi ove richiedano standard di tutela più intensi o estesi di quanto imponga, ad oggi, l’ordinamento comunitario. In altri termini, ferma restando la discrezionalità del legislatore nella scelta delle forme di tutela, dalla nuova disciplina interna non dovrebbe conseguire una tutela del bene ambiente deteriore o meno comprensiva sul piano oggettivo e soggettivo di quanto fosse in grado di assicurare l’abrogato art. 18.
Molte sono le criticità e gli spunti di riflessione che investono, sotto questo profilo, la parte VI del d.lgs. n. 152 del 2006, in particolare, con riguardo agli aspetti, tra loro connessi, della: a) nozione (o meglio, delle nozioni) di danno; b) estensione soggettiva della tutela del danno ambientale; c) criteri di imputazione della responsabilità; d) tutela amministrativa accentrata sul Ministero dell’ambiente; e) concorrenza tra l’azione amministrativa con l’azione giudiziaria.

5. Il regime di responsabilità dell’operatore e le implicazioni sistematiche.
Di fondamentale importanza è l’esame della nozione (o meglio, delle nozioni) di danno da cui è definito l’ambito oggettivo di tutela.
Al riguardo, il primo comma dell’art. 300 del d.lgs. 152 del 2006 stabilisce che «È danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima».
La norma si riferisce genericamente alle risorse naturali, fornendo gli elementi per riconoscerne ai fini della responsabilità la rilevanza del deterioramento in termini di misurabilità e significatività dello stesso.
Il secondo comma del medesimo art. 300 si occupa di elencare le ipotesi in cui il deterioramento assume carattere di danno ambientale, con l’importante precisazione che ciò vale ai sensi della direttiva 2004/35/CE, richiamando in maniera sostanzialmente invariata le fattispecie in quest’ultima tipizzate. Costituisce così danno ambientale il deterioramento, in confronto alle condizioni originarie, provocato: a) alle specie e agli habitat naturali protetti (…); b) alle acque interne (…) c) alle acque costiere (…); d) al terreno, mediante qualsiasi contaminazione che crei un rischio significativo di effetti nocivi, anche indiretti, sulla salute umana a seguito dell’introduzione nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi nocivi per l’ambiente.
Infine, l’art. 311 c. 2 del T.U. dell’ambiente, dispone che «chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche[28], arrechi danno all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato».
La contraddizione che deriva dalla pluralità delle riferite nozioni può essere superata, seppure alla stregua di un testo obiettivamente non lineare, riconoscendo due distinti regimi di responsabilità[29]:
una disciplina generale dettata dall’art. 311, c.2;
una disciplina speciale, dettata nel titolo II e fondata sul recepimento della normativa comunitaria.
Quest’ultima è, in particolare, rivolta esclusivamente all’operatore, è fondata sul criterio di imputazione in senso tendenzialmente oggettivo (in coerenza con la direttiva) e contempla misure, non solo riparatorie, ma anche di precauzione e preventive, rispetto alle quali l’operatore (il solo che è considerato destinatario della disciplina del titolo II) ha obblighi di informazione e di azione, mentre l’amministrazione ha poteri di ordine. Siffatta responsabilità è limitata alla citata nozione ristretta di danno di cui all’art. 300, c. 2, al di fuori della quale dovrebbe valere, anche per l’operatore, l’art. 311, c.2 e le regole ivi previste.
L’art. 311, c. 2, reca, infatti, la disciplina generale della responsabilità ambientale rivolta alla tutela di qualsiasi tipo di danno ambientale che assuma giuridica rilevanza (e sia quindi significativo e misurabile), anche laddove il danneggiante non abbia la qualifica operatore professionale.
Dovrebbe ritenersi, pertanto, trasfusa nella disposizione dell’art. 311, c. 2 la regola generale della responsabilità ambientale, già prevista dall’abrogato art. 18, sia perché è rivolta a qualsiasi soggetto – e non solo alla specifica categoria dell’operatore professionale -, sia perché la nozione di danno in essa contenuta non sembra riconducibile a quella ristretta dell’art. 300, c.2, bensì alla fattispecie aperta delle risorse naturali di cui all’art. 300, c. 1.
D’altra parte, l’imputazione per colpa ivi prevista[30], trova una deroga proprio nel titolo II (artt. 304 – 310) della parte VI del d.lgs. n. 152 del 2006, in cui viene riprodotto il contenuto della direttiva in tema di cause di esclusione dalla responsabilità improntate ad una imputazione a carattere tendenzialmente oggettivo (art. 308).
L’interpretazione che, escludendo la portata generale del c. 2 dell’art. 311, relegasse il danno risarcibile soltanto a quello prodotto dall’operatore – lasciando senza tutela ogni altra ipotesi di danno cagionato da soggetti diversi – nonché limitatamente alla ristretta nozione di danno di cui al c. 2 dell’art. 300, contrasterebbe proprio con la riconosciuta rilevanza giuridica del bene ambiente che sarebbe tutelato – o no – in funzione della condizione soggettiva (operatore) del danneggiante.
D’altra parte, non troverebbe spiegazione il descritto diverso regime di imputazione – per colpa e tipizzato ai sensi dell’art. 311, c. 2, tendenzialmente oggettivo ai sensi del Titolo II – e neppure l’imputazione per colpa dell’operatore potrebbe dirsi compatibile con il chiaro disposto della normativa comunitaria[31].
È dunque necessario interpretare la disciplina nazionale sopravvenuta alla stregua dei principi costituzionali e dei principi contenuti nella direttiva di cui costituisce recepimento, laddove, da un lato, la direttiva consente ed auspica deroghe in melius allo standard di tutela, dall’altro, la rilevanza costituzionale dell’ambiente in termini di bene giuridicamente protetto dovrebbe imporre una tutela non limitata per tipologie di risorse e di danneggianti (operatore o no), ma diretta ad assicurare un grado di tutela almeno pari a quello che poteva essere assicurato dall’abrogato art. 18 cit.
Infine, ulteriori problemi di compatibilità tra la disciplina nazionale ed i principi della direttiva comunitaria – ma la cui analisi esula dall’economia della presente trattazione – emergono dalle previsioni contenute nel D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, convertito con modifiche dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, laddove la possibilità prevista all’art. 2 di stipulare transazioni globali in ordine alla spettanza e alla quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino, nonché del danno ambientale è difficilmente conciliabile con il principio – suscettibile di limitatissime deroghe – del ripristino integrale delle conseguenze del danno ambientale[32].

6. Aspetti problematici suscettibili di pregiudicare l’effettività della tutela.
Tentata una ricostruzione in chiave sistematica della disciplina, rimangono ulteriori profili problematici che rischiano di costituire una grave minaccia all’operatività della disciplina e di cui in questa sede può essere fatta solamente rapida menzione.
In primo luogo, non appare correttamente precisata la nozione di operatore, il che, per quanto sopra esposto, spiega rilevanti conseguenze in ordine all’individuazione del regime di responsabilità.
Non solo non è stata riprodotta la distinzione tra le due categorie di operatori tracciate dalla direttiva – il che potrebbe anche significare voler sottoporre tutti gli operatori al regime più rigoroso – ma ben più significativamente, ai sensi dell’art. 300, c. 4 del T.U. dell’ambiente, si definisce a tale fine operatore colui che «controlla un’attività professionale avente rilevanza ambientale». Non è dato comprendere se la suddetta rilevanza debba riferirsi all’attività ovvero agli effetti (produzione di un danno ambientale da parte di un operatore). Nel primo caso, si tratterebbe di una indebita ed oltretutto imprecisata riduzione della sfera della responsabilità rispetto a quanto previsto dalla direttiva; nel secondo caso, si risolverebbe in una mera petizione di principio, inutile ai fini della definizione (ha rilevanza ambientale l’attività che ha prodotto un danno ambientale). E’ ovvio, tuttavia, che un’interpretazione conforme alla direttiva comunitaria deve seguire questa seconda opzione che ha se non altro l’effetto di estendere il regime più severo a tutti gli operatori.
In secondo luogo, è stata oggetto di critica, in quanto foriero di inefficienza e sicuramente inidoneo ad assicurare la tempestività dell’intervento soprattutto in sede preventiva, l’accentramento dell’azione amministrativa e giudiziale in capo al Ministero dell’Ambiente. Se non sul piano della legittimità costituzionale rispetto al principio di adeguatezza fissato dall’art. 118 cost. quale criterio di allocazione delle funzioni amministrative[33], è evidente l’incoerenza sul piano dell’efficacia del sistema di tutela. Ben avrebbe potuto l’autorità competente essere individuata a livello regionale, sotto l’eventuale coordinamento del Ministero. Sul punto occorre considerare, inoltre, che il Ministero non risulta essersi dotato di una struttura organizzativa interna specificamente diretta a dare applicazione alla normativa della parte VI del d.lgs. n. 152 del 2006 che, invero, presuppone un elevato grado di specializzazione ed estrema tempestività di intervento, sia in considerazione dei molti termini decadenziali previsti, sia della ratio ispiratrice – si ripete – incentrata sull’azione preventiva[34].
Unitamente all’aspetto organizzativo questione controversa è anche il paventato depotenziamento delle associazioni ambientaliste. Seppur, al riguardo, sia incontestabile tale ridimensionamento, dal momento che ad esse non è più riconosciuta la legittimazione all’iniziativa giudiziale per il risarcimento del danno, ad esse è comunque conferito un potere di stimolo all’azione ministeriale. Le associazioni, oltre a mantenere le prerogative già riconosciute dal c.5 dell’art. 18 l. n. 349 del 1986, sfuggito all’abrogazione, possono presentare, coerentemente al modello dettato dalla direttiva, al Ministero denunce cd. qualificate a cui consegue l’obbligo di procedere e provvedere tutelato ex art. 21 bis l. tar. In questo quadro, rimane anche dubbia la legittimazione processuale di regioni ed enti locali per la tutela dinanzi al giudice ordinario[35].
In punto di tutela, problematica appare la concorrenza tra azione amministrativa e quella giudiziaria, non tanto con riguardo all’incerta natura giuridica della tutela in via amministrativa[36], ma in merito alla legittimità costituzionale della possibilità per l’amministrazione di precostituire il giudice della controversia. È stato osservato dalla dottrina che seguito della scelta se proporre l’azione civile, ovvero adottare l’ordinanza, l’amministrazione è in grado di incidere sul principio del giudice naturale[37]. Sono inoltre immaginabili eterogenei parametri di giudizio[38], in considerazione della possibilità che di fronte ad una fattispecie di danno ambientale sia chiamato a decidere (alternativamente) il giudice ordinario ex art. 311 c.1 su iniziativa del Ministero dell’Ambiente, il giudice amministrativo – in sede di controllo della legittimità dell’ordinanza amministrativa emanata dal Ministero che abbia quantificato il danno ed imposto il ripristino -, ovvero abbia giurisdizione la sola Corte dei Conti, esclusivamente nei casi di cui all’art. 313 c. 6 in cui non è ammessa l’azione in via amministrativa[39].
Quelli esposti costituiscono profili problematici che non attengono tanto alla coerenza del sistema di tutela che può derivare da un’interpretazione della disciplina alla luce della direttiva comunitaria e dei principi costituzionali, ma al buon funzionamento dei mezzi predisposti per la tutela medesima. È evidente, al riguardo, che il difettoso funzionamento del regime della responsabilità ambientale pregiudica il principale presidio giuridico diretto a dare effettività al principio dello sviluppo sostenibile.

