NOTE IN TEMA DI GIUSTIZIA CLIMATICA. TRA SCHMITT E BERLIN

di Simone Lucattini

1.- La storia giurisprudenziale del contenzioso climatico – sottoinsieme del più generale contenzioso ambientale[1] – appare, almeno in Italia e fin qui, caratterizzata da grandi aspettative spesso però andate deluse. Paradigmatica, in tal senso, appare la recente sentenza del Tribunale di Roma, II sez. civile, n. 3552 del 26 febbraio 2024[2], che ha dichiarato inammissibili “per difetto assoluto di giurisdizione” le domande proposte per il risarcimento in forma specifica[3] del danno derivante dal mancato rispetto, da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’obbligo gravante sullo Stato italiano in relazione all’“abbattimento, entro il 2030, delle emissioni nazionali artificiali di CO2-eq nella misura del 92% rispetto ai livelli del 1990”.

Stando a questo recente arresto giurisprudenziale, il diritto al clima non sarebbe, dunque, azionabile in termini di diritto soggettivo qualificato e differenziato[4], non avendo il giudice ordinario riconosciuto alcuna situazione giuridica soggettiva meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico e, quindi, funditus l’esistenza di una relazione strutturata secondo la coppia diritto soggettivo al clima (id est diritto di evitare alterazioni climatiche per effetto di interventi antropici non efficacemente regolati)/obbligazione di protezione del clima gravante sugli Stati[5]. Anche guardando all’esperienza di altri ordinamenti[6], non si può comunque escludere che, in futuro, si possa persino addivenire a soluzioni di segno opposto a quelle oggi accolte dal Tribunale di Roma, magari all’esito di domande diversamente impostate e strutturate[7].

Qualche (forse eccessiva) attesa aveva suscitato, tra gli zeloti della giustizia climatica (intesa in senso davvero molto ampio), anche un caso sottoposto al Consiglio di Stato avente ad oggetto una sanzione irrogata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato per pratiche commerciali scorrette realizzate per via di riconosciuti vanti ambientali generici e messaggi suggestivi volti ad esaltare la positività per l’ambiente di carburanti soltanto meno inquinanti, ma non ad impatto zero o a impatto positivo sull’ambiente. Il giudice (Cons. St., Sez. VI, 23 aprile 2024, n. 3701), annullando il provvedimento del Garante della concorrenza, ha invece stabilito che “non può dubitarsi, in linea di principio, della legittimità dell’impiego di claim “green” anche in relazione a prodotti (come nel caso di specie un carburante diesel) che sono (e restano) in certa misura inquinanti ma che presentano, rispetto ad altri, un minore impatto sull’ambiente”: non si pretende quindi, in assoluto, l’“inquinamento zero” per poter pubblicizzare un prodotto come “verde”. Decisione che appare ragionevole, in quanto correttamente ispirata al principio di proporzionalità alla cui stregua non si può pretendere il “rischio zero”[8], e nemmeno l’“inquinamento zero”, ma che poco sembra avere a che fare con il contenzioso climatico propriamente inteso.

Altra pronuncia del giudice amministrativo (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 3 settembre 2019), anch’essa sovente citata dagli studiosi del diritto climatico[9], in un obiter dictum (la sentenza torna, dopo anni, sulla centrale categoria degli atti paritetici) richiama al dovere di perseguire il “preminente interesse della collettività alla graduale riduzione della componente di anidride carbonica presente nell’atmosfera”, cui corrisponde il “superiore interesse” a contrastare il cambiamento climatico da parte dello Stato, “da intendersi sia come Stato-persona, in rapporto ai vincoli internazionali …, sia come Stato-comunità in rappresentanza dell’interesse collettivo al miglioramento della qualità ambientale”. La sentenza, pur suggestiva, non ha ad oggetto l’adeguatezza del potere governativo esercitato rispetto al conseguimento degli obblighi internazionali o nazionali, tutt’altro essendo il thema decidendum.

Condivisibile appare, piuttosto, il realismo di quanti invocano la necessità di muoversi lento pede sul versante sdrucciolevole della giustizia climatica: pragmaticamente, infatti, “non devono riporsi eccessive e vane speranze sulla sua capacità di contribuire a una più efficace attuazione delle misure di lotta al climate change”, poiché “vi osta la natura squisitamente politica del tema, che non può certo parcellizzarsi in una miriade di azioni individuali davanti ai giudici, con esiti prevalentemente risarcitori, o, altrimenti, con gli evidenti problemi … di potenziale invasione delle prerogative del legislativo e dell’esecutivo, in violazione evidente del principio di separazione dei poteri”[10].

“Ogni cosa al suo posto” – è proprio il caso di dire –, tanto più che ““fare di ogni sentenza una legge speciale e di ogni giudice un legislatore” è il modo migliore per distruggere la razionalità del diritto … e la confusione tra legislazione e giurisdizione è l’atto massimamente disordinante che si possa concepire”[11].

2.- La pronuncia del Tribunale di Roma, nella sua pars (per così dire) costruens, dischiude piuttosto la prospettiva di spazi di tutela del clima di fronte al giudice amministrativo, con il suo tradizionale armamentario rimediale (interesse legittimo; silenzio-inadempimento; giudizio d’ottemperanza). Il punto merita di essere approfondito al di là del c.d. “Giudizio universale” celebrato dinanzi al Tribunale di Roma e oltre la specifica domanda proposta in via subordinata per ottenere la modifica del Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC), rispetto alla quale – senza esitazioni – il giudice ordinario riconosce che “La questione attiene alla legittimità dell’atto amministrativo e, comunque, a comportamenti e omissioni riconducibili all’esercizio di poteri pubblici in materia di contrasto al cambiamento climatico antropogenico e quindi è afferente alla giurisdizione amministrativa generale di legittimità”.

Come esattamente colto in un recente studio dell’Ufficio studi e formazione della Giustizia amministrativa (Sviluppo sostenibile, lotta al cambiamento climatico e giurisdizione amministrativa: il principio del risultato nella tutela ambientale, pag. 19), nella fattispecie, “La scelta del giudice [ordinario, ndr] non ha però tenuto conto del fatto che l’illecito lamentato si fosse sostanziato nella mancata attivazione, doverosa, dei relativi poteri”, finalizzati alla realizzazione degli obblighi imposti agli Stati membri. Linearmente, si osserva allora, nel citato studio, che “gli Stati devono comunque raggiungere – in chiave di effettività, e non come mero sforzo tendenziale – determinati risultati indicati dalle stesse direttive: in difetto, i singoli possono agire perché in sede giurisdizionale (nazionale) si impongano misure tali da annullare azioni illegittime (perché insufficienti), ovvero tali da superare l’inerzia”[12]. Il giudice amministrativo è, dunque, chiamato a svolgere la propria naturale funzione di giudice del cattivo esercizio del potere ovvero del suo mancato doveroso esercizio (art. 7 c.p.a.), ragion per cui, appunto, anche le “omissioni riconducibili all’esercizio di poteri pubblici in materia di contrasto al cambiamento climatico antropogenico” rientrano nella giurisdizione amministrativa e possono, quindi, trovare tutela mediante l’azione avverso il silenzio-inadempimento, amputata però della possibilità di ottenere pronunce di condanna specifica che si esprimano sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, non trovandosi di fronte ad una attività amministrativa vincolata o priva di margini di discrezionalità ex art. 31, comma 3, del c.p.a., bensì, per lo più (come nel caso del PNIEC nel “Giudizio universale”), dinanzi ad una discrezionalità che assume le forme dell’ampio “apprezzamento politico”[13] tipico della funzione pianificatoria.

Nel c.d. “Giudizio universale”, il Tribunale di Roma ha – forse un po’ sbrigativamente – liquidato la questione sulla base del principio della separazione dei poteri e delle potestà pubbliche coinvolte, ridotte alla sfera di attribuzione degli organi politici, espressivi della funzione di indirizzo politico insindacabile (di qui il difetto assoluto di giurisdizione)[14]. La dimensione dialogica del potere amministrativo discrezionale è stata, quindi, offuscata e, comunque, messa in secondo piano: tanto dagli attori per via di una lettura (confluita nella domanda principale) in termini di pura – e semplificante – obbligazione civilistica ex art. 1173 c.c., secondo lo schema norma-fatto-effetto[15]; quanto dal giudice, che si è rifugiato dietro lo schermo dell’atto politico, pur riconoscendo, al contempo (non senza qualche contraddizione), la natura di atto amministrativo generale al PNIEC assoggettabile, dunque, almeno alla giurisdizione amministrativa.

In effetti, gli strumenti del diritto amministrativo e il giudice amministrativo, come giudice ordinario del potere, si presentano come i “luoghi” più idonei per, rispettivamente, gestire le questioni e risolvere le dispute climatiche[16]. Il punto, in verità, è stato colto anche dal Tribunale di Roma nella parte in cui si riferisce alla possibilità di censurare dinanzi al giudice amministrativo le eventuali carenze delle scelte del PNIEC sotto il profilo della loro adeguatezza, coerenza e ragionevolezza, “salvo poi non valorizzare, e anzi assorbire, la questione per effetto della errata, sul punto, decisione di inammissibilità per difetto assoluto, anziché relativo, di giurisdizione”, giacché “la decisiva riserva ai poteri esecutivi nazionali delle scelte più adatte per fronteggiare l’emergenza climatica svela un circuito di tutela (che si sviluppa lungo la classica sequenza: norma – fatti – poteri – effetti) che pone in primo piano il ruolo programmatorio delle amministrazioni pubbliche nel conseguire un risultato effettivo e non più procrastinabile” e che conduce, come conseguenza giurisdizionale, al sindacato del giudice amministrativo[17].

3.- Sul piano più propriamente sostanziale, le decisioni climatiche impongono complessi e faticosi bilanciamenti d’interessi, almeno che non si ritenga di trovarsi al cospetto, se non di un diritto al clima, comunque di un interesse “tiranno” – alla neutralità climatica – dinanzi al quale ogni altro  deve cedere il passo[18]. Ma se così non è, anche alla luce dell’insegnamento della Corte, la discrezionalità dell’amministrazione si rivela, ancora una volta, chiave di volta, quale strumento per la cura in concreto degli interessi pubblici: autentico “cuore pulsante dell’azione amministrativa”[19], specialmente nella incandescente – perché dibattuta tra interessi rivali – materia ambientale-climatica[20] dove, se anche si affermasse un obbligo dello Stato di conseguire il risultato di fronteggiare in modo efficace il cambiamento climatico (un vincolo nell’an, quindi), la discrezionalità nel quomodo, che attiene al modo di conseguire quel risultato in concreto, rimarrebbe pur sempre decisiva e pregnante. Ed invero, il bilanciamento tra interessi continua a stare alla base della scelta dei mezzi per raggiungere il risultato e dei modi per realizzare l’effetto prefigurato[21]; ed il fatto che un interesse – quello alla tutela ambientale – sia inserito oggi nell’articolo 9 della Costituzione e nei principi fondamentali certamente pone quell’interesse “al centro” ma non lo esenta dal bilanciamento rispetto ad altri interessi, confliggenti o antagonisti[22].  Non “tirannia”, alla Schmitt[23], ma “pluralismo dei valori”, molteplici e rivali, alla Berlin[24]: un pluralismo che si scioglie in riferimento alle singole vicende, in concreto, richiedendo sofferte – e talora anche penose – mediazioni tra valori suscettibili di sfociare in (pur sempre necessarie e talora impellenti) decisioni amministrative. Decisioni che dovrebbero ispirarsi al principio-guida di integrazione, inteso come principio “di riconciliazione” con il versante delle attività produttive[25], e che di recente è andato sempre più assumendo “una declinazione in chiave anche organizzativa e programmatica, nel senso che energia-ambiente-clima sono divenute nelle recenti politiche regolatorie a sostegno della transizione ecologica “una triade inscindibile””[26].

Decisioni assoggettate alla giurisdizione amministrativa: il giudice della ragionevolezza e della proporzionalità, quali principi-limitatori della discrezionalità alla base del bilanciamento, è, infatti, il giudice amministrativo come giudice del potere pubblico che si manifesta (o si dovrebbe doverosamente manifestare) attraverso piani, programmi e altri atti e provvedimenti di tutela dell’ambiente e del clima[27]. E’ il giudice dell’interesse legittimo come situazione giuridica soggettiva che tipicamente, dapprima, dialoga, nel procedimento, con il potere precettivo [28] e che, una volta lesa, viene, quindi, tutelata in via strumentale (e non in via immediata e diretta come il preteso diritto soggettivo alla neutralità climatica diretto a realizzare un assetto che si assume essere già integralmente predefinito dalle norme e giuridicamente vincolante) nel processo, conformando la riedizione del potere stesso a seguito di giudicato sfavorevole per l’amministrazione. Un sindacato più ampio, centrato essenzialmente sull’esercizio del potere pubblico rispetto ai principi dell’azione amministrativa, piuttosto che su una logica binaria (violazione/non violazione di precetti) o sul comunque più circoscritto accertamento in ordine alla sussistenza degli elementi soggettivi e oggettivi della responsabilità civile richiesto, ad esempio, nel “Giudizio universale”.

4.- Al di là del (sempre possibile) confronto (anche competitivo) tra plessi giurisdizionali, in termini di celerità della tutela erogata, di rimedi esperibili e modello processuale, centrale appare, a questo punto, una riflessione sulle condizioni dell’azione quali filtri d’accesso al processo amministrativo – qui ritenuto il più adatto a sindacare il bilanciamento degli interessi alla luce degli obiettivi di politica climatica – la cui configurazione è idonea a incidere sui connotati stessi del giudizio amministrativo in termini più marcatamente soggettivi – come esige ormai il moderno paradigma di giustizia – o con più evidenti venature oggettive[29], peraltro almeno in parte  inevitabili in un processo in cui il giudice, oltre a conoscere il rapporto controverso, definisce regole di azione per la pubblica amministrazione nella riedizione del potere, che non possono non tenere conto anche dell’interesse pubblico coinvolto[30]. E’ proprio con riferimento al contenzioso climatico, del resto, che si stanno affacciando proposte ricostruttive che, sensibili al seducente fascino delle risalenti origini tutorie (esercitato su “cose nuove”), vanno nel senso di un più ampio recupero della giurisdizione oggettiva, anche attraverso la ipotizzata legittimazione straordinaria da riconoscere ad una autorità indipendente ad hoc ovvero per via della valorizzazione dei poteri officiosi del giudice in sede di giudizio di cognizione, sub specie di modulazione degli effetti delle pronunce di annullamento[31]. In punto di condizioni dell’azione, viene, d’altra parte, stigmatizzata una incoerenza dei tradizionali limiti posti nell’ordinamento nazionale all’accesso alla giustizia per la tutela degli interessi diffusi (requisiti delle associazioni di tutela ambientale e vicinitas) rispetto alla disciplina europea e internazionale, fino ad auspicare l’introduzione dell’antica azione popolare[32].

Le specificità del contenzioso climatico, anche ammettendo che possa in qualche modo differenziarsi rispetto al resto del contenzioso ambientale che si sviluppa dinanzi al giudice amministrativo, non sembrano, in ogni caso, tali da giustificare (neppure in termini di utilitas, in termini d’effettività della tutela) una rottura o anche soltanto una attenuazione del canone della giurisdizione soggettiva fondata sul principio della domanda e in sè incompatibile rispetto a estese forme di legittimazione del “chiunque”, tanto più che il processo amministrativo, ormai da tempo, consente azioni a tutela degli interessi diffusi.

Neanche l’interesse al clima, pur aspirando magari a farsi “tiranno”, dovrebbe poter alterare la natura soggettiva – “pur con talune peculiarità – di stretta interpretazione – di tipo oggettivo”[33]– della giurisdizione amministrativa, chiamata a sindacare il bilanciamento, operato in via amministrativa, tra valori, principi e interessi anche confliggenti, anche antagonisti. Chiamata a sindacare, in nome dell’interesse individuale o degli interessi aggregati di una pluralità di soggetti[34], una decisione che costituisce, talora, il portato di travagliate e penose mediazioni e contemperamenti, accettando che più valori – tutti di per sé positivi (iniziativa economica, lavoro, tutela dell’ambiente e del clima) –  possano risultare rivali, eppure in qualche modo conciliabili. E’, questo, il nucleo del “pluralismo dei valori” di Berlin, proficuamente applicabile al diritto amministrativo quale diritto della discrezionalità, antitetico rispetto ad ogni tirannico monismo e ai suoi astrattamente predefiniti esiti.

*Il presente articolo è destinato ad essere pubblicato nel volume che raccoglierà gli atti del convegno “Il contenzioso climatico nazionale e internazionale: questioni aperte e nuove tendenze”, Siena, Dipartimento di Giurisprudenza, 11 novembre 2024.

[1]Per una mappatura, vedasi M. DEL SIGNORE, Il contenzioso climatico dal 2015 ad oggi, in Giorn.dir.amm., 2022, 265 ss.

[2]Annotata, tra i molti, da G. TROPEA, Il cigno verde e la separazione dei poteri, in giustiziainsieme.it, 18 aprile 2024.

[3]Si richiedeva la “condanna dello Stato ad adottare qualsivoglia provvedimento necessario e idoneo a provocare l’abbattimento delle emissioni nazionali, al fine di prevenire la lesione futura di diritti umani”.

[4]Di diverso avviso, in dottrina, A. PISANO’, Il diritto al clima. Il ruolo dei diritti nei contenziosi climatici europei, Napoli, 2022, passim.

[5]Sulle criticità di una azione prospettata in simili termini, si sofferma, da varie angolature, G. SCARSELLI, Contenzioso climatico e giurisdizione, in giustiziainsieme.it, 26 novembre 2024.

[6]Cfr., ad esempio, il caso francese, con la decisione del Conseil d’Etat 10 maggio 2023, n. 467982, Grand Synthe, Per una panoramica sull’“eterogeneità del contenzioso climatico”, si rinvia a G. DELLA CANANEA – F. DI LASCIO, I pubblici poteri e il cambiamento climatico: due modelli di azione?, in F. CUSANO (a cura di), Scritti in onore di Paolo Urbani, Milano, 2025, 589 ss.

[7]Merita di essere monitorato il giudizio innescato dinanzi al Tribunale di Roma da Greenpeace Italia nei confronti di ENI s.p.a., Cassa Depositi e Prestiti e Ministero Economia e Finanze per la condanna di ENI alla riduzione delle emissioni derivanti dalle sue attività di almeno il 45% entro il 2030 rispetto ai livelli del 2020, nonché per la condanna di Cassa Depositi e Prestiti e Ministero Economia e Finanze all’adozione di una politica climatica che ne guidi le rispettive partecipazioni in ENI s,p,a, in linea con l’Accordo di Parigi. A seguito dell’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione sollevata dalle parti convenute, le parti attrici hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ritenendo che l’inazione climatica dello Stato non sia ex se sottratta al sindacato giurisdizionale e che la giurisdizione spetti al giudice ordinario.

[8]Anche il principio-cardine in materia ambientale di precauzione sembra, invero, dover essere letto nel prisma della proporzionalità, rifuggendo dall’idea di reprimere o vincolare (sotto il profilo sanzionatorio o con strumenti prescrittivi-AIA) ogni evento astrattamente o persino ipoteticamente idoneo a produrre un danno ambientale: “il principio di precauzione non obbliga affatto alla scelta del “rischio zero”, semmai impone al decisore pubblico (legislatore o amministratore), in contesti determinati, di prediligere, tra le plurime ipotizzabili, la soluzione che renda possibile il bilanciamento tra la minimizzazione dei rischi e la massimizzazione dei vantaggi, attraverso l’individuazione, sulla base di un test di proporzionalità, di una soglia di pericolo accettabile” (così Cons. St., Comm. Spec., parere del 26 settembre 2017, n. 2065, § 40).

[9]Vedasi M. CARDUCCI, Il cambiamento climatico nella giurisprudenza italiana, in Diritti Comparati–www.diritticomparati.it, 8 marzo 2021.

[10]Cfr. le Conclusioni rassegnate da P. CARPENTIERI al “Secondo Congresso nazionale dei giudici amministrativi italiani. I 50 anni di funzionamento dei Tribunali amministrativi regionali”, Roma, Palazzo Spada, 18 e 19 ottobre 2024 – Sessione IV, “Il giudice amministrativo e il cambiamento climatico”, in www.giustizia-amministrativa.it, 2.  Sul principio della separazione dei poteri, come “principio cardine dell’ordinamento”, è, peraltro, imperniata  anche la sentenza del  Tribunale di Roma n. 3552/2024 cit., laddove dichiara il difetto assoluto di giurisdizione: “Quelli posti in essere dal Governo e dal Parlamento, e qui oggetto di censura, sono tuttavia atti, provvedimenti e comportamenti manifestamente espressivi della funzione di indirizzo politico, consistente nella determinazione delle linee fondamentali di sviluppo dell’ordinamento e della politica dello Stato nella delicata e complessa questione, indubbiamente emergenziale, del cambiamento climatico antropogenico”.

[11]M. LUCIANI, Ogni cosa al suo posto, Milano, 2023, 178, che in parte qua si rifà a A.C. JEMOLO, Il nostro tempo ed il diritto, in Arch. Giur. Serafini, serie IV, vol. XXIII, fasc. 2, 1932, 156.

[12]Cfr., ancora, Sviluppo sostenibile, lotta al cambiamento climatico e giurisdizione amministrativa: il principio del risultato nella tutela ambientale, 23.

[13]Cfr. il classico studio di M.S. GIANNINI, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano, 1939, 74.

[14] Nella motivazione della sentenza la paventata invasione nel dominio del potere legislativo viene stigmatizzata in termini di “sconfinamento ed eccesso di potere giurisdizionale”. Sono, queste, peraltro, criticità analoghe a quelle manifestatesi anche in altri ordinamenti, ad esempio nei casi Urgenda Foundation vs Regno d’Olanda e Juliana vs United States, allorché il potere giurisdizionale è stato chiamato a intervenire in una materia tanto attigua alla discrezionalità politica da ingenerare problematiche invasioni nel campo dei poteri esecutivo e legislativo.

[15]In tal senso, in dottrina, cfr.  M.CARDUCCI., Cambiamento climatico (diritto costituzionale), in Dig. disc. pubbl., Agg., VIII, a cura di R. Bifulco – A. Celotto – M. Olivetti, a Torino, 2021, 66, ove si precisa che i contenuti dell’obbligazione climatica “sono self-executing e integrabili con fattispecie tipiche già disciplinate dai singoli ordinamenti (come, per es., l’art. 2051 c.c. sulla «custodia di cose»)”.

[16]Lo nota S. VALAGUZZA, Gli orizzonti del diritto dell’ambiente a partire dal contenzioso climatico, in Dir.proc.amm., 2024, 940.