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Testo dell’intervento svolto al Convegno annuale di studi su «Cittadinanza e diritti delle generazioni future», Copanello (CZ), 3-4 luglio 2009
[1] Vds. la direttiva 67/548/CEE in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze pericolose è stata la prima direttiva avente espressamente ad oggetto la materia ambientale.
[2] I poteri impliciti si fondano sul principio, contenuto nel vigente art. 308 del Trattato, secondo cui «quando un’azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente trattato abbia previsto i poteri d’azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso».
[3] Principio enunciato al vertice di Parigi del 19-21 ottobre 1972.
[4] In essa si dispone che «Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».
[5] Definizione elaborata nel Rapporto Brudtland “Our common future” nel 1987. Identica definizione è ora stata introdotta nel d.lgs. n. 152 del 2006, prescrivendo all’art. 3-quater, comma 1 che «Ogni attività umana giuridicamente rilevante si sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future».
[6] Vds. M. Cafagno, Principi e strumenti di tutela dell’ambiente come sistema complesso, adattativo, comune, Torino, 2007, p. 155 ss. L’A.. definisce l’ambiente come sistema complesso, adattativo, dall’architettura modulare e gerarchica, che dalla combinazione di elementi biologici e abiotici (dotazione di risorse naturali) sprigiona un flusso spontaneo di servizi naturali. Le risorse hanno un valore d’uso, in quanto oggetto di appropriazione e consumo, e un valore d’esistenza, intendendo quest’ultimo come mantenimento dell’integrità funzionale del sistema. L’azione di tutela va, in particolare, parametrata «alla salvaguardia della resilienza del sistema, piuttosto che al mantenimento di una incognita ed incerta condizione di equilibrio. La preservazione dell’integrità funzionale non implica fissità strutturale del sistema, ma è conciliabile con variazioni sorvegliate, dal cui monitoraggio scaturiscono le informazioni occorrenti ad un processo permanete di apprendimento» [183-184].
[7] Ammettendo la validità del principio secondo cui «tutto ciò che allontana il mondo dalle condizioni ottimali per i suoi abitanti favorisce l’evoluzione di forme viventi che producono un ambiente nuovo e più confortevole», si può ritenere che sul piano del diritto – come costruzione umana – ciò che necessariamente rileva è la tutela di un ambiente favorevole alla vita dell’uomo, a fronte della compromissione che può venire tanto da fattori antropici, quanto da fattori naturali, più difficilmente controllabili. Vds. J. Lovelock, Gaia. Nuove idee sull’ecologia, Torino, 1981, p. 130 ss.
[8] Nella ricerca della sostenibilità, sia l’approccio definitorio delle politiche e delle regole, sia quello applicativo, a cui dovrebbe essere riservato ampio potere decisorio, dovrebbe essere ispirato ad una prioritaria valutazione obiettiva a carattere tecnico-scientifico, soggetta a continua implementazione. Tale valutazione obiettiva fornisce l’indispensabile supporto cognitivo nella predisposizione degli strumenti la cui definizione ed applicazione dovrebbe implicare un costante bilanciamento tra i vari interessi coinvolti. La Corte costituzionale nella sent. 28 giugno 2004, n. 196 ha avuto modo di chiarire che la considerazione dell’ambiente come valore costituzionale primario, non legittima un suo primato assoluto, ma implica la sua presa in considerazione nei bilanciamenti operati dal legislatore ordinario e dalle pubbliche amministrazioni, rispetto ad altri valori costituzionali, primo tra i quali la libertà di iniziativa economica privata. Alla stregua di siffatti presupposti ogni intervento, sia a livello normativo, sia amministrativo dovrebbe caratterizzarsi per il pieno rispetto dei canoni di ragionevolezza e di proporzionalità.
[9] Ciò, considerando un ambito spaziale sufficientemente ampio. Si veda, ad esempio, la disciplina delle acque dettata dalla normativa comunitaria, alla stregua della quale vengono presi in considerazione i processi di autopurificazione e valutate le immissioni complessive nel corpo recettore in termini di raggiungimento e mantenimento di prefissati obiettivi di qualità.
[10] Vds., in tema V. Molaschi, Paesaggio versus ambiente: osservazioni alla luce della giurisprudenza in materia di realizzazione di impianti eolici, (in corso di pubblicazione).
[11] Vds., a titolo di esempio, le direttive in materia di valutazione d’impatto ambientale, ovvero i regimi autorizzatori in materia di tutela delle acque, rifiuti ecc.
[12] Vds. R. Montanaro, La direttiva sulla responsabilità ambientale nel quadro della disciplina europea in materia di ambiente, in La responsabilità per danno all’ambiente. L’attuazione della direttiva 2004/35/CE, F. Giampietro (a cura di), Milano, 2006, p. 42. L’A. osserva che «Per molto tempo, fino a evoluzioni recenti, l’intervento europeo in materia ambientale è stato ispirato ad una logica strettamente “settoriale”, volta all’emanazione di normative destinate a specifici e delimitati settori di attività o ambiti di tutela, ma evitando la formazione di normative di carattere generale o di “sistema”».
[13] Nel primo considerando della direttiva 2004/35/ce, si dà atto che «Nella Comunità esistono attualmente molti siti contaminati, che comportano rischi significativi per la salute, e negli ultimi decenni vi è stata una forte accelerazione della perdita di biodiversità. (…) La prevenzione e la riparazione, nella misura del possibile, del danno ambientale contribuisce a realizzare gli obiettivi ed i principi della politica ambientale comunitaria, stabiliti nel trattato».
[14] Vds. L. Francario, Danni ambientali e tutela civile, Napoli, 1990.
[15] Vds. F. Fracchia, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente: art. 2 Cost. e doveri di solidarietà ambientale, in Dir. ec., 2002, p. 215. Secondo l’A. dalla considerazione dell’ambiente in termini di valore costituzionale conseguono specifici ed autonomi doveri di solidarietà. L’osservanza di siffatti doveri di solidarietà ambientale costituisce un presupposto per la realizzazione del programma costituzionale relativo allo sviluppo della persona umana, riferibile anche all’ambiente di vita dell’uomo.
[16] Così, F. Fracchia, op. cit., p. 234; P. dell’Anno, La tutela dell’ambiente come “materia” e come valore costituzionale di solidarietà e di elevata protezione, in lexambiente, 2008, «La solidarietà ambientale si giustifica non solo con riguardo alla tutela di situazioni attuali ma ancora di più nella prospettiva di salvaguardare le aspettative delle generazioni future, compito che non può essere svolto efficacemente che da un’istituzione stabile e destinata ad un futuro durevole, quale è quella statuale (in senso lato)».
[17] F. Fracchia, op. cit., p. 244 e 251.
[18] Corte cost., sent. 30 dicembre 1987, n. 641, in cui si evidenzia che «L’ambiente é stato considerato un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità. Il fatto che l’ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione».
[19] Corte cost., sent. 30 dicembre 1987, n. 641.
[20] L’ambiente è, infatti, un bene a carattere immateriale e non suscettibile di costituire oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo, distinto dalle componenti materiali in cui esso si integra e quindi privo di un individuato soggetto titolare che ne possa curare la tutela. In ambito nazionale l’art. 18 della l. n. 349 del 1986 ha conseguito l’adattamento del generale istituto della responsabilità civile alle peculiari caratteristiche del bene ambiente, in quanto consente di «provvedere non solo alla reintegrazione del patrimonio del danneggiato ma anche a prevenire ed a sanzionare l’illecito. Il tipo di responsabilità civile ben può assumere, nel contempo, compiti preventivi e sanzionatori». Così, Corte cost., sent. 30 dicembre 1987, n. 641.
[21] Vds. Cass. civ., 19 giugno 1996 n. 5650; 3 febbraio 1998, n. 1087.
[22] La responsabilità ecologica se strutturata in forma oggettiva è ascrivibile agli strumenti di tutela dell’ambiente attraverso il mercato nella misura in cui addossa il rischio e il costo della riparazione in capo all’operatore economico. Vds. M. Cafagno, op. cit., p. 330.
[23] Sotto quest’ultimo profilo solo nel 1993 in seno alla Convenzione di Lugano è stata predisposto un primo progetto di normativa in tema di responsabilità per danno ambientale, i cui contenuti, allo scopo di uniformare i regimi di responsabilità esistenti nei diversi Stati membri, sono stati in larga parte recepiti nel “Libro verde sulla responsabilità civile per danno all’ambiente” (1993). Prendendo atto dell’eterogeneità delle discipline nazionali che possono compromettere il buon funzionamento del mercato e della necessità di dettare una disciplina uniforme, il Libro Verde riprende parzialmente i contenuti del modello elaborato nella convenzione di Lugano, proponendo una responsabilità ambientale rivolta agli operatori professionali e fondata sull’imputazione per colpa, derogata per le attività pericolose in un sistema integrato (colpa e responsabilità oggettiva, quest’ultima più efficiente alle esigenze di protezione).
Alla stregua del dibattito seguito alla redazione del predetto testo il 9 febbraio 2000 è stato approvato dalla Commissione il Libro bianco sulla responsabilità per danno all’ambiente il cui schema di disciplina della responsabilità, modificato rispetto alla precedente versione, risultava fondato: sulla copertura del danno ambientale comprensivo del danno tradizionale e di quello al bene ambiente in quanto tale, sull’irretroattività della disciplina, sull’individuazione di un campo di applicazione limitato alla normativa comunitaria ambientale, sulla limitazione dell’ambito applicativo alle sole attività professionali ed infine sul criterio di imputazione fondato su un mix colpa /responsabilità oggettiva a seconda del carattere più o meno rischioso dell’attività. Non veniva assunta alcuna posizione sulla forma di tutela in termini di responsabilità civile, ovvero di azione amministrativa, mentre si auspicava la creazione di un sistema assicurativo.
La necessità di porre una disciplina europea sul danno ambientale è stata, infine, inserita nel sesto programma d’azione (2002-2012), ove si evidenziava l’esigenza di predisporre una specifica disciplina nell’ambito della previsione di misure di ordine economico per la tutela dell’ambiente.
[24] Intesa come «qualsiasi attività svolta nel corso di un’attività economica, commerciale o imprenditoriale, indipendentemente dal fatto che abbia carattere pubblico o privato o che persegua o meno fini di lucro» (art. 2 c.7).