[17]In questi condivisibili termini, G.D. COMPORTI, La pianificazione (del ripristino) della biodiversità, in corso di pubblicazione negli atti del convegno “La tutela della biodiversità nel regolamento sul ripristino della natura”, Catania, Dipartimento di Giurisprudenza, 8 novembre 2024.

[18] “Bilanciamento”, come noto, è concetto-chiave e portante la sentenza della Corte costituzionale sull’ILVA n. 85 del 2013, posta di fronte al drammatico contrasto emergente tra diritto alla salute e diritto al lavoro (e alla produzione). La Corte, in una sentenza dall’intenso sapore schmittiano, ha cura di precisare che nella Costituzione non vi sono “diritti-tiranni” e che “il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”. Tuttavia, l’inserimento della tutela dell’ambiente in Costituzione (art. 9) e il nuovo art. 41 Cost. legittimerebbero ormai, secondo parte della dottrina, un “bilanciamento ineguale” (F. DE LEONARDIS, Lo Stato ecologico, Torino, 2023, 303) a favore dell’interesse ambientale rispetto alla libertà d’iniziativa economica privata; altri autori (ad es. M. RAMAJOLI, Attività economiche, poteri pubblici e tutela dell’ambiente nel nuovo art. 41 della Costituzione, in La riforma costituzionale in materia di tutela dell’ambiente, Napoli, 2022, 172) ritengono, invece, che le nuove previsioni costituzionali non abbiano cambiato i termini del bilanciamento tra i valori in gioco. Sull’interesse al clima come potenziale “novello super-interesse “tiranno””, si sofferma P. CARPENTIERI, Op.cit., 5.

[19]G. MORBIDELLI, Separazione tra politica e amministrazione e discrezionalità amministrativa, in Scritti per Franco Gaetano Scoca, vol. IV, Napoli, 2020, 3707 ss. Ancora attuale risuona il pensiero di M. NIGRO, Silvio Spaventa e la giustizia amministrativa come problema politico, in Riv.trim.dir.pubbl., 1970, 757, secondo cui “la discrezionalità, sempre in crisi e sempre criticata, si ripropone d’altronde nuovamente ogni giorno come lo strumento più adatto a commisurare elasticamente l’azione statale agli scopi che essa si prefigge”.

[20]Sul punto, F. CINTIOLI, L’interpretazione degli articoli 9 e 41 della Costituzione dopo la legge cost. n. 1 del 2022: l’amministrazione e il giudice amministrativo, in Dir.econ., 2024, 2, 23 ss.

[21]Le scelte discrezionali, calate nella realtà, hanno vari oggetti e contenuti e, per coglierne l’intrinseca dinamica, devono essere scomposte: nella fase di determinazione dell’interesse pubblico concreto (e del conseguente regolamento degli interessi); nella scelta dei mezzi per raggiungerlo; e, infine, dei modi per realizzare l’effetto prefigurato: F. G. SCOCA, La discrezionalità nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva, in Riv.trim.dir.pubbl., 2000, 1071.

[22]Nel già citato studio dell’Ufficio studi e formazione della Giustizia amministrativa, Sviluppo sostenibile, lotta al cambiamento climatico e giurisdizione amministrativa: il principio del risultato nella tutela ambientale (pag. 2), si rinviene un passaggio significativo al riguardo: “La discrezionalità – nel quomodo – può e deve esprimersi nella ricerca, fra le varie alternative praticabili, della soluzione ritenuta maggiormente capace di bilanciare la tutela ambientale con le istanze antagoniste: purché però il quid (il risultato della tutela come indicato normativamente: al quale l’amministrazione è vincolata) sia certo, concreto ed effettivo”. Sulla natura vincolante e precettiva della riforma costituzionale, cfr. Corte cost., 13 giugno 2024, n. 105, secondo cui “La riforma del 2022 consacra direttamente nel testo della Costituzione il mandato di tutela dell’ambiente, inteso come bene unitario, comprensivo delle sue specifiche declinazioni rappresentate dalla tutela della biodiversità e degli ecosistemi, ma riconosciuto in via autonoma rispetto al paesaggio e alla salute umana, per quanto ad essi naturalmente connesso; e vincola così, esplicitamente, tutte le pubbliche autorità ad attivarsi in vista della sua efficace difesa”.

[23]Il riferimento è al classico La tirannia dei valori, a cura di G. Gurisatti, Milano, 2008.

[24]Nella fondamentale opera Due concetti di libertà, trad. it. G. Rigamonti e M. Santambrogio, Milano, 2010: “i fini umani sono molteplici, non tutti commensurabili e in perpetua rivalità l’uno con l’altro” (221).

[25] Cfr. C. FELIZIANI, Industria e ambiente. Il principio di integrazione dalla rivoluzione industriale all’economia circolare, in Dir.amm.,2020, pp. 843, 871. In giurisprudenza, vedasi Cons. Stato, Sez. VI, 23 settembre 2022, n. 8167.

[26] G.D. COMPORTI, Energia, ambiente e sviluppo sostenibile, in Riv.giur.ambiente, 2022, 714; cfr. anche  M.CLARICH, voce Energia, in Enc.dir., I tematici, III, Funzioni amministrative, Milano, 2022, 441.

[27]Interessanti a tale proposito appaiono le riflessioni svolte da S. VALAGUZZA, Gli orizzonti del diritto dell’ambiente a partire dal contenzioso climatico, cit., 944, secondo cui “ove l’esercizio del potere pubblico è oggetto dell’esame di ragionevolezza e proporzionalità “di per sé”, cioè non in funzione della verifica della lesione di un diritto soggettivo dell’attore, ma in confronto diretto ed esclusivo con i parametri di legittimità dell’azione amministrativa e, dunque, con l’interesse legittimo, il giudice esercita il sindacato sull’atto contestato con un raggio di azione maggiormente esteso, ponendo al centro del proprio giudizio non la relazione tra il provvedimento contestato e il danno a terzi, il nesso di causalità o la colpa dell’apparato amministrativo, ma verificando la coerenza tra la decisione pubblica e il quadro normativo di riferimento, nazionale e sovranazionale”.

[28] F. G. SCOCA, L’interesse legittimo. Storia e teoria, Torino, 2017, 459 s.

[29]In tema, si vedano V. CERULLI IRELLI, Legittimazione “soggettiva” e legittimazione “oggettiva” ad agire nel processo amministrativo, in Dir.proc.amm., 2014, 341 ss.; F. SAITTA, La legittimazione a ricorrere: titolarità o affermazione?, in Dir.pubbl., 2019, 542 ss.

[30]Questa complessità, pur nell’ambito di una giurisdizione che si pretende ormai soggettiva, è ben resa da Cons.St., Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321: “avendo riguardo alla concezione soggettiva della tutela e alla centralità processuale della situazione soggettiva rispetto all’interesse alla legittimità dell’azione amministrativa, sembra ormai potersi “capovolgere definitivamente l’allocazione tradizionale delle due situazioni soggettive, entrambe attive, che si muovono nel processo, e ci si può forse spingere ad affermare che è l’interesse alla mera legittimità ad essere divenuto un interesse occasionalmente protetto, cioè protetto di riflesso in sede di tutela della situazione di interesse legittimo””.

[31]In termini, A. GIORDANO, Introduzione alla tutela del clima come bene comune, Napoli, 2024, 159 ss.

[32]Cfr. E. GUARNA ASSANTI, Il contenzioso climatico europeo. Profili evolutivi dell’accesso alla giustizia in materia ambientale, Milano, 2024, 290 ss. Sul punto, si vedano le cautele espresse da S.VALAGUZZA, Gli orizzonti del diritto dell’ambiente a partire dal contenzioso climatico, cit., 947.

[33]Cons.St., Ad. plen., 13 aprile 2015, n. 4, con nota di F.G. SCOCA, Il principio della domanda nel processo amministrativo, in Corr.giur., 2015, 1600 ss.

[34]Ci si rifà qui all’ipotesi ricostruttiva di C. CUDIA, Gli interessi plurisoggettivi tra diritto e processo amministrativo, Santarcangelo di Romagna, 2012, 15, 25 ss. che guarda alle situazioni soggettive a valenza sovraindividuale, tra cui gli interessi diffusi, in termini di ““aggregazione” di più interessi individuali, di modo che ogni membro del gruppo può essere titolare dell’interesse in questione e legittimato ad agire uti singulus”.

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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI “SAPIENZA”

DOTTORATO DI RICERCA

IN

DIRITTO PUBBLICO, COMPARATO E INTERNAZIONALE

– Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente –

RESOCONTO CONVEGNO DEL 25 ottobre 2021

“Il Codice dell’ambiente a 15 anni dalla sua approvazione”

A cura di Chiara Colognese[1] e Manuela Cundari[2]

I Sessione

Il 25 ottobre 2021 si è tenuto presso l’Università Sapienza un convegno intitolato “Il codice dell’ambiente a 15 anni dalla sua approvazione”, volto a comprendere quale sia stato (ovvero se ci sia stato) l’impatto del Codice sul diritto dell’ambiente, articolato in due parti. Durante la mattinata gli intervenienti, coordinati dal Prof. Fabio Giglioni, hanno riflettuto sul tema “Codificazione e principi del diritto dell’ambiente”, mentre durante la seconda sessione, tenutasi nel pomeriggio, gli intervenienti hanno riflettuto, coordinati dal Prof. Alfredo Moliterni, sulla “Codificazione tra istituti generali del diritto dell’ambiente e specifici settori”.

Successivamente ai saluti istituzionali, presentati dai Professori Oliviero Diliberto, Preside della Facoltà di Giurisprudenza, Cesare Pinelli, Coordinatore del Dottorato di ricerca in “Diritto pubblico” e Fabio Giglioni, Coordinatore del Dottorato di ricerca in “Diritto pubblico, comparato e internazionale”, il convegno è stato aperto dal Prof. Stefano Grassi dell’Università degli Studi di Firenze, con una relazione sulle fonti del diritto dell’ambiente. Preso atto della difficoltà di trattare del Codice dell’ambiente come fonte del diritto, date le continue modifiche e la vicinanza nel tempo, il Professore tratteggia una panoramica sulle genesi della codificazione, arrivando alla conclusione che probabilmente la frammentarietà e disorganicità del d. lgs. 152/2006, più volte rilevata in dottrina, derivi non solo motivazioni contingenti legate alla vicenda dell’approvazione in Parlamento del decreto, ma anche strutturali, connesse, tra le altre, alla sovrapposizione dei livelli di governo e al difficile rapporto con le norme tecniche. La proposta allora è quella di procedere attraverso una legge quadro, che fissi i principi e che consenta di soddisfare un’esigenza di unitarietà del sistema, evitando però di ricercare un codice (così come inteso in senso tradizionale) che contenga l’intera normativa di dettaglio. Tale legge quadro dovrebbe quindi individuare le coordinate per prendere le decisioni in materia ambientale, fissando così definitivamente le modalità di produzione delle norme sul diritto dell’ambiente. È fatto inoltre riferimento alla riforma costituzionale attualmente in discussione, volta ad inserire il termine “ambiente” nell’art. 9 Cost.: il Professore ritiene che una riforma volta a far comparire all’interno della Carta costituzionale l’ambiente sia necessaria, ma si ridurrebbe, nei termini della proposta attualmente in discussione, in un mera “modifica in bilancio”, comprensiva cioè di elementi già presenti a livello sovranazionale e nella giurisprudenza, senza apportare alcuna innovazione. Inoltre, non sarebbe idonea a fornire le chiavi di un “vocabolario comune” della materia ambientale come una legge-quadro sui principi.

Uno sguardo sulla giurisprudenza è stato poi possibile grazie all’intervento del Presidente della VI Sezione del Consiglio di Stato Giancarlo Montedoro, attraverso la sua relazione intitolata “la giurisprudenza e la codificazione”. Secondo il Consigliere, il tema della codificazione ambientale rappresenta una manifestazione specifica della crisi della legislazione, che trova le sue radici nella transizione da uno stato monoclasse a uno stato pluriclasse. Ad oggi la difficoltà a codificare è ancora maggiore perché è maggiore la frammentazione sociale, per la quale la società non è più “pluriclasse”, ma “liquida”. In un tale contesto, in cui la legge stessa viene desacralizzata e appare sempre meno adatta a fornire una regolazione compiuta, affidare al solo legislatore il compito di riportare ad unità il sistema sembra un’illusione. Per tali motivi la giurisprudenza, in particolare nel settore dell’ambiente, gioca un ruolo indispensabile, pur correndo il rischio di portare avanti un’attività considerata eccessivamente creativa, insieme con quello di dar luogo a procedimenti giudiziari dagli esiti erratici. La giurisprudenza è ben consapevole dei limiti di un’attività giurisprudenziale di questo tipo, tanto che si rilevano tentativi di recupero di una funzione nomofilattica forte. Tuttavia, anche in quest’ottica, permane il rischio dell’ossificazione della giurisprudenza, con la conseguente inadeguatezza a fornire risposte ad un quadro costantemente in evoluzione. Infine, per quanto riguarda la riforma costituzionale attualmente in discussione, il Consigliere teme che inserire il termine “ambiente” nell’art. 9 Cost. potrebbe portare una parificazione tra ambiente, paesaggio e beni culturali, senza una approfondita riflessione sulla scala di valori imposta dall’originario art. 9 Cost., con il rischio di una regressione nei fatti della tutela paesaggistica.

I principi generali nel codice sono stati poi trattati dal Prof. Fabrizio Fracchia dell’Università Bocconi, il quale ricorda che i principi hanno avuto da sempre un rapporto problematico con il codice: sono stati inseriti solo successivamente attraverso un decreto correttivo, molti dei principi ambientali non sono contenuti all’interno del codice (come il principio di integrazione, il principio di non regressione, il principio di resilienza, recepito oggi nell’ambito PNRR, e il principio di non arrecare danni significativi). Tuttavia, tale complessità non impedisce loro di fungere da elemento unitario della materia del diritto dell’ambiente. Inoltre, dallo studio di tali principi è possibile desumere argomenti importanti a sostegno della tesi della nozione giuridica di ambiente in termini di doverosità e non in termini di diritto: il contenuto dei principi che regolano la materia ambientale, infatti, è sempre traducibile in doveri e non in diritti. Tra i diversi principi ambientali, la pietra angolare del diritto dell’ambiente è costituita, secondo il Professore, dalla sostenibilità, che si sostanzia anch’esso in un dovere, ovverosia quello di preservare uno stock di materie prime in grado di soddisfare i bisogni anche delle generazioni future. Si comprende quindi come il fine ultimo del diritto dell’ambiente sia quello di garantire la sopravvivenza del genere umano, in un’ottica antropocentrica, che renderebbe il diritto dell’ambiente “il più egoista fra i diritti”. Proseguendo nel ragionamento, è in particolare in relazione al principio della sostenibilità ambientale che si rileverebbe maggiormente la tendenza di tali principi ad eccedere rispetto alla materia ambientale, andandosi ad applicare a diversi settori, fino a costituire un nucleo duro di concetti applicabili alla maggior parte dei problemi della modernità. I grandi temi della modernità, infatti, sono caratterizzati da elementi comuni come l’incertezza della tecnica, l’asimmetria informativa, la dimensione globale dei problemi e, non da ultimo, la possibilità di mettere in pericolo le generazioni future. Tale tendenza espansiva porta quindi il Professore a suggerire una nuova nozione di “diritto della sostenibilità” che si vada a sostituire a quella di “diritto dell’ambiente”.

Viene successivamente introdotto nel dibattito un elemento di discussione dal Prof. Edoardo Chiti, dell’Università degli Studi della Tuscia e della Scuola Superiore Sant’Anna, nel suo intervento su “Ambiente e diritto europeo”: nella sua concezione, infatti, è vero che la transizione ecologica mette in moto trasformazioni ma queste ultime non si esauriscono, anzi superano, il principio di sostenibilità.

La premessa del ragionamento è data dal fatto che il Codice dell’Ambiente si pone all’interno della costituzione economica europea, cioè a quell’insieme di scelte fondamentali che l’UE ha fatto rispetto ai contenuti essenziali dell’integrazione, consolidatasi dall’inizio degli anni ’90. Tale quadro d’insieme è nel contesto attuale messo alla prova dall’iniziativa politica del Green New Deal, che andrebbe a colpire in modo profondo alcuni istituti cardine delle scelte strutturali della costituzione economica europea. Esemplificativo del nuovo contesto sarebbe anche il fatto che, all’interno della Strategia sulla biodiversità per il 2030 della Commissione, è sì fissato l’obiettivo politico della sostenibilità, ma riferita agli ecosistemi, non allo sviluppo. Questo passaggio viene letto come la possibilità di introdurre misure potenzialmente idonee ad entrare in conflitto con gli obiettivi della costituzione economica europea ed, in particolare, con il principio dello sviluppo sostenibile, mettendo al contrario al primo posto la tutela dell’ambiente. Rispondendo ad una possibile critica riguardo all’assenza nel trattato di un qualsivoglia riferimento alla tutela degli ecosistemi, il Professore risponde suggerendo di adottare una visione meno formalistica per affrontare la questione, dando rilevanza invece al significato profondo dei principi in materia ambientale che giustificherebbe, quindi, anche un superamento della sostenibilità ambientale.

Infine, in una prospettiva di confronto con le esperienze di codificazione dei nostri vicini europei, intervengono, in lingua inglese, la Prof. ssa Jessica Makowiak, dell’Université de Limoges e il Prof. Johannes Saurer dell’Universität Tübingen, con una relazione sulla codificazione ambientale, rispettivamente, in Francia e in Germania.

Riguardo all’esperienza francese, la Professoressa, dopo aver chiarito le motivazioni che hanno spinto la Francia ad adottare un Codice dell’Ambiente (tra le quali si ricorda quella di promuovere ed assicurare un riconoscimento al diritto dell’ambiente, garantire coerenza alle diverse previsioni, strutturare la legge intorno ad alcuni principi chiave), ne ha ripercorso il lungo iter di formazione, che ha preso l’avvio dalla proposta del Ministro della Giustizia J. Lecanuet nel 1976, passando per il cd. “piccolo codice” Lamarque nel 1980, fino ad arrivare al Codice attualmente in vigore (24esima edizione), composto da 7 Parti e da 3102 pagine. Si mette quindi in evidenza la fortissima crescita, anche “dimensionale” del Codice, che pone una seria esigenza di semplificazione da parte degli operatori del settore. Infine, sono rilevati alcuni fallimenti della codificazione francese: rimangono lacune importanti (ad es. la materia forestale e parte della disciplina del nucleare), sono evidenti le difficoltà date dalla gestione di un Codice elefantiaco e formatosi in modo “alluvionale”, insieme con alcune contraddizioni tra la parte legislativa e quella regolamentare.

Sono nondimeno sottolineati alcuni risultati positivi raggiunti dal Codice, che è comunque riuscito a riunire gran parte della materia ambientale, armonizzando le proprie previsioni con le sanzioni penali e amministrative e inserendo nuovi principi generali come quello di non regressione e di compensazione.

Per quanto riguarda invece l’esperienza tedesca, il Professor Saurer tratta, come imprescindibile premessa, il sistema di allocazione della competenza legislativa tra Stati e Federazione: la Costituzione federale, infatti, prevede come regola di fondo che la competenza legislativa appartenga agli Stati e, solo in via d’eccezione, alla Federazione, qualora sia espressamente previsto. Nella Repubblica Federale di Germania, quindi, le possibilità di una codificazione del diritto dell’ambiente dipendono strettamente dalla allocazione delle competenze legislative in materia ambientale operata a livello costituzionale. Inizialmente, le uniche materie attribuite alla competenza federale in materia ambientale riguardavano la protezione della natura e la gestione delle acque, fino ad arrivare, dopo la riforma del 1972, all’aggiunta delle materie del controllo dell’inquinamento dell’aria, smaltimento dei rifiuti, inquinamento acustico, ma risulta tutt’oggi assente una competenza generale federale in materia ambientale.

In assenza dunque di un vero e proprio codice come risultato di una tale allocazione delle competenze, sono rilevate diverse leggi federali in materia ambientale a partire dagli anni ‘70, focalizzate però sempre su singoli settori. Successivamente, le prime leggi a respiro generale cominciano a comparire dagli anni ‘90, anche grazie all’influenza del diritto europeo, insieme con diversi progetti di codificazione appoggiati da ambienti politici e accademici, fino a questo momento rimasti senza successo.

II SESSIONE

Il Prof. Moliterni ha introdotto la seconda sessione individuando quelle che secondo lui sono alcune delle peculiarità che hanno caratterizzato e stanno caratterizzando il processo di codificazione.

In primo luogo, sul piano metodologico, il Professore ha rilevato che il processo di codificazione e il processo di profonda revisione della disciplina sono due fenomeni che si intrecciano e che continuano a non essere nettamente distinti, mentre, riprendendo quando sottolineato dagli esperti francesi, la codificazione può avere successo solo se si rinuncia almeno in una prima fase all’obiettivo di una riforma sostanziale.

È stato poi messo in luce come vi sia nel nostro codice una grande assenza di parte generale, che invece dovrebbe costituire un processo essenziale della codificazione – come dimostrato dall’esperienza tedesca – anche in considerazione del fatto che alcuni istituti generali come la responsabilità vengono considerati alla stregua di settori dell’ordinamento mentre dovrebbero assumere la dignità di istituti fondanti ed essere trattati nella parte generale. Si rinviene, inoltre, spesso all’interno del codice uno “scollamento” tra la dimensione organizzativa a presidio dell’ambiente e la dimensione funzionale.

Si parla poi di codice come di “codice aperto”, che manca di completezza ed esaustività, dal momento che, pur nella consapevolezza della impossibilità di poter raggiungere una completa analisi di tutti i settori e di tutte le interrelazioni che compongono la codificazione ambientale, è evidente che sono rimaste fuori alcune componenti come le aree protette.

Non è pensabile, inoltre, che la codificazione ambientale, anche in considerazione della già rilevata incertezza scientifica e tecnologica che caratterizza tale materia, possa ambire a quella esigenza di stabilità che dovrebbe contraddistinguere ogni codificazione: sul punto il Prof. Moliterni ha sottolineato come dal 2006 ad oggi ci siano state circa 49 modifiche sostanziali del Codice dell’ambiente.

Da ultimo, il Professore ha parlato dell’avvio di alcuni processi di “fuga dal codice”, con riferimento a particolari settori – come quello dei rifiuti – che pur essendo regolati dal Codice sono stati integrati da una normativa parallela ed esterna ad esso.

Le peculiarità che caratterizzano la codificazione ambientale sono state, poi, riprese dai vari relatori in merito agli istituti generali e di settore a cominciare dal Prof. Mauro Renna dell’Università Cattolica del Sacro cuore di Milano che ha parlato di codice dell’ambiente e bonifiche e che ha distinto la relazione in tre parti, partendo da un inquadramento generale della materia e dalle caratteristiche della disciplina codificata in materia di bonifica. Sul punto è stato messo in evidenza che la materia – che tra l’altro è una delle poche di non derivazione dal diritto europeo – viene trattata nella stessa parte in cui si parla di rifiuti e che nonostante vi sia uno stretto collegamento tra la disciplina delle bonifiche e quella del danno ambientale, le due discipline sono contenute nel codice in punti diversi (parte IV le bonifiche e parte VI il danno ambientale) senza che ci sia un coordinamento serio tra di esse, il che comporta spesso un incrocio o una duplicazione di norme. Il prof. Renna ha, poi, fatto presente che nella disciplina della bonifica emergono molte di quelle specificità che caratterizzano il diritto ambientale, come la frammentarietà della disciplina ed il fallimento dell’applicazione del principio di prevenzione nonché la circostanza che la disciplina delle bonifiche confermi la concezione antropocentrica della tutela ambientale, come dimostra il metodo utilizzato per il calcolo delle soglie che ha come parametro la salute del popolo e non la salute ambientale.

Nella seconda parte della sua relazione il Prof. Renna ha delineato quelli che sono i principi più rilevanti in materia di bonifiche, ossia il principio “chi inquina paga”, il principio di sostenibilità finanziaria ed il principio di legalità mettendo in luce tutti gli aspetti di criticità che sono emersi in relazione a ciascuno di essi. Ciò in considerazione della notevole difficoltà ad ottenere davvero che chi ha inquinato in effetti paghi i costi della bonifica che spesso ricadono sull’amministrazione e, dunque sulla collettività, dei costi enormi che devono essere sostenuti per affrontare le bonifiche e della necessità che anche nel caso in cui venga individuato l’inquinatore, in virtù del principio di proporzionalità, si possano trovare soluzioni di compromesso, come le transazioni per quanto riguarda i siti di interesse nazionale (SIN) o la messa in sicurezza permanente (MISP) nel caso in cui il costo della bonifica sia troppo elevato.

Con specifico riferimento al principio di legalità, il Professore ha poi messo in luce i limiti che presenta la disciplina delle bonifiche che sono sia di natura soggettiva, in quanto molto spesso – anche in contrasto con il principio di irretroattività della legge – l’obbligo di bonifica viene traslato essendoci soggetti nuovi che rispondono di condotte passate, sia di natura oggettiva perché ci sono dei casi in cui, nel rispetto del principio di precauzione, anche per le sostanze non normate al superamento di certe soglie ed in presenza di studi scientifici scatta l’obbligo di attivare le procedure di bonifica.

Il Prof. Renna ha, poi, concluso che la disciplina delle bonifiche nel complesso è una buona disciplina fermo restando che rimane comunque una disciplina fisiologicamente ed ontologicamente incompleta, che ha bisogno di modifiche continue e non sempre compatta, sottolineando nuovamente come uno dei principali problemi sia quello dei costi della bonifica che, come dimostrato anche dalla Corte dei Conti Europea, per una grande percentuale vengono finanziati con le risorse pubbliche. È, pertanto, necessario cercare di trovare delle soluzioni in merito come la valorizzazione della garanzia finanziaria e dell’assicurazione.

In considerazione della stretta connessione del tema della bonifica con la responsabilità amministrativa, il prof. Gian Domenico Comporti dell’Università di Siena si è occupato del Codice dell’ambiente e della responsabilità ambientale, partendo dal presupposto della rilevanza strategica della responsabilità quale risposta efficace ad una emergenza in atto ed in grado di dare un’unità di senso ad una serie di rimedi diversi.

Con l’obiettivo di ricostruire le varie stagioni di emersione della sensibilità ambientale e dell’evoluzione delle tecniche rimediali inquadrabili sotto il concetto ed il termine lato di responsabilità, il Prof. Comporti ha dapprima messo in luce come, prima che si sviluppasse nel nostro ordinamento una disciplina autonoma e specifica di tutela ambientale, fosse emersa un’esigenza di tutela che andasse oltre il diritto di proprietà e che fosse necessario dare importanza più che alle res materiali alla loro dimensione immateriale, dando spazio all’emersione di nuovi valori quali le bellezze naturali, la salute, l’assetto del territorio e facendo ricorso a misure che in qualche modo limitassero l’esercizio del diritto di proprietà, cercando di uscire dagli schemi delle semplici relazioni individuali a carattere privatistico.

Il Professore ha sottolineato come tale nuova prospettiva sia confermata dalla giurisprudenza della Corte dei Conti degli anni ’70 secondo cui le attività a carattere insediativo, economico e turistico in una scala gerarchica dei valori assumono una posizione subordinata rispetto all’interesse pubblico a salvaguardare le bellezze della natura esistente, dando per scontato che l’opera dell’uomo volta a modificare la natura dei luoghi rechi in genere un nocumento alla natura sia per l’alterazione del paesaggio che degli elementi naturali.

Nella ricostruzione del Prof. Comporti, l’accresciuta sensibilità per i temi ambientali è confermata dalla creazione dell’autonoma fattispecie risarcitoria di cui all’art. 18 della legge n. 349 del 1986, costruita come una sorta di clausola generale alternativa rispetto a quella dell’art. 2043 del c.c. e che ha creato un ampio dibattito tra gli studiosi in merito alla natura pubblicistica o privatistica di tale nuova fattispecie.

Tale norma è di fondamentale importanza perché tiene insieme una dimensione organizzativa con una dimensione funzionale e si caratterizza per il fatto che non sia necessario dimostrare la perdita economica per le casse di un ente pubblico, con ciò liberandosi dalla connotazione erariale del danno. Una delle questioni di non chiara interpretazione relativa all’art. 18 messa in luce dal Professore è, inoltre, la prevalenza accordata dalla giurisprudenza della Cassazione al ripristino dello stato dei luoghi rispetto alla condanna al risarcimento pecuniario dal momento che solo questa è idonea a sopprimere la fonte della sequenza dei danni futuri.

Prima dell’arrivo del d.lgs. n. 152 de 2006, il Professore cita, inoltre, due tappe intermedie, ossia il cd. “decreto Ronchi” in tema di bonifiche che ripropone l’accento sulla tutela reintegratoria a carattere tendenzialmente reale ed oggettivo e la direttiva 2004/35 che oltre ad introdurre un modello di tutela integrale dell’ordinamento incentrato sul perseguimento di elevati standard di qualità e livelli di biodiversità, definisce un quadro articolato di azioni rimediali in cui largo peso ha anche la responsabilità a carattere oggettivo.

L’evoluzione descritta viene inevitabilmente ripresa dalla parte VI del Codice dell’ambiente che secondo il Professore ha il merito di fornire una visione d’insieme dei rimedi da cui trarre una chiave utile di lettura aggiornata perché un’analisi macro definisce un quadro dalle linee più armoniche e fornisce elementi di razionalità che permette di adattarsi meglio al problema concreto ed operativo da risolvere rispetto ad un’analisi micro dei singoli istituti e dei singoli rimedi che finisce inevitabilmente per focalizzare l’attenzione sulla irrisolta incongruenza dei vari “pezzi”.

Il comune obiettivo dei vari rimedi differenti è quello di passare dalla paura alla cura del problema in un’ottica volta alla necessità di un intervento tempestivo dell’operatore, con particolare riguardo  alla centralità dell’istruttoria tecnica da parte dell’amministrazione e del momento conoscitivo che è alla base di tutte le decisioni successive.

Ad ogni modo, il tema della responsabilità, secondo il Professore, è ancora destinato a significativi sviluppi se solo si considera che da un’iniziale prospettiva secondo cui era necessario farsi carico delle proprie azioni secondo una logica di tipo retributivo e sanzionatorio si è passati alla necessità di farsi carico non solo di ciò che si fa ma anche delle sue conseguenze sugli altri, anche in chiave intergenerazionale tenendo conto della vulnerabilità delle generazioni future. In questo processo di continua evoluzione è facile immaginare che siamo già entrati nel prossimo sviluppo della vicenda evolutiva della responsabilità che consiste in un “rispondere per”, svincolata da ogni riferimento soggettivo e generazionale ed in una prospettiva che consideri i vari istituti come momenti costitutivi di una più ampia e ambiziosa visione strategica, che consideri le sfide ecologiche in modo globale al fine di creare le condizioni di uno sviluppo socio – economico coerente con una società consapevole dei suoi limiti e suoi condizionamenti e della necessità di progettare i beni e servizi del futuro già pensando al momento in cui perderanno l’utilità per cui sono stati ideati.

Il tema del Codice dell’ambiente e la valutazione di impatto ambientale è stato successivamente trattato dalla Prof.ssa Monica Delsignore dell’Università degli Studi di Milano – Bicocca, la quale si è posta come obiettivo quello di comprendere se e come il Codice dell’ambiente abbia contribuito all’evoluzione di questo istituto.

Esso è stato originariamente introdotto nel National environmental policy act statunitense con l’obiettivo di assicurare, oltre all’analisi delle conseguenze degli impatti ambientali, la promozione del concetto di “democrazia ambientale”, attraverso l’informazione e la promozione della partecipazione del pubblico interessato ed il coinvolgimento della comunità.
Da una prima disamina dell’istituto si è poi rilevato che si tratta sempre di una fase all’interno di un procedimento principale e che, come messo in luce dalla stessa Corte Suprema, la valutazione deve limitarsi alle valutazioni degli impatti aventi specifico carattere ambientale escludendo, invece, quelli a carattere socio – economico.

La Professoressa è passata, in secondo luogo, all’analisi delle numerose direttive europee che si sono succedute nel tempo e che hanno comportato una serie di interventi ripetuti all’interno del codice a partire dalla direttiva del 1985, sottolineando come lo scopo della disciplina europea, attuativa del principio di precauzione e prevenzione, sia quello di introdurre ed imporre agli Stati membri degli oneri procedimentali e di informare il decisore politico delle conseguenze degli impatti sull’ambiente delle proprie scelte, non quello di condizionare le scelte del decisore politico all’interesse della protezione dell’ambiente.

Spostando la sua analisi in ambito nazionale, la Professoressa, dopo aver sottolineato come l’istituto sia stato trapiantato nel nostro ordinamento con la legge n. 349 del 1986, ha analizzato quello che è stato l’impatto del codice sulla VIA mettendo in luce che, anche a seguito dei numerosi interventi del legislatore spesso legati alla necessità di attuare le direttive europee, di fatto questa è stata stravolta e ha subito una mutazione genetica, in quanto più che un parere la VIA è diventata un vero e proprio provvedimento autorizzatorio, come si evince sia dall’art. 5, lett. o) del Codice sia dalla giurisprudenza, e ha perso la sua qualità tecnica.

In quest’ottica la Professoressa ha esaminato anche gli ultimi interventi legislativi, tra cui quelli del 2020 e 2021, dai quali sembrerebbero emergere dei timidi tentativi – come l’idea del provvedimento unico e l’inchiesta pubblica – per riportare la VIA a quella che dovrebbe essere la sua finalità d’origine, ossia quella di instaurare una fase nel procedimento del rilascio del titolo autorizzatorio in cui si spiegano quelli che sono gli impatti ambientali e che permetta il coinvolgimento del pubblico, auspicando che il legislatore arrivi presto ad un ripensamento pieno dell’istituto.

La disamina della codificazione tra istituti generali del diritto dell’ambiente e specifici settori è proseguita con la relazione del Prof. Francesco De Leonardis dell’Università degli Studi di Macerata che si è occupato dello specifico tema della regolazione dei rifiuti nella nuova stagione dell’economia circolare, chiedendosi quale sia il ruolo assunto dall’economia circolare nell’evoluzione della disciplina dei rifiuti che si è avuta in questi 15 anni dall’introduzione del Codice e quali siano le novità che all’economia circolare possono essere ricondotte in relazione alla regolazione dei rifiuti, nonché quali siano gli elementi di criticità che si sono presentati.

Nel rispondere a tali quesiti il Professore ha fatto presente come il ruolo dell’economia circolare in materia di rifiuti sia importante ma non così rivoluzionario, mentre rivoluzionario è se all’economia circolare si riconosce un nuovo metodo di approccio. Sul punto il Professore, dopo avere illustrato le norme del codice dell’ambiente dedicate ai rifiuti e la rilevante influenza esercitata dalle direttive comunitarie a partire dalla direttiva 75/442 fino al pacchetto “circular economy”, di cui alla direttiva 2018/851 costituisce l’asse portante, ha sottolineato come l’economia circolare non sia altro che una “bio-mimesi”, ossia un tentativo di imitare la natura dato che nei processi naturali nulla si perde e tutto viene reimmesso nel ciclo naturale, e che già da un punto di vista letterale l’economia circolare viene menzionata più volte nella parte IV del Codice dell’ambiente. Il punto maggiormente significativo è però il nuovo approccio sistemico dell’economia circolare che non attiene più solamente ai rifiuti e all’economia del riciclo ma è qualcosa che – come dimostra l’art. 180 del d.lgs. 152 del 2006 relativo al Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti – attiene alla progettazione poiché è già in questa fase che deve tenersi conto della tutela dell’ambiente, pensando fin dall’inizio agli impatti che può avere un prodotto nel suo fine vita. In quest’ottica, dunque, la disciplina dei rifiuti si trasforma da mero servizio pubblico, che deve essere garantito dopo la produzione, a vettore di trasformazione del sistema produttivo che orienta la produzione in un programma di prevenzione.

Un altro aspetto è, poi, quello che riguarda gli strumenti proposti dall’economia circolare per arrivare all’obiettivo di modelli di sviluppo sostenibile, che sono, oltre alle misure tradizionali di divieto (es. divieto di DDT, di amianto e di plastica monouso) e agli strumenti economici classici a tutela dell’ambiente come gli incentivi fiscali e non fiscali, gli appalti verdi, marchi, brevetti ecc., i sistemi di EPR (extended producer responsibility). Questi ultimi creano un ambiente in cui le imprese sono costrette ad internalizzare i costi del fine vita dei propri prodotti e sono, dunque, incentivate all’utilizzo di prodotti più verdi. Tali sistemi, nonostante fossero già previsti nel “decreto Ronchi” del 1997 per alcuni particolari tipi di rifiuti, con il pacchetto di circular economy vengono generalizzati a tutti i prodotti e vengono disciplinati dagli art. 178 bis e 178 ter del Codice dell’ambiente.

Il Professore specifica, inoltre, l’importante ruolo che nel nostro ordinamento assume la concorrenza citata più volte nel Codice dell’ambiente e la complessità della regolazione della disciplina dei rifiuti ricollegandola al problema culturale della mancanza di vere e proprie infrastrutture – non potendosi ritenere che i Comuni siano delle infrastrutture, in quanto essi sono solo dei fornitori di un servizio di raccolta – a differenza di quanto avviene per l’energia, il gas e l’acqua e ciò anche a causa del fatto che i rifiuti non vengono considerati dei veri e propri beni. Nel sottolineare l’importanza che la regolazione abbia una certa qualità, si evidenzia che si sta facendo strada l’idea che l’infrastruttura debba essere aperta a tutti i sistemi di EPR, accessibile a tutti e con dei costi che siano predeterminati dal regolatore.

La seconda sessione è continuata, poi, con l’intervento della Prof.ssa Vera Parisio dell’Università degli Studi di Brescia che ha trattato lo specifico tema del Codice dell’ambiente e dei servizi idrici. Ha prima di tutto inquadrato la disciplina delle acque all’interno del Codice, rilevando come, nonostante i suoi limiti intrinseci discussi dai precedenti relatori nella prima sessione del convegno (mancanza di omogeneità, mancanza di una reale parte generale, mancanza di aspirazione alla completezza), questo abbia tentato ed in parte sia riuscito a tenere insieme la pluralità delle discipline relative all’acqua e ad esprimere la consapevolezza del valore ecologico dell’acqua, bene in relazione al quale – anche alla luce della direttiva quadro 2000/60 – si sente in maniera sempre più preponderante l’emersione di un forte interesse come risorsa in sé considerata ed in particolare come risorsa scarsa.

In questo quadro introduttivo, la Professoressa ha evidenziato anche l’evoluzione che ha subito la disciplina dell’acqua nel tempo, che è passata dall’essere considerata come un elemento naturale dal quale difendersi ad essere considerata come un bene produttivo (nel periodo post bellico) per poi arrivare alla legge n. 36 del 1994, c.d. “legge Galli”, dove la risorsa idrica diventa una risorsa scarsa in relazione alla quale il consumo umano diventa prioritario. La legge Galli viene spesso citata perché i principi in essa contenuti saranno poi recepiti nel Codice, come quello della natura pubblica delle acque superficiali e sotterranee, nonché delle acque estratte dal suolo così come quello del suo utilizzo secondo criteri di solidarietà per la salvaguarda anche delle generazioni future, ripresi dall’art. 144 del Codice dell’ambiente.

La Professoressa passa poi a descrivere quelle che sono le peculiarità della disciplina dell’acqua che si svolge, appunto, in ambito demaniale, ed in relazione alla quale rilevano sia profili di tutela ambientale che di tutela della concorrenza e che, ancora, è connotata da uno stretto legame con le collettività locali. A tale ultimo riguardo viene sottolineato come con la legge Galli si passi da una dimensione comunale del servizio alla creazione di un servizio a rete ed integrato dotato di rilevanza economica, gestito in ambiti territoriali ottimali sovracomunali.

Richiamando l’art. 149 bis del Codice dell’ambiente, la Professoressa evidenzia l’importanza delle fonti europee per l’affidamento del servizio idrico integrato di rilevanza economica che, soprattutto a seguito del referendum del 2011 con cui si è abrogato l’art. 23 bis del d.l. n. 112 del 2008, avviene prevalentemente a favore delle società in house. Ai sensi dello stesso art. 149 bis, tali società in questo settore possono essere partecipate solo dagli enti locali ricadenti nell’ambito territoriale ottimale e possono essere costituite anche in assenza di una motivazione specifica attinente al fallimento del mercato.

Piuttosto critica risulta, inoltre, la gestione del servizio idrico che si caratterizza per un forte gap infrastrutturale tra i servizi del centro nord e quelli del sud dovuto alla cattiva manutenzione degli impianti, che ci si augura possa essere superato anche grazie all’utilizzo dei fondi del PNRR.
È seguito poi l’intervento della Prof.ssa Maria Vittoria Ferroni dell’Università “La Sapienza” di Roma avente ad oggetto il Codice dell’ambiente e la biodiversità. La Professoressa ha introdotto l’argomento partendo dalla nozione di biodiversità, la cui definizione più importante è contenuta nella Convenzione della biodiversità di Rio del 1992 (intesa come diversità all’interno di ogni specie, tra le specie e gli ecosistemi) e dall’importanza che questa riveste perché fonte per l’uomo di beni, servizi e risorse (cd. “servizi ecosistemici”) ed in grado di valorizzare il capitale naturale.

Il Codice sembra fare riferimento solo al concetto di natura mentre la biodiversità è un concetto molto più ampio che ricomprende quello della natura ma che non si esaurisce in esso. Allo stato attuale la situazione è molto critica non tanto per la perdita della biodiversità, che è in qualche modo fisiologica, ma soprattutto in ragione del crescente tasso di perdita che è di molto superiore al limite che la terra può sopportare e che è giunto ad un livello senza precedenti. È necessario, conseguentemente, interrogarsi sulle cause che hanno inciso sulla mancata protezione della perdita della biodiversità e sulle possibili soluzioni.

In merito al mancato funzionamento degli strumenti giuridici fino ad oggi messi in campo – come dimostra il mancato raggiungimento di quasi tutti gli obiettivi di Aichi – viene posto l’accento sul fatto che la Convenzione sulla biodiversità non abbia posto degli obblighi ma abbia, piuttosto, lasciato liberi gli Stati membri di decidere come proteggere la biodiversità. E’, inoltre, mancato fino ad oggi un approccio integrato tra protezione della natura, agricoltura e verde urbano.
Un primo cambio di passo sembra essere stato attuato dalla Strategia europea sulla biodiversità per il 2030 approvata nel maggio del 2020 con cui ci si è impegnati attraverso una serie di azioni concrete, con un relativo sistema di controlli, che poi è stata recepita anche dalla Strategia italiana sulla biodiversità del 2010.

Viene, inoltre, evidenziato dalla Professoressa che la crescente consapevolezza dell’importanza di lottare contro la perdita della biodiversità si sta traducendo nel progetto di riforma costituzionale che inserisce all’art. 9 tra i principi della Costituzione la tutela della biodiversità, insieme alla tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e degli animali, in linea anche con la posizione espressa dalla Corte costituzionale nella sent. n. 104 del 2008 con riferimento alla biosfera. L’inserimento della tutela della biodiversità in Costituzione avrebbe un notevole impatto anche sul Codice dell’ambiente perché comporterebbe l’automatica integrazione dell’art. 3 bis e potrebbe determinare un nuovo modello anche in ordine alle finalità del codice, ribaltando l’attuale concezione fortemente antropocentrica.

Al momento manca una disciplina sistematica all’interno del Codice della biodiversità – la quale viene espressamente richiamata in materia di danno ambientale nonché in relazione al concetto di impatto ambientale – anche in considerazione del fatto che molti aspetti che riguardano la tutela della natura sono disciplinati da una normativa settoriale. Ciò evidenzia maggiormente il fatto che lo stesso Codice potrebbe essere il luogo più adatto per accogliere in un’ottica sistematica e razionale tutta la relativa disciplina.

A chiusura della sua relazione la Professoressa auspica, infine, che l’emergenza in tema di biodiversità ci spinga a considerarla in modo trasversale in ogni settore dell’ambiente ma, soprattutto, che si possa giungere ad un accordo giuridico globale che imponga l’applicazione almeno dei principi in tutti gli Stati, compresi quelli che procedono alla deforestazione come il Brasile e la Cina, nonché all’istituzione di una Corte internazionale con poteri sanzionatori effettivi nei confronti degli Stati inadempienti.

A chiusura è intervenuto il Prof. Giampaolo Rossi, direttore della Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, che, in linea generale, ha espresso alcune perplessità relative alla codificazione del diritto dell’ambiente.

A tal riguardo, il Professore ha, prima di tutto, evidenziato che di fatto è impossibile codificare il “divenire” che è particolarmente accelerato con riferimento alla materia dell’ambiente, come reso evidente dalle numerose modifiche apportate al codice in questi 15 anni dalla sua adozione, citate dal Prof. Moliterni, ed in secondo luogo ha sottolineato che il concetto di ambiente tende continuamente ad ampliarsi, anche per le sue interconnessioni con altri aspetti come la qualità della vita e lo sviluppo economico, mentre non tutto è riportabile nel diritto.