[25] F. Fracchia, I procedimenti amministrativi in materia ambientale, in Diritto dell’ambiente, Roma, 2008, p. 297.
[26] L’art. 18 della legge n. 349 1986 disponeva che: «1. Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o dì provvedimenti adottati m base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo,deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato. 2. Per la materia di cui al precedente comma 1 la giurisdizione appartiene al giudice ordinario,ferma quella della Corte dei Conti di cui all’art. 22 dei D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. 3. L’azione di risarcimento del danno ambientale, anche se esercitata in sede penale, è promossa dallo Stato, nonché dagli enti territoriali sui quali incidano i beni oggetto dei fatto lesivo. 4. Le associazioni di cui al precedente art. 13 e i cittadini, al fine di sollecitare l’esercizio dell’azione da parte dei soggetti legittimati, possono denunciare i fatti lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza. 5. Le associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge possono intervenire nei per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi. 6. Il giudice, ove non sia possibile una precisa quantificazione del danno, ne determina l’ammontare m via equitativa, tenendo comunque conto della gravità della colpa individuale, dei costo necessario per il ripristino e del profitto conseguito dal trasgressore in conseguenza del suo comportamento lesivo dei beni ambientali. 7. Nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità individuale. 8. Il giudice, nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile».
[27] Ed in particolare della Costituzione «considerata dinamicamente, come diritto vigente e vivente, attraverso il combinato disposto di quelle disposizioni (artt. 2, 3, 9, 41 e 42) che concernono l’individuo e la collettività nel suo “habitat” economico, sociale, ambientale»Vds. Cass. civ., 19 giugno 1996 n. 5650; 3 febbraio 1998, n. 1087.
[28] In tema vds. E. Follieri, Aspetti problematici della tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, in www.giustamm.it, 2007. L’Autore criticamente osserva che «desta perplessità la previsione che il danno ambientale, pur rilevante, non costituisca fatto illecito se non vi sia stata violazione di legge, di regolamento o di provvedimento amministrativo; il che significa venir meno al principio ‘chi inquina paga’, soprattutto quando si sperimentino nuove tecnologie o si battano campi non noti ove non ancora interviene disciplina normativa o provvedimentale».
[29] Vds. in questo senso U. Salanitro, Il risarcimento del danno all’ambiente: un confronto tra vecchia e nuova disciplina, in Riv. giur. amb., 2007, p. 947. L’A. sostiene che «Nella parte sesta del D.Lgs. 152/2006 sono state introdotte due diverse discipline: una prima disciplina, attuativa della direttiva comunitaria 2004/35/CE, che si applica solo agli esercenti attività professionali sottoposte a regolamentazione amministrativa in quanto pericolose per la salute e per l’ambiente, nella quale il Ministero dell’ambiente adotta le misure di riparazione, in sostituzione dell’autore dell’illecito, e chiede il rimborso dei costi sostenuti; una seconda disciplina, volta a rendere più efficace la previgente disciplina dell’art. 18, di portata generale (applicabile a “chiunque”), nella quale il Ministero può chiedere, in via giudiziale o attraverso un’ingiunzione amministrativa una somma di denaro a titolo di risarcimento dei danni all’autore dell’illecito, che non ha provveduto al ripristino, da impiegare per opere di riparazione ambientale con priorità nel luogo dove è avvenuto il danno (art. 311 ss.)».
[30] Sul punto è da notare che la giurisprudenza, in vigenza dell’art. 18, aveva inasprito in ambito ambientale il criterio di imputazione fondato sulla colpa, riconducendolo a quello relativo allo svolgimento delle attività pericolose. Vds. Cass., Sez. pen. III, sent.2 maggio 2007, n. 16575, in cui si osserva che «la disciplina dell’art. 18 è stata innestata nel regime ordinario della responsabilità, con riferimento all’art. 2043 cod. civ. (ed all’art. 2050 cod. civ. per le attività pericolose), configurando una sorta di “regime misto” che ha mutuato dalla disciplina codicistica la responsabilità oggettiva per le attività pericolose e la solidarietà dei responsabili e dalla disciplina speciale il profilo della rilevanza autonoma del danno evento (la lesione in sé del bene ambientale), sostituito al “danno conseguenza” considerato dal codice, e parametrando il danno medesimo non al pregiudizio patrimoniale subito ma «alla gravità della colpa del trasgressore, al profitto conseguito dallo stesso ed al costo necessario al ripristino» (vedi Cass., Sez, I, 1.9.1995, n. 9211)». Vds., altresì, Cass., 1 settembre 1995, n. 9211, in Giust. Civ., 1996, I, p. 777 ss., con nota di F. Giampietro.
[31] Vds. G. Rossi, Situazioni giuridiche soggettive, danni e tutele, in Diritto dell’ambiente, G. Rossi (a cura di), Torino, 2008, p. 108.
[32] Per un approfondimento, vds. F. Fonderico, Alla ricerca della «pietra filosofale»: bonifica, danno ambientale e transazioni globali, in Giorn. dir. amm., 9/2009, p. 917 ss.
[33] Vds. Corte cost., sent. 23 luglio 2009, n. 235. La Corte, muovendo dalla premessa che in materia di danno ambientale non può sussistere alcuna «interferenza» fra competenza legislativa statale e regionale, attesa la prevalenza della prima, finalizzata alla tutela dell’ambiente, sulla seconda, che inerisce invece all’uso e alla fruizione del bene ambiente, osserva (sub 9) che «La circostanza che lo Stato non sia obbligato ad allocare le funzioni amministrative di prevenzione e riparazione del danno ambientale secondo moduli collaborativi non esclude, peraltro, che il contenuto della scelta allocativa compiuta dal legislatore statale possa essere censurato dalla Regione ricorrente in relazione al diverso parametro rappresentato dall’art. 118 Cost. Quest’ultimo, infatti, nel vincolare naturalmente anche le scelte allocative compiute in sede di esercizio della potestà legislativa esclusiva dello Stato, esprime un criterio di preferenza a favore del livello amministrativo più vicino ai cittadini, al quale può derogarsi solo in presenza di esigenze di esercizio unitario, che giustifichino l’attribuzione della competenza all’amministrazione statale. Nel caso in esame, la scelta di attribuire all’amministrazione statale le funzioni amministrative trova una non implausibile giustificazione nell’esigenza di assicurare che l’esercizio dei compiti di prevenzione e riparazione del danno ambientale risponda a criteri di uniformità e unitarietà, atteso che il livello di tutela ambientale non può variare da zona a zona e considerato anche il carattere diffusivo e transfrontaliero dei problemi ecologici, in ragione del quale gli effetti del danno ambientale sono difficilmente circoscrivibili entro un preciso e limitato ambito territoriale».
[34] L’art 299 c.1 stabilisce che «Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio esercita le funzioni e i compiti spettanti allo Stato in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni all’ambiente, attraverso la Direzione generale per il danno ambientale istituita presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio dall’articolo 34 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, e gli altri uffici ministeriali competenti». Tuttavia, a seguito della sopressione dell’art. 34 citato operata dalla legge di conversione 9 marzo 2006, n. 80 ed alla conseguente mancata istituzione della Direzione generale, gli adempimenti relativi al danno ambientale sono (o almeno dovrebbero, data la scarsa informazione disponibile sul punto ed a fronte di una giurisprudenza inesistente) gestiti dalle direzioni esistenti in base alla loro competenza per materia. La soluzione alle questioni dell’assetto organizzativo si palesano decisive e quindi prioritarie per l’effettività della disciplina e la sua corretta applicazione.
[35] Corte cost., sent. 23 luglio 2009, n. 235. La Corte incidentalmente – e comunque non pronunciandosi sulla questione dichiarata inammissibile nel ricorso in via diretta -osserva, con riguardo alla questione alla legittimazione delle Regioni e degli enti locali a proporre l’azione risarcitoria per danno ambientale, che «la disposizione impugnata, nel regolare in termini di alternatività il rapporto fra i due strumenti (amministrativo e giurisdizionale) con i quali l’amministrazione statale può reagire al danno ambientale, non riconosce tale legittimazione, ma neppure la esclude in modo esplicito».
[36] Di interesse è la ricostruzione in termini di sanzione ripristinatoria proposta da C. Volpe, Giudice amministrativo e codice dell’ambiente il danno ambientale nel riparto di giurisdizione, in www.giustamm.it, 2006. L’A. muovendo dalla previsione secondo cui qualora il responsabile abbia attivato le procedure di ripristino (ai sensi del titolo V della parte quarta del codice o degli artt. 304 e seguenti) non può essere adottata l’ordinanza ministeriale prevista dall’art. 313, intende l’ordinanza amministrativa sanzione alla violazione degli obblighi di prevenzione e ripristino che gravano direttamente sull’operatore, affermando in questo senso che «Con il sistema dell’ordinanza il danno ambientale viene costruito come un illecito amministrativo, la cui sanzione consiste nel ripristino o nel risarcimento del danno per equivalente. Secondo un modello già da tempo conosciuto dall’ordinamento, ad esempio in materia edilizia o di tutela delle cose d’interesse artistico e storico».
[37] C. Volpe, op. cit.; V. Molaschi, Danno ambientale e giurisdizione, in M. Andreis (a cura di), Responsabilità della Pubblica Amministrazione e giurisdizione, Milano, in corso di pubblicazione.
[38] Vds. E. Follieri, Aspetti problematici della tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, cit., che osserva criticamente come il codice dell’Ambiente sia riuscito ad attribuire la giurisdizione in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente: al giudice ordinario, civile e penale; al giudice amministrativo e alla Corte dei Conti. La conseguenza è che, a seconda del giudice investito della controversia, si avrà una responsabilità connotata da diverse valutazioni degli elementi essenziali indicati nella fattispecie illecita prevista dal codice dell’ambiente.
[39] Alla stregua di quest’ultima previsione quando il danno è provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti «il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, invia rapporto all’Ufficio di Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti competente per territorio».