In quest’ottica, secondo il Professore, l’unica nozione giuridica spendibile è quella dell’ambiente in senso stretto che è quello che individua specifici poteri e specifiche competenze nonché specifici diritti (diversi dal diritto alla vita, dal diritto alla salute ecc.), mentre attualmente il Codice se, da un lato, non comprende al proprio interno tutto ciò che rientra nella materia ambiente – come le aree protette -, dall’altro lato, ricomprende al suo interno anche un’accezione in senso più lato di ambiente, come emerge dall’art. 2 che tra le finalità ricomprende la promozione di livelli di qualità della vita umana.

La spinta alla dilatazione del concetto di ambiente si evince anche dal fatto che in dottrina si è iniziato a parlare di diritto alla sostenibilità piuttosto che di ambiente, mentre, secondo il Professore, la nozione di sostenibilità, oltre ad essere ancora più vaga della nozione di ambiente, ne fornisce un’accezione negativa in quanto l’ambiente viene visto di fatto come limite allo sviluppo che deve essere, appunto sostenibile. Durante il convegno è, invece, emerso che l’ambiente è piuttosto di fondamentale importanza per lo sviluppo.

L’intervento, infine,  si è chiuso con la considerazione che, per tutti i limiti riscontrati sino ad oggi, si dovrebbe passare dal codice ad una completa ed ordinata raccolta di norme da aggiornarsi continuamente.

[1] La dott.ssa Chiara Colognese ha curato il resoconto della prima sessione del convegno sul tema “codificazione e principi del diritto dell’ambiente”.

[2] La dott.ssa Manuela Cundari ha curato il resoconto della seconda sessione del convegno relativa alla “codificazione tra istituti generali del diritto dell’ambiente e specifici settori”.

L'articolo RESOCONTO CONVEGNO DEL 25 ottobre 2021 “Il Codice dell’ambiente a 15 anni dalla sua approvazione” proviene da Giustamm.

1. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 28 del 2010, è intervenuta a mettere chiarezza nella risoluzione delle antinomie tra norme interne e norme comunitarie non direttamente applicabili.
Questa volta, l’occasione è stata data dal contrasto tra un articolo del c.d. Codice dell’ambiente in tema di rifiuti ed alcune direttive comunitarie.
In particolare, l’art. 183, comma 1, lettera n), quarto periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia di ambiente), nel testo antecedente alle modifiche introdotte con l’art. 2, comma 20, del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), prevede che le ceneri di pirite rientrano tra i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni contenute nella parte quarta del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, e cioè alle disposizioni che disciplinano l’attività di gestione di rifiuti.
Tuttavia, alcune direttive comunitarie in tema di rifiuti, come interpretate dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, hanno fornito una nozione di rifiuto e di sottoprodotto in contrasto con la norma censurata.
In particolare, la direttiva 15 luglio 1975, n. 75/442/CEE (Direttiva del Consiglio relativa ai rifiuti), come modificata dalla direttiva 18 marzo 1991, n. 91/156/CEE (Direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti), definisce “rifiuto” «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi» (art. 1, lettera a).
Sulla base di tale normativa (confermata sostanzialmente dalla direttiva 5 aprile 2006, n. 2006/12/CE – Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti – che l’ha abrogata), la Corte di giustizia dell’Unione europea ha stabilito alcuni punti fermi interpretativi: a) la nozione di rifiuto deve essere intesa in senso estensivo ed in tal modo devono essere interpretate le norme che contengono riferimenti alla stessa; b) dalla suddetta nozione sono escluse le sostanze suscettibili di utilizzazione economica, nel caso in cui non si tratta di prodotti di cui il detentore si disfa; c) in tale nozione non sono compresi i sottoprodotti, intesi come beni, materiali o materie prime, che derivano da un processo di estrazione o fabbricazione, che non è destinato principalmente a produrli, a condizione che la loro utilizzazione sia certa e non eventuale, avvenga senza trasformazioni preliminari ed al fine di commercializzare il materiale, anche eventualmente per destinarlo a soggetti diversi dal produttore.
La norma censurata – in contrasto con la definizione comunitaria sopra richiamata, che qualifica rifiuto ogni sostanza di cui il produttore si disfi – esclude dalla categoria dei rifiuti un materiale, le ceneri di pirite, indipendentemente dal fatto che l’impresa produttrice se ne sia disfatta. In altri termini, introducendo una presunzione assoluta, in base alla quale le ceneri di pirite, quale che sia la loro provenienza e il trattamento ricevuto da parte del produttore, sono sempre e comunque da qualificare “sottoprodotto”, la norma censurata contrasterebbe con la normativa comunitaria, che, invece, fa leva anche su fatti estrinseci e sui comportamenti dei soggetti produttori ed utilizzatori e non si arresta pertanto alla mera indicazione della natura intrinseca del materiale.
In attuazione delle citate direttive, tra l’altro, il legislatore italiano ha proceduto, in un primo tempo, ad emanare il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), che riproduceva quasi testualmente la definizione comunitaria e prevedeva sanzioni penali per le attività poste in essere in violazione della disciplina sul trattamento dei rifiuti.
Tuttavia, il successivo d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell’ambiente) ha disciplinato ex novo l’intera materia con una serie di norme contenute nell’art. 183, che, da una parte, riproponevano la definizione comunitaria e, dall’altra, definivano i sottoprodotti come quei «prodotti dell’attività dell’impresa che, pur non costituendo l’oggetto dell’attività principale, scaturiscono in via continuativa dal processo industriale dell’impresa stessa e sono destinati ad un ulteriore impiego o al consumo». Fra questi, erano sottratte alla disciplina dei rifiuti alcune categorie di sostanze, tra cui appunto le ceneri di pirite.
Infine, con il d.lgs. n. 4 del 2008 è stato eliminato il riferimento a quest’ultima sostanza ed è stata introdotta una definizione più restrittiva di sottoprodotto (art. 183, comma 1, lettera p, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo attualmente vigente).
Pertanto, solo per un periodo di circa due anni è rimasta in vigore la norma censurata, che ha espunto ope legis le ceneri di pirite dalla categoria dei rifiuti, con l’indiretta conseguenza di rendere penalmente irrilevante la loro gestione al di fuori delle regole stabilite dalla legge.
Rilevato il contrasto tra la normativa nazionale e la disciplina comunitaria, il giudice a quo ha sollevato questione di legittimità costituzionale della norma in questione, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione.

2. La Corte costituzionale, prima di pronunciarsi sull’asserita illegittimità della norma censurata, ripercorre l’iter logico seguito dal giudice a quo, ritenendolo plausibile.
Infatti, in caso di conflitto tra norma comunitaria e norma nazionale, il giudice nazionale deve applicare il diritto comunitario «secondo un ben preciso ordine logico, salva sempre la possibilità di utilizzare il rinvio pregiudiziale in caso di dubbi»[1].
La prima possibilità per il giudice è il tentativo di interpretazione conforme, il quale opera prima della disapplicazione, come sostenuto da costante giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea[2]. Secondo l’effetto di interpretazione conforme, la norma comunitaria va utilizzata come parametro interpretativo per la norma interna con essa contrastante, cercando di applicare il diritto interno reinterpretato in chiave comunitaria. Tuttavia, l’obbligo di interpretazione conforme resta subordinato all’esistenza di un margine di discrezionalità che consenta all’interprete di scegliere tra più interpretazioni possibili della norma interna. Se, invece, la norma interna è inequivocabilmente contraria alla norma comunitaria tale obbligo viene meno, posto che quest’ultimo «non può servire da fondamento ad un’interpretazione contra legem del diritto nazionale»[3].
Nel caso in esame, l’interpretazione conforme della norma interna non è ritenuta possibile dalla Corte costituzionale proprio in quanto il contrasto con la normativa comunitaria risulta evidente. Viene quindi respinta la proposta della parte privata costituita a favore di una interpretazione della norma censurata, dalla quale si evincerebbe l’inesistenza di una presunzione assoluta di non appartenenza del materiale in questione alla categoria dei rifiuti, e quindi l’esperibilità dell’accertamento, caso per caso, della natura di rifiuto o di sottoprodotto. L’accoglimento di tale argomentazione avrebbe portato alla naturale conclusione dell’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, per non avere il giudice rimettente valutato la possibilità di una interpretazione della disposizione censurata conforme al parametro di costituzionalità, che, nel caso di specie, è rappresentato dalle direttive in tema di rifiuti, per il tramite degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
Se non vi è spazio per leggere la norma nazionale in senso comunitariamente conforme, si procede con l’applicazione immediata della norma comunitaria, purchè la stessa sia direttamente efficace e tale quindi da poter sostituire quella nazionale con un effetto di disapplicazione.
In particolar modo per ciò che concerne le direttive, la Corte ricorda che «l’efficacia diretta di una direttiva è ammessa – secondo la giurisprudenza comunitaria e italiana – solo se dalla stessa derivi un diritto riconosciuto al cittadino, azionabile nei confronti dello Stato inadempiente», mentre è da escludersi se «dall’applicazione della direttiva deriva una responsabilità penale»[4].
Di conseguenza, escluso il carattere “autoapplicativo” delle direttive in questione, queste non possono essere applicate in luogo delle disposizioni nazionali, le quali, «ancorchè ritenute in contrasto con le stesse, hanno efficacia vincolante per il giudice»[5] nazionale.
Del pari, si esclude l’opportunità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, il quale «non è necessario quando il significato della norma comunitaria sia evidente, anche per essere stato chiarito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, e si impone soltanto quando occorra risolvere un dubbio interpretativo»[6]. Ciò, oltre a rispondere ad un principio generale risalente per cui in claris non fit interpretatio, è stato chiarito da tempo anche dalla stessa Corte di Lussemburgo, la quale ha chiaramente affermato che l’obbligo di rinvio pregiudiziale a carico dei giudici di ultima istanza non sussiste quando la corretta applicazione del diritto comunitario «si imponga con tale evidenza da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata»[7].
Nella specie, la Corte osserva che, emergendo con chiarezza dalle norme e dalla giurisprudenza comunitarie le nozioni di “rifiuto” e di “sottoprodotto”, sulle quali non residuano margini di incertezza, la richiesta di rinvio pregiudiziale avanzata dall’Avvocatura dello Stato e dalla parte privata costituita deve essere respinta.
In definitiva, rilevato il contrasto tra la norma censurata e le direttive comunitarie sui rifiuti, nonché l’impossibilità di disapplicare la stessa da parte del giudice rimettente e la non necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, alla Corte non resta che valutare la conformità costituzionale della norma rispetto ai parametri censurati.
A questo punto, la Corte afferma con fermezza la propria competenza ad effettuare tale controllo: «L’impossibilità di non applicare la legge interna in contrasto con una direttiva comunitaria non munita di efficacia diretta non significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di legittimità costituzionale, per asserita violazione dell’art. 11 ed oggi anche dell’art. 117, primo comma, Cost.»[8].
Ritenendo effettivamente sussistente il contrasto tra il citato articolo del Codice dell’Ambiente e le direttive comunitarie in tema di rifiuti dichiara l’illegittimità costituzionale del primo, per violazione dei parametri appena richiamati, nella parte in cui esclude, qualificandole come sottoprodotti, alcune categorie di sostanze dall’ambito di applicazione della disciplina in tema di rifiuti.
D’altronde, la Corte non fa altro che utilizzare la declaratoria di illegittimità costituzionale quale extrema ratio per la risoluzione delle antinomie tra diritto interno e diritto comunitario, come aveva già da tempo teorizzato: nell’ipotesi in cui sia sollevata una questione di compatibilità tra norme interne e norme comunitarie prive di effetto diretto «la fonte statuale serberebbe intatto il suo valore e soggiacerebbe al controllo di costituzionalità»[9]. Posto, infatti, che nel caso di un contrasto tra norma interna e norma comunitaria direttamente applicabile spetta al giudice comune disapplicare la prima, la diversa ipotesi sopra prospettata rientrerebbe proprio tra quelle relativamente alle quali la Corte costituzionale ha comunque affermato la propria competenza nella soluzione delle antinomie in questione[10]: quando le norme comunitarie vadano a violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o i diritti inviolabili della persona umana (c.d. controlimiti)[11]; quando una legge interna vada ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza dei Trattati, in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei loro principi[12]; quando le Regioni impugnino in via diretta leggi dello Stato o quando, reciprocamente, sia lo Stato ad impugnare leggi regionali nell’ambito del giudizio di costituzionalità in via principale[13]; quando, per l’appunto, le norme nazionali violino norme comunitarie non direttamente applicabili (direttive), non recependole oppure recependole in maniera impropria o errata.
Risulta, in definitiva, confermato anche nella pronuncia in commento il congiunto operare dei due strumenti della “disapplicazione” e della “illegittimità costituzionale” al fine di risolvere le antinomie tra norme interne e norme comunitarie ad opera di due soggetti diversi – giudici comuni e Corte costituzionale – nel quadro di un sistema di controllo di costituzionalità/conformità comunitaria di tipo tendenzialmente misto[14].

3. Prima di dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma censurata, la Corte ha dovuto tuttavia affrontare «il problema degli effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma extrapenale, che, sottraendo temporaneamente le ceneri di pirite dalla categoria dei rifiuti, ha escluso, durante il periodo della sua vigenza, precedente all’abrogazione ad opera del d.lgs n. 4 del 2008, l’applicabilità delle sanzioni penali previste per la gestione illegale dei rifiuti alla fattispecie oggetto del giudizio principale»[15].
Nel risolverlo a favore della declaratoria di illegittimità costituzionale, il giudice costituzionale precisa: «se si stabilisse che il possibile effetto in malam partem della sentenza di questa Corte inibisce la verifica di conformità delle norme legislative interne rispetto alle norme comunitarie – che sono cogenti e sovraordinate alle leggi ordinarie nell’ordinamento italiano per il tramite degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. – non si arriverebbe soltanto alla conclusione del carattere non autoapplicativo delle direttive comunitarie sui rifiuti, ma si toglierebbe a queste ultime ogni efficacia vincolante per il legislatore italiano, come effetto del semplice susseguirsi di norme interne diverse, che diverrebbero insindacabili a seguito della previsione, da parte del medesimo legislatore italiano, di sanzioni penali»[16] (corsivo aggiunto).
A meno di non voler considerare la proposizione incidentale un “incidente” terminologico, sembra che la Corte costituzionale, nell’affermare la sovraordinazione delle norme comunitarie rispetto al diritto interno, abbia segnato definitivamente la fine del suo orientamento dualista.
Secondo tale teoria i due sistemi – nazionale e comunitario – sono configurati come «autonomi e distinti, ancorché coordinati»[17], a differenza di ciò che sostiene la Corte di Giustizia delle Comunità europee, la quale invece, aderendo alla tesi monista, configura i due ordinamenti come uniti e gerarchicamente ordinati.
In verità, i segnali di cedimento della visione dualista si avvertivano già da tempo nella giurisprudenza costituzionale: a partire dal graduale abbandono del concetto di “non applicazione” anzicchè di “disapplicazione”[18] fino a giungere all’ammissibilità del rinvio pregiudiziale alla Corte di Lussemburgo[19].
Ora, pare ormai che anche la Corte costituzionale si sia decisa ad ordinare gerarchicamente i due ordinamenti, concedendo piena cittadinanza alle norme comunitarie nella “piramide” delle fonti interne e per di più ammettendone esplicitamente la loro sovraordinazione sul diritto interno (seppur riconosciuta espressamente soltanto in relazione al livello ordinario e non anche a quello costituzionale).
Ciò induce a domandarsi con quale forza le norme comunitarie entrino nel sistema delle fonti, senza la pretesa di trattare esaustivamente tale profilo, sul quale tuttavia si ritiene opportuno richiamare l’attenzione.
Certamente, secondo il principio del primato, le norme comunitarie prevalgono su tutto il diritto nazionale, comprese le norme interne di rango costituzionale.
Ciò emerge dalla stessa giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ammettendo che le norme comunitarie direttamente applicabili sono da ritenere – almeno in linea teorica – recessive rispetto ai principi fondamentali della Costituzione e ai diritti inviolabili dell’uomo fa sì che si deduca, a contrario, che le norme comunitarie possono invece prevalere su tutte le altre norme interne di rango formalmente costituzionale che non costituiscano espressione di principi fondamentali e diritti inviolabili dell’uomo[20].
Infatti, a partire dalla sent. n. 183 del 1973, si è osservato che «in base all’art. 11 della Costituzione sono state consentite limitazioni di sovranità unicamente per il conseguimento delle finalità ivi indicate; e deve quindi escludersi che siffatte limitazioni (…) possano comunque comportare per gli organi della C.E.E. un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Ed è ovvio che qualora dovesse mai darsi all’art. 189 (ora art. 249) una sì aberrante interpretazione, in tale ipotesi sarebbe sempre assicurata la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilità del Trattato con i predetti principi fondamentali»[21].
L’orientamento della giurisprudenza costituzionale circa l’idoneità delle norme comunitarie a derogare a norme interne di rango costituzionale[22] – nei limiti suddetti – induce a riconoscere alle prime rango para-costituzionale: il diritto comunitario verrebbe così posto in una «posizione mediana» tra i principi fondamentali, ad esse ad ogni modo superiori, e le altre norme costituzionali, ad esse inferiori, ammettendo quindi una «triplicazione all’interno del genus delle norme costituzionali»[23].
Strettamente connessa alla questione appena affrontata è quella del criterio da adottare per risolvere le eventuali antinomie tra le norme comunitarie e quelle interne.
Aderendo all’ottica dualista, evidentemente, l’applicazione degli ordinari criteri di risoluzione delle antinomie appare di difficile compatibilità, posto che alle norme comunitarie non viene riconosciuto ingresso nel sistema normativo italiano con la conseguente negazione della possibilità di valutarle con i canoni interni[24].
Alla luce, invece, dell’apertura della Corte costituzionale alla visione monista, nei termini di cui alla sentenza in commento, si potrebbe tentare di prospettare una ricostruzione compiuta di tale antinomia. In tale prospettiva «i rapporti tra norme comunitarie e norme interne sarebbero regolati comunque da un criterio positivo di risoluzione delle antinomie (con prevalenza delle prime e invalidità delle seconde): secondo le diverse configurazioni possibili, si tratterebbe di un rapporto gerarchico, delineando, in una visione integrata del sistema, le norme comunitarie come primarie e le norme emanate dai singoli Stati membri come secondarie; ovvero di un rapporto di competenza, stante la ripartizione delle attribuzioni tra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali»[25].
In definitiva, la “piramide” delle fonti non andrebbe soltanto integrata con l’aggiunta delle fonti comunitarie “incuneate” ormai nell’ordinamento nazionale, ma andrebbe forse anche “ridisegnata”: la sua punta, costituita dal livello costituzionale, somiglia sempre meno ad una vetta e sempre più ad una frastagliata guglia gotica su cui si affastellano più ornamenti architettonici (principi supremi – norme comunitarie – norme costituzionali) che pare vogliano scavalcarsi tra loro per raggiungere la cima.