(pubblicato il 10.11.2009)

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L’art. 2 del decreto legge 30 dicembre 2008, n. 208[1], come modificato parzialmente in sede di conversione dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13, ha introdotto nell’ordinamento positivo la disciplina di una procedura stragiudiziale finalizzata al ristoro del danno ambientale.
In particolare, al comma 1 dell’articolo in commento, è riconosciuta al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare la facoltà di stipulare una o più transazioni globali con le imprese interessate, pubbliche o private. La legittimazione soggettiva del Ministero si pone in evidente armonia con la disciplina contenuta nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, meglio noto come Codice dell’ambiente, che affida al Ministero stesso il ruolo di gestore dell’interesse pubblico alla tutela ed al risarcimento del danno ambientale.
Lo stesso comma 1, inoltre, ha stabilito che le transazioni devono avere ad oggetto la determinazione della spettanza e della quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino e del danno ambientale di cui all’articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349[2], e all’articolo 300 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno.
L’ambito oggettivo di applicazione di tale disciplina è stato, tuttavia, espressamente limitato ai soli danni ambientali prodotti nei siti di interesse nazionale (SIN), individuabili in quelle aree del territorio nazionale che hanno una notevole rilevanza ambientale sia per le superfici interessate, sia per le tipologie di contaminazioni presenti. All’individuazione di tali siti provvede il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con propri decreti, secondo i principi e i criteri indicati nell’articolo 252 del Codice dell’ambiente.
Per quanto attiene al profilo procedurale della formazione dello strumento transattivo, ai commi 1, 2, 3 e 4 dell’articolo in esame, è previsto che il Ministro debba, innanzitutto, consultare l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)[3], la Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS)[4] e, successivamente, predisporre uno schema di contratto “in accordo con le imprese interessate”.
Quest’ultimo inciso, inizialmente assente nella formulazione del decreto legge, è stato inserito in sede di conversione, con la finalità di mettere in risalto la posizione paritaria delle parti nel rapporto contrattuale. In ogni caso, non mancano profili prettamente pubblicistici, come la previsione di idonee forme di trasparenza e di pubblicità a favore delle regioni e degli altri enti locali, nonché di meccanismi di informazione e coinvolgimento delle associazioni e dei privati interessati propedeutici alla presentazione di note di commento sullo schema di contratto. E’ previsto, inoltre, che il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, previa acquisizione del parere dell’Avvocatura generale dello Stato sullo schema di transazione, svolga una conferenza di servizi decisoria fra i soggetti pubblici aventi titolo.
La scelta normativa di raggiungere una determinazione finale sullo schema di transazione in sede di conferenza di servizi decisoria, secondo le disposizioni di cui all’articolo 14-ter della legge n. 241/90, sembrerebbe rispondere alla ratio del modulo procedimentale della conferenza, che è quella di rendere più semplice e veloce l’azione amministrativa e nel contempo conseguire un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti. Raggiunta la determinazione in sede di conferenza di servizi, questa deve essere sottoscritta dall’impresa per l’accettazione e trasmessa alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’autorizzazione della proposta da parte del Consiglio dei Ministri.
Il comma 5 ha stabilito che con la stipulazione del contratto di transazione, a carattere non novativo[5], le parti si impegnano ad abbandonare il contenzioso pendente e, altresì, a non esercitare ulteriori azioni per il rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino, per il risarcimento del danno ambientale, nonché per il risarcimento degli altri eventuali danni per i quali lo Stato o gli enti territoriali abbiano la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno. Inoltre, sempre al comma 5, è prevista una clausola di salvezza degli accordi già stipulati alla data di entrata in vigore del decreto e degli accordi di programma già conclusi a tale data. In sede di conversione il legislatore ha poi introdotto il comma 5-bis, prevedendo che la transazione comporti anche la facoltà di utilizzare i terreni o parti di essi nel rispetto della destinazione urbanistica degli stessi, degli interventi di bonifica previsti nel progetto di messa in sicurezza e di bonifica del suolo e della falda, dell’esercizio di un’attività di impresa e delle garanzie all’adempimento evidenziate nello schema di contratto.
In caso di inadempimento, anche parziale, da parte dei soggetti privati delle obbligazioni assunte con la transazione, il Ministero può, previa diffida, dichiarare risolto il contratto di transazione e trattenere le somme eventualmente già corrisposte a titolo di acconto dei maggiori importi definitivamente dovuti per gli oneri di bonifica, per quelli di ripristino e per il risarcimento del danno ambientale.
I soli proventi di spettanza dello Stato introitati a titolo di risarcimento del danno ambientale sono prima versati all’entrata del bilancio dello Stato e successivamente riassegnati allo stato di previsione del Ministero dell’ambiente, per le finalità previamente individuate con decreto ministeriale. Si riproducono così, sostanzialmente, le disposizioni contenute nell’articolo 317 del Codice dell’ambiente, senza però prevedere il vincolo di destinazione delle somme introitate presente nella norma da ultimo citata.
Inoltre, il comma 8 ha stabilito che, nel rispetto delle norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni[6], l’avvio delle procedure per il risarcimento del danno ambientale sia ripartito tra il Ministro dell’ambiente e i titolari dei competenti uffici dirigenziali sulla base di un criterio quantitativo dell’ammontare del danno ambientale espressamente indicato, mentre il comma 9 reca la clausola di invarianza finanziaria.
Alla luce del quadro delineato, la normativa introdotta appare in linea con la ratio legis dichiarata dal Governo di conseguire in tempi brevi sia la riparazione del danno, sia il rilancio produttivo delle aree inquinate, superando con una transazione le lungaggini processuali che spesso determinano la paralisi degli interventi di bonifica.
Non mancano, comunque, aspetti peculiari e criticità che potrebbero derivare dall’applicazione di alcune disposizioni contenute nell’articolo in commento.
In primo luogo, si sottolinea che il contratto di transazione, contratto tipico espressamente previsto e disciplinato dagli artt. 1965 e ss. c.c., è uno strumento di composizione delle liti al quale, negli anni, ha fatto sempre più ricorso anche la Pubblica Amministrazione[7]. La caratteristica principale della transazione è che le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già sorta o ne prevengono una che potrebbe sorgere tra di loro. La transazione, quindi, ha sempre ad oggetto reciproci vantaggi che le parti si concedono. Tali vantaggi, come riconosciuto anche dalla Suprema Corte[8], sono indipendenti da qualsiasi rapporto di equivalenza anche economica fra datum e receptum. Tuttavia, utilizzare lo strumento della transazione, per recuperare in tempi brevi e certi gli oneri di bonifica e di ripristino dei siti di interesse nazionale inquinati nonché le somme dovute a titolo di risarcimento del danno ambientale, potrebbe comportare uno “sconto”, in termini economici, a coloro che si sono resi autori di un grave danno ambientale, con conseguente impossibilità di realizzare un integrale e necessario ristoro dello stesso.
Un simile risultato si pone in contrasto con la disciplina nazionale sulla tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente, contenuta nella parte VI del decreto legislativo n. 152/2006, e soprattutto con la disciplina comunitaria. Se, per un verso, il contrasto con la normativa nazionale potrebbe essere facilmente superato in considerazione del principio della gerarchia delle fonti, per l’altro, il contrasto con la normativa comunitaria potrebbe esporre il nostro Paese all’applicazione di una sanzione per inosservanza degli obblighi comunitari.
Al riguardo appare opportuno ricordare la direttiva 2008/35/CE, ha previsto obblighi ben precisi sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e di riparazione del danno. In particolare, l’articolo 16 della direttiva ha stabilito che gli Stati membri possono mantenere o adottare misure “più severe” rispetto a quelle previste nella stessa direttiva e finalizzate al ripristino delle condizione originarie dei luoghi[9]. L’articolo 8 della stessa direttiva ha disposto, altresì, che l’autorità competente debba intervenire con misure di riparazione del danno ambientale laddove l’operatore risulti inadempiente o non individuabile, consentendo altresì alla stessa di recuperare la totalità dei costi sostenuti o di decidere di recuperarne solo una parte, nei casi in cui la spesa necessaria per farlo sia maggiore dell’importo recuperabile o qualora l’operatore non possa essere individuato. Ebbene, per le ragioni sopra esposte, che potrebbero far pensare alle transazioni in esame come una sorta di “condono del danno ambientale”, appare evidente che lo strumento transattivo non rappresenti una misura più severa rispetto alle misure finalizzate al ripristino ambientale. Ciò in quanto, con il contratto di transazione l’amministrazione che sostiene un costo per intervenire sul danno ambientale concederebbe al responsabile del danno di pagare solo una parte dei costi di riparazione, ampliando, conseguentemente, i casi di cui all’articolo 8 citato. Infatti, escludendo per ovvietà l’ipotesi in cui l’operatore resti ignoto, appare difficile ipotizzare che, nelle fattispecie in esame, la spesa che potrebbe sostenere l’amministrazione per recuperare la totalità dei costi di riparazione possa essere superiore all’importo da recuperare, visto che i siti di rilevanza nazionale, oggetto di applicazione della norma in commento, sono aree caratterizzate da un danno ambientale di notevole rilevanza.
In secondo luogo, la norma in commento ed i relativi lavori preparatori non consentono di interpretare con certezza il significato da attribuire all’aggettivo “globali” contenuto nel primo comma e riferito alle transazioni in esame. In considerazione di quanto disposto al comma 5, si potrebbe ipotizzare che con l’espressione “transazioni globali” il legislatore abbia voluto riferirsi alle “transazioni generali”, che rappresentano quei contratti di transazione con i quali le parti in lite chiudono definitivamente ogni contestazione su tutti i loro pregressi rapporti, costituendo una nuova situazione, all’interno della quale non è necessario individuare una concessione in relazione ad ogni singola vicenda implicata nel contratto, potendo la concessione di ciascuna parte tradursi anche nel sacrificio di una sola posizione relativa ad uno dei vari affari coinvolti nel componimento di interessi e che si differenziano dalle c.d. transazioni speciali, in quanto queste ultime hanno ad oggetto un affare determinato[10].
Inoltre, la tecnica legislativa utilizzata per la formulazione del primo comma potrebbe dare luogo ad incertezze applicative dello stesso. In particolare, l’aggettivo “interessate”, utilizzato dal legislatore per qualificare le imprese con le quali l’amministrazione competente può stipulare transazioni, nonché il riferimento alla determinazione della spettanza degli oneri di bonifica, di ripristino e del danno ambientale, quale oggetto delle transazioni, potrebbero far pensare che, in elusione al principio “chi inquina paga” sancito all’articolo 174 del Trattato CE, la transazione possa essere stipulata dall’amministrazione competente ed un’impresa, non necessariamente autrice dell’inquinamento, ma semplicemente interessata per qualsivoglia ragione alla bonifica ed al ripristino delle aree inquinate, magari perché autorizzata dalla stessa norma ad utilizzare le aree da bonificare.
Infine, il comma 6, limitando la risoluzione del contratto transattivo al solo caso di inadempimento delle obbligazioni assunte dai “soggetti privati”, lascia intendere che nel caso di inadempimento di imprese pubbliche, legittimate ad essere parti del contratto di transazione quanto quelle private in virtù del comma 1, non segua l’effetto della risoluzione. Tale limitazione non può essere esente da critica laddove comporta una disparità di trattamento tra soggetti privati e soggetti pubblici non altrimenti giustificabile.

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[1] Decreto legge del 30 dicembre 2008, n. 208, recante “Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente”, pubblicato in G.U. il 31 dicembre 2009, n. 304.
[2] Articolo abrogato dall’art. 318 del d.lgs. n. 152/2006.
[3] L’ISPRA è stata istituita e disciplinata con l’art. 28 del d.l. n. 112/08, recante misure per la razionalizzazione delle strutture tecniche statali. Lo stesso articolo ha disposto la soppressione dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (APAT), dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e dell’Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare (ICRAM).
[4] L’art. 2 del D.P.R. n. 90/97 ha ridenominato la Commissione tecnico scientifica in Commissione di valutazione degli investimenti e di supporto alla programmazione e gestione degli interventi ambientali (COVIS) specificandone altresì le funzioni.
[5] Sulle caratteristiche peculiari della transazione non novativa appare degna di nota la sentenza del 26 novembre 2006, n. 24377 con la quale la Corte di Cassazione, sez. III, Civile, con la quale il Giudice della legittimità ha stabilito che “nell’ipotesi in cui un rapporto venga fatto oggetto di una transazione e questa non abbia carattere novativo, la mancata estinzione del rapporto originario discendente da quel carattere della transazione significa non già che la posizione delle parti sia regolata contemporaneamente dall’accordo originario e da quello transattivo, bensì soltanto che l’eventuale venir meno di quest’ultimo fa rivivere l’accordo originario, al contrario di quanto, invece, accade qualora le parti espressamente od oggettivamente abbiano stipulato un accordo transattivo, nel qual caso l’art. 1976 c.c. sancisce, l’irrisolubilità della transazione”.
[6] Artt. 14 e 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
[7] La particolarità delle transazioni approvate da una pubblica amministrazione risiede nel fatto che ad esse si applica la disciplina civilistica, relativamente ai requisiti, ai contenuti e al regime di efficacia del contratto, mentre al procedimento di formazione e di espressione della volontà si applicano disposizioni pubblicistiche (Così P. Stella Richter e P. Chirulli, Transazioni, in Enciclopedia del diritto, 1992, 867). Per quanto attiene alla disciplina sul procedimento di formazione della transazione, introdotta dall’art. 2 del d.l. n. 208/2008, convertito con modificazione dalla legge n. 13/2009, questa deroga alla disposizione contenuta nell’art. 14 de R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 che prevede l’obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato quando la transazione abbia ad oggetto un somma di denaro che supera una determinata soglia o quando l’amministrazione non si uniformi al parere espresso dall’Avvocatura generale dello Stato. Sulla natura giuridica delle transazioni stipulate da una pubblica amministrazione si veda quanto scritto da Guicciardi, Le transazioni degli enti pubblici, in Arc. dir. pubb., 1963, 64 e ss.; Pugliese, Contratti della pubblica amministrazione, in Enc. Giur., IX, 1988; A. M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, I, Napoli, 1989, 604.
[8] Ex multis Cass., sent. nn. 6861/2003 e 8330/1990.
[9] Devono considerarsi “condizioni originarie”, ai sensi della direttiva 2004/35/CE, le condizioni delle risorse naturali e dei servizi che sarebbero esistite se non si fosse verificato il danno ambientale, stimate sulla base delle migliori informazioni disponibili.
[10] Cfr. Cass., sent. 5139/03.

(pubblicato il 15.4.2009)

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1.- Responsabilità del proprietario di un’area inquinata nella giurisprudenza formatasi tra il D.P.R. n. 915/1982 ed il D.Lgs. n. 22/1997.

Il D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi) ha posto fine al dibattito giurisprudenziale sorto, nella vigenza del D.P.R. n. 915/1982, sul tema delle ordinanze adottabili in materia di rifiuti.

Per meglio comprendere le diverse posizioni che, allora, si contrapponevano, può essere utile, anzitutto, analizzare la natura di tali provvedimenti: le diverse soluzioni prospettabili comportano differenti conseguenze applicative, soprattutto per ciò che riguarda i presupposti e la struttura della responsabilità dei diversi soggetti coinvolti.

A tal fine – visto, in termini generalissimi, l’inquadramento delle ordinanze nella categoria degli ordini – interessanti spunti di riflessione può fornire il dibattito sulla nozione di sanzione amministrativa [1].

Se, infatti, per sanzione amministrativa si intende il provvedimento conseguente all’accertamento di una infrazione, elemento caratterizzante risulta essere unicamente la violazione di un precetto: a nulla rileva che la funzione amministrativa sia esercitata al fine di punire ovvero a quello di ripristinare ovvero ancora a quello di conservare interessi sostanziali devoluti all’amministrazione.

Se, al contrario, sanzione amministrativa è intesa come “pena in senso tecnico”, distinta rispetto ad altre forme di reazione della pubblica amministrazione alla violazione di un precetto, elemento centrale diviene la finalità afflittiva.

Sulla base di tale distinzione si può effettuare una breve ricognizione dell’elaborazione giurisprudenziale formatasi nella vigenza del precedente sistema normativo [2].

1.1 L’orientamento prevalente in giurisprudenza.

La previgente disciplina prevedeva che, in caso di violazione del divieto di abbandono, scarico o deposito incontrollato di rifiuti sulle aree pubbliche o private soggette ad uso pubblico, il Sindaco potesse ordinarne lo sgombero “in danno dei soggetti obbligati”.

Configurando i provvedimenti in oggetto come sanzioni amministrative nel senso di sanzioni ripristinatorie, l’interpretazione giurisprudenziale prevalente individuava i “soggetti obbligati” solo in quelli responsabili dell’attività illecita: riteneva, in altri termini, illegittima l’ordinanza rivolta al proprietario dell’area, il quale non avesse in alcun modo contribuito alla causazione dell’illecito [3].

A sostegno di questa tesi, la giurisprudenza argomentava l’inconfigurabilità di una responsabilità propter rem, richiamando anche l’articolo 18 della legge n. 349 del 1986 – che fonda la responsabilità per il danno ambientale sul dolo e la colpa e non sulla semplice esistenza di un rapporto di diritto reale con l’area – ed il principio “chi inquina paga”, desunto dal diritto comunitario.

La responsabilità era così ricondotta ai soli produttori di rifiuti, cui competeva, per legge, l’onere ed il costo dello smaltimento: non si escludeva che al proprietario potesse imporsi l’obbligo di bonifica, ma solo ove egli avesse tenuto un comportamento (attivo od omissivo, colposo o doloso) atto a provocare il danno.

Si affermava, in altre parole, il principio generale del neminem laedere su cui si fonda l’articolo 2043 C.C.: le autorità interessate avrebbero dovuto ricercare i soggetti effettivamente responsabili dell’abbandono dei rifiuti o delle contaminazioni delle aree, non potendo, in caso contrario, emettere alcun ordine di bonifica a carico del mero proprietario incolpevole.

L’ordine di bonifica avrebbe potuto e dovuto, in conclusione, essere rivolto al proprietario del fondo, solo quando da un’indagine concreta fosse emersa la prova della sua corresponsabilità [4].

1.2 Secondo filone gurisprudenziale.

Un secondo filone giurisprudenziale [5] inquadrava le ordinanze di ripristino tra le misure di esecuzione caratterizzate dalla finalità ripristinatoria: ottenere la rimozione dello stato di pericolo e prevenire altri danni all’ambiente e alla salute pubblica, non anche individuare e punire i soggetti responsabili della situazione abusiva.

In altre parole, la tutela dell’ambiente avrebbe richiesto, per sua natura, l’intervento ripristinatorio indipendentemente da eventuali ulteriori misure riparatrici in funzione risarcitoria. Queste ultime non sarebbero state in grado di garantire la fruizione del bene collettivo né avrebbero avuto carattere effettivamente deterrente [6]: naturale destinatario dell’ordinanza era individuato in chi, trovandosi nella situazione giuridica di disponibilità della cosa, avesse il potere/dovere di intervenire immediatamente su di essa.