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[1] In tal senso, Celotto A., Giudici nazionale e Carta di Nizza: disapplicazione o interpretazione conforme?, in Scritti sul processo costituente europeo, Napoli, Ed. Scient., 2009, 63.
[2] Cfr., ex plurimis, CGCE, 18 settembre, 2003, C-125/01, Pflücke, punto 48: «il giudice nazionale deve disapplicare la disposizione nazionale riguardante il termine di decadenza ove rilevi che essa non sia conforme alle norme del diritto comunitario e che, inoltre, non risulti impossibile alcuna interpretazione conforme della disposizione medesima» e ancora CGCE, 8 novembre 2005, C-443/03 Götz Leffler C. Berlin Chemie AG, punto 51: «è compito del giudice nazionale applicare, in via di principio, il suo diritto nazionale vegliando nel contempo affinché sia garantita la piena efficacia del diritto comunitario, il che può indurlo a disapplicare, ove occorra, una norma nazionale che vi si opponga o ad interpretare una norma nazionale adottata unicamente in vista di una situazione puramente interna al fine di applicarla alla situazione transfrontaliera di cui trattasi».
[3] CGCE, sentenza 4 luglio 2006, C-212/04, Adeneler, punto 110.
[4] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 5 del Considerato in diritto. Cfr., per la giurisprudenza comunitaria sul punto, CGCE, ordinanza 24 ottobre 2002, C-233/01, RAS; sentenza 29 aprile 2004, C-102/02, Beuttenmüller; sentenza 3 maggio 2005, C-387, 391, 403/02, Berlusconi e altri. V., invece, in ambito nazionale, Corte di cassazione, sentenza n. 41839 del 2008.
[5] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 5 del Considerato in diritto. La stessa Corte costituzionale richiama, nel medesimo senso, Corte di cassazione, ordinanza n. 1414 del 2006.
[6] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 6 del Considerato in diritto.
[7] Cfr. CGCE, sentenza 6 ottobre 1982, C-283/81, CILFIT, punto 21. Cfr. anche CGCE, sentenza 27 marzo 1963, C-28-30/62, Da Costa.
[8] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 5 del Considerato in diritto.
[9] Corte cost., sent. n. 284 del 2007, punto 3 del Considerato in diritto. Nel medesimo senso, cfr. sent. n. 170 del 1984,, sent. n. 317 del 1996 e ord. n. 267 del 1999.
[10] Cfr., Corte cost., ord. n. 454 del 2006: «il giudice nazionale deve dare piena ed immediata attuazione alle norme comunitarie provviste di efficacia diretta e non applicare in tutto o anche solo in parte le norme interne con esse ritenute inconciliabili, ove occorra previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE; e, inoltre, lo stesso giudice può investire questa Corte della questione di compatibilità comunitaria nel caso di norme dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei suoi principi, nell’impossibilità di una interpretazione conforme, nonché qualora la non applicazione della disposizione interna determini un contrasto, sindacabile esclusivamente dalla Corte costituzionale, con i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale ovvero con i diritti inalienabili della persona».
[11] Tale possibilità ammessa in linea teorica nelle sentt. n. 183 del 1973 e 170 del 1984 è stata affrontata dalla Corte costituzionale nella sent. n. 232 del 1989, in cui tuttavia la Corte – pur non rinunciando al suo potere di sindacare il diritto comunitario in relazione ai principi fondamentali e ai diritti inviolabili dell’uomo – ha dichiarato la questione inammissibile per mancanza di rilavanza, per evitare in tal modo un aperto contrasto con la Corte di Giustizia delle Comunità europee e con l’ordinamento comunitario.
[12] Cfr. Corte cost. sent. n. 286 del 1986.
[13] Si noti che la Corte costituzionale ha applicato per la prima volta l’art. 117, comma 1, Cost. dichiarando l’illegittimità costituzionale di una normativa regionale per contrasto con il diritto comunitario, proprio nell’ambito di un giudizio promosso in via principale nella sent. n. 406 del 2005; cfr., a commento di tale pronuncia, Celotto A., La Corte costituzionale finalmente applica il primo comma dell’art. 117 Cost., in Questioni di giustizia costituzionale, Napoli, Ed. Scient., 2009, 85 ss.
[14] In tal senso, cfr. Celotto A., Legittimità costituzionale e legittimità comunitaria (prime considerazioni sul controllo di costituzionalità in Italia come sistema “misto”), in Scritti, cit., 97 ss.
[15] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 7 del Considerato in diritto.
[16] Corte cost., sent. n. 28 del 2010, punto 7 del Considerato in diritto.
[17] Corte cost., sent.n. 170 del 1984, punto 4 del Considerato in diritto.
[18] Si noti, che optare per la qualificazione in termini di “disapplicazione” o piuttosto di “non applicazione” dell’effetto della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno antinomico incide sulla diversa qualificazione dell’attività che il giudice nazionale è chiamato a svolgere. Infatti, la disapplicazione costituisce una delle forme mediante le quali opera l’invalidità, e più specificamente designa il potere di non applicare ad una singola fattispecie o per particolari effetti un atto e si realizza quando l’ordinamento giuridico limita le potestà dell’organo chiamato all’esame della validità di un atto, nel senso che gli inibisca l’annullamento del medesimo e gli renda possibile solo l’accertamento della non validità con la conseguente non applicazione alla fattispecie sottoposta al suo esame; mentre la non applicazione si colloca su un piano ermeneutico, interpretativo, dato che si riferisce a quell’insieme di attività che partono dall’individuazione della disposizione normativa, passano attraverso la sua interpretazione e giungono infine all’enunciazione della regola che disciplina il caso concreto. Nel primo caso, si ragiona in termini di due norme incompatibili entrambe astrattamente applicabili alla fattispecie: nella soluzione dell’antinomia, una di esse (nel caso di specie quella nazionale) si assume viziata e, quindi, viene disapplicata dal singolo operatore, che non ha, in concreto, il potere di annullarla o di dichiararne la nullità. Nel secondo, invece, una sola è la norma applicabile alla fattispecie, in quanto, nel conflitto la norma nazionale non viene in rilievo per la definizione della controversia. Cfr., per quanto detto, Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie nell’applicazione giurisprudenziale, in MODUGNO F., Appunti per una teoria generale del diritto, Giappichelli, Torino, 2000, 238. La tendenza della Corte costituzionale verso una soluzione dell’antinomia in termini di non applicazione (in tal senso, cfr., ex plurimis, sent. 18 aprile 1991, n. 168) può essere spiegata proprio alla luce della concezione di fondo formalmente adottata dai giudici costituzionali c.d. dualista. Rilevante, perciò, appare il fatto che nella sentenza in commento la Corte costituzionale ormai parli di obbligo di disapplicazione del giudice, abbandonando ogni riferimento al diverso concetto di non applicazione.
[19] La Corte costituzionale ha ammesso, infatti, con l’ord. n. 103 del 2008, la possibilità che essa stessa sollevi questione pregiudiziale d’interpretazione delle norme comunitarie, ai sensi dell’art. 234 TCE, sostenendo «che, quanto alla sussistenza delle condizioni perché questa Corte sollevi davanti alla Corte di giustizia CE questione pregiudiziale sull’interpretazione del diritto comunitario, va osservato che la Corte costituzionale, pur nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno, costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234, terzo paragrafo, del Trattato CE e, in particolare, una giurisdizione di unica istanza (in quanto contro le sue decisioni – per il disposto dell’ art. 137, terzo comma, Cost. – non è ammessa alcuna impugnazione): essa, pertanto, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale è legittimata a proporre questione pregiudiziale davanti alla Corte di giustizia CE; che, in tali giudizi di legittimità costituzionale, a differenza di quelli promossi in via incidentale, questa Corte è l’unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia; che conseguentemente, ove nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale di cui all’art. 234 del Trattato CE, risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE». A commento dell’ordinanza in questione, cfr. Celotto A., Crolla un altro baluardo (nota a Corte Costituzionale – Ordinanza 15 aprile 2008, n. 103), in www.giustamm.it; Pesole L., La Corte Costituzionale ricorre per la prima volta al rinvio pregiudiziale. Spunti di riflessione sull’ordinanza n.103 del 2008, in www.giurcost.org; Spigno I., La Corte Costituzionale e la vexata questio del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, in www.giurcost.org; Bartole S., Pregiudiziale comunitaria ed “integrazione” di ordinamenti, in www.giurcost.org.
[20] La Corte fino ad ora ha esaminato solo fattispecie riguardanti il riparto di competenze tra Stato e Regioni, riconoscendo esplicitamente l’idoneità delle norme comunitarie ad «incidere sull’esercizio delle competenze regionali quand’anche le stesse risultino fissate in norme di rango costituzionale» (sent. n. 224 del 1994).
[21] In verità, tale orientamento della Corte costituzionale trae origine dalla sent. 27-12-1965, n. 98, in cui, chiamata a pronunciarsi sulle attribuzioni giurisdizionale della Corte di giustizia della Comunità europea, la Corte costituzionale ammette che anche in quest’ambito possano essere attribuite alle Comunità competenze statali, purché ciò avvenga «senza pregiudizio del diritto del singolo alla tutela giurisdizionale, [in quanto] questo diritto è tra quelli inviolabili dell’uomo, che la Costituzione garantisce all’art. 2 Cost.». Tale riserva all’apertura dell’ordinamento italiano a quello comunitario viene successivamente confermata anche nella sent. n. 170 del 1984, rilevando come «le osservazioni fin qui svolte non implicano, tuttavia, che l’intero settore dei rapporti fra diritto comunitario e diritto interno sia sottratto alla competenza della Corte, [la quale] ha, nella sent. n. 183 del 1973, già avvertito come la legge di esecuzione del Trattato possa andar soggetta al suo sindacato, in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana».
[22] Si noti, tuttavia, che alle norme comunitarie è stata riconosciuta soltanto la capacità di derogare alle norme costituzionali e non anche di abrogarle, interpretarle, decostituzionalizzarle, sospenderle, con la conseguente difficoltà di attribuire effettivamente alle stesse forza costituzionale “formale”. Cfr., le argomentazioni – relative alla forza di legge (ordinaria) ma senz’altro utilizzabili in via generale – di Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, V ediz., Padova, Cedam, 1984, 326 ss. e 350 ss. In senso contrario, cfr. invece Lavagna, Istituzioni di diritto pubblico, V ediz., Torino, Utet, 1982, 219, secondo cui anche la mera idoneità derogatoria sarebbe sufficiente a riconoscere ad un atto normativo la forza attiva in senso formale.
[23] Cfr., in tal senso, Ruggeri, Fonti e norme nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, Torino, Giappichelli, 1993, 284 e 260.
[24] Sull’impossibilità di una soluzione coerente dell’antinomia tra norma comunitaria e norma interna basata sull’impostazione dualistica, cfr. ampiamente Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, cit., 256 ss.
[25] Così, v. ancora, Celotto A., Coerenza dell’ordinamento e soluzione delle antinomie, cit., 258.

(pubblicato l’8.3.2010)

Note

L'articolo La Corte costituzionale diventa “monista”<br> (nota a margine della sent. n. 28 del 2010 della Corte costituzionale) proviene da Giustamm.

La definizione attuale del concetto di ambiente è l’esito del rincorrersi di una opera poietica da parte del giudice delle leggi che ha enucleato, attraverso un costante aggiornamento dei valori espressi nella carta fondamentale, i riferimenti costituzionali nei quali ricomprendere la tutela dell’ambiente. La natura complessa dell’ambiente, agganciato recentemente agli articoli 2, 9 e 32 della Costituzione, si coglie ancora di più a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, la cui frettolosa redazione ha portato dietro di sé la necessità di interventi spesso ortopedici da parte della Corte con cui si è tentato di sciogliere il groviglio di interessi e prerogative tra lo Stato e le Regioni che proprio sulla questione ambiente si è avvertito in maniera più acuta.

Il presente lavoro ha come obiettivo di tracciare una potenziale linea di confine tra le competenze dei due legislatori nella disciplina dell’ambiente, vagliando, attraverso l’analisi delle più importanti decisioni della Corte Costituzionale, le condizioni di ammissibilità e i limiti degli interventi del legislatore regionale volti ad innalzare gli standard di tutela ambientale fissati dallo Stato mediante l’introduzione di prescrizioni più rigide.

1.In via preliminare giova tentare di definire, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata, la nozione giuridica di ambiente.

In assenza di un chiaro riferimento nella Carta costituzionale, sulla scia dell’insegnamento di Giannini[1], si è affermato un concetto pluralista di ambiente, individuandone tre distinti profili giuridici: l’ambiente inteso come paesaggio, con riferimento agli aspetti estetici e naturali; l’ambiente nella dimensione ecologico- sanitaria, relativa alle varie componenti dell’ecosistema, acqua, aria e suolo. Infine il concetto di ambiente inteso in una accezione urbanistica, agganciato ad una indifferenziata pretesa ad una corretta pianificazione e programmazione dell’uso del territorio da parte degli enti territoriali.

A fronte di ciò la natura giuridica dell’ambiente pareva avvicinarsi ai cosiddetti interessi diffusi, la cui caratterizzazione ontologica è ravvisabile nell’appuntarsi indifferentemente in capo ad una serie indistinta di soggetti[2]. Si comprende facilmente allora il fatto che la dottrina non abbia esitato a definire tali interessi adespoti, risultando gli stessi di fatto privi di un titolare effettivo. Da ciò consegue l’impossibilità di considerare l’ambiente quale bene giuridico individuale, suscettibile di appropriazione autonoma.[3]

Come sopra ricordato, mediante una opera interpretativa costante della Corte Costituzionale, si è giunti ad una definizione unitaria del concetto di ambiente, colmando l’assenza di riferimenti diretti all’ambiente in Costituzione attraverso il riconoscimento dell’interesse ambientale quale interesse di rilievo costituzionale.[4]

Il carattere trasversale e, ad un tempo, polidimensionale del concetto di ambiente ha indotto dottrina e giurisprudenza ad individuarne il fondamento costituzionale anche in altre norme della Carta, in considerazione del fatto che le violazioni dell’ambiente determinano effetti nocivi per la salute, causando più in generale situazioni tali da impedire il pieno sviluppo della personalità umana, garantito dall’articolo 2 della Costituzione.[5]

Non può non rilevarsi come la legge istitutiva del Ministero dell’ambiente, legge n. 349 dell’8 luglio 1986, non abbia fornito alcuna indicazione circa la nozione giuridica dell’ambiente, potendo ricavarsi dalla lettura dell’articolo 1 solo un vincolo di scopo, laddove è testualmente indicato che spetta al Ministero dell’ambiente assicurare la promozione, la conservazione ed il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento.

L’emersione in ambito internazionale dell’esigenza della protezione dell’ambiente, solennemente contenute nella Dichiarazione di Stoccolma sull’ambiente del 1972, adottata dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente Umano, che affermava che le risorse naturali dovevano essere preservate nell’interesse delle generazioni future, tramite strumenti di pianificazione e gestione oculata, non ha prodotto l’effetto auspicato di una attenzione rilevante del legislatore italiano alla tematica ambientale, tanto è vero che la legislazione che ne è seguita è stata frammentaria e disorganica.[6]

A fronte di ciò la stessa Corte costituzionale, chiamata a più riprese a confrontarsi con tale questione, ha finito per sposare inizialmente una idea di ambiente non omogenea.[7]

Una inversione di tendenza emerge nelle pronunce 151, 152 e 153 della Corte con riferimento alla legge Galasso, contenente Disposizioni Urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, legge n. 431 del 1985. La Corte, mediante una interpretazione evolutiva degli articoli 9 e 32 della Carta fondamentale, ha ricostruito il concetto di ambiente in senso unitario.[8]

L’esito di tale articolato percorso è stato quello di definire l’ambiente quale interesse primario ed assoluto, insuscettivo di essere subordinato anche all’interesse economico, con il quale dialetticamente entra spesso in conflitto. Sembra recedere, nelle decisioni della Corte, l’idea di una concezione disomogenea dell’ambiente, caratterizzata dalla giustapposizione di interessi diversi, mentre acquista peso giuridico, come detto, l’idea di ambiente quale interesse primario ed assoluto.[9]

2.A ben guardare nel percorso sino ad ora tracciato, che sarà più avanti arricchito dei più recenti arresti del giudice delle leggi sulla questione, pare delinearsi una idea valoriale dell’ambiente, che ontologicamente attraversa una molteplicità di settori in ordine ai quali si mantengono competenze diverse, statali e regionali, la cui protezione tuttavia non si esaurisce né rimane conchiusa in competenze di settore.[10]

Invero, ad una analisi attenta delle decisioni della Corte, non sfugge l’idea che una tale definizione dell’ambiente abbia una portata di difficile perimetrazione, tanto che pare cogliere nel segno quella dottrina che parla di una difficile apprezzabilità in termini giuridici di siffatta definizione, risultando la stessa troppo generica.[11]

L’esigenza di giungere ad una caratterizzazione compiuta dell’ambiente pare allora possibile solo nella misura in cui si aprano le porte del diritto al contributo delle altre scienze, in particolare di quella ecologica. Autorevole dottrina ritiene infatti che un significato autonomo ed unitario della nozione di ambiente sia possibile solo accogliendo una prospettiva ecologica in cui l’ambiente viene inteso come equilibrio ecologico, di volta in volta della biosfera e dei singoli ecosistemi di riferimento, mentre la tutela dell’ambiente va valutata come tutela dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi considerati.[12]

Pur ritenendo che il valore ambiente sia subordinato alla centralità della persona umana, una lettura antropocentrica è stata ritenuta comunque insufficiente ai fini di una caratterizzazione unitaria dell’ambiente, dovendosi, per contro, trovare una qualche organicità nell’approccio allo studio di tale materia attraverso continue interferenze con tutte quelle discipline di settore in cui come finalità prevalente si persegue la tutela degli equilibri ecologici. Vi rientrano la disciplina dell’acqua, dell’aria, del rumore, della difesa del suolo, dello smaltimento dei rifiuti, della protezione della natura, delle aree protette, come anche gli strumenti classicamente rivolti alla tutela di valori ecologici, quali la valutazione di impatto ambientale.[13]

3.Nella dimensione attuale dell’analisi giuridica non può disconoscersi la necessità di una approccio di indagine che travalichi i limiti nazionali, aderendo ad una impostazione esegetica multilivello, in una continua e flessibile interferenza tra i vari livelli di governo.

Nell’ordinamento comunitario, a partire dagli anni 70, pur in mancanza di una espressa attribuzione di poteri da parte del Trattato, si è assistito all’emanazione di normative aventi rilevanza ambientale, tramite le quali si è operato un continuo riavvicinamento, rectius armonizzazione, tra le legislazioni nazionali[14], anche attraverso l’ausilio dei poteri impliciti.[15]In ambito comunitario un esplicito riferimento alle questioni ambientali si è avuto nel 1987 con l’Atto Unico Europeo che ha previsto una specifica competenza in materia della Comunità e con l’introduzione di un intero titolo del Trattato dedicato alla definizione dei principi della politica ambientale comunitaria. Successivi riconoscimenti al valore ambiente si sono avuti nei Trattati di Maastricht del 1992 e di Amsterdam del 1997. L’ambiente è così divenuto in sé oggetto di interesse comunitario, considerato inscindibilmente connesso con profili attinenti allo sviluppo economico, inteso nella moderna accezione di sviluppo sostenibile. A fronte di ciò deve ritenersi che la crescita economica debba essere funzionale ad un miglioramento delle condizioni di vita e di benessere generale. Nei vigenti articoli 2, 3 e 6[16] del Trattato è fatto espresso riferimento al concetto di sostenibilità dello sviluppo, laddove si afferma che è compito della Comunità promuovere «un elevato livello di protezione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo». Sulla scorta della specifica rilevanza delle tematiche ambientali il vigente titolo XIX del Trattato prevede all’art. 174 i quattro principi cardine del sistema di tutela: precauzione, prevenzione, correzione del danno alla fonte ed internalizzazione economica dei costi ambientali (“chi inquina paga”).[17]

L’adozione di misure di protezione dell’ambiente a livello comunitario non impedisce che i singoli stati membri individuino livelli e misure di protezione più elevati.

4.Riportando tale considerazione nei confini nazionali bisogna chiedersi come si distribuiscano i livelli di tutela del valore ambiente tra il legislatore regionale e il legislatore statale alla luce della riforma del titolo V della Costituzione: il nuovo articolo 117 della Costituzione annovera la tutela dell’ambiente dell’ecosistema e i beni culturali tra le materie riservate alla competenze esclusiva dello stato, mentre la tutela della salute, il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali sono ricompresi tra le materie di legislazione concorrente, nelle quali allo Stato è attribuito il compito di fissare i principi fondamentali.

La stessa materia ambiente rientra tra quelle nella quali con legge dello stato si possono conferire alle regioni ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, come indicato nell’articolo 116 comma 3 della Costituzione.

La natura trasversale della materia tutela dell’ambiente dell’ecosistema e dei beni culturali produce il logico effetto di ingenerare una serie di frizioni tra il legislatore statale e quello regionale sulle quali è chiamata ad intervenire la Corte Costituzionale.[18]

A ben guardare non sfugge nemmeno all’uomo della strada il fatto che la tutela dell’ambiente presenti in modo evidente connessioni con altre materie quali la salute, la protezione civile, il governo del territorio, la valorizzazione dei beni ambientali, i porti e gli aeroporti civili, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, materie che nell’assetto dell’articolo 117 della Costituzione appartengono alla competenza concorrente Stato- Regioni.

Proprio da queste premesse è logico prendere le mosse per chiarire i rapporti tra i due legislatori, concentrando la nostra analisi sulle condizioni di legittimazione degli interventi del legislatore regionale che producano una deroga, anche in melius, dei livelli di tutela dell’ambiente già definiti dallo Stato.

La corte costituzionale con la sentenza n. 407 del 2002[19] ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, e 4, comma 2, 5, commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia che prevedevano per le imprese ulteriori prescrizioni in materia di sicurezza ambientale rispetto a quanto previsto a livello centrale dal decreto legislativo n. 334 del 1999 attuativo della direttiva Seveso. In particolare la legge regionale citata stabiliva che per il sorgere dell’obbligo del rapporto preliminare di sicurezza fosse sufficiente una quantità di sostanze pericolose presenti in determinati stabilimenti, inferiore rispetto a quella richiesta dalla legge statale.

L’Avvocatura dello Stato denunciava l’illegittimità costituzionale della normativa regionale per violazione dell’articolo 117, comma 2, lettera s, della Costituzione in quanto la materia attività a rischio di incidenti rilevanti rientrava nella tutela dell’ambiente, attribuito alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. In secondo luogo si prospettavano “alterazioni sotto il profilo della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad operare in regioni la cui disciplina più gravosa costringe ad affrontare costi maggiori”.

Appare evidente che le questioni sottoposte all’attenzione della Corte abbiano ad oggetto quelle materie trasversali, l’ambiente e la concorrenza su tutte, che, caratterizzate da una valenza eminentemente teleologica, presentano punti di contatto con una serie di altre materie ad esse connesse, devolute alla competenza del legislatore regionale, creandosi conseguentemente conflitti intersoggettivi tra i due legislatori che a vario titolo invocano condizioni di legittimazione per i propri interventi normativi e regolatori. La “tutela dell’ambiente”, in particolare, non configura, secondo la Consulta, un ambito materiale circoscritto, riferibile alla sola competenza statale, ma “investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze”.

La Corte ribadisce un concetto di ambiente quale “valore costituzionalmente protetto che, in quanto tale, delinea una sorta di materia trasversale”, che intreccia una pluralità di competenze “che ben possono essere regionali”, la matrice comune delle quali è costituita dalla unicità dell’interesse costituzionalmente rilevante da tutelare e rispetto alle quali spettano allo “Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale”.

La corte, nella parte motiva della propria decisione, menziona i lavori preparatori relativi alla lettera s) dell’art. 117 della Costituzione i quali inducono “a considerare che l’intento del legislatore sia stato quello di riservare comunque allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, senza peraltro escludere in questo settore la competenza regionale alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali” e di “ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere unitario definite dallo Stato”.

Nella sentenza n. 536 del 2002 la Corte, nonostante faccia applicazione dei principi espressi nella sentenza 407, accoglie un ricorso in via principale promosso dal Governo avverso una legge regionale della Sardegna, la legge n. 5 del 2002, che estendeva il periodo venatorio oltre il termine stabilito in via generale dalla legge n. 157 del 1992.

Da questa pronuncia emerge l’aspetto che si riteneva superato dalla precedente sentenza n. 407 del 2002: la Consulta, attribuito pacificamente all’ambiente natura di «valore» costituzionalmente protetto”, arriva a sostenere che “l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione esprime una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali”. Ad avviso della Corte spetta esclusivamente allo stato definire standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, anche se gli stessi avranno ricadute sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione.

In particolare la Corte sottolinea che “la disciplina statale che prevede come termine per l’attività venatoria il 31 gennaio si inserisce in un contesto normativo comunitario e internazionale rivolto alla tutela della fauna migratoria che si propone di garantire il sistema ecologico nel suo complesso”. La disciplina statale “risponde senz’altro a quelle esigenze di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema demandate allo Stato e si propone come standard di tutela uniforme che deve essere rispettato nell’intero territorio nazionale, ivi compreso quello delle Regioni a statuto speciale”.

E’ in questa prospettiva, secondo la Consulta, che “la legge della Regione Sardegna, privilegiando un preteso «diritto di caccia» rispetto all’interesse alla conservazione del patrimonio faunistico non rispetta il suddetto standard di tutela uniforme e, conseguentemente, lede i limiti stabiliti dallo Statuto della Regione Sardegna (art. 3, primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)” secondo il quale la regione stessa può esercitare la propria potestà legislativa su una serie di materie – fra cui la caccia (lettera i)) – “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica”.

Dall’analisi dei principi espressi in tali decisioni pare potersi affermare che la Consulta abbia inteso riservare allo Stato la predisposizione delle scelte strategico generali in materia ambientale, ammettendo l’intervento delle regioni nella misura in cui le prescrizioni più rigide dettate dal legislatore regionale risultino compatibili con l’organica definizione degli standard di tutela ambientale fissati dallo Stato. [20]

L’ammissibilità di interventi più restrittivi da parte del legislatore regionale è stata analizzata in due pronunce importanti, le sentenza n. 307 e n. 331 del 2003, nelle quali si sono esaminate le normative regionali che hanno introdotto limiti più rigorosi rispetto a quelli statali per l’esposizione ai campi elettromagnetici.

Con la sentenza n. 307 del 2003 la Corte ha stabilito che le disposizioni regionali impugnate attengono, oltre che alla tutela dell’ambiente, anche alla tutela della salute, minacciata dall’inquinamento elettromagnetico, all’ordinamento della comunicazione, alla produzione, al trasporto e alla distribuzione dell’energia, oltre che, pur in generale, al governo del territorio, materie rientranti nell’ambito della potestà legislativa concorrente.

In particolare con la legge quadro sulla protezione dalle esposizione elettromagnetica, legge n. 36 del 2001, gli standard di protezione dall’inquinamento elettromagnetico sono stati distinti in limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità. Questi ultimi sono stati classificati in due categorie, di cui una consistente in valore di campo, definiti ai fini della progressiva minimizzazione dell’esposizione, l’altra invece relativa ai criteri localizzativi, agli standard urbanistici e alle incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.

Secondo la corte spetta allo Stato fissare i limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, considerati quali valori di campo definiti ai fini della ulteriore minimizzazione dell’esposizione, mentre l’intervento delle Regioni si esaurisce nella indicazione degli obiettivi di qualità del secondo tipo, consistenti, si ribadisce, nei criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni ed incentivazioni.[21]

La ragione che induce la Corte a limitare l’ammissibilità di interventi restrittivi da parte del legislatore regionale, volti a introdurre limiti più rigidi rispetto a quelli individuati a livello centrale, nasce dall’esigenza di soddisfare rilevanti interessi nazionali relativi alla realizzazione di impianti e reti per la trasmissione dell’energia e lo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. Le prescrizioni contenute nella legge quadro statale esauriscono compiutamente la disciplina della materia, ragion per cui, ad avviso della Corte, le normative regionali, spinte da esigenze di tutela ambientale, finiscono per rappresentare una alterazione non ammissibile dei valori fissati dallo stato. Sia nella sentenza 307 sia nella sentenza 331 del 2003 la Corte sintetizza la devoluzione della tutela dell’ambiente allo stato centrale attraverso il riferimento alle conoscenze scientifiche che in settori come quelli oggetto delle decisioni citate è necessario possedere. In tema di prescrizioni più rigide definite a livello regionale, allorquando le regioni intercettino la questione della tutela ambientale nella disciplina di materie loro affidate, la Corte ha affermato che l’attuazione del principio di cautela non significa introdurre limiti o standard di qualità più rigorosi possibili, ma individuare, nell’incertezza circa i nessi causali tra attività umane e danni provocati all’ambiente, adeguate misure volte a prevenire il degrado ambientale o il pregiudizio per la salute, ancorché solo probabile. Diviene quindi inevitabile uno spostamento verso livelli di governo superiori delle grandi scelte strategiche per la tutela dell’ambiente.

Per riassumere tali considerazioni valga quanto affermato dalla stessa Corte nella sentenza n. 331 del 2003, sopra citata, che sgombra il campo da un possibile equivoco volto a riconoscere alle Regioni la facoltà di individuare sempre normative più rigorose di quelle statali. Secondo la Corte costituzionale, infatti, “non può trarsi in generale il principio della derogabilità in melius rispetto alla tutela dei valori ambientali da parte delle Regioni, degli standard posti dallo Stato (…). In questo contesto, interventi regionali del tipo di quello ritenuto dalla sentenza del 1999 non incostituzionale, in quanto aggiuntivo, devono ritenersi ora incostituzionali, perché l’aggiunta si traduce in una alterazione, quindi in una violazione, dell’equilibrio tracciato dalla legge statale di principio”.

Interessante al tal proposito, anche per le implicazioni ulteriori che ne sono derivate, è la decisone della corte relativa ad alcune leggi regionali con cui si provvedeva a fissare i criteri per la dichiarazione di territorio denuclearizzato, precluso al transito e alla presenza di materiali nucleari provenienti da altri territori.[22] Oggetto di valutazioni di conformità costituzionale è anche il decreto legge n. 314 del 2003 e la relativa legge di conversione n. 368 del 2003, che prevede la creazione di un Deposito Nazionale dei rifiuti radioattivi, le competenze e le procedure per la sua realizzazione.

La corte riconosce che l’intervento delle regioni in materia ambientale, fondato sulle rispettive competenze, sia possibile, tuttavia afferma, in questa specifica situazione, che le regioni non possono legiferare, in quanto, in materia di gestione di rifiuti, non vengono in rilievo né il governo del territorio né la tutela della salute né la protezione civile.

In tema di smaltimento di rifiuti pericolosi non è ammissibile l’applicazione del criterio di autosufficienza delle singole regioni, dovendo essere considerate la irregolare distribuzione su tutto il territorio delle attività che producono rifiuti e, nel caso di smaltimento di rifiuti radioattivi, la necessità di trovare siti idonei per conformazione del terreno e possibilità di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi.[23]

Alla luce di tali considerazioni è da ritenersi che non sia legittima le resistenza degli enti interessati alla localizzazione di detti impianti allorquando la protesta sia tale da impedire la realizzazione di strutture che soddisfino interessi di carattere ultraregionale.

In questa stessa decisione la corte accoglie il ricorso sollevato dalla Regione Basilicata contro il decreto legge 314 del 2003, contenente norme urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi e la relativa legge di conversione, n. 368 del 2003, che definiva le competenze e le procedure per la realizzazione. La corte riconosce che la necessità del coinvolgimento delle regioni nel cui territorio dovranno realizzarsi gli impianti è espressione dei principi di sussidiarietà, ragionevolezza e leale collaborazione. Tali principi non vengono soddisfatti nella predetta legge, che viene cassata nella parte in cui non prevede forme di partecipazione idonee al procedimento.[24]

La corte afferma che “quando interventi indiziati come necessari e realizzati dallo Stato ai fini della soddisfazione di interessi unitari di tutela ambientale riguardino l’uso del territorio e si intreccino con competenze regionali concorrenti in materia di governo del territorio e con interessi delle popolazioni insediati in tali territori, tale circostanza impone che siano adottate modalità di attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono destinati a realizzarsi.”[25]

Nelle sentenze n. 378 e 380 del 14 novembre 2007[26] il Giudice delle Leggi, ribadisce che “quando si guarda all’ambiente come ad una “materia” di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, è necessario tener presente che si tratta di un bene della vita, materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e la salvaguardia delle qualità e degli equilibri delle sue singole componenti.

Con nettezza la Corte stabilisce che “la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza è stata affidata in via esclusiva allo Stato, dall’art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, il quale, come è noto, parla di “ambiente” (ponendovi accanto la parola “ecosistema”) in termini generali e onnicomprensivi. La corte riconosce allo Stato il compito di disciplinare l’ambiente, come entità organica, dettando norma di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto. L’adozione da parte della corte di un concetto espansivo del valore ambiente produce l’effetto di considerare ontologicamente collegati allo stesso altri interessi, la cui protezione ben può essere affidata al legislatore regionale.

Dalla natura trasversale dell’ambiente deriva il fatto che sullo stesso oggetto possano insistere interessi eterogenei, alcuni relativi alla conservazione dell’ambiente e altri relativi alle sue utilizzazioni. La corte, al fine di individuare il legislatore competente, utilizza il concetto di prevalenza: “In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi”. Così la Corte Cost. nella sentenza n. 378 del 14.11.07.

Ed ancora, “nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, nel delineare in via generale i confini della materia “tutela dell’ambiente”, si è affermato ripetutamente che la relativa competenza legislativa spetta in via esclusiva allo Stato, pur presentandosi sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti, come specificato nella sentenza n. 32 del 2006, anche se ciò non esclude il concorso di normative regionali, fondate sulle rispettive competenze, quali quelle afferenti alla salute e al governo del territorio: art. 117, terzo comma, Cost., volte al conseguimento di finalità di tutela ambientale.

Pare quindi possibile sostenere che sul piano della legislazione le norme di principio statali costituiscano il limite della legislazione regionale, alla quale non sarebbe comunque precluso elevare i livelli di protezione del “valore” perseguito, purché non si alterino gli equilibri tra principi costituzionali concorrenti definiti dalla norma principio statale.

Nelle sentenze 104 e 105 del 2008, decise dalla Corte nella medesima camera di consiglio, si è stabilito che “non può certo dirsi… che la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico» poiché, “al contrario, l’ambiente è un bene giuridico, che, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di competenza regionale[27]. Nella decisione n. 105 la corte ha precisato l’attitudine di boschi e foreste ad “esprimere una multifunzionalità ambientale”, concludendo che “sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso”.[28]

La dottrina che si è interessata alle questioni sollevate dalle due pronunce in esame ha correttamente enucleato i principi espressi dalla Corte. In esse la corte nel rifiutare l’affermazione che “la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico”, sent. n. 104 del 2008, individuando due distinti beni giuridici sullo stesso bene della vita, sent. n. 105 del 2008, ha provveduto a tracciare una linea di demarcazione tra le competenze dei due legislatori sulla tutela dell’ambiente. [29]

La confluenza di una pluralità di interessi sulla stessa materia non induce la corte a recedere dalla idea unitaria di ambiente, unità considerata all’interno di una prospettiva polidimensionale nella quale emerge una serie di interessi idonei ad acquisire una autonoma rilevanza giuridica, ma produce l’effetto di individuare nella fonte statale lo strumento di regolazione e di sintesi di interessi costituzionali che non possono essere alterati in ambito regionale.

La corte, nella recente sentenza n. 225 del 22 luglio 2009[30], riassume i propri recenti approdi sulla questione ambientale, esaminando le soluzioni ai possibili e frequenti intrecci di competenze tra il legislatore statale e il legislatore regionale. Ad avviso della Corte la coabitazione nella tutela dell’ambiente di una dimensione oggettiva, relativa al bene ambiente, ed una finalistica, relativa alla sua migliore conservazione, determina una concorrenza di diverse competenze le quali, tuttavia, restano distinte tra loro, perseguendo autonomamente le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline. Affermazioni queste già contenute nelle sentenze n. 378 del 2007, n. 104 e n. 105 del 2008, sopra citate.[31]

Ciò implica che restano appannaggio dello Stato la tutela e la conservazione dell’ambiente, mediante la fissazione di livelli «adeguati e non riducibili di tutela», principi specificati nella sentenza 61 del 2009, e dall’altra “compete alle Regioni, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale di esercitare le proprie competenze, dirette essenzialmente a regolare la fruizione dell’ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell’ambiente stesso.”

In relazione alla interferenza del legislatore regionale nell’ambito di competenze riservate allo Stato, la Corte stabilisce che “può dirsi che la competenza statale, quando è espressione della tutela dell’ambiente, costituisce “limite” all’esercizio delle competenze regionali”.

Al fine di valutare l’ammissibilità di interventi regionali che innalzino i limiti di protezione ambientale fissati dallo stato, il Giudice delle Leggi stabilisce che “se è vero che le Regioni, nell’esercizio delle loro competenze, non debbono violare i livelli di tutela dell’ambiente posti dallo Stato, è altrettanto vero, che, una volta che questi ultimi siano stati fissati dallo Stato medesimo, le Regioni stesse, purché restino nell’ambito dell’esercizio delle loro competenze, possono pervenire a livelli di tutela più elevati (sentenze n. 104 del 2008, n. 12, n. 30 e n. 61 del 2009), così incidendo, in modo indiretto sulla tutela dell’ambiente”

La Corte, nell’affermare l’intreccio di competenze tra la tutela dell’ambiente, attribuita allo Stato, e la tutela della salute, che ricade nell’ambito della potestà legislativa concorrente Stato- Regioni, ritiene che la previsione da parte delle Regioni di livelli di tutela dell’ambiente più elevati per la salvaguardia della salute produca effetti solo indiretti sull’ambiente, già adeguatamente tutelati dallo Stato.

La Corte esclude tale possibilità nei casi in cui la legge statale debba ritenersi inderogabile, essendo frutto di un bilanciamento tra più interessi eventualmente tra loro in contrasto. Come sopra ricordato il giudice delle leggi riconosce alla norma statale il potere di sintesi e di regolazione di interessi costituzionali configgenti, rappresentando i valori espressi nelle previsioni statali limiti alla ammissibilità di interventi regionali che innalzino gli standard di tutela ambientali già compiutamente definiti a livello centrale, costituendo tale deroga una inammissibile alterazione di valori non compromettibili, neanche in melius.

Come osservato da autorevole dottrina[32] la legge si occupa di problemi, in relazione ai quali è ben possibile che esista un intreccio di interessi che sfumi l’univocità di attribuzione di competenze legislative, determinando una commistione delle fonti legislative statali e regionali, obbligando conseguentemente i livelli di governo a collaborare lealmente. In casi di intreccio di competenze colegislative la soluzione adottata dalla corte è stata l’applicazione del criterio della prevalenza, che consente di individuare un nucleo essenziale sulla base del quale riservare allo stato in via esclusiva la disciplina di una data materia, soprattutto nel caso in cui dovessero emergere istanze di tutela di beni giuridici unitarie, non suscettibili di frazionamento e di diversificazione.[33]

La sua introduzione esplicita risale alla sent. 370/2003[34], con cui la Corte ha individuato nell’istruzione la materia prevalentemente interessata dagli interventi pubblici a favore dell’istituzione di asili nido. Nella sent. 50/2005[35] tale criterio ha trovato un’applicazione precisa come fattore di coordinamento delle competenze esclusive dello Stato con quelle concorrenti e le altre residuali: la fattispecie era relativa ai contratti di lavoro a contenuto formativo, i quali si collocano tra l’ordinamento civile, rientrante nella competenza statale, trattandosi di rapporti di lavoro, e la competenza in materia di formazione professionale che spetta alla Regione. Ad avviso della Corte in tali casi “può parlarsi di concorrenza di competenze”, per disciplinare la quale è necessario ricorrere al principio della leale collaborazione, che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni, ma anche quello della prevalenza, qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre.

L’adozione del criterio di prevalenza rappresenta l’esito di una ricerca di coordinamento delle competenze esclusive dello Stato con quelle concorrenti e residuali delle Regioni. L’utilizzo di tale criterio consente, all’interno di un accertato intreccio di interessi e competenze, di individuare il legislatore prevalente attraverso una ponderazione degli interessi in campo, compiuta sotto la lente di lettura degli scopi perseguiti. Nel caso dovessero emergere istanze unitarie, la Corte riconosce la competenza del legislatore statale, facendo applicazione di un criterio esegetico di tipo finalistico–teleologico. Lo scopo perseguito conduce a identificare la materia prevalente, ed in essa restano attratte anche le eventuali norme di contorno. La competenza legislativa porta con sé le funzioni amministrative, senza necessità di subordinarle a procedure di leale collaborazione.[36]

In questi casi, infatti, la Corte enuncia il ”nucleo essenziale”, e quindi esclusivo, dell’attribuzione assegnata allo Stato dall’art. 117, secondo comma, Cost. Principi espressi nella sentenza 401 del 2007 e nella stessa sentenza 104 del 2008.[37]

Nel momento in cui non fosse rinvenibile tale nucleo essenziale, non potendo emergere la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, soccorrerebbe l’applicazione del principio di leale collaborazione con il quale disciplinare gli interventi di co-legislazione dello stato e delle regioni (sent. 105 del 2008).

Il principio di leale collaborazione troverebbe un applicazione meramente residuale, laddove non fosse rinvenibile una materia prevalente, con conseguente individuazione del legislatore competente.

A tal proposito pare opportuno richiamare quanto indicato dalla corte nella già citata sentenza n. 62 del 29 gennaio 2005 nella quale si è affermato che la competenza statale non esclude la concomitante possibilità di intervento delle regioni, le quali ben potrebbero perseguire finalità di tutela ambientale. Nel caso sottoposto alla attenzione della Corte, come sopra specificato, l’esigenza di individuare il sito sul quale realizzare gli impianti di smaltimento di rifiuti potenzialmente più pericolosi spostava il livello della decisione verso lo Stato, venendo in questione interessi unitari.

La Corte tuttavia rappresentava la necessità di adottare modalità di attuazione degli interventi medesimi coinvolgendo le Regioni. A conferma di ciò il decreto legge veniva dichiarato incostituzionale nella parte in cui non prevedeva forme di partecipazione al procedimento da parte delle regioni nel cui territorio sarebbero dovuti sorgere gli impianti.

La continua ricerca di un punto di equilibrio tra gli interventi espansivi del legislatore statale e la difesa di propri spazi di legiferazione da parte del legislatore regionale induce l’interprete a considerare flessibile ed elastica la distribuzione delle competenze normative, statali e regionali, in materie caratterizzate da intrecci multilivello di interessi e prerogative. La giurisprudenza costituzionale accentua la flessibilità del riparto utilizzando anche il principio di sussidiarietà, che è previsto da una disposizione costituzionale, l’art. 118, che non riguarda specificamente la funzione legislativa. La Corte costituzionale assume come punto di partenza del suo ragionamento le istanze unitarie quali espressione del principio di unità e indivisibilità della Repubblica. Tali istanze unitarie giustificano l’utilizzo di «congegni volti a rendere più flessibile» il riparto fra i quali rientra il principio di sussidiarietà, Così nella sentenza n. 303/2003[38]. Grazie a questa lettura dinamica del principio di sussidiarietà lo Stato può attrarre a sé funzioni amministrative concernenti le materie regionali e può disciplinarle con proprie leggi.

L’assenza delle esigenze unitarie rende illegittima la legge statale che abbia attratto funzioni amministrative regionali verso organi amministrativi dello Stato (sent. 285/2005).[39] [40]

L’attrazione del potere normativo verso livelli di governo superiore, così come la allocazione di centri decisionali presso gli enti territoriali, nelle materie cosiddette trasversali, comporta l’applicazione costante dei principi di proporzionalità ed adeguatezza, sulla base dei quali valutare la legittimità dello spostamento della linea di confine tra disciplina statale e disciplina regionale, e viceversa.

Pare allora ineludibile l’esigenza di apprestare gli opportuni accorgimenti nei processi decisionali incidenti sulle materie a connotazione fortemente teleologica, al fine di garantire, allorquando con certezza non sia enucleabile un nucleo essenziale di competenza dello Stato, anche ai livelli di governo inferiori la possibilità di rappresentare le istanze e i bisogni delle locali popolazioni interessate, contemperando la rigidità della predeterminazione delle materie con irrinunciabili aspirazioni di flessibilità e partecipazione democratica.

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[1] M.S.Giannini, Ambiente, Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1973

[2] M. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula, in Foro.it, 1987 e da ultimo Maruotti, La tutela degli interessi diffusi e collettivi, in Dir. Proc. Amm, 1992

[3] Giovanna D’Alfonso, La tutela ambientale quale valore costituzionale primario prima e dopo la riforma del titolo V della Costituzione

[4] La Corte ha agganciato la tutela dell’ambiente tanto all’articolo 9, comma 2 della Costituzione, a norma del quale la Repubblica tutela il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della Nazione quanto all’articolo 32 che riconosce e garantisce il diritto alla salute come diritto fondamentale dell’individuo ed interesse della collettività.

[5] Il concetto di ambiente, nella prospettiva trasversale così intesa, appare spesso oggetto di un giudizio di bilanciamento con gli interessi espressi in Costituzione con i quali può entrare in conflitto, specie quelli attinenti al libero svolgersi dell’iniziativa economica. A fronte di ciò occorre di volta in volta soppesare l’interesse economico, individuale e generale, allo svolgimento di attività produttive con l’interesse, ad un tempo del singolo e della collettività, a non subire le conseguenze di attività potenzialmente nocive per la salute e il paesaggio.

[6] Di una certa rilevanza furono, prima della Dichiarazione di Stoccolma, la legge 615 del 1966, legge antismog recante provvedimenti contro l’inquinamento atmosferico, che ebbe tuttavia una lenta attuazione, la legge 319 del 1977 sulla tutela delle acque e la legge del 23 dicembre 1978 n. 833, in materia di riforma sanitaria, che individuò il legame tra tutela della salute e ambiente.

[7] Nella decisione 239 del 1982, relativa ai vincoli di inedificabilità, la Corte ha espressamente stabilito che il concetto di protezione dell’ambiente comprende, oltre che chiare implicazioni relative alla pianificazione e assetto del territorio, anche misure di tutela della salute e difesa del suolo, dell’acqua, dell’aria dall’inquinamento, chiaramente rifuggendo, almeno all’inizio, dal tentativo di ricostruire in senso unitario tale valore[7], che appare ancora un contenitore di interessi diversi.

[8]La Legge 431/85 ha svolto un ruolo fondamentale nella tutela del territorio, avendo come finalità principale l’allargamento del quadro delle tutele in campo ambientale. Dal punto di vista teorico pare potersi affermare che la Legge Galasso abbia rappresentato un salto di qualità rilevante, superando una visione del paesaggio quasi esclusivamente estetica. Il territorio viene considerato nella sua globalità, all’interno della quale la componente estetica mantiene un ruolo primario, ma non esclusivo. In particolare, mentre la disciplina previgente alla entrata in vigore della Costituzione, vedasi la legge 1497 del 1939, si collocava all’interno di una prospettiva di tutela del paesaggio essenzialmente statica, con la legge 431 si è affermata una tutela del paesaggio dinamica e gestionale. Creando per la prima volta un percorso normativo di base per tutta la tutela ambientale, la legge Galasso impone su diversi territori, individuati per morfologia, un vincolo paesaggistico-ambientale, in base al quale gli interventi edilizi, da realizzare in aree prederminate, sono sottoposti ad un regime autorizzatorio che coinvolge una pluralità di enti deputati al governo del territorio.

[9] Nella decisione n. 641 del 1987[9] la Corte afferma che, dalla istituzione del Ministero dell’Ambiente, con legge 349 del 1986, l’ambiente è considerato un bene immateriale unitario, sebbene i diversi elementi che lo compongono possano formare oggetto di autonoma e distinta tutela. Nonostante l’emersione di tali possibili e diversificate forme di tutela, rectius di beni tutelati, non sfuma la natura omogenea e unitaria del valore ambiente.

Continua la Corte nella decisione citata: la protezione dell’ambiente non persegue astratte finalità naturalistiche, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e per essa ai cittadini, secondo valori largamente sentiti.

L’ambiente diventa un bene giuridico perché qualificato e riconosciuto da norme il quale…appartenendo alla categoria dei beni liberi è fruibile dalla collettività e dai singoli.”

La Corte ribadisce che il bene ambiente non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo, puntualizzando che la natura immateriale di tale bene rimane unitaria, anche se fornita di varie componenti, ciascuna delle quali può costituire isolatamente e separatamente oggetto di cure e di tutela.

[10] Sent. n. 183 del 1987 in Riv.Giur. Amb.