La legittimazione passiva era fondata sul nesso giuridico tra fondo e destinatario del provvedimento. E ciò anche alla luce della considerazione che gli oneri da questo sopportati sarebbero stati suscettibili di ristoro sul piano privatistico, in sede di azioni di rivalsa nei confronti di chi poi fosse effettivamente riconosciuto responsabile.

Avallando così quella che era una prassi amministrativa diretta in tal senso, si sostenne di poter legittimamente indirizzare l’ordinanza al proprietario attuale dell’area, a prescindere dalla sua colpevolezza (configurando, così, una sorta di responsabilità propter rem).

2 – Linee essenziali della disciplina (D. Lgs. n. 22/1997).

Le specifiche disposizioni dettate dal Decreto Ronchi per le ipotesi di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti (art. 14) e di bonifica di siti contaminati (art. 17), seguono quell’indirizzo volto ad integrare la disciplina civilistica della responsabilità per danno ambientale (ex art, 18, legge n. 349/1986) con provvedimenti amministrativi (esecutivi ed esecutori), contenenti l’ordine, a determinati presupposti, di remissione in pristino dell’ambiente “compromesso” [7].

I dubbi interpretativi a cui il sistema previgente dava adito sono stati dissipati dal nuovo decreto [8] che, sotto il profilo della legittimazione passiva, ha sostanzialmente recepito l’interpretazione giurisprudenziale prevalente sopra rassegnata [9].

È però necessario definire lo spazio e l’efficacia dell’articolo 14 in rapporto al diverso e più complesso ruolo esercitato dall’articolo 17.

“Le fattispecie regolate dagli artt. 14 e 17 del d. lgs. 5 febbraio 1997 n.22 (c.d. Decreto Ronchi) sono diverse, l’una riguardando la repressione dell’abbandono di rifiuti e l’altra la bonifica dei siti interessati dal superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione del suolo e delle acque; tra i due provvedimenti non esiste alcun vincolo di consequenzialità o di serialità procedimentale” (T.A.R. Valle d’Aosta, 20.02.03, n. 17).

2.1 L’articolo 14 del decreto Ronchi.

In caso di violazione del generale divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti, la norma individua il soggetto obbligato al ripristino anzitutto nel produttore.

Il legislatore ha così seguito la linea della responsabilità aquiliana.

Tuttavia, l’obbligo di rimozione e ripristino è qui subordinato all’adozione di un’ordinanza che disponga “…le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere”, decorso il quale potrà procedersi all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.

Trasponendo, poi, in norma l’orientamento costante della Giurisprudenza, il legislatore ha individuato con precisione i soggetti solidalmente responsabili al produttore ed i casi in cui ricorre tale solidarietà: il proprietario del fondo, se soggetto diverso dall’autore dell’illecito, è destinatario dell’ordine solo se ed in quanto sia stato, con il proprio comportamento (attivo od omissivo, doloso o colposo), compartecipe dell’illecito [10].

La disciplina dettata dal Decreto Ronchi non solo ha, così, escluso in radice la configurabilità di qualsiasi forma di responsabilità propter rem, ma ha definitivamente sancito il carattere di illecito amministrativo della violazione soggetta all’intervento ripristinatorio ex art. 14 [11].

L’elemento psicologico va seriamente accertato, e non solo presunto: non è configurabile alcun tipo di automatismo tra titolarità di un diritto sull’area e responsabilità [12].

Partendo dal presupposto che la nozione di “responsabilità dell’inquinamento” vada opportunamente ricondotta a quella più generale di responsabilità per fatto illecito, anche la giurisprudenza, afferma, oggi, che per la sua configurabilità “occorre, pertanto, una condotta, di natura sia commissiva che omissiva, a cui eziologicamente sia collegato il verificarsi di un danno, oltre alla sussistenza di un elemento oggettivo che ancori il fatto al suo autore” (T.A.R. Piemonte, II, 11.05.01, n. 1100).

“L’ordinanza sindacale con cui viene intimata la rimozione di rifiuti in genere, incontrollatamente depositati sul suolo, va emessa, ex art. 14, co. 3 , D. L.vo n. 22/1997, nei confronti del soggetto responsabile di aver effettivamente e materialmente posto in essere la violazione.

Nel caso di inquinamento dell’ambiente determinato dall’abbandono o dal deposito di rifiuti sul suolo, l’imputabilità della condotta nei confronti del proprietario richiede, a carico del medesimo proprietario o dei titolari di diritti reali o personali sul bene, un comportamento qualificato (a titolo di dolo o colpa), così come richiesto per l’autore materiale. L’art. 14, co. 3 D.L.vo n. 22/97, in sostanza, costruisce la responsabilità del proprietario come responsabilità da concorso – sempre che questo sia in concreto ipotizzabile – sussistente ove possa riscontrarsi un elemento materiale, integrante contributo causale alla commissione del fatto ed un elemento psicologico, costituito dalla coscienza e volontà di contribuire a tale commissione”” (T.A.R. Puglia, Bari, II, 27.02.03, n. 872; cfr., nello stesso senso, C.d.S., V, 20.01.03, n. 168)

La responsabilità dei produttori di rifiuti e quella dei titolari di diritti reali, riportata nell’alveo di un regime ancorato ad una responsabilità per colpa, contrasta le tendenze volte a realizzarne in via giurisprudenziale una ricostruzione in chiave oggettiva, e si armonizza con la responsabilità da danno ambientale disciplinata dall’articolo 18 della L. n. 348/1986 – responsabilità per colpa connessa alla violazione di norme a tutela dell’ambiente o di provvedimenti emanati in attuazione di tali norme – nonché con il principio comunitario “chi inquina paga”.

2.2 L’articolo 17 del decreto Ronchi.

Una scelta parzialmente diversa ha ispirato la formulazione dell’articolo 17: esso individua il soggetto responsabile della bonifica in “chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti (limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, N.d.R.)…o determina un pericolo concreto ed attuale di superamento…”.

La responsabilità per gli obblighi di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale sembra essere più ampia di quella generalmente vigente in campo ambientale e, soprattutto, non essere limitata ai casi di solo dolo o colpa: l’obbligo di effettuare gli interventi di legge sorge, infatti, in conseguenza di un’azione “anche accidentale”, ossia a prescindere dall’esistenza di qualsiasi elemento soggettivo in capo all’autore dell’inquinamento.

Seppure disgiunta dai profili soggettivi, tale responsabilità è, però, pur sempre attribuita sulla base del nesso eziologico esistente tra l’azione dell’autore dell’inquinamento ed il superamento, od il pericolo concreto ed attuale di superamento, dei limiti di contaminazione [13].

Allo scopo, poi, di garantire comunque il ripristino ambientale dell’area, in caso di inerzia del soggetto responsabile (o nel caso in cui esso sia sconosciuto), il Comune – o, se questo non provvede, la Regione – realizzerà d’ufficio gli interventi necessari.

A chiarire tale complesso sistema normativo è intervenuta anche la Giurisprudenza.

“Il D. L.vo 22/97 delinea un quadro normativo in cui gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino delle aree inquinate gravano, in primo luogo, sul soggetto che ha cagionato l’inquinamento, secondo il noto principio comunitario. Il proprietario non è obbligato a bonificare l’area se non è anche l’inquinatore; mentre l’obbligo grava sempre su che ha inquinato, ed in sua sostituzione sulla pubblica autorità” (T.A.R. Lombardia, Milano, I, 13.02.01, n. 987).

Tuttavia, per non gravare il bilancio pubblico delle spese causate dagli interventi d’ufficio, l’art. 17 stabilisce che le spese sostenute dagli enti pubblici godano del privilegio speciale immobiliare anche in pregiudizio dei terzi acquirenti. Il medesimo articolo impone altresì un onere reale [14] sulle aree inquinate, da menzionarsi nel certificato di destinazione urbanistica: “il proprietario, dunque, anche se non responsabile dell’inquinamento, si trova a dover subire, da un lato, l’iscrizione dell’onere reale, con ogni conseguenza dal punto di vista urbanistico e sul trasferimento del bene, e dall’altro, le eventuali azioni esecutive per il recupero delle spese sostenute dalla P.A. che abbia proceduto agli interventi d’ufficio” (T.A.R. Lombardia, Milano, I, 13.02.01,n. 987).

Radicalmente diversa da quella dell’inquinatore – nonché, e soprattutto, da quella del proprietario di cui all’articolo 14 – si presenta, pertanto, la responsabilità del proprietario ex art.17: si può parlare di una “responsabilità da posizione”, non solo svincolata da profili soggettivi, ma anche da qualunque nesso eziologico tra azione ed inquinamento.

Il proprietario è tenuto a sostenere i costi connessi agli interventi di bonifica esclusivamente in ragione dell’esistenza dell’onere reale sul sito.

Chi ha cagionato l’inquinamento resta il responsabile diretto e principale della bonifica ed il destinatario dell’ordinanza comunale di diffida ad adottare gli interventi necessari: quest’ultima dovrà essere, sì, notificata anche al proprietario del sito, ma ciò in forza dell’esistenza dell’onere reale sulle aree inquinate. Pertanto – a meno che non vi sia stato concorso – autore dell’inquinamento e proprietario non possono essere considerati obbligati in solido: differente è, infatti, la fonte delle rispettive obbligazioni.

“Il proprietario viene solo informato ai fini dell’onere reale e del privilegio che grava sul bene. Dunque, il proprietario, che si veda notificare un’ordinanza emessa ai sensi della richiamata normativa può anche rimanere inattivo, con il rischio, tuttavia, o di non poter utilizzare il bene o di perderlo qualora dovessero essere portate a compimento le azioni esecutive da parte della P.A.” (T.A.R. Lombardia, cit.)

Il proprietario incolpevole non è tenuto ad attivare di propria iniziativa il procedimento di bonifica né ad ottemperare all’ordinanza comunale (notificatagli in ragione dell’esistenza dell’onere reale), e non potrebbe, in ogni caso, essere punito ai sensi dell’articolo 51-bis per non aver provveduto alla bonifica (sul punto si tornerà più avanti). Ha facoltà di intervenire al fine di liberare la proprietà dagli oneri di cui è gravata [15]. In questo caso agisce, però, di propria iniziativa e non perché tenutovi come responsabile diretto [16].

2.3 Il proprietario come soggetto danneggiato dal responsabile dell’inquinamento: l’onere reale previsto dall’art. 17 D. Lgs. n. 22/1997.

Dalla qualificazione dell’obbligo di intervento come onere reale deriva la circolazione dello stesso con il bene cui inerisce [17].

Il terzo che acquisti la titolarità di diritti reali su di un sito gravato da oneri di messa in sicurezza, ripristino ambientale o bonifica può, pertanto, essere destinatario della richiesta di sostenerne i relativi costi, qualora non vi abbia provveduto l’autore dell’inquinamento.

Si pone così il problema di individuare quali rimedi la legislazione offra per la tutela delle ragioni di chi sia succeduto negli obblighi di natura reale sopra descritti, e di valutarne effettività ed efficacia.

Anzitutto, al proprietario incolpevole (e prescindendo dall’ipotesi in cui il diretto responsabile sia addirittura sconosciuto), pregiudicato nel proprio patrimonio dall’esistenza dell’onere reale, non è data una azione di regresso diretta nei confronti dell’autore dell’inquinamento, rimasto inerte.

E un’eventuale azione di rivalsa in via extracontrattuale incontrerebbe, comunque, pesanti ostacoli per il soddisfacimento dell’interesse del proprietario: la responsabilità aquiliana, infatti, richiede necessariamente il dolo o la colpa (che deve provare l’attore) dell’autore dell’illecito.

Ma si è visto che l’obbligo di bonifica, ed il connesso onere reale, sorgono “oggettivamente”, per il solo superamento o pericolo concreto ed attuale di superamento dei valori limite delle sostanze inquinanti.

Nelle ipotesi in cui la contaminazione sia cagionata da una condotta accidentale, il proprietario danneggiato si troverebbe nell’impossibilità di agire ex art. 2043 C.C., e vedrebbe, pertanto, pregiudicato il recupero delle spese sostenute o del danno subito in ragione dell’onere reale conseguente all’inquinamento.

Per superare l’impasse si potrebbe forse, allora, individuare la condotta antigiuridica contro cui agire ex art. 2043 C.C., non tanto nella violazione (colposa o dolosa) del divieto di inquinare, quanto, piuttosto, nell’inottemperanza, sempre colposa, ai doveri di procedere agli interventi di bonifica che conseguono al fatto di avere cagionato (anche accidentalmente) l’inquinamento. Considerare tali doveri quali obblighi positivi distinti rispetto al mero divieto di inquinare consentirebbe di individuare il rapporto di causalità – richiesto dall’articolo 2043 C.C. tra comportamento antigiuridico e danno – in quello tra l’inottemperanza indicata ed il danno conseguentemente subito dal proprietario in ragione del permanere dell’onere reale sul fondo.

La soluzione da ultimo prospettata ben si armonizza, d’altra parte, all’interpretazione che la Cassazione penale [18] ha fatto propria, circa il regime penale connesso alla mancata ottemperanza degli obblighi di bonifica introdotti dal Decreto Ronchi.

3.- L’art. 51 bis. Regime civile e penale a confronto.

L’articolo 51 bis prevede che “chiunque cagiona l’inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, previsto dall’art. 17, comma 2, è punito con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno e con l’ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni se non provvede alla bonifica secondo il procedimento di cui all’art. 17”.

L’inquadramento dogmatico della fattispecie prevista e punita dall’articolo 51 bis oscilla tra due posizioni interpretative differenti, a cui conseguono differenti risultati pratici.

Secondo una prima tesi, elemento costitutivo del reato è l’aver cagionato l’inquinamento (od il pericolo di inquinamento), limitandosi, la mancata bonifica, a condizione obiettiva di punibilità [19].

A ben vedere l’articolo 51 bis finisce così necessariamente per punire solo chi cagioni l’inquinamento con dolo o colpa.

Una soluzione che, al contrario, includesse nella fattispecie penale anche la causazione “accidentale” dell’inquinamento (prevista dal secondo comma dell’articolo 17) configurerebbe, nella sostanza, una forma di responsabilità oggettiva: soluzione certamente non percorribile, perché contraria al generale principio per cui tutti gli elementi che contrassegnano il disvalore penale della fattispecie devono essere investiti dal dolo o dalla colpa dell’agente.

Un secondo orientamento ritiene che il reato abbia natura omissiva, e sia integrato dalla sola inottemperanza all’obbligo di bonifica: l’inquinamento non costituirebbe un elemento essenziale della fattispecie, ma solo un antecedente logico della stessa.

Ricostruire il reato in termini omissivi, consente di ricondurre nell’ambito dell’articolo 51 bis le ipotesi di inquinamento “anche accidentale”, quantomeno dopo che sia intervenuta l’ordinanza comunale di cui al terzo comma dell’articolo 17.

Conformemente a questa impostazione si è espressa anche la Cassazione penale [20]. La Corte ha chiaramente affermato che il disvalore della fattispecie penale di cui qui si discute, risiede nell’omissione della bonifica secondo le cadenze procedimentalizzate dell’articolo 17, ed ha evidenziato come, pertanto, l’articolo 51 bis non presupponga necessariamente che l’inquinamento od il suo pericolo siano stati causati con dolo o colpa, potendo venire in rilievo anche una causazione accidentale degli stessi.

Sul piano interpretativo, entrambe le soluzioni prospettate potrebbero trovare accoglimento. Aderire all’una od all’altra è più che altro il risultato di una scelta di politica giudiziaria.

Incidentalmente si rileva, però, come l’interpretazione avallata dalla Corte di Cassazione sia, tra l’altro, conforme a quella che – proprio individuando l’antigiuridicità della condotta dell’inquinatore nell’inottemperanza ai doveri di procedere agli interventi di bonifica, piuttosto che nella circostanza di aver cagionato l’inquinamento – consente di riconoscere in capo al proprietario incolpevole l’azionabilità (altrimenti non ipotizzabile) dell’art. 2043 C.C. per il risarcimento del danno (dovuto all’esistenza dell’onere reale sul proprio fondo) nei confronti di chi abbia cagionato l’inquinamento “anche in maniera accidentale”.

3.1 Responsabilità del proprietario del sito inquinato in relazione agli obblighi di bonifica ed ai conseguenti riflessi penali.

Abbiamo visto che il responsabile diretto e principale degli interventi di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale è individuato, dall’articolo 17, esclusivamente in colui che abbia cagionato l’inquinamento.

Al contrario, il proprietario del suolo che non abbia apportato alcun contributo causale all’inquinamento, non ha alcun obbligo diretto di procedere a tali interventi. Quest’ultimo è, infatti, soggetto al solo (ma vi vedrà quanto penetrante esso sia) connesso onere reale, posto a garanzia degli eventuali interventi di cui si debba fare carico la P.A. in via sostitutiva, nell’ipotesi di inerzia dell’inquinatore. L’esecuzione degli interventi prescritti dall’amministrazione è, per il proprietario incolpevole, soltanto una facoltà.

Pertanto, anche nell’ipotesi in cui non provveda alla bonifica secondo il procedimento previsto dall’articolo 17, il proprietario incolpevole non potrà essere soggetto alla sanzione penale di cui all’art. 51 bis: soggetto attivo del reato è soltanto chi “cagiona l’inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento”, e non chi si trovi, come il proprietario incolpevole, nella condizione di procedere agli interventi in questione al fine di eliminare il pregiudizio dell’onere reale e del connesso privilegio immobiliare gravante sul bene.

4.- Elementi differenziali negli artt. 14 e 17.

Nell’articolo 14, l’obbligo di procedere “alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi” sorge dalla violazione dei divieti penalmente rilevanti di cui ai commi 1 e 2 dello stesso: esso è configurato come obbligo derivante dalla consumazione delle contravvenzioni di a) abbandono o deposito incontrollati (comma 1), ovvero b) immissione di rifiuti nelle acque (comma 2).

Da questa costruzione penalistica della responsabilità civile, consegue la necessarietà che la condotta generante l’obbligazione sia connotata dall’elemento soggettivo, quantomeno, della colpa (prevista per la sua qualificazione come reato, e, quindi, come illecito civile).

Ma fin qui si rientra pienamente, in ogni caso, nell’ambito della figura tipizzata dall’art. 18 della legge n. 349/1986.

L’impostazione penalistica della responsabilità civile consente di spiegare, anche, perché – esulando qui, invece, dall’ambito dell’articolo 18 – all’adempimento dell’obbligo di rimozione e ripristino sono tenuti in solido il proprietario dell’area ed i titolari di diritti reali “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, o, in altre parole, che siano concorrenti, con il responsabile della condotta vietata, nello stesso reato.

L’art. 17 procede in modo differente.

Esso, infatti, individua preliminarmente la condotta che fa nascere l’obbligo civilistico di “procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale” in quella di “chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lett. a), ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento”.

Una tale configurazione non richiede l’elemento soggettivo della colpa.

L’articolo 14 prevede, quindi, che la mera condotta vietata (anche penalmente) costituisca illecito civile.

L’articolo 17 postula, al contrario, una responsabilità per danno “oggettiva”, in cui l’elemento rilevante è individuato nell’evento (superamento dei limiti o pericolo di superamento) e nel suo legame alla condotta di cui è conseguenza in forza del solo rapporto causale.

5.- Conclusioni.

Può sembrare che la scelta legislativa sottesa alla disciplina dettata dall’articolo 17 – e volta a privilegiare l’interesse pubblicistico al ripristino ambientale – sia differente dalla scelta legislativa di cui alle previsioni dell’articolo 14 dello stesso decreto.

In generale, però, si può affermare che il legislatore, con il decreto Ronchi, abbia preso le distanze dagli altri modelli europei che, in una logica in cui evidentemente prevalgono considerazioni di interesse generale, si ispirano alla nozione di responsabilità oggettiva nella costruzione di un sistema che addossa al proprietario della cosa in quanto tale l’onere della sua bonifica [21].

Abbiamo visto come l’ordine di rimozione dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi ex art. 14 possa essere diretto tanto nei confronti dell’inquinatore, quanto nei confronti del titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area, solo quando la violazione sia a questi imputabile a titolo di dolo o colpa.