[11] M.Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano 2000, e sempre dello stesso autore M . Cecchetti, Ambiente, paesaggio e beni culturali, in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di G. Corso e V. Lopilato, Milano 2006, Parte Speciale

[12] B. Carovita, Diritto dell’ambiente

[13]B. Caravita, Diritto dell’ambiente. L’Autore sottolinea che questo approccio di analisi non riduce la tutela dell’ambiente ad una semplice dimensione di tutela degli spazi naturali, essendo la biosfera e gli ecosistemi ambiti costruiti attorno all’uomo. Circa l’inutilità della ricerca di una nozione giuridica dell’ambiente vedasi da ultimo G. Morbidelli, Il regime amministrativo speciale dell’ambiente, in Studi in Onore di Alberto Predieri Milano 1996

[14] Direttiva 67/548/CEE in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze pericolose è stata la prima direttiva avente ad oggetto espressamente la tutela ambientale.

[15] I poteri impliciti si fondano sul principio, contenuto nel vigente art. 308 del Trattato secondo cui “quando una azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli obiettivi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri di azione all’uopo richiesti, il Consiglio, deliberando alla unanimità, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, prende le disposizioni del caso.”

[16] In essi si dispone che «Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

[17] Il principio di prevenzione è un tipico principio orizzontale da applicare a tutti gli interventi ambientali e teso a minimizzare le necessità di interventi successivi alla produzione del danno ambientale.

Il principio “chi inquina paga” comporta che le spese relative alla protezione, al ripristino e al miglioramento della qualità dell’ambiente siano poste a carico di chi rende necessari tali interventi.

Il principio precauzionale si differenzia da quello preventivo in quanto caratterizzato da una riconsiderazione dei rapporti tra diritto e scienza, nel senso che l’incertezza circa i nessi causali tra attività umane e danni arrecati all’ambiente può condurre all’immediata adozione di misure volte a prevenire il degrado dell’ambiente, con un sostanziale ribaltamento dell’onere della prova, che non viene così addossata ex post ai danneggiati, ma ex ante ai produttori del danno, anche se solo potenziale.

[18] F. Cintioli, I poteri legislativi e le incerte materie nella riforma del titolo V della Costituzione, in www.lexfor.it

[19] Sent. n. 407 del 16 luglio del 2002 in www.cortecostituzionale.it

[20] Per un commento a tale sentenza vedasi F. Di Dio La tutela della fauna selvatica, dell’ambiente e dell’ecosistema nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, in Dir. Giur. Agr. Amb. 2004

[21] Sent. n. 307 e 331 del 2003 in www.cortecostituzionale.it per un commento R. Chieppa: Inquinamento elettromagnetico ed installazione di infrastrutture per comunicazione: è finita l’incertezza dopo le sentenze della Corte costituzionale? In www.giustizia-amministrativa.it.

Vedi anche rilievi e ricostruzioni sulla questione ambiente in Studi di Diritto Amministrativo, Parte Terza, L’ambiente, di V. Lopilato e R. Chieppa

[22] Sent. n. 62 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

[23] Vedi ancora Studi di Diritto Amministrativo, Parte Terza, L’ambiente, di V. Lopilato e R. Chieppa

[24] Per osservazioni vedasi G. Manfredi, Sul riparto delle competenze in tema ambiente e sulla nozione di ambiente dopo la riforma del titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Riv. Giur. Amb. 2003

[25]Giovanna D’Alfonso, op. cit che alla nota 137 richiama A. Gratani in Riv Giur. Amb., La Corte Costituzionale, i rifiuti radioattivi e la sindrome nimby.

[26] Sentenze n. 378 e 380 del 2007 in www.cortecostituzionale.it

[27] Sent. n. 104 del 2008 in www.cortecostituzionale.it

[28] Sent. n. 105 del 2008 in www.cortecostituzionale.it

[29] Filippo Benelli Separazione vs Cooperazione: due nuove pronunce della Corte Costituzionale in tema di tutela dell’ambiente e materie traversali, in Forum di quaderni costituzionali

[30] Sent. n. 225 del 22 luglio 2009in www.consultaonline.it

[31] Per una rassegna delle sentenze del 2009 della Corte costituzionale in materia ambientale vedasi Servizio Studi-Dipartimento Ambiente-Camera dei deputati- Dossier di Documentazione

[32] R.Bin, Alla ricerca della materia perduta, Nota a sentenza 401 del 2007, in forum di Quaderni costituzionali

[33] Filippo Benelli, Op. cit.

[34] Sent. n. 370 del 2003 in www.cortecostituzionale.it

[35] Sent. n. 50 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

[36] Ancora R. Bin Op. Cit.

[37] Sent. 401 del 2007 in www.cortecostituzionale.it

[38] Sent. n. 303 del 2003 in www.cortecostituzionale.it

[39] Giovanni Di Cosimo, La legge regionale dopo la riforma della Costituzione italiana, in Osservatoriosullefonti.it

[40] Sent. n. 285 del 2005 in www.cortecostituzionale.it

(pubblicato il 17.3.2010)

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(pubblicato il 12.11.2010)

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Pres. Poli – Est. Spagnoletti

Sull’autorizzazione integrata ambientale.

Ambiente – Autorizzazione integrata ambientale – Autonomia provvedimento – Non rappresenta la “sommatoria” dei provvedimenti di competenza di vari enti

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 1/3/2021 n.1714 proviene da Giustamm.

Elena Stanizzi, Presidente, Brunella Bruno, Consigliere, Estensore PARTI: Assobalneari Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, e da Clementina Della Vecchia rappresentati e difesi dall’avvocato Luigi Roma, contro il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, nei confronti Marina di Pinetamare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi M. D’Angiolella

Porti turistici : sussiste la competenza dello Stato

Ambiente e territorio – porti turistici – competenza dello Stato – sussiste.
 

La competenza in materia di porti turistici, qualunque ne sia la dimensione, appartiene alla Stato e non alla Regione.
 

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 30/6/2020 n.7272 proviene da Giustamm.

Oria Settesoldi, Presidente, Manuela Sinigoi, Consigliere, Estensore PARTI: Idroelettrica Fella S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e il signor Gianni Tondo, entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Longo, contro Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Beatrice Croppo e Marina Pisani dell’Avvocatura regionale, nei confronti Comune di Pontebba non costituito in giudizio; Consorzio Vicinale Laglesie San Leopoldo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Forza e Roberto Finotto,

Sussiste la giurisdizione del TSAP per l’ impugnativa dei provvedimenti di localizzazione dell’opera idraulica o suo spostamento

Ambiente- Giurisdizione e competenza-Tribunale superiore delle acque pubbliche ( TSAP) -localizzazione dell’opera idraulica o suo spostamento- impugnativa dei provvedimenti- giurisdizione TSAP- sussiste.

Sussiste la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in caso di impugnativa di provvedimenti influenti sulla localizzazione dell’opera idraulica o sul suo spostamento, nonchè sulla definizione delle sue caratteristiche e sulla sua realizzazione, nonchè sui provvedimenti di occupazione ed espropriazione di opere necessarie per realizzare la condotta idraulica relativa alla costruzione di una centrale idroelettrica contestata dal titolare del fondo ove era previsto il transito interrato di una nuova condotta di adduzione finalizzata alla canalizzazione delle acque per il successivo sfruttamento idroelettrico .

N. 00174/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00115/2020 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 115 del 2020, proposto da 
Idroelettrica Fella S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, e il signor Gianni Tondo, entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Longo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro

Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Beatrice Croppo e Marina Pisani dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici dell’Avvocatura medesima in Trieste, p.zza Unità  d’Italia, 1; 

nei confronti

Comune di Pontebba non costituito in giudizio; 
Consorzio Vicinale Laglesie San Leopoldo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Forza e Roberto Finotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per l’annullamento, previa sospensione cautelare

– del provvedimento regionale prot. n. 0019185/P del 6.04.2020, della Direzione Centrale Infrastrutture e Territorio della Regione Friuli Venezia Giulia, avente ad oggetto  A.U. [autorizzazione unica] per la costruzione ed esercizio di un impianto idroelettrico sul fiume Fella in comune di Pontebba, da parte della società  Idroelettrica Fella s.r.l. Scadenza pubblica utilità  e procedura espropriativa immobili””; 

– dell’ulteriore atto prot. n. 0021642/P del 23.04.2020 con il quale la medesima Direzione  “ritira”” alcune affermazioni del precedente atto, ma contestualmente conferma  “la sola dichiarazione di improcedibilità  ai fini espropriativi””;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia e del Consorzio Vicinale Laglesie San Leopoldo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2020 la dott.ssa Manuela Sinigoi;

Visto l’art. 84, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18; 

Vista la nota presidenziale prot. n. 833 U del 20.5.2020, con cui, richiamata la disposizione di cui all’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020, è stato fatto presente alle parti che per ogni affare cautelare mandato in decisione, il Collegio, nella pienezza dei poteri e ricorrendo i presupposti di cui all’art. 60 c.p.a., si riserva di decidere anche con sentenza in forma semplificata; 

Visto il decreto presidenziale n. 11/Pres. del 6 aprile 2020, al quale la nota su indicata ha fatto rinvio anche per lo svolgimento dell’odierna udienza;

Considerato che la società  Idroelettrica Fella s.r.l. e il suo legale rappresentante, signor Gianni Tondo, chiedono l’annullamento, previa sospensione cautelare, dei provvedimenti in epigrafe compiutamente indicati, incidenti sull’Autorizzazione unica per la costruzione ed esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica alimentato a fonti rinnovabili  “Impianto idroelettrico sul fiume Fella – Comune di Pontebba (UD)”” di cui la prima è titolare, denunciandone l’illegittimità  per violazione di diverse disposizioni di legge ed eccesso di potere per travisamento di fatto; 

Considerato che la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, costituita, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità  del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice adito, in quanto controversia in materia di provvedimenti attinenti all’attività  di produzione di energia elettrica mediante la costruzione di un impianto autorizzato al prelievo di acque pubbliche, devoluta al Tribunale superiore delle acque pubbliche; 

Considerato che ne ha, in ogni caso, contestato la fondatezza e concluso per la sua reiezione, nonchè, con successiva memoria, eccepito l’inammissibilità  anche per sopravvenuta carenza d’interesse;

Considerato che il Consorzio Vicinale Laglesie si è ugualmente costituito per contestare la fondatezza del ricorso;

Considerato che la causa è stata chiamata all’odierna udienza camerale telematica e, poi, trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (“”successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 30 giugno 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale&, passano in decisione senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità  di definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso&””); 

Ritenuto, in primo luogo, che sussistono i presupposti di legge per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., dato che la norma derogatoria dianzi indicata consente di trattenere la causa in decisione e poi decidere, con pienezza di poteri, sulla base degli atti depositati, omesso ogni ulteriore e/o specifico avviso e ciò anche a prescindere dal fatto che le parti stesse sono state, comunque, notiziate di un tanto con nota presidenziale prot. n. 833 U del 20.5.2020; 

Ritenuto, inoltre, che la causa è matura per la decisione in base agli atti di difesa sin qui dimessi dalle parti e che le questioni che vengono in rilievo sono di pronta e facile soluzione e, in quanto tali, sussumibili nelle ipotesi di cui all’art. 74, comma 1, c.p.a., cui il citato art. 60 inevitabilmente rinvia;

Ritenuto, invero, che il ricorso è inammissibile, risultando fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa della Regione; 

Ritenuto, infatti, che non può trascurarsi di considerare che l’Autorizzazione unica su cui incidono i provvedimenti gravati è stata rilasciata per la costruzione e l’esercizio dell’impianto di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (idroelettrico) e delle relative opere connesse, da ubicarsi sul fiume Fella nel Comune di Pontebba (UD), e per la costruzione dell’impianto di rete per la connessione alla rete elettrica di distribuzione esistente, compresa la cabina primaria in quanto infrastruttura indispensabile al funzionamento dell’impianto idroelettrico stesso, ovvero un intervento che ha diretta incidenza sulla materia delle acque pubbliche; 

Ritenuto, dunque, mutuabili le autorevoli considerazioni svolte dal Consiglio di Stato nel precedente invocato dalla difesa della Regione a sostegno dell’eccezione sollevata, laddove, per l’appunto, dopo avere premesso che  “l’art. 133, comma 1, lett. b) ed f), del c.p.a., in tema di rapporti di concessione di beni pubblici ed in materia urbanistico-edilizia e di uso del territorio (incluso il fenomeno espropriativo), ha salvaguardato la giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, regolata dalla previgente normativa, di cui all’art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775/1933″”, ha osservato che  “Tale giurisdizione va estesa anche ai provvedimenti che, pur se promananti da autorità  diverse da quelle specificamente preposte alla tutela delle acque, siano caratterizzati dall’incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche e concorrano, in concreto, a disciplinare la realizzazione, la localizzazione, la gestione e l’esercizio delle opere idrauliche (cfr. Cassazione civile, sez. un., 8 aprile 2009, n. 8509), ivi compresi pure i provvedimenti espropriativi o di occupazione d’urgenza delle aree occorrenti per la realizzazione dell’opera idraulica, oltre agli atti comunque influenti sulla sua localizzazione sul suo spostamento.

Tale principio rileva indipendentemente dalla ragione che abbia determinato l’adozione di detti provvedimenti, quindi anche se non connessi al regime delle acque e quindi anche se resi necessari dalla tutela dell’ambiente o di un bene artistico o da valutazioni tecniche in funzione della salvaguardia dell’incolumità  pubblica o ancora da mere ragioni di opportunità  amministrativa (cfr. Cassazione civile, Sez. Un., 12 maggio 2009, n. 10846; Cass., Sez. Un., 7 novembre 1997 n. 10934; Cass., Sez. Un., 27 aprile 2005 n. 8686; Cass. Sez. Un., 26 luglio 2002 n. 11099).

Pertanto può affermarsi che, mentre esulano dalla giurisdizione del Tribunale delle Acque (e rientrano in quella del giudice amministrativo) i provvedimenti incidenti sulla materia e sul regime delle acque pubbliche in via meramente strumentale ed indiretta, vi rientrino i provvedimenti di approvazione del progetto definitivo per la realizzazione di una centrale idroelettrica, previa V.I.A., gli atti concernenti la costituzione di una servit๠coattiva, mediante procedura espropriativa, per il passaggio della condotta necessaria per la realizzazione dell’opera, nonchè il relativo permesso di costruzione, atti tutti incidenti in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque pubbliche.

In particolare è stata ritenuta la sussistenza della giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in caso di impugnativa di provvedimenti influenti sulla localizzazione dell’opera idraulica o sul suo spostamento, nonchè sulla definizione delle sue caratteristiche e sulla sua realizzazione, nonchè sui provvedimenti di occupazione ed espropriazione di opere necessarie per realizzare la condotta idraulica relativa alla costruzione di una centrale idroelettrica contestata dal titolare del fondo ove era previsto il transito interrato di una nuova condotta di adduzione finalizzata alla canalizzazione delle acque per il successivo sfruttamento idroelettrico (cfr. Cassazione civile, sez. un., 12 maggio 2009, n. 10846).

Sussiste pertanto la giurisdizione di legittimità  di detto Tribunale, a norma dell’art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, oltre che con riguardo alle questioni investenti gli interessi pubblici connessi al regime delle acque strettamente inteso (demanialità  delle acque, contenuto o limiti di una concessione di utenza, nonchè questioni di carattere eminentemente tecnico relative alla distribuzione ed all’uso delle acque pubbliche ed ai diritti di derivazione o utilizzazione dell’utenza nei confronti della P.A.), ogni volta che siano impugnati provvedimenti amministrativi caratterizzati da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche, nel senso che concorrano in concreto a disciplinare la gestione, l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari, oppure a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio e alla realizzazione delle opere stesse, o a stabilire o modificare la localizzazione di esse o ad influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimenti (cfr. Cass. Civ., SS.UU., ord. 19 aprile 2013, n. 9534, 20 giugno 2012, n. 10148, 13 maggio 2008, n. 11848 e 21 giugno 2005, n. 13293), 

Anche la giurisprudenza amministrativa ha affermato la sussistenza della giurisdizione di legittimità  del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche sui ricorsi avverso i provvedimenti in materia di acque pubbliche, (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 1 ottobre 2010, n. 7276; nello stesso senso: Sez. IV, 6 luglio 2009, n. 4306; Sez. V, 7 maggio 2008, n. 2091; Sez. V, 18 settembre 2006, n. 5442)” (C.d.S., sez. V, 7 luglio 2014, n. 3436, conferma Tar Basilicata n. 782/2013); 

Ritenuto che in tal senso si è espresso anche il Tar Lombardia, Brescia, con sentenza n. 310/2018, passata in giudicato; 

Ritenuto, in definitiva, che il ricorso è, come detto, inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e tale va dichiarato ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 9 e 35, comma 1, lett. b), c.p.a.; 

Ritenuto che sussistono, in ogni caso, giusti motivi per compensare per intero le spese di lite tra le parti; 

Ritenuto che va, in ogni caso, dato atto che, secondo quanto previsto dall’art. 11 del codice del processo amministrativo, a seguito della presente pronuncia il processo può essere proseguito mediante riassunzione davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, munito di giurisdizione ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato, ferma restando la conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria nel processo riassunto dinanzi alla competente autorità  giudiziaria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. 

Spese compensate.

Dà atto che, a seguito della presente pronuncia, il processo può essere proseguito mediante riassunzione davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, munito di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato, ferma restando, in ogni caso, la conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda originaria nel processo riassunto dinanzi alla competente autorità  giudiziaria. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa. 

Così¬ deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2020, celebrata in via telematica ai sensi dell’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 mediante utilizzo della piattaforma Microsoft Teams, con l’intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere, Estensore

Lorenzo Stevanato, Consigliere

“

L'articolo T.A.R. Friuli Venezia Giulia – Trieste – Sentenza – 30/5/2020 n.174 proviene da Giustamm.

Luca De Gennaro, Presidente FF, Estensore; PARTI: (A. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Crisafulli, Lorenzo Piscitelli, c. Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, Maria Paola Diamanti)

La controversia attinente “alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia” è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo

1.- Giurisdizione – Energie – processo amministrativo – procedure e provvedimenti della p.A. concernenti la produzione di energie – artt. 118 e 133 C.P.A. – ambito applicativo.

La controversia attinente “alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia” è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 118 e 133 lettera o) C.P.A. nel cui ambito rientrano anche le controversie relative agli incentivi concessi (come nel caso di specie) a conclusione di procedimenti di Richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi conseguiti (RVC) tramite il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica (cd. certificati bianchi o TEE). Non ha rilievo infatti, in punto di giurisdizione, che l’incentivo sia stato riconosciuto per un immediato aumento di produzione o invece a fronte di un risparmio di energia (ex art. 2 D.lgs. 115/2008 definito come “quantità  di energia risparmiata, determinata mediante una misurazione o una stima del consumo prima e dopo l’attuazione di una o pìù misure di miglioramento dell’efficienza energetica”) o di un aumento di efficienza energetica (ex art. 2 D.lgs. 115/2008 “il rapporto tra i risultati in termini di rendimento, servizi, merci o energia, da intendersi come prestazione fornita, e l’immissione di energia”): anche il risparmio e l’efficienza energetica infatti – incidendo sulla capacità  di produzione energetica netta – devono intendersi compresi nella nozione di “produzione di energia” di cui all’art. 133 lett. o) cod. proc. amm., in quanto la capacità  produttiva in materia energetica è incisa anche dall’utilizzo di metodiche pìù efficienti e dalla possibilità  di un minore consumo di risorse. In questa prospettiva l’aumento di efficienza ha un impatto innegabile sulla produzione netta di energia, circostanza che giustifica l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma.

Pubblicato il 18/05/2020

N. 05276/2020 REG.PROV.COLL.

N. 12963/2018 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12963 del 2018, proposto da A. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Crisafulli, Lorenzo Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese, Giorgio Vercillo, Maria Paola Diamanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;

per l’opposizione

e, pertanto, la revoca del Decreto Ingiuntivo n. 6803 emesso dal TAR Lazio in data 4 dicembre 2018 e notificato in data 19 dicembre 2018, con cui è stato ingiunto ad A. S.r.l. il “pagamento in favore del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A. della somma complessiva di euro 293.827,72 (duecentonovantatremilaottocentoventisette/72), oltre interessi legali dalla data della domanda, nonchè, per spese e compensi di difesa, della somma complessivamente liquidata in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge (&)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di A. S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84 DL 18/2020;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 maggio 2020 il dott. Luca De Gennaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso per decreto ingiuntivo ex art. 118 c.p.a. (R.G. 12963/2018) il GSE ha chiesto a questo Tribunale di ingiungere ad A. srl il pagamento in restituzione al GSE di complessivi n. 1.465 titoli TEE (13 di Tipo I e 1.452 di Tipo II), indebitamente percepiti nel periodo 2016-2017 per un importo complessivo di € 293.827,72 oltre accessori.

Con decreto ingiuntivo n. 6803/2018 del 4 dicembre 2018 questa Sezione ha ingiunto alla società  A. il pagamento in favore del Gestore dei Servizi Energetici- G.S.E. s.p.a., della somma complessiva di euro 293.827,72 oltre interessi legali, spese e compensi di difesa.

Con ricorso notificato il 28.1.2019 la A. srl proponeva dunque opposizione al decreto ingiuntivo, chiedendone la revoca.

La società  articolava le seguenti doglianze:

– difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o);

– assoluta assenza dei presupposti per l’emissione del decreto previsti dagli artt. 633 e ss. c.p.c;

– non debenza degli importi richiesti dal GSE alla luce dell’art. 42 co. 3 del d.lgs 28/2011;

– ignota ed erronea quantificazione degli importi richiesti dal GSE.

Il GSE, regolarmente costituito, chiedeva il rigetto dell’opposizione.

All’udienza dell’8 maggio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

L’opposizione è infondata.

In merito al primo motivo di doglianza, il Collegio rileva che la presente controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 118 e 133 lettera o) c.p.a. in quanto attinente “alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia”.

Va disattesa la deduzione della ricorrente secondo cui dal novero di tali controversie esorbiterebbero, gli incentivi concessi, come nel caso di specie, a conclusione di procedimenti di Richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi conseguiti (RVC) tramite il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica (cd. certificati bianchi o TEE).