Il meccanismo introdotto dall’articolo 17 – prescindendo, nell’imporre l’onere di bonifica all’inquinatore, dalla verifica dell’elemento soggettivo – sembrerebbe comportare una parziale deviazione dal sistema delle responsabilità ambientali quale emerge dall’articolo 18 della legge n. 349/1986 nonché dallo stesso D. Lgs. n. 22/1997.

Inoltre, ai sensi dell’articolo 17, il terzo, estraneo addirittura da ogni contributo causale – anche incolpevole – all’inquinamento, che sia divenuto titolare di diritti reali sull’area contaminata, resta comunque soggetto a gravami che diminuiscono notevolmente il valore del suo immobile.

Tale soluzione è, peraltro, giustificata dalla considerazione che l’articolo 17 non presuppone il semplice abbandono di rifiuti (ipotesi dell’art. 14), bensì fenomeni di vera e propria contaminazione fisico-chimica dello stato dei luoghi.

In conclusione, e limitatamente alla posizione del proprietario del fondo, si può osservare come lo stesso possa essere colpito da una ordinanza di ripristino ex art. 14 solo se colpevole dell’illecito; il recupero delle spese eventualmente anticipate dalla P.A. avranno come destinatari i soggetti obbligati, cioè i soli responsabili dell’illecito.

Può essere, invece, destinatario di una diffida a bonificare ex art. 17 anche nell’ipotesi in cui abbia cagionato, anche senza colpa, l’inquinamento o il pericolo di inquinamento, e può essere chiamato comunque (anche se non lo ha cagionato) a rispondere dell’illecito entro i limiti dell’onere reale.

In linea generale, il nostro modello legislativo mira ad evitare l’ingiustizia di colpire un soggetto incolpevole e a sua volta danneggiato, ripartendo i costi dello sgombero dei rifiuti abbandonati da terzi e della bonifica dei siti inquinati, tra i soggetti responsabili dell’illecito e, quando questi rimangano inerti o non siano conosciuti, imputandoli alla pubblica amministrazione.

Sebbene, in generale, il sistema sia orientato a garantire la posizione del proprietario incolpevole, tuttavia anche la sola imposizione dell’onere reale – e pure alla luce dei rimedi esperibili al riguardo – rappresenta un vincolo particolarmente intenso e penetrante al regime della proprietà privata, altrove difficilmente rinvenibile nel nostro ordinamento.

È indubbio che, nel momento in cui un bene di cui si ha la proprietà od il possesso possa arrecare danno ad altri beni costituzionalmente rilevanti, è giustificata l’imposizione di determinati doveri in capo a chi ha il controllo e la facoltà di intervenire sulla fonte di rischio. Da questo punto di vista la responsabilità del proprietario del sito contaminato potrebbe essere assimilata a quella di altri soggetti ai quali l’ordinamento impone un obbligo risarcitorio solo in forza della posizione di controllo che gli stessi hanno nei confronti di determinate cose o situazioni (ad esempio, il custode per la responsabilità da cose in custodia, ovvero il proprietario per la responsabilità da rovina dell’edificio ex art. 2053 c.c.).

Tuttavia, la previsione dell’onere reale e del connesso privilegio immobiliare pone problemi ulteriori rispetto alle situazioni da ultimo citate.

Infatti, “attraverso l’imposizione dell’onere reale e del privilegio immobiliare sul sito viene attribuita, nella sostanza, quasi una sorta di potestà latu sensu espropriativa in capo all’ente pubblico, che può intervenire direttamente sul bene e soddisfarsi delle spese dell’intervento medesimo attivando la garanzia reale esistente sullo stesso.

“Si esce con ciò da ogni logica risarcitoria, inclusa quella legata al principio comunitario “chi inquina paga”, per introdurre un puro meccanismo di ridistribuzione dei costi sociali in cui talora anche la vittima diretta dell’attività socialmente dannosa può finire per subire un duplice pregiudizio: come “vittima” dell’inquinamento e come soggetto di fatto privato del residuo valore del bene aggredito in virtù dell’imposizione legale dell’onere reale e del collegato privilegio” [22].

— *** —

[1] G. Colla, G. Manzo, Le sanzioni amministrative, Milano 2001, 141 ss.

[2] Per un’esauriente ricognizione di tali posizioni giurisprudenziali cfr. T.A.R. Emilia –Romagna, sez. I, 19 febbraio 1998, n. 64.

[3] Ciò in quanto “all’amministrazione non è consentito porre a carico di soggetti diversi da quelli individuati dalla legge, comportamenti che la stessa è tenuta a pretendere da coloro che ne sono gravati” (T.A.R. Lombardia, Milano, 7.12.1995, n. 1442).

[4] E’ stato così ritenuto responsabile il proprietario di un fondo che – pur essendo a conoscenza dello scarico abusivo di rifiuti praticato da terzi sul suo terreno – non abbia posto in essere concreti comportamenti (quali la recinzione del fondo) atti ad impedire il ripetersi di questi episodi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 17.10.1994, n. 580).

[5] T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I, 22 maggio 1995, n. 241; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 9 giugno 1983, n. 237.

[6] L’impresa che esercita attività pericolose potrebbe neutralizzare i costi di riparazione, eventualmente derivanti da fatti dannosi ad essa riconducibili, attraverso un’accorta economia di gestione dell’impresa.

[7] È, peraltro, necessario definire lo spazio e l’efficacia dell’art. 14 in rapporto al diverso e più complesso ruolo esercitato dall’art. 17.

[8] Si legge in T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I, 19 febbraio 1998, n. 64: “pare al collegio che il legislatore – nel ridisciplinare (art. 14 d. lgs. n. 22/97) il divieto di abbandono di rifiuti già previsto dall’abrogato art. 9 d.p.r. n. 915/82 – abbia inteso eliminare i margini di incertezza presenti nella precedente formulazione, tenendo espressamente conto delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza prevalente”

[9] Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, ordinanza 12 giugno 2002, n. 2899; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 12 marzo 2002, n. 1291; Cons. St., sez. V, 2 aprile 2001, n. 1904.

[10] Al proprietario si affiancano, sullo stesso piano, i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, coloro cioè che manifestino una relazione di possesso o detenzione sull’area medesima.

[11] C.C., sez. I, 3 dicembre 1994, n. 10412: “l’illecito amministrativo presuppone la configurabilità di una condotta dolosa o colposa, con la conseguenza che non è legittima l’applicazione di una sanzione amministrativa sulla base di una generica culpa in vigilando o in eligendo ed in assenza di accertamenti specifici in ordine all’imputabilità dell’infrazione contestata al comportamento (anche omissivo) del soggetto sanzionato”.

[12] Del resto, l’ordine comunale, rivestendo, secondo l’orientamento giurisprudenziale qui recepito, natura di sanzione avente carattere ripristinatorio, anche in mancanza dell’espressa previsione legislativa della necessità del dolo o della colpa ai fini della responsabilità solidale del proprietario dell’area, presupporrebbe in ogni caso l’accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario.

[13] In coerenza con il principio comunitario “chi inquina paga”, principio che tra l’altro risulta espressamente richiamato dall’art. 15 della direttiva n. 91/156, di cui il D. Lgs. del 1997 costituisce recepimento.

[14] Il comma 10 dispone, infatti, che “gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale costituiscono onere reale sulle aree inquinate”, onere che, peraltro, dovrà essere iscritto sui certificati di destinazione urbanistica; il comma 11, ad ulteriore garanzia di copertura dei costi sostenuti per l’intervento ad iniziativa pubblica, stabilisce che “le spese sostenute per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale…sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime”, esercitabile anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.

[15] Nell’ipotesi in cui rimanga inerte, resterà esposto – unitamente al responsabile dell’inquinamento – all’azione di rivalsa del Comune o della Regione che abbiano provveduto a loro spese ex art. 17, comma 9. Si è però sostenuto che, in questa ipotesi, il proprietario del sito risponderebbe solo entro i limiti del valore del fondo, stante la natura di onere reale degli obblighi di bonifica. Considerata la predetta limitazione, che determinerebbe l’oggetto dell’obbligazione del proprietario, anche l’ulteriore garanzia prevista dall’art. 17, comma 11, per la quale le spese di bonifica sono assistite da privilegio generale mobiliare, dovrebbe intendersi operante, nei confronti dl proprietario estraneo all’inquinamento, nei limiti del valore del fondo. (L. Prati, La responsabilità del proprietario per la bonifica dei siti inquinati nell’art. 17 del D. Lgs. 22/1997 e nel D.M. 471/1999, in Riv. Giur. ambiente, 2000, 672, 673.

[16] Si evidenzia così la funzione della notificazione al proprietario dell’ordinanza comunale.

[17] Gli oneri reali sono, infatti, caratterizzati dal gravare su di un soggetto solo in ragione del fatto che questi abbia il godimento di un determinato bene, trasmettendosi automaticamente al suo avente causa in caso di trasferimento della proprietà e/o del possesso del bene stesso, ed hanno, in genere, fondamento nel dovere di cooperazione tra proprietari od in esigenze di carattere sociale. La peculiare caratteristica dell’“ambulatorietà” implica che l’obbligo di eseguire gli interventi indicati si trasferisca insieme alla titolarità di diritti reali sul sito inquinato. M. Bianca, Diritto Civile. 4. L’obbligazione, Milano 1993, 65.

[18] Cass. Pen., Sez. III, 28 aprile-7 giugno 2000, n. 1783, in La Settimana giuridica, 2000, 236.

[19] L. Prati, La responsabilità del proprietario per la bonifica dei siti inquinati nell’art. 17 del D. Lgs. 22/1997 e nel D.M. 471/1999, in Riv. giur. ambiente, 2000, 684-685.

[20] Cass. Pen., cit.

[21] S. Fuochi, Commento a T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 9 giugno 1997, n. 1026, in Urbanistica e appalti, 1998, 6, 640.

[22] L. Prati, La responsabilità del proprietario per la bonifica dei siti inquinati nell’art. 17 del D. Lgs. 22/1997 e nel D.M. 471/1999, in Riv giur. ambiente, 2000, 687, 688.

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