Non ha rilievo infatti, in punto di giurisdizione, che l’incentivo sia stato riconosciuto per un immediato aumento di produzione o invece a fronte di un risparmio di energia (ex art. 2 D.lgs. 115/2008 definito come “quantità  di energia risparmiata, determinata mediante una misurazione o una stima del consumo prima e dopo l’attuazione di una o pìù misure di miglioramento dell’efficienza energetica”) o di un aumento di efficienza energetica (ex art. 2 D.lgs. 115/2008 “il rapporto tra i risultati in termini di rendimento, servizi, merci o energia, da intendersi come prestazione fornita, e l’immissione di energia”); anche il risparmio e l’efficienza energetica infatti – incidendo sulla capacità  di produzione energetica netta – devono intendersi compresi nella nozione di “produzione di energia” di cui all’art. 133 lett. o) cod. proc. amm., in quanto la capacità  produttiva in materia energetica è incisa anche dall’utilizzo di metodiche pìù efficienti e dalla possibilità  di un minore consumo di risorse; in questa prospettiva l’aumento di efficienza ha un impatto innegabile sulla produzione netta di energia, circostanza che giustifica l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva di questo Tribunale (cfr. in argomento, per i profili di competenza territoriale ex art. 135 cod. proc. amm., anche Cons. Stato 1288/2020, e ivi ulteriori precedenti, secondo cui, senza distinzione tra risparmio e produzione energetica, i singoli meccanismi incentivanti di competenza GSE “producono effetti sull’intero sistema nazionale di produzione dell’energia elettrica, costituendo strumenti per il raggiungimento degli scopi, evidentemente non localizzabili, di incentivazione all’uso delle energie rinnovabili, al risparmio energetico e alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica”).

Va poi ribadita la considerazione che rientra nell’ambito applicativo dell’art. 133 cit. “ogni domanda, di annullamento o di accertamento, finalizzata all’esatta determinazione degli incentivi, in virt๠del nesso di necessaria strumentalità  tra gli incentivi stessi e la produzione di energia”, compresa quella concernente la pretesa restitutoria di somme indebitamente erogate, a titolo di incentivo, dovendosi dare altresì¬ atto che l’azionato credito “non può essere considerato al di fuori del rapporto da cui trae origine” (cfr. TAR Lazio, Roma, questa sez. III-ter, sent. n. 10351/2018, che richiama l’affermazione contenuta Cass., SS. UU. Ord. n. 14653/17; cfr. anche Cass. SS. UU. Ord. n. 10409/2017 che attribuisce al giudice amministrativo le controversie avente ad oggetto la pretesa restitutoria del GSE nei confronti del beneficiario degli incentivi; v. anche Cass. SS. UU. Ord. n. 29992/2017 che attribuisce al giudice amministrativo l’accertamento negativo del diritto del GSE alla ripetizione di quanto già corrisposto a detto titolo tariffa incentivante); ciò a ulteriore conferma del fatto che, una volta instauratosi il rapporto di concessione pubblicistico degli incentivi, le conseguenti pretese patrimoniali, anche quelle meramente restitutorie, partecipano della natura pubblicistica di quel rapporto.

Va inoltre respinta la seconda censura tramite la quale si deduce la carenza di prova scritta alla base dell’emanazione del decreto ingiuntivo.

La prova scritta va infatti individuata proprio nei provvedimenti amministrativi, di seguito indicati, in virt๠dei quali in un primo momento è stato definitivamente annullato il titolo all’incentivazione e poi liquidato l’importo da restituire (cfr. per la pacifica rilevanza degli atti amministrativi ai fini dell’emanazione di un decreto ingiuntivo, v. questa Sezione n. 9491/2018; v, anche ex multis Cass. civ. 4334/2013, in linea con il consolidato indirizzo della giurisprudenza civile, ove per prova scritta si deve intendere qualsiasi documento che, sebbene privo di efficacia probatoria assoluta, risulti, comunque, attendibile in ordine all’esistenza del diritto di credito azionato).

Non possono poi essere positivamente valutati, in quanto tardivi e inammissibili, i motivi (terzo e quarto), sollevati dalla società  opponente, concernenti la pretesa illegittimità  dei provvedimenti alla base della pretesa restitutoria e il merito e il quantum della pretesa stessa.

Mediante tali motivi si tenta infatti di introdurre, surrettiziamente, censure che avrebbe dovuto essere proposte in un giudizio impugnatorio, ormai irricevibile per superamento del termine decadenziale di cui agli artt. 29 e 41 c.p.a.

Il decreto ingiuntivo opposto si fonda infatti su provvedimenti amministrativi divenuti definitivi e nella specie:

– nota del 6 novembre 2017 (Prot. GSE/P20170082794), ricevuta dalla società  A. in data 13 novembre 2017, con cui il GSE ha comunicato “l’annullamento d’ufficio del provvedimento di accoglimento delle RVC riportate in allegato A”, ordinando a quest’ultima di “restituire al GSE i titoli indebitamente percepiti, per un importo complessivo che sarà  reso noto con successiva comunicazione”;

– nota del 21 dicembre 2017 (prot. n. GSE/P20170097555), ricevuta in pari data dall’opponente, con cui “con riferimento al provvedimento del 6 novembre 2017 (prot. GSE/P201700082974)” si comunicava che il GSE è tenuto al “recupero di 1.465 titoli TEE (13 di Tipo I e 1.452 di Tipo II), indebitamente percepiti nel periodo 2016-2017, per un importo complessivo pari ad Euro 293.827,72”.

L’annullamento d’ufficio degli atti di riconoscimento dell’incentivazione rende dunque privi di giustificazione il pagamento degli incentivi con l’emissione dei relativi titoli di efficienza energetica; il successivo provvedimento di liquidazione, che partecipa della natura pubblicistica del rapporto di incentivazione, integra il provvedimento di annullamento e determina il contenuto dell’obbligazione sorta in capo alla società  percettrice dell’indebito; di conseguenza va riconosciuto all’amministrazione il credito restitutorio, così¬ come determinato dai provvedimenti amministrativi sopra richiamati, anche sul piano delquantum, imponendosi l’applicazione dei principi sulla ripetizione dell’indebito.

Nel caso di specie, gli atti dai quali sorge la pretesa creditoria del GSE (e da cui derivano i caratteri di esigibilità  e liquidità  del relativo credito) sono infatti costituiti da provvedimenti autoritativi espressione di un pubblico potere la cui sopravvenuta definitività , per mancata tempestiva impugnazione, circoscrive la cognizione del giudizio all’accertamento della sola esistenza di detti provvedimenti.

I provvedimenti adottati e posti alla base del procedimento monitorio rappresentano infatti non solo – attraverso il ritiro del beneficio – fatto costitutivo dell’obbligazione ma ne determinano in maniera autoritativa il contenuto e l’importo, specularmente a quello avviene in sede di riconoscimento dell’incentivazione (cfr. in termini questa Sezione n. 97/2020)

Ne deriva, nel caso di specie, la natura certa, liquida ed esigibile delle somme che il Gestore ha chiesto in restituzione, a titolo di incentivi indebitamente versati, ed oggetto del decreto ingiuntivo opposto, con integrale conferma di quest’ultimo.

Alla luce delle considerazioni effettuate, l’opposizione è infondata e va dunque respinta confermando il decreto ingiuntivo contestato.

Le spese del giudizio di opposizione, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza sostanziale e vanno dunque poste a carico della parte opponente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge il ricorso in opposizione e, per l’effetto, conferma il decreto ingiuntivo n. 6803/2018.

Condanna la società  opponente a pagare al GSE s.p.a. le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi euro 3.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati, tramite collegamento da remoto ex art. 84, comma 6 DL 18/2020:

Luca De Gennaro, Presidente FF, Estensore

Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere

Francesca Romano, Primo Referendario.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 18/5/2020 n.5276 proviene da Giustamm.

G. Mammone Pres., P. Campanile Rel. PARTI: Consorzio di bonifica Tirreno Catanzarese, rapp. e difeso dagli avv.ti A. Guzzo e C. Martino, c. Stillitani Emanuele, Stillitani Pier Paolo in proprio e nella qualità  di erede di Stillitani Carmelo, Stillitani Francescantonio, Stillitani Marianna, Stillitani Patrizia, Prandi Franca in proprio e nella qualità  di erede di Stillitani Carmelo, rapp. e difesi dall’avv. F. Izzo, c. Intercantieri Vittadello s.p.a., rapp. e difesa dagli avv.ti G. Meranda e F. Terzi, nonchè c. Serrao Maria, Unipol Sai Assicurazioni s.p.a. giù  fondiaria sai s.p.a., intimati.

Il giudicato interno preclude la rilevabilità  d’ufficio delle relative questioni solo se “espresso”, cioè formatosi su rapporti tra “questioni di merito” dedotte in giudizio e, dunque, tra le plurime domande o eccezioni di merito, e non quando implicito.

1.- Processo in genere – Legittimazione attiva e passiva – Ad causam – Art. 81 c.p.c. – Verifica.

2.- Processo in genere – Giudicato interno – Esplicito ed implicito – Rilevabilità  d’ufficio – Preclusione – Questioni di merito.

3.- Processo in genere – Legittimazione “ad causam” – Giudicato interno – Esplicito ed implicito – Rilevabilità  d’ufficio – Preclusione.

4.- Processo in genere – Legittimazione “ad causam” – Giudicato implicito – Discussione tra le parti – Decisione nel merito – Mancata impugnazione.

1. La “Legitimatio ad causam” si ricollega al principio dettato dall’art. 81 del codice di procedura civile, secondo il quale nessuno può far valere nel processo un diritto altrui in nome proprio fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, e comporta – trattandosi di materia attinente al contraddittorio e mirandosi a prevenire una sentenza “inutiliter data” – la verifica, anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo (con il solo limite della formazione del giudicato interno sulla questione) e in via preliminare al merito, della coincidenza dell’attore e del convenuto con i soggetti che, secondo la legge che regola il rapporto dedotto in giudizio, sono destinatari degli effetti della pronuncia.

2. Il giudicato interno preclude la rilevabilità  d’ufficio delle relative questioni solo se “espresso”, cioè formatosi su rapporti tra “questioni di merito” dedotte in giudizio e, dunque, tra le plurime domande o eccezioni di merito, e non quando implicito, cioè formatosi sui rapporti tra “questioni di merito” e “questioni pregiudiziali” o “preliminari di rito o merito”, sulle quali il giudice non abbia pronunziato esplicitamente, sussistendo tra esse una mera presupposizione logico-giuridica.

3. Perchè si formi un giudicato interno sulla questione della legittimazione, esso deve essere “espresso”, dal momento che non è sufficiente ad impedire la rilevabilità  d’ufficio il giudicato implicito, il quale, in ordine alla questione pregiudiziale della legittimazione, non può formarsi qualora la questione non sia stata sollevata dalle parti ed il giudice (con implicita statuizione positiva sulla stessa) si sia limitato a decidere nel merito, restando in tal caso la formazione del giudicato sulla pregiudiziale impedita dall’impugnativa del capo della sentenza relativamente al merito.

4. Deve escludersi che si formi un giudicato interno in via implicita sulla questione della legittimazione semplicemente perchè quest’ultima abbia costituito la premessa logica per la decisione, in quanto, affinchè una questione possa ritenersi decisa dal giudice di merito, occorre che essa sia stata oggetto di discussione tra le parti; in altri termini, perchè si formi giudicato interno in difetto di impugnazione, una “quaestio iuris” come quella della riconducibilità  della posizione dell’attore o del convenuto alla fattispecie astratta o quella della riconducibilità  della posizione dell’attore o del convenuto quale emergente in fatto a detta fattispecie deve essere stata discussa e decisa espressamente.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 19679-2016 proposto da: CONSORZIO DI BONIFICA TIRRENO CATANZARESE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ANTONIO GRAMSCI 9, presso lo studio dell’avvocato ARCANGELO GUZZO, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato CLAUDIO MARTINO;

– ricorrente –

contro

STILLITANI EMANUELE, STILLITANI PIER PAOLO in proprio e nella qualità  di erede di Stillitani Carmelo, STILLITANI FRANCESCANTONIO, STILLITANI MARIANNA, STILLITANI PATRIZIA, PRANDI FRANCA in proprio e nella qualità  di erede di Stillitani Carmelo, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEL TRAFORO 133, presso PATRIZIA STILLITANI, rappresentati e difesi dall’avvocato FRANCESCO IZZO; INTERCANTIERI VITTADELLO S.P.A., elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE DELLE NAVI 20,

presso lo studio dell’avvocato GIANLUCA MERANDA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCESCA TERZI;

– controricorrenti –

nonchè contro

SERRAO MARIA, UNIPOL SAI ASSICURAZIONI S.P.A. giù  FONDIARIA SAI S.P.A.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 131/2016 del TRIBUNALE REGIONALE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 22/04/2016.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/03/2018 dal Presidente PIETRO CAMPANILE;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale LUIGI SALVATO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Arcangelo Guzzo, Francesco Izzo e Pellegrino Cavuto per delega dell’avvocato Gianluca Meranda.

FATTI DI CAUSA

1. A fronte delle domande di risarcimento del danno e di determinazione delle indennità  di occupazione e di asservimento avanzate da Francescantonio Stillitani e dagli altri comproprietari di terreni sottoposti a procedura ablativa per la realizzazione di lavori di riordino e di ampliamento dell’irrigazione con le acque dell’invaso del fiume Angitola, proposte nei confronti dell’Ente Consorzi di Bonifica Raggruppati della Provincia di Reggio Calabria e del Consorzio di Bonifica della Piana di Sant’Eufemia, il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche (d’ora in poi, per brevità , TRAP) presso la Corte di appello di Napoli, con decisione parziale n. 15 del 2009, dichiarava il difetto di legittimazione passiva dell’Ente Consorzi di Bonifica della Provincia di Reggio Calabria e rigettava l’opposizione all’indennità  di asservimento, essendo intervenuto un accordo fra le parti da ritenersi comprensivo delle indennità  di occupazione temporanea. Veniva quindi disposta la prosecuzione del giudizio in ordine alle pretese risarcitorie.

2. Con successiva pronuncia non definitiva n. 162 del 2011, per quanto in questa sede ancora rileva, il TRAP affermava la legittimazione passiva del Consorzio di Bonifica della Piana di Sant’Eufemia (cui è poi subentrato il Consorzio di Bonifica Tirreno Catanzarese, d’ora in poi, per brevità , Consorzio), provvedeva su alcune domande e disponeva essendo nel frattempo intervenuta la nota decisione della Corte costituzionale n. 181 del 2011 ulteriori accertamenti al fine di determinare il valore di mercato delle aree agricole.

3. Con sentenza definitiva n. 2685 del 2013 il TRAP accoglieva le opposizioni alla stima, liquidando i relativi importi.

4. Tale decisione, unitamente a quella n. 162 del 2011, veniva impugnata dal Consorzio, che in primo luogo chiedeva che venisse rilevato il proprio difetto di legittimazione passiva in relazione a tutte le domande proposte nei suoi confronti.

5. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (d’ora in poi, per brevità , TSAP), dopo aver invitato le parti, ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. civ., a prendere posizione in merito alla questione concernente la rilevabilità  d’ufficio “del giudicato interno (esplicito o implicito) sulla legittimazione passiva del Consorzio di Bonifica della Piana di Santa Eufemia, giusto il riferimento alla sentenza non definitiva n. 15/09, contenuto a pag. 11 e a pag. 12 della sentenza n. 162/2011” , ha dichiarato inammissibile il motivo di appello proposto dal Consorzio riguardante il difetto di legittimazione passiva, rilevando che al riguardo, in virt๠del tenore letterale della sentenza n. 15 del 2009, che non era stata impugnata, si fosse formato il giudicato interno in ordine alla legittimazione passiva dell’appellante. Sono state poi rigettate le impugnazioni proposte in via incidentale dai proprietari, con compensazione, in virt๠della reciproca soccombenza, delle spese di lite.

6. Per la cassazione di tale decisione il Consorzio propone ricorso, affidato ad unico motivo, cui resistono con controricorso Stillitani Francescantonio e gli altri proprietari, che hanno anche depositato memoria illustrativa, nonchè la S.p.a. Intercantieri Vittadello.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con unico motivo il Consorzio deduce violazione e falsa applicazione dell’ art. 2909 cod. civ., per aver erroneamente dichiarato inammissibile il motivo di impugnazione con il quale detto appellante aveva ribadito il proprio difetto di legittimazione passiva, per essersi formato il giudicato interno per effetto della decisione non definitiva del TRAP di Napoli depositata il 18 febbraio 2009. Si sostiene che la decisione parziale n. 15 del 2009, in base alla quale, secondo il TSAP, si sarebbe formato il giudicato in merito alla legittimazione passiva del Consorzio di Bonifica della Piana di S. Eufemia (cui è subentrato, come giù  rilevato, l’odierno ricorrente), non contiene alcuna pronuncia, neppure implicita, in merito alla legittimazione di detto Consorzio, avendo ad oggetto esclusivamente la questione inerente alla legittimazione passiva dell’Ente Consorzi di Bonifica Raggruppati della Provincia di Reggio Calabria. Tanto dovrebbe desumersi, oltre che dall’esame della suddetta decisione, anche dal fatto che nella successiva sentenza n. 162 del 2011, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva era stata esaminata per la prima volta, e rigettata. Si aggiunge che la sentenza del 2009 non avrebbe potuto esaminare l’eccezione avente ad oggetto il difetto di legittimazione passiva del Consorzio, in quanto essa era stata sollevata in un momento successivo alla sua pubblicazione, ovvero con la comparsa del 26 luglio 2011, e decisa, all’esito di un approfondito esame, con la decisione n. 162 del 2011, nei cui confronti era stata proposta l’impugnazione, riguardante il tema della legittimazione passiva, giudicata inammissibile.

2. Il ricorso è fondato. Il TSAP ha affermato che sulla questione inerente alla legittimazione passiva del Consorzio si era formato il giudicato interno in virt๠della sentenza del TRAP n. 15 del 2009, che aveva «espressamente argomentato al riguardo », …« a nulla rilevando che sulla questione il Trap con la successiva sentenza n. 162 del 2011 abbia ribadito le ragioni giù  espresse con la sentenza del 2009 ed abbia rigettato le ragioni con cui detta questione era stata riproposta anzichè dichiarala inammissibile ». Dalla stessa decisione impugnata emerge con chiarezza che il giudicato attribuito alla prima sentenza del Tribunale regionale – la n. 15 del 2009 si sarebbe formato in via implicita, mentre la questione sarebbe stata esaminata espressamente soltanto con la seconda pronuncia del 2011, impugnata da Iren con il motivo ritenuto inammissibile. Ed invero, la stessa sentenza impugnata, che per altro si segnala per l’accurata ricostruzione della vicenda processuale, indica la portata della decisione del 2009, specificando (pag. 10) che la stessa aveva pronunciato <>, in ordine alle eccezioni pregiudiziali di rito sulla giurisdizione e sulla competenza, nonchè in merito alla domanda di opposizione alle indennità  di asservimento. In assenza, quindi, di una pronuncia espressamente relativa alla questione in esame, deve ritenersi, in virt๠dello scarno riferimento del TSAP al tessuto argomentativo della prima decisione, che la formazione del giudicato implicito in ordine alla legittimazione passiva del Consorzio di Bonifica della Piana di S Eufemia sia stata desunta utilizzando un argomento a contrario, nel senso che, essendosi affermato in detta pronuncia il difetto di legittimazione passiva dell’Ente Consorzi di Bonifica Raggruppati della Provincia di Reggio Calabria, il giudizio (implicito) in merito alla legittimazione passiva del Consorzio convenuto avrebbe dovuto costituire il presupposto logico e giuridico della prosecuzione del procedimento disposta con la stessa decisione parziale del 2009.

3. La decisione impugnata si pone – in parte qua – in netto contrasto con il consolidato orientamento di questa Corte in merito alla formazione del giudicato interno in tema di legittimazione. Com’è noto, la “legitimatio ad causam” si ricollega al principio dettato dall’art. 81 cod. proc. civ., secondo il quale nessuno può far valere nel processo un diritto altrui in nome proprio fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, e comporta – trattandosi di materia attinente al contraddittorio e mirandosi a prevenire una sentenza “inutiliter data” – la verifica, anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo (con il solo limite della formazione del giudicato interno sulla questione) e in via preliminare al merito, della coincidenza dell’attore e del convenuto con i soggetti che, secondo la legge che regola il rapporto dedotto in giudizio, sono destinatari degli effetti della pronuncia richiesta (Cass., Sez. U, 9 febbraio 2012, n. 1912). Il giudicato interno, tuttavia, preclude la rilevabilità  d’ufficio delle relative questioni solo se espresso, cioè formatosi su rapporti tra “questioni di merito” dedotte in giudizio e, dunque, tra le plurime domande od eccezioni di merito, e non quando implicito, cioè formatosi sui rapporti tra “questioni di merito” e “questioni pregiudiziali” o “preliminari di rito o merito”, sulle quali il giudice non abbia pronunziato esplicitamente, sussistendo tra esse una mera presupposizione logico giuridica (Cass., 31 ottobre 2017, n. 25906). Con specifico riferimento alla formazione del giudicato interno sulla questione della legittimazione, questa Corte ha costantemente affermato che esso deve essere “espresso”, non essendo sufficiente ad impedire la rilevabilità  d’ufficio il giudicato implicito, che, in ordine alla questione pregiudiziale della legittimazione non può formarsi qualora la questione non sia stata sollevata dalle parti ed il giudice (con implicita statuizione positiva sulla stessa) si sia limitato a decidere nel merito, restando in tal caso la formazione del giudicato sulla pregiudiziale impedita dall’impugnativa del capo della sentenza relativamente al merito. Non può ritenersi, invero, che un giudicato interno si sia formato in via implicita, semplicemente perchè la legittimazione abbia costituito la premessa logica per la decisione, in quanto, affinchè una questione possa ritenersi decisa dal giudice di merito occorre che essa sia stata oggetto di discussione tra le parti. Una quaestio iuris come la riconducibilità  della posizione dell’attore o del convenuto alla fattispecie astratta o quella della riconducibilità  della posizione dell’attore o del convenuto quale emergente in fatto a detta fattispecie deve, pertanto, perchè si formi giudicato interno in difetto di impugnazione, essere state discussa e decisa espressamente (Cass., 13 settembre 2013, n. 20978; Cass., 11 settembre 2011, n. 23568). Sotto altro profilo deve osservarsi come la mancata impugnazione della più¹ volte richiamata decisione n. 15 del 2009, valorizzata nella decisione impugnata, non assuma un significativo rilievo in merito alla questione in esame, essendo del tutto evidente come l’esclusione della legittimazione dell’Ente Consorzi di Bonifica Riuniti della Provincia di Reggio Calabria non possa neppure costituire il presupposto logico e giuridico dell’affermazione della legittimazione passiva del Consorzio di Bonifica della Piana di S. Eufemia.

4. Deve pertanto rilevarsi che la questione in merito alla legittimazione passiva del Consorzio, per altro sollevata dalla parte interessata dopo la pubblicazione della richiamata decisione del 2009, sia stata per la prima volta espressamente esaminata e decisa con la sentenza del Trap di Napoli del 2011, specificamente impugnata sul punto con il motivo erroneamente ritenuto inammissibile dal TSAP. La decisione impugnata, pertanto, deve essere cassata, con rinvio al TSAP che, in diversa composizione, esaminerà  la questione sopra indicata, provvedendo, altresì, in ordine al regolamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità .

P. Q. M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione.

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